Unidad 3

Derecho
administrativo
María Ines del Carmen Ortiz

Derecho administrativo y público

Licenciatura en administración
Contador público
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Bibliografía Obligatoria
◼◼  ILDARRAZ, Benigno; ZARZA MENSAQUE, Alberto y VIALE, Claudio, Derecho
Constitucional y Administrativo. Ediciones Eudecor. Córdoba, 1999.
◼◼  Constitución de la Nación Argentina Año 1994.

Esquema Conceptual

ESTADO

Administración Pública

DERECHO ADMINISTRATIVO

Función Administrativa

Personas Jurídicas
Quién la estatales
Función Administrativa
ejerce no estatales
Afentes del Estado
entes autárquicos
Órganos entes autónomos

Formas Actos
Reglamentos
Contratos

Medios Dominio público y privado del Estado

Sometimiento al orden jurídico

Regladas

Atribuciones Facultades
Discrecionales

Administrativos
Controles y Recursos
límites
Judiciales

físicas
Administrado personas
jurídicas
derechos subjetivos plenos
derechos subjetivos debilitados
interés legítimo
interés simple
derechos colectivos o difusos

95
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRTIVO: Concepto.

Como ya estudiamos en la Unidad 1 y recordamos en la orientación del aprendizaje de esta
Unidad 3, el Derecho Administrativo es una disciplina que forma parte de la rama del Derecho
Público, que estudia el conjunto de normas y principios que regulan: la organización y funciones
de la Administración Pública (elemento subjetivo: personas públicas); la actividad administrativa
(elemento objetivo: actos administrativos, contratos administrativos, servicios públicos, etc.)
de los órganos pertenecientes al poder ejecutivo, al poder legislativo, al poder judicial, y a la
Administración Pública en general, y también de las personas públicas no estatales en ejercicio
de función administrativa.

ElDerechoAdministrativotambiéncomprendeelestudiodelcontroldelaactividadadministrativa.
Ese control puede tener lugar en sede administrativa ante la propia Administración (control por
la propia administración) o bien en sede judicial (control jurisdiccional o judicial), cuando los
administrados o la propia Administración impugnan un determinado obrar administrativo que
ha producido efectos jurídicos directos sobre una o varias personas.

El control de la Administración es un capítulo central del Derecho Administrativo. Es un

principio general que toda la actividad de la Administración está sometida al ordenamiento
jurídico, razón por la cual el control es el instrumento para verificar en la realidad el efectivo
acatamiento de ese principio.

El catedrático español Tomás Ramón Fernández nos enseña que juzgar a la Administración
también contribuye a administrar mejor. De allí la importancia que tiene el control judicial de la
actividad administrativa como la última instancia del orden jurídico para garantizar la vigencia y
protección efectiva de los derechos individuales, frente al ejercicio arbitrario de las prerrogativas
del poder público.

Como vimos en la Unidad 1, el Derecho Administrativo es un derecho esencialmente dinámico,

es el derecho del Estado en movimiento. El actuar u obrar del Estado se materializa o concreta a
través de la función administrativa que expresa la voluntad del Estado.

96
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Reflexione sobre los elementos definitorios de ese concepto confrontándolos con el siguiente
esquema:

Derecho Administrativo

DERECHO PÚBLICO

PRINCIPIOS Y NORMAS

leyes
decretos
reglamentos
ordenanzas
resoluciones
contratos

regula la organización y ejercicio de la función administrativa

◼◼  quien realiza: Administración Pública: organización administrativa

◼◼  relaciones: situaciones jurídico subjetivas: administrado-Administración
◼◼  modos: actos, reglamentos, contratos administrativos, servicios públicos
◼◼  medios: dominio público y privado del Estado

atribuciones de la Administración

◼◼  facultades regladas

◼◼  facultades discrecionales
◼◼  poder de policía de la Administración

control

◼◼  por la propia Administración: procedimiento administrativo: reclamos y recursos

◼◼  jurisdiccional: sistema de garantías y derechos individuales

Gordillo1 nos da el siguiente concepto de Derecho Administrativo: rama del derecho público
que estudia el ejercicio de la función administrativa, lo que incluye quién la ejerce (organización
administrativa, agentes públicos, entidades estatales, etc.), qué formas reviste (actos
administrativos, reglamentos, contratos, etc.), de qué medios se sirve (dominio público y privado
del Estado), en qué atribuciones se fundamenta (poder de policía, facultades regladas, facultades
discrecionales de la administración), y qué controles y límites tiene (recursos administrativos y
judiciales, otros órganos y medios de control, responsabilidad del Estado y de sus agentes, etc.).,
considerando esencial la protección judicial del administrado frente al ejercicio ilegal o abusivo
de la función administrativa.

1
Gordillo, Agustin A. Tratado de Derecho Administrativo. Parte General, Tomo 1. Edic. Macchi. Bs. As. 1994 pág. IV - 27
97
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

FUENTES
Una vez analizado el concepto y el objeto de estudio del Derecho Administrativo, estudiamos el
sistema de fuentes del Derecho Administrativo, es decir de los diferentes medios de expresión y
de producción de las normas jurídicas que integran esta disciplina, a fin de poder identificarlas y
diferenciarlas de las que pertenecen a otras ramas del Derecho.

Usted se preguntará por qué razón es necesario su análisis, siendo que el sistema de fuentes tiene
mucho de común con las fuentes del Derecho en general.

