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DIAGNOSTICO Y ANÁLISIS AL CONTROL FISCAL TERRITORIAL EN

COLOMBIA

MONOGRAFÍA SOCIO JURÍDICA

SILVIO ANDRÉS TREJOS CALVO Código: 601957110

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA

BOGOTÁ, 2018
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DIAGNOSTICO Y ANÁLISIS AL CONTROL FISCAL TERRITORIAL EN

COLOMBIA

SILVIO ANDRÉS TREJOS CALVO Código: 601957110

ASESOR METODOLÓGICO Y TEMÁTICO:

Dr. RICARDO MOTTA VARGAS

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA

BOGOTÁ, 2018
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NOTAS DE ACEPTACIÓN

Asesor Temático

--------------------------------------------------------

Asesor Metodológico

--------------------------------------------------------

JURADO 1

--------------------------------------------------------

JURADO 2

--------------------------------------------------------

BOGOTÁ, OCTUBRE DE 2018

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AGRADECIMIENTOS

A mi familia, por su apoyo incondicional.

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Las opiniones expresadas en el presente documento son de

responsabilidad exclusiva del o los autores y no comprometen de ninguna
forma a la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca y/o a su Facultad
de Derecho
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RESUMEN

El control fiscal en Colombia tiene una larga trayectoria, adoptada por

las recomendaciones de la Misión Kemmerer hace ya 95 años. Este trabajo
realizara un recorrido histórico, jurídico y conceptual enfocado en las
Contralorías Territoriales para abarcar la situación actual de estas entidades
y realizar un análisis y diagnóstico de las mismas. La eficacia y la eficiencia
son un punto importante en su razón de ser, por lo que se buscara encontrar
lo que ha llevado a la debilidad en estas áreas, incluyendo la corrupción
como punto rector, que las aparta de su deber ser. Se busca así contribuir
con una alternativa de solución que acerque al estudiante universitario a un
tema tan denso como lo es el del control fiscal en las Contralorías
Territoriales de Colombia.

Palabras clave: Control Fiscal, Contralorías Territoriales, Contraloría

General de la Republica, corrupción, función de advertencia, control previo y
posterior.

Acrónimos:

 Contraloría General de la Republica: CGR

 Auditoría General de la Republica: AGR
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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ........................................................................................... 8
1 UBICACIÓN DEL PROBLEMA .............................................................. 10
1.1. Descripción del problema ............................................................... 10
1.2. Formulación del Problema .............................................................. 11
1.3. Justificación .................................................................................... 11
1.4. Objetivos......................................................................................... 12
1.4.1. Objetivo General ...................................................................... 12
1.4.2. Objetivos Específicos .................................................................. 12
1.5.1. Hipótesis ..................................................................................... 13
2.1. Marco histórico ............................................................................... 14
2.3.2.1. INTOSAI y las normas internacionales ISSAI 100 respecto a las
auditorias de cumplimiento .................................................................... 34
4 MARCO METODOLOGICO ...................................................................... 66
4.1. Paradigma ......................................................................................... 67
4.2. Método .............................................................................................. 68
4.3. Forma de Investigación ..................................................................... 68
4.4. Tipo de investigación ......................................................................... 68
4.5. Técnica .............................................................................................. 69
5 CONCLUSIONES ..................................................................................... 69
6 ALTERNATIVA DE SOLUCION ................................................................ 71
7 ANEXOS………………………………………………………………………….75
BIBLIOGRAFIA .......................................................................................... 766
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INTRODUCCIÓN

Los primeros antecedentes dados para el control de las finanzas públicas

fueron realizados en la época de la colonia, siempre buscando salvaguardar
el patrimonio del Estado y que éste no fuera malversado.

Luego de bastantes leyes y reformas se ha llegado a una ley estructural

como lo es la Ley 617 de 2000 que estableció una clasificación clara para el
establecimiento de contralorías en departamentos, municipios y distritos,
creando así una descentralización estructurada de estas entidades.

Instituciones que a través de los años han tratado de ser absorbidas por
la Contraloría General de la Republica, siendo esto un desacierto debido a
que por el alcance que tiene solo perdería cobertura y se haría más difícil el
control fiscal en los lugares más apartados de Colombia.

La Constitución Política de 1991 le dio la posibilidad a estos entes de ser

autónomos administrativa y presupuestalmente, con el manejo de un control
posterior, selectivo y con fundamentos de eficiencia, economía, equidad y
valoración de los costos ambientales. Dando así herramientas que con los
años se han vuelto insuficientes para el trabajo a ellas encomendado.

Dos puntos importantes que se abarcan en este trabajo son los

relacionados con la función de advertencia y el control excepcional. Parte
fundamental para el desarrollo de las funciones de esta entidad.

Sin embargo la Corte Constitucional ha inhabilitado la función de

advertencia en razón de la mala fama que por años ha tenido la Contraloría,
queriendo evitar así la coadministración con las entidades públicas respecto
a la toma de decisiones y ejecución de procesos.
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Las Contralorías Territoriales están sometidas al control excepcional de la

Contraloría General de la Republica, cuando por denuncias, se crea que está
en juego la objetividad de las primeras, la CGR asume cualquier
investigación de control fiscal que crea conveniente, se creería que son una
misma entidad pero al ser entes autónomos simplemente se tienen que
someter a entregar todo lo referente a un expediente hasta el momento se la
solicitud. Esto sería algo normal si no estuvieran en medio la politización y el
deseo de la CGR de absorber las Contralorías Territoriales. Temas que se
ampliaran a lo largo de las siguientes páginas.

Se busca con esta investigación hacer un recorrido histórico, jurídico e

institucional para desembocar en las problemáticas existentes de estas
entidades y así hacer el diagnóstico actual de las mismas, para dar una
alternativa de solución socio jurídico acorde a la falta de conocimiento que se
tiene frente al tema.

Se desplegará en cuatro capítulos que permitirán desarrollar toda la

temática, el primero describe los antecedentes tomados para desarrollar el
tema, el segundo capítulo comprende los marcos de referencia; el tercer
capítulo expone la problemática y el estado actual, analizando los resultados
de acuerdo al diagnóstico realizado y por último se desarrolla la alternativa
de solución planteada para este trabajo.
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1 UBICACIÓN DEL PROBLEMA

1.1. Descripción del problema

Hablar del control fiscal en Colombia es realizar un recorrido frente a

su proceso normativo y conceptual, un desarrollo que a pesar de su
necesidad de renovación se ha resistido al cambio, dando como resultado
entidades casi obsoletas que contra viento y marea aún permanecen. Entes
que por años han enfrentado proyectos de ley (que no han nacido a la vida
jurídica) y que han tenido como objetivo principal formalizar su centralización.

Las Contralorías Territoriales no satisfacen las necesidades para las

cuales han sido creadas, esto por el modo de elección de los contralores, el
que sus recursos hayan sido recortados y como añadidura la corrupción que
prepondera en Colombia y que ha alcanzado también a estas entidades
(Torres, 2017).

Otro punto no menos importante es el hecho de que los entes

vigilados tienen mayor y mejor manejo de las tecnologías, lo que deja a estas
entidades rezagadas en la falta de eficiencia a la hora de cumplir con sus
obligaciones, así como de desempañar las funciones para las cuales fueron
creadas. La falta de preparación de sus funcionarios y el exceso de trabajo
al tener que vigilar demasiadas entidades hacen que su trabajo no sea
eficaz. Aunado a esto el que la entidad como tal se haya visto politizada en
los últimos años deja como resultado un problema de fondo, al cual muchos
han hecho oídos sordos y del cual se quiere profundizar por medio de este
trabajo de investigación.
 11

La eficiencia y eficacia se ven en todo caso afectadas debido a que la

recuperación de los recursos en el cobro coactivo es casi nula y el desgaste
administrativo es mayor que el dinero recuperado.

La Contraloría General de la Republica ha buscado en varias

ocasiones la centralización sin tomar en cuenta que ella no ha podido aun
con las responsabilidades que le han sido entregadas, un ejemplo de ello es
el escándalo de Reficar: “Desde el 2008 se han realizado seis auditorías
regulares, una auditoría financiera y tres auditorías especiales a Reficar”
(RCN, 2016); si desde 2008 iniciaron las auditorias, el interrogante es porque
sale a la luz los malos manejos de fondos hasta 2016.

Este como un pequeño ejemplo de los muchos que existen en

Colombia, que demuestra que si la vigilancia a un lugar tan grande no fue
efectiva, que se podría esperar de aquellos municipios apartados que no
tienen un mayor control sobre ellos.

1.2. Formulación del Problema

¿Cuál es el diagnóstico de las Contralorías Territoriales en la

eficiencia y eficacia respecto al control fiscal en Colombia?

1.3. Justificación

Surgió la necesidad de abordar este tema debido a que al efectuar un

análisis, se identificó como las Contralorías Territoriales a través de los años
han sufrido reducciones a su presupuesto y como consecuencia de ello no
han dado los resultados requeridos en cuanto al cuidado del erario público.

Los procesos de cobro coactivo se han vuelto ineficientes debido a

que en muchos casos la entidad ejecuta el cobro y al momento de hacer la
indagación de bienes del responsable fiscal, se verifica que éste no tiene
ningún patrimonio porque a través de triquiñuelas se ha insolventado,
 12

generando una cartera imposible de cobrar, que hace ineficaz la función de

estas entidades.

Frente a tal panorama, se busca por medio de esta investigación no

solo dilucidar el contexto frente a este tema sino realizar un recorrido
histórico, jurídico y normativo, que permita verificar cual sería la situación
actual de estas entidades.

Es de gran importancia jurídica y social, no solo porque compete el

ámbito jurídico nacional sino que aun toca fibras más profundas, como el
hecho de que se pueda desencadenar una masacre laboral al cierre de estos
entes y se abra la puerta al clientelismo, en donde se generaría que la
contratación ya no sea por méritos sino para todos aquellos amigos de
políticos que se benefician con cargos públicos.

De ahí la pertinencia de la información manejada y expuesta en este

trabajo, que busca plantear una alternativa de solución socio – jurídica.

1.4. Objetivos

1.4.1. Objetivo General

Realizar un análisis a las Contralorías Territoriales que permitirá
diagnosticar el control fiscal en Colombia en su eficiencia y eficacia.

1.4.2. Objetivos Específicos

 Establecer aspectos históricos y teóricos en los que surgen las
Contralorías Territoriales.
 Describir que herramientas ha brindado el Gobierno para enfrentar la
crisis que sufren estos entes institucionales, a través de un análisis
general a normatividad próxima a esta temática.
 Identificar la situación actual de estas entidades frente a su
imposibilidad de ejercer la función de advertencia.
 13

 Plantear una alternativa de solución que permita ampliar el

conocimiento que tienen los estudiantes de derecho y la comunidad
académica en general respecto al control fiscal ejercido por las
Contralorías Territoriales.

1.5.1. Hipótesis
Existe la necesidad de reestructurar las Contralorías Territoriales, esto
debido a que surge una obligación de mejora continua para que sus
procesos cumplan el objetivo principal para el cual fue creada, dejando de
lado la institución burocrática en la que se ha convertido. Cambio en sus
procesos, la capacitación de sus empleados, un enfoque práctico hacia el
control fiscal con resultados eficientes, ampliación en el manejo de sus
tecnologías y un sentido de propiedad en los funcionarios públicos.

Su objetivo misional se ha visto opacado y por eso se hace necesaria

esta intervención para que no siga decayendo como lo ha hecho en los
últimos años. De lo contrario, se convertirán en entidades relegadas y
transformadas un fortín político.

La implementación de las tecnologías es un mundo paralelo para

estas entidades, internadas también en procesos que no tienen apertura a la
ciudadanía, de modo que se hace necesaria su ejecución debido a la
globalización que se experimenta en estos tiempos.
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2 MARCOS DE REFERENCIA
2.1. Marco histórico

El Control Fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la

administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles. (Revista, Contraloría de
Cundinamarca, 59 años, 1994) que cito (Beltrán, A, 2013, p30).

En Colombia ha tenido un largo recorrido, presentándose por medio

de diferentes figuras, sin embargo es establecido por medio de la Ley 42 del
año 1923, en la presidencia de Pedro Nel Ospina, con la creación de la
Contraloría General de la Republica.

Es resultado de la Misión Kemmerer, en donde el gobierno de la

época contrata a Edwin Kemmerer con una delegación de especialistas
para evaluar y dar solución a la situación económica que en ese momento
aquejaba al país (Revista Credencial), cuando se mira más a fondo su
propósito fue la de suministrar sanos métodos de administración, realizar
una reestructuración frente al manejo de las finanzas nacionales, depurar la
mala gestión, eliminar la costumbre de la mala dirección y en general
desarraigar costumbres poco éticas, así como lo menciona Eduardo Santos
en el periódico el Tiempo: “Las dolencias económicas y fiscales del país, en
grandísima parte, no provienen de falta de ciencia, sino de malos hábitos,
de falta de energía para combatir vicios que nadie defiende a la luz pública,
 15

pero que se imponen en la sombra. La Misión financiera tropezará con ellos

desde un principio, en la base misma de los trabajos que debe acometer, y
veremos si puede desalojar lo que ha resistido a los clamores nacionales de
medio siglo"(2016).

Esta encomienda da buenos frutos debido a que seis de estas

propuestas de convierten en leyes de la Republica, entre las cuales se
encuentra la creación de la Contraloría General de la Republica.

Esta reorganización de las finanzas públicas da unas funciones

específicas a la Contraloría entre las que se encuentran la recaudación de
rentas y la observación de leyes y reglamentos para el manejo de
propiedades y fondos públicos (CGR), también hace que varias entidades se
fusionen con esta, reorientando la contabilidad de la Nación.

Es importante dilucidar que para 1925 se radica la Ley 20 que crea el control
previo, perceptivo y posterior, también llamado control numérico legal que es
el control Previo, aprobación por parte de la Contraloría, de cualquier
movimiento presupuestal que en el departamento y los municipios se
realizara. Control perceptivo, lo realizaba la división de visitadores fiscales y
se caracterizó por una serie de comisiones haciendo arqueo de caja,
tesorería, almacén, recaudo de egresos y comprobación de saldos. Control
Posterior, Art. 4º. Ley 42 de 1993 “Dicho control lo realiza en forma posterior
y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley. (Revista, Contraloría de Cundinamarca, 59 años, 1994)
que cito (Beltrán, A, 2013, p30), el cual cambia con la Constitución de 1991
cuando por medio del artículo 267 se establece el control posterior y
selectivo.

2.1.1. Contralorías Territoriales.

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Mapa conceptual tomado de: Control Fiscal Participativo, Ministerio del Interior, 2006

Existen contralorías departamentales, distritales y municipales.

Según el el artículo 156 de la Ley 136 de 1994 modificado por el
artículo 21 de la Ley 617 de 2000 las contralorías distritales y municipales se
categorizan así: “Únicamente los municipios y distritos clasificados en
categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan
más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus propias
contralorías”.
Con respecto a las contralorías departamentales están organizadas de
acuerdo a la categorización como se menciona en esta misma ley con sus
respectivas reformas así: Artículo 6º.- Categorización. Modificado por el art.
2o de la Ley 617 de 2000, Modificado por el art. 7o, Ley 1551 de 2012: “… se
clasificarán, atendiendo su población y sus recursos fiscales”.
La razón de ser de estos entes se encuentra en el artículo 155 de esta
misma ley: “Las contralorías distritales y municipales son entidades de
carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. En
ningún caso podrán realizar funciones administrativas distintas a las
inherentes a su propia organización”.
Por esta razón aunque son una parte de la Contraloría General de la
Republica, frente a su funcionamiento y gestión son autónomas, por ende
descentralizadas.

