Sobre la corrupción en el Perú
Algunas notas sobre sus características, causas,
consecuencias y estrategias para enfrentarla
Yván Montoya
La corrupción puede ser abordada desde dos perspectivas, que en absoluto son
antagónicas; más bien, creo, permanecen en un tipo de relación de género a especie. En
efecto, por un lado, es posible entender la corrupción como actos o manifestaciones
concretas del uso particular de la función pública delimitados en la legislación
administrativa o penal1, pero, por otro lado, es necesario entender la corrupción en un
sentido más amplio, esto es, como un clima de mentalidad colectiva, sentimientos y
práctica histórica que denominamos “fenómeno de la corrupción”. Coincidiendo con el
profesor Hurtado Pozo, consideramos que esta dimensión es la más importante a tener
en cuenta, dadas las repercusiones negativas que tiene en la vida general del país, y
porque es la que sostiene o explica de algún modo las manifestaciones concretas de
corrupción habitual. En este acápite nos detendremos en esta última perspectiva de la
corrupción para luego, en los puntos siguientes, ir descendiendo a los mecanismos
extrajurídicos y jurídico-penales para la contención de las manifestaciones concretas de
la corrupción.
Pero, ¿por qué tanta preocupación por la extensión de la corrupción en nuestra sociedad
actual? ¿Qué hay de nuevo en una práctica que se conoce hace tanto tiempo?
LA CORRUPCIÓN: UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS
García Enterría2 apunta a la corrupción generalizada como uno de los dos grandes
problemas para el funcionamiento efectivo de las democracias occidentales. La describe
esencialmente como un fenómeno de colonización del Estado por la sociedad (a
diferencia de lo que ocurre con la administración pública en un Estado partidocrático, en
donde el fenómeno es el inverso: la colonización de la sociedad por el Estado), es decir,
como un fenómeno de injerencia distorsionaste del sector privado en el funcionamiento
del servicio público.
Y es que la corrupción, en el contexto actual, presenta tres aspectos singulares que la
hacen potencialmente lesiva al desarrollo de nuestras incipientes sociedades
democráticas.
En primer lugar, se evidencia una conexión peligrosa entre la novedosa criminalidad
organizada y la administración pública. Si bien la criminalidad organizada no es un tipo
de criminalidad absolutamente nueva, dado que su estructura no cambia en nada la
clásica división entre los delincuentes y los vigilantes de la ley, sí lo es su connivencia
con los propios órganos estatales encargados de su control y persecución. Como señala
1
José Hurtado Pozo, “Corrupción: el caso peruano”, en Pena y Estado. Corrupción de funcionarios
públicos, Buenos Aires, 1995, p. 156.
2
Eduardo García de Enterría, Democracia, jueces y control de la administración, Ed. Civitas, Madrid,
1996, p. 88 y ss.
el profesor Winfried Hassemer, la criminalidad llegaría a una situación paradójica de
tener que combatirse a sí misma3.
En segundo término, el avance tecnológico e industrial en campos como la banca o las
finanzas permiten modalidades nuevas y encubiertas de corrupción que hacen difícil su
develamiento y persecución. Ejemplo de lo señalado puede verse en las millonarias
transferencias bancarias provenientes de fondos públicos, realizadas por los testaferros
del ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos, a cuentas privadas en organizaciones
financieras ubicadas en paraísos fiscales, lo que ha dificultado enormemente su
ubicación y eventual repatriación.
Finalmente, la globalización y los procesos de integración supranacional han conllevado
la configuración de una forma de criminalidad de carácter transnacional con enorme
capacidad de desestabilización de mercados, así como de corrupción internacional de
funcionarios públicos4. Ejemplo de esta característica lo muestra el caso, durante el
gobierno del ex presidente Fujimori, de la compra por parte del Estado de armamento
militar o policial a proveedores de países extranjeros, el cual terminó “desviándose” a
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Este acto complejo de
corrupción termino comprometiendo a dos países, además del Perú.
CAUSAS
Determinar las causas de este fenómeno es realmente una tarea que escaparía a una
modesta exposición como la presente, sin embargo, diversos investigadores han
planteado algunos factores que condicionan la aparición y desarrollo de la corrupción:
– La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada poca claridad para
determinar lo correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la función pública. Un
ejemplo de lo mencionado lo encontramos en las declaraciones del líder político Luis
Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo, Bedoya de
Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado por Vladimiro Montesinos,
señaló que su hijo había cometido, en todo caso, un pecado, pero no un delito.
– La distribución política del poder en la administración pública de forma
intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente del mismo5.
Puede citarse como ilustración los innumerables decretos supremos secretos emitidos
por el gobierno del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso
transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al Servicio de
Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para
“sobornar” a múltiples funcionarios públicos (congresistas tranfugas, magistrados
judiciales y fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueños de
medios de comunicación) para mantenerlos adheridos al régimen de turno, abdicando
de sus deberes esenciales de independencia en el ejercicio de sus funciones.
3
Winfried Hassemer, “Posibilidades jurídicas, policiales y administrativas de una lucha más eficaz contra
la corrupción”, en Pena y Estado. Corrupción de funcionarios públicos, No 1, Buenos Aires, 1995.
4
Jesús María Silva Sánchez, La expansión del derecho penal. Aspectos de la política criminal en las
sociedades postindustriales, Ed. Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71.
5
Señala Seymour Martín Lipset (“Repensando los requisitos sociales de la democracia. La
democratización y sus límites”, en La política No 2) que la corrupción es inherente a los sistemas
construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre
prioriza en tal asignación criterios personales, partidarios, etc.
