TEMA 7. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

LA SUSPENSIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO. PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS DE REVISIÓN.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. (Art 112 y ss)

Recurso administrativo: lo resuelve la propia administración, es un acto del particular (lo presenta
un particular), pero que se encuentra regulado por el derecho administrativo. La finalidad es
obtener un pronunciamiento de nulidad (absoluta o relativa) de un acto administrativo que la
propia aminoración ha dictado. Lo que se pretende es destruir la presunción de legalidad del acto.
¿Que se puede recurrir?: resoluciones, actos administrativos que ponen fin a un procedimiento
administrativo, o actos de tramite cualificados (actos de tramites que se comportan como si se
tratara de una resolución). El acto de tramite simple en realidad no es impugnable separadamente
de la resolución la que sirve. Pero el derecho si permite que un acto de tramite cuando se dan una
serie de circunstancias también sean impugnados.
O se interpone el recurso de alzada o el de reposición, no se puede utilizar uno y después el otro.
Recursos ordinarios: alzada y reposición
Recurso extraordinario de revisión

OBJETO Y CLASES (ART. 112).

El objeto de los recursos administrativos, estos son, los que se interponen en vía administrativa,
ante la propia Administración, puede ser:

a. Las resoluciones administrativas.

b. Los actos de trámite, siempre que cumplan alguno de los siguientes requisitos:
1. Que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.
2. Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.
3. Que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos.

Estos recursos se podrán fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos
en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

En cuanto a la oposición a los restantes actos de trámite, podrá alegarse por los interesados para
su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
Es importante subrayar que contra las disposiciones administrativas de carácter general (estas son,
los reglamentos) no cabrá recurso en vía administrativa
Ambos recursos podrán ser sustituidos por otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, siempre que se contemple dicha posibilidad en una Ley y
se respeten los
principios, garantías y plazos que la LPAC reconoce a los ciudadanos
Por último, y en cuanto a las clases de recursos, los podemos clasificar
en:
• Recursos administrativos extraordinarios, que a su vez se subdivide en obligatorio
(alzada) y potestativo o no obligatorio (reposición).
• Recurso extraordinario de revisión: contra actos firmes en vía administrativa.

CUESTIONES GENERALES RELATIVAS A LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

 a) EL FIN DE LA VIA ADMINISTRATIVA (ART. 114).
Antes de estudiar cada uno de los recursos, es importante conocer qué actos ponen fin a la vía
administrativa, puesto que en su caso podrán ser objeto de recurso administrativo de alzada (los
actos que no ponen fin a la vía administrativa) o de reposición (este recurso se interpone contra
los actos que sí ponen fin a la vía administrativa).
a. Las resoluciones de los recursos de alzada.
b. Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
d. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores
del procedimiento.
e. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que
se refiere el artículo 90.4.
g. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.

Se trata de reglas generales aplicables a todas las Administraciones Públicas.

Por otra parte, el apartado segundo dispone, solamente en el ámbito de la Administración General
del Estado, ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b. Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las
competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en
relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d. En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que
por ley se establezca otra cosa.

b) LA INTERPOSICION DE LOS RECURSOS (ART. 115).

La interposición del recurso deberá expresar:
a. El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b. El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c. Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que
se señale, a efectos de notificaciones.
d. Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de
identificación.
e. Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. Como
muestra del antiformalismo del derecho administrativo, el apartado segundo dispone que
l error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Por último, el apartado tercero establece que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no
podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

C) LAS CAUSAS DE INADMISIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

Serán causas de inadmisión las siguientes:
a. Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra
Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo
 con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
(Ley 40/2015).
b. Carecer de legitimación el recurrente.
c. Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d. Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e. Carecer el recurso manifiestamente de fundamento. Este último caso es el más susceptible
de valoración y debe ser interpretado de forma restrictiva para que no se produzca la
indefensión del recurrente.

D) LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La regla general es que la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto
impugnado. Sin embargo, esta regla se excepciona para los siguientes casos:
• Cuando una disposición establezca lo contrario
• Cuando el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el
ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, lo
suspenda bien de oficio o a solicitud del recurrente, cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias:
a. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
• Cuando transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el
registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma,
el órgano a quien competa resolver el recurso no haya dictado y notificado resolución expresa.

Al dictar el acuerdo de suspensión el órgano administrativo podrá adoptar las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de
la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía
suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

En cuanto a la duración de la suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa

cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de
ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso
contenciosoadministrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la
suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud
mediante un auto.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el
periódico oficial en que aquél se insertó.

E) LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO (ARTÍCULO 119).

La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas
en el mismo o declarará su inadmisión.

Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la
retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que
eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para
ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.

El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les
oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

F) PLURALIDAD DE RECURSOS CONTRA UN MISMO ACTO

La novedad más relevante de la regulación de los recursos administrativos por la Ley 39/2015 se
encuentra en el art. 120 que contempla el supuesto de una pluralidad de recursos administrativos
contra el mismo acto, tanto expreso como presunto. En este caso, la Ley habilita al órgano
administrativo, hemos de entender que al órgano instructor, para acordar la suspensión del plazo
para resolver los restantes recursos cuando se produzca la impugnación judicial de alguna de las
resoluciones de recurso dictadas con anterioridad
hasta que recaiga el pronunciamiento judicial. Una
vez se produzca el pronunciamiento judicial, el
órgano competente para resolver podrá hacerlo sin
realizar ningún trámite más que la audiencia de
personas interesadas, si procede. Al no especificar
la Ley que la sentencia haya de ser firme, parece
que la sentencia de primera instancia será
suficiente para que el órgano administrativo
resuelva de conformidad con lo juzgado, añado yo.
¿O el podrá dictar resolución de la Ley deja margen
a la Administración para resolver a su conveniencia
cuando haya sentencia de primera instancia o
esperar a la sentencia de apelación?

EL RECURSO ADMINISTRATIVO DE ALZADA.

El objeto del recurso está recogido en el art 121 LPAC. El recurso de alzada se podrá interponer
contra los actos que no pongan fin a la vía administrativa. Se establece la posibilidad de que el
recurso de alzada se interponga bien ante el órgano que dictó el acto impugnado o ante el
competente para resolverlo.

En el primer caso, el órgano que dictó el acto impugnado deberá remitirlo al órgano competente
para resolver en el plazo de 10 días, con su informe y una copia completa y ordenada del
expediente. El responsable del cumplimiento de esta obligación es el titular del órgano que dictó
el acto recurrido.

PLAZOS (ART. 122 LPAC).

Se distingue según sea el acto recurrido expreso o presunto.

• En cuanto a los actos expresos, el plazo para la interposición del recurso de alzada será
de un mes, contado a partir del día siguiente de la notificación. Transcurrido dicho plazo
sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
• Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer
recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
 • En cuanto al plazo para dictar y notificar la resolución, será de 3 meses. Transcurrido este
plazo, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que se trate de un recurso contra
la desestimación presunta de una solicitud (caso del art. 24.1 párrafo 3º). Recordamos que
dicho precepto establece que “No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo
competente no dictase y notificase
resolución expresa, siempre que no se
refiera a las materias enumeradas en el
párrafo anterior de este apartado” (estas
son, los casos en los que el silencio es
desestimatorio).
Contra la resolución de un recurso de alzada no
cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el
recurso extraordinario de revisión, en los casos
establecidos en el artículo 125.1 LPAC.

EL RECURSO ADMINISTRATIVO DE REPOSICION.

Este recurso está recogido art. 123 LPAC, se trata de un recurso potestativo, esto es, el interesado
podrá:
a. Interponer un recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto.
b. Acudir directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

En ningún caso se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto
expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición
interpuesto. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

PLAZOS (ART. 124 LPAC).

Los plazos de interposición del recurso de reposición son los mismos que en el de alzada. El plazo
para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.
Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin
perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y

otros posibles interesados podrán
interponer recurso de reposición en
cualquier momento a partir del día
siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto
presunto.

El plazo máximo para dictar y notificar la

resolución del recurso será de un mes.
Contra la resolución de un recurso de
reposición no podrá interponerse de nuevo
dicho recurso.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO REVISION.

Está recogido en los arts. 113, 125 y 126 LPAC. Se interpone contra los actos firmes en vía
administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de
las circunstancias previstas en el artículo 125.1
El acto deviene firme y por lo tanto inatacable en aras de la seguridad jurídica. Sin embargo, en
casos como los que veremos a continuación se prioriza la justicia frente a la seguridad jurídica
que, no en vano, es un principio constitucional.

Se interpone ante el órgano administrativo que dictó la resolución impugnada. Los casos son los
siguientes:
a. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
b. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados
falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.

En cuanto a los plazos de interposición, el recurso extraordinario de revisión se interpondrá,

cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a
la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres
meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó
firme.

Esto no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se

refieren los artículos 106 (revisión de actos nulos) y 109.2 (rectificación de errores) de la LPAC
ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

LA RESOLUCION.

El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión
a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el
apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al
fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano al que corresponde
conocer del recurso
extraordinario de revisión
debe pronunciarse no sólo
sobre la procedencia del
recurso, sino también, en su
caso, sobre el fondo de la
cuestión resuelta por el acto
recurrido.

Transcurrido el plazo de tres

meses desde la interposición
del recurso extraordinario de
revisión sin haberse dictado y
notificado la resolución, se
entenderá desestimado,
quedando expedita la vía
jurisdiccional
contenciosoadministrativa.
 Tema 8. La revisión de oficio de los actos y de los reglamentos. La revocación. La
rectificación de errores.

I. REVISION DE DISPOSICIONES Y ACTOS NULOS (ART. 106 LPAC).

En primer lugar, hay que señalar la posibilidad de revisar tanto los actos administrativos como las
disposiciones administrativas. En cuanto a la revisión de las disposiciones administrativas
(reglamentos), regulada en el art. 106.2 LPAC, ya fue objeto de estudio en el cuatrimestre pasado.
Esta revisión se puede solicitar a la administración dos mecanismos de revisión de actos
administrativos: los recursos administrativos y la revisión de oficio. La revisión de oficio se
proyecta sobre actos firmes declarativos de derecho, favorables y nulos. La revisión de oficio se
puede clasificar según el motivo que suscite la revisión:
• Por razones de legalidad.
• Por razones de oportunidad.
• Por circunstancias sobrevenidas o desaparición de supuestos que hubiera cambiado el
sentido de la decisión.
• Por el incumplimiento de las obligaciones esenciales a las que se vinculó la decisión
(incumplimiento de los requisitos de becas, por lo que debes devolver el dinero).

La LPAC solo regula la revisión de oficio por motivos de ilegalidad y de oportunidad, quedando
excluidas las otras dos causas que no son causa de ilegalidad originaria. La revisión de oficio nos
plantean dos problemáticas:
• En primer lugar, la posibilidad de revisar atenta contra el principio de intangibilidad y el
principio de seguridad jurídica. La revisión de oficio choca con el principio de
intangibilidad de los actos firmes. Pero es necesario atender a la ponderación entre los
distintos intereses jurídicos pues, por ejemplo, en los casos de revisión por ilegalidad, la
pugna se proyecta entre la seguridad jurídica y la ilegalidad del acto. Por tanto, ya sea por
motivos de legalidad o de oportunidad es posible revisar los actos.
• En segundo lugar, la problemática se proyecta sobre los sujetos, es decir, quien debe o
tiene la facultad para revisar (tribunales o administración). Para ello, el ordenamiento
jurídico establece que debemos atender a la regulación concreta pues, en algunos casos,
es la administración la que debe revisar y, en otros, es el juez.

Esta, se dará contra actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo. La revisión se podrá instar en cualquier momento, ya sea de oficio o a
instancia de parte. Se necesitará un dictamen previo y favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la CCAA si lo hubiere. Se podrá pedir la revisión del acto
administrativo por cualquiera de las causas enumeradas en el art. 47.1 LPAC

El órgano competente para la revisión de oficio de los actos administrativos podrá motivadamente
declarar la inadmisión de las solicitudes, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de
Estado o del órgano consultivo de la CCAA, en los siguientes casos:

a. Cuando la solicitud no se base en una de las causas de nulidad del art. 47.1.
b. Cuando carezcan de fundamento.
c. Cuando ya se hubiesen desestimado solicitudes sustancialmente iguales en cuanto al
fondo.

En cuanto a la tramitación del procedimiento, hay que destacar que el dictamen del Consejo de
Estado u órgano análogo de la CCAA es no sólo preceptivo, sino vinculante. De esta forma. La
intervención de un órgano consultivo se revela como el necesario contrapeso ante la ruptura del
principio de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos.
La finalización del procedimiento se producirá mediante una resolución administrativa, que
declarará bien la nulidad del acto objeto de revisión o su validez, y por lo tanto la improcedencia
de la revisión.

En el caso de que el acto sea declarado nulo, la resolución deberá contener un pronunciamiento
sobre la indemnización que proceda, cuando se den los requisitos de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas. Así, el art. 106.4 dispone que “Las
Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer,
en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan
las circunstancias previstas en los artículos 32.2 (efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas.) y 34.1 (antijuridicidad del daño)
de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (ley 40/29015) sin perjuicio de que, tratándose
de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma”.

Por último, el art. 106 en su apartado 5º LPAC establece que si el procedimiento se ha iniciado
de oficio, el transcurso de 3 meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad
del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podrá entender
la misma desestimada por silencio administrativo.

II. LA DECLARACION DE LESIVIDAD DE LOS ACTOS ANULABLES (ART. 107

LPAC). Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contenciosoadministrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme
a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.
Desaparece la posibilidad de que los particulares puedan acudir a esta vía, que estaba
desnaturalizando el régimen de los recursos administrativos.
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso
judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá
notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

La declaración de lesividad está sujeta a una serie de requisitos y límites:

a. Sólo procede contra actos anulables (art. 48 LPAC) siempre que no hayan transcurrido
más de 4 años desde que fueron dictados y que dañe intereses públicos, es decir, que sea
lesivo.
b. Se exige la previa audiencia a los interesados en los términos previstos en el art. 82. Ello
no supone en ningún momento que la declaración de lesividad se pueda iniciar a instancia
de parte.
c. Si transcurren 6 meses desde la iniciación del procedimiento de declaración de lesividad
sin resultado, se producirá la caducidad del mismo.

El artículo termina señalando los órganos competentes para la declaración de lesividad:

a. En la Administración General del Estado y de las CCAA, será el órgano competente en

la materia.
b. En la Administración local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la
Corporación, o, en su defecto, por el órgano colegiado superior de la entidad.

El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a
la fecha de la declaración de lesividad.

La revocación de los actos administrativos (art. 109.1 LPAC).

Es el procedimiento mediante el cual la Administración podrá revocar, mientras no haya
transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
La revocación de un acto es un procedimiento que se inicia de oficio por la propia Administración,
si bien se puede instar por los ciudadanos interesados.

La rectificación de errores (art. 109.2 LPAC).

Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a

instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
(art. 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
La rectificación de errores consiste en lo siguiente:
• Es competencia de las administraciones públicas.
• No existe un plazo determinado.
• Puede ser de oficio o a instancia de parte.
• Se da cuando en los actos administrativos existan:
o Errores materiales. o Errores de hecho.
o Errores aritméticos.

La figura de rectificación de errores es muy recurrente y cabe destacar que es una cuestión que
no aborda el artículo 109 de la forma que se debe dar a la corrección/rectificación de errores. El
Tribunal Supremo se ha pronunciado varias veces sobre la aplicación de la corrección de
errores, en la sentencia de 3 de octubre de 2014,- a la cual hace referencia la sentencia de 24 de
julio de 2018,- expresa que la rectificación de errores se caracteriza:
1. Simples equivocaciones elementales (nombres, fechas, operaciones aritméticas o
transcripciones de documentos) sin que sea preciso acudir a interpretaciones.
2. Deben bastar para su apreciación los datos del expediente en el que se advierte.
3. Se trata de casos en los que no procede acudir de oficio a la revisión de actos
administrativos firmes y consentidos.
4. No debe producir una alteración fundamental en el sentido del acto como consecuencia
de que lo que se plantea como error lleva para apreciarlo a un juicio valorativo o exija
una operación de calificación jurídica.
5. La apreciación del error material o aritmético no puede llevar a la anulación del acto,
dictándose otro sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado.
6. Aplicarse con criterio restrictivo.

Por tanto, el error se debe

• Desprender de la documentación obrante en el expediente,
• Debe ser un error evidente,
• Fácilmente rectificable, ya sea en fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de
documentos,
• Sin que quepan interpretaciones o juicos de valor, porque en ese caso estaremos mucho
más allá de una rectificación de errores,

Es que la rectificación de errores, no puede llevar a la anulación del acto, dictándose otro sobres
bases diferentes y sin las debidas garantías para la persona afectada, por lo que siempre debe
aplicarse con criterio restrictivo.
 TEMA 9. CONVENIOS Y CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
DELIMITACIÓN. CONCEPTO Y CLASES DE CONTRATOS. RÉGIMEN JURÍDICO.

I. INTRODUCCIÓN.
2.1. Consideraciones generales sobre la Contratación administrativa.
La Administración Pública actúa normalmente de modo unilateral y ejecutivo (aprobando
reglamentos o dictando actos administrativos), pero también puede actuar de forma bilateral,
mediante acuerdos o pactos con otras personas o entidades, privadas o públicas (celebrando
convenios y contratos).
La Administración Pública tiene capacidad para contratar conforme al Derecho público y al
Derecho privado. Esto quiere decir que la Administración Pública puede realizar tanto contratos
administrativos como contratos privados. A diferencia de los convenios, los contratos implican
una contraprestación económica.
Tradicionalmente, para distinguir ambos tipos de contratos, la doctrina suele acudir a diversos
criterios: subjetivo (intervención de la Administración); objetivo (prestación ligada a la
realización de un fin de interés público), formal (forma mucho más rigurosa en los contratos
administrativos, que en los privados donde rige la libertad de formas); o procesal (la jurisdicción
competente es la contenciosa-administrativa).
•El criterio subjetivo se ha visto superado por el Derecho de la Unión Europea de la
contratación pública, que ¬como veremos en el siguiente epígrafe¬ se aplica a todos los
contratos celebrados por cualquier entidad controlada por una Administración pública
(también a las empresas públicas), con independencia de la naturaleza del contrato en la
legislación nacional. Por este motivo, la legislación vigente habla de “contrato público”
(que es un concepto más amplio que el de “contrato administrativo”).
• El criterio objetivo tiene la dificultad de delimitar el objeto del contrato. No existe un
número clausus: con carácter general, se considera contrato administrativo la ejecución
de una obra pública, la gestión de un servicio público y la prestación de un suministro a
la Administración. Pero también puede tener cualquier otro objeto “vinculado al giro o
tráfico administrativo”. Ello lleva al Tribunal Supremo a sostener que "se abandona el
criterio objetivo tradicional (obras y servicios públicos) y se cualifica por la presencia en
la causa del contrato de un "fin público" como elemento esencial del mismo" (STS de 83-
1986 (Ar. 1773).
En la actualidad, prevalece el criterio objetivo-formal: los contratos administrativos tienen por
objeto inmediato la realización de una "prestación de interés público", regulada por el Derecho
Administrativo, que otorga a la entidad contratante (que recibe el nombre de “poder adjudicador”)
ciertas potestades o prerrogativas para salvaguardar el interés público, que le sitúan en una
posición jurídica mucho más beneficiosa que la que corresponde a la contratación privada.
2.2. Evolución histórica.
1. Desde un punto de vista material, la contratación pública aparece vinculada tradicionalmente
a:
a) La construcción de infraestructuras: contrato de obras.
b) La prestación de servicios públicos: contrato de gestión de servicios públicos
(hoy en día reemplazado por el contrato de concesión)
c) La logística militar (suministro de tropas): contrato de suministro.
En la segunda mitad del s. XX tiene lugar una notable expansión de la contratación pública
(paralela al desarrollo económico) y la aparición de nuevas modalidades de contratación: el
contrato de servicios (LCAP de 1995, para la prestación de servicios a la Administración, como
la vigilancia o la limpieza de edificios públicos, campañas de publicidad, etc.). En el presente
siglo, las políticas de contención del gasto público (impuestas por Europa) lleva a recuperar la
figura de la concesión de obras públicas (Ley 13/2003); se trata de una modalidad prevista en la
legislación de obras del s. XIX (Ley de 1877) y que había sido reemplazada por la concesión de
servicios con obra pública. La legislación más reciente trae consigo también la irrupción de
formas centralizadas de contratación (acuerdos marcos, centrales de contratación, etc.) y de la
contratación electrónica, como herramientas para afrontar situaciones de restricción
presupuestaria.
2. Desde el punto de vista del régimen jurídico cabe diferenciar cuatro estadios:
a. Históricamente, la contratación administrativa se consideraba parte integrante del
Derecho privado (sistema tradicional en el derecho anglosajón y alemán).
b. En la segunda mitad del s. XIX, surge la necesidad de contar con una regulación
específica que se hiciera eco de: a) las prerrogativas de la Administración; b) el control
financiero de la contratación; y c) la exclusión del enjuiciamiento por los tribunales
ordinarios. Esta primera regulación se encuentra en la Ley de Administración y
Contabilidad de 1850 (influencia francesa).
c. En la segunda mitad del s. XX, esta regulación pasa a incorporarse a la legislación
administrativa en materia de contrato: primero fue el Reglamento de Contratos de las
Corporaciones Locales de 1953 y después la Ley de Contratos del Estado de 1965 (Texto
Refundido).