2.2. Marco Jurídico

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2.2.1. Reglamentación y desarrollo normativo

Es imperativo hablar sobre el desarrollo normativo que ha
regido esta entidad haciendo un recuento de las leyes más relevantes,
acaecidas posterior a la implementación de la Constitución Política de
Colombia de 1991, en donde la Contraloría General de la Republica es
establecida como un ente con autonomía presupuestal y administrativa que
ejerce el control fiscal en forma posterior y selectiva (Articulo 267).
Sin embargo frente a los entes territoriales las leyes fiscales son
anteriores a la Constitución de 1991, la descentralización fiscal se dio en la
Ley 14 de 1983 y luego en la Ley 12 de 1986.
A través de la Ley 42 de 1993 en donde se establece la organización
del sistema de control fiscal y los organismos que lo ejercen, se establece el
procedimiento de responsabilidad fiscal en donde se estructuran las etapas
de investigación y juicio. Puede decirse que, es un gran paso hacia la
búsqueda de establecer responsabilidades frente al manejo de los bienes del
Estado.
Con la necesidad de darle un desarrollo a la Ley 42 y frente a los
escasos resultados de la misma, se desarrolla con la Ley 610 de 2000, en
donde el proceso de responsabilidad fiscal establece los términos de
caducidad y prescripción a cinco años, se establece una sola etapa y
emplazamiento a herederos en caso de muerte de un responsable fiscal solo
en caso de proferirse fallo debidamente ejecutoriado.

Otro tema contemplado en esta ley es la reglamentación del

procedimiento de responsabilidad fiscal el cual fue complementado en el
Estatuto Anticorrupción.

Una de las principales leyes que rige esta entidad es la Ley 617 de
2000, la cual se desarrollara con mayor rigurosidad debido a que en ella se
crean y modifican las siguientes normas: “…se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
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Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas

tendientes a fortalecer la descentralización”.
Esta ley abarco la más importante decisión de política fiscal al
involucrar los gobiernos territoriales. Estos se endeudaron de una manera
desprovista, razón por la cual se crearon leyes para restringir el
endeudamiento territorial, sin embargo la más importante fue la ley 617 de
2000 que promovió un ajuste fiscal que se enfocó en el manejo del gasto
territorial.
Se orientó en tres puntos claves: a) ingresos corrientes de libre
destinación, b) se realizó la categorización de departamentos, distritos y
municipios y c) se reglamentaron los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales.
A continuación se realiza una reseña de cada punto específico:
a) Ingresos corrientes de libre destinación: Estos vienen de
transferencias e ingresos tributarios y no tributarios.
Su cálculo se realiza de la siguiente manera: a los ingresos corrientes
se les restan los ingresos de destinación específica (situado fiscal,
regalías, 20,0% del impuesto de registro, transferencias por ACPM,
estampillas y los demás ingresos de destinación específica) y a este
valor se le descuenta entre el 5,0% y el 10,0% con destino al Fondo de
Pensiones Territoriales –FONPET- de los departamentos. (Quintero &
Villa, 2005, p.11).

b) Categorización de los departamentos y municipios: frente a los

departamentos se categorizan en especial, primera, segunda, tercera y
cuarta. Esta determinación se da de acuerdo a la población registrada en el
DANE y a los ingresos corrientes de libre destinación.

Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población

superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos
mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría.
Todos aquellos departamentos con población comprendida entre
setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de
habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
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igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos

legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos
legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos
departamentos con población comprendida entre trescientos noventa
mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o
superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento
setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera
categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida
entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000)
habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales
sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós
mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría.
Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil
(100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios
mínimos legales mensuales. (Ley 617 de 200, art. 1)

Frente a los distritos y municipios la categorización está distribuida en seis

categorías:

Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con

población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales. Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios
con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos
mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con
población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil
(100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil
(100.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría.
Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre
treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o
municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y
treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de
hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
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comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000)

habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000)
salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Todos aquellos
distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000)
habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no
superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.

c) Gastos de funcionamiento: Estos gastos no aplican a los

dineros que transfiere la Nación a los gobiernos locales. Por ejemplo gastos
de funcionamiento de las Personarías y de las Asambleas, entre otros. El
gasto fiscal va en proporción a los ingresos corrientes de libre destinación,
según porcentajes que se establecen en esta Ley.

Esta Ley también limito los pagos de honorarios y salarios de diputados

y concejales, como los gastos de las Contralorías Territoriales, sin poder
superar los ingresos corrientes de libre destinación en cada entidad.

Ya para 2010 se expide la Ley 1416 con el propósito de fortalecer el

ejercicio de control fiscal de las contralorías distritales y municipales, para las
departamentales quedo el mismo calculo establecido en la Ley 617 de 2000,
en donde se buscó realizar un aumento de los ingresos de estas contralorías
así:

El límite de gastos para el cálculo presupuestal de las

Contralorías Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos
proyectados por el respectivo Municipio o Distrito, en los porcentajes
descritos a continuación: Categoría Limite de gastos de Contralorías
Municipales y Distritales (ICLD) Especial 3.0% Primera 2.7% Segunda
3.0% (Más de 100.000 Habitantes). (Ley 1416 de 2010).

Allí las entidades sometidas a control fiscal y descentralizadas

pagarían una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%)
hasta 2010, fecha desde la que subiría de acuerdo a la inflación y otros
factores.
 21

Sin embargo y aunque esto buscaba un aumento en el ingreso de

estas entidades, el problema es que también las responsabilizaba de asumir
de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las
conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de
resolución de conflictos (Art. 3). Razón por la que se entendería que en la
mayoría de los casos las contralorías han pasado del cobro coactivo a la
jurisdicción contencioso administrativa para no asumir dichos gastos, aunado
a que los funcionarios no quieran asumir procesos de acción de repetición
por causa de estos pagos.

Esta ley fue objetada por la presidencia de la república, buscando su

inconstitucionalidad por la modificación efectuada a la Ley 617 de 2000,
argumentando inconveniencia, sin embargo la Corte Constitucional en C701
de 2010 la declara exequible y aunque es una ley vigente, está lejos de ser la
solución presupuestal que estas entidades necesitan.

Existen muchas leyes que abarcan el ámbito de las entidades

públicas, sin embargo para este trabajo se tomaron las principales y que
abarcan específicamente el control fiscal.

2.2.2. Control fiscal

Según el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, el
control fiscal es una función pública especializada, que consiste en vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la nación (Corte Constitucional. Sentencia
1176/2004).
Este tiene las siguientes reglas para su ejercicio:
a) Se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos,
sistemas y principios que establezca la ley.
b) El ejercicio de la vigilancia fiscal se manifiesta y hace efectiva a través
del control financiero, de legalidad, de gestión y de resultado, sobre la
actividad de la gestión fiscal del Estado, fundado en criterios de eficiencia,
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moralidad, economía, equidad y en la valoración de los costos

ambientales.
Para la efectividad del aludido control, se utilizan mecanismos auxiliares
como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de las
entidades sujetas a la vigilancia.
c) El control fiscal se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto
es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada
territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los
particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el
control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se
manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la
entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre
el cual recae aquél, ni su régimen jurídico.
d) Consecuente con la concepción participativa del Estado Social de
Derecho se prevén, según la regulación que establezca la ley, sistemas
de intervención ciudadana en la vigilancia de la gestión pública en los
diferentes sectores de la administración.” (1995, Corte Constitucional).

Existe un antes y un después en lo que a control fiscal se refiere,

luego de la expedición de la Ley 42 del año 1923, su primer momento es
cuando se crea el control numérico legal, una facultad establecida por el
legislador que abarca el control previo, perceptivo y posterior. Esta figura
según la mencionada ley tenía como propósito analizar el impacto que las
acciones de la Administración Pública.
Quizá para ese momento sus ambiciones eran mayores a la
capacidad que este método daba a la entidad, pues los resultados fueron en
todo caso más un acompañamiento cómplice respecto al manejo de los
recursos, que realmente una auditoria efectiva frente al manejo de los
mismos.
El control previo estaba enfocado a examinar con anticipación la
ejecución de los recursos realizando una verificación reglamentaria. Según el
Decreto 925 de 1976 en su artículo 3 con este control se inspeccionaba:
“Existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales y su confrontación
con los comprobantes, documentos, libros y demás registro”.
 23

Respecto al control perceptivo se define como la comprobación de las

operaciones y transacciones ejecutadas y determinadas y si se ajustan a la
reglamentación.
Finalmente el control posterior tenía como propósito comprobar que
las operaciones y transacciones ejecutadas y determinadas se ajustaran a la
reglamentación (Decreto 925 de 1976).
El segundo momento es la creación del control fiscal en la constitución
de 1991, enfocado principalmente en auditorias especializadas de carácter
especial o integral; en donde el control solo sería posterior y selectivo,
establecido en la Ley 42 de 1993 en su artículo 5.
Por consiguiente de los tres parámetros iniciales fueron eliminados
dos, el previo y el perceptivo, ya que esta forma de control degenero en una
revisión meramente formal sin un efecto significativo. Este cambio busco
eliminar la coadministración y las prácticas corruptas por parte de los
auditores debido a que no se evaluaba en ningún caso el manejo del gasto.
El control posterior se define como: “…la vigilancia de las actividades,
operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los
resultados obtenidos por los mismos” y el control selectivo como: “la elección
mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de
recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones
sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal” (Obregón,
2006). En este entendido, el propósito es un ejercicio del control fiscal
integral, que busca no solamente revisar que las ejecuciones fiscales se
hayan realizado conforme a la normatividad sino la capacidad de realizar un
examen de fondo frente a la gestión de los recursos, sus resultados y el logro
de sus objetivos.
También el control selectivo permite que no tenga que evaluar todos
los actos administrativos de una entidad sino los más representativos, dando
así la posibilidad de ampliar su espectro frente a una eventual auditoria pues
 24

no se encasilla en una sola cosa sino que puede abarcar varias en una
misma entidad.

2.2.3. Control excepcional o concurrente.

Según la definición de la página de la CGR el control concurrente es
un control sobre la gestión fiscal de cualquier entidad territorial. Se puede dar
por imparcialidad en los órganos de control territoriales haciéndose de oficio
o por medio de solicitud, por ejemplo de las veedurías ciudadanas (CGR).
También es llamado control excepcional y según José Antonio Soto es
una facultad constitucional otorgada a la CGR para ejercer control fiscal de
manera excepcional sobre un organismo de nivel territorial siempre y cuando
no sean recursos del orden nacional como el sistema de regalías y
participaciones (2015).
Esta es una facultad en donde se hace un relevo de la contraloría
territorial (con ciertos condicionamientos establecidos en la Ley 42 de 1993
en su artículo 26), a la CGR, aplicable cuando el requerimiento se hace: a) A
solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier
comisión permanente del Congreso de la República o de la mitad más uno
de las corporaciones públicas territoriales; b) A solicitud de la ciudadanía, a
través de los mecanismos de participación que establece la ley. Norma que
fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-403 de
1999.
No se trata de una injerencia o intromisión a la autonomía de los
órganos de control territoriales sino una salvaguarda que ha permitido la ley
en caso de vislumbrar conflicto de intereses, corrupción, entre otros, que
implique el mal manejo de los recursos públicos. Es una figura concurrente y
subsidiaria.
2.2.4. Auditoría General de la Republica ente fiscalizado y fiscalizador.
 25

Se realizara el análisis jurisprudencial de la sentencia de

constitucionalidad C-1176 de 2004 emitida por la Corte Constitucional,
magistrada ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández del veinticuatro (24)
de noviembre de dos mil cuatro (2004) en donde obra como actora: Clara
Eugenia López Obregón. Esto con el fin de analizar el control fiscal que tiene
la CGR sobre el ente que la fiscaliza Auditoria General de la Republica.

En cuanto a las pretensiones de la demanda la actora buscaba que se

declarara la inexequibilidad del numeral 8° del artículo 4° del Decreto Ley
267 de 2000: "Por el cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan
otras disposiciones”, (2004) por considerar que tal disposición vulneraba el
preámbulo y los artículos 121, 243, 267 y 274 de la Constitución Política

Frente al problema jurídico la Corte Constitucional busco valorar si

esta norma era inexequible debido a que la CGR entre sus funciones tiene la
de vigilar todos los entes con régimen de autonomía, entre los cuales
entraría la Auditoria General de la República, ente que a su vez ejerce
control fiscal sobre la primera. Sin embargo y en muchos de los argumentos
expuestos por terceros, se llegaba a la conclusión de que la AGR no podía
quedar sin un control fiscal y lo que se manejaba en este caso era un control
reciproco; presentado por la actora, contrario a esto, como un conflicto de
intereses.

En lo que tiene que ver con las consideraciones la Corte realiza una
larga exposición en lo relacionado al Control Fiscal luego de la Constitución
de 1991. Posteriormente se enfoca en la CGR, hablando de esta como una
rama del poder público, con autonomía e independencia de las demás;
enfocada principalmente en que es el ente máximo de vigilancia y control
fiscal. (Subrayado fuera del texto).
 26

Se manifiesta frente a la AGR que sus funciones son las que le han
sido delegadas directamente por la Ley y en todo caso, esto no va en
contravía a la normatividad constitucional. Para la Corte Constitucional el que
la AGR ejerza control fiscal sobre la CGR y viceversa, es un tema
reglamentado y salvaguardado por la Constitución, mientras las dos
entidades cumplan con las funciones para las cuales fueron creadas. Que si
bien la Auditoria fiscaliza, es la Contraloría el ente superior, el encargado del
control sobre el manejo de los dineros públicos y como bien lo menciona: “así
pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar
presente en la fiscalización del ente superior de control” (Corte
Constitucional, 1995 M.P. Fabio Morón Díaz).

Por lo tanto el control que ejerce la AGR es un control excepcional

otorgado por la Constitución en el marco de sus facultades para que la
Contraloría no quede sin la mencionada vigilancia. Mientras que la
Contraloría tiene un control general sobre todos los entes del Estado; siendo
las dos entidades autónomas una de la otra y teniendo en cuenta que ningún
órgano del Estado puede quedar sin fiscalizar.

Se analiza que las posturas eran muy radicales, sin embargo la más
acertada según el criterio expuesto fue la de la AGR, el control fiscal para
esta entidad bien lo puede ejercer una firma de auditoria internacional, sin
intereses propios, que para los efectos sería la forma más salomónica y
quitaría la figura del conflicto de intereses.

Si Colombia no fuera un país con los antecedentes de corrupción que

tiene se creería profundamente en este apartado de la Corte:

El control fiscal que ejerce la Contraloría General sobre el

Congreso de la República quien a su vez elige al Contralor y realiza un
control político sobre éste; y, en general los controles jurídicos y
políticos que corresponde realizan a unos respecto de otros, sin que
ello quiera significar, que los unos dependen de los otros, o que por
esa sola circunstancia se pierda la autonomía que corresponde a cada
 27

uno de los órganos del Estado en el ejercicio de su función misión

(Sentencia 117/2004).
Se habla en este caso del sistema de pesos y contrapesos, teoría que se
ha instaurado como uno de los estandartes del constitucionalismo moderno,
siendo la división tripartita de poder uno de los modelos establecidos en la
Constitución de 1886, en donde en su artículo 57, se establece la separación
de funciones para cada una de las ramas del poder, sin embargo como lo
afirma Quinche (2009): “…en la práctica no funciono, pues la casi totalidad
del poder se concentró en el Presidente, con el beneplácito de la Corte
Suprema de Justicia del siglo XX”.

