Sentencia C-591/12

ACCION DE EXTINCION DEL DOMINIO-Causales

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CARGA DE

LA PRUEBA DE AFECTADO EN ACCION DE EXTINCION DE
DOMINIO-Inhibición para decidir por falta de legitimación por activa

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Calidades para su

presentación

La Constitución no sólo es la norma básica de la sociedad. Representa

también el acto político por excelencia emanado del pueblo en su condición
soberana. Es por ello por lo que la facultad de hacer uso de la acción pública
de inconstitucionalidad, concebida como mecanismo en defensa de la vigencia
del ordenamiento supremo, se considera expresión de un derecho político y
está reservada a quienes son titulares de esa clase de derechos. En el caso
colombiano así se desprende de los artículos 40-6 y 241 de la Constitución.
Según el primero, “todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder público”, para lo cual puede
“interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (art.
241-6 CP). Por su parte, de acuerdo con el artículo 241-4 Superior,
corresponde a la Corte decidir las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los “ciudadanos” contra las leyes, tanto por su contenido material
como por vicios en su formación.

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-

Legitimación/SUSPENSION EN EL EJERCICIO DE DERECHOS
POLITICOS-Carencia de legitimación para ejercer acción pública de
inconstitucionalidad

Este Tribunal ha explicado en repetidas oportunidades que la legitimidad para

hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad está restringida a
quienes ejercen derechos políticos. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia
C-536 de 1998 la Corte sostuvo: “El derecho que sustenta la posibilidad de
instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad es de naturaleza política,
y tiene por objeto la preservación del orden institucional en sí mismo, con
independencia de intereses individuales propios o ajenos, lo que significa que
está reservada a los nacionales colombianos y, entre éstos, a quienes hayan
alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de ella. La Constitución, como
estatuto supremo y necesario de la organización estatal, corresponde ante todo
a un acto de carácter político, en cuanto se deriva del ejercicio soberano del
poder del que es titular el pueblo, y, a partir de la decisión fundamental que su
promulgación implica, se erige en la norma básica en la que se funda y
sostiene todo el orden jurídico del Estado. El primer derecho de todo nacional
es el que tiene a la vigencia efectiva y cierta de la Constitución Política. Y el
 2

mecanismo del control de constitucionalidad, que en Colombia tiene una de

sus expresiones en los procesos que ante esta Corte se surten a partir del
ejercicio de la acción pública (arts. 40, numeral 6, y 241 C.P.), busca hacer
efectiva la supralegalidad de la Constitución y posibilita el libre ejercicio de
ese derecho ciudadano. La Corte Constitucional, que tiene definidas sus
competencias en el propio texto de la Carta, en sus estrictos y precisos
términos, como lo subraya el artículo 241, carece de competencia para decidir
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma si el conflicto
no le es planteado por quien puede planteárselo, de conformidad con los
expresos mandatos constitucionales, salvo que la propia Constitución haya
dado lugar a su actividad oficiosa, como acontece con el control sobre los
decretos presidenciales que declaran y desarrollan los estados de excepción
(arts. 212, 213 y 215 C.P.)”.

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias

que condicionan su ejercicio/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de presentación
personal/CEDULA DE CIUDADANIA-Finalidad/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia del requisito del ejercicio
pleno de derechos políticos/DERECHOS POLITICOS-Titularidad y
ejercicio

De acuerdo con la jurisprudencia, tres son las exigencias constitucionales que

condicionan el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad: (i) ser
persona natural de nacionalidad colombiana, (ii) ostentar la calidad de
ciudadano y (iii) hallarse en ejercicio de los derechos políticos. (i) En cuanto
al primer requisito, esto es, acreditar la condición de persona natural de
nacionalidad colombiana, la Corte ha explicado que “las personas jurídicas,
públicas o privadas, no pueden demandar la inexequibilidad de una
determinada norma”, por cuanto “los derechos políticos son ejercidos
únicamente por personas naturales, concretamente por aquellas cuyos
derechos ciudadanos se encuentran vigentes”. (ii) El segundo requisito
consiste en ostentar la calidad de ciudadano, adquirida por los nacionales
colombianos cuando alcanzan la mayoría de edad, que mientras la ley no
disponga otra cosa se da a partir de los dieciocho años (art. 98 CP). Como es
sabido, la cédula de ciudadanía expedida por la Registraduría Nacional del
Estado Civil es el documento que permite la identificación de las personas, el
ejercicio de sus derechos civiles y la participación de los ciudadanos en la
actividad política. En esa medida, al hacerse uso de la acción pública de
inconstitucionalidad la calidad de ciudadano se acredita con la presentación
personal de la demanda ante juez o notario público. De lo contario no estará
demostrada la capacidad jurídica para iniciar y concluir válidamente el juicio
de inconstitucionalidad, como ocurrió, por ejemplo, en la Sentencia C-562 de
2000, cuando la Corte dicto una providencia inhibitoria porque el entonces
accionante omitió acreditar su condición de ciudadano a través de la
presentación personal de su demanda. Dijo entonces la Corte:“En esta
 3

medida, resulta imprescindible que la Corte, antes de adelantar el respectivo

análisis de fondo de las normas parcialmente acusadas, entre a determinar si
la diligencia de presentación personal de la demanda comporta un requisito
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad y, en
consecuencia, si tal irregularidad le impide a la Corte proferir la respectiva
decisión de fondo. (…)Así, la acción pública de inconstitucionalidad, con la
que se pretende mantener la integridad de la Carta Política al margen de
pretensiones o intereses de orden individual y subjetivo, constituye, entonces,
uno de los derechos políticos que, con excepción de la participación de los
extranjeros en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o
distrital (C.P. art. 100), se entienden reservados –en forma exclusiva y
excluyente- a los nacionales colombianos, siempre y cuando éstos hayan
obtenido la ciudadanía y se encuentren en ejercicio de la misma (C.P. art. 40).
Tal como se infiere de las normas constitucionales que regulan la materia, es
claro que el sólo hecho de ser titular de los derechos políticos no habilita al
nacional para ejercerlos. Para estos efectos, resulta imperiosa la ciudadanía
que se ejerce, mientras la ley no disponga otra edad, a partir de los 18 años
(C.P. art. 98) y se acredita, según lo indica el Código Nacional Electoral, con
la cédula que expide la Registraduría Nacional del Estado Civil como
organismo encargado de resolver los asuntos relativos a la identidad de las
personas (C.P. art. 120). (…) En este orden de ideas, la calidad de ciudadano
en ejercicio constituye un requisito sustancial para convertirse en sujeto activo
de la acción pública de inconstitucionalidad, de manera que la Corte no
podría emitir pronunciamiento de fondo respecto de aquellos preceptos legales
que han sido demandados, si quienes formulan la acusación no demuestran
tener esa condición. En realidad, tal como se advierte de los mandatos
contenidos en los artículos 40 y 241 de la Carta, la capacidad jurídica para
iniciar y concluir válidamente al juicio de inconstitucionalidad la tiene
únicamente quien acredite estar en ejercicio de la ciudadanía, hecho que,
además, sólo se logra cuando el escrito acusatorio es presentado
personalmente ante el funcionario público competente que pueda dar fe del
hecho. (…)De lo anterior se colige, sin lugar a equívocos, que para interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución no es suficiente indicar en la
demanda que se es ciudadano colombiano en ejercicio. También es
imprescindible que tal condición se demuestre mediante el cumplimiento de la
diligencia de presentación personal con exhibición de la Cédula de
Ciudadanía de quien interpone la acción, pues sólo así se logra revestir de
autenticidad el documento contentivo de la demanda, dando plena certeza al
organismo de control de que el mismo proviene de un determinado ciudadano,
concretamente, de aquel que aparece suscribiéndolo como un acto de voluntad
individual”. (iii) Finalmente, el tercer requisito exige que el ciudadano se
encuentre en pleno ejercicio de sus derechos políticos, de manera que no haya
sido privado o suspendido de los mismos. Así fue explicado desde la Sentencia
C-536 de 1998, donde la Corte se declaró inhibida para proferir decisión de
mérito en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por un ciudadano,
quien se encontraba suspendido del ejercicio de sus derechos políticos debido
a una condena penal en su contra.
 4