Esta legislación diferenciaba un doble régimen jurídico: a) contratos administrativos

(celebrados por la Administración y que tuvieran por objeto la ejecución de una obra, la
gestión de un servicio público, la prestación de un servicio o un suministro); y b)
contratos privados (contratos de la Administración con un objeto distinto y contratos de
otros entes del sector público).

d. Con la incorporación a la Unión Europea, España debe adaptar las Directivas europeas
de contratación. Tres son los objetivos: garantizar la publicidad y concurrencia; la no
discriminación; y la eficiente utilización de los fondos públicos. Ello trae consigo la
ampliación del ámbito subjetivo de la legislación (el concepto central es el de “poder
adjudicador”) y la existencia de un doble régimen de contratación, según se trate de
contratos sometidos al Derecho comunitario (“contratos sujetos a regulación
armonizada”, “contratos armonizados” o “contratos SARA”) o que estén excluidos del
mismo (“contratos no armonizados”).
A la Unión Europea le es indiferente la naturaleza jurídica (pública o privada) del contrato
y de la entidad contratante. Lo trascendente es que la contratación se lleve a cabo por
entidades del sector público (a las que denomina “poder adjudicador” o “entidad
adjudicadora”). Las Directivas se aplican a todos los “contratos públicos” que superen el
umbral comunitario. Esto lleva a diferenciar entre contratos armonizados y contratos no
armonizados (a su vez, el Derecho nacional sigue distinguiendo entre contratos
administrativos y contratos privados).
La evolución normativa interna ha estado marcada por una pluralidad de normas con
sucesivas modificaciones: LCAP 1995, LCSP 2007, TRLCSP 2011 (derogadas).

e. Normativa vigente: En febrero de 2014, la UE aprobó el cuarto paquete normativo sobre

contratación pública, dando lugar a tres nuevas Directivas (conocidas como “Directivas
de cuarta generación”):
• Directiva 2014/23/UE, sobre concesiones de obras y de servicios (Directiva de
concesiones, DC).
 • Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública (Directiva de contratos,
DCP). La transposición de dicha normativa se ha llevado a cabo en dos
momentos diferentes:
• La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que
transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas 2014/23/UE y
2014/24/UE.
o En términos generales, dicha Ley se aplica a todas las Administraciones públicas
y organismos y entidades dependientes de las mismas, dado su carácter básico de
conformidad con el art. 149.1.18ª CE (DF 1ª LCSP). Algunas CC.AA. han
aprobados legislación de desarrollo (no es el caso de Canarias).
• El Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes, lleva a cabo la
transposición de la Directiva 2014/25/UE, que se aplica a la contratación en los sectores
del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
o Estos se denominan “sectores excluidos o especiales” porque quedan excluidos de
la legislación general de contratos públicos, aplicándose un régimen singular más
flexible que el general (por tratarse de sectores en los que suelen operar entidades
privadas que gozan de derechos especiales o exclusivos).

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE CONTRATOS.

2.1. ÁMBITO SUBJETIVO.
o El ámbito subjetivo de la LCSP es el resultado de integrar la tradición jurídica española
(que pone la atención en la Administración Pública) con las Directivas de contratación
(donde el concepto principal es el de poder adjudicador).
o El ámbito subjetivo de la LCSP va a determinar el régimen jurídico aplicable al contrato.
De conformidad con el art. 3 LCSP cabe diferenciarse tres ámbitos o niveles: a. Sector
público;
b. Administración pública;
c. Poder adjudicador.
Todo esto da lugar a las siguientes situaciones subjetivas:
• Administraciones Públicas (poder adjudicador en todo caso) –art.3.2 LCSP-
.
• Entidades del sector público que no son Administración Pública, pero tienen
la condición de poder adjudicador (art. 3.3).
• Entidades del sector público que no son Administración Pública y tampoco
son poder adjudicador (art. 3.3 a sensu contrario).
a) Las Administraciones Públicas (tienen la condición de poder adjudicador en todo caso). Se
detallan en el artículo 3.2 LCSP. Comprende la Administración territorial, las entidades
gestoras de la Seguridad Social, los consorcios y entidades públicas instrumentales que no se
financien mayoritariamente con ingresos de mercado (se excluyen las entidades públicas
empresariales, que a efectos de la normativa de contratos no son AP), las universidades
públicas y las entidades públicas independientes. Pueden celebrar contratos administrativos y
privados, en función de su objeto.
b) Entidades que no son AP pero sí poder adjudicador. Se definen en el artículo 3.3:
• Fundaciones públicas (apartado b)
• Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social (apartado c)
• Entidades que -no siendo AP- cumplan los 3 requisitos siguientes (apartado d):
o Tengan personalidad jurídica propia distinta.
o Hayan sido creadas por un poder adjudicador para satisfacer necesidades de
interés general que no tengan carácter industrial o mercantil (se consideran tales
 aquellas entidades que no operen en el mercado libre, no tengan por objeto
obtener beneficios y no soporten las pérdidas de la actividad).
o Siempre que aquel poder adjudicador ejerza dicha entidad una influencia
dominante, bien por: a) financiar mayoritariamente su actividad; b) controlar su
gestión; c) nombrar a más de la mitad de los miembros de su órgano de
administración, dirección y vigilancia (basta con que concurra uno de los tres
criterios).
Se trata de entidades controladas por un poder adjudicador que no operen en el
mercado libre. Lo importante no es la forma jurídica de la entidad sino el fin de
la actividad que se realiza, lo que permite incluir no sólo a las entidades públicas
empresariales sino también a las empresas públicas (por ejemplo, si actúan en
monopolio).
• También se encuentran en este apartado las asociaciones constituidas por cualquiera de las
anteriores entidades (apartado e).
Este grupo de entidades sólo pueden celebrar contratos privados, que podrán estar sujetos
o no a regulación armonizada (art. 26). Los contratos SARA se regulan por los arts. 115
a 187 LCSP (art. 317); y los contratos no armonizados se rigen, en su adjudicación por el
art. 318 LCSP, y en su extinción y efectos por el art. 319 LCSP.
c) Entidades que no son AP y tampoco son poder adjudicador. Son todas aquellas entidades
de sector público creadas específicamente para ejercer una actividad de carácter industrial o
mercantil (este carácter se refiere a la actividad y no a la naturaleza de la entidad).
TJUE: se considera que un organismo público ha sido creado para satisfacer necesidades
que tienen carácter industrial o mercantil cuando opera en condiciones normales de
mercado, tiene ánimo de lucro y soporta las pérdidas derivadas del ejercicio de su
actividad.
Las dificultades para diferenciar los dos últimos grupos han llevado a la Abogacía General
del Estado a elaborar el Informe nº 3/2018, de 6 de marzo, sobre contratación de poderes
adjudicadores que no tengan la condición de Administración Pública y de entidades del
sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores. Estas entidades sólo
celebran contratos privados, que se someten a unas normas específicas, más flexibles (art.
26.4 LCSP), reguladas en el Libro III, Título II (arts. 321-322).
Ejemplos de entidad no AP ni Poder Adjudicador: la entidad pública empresarial ICEX
España Exportación e Inversiones; la sociedad estatal Correos y Telégrafos; la entidad
pública empresarial RENFE-OPERADOR; o la empresa pública autonómica
Mercavalencia; entre otras. En todas ellas se considera que la actividad principal tiene
carácter industrial o mercantil.
d) Otros sujetos: Debe señalarse que la reforma ha extendido a otros sujetos privados la
aplicación de algunas disposiciones cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador
y los contratos sean armonizados. Se sitúan en este grupo: partidos políticos, organizaciones
sindicales, empresariales o profesionales, así como las asociaciones o fundaciones creadas por
los anteriores (art. 3.4 LCSP). Igualmente, tales disposiciones se aplican a las Corporaciones
de Derecho Público cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador (art. 3.5 LCSP).

2.2. ÁMBITO OBJETIVO.

a) Contratos incluidos:
No toda relación bilateral en la que participe un ente del sector público queda sometida a la
legislación de contratos. Art. 2 LCSP: están sometidos a la Ley “los contratos onerosos,
cualquier que sea su naturaleza jurídica, que celebren las entidades enumeradas en el artículo
3”. Desde el punto de vista del objeto, la normativa exige dos requisitos:
 a. Que el contrato sea oneroso. La Ley señala que se tiene ese carácter cuando el contratista
obtiene algún tipo de beneficio económico, directo o indirecto. En realidad, lo importante,
como en todo contrato, es que exista un intercambio de prestaciones patrimoniales entre
las partes.
• Jurisprudencia del TJUE:
ª El carácter oneroso no atiende al beneficio del contratista (la remuneración puede
limitarse al reembolso de los gastos soportados (SsTJUE Spezzino de 2014 y
CASTA de 2016). Lo relevante es que el poder adjudicador se beneficie de una
prestación.
ª No existe contrato cuando una entidad pública adquiere bienes en el mercado
contratando con todos los operadores económicos que se comprometa a
suministrar los bienes en las condiciones preestablecidas, sin llevar a cabo
selección de operadores (SsTJUE Falk Pharma de 2016y Maria Tirkkonen de
2018). No hay contrato cuando no existan criterios de clasificación que
permita seleccionar ofertas.
b. Las prestaciones objeto del contrato se encuentren dentro del ámbito de la normativa. Para
la adecuada identificación de dichas prestaciones se ha generado un vocabulario común
de contratos públicos (conocido por sus siglas en inglés, CPV; “common procurement
vocabulary”).
• Problema de los conciertos con entidades sin ánimo de lucro para la
prestación de servicios sociales y/o sanitarios:
ª SsTJUE Spezzino de 2014 y CASTA de 2016: es contrato público un convenio
con una entidad sin ánimo de lucro para la prestación de un servicio en el que
únicamente se prevea el mero reembolso de los gastos soportados. No obstante,
el TJUE admite que este tipo de contratos se puede adjudicar directamente en
virtud de los principios de solidaridad y de eficiencia presupuestaria (sin
necesidad de publicidad ni concurrencia).
ª La Ley 43/2015 del Tercer Sector de Acción Social no recoge esta posibilidad,
al afirmar que: “En todo caso, cualquier actuación pública en relación con las
entidades del Tercer Sector de Acción Social, debe estar sujeta al principio de
concurrencia pública y a la aplicación de criterios objetivos y transparentes de
concesión y adjudicación” (D.A. 5ª).
ª Por su parte, para poder eludir la aplicación de la LCSP, a partir de 2016, las
CCAA introducen los denominados “acuerdos de acción concertada” o
“conciertos sociales” con entidades sin ánimo de lucro, como una figura no
contractual (y, por lo tanto, excluida de la legislación de contratos en virtud del
art. 11.6 LCSP). Es el caso, por ej., de la Ley 16/2019, de 2 de mayo, de Servicios
Sociales de Canarias (arts. 63-69). Esta solución parece estar en contradicción
con la jurisprudencia del TJUE, que sostiene la naturaleza contractual.

También se incluyen los contratos subvencionados por un poder adjudicador (art. 2); y los
contratos de obras que adjudiquen los concesionarios de obra pública (art. 252.1).

b) Negocios o Contratos excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP (art. 4 a 11).

Existen una serie de relaciones bilaterales celebradas por los sujetos del sector público que quedan
fuera de la normativa de contratos, remitiéndose a su legislación específica:
• Contratos en el ámbito de la defensa y la seguridad (art. 5).
• Los convenios y encomiendas de gestión (art. 6).
 • Los convenios y acuerdos internacionales (art. 7).
• Negocios y contratos en el ámbito de la investigación (art. 8).
• Autorizaciones y concesiones sobre dominio público (art. 9.1).
• Contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamientos y demás negocios
jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, que se rigen por la LPAP (art. 9.2).
• Negocios y contratos en el ámbito financiero (art. 10).
• La relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos laborales del personal
de las AP (art. 11.1).
• Las relaciones jurídicas derivadas de la prestación de servicios públicos sometidos a
tarifas, tasas o precios público -art. 11.2-.(ej., matrícula de la Universidad).
• Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.
• Los contratos por los que un ente del sector público debe entregar bienes o servicios (art.
11.4).
• Servicios relacionados con campañas políticas (art. 11.5).
• La prestación de servicios sociales por entidades privadas en determinadas condiciones
(art. 11.6).
Los supuestos de exclusión más importantes son los de cooperación vertical (contratación
doméstica o in house) y los de cooperación horizontal (cooperación entre poderes
adjudicadores):
La cooperación vertical o contratación doméstica (in house) está regulada en los arts. 32 y 33
LCSP, bajo la denominación de “encargos a medios propios personificados”. Se trata de ejecutar
de manera directa prestaciones propias de los contratos mediante un ente instrumental controlado
por la Administración contratante. Para tener la condición de medio propio se exigen 3 requisitos:
1. Que el poder adjudicador ejerza sobre el ente destinatario del encargo un control análogo
al que realiza sobre sus servicios;
2. Que más del 80% de las actividades del medio propio se lleven a cabo en el ejercicio de
los cometidos confiados por el poder adjudicador;
3. Que la totalidad del capital social del medio propio sea público. Ejemplo, D.A. 24ª
LCSP: encargo de un Ministerio a TRAGSA para ejecutar determinadas obras).

• La LCSP exige también que: a) que la condición de medio propio esté recogida en los
estatutos o acto de creación de la entidad; b) que el medio propio cuente con medios
personales y materiales adecuados para cumplir el encargo; y c) no puede subcontratar
más del 50% de la cuantía del encargo (con las excepciones previstas en el art. 32.7).
• No se pueden confundir con las encomiendas de gestión (previstas en el art. 11 Ley
40/2015) para la realización de actividades de carácter material o técnico de la
competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público, por
razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño
(que no tienen naturaleza contractual). Están excluidas de la LCSP en el art. 6.3.
- La cooperación horizontal entre entidades pertenecientes al sector público está regulada
en el art. 6.1 LCSP. Se trata de convenios de colaboración entre entidades del sector público
que tengan la condición de poderes adjudicadores, para la prestación en común de servicios
públicos (ej., convenio entre el Cabildo y uno o varios Ayuntamientos para la prestación de
un servicio público).
- La LCSP también excluye los "convenios de colaboración con particulares" (art. 6.2)
cuando su contenido no esté incluido en el de los contratos regulados en la Ley. Aunque estén
realizados entre la A.P. y un sujeto privado, en este tipo de convenios o conciertos no existe
realmente un intercambio de prestaciones -bienes o servicios-, sino una actuación de fomento
o estímulo de actividades privadas de interés público (ej., un convenio urbanístico). Están
regulados con carácter general por la Ley 40/2015 y la legislación sectorial.
III. CLASES DE CONTRATOS.
Existe una pluralidad de criterios de clasificación de los contratos. Los más relevantes a los efectos
de aplicación del régimen jurídico son:
1º. Según el sujeto del sector público que celebra el contrato (remisión):
• Una administración pública (poder adjudicador).
• Un ente del sector público no AP que sea poder adjudicador.
• Un ente del sector público que no sea AP ni poder adjudicador. 2º. Según la
entidad de Derecho administrativo contratante:
Cuando quien celebra el contrato es una Administración pública, habrá que diferenciar si es la
estatal, la autonómica, la local, o la institucional. Ello determinará especialidades de carácter
orgánico (p. ej. órganos competentes) y procedimental (p. ej. trámites a cumplir).
En el caso de las CCAA habrá que tener en cuenta la legislación de desarrollo y ejecución de la
legislación estatal básica (en Canarias no existe legislación de desarrollo en materia de
contratación pública).
En el caso de la Administración local y sin perjuicio de dicha regulación, la legislación se
preocupa de establecer algunas singularidades (por ejemplo, la DA 2ª, que establece la
competencia en materia de contratación en las entidades locales; y la DA 3ª, que incluye normas
específicas de contratación pública en las entidades locales).
3º. Atendiendo a su objeto y régimen jurídico:
Es uno de los criterios más relevantes. La legislación tradicional española ha diferenciado entre
contratos administrativos y contratos privados. Debe recordarse que el Derecho de la Unión
Europea no tiene en cuenta la naturaleza, pública o privada, del contrato para someterlo a sus
disposiciones. En consecuencia, la referida distinción es utilizada por los sistemas de tradición
francesa como el nuestro a efectos internos.
3.1. Contratos Administrativos (arts. 12.2 y 24 y 25 LCSP):
Son contratos regidos por normas de Derecho Administrativo, sin perjuicio de la aplicación
supletoria de otras normas. Se pueden diferenciar a su vez entre:
a. Contratos nominados, típicos o clasificados: son aquellos que tienen una denominación
y un régimen jurídico determinados en la propia Ley (art. 25.1). En particular: obra
pública, concesión de obra pública, suministro, servicios, concesión de servicios. La
LCSP de 2015 suprimió el contrato de gestión de servicios públicos y el contrato de
colaboración entre el sector público-privado (estos serán contratos de concesión de
servicios o contratos de servicios)
• Artículo 13. Contrato de obras: tiene por objeto la ejecución de una obra (puede
incluir la redacción del proyecto)
• Artículo 14. Contrato de concesión de obras: tiene por objeto la ejecución de
una obra, incluida la conservación y mantenimiento, cuando el concesionario
asume el riesgo de la explotación (puede ser retribuido por los usuarios o por la
propia Administración –ej., peaje en sombra-).
Se entiende que el contratista asume el riesgo de explotación cuando la
recuperación de la inversión realizada no esté garantizada, existiendo la
posibilidad de tener pérdidas.
• Artículo 15. Contrato de concesión de servicios: tiene por objeto la gestión de
un servicio de la titularidad o competencia de la Administración, asumiendo el
concesionario el riesgo de explotación (no tiene que ser, necesariamente, un
servicio público en sentido estricto; podría tener esta condición, por ejemplo, un
contrato de explotación de una cafetería en un edificio público).
 • Artículo 16. Contrato de suministro: tiene por objeto la adquisición, el
arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de
productos o bienes muebles
• Artículo 17. Contrato de servicios: aquellos cuyo objeto son prestaciones de
hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de
un resultado distinto de una obra o suministro.
i. Como novedad, estos contratos puede tener por objeto también la
prestación de servicios públicos (cuando el riesgo de explotación del
contrato lo asume la Administración y no el contratista). La Ley los
denomina contratos de servicios que conlleven prestaciones directas
a favor de la ciudadanía (ej., recogida y tratamiento de residuos). Estos
contratos cuentan con un régimen especial con el fin de garantizar la
regularidad y continuidad de la prestación (art. 312 LCSP).
Cuando el contrato reúne prestaciones de dos o más contratos se llama contrato mixto (art. 18)
b. Contratos innominados, atípicos o especiales: son aquellos distintos de los anteriores que
tienen naturaleza administrativa especial por así declararlo expresamente la Ley, por
estar vinculados al giro o tráfico administrativo o por satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla; carecen de una
regulación directa en la LCSP y son posibles en virtud del sistema abierto de contratos
que establece la Ley. Se rigen por sus normas específicas (art. 25.2).

3.1. Contratos privados (arts. 12.2, 24 y 26 LCSP):

Son contratos privados:
a. Los celebrados por una AP que no tengan el carácter de administrativo (por tener un
objeto distinto; ej., contratos de patrocinio).
b. Los celebrados por una AP pero tenga un objeto específico: 1) algunos servicios
financieros (art. 25.1,a.1); 2) la suscripción de revistas, publicaciones periódicas y bases
de datos (art. 25.1,a.2); los contratos sometidos a la legislación patrimonial, tales como
compraventas, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes
inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales (art. 9.2).
c. Los celebrados por entidades del sector público que no tengan la condición de AP (sea
o no poder adjudicador).
4º. Atendiendo a la sujeción al Derecho de la Unión europea:
La legislación interna diferencia entre contratos armonizados y no armonizados al objeto de
determinar si se aplican o no, respectivamente, las Directivas europeas sobre contratación pública.
4.1. Contratos sujetos a regulación armonizada (contratos SARA)
Son aquellos contratos que por alcanzar los umbrales (cuantías) de la normativa europea quedan
sometidos a las Directivas (arts.19 y ss.). Dependiendo de los contratos estos umbrales varían.
Por ejemplo, están sujetos a esta regulación los contratos de obras, concesión de obras o concesión
de servicios cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.350.000 euros; cuantía que se actualiza
cada dos años (de acuerdo con la LCSP, estos contratos pueden ser administrativos o privados).
4.2. Contratos no sujetos a regulación armonizada.
Son aquellos contratos regulados únicamente por la LCSP e, igualmente, pueden ser
administrativos o privados.

IV. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS

AA.PP.
No existe un régimen jurídico unitario para todos los contratos administrativos y otro para los
contratos privados, sino que existen tantos regímenes jurídicos como tipos de contratos
administrativos celebra la Administración. No obstante, se dan unas reglas generales y algunas
distinciones de base.
Debe recordarse que las AA.PP pueden celebrar contratos administrativos y privados; mientras
que el resto de entidades del sector público que no son AA.PP únicamente celebran contratos
privados.

A. Contratos administrativos de las AA.PP. (art. 25.2):

a. Los contratos administrativos se rigen en su preparación, adjudicación, cumplimiento,
efectos y extinción por la LCSP, es decir, por el Derecho Administrativo.
b. Excepción: los contratos administrativos atípicos o especiales, que se rigen en primer
lugar por sus normas específicas (art. 25.2 in fine).
c. Supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su
defecto, las normas de derecho privado.
d. En los contratos mixtos (contenga prestaciones de distintas clases) se atenderá al
carácter de la prestación de la prestación principal (art. 18).
e. Control jurisdiccional: jurisdicción contencioso-administrativa (art. 27), sin perjuicio del
sistema de control administrativo previo (recurso especial o recursos administrativos –
remisión-).
B. Contratos privados (art. 26):
Debe diferenciarse entre los contratos privados celebrados por las AA.PP de los contratos
privados celebrados por el resto de entes del sector público que no son AA.PP.
- Contratos privados de las AA.PP (art. 26.2):
a. En la preparación y adjudicación: se rigen por la LCSP, salvo que dispongan de normas
específicas.
b. En los efectos, modificación y extinción: se rigen por el Derecho privado.
c. Control judicial: “teoría de los actos separables”. Preparación y adjudicación:
jurisdicción contencioso-administrativa (art. 27.1,b); efectos y extinción: jurisdicción
civil (art. 27.2,a). No obstante, para algunos contratos privados sometidos a regulación
armonizada, las modificaciones también son controladas por el orden
contenciosoadministrativo.
- Contratos privados de entes que no son AA.PP.:
a. Si tienen la condición de Poder Adjudicador, también rige la regla de “separar” entre
los actos de preparación, adjudicación y modificación (Derecho Administrativo) y los
efectos y extinción (Derecho privado).Arts. 26.3 y 316-320.
b. Si no son AA.PP. ni Poder Adjudicador, la adjudicación se rige por las instrucciones
internas que aprueben; y los efectos, modificación y extinción por el Derecho privado.
Arts. 26.4 y 321-322.
c. control judicial: corresponden, respectivamente, al orden contencioso-administrativo o al
civil el control de los citados ámbitos. La excepción es las modificaciones contractuales
en contratos sometidos a regulación armonizada, que también corresponden al
contencioso-administrativo (arts. 27).
 TEMA 10. PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO: LOS PRINCIPIOS DE CONCURRENCIA Y
PUBLICIDAD. FIANZAS Y FORMALIZACIÓN.