Ya para la Constitución de 1991, el establecimiento de la Corte

Constitucional abre la puerta para que exista un control real a la
extralimitación del poder, teniendo esta la encomienda de la defensa de la
Constitución. Este cuerpo colegiado frente a la división de poderes expresa:
“... en la Constitución de 1991, el principio de separación de poderes
mantiene como elemento definitorio, la identificación de las distintas
funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura habrán de
asignarse a órganos separados y autónomos” (Corte Constitucional, 2005).
Estableciendo una clara divergencia entre los mismos, consagrados en la
Carta Magna como órganos autónomos e independientes.

Según el Conde de Montesquieu en su libro “El espíritu de las leyes”, se

encuentran como puntos importantes los siguientes:

 El poder es indivisible y pertenece al titular de la soberanía “La

Nación”.
 La soberanía es del pueblo.
 El pueblo elige el rey.
 Cuando uno solo controla se cae en despotismo.
 El entendimiento de la Ley debe traer igualdad (1784).
 28

Sin embargo aunque la tesis inicial del autor era que la perspectiva del
poder fuera indivisible, en Colombia se ha logrado todo lo contrario, una
división profunda y fracturada de poderes que se puede evidenciar aun con
el sometimiento de una entidad a otra en cuanto a control fiscal se trata.

Para el autor era importante clarificar que quien iba a defender los
derechos de los individuos eran las instituciones, ya que el aparato
institucional era el encargado de instituir y defender la Constitución, proteger
derechos individuales y la defensa de las libertades, previniendo así que la
sociedad cayera en desviaciones (Saus, 2014).

En este caso es importante cuestionar los resultados que a la vista de los

últimos acontecimientos han dejado las instituciones en Colombia, llenas de
escándalos de corrupción en todos sus ámbitos, incluyendo por supuesto a
las Contralorías Territoriales.

Con todo, el sistema de poder en Colombia busca que no exista en la

actividad de los asociados una clandestina injerencia por parte de los
poderes públicos; razón por la cual la Constitución de 1991 también incluye
un sistema flexible por colaboración armónica y controles recíprocos (Corte
Constitucional, 2004). Colaboración enfocada en que se cumplan los fines
del Estado, que no exista la titularidad de la soberanía en un solo ente y que
se entienda así la connotación organizativa de las instituciones.

Se ve como estas instituciones comparten los mismos poderes y pueden

ejercer funciones de control y oficiosidades inter-orgánicas alternas,
realizando control político y condicionado. Acciones avaladas enteramente
por la Constitución Política en su artículo 113.

Sin embargo al parecer de lo desglosado en este análisis, se entiende

que el control de una entidad sobre otra (AGR sobre CGR) está restando
independencia y credibilidad, se mengua autonomía dando visos de lo que
 29

se sobresale en muchas entidades del Estado, que no ejercen sus funciones

como debe ser por la llamada politización.

Aunque se quiere mostrar para estas dos entidades el sistema de

pesos y contrapesos ya descrito, lo que se visualiza realmente es un control
preponderante de la Contraloría sobre la Auditoria, que da como resultado un
control fiscal poco efectivo. Esto debido a que el Auditor elegido tiene dos
años de vigencia frente al Contralor que tiene cuatro años, tiempo muy corto
para el primero y en donde es muy poca la gestión que el mismo puede
hacer.

2.3. Marco teórico conceptual.

2.3.1. Rol de las Contralorías Territoriales cuando han sido inhabilitadas
frente a la función de advertencia.
La función de advertencia para la CGR y las Contraloría Territoriales
fue uno de los golpes bajos recibidos por la Corte Constitucional al fallar la
demanda de constitucionalidad C-103 de 2015, debido a que perdió
herramientas para un control más efectivo al momento de ejercer sus
funciones. Fue interpretado como un control previo, control que había sido
eliminado por la Constitución de 1991, debido a que era visto como una
coadministración o injerencia en la funciones de las entidades vigiladas.
El control fiscal es posterior, selectivo e integral, fue el reafirmado
desde el momento de este fallo, quitándole la facultad a estas entidades de
prever graves riesgos por ejemplo al momento de la contratación.

El texto demandado fue el siguiente:

DECRETO 267 DE 2000 Artículo 5. Funciones. Para el

cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las
disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde
a la Contraloría General de la República:
(…)
 30

7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para

prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y
ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados.
(…).

En el mismo estaba integrada la posibilidad de realizar la función de

advertencia, teniendo la posibilidad de intervenir de manera preventiva en la
ejecución de los recursos públicos.

El sentido de esta función era ser una medida cautelar, pero llego a
verse como una toma de decisiones administrativas en las entidades
sometidas a control, como una coadministración, siendo realmente una
colaboración armónica en donde el ente de control realizaba una sugerencia,
esta se tenía en cuenta y sobre la misma se realizaba un control posterior.
Muchas entidades vigiladas tomaron esta sugerencia como una advertencia
en la cual reversaban muchas operaciones, dando como resultado no un
control posterior sino un control previo.

Antes de 1991, el control previo fue excesivo y desmesurado, un

ejemplo de ello fue la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (1979), en
donde se declara la nulidad de un concepto de la Contraloría porque
ordenaba reajustes a valores de un contrato del Ministerio de Obras Públicas
y Transporte.

Aunque se buscaba prever la comisión de irregularidades se llegó a la

intromisión directa en la toma de decisiones administrativas; en donde no se
generaba responsabilidad administrativa para la Contraloría pero si
probables perjuicios para el ente fiscalizado.

Otro punto clave para eliminar este control previo que muto a función
de advertencia fue el foco de corrupción y el veto a la capacidad decisoria.
La función de advertencia era solo verificar el cumplimiento de normas
fiscales antes del gasto pero no le daba autoridad para establecer la forma
de ejecutarlo, tal como ocurrió. Esta es una figura que al ser mal usada le
 31

quito la posibilidad al ente fiscalizador de poder advertir antes de que se

cometiera un mal manejo y a la postre un detrimento patrimonial.

La única posibilidad que dejo abierta la Corte Constitucional al quitar

la función de advertencia, es la implementación en las entidades, de
mecanismos de control interno, diseñados e implementados por cada
institución gubernamental, así como el modelo de control posterior que para
las contralorías es externo y autónomo.

El rol que estas entidades pueden manejar es el sometimiento al

control posterior dejando a un lado la facultad de hacerlo cuando lo
consideraba pertinente. Aunque le fueron quitadas atribuciones como las de
intervenir en licitaciones y contrataciones estatales, el inicio del control
posterior quedo establecido, no desde el momento de la terminación del
contrato como se creía sino a partir del perfeccionamiento del mismo.

Esto fue establecido mediante la sentencia C113 de 1999 y ratificado

en la sentencia C103 de 2015, que aunque quito la función de advertencia,
aclaro el momento específico en que las contralorías podían intervenir.
Cuando se habla de contratos estatales el control fiscal inicia a partir de su
perfeccionamiento, durante su ejecución y después de su liquidación o
terminación.

Y aunque son tres momentos diferentes, lo que se encuentra aquí es

que para las Contralorías Territoriales es difícil estar al pendiente de todas
estas actividades pues solo verificarlas en una entidad y en una muestra se
hace difícil para ejercer un control fiscal efectivo.

Es de aclarar que el perfeccionamiento de los contratos se da cuando:

“…se adopten las decisiones y culminen los procesos y operaciones
susceptibles de control fiscal posterior” (Sentencia C-103/2015). Se precisa
además que también deben estar atentos a la prescripción de acciones
 32

fiscales, lastre que deja aun mayor responsabilidad y poca eficacia en los
resultados.

Las Contralorías Territoriales aunque quedaron desarmadas para

actuar frente a un detrimento patrimonial cuentan con el control posterior que
es una intervención legítima de la entidad, que sin embargo es considerada
escasa frente al modo en que se manifiesta la corrupción en esta Nación.

2.3.2. Conceptos institucionales

Para la AGR es necesario un refuerzo institucional de las Contralorías
Territoriales, contrario a lo que ha buscado la CGR, esto para que puedan
cumplir a plenitud el ejercicio de función pública asignado por la Constitución
(2015).
Para esta entidad existen inconvenientes en estas contralorías tales como
de infraestructura, estructura organizacional, manejo de personal misional y
de gerencia, siendo estos los problemas más grandes y evidentes. La
tecnología de la información y la carrera administrativa son cosas para
mejorar.
“Las otras debilidades del sistema son interpretables como que pueden
fácilmente convertirse en dinamizadores. La carencia de un sistema
anticorrupción sugiere la necesidad inmediata de una modificación, así como
la deficiencia en controles y la falta de un sistema legal sólido que permita
luchar contra la corrupción (AGR, 2011)”.

Frente a lo que tiene que ver con los procesos de responsabilidad

fiscal en cabeza de las contralorías, se encontró una muestra tomada en la
contraloría territorial de Buenaventura, que en una tesis de grado de la
Universidad del Valle, los estudiantes Esther Espinosa y otro, determinaron
frente a la eficacia de estos procesos y mediante mediciones lo siguiente:
“Los procesos de jurisdicción coactiva, se encuentran en un rango
satisfactorio entre 21 y 28%, y los procesos de la vigencia 2010 en un rango
aceptable del 29 y 50%, se percibe hubo un mejoramiento de año a año en la
 33

agilidad y determinación de cada caso (2012, p.77)”. Un resultado favorable

frente a lo que se tratado a lo largo de este trabajo.
Sin embargo una de las carencias para mejorar los procesos de
responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva es la falta de personal para
mejorar el buen desempeño a la hora de recaudar eficazmente.
Por su parte el Ministerio del Interior y de Justicia da ciertas reseñas
en lo que respecta al control fiscal; visibiliza ciertas herramientas con las que
cuentan las contralorías, que hasta el momento no se han abarcado en este
trabajo, entre las que están:
 La obligatoriedad de sus decisiones.
 La potestad de imponer multas.
 Solicitar y obtener la suspensión de funcionarios.
 Valor probatorio a sus actuaciones ante las autoridades judiciales.
 Ejercer la jurisdicción coactiva. (Ministerio del Interior y de Justicia,
2006).
Las contralorías no son entes faltos de instrumentos útiles para la
realización de sus funciones y esta es una herramienta que da alternativas
para que sus funcionarios puedan hacer más efectivo su trabajo, sin
embargo es la falta de una estructura física y tecnológica la que los limita en
el desarrollo de sus funciones.
Con la intención de abarcar más allá de los conceptos determinados
por otras instituciones, el Ministerio del Interior vio la importancia de precisar
unas pautas frente al control fiscal participativo fijadas por la CGR, descritas
de la siguiente manera: “Desde 1994, la Contraloría General de la República
habilitó un espacio para que los ciudadanos denunciaran las irregularidades
en el manejo de los recursos públicos, creando la División de Participación
Ciudadana (2006)”.
Estas pautas manejan cinco principios rectores que son: información,
formación, organización, atención de quejas y denuncias y auditorías
articuladas. Aunado a esto la participación de las Veedurías ciudadanas
como instrumento democrático e independiente del Estado.
 34

Pero como ya se ha dicho, aunque están los mecanismos, la

información en muchos casos es muy densa para que un ciudadano del
común le pueda hacer el seguimiento adecuado.

2.3.2.1. INTOSAI y las normas internacionales ISSAI 100 respecto a las

auditorias de cumplimiento

INTOSAI es la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras

Superiores, organización central para la fiscalización pública exterior. Es un
organismo autónomo, independiente y apolítico (INTOSAI), del cual
Colombia es miembro de pleno derecho.
Esta organización creo las normas internacionales de las entidades
fiscalizadores superiores ISSAI, en donde se buscaba establecer principios y
lineamientos específicos para la fiscalización de las entidades públicas.
Dentro de estas normas se creó ISSAI 100 para que los países miembros
adaptaran la auditoria de cumplimiento.
Esta auditoría según las normas internacionales tiene como definición:

Se enfoca en determinar si un asunto en particular cumple con

las regulaciones o autoridades identificadas como criterios. Las
auditorías de cumplimiento se llevan a cabo para evaluar si las
actividades, operaciones financieras e información cumplen, en todos
los aspectos significantes, con las regulaciones o autoridades que
rigen a la entidad auditada (ISSAI 100).

Tiene un marco que se estructura en cuatro niveles:

 Nivel 1: Principios Fundacionales
 Nivel 2: Requisitos para el Funcionamiento de las EFS
 Nivel 3: Principios fundamentales de auditoría
 Nivel 4: Directrices de Auditoría (EUROSAI).
 35

Teniendo claros estos conceptos veremos países como Chile, España

y Finlandia han implementado la auditoria de cumplimiento basados en las
normas ISSAI 100 para determinar si tienen impacto positivo o negativo, y la
posición de Colombia frente al tema.
En Chile, país latinoamericano, reconocido por su gran avance
económico en la última década también lo sido por la escases de sus
escándalos en lo que respecta a la administración pública. La auditoría de
cumplimiento tiene que ver con el cumplimiento del marco jurídico que rige al
auditado.
Según Dorothy Pérez funcionaria de la Contraloría General de Chile,
se buscó la implementación de estas normas para promover la transparencia,
rendición de cuentas y buena gobernanza (2017). Determinando así, si la
entidad auditada estaba de acuerdo a los criterios establecidos en la ley.
Esta auditoría se puede complementar con otro tipo de auditorías
como lo son la financiera y de gestión.
En Chile estas auditorías están clasificadas en tres tipos: de
cumplimiento, financiera y conforme a los principios de la ley 18.575. Sin
embargo para ellos las auditorias de cumplimiento son el 99% de las
fiscalizaciones y han sido una buena estrategia para prevenir la corrupción
(2017).
Esta auditoría se puede utilizar abarcando todas las áreas de una
entidad como por ejemplo normas laborales, aduaneras, control del gasto,
ambientales, entre otras, esto quiere decir que no solo se enfoca en las
normas fiscales sino que se realiza una auditoría integral.
Otro de los puntos de gran importancia para la implementación de
estas normas es el manejo de una plataforma tecnológica, así como lo ha la
hecho la CGR de Chile en donde a través de una plataforma virtual se
soportan todas las auditorias de la Contraloría.
En el seminario internacional realizado por la CGR de Colombia en
2017, la funcionaria chilena planteo un caso frente a una auditoría realizada
 36

a una entidad pública, que no solo dio como resultado deficiencias

financieras sino también en los temas de contratación laboral, en donde al
personal contratado no le hacían verificación de antecedentes laborales ni
personales, no realizaban test, ni estudios psicológicos y se encontraron
bastantes deficiencias en este lugar.
En lo relacionado al caso Español, la entidad par a la CGR es el
Tribunal de Cuentas de España; esta entidad implemento las normas
internacionales de las EFS (ISSAI 100) y su enfoque ha sido principalmente
la auditoría financiera. Aunque las normas internacionales fueron avaladas
en 2003, el marco de las mismas fue establecido en Sudáfrica en 2010 por la
INCOSAI y su propósito era proveer una referencia común en todas las
naciones.
Para el Tribunal de cuentas de España la auditoría financiera es: “…se
centra en determinar si la información financiera de una entidad se presenta
en conformidad con el marco de referencia de emisión de información
financiera y regulatorio aplicable” (ISSAI 100).
Sin embargo aunque su enfoque es este tipo de auditorías, manejan
varios tipos de fiscalización:
 Fiscalizaciones clasificadas por objetivos:
• Fiscalización de cumplimiento
• Fiscalización financiera
• Fiscalización operativa o desempeño
 Fiscalizaciones con más de un objetivo:
• De regularidad (cumplimiento + financiera)
• Integrales (cumplimiento + financiera + operativa)
 Fiscalizaciones horizontales (García, 2017).