DERECHOS POLITICOS-No son absolutos

INTERDICCION DE DERECHOS Y FUNCIONES PUBLICAS-

Impide instaurar acción de inconstitucionalidad

Es importante precisar que los requisitos constitucionales para hacer uso de la

acción pública de inconstitucionalidad, cuya exigencia ha sido pacífica y
reiterada en la jurisprudencia de esta corporación, de ninguna manera
conducen a negar el derecho de acceso a la administración de justicia puesto
que toda persona tiene siempre la posibilidad hacer uso de los diversos
mecanismos que el ordenamiento ofrece para asegurar la protección efectiva y
oportuna de sus derechos subjetivos. Simplemente se prohíbe hacer uso de una
acción de control abstracto de constitucionalidad a quien no tiene la calidad
de ciudadano colombiano o cuando luego de un proceso penal ha sido
suspendido del ejercicio de sus derechos políticos.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhabilidad del

demandante deviene en un fallo inhibitorio/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de legitimación del actor por
condena penal en su contra

Referencia: expediente D-8892

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 72 (parcial) de la Ley 1453 de 2011,
“por medio de la cual se reforma el Código
Penal, el Código de Procedimiento Penal, el
Código de Infancia y Adolescencia, las reglas
sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.

Actor: Santiago Wribb Ordeig

Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil doce (2012)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES
 5

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución, el ciudadano Santiago Wribb Ordeig -identificado con cédula
de ciudadanía 3’353.933 de Medellín, según la presentación personal
hecha ante el Notario 11 del Círculo de Bogotá- demandó los artículos 72,
82 y 86 (parciales) de la Ley 1453 de 2011, por considerar que vulnera los
artículos 29 y 83 de la Constitución.

Por auto del 16 de diciembre de 2011 el magistrado sustanciador admitió la

demanda respecto del artículo 72 (parcial), dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia1. En la misma providencia ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia, al Presidente de la
Corte Suprema de Justicia, al Fiscal General de la Nación y a la Dirección
Nacional de Estupefacientes -en Liquidación-, e invitó al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de Derecho de las
universidades de Antioquia, Externado de Colombia, Nacional de Colombia,
del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o
defendiendo la norma acusada.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política

y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de
la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma impugnada y se subrayan los apartes

acusados, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 48.110 de 24 de
junio de 2011:

“LEY 1453 DE 2011

(junio 24)
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas
sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de
seguridad.

El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)

“ARTÍCULO 72. CAUSALES DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DEL

DOMINIO. El artículo 2º de la Ley 793 de 2002 quedará así:

1 La demanda contra los artículos 82 y 86 (parciales) de la referida ley fue inadmitida y su rechazo definitivo
tuvo lugar por Auto del 30 de enero de 2012, al no haberse presentado escrito de corrección.
 6

Artículo 2º.- Causales. Se declarará extinguido el dominio mediante

sentencia judicial, cuando ocurriere cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando exista incremento patrimonial injustificado, en cualquier
tiempo, sin que se explique el origen lícito del mismo.
2. Cuando el bien o los bienes de que se trate provengan directa o
indirectamente de una actividad ilícita.
3. Cuando los bienes de que se trate hayan sido utilizados como medio o
instrumento para la comisión de actividades ilícitas, sean destinadas a
estas o correspondan al objeto del delito.
4. Cuando los bienes o recursos de que se trate provengan de la
enajenación o permute de otros que tengan su origen, directa o
indirectamente, en actividades ilícitas, o que hayan sido destinados a
actividades ilícitas o sean producto, efecto, instrumento u objeto del
ilícito.
5. Cuando los bienes de que se trate tengan origen licito, pero hayan sido
mezclados, integrados o confundidos con recursos de origen ilícito. Se
exceptúan los títulos depositados en los Depósitos Descentralizados de
Valores, siempre y cuando los tenedores de esos títulos cumplan
satisfactoriamente las normas en materia de prevención del lavado de
activos y financiación del terrorismo que le sean exigibles.

PARÁGRAFO 1o. El afectado deberá probar a través de los medios

idóneos, los fundamentos de su oposición y el origen lícito de los
bienes.

PARÁGRAFO 2o. Las actividades ilícitas a las que se refiere el presente

artículo son:

1. El delito de enriquecimiento ilícito.

2. Las conductas cometidas, en perjuicio del Tesoro Público y que

correspondan a los delitos de peculado, interés ilícito en la celebración
de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales, emisión
ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio
ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre
efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos
contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización
indebida de información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a
secreto o reserva.

3. Las que impliquen grave deterioro de la moral social. Para los fines de
esta norma, se entiende que son actividades que causan deterioro a la
moral social, las que atenten contra la salud pública, el orden económico
y social, los recursos naturales y el medio ambiente, la seguridad
pública, la administración pública, el régimen constitucional y legal, el
secuestro, el secuestro extorsivo, la extorsión, el proxenetismo, la trata
de personas y el tráfico de inmigrantes”.
 7

III. LA DEMANDA

El ciudadano considera que la expresión acusada del artículo 72 de la Ley

1453 de 2011, que a su vez modificó el artículo 2º de la Ley 793 de 2002, “por
la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan
la extinción de dominio”, desconoce los artículos 29 y 83 de la Carta Política.

Comienza por explicar que la inocencia no puede probarse, sino que se

presume, y por ello los jueces no declaran a alguien “inocente” sino “no
culpable”. En tal sentido, recuerda que las sociedades organizadas han optado
por presumir la licitud de las conductas, tal y como fue recogido en el caso
colombiano en los artículos 29 (inciso 4º) y 83 de la Constitución.

En relación con la norma acusada, explica que hay una diferencia sutil, pero
importante, entre demostrar que el origen de los bienes no es ilícito y
demostrar que su origen es lícito, porque esto último siempre se debe presumir.
Aclara que lo que el interesado puede hacer es demostrar que el origen de sus
bienes no es ilícito, que no ha habido ninguna ilicitud en la forma como los ha
adquirido, pero “exigirle lo contrario es llevarle a probar lo imposible”.

Según sus palabras, “en la medida en que el precepto acusado invierte la

forma como se examinan los hechos y las conductas de los afectados, de cara
a la formulación de un procedimiento de oposición en el curso de una acción
de extinción de dominio, la disposición resulta inconstitucional, por afectar y
desconocer el alcance que entre nosotros tiene la presunción de inocencia, y
de legalidad”.

IV. INTERVENCIONES

1.- Ministerio de Justicia y del Derecho

La ciudadana Gloria Inés Córdoba Rocha, actuando en representación del

Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar exequible la
norma acusada.

Para iniciar hace un recuento de los antecedentes de la actual Ley 1453 de

2011, destacando que el argumento central para su aprobación fue la necesidad
de enfrentar el terrorismo y la criminalidad organizada con cuatro objetivos
centrales: eliminar la impunidad; luchar contra la delincuencia organizada;
incrementar la efectividad del proceso penal, la extinción del dominio y la
responsabilidad juvenil; y vincular a la comunidad a la prevención del delito.
Es así como concluye que la ley es fruto del diseño de la política criminal del
Estado que en manera alguna se ha de resolver en sede de control
constitucional.