I. LIBERTAD DE PACTOS Y CONTENIDO MÍNIMO DEL CONTRATO.

El principio de libertad de pactos también se aplica en los contratos del sector público, siempre
que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena
administración (art. 34.1).

La ley ha establecido un contenido mínimo de los contratos, haciendo referencia, entre otros, a
aspectos relativos a las partes, el objeto, el precio, la duración y prórrogas, condiciones de
ejecución (p. ej. relativa a la entrega, pago, condiciones laborales, etc.), supuestos de modificación
o resolución, crédito presupuestario, etc. No podrán incluir estipulaciones que establezcan
derechos y obligaciones distintos a los pliegos (art. 35).

II. LAS PARTES EN EL CONTRATO.

2.1. Contratante. Estructura administrativa (arts. 61 y 323-347).

La parte contratante será cualquiera de los entes del sector público a la que se ha hecho referencia
en el ámbito subjetivo de la normativa de contratos. No obstante, existe otra pluralidad de órganos
que, sin ser parte del contrato, conviene tener presente para comprender la materia.

• Órgano de contratación. Cada Administración pública cuenta con varios órganos

competentes para contratar, unipersonales o colegiados (art. 61), delimitándose esa
competencia generalmente por razón de la cuantía del contrato o de la duración. Con
carácter general, en la Administración estatal los órganos de contratación son los
Ministros y los Secretarios de Estado, salvo que se constituyan Juntas de Contratación
(art. 323), si bien en determinados contratos se necesita la autorización del Consejo de
Ministros (art. 324). En la Administración autonómica son los que determine cada
legislación autonómica. Y en la Administración local, son los Alcaldes y el Pleno, salvo
en los municipios de gran población donde el órgano de contratación es la Junta de
Gobierno Local (DA 2ª).

La infracción de este requisito determina la nulidad del contrato (arts. 39.1 y 40LCSP,
que remiten a lo previsto en los arts. 47 y 48 Ley 39/2015).

• Perfil del contratante (art. 63). Con el fin de asegurar la transparencia y el acceso público
a la información relativa a su actividad contractual, los órganos de contratación deben
publicar por internet el Perfil del Contratante, en donde se da información, entre otros
aspectos, de las licitaciones abiertas o en curso, la documentación exigida sobre las
mismas, los contratos adjudicados o los anulados. La LCSP potencia el uso del Perfil
como medio de publicación. Los contratos menores y los encargos a medios propios (in
house) de importe superior a 5.000 euros se deben publicar al menos trimestralmente.

En el caso de la Administración estatal el perfil de los diferentes órganos debe alojarse en

la Plataforma de Contratación del Sector Público, dependiente del Ministerio de
Hacienda (art. 347). Esta plataforma pretende centralizar toda la información contractual
disponible del sector público, al que también pueden adherirse las CCAA.; las
Administraciones locales podrán alojar sus publicaciones en las plataformas autonómicas
o, directamente, en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
• Órgano de asistencia técnica. Para la valoración de las ofertas presentadas por los
licitadores, el órgano de contratación estará asistido por una Mesa de contratación,
excepto cuando la competencia para contratar corresponda a la Junta de Contratación
(art. 326). La constitución de la Mesa es obligatoria, salvo en algunos supuestos (como
en los procedimientos negociados sin publicidad y el procedimiento abierto
supersimplificado).

• Responsable de la ejecución del contrato (art. 62). Los órganos de contratación deben
designar un responsable de la ejecución del contrato, que será el encargado de supervisar
su ejecución, adoptando las instrucciones y decisiones necesarias para la correcta
realización de la prestación pactada. Puede ser una persona jurídica o física, vinculada o
no con la entidad contratante.

• Órganos consultivos:
o las Juntas consultivas de contratación pública; pueden crearse en el ámbito
estatal -JCCPE- y autonómico, con funciones de asesoramiento; sus dictámenes son
muy importantes a efectos interpretativos; cada 3 años debe remitir un informe a la
Comisión Europea sobre los contratos armonizados (arts. 328 y 329). o La Oficina
Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación – OIReScon- (art.
332), que, entre otras funciones, es la encargada de velar por la correcta aplicación
de la legislación y de aprobar la Estrategia Nacional de Contratación Pública (art.
334); a su vez, dentro de la IReScon se crea la Oficina Nacional de Evaluación
específicamente dedicada a analizar la sostenibilidad financiera de las concesiones:
emiten informe preceptivo en las concesiones de obras y de servicios en las que
Administración realice aportaciones públicas o remunere al concesionario; las CCAA
pueden adherirse a la OFE o un órgano equivalente (art. 333).

• Registros oficiales. Igualmente, existen varios registros administrativos en la materia,

como el Registro Oficial de Licitadores y de Empresas Clasificadas, que acredita las
condiciones de aptitud de los empresarios para contratar: en él se hace constar las
clasificaciones otorgadas a los empresarios por las Juntas Consultivas de Contratación y
las prohibiciones para contratar (art. 337-estatal- y art. 341-autonómicos-); y el Registro
Oficial de Contratos del Sector Público, en el que se recoge la información de los
contratos adjudicados; también las CCAA podrán crear su propio registro, que deberá
estar interconectado con el estatal (art. 346).

• Órganos de control: Existen una pluralidad de órganos de control, tanto generales

(Intervención, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado y órganos consultivos
autonómicos, CNMC), como específicos (Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales o análogos en CCAA.
o Los poderes adjudicadores deberán remitir al Tribunal de Cuentas u órgano
equivalente de la CCAA (Audiencia de Cuentas de Canarias) copia de los contratos
formalizados que superen determinada cuantía, con el fin de emitir un informe anual
(art. 335).
o Los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales (estatal o
autonómicos) conocerán de los recursos especiales que se interpongan en relación
con la licitación, adjudicación y modificación de los siguientes contratos: a) las
concesiones de obras y de servicio y los contratos de obras superiores a 3 millones de
euros; y b) los contratos de suministro y servicios superiores a 100 mil euros (se
excluyen los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de
emergencia). También se podrá recurrir ante estos tribunales la formalización de
encargos a medios propios en los casos en que no cumplan los requisitos legales. El
 plazo para interponer el recurso especial es, como regla general, de 15 días hábiles
(art. 50); y, cuando el acto recurrido sea la adjudicación, tiene efectos suspensivos
del procedimiento (art. 53). Interpuesto el recurso especial en materia de contratación
no cabe interponer recurso de reposición o de alzada (arts. 45 y 46). Transcurridos
dos meses contados desde el siguiente a la interposición del recurso sin que se haya
notificado su resolución, el interesado podrá considerarlo desestimado a los efectos
de interponer recurso contencioso-administrativo.
En los supuestos donde no cabe recurso especial se podrán interponer los recursos
administrativos ordinarios previstos en la Ley 39/2015.

2.2. Contratista (arts. 65 y ss.). Las garantías.

• Sujetos (art. 65.1). El contratista puede ser una persona natural o jurídica, española o
extranjera, con plena capacidad de obrar, que no esté incursa en prohibiciones de
contratar y que acredite su solvencia económica, financiera y técnica o profesional (o,
cuando fuera necesario, deberá acreditar que se encuentra debidamente clasificada). Se
trata de garantizar la idoneidad del empresario para cumplir con el contrato y evitar la
selección de personas poco fiables.

En este ámbito es frecuente recurrir a las uniones temporales de empresarios –UTE- (art.
69), que no dan lugar a la creación de una persona jurídica independiente, pero las
empresas que las constituyan quedan obligadas solidariamente ante la Administración.
Su duración debe ser coincidente con la del contrato.

Existen normas especiales para empresas no españolas comunitarias (art. 67) o para las
empresas no comunitarias (art. 68).

• Requisitos:
a. Capacidad de obrar (art. 84). Se debe acreditar documentalmente, dependiendo si es
español, de un país de la UE o de otro país extranjero. Ej., para las personas jurídicas, se
puede acreditar con la escritura de constitución, estatutos o acto fundacional.

b. Solvencia económico-financiera y técnica o profesional (arts. 74-76). Asegura la seriedad

y aptitud del contratista. Se acredita a través de una serie de documentos que vienen
determinados en la normativa y que varían según el objeto del contrato (debiéndose
concretar en el anuncio de licitación y en los pliegos). La solvencia económico-financiera
puede hacer referencia, por ejemplo, al volumen de negocio, a la suscripción de un seguro
de responsabilidad civil por riesgos profesionales, el patrimonio neto de la empresa, etc.;
y la solvencia técnica o profesional puede acreditarse con los contratos ejecutados en los
últimos años, personal cualificado, certificados de calidad, etc.

La LCSP flexibiliza este requisito, permitiendo que se pueda acreditar con medios de
otras entidades (art. 75: medios externos) o por cualquier documento que el poder
adjudicador considere apropiado (art. 86.1). Los requisitos de solvencia deben ser
proporcionales al objeto del contrato (art. 74.2).

c. Clasificación (arts. 77-83). La clasificación es obligatoria en los contratos de obras de

valor estimado igual o superior a 500.000 euros: se trata de una declaración administrativa
de las Juntas Consultivas de Contratación Pública que reconoce la aptitud del empresario
para celebrar esos contratos (en los contratos de servicios no se puede exigir la
clasificación). La empresa clasificada no necesita acreditar la solvencia (se clasifican en
grupos, subgrupos y categorías). La clasificación tiene vigencia indefinida (si bien se
 actualiza periódicamente) y se inscribirá en el Registro Oficial de Licitadores y de
Empresas Clasificadas, estatal o autonómico.

d. No incurrir en prohibiciones de contratar (arts. 71 a 73). Son circunstancias previstas

legalmente que inhabilitan para contratar, como por ejemplo, haber sido condenado por
ciertos delitos (cohecho, fraudes, etc.), no hallarse al corriente de las obligaciones
tributarias o con la seguridad social; incumplimiento de contratos; etc. La normativa
establece la forma de acreditar no estar incurso en esas prohibiciones (mediante
certificaciones o declaraciones responsables). El cumplimiento de este requisito debe
mantenerse hasta la adjudicación y formalización del contrato.

El contenido de las declaraciones responsables deben guardan coherencia con el documento

europeo único de contratación -DEUC- (art. 141), que consiste en una declaración de la
situación financiera, las capacidades y la idoneidad de las empresas para un procedimiento
de contratación pública. Está disponible en todas las lenguas de la UE y se utiliza como prueba
preliminar del cumplimiento de los requisitos exigidos en los procedimientos de contratación
pública en toda la UE. Gracias a dicho documento, los licitadores ya no tendrán que
proporcionar pruebas documentales completas y diferentes formularios utilizados
anteriormente en la contratación pública de la UE, lo que significa una considerable
simplificación del acceso a las oportunidades de licitación transfronterizas.

• La infracción de los requisitos de capacidad, solvencia o las prohibiciones de contratar

determinan la nulidad de pleno derecho (art. 39.2,a).
• Garantías (arts. 106-114): a) al empresario que participa en un proceso de selección se le
puede exigir una garantía provisional, que tiene como objetivo asegurar la seriedad de la
oferta (es potestativa, excepcional) y que no puede superar el 3% del presupuesto base de
licitación; b) el empresario al que se le adjudica el contrato deberán prestar una garantía
definitiva que responde de la correcta ejecución del contrato y cuya cuantía es el 5% del
precio final (puede ser en efectivo, mediante aval, contrato de seguro de caución, etc.); c)
también es posible pedir una garantía complementaria para compensar riesgos
excepcionales (del 5% del precio final ofertado, que se suma a la definitiva).

III. OBJETO DEL CONTRATO Y PRECIO.

3.1. El objeto del contrato.
• La prestación (art. 99). El objeto del contrato es la prestación que satisface una finalidad
pública. Tiene que ser determinado, lícito y posible. No podrá fraccionarse con la
finalidad de disminuir su cuantía para eludir los requisitos de publicidad, si bien se exige
la división en lotes de cada una de las partes independientes del contrato con el fin de
facilitar el acceso a las pymes (salvo causa justificada).
• La ley define el objeto de los contratos administrativos típicos o nominados:

a. Contrato de obra (arts. 13 y 232): en términos generales, la creación de un bien

inmueble; reforma, restauración, rehabilitación o gran reparación, conservación
y mantenimiento, demolición. Cada una de esas expresiones es definida por la
Ley

b. Contrato de concesión de obras públicas (art. 14): realización por el

concesionario de una obra pública, incluida la restauración y reparación de una
obra existente, así como la conservación y mantenimiento de los elementos
construidos, y en la que la contraprestación consiste bien únicamente en el
derecho de explotación o bien en su explotación acompañado de un precio. Exige
la transferencia del riesgo operacional.
 c. Contrato de concesión de servicios (arts. 15 y 284): encomienda a una persona
natural o jurídica la gestión de un servicio cuya prestación sea de titularidad o
competencia y cuya contrapartida sea el derecho a la explotación o bien dicho
derecho acompañado de un precio. Exige la transferencia al concesionario del
riesgo operacional.

d. Contrato de suministro (art. 16): adquisición, arrendamiento financiero,

arrendamiento (con o sin opción de compra) de productos o bienes muebles
(salvo los relativos a propiedades incorporales y valores negociables). Dentro de
este contrato se diferencian tres especies: a) el suministro típico; b) el
informático; c) el de fabricación.

e. Contrato de servicio (art. 17): prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo

de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o
suministro (puede incluir la prestación de servicios públicos cuando el riesgo de
explotación lo asume la Administración). No pueden ser objeto de este contrato
los que impliquen ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos.

f. Contratos mixtos (art. 18): contratos que contenga prestaciones de distintas

clases. Se aplican las reglas del contrato de mayor cuantía.

Como vimos en el tema anterior, la reforma suprime los contratos de gestión de servicios
públicos (gestión indirecta de servicios públicos) y el contrato de colaboración entre
sector público y privado.

• Dependiendo de la cuantía, puede haber contratos armonizados, que son aquellos de

cuantía igual o superior a los umbrales comunitarios, estando sometidos a las Directivas
de contratación (entre otras cuestiones, tiene publicidad en el DOCE); y contratos no
armonizados, si no alcanzan los umbrales comunitarios, por lo que sólo se rigen por la
LCSP (arts. 19 a 23).

3.2. La idea de riesgo operacional clave en la concesión.

La diferencia entre el contrato de obra y de servicios respecto de la concesión de obra o

de servicio, respectivamente, se encuentra en si se trasfiere al contratista (concesión) o
no (contrato) el riesgo operacional, que comprende tanto el riesgo de demanda como el
riesgo de suministro (o de oferta), o ambos: se entiende por riesgo de demanda el que se
debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato y riesgo de suministro
el relativo al suministro de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo
de que la prestación de los servicios no se ajuste a la demanda.

Se entiende que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado

que, en condiciones normales de funcionamiento, el empresario vaya a recuperar las
inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia
de la explotación de las obras o servicio objeto de la concesión. A su vez, se requiere que
el riesgo transferido conlleve una exposición real a las incertidumbres del mercado y que
no sea meramente nominal o desdeñable (art. 14.4 y 15.2).

La transferencia del riesgo al concesionario va a tener su repercusión en el sistema de

financiación de la concesión, como se aprecia en el caso de la concesión de obras (art.
267):
 1º. El concesionario tendrá derecho a percibir de los usuarios o de la Administración
una retribución por la utilización de las obras en la forma prevista en el pliego de
cláusulas administrativas particulares, que se denominará tarifa.

2º. La retribución por la utilización de la obra podrá ser abonada por la Administración
teniendo en cuenta el grado de disponibilidad ofrecido por el concesionario (riesgo de
disponibilidad conforme a estándares de calidad, que forma parte del riesgo de
oferta/suministro) y/o su utilización por los usuarios (riesgo de demanda), en la forma
prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

3º. El concesionario se retribuirá igualmente con los ingresos procedentes de la

explotación de la zona comercial directamente vinculada a la concesión.

4º. El concesionario deberá separar contablemente los ingresos provenientes de las

aportaciones públicas y aquellos otros procedentes de las tarifas abonadas por los
usuarios de las obras y, en su caso, los procedentes de la explotación de la zona
comercial.

3.3. El precio.
• Concepto (art. 103.1). Es la retribución o contraprestación económica que debe
abonarse al contratista, ya sea abonada por la Administración o por los usuarios, en
función de la prestación realmente ejecutada.

• Características (art. 102). Todo contrato debe tener un precio cierto y adecuado que
debe expresarse en euros, aunque también puede pactarse otra moneda distinta.

La LCS diferencia el precio del contrato, que de otros conceptos, tales como: a)
el presupuesto base de licitación (art. 100), que es el límite máximo de gasto
que puede comprometer el órgano de contratación, se fija teniendo en cuenta los
precios del mercado en el momento de su elaboración; y b) el valor estimado del
contrato (art. 101), que es el importe máximo que podría percibir el contratista y
sirve para determinar el procedimiento a seguir y la publicidad (en el caso de
división en lotes se tomará el valor global de la totalidad de los lotes; se debe
incluir también el importe de las modificaciones previstas en el pliego).

• Fragmentación del pago (no del objeto). Cabe la fragmentación del pago del precio a
través de los abonos en cuenta, como es el caso del contrato de obra pública a través
de las certificaciones de obras ejecutadas, que opera como mecanismo de financiación
del contrato y son títulos transferibles en el tráfico jurídico.

• En los contratos de larga duración es habitual la revisión de los precios. Con el fin de
controlar la inflación de la economía, la Ley 2/2015 de desindexación de la economía
española introdujo criterios más restrictivos de revisión, que se mantienen en la LCSP
(arts. 103-105).

IV. EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN.

4.1. Necesidad e idoneidad (art. 28).

• No se pueden celebrar contratos que no sean necesarios para el cumplimiento y
realización de los fines institucionales.
 • Se debe justificar la naturaleza y extensión de las necesidades a cubrir, la
idoneidad del objeto y contenido dejando constancia de ello en la
documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento de adjudicación.
• La Administración debe programar la contratación que tiene previsto
desarrollar en el ejercicio presupuestario y dar a conocer anticipadamente su plan
de contratación (es obligatorio en el caso de los contratos sujetos a regulación
armonizada).

4.2. Documentación.
• La celebración de un contrato por la Administración requiere la tramitación de un
expediente de contratación que motive la necesidad del contrato en los términos
del art. 28 y que debe ser publicado en el perfil del contratante (art. 116). A ese
expediente deben incorporarse, entre otros documentos:
o Los pliegos de cláusulas administrativas particulares y los pliegos de
prescripciones técnicas: establecen las condiciones jurídicas,
económicas y técnicas a las que debe ajustarse la licitación, la
adjudicación y la propia ejecución del contrato que se vaya a adjudicar
(arts. 121-130).
o Certificado de existencia de crédito.
o Informe de fiscalización previa de la intervención (no será necesario en
los supuestos en los que se aplique el sistema de control financiero
permanente).

• Una vez completada la documentación, el órgano de contratación dictará resolución

motivada aprobando el expediente y disponiendo la apertura del procedimiento
de adjudicación. Dicha resolución conlleva también la aprobación del gasto.
Dicha resolución se publicará en el perfil del contratante (art. 117).

4.3. Actuaciones preparatorias.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que algunos contratos tienen unas actuaciones
preparatorias, a saber:

• Con carácter general: consultas preliminares del mercado, con el fin de preparar
correctamente la licitación; se debe hacer constar en el expediente informe con
las consultas realizadas (art. 115).
• Contratos de obras: proyecto de obras y replanteo (art. 231 y concordantes).
• Concesión de obra pública: estudio de viabilidad (art. 247) y anteproyecto de
construcción y explotación (art. 248).
• Concesión de servicios: determinación del régimen jurídico del servicio (art.
284.2) y, cuando conlleve también la ejecución de obras, pliegos y anteproyecto
de obra y explotación (art. 285).

4.4. Tipos de expediente: tramitación ordinaria, urgente y de emergencia.

a) Tramitación ordinaria. Es la tramitación general a seguir en los expedientes.

b) Tramitación de urgencia (art. 119). Se da cuando el contrato responde a una necesidad

inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. Se
caracteriza por acortar los plazos (se reducen los plazos de licitación y de adjudicación a la
mitad).
c) Tramitación de emergencia (art.120). Se da cuando la Administración tiene que actuar de
manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave
peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional.

En estos casos, no existe obligación de tramitar expediente de contratación: el órgano de

contratación podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento
producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en
parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la
existencia de crédito suficiente (en caso de que no exista crédito adecuado y suficiente, una vez
adoptado el acuerdo, se procederá a su dotación de conformidad con lo establecido en la Ley
General Presupuestaria). El plazo de inicio no puede ser superior al mes (si se excediese este plazo
se deberá tramitar un procedimiento ordinario).

A raíz de la situación generada por el covid-19, el art. 19 del Real Decreto ley 7/2020 ha declarado
la tramitación de urgencia de todos los contratos que hayan de celebrarse por las entidades del
sector público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas.

4.5. Los contratos menores (art. 118, modificado por DF 1ª RDLey 3/2020).

• Son aquellos que se definen en razón de su cuantía y se someten a unas exigencias formales
menos rigurosas que las previstas para la tramitación general (se conoce como adjudicación
directa).

• Las cuantías del contrato menor: 40.000 euros para obras (antes era 50.000) y 15.000 para
suministros y servicios (antes era 18.000). Con carácter previo se exige el informe del
órgano de contratación motivando la necesidad del contrato, así como la justificación de
que no se ha alterado el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas de
publicidad y concurrencia.