Para 2016 Chile realizo 490 auditorías (Pérez, 2017) frente a 59 hechas
en España (2017). Aunque parece que la auditoria de cumplimiento tiene
mayor trabajo se puede evidenciar que los resultados son mejores.
 37

No obstante frente a la percepción de la subdirectora del Tribunal, desde

que España implemento estas normas internacionales los resultados han
sido mejores.
En lo que respecta a Finlandia, ellos no solamente realizaron la
implementación sino que basados en las normas establecieron nuevos
desarrollos en la metodología del control fiscal. No se trata solo de auditar,
hacer un informe y trabajo terminado, el fin es comunicar los resultados de
las auditorias para tener cambios drásticos.
Este país ha cooperado dentro de la INTOSAI y ha realizado estrategias
para de análisis de datos.
Según su auditora general Tytti Yli- Vilkary han buscado apoyarse en la
auditoria externa pública y la innovación en cuanto a apoyo multidisciplinario
con ayudas tecnológicas eficientes (2017), dejando resultados favorables
para la economía del Estado debido a que les da la capacidad de ofrecer
recomendaciones, para acciones futuras en cuanto a la toma de decisiones
económicas.
Lo que Finlandia ha buscado es que la implementación de estas normas
internacionales alcance un impacto social, esto porque el manejo
transparente de los recursos así lo permite, también porque quiere aportar en
la sostenibilidad de las finanzas del gobierno central. No es una estructura
porque si, es un trabajo en conjunto que busca resultado más allá de una
evaluación de desempeño, es un ataque frontal contra la corrupción.
Es necesario tener en cuenta que la ejecución de este tipo de auditorías
requiere una inversión pero da resultados, pues al momento de tomar
decisiones económicas, estas son más sólidas porque se hacen sobre la
realidad, trayendo por ende efectividad y eficiencia. El costo se vería
reflejado en beneficio al convertir a la CGR y a las Contralorías Territoriales
en entidades relevantes, no solo en cuanto a la recuperación de patrimonio
del Estado, ya sea en bienes o dinero, sino en un ente que aportaría
dinamismo a la economía desde sus funciones.
 38

En 2017, Leonardo Villar quien se desempeñaba para esa época como

director ejecutivo de Fedesarrollo, indicó que era necesario evaluar los
costos frente a los beneficios en lo que respecta al nuevo modelo establecido
en las normas internacionales. Para él, a veces en estas entidades se evalúa
más el gasto en cuanto a control de insumos que el beneficio en cuanto a
presupuestación de programas que faciliten una mejor gerencia pública
(2017).
Las auditorias en Colombia solo sirven para encontrar hallazgos de
detrimento patrimonial, que en muchos casos generan más desgaste
administrativo que una recuperación real y eficiente de los recursos
malversados. Su enfoque específico se encuentra reglado pero este debería
ir más allá, esto quiere decir que se deberían realizar medidas correctivas a
tiempo y que existiera comunicación de las deficiencias de la entidad, que los
resultados fueran constructivos y no destructivos.
La entrega de informes es relevante cuando se entregan a tiempo, el
mundo está tomando velocidad y los procesos internos en las entidades
públicas deben ser certeros, por eso varias de las recomendaciones de Yli-
Viikari son:
 Automatización analítica.
 Seguimiento del propio trabajo.
Que en el caso Colombiano correspondería a un enfoque diferente de
las oficinas de control interno.
 Reactividad y,
 La necesidad de compartir mejores prácticas y experiencia en
nuevos métodos de auditoría.
Renovar e innovar frente a las auditorías realizadas por la CGR y las
Contralorías Territoriales se hace realmente necesario.
Ahora bien, en cuanto al gasto público se refiere, es necesario que
este sea eficiente para contribuir al desarrollo del país como lo indica
Mauricio Soto, asesor del Fondo Monetario Internacional. La revisión del
 39

gasto público debe tener una frecuencia periódica y no anual como sucede
en Colombia.
Según Soto, 2017: “…el gasto de sectores menos prioritarios se pase
a aquellos con mayor prioridad”. La disminución en el costo de los servicios
traería un aumento importante de dinero, para que a su vez sea redistribuido,
para lograr esto se tiene que lograr disminuir el gasto público. Varios de los
que se tienen que comprometer con el ahorro son los Ministerios, que frente
al control del gasto reciban incentivos por parte del Ministerio de Hacienda,
pero para ellos la forma de tapar el hueco fiscal es queriendo gravar a los
contribuyentes de la clase media, quienes al final son los que terminaran
afectados.
Se abarca ahora las auditorias financieras y de cumplimiento pero ya
con una perspectiva hacia Colombia.
Las contralorías como entes fiscalizadores pueden ayudar a mejorar la
calidad del gasto público, el control externo ayuda a una mejor
administración de los dineros públicos, en el entendido que son auditorias de
cumplimiento y no un control previo como el que se habló anteriormente.
La mayoría de las entidades territoriales por lo general realizan
procesos de mejora solo para el cumplimiento de entrega de informes pero
que no socializan a sus funcionarios y menos realizan los cambios
requeridos. Esto se puede verificar con lo que menciona Soto:

“…, no se dispone de evidencia sobre estadísticas o informes que

revele las acciones que toman en cada entidad para superar o responder a
los hallazgos identificados en las auditorias y las acciones subsecuentes
resultado de una débil o nula reacción de las autoridades” (2017).
La medición de desempeño sin embargo es algo difícil teniendo en
cuenta la capacidad de los funcionarios frente a los conocimientos técnicos,
el manejo de información recopilada y la realización de cambios
institucionales que llevarían a la modificación del statu quo de la gestión
administrativa de estas entidades.
 40

Se hace necesaria entonces la optimización de las auditorías que se

manejan actualmente con la implantación de auditorías de desempeño que
tendrían como fin real la optimización del gasto en las entidades del Estado.

Se cree que en el nuevo gobierno del presidente Iván Duque, el nuevo

contralor designado por el Congreso de la Republica, busque una
coordinación estratégica para la implementación de programas e
instituciones a auditar, así como la inclusión de nuevos criterios de
evaluación como la auditoria de cumplimiento con la implementación de las
normas internacionales ISSAI 100.

3 SITUACION ACTUAL DE LAS CONTRALORIAS TERRITORIALES

“La situación de la institucionalidad territorial requiere un trámite urgente y

acertado. El gobierno territorial ve afectada su autonomía no sólo por
recortes presupuestales, sino también por la incidencia de intereses
particulares, legales o ilegales, en los asuntos públicos. Las metas del
desarrollo y las del proceso de construcción de paz requieren una
institucionalidad integral”
 41

(Elisabeth Ungar Bleier, Directora Ejecutiva Corporación Transparencia

por Colombia)

Una institucionalidad integral se logra con una intervención profunda en

las entidades públicas, en los valores y en los principios que se manejan en
las mismas. En muchas ocasiones solo existen reglamentos escritos en
papel, que por lo densos no permiten claridad frente a las políticas de control
referentes al actuar de los funcionarios públicos.
Para la AGR es de vital importancia fortalecer las contralorías, para que
sus niveles de control y gestión sean no solamente establecidos en la ley
sino aplicados en la realidad. Esto teniendo en cuenta que es difícil cuando
no se tiene la posibilidad de realizar un seguimiento a la gestión pública de
estas entidades por parte de la ciudadanía en general, a pesar de que la ley
haya otorgado esta posibilidad.
Frente al diagnóstico del control fiscal López Obregón esclarece:
“…En Colombia el debate acerca de la eficacia del control fiscal con
énfasis en el nivel territorial ha sido amplio. Debilidades como la falta de
resultados efectivos en el proceso auditor, el incumplimiento de
obligaciones fiscales y la no revisión de las cuentas recibidas, remarcan la
necesidad de realizar una revisión estructural al control fiscal en Colombia
(2006).”

Estas entidades son evaluadas por Transparencia por Colombia,

basándose en tres factores: visibilidad, institucionalidad y control y sanción.
Elementos en los que han sido hallados carentes, en el primero basta
con ver la página web de algunas de estas entidades, en donde no existe
claridad, están desactualizadas y no tienen fácil manejo para el público,
como lo explica este informe: “En esta categoría las contralorías obtiene una
calificación inferior a las gobernaciones en los indicadores, divulgación
gestión presupuestal y divulgación de los trámites y servicios (AGR, 2015)”.
Se evidencia aquí el difícil el acceso a la información por parte de las
personas del común.
 42

Frente a la institucionalidad, es el cumplimiento de las normas y los

procesos de gestión que ha sido deficiente debido a la falta de herramientas
operativas (2015), sus políticas, normas y estándares son difíciles de seguir
debido al poco conocimiento que los funcionarios tienen de los mismos, la
falta de capacitación y la irregularidad en la contratación al no hacerse por
meritocracia sino en pago de favores políticos.
En lo que respecta al control y sanción, el índice de impunidad, la falta
de control por el exceso de entidades que manejan y los pocos sancionados,
denotan la poca eficacia en este sentido.
Para Eugenia Correa y Héctor Pinzón conductas de común ocurrencia
no contenidas en normas vigentes (2012), son parte de las deficiencias
alejadas de la ley, que permiten los abusos en materia fiscal y abren la
puerta al detrimento del erario público.
El artículo 6 de la Ley 610 de 2000 define el daño patrimonial
así:
Aquella lesión causada al patrimonio público, representada en el
menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido
o deterioro de los bienes o recursos públicos o a los intereses
patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en
términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y
de los fines esenciales del Estado.

Daño ocasionado por gestiones tales como:

 Procesos contractuales que generan sobrecostos y

favorecimientos ilegales.
 Pago de multas o intereses moratorios por causa de demoras
injustificadas.
 Pago de mayores valores como consecuencia de la liquidación
de los contratos.
 Falta de constitución de pólizas como lo establece la ley.
 Procedimientos manuales por falta de implementación de nuevas
tecnologías.
 43

 Mal manejo del gasto en las entidades, que dejan a un lado las
normas de austeridad en el gasto emitidas por el gobierno
nacional.
 Contraer obligaciones no autorizadas en el presupuesto
establecido de las entidades.
 Nominas paralelas entre empleados de carrera administrativa y
contratos de prestación de servicios.
 Inversiones financieras riesgosas (Correa y Otro, 2011, p.88).

Estas conductas conducen al inicio de un proceso de responsabilidad

fiscal, arbitrariedades que van en aumento y que están dejando como
consecuencia que muchos procesos no puedan llegar a un feliz término. Esto
debido a que la caducidad de un proceso de responsabilidad fiscal inicia
desde el momento de la apertura de investigación, que al ser de índole
administrativa, abarca tal burocracia que deja como resultado el vencimiento
de los términos.
A partir de cinco años de la apertura del proceso, prescribe la acción,
razón por la que se hace corto el tiempo, ya que incluye el tener que
demostrar que se originó un daño a causa del mal manejo de las finanzas
públicas, permitir que el responsable lo ampare un debido proceso y que las
pruebas sean lo suficientemente contundentes para establecer la
responsabilidad. Es de anotar que el poder compulsar copias en materia
disciplinaria y penal amplía la posibilidad de que una persona con fallo
ejecutoriado deba responder también en estos ámbitos.
Otro punto a tratar, no menos importante, es el proceso auditor que
según la ley 42 de 1993 debe ser avanzado, técnico e integral. Aplicado
según su artículo 9 sobre áreas financieras, de legalidad, de gestión de
resultados, revisando cuentas y evaluando el control interno; buscando una
mayor efectividad.
 44

La técnica de muestreo busca imprimir eficiencia debido a que se

utiliza:

…examinando solamente un grupo representativo de

operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el
gasto público que, a juicio de las Contralorías sean suficientes
para extraer conclusiones sobre los asuntos atinentes al control
fiscal, lo que le imprime transparencia al proceso auditor y
resulta ser eficiente, eficaz y económico (Rodríguez, 2014,
p.91).
Ahora, aunque esto busca la ley, en la práctica es un poco más difícil
porque como se enunció anteriormente, aplica frente a un control posterior y
selectivo, dejando falencias tales como: a) falta de colaboración de las
entidades al brindar la información, b) falta de idoneidad de los auditores, c)
falencias técnicas en los informes presentados y d) un gran desgaste
administrativo frente a sumas a recuperar irrisorias (Rodríguez, 2014, p31).

Es de añadir que los procesos auditores son muy largos, lo que los
aleja de la eficacia, celeridad y economía.

De ahí que uno de los aspectos importantes para el fortalecimiento de

las Contralorías Territoriales es la capacitación constante y por ende una
remuneración mayor y uniforme para estos funcionarios en el territorio
nacional.

En lo relacionado con la ineficiencia de las entidades territoriales,

estas se convirtieron en un alto gasto para el Estado en lo relacionado con su
funcionamiento, por lo cual muchas de ellas fueron suprimidas tal como lo
sostiene el siguiente artículo:

Siguiendo estos parámetros, en el campo del control fiscal se

determinó que existiría una descentralización (…). La clara
visión del constituyente de 1991 fue desdibujándose poco a
poco, pues al tiempo que se eliminó un importante número de
contralorías municipales, se amplió el nivel descongestionado
de la Contraloría General de la Nación, hasta proponerse la
eliminación total de las contralorías territoriales a través de la
 45

Ley 796 de 2003 por la cual se convocó a un referendo. Esta

transformación se facilitó debido a deficientes manejos del
presupuesto por parte de las propias contralorías territoriales y
a la ineficiencia en el ejercicio de sus funciones.
Según el informe del auditor general de la República en el año
2001, las contralorías territoriales, tomadas en su conjunto,
gastaron $39.000 millones más de lo que tenían aprobado en
sus presupuestos (AGR, 2012).