Recuerda que para adelantar la oposición en la acción de dominio, el parágrafo

1º del artículo 2 de la Ley 793 de 2002 dispuso que “el afectado deberá probar
a través de los medios idóneos, los fundamentos de su oposición”, norma
 8

declarada exequible en la sentencia C-740 de 2003, donde la Corte encontró

que no vulneraba ni el debido proceso ni la presunción de inocencia.

Precisa que el parágrafo ahora cuestionado sólo adicionó la expresión “y el

origen lícito de los bienes”, lo cual no desnaturaliza la primera parte de la
norma ni modifica los fines de la misma. Por el contrario, opina que al existir
identidad entre los contenidos normativos, la ratio decidendi de la sentencia C-
740 de 2003 constituye un precedente válido y pertinente para declarar la
constitucionalidad del parágrafo acusado.

2.- Corte Suprema de Justicia

El –entonces- presidente de la Corte Suprema de Justicia, doctor Javier Zapata

Ortiz, considera que deben negarse las pretensiones del demandante y en
consecuencia declararse exequible la disposición atacada, por cuanto el cargo
propuesto parte de una equivocación conceptual.

Aclara que la extinción de dominio es una acción “real”, en tanto no se dirige

contra una persona sino contra uno o varios bienes, desligándose de la
responsabilidad penal en que pueda estar implicado su titular. Procede luego a
ilustrar brevemente en qué consiste su trámite, para señalar que corresponde a
un complejo proceso donde intervienen diferentes autoridades.

Puntualizado lo anterior, estima que la norma demandada “no hace nada

distinto a reiterar un concepto procesal básico según el cual quien es
demandado y puede ver en peligro sus intereses patrimoniales le compete
oponerse a la pretensión y para ello una de las herramientas procesales es el
derecho probatorio”. En esa medida, continúa, probar la licitud de los bienes
deviene en una cuestión de lógica procesal en tanto la contraparte –la Fiscalía-
pretende acreditar todo lo contrario, lo que en nada compromete ni la
presunción de inocencia ni la buena fe.

3.- Fiscalía General de la Nación

La Fiscal General de la Nación de aquel momento, doctora Viviane Morales

Hoyos, considera que la norma demandada debe ser declarada exequible
condicionalmente.

Apoyada en jurisprudencia constitucional, su intervención parte de recordar la

naturaleza autónoma y patrimonial de la acción de extinción de dominio, que
se desliga de la acción penal, aún cuando entre ellas existe alguna relación de
convergencia –no dependencia- que impide desligarlas de manera absoluta.

Hace referencia a la carga dinámica de la prueba y encuentra que “si en el

derecho penal, ámbito de mayor ejercicio de poder del Estado contra una
persona, excepcionalmente, se puede sostener la tesis según la cual, la carga
de la prueba se debe trasladar al acusado, luego de que la Fiscalía ha
cumplido a cabalidad su rol, a tal punto que logró desvirtuar la presunción de
 9

inocencia, es perfectamente predicable una tesis de iguales connotaciones en

el ámbito de la acción de extinción de dominio”.

Según su parecer, la presunción de inocencia no se desconoce porque dicho

concepto no tiene cabida en el proceso de extinción de dominio, donde no se
discute la responsabilidad penal sino que se procura por la efectiva
demostración de la ilicitud del origen de ciertos bienes. Tampoco observa
menoscabo del principio de buena fe, porque en todo caso corresponde al
Estado desplegar su actividad probatoria en aras de demostrar el origen de los
bienes.

No obstante, encuentra que el parágrafo debe ser declarado exequible,

“condicionado al entendido de que el afectado deberá actuar de manera
positiva cuando el Estado ha cumplido a cabalidad su deber a tal punto que
logró desvirtuar la presunción de buena fe, en atención a la doctrina de la
carga dinámica de la prueba, y a él corresponde aportar la información y los
medios adecuados al Estado para poder demostrar el origen lícito de sus
bienes”.

4.- Dirección Nacional de Estupefacientes –en liquidación-

La ciudadana María Mercedes Perry Ferreira, quien interviene a nombre de la
Dirección Nacional de Estupefacientes –en liquidación-, solicita a la Corte
declarar exequible la norma demandada. Su exposición se sustenta en cuatro
aspectos:

En primer lugar, estima que el actor desconoce el alcance de la acción pública

de extinción de domino, cuyo fundamento directo es el artículo 34 de la
Constitución pero donde no son trasladables instituciones del derecho penal.

En segundo lugar, opina que no se transgrede el principio de buena fe por

cuanto ese postulado no es absoluto, en especial en tratándose de conductas
entre particulares respecto a las autoridades públicas, donde incluso se admite
la presunción contraria (cita para el efecto las sentencias C-540/95, C-544/95 y
C-1194/08). A su parecer, “lo que plantea el actor como contraventor del
artículo 83 constitucional, no es otra cosa que la clara manifestación de una
probable excepcionalidad que la propia ley consagra dentro del trámite de la
acción de extinción de dominio, al partir de la obligación en que sea el propio
afectado capaz de probar por sí mismo que no pone en riesgo a través de la
comisión de sus actividades económicas o bien de sus conductas, el orden
justo y la convivencia pacífica del Estado”.

Tampoco vislumbra afectación del principio de presunción de inocencia, cuya

garantía no tiene asidero en la acción de extinción de domino por ser un asunto
de naturaleza totalmente diferente donde no se evalúa la responsabilidad penal
de la persona.

Por último, asegura que la norma acusada se enmarca dentro de la teoría de la

carga dinámica de la prueba, que constituye un elemento común del derecho
 10

procesal aplicable a la acción de extinción de dominio, según lo ha reconocido

la jurisprudencia constitucional (sentencias C-740/02 y T-590/09).

5.- Universidad del Rosario

El ciudadano Mauricio Vanegas Moyano, en su condición de profesor de la

Universidad del Rosario, solicita declarar exequible el parágrafo impugnado.

Inicia su intervención recordando que la acción de extinción de dominio es un

mecanismo dirigido a restar cualquier asomo de legitimidad a los bienes
adquiridos en contra de las funciones constitucionales que se asigna a la
propiedad, al tiempo que tiene respaldo en diversos tratados internacionales.
Luego de explicar sus características y configuración normativa, concluye que
“la propiedad que no se ha adquirido con base en el trabajo honesto, en
sintonía con el orden jurídico, no puede gozar de protección constitucional ni
legal”, porque en el fondo lo que hay es un derecho simulado o aparente, de
manera que la extinción de dominio busca, precisamente, restar eficacia a esa
ilicitud.

Añade que cuando una persona es afectada en el reconocimiento de un derecho

real, ello no supone que se desconozca la presunción de inocencia porque la
sanción es ajena a la responsabilidad penal individual, y en todo caso cuenta
con las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa al
interior del respectivo proceso.

De otra parte, desestima la violación del principio de buena fe, por cuanto al
existir una inferencia lógica, apoyada en pruebas serias y rigurosamente
acopiadas que indiquen que un bien no ha sido adquirido conforme a derecho,
se activa la acción para confirmar o refutar su origen lícito, donde la persona
que busca desvirtuar los materiales probatorios recopilados por las autoridades
competentes está en mejor posición para defender aquello que considera
legítimo a la luz de la teoría de la carga dinámica de la prueba.

6.- Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El ciudadano William Monroy Victoria interviene en nombre del Instituto

Colombiano de Derecho Procesal y solicita a la Corte declarar exequible la
norma impugnada.