Dicho informe no será necesario en el caso de contratos inferiores a 5.000 euros que se
paguen por el sistema de anticipo de caja fija previsto en el art. 78 Ley General
Presupuestaria (se aplica a gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del
año en que se realicen, que sean gastos periódicos o repetitivos, como los referentes
a dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, etc.).

• Estos contratos se adjudican directamente (art. 131.3): sólo requieren aprobación del gasto
y factura. En el caso del contrato de obras es necesario, además, el presupuesto de las
mismas y, en su caso, el proyecto. No pueden tener una duración superior al año ni ser
objeto de prórroga (art. 29.8). Es ilegal fraccionar el contrato para que no supere las cuantías
del menor, con la finalidad de no tener que hacer licitación.
• Los contratos menores se deben publicar trimestralmente (art. 63.4).

4.6. Prestación de asistencia sanitaria en situación de urgencia inferior a 30.000 euros (art.
131.4).

En los contratos relativos a la prestación de asistencia sanitaria en supuestos de urgencia y con un

valor estimado inferior a 30.000 euros, no serán de aplicación las disposiciones de esta Ley
relativas a la preparación y adjudicación del contrato. Para proceder a la contratación en estos
casos bastará con que, además de justificarse la urgencia, se determine el objeto de la
prestación, se fije el precio a satisfacer por la asistencia y se designe por el órgano de
contratación la empresa a la que corresponderá la ejecución.
V. LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO: PROCEDIMIENTOS Y CRITERIOS.
5.1. Procedimientos de adjudicación.

• Procedimiento de adjudicación. Completado el expediente, se dictará resolución

aprobando el expediente de contratación que, entre otros efectos, acuerda la apertura del
procedimiento de adjudicación y aprueba el gasto (art. 117). Este procedimiento debe
garantizar los principios de igualdad, transparencia, proporcionalidad, libre competencia,
confidencialidad y publicidad (arts. 131-133).

• La publicidad de la licitación (art. 135). La licitación debe ser objeto de publicación

(“anuncio de licitación”) en el perfil de contratante y en los Diarios oficiales (los contratos
armonizados se deben publicar también en el DOUE). Si se publica el “anuncio de
información previa” en el DOUE se podrá beneficiar de una reducción de plazos para la
presentación de las proposiciones (art. 134).

• Selección del contratista. Existen varios procedimientos de selección del contratista (art.
131.2).
De forma ordinaria se utilizarán el procedimiento abierto (arts. 156-159) y el restringido (art.
160-165). En los supuestos previstos expresamente, el procedimiento con negociación (arts.
167 y 168), el diálogo competitivo (art. 172-176), la asociación para la innovación (arts.
177182) y el concurso de proyectos (arts. 183-187). Los contratos menores se adjudican
directamente.

Los plazos de presentación de las proposiciones varían según diversos factores, tales como el
procedimiento de adjudicación, el objeto del contrato o si se ha publicado el anuncio previo en el
DOUE cuando proceda.

1º. Procedimiento abierto (arts. 156-158): todo empresario interesado podrá presentar una
proposición, estando excluida toda negociación. De forma esquemática, el procedimiento a
seguir es el siguiente:

• Publicación del anuncio licitación en el perfil del contratante y en el Diario oficial que
corresponda.

• Presentación de proposiciones por los licitadores, acompañada de declaración

responsable para acreditar el cumplimiento de los requisitos para contratar. Normalmente
se presentan dos sobres (o archivos electrónicos): el primero, con los documentos
acreditativos de los requisitos para contratar (sobre 1) y, el segundo, con las
proposiciones económicas y técnicas (sobre 2). Ahora bien, cuando se utilicen varios
criterios de adjudicación, las proposiciones económicas y técnicas deben presentarse en
sobres separados (o archivos electrónicos): uno para la documentación cuya ponderación
dependa de juicios de valor (sobre 2) y otro para la que debe ser valorada conforme a
criterios cuantificables por fórmulas (sobre 3).

• Calificación previa de los documentos del sobre 1 por el órgano competente para la
valoración (normalmente, la Mesa de Contratación). Requerimiento de subsanación de la
documentación, en su caso.

• Apertura y examen de las proposiciones económicas y técnicas en acto público, salvo que
se prevea el uso de medios electrónicos.
 • Si existieran varios criterios de valoración, antes de la propuesta, deberá solicitar los
informes que sean precisos. En este caso, se deberán valorar, en primer lugar, los criterios
que dependan de juicios de valor (sobre 2) y, en segundo lugar, los criterios
cuantificables mediante fórmulas (sobre 3).

• La mesa de contratación clasificará las proposiciones por orden decreciente.

• Elevación de propuesta al órgano de contratación (no crea derechos), para su posterior

adjudicación.

• Adjudicación del contrato y posterior formalización. La adjudicación debe ser motivada

y notificada a los candidatos y licitadores, debiendo publicarse también en el perfil del
contratante (la formalización se explicará en otro epígrafe).

• El art. 159 prevé un procedimiento abierto simplificado por razón de la cuantía y

cuando los criterios de valoración con juicio de valor son limitados en unos porcentajes,
lo que determina una tramitación más flexible. El apartado 6º de este mismo artículo
regula, a su vez, una tramitación más abreviada para contratos de obras inferiores a 80.000
euros y contratos de suministros y servicios inferiores a 35.000 euros y sólo en el caso de
que se utilicen criterios cuantificables mediante fórmulas (no incorpore criterios basados
en juicio de valor), que únicamente se puede tramitar de forma electrónica (se conoce
como procedimiento abierto supersimplificado o de tramitación abreviada).

2º. Procedimiento restringido (arts. 160-165): Sólo podrán presentar proposiciones los
empresarios seleccionados por el órgano de contratación, previa solicitud de participación.
Este procedimiento es especialmente adecuado cuando se trata de servicios intelectuales de
especial complejidad, como es el caso de algunos servicios de consultoría, de arquitectura o
de ingeniería. Tiene dos fases:

• Fase de preselección de las empresas: se realiza una convocatoria para que cualquier
empresario que cumpla los requisitos para contratar puedan presentar una solicitud de
participación.

• Fase de licitación (adjudicación): la Administración invita a las empresas previamente

seleccionadas para que presenten sus ofertas (se debe invitar, al menos, a 5 empresas);
una vez presentadas las ofertas, en la adjudicación del contrato se siguen los pasos del
procedimiento abierto (salvo la necesidad de calificar previamente la documentación).

Resumen del procedimiento: anuncio de licitación + presentación de solicitudes de

participación + selección de solicitantes (previa comprobación de la personalidad y
solvencia) + invitación a presentar las proposiciones + presentación de proposiciones +
adjudicación del contrato (= proc. abierto).

3º. Procedimientos con negociación (arts. 166-171). El contrato se adjudica al licitador

justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras negociar las condiciones con
uno o varios candidatos. Sólo puede utilizarse en los casos expresamente indicados en la Ley
y puede ser de dos tipos: a) procedimiento negociado con publicación de un anuncio de
licitación (art. 167: ej., sea necesario un trabajo previo de diseño o incluya proyectos o
soluciones innovadoras); y b) procedimiento negociado sin publicidad (art. 168: ej., cuando
no se haya presentado ninguna oferta, ninguna oferta adecuada o ninguna solicitud de
participación; no exista competencia por razones técnicas,…).
 Resumen del procedimiento: Se le aplican las normas relativas a la preselección de
empresas del procedimiento restringido, si bien el número mínimo de candidatos
invitados a negociar debe ser tres. El órgano de contratación negociará con los licitadores
invitados las ofertas presentadas (no es posible negociar los requisitos mínimos de la
prestación ni los criterios de adjudicación). Una vez concluida la negociación se dará un
plazo común para la presentación de las ofertas definitivas. La mesa de contratación
verificará que las ofertas definitivas se ajustan a los requisitos mínimos, y que cumplen
todos los requisitos establecidos en el pliego; valorará las mismas con arreglo a los
criterios de adjudicación; elevará la correspondiente propuesta; y el órgano de
contratación procederá a adjudicar el contrato (deberá dejarse constancia en el expediente
de las ventajas obtenidas con la negociación).

FASE DE SELECCIÓN
Anuncio de licitación indicando los requisitos Selección de los operadores invitados a
técnicos negociar (mínimo de 3)
FASE DE NEGOCIACIÓN
Una o varias rondas de propuestas iniciales y Selección del número de licitadores
de negociaciones (opcional)
Garantizar la competencia efectiva
FASE DE ADJUDICACIÓN
Notificación a los licitadores de la finalización Adjudicación del contrato sobre la base de las
de la negociación y fijación de fecha para la ofertas finales
presentación de ofertas finales

4º. Diálogo competitivo (arts. 172-176): este procedimiento se podrá utilizar en los casos
previstos para el procedimiento de licitación con negociación, con el que guarda cierta
analogía, si bien permite entablar un mayor diálogo con los operadores. La Administración
contratante definirá sus necesidades en el anuncio de licitación o en un documento
descriptivo, desarrollando un diálogo con los candidatos seleccionados para determinar los
medios adecuados para satisfacerlas. En el transcurso de este diálogo, podrán debatirse todos
los aspectos del contrato con los candidatos seleccionados. Con el objetivo de fomentar la
participación de las empresas que puedan ofrecer las soluciones más apropiadas e
innovadoras, los órganos de contratación podrán establecer en el documento descriptivo
primas o compensaciones para todos o algunos de los participantes en el diálogo.

La diferencia con el procedimiento con negociación radica en que en el procedimiento

negociado el órgano de contratación define el objeto del contrato y negocia alguna
característica técnicas; mientras que el diálogo competitivo es un procedimiento pensado para
desarrollar proyectos grandes y complejos en los que no se pueden definir anticipadamente
de modo adecuado las prescripciones técnicas, siendo necesario recurrir a la experiencia de
los proveedores, en una fase de diálogo previa a la fase de adjudicación (incluso se puede
dialogar con posterioridad a la adjudicación, para ultimar las condiciones del contrato). Un
ejemplo podría ser la contratación de un sistema inteligente de recogida de residuos sólidos
urbanos.

Resumen del procedimiento: También se le aplican las normas relativas a la preselección

de empresas del procedimiento restringido. En caso de que se decida limitar el número
de empresas a las que se invitará a dialogar, deberá asegurase de que el número mínimo
de candidatos capacitados para ejecutar el objeto del contrato será de tres. Finalizada la
 fase de diálogo, la mesa de contratación (que recibe el nombre de “mesa especial del
diálogo competitivo”) invitará a las empresas que hayan presentado las mejores
soluciones para que presenten su oferta definitiva. La mesa evaluará las ofertas
presentadas por los licitadores en función de los criterios de adjudicación y seleccionará
la oferta que presente la mejor relación calidad precio.

FASE DE SELECCIÓN
Publicación del anuncio de licitación Selección de los operadores
admitidos al diálogo (mínimo de
3)
FASE DE DIÁLOGO
Presentación del documento
descriptivo Una o varias rondas de Selección del número de
diálogo con los licitadores (opcional)
(necesidades y requisitos;
criterios de adjudicación; y licitadores Garantizar la competencia
plazo aproximado de ejecución) efectiva

FASE DE ADJUDICACIÓN
Cierre del diálogo e invitación a Aclaraciones o ajuste de Selección del adjudicatario:
presentar ofertas finales las ofertas mejor relación calidad precio
(se invita a los participantes que Información Negociación complementaria
hayan presentado las mejores complementaria (en su para confirmar compromisos
soluciones) caso) financieros o condiciones de
la oferta (ultimar las
condiciones del contrato)

Adjudicación del contrato

5º. Procedimiento de asociación para la innovación (art. 177 a 182). Se utiliza para el desarrollo
de productos, servicios u obras innovadoras no disponibles en el mercado, que requieren la
realización de procesos complejos de investigación y desarrollo. La principal peculiaridad es
que combina la contratación de servicios de I+D (fase pre-comercial) y la adquisición de
soluciones innovadoras (fase comercial) en un mismo procedimiento. En consecuencia,
permite a los poderes adjudicadores establecer una asociación para la innovación a largo plazo
con vistas al desarrollo y la ulterior adquisición de nuevos productos, servicios u obras
innovadores, siempre que estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes, sin
necesidad de recurrir a un procedimiento de contratación independiente para la adquisición.

Este procedimiento tiene dos fases: la primera, de investigación y desarrollo; y, la segunda, de

adquisición y ejecución del producto, servicio u obra. En este procedimiento cabe distinguir
cuatro momentos diferenciados: selección de candidatos (art. 178), la negociación con los
licitadores (art. 179), la asociación con los socios (art. 180) y la adquisición del producto
resultante (art. 181).
 Un ejemplo podría ser el desarrollo y adquisición de un modelo de respirador artificial
para los hospitales público.

Procedimiento de licitación con negociación para el establecimiento de una

asociación con uno o varios operadores

Socio A Socio B Socio C

Fase 1: Actividades de Fase 1: Actividades de I+D Fase 1: Actividades de I+D
I+D Pago por la fase de I+D Pago por la fase de I+D
Pago por la fase de
I+D Fase 2: Generación de Fase 2: Generación de prototipo
prototipo Pago por el prototipo
Pago por el prototipo
Fase 3: Series de pruebas o
generación de piloto
Pago por el piloto
Compra de las obras, servicios o
bienes resultantes

6º. Concurso de proyectos (arts. 183-187). Utilizado para la obtención de planos y proyectos
mediante selección por un jurado compuesto por personas físicas independientes de los
participantes en el concurso de proyectos.

7º. Existen otros regímenes especiales de adjudicación (técnicas de racionalización

administrativa), tales como los acuerdos marcos, los sistemas dinámicos de contratación
(contratación electrónica) o la contratación centralizada.

5.2. Criterios de adjudicación (arts. 145 y ss.).

• Son el elemento clave para garantizar la concurrencia y la igualdad de trato de todos los
licitadores.

• La adjudicación deberá realizarse conforme a los criterios de adjudicación previamente

establecidos en los pliegos y en el anuncio de la convocatoria de licitación.
Preferentemente se utilizarán una pluralidad de criterios, aunque también puede utilizarse
un único criterio:

a) Un único criterio. Cuando sólo utilice un criterio, deberá estar relacionado con los costes,
pudiendo ser el precio o un criterio basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de la
vida (arts. 146.1 y 148).

b) Varios criterios. Puede estar basado en la mejor relación calidad-precio, evaluándose

con arreglo a criterios económicos y cualitativos (estos últimos podrán incluir aspectos
medioambientales o sociales vinculados al objeto del contrato, siempre que permitan una
evaluación comparativa de las ofertas). No obstante, cuando se justifique en el expediente
también se puede basar en la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste,
como el cálculo del coste del ciclo de vida (criterios cuantitativos).
 La aplicación de varios criterios de adjudicación será obligatoria en las concesiones de obras
y de servicios y la regla general en los contratos de suministros y de servicios (art. 145.3). Con
el fin de reducir el margen de discrecionalidad de la Administración, la ley exige que cuando
se valoran varios criterios, se darán preponderancia a aquellos criterios que puedan valorarse
por la mera aplicación de fórmulas previstas en los pliegos (criterios objetivos), aunque
pueden existir criterios a valorar por juicios de valor.

La normativa prevé también criterios sociales específicos para el desempate de las ofertas (art.
147).

En el procedimiento abierto o restringido, cuando existan criterios a valorar por juicios de

valor, deberá realizarse por un comité de expertos (mínimo de tres miembros no vinculados al
órgano de contratación). En el resto lo realizará la mesa de contratación pidiendo los informes
que estime oportunos.

Cuando el órgano de contratación presuma que una oferta resulta anormalmente baja (oferta
incursa en “baja temeraria”), podrá excluirla del procedimiento de licitación previa
tramitación del procedimiento previsto en el art. 149, que requiere la petición de información al
licitador para que justifique la viabilidad de su oferta. Los pliegos deberán recoger los parámetros
que permitan identificar las ofertas incursas en presunción de anormalidad. La exclusión debe
estar motivada (los tribunales especiales en materia de contratación pública exigen una
motivación “reforzada” que desmonte las justificaciones ofrecidas por el licitador).

VI. ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO.

• Adjudicación (arts. 150-152). Recibida la propuesta de la mesa, el órgano de

contratación deberá adjudicar el contrato dentro de los plazos máximos previstos en la
Ley. La resolución de adjudicación deberá ser motivada y se notificará a los licitadores,
debiendo ser publicada en el perfil de contratante.

El incumplimiento de los plazos de adjudicación dará derecho a los licitadores a retirar

su proposición sin penalidad alguna; careciendo de efectos invalidantes. También
procederá la devolución -de existir- de la garantía provisional, así como la solicitud de
daños y perjuicios, en su caso.

• Formalización pública (arts. 153-154). Tras las correspondientes notificaciones, se

procederá a la formalización del contrato, lo que determina su perfección. Los contratos
deberán formalizarse dentro de unos plazos en documento administrativo (constituye
título suficiente para acceder a cualquier registro público). No obstante, el contratista
podrá solicitar que el contrato se eleve a escritura pública, corriendo de su cargo los
correspondientes gastos. Si cabe recurso especial, el contrato no podrá formalizarse hasta
que transcurran los plazos de recurso.

Existen supuestos en los que no es necesario proceder a la formalización (p. ej,

contratación de emergencia, contratos menores, acuerdos marcos, sistemas dinámicos de
adquisición, entre otros).

o Perfección (art. 36). En términos generales, la formalización perfecciona el

contrato y es un requisito para proceder a su ejecución. En los casos en que no
procede la formalización, se perfeccionan con la adjudicación.
o Incumplimiento. La falta de formalización cuando sea obligatoria tiene
consecuencias diferentes: a) si es por causas imputables al contratista: penalidad
 del 3% con cargo a la garantía y adjudicación al siguiente licitador; y b) si es por
causa imputable a la Administración: indemnización al contratista de daños y
perjuicios.
o Publicidad (art. 154). La formalización del contrato debe publicarse en el perfil
del contratante, sin perjuicio de otras publicaciones en Diarios oficiales internos
según corresponda (incluido el DOUE, si fuera un contrato armonizado) y su
remisión al Registro Oficial de Contratos del Sector Público.
 TEMA 11. EJECUCIÓN DEL CONTRATO: PRERROGATIVAS DE LA
ADMINISTRACIÓN Y GARANTÍAS DEL CONTRATISTA. EXTINCIÓN DE
LA RELACIÓN CONTRACTUAL.
I. PRINCIPIOS DE LA EJECUCIÓN.
. Tradicionalmente, la ejecución de los contratos administrativos se somete a un régimen
jurídico-público (en la actualidad, regulado en la LCSP), lo que le diferencia de los contratos
privados (se trata de contratos celebrados por la Administración Pública para atender un fin de
interés público).
Este régimen se caracteriza, fundamentalmente, por que el principio de pacta sunt
servanda o de contractus lex (propio de la contratación civil) se compatibiliza con el
reconocimiento de una serie de prerrogativas a favor de la Administración (dirigidas a
garantizar el cumplimiento del fin público presente en el contrato). Se trata de evitar que
la excesiva rigidez en la aplicación de lo pactado lleve a la frustración del interés público
que se persigue con su cumplimiento. Estas prerrogativas tienen como contrapartida la
garantía del mantenimiento del equilibrio económico-financiero del contrato.
. En consecuencia, en la contratación administrativa rigen los siguientes principios generales:
• Principio de pacta sunt servanda: el pliego es la ley del contrato (contractus lex). Matizado
por el fin de interés público.
• Principio de riesgo y ventura: la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del
contratista.
• Principio de mutabilidad del contrato: prevalece el fin público sobre el objeto del contrato,
que podrá ser modificado (potestas variandi)
• Principio de mantenimiento del equilibrio económico: corregir la desigualdad derivada de
la alteración económica del contrato (rebus sic standibus)
. Con el fin de luchar contra la corrupción y el endeudamiento público, las Directivas de 2014 se
ocupan por vez primera de regular la ejecución de los contratos públicos, lo que viene a limitar el
alcance de algunas de las prerrogativas de la Administración, como sucede, especialmente, con el
régimen de modificación de los contratos (ius varinadi).
Como consecuencia de la transposición de las Directivas de contratación de 2014, la LCSP
hace extensible este régimen jurídico-administrativo también a algunos aspectos de la
ejecución, modificación y extinción de ciertos contratos privados de la AP sujetos a
regulación armonizada (art. 26.2 LCSP) y a los contratos privados de los Poderes
Adjudicadores no Administración Pública –PAnAP- (arts. 26.3 y 319 LCSP).
II. PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN.

• Art. 189: “Los contratos deben cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las
prerrogativas establecidas por la legislación a favor de las Administraciones Públicas”.
• Con carácter general, las prerrogativas se enuncian en el artículo 190 (interpretación,
modificación, suspensión, resolución, inspección, etc.); y el procedimiento para su
ejercicio en el artículo 191. No obstante, deben tenerse en cuenta las previsiones para cada
tipo de contrato (p. ej., prerrogativas del contrato de concesión de obra pública, art. 261).
2.1. Poderes de dirección, inspección y control:
• La Administración no puede desentenderse de la marcha de los contratos de su
competencia. El contrato no es una renuncia de la competencia, sino una colaboración
privada en su cumplimiento.
• La entidad contratante tiene la facultad de inspeccionar las actividades y de supervisar y
dirigir la ejecución del contrato, dando instrucciones y órdenes al contratista (de obligado
cumplimiento).