Pues bien, es que concurren algunas particularidades como es el carácter eminentemente local del
Derecho Administrativo que significa que la Nación, las Provincias y los Municipios dictan sus
propias normas administrativas, y también por la importancia de los precedentes administrativos
legítimos, los reglamentos y los principios generales del derecho, que le dan fisonomía propia.

El Derecho Administrativo, a diferencia de lo que ocurre con otras disciplinas jurídicas como por
ejemplo el Derecho Civil, el Derecho Comercial, el Derecho Penal, no está codificado en una ley
única o en varias, que contengan todas las disposiciones relativas a la misma.

De allí que frente a un conflicto o caso concreto, la pregunta acerca de cuál es la norma jurídica
que regula ese caso, requiere indagar sobre las fuentes y a la vez, establecer cuál es la jerarquía de
las distintas normas, es decir la primacía de unas sobre otras, cuando normas de distintos niveles
jurisdiccionales regulan iguales circunstancias de manera diferente.

Veamos cómo se estructura el sistema de fuentes del Derecho Administrativo:

Ley: en sentido amplio o material es toda norma impersonal, general, abstracta y obligatoria,
que produce efectos jurídicos directos, es decir que crea derechos y obligaciones, regulando una
relación jurídica entre dos o más sujetos. En sentido estricto o formal, ley es todo acto o norma
sancionada por el Poder Legislativo de conformidad al proceso constitucional de formación y
sanción de las leyes, como manifestación de la soberanía del pueblo.

El carácter general de la ley significa que regula una situación jurídica de manera abstracta, objetiva,
es decir impersonal, no particularizando en un único caso, sino en el mayor número posible.

Como hemos estudiado en la Unidad 2 de Derecho Constitucional, las leyes se ubican en diversos
grados por el principio de jerarquía, y como el Derecho Administrativo se caracteriza por ser
local, existen tres órdenes jurisdiccionales de producción de normas válidas y dentro de cada
orden -nacional, provincial o municipal-, las normas también se ubican jerárquicamente:

◼◼  Constitución Nacional, Tratados Internacionales y leyes nacionales

◼◼  Constitución Provincial, Tratados Interprovinciales y leyes provinciales
◼◼  Cartas Orgánicas Municipales, Tratados interjurisdiccionales y orde-
nanzas municipales

Reglamento: norma general, impersonal y abstracta, dictada unilateralmente por la

Administración Pública, con jerarquía inferior a la ley, de cumplimiento obligatorio, que produce
efectos jurídicos generales en forma directa, es decir que impone derechos y obligaciones. Es la
norma típica del Derecho Administrativo y debe subordinarse a la Constitución y a las leyes.
El Poder legislativo y el Poder Judicial también dictan reglamentos administrativos para el
funcionamiento interno de esos poderes, en el ámbito de sus atribuciones propias.

98
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

En cuanto a las clases de reglamentos, recuerde en este punto lo que estudió en Derecho
Constitucional con relación a las atribuciones del Poder Ejecutivo.

Clases:

a. De ejecución: para la aplicación y cumplimiento de las leyes, sin alterar el espíritu de la

ley (art. 99 inc. 2° Constitución Nacional)
b. Delegado o de integración: integra o complementa la ley son dictados por el Poder
Ejecutivo, por autorización del Poder Legislativo: delegación legislativa (art. 76
Constitución Nacional)
c. De necesidad y urgencia:
◼◼  razones extraordinarias y de excepción
◼◼  materias del Poder Legislativo
◼◼  no trámites ordinarios
◼◼  (art. 99 inc. 3° Constitución Nacional)

d. Autónomos: independientes o de servicio:

◼◼  funcionamiento interno Administración
◼◼  zona de reserva de la Administración: competencias constitucionales exclusivas

Principios generales del Derecho: son reglas de Derecho que pueden no estar escritas, pero
que se fundan en valores fundamentales apreciados por la comunidad, que constituyen la base
sobre la que se asienta todo el ordenamiento jurídico positivo, esto es el derecho escrito. Algunos
de esos principios están contenidos en la misma Constitución como el principio de legalidad (art.
19 Const. Nacional), el debido proceso adjetivo (art. 18 Const. Nacional); el de sometimiento de la
Administración al ordenamiento jurídico (art. 174 de la Constitución de Córdoba), por lo que tienen
mayor jerarquía que las leyes.

La particularidad que adquieren los principios generales del derecho en el Derecho Administrativo
consiste en que tienen mayor jerarquía que las demás fuentes del derecho cuando ellos no están
receptados en la Constitución, y por esa razón, ocupan el primer lugar en la jerarquía de fuentes por
ser principios fundamentales del sistema jurídico.

Jurisprudencia: son las decisiones reiteradas y concordantes de los órganos técnico-consultivos

de la Administración o de los órganos jurisdiccionales que integran el Poder Judicial, sobre casos o
situaciones jurídicas idénticas o análogas. La jurisprudencia cumple una función integradora del
ordenamiento jurídico a través de la interpretación uniforme de la ley en la resolución de conflictos
concretos, que adquiere importancia para los casos que se plantearen en el futuro.

Tipos:

Administrativa elaborada por los órganos técnico-consultivos de la Administración:

precedentes administrativos legítimos
Judicial elaborada por los órganos del Poder Judicial a través de la resolución de casos
idénticos o análogos. Es la aplicación uniforme y reiterada de la ley por los órganos que
ejercen función jurisdiccional.