Aclara que el problema jurídico no gira en torno al derecho al debido proceso

o la presunción de inocencia, porque la acción de extinción de domino no es un
proceso de responsabilidad penal, sino al derecho de propiedad, y
concretamente en el título que permite radicar derechos y obligaciones a favor
de una persona. En su concepto, la norma brinda al titular de un bien la
posibilidad de oponerse a la extinción de dominio, lo cual conlleva una carga
probatoria razonable donde no hay una contradicción lógica ni es imposible
demostrar el origen lícito de un bien ni que fue obtenido con arreglo a la ley.
 11

De otro lado, entiende que en la sentencia C-740 de 2003 la Corte declaró la

constitucionalidad de una disposición con el mismo contenido normativo, por
lo que bien podría declararse la existencia de cosa juzgada material.

7.- Otras intervenciones

7.1.- Los ciudadanos Ana Druney Castiblanco Rojas, Martha Janneth Rojas
Murcia, Luis Gabriel Barriga Bernal, Daniel Ignacio Méndez Suárez y
Jefferson Casitiblanco Saldaña solicitan a la Corte que se inhiba de emitir un
fallo de fondo. En su criterio, “el demandante no expuso en debida forma el
motivo de la violación así como tampoco esboza los argumentos que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad en donde no se ajusta al espíritu de la
norma sino a una interpretación errada del actor”. Destacan que en las
sentencias C-1007 de 2002 y C-740 de 2003 la Corte analizó esta
problemática, por lo que sus decisiones hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional.

7.2. Los ciudadanos Johanna Paola Ramírez Nuñez, Andrea Díaz Londoño,
Bibiana Andrea Jiménez Bernal, Yaneth Cuervo Damián y Ana Noelia Amado
Velandia solicitan a la Corte que se declare inhibida por ineptitud sustancial
de la demanda. Estiman que el cargo formulado no cumple el requisito de
suficiencia ya que “el estudio adelantado y los motivos expuestos por el actor
no logran un pleno carácter persuasivo para declarar la inexequibilidad de la
norma en cuestión”.

7.3.- Los ciudadanos Andrés Cárdenas Boada, Jimmy Alexander García López
y Mercedes Amanda Céspedes Rocha solicitan a la Corte declarar exequible la
norma acusada. Luego de explicar la naturaleza y alcance de la acción de
extinción de dominio, afirman que la norma se ajusta al ordenamiento superior
porque la presunción de inocencia no tiene cabida al estar involucrados
derechos de orden patrimonial.

V.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5325, radicado el 14

de marzo de 2012, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre la
exequibilidad del aparte demandado del artículo 72 de la Ley 1453 de 2011.

Como advertencia preliminar pone de presente “una serie de hechos que

ameritan ser investigados por las autoridades competentes”. Al respecto
explica que al momento de registrar la información de la demanda en la base
de datos de la Procuraduría, que se encuentra en línea con la de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, “se pudo verificar que el número de
cédula de ciudadanía que aparece en la demanda, corresponde al señor
SANTIAGO ALBERTO URIBE ORTIZ”; y añade que siendo el autor de la
demanda el señor SANTIAGO WRIBB ORDEIG, según figura en la
presentación personal de la misma hecha ante el Notario 11 del Círculo de
 12

Bogotá, puede haber una grave inconsistencia en torno a la identidad del

demandante, que ilustra en los siguientes términos:

“El señor SANTIAGO ALBERTO URIBE ORTIZ, según aparece en su

Certificado Ordinario de Antecedentes, del cual se anexa copia a este
concepto, registra antecedentes penales e inhabilidad para el ejercicio
de derechos y funciones públicas. Si el verdadero nombre del
demandante fuera este, la información sobre sus antecedentes e
inhabilidad sería relevante para este caso. Si bien la acción de
inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier ciudadano en
ejercicio de sus derechos, conforme al artículo 40.6 Superior, no parece
haber claridad en torno a la circunstancia de que la demanda sea
presentada por un ciudadano inhabilitado para ejercer sus derechos,
como podría ser en este caso. Por ello, el Ministerio Público solicita a
la Corte que se pronuncie sobre esta cuestión, para precisar los efectos
de la inhabilidad en comento, respecto del ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad”.

Seguidamente, el jefe del Ministerio Público hace una reseña de la demanda y

encuentra que no se cumplen los requisitos mínimos exigidos por la
jurisprudencia para abordar un pronunciamiento de fondo.

En su concepto los argumentos que plantea el actor, antes que presentar una
confrontación directa entre la expresión demandada y la Constitución, parten
de una lectura subjetiva de la norma según la cual se presume la ilicitud de los
bienes adquiridos cuando no se ejerce la oposición. Asimismo, estima que el
ciudadano “se limita a asumir de manera subjetiva que es imposible probar la
inocencia, para argüir, a renglón seguido, que es imposible probar tanto el
fundamento de la oposición como el origen lícito de los bienes”.

Finalmente, opina que “los reproches del actor contravienen incluso las reglas
del recto pensar, al sostener que no es posible probar el origen no ilícito de un
bien, valga decir, su origen lícito, ya que las dos negaciones implican una
afirmación y es evidente que tanto el origen lícito como el ilícito de un bien
admiten prueba”. Recuerda que los bienes no se adquieren “por arte de
magia, de la nada”, sino que para ello median actos objetivos, algunos de los
cuales se hacen constar en documentos y registros públicos, que por lo tanto
pueden demostrarse.

En consecuencia, solicita un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud

sustantiva de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.- Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la

Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya
 13

que se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de
una ley de la República, en este caso la Ley 1453 de 2011, “por medio de la
cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código
de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad”.

2.- Asunto previo: De la falta de legitimación del actor.

El Ministerio Público advirtió a la Corte Constitucional sobre una eventual

inhabilidad del demandante para ejercer derechos políticos, derivada de una
condena penal en su contra y la interdicción de sus derechos políticos. En esa
medida, antes de abordar un análisis de fondo la Corte debe definir si existe
legitimación en la causa por activa.

2.1.- Calidades para presentar demandas de inconstitucionalidad.

La Constitución no sólo es la norma básica de la sociedad. Representa también

el acto político por excelencia emanado del pueblo en su condición soberana.
Es por ello por lo que la facultad de hacer uso de la acción pública de
inconstitucionalidad, concebida como mecanismo en defensa de la vigencia del
ordenamiento supremo, se considera expresión de un derecho político y está
reservada a quienes son titulares de esa clase de derechos.

En el caso colombiano así se desprende de los artículos 40-6 y 241 de la

Constitución. Según el primero, “todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder público”, para lo cual puede
“interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (art.
241-6 CP). Por su parte, de acuerdo con el artículo 241-4 Superior,
corresponde a la Corte decidir las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los “ciudadanos” contra las leyes, tanto por su contenido material
como por vicios en su formación.

Este Tribunal ha explicado en repetidas oportunidades que la legitimidad para

hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad está restringida a
quienes ejercen derechos políticos. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia
C-536 de 1998 la Corte sostuvo2:

“El derecho que sustenta la posibilidad de instaurar acciones públicas de

inconstitucionalidad es de naturaleza política, y tiene por objeto la
preservación del orden institucional en sí mismo, con independencia de
intereses individuales propios o ajenos, lo que significa que está
reservada a los nacionales colombianos y, entre éstos, a quienes hayan
alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de ella.

2 Sentencia C-536 de 1998. La Corte se declaró inhibida para proferir decisión de mérito en la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por un ciudadano, quien se encontraba suspendido del ejercicio de sus
derechos políticos debido a una condena penal en su contra.
 14

La Constitución, como estatuto supremo y necesario de la organización

estatal, corresponde ante todo a un acto de carácter político, en cuanto se
deriva del ejercicio soberano del poder del que es titular el pueblo, y, a
partir de la decisión fundamental que su promulgación implica, se erige
en la norma básica en la que se funda y sostiene todo el orden jurídico
del Estado.