1
 • Competencia: órgano de contratación o responsable de supervisar la ejecución del
contrato (art. 62).
• Forzar el cumplimiento del contrato, mediante la imposición de penalidades (que no
tienen carácter sancionador) previstas en los pliegos o documento descriptivo para los
casos de: a) cumplimiento defectuoso o incumplimiento de compromisos o de las
condiciones especiales de ejecución: deben ser proporcionales y no superiores al 10% del
precio del contrato, sin que el total de las mismas pueda superar el 50% del precio del
contrato (art. 192); y b) demoras imputables al contratista: penalidades diarias en la
proporción de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido o las
específicas previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares (art. 193).
En los supuestos de incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso o de demora en la
ejecución en que no esté prevista penalidad o en que estándolo la misma no cubriera los daños
causados a la Administración, esta exigirá al contratista la indemnización por daños y perjuicios
(art. 194.1).
2.2. Poder de interpretación unilateral del contrato:
Interpretar los contratos y resolver de forma unilateral y ejecutoria los conflictos que ofrezca su
cumplimiento por diferencias en la interpretación del contrato.
- La decisión de la Administración se impone al contratista, con el objeto de que no se
paralice la ejecución del contrato mientras se resuelve el conflicto, pero no le priva de su
derecho a recurrir en vía administrativa o contenciosoadministrativa.
2.3. Poder de modificación unilateral del contrato o ius variandi.
Tradicionalmente, la legislación y la jurisprudencia han sido muy permisivas con la posibilidad
de modificar los contratos adjudicados (lo que se justifica en el carácter finalista de la contratación
administrativa). No obstante, la generalización de esta práctica es contraria los principios de
publicidad y concurrencia y su utilización injustificada suele vincularse con prácticas ilegales
relacionadas con situaciones de fraude y de corrupción. Esto ha llevado al legislador (a instancias
de la Unión Europea) a realizar una interpretación restrictiva de esta potestad, que lleva a
diferenciar entre:
a. Modificaciones previstas en el pliego (art. 204): Hasta un máximo del 20% del precio
inicial del contrato. Está sometida a una serie de requisitos: formulada de forma clara,
precisa e inequívoca; descrito su contenido con detalle suficiente; no pueden alterar la
naturaleza global del contrato.
En todo caso, se entenderá que se altera la naturaleza global del contrato si se sustituyen
las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se
modifica el tipo de contrato. No se entenderá que se altera la naturaleza global del
contrato cuando se sustituya alguna unidad de obra, suministro o servicio puntual (art.
204.2).
b. Modificaciones no previstas en el pliego (art. 205). Responden a causas tasadas y
variaciones estrictamente indispensables. En resumen, se trata de: 1º. Obras, suministros
o servicios adicionales que hagan más gravoso el cambio del contratista; 2º.
Circunstancias sobrevenidas o imprevistas; y 3º. Modificaciones no sustanciales, en los
términos definidos por la propia Ley (art. 205).
Una modificación de un contrato se considerará sustancial cuando tenga como resultado
un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio. En
cualquier caso, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias
de las condiciones siguientes:
1. Que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el
procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de
candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una

2
 oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en
el procedimiento de contratación.
i. Se da este supuesto cuando la obra o el servicio resultantes del proyecto
original o del pliego, respectivamente, más la modificación que se
pretenda, requieran de una clasificación del contratista diferente a la que,
en su caso, se exigió en el procedimiento de licitación original.
2. Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del
contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial.
i. Se da este supuesto cuando, como consecuencia de la modificación que se
pretenda realizar, se introducirían unidades de obra nuevas cuyo importe
representaría más del 50% del presupuesto inicial del contrato.
3. Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato.
i. Se da este supuesto cuando: a) el valor de la modificación suponga una
alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente,
del 15% del precio inicial, si se trata del contrato de obras; o del 10%,
cuando se refiera a los demás contratos.
Límites económicos de las modificaciones no previstas: en los dos primeros supuestos
(prestaciones adicionales y circunstancias imprevistas), la modificación del contrato no puede
implicar una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente, del 50% de su
precio inicial, IVA excluido; en el caso de las modificaciones no sustanciales, que el valor de la
modificación no supere el 15% del precio inicial del mismo, IVA excluido, si se trata del contrato
de obras, o el 10%, IVA excluido, cuando se refiera a los demás contratos.
Las modificaciones no previstas, acordadas por el órgano de contratación, serán obligatorias para
el contratista cuando, aislada o conjuntamente, no exceda del 20% del precio inicial del contrato,
IVA excluido. Cuando exceda de ese porcentaje, será necesaria la conformidad por escrito del
contratista; en caso contrario, se procederá a resolver el contrato (art. 206). Si el contratista
rechaza la modificación propuesta por la Administración no tiene derecho a indemnización (art.
213.4).
2.4. Potestad de suspensión del contrato
También se puede suspender la ejecución del contrato: con indemnización de daños y perjuicios
(art. 208). La suspensión por plazo superior a 4 meses constituye causa de resolución del contrato.
2.5. Procedimiento para el ejercicio de las prerrogativas (art. 191).
. Requiere expediente contradictorio: audiencia del contratista e informes del Servicio Jurídico.
Además, requiere dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo en una serie de
supuestos (interpretación, nulidad o resolución con oposición del contratista; modificaciones no
previstas en pliego, por importe superior al 20% y precio igual o superior a 6.000.000 de euros;
reclamaciones de responsabilidad contractual superiores a 50.000 euros). Los acuerdos ponen fin
a la vía administrativa y son ejecutivos.
Para la modificación del contrato se establecen algunas singularidades procedimentales (art.
207, ad ex., audiencia al redactor del proyecto o de las especificaciones técnicas).
III. TÉCNICAS DE GARANTÍA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO.
Las técnicas de equilibrio económico son el resultado de la combinación de los principios de
riesgo y ventura (que surge en los contratos de obras) y de equilibrio económico del contrato (que
nace en relación con las concesiones de servicio).
En efecto, los contratos administrativos se ejecutan a riesgo y ventura del contratista
(art. 197 LCSP). En palabras del Tribunal Supremo, “la contratación administrativa se caracteriza
también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del
contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del
contratista. Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas

3
económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de
cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo
contractual o para reclamar su modificación”.
Sin embargo, la asunción de riesgos por el contratista se ha ido delimitando históricamente hasta
circunscribirla al alea normal de la empresa (esto es, la pérdida que hubiera podido preverse
normalmente, debido principalmente al error de cálculo y a la mala gestión imputables al propio
contratista). Esta limitación del riesgo trae causa en el reconocimiento del derecho del contratista
al mantenimiento de la ecuación financiera del contrato (esto es, a percibir una indemnización
económica que le compense del perjuicio derivado de la alteración de las condiciones pactadas).
Es lo que se conoce como principio de equivalencia económica o principio de equilibrio
económicofinanciero del contrato: es la contrapartida a la flexibilidad del contrato (modulando el
principio de riesgo y ventura) y es consecuencia del principio de igualdad proporcional entre las
ventajas y las cargas del contrato.
El mantenimiento del equilibrio económico del contrato constituye una fórmula excepcional, que
modula el riesgo y ventura (sin eliminarlo), por lo que no constituye una cláusula general de
garantía, a modo de seguro gratuito que cubra todos los riesgos de la empresa (trasladándolos a la
Administración). Por lo tanto, no toda alteración de la economía del contrato da derecho al
contratista al restablecimiento del equilibrio económico, sino únicamente los supuestos tasados
previstos normativa y jurisprudencialmente, como son la compensación por el ejercicio del ius
variandi, los “hechos del príncipe” o factum principis, el riesgo imprevisible y la fuerza mayor.
. STS de 28 de octubre de 2015 (RJ 2015/6009): “en nuestro ordenamiento jurídico ha
sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos
administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato
únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la
Administración (ius variandi o factum principis), o por hechos que se consideran extra
muros del normal aleas del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor
o riesgo imprevisible)”.
También se suele explicar en este epígrafe la revisión de precios, en tanto que fórmula permanente
y general de mantenimiento de la equivalencia de las prestaciones. 3.1. Por causas imputables a
la Administración: ius variandi y factum principis.
1. Compensación por ejercicio del ius variandi: (= modificaciones directas del objeto
contractual).
Compensar al contratista para mantener el equilibrio económico del contrato como consecuencia
de su modificación unilateral (por ejemplo, para añadir, obras, servicios o suministros adicionales;
o modificaciones no sustanciales).
La LCSP establece algunas previsiones específicas para ciertos contratos típicos de mayor
complejidad y duración; por ejemplo:
a. Contrato de obras: Existen previsiones particulares sobre modificación del contrato (art.
242), cuándo son o no indemnizable (ad ex., la reducción o supresión de obras: no da
derecho de indemnización; no cubre el lucro cesante). En el caso de nuevas unidades obra
deberá proceder a la fijación de nuevos precios por la Administración de acuerdo con un
procedimiento contradictorio (con audiencia del contratista).
b. Contratos de concesión de obras públicas y de concesión de servicios (art. 270.2,a y
290.4,a). Se reconoce el derecho al restablecimiento del equilibrio económico cuando la
Administración modifique unilateralmente la concesión.
• En la concesión de servicios se prevé que el equilibrio económico del contrato
opere también en beneficio de la Administración concedente (ej., en caso de
reducción o supresión de servicios): “compensar a la parte correspondiente” (art.
290.2). No da derecho a indemnización las modificaciones que no tengan
trascendencia económica (art. 290.3).

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 • El restablecimiento del equilibrio económico de las concesiones se realizará
mediante la adopción de las medidas que en cada caso procedan. Estas medidas
podrán consistir en la modificación de las tarifas a abonar por los usuarios, la
modificación de la retribución a abonar por la Administración concedente, la
reducción del plazo de la concesión y, en general, en cualquier modificación de
las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato.
2. Factum principis: (= poder del Rey de quebrantar los pactos)
Es la compensación por aquellas medidas administrativas de alcance general, producidas fuera
del ámbito contractual, que inciden o repercuten sobre el contrato haciéndolo más onerosos para
el contratista.
• Puede responder a la aprobación de nuevas normas ambientales, sociales, técnicas,… que
afectan a los contratos en ejecución (ej., medidas de seguridad en túneles).
• En tanto que reúne los requisitos de obligatoriedad e imprevisibilidad dan lugar a la
compensación en aplicación del principio general de responsabilidad por daños de la
Administración.
• No está previsto con carácter general en la LCSP/2017, pero sí respecto de los contratos
de concesión de obras públicas (art. 270.2, b) y de concesión de servicios (art. 290.4, b):
“cuando actuaciones de la Administración Pública concedente, por su carácter
obligatorio para el concesionario determinaran de forma directa la ruptura sustancial
de la economía del contrato”.
• Se podrán aplicar las mismas medidas de restablecimiento previstas en caso de ius
variandi, así como la ampliación del plazo del contrato por un período que no exceda de
un 15% de su duración inicial, respetando los límites máximos de duración previstos
legalmente.
• La LCSP/2017 se hace eco de la interpretación más restrictiva, que limita el derecho del
concesionario a indemnización por factum principis cuando la mayor onerosidad
sobrevenida se deba únicamente a actuaciones de la Administración concedente (y no por
otras Administraciones).
• En contrapartida, se reconoce el derecho del contratista a desistir del contrato (sin
indemnización alguna) cuando éste resulte extraordinariamente oneroso para él, como
consecuencia de una de las siguientes circunstancias:
a. La aprobación de una disposición general por una Administración distinta de la
concedente con posterioridad a la formalización del contrato.
b. Cuando el concesionario deba incorporar, por venir obligado a ello legal o
contractualmente, a las obras o a su explotación avances técnicos que las mejoren
notoriamente y cuya disponibilidad en el mercado, de acuerdo con el estado de la
técnica, se haya producido con posterioridad a la formalización del contrato (es lo
que se conoce como cláusula de progreso).

3.2. Por hechos ajenos a la conducta de la Administración contratante: riesgo imprevisible,

fuerza mayor y revisión de precios.
1º. El riesgo imprevisible: (= rebus sic standibus)
Circunstancias sobrevenidas (imprevistas) e imprevisibles en el momento de la contratación, que
provocan una mayor onerosidad para el contratante (ej. crisis de petróleo, inflación, etc.).
Está previsto en los arts. 127.2, b, 128.3, b y 152.3) RSCL y también se puede desprender del art.
290.2 y 4,a) LCSP/2017.
La teoría del riesgo imprevisible consiste en el derecho del concesionario a que se restablezca el
equilibrio económico de la concesión siempre que incida sobre este una circunstancia que no pudo
ser prevista de forma razonable y sea independiente de la buena gestión del contratista (se trata
de un riesgo anormal).

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No cabe servirse del riesgo imprevisible para compensar una gestión deficiente del servicio, pues
ello forma parte del riesgo y ventura del concesionario: corresponde al concesionario asumir el
«riesgo normal» derivado de la mala gestión del servicio y aquel que sea consecuencia de su falta
de diligencia.
El TS hace una interpretación restrictiva: no lo es la reducción del tráfico en las autopistas
de peaje; o la crisis económico-financiera de 2008. Además, sostiene que da lugar a la
distribución proporcional y razonable de las pérdidas entre la Administración y el
contratista.
La LCSP precisa que no existirá derecho al restablecimiento del equilibrio económico financiero
por incumplimiento de las previsiones de la demanda recogidas en el estudio de la Administración
o en el estudio que haya podido realizar el concesionario.
También puede operar en cualquier sentido, tanto en beneficio del contratista como de la
Administración.
2º. Fuerza mayor:
Excepción al principio de riesgo y ventura del contrato de obras (art. 239) y de las concesiónes de
obras públicas (arts. 254 y 270.2) y de servicios (art. 290.4).
Concesión de obras públicas: si la fuerza mayor impidiera por completo la realización de
las obras se procederá a resolver el contrato, debiendo abonar el órgano de contratación
al concesionario el importe total de las ejecutadas, así como los mayores costes en que
hubiese incurrido como consecuencia del endeudamiento con terceros.
Requisitos: daño excepcional, imprevisible, inevitable, irresistible y de procedencia externa (ajeno
a la obra). En todo caso, tienen la consideración de fuerza mayor (art. 239):
a. Incendios causados por la electricidad atmosférica.
b. Fenómenos naturales de efectos catastróficos (maremotos, terremotos, erupciones
volcánicas, movimientos de terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros
semejantes).
c. Destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o
alteraciones graves del orden público.
Se diferencia del caso fortuito, porque éste obedece a causas internas a la propia obra, como
consecuencia de no tomar las diligencias oportunas (ej., fuertes lluvias; huelga de trabajadores,
etc.). En este caso no procede la indemnización al contratista.
3º. Revisión de precios:
Inicialmente era el equivalente a la teoría del riesgo imprevisible, pero en los contratos de obra
(para compensar el fuerte incremento de los precios de los materiales de construcción en la
primera guerra mundial).
Con posterioridad, se generaliza su uso a todos los contratos clásicos (tesis de García de Enterría);
lo que pone en entredicho la tradicional distinción entre revisión de precios y riegos imprevisible
(Dictamen del Consejo de Estado de 1987).
El Consejo de Estado sostiene que la revisión de precios no es propiamente una técnica
de equilibrio económico del contrato, sino una “cláusula de estabilización de los
precios” dirigida a compensar la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. Así se
entiende también en la LCSP, al afirmar que la revisión de precios “se entenderá, en todo
caso, sin perjuicio de la posibilidad de mantener el equilibrio económico en las
circunstancias previstas en los artículos 270 y 270” (art. 103.10).
No obstante, siendo esto así en el contrato de obras, el TS sostiene que la revisión de precios
juega como técnica de mantenimiento del equilibrio financiero de las concesiones de

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 servicios que no se financian mediante tarifas abonadas por los usuarios (como sucede con
los servicios gratuitos).
La generalización de las cláusulas de revisión de precios en todo tipo de contratos y su repercusión
sobre la inflación, lleva al legislador a restringir su aplicación. Con carácter general, sólo se
permite la revisión de precios periódica y predeterminada, previa justificación en el expediente,
en los términos previstos en la LCSP (arts. 103 a 105); principalmente, en los contratos en los que
el periodo de recuperación de la inversión sea igual o superior a 5 años.
Salvo contadas excepciones, se excluye la revisión periódica no predeterminada o no
periódica de los precios de los contratos.
. Caracteres:
a. ebe estar previsto en el pliego, indicando la fórmula o sistema de revisión aplicable.
b. tiene carácter bilateral: al alza (en beneficio del contratista) o a la baja (en beneficio de la
Administración); y
c. tiene carácter parcial, porque requiere que: el contrato haya sido ejecutado en un 20% de
su importe y haya transcurrido dos años desde su formalización (sólo se puede revisar el
80% del precio del contrato).
Se excepcionan de esta última regla los contratos de suministros de energía; y el porcentaje
del 20% se excepciona también en la concesión de servicios.
No cabe la revisión de precios en los contratos menores (duración inferior a un año).
Forma: de acuerdo con la fórmula tipo aprobada por el Gobierno o la fórmula de revisión establecida
en el pliego por el órgano de contratación, atendiendo a la naturaleza de cada contrato.
IV. LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS.
Art. 209: Los contratos se extinguirán por su cumplimiento o por resolución.
También se extinguen cuando se declara su nulidad.
4.1. Cumplimiento del objeto contractual.
Art. 210.1: "El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de
acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la
prestación" = ejecución de la obra, prestación del servicio o entrega del suministro
- En las concesiones de obras y de servicios y en los contratos de servicios de mera
actividad el cumplimiento normal del contrato se produce por el transcurso del plazo o, en
su caso de las prórrogas acordadas (arts. 278.3 y 311.6).
. Procedimiento:
- Entrega o realización del objeto del contrato por el contratista.
a. Si el cumplimiento fuere a satisfacción de la Administración: se requiere un acto formal
y positivo de recepción o conformidad, en el plazo de un mes o plazo fijado en el pliego
de cláusulas administrativas particulares (con asistencia de la intervención, cuando fuera
preceptivo).
• En el contrato de obra cabe la recepción parcial de aquellas partes de obras
susceptibles de ser ejecutadas por fases (ar. 243.5); e, incluso, la recepción tácita:
“Siempre que por razones excepcionales de interés público debidamente
motivadas en el expediente el órgano de contratación acuerde la ocupación
efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso público, aun sin el
cumplimiento del acto formal de recepción, desde que concurran dichas
circunstancias se producirán los efectos y consecuencias propios del acto de
recepción de las obras y en los términos en que reglamentariamente se
establezcan” (art. 243.6). . A partir de la fecha de recepción o conformidad:

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 • Comienza un plazo de garantía. Transcurrido el plazo de garantía "quedará
extinguida la responsabilidad del contratista" (art. 210.3). No obstante, en el
contrato de obras, el contratista responderá de los daños y perjuicios por vicios
ocultos durante el periodo de 15 años desde la recepción de las obras (art. 244).
• Se notifica la liquidación correspondiente del contrato y el pago del saldo
resultante.
b. Si el cumplimiento no fuere correcto: se levantará Acta haciendo constar los defectos
observados y detallando las instrucciones precisas, y se fijará un plazo para subsanarlos.
Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere remediado, podrá concedérsele
otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato (ej., art. 243.2 para el
contrato de obras; y art. 304.2 para el contrato de suministro).
4.2. Resolución del contrato.
Son causas de resolución todas aquellas que producen la extinción del contrato antes de su
finalización normal (a excepción de la declaración de invalidez). Con carácter general se enuncian
en el art. 211 y su aplicación en el art. 212.
La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del
contratista (art. 212.1) con audiencia del contratista. Es un acto unilateral de la Administración
con naturaleza de acto de gravamen.
El art. 211 enumera las causas generales de resolución (sin perjuicio de las específicas para cada
contrato). En los casos en que concurran diversas causas de resolución del contrato con diferentes
efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya
aparecido con prioridad en el tiempo.
Se pueden clasificar en dos grupos, según se refieran al contratista o a la Administración: A.
Causas relativas al contratista. Estas a su vez pueden dividirse en dos grupos:
a. Causas imperativas. El contrato habrá de resolverse necesariamente cuando concurra
alguna de las siguientes causas (art. 212.2):
- La declaración de insolvencia en cualquier procedimiento.
- Las modificaciones que no cumplan con los requisitos previstos legalmente.
b. Causas potestativas (el resto de causas para la parte a la que no le sea imputable la
circunstancia):
- Muerte o incapacidad sobrevenida del contratista (persona física) o extinción de la
personalidad jurídica (en el caso de persona física se podrá continuar el contrato con sus
sucesores).
- También en los casos de concurso, si existe causa de interés público y se prestan garantías.
- Demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista: cuando las penalidades
alcancen un múltiplo del 5%.
- El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los
trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las
condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores
también durante la ejecución del contrato (cuando lo soliciten los representantes de los
trabajadores).
Conlleva la pérdida de la garantía y, en su caso, la indemnización a la Administración los daños y
perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.

B. Causas relativas a la Administración:

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 • Falta de pago en el plazo de 6 meses (art. 198.6 en relación con el art. 211.1).
• Suspensión por la Administración de la iniciación por plazo superior a 4 meses (en los
contratos de obras, suministros y servicios).
• También es posible el desistimiento unilateral (p. ej. en el contrato de obras o suministro,
arts. 245 o 306, respectivamente).
. Conlleva la indemnización de daños y perjuicios al contratista, incluidos los beneficios futuros.
C. Causas comunes:
• Incumplimiento de la obligación principal del contrato o del resto de obligaciones
esenciales (art. 211.1, f).
• Incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley para cada categoría de contrato
según corresponda a cada parte. D. Mutuo acuerdo:
• Cuando no concurra otra causa de resolución imputable al contratista y siempre que razones
de interés público no hagan necesario continuar con el contrato (art. 211.1,c y 212.4).
E. Causas particulares de las concesiones de obras y de servicios:
En las concesiones de obras y de servicio también pueden ser causas de resolución del contrato:
a) el rescate anticipado de la explotación de las obras o del servicio por la Administración para
su gestión directa por razones de interés público (requiere la acreditación de que dicha gestión
directa es más eficaz y eficiente que la concesional;
b) la supresión de la explotación de las obras o del servicio por razones de interés público; y
c) el secuestro o intervención temporal de la concesión por un plazo superior a tres años,
incluidas prórrogas, sin que el concesionario haya garantizado la asunción completa de sus
obligaciones (arts. 279 y 294).
En los dos primeros supuestos, la Administración abonará al concesionario el importe de las
inversiones realizadas, atendiendo a su grado de amortización; así como los daños y perjuicios
que se le irroguen (arts. 280 y 295).
4.3. Invalidez del contrato. A.
Causas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 38 LCSP serán inválidos:
a) Cuando concurran en ellos alguna de las causas que los invalidan de conformidad con las
disposiciones del Derecho civil.
b) Cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o del procedimiento de adjudicación, por
concurrir en los mismos, alguna de las causas de derecho administrativo prevista en la
legislación.
c) En aquellos casos en que la invalidez derive de la ilegalidad de su clausulado.
Este régimen se aplica a los contratos celebrados por los poderes adjudicadores, incluso cuando
no tengan la condición de Administración Públicas (en tanto que sus actos de preparación y
adjudicación se consideran actos administrativos).
Este régimen se hace extensible también a las actuaciones realizadas en la preparación y
adjudicación de los contratos de las entidades del sector público que no sean Poder
Adjudicador ni Administración Pública, que quedan sometidos al control del recurso
administrativo de la Ley 39/2015 y del contencioso-administrativo (arts. 27.1, d) y 321.5).