99
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Costumbre: es la práctica social reiterada que se hace obligatoria por su continuo seguimiento en
la convicción que determinado comportamiento es obligatorio para esa sociedad. La costumbre
también tiene una función integradora de la ley frente a una laguna o vacío legal. Tienen valor de
costumbre, algunos usos o prácticas administrativas.

Doctrina: Es el conjunto de las opiniones de los tratadistas o de los juristas relevantes y

reconocidos, cuyas elaboraciones doctrinarias personales, enriquecen y facilitan la interpretación
de las normas jurídicas a los operadores jurídicos: abogados, jueces, funcionarios técnicos de la
Administración.

Para abordar el estudio del concepto y fuentes del Derecho Administrativo, es necesario que
se ubique en el Capítulo 1 “El Derecho Administrativo” y estudie detenidamente las nociones
desarrolladas en ese punto.

A continuación responda el siguiente cuestionario:

¿Qué es la Administración Pública en sentido amplio?
¿Cómo se define al Derecho Administrativo en sentido amplio?
¿Qué se quiere significar cuando se afirma que el Derecho Administrativo es un modo de
regular el ejercicio de la función de administrar?
¿Qué sentido tiene la expresión “La libertad es la regla, la restricción es la excepción?.
¿Según los autores, qué principios dan contenido general al Derecho Administrativo?

Ahora analice el punto “2 Fuentes del Derecho administrativo” y conteste estas preguntas.
Fundamente sus respuestas.
¿El Poder Ejecutivo puede dictar un reglamento contrario a la letra o al espíritu de una ley?.
Si un administrado hace un reclamo que es igual a otros que con anterioridad fueron
resueltos por la Administración: ¿puede pedir que le admitan su reclamo en el mismo
sentido que los precedentes?.

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: criterios de diferenciación.

Para caracterizar qué es la función administrativa, regulada por las normas del Derecho
Administrativo, es necesario efectuar un deslinde entre las diversas funciones del Estado:
legislativa, ejecutiva, judicial y administrativa.

Ello nos permite diferenciar que no toda la actividad que realiza el Poder Ejecutivo es función
administrativa, y del mismo modo, no toda la función que realiza el Poder Judicial es jurisdiccional
ni toda la actuación del Poder legislativo es exclusivamente función legislativa.

100
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Para poder identificar cuándo un órgano del Estado ejerce función administrativa, se han
propuesto distintos criterios de diferenciación.

Veamos esos criterios en el siguiente esquema:

Función administrativa

criterio objetivo o material

criterio subjetivo u orgánico

criterio residual o negativo

Analicemos el significado de cada uno de ellos:

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Criterio objetivo o material:

El Poder Ejecutivo no es el único órgano que ejerce función administrativa. También ejercen
función administrativa el Poder Legislativo y el Poder Judicial, dentro de sus esferas propias,
como por ejemplo cuando el Presidente de la Cámara de Senadores designa a un empleado o bien
cuando el Poder Judicial sanciona a un agente o cuando contrata el suministro de computadoras
para los Tribunales.

Según el criterio objetivo o material, la función administrativa, a diferencia de la función

legislativa y de la jurisdiccional, es la actividad que se caracteriza por ser concreta, espontánea,
inmediata, práctica, permanente, continua y atiende a los intereses públicos.

Criterio subjetivo u orgánico:

A diferencia del criterio material u objetivo que se centra en la actividad que desarrollan los
órganos de la Administración Pública, el criterio subjetivo u orgánico se centra en la persona que
ejerce la función. Así se dice que la función administrativa es la que cumple el Poder Ejecutivo y
los órganos y sujetos dependientes del mismo.

Este criterio es incompleto al no considerar que también los órganos del Poder Legislativo y del
Poder Judicial ejercen función administrativa -además de sus atribuciones propias-.

Criterio residual o negativo:

Los esfuerzos por caracterizar qué es la función administrativa, condujeron a defender una
definición residual o negativa de la función administrativa.
Según este criterio, la función administrativa es la actividad estatal que no es función legislativa
ni jurisdiccional.

101
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Es decir que función administrativa es aquella que resulta restar o excluir la función legislativa y
la función judicial.
La crítica que se hace a este criterio es que no provee una definición descriptiva de qué es en
concreto la función administrativa, y sólo señala lo que no lo es.

Retome el texto obligatorio y estudie “ La función administrativa como objeto de

regulación por el Derecho Administrativo”, analice el siguiente esquema conceptual y
luego responda los interrogantes:
¿Qué es la función administrativa?
¿Qué idea se quiere transmitir cuando se afirma que la función administrativa es
contingente y variable?
¿Qué se entiende por función administrativa en sentido material o sustancial?
¿A qué se alude con la alocución “Administración Pública”?
¿Cómo entiende usted la afirmación relativa a que “...el Estado administra cuando despliega
una actividad distinta a la de legislar y hacer justicia...”.
¿Cómo se diferencia la función administrativa de la función legislativa y jurisdiccional?