El primer derecho de todo nacional es el que tiene a la vigencia efectiva

y cierta de la Constitución Política. Y el mecanismo del control de
constitucionalidad, que en Colombia tiene una de sus expresiones en los
procesos que ante esta Corte se surten a partir del ejercicio de la acción
pública (arts. 40, numeral 6, y 241 C.P.), busca hacer efectiva la
supralegalidad de la Constitución y posibilita el libre ejercicio de ese
derecho ciudadano.

La Corte Constitucional, que tiene definidas sus competencias en el

propio texto de la Carta, en sus estrictos y precisos términos, como lo
subraya el artículo 241, carece de competencia para decidir sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma si el conflicto no
le es planteado por quien puede planteárselo, de conformidad con los
expresos mandatos constitucionales, salvo que la propia Constitución
haya dado lugar a su actividad oficiosa, como acontece con el control
sobre los decretos presidenciales que declaran y desarrollan los estados
de excepción (arts. 212, 213 y 215 C.P.)”.

De acuerdo con la jurisprudencia, tres son las exigencias constitucionales que

condicionan el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad 3: (i) ser
persona natural de nacionalidad colombiana, (ii) ostentar la calidad de
ciudadano y (iii) hallarse en ejercicio de los derechos políticos.

(i) En cuanto al primer requisito, esto es, acreditar la condición de persona

natural de nacionalidad colombiana, la Corte ha explicado que “las personas
jurídicas, públicas o privadas, no pueden demandar la inexequibilidad de una
determinada norma”, por cuanto “los derechos políticos son ejercidos
únicamente por personas naturales, concretamente por aquellas cuyos
derechos ciudadanos se encuentran vigentes”4.

(ii) El segundo requisito consiste en ostentar la calidad de ciudadano, adquirida

por los nacionales colombianos cuando alcanzan la mayoría de edad, que
mientras la ley no disponga otra cosa se da a partir de los dieciocho años (art.
98 CP).

3 Corte Constitucional, Sentencias C-536 de 1998, C-592 de 1998, C-562 de 2000 y C-841 de 2010, entre
otras.
4 Corte Constitucional, Sentencia C-841 de 2000. En aquella oportunidad la Corte se pronunció en relación
con una demanda de inconstitucionalidad presentada por el apoderado especial de la Federación Nacional de
Comerciantes –Fenalco-, aclarando que ello se hacía porque quien había interpuesto la acción tenía la calidad
de ciudadano colombiano en ejercicio, y no por representar los intereses de la persona jurídica referida. En
sentido similar pueden consultarse las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-1647 de
2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras.
 15

Como es sabido, la cédula de ciudadanía expedida por la Registraduría

Nacional del Estado Civil es el documento que permite la identificación de las
personas, el ejercicio de sus derechos civiles y la participación de los
ciudadanos en la actividad política5. En esa medida, al hacerse uso de la acción
pública de inconstitucionalidad la calidad de ciudadano se acredita con la
presentación personal de la demanda ante juez o notario público. De lo
contario no estará demostrada la capacidad jurídica para iniciar y concluir
válidamente el juicio de inconstitucionalidad, como ocurrió, por ejemplo, en la
Sentencia C-562 de 2000, cuando la Corte dicto una providencia inhibitoria
porque el entonces accionante omitió acreditar su condición de ciudadano a
través de la presentación personal de su demanda. Dijo entonces la Corte:

“En esta medida, resulta imprescindible que la Corte, antes de adelantar

el respectivo análisis de fondo de las normas parcialmente acusadas,
entre a determinar si la diligencia de presentación personal de la
demanda comporta un requisito de procedibilidad de la acción pública
de inconstitucionalidad y, en consecuencia, si tal irregularidad le impide
a la Corte proferir la respectiva decisión de fondo.
(…)
Así, la acción pública de inconstitucionalidad, con la que se pretende
mantener la integridad de la Carta Política al margen de pretensiones o
intereses de orden individual y subjetivo, constituye, entonces, uno de
los derechos políticos que, con excepción de la participación de los
extranjeros en las elecciones y consultas populares de carácter municipal
o distrital (C.P. art. 100), se entienden reservados –en forma exclusiva y
excluyente- a los nacionales colombianos, siempre y cuando éstos hayan
obtenido la ciudadanía y se encuentren en ejercicio de la misma (C.P.
art. 40). Tal como se infiere de las normas constitucionales que regulan
la materia, es claro que el sólo hecho de ser titular de los derechos
políticos no habilita al nacional para ejercerlos. Para estos efectos,
resulta imperiosa la ciudadanía que se ejerce, mientras la ley no
disponga otra edad, a partir de los 18 años (C.P. art. 98) y se acredita,
según lo indica el Código Nacional Electoral, con la cédula que expide
la Registraduría Nacional del Estado Civil como organismo encargado
de resolver los asuntos relativos a la identidad de las personas (C.P. art.
120).
(…)
En este orden de ideas, la calidad de ciudadano en ejercicio constituye
un requisito sustancial para convertirse en sujeto activo de la acción
pública de inconstitucionalidad, de manera que la Corte no podría emitir
pronunciamiento de fondo respecto de aquellos preceptos legales que
han sido demandados, si quienes formulan la acusación no demuestran
tener esa condición. En realidad, tal como se advierte de los mandatos
contenidos en los artículos 40 y 241 de la Carta, la capacidad jurídica
para iniciar y concluir válidamente al juicio de inconstitucionalidad la
tiene únicamente quien acredite estar en ejercicio de la ciudadanía,
5 Corte Constitucional, Sentencias C-511 de 1999 y T-069 de 2012.
 16

hecho que, además, sólo se logra cuando el escrito acusatorio es

presentado personalmente ante el funcionario público competente que
pueda dar fe del hecho.
(…)
De lo anterior se colige, sin lugar a equívocos, que para interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución no es suficiente indicar
en la demanda que se es ciudadano colombiano en ejercicio. También es
imprescindible que tal condición se demuestre mediante el cumplimiento
de la diligencia de presentación personal con exhibición de la Cédula de
Ciudadanía de quien interpone la acción, pues sólo así se logra revestir
de autenticidad el documento contentivo de la demanda, dando plena
certeza al organismo de control de que el mismo proviene de un
determinado ciudadano, concretamente, de aquel que aparece
suscribiéndolo como un acto de voluntad individual”.

(iii) Finalmente, el tercer requisito exige que el ciudadano se encuentre en

pleno ejercicio de sus derechos políticos, de manera que no haya sido privado
o suspendido de los mismos. Así fue explicado desde la Sentencia C-536 de
1998, donde la Corte se declaró inhibida para proferir decisión de mérito en la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por un ciudadano, quien se
encontraba suspendido del ejercicio de sus derechos políticos debido a una
condena penal en su contra. De acuerdo con el fallo:

“La sola titularidad de los derechos políticos, por el hecho de ser

nacional colombiano, no faculta al nacional para ejercerlos. Es necesaria
la ciudadanía, que requiere de la concurrencia de los elementos de la
nacionalidad y la edad. Esta última, establecida en la Carta de 1991,
mientras la ley no disponga otra cosa, en 18 años, ha de acreditarse con
la cédula que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Se pierde la ciudadanía de hecho cuando se ha renunciado a la

nacionalidad "y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión
judicial en los casos que determine la ley" (art. 98 C.P.).