Por causas de nulidad de Derecho administrativo: a)

Nulidad de pleno derecho (art. 39):
- Causas generales previstas en el art. 47.1 de la Ley 39/2015.

9
- Causas específicas:
• Falta de capacidad de obrar, de solvencia o estar incurso en prohibición de contratar.
• Carencia o ausencia de crédito para contratar.
• La falta de publicidad en el perfil del contratante o en el Diario oficial correspondiente.
• La falta de formalización del contrato dentro del plazo cuando impida al contratista
interponer recurso contra el acto de adjudicación.
• La formalización del contrato cuando se hubiese interpuesto el recurso especial en materia
de contratos sin respetar la suspensión.
• El incumplimiento de las disposiciones de los acuerdos marco o sistemas dinámicos por
parte de los contratos basados en los mismos.
• El incumplimiento grave de las normas de Derecho de la Unión europea en materia de
contratos declarado por el TJUE.
• La falta de mención en los pliegos de la exigencia de cumplimiento de la normativa sobre
protección de datos, prevista en el art. 122.2 (apartado añadido por Real Decreto-ley
14/2019).
b) Anulabilidad (art. 40): demás infracciones del ordenamiento jurídico. En particular, las
relativas a la modificación de los contratos, las que generen ventajas a las empresas que hayan
contratado previamente con la Administración o los encargos a medios propios sin cumplir los
requisitos.
Por causas de invalidez de Derecho civil (art. 43): las previstas en el Código civil. Se sujetarán
a los requisitos y plazos de ejercicio de las acciones establecidas en el ordenamiento civil (art.
1301 Cc: 4 años); pero el procedimiento para hacerlas valer, cuando el contrato se haya celebrado
por una Administración Pública, se someterá a lo previsto para los contratos administrativos
anulables (es decir, declaración de lesividad y recursos administrativos y contencioso). B.
Efectos (art. 42).
• La nulidad de los actos preparatorios o la adjudicación conllevará también la del propio
contrato.
• La nulidad de los actos no preparatorios sólo afectará a estos y sus consecuencias.
• Si la declaración de nulidad provocase un grave trastorno al servicio público puede
acordarse su continuidad respetando ciertos requisitos.
• Los efectos de la nulidad podrán ser declarados en la sentencia.
V. MECANISMOS DE DEFENSA E IMPUGNACIÓN.
5.1. Revisión de oficio y declaración de lesividad (art. 41):
• Conforme a los requisitos y plazos previstos en la LPACAP.
• Afecta a los actos preparatorios y de ejecución.
5.2. Recurso especial.
Régimen jurídico: se encuentra regulado en los artículos 44 a 60 LCSP.
• Actos susceptibles de recurso: se trata de contratos importantes por razón de la cuantía, así
como acuerdos marcos y sistemas dinámicos. También afecta a los contratos
administrativos especiales, los contratos subvencionados y los encargos a medios propios.
Con carácter general:
o Contratos de obras y concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado sea
superior a 3 millones de euros.
o Contratos de suministros, de servicios, administrativos especiales y encargos a
medios propios superiores a 100 mil euros.
• Actuaciones que pueden ser objeto de recurso: anuncios de licitación, los pliegos y
documentos contractuales; actos de trámite cualificados; acuerdos de licitación;
modificaciones; formalización de encargos o rescate de concesiones.

10
 • Órgano que lo resuelve: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales (estatal,
autonómicos o los que creen los municipios de gran población).
• Características: Es potestativo y gratuito. Tiene carácter revisor de la legalidad del acto
recurrido (el TARC no puede sustituir al órgano de contratación).
• Plazo de interposición: el plazo general es de 15 días hábiles (con excepciones).
• Legitimación: cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos,
individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de
manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.
Los TARC han hecho una interpretación amplia, reconociendo la legitimación de grupos
o colectivos que representen los intereses de sus miembros (asociaciones empresariales y
sindicales, colegios profesionales, grupos políticos, etc.).
• Efecto de la interposición: cuando el acto que se recurre es el acuerdo de adjudicación
del contrato, la interposición del recurso especial tiene efectos suspensivos automático
(art. 53).
• Plazo de Resolución y silencio: transcurrido dos meses desde la interposición el
interesado podrá entenderlo desestimado, a los efectos del recurso
contenciosoadministrativo (la resolución de los TARC sólo es recurrible ante la
jurisdicción contenciosa-administrativa).
5.3. Recursos administrativos ordinarios (44.6).
a. Administraciones públicas: cuando no quepa el recurso especial, podrán interponerse los
recursos administrativos de la LPACAP.
b. Entes del sector público que no son AP: es posible interponer recurso administrativo
(alzada impropio) ante el órgano o entidad al que corresponda su tutela de conformidad
con las previsiones de la LPACAP.
5.4. Revisión judicial (art. 27).
Es posible el control judicial de la actuación desarrollada en materia contractual, a través del recurso
contencioso-administrativo.
• La jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las cuestiones relativas a la
preparación y adjudicación de todos los contratos del sector público, así como de las
cuestiones relativas a efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos
(art. 27.1).
• La jurisdicción civil conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con los efectos
y extinción de los contratos privados (con excepción de las modificaciones de los
contratos armonizados de los poderes adjudicadores) (art. 27.2).

11
 TEMA 12 LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. I.

INTRODUCCIÓN.

El art. 106.1 CE dispone que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. De esta forma, serán los Tribunales, y en
concreto la jurisdicción de lo contencioso-administrativo los que controlen esta actividad, tanto de actos normativos
como de actos administrativos en sentido estricto.

El actual régimen de lo contencioso-administrativo viene regulado en la Ley 29/1998 de la Jurisdicción

contenciosoadministrativa, que deroga la anterior Ley de 1956. En concreto, la Disposición derogatoria segunda
establece en su apartado a) que quedan derogadas las siguientes disposiciones:

a) La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956.

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 29/1998

Para delimitar el ámbito de aplicación de la LJCA, distinguiremos entre ámbito objetivo y ámbito subjetivo.

1. Ámbito subjetivo.

En cuanto al ámbito subjetivo, controlan la actuación de las Administraciones Públicas, entendiéndose como tales,
según establece el art. 1.2 LJCA

a. La Administración General del Estado.

b. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c. Las Entidades que integran la Administración local.
d. Las Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades
Autónomas o las Entidades locales.

En cuanto al apartado d), con esta amplia fórmula el precepto pretende incluir tanto a los entes instrumentales de
carácter corporativo, como las mancomunidades y consorcios, como los de carácter institucional, es decir, Organismos
Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. Sin embargo, quedarían fuera las sociedades mercantiles de
propiedad pública y las fundaciones públicas, ya que tienen una forma privada.

Pero también esta jurisdicción se ocupa del control de actividades de órganos constitucionales no incluidos en el
poder ejecutivo. En concreto podemos destacar los siguientes:

1. Actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por El Congreso,
Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Asambleas Legislativas de
las CCAA e instituciones análogas.
2. Actos y disposiciones del CGPJ y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los juzgados
y tribunales, en los términos de la LOPJ.
3. La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen
Electoral General.

En cuanto a los actos del Gobierno, esta cuestión siempre ha conllevado problemas debido a la carga política que
tienen este tipo de decisiones. En este sentido, podríamos dividir las actuaciones del Gobierno entre las que tienen un
carácter puramente administrativo, como sería el caso de elegir acudir al procedimiento de urgencia en una
expropiación en lugar del procedimiento normal o declarar la emergencia de una obra para eludir la
evaluación ambiental, y las que tienen un carácter constitucional, es decir, que se hayan previstas en la CE
(como la iniciativa legislativa).

En cuanto a las de origen administrativo, se hallan plenamente sujetas a la jurisdicción contenciosoadministrativa,

y en concreto entenderán de estas cuestiones los TSJ y el TS.

En cuanto a las decisiones que el Gobierno adopta en su condición de órgano constitucional, aunque no son
fiscalizables en cuanto al fondo, sí lo son en cuanto a los aspectos mencionados en el art. 2 a) LJCA, a cuyo tenor
”el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
1
 a. La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos
de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

En cuanto a la actividad de las Corporaciones de Derecho Público, como por ejemplo los Colegios profesionales,
en su actividad se da una mezcla de distintos regímenes jurídicos, por lo que también van a ser diferentes las
jurisdicciones que entiendan de su actividad. En este sentido, el art. 2 c) LJCA dispone que la citada jurisdicción
entenderá de los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de
funciones públicas. También entenderá de los conflictos que se suscitan en relación a la elección de sus
representantes. También es aplicable a las federaciones deportivas.

Por último, y en cuanto a la actividad jurídico-pública de los concesionarios, el art. 2 d) establece que la
jurisdicción contencioso-administrativa entenderá de los actos administrativos de control o fiscalización dictados por
la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que
impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios
concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la
legislación sectorial correspondiente. Como ya hemos señalado, la realización de un servicio público mediante
gestión indirecta por parte de un concesionario puede conllevar el ejercicio de poderes de autoridad o policía,
tendentes a asegurar la buena marcha del servicio y protegerlo de conductas inadecuadas de sus usuarios. Los
concesionarios realizarán estas actividades por delegación o encomienda de la Administración concedente, por lo que
es normal que la mencionada actividad se encuentra sujeta a la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Ámbito objetivo.

Se trata de determinadas materias que están confiadas al ámbito de lo contencioso-administrativo. Podemos destacar
las siguientes:

En primer lugar, las normas reglamentarias y los Decretos Legislativos. El art. 1.1 LJCA dispone que los Juzgados
y Tribunales del orden contenciosoadministrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación. El citado precepto nos
merece una serie de matizaciones. Por un lado, cuando se habla de reglamentos se trata de no solamente reglamentos
que tengan un contenido eminentemente administrativo, sino de todo tipo, y sea cual sea su origen. En cuanto a los
Decretos Legislativos, su control corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa con independencia del
contenido de dichos Decretos legislativos, pero sólo en cuanto a los posibles excesos en que se haya incurrido en la
delegación.

En cuanto a los contratos administrativos y los actos separables de los contratos privados, el art. 2 b) LJCA
establece que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocerá de los contratos administrativos y los actos de
preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones
públicas.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones se encuentra recogida en el art. 2 e) LJCA, a cuyo tenor
el orden contencioso-administrativo conocerá de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas,
cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño
concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad. Se trata de esta forma de poner fin a la
llamada peregrinación jurisdiccional, motivada por recurrir en el orden civil o laboral los daños que tenían como
rigen la actividad de las Administraciones.

Por último, y en cuanto a las autorizaciones para entrada en domicilios, el art. 8.6 LJCA atribuye a los juzgados de
lo contencioso-administrativo esta competencia al establecer que conocerán también los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso
requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la
Administración pública. Anteriormente, esta función se hallaba confiada a los Juzgados de Instrucción.

III. LAS MATERIAS EXLUIDAS.

2
Existen una serie de materias que se encuentran excluidas del ámbito de esta jurisdicción. En este sentido, el art. 3
LJCA establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén
relacionadas con la actividad de la Administración pública.
b. El recurso contencioso-disciplinario militar.
c. Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de
atribuciones entre órganos de una misma Administración.

Sin embargo, la jurisdicción contencioso-administrativa podrá conocer y decidir, con carácter prejudicial e
incidental, cuestiones de la competencia de otros órdenes (salvo el penal), a los meros efectos de poder fallar
sobre el fondo. En este sentido, y como ejemplo, decidir si una persona es propietaria o no de un inmueble a los
meros efectos de considerarlo como expropiado). Así, el art. 4.1 LJCA dispone que la competencia del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso
contenciosoadministrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados
internacionales.

Por último, la Disposición Adicional 5ª traslada al conocimiento del orden social los actos sancionadores por
infracciones de orden social o laboral (salvo la materia de recaudación de cuotas de la Seguridad Social) y los dictados
en procedimientos de regulación de empleo y traslados colectivos de trabajadores.

IV. LA ESTRUCTURA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

La jurisdicción contencioso-administrativa adopta la siguiente estructura:

1. Juzgados de lo contencioso-administrativo, cuyas competencias están establecidas en el art. 8 LJCA, que a

continuación reproducimos.
a. Art. 8 1. 1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en única o primera instancia
según lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades
locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las
impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.
2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos
administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo
Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a. Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de
funcionarios públicos de carrera.
b. Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de
actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
c. Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.
3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la
Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra los actos de los organismos,
entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por
aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.
Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del Estado
y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se
dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa
y propiedades especiales.
4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la
Administración periférica del Estado o por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y
de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las
Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral.
6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en
domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda
para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas
de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia.

3
Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las
medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación
o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.
Además, los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección
de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la
Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o
exista riesgo de tal oposición.

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, cuyas competencias vienen establecidas en el art. 9

LJCA:

1. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a
los actos administrativos que tengan por objeto:
a. En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por
Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos
dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de
funcionarios de carrera, o a las materias recogidas en el artículo 11.1.a) sobre personal militar.
b. En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General
del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2.b) del artículo 8 .
c. En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra
las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad
jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el
territorio nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo i) del apartado 1 del artículo 10.
d. En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y
Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de
30.050 euros.
e. En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo
político.
f. En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el
Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.
2. Corresponderá a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autorización a que se refiere el
artículo 8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de los actos adoptados por la Sección Segunda
de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la
información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley
34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la información y de Comercio Electrónico.
3. Igualmente conocerán los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo del procedimiento previsto en
el artículo 12 bis de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio (RCL 2002, 1614) , de Partidos Políticos.

Artículo 10. [Competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de

Justicia]

1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única

instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:
a. Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo
conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo.
b. Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.
c. Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades
Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del
Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
d. Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales
que pongan fin a la vía económico-administrativa.
e. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos
cedidos.
f. Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así
como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre
proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los
términos de la legislación electoral.

4
 g. Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial
de la correspondiente Comunidad Autónoma.
h. La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de
15 de julio (RCL 1983, 1534) , Reguladora del Derecho de Reunión.
i. Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya
competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro
o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
j. Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación
de la Ley de Defensa de la Competencia.
k. Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de
contratación previsto en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público, en relación con los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades
Autónomas o de las Corporaciones locales.
l. Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos
Contractuales.
m. Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros
órganos de este orden jurisdiccional.
2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y de los correspondientes recursos de queja.
3. También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los recursos de revisión
contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
4. Conocerán las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo con sede en la
Comunidad Autónoma.
5. Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en el artículo 99.
6. Conocerán del recurso de casación en interés de la ley previsto en el artículo 101 .
7. Conocerán de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por la
autoridad de protección de datos de la Comunidad Autónoma respectiva.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, cuyas competencias, a tenor del artículo 11

LJCA son:

a. De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de
los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de
la relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conocerá de los recursos contra los actos de
cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el
escalafonamiento y destinos.
b. De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso
o en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en
todo el territorio nacional.
c. De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales
Superiores de Justicia.
d. De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por
el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1 e).
e. De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del
Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo
previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo (RCL 2003, 1342) .
f. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con excepción de
lo dispuesto en el artículo 10.1.k).
g. De los recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y del
FROB adoptados conforme a lo previsto en la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.
h. De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la
unidad de mercado.
2. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
3. Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo.

5
 4. También conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo.
5. Conocerá de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por la Agencia
Española de Protección de Datos.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, cuyas competencias, según el art. 12 LJCA son:

a. Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
b. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c. Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los
órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de
Cuentas y del Defensor del Pueblo.
2. Conocerá también de:
a. Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por esta Ley, y los
correspondientes recursos de queja.
b. Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, con
arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento (RCL 1988, 731) c) Los recursos de revisión
contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el
artículo 61.1.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985, 1578y 2635) .
3. Asimismo conocerá de:
a. Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central,
así como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación
de electos en los términos previstos en la legislación electoral.
b. Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para
elección de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica
del Poder Judicial (RCL 1985, 1578y 2635) .
4. Conocerá de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por el Consejo
General del Poder Judicial.

Por último, la LJCA establece en el art. 13 una serie de criterios que deben regir en materia de reparto de
competencias entre las distintas Salas y Juzgados, a cuyo tenor:

a. Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales
comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.
b. La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos
administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.
c. Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre
la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto.

Por último, recordar que los Juzgados son órganos unipersonales mientras que las Salas son órganos colegiados.

V. LAS PARTES EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: CAPACIDAD,

LEGITIMACIÓN Y POSTULACIÓN.

1. Las partes.
Como en todo proceso existirán dos partes, una será la que reclama y otra frente a la que se reclama. Por tanto, existirá
una parte demandante (quien pretende) y una parte demandada (frente a quien se pretende).

2. La capacidad procesal.
Se trata de la capacidad exigida para poder realizar con eficacia actos procesales. Tendrán esta capacidad, además
de los que la tienen conforme a la LEC, es decir, los que estén en pleno ejercicio de sus derechos civiles, lo que
supone la tenencia de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar. Sin embargo, y fuera de estos casos,
según el art. 18 LJCA también tendrán capacidad procesal:

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 1. Los menores de edad para la defensa de aquellos derechos e intereses legítimos cuya actuación esté permitida
por el ordenamiento jurídico sin necesidad de estar representados.
2. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades
todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, al margen de su integración en las estructuras
formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

3. Legitimación.
A) La legitimación activa.

Se pretende que para respetar el contenido del art. 24 CE, a tenor del cuál todas las personas tienen derecho a obtener
la tutela efectiva de los que jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún
caso, pueda producirse indefensión, la legitimación activa sea lo más extensa posible. De esta forma se siguen los
siguientes parámetros:

1. Como regla general, están legitimadas activamente las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho
o interés legítimo. La jurisprudencia sostiene que ese interés debe ser actual y no futuro, pues la
jurisprudencia no está para prevenir futuros agravios, sino para corregir los ya acaecidos. En segundo lugar, no
confiere legitimación el mero interés en el respeto de la legalidad, salvo en los supuestos excepcionales de
acción popular.
2. La llamada legitimación corporativa del art. 19.1 b), a cuyo tenor las corporaciones, asociaciones,
sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.
3. La legitimación de las Administraciones Públicas. Responderá al siguiente esquema:
a. La Administración del Estado está legitimada para impugnar los actos y disposiciones de otras
Administraciones, ya sean territoriales o no, cuando ostenten un derecho o interés legítimo.
b. Las Administraciones autonómicas y local gozan de legitimación solamente en la medida en que la
actividad impugnada afecte a su ámbito de autonomía.
c. Las Entidades instrumentales están legitimadas para impugnar los actos de las restantes
Administraciones Públicas que afecten al ámbito de sus fines. Sin embargo estas entidades no podrán
impugnar la actividad de la Administración de la que dependan, salvo que tengan un estatuto específico
de autonomía.
d. Con carácter general todas las Administraciones están legitimadas para interponer el denominado
recurso de lesividad.
e. La LJCA prohibe interponer recurso contra los actos de una Administración a sus mismos
órganos o a los miembros de sus órganos colegiados, salvo que en una Ley se establezca
expresamente lo contrario, como sucede en el caso de la impugnación de los acuerdos locales por
los concejales que votaron en contra del art. 63.1 LBRL.
4. Por último, dos supuestos especiales de legitimación:
a. La acción popular, donde no es necesario tener un interés o derecho legítimo. Siempre estuvo limitado
al campo urbanístico, pero en la actualidad se extiende a materias como el patrimonio histórico, costas,
protección del medio ambiente.
b. La acción vecinal, regulada en el art. 68 LBRL, a cuyo tenor las entidades locales están obligadas a
ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, y en caso contrario,
cualquier vecino puede requerirlas para que las ejerzan. B) La legitimación pasiva.

Se considerará parte demandada (art. 21 LJCA):

a. Las Administraciones Públicas y los órganos adscritos a ellas.

b. Las personas y entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la
estimación de las pretensiones del demandante.
c. Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará
también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la
actuación recurrida.

4.La postulación.

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En general, las partes han de comparecer en juicio representadas por un procurador y defendidas por un abogado.
Existen varias excepciones a esta regla general:

a. Ante los juzgados unipersonales, la presencia de un procurador es potestativa.

b. Podrán comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios,
cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.
c. La representación y defensa de las Administraciones Públicas se suele llevar a cabo por los letrados
integrados en sus respectivos servicios jurídicos, aunque se puede designar abogado y procurador ajeno a
los mismos.

VI. EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Se trata de una de las reformas más importantes que ha operado la LJCA. Se intenta superar el orden
contenciosoadministrativo como instancia para revisar los actos administrativos, para ampliar el objeto a cualquier
comportamiento ilícito que lleve a cabo la Administración.

Podemos encontrar los siguientes tipos de objeto:

1. Disposiciones generales. La cuestión de ilegalidad.

Se podrán impugnar todo tipo de reglamentos y de Decretos Legislativos en cuanto se hayan excedido de la
delegación conferida por el Parlamento. En este punto debemos recordar lo explicado en relación con el recurso directo
(contra disposiciones generales) y el recurso indirecto (contra los actos en aplicación de disposiciones). Baste señalar
que el recurso indirecto se puede plantear con independencia de que se haya planteado un recurso directo con
anterioridad.