1
Ahora analice los siguientes casos y señale qué clase de función se ejerce en cada uno:
a. El Poder Legislativo sanciona el Estatuto para el Personal de la Administración
Pública Nacional.
b. El Consejo de la Magistratura suspende a un agente por incurrir en negligencia en el
cumplimiento de sus funciones.
c. El Presidente de la Cámara de Senadores asciende a un empleado que es auxiliar de
bloque.
d. La Corte Suprema de Justicia de la Nación declara inconstitucional un decreto de
necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo.
e. La Cámara de Diputados dicta un reglamento interno para regular el control de
asistencia de los diputados a la Cámara.
f. El Poder Ejecutivo dicta un decreto reglamentario del uso de los vehículos asignados
a la Presidencia de la Nación.
Confronte con la solución n°1

En función de las nociones aprendidas, a continuación identifique en la Constitución

Nacional, los artículos referidos a las atribuciones del Poder Ejecutivo, del Jefe de Gabinete,
del Poder Legislativo y del Poder Judicial, y señale cuáles son las funciones administrativas,
legislativas o judiciales de cada uno de esos órganos.

102
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO:
Relaciones con la economía y con la ciencia de la administración

El Derecho Administrativo es una disciplina jurídica autónoma por que tiene un objeto de
estudio distinto al de otras disciplinas, cual es el estudio de la organización y actividad de la
Administración Pública y el ejercicio de la función administrativa.

Esa autonomía y sustantividad del Derecho Administrativo no significa que esta parte de la rama
del Derecho Público esté aislada a los aportes que provienen de otras disciplinas, que incluso no
son jurídicas.

El Derecho Administrativo puede perfeccionarse a partir de los estudios que le aporta la economía
cuando analiza la organización administrativa y emite juicios fundados sobre diversas cuestiones
relativas a la conveniencia que el Estado tenga para sí empresas públicas, sociedades estatales y de
economía mixta, el tema referido a las privatizaciones y la eficacia de los servicios públicos, etc.

Como nos enseña Gordillo el Estado se inserta en un orden económico. De allí que debe resolver
dificultades que no son estrictamente jurídicas, políticas, sociales, sino económicas, y para ello se
basa en principios que vienen dados desde la economía.

Al explicar la relación entre el Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración, el jurista

argentino Cassagne2 nos enseña que esas disciplinas tienen en común el estudio de la actividad
desarrollada por los entes y órganos del Estado que realizan actividades administrativas.

Mientras el Derecho Administrativo estudia los aspectos jurídicos de la Administración Pública,

referidos por ejemplo a su organización, régimen de sus actos, contratos, dominio público,
control de la actividad, etc., la Ciencia de la Administración estudia el análisis no jurídico de
ese fenómeno, de allí que el Derecho Administrativo puede adoptar las técnicas de la Ciencia
de la Administración, para perfeccionar la eficiencia y eficacia del funcionamiento de la
Administración Pública.

Ubíquese en los temas “El derecho administrativo y la economía” y “El derecho

administrativo y la ciencia de la Administración”, luego responda estos interrogantes:
¿El Estado se vale de elementos exclusivamente jurídicos o también incorpora medios
y sujetos de la economía para su organización y funcionamiento?. Fundamente su
respuesta.
¿Cómo influye el avance de la técnica y el desarrollo de la ciencia de la administración para
mejorar el funcionamiento del Estado y el ejercicio de la función administrativa?

2
Cassagne, Juan Carlos, Dereco Administrativo, Sexta Edición Actualizada. Abeledo Perrot, Bs, As, 1987 Tomo I . pág. 198

103
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

SUJETOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:

Personas Jurídicas: Estatales y no estatales. Autarquía. Autonomía. Conceptos.
Para comprender quiénes pueden ser sujetos de la relación jurídica que se entabla en el ejercicio
de la función administrativa, veamos primero cómo se clasifican las personas en general, es decir
los sujetos capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones.

Personas

Existencia visible persona humana

Existencia ideal o jurídica

Privadas: sociedades, asosciaciones, etc.

Públicas entes susceptibles de adquirir derechos o contraer obligaciones,

que no son personas de existencia visible

Estado
Provincias
Municipios
Entidades autárqicas
Iglesia Cátolica

Para que el Estado pueda realizar sus cometidos de interés público, necesita de una estructura y
de una organización a través de la cual podrá ejecutar las actividades conducentes para cubrir las
necesidades de interés común.

Para que la Administración Pública pueda realizar su actividad, requiere entonces de órganos y
entes a través de los cuales se concreta o materializa la función administrativa.

Pero para que esa estructura burocrática pueda llevar adelante con eficiencia y eficacia la
actividad de la Administración Pública, la organización administrativa debe regirse por
principios y normas que le confieren un orden para poder alcanzar los fines establecidos para esa
organización, y que regulan la composición, atribuciones, competencias y funcionamiento de la
organización administrativa.

104
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

La Administración Pública manifiesta su voluntad a través de la actividad administrativa

concreta. Esa voluntad se manifiesta mediante sus órganos.
El órgano permite imputar o atribuir a la Administración la manifestación de voluntad expresada
a través de ese órgano en su nombre, de tal manera que la voluntad del órgano es la voluntad de la
Administración misma.
El órgano-individuo es la persona física que ha sido designada para ejercer una función, mientras
que el órgano-institución es el conjunto de atribuciones, es decir, competencias que la ley asigna a
una determinada función.
El órgano-individuo no es una persona distinta del órgano-institución, sino que es el instrumento
a través del cual se manifiesta la voluntad de la institución o del ente.
Mientras el órgano-individuo es variable ya que las personas que ocupan determinados cargos
o funciones cambian a lo largo del tiempo, sin embargo, el órgano-institución es estable,
permanente.
Pero el órgano o institución es una unidad formada tanto por el órgano-individuo como por las
atribuciones y competencias que las normas jurídicas le asignan como funciones propias de ese
órgano.
Estudie atentamente el Capítulo “Los sujetos de la función administrativa” y luego
reflexione para que responda las siguientes preguntas.
¿Cómo se integra la Administración Pública?
¿En qué consiste la personalidad jurídica?