(…)
El Decreto 1144 de 1999, corregido mediante Decreto 1214 de
1999, determinó que la Contraloría General de la República,
originalmente creada para vigilar la gestión de los fondos
nacionales y sólo por excepción la de las entidades territoriales,
tendría un importante nivel llamado de descongestión, con el
cual se crearon oficinas en todo el país. Además, como
consecuencia de la aplicación de la Ley 617 de 2000, por la
cual se dictaron normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y para la racionalización del gasto público
nacional, de las 177 contralorías territoriales existentes se
eliminó un importante número, quedando solamente 67: 31
contralorías municipales, 4 distritales y 32 departamentales.
El informe de la Auditoría General de la República sobre las
contralorías territoriales y el ajuste fiscal señaló que gran parte
de estos entes territoriales habían incurrido en malos manejos
de sus presupuestos de la siguiente manera: Se pudo constatar
que el presupuesto asignado a las contralorías territoriales y
ejecutado por ellas, ha excedido, en el año 2001, el monto
máximo establecido por la Ley 617 de 2000. En efecto,
tomadas en su conjunto, las contralorías territoriales gastaron
alrededor de $38.941 millones más en el año 2001 de lo que
les está permitido y el incumplimiento se produjo en un 64% del
total de estas instituciones de control fiscal territorial. No
obstante, si tomamos sólo el presupuesto inicial asignado a las
contralorías territoriales en el año 2002, que fue alrededor de
$159.146 millones, no se compadece con el ritmo de ajuste
ordenado y de nuevo se presenta exceso de gasto en el
presente año, cuestión que debe evitarse de tajo para el año
2003. Pues, de continuar esta tendencia, el desahorro que se
habrá de producir para los fiscos de los departamentos,
distritos y municipios, por otorgar sumas por encima de lo
permitido por la ley a las contralorías territoriales, llegaría a
más de $80.000 millones en el año 2003» (Ochoa Díaz, H.
2003).
 46

Y aunque fue una supresión radical de estos entes, no pudieron ser

eliminadas por completo, tal como se ha manifestado a lo largo de este
trabajo. Aunque no son del todo eficaces si sería inviable la eliminación de
estas entidades, al existir tan poca cobertura de las mismas y aunado al
hecho de abrir la puerta a un detrimento patrimonial mayor por la falta de
alcance. No se sería un avance sino un retroceso al control fiscal en
Colombia.

Como parte importante de los temas tratados en este capítulo se va a

hacer un barrido de los dos procedimientos vigentes encaminados al
resarcimiento del daño patrimonial, establecidos inicialmente en la Ley 610
de 2000 y complementariamente en el Estatuto Anticorrupción el proceso
verbal.

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Condiciones para que sea establecida la Responsabilidad Fiscal: 1) que
haya una conducta dolosa o culposa imputable a quien realiza la gestión; 2)
daño patrimonial al Estado, y 3) un nexo causal entre los dos nexos
antepuestos.
Que busca este proceso: “(…) el resarcimiento de los daños ocasionados
al patrimonio público, como consecuencia de la conducta dolosa o culposa
de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización
pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad
estatal (…)”Ley 610 de 2000, Artículo 4°

Quienes ejercen el proceso para determinar la existencia de una

posible responsabilidad fiscal:
 Contraloría General de la Republica.
 Auditoría General de la Republica.
 Contralorías Territoriales.

LEY 610 DE 2000

Indagación preliminar: es donde se determina si se abre investigación o
no. El posible responsable en esta etapa puede rendir versión de los hechos
 47

en forma libre y espontánea. Esto para garantizar el debido proceso y el

derecho a la defensa.

Auto de apertura: es el acto administrativo que da inicio al proceso. No

tiene recursos.
Notificación: Se notifica el auto de apertura de acuerdo a lo establecido en
el Código de Procedimiento Administrativo.

Esta primera etapa tiene un término de tres meses, prorrogables dos

meses más por medio de auto motivado.
Auto de imputación de cargos: si existen indicios graves y suficientes,
deben ser respaldados si es el caso por medio de medios probatorios tales
como testimonios, peritajes entre otros.
Auto que decreta archivo del proceso: aplica en caso contrario, cuando
no existan indicios graves ni suficientes.
Notificación: Se notifica el auto de imputación de cargos de acuerdo a lo
establecido en el Código de Procedimiento Administrativo.
Descargos: Para presentar argumentos, pruebas y garantizar el derecho de
defensa a partir de la notificación el término es de 10 días.
Etapa probatoria: tiene un término de 30 días, si existe rechazo de pruebas
debe ser por auto motivado, susceptible de recursos de reposición y
apelación.
Fallo: puede ser con o sin responsabilidad. En el primer caso procede
cuando se demuestre que el daño fue efectivamente causado, será
susceptible de recursos, prestará mérito ejecutivo y podrá ser cobrado
mediante la jurisdicción coactiva. De ser responsable, se ingresará el
nombre del individuo al Boletín de responsables fiscales de la CRG, que
para sus efectos tiene otras implicaciones, por ejemplo la imposibilidad de
contratar con entidades del Estado. Si no se encuentra ninguna
responsabilidad el imputado será exonerado.
 48

Caducidad y Prescripción: De la acción es a partir de la ocurrencia del

hecho y hasta 5 años, la prescripción tiene el mismo término pero inicia a
partir del auto de apertura.

ESTATUTO ANTICORRUPCION

Auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal: En el

procedimiento de la Ley 610 son dos etapas diferentes y tenían que ser
notificadas en forma independiente, caso que no ocurre en este
procedimiento, en el que se implementó El procedimiento Verbal en su
artículo 98, que tiene como propósito buscar la celeridad, debido a que
estos procesos podían durar hasta 10 años.
Este auto se genera cuando existe un daño objetivo y pruebas que
comprometan la responsabilidad del gestor fiscal. Este auto debe incluir los
requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000.
Requiere además la formulación individualizada a los presuntos
responsables, esto porque en un proceso se pueden vincular a varias
personas y no que exista un proceso por cada uno, cuando los hechos son
los mismos. También es necesario explicar si hay motivos para vincular al
garante.
Este auto debe tener lugar, fecha y hora donde se realizara la audiencia de
descargos.
En este auto se ordena la investigación de los bienes del presunto
responsable y el requerimiento de información a las entidades
correspondientes.
Notificación: Se notifica el auto de apertura de acuerdo a lo establecido en
el Código de Procedimiento Administrativo. Esta citación se envía al día
hábil siguiente de emitido el auto.
Consta de dos audiencias, la primera se llama descargos y la segunda
 49

de decisión. Este estatuto permite que los involucrados puedan asistir

a las audiencias por medio de la utilización de medios tecnológicos a
través de videoconferencia. Esto permite celeridad en el curso del
proceso.
Audiencia de descargos:
 Sera presidida por el funcionario de nivel directivo o ejecutivo
competente, para sustentación y practica de pruebas.
 Puede asistir el apoderado sin el presunto responsable fiscal. Sin
embargo si se levanta una solicitud y ninguno de los dos está la misma se
declara desierta, aplica lo mismo en cuanto a sustentación de recursos.
 La finalidad de esta audiencia es otorgar el derecho a la defensa para que
no se vulnere el debido proceso.
En esta audiencia se surten las siguientes actuaciones:
a) Presentar descargos a la imputación. En el proceso ordinario este ítem se
surtía en forma independiente, razón por la que los principios de
concentración y celeridad eran casi nulos, pues aunque no es la
jurisdicción ordinaria, fue uno de los propósitos del Estatuto. También
porque se buscaba que el responsable fiscal no se insolventará pues los
espacios de tiempo eran muy extensos.
b) Rendir versión libre.
c) Aceptación de cargos y si se da el caso proposición de un acuerdo de
pago.
d) Notificación de medidas cautelares.
e) Interposición de recursos.
f) Aporte y solicitud de pruebas: antes se hacía en forma independiente en
otra audiencia.
g) Decreto o denegación de pruebas.
h) Formulación de recusaciones en caso de que algún funcionario se
encuentre impedido según lo establecido por la ley.
 50

i) Decretar, aceptar o denegar impedimentos.

j) Interponer y resolver nulidades.
k) Vinculación de nuevos presuntos responsables, lo que evita un desgaste
administrativo mayor.
l) Decidir acumulación de actuaciones.
En esta audiencia se pueden controvertir las pruebas incorporadas en
el auto de apertura, las otras que hayan sido decretadas se practicaran
en la audiencia de Decisión.
Reglas de esta audiencia:
 Se da apertura.
 Si el responsable fiscal no asiste se le asignará defensor de oficio.
 Si el garante no asiste se allana a la decisión, de ahí que es muy
importante que asista o asigne apoderado debido a que las implicaciones
pueden ser en todo caso hasta solidaridad hacia el responsable fiscal.
 Solo en esta audiencia se pueden solicitar y aportar pruebas.
 Si las pruebas se deniegan procede el recurso de reposición, que se
sustenta en la misma audiencia en forma verbal.
 La práctica de pruebas tiene un término máximo de un año y no se realiza
en esta audiencia.
Audiencia de Decisión:
 Sera presidida por el funcionario competente, con el funcionario
investigador fiscal, los profesionales técnicos de apoyo, el presunto
responsable, su apoderado y el garante.
 Se exponen los alegatos de conclusión de los sujetos procesales.
 El funcionario expondrá hechos, pruebas, defensa, alegatos de
conclusión y determinara si las pruebas dan certeza de la existencia de
una daño al patrimonio público: cuantificación, individualización, si la
actuación fue a título de dolo o culpa, en la causalidad entre la conducta
del responsable y el daño. Finalmente determinara si debe pagar una
 51

suma de dinero como resarcimiento.

 En la misma audiencia el funcionario dará el sentido de fallo motivado con
o sin responsabilidad fiscal, tiene un tiempo de veinte días, en donde se
dictara fallo y su notificación será por estrados.
 El o los responsables fiscales podrán interponer recurso de reposición o
apelación y tendrán diez días para sustentarlo.
 La cuantía será indexada a la fecha de decisión.
Caducidad y Prescripción: De la acción es a partir de la ocurrencia del
hecho y hasta 5 años, la prescripción tiene el mismo término pero inicia a
partir del auto de apertura.
Recursos: Respecto a estos proceden en los siguientes casos:
 Reposición: cuando se niega la petición de acumulación de
actuaciones.
 Reposición en subsidio de apelación: contra decisiones que
resuelven solicitudes de nulidad, decisiones que deniegan práctica de
pruebas y contra el auto que decreta las medidas cautelares.
Contra el fallo que determina responsabilidad fiscal es de reposición cuando
la cuantía del daño patrimonial es igual o inferior a la menor cuantía para
contratación de la entidad afectada, cuando es mayor aplica el recurso de
apelación.
De ahí la importancia de la cuantía estipulada en el auto de apertura e
imputación, esto porque se debe tener en cuenta que es un proceso
verbal y la oportunidad de interponer dichos recursos es en la audiencia
y por estrados. Sin embargo para la resolución de los mismos la
contraloría cuenta con dos meses para resolver, contando desde el día
siguiente a la sustentación.
Aunque no debería ser así debido a que la oralidad debe ser recíproca,
tanto para el juzgador como para aquel que se defiende en un proceso
de responsabilidad fiscal.
 52

Medidas cautelares: si se identifican bienes, tal como se mencionó

anteriormente, con el auto de apertura e imputación, paralelamente se
profiere auto que decreta medidas cautelares; que se ejecutan antes de la
notificación del mismo. Estas medidas están limitadas al valor estimado del
presunto daño causado.
Cuando la medida cautelar es respecto a sumas liquidas de dinero, se
puede incrementar en un 50% y respecto a otros bienes en un 100%, en
estos casos los funcionarios no están obligados a prestar caución.
Notificación de las decisiones: estas se notificaran en forma personal, por
aviso, por estrados o por conducta concluyente.

En lo que respecta al anterior paralelo de ambas leyes, frente a las

modificaciones más significativas se encuentra:

En la ley 610 de 2000 se notifican personalmente las providencias de:

a) auto de apertura de responsabilidad fiscal, b) auto de imputación de
responsabilidad fiscal y c) fallo de primera o única instancia. El Estatuto
Anticorrupción determina que las demás decisiones que se den dentro del
proceso se notificaran por estado.

La práctica de pruebas en el proceso ordinario es de dos años y en el

proceso verbal se redujo a un año, tiempo significativo teniendo en cuenta la
longevidad de los procesos ordinarios.

El servidor público de la Contraloría tiene un mes para decretar pruebas

después de la notificación del auto de imputación. Aspecto que debe ser
auditado por la AGR.

En lo concerniente a similitudes se encuentran:

 53

Las instancias dependen de la cuantía, si la misma no supera el valor

para contratación de la respectiva entidad afectada, será de primera
instancia, si lo supera tendrá segunda instancia.

La cesación de la acción fiscal se genera cuando se acredite el pago o

cuando se haga el reintegro de los bienes objeto de la pérdida, teniendo en
cuenta que se puede hacer acogiéndose al principio de oportunidad.

Las causales de impedimento y recusación era las que figuraban en el

Código de Procedimiento Administrativo, ahora aplican las determinadas en
el Estatuto Anticorrupción, esto frente a procesos de responsabilidad fiscal.
En lo que respecta a los demás funcionarios sigue aplicando el CCA.

Los organismos de vigilancia y control fiscal tienen facultades

especiales de policía judicial frente a la recolección, conservación y cadena
de custodia de las pruebas que recauden, conforme a lo establecido en el
Código de Procedimiento Penal. Es menester ver la importancia de la
preparación de estos funcionarios en diferentes ámbitos del derecho, más
allá del control fiscal.

Se puede hacer uso de los medios digitales para conservación de

evidencias, desarrollo de las audiencias, notificación de citaciones por fax o
correo electrónico, entre otros. En las ciudades pequeñas en las que se
encuentran las Contralorías Territoriales es en donde se hallan más
pronunciadas estas deficiencias debido a la falta de recursos.

El ente fiscalizador puede comisionar a funcionarios de otras plazas

para realizar informes técnicos, así como a entidades particulares en forma
gratuita, si los particulares no realizan esta función delegada por los
organismos de vigilancia y control fiscal tendrán que pagar multas entre cinco
y veinticinco salarios mínimos. Grande peso para los mismos teniendo en
cuenta la gratuidad.
 54

La culpabilidad en este tipo de procesos se puede establecer en dolo y

culpa grave. Se clasifica el dolo cuando además del proceso fiscal que tiene
el implicado también es condenado penalmente o sancionado
disciplinariamente.

Es importante abarcar lo concerniente a las medidas para buscar el

fortalecimiento de la gestión fiscal frente a la CGR, que si bien es cierto
fueron establecidas en 2011 por medio de la ley 1474, es muy poco lo que ha
podido lograr en la realidad.

1. Alianzas estratégicas: fueron determinadas para que las

Contralorías Territoriales se apoyaran en la academia y entidades de
estudios e investigación para fortalecer las veedurías ciudadanas. Sin
embargo es un tema con desinterés general en medio de la sociedad
colombiana. Razón por la que las veedurías no tiene mayor trascendencia en
lo que tiene que ver con el control social.
2. Las comisiones constitucionales del Congreso pueden solicitar
control excepcional por parte de la CGR, realizando la solicitud con el debido
informe. Tema sin mayor peso debido a que era facultad ya incluida en la ley.
3. Los informes de auditoría pueden estar sometidos a control
político, esto da mayor seguimiento para buscar la transparencia.
4. Regulación del proceso auditor.
5. Cuando se afecte el control de legalidad, premura por parte de
las entidades a las que se denuncia. Tema poco efectivo teniendo en cuenta
la congestión en el sistema judicial colombiano, lo importante es la diligencia
en la detección de daños al patrimonio en forma prematura y no cuando han
sido malversados billones de pesos del patrimonio público.
6. Sistemas de información. Aunque la ley ordeno una unificación
esto es algo que aún falta. Es bueno tomar el ejemplo de lo que ha hecho la
Registraduría Nacional del Estado Civil que unifico su sistema con las
notarías colombianas.
 55

7. Fortalecimiento institucional. Este fortalecimiento fue enfocado

hacia la creación de unidades especiales, la creación de estos cargos se
buscó tener una mayor fuerza en la investigación y ejecución de las políticas
de la contraloría, sin embargo por la cantidad de entidades, que aunque
fueron reducidas, no han podido tener la cobertura deseada.