De conformidad con lo estatuido en el artículo 50 del Código Penal, la

interdicción de derechos y funciones públicas -pena accesoria, cuando
no se establezca como principal, según lo establece el artículo 42
Ibídem- "priva de la facultad de elegir y ser elegido, del ejercicio de
cualquier otro derecho político (subraya la Corte), función pública u
oficial y dignidades que confieren las entidades oficiales e incapacita
para pertenecer a los cuerpos armados de la República".

El artículo 52 del mismo Código señala que la pena de prisión implica la

accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas, por un
período igual al de la pena principal, y el 55 estipula que la aludida
sanción accesoria se aplicará de hecho mientras dure la pena privativa de
la libertad concurrente con ella. Cumplida la pena principal, comienza a
correr el término señalado en la sentencia para la sanción accesoria.
 17

Quienes hayan sido así sancionados pueden solicitar rehabilitación (art.

98 C.P). Desde luego, será el legislador el que determine los requisitos
correspondientes.

En desarrollo de esa competencia, el artículo 92 del Código Penal

(Decreto Ley 100 de 1980), declarado exequible por esta Corte mediante
Sentencia C-087 del 26 de febrero de 1997, dispone que las penas
accesorias, entre las cuales se encuentra la de interdicción de derechos y
funciones públicas (art. 42, numeral 3, Ibídem), pueden cesar por
rehabilitación, pero agrega que "si tales penas fueren concurrentes con
una privativa de la libertad, no podrá pedirse la rehabilitación sino
cuando el condenado hubiere observado buena conducta y después de
transcurridos dos años a partir del día en que se haya cumplido la pena".

Es claro que en el caso ahora considerado, el actor, por sentencia judicial

ejecutoriada, tiene suspendidos sus derechos políticos -entre ellos, por
supuesto, el de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad-, que no
ha obtenido rehabilitación y que aún no puede pedirla por encontrarse
todavía cumpliendo la pena impuesta.

Ahora bien, el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano

el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede
"interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley"
(numeral 6), pero es evidente que tal derecho no puede ser ejercido
cuando, aun tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la
pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas según
decisión judicial, en los términos de las normas legales que se comentan.

No otra cosa surge del artículo 241 de la Constitución cuando se refiere

al ciudadano como sujeto activo único de las acciones de
inexequibilidad que ante la Corte Constitucional pueden intentarse.

El derecho político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual

y efectivo sino bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio
de la ciudadanía, luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y
funciones públicas está excluido de esa posibilidad, y si presenta una
demanda ante la Corte Constitucional, ésta no puede resolver por falta
de legitimación del accionante, de lo cual resulta que la demanda debe
ser rechazada de plano, o proferir la Sala Plena sentencia inhibitoria,
como se hará en el presente caso”.

La anterior regla jurisprudencial está en consonancia con el artículo 44 del

Código Penal, según el cual, “la pena de inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas priva al penado de la facultad de elegir y ser
elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública,
dignidades y honores que confieren las entidades oficiales”. Dicha norma fue
 18

objeto de examen en la Sentencia C-581 de 2001, donde al declarar su

exequibilidad la Corte precisó lo siguiente:

“Son derechos políticos el del sufragio, el de ser elegido, el de

desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción,
el de participar en referendos y plebiscitos, el de ejercer acciones
públicas, todos los cuales están en cabeza de los nacionales, quienes los
pueden ejercer únicamente a partir de la adquisición de la ciudadanía.
Ninguno de estos derechos es de carácter absoluto, como se expresó
anteriormente, y para ejercerlos se requiere haber adquirido la calidad
de ciudadano, la cual solamente se obtiene cuando se han cumplido los
requisitos de nacionalidad y edad establecida por el legislador (18
años). Además, se requiere que aquella no haya sido suspendida”.

Esta limitación también es coherente con el artículo 52 del Código Penal, en

cuanto advierte que “la pena de prisión conllevará la accesoria de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, por un
tiempo igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más, sin
exceder el máximo fijado en la ley”.

El mismo razonamiento fue seguido en la Sentencia C-592 de 1998, cuando la

Corte se inhibió de proferir decisión de mérito en la demanda de
inconstitucionalidad promovida por varios ciudadanos, quienes habían sido
condenados por la justicia regional y suspendido en el ejercicio de sus
derechos políticos, y por lo tanto carecían de legitimidad para promover dicha
acción.

Es importante precisar que los requisitos constitucionales para hacer uso de la

acción pública de inconstitucionalidad, cuya exigencia ha sido pacífica y
reiterada en la jurisprudencia de esta corporación, de ninguna manera
conducen a negar el derecho de acceso a la administración de justicia puesto
que toda persona tiene siempre la posibilidad hacer uso de los diversos
mecanismos que el ordenamiento ofrece para asegurar la protección efectiva y
oportuna de sus derechos subjetivos. Simplemente se prohíbe hacer uso de una
acción de control abstracto de constitucionalidad a quien no tiene la calidad de
ciudadano colombiano o cuando luego de un proceso penal ha sido suspendido
del ejercicio de sus derechos políticos.

2.2.- La inhabilitación del demandante para ejercer derechos políticos

deviene en un fallo inhibitorio

Como ya se mencionó, el jefe del Ministerio Público puso de presente una

eventual inhabilidad del demandante para ejercer sus derechos políticos,
derivada de una condena penal en su contra. Para ello, con su intervención
allegó el certificado de antecedentes número 34323896, según el cual6:

6 Folio 131 del expediente.

 19

“La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN certifica que una

vez consultado el Sistema de Información y Registro de Sanciones e
Inhabilidades (SIRI), el(la) señor(a) SANTIAGO ALBERTO URIBE
ORTIZ identificado(a) con cédula de ciudadanía No. 3353933:

REGISTRA LAS SIGUIENTES ANOTACIONES:

PENAL:

A. Pena: Prisión
Tipo de pena: Principal
Duración: 48 Meses

Pena: INAHIBILIDAD PARA EL EJERCICIO DE

DERECHOS Y FUNCIONES PÚBLICAS
Tipo de pena: Accesoria
Duración: 48 Meses
B. Descripción del delito:
FABRICACIÓN, TRÁFICO Y PORTE DE ARMAS DE FUEGO O
M (Ley 599 de 2000)

C. Providencias:
Instancia: Primera
Descripción Autoridad: Juzgado 1 Penal del
Circuito con funciones de conocimiento de Rionegro
Fecha de providencia: 24/10/2008
Fecha de inicio de efectos jurídicos: 24/10/2008

2. INHABILIDADES PENAL

Inhabilidad: Inhabilidad para contratar con el Estado Ley 80 art.

8 lit.d
Fecha de inicio: 24/10/2008
Fecha final: 24/10/2013”

Ante la circunstancia advertida, el Magistrado Sustanciador profirió un Auto

de mejor proveer con el fin de contar con elementos de juicio suficientes para
verificar lo concerniente a la legitimación en la presentación de la demanda y
la consecuente habilitación de la Corte para proferir un fallo de mérito. En
atención a dicho requerimiento, y concordante con lo señalado por el
Ministerio Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil informó a la
Corte lo siguiente, adjuntando los soportes documentales correspondientes7:

“Que consultado el Archivo Nacional de Identificación (ANI), se

constató que el titular de la cédula de ciudadanía número 3.353.933., es
el señor SANTIAGO WRIBB ORDEIG, documento de identificación que
fue expedido el 06 de junio de 1977 en Medellín (Antioquia) y cuyo
7 Folios 142 y siguientes del expediente.
 20

estado a la fecha se encuentra cancelada por baja por pérdida o

suspensión de los derechos políticos mediante Resolución No 4213 del
25 de marzo de 2010.