Analice en la bibliografía obligatoria las siguientes cuestiones:

¿Quiénes pueden ejercer la función administrativa?
¿Quiénes no pueden ejercer función administrativa?
¿Cómo se expresa la voluntad de las personas públicas?
¿En qué consiste la competencia en sentido objetivo y subjetivo?
¿Qué quiere significar la expresión: “en el derecho público la competencia sólo faculta al
agente u órgano administrativo para hacer lo que le está permitido”?
¿En qué consiste el carácter de inderogable e improrrogable de la competencia?
¿Cuándo hay delegación?
¿Cuándo se produce una avocación?

En virtud de los conceptos examinados y de los casos que a continuación se exponen ¿En
qué supuesto se produce un caso de avocación y en cuál uno de delegación? Fundamente su
respuesta.
Mediante un decreto, el Poder Ejecutivo Provincial asigna al Ministro de Gobierno la
competencia para resolver sobre los ascensos del personal policial.
El Poder Ejecutivo Provincial resolvió el reclamo planteado ante el Ministro de Educación
de la Provincia, por la Vice-Directora de un establecimiento educacional.

105
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Si decimos que la Administración Pública es una organización administrativa compuesta

de un conjunto de órganos a los cuales las normas jurídicas les atribuyen funciones y una
estructura propia, que diferencia a unos órganos de otros, es importante que comprenda que el
funcionamiento de la organización está ordenado para que la actividad administrativa se cumpla
con eficiencia, economía, sencillez y eficacia en el manejo de los recursos.

El correcto funcionamiento de la organización administrativa está apoyado en dos principios que

son esenciales: el principio de jerarquía y el principio de la competencia.

El principio de jerarquía consiste en la relación de supremacía y subordinación que existe en el

orden interno de los diversos órganos de la administración, para asegurar unidad a la actividad,
de tal modo que unos órganos tienen la potestad de mando para impartir órdenes y otros órganos
sólo tienen la competencia para ejecutar y cumplir esas órdenes.

Dentro de una misma organización existen diferentes órganos que se estructuran alrededor de
una línea jerárquica que, a su vez, se divide en diversos grados.

El principio de la competencia consiste en el conjunto de funciones, facultades o poderes

atribuidos por las normas jurídicas a un órgano, y que condicionan la validez de los actos de ese
órgano, los cuales deben enmarcarse dentro de la esfera de su competencia.

Veamos estos dos principios en un gráfico:

Acto Válido A.V. Competencia

Administración Pública

A.I. Acto Inválido

Estudie el tema “La organización centralizada y la relación jerárquica” y responda los

siguientes interrogantes:
¿Qué es la organización administrativa?
¿En qué consiste la relación jerárquica?.
La administración centralizada se caracteriza por la concentración de poderes jerárquicos:
¿Cuáles son esos poderes?.
¿Cuál es la esencia de la potestad jerárquica?

106
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Aborde el estudio del punto “La organización desconcentrada y descentralizada” teniendo en

cuenta lo siguiente.

La Administración Pública para su funcionamiento puede adoptar los siguientes sistemas de

organización o estructuración:

a. Centralización: todas las facultades de decisión están en poder de los órganos superiores
de la Administración. La centralización administrativa se da cuando un ente central
superior reúne todas las atribuciones para decidir acercade los fines de la organización,
y los demás órganos inferiores se subordinan al ente superior quien revisa las decisiones
adoptadas por los órganos inferio-res de la organización. Ejemplo: el Presidente de la
Nación controla los actosdictados por los Ministros.
b. Desconcentración: el ente centralizado superior atribuye por delegación competencias
propias a órganos inferiores de ese mismo ente, que no tienen personalidad
jurídica propia. Es un sistema tendiente a dar eficacia y eficiencia a la organización
administrativa. Ejemplo: El Poder Ejecutivo delega a los Ministros la competencia para
designar a los empleados de cada uno de los Ministerios.
c. Descentralización: se transfiere a los entes descentralizados atribuciones de la
Administración central, pero en este caso, el ente descentralizado tiene personalidad
jurídica propia y tiene competencia para decidir por sí, sin per-juicio de que sus actos
puedan ser revisados por el ente central. Ejemplo: la Caja de Jubilaciones, Colegios
Profesionales, las Universidades, el Banco de la Nación, Empresas del Estado, Sociedades
del Estado, etc.

¿Cómo se lleva a cabo la desconcentración?

¿En qué consiste la descentralización administrativa?