Entre las medidas para las Contralorías Territoriales están:

1. Planeación estratégica: en cada posesión de un contralor, estas

entidades tienen tres meses para adecuar su plan estratégico, plan que debe
ser acorde con las medidas de control interno y sistema de gestión de
calidad de la gestión pública de la CGR.
2. Metodología para el proceso auditor: la verificación de este
requisito está en cabeza de la AGR.

Para finalizar este capítulo se tomaran en cuenta las estadísticas que

frente a procesos de control fiscal realizados en el año 2017, debido a que
con estas mediciones se sientan bases sobre lo antes expuesto:

PARTICIPACIÓN % DE LA RECUPERACIÓN DE RECURSOS DETERMINADOS COMO

DETRIMENTOS PATRIMONIALES MAS LOS BENEFICIOS DIRECTOS GENERADOS
POR LAS CONTRALORÍAS DEL PAÍS EN EL AÑO 2017
En Pesos $
CUANTÍA TOTAL DE BENEFICIOS
RECAUDO TOTAL 2017 PART %
FISCALES
PROCESOS DE SUMATORIA BENEFICIOS BENEFICIOS
DIRECTOS
No. CONTRALORÍA RESPONSABILIDAD FISCALES + RECAUDOS FISCALES +
CUANTIFICABLES
FISCAL+ JURISDICCIÓN PRFJC 2017 RECAUDOS
(AHORROS +
COACTIVA PRFJC 2017
RECUPERACIONES) 2017
1 Sincelejo 2.693.000 0 2.693.000 0,00
2 Floridablanca 0 2.792.000 2.792.000 0,00
3 Montería 6.663.381 0 6.663.381 0,00
4 Santa Marta 0 7.024.202 7.024.202 0,00
5 Valledupar 10.559.898 0 10.559.898 0,00
6 Guainía 0 16.481.498 16.481.498 0,00
7 Amazonas 8.941.818 24.620.427 33.562.245 0,01
8 Quindío 1.856.584 36.810.056 38.666.640 0,01
9 Armenia 3.436.429 43.303.351 46.739.780 0,01
10 Guajira 0 46.813.610 46.813.610 0,01
11 Córdoba 7.626.186 44.414.967 52.041.153 0,01
 56

CUANTÍA TOTAL DE BENEFICIOS

RECAUDO TOTAL 2017 PART %
FISCALES
PROCESOS DE SUMATORIA BENEFICIOS BENEFICIOS
DIRECTOS
No. CONTRALORÍA RESPONSABILIDAD FISCALES + RECAUDOS FISCALES +
CUANTIFICABLES
FISCAL+ JURISDICCIÓN PRFJC 2017 RECAUDOS
(AHORROS +
COACTIVA PRFJC 2017
RECUPERACIONES) 2017
12 Vichada 31.846.703 26.548.506 58.395.209 0,01
13 Norte de Santander 4.342.255 60.533.351 64.875.606 0,01
14 Soacha 13.341.309 52.368.059 65.709.368 0,01
15 Guaviare 19.999.960 56.568.870 76.568.830 0,01
16 Bolívar 0 81.760.147 81.760.147 0,01
17 Tunja 0 83.457.351 83.457.351 0,01
18 Pasto 12.986.535 76.002.493 88.989.028 0,02
19 Neiva 1.118.540 95.997.530 97.116.070 0,02
20 Nariño 15.014.000 86.241.285 101.255.285 0,02
21 Cartagena de Indias 0 133.076.893 133.076.893 0,02
22 Chocó 0 133.252.806 133.252.806 0,02
23 Cesar 1.553.373 133.000.000 134.553.373 0,02
24 Arauca 119.098.233 26.062.958 145.161.191 0,03
25 Cauca 53.859.758 108.159.961 162.019.719 0,03
26 Sucre 25.628.684 158.420.893 184.049.577 0,03
27 Tuluá 5.679.848 196.543.123 202.222.971 0,04
San Andrés, Providencia y
28 4.935.200 212.940.911 217.876.111 0,04
Santa Catalina
29 Envigado 158.224.590 79.667.489 237.892.079 0,04
30 Atlántico 0 246.708.337 246.708.337 0,04
31 Itagüí 182.719.541 66.860.272 249.579.813 0,04
32 Magdalena 217.602.430 148.020.953 365.623.383 0,06
33 Dosquebradas 5.818.693 388.677.458 394.496.151 0,07
34 Pereira 223.766.196 187.625.645 411.391.841 0,07
35 Yumbo - Valle 0 445.707.271 445.707.271 0,08
36 Bucaramanga 397.623.811 97.491.235 495.115.046 0,09
37 Caldas 338.103.463 168.238.583 506.342.046 0,09
38 Tolima 550.177.361 24.380.998 574.558.359 0,10
39 Bello 589.098.251 85.881.758 674.980.009 0,12
40 Caquetá 11.403.323 707.401.267 718.804.590 0,13
41 Cúcuta 750.467.755 17.615.651 768.083.406 0,13
42 Barrancabermeja 278.094.663 490.065.286 768.159.949 0,13
43 Ibagué 32.479.006 820.686.771 853.165.777 0,15
44 Huila 27.155.425 916.280.517 943.435.942 0,17
45 Vaupés 508.990.636 464.397.511 973.388.147 0,17
46 Putumayo 974.963.011 195.654.802 1.170.617.813 0,20
 57

CUANTÍA TOTAL DE BENEFICIOS

RECAUDO TOTAL 2017 PART %
FISCALES
PROCESOS DE SUMATORIA BENEFICIOS BENEFICIOS
DIRECTOS
No. CONTRALORÍA RESPONSABILIDAD FISCALES + RECAUDOS FISCALES +
CUANTIFICABLES
FISCAL+ JURISDICCIÓN PRFJC 2017 RECAUDOS
(AHORROS +
COACTIVA PRFJC 2017
RECUPERACIONES) 2017
47 Palmira 1.179.215.398 51.685.091 1.230.900.489 0,22
48 Casanare 1.027.968.455 278.641.815 1.306.610.270 0,23
49 Villavicencio 1.038.633.970 328.889.743 1.367.523.713 0,24
50 Popayán 0 1.378.589.750 1.378.589.750 0,24
51 Antioquia 1.599.689.874 1.997.591 1.601.687.465 0,28
52 Cali 1.704.873.502 20.219.907 1.725.093.409 0,30
53 Valle del Cauca 2.767.593.463 260.727.825 3.028.321.288 0,53
54 Boyacá 130.815.946 2.912.275.782 3.043.091.728 0,53
55 Soledad - Atlántico 4.113.239.711 11.942.939 4.125.182.650 0,72
56 Meta 5.086.432.000 260.731.904 5.347.163.904 0,94
57 Barranquilla 0 6.898.020.862 6.898.020.862 1,21
58 Cundinamarca 13.979.117.112 282.806.615 14.261.923.727 2,50
59 Manizales 17.688.893.746 181.956.401 17.870.850.147 3,13
60 Medellín 55.425.128.640 2.273.292.735 57.698.421.375 10,10
61 Risaralda 69.828.000.000 91.290.625 69.919.290.625 12,24
62 General de la Republica 79.830.783.353 58.963.556.997 138.794.340.350 24,31
63 BOGOTÁ 210.147.630.477 18.214.762.737 228.362.393.214 39,99
TOTAL GENERAL 471.145.885.496 99.905.946.371 571.051.831.867 100,00
Fuente: DPC de marzo 5 de 2018 con radicado de la Auditoría General de la Republica AGR 2018-233-000838-2 y 2018-233-000839-2, sobre los
cuales la Auditoría General de la Republica AGR dio traslado a todas las contralorías del país mediante oficio No. 20182100006221 de marzo 8
de 2018, el cual fue respondido parcialmente mediante comunicaciones físicas y correos electrónicos de cada una de las contralorías del país y
pagina WEB de la contraloría de Santander.

En negrilla se han colocado valores por debajo de los veinticinco

millones de pesos, por ejemplo de contraloría territorial de Antioquia con un
recaudo en procesos de menos de dos millones de pesos, deja entrever que
su funcionamiento es más costoso que su efectividad.

Sin tener en cuenta los Beneficios Indirectos cuantificables, contables,

sociales y ambientales generados, se encontró que para el año 2017
las Contralorías del país generaron una tasa de retorno promedio del
$0.53. Esto significa que en promedio, por cada $1 asignado en su
presupuesto para las contralorías del país, estas retribuyeron $0.53.
La tasa de retorno consiste en determinar cuánto fue el valor
recuperado por cada contraloría del valor del presupuesto asignado
(Se debería calcular sobre el valor ejecutados, con el cual no se contó,
el cual es aproximadamente del 95% del asignado, es decir
 58

$1.071.473.335.253 x 95% = $1.017.899.668.490 con lo cual la tasa

de retorno sería de $0.56) (AGR, 2018).

Caso contrario ocurre cuando se revisan los beneficios fiscales

directos, en los cuales la misma contraloría por ejemplo supera los mil
quinientos millones de pesos, dejando ver cómo están recuperando casi la
mitad de lo que se les asigna como presupuesto con otras alternativas como
el ahorro y los beneficios fiscales directos.

AUDITORIAS REALIZADAS EN EL AÑO 2017 POR LAS CONTRALORÍAS

DEL PAÍS

ESPECIAL/
EXPRES / OTRAS
REGULAR/ DESEMPEÑO/ SEGUIMI TOTAL
VISITA FISCAL MODALI CUENTA
REGULARIDAD CUMPLIMIENTO / ENTO AUDITORÍAS
/ ABREVIADA DADES
FINANCIERA
1.322 1.875 1.180 8 152 300 4.837
Fuente: DPC de marzo 5 de 2018 con radicado de la Auditoría General de la Republica AGR 2018-233-000838-2 y 2018-233-000839-2, sobre los
cuales la Auditoría General de la Republica AGR dio traslado a todas las contralorías del país mediante oficio No. 20182100006221 de marzo 8
de 2018, el cual fue respondido parcialmente mediante comunicaciones físicas y correos electrónicos de cada una de las contralorías del país y
pagina WEB de la contraloría de Santander.

COBERTURA DE LAS CONTRALORÍAS DEL PAÍS EN EL AÑO 2017

NUMERO DE
NUMERO DE NUMERO DE COBERTURA
SUJETOS +
TOTAL SUJETOS DE PUNTOS DE COBERTURA SOBRE SUJETOS Y
No. Contraloría PUNTOS DE
AUDITORÍAS CONTROL A CONTROL A SOBRE SUJETOS PUNTOS DE
CONTROL A
CARGO CARGO CONTROL
CARGO
1 Girón 0 2 14 16 0,00 0,00
2 Casanare 12 105 94 199 11,43 6,03
3 Chocó 13 53 160 213 24,53 6,10
4 Santander 57 201 201 28,36 28,36
5 Huila 40 131 2 133 30,53 30,08
6 Atlántico 20 64 68 132 31,25 15,15
7 Guajira 17 45 31 76 37,78 22,37
8 Guaviare 8 19 34 53 42,11 15,09
9 Norte de Santander 44 96 15 111 45,83 39,64
 59

NUMERO DE
NUMERO DE NUMERO DE COBERTURA
SUJETOS +
TOTAL SUJETOS DE PUNTOS DE COBERTURA SOBRE SUJETOS Y
No. Contraloría PUNTOS DE
AUDITORÍAS CONTROL A CONTROL A SOBRE SUJETOS PUNTOS DE
CONTROL A
CARGO CARGO CONTROL
CARGO
10 Ibagué 35 69 14 83 50,72 42,17
11 Arauca 14 26 43 69 53,85 20,29
12 Sucre 50 80 299 379 62,50 13,19
13 Meta 48 73 167 240 65,75 20,00
14 Tolima 99 146 304 450 67,81 22,00
15 General de la Republica 399 588 320 908 67,86 43,94
16 Caldas 59 81 52 133 72,84 44,36
17 Buenaventura 11 14 41 55 78,57 20,00
18 Boyacá 231 291 58 349 79,38 66,19
19 Bolívar 83 103 103 80,58 80,58
20 Valle del Cauca 118 146 84 230 80,82 51,30
21 Cesar 66 81 164 245 81,48 26,94
22 Nariño 122 149 148 297 81,88 41,08
23 Floridablanca 9 10 16 26 90,00 34,62
24 Magdalena 65 71 71 91,55 91,55
25 Quindío 35 36 36 97,22 97,22
26 Putumayo 39 36 173 209 100,00 18,66
27 Caquetá 64 42 227 269 100,00 23,79
28 Sincelejo 12 9 36 45 100,00 26,67
29 Valledupar 14 12 38 50 100,00 28,00
30 Medellín 75 50 217 267 100,00 28,09
31 Cundinamarca 189 91 580 671 100,00 28,17
32 Vichada 9 9 19 28 100,00 32,14
33 Soledad - Atlántico 12 6 31 37 100,00 32,43
34 Bello 15 2 44 46 100,00 32,61
35 Neiva 15 9 36 45 100,00 33,33
36 Montería 23 3 63 66 100,00 34,85
37 Villavicencio 25 10 54 64 100,00 39,06
38 Córdoba 226 89 489 578 100,00 39,10
39 Armenia 17 12 29 41 100,00 41,46
40 Bogotá 237 96 346 442 100,00 53,62
41 Santa Marta 14 5 20 25 100,00 56,00
42 Guainía 7 6 6 12 100,00 58,33
43 Vaupés 10 8 9 17 100,00 58,82
44 Amazonas 8 5 8 13 100,00 61,54
45 Pereira 60 19 69 88 100,00 68,18
 60

NUMERO DE
NUMERO DE NUMERO DE COBERTURA
SUJETOS +
TOTAL SUJETOS DE PUNTOS DE COBERTURA SOBRE SUJETOS Y
No. Contraloría PUNTOS DE
AUDITORÍAS CONTROL A CONTROL A SOBRE SUJETOS PUNTOS DE
CONTROL A
CARGO CARGO CONTROL
CARGO
46 Manizales 65 19 70 89 100,00 73,03
47 Cali 44 19 31 50 100,00 88,00
48 Barranquilla 206 33 180 213 100,00 96,71
49 Palmira 16 6 5 11 100,00 100,00
50 Tuluá 30 9 2 11 100,00 100,00
51 Popayán 16 8 4 12 100,00 100,00
San Andrés, Providencia y
52 22 4 10 14 100,00 100,00
Santa Catalina
53 Cúcuta 30 12 7 19 100,00 100,00
54 Tunja 26 6 16 22 100,00 100,00
55 Yumbo - Valle 27 9 13 22 100,00 100,00
56 Dosquebradas 124 5 19 24 100,00 100,00
57 Barrancabermeja 57 8 16 24 100,00 100,00
58 Envigado 26 9 15 24 100,00 100,00
59 Soacha 30 7 21 28 100,00 100,00
60 Itagüí 67 5 25 30 100,00 100,00
61 Cartagena de Indias 36 24 9 33 100,00 100,00
62 Bucaramanga 81 15 49 64 100,00 100,00
63 Pasto 22 9 63 72 100,00 100,00
64 Cauca 145 132 132 100,00 100,00
65 Risaralda 168 88 68 156 100,00 100,00
66 Antioquia 873 445 445 100,00 100,00
TOTAL GENERAL 4.837 4.071 5.245 9.316 100,00 51,92
Fuente: DPC de marzo 5 de 2018 con radicado de la Auditoría General de la Republica AGR 2018-233-000838-2 y 2018-233-000839-2, sobre los
cuales la Auditoría General de la Republica AGR dio traslado a todas las contralorías del país mediante oficio No. 20182100006221 de marzo 8
de 2018, el cual fue respondido parcialmente mediante comunicaciones físicas y correos electrónicos de cada una de las contralorías del país y
pagina WEB de la contraloría de Santander.