Es importante subrayar la inclusión en la LJCA de la denominada cuestión de ilegalidad. En este sentido, el art. 27.1
LJCA establece que cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme
estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de
ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los
dos apartados siguientes. Estos apartados establecen que esta cuestión no procede:

1. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso indirecto lo fuere también para conocer del
recurso directo contra ésta, en cuyo caso la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.
2. El Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un
recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma (art. 27.3 LJCA).

2. Los actos administrativos.

Sería el objeto típico del recurso contencioso-administrativo. Siguiendo el art. 25.1 LJCA serán fruto de recurso
contencioso-administrativo los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o
intereses legítimos.

Desde una perspectiva negativa, el art. 28 LJCA dispone que no es admisible el recurso contencioso-administrativo
respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Se trata aquí de los denominados actos consentidos, es
decir, los que devienen firmes por no haber sido recurridos en tiempo y de los actos confirmatorios o que sean
reproducción de los consentidos.

3. La inactividad de la administración.
Ha sido recogida mediante dos modalidades:

En primer lugar, el art. 29.1 LJCA se refiere a la ausencia de realización de actividades prestacionales. El citado
precepto dispone que ccuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de
aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación
concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
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Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la
Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados,
éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

En segundo lugar, se trata el caso de las situaciones de inejecución por la Administración de los actos firmes. En
este sentido, el art. 29.2 establece que cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados
solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes
formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo
78

4. Las vías de hecho.

Se trata de todos aquellos casos en que la Administración realiza una actividad material sin el soporte de un acto
administrativo previo del que sea ejecución. Por ejemplo, el derribo de una edificación sin la oportuna orden de
demolición. En este sentido, el art. 97 LPAC establece que las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna
actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

Los supuestos de vía de hecho se regulan en el art. 30 LJCA que establece que en caso de vía de hecho, el interesado
podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido
formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir
directamente recurso contencioso-administrativo.

VII. LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES.

Las pretensiones varían según el tipo de actividad administrativa:

a. Cuando se impugnan actos administrativos, reglamentos o Decretos Legislativos, se pueden dar,

conforme al art. 31 LJCA dos tipos de pretensiones:
• La anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación.
• También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción
de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización
de los daños y perjuicios, cuando proceda.
b. En el supuesto de impugnación de la inactividad administrativa, el art. 32.1 LJCA establece que cuando el
recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29,
el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento
de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.

VIII. LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS.

1. Introducción.

Existen distintos tipos de procedimientos contencioso-administrativos. Distinguimos entre:

• El denominado procedimiento ordinario, regulado en los arts. 43 y ss. LJCA. Será el aplicable como regla
general, a no ser que la LJCA imponga como preceptivo algún otro procedimiento.
• El procedimiento abreviado, regulado en el 78 LJCA, aplicable a materias de cuantía no superior a 30.000
euros o se refieran a cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de
servicios de los funcionarios públicos de carrera.
• Por último, existen tres procedimientos especiales: Procedimiento para la protección de los derechos
fundamentales de la persona, la cuestión de ilegalidad y el procedimiento en los casos de suspensión
administrativa previa de acuerdos de Corporaciones o Entidades Públicas.

2. El procedimiento contencioso ordinario.

a) Iniciación del procedimiento.

A) La interposición del recurso: forma y plazos.

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El recurso contencioso-administrativo se puede interponer de dos formas alternativas:

1. Tal como señala el art. 45.1 LJCA, el recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a
citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar
que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa. Por lo tanto, el escrito
carece de descripción de hechos y de fundamentación jurídica
Deberá acompañarse de cuatro documentos: poder de representación de Procurador y Abogado, así como la
copia o reseña del acto o disposición que se impugna (siempre necesarios), y, en su caso, legitimación cuando
se actúe por herencia u otro título y documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para que
las personas jurídicas entablen acciones.
2. Excepcionalmente, la interposición del recurso puede tener lugar mediante la presentación de la demanda,
acompañada de los documentos antes mencionados. Esta forma de iniciación es obligatoria en los recursos
de lesividad y potestativa en los recursos contra una disposición, acto, inactividad o vía de hecho en que
no existan terceros interesados.

En cuanto a los plazos de interposición de este recurso, el plazo general será de 2 meses, y el cómputo diferirá según
los casos:

a. Contra un acto administrativo expreso o disposición: día siguiente de la notificación o publicación.

b. En el caso de inactividad de la Administración, el plazo se contará desde el día siguiente al vencimiento del
plazo de 3 meses o de 1 mes desde la formulación del requerimiento, según se trate de inactividad prestacional
o de inejecución de actos administrativos.
c. Para el caso de recurso de lesividad, el plazo se contará desde el día siguiente a la fecha de declaración de
lesividad.
d. En los litigios entre administraciones, el plazo se contará desde el día siguiente a aquél en que se reciba la
comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento formulado a la
Administración demandada.

Existe un plazo especial de 6 meses para la impugnación de actos presuntos, y que se contará a partir del día siguiente
en que se produce el silencio administrativo.

Por último, y en cuanto a los plazos de impugnación de la vía de hecho, podemos distinguir:

a. Si hubo requerimiento previo a la Administración, el plazo es de 10 días y se contará desde le día siguiente a la
terminación del plazo de los 10 días siguientes a la formulación del requerimiento.
b. Si no se hubiera practicado el requerimiento, el plazo será de 20 días contados desde aquél en que se inició la
actuación administrativa en vía de hecho. B) Actuaciones preparatorias.

En primer lugar, debemos señalar la necesidad de que el secretario examine la corrección formal del escrito o la
demanda. En este sentido, el art. 45.3 LJCA establece que El Secretario judicial examinará de oficio la validez de la
comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Si estima que es válida, admitirá a
trámite el recurso. Si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos expresados en el apartado
anterior o los presentados son incompletos y, en general, siempre que el Secretario judicial estime que no concurren
los requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparencia, requerirá inmediatamente la subsanación de los
mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o
Tribunal se pronunciará sobre el archivo de las actuaciones.

Seguidamente se procede a dar publicidad del acto de interposición del recurso en el boletín oficial que
corresponda según el ámbito territorial de competencia del órgano jurisdiccional, que sólo será obligatoria cuando se
hubiera iniciado el procedimiento mediante demanda.

En tercer lugar, y debido a la escasa publicidad que se logra mediante el anterior medio, la LJCA recoge una doctrina
del TC estableciendo un sistema de emplazamiento personal de los interesados que se recoge de la siguiente forma:

1. El órgano jurisdiccional, al reclamar a la Administración demandada el expediente administrativo, le ordenará

que notifique personalmente la interposición del recurso a cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
2. El secretario comprobará si se han realizado estas notificaciones. Si alguna no se pudo realizar, el secretario
mandará insertar el correspondiente edicto en el periódico oficial que corresponda.
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 3. Los así emplazados dispondrán de 9 días para comparecer en el proceso, a efectos de que se les tenga por
parte demandada.

Por último, el Juez o Tribunal requerirá a la Administración para que remita el expediente administrativo.

Sin perjuicio de lo anterior, el órgano jurisdiccional podrá declarar la inadmisión del recurso por cualquiera de las
siguientes razones:

1. La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.

2. La falta de legitimación del recurrente.
3. Haberse interpuesto el recurso contra una actividad no susceptible de impugnación.
4. Haber caducado el plazo de interposición del recurso.
5. Cuando se hubieran desestimado otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme.
6. Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación
administrativa se ha llevado a cabo dentro de la competencia y siguiendo el procedimiento legalmente
establecido.

C) Las medidas cautelares.

Ante la potestad de la Administración de la auto tutela, por la cuál puede ejecutar sus actos sin la intervención de los
Tribunales, y para no desvirtuar la vía judicial, se establece la posibilidad de que se pueda suspender la ejecución
del acto en vía jurisdiccional.

Con el objeto de incrementar las decisiones sobre suspensión del acto administrativo, se han arbitrado nuevas fórmulas
como la ya estudiada fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y la del riesgo razonable de que el tiempo
que hubiera de transcurrir hasta el fallo haría perder utilidad real al recurso (periculum in mora).

El art. 129.1 LJCA establece que los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas
medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Para valorar si cabe o no la medida cautelar, se impone a los
Tribunales:

1. La obligación de efectuar una valoración de todos los intereses en conflicto, esto es, una comparación de los
perjuicios que los intereses de una y otra parte pueden sufrir en el caso de que se tome esta medida o no.
2. Que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al
recurso.
3. Por último, el art., 136.1 LJCA establece un régimen especial más favorable a la adopción de medidas
cautelares en los casos de inactividad de la Administración o de vías de hecho, al propugnar que la medida
cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos
artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez
ponderará en forma circunstanciada.

Por último, subrayar la existencia de las denominadas medidas provisionalísimas. El art. 135 LJCA establece que el
Juez o Tribunal, atendidas las circunstancias de especial urgencia que concurran en el caso, adoptará la medida sin
oír a la parte contraria. Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución, el Juez o Tribunal
convocará a las partes a una comparecencia, que habrá de celebrarse dentro de los tres días siguientes, sobre el
levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada. Celebrada la comparecencia, el Juez o
Tribunal dictará auto, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.

b) El desarrollo del procedimiento. A)

Demanda y contestación.

La demanda debe presentarse en el plazo de 20 días hábiles siguientes a la notificación de la providencia en que se le
emplace a ello. Si no lo hiciera en plazo, el órgano judicial declarará de oficio la caducidad del recurso. El art. 52.2
LJCA establece que No obstante, se admitirá el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare
dentro del día en que se notifique el auto declarando la caducidad.

También se establece un plazo de 10 días para subsanar los defectos formales que podría tener la demanda.

11
En cuanto a la contestación de la demanda, ésta se deberá realizar también en el plazo de 20 días hábiles siguientes
a la notificación del emplazamiento, y por regla general siempre se emplaza primero a la Administración
demandada.

Por último, una serie de cuestiones comunes a la demanda y a la contestación de la demanda:

1. Las partes pueden solicitar a la Administración el expediente para formular mejor sus escritos. Esta solicitud
suspenderá el plazo de 20 días.
2. Desde el punto de vista formal, los escritos de demanda y de contestación a la demanda deben separar hechos,
fundamentos de derecho y pretensiones.
3. Aportación de documentos que ayuden a fundamentar sus pretensiones, o en su caso, indicación del lugar
en que se encuentren dichos documentos. B) Las alegaciones previas.

En esta fase, los demandados, dentro de los 5 primeros días para la contestación de la demanda, podrán pedir la
inadmisión del recurso por las causas ya estudiadas. Este escrito debe ser trasladado a la parte demandante para
que también en el plazo de 5 días conteste todo lo que quiera en cuanto a derecho o subsane el defecto formal que
se le impute.

Si el órgano administrativo desestima las alegaciones previas, no cabrá recurso alguno. Si se estiman, se declarará
la inadmisión del recurso. C) Prueba.

Se trata de un trámite fundamental y sirve para probar hechos no demostrados por las partes y deshacer discrepancias
entre ellas.

El art. 60.1 LJCA establece que solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en
los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse
en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. No obstante, se le da dos
posibilidades adicionales al demandante:

En primer lugar, la posibilidad de pedir la prueba dentro de los 3 días siguientes a aquél en que se le dé traslado del
escrito de contestación a la demanda, cuando de éste resulten nuevos hechos trascendentes para la resolución del pleito.

En segundo lugar, y según expresa el art. 56.4 LJCA, la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales
establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al
proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. D) Vista y
conclusiones.

El trámite de vista (oral) y el de conclusiones (por escrito) sirve para que las partes tengan una réplica final a los
posicionamientos de las otras partes y para realizar un resumen final.

Sin embargo, y debido a que en el proceso contencioso-administrativo en muchas ocasiones no se celebra prueba, se
establece la posibilidad de prescindir de este trámite si las partes están de acuerdo, con lo que se declarará el
procedimiento concluso y visto para sentencia.

3. La Terminación del procedimiento.

A) Supuestos de terminación anticipada.

El proceso suele terminar mediante una sentencia. Sin embargo, es posible que el proceso termine
anticipadamente. En este sentido podemos distinguir los siguientes supuestos:

• Desistimiento del demandante. Viene regulado en el art. 74 LJCA. El apartado 1º establece que el recurrente
podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia. Para que el desistimiento produzca
efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello.
Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano
competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos

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 • El allanamiento de los demandados, que consiste en el reconocimiento de las pretensiones del recurrente.
Se podrá producir en cualquier momento del proceso anterior a la sentencia. El art. 75.2 LJCA establece
que Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las
pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo
caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de
las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a
Derecho. Por último, destacar que el allanamiento de uno de los demandados no supone el de los demás, para
los que seguirá el proceso.
• La denominada satisfacción extraprocesal de las pretensiones. Es cuando, tras la interposición del recurso,
la Administración demandada reconoce en vía administrativa la pretensiones del recurrente. Ej.: estimando el
recurso administrativo no resuelto anteriormente. Su régimen se encuentra regulado en el art. 76 LJCA, a cuyo
tenor 1. Si interpuesto recurso contenciosoadministrativo la Administración demandada reconociese
totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en
conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.
Un ejemplo sería la interposición de un recurso administrativo contra un silencio administrativo.
• Por último, el proceso puede finalizar anticipadamente por conciliación o transacción entre las partes. No
podrá darse en vía de recurso, después de la formulación de los escritos de demanda y contestación y antes del
día en que el pleito haya sido declarado visto para sentencia. Viene regulado en el art. 77 LJCA. Si las partes
llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando
terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento
jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.

XIX. LA TERMINACIÓN MEDIANTE SENTENCIA.

Como apuntamos anteriormente, es la terminación más normal. Se deberá dictar en el plazo de 10 días desde que
el pleito haya sido declarado concluso, aunque esto es mera utopía. La sentencia podrá:

1. Declarar la inadmisibilidad del recurso por cualquiera de las circunstancias enumeradas en el art. 69 LJCA.
2. Estimar el recurso, que se producirá cuando exista cualquier tipo de infracción del ordenamiento jurídico,
incluida la desviación de poder. La sentencia contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:
• Anulación total o parcial de la disposición o acto recurrido, o la orden de que cese o se modifique la
actuación impugnada.
• El reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica cuya defensa se solicitó, así como la
adopción de medidas para su pleno restablecimiento.
• En su caso, el derecho a la indemnización de daños y perjuicios.
3. La desestimación del recurso, que procederá cuando las disposiciones, actuaciones o actos impugnados se ajusten
a derecho.

En cuanto a los efectos de las sentencias en la vía contencioso-administrativo, debemos distinguir entre:

En primer lugar, si la sentencia es desestimatoria o declara la inadmisibilidad del recurso, producirá solamente
efectos entre las partes.

En el caso de sentencias estimatorias, la anulación de la disposición o del acto tendrá efectos erga omnes. Este efecto
se completa y matiza con las siguientes reglas:

• Las sentencias firmes anulatorias de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de
personas deberán ser objeto de publicación en el periódico oficial correspondiente a la Administración que lo
dictó.
• Las sentencias anulatorias de una disposición general o de parte de ella también seguirán la misma suerte que
en el apartado anterior, y será desde la fecha de la publicación cuando surtirá efectos.
• Las sentencias anulatorias de una disposición general o de parte de la misma no afectarán por sí mismas a la
eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación
alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la
reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

En el caso de las sentencias estimatorias sobre el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, sólo
producirán, en principio, efectos entre las partes, pero se extenderán los efectos a terceros en los siguientes casos:
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 • En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública, se podrán extender los efectos a
terceros en fase de ejecución de la sentencia, cuando los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica
que los favorecidos por el fallo y soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de 1 año desde
su última notificación a quienes fueron parte en el proceso.
• También cuando el órgano jurisdiccional hubiere decidido suspender la tramitación de uno o más recursos que
tuvieren idéntico objeto, los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del juez o tribunal que
extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes recaídas en los recursos ya resueltos.

✓ El régimen de ejecución de las sentencias.

Históricamente, la ejecución de las sentencias en la vía contencioso-administrativa provocaba multitud de problemas.

Si ya era difícil vencer a una Administración vestida de todo tipo de potestades y en el seno de un proceso minado de
trampas mortales en el que los litigantes inexpertos siempre caían, la ejecución de la sentencia tropezaba con una
serie de privilegios de la Administración que entorpecían y en ocasiones impedían que se pudiera ejecutar el
fallo.

La LJCA intentó luchar contra este fenómeno. Por una parte, la Administración conservó una serie de potestades,
como eran la atribución a la Administración y no a los Tribunales la responsabilidad de ejecutar la sentencia, la
existencia de diversos supuestos que la habilitaban para no ejecutar la sentencia y el principio de
inembargabilidad de los fondos y bienes públicos. En compensación, y ante la negativa de la Administración de
ejecutar el fallo, los Tribunales tenían amplios poderes coercitivos, aunque nunca se pusieron en marcha con la
intensidad suficiente.

Con la entrada en vigor de la CE, era inevitable que el panorama descrito cambiara, debido a la redacción del art.
117.1 CE que atribuye a los tribunales la potestad de ejecutar las sentencias y el art. 24.1 CE que establece que
todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los que jueces y tribunales en el ejercicio de sus
derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

La LJCA actual, consciente de los problemas del pasado, abordó la cuestión con decisión, poniendo en manos de
los Tribunales poderes extraordinariamente amplios. Las bases del sistema serían las siguientes:

En primer lugar, la LJCA proclama en su art. 103.1 que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás
resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su
ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

El procedimiento para la ejecución de una sentencia sería el siguiente:

• Dictada la sentencia, se comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto
del recurso, a fin de que, una vez acusado recibo de la comunicación en idéntico plazo desde la recepción, la
lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo
y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél (art. 104.1 LJCA).
• El órgano administrativo designado dispone de 2 meses para cumplir los términos de la sentencia, salvo que la
sentencia fije un plazo distinto a la vista de las circunstancias que concurren en el caso. Transcurrido ese tiempo
sin ejecución, cualquiera de las partes y personas afectadas podrán instar la ejecución forzosa de la sentencia.
La ejecución forzosa se verá con posterioridad.
• En orden a evitar comportamientos de la Administración que desvirtúen la aplicación de la sentencia, la LJCA
habilita al órgano judicial para:
• Declarar nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos del fallo que se
dicten para evitar su cumplimiento. _Si la Administración realiza alguna actividad material contraria a los
pronunciamientos de la sentencia, el juez o tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la
situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios causados.
• Por Último, una vez transcurrido el plazo sin que la Administración cumpla la sentencia, se establece la
posibilidad de que el Tribunal adopte las siguientes medidas coactivas:
o La imposición de multas coercitivas de 150 a 1.500 euros. a las autoridades, funcionarios o agentes
responsables del incumplimiento, con la posibilidad de que se reiteren hasta el cumplimiento total de la
sentencia.
o Traslado de la cuestión a la jurisdicción penal por si existiera un delito de desobediencia.

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Sin embargo, y ante la ineficacia de estas medidas, la LJCA establece la técnica adicional de la ejecución forzosa. Su
aplicación será distinta según el tipo de pronunciamiento que contenga la sentencia. En este sentido podemos distinguir:

• Si el fallo consistiere en la anulación total o parcial de un acto administrativo, el órgano judicial podrá acordar,
a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos así como su publicación en periódicos
oficiales y privados.
• Si el fallo condena a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez o tribunal
podrá:
o Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y
agentes de la Administración condenada, o, en su defecto, de otras Administraciones Públicas.
o Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al
acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
• Si el fallo condenara a la Administración a pagar una cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento
acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto, y no se podrá excusar su cumplimiento
aduciendo insuficiencia presupuestaria. También se deberán pagar los intereses legales devengados desde el día
de la notificación de la sentencia, intereses que se podrán elevar en dos puntos cuando transcurridos 3 meses
desde la notificación de la sentencia, se apreciase falta de diligencia en su cumplimiento.

Por último, debemos volver a señalar el supuesto de la inembargabilidad de los bienes y fondos públicos. En este sentido,
aunque la LJCA ha realizado un paso revolucionario en cuanto al régimen anterior, todavía no es suficiente.

En cuanto a la posibilidad de embargar bienes públicos, se va reconociendo, al amparo del art. 66.6 de la Ley 66/1997,
de 30 de diciembre, para ejecución de los créditos con garantía hipotecaria de las Entidades locales y la STC
166/1998.

En cuanto a los fondos públicos, se permite a la Administración, cuando estime que puede producir un trastorno grave
a su Hacienda, a formular al órgano judicial una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva el modo de
ejecutar la sentencia menos perjudicial para la Administración.

5. Casos donde se admite la inejecución de la sentencia o la expropiación de los derechos reconocidos por la
sentencia.

La inejecución de la sentencia se puede dar en supuestos de imposibilidad material o legal de ejecutar la sentencia. La
Administración deberá poner en conocimiento del órgano judicial este extremo dentro del plazo de 2 meses para dictar
sentencia, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la
concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria,
fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

En cuanto a la posibilidad de expropiar los derechos e intereses reconocidos en la sentencia, sólo cabrá en los siguientes
supuestos:

• Peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
• Temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional.

Estas circunstancias también se deberán poner en conocimiento del órgano judicial dentro del plazo de 2 meses antes
señalado, procediendo el órgano judicial, si las aprecia, a fijar la indemnización que corresponda.

XX. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO.

Se trata de una de las novedades más importantes de la LJCA, y se utiliza para los litigios que cumplan con los siguientes
requisitos:

1. Asuntos que corresponda su conocimiento a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.

2. Su cuantía no puede ser superior a 30.000 euros. o tratarse de cuestiones de personal que no se refieran al
nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera.