Gordillo nos grafica los conceptos de descentralización y de desconcentración de la función

administrativa de la siguiente manera:

Organos superiores

Co
ntr
do

ol
áli
Inv
to
Ac

Organos Superiores

Administración Central Ente Descentralizado

107
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

ADMINISTRACIÓN
Personas públicas
◼◼  Estatales:
●●  Forman parte de la estructura orgánica del Estado
●●  Creación legal
●●  Personalidad jurídica propia
●●  Patrimonio estatal
●●  Asignación legal de recursos
●●  Responsabilidad del Estado
●●  Sometidos al control estatal
◼◼  No estatales:
●●  son personas jurídicas que no integran la estructura del Estado
●●  Creación legal o no
●●  Personalidad jurídica propia
●●  Asignación legal de recursos
●●  Control de la administración central
●●  Responsabilidad no estatal

Ubíquese en los títulos “Autarquía y autarcía” y “Autonomía municipal”.

Luego de su lectura reflexiva, compare los siguientes cuadros que contienen los elementos
definitorios de autarquía y autonomía, y razone con los ejemplos:

◼◼  Autarquía
●●  Descentralización administrativa
●●  Entes creados por ley para el cumplimiento de finalidades institucionales de interés
público.
●●  Tienen personalidad jurídica propia
●●  Individualidad económico-financiera: producen sus propios
●●  recursos y tienen su patrimonio propio
●●  Capacidad de autoadministración y poderes decisorios
●●  Están sujetas al control o tutela de la Administración central.
●●  Son responsables por sus actos.
●●  Ejemplos: Colegios Profesionales, Banco de la Nación, etc.
◼◼  Autonomía
●●  Descentralización política
●●  Nace de la Constitución
●●  Dictar sus propias normas e instituciones
●●  Pluralidad de objetivos
●●  Crea sus fuentes de recursos: potestad impositiva
●●  No está sujeto al poder de mando de un superior
●●  Autoridades de origen electivo
●●  Funciones legislativas y administrativas
●●  Ejemplos: las Provincias, los Municipios, etc.

108
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

La Caja de Jubilaciones de la Provincia es un ente con personalidad jurídica propia, creada por ley
para fines de interés público -otorgar las prestaciones de la seguridad social: jubilaciones, pensiones,
etc.-, tiene un patrimonio propio que se integra por los aportes de los afiliados en actividad y los
de los propios jubilados y pensionados del sistema previsional; administra sus recursos y resuelve
las cuestiones sometidas a su consideración y está sujeta al control de la Administración Central
a través del control de tutela por el Poder Ejecutivo o de la intervención cuando sea necesaria al
interés público.

En función de las notas caracterizadoras que hemos enunciado ¿qué clase de ente es?.
Formule un ejemplo de ente autónomo.
Proponga un ejemplo de ente autárquico.

EL ADMINISTRADO. Situaciones jurídico-subjetivas ante la Administración Pública: Interés

simple. Interés legítimo. Derecho subjetivo. Derechos de incidencia colectiva.

Ubíquese ahora en el título “2. Los administrados” y analice los conceptos desarrollados por
los autores.

Veamos en un esquema los elementos definitorios del concepto “administrado” y luego responda
las preguntas que se formulan:

ADMINISTRADO

Personas Físicas Habitante: nacionales o extranjeros

Jurídicas
Públicas relaciones interadministrativas
régimen normativo de derecho público (Ley de Procedimiento Administrativo, Ley de
Obras Públicas, Ley de contabilidadad, etc.)
emiten actos administrativos y celebran contratos administrativos integran la
organización de la Administración Pública
sus empleados son agentes o funcionarios públicos
Privadas Asociaciones sin fines de lucros
Fundaciones
Sociedades civiles y comerciales, etc.
Sometidas a la Administración Nacional
Provincial
Municipal
Sometidas a la Administración
Genérica: la de todos los habitantes a la ley
Específica: la de los empleados públicos, los contratista de la Administración, los titulares de un permiso,
los concesonarios de un servicio público, etc.
Ejercicio potestades de la Administración Función Administrativa
relación directa entre Aministración y administrado

109
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Si la Administración ocupa uno de los extremos de la relación jurídica ¿cómo se denomina a la

persona que se vincula con la Administración Pública?
¿Quiénes pueden ser «administrados»?
Situaciones jurídicas frente a la Administración
El administrado situado frente a la Administración, puede ser titular de distintas clases de
situaciones jurídico subjetivas, es decir que puede ejercer distintos poderes o facultades jurídicas
de derecho administrativo de distinto grado de vinculación con la Administración, y que se
concreta en la potestad de exigir el cumplimiento de una obligación o una determinada acción de
la Administración.
Las situaciones jurídico subjetivas son las distintas potestades que se traducen en el poder de
exigir a la Administración una conducta debida.
Para que Usted comprenda de manera acabada este concepto, es necesario que distinga las ideas de
derecho objetivo y derecho subjetivo.
Por derecho objetivo se entiende al conjunto de normas que regulan la vida en sociedad.
El derecho subjetivo, en cambio, se refiere al poder con que las personas se presentan en el mundo
jurídico3 . En este sentido, el derecho subjetivo es la potestad de exigir (dar, hacer o no hacer) algo
de otras personas o del propio Estado.
Nos enseña Cassagne que en el derecho público, la noción de derecho subjetivo cumple una
función de garantía ya que le otorga a la persona el poder jurídico de reclamar al Estado e impedir
las violaciones de sus derechos individuales.
A continuación estudie detenidamente el título “Situaciones jurídicas subjetivas ante la
Administración Pública” y analice lo siguiente:
SITUACIONES JURÍDICO-SUBJETIVAS

Derecho subjetivo pleno:

interés, personal, directo y exclusivo de una persona determinada establecido o

reconocido por la legislación se incorpora al patrimonio del titular
amparado por el derecho de propiedad
potestad de exigir a la Administración un obrar ositivo o negativo irrevocable, salvo
razones de interés público, previa indemnización
poder concreto para interponer reclamos y recursos administrarivo y la indemnización
del daño ocasionado por ese acto.
Ejemplos: derecho a la estabilidad del empleado público, derecho a la jubliación, etc.