En el cuadro anterior se puede verificar, como se mencionó a lo largo

de esta investigación la gran diferencia que existe entre el número de sujetos
de control y las auditorias que se pueden realizar frente a los mismos, como,
en algunas entidades es más fácil que en otras. Esto a causa de los
funcionarios que trabajan en cada una, tal como se verifica en la tabla a
continuación:

COSTO ANUAL POR FUNCIONARIO DE CADA CONTRALORIA

 61

EN FUNCIÓN DEL PRESUPUESTO - AÑO 2017

En Pesos $
APROPIACIÓN COSTO ANUAL
TOTAL
CONS CONTRALORÍA PART % DEFINITIVA-AÑO POR
FUNCIONARIOS
2017 FUNCIONARIO
1 Girón 14 0,16 531.658.711 37.975.622
2 Meta 87 1,00 4.089.147.434 47.001.695
3 Barranquilla 133 1,53 7.050.842.005 53.013.850
4 Pasto 35 0,40 1.913.708.430 54.677.384
5 Sucre 49 0,57 2.885.940.728 58.896.750
6 Cúcuta 30 0,35 1.848.992.525 61.633.084
7 Pereira 48 0,55 3.005.179.194 62.607.900
8 Villavicencio 41 0,47 2.622.288.587 63.958.258
9 Sincelejo 15 0,17 998.725.697 66.581.713
10 Cartagena de Indias 98 1,13 6.542.871.239 66.763.992
11 Magdalena 54 0,62 3.694.870.471 68.423.527
12 Boyacá 82 0,95 5.727.213.160 69.844.063
13 Caquetá 20 0,23 1.410.933.000 70.546.650
14 Norte de Santander 65 0,75 4.641.404.352 71.406.221
15 Caldas 57 0,66 4.071.466.833 71.429.243
16 Guajira 20 0,23 1.432.651.642 71.632.582
17 Córdoba 54 0,62 4.045.976.041 74.925.482
18 Armenia 24 0,28 1.800.682.397 75.028.433
19 Tolima 80 0,92 6.032.327.211 75.404.090
20 Risaralda 46 0,53 3.468.862.419 75.410.053
21 Nariño 73 0,84 5.529.776.668 75.750.365
22 Palmira 29 0,33 2.225.876.925 76.754.377
23 Manizales 34 0,39 2.625.102.419 77.208.895
24 Atlántico 82 0,95 6.344.814.944 77.375.792
25 Popayán 14 0,16 1.084.184.955 77.441.783
27 Quindío 36 0,42 2.827.539.120 78.542.753
28 Montería 15 0,17 1.182.139.141 78.809.276
29 Soacha 20 0,23 1.592.641.450 79.632.073
30 Neiva 27 0,31 2.158.985.824 79.962.438
26 Chocó 22 0,27 1.790.770.729 81.398.670
31 Vichada 9 0,10 753.975.336 83.775.037
32 Floridablanca 18 0,21 1.543.380.490 85.743.361
33 Dosquebradas 9 0,10 781.113.039 86.790.338
34 Cesar 35 0,40 3.076.596.533 87.902.758
35 Santander 94 1,08 8.335.198.941 88.672.329
36 Tuluá 14 0,16 1.243.862.331 88.847.309
 62

APROPIACIÓN COSTO ANUAL

TOTAL
CONS CONTRALORÍA PART % DEFINITIVA-AÑO POR
FUNCIONARIOS
2017 FUNCIONARIO
37 Guainía 7 0,08 633.304.836 90.472.119
38 Tunja 18 0,21 1.633.456.974 90.747.610
39 Bello 22 0,25 2.002.408.198 91.018.554
40 Soledad - Atlántico 10 0,12 918.231.396 91.823.140
41 Huila 49 0,57 4.610.972.678 94.101.483
42 Santa Marta 16 0,18 1.512.889.432 94.555.590
43 Casanare 37 0,43 3.513.036.769 94.946.940
44 Envigado 27 0,31 2.578.185.000 95.488.333
45 Cundinamarca 203 2,34 19.497.425.375 96.046.430
46 Cauca 53 0,61 5.331.931.891 100.602.489
47 Medellín 339 3,91 34.349.354.703 101.325.530
48 Itagüí 26 0,30 2.637.161.084 101.429.272
49 Buenaventura 25 0,29 2.548.400.500 101.936.020
50 Bolívar 62 0,72 6.414.581.897 103.460.998
51 Guaviare 11 0,13 1.173.231.588 106.657.417
52 Cali 196 2,26 20.979.266.822 107.037.076
53 Ibagué 28 0,32 3.050.716.451 108.954.159
54 Antioquia 319 3,68 35.049.057.517 109.871.654
55 Valledupar 16 0,18 1.758.676.254 109.917.266
56 Yumbo - Valle 27 0,31 3.112.811.000 115.289.296
57 Putumayo 12 0,14 1.393.787.789 116.148.982
58 Bucaramanga 48 0,55 5.627.136.062 117.232.001
59 Valle del Cauca 124 1,43 14.647.182.588 118.122.440
60 Amazonas 8 0,09 955.237.729 119.404.716
61 Vaupés 6 0,07 740.237.744 123.372.957
62 Arauca 12 0,14 1.513.009.254 126.084.105
63 BOGOTA, D.C. 1.045 12,06 134.054.647.000 128.281.959
64 Barrancabermeja 20 0,23 2.822.756.688 141.137.834

General de la República +
65 4.289 49,50 641.308.558.234 149.524.028
Fondo de Bienestar Social

San Andrés, Providencia y

66 26 0,30 4.193.980.879 161.306.957
Santa Catalina

TOTAL 8.664 100,00 1.071.473.335.253 123.669.591

Fuente: DPC de marzo 5 de 2018 con radicado de la Auditoría General de la Republica AGR 2018-233-000838-2 y 2018-233-000839-2, sobre los
cuales la Auditoría General de la Republica AGR dio traslado a todas las contralorías del país mediante oficio No. 20182100006221 de marzo 8
de 2018, el cual fue respondido parcialmente mediante comunicaciones físicas y correos electrónicos de cada una de las contralorías del país y
pagina WEB de la contraloría de Santander.
 63

Esto quiere decir que por cada funcionario el costo promedio anual
para 2017 fue de $123.669.591.

Costos 2017 de las contralorías del País:

Para el año 2017 las contralorías del país contaron con un

presupuesto definitivo de $1.071.473.335.253, de los cuales la
Contraloría con más recursos asignados fue la Contraloría General de
la Republica - CGR con un presupuesto definitivo de
$641.308.558.234 que equivale al 59.85% del total de las contralorías
del país, el restante 40.15% corresponde a las 65 Contralorías
Territoriales con $430.164.777.019. Para el año 2017 se encontró que
49 Contralorías territoriales presentaron un presupuesto inferior a
$5.000.000.0000, lo cual denota un bajo presupuesto (Vargas, 2018).
Cómo pueden funcionar efectivamente estas entidades, si con estos
números se puede verificar que la CGR tiene más ventajas sobre las
Contralorías Territoriales, su interés siempre va a ser cerrarlas argumentando
sobrecostos, cuando es ella misma la más costosa y menos efectiva.

Costo % de cada contraloría en función al presupuesto a auditar –

2017: En función a un presupuesto nacional de $767.730.112.028.612
del año 2017, a la Contraloría General de la Republica le corresponde
auditar la suma de $599.871.208.708.430 y a las Contralorías
territoriales $167.858.903.320.182, equivalentes al 78.14% y 21.86%
respectivamente
Sin embargo, la carga del control se invierte considerando que de un
total de 9.316 Sujetos y Puntos de Control a cargo de las contralorías
del país, 908 corresponden a la CGR y 8.408 a las Contralorías
Territoriales que representan el 9.75% y 90.25% respectivamente
(2018).
La CGR tiene sobre si menos responsabilidad que las Contralorías
Territoriales, con una diferencia evidente, que solo demuestra una vez más la
razón de la poca eficiencia que recae sobre las primeras.

En lo que respecta a los procesos de responsabilidad fiscal y cobros

coactivos se encuentra:
 64

RECAUDOS DE PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL

ORDINARIOS + VERBALES + COBROS COACTIVOS POR
CONTRALORIA PARA EL AÑO 2017

En Pesos $

MONTO DE MONTO DE CAPITAL RECAUDADO

RECURSOS RECURSOS PROCESOS RECAUDO TOTAL
No. CONTRALORÍA PART %
RECUPERADOS RECUPERADOS JURISDICCIÓN 2017 PRF + JC
P.R.F-ORDINARIO P.R.F-VERBAL COACTIVA

1 Buenaventura 0 0 0 0 0,00
2 Girón 0 0 0 0 0,00
3 Santander 0 0 0 0 0,00
4 Sincelejo 0 0 0 0 0,00
5 Montería 0 0 0 0 0,00
6 Valledupar 0 0 0 0 0,00
7 Antioquia 1.997.591 0 0 1.997.591 0,00
8 Floridablanca 0 0 2.792.000 2.792.000 0,00
9 Santa Marta 0 0 7.024.202 7.024.202 0,01
10 Soledad - Atlántico 11.942.939 0 0 11.942.939 0,01
11 Guainía 16.481.498 0 0 16.481.498 0,02
12 Cúcuta 0 17.615.651 17.615.651 0,02
13 Cali 20.219.907 0 0 20.219.907 0,02
14 Tolima 24.380.998 0 0 24.380.998 0,02
15 Amazonas 0 24.620.427 24.620.427 0,02
16 Arauca 3.704.000 9.634.856 12.724.102 26.062.958 0,03
17 Vichada 4.937.043 0 21.611.463 26.548.506 0,03
18 Quindío 0 0 36.810.056 36.810.056 0,04
19 Armenia 1.000.000 0 42.303.351 43.303.351 0,04
20 Córdoba 19.761.111 0 24.653.856 44.414.967 0,04
21 Guajira 1.106.000 0 45.707.610 46.813.610 0,05
22 Palmira 51.685.091 0 0 51.685.091 0,05
23 Soacha 1.794.992 0 50.573.067 52.368.059 0,05
24 Guaviare 56.568.870 0 0 56.568.870 0,06
25 Norte de Santander 60.533.351 0 0 60.533.351 0,06
26 Itagüí 66.860.272 0 0 66.860.272 0,07
27 Pasto 0 19.383.232 56.619.261 76.002.493 0,08
28 Envigado 0 0 79.667.489 79.667.489 0,08
29 Bolívar 71.168.891 0 10.591.256 81.760.147 0,08
30 Tunja 6.164.089 0 77.293.262 83.457.351 0,08
 65

MONTO DE MONTO DE CAPITAL RECAUDADO

RECURSOS RECURSOS PROCESOS RECAUDO TOTAL
No. CONTRALORÍA PART %
RECUPERADOS RECUPERADOS JURISDICCIÓN 2017 PRF + JC
P.R.F-ORDINARIO P.R.F-VERBAL COACTIVA

31 Bello 15.761.847 0 70.119.911 85.881.758 0,09

32 Nariño 0 86.241.285 86.241.285 0,09
33 Risaralda 0 91.290.625 91.290.625 0,09
34 Neiva 50.636.603 0 45.360.927 95.997.530 0,10
35 Bucaramanga 90.522.120 6.969.115 97.491.235 0,10
36 Cauca 31.151.084 77.008.877 108.159.961 0,11
37 Cesar 0 0 133.000.000 133.000.000 0,13
38 Cartagena de Indias 0 0 133.076.893 133.076.893 0,13
39 Chocó 73.315.490 8.786.000 51.151.316 133.252.806 0,13
40 Magdalena 8.381.508 0 139.639.445 148.020.953 0,15
41 Sucre 53.764.083 0 104.656.810 158.420.893 0,16
42 Caldas 105.181.033 0 63.057.550 168.238.583 0,17
43 Manizales 181.956.401 0 0 181.956.401 0,18
44 Pereira 187.625.645 0 0 187.625.645 0,19
45 Putumayo 11.522.530 0 184.132.272 195.654.802 0,20
46 Tuluá 66.461.436 0 130.081.687 196.543.123 0,20
San Andrés, Providencia y
47 212.940.911 0 0 212.940.911 0,21
Santa Catalina
48 Atlántico 135.876.990 0 110.831.347 246.708.337 0,25
49 Valle del Cauca 62.279.554 0 198.448.271 260.727.825 0,26
50 Meta 230.284.004 0 30.447.900 260.731.904 0,26
51 Casanare 270.989.160 0 7.652.655 278.641.815 0,28
52 Cundinamarca 41.538.415 0 241.268.200 282.806.615 0,28
53 Villavicencio 328.680.005 0 209.738 328.889.743 0,33
54 Dosquebradas 388.677.458 0 0 388.677.458 0,39
55 Yumbo - Valle 306.181.071 0 139.526.200 445.707.271 0,45
56 Vaupés 271.805.125 103.027.057 89.565.329 464.397.511 0,46
57 Barrancabermeja 406.332.068 0 83.733.218 490.065.286 0,49
58 Caquetá 707.401.267 0 0 707.401.267 0,71
59 Ibagué 439.582.118 0 381.104.653 820.686.771 0,82
60 Huila 572.768.607 0 343.511.910 916.280.517 0,92
61 Popayán 817.577.068 0 561.012.682 1.378.589.750 1,38
62 Medellín 37.720.664 0 2.235.572.071 2.273.292.735 2,28
63 Boyacá 0 0 2.912.275.782 2.912.275.782 2,92
64 Barranquilla 6.898.020.862 0 0 6.898.020.862 6,90
65 BOGOTÁ 0 0 18.214.762.737 18.214.762.737 18,23
 66

MONTO DE MONTO DE CAPITAL RECAUDADO

RECURSOS RECURSOS PROCESOS RECAUDO TOTAL
No. CONTRALORÍA PART %
RECUPERADOS RECUPERADOS JURISDICCIÓN 2017 PRF + JC
P.R.F-ORDINARIO P.R.F-VERBAL COACTIVA

66 General de la Republica 0 0 58.963.556.997 58.963.556.997 59,02

TOTAL GENERAL 13.334.719.650 231.353.265 86.339.873.456 99.905.946.371 100,00
Fuente: DPC de marzo 5 de 2018 con radicado de la Auditoría General de la Republica AGR 2018-233-000838-2 y 2018-233-000839-2, sobre los
cuales la Auditoría General de la Republica AGR dio traslado a todas las contralorías del país mediante oficio No. 20182100006221 de marzo 8
de 2018, el cual fue respondido parcialmente mediante comunicaciones físicas y correos electrónicos de cada una de las contralorías del país y
pagina WEB de la contraloría de Santander.