Este procedimiento se caracteriza por ser eminentemente oral, salvo la fase inicial del procedimiento, que tendrá carácter
escrito. El procedimiento se concentra en el acto de la vista, cuyo desarrollo es el siguiente:

15
 1. La vista empieza si están presentes ambas partes o al menos la parte demandante. Si la parte demandante no
comparece se le tendrá por desistido del recurso y se le condenará en costas.
2. La vista empieza con la exposición del demandante y después del demandado. Si existen cuestiones previas que
impidan que el juez se pronuncie sobre el fondo, el Juez las resolverá en el mismo acto.
3. Las partes se pronunciarán sobre los hechos en que fundamentan sus pretensiones, y si no hubiera conformidad,
se propondrán pruebas. El Juez rechazará las que considere que no proceden y se practicarán a continuación.
4. Tras la práctica de la prueba, los letrados fijarán sus conclusiones.
5. Las partes firmarán el acta de la vista y se dictará sentencia en el plazo de los diez días siguientes.
XXI. LOS RECURSOS EN VÍA CONTENCIOSOS-ADMINISTRATIVA.

1. El recurso de súplica.
Se interpone ante el mismo órgano jurisdiccional que ha dictado la resolución recurrida y es resuelto por éste. Se realiza
contra las denominadas resoluciones interlocutorias del mismo como las providencias y los autos.

Su objeto son las providencias y autos no susceptibles de apelación o casación, aunque se encuentran excluidos los
autos que resuelvan los recursos de súplica, los de aclaración y las solicitudes de revisión de diligencias de ordenación.
Para estas últimas existe la denominada solicitud de revisión.

Su plazo de interposición es de 5 días a contar desde el día siguiente de la notificación de la resolución impugnada.

2. El recurso de apelación.
Si el anterior recurso sería de cierta forma el equivalente al recurso administrativo de reposición, el de apelación sería
el equivalente al de alzada.

Mediante este recurso el órgano jurisdiccional superior conocerá del asunto impugnado sin ningún tipo de
limitación. Se trata, pues, de un recurso plenario, cosa que no ocurre con el de casación.

El 22 de julio entra en vigor la profunda reforma del recurso de casación contencioso administrativo, introducida por la
disposición final tercera de la LO 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio,
del Poder Judicial. Esta importante modificación, por un lado, amplía el ámbito de resoluciones recurribles en casación
pero, por otro, deja al criterio del Tribunal Supremo la apreciación de la existencia del interés casacional requerido para
su admisión a trámite.

La reforma procesal de 2016

La nueva regulación del recurso de casación, de aplicación a partir del 22 de julio, articula un único recurso cuya
finalidad es sentar o unificar doctrina jurisprudencial.

Hasta ahora, el carácter extraordinario del recurso se traducía en una doble limitación de admisibilidad:

• Acotamiento objetivo: estableciendo un número cerrado de (tipo) resoluciones judiciales accesibles a la

casación y criterios objetivos, esto es, la cuantía (600.000 euros), y
• Acotamiento subjetivo: estableciendo unos motivos tasados que daban lugar a la casación

Las principales características del Recurso de Casación son:

1. Ampliación del ámbito objetivo de sentencias recurribles en casación

En primer lugar, se abre el abanico de sentencias recurribles, de manera que en principio podrán acceder a
casación con independencia de su cuantía (artículo 86 LJCA):
• Todas las sentencias dictadas tanto en única instancia como en apelación por las Salas de lo contencioso
de la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia.
• Y también las sentencias no apelables de los juzgados de lo contencioso (o dictadas en única instancia),
en aquellos supuestos que contengan doctrina que se repute gravemente dañosa para los intereses
generales y sean susceptibles de extensión de efectos, es decir, en los que haya una reiteración de
actuaciones administrativas iguales a la enjuiciada.

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 Se exceptúan, como hasta ahora, las resoluciones recaídas en procesos relativos al derecho de reunión y los
contencioso-electorales, y también se excluyen las sentencias dictadas en única instancia por el TS.

2. Desaparecen los motivos tasados de casación

Por otra parte, desaparecen los concretos motivos casacionales del actual artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, de
manera que el nuevo recurso de casación podrá interponerse contra cualquier infracción del ordenamiento jurídico
estatal o europeo, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia.
Se mantiene, eso sí, la necesidad de que se invoque cuestiones de derecho y no de hecho, y que se trate de infracciones
de Derecho estatal o comunitario, que hayan sido invocadas, relevantes y determinantes del fallo recurrido.

En caso de vulneración del derecho autonómico, seguirá siendo competente el propio TSJ de la Comunidad Autónoma.

3. Exigencia de "interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia"(art. 88 LJCA)

Para que el recurso sea admitido a trámite la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo tendrá que
estimar que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, lo que deberá motivar
en el auto de admisión.

El artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción enumera una serie de supuestos indicativos de la existencia de este interés
casacional, pero estos no actúan automáticamente sino que precisan que el recurrente los justifique en su escrito.

Dentro del amplio margen que tiene la Sala para apreciar la concurrencia de este interés casacional, podemos distinguir,
como señala José Ramón Rodríguez Carbajo, tres supuestos:

1. Un caso de "admisión reglada", que se refiere al supuesto en que la resolución impugnada se aparte
deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea (art. 88.3 b).
2. Otro supuesto de "admisión cuasi reglada", en el caso de que la sentencia recurrida declare nula una disposición
de carácter general, salvo que la Sala estime que esto carece manifiestamente de transcendencia suficiente (art.
88.3 c).
3. Y otros supuestos de "admisión discrecional" entre los que encontramos:
• Aquellos en los que existe una presunción de concurrencia de interés casacional. Por ejemplo, cuando
la resolución hubiese aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia (art. 88.3 a, d y e).
• Y por último, aquellos otros supuestos en los que no existe esa presunción (art. 88.2 LJCA) y en los que
la inadmisión se efectuará por simple providencia, sin mayor motivación.

6. El recurso de revisión.

Como ocurría en la vía administrativa, se dará contra resoluciones (sentencias) firmes, es decir, no susceptibles de
ulterior recurso.

Se podrá interponer cuando concurran alguno de los siguientes supuestos:

1. Si después de pronunciada la st se recobraren documentos decisivos, no apartados por fuerza mayor o por obra
de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
2. Si hubiere recaído la st en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquella, ignoraba una de las partes
haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
3. Si, habiéndose dictado la sentencia en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por
falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
4. Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.
5. Contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que
dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la
violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo
que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por
terceras personas.

17
Tema 14. Presupuestos del proceso contencioso-administrativo. El procedimiento en primera o única
instancia. Procedimientos especiales. La tutela cautelar efectiva. La sentencia.

❖ PRESUPUESTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso consiste en un juicio entre partes que persigue que un juez se pronuncie sobre
pretensiones de la parte actora en razón de la actuación administrativa. Desglosando esta definición podemos
distinguir los distintos elementos

característicos que componen el proceso contencioso.

El proceso contencioso es un juicio mediado por un juez, que debe juzgar el asunto

y hacer ejecutar lo juzgado. Como ya sabemos la LJCA, en el art.6 y siguientes, establece una organización
de la jurisdicción basada en cinco órganos, cada uno de ellos con unas competencias materiales propias.

En el proceso contencioso podemos distinguir dos partes, demandado y demandante, reguladas en el

Título II de la LJCA.

La parte demandante es la titular de derechos e intereses legítimos (art.19 LJCA), es la parte actora. No cabe
la posibilidad de codemandantes.

No pueden actuar como demandantes los sujetos y entes recogidos en el art.20 LJCA, en especial, los
órganos de la misma Administración y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo
autorice expresamente, como es el caso de la declaración de lesividad, donde la Administración actúa como
demandante.

Contraria a la parte demandante se sitúa la parte demandada, que será la Administración Pública autora de la
actuación recurrida, y en su caso, el beneficiario del acto recurrido, que actuará como codemandado.

A ambas partes se le exigen los mismos requisitos de capacidad procesal, legitimación, representación y
defensa.

- Capacidad procesal: se exige que las partes tengan capacidad para poder accionar el sistema. Se regula en
el art.18 LJCA, y se le reconoce a las personas con capacidad de obrar general, los menores de edad (para la
defensa de aquellos derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento
jurídico sin necesidad de asistencia), y a los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios
independientes o autónomos aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, sin perjuicio de que no
tengan personalidad jurídica.

- Legitimación: no toda persona dotada de capacidad procesal puede incoar o intervenir en cualquier
procedimiento, se le exige además que exista cierta conexión entre el sujeto y el objeto del proceso. La
legitimación (art.19-22 LJCA) es una condición jurídica que cualifica al sujeto para solicitar que un juez se
pronuncie sobre un asunto. La legitimación se traduce en interés.

El aparato judicial se pone en marcha por los legitimados, no por mero interés en la legalidad.

- Representación y defensa: las partes han de comparecer en juicio representadas por un procurador y
defendidas y asistidas por un abogado, y ello es lo que regulan el art.23 y24 LJCA.
Si se trata de actuaciones ante órganos unipersonales la representación por

procurador es facultativa, pudiendo conferirse la representación al abogado.

Podrán comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus

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derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal.
En cuanto a la representación y defensa de las Administraciones públicas y de los

órganos constitucionales esta se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de
Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, llevándose a cabo fundamentalmente por abogados del
Estado, letrados municipales,...

En lo que se refiere a las pretensiones de la parte demandante están deben encajarse en las pretensiones
previstas en los arts. 31 y 32 LJCA. De este modo podrán consistir en:

- Declaración de ilegalidad y no conformidad a Derecho de actos y disposiciones y su anulación

• - El reconocimiento de la situación jurídica individualizada (cuando proceda)

• - La indemnización de daños y perjuicios derivados de la declaración de la condición ilegal del acto
(cuando proceda)

En base al principio de congruencia, el juez o tribunal deberá pronunciarse sobre tales pretensiones.
Puede el juez, sin embargo, plantearse nuevos hechos no presentados por las partes, sin llegar, en
ningún momento, a modificar las pretensiones de las partes.

Finalmente nos centraremos en el presupuesto de todo proceso contencioso, la actuación

administrativa. Siempre que haya un procedimiento contencioso se deberá a una actuación previa de
la Administración. Por eso la jurisdicción contenciosa se denomina revisora, porque siempre se
revisan actuaciones previas.

Si no hay actuación previa y queremos comenzar un procedimiento contencioso debemos forzar su

aparición, solicitando una cuestión a la Administración, a partir de la cual se desencadenará la
actuación de la misma (contestando o por silencio).

❖ PROCEDIMIENTO EN PRIMERA O UNICA INSTANCIA

El procedimiento contencioso en primera o única instancia, también conocido como procedimiento
ordinario, es aplicable a todos los supuestos y materias en que la LJCA no

impone como preceptivo otro procedimiento. Se regula en los arts. 43 a 77 LJCA.

• Iniciación
El procedimiento ordinario comienza con el escrito de interposición (art.45 LJCA),

no por demanda. En el escrito deberá de constar la identificación de la actuación administrativa recurrida y

la solicitud de recurso, e irá acompañado del documento donde se acredite la representación del
compareciente, documento o documentos que acrediten la legitimación del actor, copia o traslado del acto
expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto,...

Ante la interposición de escritos defectuosos se le otorga al demandante un plazo de diez días para proceder
a su subsanación, que supondrá la suspensión de los plazos de prescripción. Sin embargo, hay dos supuestos
excepcionales donde se comienza el procedimiento por demanda:

- Cuando la Administración impugna un acto propio, por declaración de lesividad.

- En los casos de conflictos interadministrativos, donde una Administración impugna actos de otra
Administración.

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Salvando estas excepciones el procedimiento contencioso comienza con escrito de interposición, que deberá
ser presentado en el plazo (art.46 LJCA) de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de
la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa,
si fuera expreso. Si no lo fuera (supuestos de silencio), el plazo será de seis meses.

En los supuestos de inactividad el plazo de reclamación será de tres meses, pasados los cuales contaremos
con dos meses para interponer recurso contencioso-administrativo. Por su parte, para los casos en los que se
desee impugnar una actuación en vía de hecho la ley prevé dos posibilidades de actuación. Por un lado, se
puede formular requerimiento, dando a la Administración diez días para contestar, tras lo cual el particular
cuenta con otros diez días para interponer el recurso. Por otro lado, cuando no se quiera formular
requerimiento el particular puede directamente interponer recurso, en

el plazo de veinte días.

• Tramitación
Iniciado el procedimiento se procederá a la publicación del acto de interposición,

con la finalidad de dar a conocer a los posibles interesados la existencia del procedimiento. Si el
procedimiento se hubiera comenzado por escrito de interposición la publicidad solo procede cuando sea
solicitada por el demandante, y se hará a su costa. Sin embargo, si se hubiera iniciado mediante demanda la
publicación es preceptiva.

El juzgado ante quien se presenta el recurso de interposición requerirá a la Administración que le remita el
expediente administrativo, ordenándole además que practique los emplazamientos necesarios (art.49 LJCA)
a los interesados conocidos. Se entenderá emplazada la Administración con la propia petición del
expediente.

Llegados a este punto el juzgado o tribunal procede a evaluar si se cumplen los requisitos formales exigidos
para admitir el recurso. Este es el primer trámite de admisión. (art.51 LJCA).

Después de esto se le entrega el expediente al recurrente para que presente demanda en el plazo de veinte
días. Si no se le entregara el expediente completo al demandante podrá solicitarlo, con efecto suspensivo en
el plazo de veinte días.

Se procederá entonces, tras la entrega del expediente, a la presentación de la demanda, donde debe
solicitarse prueba o conclusión escrita o vista oral, pues si no se solicita en este momento no se podrán
solicitar posteriormente. Además, los hechos, fundamentos de derecho, pretensiones y documento que obren
en poder del particular deben adjuntarse a la demanda.

Presentada la demanda se dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes
demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en el plazo de veinte días.

En los primeros cinco días del plazo de contestación los demandados podrán oponer alegaciones previas
argumentando la inadmisión del recurso por incumplimiento de los requisitos formales. Es este el segundo
trámite de admisión.

Presentadas las alegaciones previas se comunicarán al demandante, quien dará sus contraargumentos.
Después de esto el juez toma una decisión al respecto. Si se inadmite se dictará auto de inadmisión del
recurso y si se admite se continua con el procedimiento, ejecutando las pruebas (si se admitieron).

Realizada la prueba se procederá a la conclusión escrita o a la vista oral (reguladas en los arts. 62 a 66
LJCA), si se hubiera solicitado. Debemos señalar que aunque la conclusión escrita o la vista oral es
solicitada por el demandante es el juez el que decide cuál de los dos procedimientos se debe aplicar.

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Ambos procedimientos consisten en una valoración judicial del proceso donde las partes pueden dar
argumentaciones, réplicas,... Si se celebrase vista oral, en la misma se dará la palabra a las partes por su
orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. Si en lugar de la vista el trámite se desarrolla
mediante conclusiones escritas sucintas, el escrito correspondiente deberá formularse en plazo de diez días.

• Terminación
La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido

declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Cuando el Juez o Tribunal
apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo razonará debidamente y señalará
una fecha posterior concreta en la que se dictará la misma, notificándolo a las partes (art.67 LJCA).

La sentencia se pronunciará sobre:

- Si el recurso es admisible o no. Es este el tercer y último trámite de

admisión.
- El fondo del asunto. Si lo estima declarará que la actuación

administrativa es contraria a Derecho y se pronunciará además sobre las pretensiones solicitadas; si lo

desestima declarará que la actuación administrativa es conforme a Derecho.

Además de por sentencia los procesos contenciosos podrán finalizar por:

- Desistimiento: (art.74 LJCA) el recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la
sentencia, incluso cuando el asunto este ya visto

para sentencia.
- Allanamiento: (art.75 LJCA) los demandados podrán allanarse en

cualquier momento, es decir, podrán aceptar el recurso. Para que la Administración pueda allanarse se exige
que cuente con autorización del Consejo de Ministro, el Pleno Municipal,...

- Satisfacción extraprocesal: (art.76 LJCA) la Administración demandada reconoce en vía administrativa las
pretensiones del demandante.

- Conciliación o transacción entre las partes: (art.77 LJCA) el juez o tribunal llama a las partes a la
conciliación, a que se pongan de acuerdo.

❖ LA SENTENCIA
La forma habitual de terminación de los procedimientos contenciosos es la

sentencia, que tendrá distintos efectos dependiendo de su sentido. Los efectos de las sentencias se regulan en
los arts. 72 y 73 LJCA.
Cuando la sentencia declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso

contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes (art.72.1). Si lo que dicta la sentencia es la
anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas (art.72.2).

Si la sentencia produce la estimación de las pretensiones sólo producirá efectos entre las partes. No obstante,
tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111 LJCA
(art.72.3).

Finalmente, cuando las sentencias firmes anulen un precepto de un reglamento no implicará la anulación de
los actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales (art.73).

21
❖ PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

➢ PROCEDIMIENTO ABREVIADO
El procedimiento abreviado, regulado en el art.78 LJCA, solo cabe para algunos

órganos de la jurisdicción contenciosa y solamente en una serie de supuestos tasados. Los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo
conocen, por el procedimiento abreviado, de

los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de:

- personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre - extranjería y sobre inadmisión de peticiones
de asilo político - disciplina deportiva en materia de dopaje, así como
- todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

El procedimiento se iniciará directamente mediante demanda. El juez examinará la demanda y una vez
admitida procederá a su traslado al demandado, a la solicitud del expediente a la Administración, y a la
citación de las partes para la vista oral. Los plazos de estos procedimientos serán los mismos que en el
procedimiento ordinario.

La vista oral se iniciará con la intervención del demandante, quien fundamentalmente hará remisión a la
demanda, y proseguirá la contesta del demandado. Se procederá a la solicitud de pruebas y a su simultánea
realización y valoración. Tras la valoración de la prueba se procederá a las conclusiones orales, quedando
posteriormente el pleito visto para sentencia.

El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista.

➢ PROCEDIMIENTO DE PROTECCION JURISDICCIONAL DE LOS DDFF

La CE prevé dos vías para la tutela judicial de los derechos fundamentales. Uno de ellos es la tutela judicial
efectiva a través de los procedimientos ordinarios, recogida en el art.24 CE. El otro se recoge en el art.53.2
CE, donde se dispone que cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos
reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo II ante los Tribunales ordinarios por un
procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad.

Este procedimiento nombrado en el art. 53.2 CE es el que se regula en los arts. 114 a 122 LJCA para el
ámbito del Derecho Administrativo, conocido como procedimiento para la protección de los derechos
fundamentales de la persona.

El plazo de interposición de este recurso es de diez días, en virtud de lo establecido en el art.115 LJCA, a
partir del día de notificación del acto, publicidad de la disposición,...

El procedimiento se iniciará con escrito de interposición, donde se expresará con precisión y claridad el
derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den
fundamento al recurso.

En el mismo día de la presentación del recurso o en el siguiente se requerirá con carácter urgente al órgano
administrativo correspondiente para que en el plazo de cinco días remita el expediente. Al remitir el
expediente, el órgano administrativo emplazará a los interesados conocidos.

Recibido el expediente se procederá a la admisión o inadmisión del procedimiento. En el supuesto de

posibles motivos de inadmisión del procedimiento se convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una
comparecencia donde se intentarán solventar.

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Posteriormente se emplazará al demandante para que formalice la demanda, en el plazo de ocho días. El
mismo plazo tiene el demandado para formular contestación a la demanda. Pasados estos plazos se
procederá a la prueba.

El proceso finaliza con la sentencia. Entre la prueba y la sentencia no hay conclusiones escritas ni vista oral,
con lo que la defensa del particular queda limitada a la demanda, suprimiéndose la posibilidad de réplica.

Este procedimiento se caracteriza por los principios de preferencia, por el que estos procedimientos se
tramitarán antes que los demás, y sumariedad. El principio de sumariedad tiene dos interpretaciones: por un
lado lo podemos entender como brevedad y simplicidad; y por otro como provisionalidad del
pronunciamiento.

Tradicionalmente el TC entendió que la Constitución hacía referencia a la sumariedad como provisionalidad,

pero a partir de los años noventa cambió su criterio interpretativo, entendiendo que el término sumariedad
hacía referencia, en el art.53.2 CE, a la brevedad y simplicidad del procedimiento.

Sin embargo debemos de atender a ciertas características del procedimiento, como el hecho de que se debe a
una reacción rápida contra la vulneración del derecho fundamental, de ahí su breve plazo de interposición. A
esto se suma que al escrito de interposición se le añade la carga de la motivación sin el expediente, y que el
procedimiento carece de contradicción (vista oral o conclusión). Todas estas son características propias de
un juicio sumario, de un juicio provisional, previo al juicio definitivo.

Conociendo todo esto la jurisprudencia crea un nuevo principio en relación, la simultaneidad, con la que
permite utilizar las dos vías previstas en la CE (art.24 y art.53.2) de forma simultánea, sin que ninguno de
los dos procedimientos iniciados suspenda al otro. Esto se debe a que la sentencia final del procedimiento de
protección de los DDFF no tiene efecto de cosa juzgada, ya que no es mas que un juicio provisional.

❖ MEDIDAS CAUTELARES
El acto administrativo es ejecutivo y el procedimiento de control judicial no tiene

per se la fuerza de paralizar su ejecución. Por ello, y con la finalidad de garantizar la eficacia de la sentencia
futura, el art.129 LJCA prevé la posibilidad de que los interesados soliciten, en cualquier estado del proceso,
la adopción de medidas cautelares.
Como el propio artículo dice las medidas cautelares podrán ser solicitadas en cualquier momento, aunque lo
habitual es que se soliciten en el escrito de interposición. De hecho, cuando se impugne una disposición
general la petición deberá efectuarse,

obligatoriamente, en el escrito de interposición o en el de demanda.

En cuanto al contenido u objeto de la medida cautelar lo más habitual es que se

solicite la suspensión de efectos, pero nada nos impide solicitar cualquier otro tipo de medida cautelar. La
ley ni siquiera distingue entre medidas cautelares positivas o negativas, y tampoco prohíbe aquellas que
supongan un adelanto del fallo.

En lo que se refiere a los criterios utilizados para decidir el otorgamiento o la denegación de la medida
cautelar el art.130 LJCA establece que previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto,
la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición
pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. Es decir, se admitirá la imposición de medidas
cautelares cuando su no imposición produjera la inutilidad de la sentencia futura.

Así mismo, la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los
intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

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