Dromi 4 define al derecho subjetivo como la predeterminación normativa de la conducta

administrativa debida a un individuo en situación de exclusividad que genera un interés jurídico
propio, excluyente de titularidad diferenciada que habilita para exigir una prestación también
diferenciada a la Administración. Gordillo señala que lo que más interesa es que “...la actividad
humana que constituya el objeto del derecho subjetivo se halle protegida mediante la posibilidad
de invocar una consecuencia jurídica determinada ante la no realización de la actividad en
cuestión...”5 .

3
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Sexta Edición Actualizada. Abeledo Perrot, Bs, As, 1987 Tomo I . pág. 93
4
Dromi, José Roberto. Derecho Subjetivo y responsbilidad púlica. pág. 53 y ss. Edit. Grouz. Madrid. 1986
5
Gordillo, Agustín A. Tratado de Derecho Administrativo. Too 2. Cap. XV. pág. 13 Edic. Macchi. Bs. As. 1991

110
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Derechos subjetivos públicos debilitados o condicionados

Revocables y se extinguen por razones de interés público

Mientras subsisten deben ser respetados por la Administracion y los particularesNo se
incorporan al patrimonio en forma definitiva
Carácter precario o temporario
Ejemplos: ase a retiro obligatorio de los policías, terminación de funciones de los
empleados de casino.
Cassagne6 señala que se trata de un tipo especial entre las situaciones jurídicas en que puede
estar colocado el administrado, en las cuales el vínculo genera, en forma congénita, su propia
revocabilidad por razones de interés público apreciadas discrecionalmente por la Administración 7.

El rasgo característico de esta situación jurídica es su precariedad, sin embargo, el hecho de que
se produzca esa situación no implica la inexistencia de un derecho subjetivo pleno en el vínculo
jurídico entre el administrado y la Administración mientras existe.

Interés Legítimo
interés individual, personal, directo y en concurrencia con varias personas
existencia de una norma jurídica ue regula o limita cuál ees la actividad administrativa
debida a un administrado en concurrencia con otros
exigir una conducta
intereses comunes qeu afecta a un número determinado de personas
puede interponer reclamos y recursos administrativos y accionar jucidialmente solamente
para que se anule el acto
Ejemplo: el ostulante a un concurso para cubrir un cargo en la Administración Pública, el
oferente de una licitación pública, etc.

Interés simple o mero interés

Es el interés de toda persona en que se cumpla la ley

insuficiencia o irregulariad de la función administrativa
facultad de denunciar irregularidades antes la Adminnistración o el Defensor del Pueblo
asegurar la legalidad objetiva: que se cumpla la ley
interés de todos en que la Admiistración no actúa arbitrariamente
Ejemplo: el que denuncia una irregularidad cometida por un agente de la administración

Derechos o Intereses difusos y colectivos

relación de consumo
medio ambiente y ecología
grupos o categorías, clases o sociedades
protección judicial a través de la acción de amparo del art. 43 de la Constitución
Nacional y de las vías ordinarias
Indemnizacion del daño ocasionado
Ejemplos: derecho a un ambiente sano, a la publicidad no engañosa, etc

Cassagne, Juan Carlos. Op. cit. pág. 889

6

7
Alessi, Renato. Instituciones De Derecho Administrativo. T. Ii. Pág. 458 Y Ss. Del Italiano; Sandulli, Aldo M. Manuale Di Diritto
Amministrativo, Pág. 75 Y Ss Nápoles 1970

111
 Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

En relación a esta categoría, Gozaini8 sostiene que el derecho o interés difuso se identifica por
corresponder a los sujetos de un grupo indeterminado, en tanto que los derechos de incidencia
colectiva reconocen y definen un sector particular. Este autor postula como correcto “...hablar
de derechos o intereses cuya pertenencia es difusa o colectiva. En el primer grupo hallamos
aquellos derechos que no tienen un titular efectivo sino varios, que tienen, algo así como cuotas
indeterminadas del interés que persigue (vgr. medio ambiente, ecología, salubridad, etc.).
Mientras que son colectivos los que pueden protegerse a través de asociaciones o grupos que
asumen la representación correspondiente del interés agraviado (vgr. derechos del consumidor,
defensa de la competencia, discriminación, etc.)...”.

A partir de la Reforma de la Constitución Nacional de 1994 estos derechos han adquirido

jerarquía constitucional al ser reconocidos en forma expresa en los arts. 41 y 42 incluidos dentro
del Capítulo Segundo “Nuevos derechos y garantías” y están protegidos por la acción de amparo
del art. 43 como ya estudiamos en la Unidad 2.