– La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un periodo de crecimiento
y de modernización6. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Perú, por lo
que debe mantenerse mucha atención y no relajar los sistemas de control sobre el
gasto público.
– Factores sociales y políticos de raigambre histórica (esencialmente desde el
Virreinato) en el Perú que han determinado que los funcionarios públicos perciban al
Estado como un botín a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y
reglas establecidas.
– Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo político de
nuestro país en la década de los años 90. Me refiero al sistema político autoritario
impuesto por el régimen de ese momento y que engendró un acentuado nivel de
corrupción política sin precedentes en el país. Corrupción de corte instrumental a
efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de control. De ello da
cuenta la situación que atravesó el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso
de la República, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal
Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas.
Esa concentración del poder determinó que la corrupción avanzara a niveles que
ninguno de nosotros imaginó. A eso se debe la importancia de un sistema de
administración de justicia independiente en el contexto de un Estado democrático que
necesita consolidarse.
EFECTOS
Pues bien, esta generalidad y extensión de la corrupción, así como las nuevas
características que viene adquiriendo en este último tiempo, llevan consigo efectos
sumamente graves en la vida política, económica y social de un país7.
1. En el ámbito político, efectivamente, la corrupción influye en la inestabilidad política
de los Estados. Los cambios de régimen, en mayor o en menor medida, son
explicables desde la constatación de factores de corrupción precedente. Y es que este
fenómeno socava brutalmente la confianza de la ciudadanía en el funcionamiento
regular de las instituciones políticas. Esta desconfianza detiene precisamente el
desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un
explosivo ambiente de insatisfacción social. Como señala la profesora Ackerman, “la
corrupción sistemática socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de
los democráticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado
dirigidos por líderes totalitarios” Rose Ackerman, Transparencia en la
contratación estatal, Fundación Interamericana de Abogados – BID, 1997, p. 28.
Paradójicamente afirma esta autora que en los países no democráticos, esto es,
autoritarios o dictatoriales, la corrupción no siempre es desestabilizadora,
aunque –señala– siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo8.
6
José Hurtado Pozo, Op. Cit.
7
De acuerdo con Pásara, esta es también la visión del Banco Mundial al señalar en un texto lo siguiente:
“La corrupción tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeño administrativo y
en el desarrollo económico y político” (tomado de Luis Pásara, “La corrupción (el estado de la cuestión)”,
en Boletín de la Comisión Andina de Juristas, No 41, p. 19.
8
Rose Ackerman, Transparencia en la contratación estatal, Fundación Interamericana de Abogados –
BID, 1997, p. 28. Paradójicamente afirma esta autora que en los países no democráticos, esto es,
autoritarios o dictatoriales, la corrupción no siempre es desestabilizadora, aunque –señala– siempre opera
contra las reglas de un poder abierto y justoº
Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad
política peruana, si no, recordemos el periodo del régimen del gobierno aprista que
precedió al régimen autoritario que gobernó el Perú durante la década de los años 90.
Finalmente, la corrupción también reproduce y consolida la desigualdad social,
consolida el clientelaje político y perpetúa la ineficacia de la burocracia y, por lo
tanto, impide contar con una administración pública eficiente al servicio de la
satisfacción de los derechos de los peruanos.
2. Económicamente, los especialistas señalan a la corrupción como un factor de
ineficiencia y desperdicio en el aprovechamiento de los recursos y en la
implementación de las políticas públicas9. En efecto, cuando el soborno se convierte
en práctica corriente, los contratos gubernamentales, las concesiones, las licitaciones,
las privatizaciones no son adjudicados a los postores más eficientes y profesionales,
sino a los que tienen mejores contactos y carecen de escrúpulos. Ello, evidentemente,
perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos.
Igualmente, la corrupción conlleva a que la redistribución de la riqueza se reasigne a
favor de aquellos que detentan alguna forma de poder monopólico, esto es, de
sectores con mayor capacidad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos
favorecidas y a las que generalmente van destinados los fondos públicos.
Así mismo, algunos estudios econométricos nos indican que existe una “correlación
negativa entre crecimiento y altos niveles de corrupción”10, lo que significa que a
mayores niveles de corrupción menores serán los índices de crecimiento económico
de un país.
3. Pero el efecto más grave, y en ello compartimos las ideas de Pásara, es que la
corrupción atenta contra una de las condiciones necesarias de la vida en sociedad: la
confianza recíproca entre los ciudadanos y en la colectividad, debido a lo
imprevisible del comportamiento entre unos y otros. Este sentimiento de
desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las bases
del contrato social llevándonos a un clima de anomia y desestructuración social.
Como bien señala Díez Picazo, “es cierto que los gobernantes no encarnan el Estado
en su conjunto y es asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa
no convierten al Estado en una organización criminal; pero es incuestionablemente
cierto que los gobernantes son órganos del Estado, y sobre todo que representan la
imagen visible del mismo. La conclusión es evidente: la criminalidad gubernativa
tiende a difuminar la ecuación entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a
deslegitimar el Estado ante los ciudadanos”11.
De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra
un fenómeno cuya represión desborda su tratamiento meramente jurídico penal y nos
exige poner atención, además, en otro tipo de políticas de carácter extrajurídico o
extrapenal.
Sin embargo, antes de entrar a una revisión de todas estas políticas, creemos preciso
compartir algunas positivas experiencias comparadas de lucha contra la corrupción.
EXPERIENCIAS COMPARADAS
9
Luis Pásara, Op. Cit. p. 19.
10
Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28
11
Luis María Díez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crítica, Barcelona, 2000, p. 14.