Con ocasión a los procesos de responsabilidad fiscal ordinarios y

verbales y los cobros coactivos, en 2017 se efectuó el recaudo de
$99.905.946.371, de los cuales $58.963.556.997 siendo el 59.02%
generados por la CGR y $40.942.389.375 equivalentes al 40.98% por las
Contralorías Territoriales. Frente a los mismos es más efectiva la CGR,
debido a que las entidades vigiladas manejan más recursos que las
auditadas por las Contralorías Territoriales.

El recaudo más significativo de $58.963.556.997 con el 59.02%

fue efectuado por la CGR, seguido por la de Bogotá con
$18.214.762.737 y el 18.23%, Barranquilla con $6.898.020.862 y el
6.90%, Boyacá con $2.912.275.782 y el 2.92%, Medellín con
$2.273.292.735 y el 2.28% y Popayán con $1.378.589.750 y el 1.38%
(Vargas, 2018).

Con estos números también se evidencia cuales son en orden de

recaudo las más eficientes.

4 MARCO METODOLOGICO

En el presente trabajo se realiza una mención en forma estructurada y

precisa sobre el marco metodológico, veremos que se despliega la
metodología que permitió desarrollar este estudio y se presentan en él,
aspectos como el paradigma, la clase, el método, la técnica y el tipo de
investigación que fueron utilizados para efectuar la presente investigación.
 67

Se menciona frente al marco metodológico, definiciones y conceptos

de parte de algunos autores descritas así: “Conjunto de pasos, técnicas y
procedimientos que se emplean para formular y resolver problemas” (Arias,
2006, p.16). También se encuentra que: “Es aquella ciencia que provee al
investigador de una serie de conceptos, principios y leyes que le permiten
encauzar de un modo eficiente y tendiente a la excelencia el proceso de la
investigación científica, además es el proceso de la investigación, que está
conformado por toda una serie de pasos lógicamente estructurados y
relacionados entre sí (Cortes y otro, 2004, p.8)”.

Este método se basa en el planteamiento de hipótesis, que pueden

ser confirmadas o descartadas por medios de investigaciones relacionadas al
problema. Tamayo y Tamayo (2003) define al marco metodológico como “Un
proceso que, mediante el método científico, procura obtener información
relevante para entender, verificar, corregir o aplicar el conocimiento”, dicho
conocimiento se adquiere para relacionarlo con las hipótesis presentadas
ante los problemas planteados (p.37).

La Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca establece como una

de sus líneas de investigación “Derecho, sociedad y cultura en la formación
jurídica”, que se tomó como línea guía de esta investigación teniendo en
cuenta que: “Esta línea se define como el espacio de observación y análisis
de los vínculos jurídicos y sociales que se tejen entre la comunidad a partir
de la creación y aplicación del derecho (UCMC)”.

4.1. Paradigma

Es un método de investigación usado regularmente en las ciencias

sociales en diferentes tipos de investigación como; teoría fundamentada,
investigación acción, participativa, estudio de casos, entre otros. Que tienen
como finalidad explorar y reconocer las relaciones sociales y entender al
individuo desde su entorno. Explora los comportamientos humanos con el
 68

objetivo de entender el entorno social y las motivaciones que la consolidan.

Es una investigación cualitativa porque se tomó una realidad, como lo
es el control fiscal que tiene implicaciones institucionales.

4.2. Método

Este método, es aquél que parte los datos generales aceptados como
válidos, para deducir por medio del razonamiento lógico, varias conjeturas,
es decir; parte de verdades previamente establecidas como principios
generales, para luego aplicarlo a casos individuales y comprobar así su
autenticidad. Propuesto y expuesto el problema de estudio y definidos tanto
objetivos generales como específicos, se concluye la utilización del método
deductivo para esta investigación. La deducción va de lo general a lo
particular. Se utiliza este método como el más apropiado para el trabajo
realizado.

4.3. Forma de Investigación

Es de corte teórico - jurídico elaborando un marco teórico conceptual que

tiene un vasto desarrollo del control fiscal atribuido a las Contralorías
Territoriales. Es aplicable en el contexto jurídico y social colombiano debido a
que busca proveer una cartilla práctica enfocada al control fiscal territorial y
utilizada para brindar información acerca del tema a los estudiantes de la
universidad Colegio Mayor de Cundinamarca (UCMC), para ampliar su
ámbito de conocimiento frente a este tema.

4.4. Tipo de investigación

Investigación descriptiva y explicativa. En cuanto a la descriptiva este tipo

de investigación según Sepúlveda y Solano (2008) consiste: “…en llegar a
conocer las situaciones, costumbres y actitudes predominantes a través de la
representación exacta de las actividades, objetos, procesos y personas. No
se limita a la recolección de datos, sino a la predicción e identificación de las
relaciones que existen entre dos o más variables” (p. 71). También se habla
 69

de este tipo de investigación como; “partes o trozos de teoría con apoyo

empírico moderado; esto es, estudios descriptivos que han detectado y
definido ciertas variables y generalizaciones, ósea que existen variables
sobre las cuales se fundamenta el estudio” (Sampieri, p.80). En cuanto a la
explicativa se ha buscado con este trabajo determinar los orígenes y conocer
porque suceden ciertos hechos con la delimitación de relaciones causales,
tal como lo define Sampieri (p.93).

Se ha buscado establecer una información definida, haciendo una

caracterización del problema objeto de estudio, realizando una investigación
de carácter descriptivo propositivo porque simboliza un problema socio
jurídico planteando una alternativa de solución.

4.5. Técnica

En el análisis de contenido se encuentran respuestas a los interrogantes

formulados utilizando la técnica de análisis documental consultando
documentos como: libros, códigos, revistas, documental periodístico, doctrina
y jurisprudencia que proporcionan certeza, confiabilidad y objetividad. Se
realiza la recopilación, extracción, análisis y síntesis de documentos para
presentar resultados coherentes que llevan a los efectos de esta
investigación.

5 CONCLUSIONES

En el análisis y diagnóstico presente a lo largo de este trabajo, se

encuentra una profunda necesidad de cambios estructurales en el
funcionamiento del control fiscal en las entidades territoriales, iniciando por la
necesidad de la tecnología como columna vertebral para unos resultados
 70

más eficientes, sin embargo de que serviría si quienes la manejan no tienen

principios como la ética y los valores para evitar el soborno, la avaricia y la
perversión pues al pasar por alto los malos manejos, la tecnología también
podría ser manipulada.

El que muchos funcionarios permanezcan en sus puestos desde que

entran hasta su jubilación también facilita la entrada de la corrupción por lo
que sería muy útil la rotación de los mismos, en diferentes puestos de su
mismo nivel con una permanencia no mayor a dos años.

Otro tema importante es el que muchos funcionarios prefieren el inicio

del cobro coactivo a conciliar, esto debido a que en estos casos dichas
conciliaciones deben ser asumidas del presupuesto de las entidades, sin
contar con que pueden someterse a un proceso de repetición.
La ley ha surtido a estas entidades con un marco legal que les da gran
respaldo para la realización de sus funciones, debido a esto se ve la
necesidad de un gran musculo financiero para fortalecerlas y poder alcanzar
el cumplimiento de sus funciones.

Frente a la cobertura de las Contralorías Territoriales, su creación se

da de acuerdo a categorías como se explicó anteriormente, lo que deja a
muchos territorios fuera del control fiscal, no porque no tengan
responsabilidad sino porque son lugares del país olvidados que por su
ubicación geográfica no permiten un control eficaz y difícil el alcance de los
órganos de control asignados a estos lugares.

El análisis del riesgo para evitar la probabilidad de ocurrencia o

disminuir el impacto del riesgo de detrimento patrimonial, es un tema que
debería ser implementado en las entidades del Estado para prevenir que los
recursos financieros sean amenazados, esto por medio de las oficinas de
control interno. Es muy fácil culpar a una entidad de ineficiente que tomar las
 71

medidas necesarias para que entre todos se pueda realizar una función más
eficaz de la administración pública.

Como se vio a lo largo de este trabajo las entidades territoriales están

faltas de recursos y de personal capacitado, por lo que sus resultados no son
los requeridos para la responsabilidad que pesa sobre sus hombros, es una
corresponsabilidad con las entidades vigiladas, pues en sus manuales
también se debe fortalecer el control interno como medida para mejorar los
estándares de las mismas y hacer a un lado la corrupción.

Es de gran afán para el actual contralor Edgardo Maya Villazón

eliminar las Contralorías Territoriales sin embargo como lo menciona Juliana
Ramírez al centralizar, no solo desprotegen los Municipios sino que sería una
puerta abierta para mayores focos de corrupción (2017).
Los ingresos serian directamente a la contraloría y envés de ser un
fortalecimiento sería un foco de clientelismo y descomposición de la
institucionalidad que a la fecha esta descentralizada.
En el Consejo Nacional de contralores, el Contralor de la época sugirió
lo siguiente: “…que éstos sean elegidos por meritocracia, por una entidad
académica y, se aparte esta decisión de las asambleas departamentales,
para que se reafirme su carácter técnico, con plena autonomía para actuar y
que no estén asociadas a intereses políticos o de cualquier otro tipo
(Periódico El Planeta, 2012)”. Esto dejaría transparencia en su elección y
permitiría que aquellos que se escojan sean personas capacitadas.

6 ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN

Como se ha visto en líneas anteriores, el control fiscal en Colombia ha

sido usado de tal manera que ha desencadenado en una cantidad de
insuficiencias ventiladas a lo largo de este trabajo, pero como lo importante
no es juzgar sino construir y aportar, por medio de esta investigación se
quiere dar una alternativa de solución acorde con las necesidades de la
 72

academia, quien en último caso es corresponsable de instruir sobre el tema

antes de que los estudiantes sean inmersos en el mundo profesional.
Es de gran importancia académica y social, ampliar el espectro que
tienen los estudiantes de derecho sobre esta temática, ya que esto puede
generar que se amplíe el debate académico sobre la situación de las
Contralorías Territoriales y así mismo, se aportara más soluciones y
alternativas que permitan una mejora continua sobre el control fiscal territorial
en Colombia.
Se propende en todo caso a la educación e información sobre la
temática aportando una cartilla para la materia de Derecho Administrativo
General, dando un recurso que expone una propuesta de reforma al control
fiscal, la cual será dada a conocer a los estudiantes, solicitando a la
universidad espacios en la clase de Derecho Administrativo para socializar la
misma.
Así mismo, se solicitará un aporte por parte de los estudiantes, que
permita tener certeza sobre el conocimiento adquirido por estos sobre la
temática tratada.
La cartilla presentará en forma corta y sucinta una introducción sobre
el control fiscal territorial en Colombia y al final presentará una propuesta que
pretende mejorar y reforzar la situación de las Contralorías Territoriales,
dilucidada desde varios ángulos percibidos por medio de este trabajo.
Abarcara entonces:
A. Antecedentes históricos.
B. Normatividad.
C. Funciones.
D. Situación actual de las contralorías.
E. Propuesta de reforma al control fiscal en Colombia. Punto que se
realiza a continuación:

PROPUESTA DE REFORMA AL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

 73

1. Un trabajo frontal en el estudiantado respecto a los temas de

corrupción, pues la misma empieza en la falsificación de una incapacidad, la
copia en clase, etc., que no se da solo en estudiantes de colegio sino más
grave en la universidad. Esto hace que se plantee un trabajo en el carácter
de los estudiantes, pues no es solo formar buenos abogados sino
profesionales capaces de mantener su carácter frente al ofrecimiento que les
hace la corrupción en el ámbito en que se desempeñen.
2. De aquí la importancia en el compromiso de las directivas
institucionales de la universidad por abarcar estos temas iniciando desde
cada aula, tener pleno conocimiento de los maestros no solo en su área
profesional sino en el desarrollo de sus carreras, pues esto denota en gran
manera lo que reciben los estudiantes para el desenvolvimiento en su área
profesional.
Este es el punto inicial para que aquellos que se especialicen en el
control fiscal conozcan lo que van a enfrentar y sepan superar y vencer con
éxito cualquier ofrecimiento que este por fuera de la ley. La academia puede
ser ese diferenciador que se base no solo en enseñar teoría sino también en
formar carácter, es decir profesionales integrales.
3. En lo que respecta específicamente a las Contralorías
Territoriales, como se ha desbordado la capacidad tecnológica, jurídica y
técnica de las mismas, una de las propuestas es su fortalecimiento de forma
presupuestal.
4. Que todas las contralorías manejaran el mismo estándar
tecnológico, mejorando y controlando un sistema de gestión de procesos en
las que son más débiles.
5. El sistema posterior y selectivo le ha atado las manos a estas
entidades, pues su actuar solo se puede dar luego de la existencia de una
defraudación al presupuesto nacional. Se requiere entonces un enfoque
 74

integral dirigido a la prevención y el control social. Un mayor interés de la

sociedad frente a su integración en las veedurías ciudadanas.
5. Frente a la centralización del control fiscal en la CGR no se ve como la
mejor medida para lograr eficiencia y efectividad para la lucha contra la
corrupción. Es el fortalecimiento del nivel territorial de la administración
pública y del control a la misma, a partir de una verdadera descentralización,
con garantías de autonomía para tomar decisiones estratégicas en las
regiones.
La democracia participativa, la profundización de la descentralización
administrativa y fiscal y lo que concierne al ordenamiento territorial son
puntos importantes para abarcar el mencionado fortalecimiento.
6. En lo que respecta al control fiscal se encuentra una fractura entre el
control fiscal interno y externo, con una falta de unificación de procesos,
dejando como consecuencia la falta de resultados esperados.
7. Existe un mapa irracional, ineficiente y desarticulado del control fiscal
territorial, con 63 contralorías. En Colombia, el control fiscal no opera como
sistema, nacional y territorial, generando malversación de recursos y otras
ineficiencias. Es decir cada contraloría no puede ser una república
independiente que hace las cosas a su antojo, aquí es donde unos
estándares claros llevan a un mejor desenvolvimiento en sus procesos.
8. Abandono de autonomía y escasez de presupuesto, tecnología y
formación; falta de estímulos que lleven al mejoramiento de las actuaciones
de los servidores de las contralorías.
9. Que en los procesos de responsabilidad fiscal no operen ni la
caducidad, ni la prescripción, por tener implicación de recursos públicos en
recuperación.
10. Meritocracia para elección de contralores y funcionarios de todos los
niveles.
11. Meritocracia para la escogencia del Contralor General de la Republica
sin la injerencia del Congreso de la Republica.
 75

12. El presupuesto asignado a cada contraloría sea no por estándares

técnicos ajenos a sus necesidades sino por el contrario, a partir de un
estudio técnico en donde se involucre puntos de control, funcionamiento,
capacitación y tecnología.
13. Fortalecimiento de las oficinas de control interno, en donde puedan
realizar control preventivo, comunicar advertencias a causa de este control,
promulguen sanciones significativas y publiquen sus resultados.
14. Evaluación interna de resultados con corta periodicidad y en donde
existan más de tres resultados desfavorables por negligencia, estos
servidores sean removidos.
15. Incremento de la planta de personal tanto de la CGR como de las
Contralorías Territoriales.
16. Finalmente propuestas tales como la necesidad del fortalecimiento
apoyado en auditoria internacional, un mejor manejo del gasto,
cooperación del ejecutivo con el nuevo contralor, traerían un nuevo
aire al control fiscal en Colombia.

ANEXOS
ANEXO 1. Cartilla Propuesta Reforma al Control fiscal territorial
 76

BIBLIOGRAFIA

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