Ahora vamos aplicar los conceptos estudiados en relación a las situaciones jurídico subjetivas
frente a la Administración. Para ello, analice los siguientes casos y responda las preguntas que se
le formulan:

Caso 1
La administración pública nacional contrató a la Empresa Ferrocarril del Sur para la prestación
del servicio de transporte de carga en la provincia de Santa Cruz. Tras la firma de un contrato
por cinco años, la Administración decide rescindir ese acuerdo por razones de interés público. La
empresa demandó judicialmente a la Nación por daños y perjuicios derivados de la rescisión del
contrato.
¿En qué situación se encuentra la empresa?
¿Puede demandar daños y perjuicios?
Fundamente sus respuestas.
Caso 2
Ignacio Díaz del Solar revistaba en la Administración como oficial de la Policía de la Provincia.
El estatuto provincial, autoriza a la administración a pasar a situación de retiro obligatorio a los
policías, previo el cumplimiento un procedimiento administrativo a ese efecto.
Un día, la administración le notifica al Oficial Díaz del Solar que fue pasado a situación de retiro
obligatorio como consecuencia de lo dictaminado por la Junta de Promociones y Retiros.
¿Puede el Oficial Díaz del Solar pedir que lo mantengan en servicio efectivo en lugar de ser puesto
en situación de retiro obligatorio?.
¿En qué situación jurídico subjetiva se encuentra?.
¿Puede reclamar el pago de una indemnización?.
Fundamente sus respuestas.
Caso 3
La Facultad de Ciencias Económicas llamó a concurso docente para cubrir un cargo de Profesor
Titular. Cuando se publicó el dictamen del Tribunal evaluador el Lic. Rodríguez, junto con otros
docentes, advirtieron una serie de irregularidades en el orden de mérito.
El Lic. Rodríguez indignado por la arbitrariedad impugnó el dictamen.
¿En qué situación jurídico subjetiva se encuentra?

8
Gonzaini, Osvaldo A. La legitimiación para obrar y los derechos difusos. J.A. 1996 - III. pág 844 y ss

112
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

Caso 4
El Ing. Ranelletti transitaba con su vehículo por la avenida Vélez Sarsfield, y al detenerse en un
semáforo vio cómo un Inspector Municipal forzó la puerta de un auto estacionado y se apoderó de
un maletín. El Ing. Ranelletti preocupado por lo que había presenciado, acudió inmediatamente
a la Dirección de Tránsito y efectuó una denuncia?
¿En qué situación jurídico subjetiva se encuentra el Ing. Ranelletti?.
Caso 5
Cuando se estaban haciendo unas excavaciones en una playa de estacionamiento de la calle
Duarte Quirós, descubrieron los restos de un antiguo túnel que aparentemente se conectaría con
la Iglesia de la Compañía de Jesús. Los vecinos de esa manzana, inmediatamente advertidos del
descubrimiento dedujeron un amparo para que se paralizaran las excavaciones frente al peligro
de destrucción del patrimonio histórico.
¿Qué situación jurídico subjetiva pueden invocar los vecinos?
¿Qué situación jurídico subjetiva puede invocar la Empresa constructora a cargo de las
excavaciones?.

113
 Soluciones a las actividades de proceso
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

a. Función legislativa
b. Función administrativa
c. Función administrativa.
d. Función jurisdiccional.
e. Función administrativa.
f. Función administrativa.

114
Actividades de Autoevaluación
Unidad 3 ◊ Derecho Administrativo

1. ¿Cuál es el objeto de estudio del Derecho Administrativo?

2. ¿Cuál es el contenido general del Derecho Administrativo?
3. ¿Qué tipos de reglamentos puede dictar la Administración Pública?.
4. ¿En qué consisten los precedentes administrativos?
5. ¿Qué criterios se aplican para definir qué es la función administrativa?.
6. ¿Quiénes pueden ejercer funciones administrativas?
7. ¿Cómo se integra la Administración Pública?
8. ¿Cómo se caracterizan los entes autárquicos?
9. ¿En que consiste la autonomía?
10. ¿Quiénes pueden ser administrados?
11. Defina que es un derecho subjetivo pleno.
12. ¿Qué es lo que caracteriza a un derecho subjetivo debilitado o condicionado?.
13. Analice este caso y responda: La Empresa Telephone participó del procedimiento de
licitación pública para el suministro de teléfonos digitales para el Ministerio de Justicia.
El día fijado para la presentación de las ofertas, el representante legal de Telephone
no pudo acceder a la oficina en que debían presentarse las ofertas, en razón que un
guardia le impidió el ingreso manifestándole que se había vencido el plazo, siendo
que faltaban cinco horas para ello, y aún se estaban presentando otras ofertas.
¿En qué situación jurídico subjetiva se encuentra la Empresa Telephone para
impugnar el procedimiento de la licitación a la que concurrió con otras empresas?
14. El alumno Gallardo advirtió cómo otro alumno adulteraba el acta de examen en el
mismo momento en que la Profesora a cargo receptaba el examen oral de otro alumno.
Gallardo acudió a la Secretaría de la facultad y denunció ese hecho. ¿En que situación
jurídica se encuentra Gallardo al denunciar esa falta administrativa?
15. La Empresa Química Del Suquía arroja residuos contaminantes a las aguas de Mar
Chiquita. Como consecuencia de ello, la fauna acuática sufrió serias pérdidas que fueron
advertidas por los vecinos de la zona, quienes inmediatamente presentaron una acción
judicial para que esa Empresa se abstenga de contaminar el ambiente. ¿Qué situación
jurídica puede invocar los vecinos?.

115