Así mismo, se logró establecer que la Resolución No 4213 de 2010,

proferida por la Dirección Nacional de Identificación en cumplimiento
de las atribuciones legales conferidas por el artículo 70 del Decreto
2241 de 1986, se sustentó de acuerdo a la información reportada por el
Juzgado Primero Penal del Circuito de Rionegro (Antioquia), mediante
sentencia 200880039.

Por otra, de acuerdo a las bases de datos del Archivo Nacional de

Identificación (ANI), no existen (sic) registro de cedulación con el
nombre de SANTIAGO URBE ORTIZ, SANTIAGO URIBE ORTIZ o
SANTIAGO ALBERTO URIBE ORTIZ (…).”

Por su parte, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de

Conocimiento de Rionegro (Antioquia) ratificó lo anterior y señaló:

“En respuesta a su oficio Nro POC-086/12 de fecha 15 de mayo de

2012, este Despacho se permite informarle que el señor Santiago Wribb
Ordeig o Uribe Ortiz, identificado con cédula de ciudadanía Nro.
3.353.933 expedida en La Ceja (sic) Antioquia, efectivamente fue
condenado por este Juzgado el día 24 de octubre de 2008 por el delito
de Fabricación, Tráfico o Porte de Arma de Fuego o Municiones bajo el
radicado Nro. 05 3766000339 2008 80039; decisión en la que además
se le impusiera como pena accesoria la de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas. Cabe advertir que esta
sentencia fue confirmada por la Sala Penal del Honorable Tribunal
Superior de Antioquia el día 23 de enero de 2009 (…)”.

Observa la Corte que el autor de la demanda se identificó como SANTIAGO

WRIBB ORDEIG, y según figura en la presentación personal de la misma,
hecha ante el Notario 11 del Círculo de Bogotá, su cédula es 3’353.933 de
Medellín.

Con la información acopiada la Sala encuentra que si bien el actor acreditó su

condición de ciudadano colombiano, para lo cual efectuó la diligencia de
presentación personal de la demanda de inconstitucionalidad, lo cierto es que
en el devenir procesal ha podido constatar que desde el momento mismo de la
interposición de la demanda se encontraba suspendido en el ejercicio de sus
derechos políticos y, en esa medida, carecía –y carece aún- de legitimación
para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad.

En consecuencia, de acuerdo con las exigencias constitucionales y las reglas

fijadas en la jurisprudencia de esta corporación, no queda alternativa distinta a
emitir un fallo inhibitorio para falta de legitimación por activa.
 21

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución:

RESUELVE

Primero.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo en la demanda de

inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Santiago Wribb Ordeig en
contra del artículo 72 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “por medio de la cual
se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad”.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la

Corte Constitucional y archívese el expediente.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO

Magistrada (E)

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado
 22

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
Con salvamento de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

LUIS CARLOS MARIN PULGARIN

Secretario Ad-Hoc

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-591/12

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Restricciones

para que sea interpuesta por persona condenada a pena privativa de la
libertad resulta desproporcionada e innecesaria (Salvamento de voto)

La previsión del artículo 52 del Código Penal que tipifica la inhabilitación en

el ejercicio de derechos políticos como pena accesoria automática a la pena
privativa de la libertad, resulta claramente desproporcionada e innecesaria,
pues a diferencia de las restantes penas accesorias privativas de otros
derechos, su imposición no está sujeta a condiciones tales como la relación
directa entre el derecho suspendido y la realización de la conducta punible, el
abuso de los derechos restringidos mediante la pena accesoria, o el propósito
de prevenir conductas similares a la que fue objeto de condena.

FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN ACCION

PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Persona condenada a
pena privativa de la libertad (salvamento de voto)

LEGITIMACION EN LA CAUSA PARA INTERPONER

ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadanos
colombianos en ejercicio (Salvamento de voto)
 23

CIUDADANIA-Pérdida y suspensión (Salvamento de

voto)/INTERDICCION DE DERECHOS Y FUNCIONES
PUBLICAS-Imposición como pena principal o como pena accesoria, y
como pena accesoria automática (Salvamento de voto)

La regulación de la suspensión en el ejercicio de la ciudadanía es de carácter

legal y no constitucional, pues la misma Carta confío la determinación de los
supuestos en los cuales tiene lugar a la ley. En relación con las penas de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, pueden ser
impuestas como pena principal, o como pena accesoria, la cual opera
automáticamente siempre que se imponga en un caso concreto la privación de
la libertad. Así pues, en virtud de una decisión judicial puede suspenderse el
ejercicio de la ciudadanía, bajo la figura de la pena de inhabilitación en el
ejercicio de derechos y funciones públicas, que puede imponerse como pena
principal o como pena accesoria cuando se imponga como principal la pena
de prisión.

Referencia: Expediente D-8892

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad

contra el artículo 72 (parcial) de la Ley
1453 de 2011, “por medio de la cual se
reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.

Actor: Santiago Wribb Ordeig

Magistrado Ponente:
Jorge Iván Palacio Palacio

Con el acostumbrado respeto, me permito presentar el siguiente salvamento de

voto a la sentencia C-591 de 2012, por las razones que expongo a
continuación. 

Estimó la mayoría, que el demandante carecía de legitimación activa para

ejercer la acción pública de inconstitucionalidad debido a que se encontraba
cumpliendo pena privativa de la libertad.

De conformidad con el artículo 40 de la Constitución Política, el derecho a

interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley es una
de las manifestaciones del derecho de todo ciudadano a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. En el mismo sentido el
artículo 241 de la Carta, al regular las competencias de la Corte, señala en sus
 24

numerales 1, 4 y 5 que corresponde a esta Corporación decidir sobre las

demandas de inconstitucionalidad que presenten o promuevan los ciudadanos
e, igualmente, el artículo 242 constitucional prevé que cualquier ciudadano
puede ejercer la acción pública de inconstitucionalidad e intervenir como
impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción
pública.
Una interpretación sistemática de los anteriores preceptos constitucionales
arroja que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad es un
derecho político reservado a los ciudadanos colombianos, regla que ha sido
precisada por la jurisprudencia de esta Corporación8 en el sentido que, por
tratarse de un derecho político, los únicos legitimados en la causa para
interponer acciones de inconstitucionalidad son los ciudadanos en ejercicio9.
Lo anterior supone, contrario sensu, que quienes no ostenten tal estatus no
están legitimados para interponer la acción pública de inconstitucionalidad, lo
que lleva necesariamente a indagar en torno a la regulación constitucional y
legal de la suspensión de la ciudadanía.

La Constitución Política de 1991 prevé, en su artículo 98, la pérdida y la

suspensión de la ciudadanía, el primer supuesto tiene lugar cuando se ha
renunciado a la nacionalidad colombiana, en tanto que la suspensión procede
en virtud de decisión judicial, en los casos que, para ese efecto, ha
determinado la ley.

La Ley 599 de 2000 -Código Penal- en su artículo 35 enuncia las siguientes

penas: la privativa de la libertad o prisión, la pecuniaria o multa y la privativa
de otros derechos10. En esta última categoría incluye la restricción a derechos
políticos como sanción penal a la comisión de un ilícito, bajo la denominación
de “inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas”, la cual
consiste, al tenor del artículo 44 del mismo Código, en privar “al penado de la
facultad de elegir y ser elegido, [y] del ejercicio de cualquier otro derecho
político, función pública, dignidades y honores que confieren las entidades
oficiales”11.
8 Sobre la necesidad de ostentar la condición de ciudadano en ejercicio para ser sujeto activo de la acción de
inconstitucionalidad pueden estudiarse las sentencia de la Corte Constitucional C-003 de 1993, C-275 de
1996, C-536 de 1998, C-592 de 1998, C-113 de 2000, C-366 de 2000, C-562 de 2000 y C-1647 de 2000, C-
708 de 2002, entre otras.
9 En ese sentido en la sentencia C-536 de 1998 se sostuvo:
“Ahora bien, el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede
"interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (numeral 6), pero es evidente que tal
derecho no puede ser ejercido cuando, aun tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la pena
accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas según decisión judicial, en los términos de las normas
legales que se comentan.
El derecho político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y efectivo sino bajo la condición
indispensable de hallarse en ejercicio de la ciudadanía, luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y
funciones públicas está excluido de esa posibilidad, y si presenta una demanda ante la Corte Constitucional,
ésta no puede resolver por falta de legitimación del accionante (...)”
10 Art. 35: Penas principales. Son penas principales la privativa de la libertad de prisión, la pecuniaria de
multa y las demás privativas de otros derechos que como tal se consagren en la parte especial.
11 Art. 44: La inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas. La pena de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas priva al penado de la facultad de elegir y ser
 25

Las penas de prisión y multa pueden ser impuestas como penas principales,
mientras que las penas privativas de otros derechos pueden imponerse tanto
como penas principales como accesorias. Como antes se dijo, la pena
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas entra dentro
de esta última categoría y así puede ser impuesta, sea como pena principal,
porque el Código Penal, en su parte especial, la incluyó dentro del catálogo de
sanciones a imponer a una determinada conducta 12; sea como pena accesoria,
la cual opera automáticamente siempre que se imponga en un caso concreto la
privación de la libertad, pues el artículo 52 de ese mismo cuerpo normativo
establece que toda pena de prisión “[…] conllevará la pena accesoria de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, por un
tiempo igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más, sin
exceder el máximo fijado en la ley […]”.

Recapitulando se tiene que en virtud de una decisión judicial puede

suspenderse el ejercicio de la ciudadanía, en los casos que determine la ley, y
que este supuesto ha sido regulado en el Código Penal bajo la figura de la
pena de inhabilitación en el ejercicio de derechos y funciones públicas, la cual
puede imponerse como pena principal o como pena accesoria cuando se
imponga como pena principal la pena de prisión.

Nótese entonces que la regulación de la suspensión en el ejercicio de la

ciudadanía es de carácter legal y no constitucional, pues la Carta de 1991
confía la determinación de los supuestos en los cuales tiene lugar a la ley.
Ahora bien, a mi juicio la previsión del artículo 52 13 del Código Penal en el
sentido de tipificar la inhabilitación en el ejercicio de derechos políticos como
pena accesoria automática14 a la pena privativa de la libertad puede resultar en
elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública, dignidades y honores que confieren
las entidades oficiales.
12 Únicamente 47 delitos consagran la restricción a los derechos políticos como pena principal, y sólo 29
eximen de su aplicación, toda vez que no la incluyen en la descripción típica y la pena principal a imponer, en
esos casos, es la multa no la privación de la libertad. Así, los demás delitos consagrados en el Código Penal,
esto es un poco más de 220 conductas, son sancionados con la privación de la libertad y además con la
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
13 El inciso tercero del artículo 52 del Código Penal el cual prevé la pena accesoria de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas siempre que se imponga como pena principal la prisión ha sido
objeto de dos pronunciamientos de constitucionalidad, sin embargo hasta la fecha esta Corporación no se ha
pronunciado sobre la exequibilidad del término derechos contenido en el citado precepto. En efecto, en la
primera decisión, la sentencia C-393 de 2002 la Corte circunscribió su examen a “establecer si al legislador le
está permitido imponer la pena de interdicción de derechos y funciones públicas como accesoria a la de
prisión o solamente lo puede hacer el juez de manera discrecional mediante decisión judicial”, debido a que el
cargo formulado por el actor era que el legislador, al expedir el inciso 3º de la artículo 52 del Código Penal, se
arrogó una facultad que le corresponde al juez ejercer en forma discrecional, excediendo de esa forma el
limitado objeto que le impone la Constitución –artículo 98 C. P.-, cual es determinar los casos de suspensión
de la ciudadanía, pero no provocarla en forma automática.
14 En la sentencia C-329 de 2003 se resumió de la siguiente manera las características de esta pena accesoria:
“Así las cosas, puede concluirse que el legislador ha dispuesto que: i) el juez penal está obligado a imponer
como pena accesoria la de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, siempre que se
imponga la pena de prisión; ii) la imposición de ésta sanción trae como consecuencia privar al penado de la
facultad de elegir y ser elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública, dignidades y
honores que confieren las entidades oficiales, iii) la duración de la pena podrá ser la misma de la de la pena
de prisión impuesta y hasta una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la ley, -es decir 20 años-
sin perjuicio de lo que prevé la Constitución para el caso de la condena por delitos contra el patrimonio del
Estado, iv) la imposición de la pena exige una fundamentación explícita sobre los motivos de la
determinación cualitativa y cuantitativa de la misma, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 599 de
 26

ciertos casos claramente desproporcionada, por las razones que a continuación

pasan a exponerse.

En primer lugar como antes se dijo se trata de una pena accesoria automática,
es decir, a diferencia de las restantes penas accesorias privativas de otros
derechos su imposición no está sujeta a ciertas condiciones tales como la
relación directa entre el derecho suspendido y la realización de la conducta
punible, el abuso de los derechos restringidos mediante la pena accesoria, o
el propósito de prevenir conductas similares a la que fue objeto de condena,
señaladas en el inciso primero del artículo 52 del Código Penal. Por otra parte
esta pena accesoria supone la inhabilitación para el ejercicio de todos los
derechos políticos, entre los que se cuenta la legitimación para interponer
acciones en defensa de la Constitución y de la ley.

Precisamente tal carácter indiscriminado de la pena accesoria, la torna en

desproporcionada en ciertos casos, pues si bien podría estar justificada
respecto de ciertos derechos políticos, tales como el ejercicio del derecho al
sufragio pasivo o activo, no resulta proporcionada respecto de otros tales
como el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, pues tratándose
de este derecho en concreto no es clara la finalidad que persigue, en esa
medida tampoco resulta necesaria, y menos aun proporcionada en sentido
estricto pues además de significar una restricción excesiva de un derecho
político específico –el derecho de impetrar acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley-, tiene a su vez graves implicaciones para la defensa
de la dimensión objetiva de ciertos derechos fundamentales, como el derecho
a la libertad personal en el presente caso.

En esa medida imponer a quien está privado de la libertad la carga de recurrir

a terceros para que demande una disposición legal no sólo es restringir de
manera excesiva un derecho político, sino que también puede afectar otros
derechos fundamentales, tales como por ejemplo el derecho a la libertad
personal, pues puede impedir que una disposición legal que vulnere la
dimensión objetiva de este derecho sea examinada por esta Corporación, lo
que a su vez conllevaría la perpetuación de una regulación legal
manifiestamente inconstitucional.

Por las anteriores razones estimo que el demandante condenado a pena

privativa de la libertad debió entendérsele legitimado para impetrar la acción
pública de inconstitucionalidad.
 
Fecha ut supra,

2000, v) la persona condenada a la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas,
como consecuencia de haber recibido pena de prisión, puede solicitar su rehabilitación para el ejercicio de
dichos derechos y funciones en los términos del artículo 92 de la Ley 599 de 2000, vi) de acuerdo con el
artículo 53 de la Ley 599 de 2000 la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas
se aplicará y ejecutará simultáneamente con la pena de prisión.”
 27

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado