INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE

2021 -2022
ISNN
2711-4503 (en línea)

Editor
Contraloría General de la República
Cr. 69 No. 44-35 PBX: 518 7000 Bogotá D.C., Colombia
Agosto de 2022
www.contraloria.gov.co
CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE
Contralor General de la República
LINA MARÍA ALDANA ACEVEDO
Vicecontralora (E) General de la República

GABRIEL ADOLFO JURADO PARRA

Contralor Delegado para el Medio Ambiente ROSSANA PAYARES ALTAMIRANDA
CARLOS DAVID CASTILLO ARBELÁEZ Directora Oficina de Comunicaciones
Contralor Delegado para Economía y Finanzas y Publicaciones
Públicas MARÍA FERNANDA RANGEL ESPARZA
EDUARDO JOSÉ PINEDA ARRIETA Directora DIARI (Dirección de Información, Análisis
Contralor Delegado para la Responsabilidad Fiscal, y Reacción Inmediata)
Intervención Judicial y Cobro Coactivo JORGE MARIO TREJOS ARIAS
LUIS CARLOS PINEDA TÉLLEZ Director Oficina de Control Disciplinario
Contralor Delegado para Participación Ciudadana DIEGO ESTEBAN ORTÍZ DELGADO
GABRIEL JOSÉ ROMERO SUNDHEIM Director Oficina de Control Interno
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario VANESSA VARÓN GARRIDO
SEBASTIÁN MONTOYA MEJÍA Directora Oficina de Planeación
Contralor Delegado para el Sector Justicia HOSLANDER ADIAL SAENZ BARRERA
JAVIER TOMÁS REYES BUSTAMANTE Director Oficina de Sistemas e Informática (E)
Contralor Delegado para Vivienda y Saneamiento LUIS FELIPE MURGUELLO SICARD
Básico Director Oficina Jurídica
SANDRA VIVIANA GIRALDO MARTÍNEZ TANIA MARCELA MALELY HERNÁNDEZ
Contralora Delegada para el Sector Comercio GUZMÁN
y Desarrollo Regional Directora Centro de Estudios Fiscales
RUBIELA MERCEDES BENAVIDES PAZ JOSÉ ANTONIO POVEDA MONTES
Contralora Delegada para el Sector Educación, Jefe de Unidad de Aseguramiento Tecnológico
Ciencia, Cultura, Recreación y Deporte e Informático
ORLANDO VELANDIA SEPÚLVEDA JOSÉ FREDY ARIAS HERRERA
Contralor Delegado para el Sector Minas y Energía Jefe de Unidad de Seguimiento y Auditoria
JUAN CARLOS GUALDRÓN ALBA de Regalías
Contralor Delegado para el Posconflicto ANDRÉS GUSTAVO ROJAS PALOMINO
ANNYS ESTHER CAÑAVERA PÉREZ Jefe de Unidad de Apoyo Técnico al Congreso
Contralor Delegado para el Sector Inclusión Social CLAUDIA CRISTINA SERRANO EVERS
LUIS FERNANDO MEJÍA GÓMEZ Jefe de Unidad de Investigaciones Especiales
Contralor Delegado para el Sector Infraestructura contra la Corrupción
ANDREY GIOVANNY RODRIGUEZ LEÓN PAULA ANDREA LÓPEZ DOMÍNGUEZ
Contralor Delegado para la Gestión Pública Jefe de Unidad de Cooperación Nacional
e Instituciones Financieras e Internacional de Prevención, Investigación
LINA MARÍA ALDANA ACEVEDO e Incautación de Bienes
Contralora Delegada para el Sector Salud CHRISTIAN HUMBERT SANABRIA MONTAÑA
HITLER ROUSEAU CHAVERRA OVALLE Jefe Unidad de Análisis de la información
Contralor Delegado para Población Focalizada TANIA GONZALEZ MORALES
JOSÉ ALBERTO ONZAGA NIÑO Jefe Unidad de Apoyo al Sistema Nacional de Con-
Contralor Delegado Sector Tecnologías trol Fiscal - SINACOF
de la Información y las Comunicaciones YAHAIRA CÁCERES PACHECO
CLAUDIA PATRICIA HERNÁNDEZ LEÓN Jefe Unidad de cobro Coactivo
Contralora Delegada para el Sector Defensa LUISA FERNANDA MORALES NORIEGA
y Seguridad Gerente del Talento Humano
JEHAN ALI CABRALES SANDRA PATRICIA BOHÓRQUEZ GONZÁLEZ
Contralora Delegada para el Sector Trabajo Gerente Administrativo y Financiero
 ÍNDICE
01
INTRODUCCIÓN 16

GENERALIDADES 18

1. ESTRATEGIA D: COLOMBIA RESILIENTE: INSTITUCIONES AMBIEN- 23
TALES MODERNAS, APROPIACIÓN SOCIAL DE LA BIODIVERSIDAD Y
CAPÍTULO MANEJO EFECTIVO DE LOS CONFLICTOS SOCIAMBIENTALES

EVALUACIÓN AL COMPONENTE 1.1 OBJETIVO 1. FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD Y LA REGU- 24

LACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD Y LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR
AMBIENTAL DEL PLAN NACIONAL AMBIENTAL
DE DESARROLLO 2018 – 2022, 1.1.1 CAR: Reforma, fortalecimiento y financiación 27
PACTO IV POR LA SOSTENIBILI- 1.1.1.1 Presentación proyecto de ley de reforma a las CAR y mecanismos 31
de modernización institucional SINA
DAD: “PRODUCIR CONSERVANDO 1.1.1.2 Evaluación de instrumentos de financiamiento ambiental y ajustes 31
Y CONSERVAR PRODUCIENDO” normativos y administrativos que se requieran
1.1.1.3 Promoción de procesos de trasparencia, eficacia y publicidad en 32
Estrategia D: instituciones ambientales las CAR
modernas, apropiación social de la 1.1.1.4 Reforzar el régimen sancionatorio y ampliar multas 33
1.1.1.5 Fortalecimiento y modernización de la institucionalidad ambiental 33
biodiversidad y manejo efectivo de los de los sectores para facilitar la transición hacía un país sostenible
conflictos socioambientales 1.1.2 Fortalecer el proceso de licenciamiento ambiental y la evaluación de 33
permisos y otros instrumentos de control ambiental
1.1.2.1Misión sobre licenciamiento ambiental y desarrollo del índice de 34
efectividad del licenciamiento ambiental
1.1.2.2 Mejorar efectividad del licenciamiento ambiental 34
1.1.2.3 Simplificar y agilizar trámites ante la ANLA 36

1.2 OBJETIVO 2. ROBUSTECER LOS MECANISMOS DE ARTICULA- 39

CIÓN Y COORDINACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD
1.2.1. Mecanismos de articulación y coordinación para la sostenibilidad 40
1.2.1.1 Agendas estratégicas intersectoriales 40
1.2.2 Ajustes para el fortalecimiento institucional para la sostenibilidad 55
1.2.2.1 Misión para la modernización de la gestión integral del agua
1.2.2.2 Creación de la Unidad de Planificación de Residuos Sólidos para
una economía circular
1.2.2.3 Fortalecer la capacidad financiera, técnica, tecnológica y adminis-
trativa de los institutos de investigación ambiental, articulados en el SINA
1.2.2.4 Integración del Sistema Nacional de Competitividad y la Política de
Crecimiento Verde
1.2.2.5 Ajustes institucionales para el desarrollo de economía forestal

1.3 OBJETIVO 3. IMPLEMENTAR UNA ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN 64

Y SEGUIMIENTO DE LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES GENE-
RADOS POR EL ACCESO Y USO DE LOS RECURSOS NATURALES,
CON BASE EN PROCESOS EDUCATIVOS Y PARTICIPATIVOS QUE
CONTRIBUYAN A LA CONSOLIDACIÓN DE UNA CULTURA AMBIENTAL
1.3.1 Educación para la transformación ambiental 66
1.3.1.1 Estrategia de comunicación efectiva de economía naranja y educa- 66
ción ambiental
1.3.1.2 Acceso efectivo a la información y la producción de material asocia- 70
do a las problemáticas ambientales para todos los públicos
1.3.1.3 Agendas de dialogo y trabajo conjunto entre los sectores producti- 71
vos y el sector ambiental que hayan fortalecido la regulación ambiental y la
transformación de estos sectores en el marco del crecimiento verde
1.3.1.4 Esquemas de gobernanza innovadores para el manejo de las áreas 72
protegidas
1.3.1.5 Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales Domésti- 73
cos y Silvestres
1.3.2 Participación para contribuir a la prevención de los conflictos so- 76
cioambientales
1.3.2.1 Aporte de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en el 76
fortalecimiento de audiencias públicas y veedurías
1.3.2.2 Estrategia para fortalecer a la sociedad civil colombiana como 77
agente que previene y maneja los conflictos ambientales
1.3.2.3 Manejo de conflictos socioambientales identificados por el sector 79
agrícola
1.3.2.4 Conflictos socioambientales en el Sector Minas y Energía 79
1.3.2.5 Prevención y manejo de conflictos ambientales en el Sector Trabajo 80
1.3.2.6 Estrategia para fortalecer el Sector Gestión Pública como agente 80
que previene y maneja los conflictos ambientales
1.3.2.7 Aporte de las CAR en fortalecer a la sociedad civil colombiana 80
como agente que previene y maneja conflictos ambientales
1.3.3 Gestión de conflictos socioambientales 81
1.3.3.1 Consolidación de centros regionales de diálogo ambiental – 81
CRDA
1.3.3.2 Propuesta de educación y especialización de tribunales judiciales y 82
jueces en temas ambientales
1.3.4 Cumplimiento de las sentencias relacionadas con la extracción ilícita 83
de minerales, la deforestación y degradación ambiental
1.3.4.1 Creación de la Comisión Intersectorial para los asuntos judiciales, 83
relacionada con la extracción de minerales, la deforestación y la degrada-
ción ambiental
1.3.4.2 Sentencias relacionadas con la deforestación 84

1.4 OBJETIVO 4. MEJORAR LA GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN Y SU 85

INTEROPERABILIDAD ENTRE LOS DIFERENTES SECTORES
1.4.1 Consolidación del Sistema de Información Ambiental de Colombia 86
1.4.1.1 Actualización de los lineamientos de política de información am- 87
biental y el protocolo para la gestión de datos e información
1.4.1.2 Generación y reporte de indicadores de estado, presión y respuesta 101
1.4.1.3 Protocolos de transferencia de información y mejoras tecnológicas 102
1.4.1.4 Diseño e Implementación de estrategias, para diversificación de 103
ingresos y mejoramiento de la capacidad administrativa, financiera y técni-
ca
1.4.2 Gestión de información y estadísticas para sectores estratégicos para 104
el crecimiento verde y la sostenibilidad
1.4.2.1 Integración de los sistemas de información forestal y su interopera- 104
bilidad
1.4.2.2 Medición empleos verdes 106
1.4.2.3 Índice de desempeño del crecimiento verde a nivel territorial, a tra- 108
vés del cual se identifican las oportunidades regionales para avanzar hacia
la agenda de sostenibilidad del país
1.4.3 Información integrada y de fácil acceso en materia ambiental, del 109
riesgo de desastres ante el cambio climático
1.4.3.1 Avances en la política de crecimiento verde, la gestión de riesgo de 109
desastres y el cambio climático
1.4.3.2 Programas implementados para desarrollar capacidades que per- 111
mitan la integración de la información sectorial para la generación del in-
ventario de emisiones de GEI

1.5 INVERSIÓN EJECUTADA POR LAS CAR PARA CONTAR CON INS- 112
TITUCIONES AMBIENTALES MODERNAS, APROPIACIÓN DE LA BIO-
DIVERSIDAD Y MANEJO EFECTIVO DE LOS CONFLICTOS SOCIOAM-
BIENTALES

CONCLUSIONES 115
 02
Introducción 122

2.1 GASTO PÚBLICO SOCIAL AMBIENTAL VIGENCIA 2021 123

2.1.1 Ejecución Presupuesto General de la Nación – PGN 124
2.1.1.1 Presupuesto del Sector Ambiente y Desarrollo Sosteni- 124
ble.
2.1.1.2 Presupuesto por clave funcional 05- Protección del medio am- 130
CAPÍTULO biente.
2.1.1.3 Presupuesto del PND asignado al Pacto IV por la sostenibili- 147
EVALUACIÓN DEL dad: Producir Conservando y Conservar Produciendo.
2.1.2 Ejecución presupuestal consolidada de las Corporaciones Autó- 150
GASTO PÚBLICO nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
SOCIAL AMBIENTAL 2.1.2.1. Análisis del ingreso de recursos propios y administra- 150
dos.
VIGENCIA 2021 2.1.2.2 Análisis del gasto 154
2.1.3 Sistema General de Regalías 157
2.1.3.1 Asignaciones Directas por compensaciones 158
2.1.3.2 Nuevos recursos para el medio ambiente 159

CONCLUSIONES 163

03
Introducción 169

3.1 DEFORESTACIÓN EN LA AMAZONÍA COLOMBIANA 169

3.1.1 La Amazonía colombiana 172
3.1.2 Áreas protegidas de la Región de la Amazonía Colombiana 172
3.1.3 Corporaciones y departamentos en las áreas protegi- 174
das
CAPÍTULO 3.1.4 Deforestación en la región de la Amazonía Colombiana 176
3.1.4.1 Deforestación en las áreas protegidas 178
3.1.4.2 Deforestación por Departamentos 184
SEGUIMIENTO A LAS ES- 3.1.4.3 Panorama deforestación 2010-2021 en la región de la Amazo- 187
TRATEGIAS PARA EL nía Colombiana
3.2 AVANCES EN LA POLÍTICA NACIONAL PARA EL CONTROL DE 190
CONTROL DE LA DEFO- LA DEFORESTACIÓN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS BOS-
RESTACIÓN EN LA AMA- QUES
3.2.1 Seguimiento en la Gestión Institucional al Conpes 191
ZONÍA COLOMBIANA 3.2.1.1 Dirección Nacional de Planeación – DNP 192
3.2.1.2 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS 193
3.2.1.3 Agencia Nacional de Tierras – ANT 202
3.3 PND – PACTO REGIÓN AMAZONÍA: DESARROLLO SOSTE- 210
NIBLE POR UNA AMAZONÍA VIVA – “PROTEGER Y CONSERVAR
LOS ECOSISTEMAS DE LA AMAZONÍA COMO GARANTÍA PARA LA
EQUIDAD INTERGENERACIONAL”
3.3.1 PND - Pacto Región Amazonía objetivos específicos, metas e 213
indicadores
3.3.1.1 Objetivo específico 1: Control de la Deforestación en el Arco 214
Amazónico y Manejo de la Frontera Agrícola
3.3.1.2 Objetivo 2: Restauración e incentivos a la conservación 216
3.3.1.3 Objetivo 3: Base Ambiental para el Desarrollo y el Ordenamien- 219
to Territorial y Planeación Regional (MOTRA)
3.3.1.4 Objetivo 4: Dar Cumplimiento a la Sentencia STC 4360 de 2018 220
Amazonía Sujeto de Derechos
3.4 PACTO DE LETICIA Y RECURSOS DE COOPERACIÓN INTER- 222
NACIONAL
3.4.1 Avances y compromisos alcanzados frente al Pacto de Leticia 224
3.4.2 Avances de la cooperación internacional ambiental en la Amazo- 227
nía colombiana

CONCLUSIONES 233
 04
Introducción 242

4.1 MARCO CONCEPTUAL Y JURÍDICO 243

4.1.1 Marco Conceptual 243
4.1.1.1 Degradación del Suelo 244
245
CAPÍTULO 4.1.1.2 Características de los suelos en Colombia
4.1.1.3 Clases de erosión en Colombia
247
251
4.1.1.4 Conflictos en los usos del suelo
LA GESTIÓN DEL SUELO 4.1.2 Marco Jurídico 254
EN EL ORDENAMIENTO 4.1.2.1 El recurso suelo en el marco jurídico internacio- 254

DEL TERRITORIO nal

4.1.2.2 El recurso suelo en el marco jurídico nacional 255
Si el agua es la fuente de la vida,
entonces el suelo es la madre de todas 258
4.2 POLÍTICA PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL
las criaturas.
SUELO
4.2.1 Antecedentes 258
4.2.1.1 Relación con otras políticas 260
4.2.1.2 Institucionalidad 261
4.2.2 Estrategia 3. Instrumentos de planificación ambien- 262
tal y sectorial para la gestión del suelo
4.2.3 Estrategia 6. Preservación, restauración y uso sos- 266
tenible del suelo

4.3 LA GESTIÓN DEL SUELO EN EL ORDENAMIENTO 269

DEL TERRITORIO
4.3.1 Casos Críticos: Boyacá, Sucre y Magdalena 271
4.3.1.1 Boyacá 271
4.3.1.2 Sucre 275
4.3.1.3 Magdalena 278

CONCLUSIONES 286

Introducción 292

05
Antecedentes
294

5.1 ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS 297

DE REDUCCIÓN DE EMISIONES CONTAMINANTES
DEL AIRE

CAPÍTULO 5.1.1 Instrumentos técnicos y normativos que permitan

la reducción de emisiones a la atmósfera
297

5.1.1.1 Participación Gobierno-Estado 297

EVALUACIÓN DE LA
5.1.1.2 Medidas de control de vehículos contaminantes
IMPLEMENTACIÓN DE en zonas urbanas
298

LA ESTRATEGIA DE LA 5.1.1.3 Instrumentos normativos para la reducción de 300

CALIDAD DEL AIRE emisiones por fuentes fijas y móviles
5.1.1.4 Reglamentación en Trámite 303
5.1.1.5 Regulación para emisiones de vehículos fuera de 304
ruta, nuevos y en uso
5.1.1.6 Evaluación de las emisiones no intencionales de
304
mercurio
5.1.1.7 Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica 305
5.1.1.8 Avances de los compromisos en el plan de ac- 305
ción de la ENME
5.1.1.9 Estrategia nacional de cero y bajas emisiones 307
5.1.1.10 Evaluación de los programas para la renovación 308
y reposición de camiones y buses
5.1.2 Reducción de emisiones contaminantes al aire 309
5.1.2.1 Factores e Inventarios de Emisión 312
5.1.2.2 Estrategia Nacional de Mitigación de Contami- 312
nantes Climáticos de Vida Corta
5.1.2.3 Protocolo para el Control y Vigilancia de la 314
Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes
Fijas
5.1.2.4 Actualización de los Límites Máximos de Emi- 315
sión
5.1.2.5 Avance en el Desarrollo de los Portafolios de Me- 316
jores Técnicas Disponibles y Mejores Prácticas Ambien-
tales
5.1.2.6 Creación de corredores verdes en las Autorida- 318
des Ambientales Urbanas (AAU)
5.1.2.7 Apoyo del MADS y el IDEAM a las AAU en la 319
formulación e implementación de planes de prevención,
reducción y control de la contaminación del aire
5.1.3 Lineamientos de gestión de la calidad del aire en 321
los planes de ordenamiento territorial

5.2 MONITOREO Y MODELACIÓN DEL MATERIAL 328

PARTICULADO (PM2.5 Y PM 10)

5.2.1 Conocimiento que permita avanzar en la gestión de 328

la calidad del aire
5.2.1.1 Modelización de la calidad del aire 328
5.2.1.2 Guía de modelización de calidad del aire y emi- 330
siones contaminantes
5.2.1.3 Avances importantes en el modelo nacional de 331
calidad del aire
5.2.1.4 Aporte de emisiones de contaminantes a la at- 332
mósfera, generados por fuentes fijas y móviles
5.2.1.5 Avances en los lineamientos nacionales para 337
la caracterización fisicoquímica del material particula-
do
5.2.1.6 Estudios realizados para la caracterización de 338
material particulado
5.2.1.7 Informes sobre los fenómenos meteorológicos 339
que ocasionen el transporte de contaminantes a nivel re-
gional o global que impacten la calidad del aire del país
5.2.1.8 Lineamientos de uso e interpretación de la infor- 339
mación meteorológica
5.2.1.9 Crear una red de conocimiento para generar y 340
socializar información que permita avanzar en la gestión
de la calidad del aire
5.2.1.10 Programas de capacitación y fortalecimiento de 341
las autoridades ambientales
5.2.2 Sistema de vigilancia de calidad del aire-SVCA 342
5.2.2.1 Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la 342
calidad del aire
5.2.2.2 Diseño/rediseño de la operación de los SVCA 344
con lineamientos basados en el Protocolo para el moni-
toreo y seguimiento de la calidad del aire
 5.2.2.3 Diseño/rediseño de la operación de los SVCA de 344
las AAU evaluadas
5.2.2.4 Comparación del avance de los parámetros me- 345
didos en el SVCA de las Autoridades Ambientales
5.2.2.5 Mediciones del SVCA comparadas con el límite 348
del objetivo intermedio 3 de la OMS
5.2.2.6 Reporte de lo registrado del SVCA al SISAIRE 351
por las autoridades ambientales
5.2.3 Contaminación del aire y las enfermedades respi- 352
ratorias
5.2.3.1 Fortalecer la calidad del aire y su efecto en la 352
salud pública
5.2.3.2 Lineamientos para proteger la salud de los ciuda- 359
danos y prevenir los estados excepcionales de contami-
nación atmosférica

5.3 INVERSIÓN EN CALIDAD DEL AIRE 360

5.3.1 Fortalecer y actualizar instrumentos económicos y 360
de mercado
5.3.1.1 Construcción de una propuesta de tasa retribu- 360
tiva por emisiones vehiculares contaminantes y evalua-
ción del impacto ambiental y económico
5.3.1.2 Prácticas establecidas para la promoción de des- 360
empeño ambiental de las industrias
5.3.1.3 Identificación y análisis de necesidades de líneas 361
de financiación
5.3.1.4 Inclusión del criterio de reducción de emisiones 362
contaminantes dentro de los esquemas financieros dis-
ponibles para actividades industriales
5.3.1.5 Lineamientos para que las autoridades ambien- 362
tales puedan acceder a fondos como FONAM o regalías
y a recursos de cooperación internacional
5.3.1.6 Evaluación de costos de cancelación de matrí- 363
culas para desintegración o reposición de vehículos au-
tomotores reemplazados por vehículos de cero (0) emi-
siones.
5.3.2 Inversión en la gestión de la calidad del aire 364

CONCLUSIONES 367

Acrónimos y Siglas 370

ACRÓNIMOS
Y SIGLAS, Anexos 383
BIBLIOGRAFÍA, Bibliografía 413
ANEXOS
Y GLOSARIO
 Presentación
El Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente -IERNA-, es un
informe que se enmarca en la Constitución Política de Colombia, a cargo de la Contraloría
general de la República, el cual muestra los resultados de la gestión de las entidades del
Estado que tienen a cargo la administración y de aquellas que hacen uso de los recursos
naturales de la nación frente a los compromisos nacionales e internacionales de la política
pública ambiental, en aras de ofrecer al lector un panorama general del contexto ambiental
del país.

Este informe realizado entre los años 2021-2022, evaluó la gestión ambiental del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS-, como cabeza del sector ambiental y de las
Autoridades Ambientales del país como responsables de la administración de los recursos
naturales y cuidado del ambiente, así como de entidades de los sectores Agropecuario,
Defensa, Educación, Gestión Pública, Infraestructura, Minas y Energía, Salud, Trabajo y,
Vivienda y Saneamiento Básico.

El propósito del IERNA 2021-2022 es servir de soporte técnico y financiero para el

control político que se realiza bajo la actividad legislativa del Honorable Congreso de la
República, así mismo, busca ser un elemento base para el control social de la ciudadanía
y un documento de consulta para la academia donde se detallen acciones y avances de la
gestión ambiental de las entidades del Estado, dando énfasis a la medición del logro de las
metas comprometidas por el gobierno dentro de la política pública ambiental, donde tienen
responsabilidades los diferentes sectores de la economía del país.

Por lo tanto, el informe se compone de dos capítulos recurrentes, los dos primeros, van
dirigidos a evaluar el avance de los compromisos ambientales del Plan Nacional de Desarrollo
-PND- y del gasto público ambiental de la vigencia 2021 por parte de las entidades del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como de los sectores que tienen compromisos
ambientales y ejecutan recursos financieros destinados a la protección, conservación o
recuperación del medio ambiente. Adicionalmente, en esta oportunidad, se incluyeron en el
informe tres capítulos temáticos, dirigidos a presentar los resultados y avances en el control
de la deforestación en la Amazonía, gestión del suelo en el ordenamiento del territorio y la
estrategia de la calidad del aire.

El capítulo 1 evaluó la línea D del Pacto IV “Producir conservando y conservar produciendo”

del PND 2018-2022, la cual tiene como propósito fortalecer la institucionalidad, la
gobernanza, el financiamiento y la gestión del conocimiento para potencializar la agenda
de sostenibilidad, así como renovar y modernizar la institucionalidad ambiental, con mayor
presupuesto para inversión en prevención, protección, monitoreo y mitigación de daños
ambientales, y mejorar el desempeño de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible -CAR- para enfocar sus esfuerzos de manera decidida en el desarrollo
sostenible, resiliente ante los desastres, bajo en carbono y adaptado al cambio climático.
Sin embargo, la mayoría de las debilidades persisten y por lo tanto el avance de la línea
D y de sus cuatro objetivos principales es escasa. Con la terminación del gobierno 2018-
2022, se observa que, si bien se adelantaron varias acciones de las propuestas en el PND,
por parte de los responsables, éstas no permiten contar aún con instituciones ambientales
modernas, con una apropiación de lo biodiversidad y un manejo efectivo de los conflictos
socioambientales por parte de los sectores productivos del país.

Por su parte, el capítulo 2 analizó y evaluó la ejecución presupuestal de los recursos

apropiados para la protección del medio ambiente tanto del Presupuesto General de la
Nación -PGN- como de recursos propios de las corporaciones autónomas regionales y de
desarrollo sostenible y del Sistema General de Regalías -SGR- asignados a las entidades
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Para la vigencia 2021, las apropiaciones
para gastos de inversión financiadas con recursos del PGN que financian los programas
y proyectos del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible registraron un incremento
significativo del 101% respecto al presupuesto de inversión de 2020, es decir, la asignación
duplicó a la del año anterior; no obstante, se establecieron notables deficiencias en la
cadena de ejecución presupuestal traducidas en pérdidas de apropiación (apropiaciones
sin comprometer) por $177.146 millones (23%) y constitución de reservas presupuestales
(compromisos sin ejecutar) por un monto de $174.910 millones (30%).

En el capítulo 3 se realizó un seguimiento a las estrategias para el control de la deforestación

en la Amazonia Colombiana, con base en la Política Nacional Forestal, los avances del
Pacto de Leticia, los recursos de cooperación internacional y las estrategias planteadas
en el pacto Región Amazonia del PND 2018 – 2022. Si bien, la Política Nacional para el
control de la deforestación y gestión sostenible de los bosques propone un periodo de
ejecución de 10 años, se encontró que se requiere que los avances propuestos se ejecuten
de acuerdo a los objetivos en cada uno de sus hitos, teniendo en cuenta que se evidencia
un rezago frente a los porcentajes propuestos para el primer año, lo que puede conllevar a
un incumplimiento de las metas del periodo.

El capítulo 4 se orientó a mostrar en el plano nacional, si las acciones, programas e

instrumentos que se han desarrollado en la Política para la Gestión Sostenible del Suelo
-PGSS- han sido suficientes para atender a la problemática de la degradación y la erosión
del suelo; a nivel local, describir la gestión del suelo en el ordenamiento del territorio en
algunos municipios de los departamentos de Boyacá, Magdalena y Sucre, frente al papel
de las Corporaciones Autónomas Regionales en la incorporación de los determinantes
ambientales en los Planes de Ordenamiento Territorial -POT-, especialmente el recurso
suelo. Entre las principales conclusiones se resalta la falta de actualización de los POT,
que puede aumentar el desequilibrio territorial en términos de desigualdad y pobreza en
la población, toda vez que, de un lado, retrasa las inversiones nacionales por no disponer
de usos del suelo apropiados para el desarrollo de las infraestructuras y equipamientos
requeridos por los municipios; y por otro lado, aumenta el desconocimiento de las áreas
de amenaza y riesgos ambientales, para tomar las acciones de prevención y mitigación
cuando se requiera por parte de las autoridades locales.

Por último, el capítulo 5 evaluó el estado de implementación de la Estrategia Nacional de

Calidad del Aire -ENCA- (2019), avances y resultados alcanzados a diciembre de 2021 con
relación al monitoreo y modelación del material particulado por parte de las autoridades
ambientales urbanas y regionales y del gobierno nacional, además del desarrollo en la
selección y aplicación de metodologías para estimar la carga de la enfermedad asociada a
contaminación del aire. Como resultado se encontró que existe un retraso en la publicación
de la nueva normatividad relacionada con límites máximos permisibles de emisiones de
contaminantes provenientes de fuentes móviles y en la actualización de los límites máximos
permisibles de emisión relacionadas con fuentes fijas, así como en la actualización del
protocolo para el control y vigilancia de la contaminación atmosférica generada por
fuentes fijas, la guía de modelización de calidad del aire y los lineamientos nacionales de
caracterización fisicoquímica del material particulado que debieron publicarse en 2021. Por
su parte, la estrategia nacional de cero y bajas emisiones tiene un retraso de dos años.

Con todo, los cinco capítulos del informe muestran tendencias que han venido siendo
observadas por la Contraloría General de la República, que denotan deficiencias en la
formulación de las metas de los diferentes planes del gobierno en donde se incluye el
componente ambiental y en su implementación, debilidades en la gestión de las entidades
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como en los otros sectores de la economía
frente ala administración, control y monitoreo de los recursos naturales, fallas en la ejecución
presupuestal de los recursos provenientes del PGN, que generan un incumplimiento de los
compromisos ambientales del país y por ende, evitan lograr el objetivo constitucional de
contar con un ambiente sano y hacer un uso sostenible de los recursos naturales, que
permita mejorar la calidad de vida actual y futura de los colombianos.

Es muy grato como Contralor, compartir este Informe sobre el Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente vigencia 2021-2022, con el Congreso de la República y con la
ciudadanía en general. Estoy seguro que este producto brindará a los lectores los elementos
técnicos y financieros necesarios para obtener una visión general, actual y prospectiva de
la gestión institucional frente a los compromisos ambientales del país y de igual forma,
contribuirá a la comprensión de aspectos relacionados con el control de la deforestación, el
ordenamiento ambiental del territorio y la calidad del aire.

Cordialmente,
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Contralor General de la República de Colombia
 Sobrevuelo
Paulo Rodríguez
2022
14

Abeja llevando polen

Martha Liliana Rodríguez
2022
15

Capítulo I
EVALUACIÓN AL COMPONENTE AM-
BIENTAL DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2018 – 2022, PACTO IV
POR LA SOSTENIBILIDAD: “PRODUCIR
CONSERVANDO Y CONSERVAR PRO-
DUCIENDO”
Estrategia D: instituciones ambientales modernas,
apropiación social de la biodiversidad y manejo efectivo
de los conflictos socioambientales

Elaboración:
Mónica Ávila Zabala
Narda Gysset Parra Tapia
Emily Yohana Vera Mancipe
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

Participación DES Sectoriales:

Myriam Agudelo Flórez, Juan Carlos Ardila Domínguez,
Luis Alejandro Ávila Leal, José David Beltrán Obando,
Nanci Yolanda Buitrago Garzón, Marcela Camacho Benavides,
Diego Alejandro Chaves Martínez, Elsy Jhoana Contreras Medina,
Henry Duarte Serrano, Luz Patricia Gallo López,
Víctor Hugo Loaiza Segura, Salomé del Pilar López Peña,
Luis Fernando Monge, Sara Moreno Nova,
Miguel Pinzón Salcedo, Javier Rodríguez Corredor
16

Introducción
Este capítulo presenta una evaluación del Pacto IV “Producir conservando y conservar
produciendo” del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (en adelante PND), específicamente
frente a los avances y resultados alcanzados durante el período 2018-20211 en los cuatro
objetivos de la línea D2, la cual busca fortalecer la institucionalidad, la gobernanza, el
financiamiento y la gestión del conocimiento para potencializar la agenda de sostenibilidad,
así como renovar y modernizar la institucionalidad ambiental, con mayor presupuesto para
inversión en prevención, protección, monitoreo y mitigación de daños ambientales, y mejorar
el desempeño de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –
CAR para enfocar sus esfuerzos de manera decidida en el desarrollo sostenible, resiliente
ante los desastres, bajo en carbono y adaptado al cambio climático. (DNP, 2019)3.

La evaluación se basa en el análisis cualitativo y cuantitativo del componente ambiental del

PND 2018-2022, en relación con las dimensiones de: Instituciones ambientales modernas,
apropiación social de la biodiversidad y manejo efectivo de los conflictos socioambientales,
tratando de establecer la pertinencia, suficiencia y calidad de las metas propuestas, es
decir, sí éstas responden a la problemática ambiental del país reportada en el diagnóstico
del plan de desarrollo y si las acciones reportadas llevan al logro de las metas e indicadores.

Se elaboraron documentos para obtener información directa tanto para las entidades del
SINA4, como de los sectores5: Agropecuario; Defensa y seguridad; Educación, ciencia
y tecnología, cultura, recreación y deporte; Gestión pública y entidades financieras;
Infraestructura; Minas y energía; Salud; Trabajo y; Vivienda y saneamiento básico, sobre la
gestión adelantada para desarrollar las actividades de la Línea D del PND 2018-2022, así
como para dar cumplimiento a los objetivos y metas propuestos en ella.

El propósito es obtener, con la información recabada y analizada, una visión panorámica

de las acciones implementadas para solucionar las deficiencias y problemas del país, en
cuanto a Instituciones ambientales modernas, apropiación social de la biodiversidad y
manejo efectivo de los conflictos socioambientales expuestas en el diagnóstico.

En la primera parte del capítulo se presentan unas generalidades, con las que se busca que
el lector conozca algunos conceptos necesarios para entrar en el contexto del fortalecimiento
____________
1 Si bien el análisis incluyó las vigencias 2019, 2020 y 2021, para las entidades del sector Ambiental:
MADS, ANLA, PNN y las 33 CAR (ver los nombres completos en el listado de acrónimos), se solicitó tam-
bién información de la gestión adelantada para el cumplimiento de las actividades y metas de la estrategia D
del pacto IV del PND 2018-2022, durante el primer trimestre de 2022.
2 Dando continuidad al análisis realizado por la CGR en los capítulos 1 de los informes sobre el estado
de los recursos naturales y del ambiente 2019 -2020 y 2020-2021, en los cuales se evaluaron las líneas A, B y
C del pacto IV del PND 2018-2022.
3 Página 563, versión PDF.
4 Las instituciones del Sistema Nacional Ambiental –SINA consultadas fueron: Ministerio de Ambien-
te y Desarrollo Sostenible, las 33 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –CAR,
la Unidad de Parques Nacionales Naturales –PNN y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA.
5 La información de los sectores fue obtenida y analizada por los funcionarios de las diferentes Contra-
lorías delegadas de la CGR, que son enlace con la CDMA para la elaboración del IERNA.
17
institucional, la apropiación de la biodiversidad, los conflictos socioambientales y la gestión
de la información y su interoperabilidad, así como de la problemática relacionada con estos
tópicos.

Como se mencionó anteriormente, el análisis realizado se centra en los avances y

resultados reportados por las diferentes entidades involucradas6 durante el período 2019 –
2021, y también la gestión adelantada en el primer trimestre de 2022 para las entidades del
Sistema Nacional Ambiental –SINA, que tuvieron a bien reportarlo7, en relación con cada
uno de los cuatro objetivos de la línea D, los cuales son: “1. Fortalecer la institucionalidad
y la regulación para la sostenibilidad y la financiación del sector ambiental, 2. Robustecer
los mecanismos de articulación y coordinación para la sostenibilidad, 3. Implementar una
estrategia para la gestión y seguimiento de los conflictos socioambientales generados por
el acceso y uso de los recursos naturales, con base en procesos educativos y participativos
que contribuyan a la consolidación de una cultura ambiental, y 4. Mejorar la gestión de la
información y su interoperabilidad entre los diferentes sectores”.

Con base en lo anterior, el capítulo se divide en seis (6) secciones, la primera presenta
conceptos básicos que enmarcan los temas de la evaluación, las cuatro siguientes
describen la evaluación de cada uno de los objetivos y de las respectivas intervenciones8
planteadas dentro del PND para atender la problemática y retos del nivel nacional en cuanto
a la institucionalidad, la gobernanza, el financiamiento y la gestión del conocimiento para
potencializar la sostenibilidad y la última sección muestra la inversión que realizaron las
entidades objeto de evaluación para atender la línea D del pacto IV durante las vigencias
2019, 2020 y 2021.

Posterior a esto, en la parte final del capítulo se presentan las conclusiones generales
del análisis realizado por la CGR, respecto a la gestión y resultados reportados por los
responsables de efectuar las actividades propuestas frente a los objetivos, metas e
indicadores del PND para desarrollar la línea D del Pacto IV.

En síntesis, este capítulo pretende verificar si lo priorizado en el PND 2018-2022 como

respuesta a la problemática de la línea D, identificada en el diagnóstico del PND: debilidad
institucional9; Sistemas de información con competencias similares10; los conflictos
socioambientales en los territorios y las fallas en la interoperabilidad, alcance, temporalidad,
actualización y oportunidad de los sistemas de información sectoriales y ambientales; ha
generado resultados y conduce a cumplir el Pacto por la Sostenibilidad, en lo que respecta
____________
6 Ministerios de: Ambiente y Desarrollo Sostenible; Agricultura y Desarrollo Rural; Hacienda y Cré-
dito Público; Minas y Energía; Vivienda, Ciudad y Territorio; Defensa Nacional; Educación Nacional; Inte-
rior; Trabajo; Salud y Protección Social; Corporaciones Autónomas y de Desarrollo Sostenible Regionales,
Unidad Nacional del Sistema de Parques Naturales –PNN, Departamento Nacional de Planeación –DNP,
Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres –UNGRD.
7 Las entidades que no reportaron información sobre la gestión adelantada durante los meses de enero,
febrero y marzo de 2022 fueron: CAS, Corpocesar, Corponor, Coralina Corpoguajira, Corpomojana, Co-
dechocó y Corponariño, y el Ministerio de Ambiente, reportó información parcial para ese mismo período.
8 En el plan se determinan como intervenciones las actividades a desarrollar para alcanzar cada uno de
los objetivos de la línea D del pacto IV.
9 Debido a baja asignación presupuestal del sector ambiental, que impide gestión ambiental efectiva en
los territorios. PND 2018-2022, pág. 563
10 Sistema Nacional Ambiental –SINA, Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –SN-
DRG y el Sistema Nacional de Cambio Climático –Sisclima.
18
a mejorar la institucionalidad del sector ambiental, agendas ambientales con los sectores
económicos, apropiación de la biodiversidad y disminución de los conflictos socioambientales.

Generalidades
A continuación, se presentan conceptos fundamentales, para poder comprender lo que el
PND 2018-2022, en su pacto IV, línea “D” quiere abordar al respecto y propone realizar, en
y por las instituciones del SINA, para facilitar la transición hacia un país sostenible, teniendo
en cuenta que ni en el diagnóstico, ni en las actividades de la línea D del pacto IV del PND
se incluyó definición alguna de éstos.

Fortalecimiento institucional

Según el glosario de la Función Pública11, el fortalecimiento de las instituciones implica un

rediseño de procesos de la estructura de la planta con el fin de atender de manera oportuna
y con calidad de servicios a los usuarios, así como toda medida para poder fortalecer o
consolidar normas, reglas, comportamiento y cultura organizacional.

Conflictos socioambientales

Según el Atlas de Justicia Ambiental, los conflictos socioambientales se definen como

movilizaciones de las comunidades locales o movimientos sociales, que pueden incluir
el apoyo de redes nacionales o internacionales, en contra de actividades económicas
particulares, tales como la construcción de infraestructura, disposición de desechos
o contaminación, por lo que los impactos ambientales son un elemento clave de sus
reclamaciones12.

Estos conflictos involucran siempre afectaciones o transformaciones, reales o potenciales,

causadas por la acción de un actor o grupos de actores a la base biofísica, a uno o varios
recursos naturales (agua, aire, suelo, fauna, flora, entre otros), a procesos ecológicos
vitales o a las contribuciones que brinda la naturaleza a la sociedad y que configuran un
socioecosistema, tienen lugar en territorios específicos, con características ecosistémicas y
sociales particulares construidas históricamente, que involucran actores de distintas escalas
(local, regional, nacional o internacional).

Para que un conflicto socioambiental se constituya como tal, la afectación a recursos vitales
o a servicios ecosistémicos presentes en un territorio debe llevar a una confrontación entre
actores sociales organizados en el ámbito público. Por ejemplo, movilizaciones, protestas,
tutelas, paros, acciones judiciales, entre otras, y a diversas escalas de carácter local,
regional, nacional.

En resumen, los conflictos socioambientales se deben prevenir y transformar, de forma

trasversal entre los diferentes sectores y las comunidades, para disminuir la tensión social
y la presión sobre los recursos naturales con la realización de los proyectos sectoriales.
____________
11 Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/glosario/-/wiki/Glosario+2/Fortalecimien-
to+Institucional
12 Disponible en: https://consejoderedaccion.org/formacion/definiciones-comunes-de-los-conflic-
tos-socioambientales#:~:text=Los%20conflictos%20socioambientales%2C%20seg%C3%BAn%20el,ta-
les%20como%20la%20construcci%C3%B3n%20de
19
Gestión de la información e interoperabilidad

Según el Ministerio de Tecnologías de la información y comunicación de Colombia –Mintic,

la gestión de la información debe tener en cuenta las siguientes premisas , ver gráfico 1.1.

Gráfico 1-1 PREMISAS PARA LA GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN - MINTIC

Fuente: Pagina web del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia. Elaboró: DESMA

La información disponible para apoyar la toma de una decisión debe cumplir con los
siguientes criterios, como lo muestra el gráfico 1.2.

Gráfico 1-2 PREMISAS PARA LA GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN – MINTIC

Fuente: Pagina web del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia.

____________
13 Tomado de: https://www.mintic.gov.co/gestion-ti/Gestion-IT4+/Gestion-de-Informacion/
20
La estrategia de información se fundamenta en el ciclo de vida de la información, que
desarrolla los siguientes procesos:
Gráfico 1-3 CICLO DE VIDA DE LA INFORMACIÓN

Fuente: Pagina web del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia.

Como resultado de la gestión de información se obtienen mecanismos de usos y accesos

disponibles, información de calidad, generación de valor a partir de la información, apoyo
a la toma de decisiones e instrumentos de análisis de la información disponible para los
usuarios especializados.

En lo que respecta a interoperabilidad, el Mintic presenta las siguientes definiciones:

• El ejercicio de colaboración entre organizaciones para intercambiar información y

conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, con el propósito de facilitar la
entrega de servicios en línea a ciudadanos, empresas y a otras entidades.14
• Es el correcto funcionamiento de plataformas, servicios y/o aplicaciones que se
prestan sobre redes interconectadas, a partir del intercambio mutuo de información y
la utilización de la misma.15
• Capacidad de las organizaciones para intercambiar información y conocimiento en
el marco de sus procesos de negocio para interactuar hacia objetivos mutuamente
beneficiosos, con el propósito de facilitar la entrega de servicios en línea a ciudadanos,
empresas y a otras entidades, mediante el intercambio de datos entre sus sistemas.16

1. ESTRATEGIA D: COLOMBIA RESILIENTE: INSTITUCIONES

AMBIENTALES MODERNAS, APROPIACIÓN SOCIAL DE LA
BIODIVERSIDAD Y MANEJO EFECTIVO DE LOS CONFLICTOS
SOCIAMBIENTALES

Esta línea del Pacto IV por la sostenibilidad: Producir conservando y Conservar produciendo,
se desarrolla en 4 objetivos con 11 intervenciones17 y 34 actividades que contribuyen al
Pacto por la sostenibilidad, en la medida en que buscan promover instituciones fuertes que
trabajen en coordinación con los territorios y la ciudadanía para avanzar por un camino
hacia la sostenibilidad, facilitando que los sectores productivos se comprometan con la
sostenibilidad y la mitigación del cambio climático, que conserven la biodiversidad y los
activos estratégicos de la nación por medio del desarrollo de estrategias integrales de
aprovechamiento sostenible de la riqueza ambiental. A continuación en el cuadro 1.1, se
presentan los objetivos e intervenciones de la línea D del pacto IV.
____________
14 Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea, Versión 2010. Disponible en: https://mintic.
gov.co/portal/inicio/Glosario/I/5634:Interoperabilidad
15 Disponible en: https://colombiatic.mintic.gov.co/679/w3-propertyvalue-36352.html.
16 Disponible en: http://lenguaje.mintic.gov.co/sites/default/files/archivos/marco_de_interoperabili-
dad_para_gobierno_digital.pdf
17 El PND establece como intervención cada uno de los temas en que se abordan los cuatro objetivos.
21
Cuadro 1-1 OBJETIVOS E INTERVENCIONES PARA DESARROLLAR
LA LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2019. PND 2018-2022. Elaboró DESMA

Nota general: * Las acciones se describirán en el análisis de cada objetivo.

Los principales retos a nivel nacional que identificó el PND, frente a la línea D del pacto IV
son: baja asignación presupuestal del sector ambiental en los últimos años; competencias
similares entre sistemas de información nacional; manifestaciones de conflictos
socioambientales en los territorios, principalmente por extracciones ilícitas de minerales y de
madera; y existencia de debilidades en cuanto a la interoperabilidad, alcance, temporalidad,
actualización y oportunidad de los sistemas de información sociales y ambientales, los
cuales se propone afrontar desde los cuatro objetivos.

Adicionalmente, esta línea propone 2 indicadores de resultado y 1 indicador de producto,

como se observa en el cuadro 1.2.

(ver cuadro en la siguiente página)

22
Cuadro 1-2 METAS DEL PACTO IV - LÍNEA D DEL PND 2018-2022

Fuente: DNP. 2019. PND 2018-2022, sectores18

Teniendo en cuenta los dos cuadros anteriores, es posible observar que la línea D presenta
sólo dos (2) metas para evaluar las 34 acciones que se propusieron para desarrollar los
cuatro (4) objetivos que se dividen en once (11) intervenciones o temas, lo cual, para la
CGR, no es suficiente para realizar una adecuada evaluación del cumplimiento de los
objetivos, intervenciones y acciones que no tienen indicadores de avance. Esta debilidad
fue identificada por la Contraloría en anteriores informes19.

Adicional a esto, las estrategias u objetivos a desarrollar para subsanar las debilidades
expuestas en el diagnóstico, no atienden a las causas que las generan y no están
directamente relacionadas con el propósito principal de obtener instituciones ambientales
modernas y apropiación social de la biodiversidad, máxime, cuando no se dejó siquiera
una actividad específica relacionada con este último tema, pues el establecer agendas
intersectoriales para fortalecer la regulación ambiental en el marco del crecimiento verde,
no garantiza la apropiación de la biodiversidad por parte de los sectores productivos.

____________
18 Página 575 de las bases del PND 2018-2019
19 Ver Informes sobre el Estado de los recursos naturales y del Ambiente –IERNA capítulo1, años 2019-
2020 y 2020-2021
23
1.1 OBJETIVO 1. FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD Y LA REGULACIÓN
PARA LA SOSTENIBILIDAD Y LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR AMBIENTAL

En el cuadro 1.3, se visualizan las intervenciones y acciones propuestas para desarrollar el

objetivo 1, así como las entidades responsables de su ejecución, encaminadas a fortalecer
y modernizar la institucionalidad para facilitar la transición hacia un país sostenible, siendo
necesario optimizar la financiación y modernizar las entidades del SINA; según el PND
2018-202220.

Cuadro 1-3 ACCIONES DEL OBJETIVO 1 LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND 2018-2022

(seguir viendo cuadro en la siguiente página)

____________
20 Página 568 del PND 2018-2022, versión PDF
21 Las siglas empleadas en esta acción son: CAR: Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, SINA: Sistema Nacional Ambiental, SNGRD: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desas-
tres y Sisclima: Sistema de Información sobre Cambio Climático, ANLA: Autoridad Nacional el Licencias
Ambientales e IDEAM: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
22 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, organización intergubernamental
y multidisciplinaria creada en el año 1960, cuya misión es promover políticas que fomentan el bienestar
económico, el aumento de empleos y la calidad de vida de los pueblos alrededor del mundo, así como la
promoción de los más altos estándares ambientales y sociales. Desde el 2020, Colombia se convirtió oficial-
mente en miembro de la OCDE.
23 El Fondo de Compensación Ambiental es un instrumento financiero de redistribución de recursos
entre corporaciones, que beneficia a las 15 de menores ingresos, incluyendo a las Corporaciones de Desa-
rrollo Sostenible, tomado del PND 2018-2019, página 568.
24 El FONAM es un instrumento financiero que apoya la ejecución de las políticas ambientales y esti-
mula la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de las entida-
des territoriales, tomado del PND 2018-2019, pág. 568.
24

Fuente: PND 2018-2022 – Elaboración DESMA

Como se observa en el cuadro, se plantearon dos (2) intervenciones para alcanzar el

objetivo 1, con ocho (8) actividades, todas responsabilidad del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.

1.1.1 CAR: Reforma, fortalecimiento y financiación28

A continuación, se describe la gestión adelantada por el Ministerio de Ambiente para

desarrollar las actividades de esta parte.

1.1.1.1 Presentación proyecto de ley de reforma a las CAR y mecanismos de

modernización institucional SINA

El MADS informó que en 2018 construyó una propuesta que presentó ante el Congreso el
18 de noviembre29 y que contenía los siguientes aspectos para generar mayor trasparencia
en la conformación de los órganos de dirección de las CAR:
____________
25 Esta intervención en el PND 2018-2022, menciona que el Ministerio Buscará, no que realizará.
26 En línea con las recomendaciones de la OCDE
27 Con énfasis en el carácter preventivo de la gestión ambiental y el seguimiento al cumplimiento de
las autorizaciones ambientales; la información pública y accesible; la promoción de redes de monitoreo
regionales; la modernización y desarrollo de estrategias de mejora de los ingresos; la sistematización e inte-
gración de procedimientos (se revisarán los procedimientos para la sustracción de áreas de reserva forestal
y el levantamiento de vedas, entre otros); y la racionalización de trámites a través de instrumentos técnicos
robustos, de ventanillas únicas y de la promoción de la participación ciudadana.
28 La información que se reportó en este objetivo, fue tomada del oficio del 4 de abril del MADS remi-
tida bajo el radicado 8200-2-2022-00125, en respuesta al cuestionario de la CGR 2022EE0039191 de fecha
9 de marzo.
29 El MADS no informó el número del proyecto de Ley. Sin embargo, al buscar en la página del Congre-
so de la República se encontró el proyecto 243/2018C, presentado por el entonces ministro de Ambiente, el
Dr. Ricardo José Lozano Picón, con fecha de radicación ante la comisión 5ª de la Cámara de Representantes
del 6 de noviembre de 2018.
25
• Adopción de pliegos tipo para la contratación.
• Modificación en la conformación y funciones del Consejo Directivo, Cambios en los
periodos y términos de elección de algunos de sus miembros.
• Establecimiento de mejores requisitos para el ejercicio del cargo de director y de un
procedimiento de elección por méritos de este.
• Generación de mecanismos para facilitar la transparencia en la gestión de los recursos
de las corporaciones.
• El establecimiento de un régimen de inhabilidades para los miembros del consejo
directivo.

En el 2019, este proyecto fue unificado con el 323 de 2019 bajo el proyecto de Ley 206, el
cual logró ponencia positiva y pasó a segundo debate donde fue aprobado en plenaria de
la Cámara de Representantes. No obstante, en el 2020, a pesar de haber logrado el tercer
debate, no se dio la aprobación, debido a que se incluyó como punto 29 en el último debate
de la legislatura y no alcanzo a ser debatido.

En el mes de abril de 2021 se presentó el proyecto de Ley 431 del Senado, con el objeto de
modificar la Ley 99 de 1993 en el sentido de reformar las CAR mediante la implementación
de acciones de transparencia; rendición de cuentas; mejoramiento de la gobernanza; y
de gestión de las CAR en el territorio nacional. Además, contenía una propuesta para
la transformación integral del Sistema Nacional Ambiental SINA, garantizar el adecuado
funcionamiento de las entidades del SINA, en particular de las CAR que son el brazo
operativo del SINA, como entidades eminentemente técnicas, dentro del régimen de
autonomía otorgado por la Constitución Política. No obstante, este proyecto de ley fue
archivado el 19 junio de 2021 por tránsito de legislatura, de acuerdo al artículo 190 de la
Ley 5ª de 1992.30

Durante el 2022, el MADS informó que avanzó en la construcción de un nuevo proyecto

de Ley31, pero que no fue posible lograr un acuerdo con las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible y, ante el inicio de los procesos electorales32, este
no fue presentado.

En cuanto a mecanismos de modernización institucional del SINA, el MADS informó que

entre 2019 y 2021 realizó las siguientes actividades:

• A partir de octubre de 2019 se desarrolló e implementó el Sistema de Información

de Planificación y Gestión Ambiental de las Corporaciones Autónomas Regionales:
SIPGACAR, por consenso de las CAR, fue denominada plataforma “CARdinal”,
herramienta con la cual se busca que, a través de resolución33, que las Corporaciones
___________
30 Información remitida por el enlace DES de la Contraloría Delegada de Infraestructura.
31 Los temas que contenía el proyecto son: Planificación ambiental del desarrollo sostenible (a nivel na-
cional y regional, con un consejo nacional de sostenibilidad que sustituiría al Consejo Nacional Ambiental);
Transparencia y acceso a la información pública; fortalecimiento institucional del SINA y sobre los criterios
para que los grandes centros urbanos puedan asumir las funciones de autoridad ambiental que tienen las
corporaciones autónomas regionales.
32 No fue posible obtener un espacio en el Congreso para darle tránsito satisfactorio al proyecto.
33 El sistema se reguló y adoptó con la expedición de la Resolución 072 del 21 de enero de 2022, “Por la
cual se regula el Sistema de Información para la Planeación y Gestión Ambiental - SIPGA para el reporte
del informe integral de avance en la ejecución del Plan de Acción Cuatrienal por parte de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y se adoptan otras determinaciones”.
26
Autónomas Regionales reporten de manera obligatoria su información sobre el
cumplimiento del Plan de Acción Cuatrienal.
• Implementación, en el MADS, del Modelo Integrado de Planeación y Gestión –MIPG,
con el propósito de dirigir la gestión pública al mejor desempeño institucional y a la
consecución de resultados para la satisfacción de las necesidades y los derechos de
los ciudadanos en el marco de la legalidad y la integridad. Como resultado de este
modelo se genera el Índice de Evaluación del Desempeño Institucional –IEDI, el cual es
evaluado a través del Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión – FURAG34.
• Realización de la denominada cumbre SINA, el 21 y 22 de octubre de 2021, que
contó con la participación de las 48 entidades del SINA Central35, con la finalidad de
lograr una mejor articulación y lograr escenarios conjuntos a nivel de Sistema, para
abordar temas de importancia para el mejoramiento de la gestión y concluyó con un
acuerdo de intención entre las citadas entidades para cumplir los compromisos frente
a los siguientes temas:
» Generación de un comité interinstitucional del SINA36
» Análisis del marco financiero del Sistema37.
» Propuesta de lineamientos de política para la gestión de la información
ambiental38.
» Restauración ecológica39.
» Acción climática40.
» Educación ambiental41.

De otra parte, la UNGRD reportó como acciones para fomentar y/o impulsar una mayor
integración entre el SINA, el SNGRD y el SISCLIMA, la participación en la creación y
formulación de la Comisión Técnica Nacional Asesora para la Variabilidad Climática42, como
una instancia asesora del Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo de Desastres43,
con el fin de asesorar, proponer y hacer seguimiento a políticas, planes, programas,
proyectos y actividades encaminadas a fortalecer el conocimiento del riesgo para articular

____________
34 Con base en el resultado obtenido, anualmente se actualiza el plan de acción del MPIG, el cual es
aprobado por el Comité Institucional de Gestión y Desempeño.
35 Asistieron las 33 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, 7 Autoridades
Ambientales Urbanas (según las leyes son 6 AAU: las de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y
Santa Marta), 5 Institutos de Investigación, la unidad de Parques Nacionales Naturales, la Autoridad Nacio-
nal de Licencias Ambientales – ANLA y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
36 En el marco de este comité, se pretende plantear un plan de acción de largo plazo del SINA.
37 Para buscar mecanismos de fortalecimiento.
38 Con mecanismos de producción, administración y consulta que permitan que la información am-
biental pueda ser base efectiva para la adecuada toma de decisiones.
39 Que permita la identificación de protocolos de restauración, mecanismos de seguimiento de las áreas
en proceso de restauración y fortalecer la Mesa Nacional de Restauración.
40 Que permita establecer la Mesa Interinstitucional de Acción Climática y definir líneas estratégicas
para el Plan de Gestión Integral de Cambio Climático del Sector.
41 Que permita avanzar en la implementación de las estrategias de la Política Nacional de Educación
Ambiental – SINEA bajo el enfoque del proyecto SAVIA, ampliar el Subsistema de educación ambiental
con otras entidades del SINA, implementar estrategias para el aprendizaje y la aplicación del conocimiento
ambiental y crear agendas conjuntas para apalancar recursos destinados a la educación ambiental.
42 Creada por Resolución 0281 de 2021 de la UNGRD.
43 Creado por la Ley 1523 de 2012, Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de
desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
27
las acciones con los procesos de reducción del riesgo y manejo de desastres, así como la
prevención, mitigación, preparación para la respuesta y recuperación frente a los eventos
asociados a la variabilidad climática; en el marco de la Política Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres.

1.1.1.2 Evaluación de instrumentos de financiamiento ambiental y ajustes normativos

y administrativos que se requieran

El Ministerio de Ambiente reportó que, durante los años 2019-2021, realizó las evaluaciones
de tres instrumentos: Tasa por Utilización de Aguas –TUA44, Tasa Retributiva por Vertimientos
Puntuales al Agua –TRVP45 y Transferencias del Sector Eléctrico –TSE46 así:

• En el 2021,el MADS efectuó la evaluación de la TUA47 que concluyó que el índice

de escasez es equivalente al índice de uso de agua. Sin embargo, esta evaluación no
permite determinar si el instrumento es o no eficiente, para generar un uso óptimo del
recurso hídrico por parte de los diferentes sectores de la economía.
• En el 2021, el MADS48 presentó la evaluación de la TRVP49 en dos fases, la primera
dirigida a establecer la efectividad del instrumento concluyó que, como se esperaba,
hay una relación inversa entre el factor regional y la cantidad de carga contaminante
descargada al cuerpo hídrico. No obstante, existen problemas con la información
reportada
____________
44 Tomado del oficio 8200-2-2022-00125 del MADS, de fecha 4 de abril, en respuesta a cuestionario
CGR. “Esta tasa es un tributo de naturaleza ambiental previsto en el artículo 99 de la Ley 93 de 1993, regla-
mentada mediante Decretos 155 de 2004 y 1155 de 2017, compilados en el Decreto Único Reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 1076 de 2015, cuyo propósito es gravar tanto a personas naturales
y jurídicas, públicas y privadas, que hacen uso del recurso hídrico con el objetivo de la racionalización del
mismo, y cuyo recaudo se destina a la cobertura de los gastos de protección, recuperación y monitoreo del
recurso hídrico. Así como, a la preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento en
páramos.”
45 Ibíd. “Esta tasa es un instrumento económico establecido en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y regla-
mentado por el Decreto 2667 de 2012. Lo cobra la Autoridad ambiental en su área jurisdiccional a quienes
usen el recurso hídrico como receptor de vertimientos, y por la totalidad de la carga contaminante descar-
gada (Demanda Biológica de Oxígeno –DBO, Sólidos Suspendidos Totales –SST). En términos generales,
esta Tasa además de buscar el cambio de comportamiento entre los diferentes agentes contaminadores para
mejorar la calidad del agua en las corrientes que reciben las descargas, también es una importante fuente
de recursos financieros para la inversión en proyectos encaminados a la descontaminación y monitoreo del
recurso hídrico afectado.”
46 Establecidas en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y modificadas por el artículo 24 de la Ley 1930 de
2018, estableciendo que, además de las Corporaciones Autónomas Regionales, Parques Nacionales Natura-
les será sujeto activo de la transferencia del 3% de las ventas brutas de energía por generación propia de las
empresas generadoras de energía hidroeléctrica, y que dicha transferencia también deberá ser destinada a la
conservación de páramos en las zonas donde existieren.
47 Por medio del convenio interadministrativo no 583 de 2021 suscrito entre el MADS y el Instituto De
Hidrología, Meteorología Y Estudios Ambientales –IDEAM, donde se revisó la actual fórmula para el cálcu-
lo de la tarifa, con base en una modelación incluyendo el índice de uso del agua en vez del índice de escasez
en el factor regional, en la Subzona hídrica 2208: río bajo Saldaña.
48 Por medio de la Oficina de Negocios Verdes Sostenibles –ONVS
49 Realizada bajo el contrato 669 de 2019, la cual tomo como base la información reportada por las au-
toridades entre 2006 y 2016.
28
reportada por parte de las autoridades ambientales objeto de análisis50. La segunda
fase presenta un diagnóstico regional y un análisis sectorial del impacto económico de
la TRVP a partir de la normatividad vigente. Sin embargo, no reporta conclusiones y se
limitó a un solo sector51.
• Si bien el MADS informó que hizo una evaluación a las TSE, lo que reporta entre 2018
a 2020 fue que realizó una propuesta para la redistribución de los recursos que genera
este instrumento con el fin de incluir a Parques Nacionales Naturales como sujeto activo
de la Transferencia52. Como resultado de esta gestión, se aprobó el Decreto 64453 “Por
el cual se sustituyen los artículos 2.2.9.2.1.4. y 2.2.9.2.1.5., se adiciona un parágrafo al
artículo 2.2.9.2.1.3. y se adiciona el artículo 2.2.9.2.1.8.A. del Decreto 1076 de 2015,
en lo relacionado con la financiación y destinación de recursos para la gestión integral
de los páramos en Colombia”54.

Adicional a la evaluación de los instrumentos ambientales financieros, le corresponde al

MADS hacer los ajustes normativos y administrativos que se requieran, en línea con las
recomendaciones de la OCDE sobre gasto público ambiental, brindando especial atención
al fortalecimiento del Fondo de Compensación Ambiental –FCA55 y del Fondo Nacional
Ambiental –FONAM56, que permitan asignar mayor presupuesto para las CAR, y generar,
con el apoyo del DNP, criterios e indicadores de inversión que faciliten su seguimiento57.

Al respecto, el MADS informó que durante el 2019-2021 generó estas herramientas para
mejorar el seguimiento de los instrumentos financieros:
• Informes trimestrales con la información reportada por el Sistema de Seguimiento a
Proyectos de Inversión –SPI por las diferentes entidades ejecutoras de éstos.
• Tableros de control con información reportada por el Sistema Integrado de Información
Financiera –SIIF Nación.
____________
50 En cuanto a la frecuencia del reporte en el formato adoptado por la Resolución 081 de 2001; per-
tinencia; duplicidad o repetición de datos y orden de la información registrada. Se aclara que se trabajó
con los reportes de 14 de las 42 autoridades ambientales del país. Según esta evaluación hay 42 autoridades
ambientales, no señales cuales son. Sin embargo, son 33 CAR, 6 autoridades ambientales urbanas y Cormag-
dalena, según Ley 99 de 1993 y Ley 768 de 2002.
51 “El análisis sectorial se hará sólo para la CIIU–División 90”. Según la DIAN la Clasificación Industrial
Internacional Uniforme (CIIU), la Sección 90 corresponde a Actividades artísticas, de entretenimiento y
recreación.
52 A través de la modificación introducida por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 del 27 de julio de 2018,
“Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”
53 Publicado en el diario oficial el 16 de junio de 2021.
54 Artículo 4. (..) Los recursos transferidos por las empresas generadoras de energía hidroeléctrica a Par-
ques Nacionales Naturales de Colombia por concepto TSE, serán transferidos a la subcuenta para el manejo
separado de los recursos presupuestales que se asignen a la administración y manejo del Sistema de Parques
Nacionales del Fondo Nacional Ambiental -FONAM. Estos recursos serán destinados a la preservación, res-
tauración, uso sostenible y generación de conocimiento en páramos de los que proviene el agua que utilizan
las empresas.
55 El Fondo de Compensación Ambiental es un instrumento financiero de redistribución de recursos en-
tre corporaciones, que beneficia a las 15 de menores ingresos, incluyendo a las Corporaciones de Desarrollo
Sostenible. Tomado del PND 2018-2022, página 568.
56 El FONAM es un instrumento financiero que apoya la ejecución de las políticas ambientales y estimula
la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de las entidades
territoriales. PND 2018-2022, página 568.
57 Pág. 568 PND 2018-2022.
29
• Informes periódicos de seguimiento y control presupuestal del sector, reportes al
portal de transparencia de la Presidencia de la República.

Fortalecimiento de los fondos de compensación ambiental –FCA y nacional ambiental –

FONAM

En lo que respecta al fortalecimiento de los fondos, el MADS informó que diseñó el

reglamento operativo del FCA58, con el propósito de mejorar la efectividad del gasto,
atendiendo principalmente la naturaleza y objetivo del fondo, y las buenas prácticas OCDE,
tales como nuevos criterios para la distribución de los recursos, así como, los aspectos
generales para la administración eficiente del fondo, apoyándose en el Índice de Evaluación
de Desempeño Institucional –IEDI y SIPGA - Cardinal59.

Este reglamento es el documento diseñado y aprobado por el Comité del Fondo de

Compensación Ambiental, mediante el cual se determina el procedimiento para el recaudo,
el giro de los recursos, el trámite de las solicitudes presentadas por las Corporaciones, se
describen las fuentes de financiación del fondo, se establecen las obligaciones de los actores
frente al recaudo, el manejo de los rendimientos financieros y el reintegro de los recursos no
ejecutados por parte de las Corporaciones beneficiarias60, desarrolla los criterios generales
de distribución61, establece parámetros para el seguimiento y evaluación de la efectividad
del gasto y se desarrolla en cuatro (4) componentes:

• Condiciones generales del recaudo62.

• Definición de las Corporaciones Beneficiarias.
• Asignación y distribución de los recursos.
• Seguimiento a la ejecución de los recursos

En cuanto al FONAM, el MADS informó que realizó el proyecto normativo para la actualización
del Decreto 1076 de 201563, teniendo en cuenta los cambios legales, entre los que se
encuentran: las disposiciones de las subcuentas específicas del artículo 246 de la Ley 1753
de 2015, la creación de la subcuenta de páramos64 y la adición de otra fuente de ingresos
generados por el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de Gases de Efecto
Invernadero –PNCTE.

____________
58 Liderado por la secretaría técnica del FCA.
59 Este Sistema está descrito en los mecanismos de modernización institucional al inicio del objetivo 1.
60 Priorizando a las de menores ingresos
61 Los cuales atienden las necesidades de la jurisdicción a través del porcentaje de área de la Corpora-
ción y el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI, tienen en cuenta la adecuada ejecución de los
recursos en la vigencia anterior y la capacidad institucional a través del índice de IEDI global.
62 Por ejemplo, incorporar los recursos de manera desagregada en el presupuesto de la corporación be-
neficiaria, la ejecución debe iniciar a partir del 1 de enero y culminar el 31 de diciembre de cada vigencia,
atendiendo el principio de anualidad.
63 Teniendo en cuenta el principio de integridad de los ingresos de la OCDE. Actualmente se encuentra
para firma del Ministro las propuestas de decretos de modificación normativa para el FONAM, junto con
Memorias Justificativas, Hojas de Ruta firmadas, Certificado de Publicación de Decreto e informe de res-
puesta a observaciones.
64 En esta cuenta, de acuerdo al artículo 11 de la Ley 1955 de 2019, con la que se aprueba el PND 2018-
2022, se consignarán los recursos para proteger los páramos destinados a la Unidad de parques nacionales.
30
Esa propuesta normativa define las bases conceptuales y técnicas para generar un
reglamento operativo, los lineamientos para la evaluación, aprobación y ejecución de los
proyectos de inversión, alineado con los mecanismos e instrumentos vigentes con el Banco
de Proyectos del DNP y Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas – SUIFP.
De igual manera, define la orientación de los proyectos de inversión al cumplimiento de las
metas y compromisos del Plan Nacional de Desarrollo o programa de gasto en términos
OCDE, la priorización a solución de problemáticas ambientales en ecosistemas estratégicos,
y la alineación de los instrumentos de planeación regional a las metas sectoriales.

Adicionalmente, el MADS informó que tiene una propuesta de actualización del Reglamento
Operativo del FONAM, el cual tiene por objetivo desarrollar los criterios generales del
decreto reglamentario, establecer los procesos y procedimientos para la operación del
FONAM y las demás acciones que se consideren complementarias para el logro de los
objetivos del Fondo, los cuales se encuentran alineados con las recomendaciones OCDE.
Este documento debe ser aprobado por el Consejo Directivo del Fondo Nacional Ambiental.

Respecto al fortalecimiento financiero que se dio a los dos fondos, el MADS resalta la
labor que adelantó ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al lograr primero, que
el 100% del recaudo del impuesto nacional al carbono por el término de un (1) año, se
destinará al Sector Ambiente, administrado por el FONAM, para la protección, preservación,
restauración y uso sostenible de áreas y ecosistemas estratégicos a través de programas
de reforestación y esquemas de Pago por servicios ambientales PSA65; y en segundo lugar
que le dieran una adición presupuestal de 50 mil millones al FCA66, incrementando en 105%
su presupuesto con respecto al 2020.

Así mismo, reporta el MADS que los recursos para inversión del FONAM se incrementaron
en 151% del 2020 al 2021 y en 35,4% del 2021 al 2022 con el objetivo de reactivación
económica con acciones enfocadas a la sostenibilidad ambiental.

De otra parte, el MADS resaltó el aporte del Sistema General de Regalías –SGR establecido
en el artículo 22 y parágrafo de la Ley 2056 de 2020, el cual determinó para el bienio 2021 y
2022 un 1% para la conservación de las áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional
contra la deforestación ($154.276 millones), que se denominará “Asignación Ambiental” y
un 20% de los recursos de mayor recaudo generado67 para la conservación de las áreas
ambientales estratégicas y la lucha nacional contra la deforestación68.

Si bien el Ministerio de Ambiente junto con el Departamento Nacional de Planeación

establecería unos criterios e indicadores de inversión para facilitar el seguimiento de los
ajustes normativos y administrativos que el gobierno (2018-2022)realizó al gasto público
ambiental69 conforme a las recomendaciones de la OCDE, ninguna de las dos entidades
____________
65 Artículo 59 de la Ley 2155 del 14 de septiembre de 2021 “por medio de la cual se expide la ley de
inversión social y se dictan otras disposiciones”.
66 Artículo 63 de la Ley 2155 del 14 de septiembre de 2021.
67 Corresponde a la diferencia entre los ingresos corrientes provenientes de la explotación de recursos
naturales no renovables presupuestados para el bienio y el valor efectivamente recaudado en la Cuenta Úni-
ca del Sistema General de Regalías.
68 La destinación de los recursos para la financiación de proyectos de inversión en ambiente y desarrollo
sostenible se establece en el capítulo IV
69 Corresponde al diseño del reglamento operativo del Fondo de Compensación Ambiental –FCA, que
tiene como propósito mejorar la efectividad del gasto del fondo, según informó el MADS.
31
reportó en sus respuestas a los cuestionarios elaborados por la CGR haber generado
indicadores o criterios para evaluar estos cambios. Igualmente ocurrió con la evaluación
del impacto y la eficiencia de los incentivos fiscales asociados a la protección ambiental, de
lo cual no se mencionó nada al respecto.

1.1.1.3 Promoción de procesos de trasparencia, eficacia y publicidad en las CAR

Como parte de los compromisos del PND 2018-202270, el MADS revisó y ajustó la
metodología en la evaluación del desempeño institucional de las Corporaciones mediante
el cálculo anual del Índice de Evaluación del Desempeño Institucional –IEDI basado en
veinte indicadores y 73 variables, contenidas y distribuidas en los componentes: misional,
financiero y administrativo71.

Otras acciones de fortalecimiento adelantadas por el MADS dirigidas a mejorar la gestión

presupuestal y la formulación de proyectos de inversión fueron:
• Apoyo técnico a las Corporaciones para promover la estandarización, centralización
y consolidación de la contabilidad de la ejecución de sus presupuestos y del Plan
de Acción Cuatrienal 2020-2023, en el marco del proceso de implementación del
Régimen de contabilidad presupuestal pública, el Catálogo Integrado de Clasificación
Presupuestal y el Reporte Categoría Única de Información del Presupuesto Ordinario.
• Apoyo a algunas Corporaciones en el estudio y armonización del Estatuto Presupuestal
para el manejo de los recursos propios, incorporando las directrices de la Contraloría
General de la República y demás disposiciones normativas y jurisprudenciales en la
materia.
• Capacitación a las CAR para la unificación de criterios, presentación y ejecución de
proyectos de inversión.

1.1.1.4 Reforzar el régimen sancionatorio y ampliar multas

Desde el año 2016 el MADS ha venido realizando capacitaciones a las Corporaciones

Autónomas respecto al fortalecimiento jurídico para la implementación de la Ley 1333 de
2009 y el régimen sancionatorio y, además buscar consensos y establecer parámetros
procesales para el desarrollo de los procesos sancionatorios.

En cuanto a la ampliación de las multas no se generó ninguna actualización durante el

período 2019 – 2021, se continúa aplicando lo establecido en la Resolución 2086 de 2010
“Por la cual se adopta la metodología para tasación de multas consagradas en el numeral
1° del artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones”.

____________
70 Incrementar en 6 puntos porcentuales promedio el desempeño de las Corporaciones, pasando de
61% al 67%.
71 Con esta evaluación, según el MADS, se podrá tener un panorama de la gestión misional de las CAR
apuntando a mejorar la calidad, la estandarización de reportes y la transparencia de la información institu-
cional y poder medir anualmente el desempeño institucional de la vigencia respectiva e identificar acciones
de mejora, brindar asistencia técnica focalizada, compartir experiencias exitosas entre todas las CAR y brin-
dar insumos a sus consejos directivos.
32
1.1.1.5 Fortalecimiento y modernización de la institucionalidad ambiental de los
sectores para facilitar la transición hacía un país sostenible

El Departamento Nacional de Planeación –DNP, entidad que pertenece al Sector Gestión

Pública reportó las siguientes actividades realizadas durante los años 2019-2021, como
actividades de fortalecimiento institucional y para facilitar la transición hacía un país
sostenible72:
9 Alineación del financiamiento climático con la Política Nacional del Cambio Climático
(PNCC) e incorporación de indicadores para priorizar inversiones según las necesidades
territoriales, donde se actualizó la página web del sistema de Monitoreo, Reporte y
Verificación (MRV) de financiamiento.
9 Inicio de levantamiento de información para la construcción de un inventario de
productos verdes por parte del sector bancario.
9 Consultoría del Sector Ambiente en materia de Cambio Climático y Biodiversidad.
9 Inclusión en el Sistema Unificado de Inversión Pública –SUIFP de las políticas
transversales en gestión del riesgo de desastres y cambio climático.

Respecto a este tema, el Ministerio de Trabajo –Mintrabajo reseña avances en el registro de

acciones en el Sistema de Integrado de Gestión –SIG del Modelo Integrado de Planeación
y Gestión –MIPG. En dicho modelo se registran documentos, planes, mejoras, riesgos e
indicadores relacionados con la gestión ambiental adelantada por parte del Ministerio, tales
como sus buenas prácticas ambientales73. No obstante, no se presentan soportes de dicha
información74.

Aunque este sector no se caracteriza por su alto impacto ambiental en sus actividades, no
se reconoce una política ambiental de carácter sectorial como tal, dentro de la propuesta
de modernización de todos los sectores que permita la transición hacia un país sostenible,
establecida en el PND.

De otra parte, las acciones realizadas por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres –UNGRD para fomentar y/o impulsar una mayor integración entre el SINA, el
SNGRD y el Sisclima, muestran que participó en la creación y formulación de la Comisión
Técnica Nacional Asesora para la Variabilidad Climática, como una instancia asesora del
Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo de Desastres, con el fin de asesorar,
proponer y hacer seguimiento a políticas, planes, programas, proyectos y actividades
encaminadas a fortalecer el conocimiento del riesgo para articular las acciones con los
procesos de reducción del riesgo y manejo de desastres, así como la prevención, mitigación,
preparación para la respuesta y recuperación frente a los eventos asociados a la variabilidad
climática; en el marco de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –PNGRD.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la UNGRD75 como integrante del Consejo Nacional para
la Gestión del Riesgo, posee funciones adicionales en la Ley 1523 de 2012, que son las de
____________
72 Oficio DNP radicado 20226000328471, abril 12 de 2022. Información analizada por el respectivo
enlace de la DES de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública
73 Diagnósticos ambientales de las sedes del ministerio, planes de ahorro de energía, mantenimiento
del parque automotor, entre otros.
74 Ministerio del Trabajo. Respuesta a solicitud de información. Oficio 08SE2022400000000019387
del 3 de mayo de 2022. Análisis realizado por el enlace de la DES de la Contraloría Delegada para el sector
Trabajo.
75 Creada por el Decreto Ley 4147 de 2011.
33
articular los niveles nacional y territorial del SNGRD; articular los intervinientes privados, las
organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el SNGRD; y, elaborar
y hacer cumplir la normatividad interna del SNGRD: decretos, resoluciones, circulares,
conceptos y otras normas; por tanto, la UNGRD es la entidad que coordina los asuntos
y acciones gubernamentales, institucionales y territoriales relacionados con la gestión del
riesgo a nivel nacional.

Además, la UNGRD informa que atendiendo lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1931

de 201876, en el año 2021 elaboró una Hoja de Ruta que contiene lineamientos para la
incorporación de acciones orientadas a disminuir la vulnerabilidad ante eventos de tipo
hidrometeorológicos e hidroclimáticos en los planes departamentales de gestión del
riesgo de desastres, estableciendo el paso a paso para la incorporación de acciones de
conocimiento y reducción del riesgo, en su componente general y programático, que incidan
en la disminución de la vulnerabilidad ante eventos asociados a la variabilidad climática
y al cambio climático; como complemento para la implementación del Plan Nacional de
Adaptación al Cambio Climático –PNACC77.

 
1.1.2 Fortalecer el proceso de licenciamiento ambiental y la evaluación de permisos
y otros instrumentos de control ambiental

Al igual que las anteriores actividades de la primera intervención del objetivo 1, es el

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el responsable de todas las actividades
de esta segunda intervención en coordinación con la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA.

1.1.2.1 Misión sobre licenciamiento ambiental y desarrollo del índice de efectividad

del licenciamiento ambiental

El MADS manifestó que durante el periodo 2019-2021 se realizaron revisiones y ajustes

a los instrumentos que reglamentan u orientan el proceso de licenciamiento ambiental78,
los cuales establecen un referente para la elaboración del índice de efectividad que se
encuentra en desarrollo en la vigencia actual (2022). Revisiones que han permitido definir
algunos de los elementos a considerar dentro de la evaluación de la efectividad como son
las perspectivas: procedimental, normativa, sustantiva y la transaccional.

1.1.2.2 Mejorar efectividad del licenciamiento ambiental

Respecto al mejoramiento de la efectividad del licenciamiento ambiental y el desarrollo del

índice de efectividad en línea con las recomendaciones de la OCDE, informó el MADS que
se han adelantado en coordinación con la ANLA acciones79 para actualizar algunos

____________
76 Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático
77 El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático PNACC está enmarcado por el Plan Nacional
de Desarrollo “Prosperidad para Todos” 2010-2014, la Ley 1450 de 2011, y el CONPES 3700 de 2011, inicia-
tiva liderada por el DNP.
78 Como se describe en las siguientes actividades de esta intervención
79 Contando con la participación de autoridades ambientales regionales, sectores regulados y el público
en general.
34
documentos de apoyo transversal al licenciamiento ambiental80 y términos de referencia,
y para generar instrumentos que permitan estandarizar el proceso de licenciamiento
ambiental, como se presenta a continuación y se resume en el gráfico 1.4.

De las acciones adelantadas dentro del período 2019 – 2021, el MADS destaca el proceso
de actualización de la Metodología general para la elaboración y presentación de estudios
ambientales –Mgepea, en la cual los estudios ambientales que se elaboren como parte de
la licencia ambiental81, incluirán un proceso de participación efectiva y armónico con las
características y posibilidades de los actores que se verían afectados por los proyectos,
y contarán con la información necesaria y suficiente que le permita a las autoridades
ambientales tomar decisiones informadas y enfocadas en la prevención.

Estos criterios y orientaciones se incluyeron en los manuales de evaluación y de seguimiento,

permitiendo que el proceso de licenciamiento ambiental tenga coherencia entre la obtención,
la elaboración y evaluación de estudios ambientales; la formulación de requisitos, términos,
condiciones y obligaciones82; y el seguimiento y control a las especificaciones fijadas en
licencias e instrumentos de manejo ambiental equivalentes.

Como complemento a la Mgepea, se elaboró un listado de impactos ambientales

específicos, el cual se alinea con las categorías estandarizadas de impactos ambientales
definidas en conjunto por este ministerio y la ANLA fortaleciendo el carácter preventivo de
la gestión ambiental y el seguimiento al cumplimiento de las autorizaciones ambientales,
ya que permiten articular la información requerida en la caracterización ambiental del área
de influencia (línea base) con la evaluación de los impactos ambientales, favoreciendo
también la homogenización del lenguaje técnico, independiente de la autoridad ambiental a
la que se presente el estudio de impacto ambiental.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
80 Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales, Manual de evalua-
ción de estudios ambientales y Manual de seguimiento ambiental de proyectos.
81 Diagnósticos Ambientales de Alternativas –DAA, Estudios de Impacto Ambiental –EIA.
82 En el caso que se otorgue la licencia ambiental.
35
Gráfico 1-4 ACTIVIDADES PARA MEJORAR LA EFECTIVIDAD DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL

Fuente: Respuesta a cuestionario CGR 2022 del MADS. Elaboró DESMA

También se elaboró un banco con 154 indicadores ambientales con el propósito de

sintetizar la información presentada en la caracterización ambiental del área de influencia
de los estudios de impacto ambiental, a fin de identificar los elementos ambientales con
mayor susceptibilidad a ser impactados y así establecer un referente que pueda emplear el
evaluador de la autoridad ambiental para identificar si dada la significancia de los impactos,
sus medidas de manejo asociadas son suficientes para lograr la prevención, mitigación o
corrección, o en caso de que se presente una medida compensatoria establecer si dicha
medida es acorde al grado de afectación ambiental.

Otra actividad reportada por el MADS fue la revisión de los requerimientos de información
de los 54 términos de referencia –TdR de los proyectos sujetos a la licencia ambiental83,
que dieron lugar a actualizar o elaborar nuevos términos de referencia por parte de la ANLA
y las CAR.

Dando cumplimiento a la racionalización de trámites ambientales que se desarrollan durante

la ejecución de proyectos con licencia ambiental o instrumento de manejo y control ambiental
equivalente, se expidieron las Resoluciones 077 de 2019 y 549 de 2020 que estandarizan
____________
83 Expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y publicados en la página web de
ANLA.
36
los periodos de presentación de los Informes de Cumplimiento Ambiental –ICA a la ANLA.

Sin embargo, no se menciona la participación de los institutos de investigación, ni se

hace énfasis en el carácter preventivo de la gestión ambiental; la información pública y
accesible; la promoción de redes de monitoreo regionales; la modernización y desarrollo de
estrategias de mejora de los ingresos de las autoridades ambientales; la sistematización
e integración de procedimientos; y la racionalización de trámites a través de instrumentos
técnicos robustos, y de la promoción de la participación ciudadana, aspectos que, según el
PND debían incluirse en esta actividad .

En lo que respecta a los ajustes institucionales para fortalecer el proceso de licenciamiento

ambiental, el MADS informó que ha venido trabajando de forma articulada con la ANLA en
el “Manual de evaluación de estudios ambientales y Manual de seguimiento ambiental de
proyectos” instrumentos que buscan orientar la evaluación de estudios ambientales y el
seguimiento y control a los proyectos licenciados que ejecutan las autoridades ambientales
en desarrollo de sus funciones misionales84.

1.1.2.3 Simplificar y agilizar trámites ante la ANLA

En esta actividad se indagó tanto al Ministerio de Ambiente como a la Autoridad Nacional

de Licencias Ambientales sobre el avance en la reducción y aceleración de los trámites ante
las dos entidades y las respuestas fueron casi idénticas, describiendo que este proceso se
enmarca en la implementación de los Planes de acción de las Políticas de MIPG85 y del Plan
anticorrupción y de atención al ciudadano; la campaña “Estado simple, Colombia ágil”86 y la
emisión de la Ley que aprobó el PND87.

Las acciones de mejora88 se dirigieron principalmente a la simplificación de procesos,

eliminación, interoperabilidad, propuestas de ajustes normativos89, procedimentales y/o
administrativos90, generando una mejor articulación al interior de la ANLA y con otras
entidades, mediante la racionalización en aspectos tecnológicos y administrativos, como
se observa en el cuadro 1.4.

(Ver cuadro en la siguiente página)

____________
84 Incluyen procedimientos y necesidades para la conformación de los equipos que desarrollan las ac-
tividades de evaluación y seguimiento.
85 Modelo Integrado de Planeación y Gestión.
86 Directiva Presidencial No 07 de 2018. Medidas para racionalizar, simplificar y mejorar los trámites
ante entidades gubernamentales y el ordenamiento jurídico.
87 Ley 1955 de 2019
88 Basadas en las recomendaciones del Consejo sobre la mejora de la calidad del reglamento guberna-
mental (OCDE/LEGAL/0278) y del Consejo sobre Política y Gobernanza (OCDE/Regulatoria /2012) de la
OCDE y los lineamientos del CONPES 3816.
89 Los cuales se trabajaron conjuntamente con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
90 Como la puesta en línea de formularios para la presentación de solicitudes ante la entidad.
37
Cuadro 1-4 TRÁMITES RACIONALIZADOS EN LA ANLA DURANTE LOS AÑOS 2019 – 2021

Fuente: MADS, oficio 8200-2-2022-00125; ANLA, oficio 1776940- 2022325, en respuesta a cuestionarios CGR 2022.
Nota específica: Los trámites señalados con un número entre paréntesis {(1), (2), (3) y (4)} son los mismos y aparecen varias veces
en el cuadro, porque en cada una de las tres vigencias analizadas se mejoraron diferentes aspectos del trámite a través de diferentes
acciones.
38
Como se observa en el cuadro, la ANLA mejoró en su mayoría aquellos trámites relacionados
con la obtención de certificaciones ambientales para acceder a beneficios tributarios. La
ANLA indica que entre las mejoras administrativas realizadas a los citados trámites se
encuentran la implementación a partir de noviembre de 2019 del nuevo procedimiento
simplificado para la atención de las solicitudes de IVA91, así como para las certificaciones
para deducciones de Renta92, lo cual generó que se lograra la reducción de al menos un
35% en el tiempo de respuesta por parte de la entidad respecto al año 2018, al suprimir la
expedición del auto de inicio y dejando el oficio con los requerimientos y el pronunciamiento
de fondo de la solicitud.

Para el año 2021, se implementó un formulario unificado en línea a través de la Ventanilla

Integral de Trámites Ambientales en Línea –VITAL para la presentación de las solicitudes
de trámites asociados a beneficios tributarios entre los que se encuentran:
• Certificación para obtener la no causación del impuesto nacional al consumo de
bolsas plásticas,
• Certificación para obtener tarifa diferencial al impuesto nacional al consumo de
bolsas plásticas,
• Certificación para la Exclusión del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y
• Acreditación o Certificación de las inversiones realizadas en control, conservación
y mejoramiento del medio ambiente para obtener descuento en el impuesto sobre la
renta.

De igual forma, la ANLA reporta que en la vigencia 2020 y 2021 se elaboraron 28 manuales,
15 guías de orientación93 y 6 instructivos dinámicos e ilustrativos, lo cual permite mejorar
la comunicación y evitar reprocesos al momento de radicar las solicitudes por parte de los
usuarios de los diferentes trámites.

Así mismo, el MADS informa que en 2020 en la ANLA se simplificaron 8 trámites, se

implementaron 4 acciones transversales a los 44 trámites en operación como son el proceso
de espacialización y actualización de los permisos de la Subdirección de Instrumentos,
Permisos y Tramites Ambientales –SIPTA, el proceso de propuesta de sancionatorios,
revisión tarifas por servicios de evaluación y seguimiento, generando reducción de tiempos
de respuesta, ahorro en los costos de pago por servicios de evaluación y optimización de
los recursos de la entidad.

Como mejoras, se resaltan la reducción del tiempo de respuesta para los certificados para
acceder a beneficios tributarios, que mejoró en un 71%, el certificado de prueba dinámica y
protocolo de Montreal en un 11% y del permiso de recolección de especímenes de especies
silvestre de la diversidad bilógica con fines de estudios ambientales, con el 27%, datos
comparados con 2019.

Adicionalmente, informa el MADS que se dio continuidad al proceso de migración,

estabilización, soporte y transformación gradual de VITAL94, dentro de la infraestructura

____________
91 Con fundamento en los artículos 424 numeral 7 y el 428 literales (f) e (i) del Estatuto Tributario
92 con fundamento en el artículo 255 del Estatuto Tributario.
93 De ellas, 5 publicadas.
94 En cumplimiento a lo establecido en el decreto 2106 del 2019, “por el cual se dictan normas para
simplificar, suprimir y reformar, trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la adminis-
tración pública”, artículo 124 relacionado con el uso obligatorio.
39
tecnológica del Ministerio, con la publicación de estos 7 trámites:
9 Permiso de concesión de aguas superficiales.
9 Permiso de concesión de aguas subterráneas.
9 Permiso de aprovechamiento forestal aislado y único.
9 Permiso de vertimiento a cuerpo de agua.
9 Permiso de vertimiento a cuerpo de suelo.
9 Plan de saneamiento.
9 Formato único nacional de solicitud de prospección y exploración de aguas
subterráneas.

1.2 OBJETIVO 2. ROBUSTECER LOS MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y

COORDINACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD

El propósito del objetivo 2 de la línea D del Pacto IV es fomentar una mayor integración
entre el SINA, el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres –SNGRD y el
Sistema Nacional de Cambio Climático –Sisclima para lograr un desarrollo sostenible. Para
ello se propusieron intervenciones y acciones tendientes a aprovechar las oportunidades
de las agendas comunes, a optimizar los instrumentos existentes y a crear instancias de
articulación para solucionar problemas puntuales . En el cuadro 1.5 se describen cada una
de ellas, así como las entidades responsables de su ejecución.

Cuadro 1-5 TRÁMITES RACIONALIZADOS EN LA ANLA DURANTE LOS AÑOS 2019 – 2021

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
95 Página 569 del PND 2018-2022, versión PDF
96 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio –MVCT.
40

Fuente: DNP. 2019. PND 2018-202298. Elaboró: DESMA

1.2.1 Mecanismos de articulación y coordinación para la sostenibilidad

De acuerdo con el cuadro anterior, se presentan los principales resultados de la gestión

adelantada, durante los años 2019 a 2021, por el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento
Nacional de Planeación, frente a cada intervención que les corresponde.

1.2.1.1 Agendas estratégicas intersectoriales

El MADS manifestó que durante el período evaluado mantuvo activa las agendas ambientales
que venía adelantando desde 2013, y destacó las siguientes acciones dirigidas a fortalecer
la regulación ambiental y la transformación de los sectores hacia un uso sostenible de los
recursos, desarrolladas durante los años 2019-2021. Ver cuadro 1.6.

Cuadro 1-6 ACTIVIDADES INTERSECTORIALES DIRIGIDAS AL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS

DE LA LÍNEA D, DEL PACTO AMBIENTAL DEL PND 2018-2022

____________ (Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

97 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. –MADR
98 Páginas 569 – 570.
41

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
99 Una vez se culmine el ejercicio, se enviará la información al IAvH y al IDEAM.
100 “Por el cual se modificó y adicionó el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto
1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte”, sobre el tiempo de uso de los vehículos.
101 Piedemonte Caqueteño y Putumayense, norte y occidente de Guaviare y Sur de Meta
102 Se identificó que esta infraestructura fue construida recientemente, sin instrumento de manejo y
control ambiental y está íntimamente relacionada con fenómenos de deforestación y acaparamiento ilegal
de tierras.
103 El Instituto de extensión y educación para el trabajo y desarrollo humano –IDEXUD de la Univer-
sidad Distrital “Francisco José de Caldas”
42

Fuente: Respuesta MADS a cuestionario CGR 2022. Elaboró: DESMA

Nota general: NR: No reportó

Adicionalmente, esta actividad del objetivo 2, incluyó la función al MADS de coordinar la

implementación de acciones y medidas para la contribución nacionalmente determinada –
NDC de la línea A de pacto IV del PND 2018-2022, frente a lo cual informó el Ministerio de
Ambiente que como miembro y presidente alterno106 de la Comisión intersectorial de cambio
climático –CICC107, en la octava sesión de esta comisión, bajo su coordinación, se aprobó
la actualización de la NDC para los sectores productivos del país donde se presentan las
metas y medidas en adaptación y mitigación al cambio climático a 2030.

Asimismo, reportó que, en la décima primera sesión de la CICC, realizada virtualmente el

24 de septiembre de 2021, se adelantó una sesión de carácter extraordinaria con el fin de
aprobar la Estrategia Climática de Largo Plazo de Colombia – E2050 Colombia.

Adicionalmente, el MADS presentó otras actividades desarrolladas entre los años 2019-2021
en materia de adaptación al cambio climático y de mitigación de gases efecto invernadero,
como se observa en el cuadro 1.7.
Cuadro 1-7 OTRAS ACTIVIDADES DE COORDINACIÓN ADELANTADAS POR EL MADS EN EL MAR-
CO DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO (2019-2021)

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
104 Prioritariamente en lo concerniente con el contenido de azufre, lo cual viabiliza la incorporación
al parque automotor colombiano de vehículos que cumplen mayores exigencias ambientales.
105 Diésel (ACPM), biocombustibles (para motores de encendido por compresión, como componentes
de mezcla en procesos de combustión), gasolinas (básicas y oxigenadas con etanol anhidro) y combustibles
para uso en motores de chispa.
106 Artículo 7 y parágrafo 1 del Decreto 298 de 2016. Por el cual se establece la organización y funcio-
namiento del Sistema Nacional de Cambio Climático y se dictan otras disposiciones.
107 Artículo 6. Decreto 298 de 2016. Créase la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC),
como órgano de coordinación y orientación de la implementación de la Política Nacional de Cambio Climá-
tico. Las medidas, decisiones y actos concretos que sean competencia de los organismos y entidades miem-
bros de la Comisión y que se refieran al tema de cambio climático, se desarrollarán articulados a la Política
Nacional de Cambio Climático, sin perjuicio de las competencias específicas de cada una de ellas.
43

Fuente: MADS. Oficio 8200-2-2022-00125 del 4 de abril de 2022. Elaboró: DESMA

Avances sectoriales de las agendas ambientales

a) Sector Agropecuario

En junio de 2019 los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente y Desarrollo

Sostenible firmaron la “Agenda estratégica interministerial” para dar continuidad a la agenda
ambiental iniciada en el año 2013. La agenda actualizada busca integrar las políticas y
programas de los Ministerios y de sus entidades adscritas y vinculadas, con el propósito
de mejorar el desempeño sectorial y territorial con criterios de sostenibilidad ambiental,
productividad y competitividad de las actividades agropecuarias.

A partir del seguimiento de la agenda, se observó que el cumplimiento de las acciones

conjuntas es insuficiente109. El 56% de las 32 actividades acordadas presenta un cumplimiento
____________
108 Artículo 10. Decreto 298 de 2016. Confórmense los Nodos regionales de Cambio Climático como
instancias regionales responsables de promover, acompañar y apoyar la implementación de las políticas,
estrategias, planes, programas, proyectos y acciones en materia de cambio climático en las regiones.
109 Respuesta del MADR a requerimiento 2022ER0069903 de la CGR
44
parcial, el 41% no presenta avances de cumplimiento y solo una acción puede considerarse
cumplida, Gráfico 1.5.

Gráfico 1-5 CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE LA AGENDA INTERMINISTERIAL MINISTERIO

DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTE-
NIBLE

Fuente: MADR Respuesta requerimiento 2022ER0069903. Elaboró: DESSA

En este sentido se destacan los resultados parciales obtenidos en la consolidación de

mesas agroclimáticas nacional y regionales, las alianzas con el IDEAM para la gestión
de información agroclimática de pronóstico para riesgo agroclimático, los avances en
los lineamientos y criterios para la implementación de programas de formalización y
acceso a tierras, la actualización y reglamentación de la normatividad relacionada con el
aprovechamiento y producción forestal, la formulación e implementación de pactos para el
control de la deforestación en áreas y cadenas priorizadas, los trabajos articulados para la
zonificación ambiental de áreas por fuera de la frontera agrícola, con especial prioridad en
las zonas más afectadas por el conflicto y la participación de MADR en el proceso que lidera
el MADS para la expedición del Estatuto de Zonificación de Uso Adecuado del Territorio.

En tanto que las acciones relacionadas con el Sistema de Información del Recurso Hídrico
–SIRH, las cadenas de valor de la bioeconomía en las áreas en la frontera agrícola o áreas
de manejo especial, los lineamientos para el desarrollo de la economía forestal con visión
de aprovechamiento sostenible de los bosques naturales, la articulación de los planes de
ordenación forestal, las zonificaciones de aptitud de plantaciones forestales comerciales,
la coordinación de acciones para la reconversión productiva, la sustitución o restauración
de áreas afectadas por actividades agropecuarias por fuera de la frontera agrícola, así
como los lineamientos para la resolución de conflictos socioambientales en estas áreas, no
presentaron avances durante este periodo de Gobierno (2018-2022).

b) Sector Cultura y Educación

En cuanto a las agendas ambientales intersectoriales, el Ministerio de Cultura –MinCultura

resalta la participación en la estrategia “ACERCAR” de la Secretaría Distrital de Ambiente;
que consiste en el desarrollo y fortalecimiento de herramientas de autogestión para el
fortalecimiento ambiental de las organizaciones.
45
De igual forma el MinCultura describe que, el Instituto Colombiano de Antropología e
Historia –ICANH viene articulando desde el año 2018 acciones con la Unidad de Parques
Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), para la gestión y protección del Parque Nacional
Natural Serranía de Chiribiquete110. En el marco de esta articulación se ha avanzado en la
actualización del plan de manejo del área protegida y la difusión de la importancia de este
lugar para Colombia y el mundo.

Otra agenda por destacar durante el periodo 2019-2021, es la relacionada con el Grupo
de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Dirección de Patrimonio Cultural, y la Dirección
de Poblaciones del Ministerio de Cultura, las cuales han participado activamente en la
elaboración de la Política Pública Integral de Conocimiento Ancestral y Tradicional, la cual
es liderada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. El MinCultura indica que
esta política incluye diferentes ejes dentro de los cuales se incluye la relación entre los
conocimientos ancestrales y tradicionales de las comunidades, el medioambiente, y los
recursos biológicos y genéticos.

Si bien se resalta la participación continua del MinCultura en las agendas intersectoriales

durante el periodo 2019-2021; éstas carecen de mediciones, indicadores y metas que
permitan hacer un seguimiento a las propuestas y determinar si se han o no cumplido los
objetivos de estas.

Frente a las estrategias implementadas por MinCultura en pro de mejorar el desempeño

ambiental, sectorial y territorial, y los mecanismos de articulación y coordinación para la
biodiversidad; reporta la actualización del Plan Nacional Decenal de Cultura, un proceso
participativo en el que se escucharon desde el año 2020, las voces de habitantes de los
diferentes territorios nacionales y agentes culturales del país.

La mencionada actualización del Plan Nacional de Cultura incluyó cuatro fases denominadas:
Alistamiento, Diagnóstico, Formulación y Apropiación. En la fase diagnóstica se contó con
la participación de agentes del sector, institucionalidad, colectivos y organizaciones del
sector cultural, así como la ciudadanía en general en distintas estrategias mencionadas con
sus respectivas participaciones, la cual concluyó que los agentes culturales y la ciudadanía
ven la necesidad de fortalecer el cuidado del medio ambiente dentro del quehacer cultural
de los territorios.

Informa MinCultura, que el Plan Decenal de Cultura 2022-2032, tendrá directamente

relacionados dos líneas estratégicas con la protección de la biodiversidad y la promoción
de una cultura ambiental: Línea estratégica 1 - “Valoración de la diversidad de la vida” en el
Campo de Política de Diversidad y Diálogo Cultural, y Línea estratégica 2 - “Sostenibilidad
Ambiental” en el Campo de Política de Sostenibilidad Cultural.

c) Sector Defensa

La Fuerza Aérea Colombiana –FAC informó a la CGR111 que, en la vigencia 2020, se adelantó
la estructuración de la agenda estratégica interministerial, entre el Ministerio de Defensa
Nacional –MDN y el MADS, para fortalecer la regulación ambiental y la transformación en
el marco de la gestión ambiental, promoviendo el fortalecimiento de las políticas públicas,

____________
110 Sitio inscrito en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO en el 2018.
111 Mediante el oficio FAC-S-2022-013158-CE del 13 de mayo de 2022.
46
identificación de los impactos actuales y potenciales, y la implementación de las acciones
pertinentes para la prevención y el control. Es importante mencionar que el Ejército Nacional
ha venido participando como invitado en la estructuración de la agenda interministerial, la
cual es liderada directamente por el Ministerio de Defensa Nacional.

Por su parte, informa la Policía Nacional, que en aras de mejorar su desempeño ambiental,
ha desarrollado aportes significativos a las estrategias implementadas por el Gobierno
Nacional, en el marco de la coordinación interinstitucional para el control y vigilancia contra
la deforestación y otros crímenes ambientales, establecido en el artículo 9 de la Ley 1955 de
2019, donde participa como invitada e integrante del Sector Defensa, haciendo seguimiento
a las acciones intersectoriales y apoya desde su misión funcional, la contención de los
núcleos de deforestación identificados por el IDEAM.

Adicionalmente, la FAC reportó la realización de mesas de trabajo que se implementaron con

el fin de desarrollar la agenda y emitir la trazabilidad de los siguientes resultados conjuntos:
• Plan de Acción Ambiental FFMM
• Formulación Indicadores “Campaña ARTEMISA” – MADS y MDN
• CREI – Comité de revisión de la estrategia e innovación
• Convenio Pos consumo ANDI
• Agenda Interministerial con MinAmbiente
• Pacto Intersectorial por la Madera Legal
• Mesa Nacional de Control Ambiental
• Servicio Militar Ambiental
• Mesa Nacional de Lucha contra la Deforestación

d) Sector Gestión Pública

En su condición de miembro de la CICC112, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –

MHCP, durante el 2019 – 2021 ha participado de manera activa en todos los procesos y
políticas desarrolladas en el marco del Sistema Nacional de Cambio Climático –Sisclima113
entre los que se incluyen: elaboración de una lista inicial de actividades económicas y activos
con contribuciones sustanciales a los objetivos nacionales de mitigación y adaptación al
cambio climático y la información recogida para cada sector en la Contribución Nacional
Determinada –NDC114 de la República de Colombia para el período 2020-2030.

En la NDC los compromisos del MHCP sobre instrumentos económicos y mecanismos

financieros son: i) Implementar el plan de acción de la Estrategia nacional de financiamiento
____________
112 Comisión intersectorial de cambio climático
113 El sistema se establece como el conjunto de entidades estatales, privadas y sin ánimo lucro, de po-
líticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información
atinente al cambio climático, que se aplica de manera organizada para gestionar la mitigación de gases efecto
invernadero y la adaptación al cambio climático en el país. Decreto 298 de 2016. “Por el cual se establece la
organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático y se dictan otras disposiciones”.
114 La NDC, es el compromiso que hace cada país para el cumplimiento del Acuerdo de Paris. Se ac-
tualiza cada 5 años. La primera NDC fue presentada por Colombia en el 2015 y la segunda en diciembre
de 2020. Incluye compromisos en mitigación, en adaptación y medios de implementación (financiamiento,
tecnología y fortalecimiento de capacidades).
115 Como cabeza de un sector transversal de la economía no tiene metas específicas de mitigación o de
adaptación, como sucede con los demás sectores. Enfoca su trabajo en el Financiamiento climático, que es
uno de los medios de implementación.
47
climático –ENFC a corto, medio y largo plazo de acuerdo con la líneas estratégicas y
transversales, que son: desarrollo de instrumentos económicos y financieros; gestión y
acceso a fuentes de financiamiento; generación y fortalecimiento de capacidades; gestión
del conocimiento y la información; ii) total implementación del Programa Nacional de
Cupos Transables de Emisión (PNCTE), este es el mercado de carbono, y iii) desarrollo e
implementación de la taxonomía verde de Colombia con los principios, la metodología y el
marco de gobernanza desarrollados.

De otra parte, el MHCP revisó y avaló la Ley 2169 de 2021, por la cual se impulsa el desarrollo
bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en
materia de carbono neutralidad y resiliencia climática, previo al trámite en el Congreso.

Si bien se reportan actividades del MHCP en el marco del Sisclima, no existe una agenda
intersectorial con el Ministerio de Ambiente.

e) Sector Infraestructura

La UNGRD, entidad perteneciente al Sector Infraestructura, como integrante del Consejo

Nacional para la Gestión del Riesgo tiene como funciones: articular los niveles nacional
y territorial del SNGRD; articular los intervinientes privados, las organizaciones sociales
y las organizaciones no gubernamentales en el SNGRD; y, elaborar y hacer cumplir la
normatividad interna del SNGRD116; por tanto, la UNGRD es la entidad que coordina las
asuntos y acciones gubernamentales, institucionales y territoriales relacionados con la
gestión del riesgo a nivel nacional.

La UNGRD participó en mesas de trabajo con el propósito de adelantar acciones recomendadas

en el Documento CONPES 4058 de 2021 sobre Política Pública para la Reducción de
Condiciones de Riesgo de Desastres y Adaptación a Fenómenos de Variabilidad Climática;
así como en la elaboración del documento Actualización de la Contribución Determinada
a Nivel Nacional de Colombia para el periodo 2020-2030, trabajado con el MADS y el
IDEAM, en cumplimiento de obligaciones establecidas como país miembro del Acuerdo de
París117 (marzo 2021), comunica las acciones climáticas proyectadas y a implementar con
posterioridad a 2020 y hasta el 2030.

Al igual que sucede con el Sector Gestión Pública, el Sector Infraestructura, específicamente,
la UNGRD, a pesar de participar en algunas actividades relacionadas con los objetivos
del pacto IV, no suscribió agendas ambientales intersectoriales durante el actual gobierno
(2018-202).

f) Sector Minas y Energía

En 2019, se formuló una nueva Agenda denominada Agenda Estratégica Intersectorial entre
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Minas y Energía, que
contó con la participación y validación de las direcciones, oficinas y entidades adscritas de
ambos sectores, la cual se firmó por parte de los dos Ministerios en el año 2020. La Agenda
Estratégica Intersectorial vigente, tiene como propósito articular acciones sectoriales e
intersectoriales para construir criterios y herramientas que faciliten la planificación del sector,
____________
116 Decretos, resoluciones, circulares, conceptos y otras normas.
117 El Acuerdo de París es un convenio dentro del marco de la Convención Marco de las Naciones Uni-
das sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero.
48
a través de políticas y programas armonizados y entre otros aspectos, busca asegurar la
contribución del sector en la construcción de instrumentos regulatorios ambientales. Sin
embargo, el plan de acción para su implementación se definió de forma bienal (es decir
para los años 2021 y 2022) respectivamente, por lo que su ejecución se verá materializada
en productos, metas e indicadores a cumplirse en el presente año.

g) Sector Trabajo

Al respecto, el Ministerio de Trabajo reseña su participación en diferentes agendas

intersectoriales ambientales, acorde con la estrategia de transición hacia una economía
verde dispuesta en el CONPES 3934 de 2018 “Política para el Crecimiento Verde” y en
el Pacto IV del PND; allí se incorpora dentro de uno de sus objetivos, el construir capital
humano para el crecimiento verde, a través de dos líneas de acción: solucionar las fallas del
mercado laboral que limitan el desarrollo del capital humano requerido para el crecimiento
verde y la segunda, la estimación del número de empleos verdes118 en concordancia con lo
dispuesto en el Pacto IV del PND.

Esta transición que propone la política propiciará cambios en las exigencias del sector
productivo frente a conocimientos y competencias en sectores de crecimiento verde, razón
por la cual se ha requerido la aplicación de la metodología de Identificación y Medición
de Brechas de Capital Humano (IMBCH) para identificar y medir los desajustes entre la
demanda del sector productivo y la oferta laboral. Los sectores que han sido incluidos en
este proceso se describen en el cuadro 1.8.

Cuadro 1-8 EMPLEOS CRECIMIENTO VERDE INCLUIDOS EN LA MEDICIÓN

DE BRECHAS DE CAPITAL HUMANO

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
118 Ministerio del Trabajo. Respuesta a solicitud de información. Oficio 08SE2023200000000009547
del 6 de mayo de 2022.
49

Fuente: Oficio 08SE2023200000000009547 Mintrabajo, respuesta a solicitud de información CGR. Elaboró DES-Trabajo.

Lo anterior evidencia avances importantes en el trabajo intersectorial, pero todavía queda

un amplio camino para avanzar en otras actividades económicas de alto impacto ambiental
que no han sido examinadas.

Por otra parte, dentro de lo dispuesto en el tratado internacional sobre el Cambio Climático
(Acuerdo de París, 2015), en el año 2021 se presentó la actualización correspondiente a la
“Contribución Determinada a Nivel Nacional”119 para Colombia en el período 2020-2030120.
En esta actualización se reconoce tanto al sector trabajo121 como a la “Transición Justa de
la Fuerza Laboral” como un elemento transversal, que debe generar una estrategia que
contribuya a mejorar la calidad de vida y la inclusión social y económica de la población,
garantizando no dejar a nadie atrás122 e incorporando un diálogo social.

Para su implementación se expidió la Ley 2169 de 2021123, describiendo como acciones

para el sector, en su artículo 15 que “El Ministerio de Trabajo, con el apoyo de la Comisión
Intersectorial de Cambio Climático, y de las entidades competentes, establecerá a más
tardar a 2023 la estrategia y acciones de transición justa de la fuerza laboral en el tránsito
del país hacia la carbono neutralidad, la cual tendrá como objetivo la generación de nuevas
oportunidades de capacitación y formación para el trabajo, y la reducción de brechas en
el acceso a empleos verdes, atendiendo de manera prioritaria las necesidades de los
segmentos poblacionales más vulnerables”.

Esta tarea ya viene alineándose con lo dispuesto en el CONPES 3934 de 2018 “Política
para el Crecimiento Verde”, por lo cual, en marzo de 2022 fue entregada por parte del
ministerio la hoja de ruta del Plan de implementación de la Estrategia de Transición Justa
de la fuerza laboral.

Para el avance de este proceso se cuenta actualmente con los documentos de diagnóstico
estratégicos ilustrados en el cuadro 1.9.

____________
119 Planes de acción climática con actualizaciones cada 5 años, que contiene componentes de mitigación
de gases de efecto invernadero, adaptación al cambio climático y los medios de implementación como parte
instrumental de las políticas y acciones para el desarrollo bajo en carbono, adaptado y resiliente al clima.
120 Ibíd. 90.
121 Ministerio del Trabajo.
122 Acorde con lo dispuesto en los objetivos de desarrollo sostenible –ODS.
123 “Por la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y
medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras disposiciones”
50
Cuadro 1-9 PLAN DE IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE TRANSICIÓN JUSTA DE LA FUER-
ZA LABORAL – DOCUMENTOS DE DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICOS

Fuente: Oficio 08SE2023200000000009547 Mintrabajo, respuesta a solicitud de información CGR. Elaboró DES-Trabajo.

Estos diagnósticos realizados entre el 2018 y 2021, muestran avances importantes

relacionados con el levantamiento de información sobre la temática ambiental en el Sector
Trabajo, aunque es importante seguir avanzando en la identificación de las necesidades
laborales de las diferentes unidades económicas y la real contribución al crecimiento verde.
Se hace indispensable también conocer los efectos del crecimiento verde que tiene sobre
el mercado de trabajo del país, y empezar a medir el impacto de estos avances sobre el
agregado de la economía.

También y en sintonía con el ejercicio que ha adelantado la ciudad de Villavicencio,

presentado dentro del Cuadro 1.9, es pertinente que Mintrabajo identifique e impulse
ejercicios similares a nivel territorial, para que haya una verdadera “descentralización
temática” en lo que corresponde a los empleos verdes en el país.
51
Adicionalmente, y dentro de la órbita de regulación de riesgos laborales, se registran dentro
de la articulación interinstitucional, unas mesas de trabajo adelantadas en el marco de la
eliminación del uso del asbesto (Ley 1968 de 2019), dando como resultado la eliminación de
“la Comisión Nacional de Salud Ocupacional del Asbesto, Crisolito y Otras Fibras” y creando
“la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Agentes Neumoconióticos”.

De igual manera, el Ministerio de Trabajo ha trabajado con el Ministerio de Ambiente en la

expedición de guías dirigidas a controlar dentro de los ámbitos ambientales, comerciales
y laborales, los efectos de una sustancia o grupos de sustancias químicas, esto con el
fin de cumplir los compromisos del país en el marco de convenios internacionales y las
recomendaciones de la OCDE, para lo cual se han expedido normas como la Resolución
773 de 2021124 y el Decreto 1347 de 2021125.

h) Sector Vivienda

Al respecto, MinVivienda no reporta ningún avance de la agenda ambiental intersectorial, y

solo se limita a trasladar los interrogantes planteados por la CGR al MinAmbiente126, bajo el
argumento de que son competencia de ellos basados en las funciones previstas en la Ley
99 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, durante el periodo 2019-2021 ha
realizado agendas estratégicas con diferentes sectores que participan en la implementación
de la política de Servicio al Ciudadano: Catastro Multipropósito -CM-, con el fin de contribuir
con criterios de sostenibilidad social y ambiental. Dentro de dichas agendas se destaca
la formulación de los “lineamientos ambientales y del patrimonio cultural y arqueológico
para la gestión catastral multipropósito”, del cual anexan documento borrador de avance
a 28 de marzo de 2022. Es importante resaltar, que dicho lineamiento ha sido generado
con el aporte de cada una de las entidades que participan en la implementación de la
política pública de Catastro Multipropósito –CM, con el fin de contribuir con criterios de
sostenibilidad social y ambiental. Entre estas entidades se encuentra el IGAC, el DNP y la
Agencia Nacional de Tierras –ANT.

Dentro de esta actividad se incluyó la revisión de los instrumentos de política ambiental para
determinar cuáles requieren un análisis normativo, al respecto, el Ministerio de Ambiente
informó que, como rector de la gestión del ambiente y con la finalidad de orientar la formulación
y seguimiento de las políticas del Sector Ambiente, cuenta con el proceso de “Formulación
y Seguimiento de Políticas Públicas Ambientales” dentro del Sistema Integrado de Gestión
del ministerio, cuyo objetivo es “Orientar la formulación de las políticas del Sector Ambiente
y Desarrollo Sostenible de acuerdo con las prioridades del país, la normativa vigente y los
compromisos internacionales suscritos por el país”, el cual se procedió a actualizar en 2021.

____________
124 “Por la cual se definen las acciones que deben desarrollar los empleadores para la aplicación del Sis-
tema Globalmente Armonizado (SGA) de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos en los lugares
de trabajo y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad química”
125 “Por el cual se adiciona el Capítulo 12 al Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015,
Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, para adoptar el Programa de Prevención de Accidentes
Mayores – PPAM”
126 Oficio CGR a MVCT con radicado Sigedoc 2022EE0034956 del 11 de abril de 2022.
52
Adicionalmente, posee una agenda institucional de formulación y seguimiento de políticas
y documentos CONPES de iniciativa del Ministerio y de iniciativas externas que incorporan
el tema ambiental para el periodo 2019 – 2022, entre las que se destacan: la Política de
Bienestar Animal, la cual se encuentra en cabeza de la Dirección de Bosques Biodiversidad
y Servicios Ecosistémicos; la Política Nacional de Participación Ambiental, a cargo de la
Subdirección de Educación y Participación; y la actualización de la Política Nacional para
la Gestión Integral Ambiental de Residuos Peligrosos, a cargo de la Dirección de Asuntos
Ambientales Sectorial y Urbana, la cual se encuentra en el último paso para su aprobación
por el Comité de Gerencia.

Así mismo, reportó el MADS que durante el periodo 2019 a 2022 se aprobaron los
documentos CONPES127 que se presentan en el cuadro 1.10.

Cuadro 1-10 DOCUMENTOS CONPES RELACIONADOS CON TEMA AMBIENTAL

APROBADOS ENTRE 2019 A 2021

Fuente: MADS. Oficio 8200-2-2022-00125 del 4 de abril de 2022. Elaboro: DESMA

____________
127 Consejo Nacional de Política Económica y Social.
53
De igual forma MinAmbiente informó que desde 2019 y hasta febrero de 2022 se han
expedido 648 resoluciones relacionadas con instrumentos de política, entre las que se
destacan las que se presentan en el cuadro 1.11.

Cuadro 1-11 RESOLUCIONES RELACIONADAS CON TEMA AMBIENTAL

APROBADOS ENTRE 2019 A 2022

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

54

Fuente: MADS. Oficio 8200-2-2022-00125 del 4 de abril de 2022. Elaboro: DESMA

Así mismo desde 2019 y hasta febrero de 2022 se han expedido nueve decretos relacionados
con instrumentos de política. Ver cuadro 1.12.
Cuadro 1-12 DECRETOS RELACIONADOS CON INSTRUMENTO DE POLÍTICA
EXPEDIDOS POR AL MADS ENTRE 2019 Y 2022

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

55

Fuente: MADS. Oficio 8200-2-2022-00125 del 4 de abril de 2022. Elaboró: DESMA

1.2.2 Ajustes para el fortalecimiento institucional para la sostenibilidad

En lo que atañe al fortalecimiento institucional para la sostenibilidad se reportaron las

siguientes actividades de parte de las entidades responsables que para este tema incluye
además del Ministerio de Ambiente a otros ministerios y al DNP.

Misión para la modernización de la gestión integral del agua

Al respecto, el MADS manifestó que la modernización de la gestión integral del agua durante
el trienio 2019-2021, a cargo de la Dirección de gestión integral del recurso hídrico –DGIRH,
se abordó desde cuatro ejes que son: gestión de la información, instrumental, evaluación
y actualización, y normativo, en el marco de la Política Nacional de Gestión Integral del
Recurso Hídrico – PNGIRH, como se observa en el gráfico 1.6.

(Ver gráfico en la siguiente página)

56
Gráfico 1-6 ACTIVIDADES PARA LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO

Fuente: MADS. Oficio 8200-2-2022-00125 del 4 de abril de 2022. Elaboró: DESMA

Si bien en el objetivo 2 del PND se propuso esta actividad a cargo del MADS, en coordinación
con MinVivenda y con el apoyo del DNP y otros ministerios, en la respuesta entregada tan
sólo se mencionó al DNP en el proceso de modernización de la evaluación y el MVCT no
se refirió en esta actividad.

Optimización de instrumentos de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas,

generados durante el periodo 2019-2021

Por su parte, el MADS reportó que con su asistencia técnica y bajo el liderazgo de las
Autoridades Ambientales se logró, durante el periodo evaluado, mantener la gestión de 115
procesos de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas –POMCA128 en el territorio
nacional, que involucran alrededor de 26,8 millones de hectáreas en 714 municipios del
país.

Generando como resultado la aprobación de 40 POMCA, para un total de 78 a nivel

nacional, incluyendo información sobre la gestión del riesgo de desastres de línea base
ambiental de sus territorios, y por supuesto las determinantes ambientales derivadas de
este instrumento (Zonificación Ambiental, Componente Programático y Componente de
Gestión del riesgo) para que sean consideradas en los procesos de actualización de los
Planes de Ordenamiento Territorial –POT de los municipios con incidencia directa sobre
estas cuencas.
____________
128 60 financiados por el Fondo Adaptación y los restantes 55 procesos con recursos propios de las CAR
y otras fuentes de financiación
57
Como estrategia de optimización de los POMCA, durante los años 2019 – 2021, señala el
MADS que se emprendió el proceso de Actualización de la Guía Técnica para la Formulación
de los POMCA129, logrando al cierre de la vigencia 2021 estructurar y consolidar la propuesta
técnica de actualización con énfasis en las temáticas de participación, prospectiva y
zonificación ambiental, gestión del riesgo, consideraciones para la incorporación de medidas
de adaptación al cambio climático y la articulación del proceso de ordenación de la cuenca
con los diferentes instrumentos de planificación y administración de los recursos naturales
renovables, entre otros aspectos, para efectos de su revisión jurídica, publicidad formal y
posterior expedición.

Este logro tuvo como antecedentes las siguientes actividades adelantadas por el MADS:

Año 2020:
™ 36 reuniones con Autoridades Ambientales y expertos en la temática de Gestión del
riesgo.
™ 23 reuniones de trabajo de Articulación de Políticas (Gestión del Riesgo y
Cambio climático, determinantes Ambientales, Áreas y Ecosistemas Estratégicos y
servicios ecosistémicos, Articulación de instrumentos de planificación, y la temática
de participación y Gobernanza) con Direcciones Técnicas del Ministerio, Parques
Nacionales, Institutos de Investigación y otras entidades del orden nacional.130
™ 18 reuniones de trabajo con sectores (Agropecuario, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Minería, Hidrocarburos, Industria, entre otros).

Año 2021:
™ Socialización de la propuesta mediante once (11) mesas de trabajo con Autoridades
Ambientales, institutos de investigación y sectores económicos, en las cuales se
recibieron observaciones y propuestas de ajuste que fueron consideradas, luego de
su análisis técnico y normativo en el marco del alcance de la guía para formulación
de POMCAS y que permitieron retroalimentar y consolidar la propuesta cerrando esta
vigencia.

De igual forma, el MADS informó que inició el diseño y desarrollo del Módulo de los POMCA
dentro del Sistema de Información del Recurso Hídrico – SIRH, como parte de las estrategias
de democratización de la información de línea base y determinantes ambientales derivadas
de este instrumento, así como mecanismos de seguimiento a la gestión y ejecución de dichos
planes a nivel nacional, definiendo en 2020 los requerimientos y prototipos necesarios para
dar comenzar a desarrollar el módulo, e iniciando en 2021 las pruebas funcionales del
módulo para articularlo a la propuesta de modernización de la guía para la formulación de
los POMCA.

De otra parte, los diferentes sectores que tienen participación específica en esta línea
estratégica del pacto ambiental del PND, reportaron los avances del sector frente a la

____________
129 Expedida por la Resolución 1907 de 2013.
130 Teniendo en cuenta la trascendencia que tienen los procesos de ordenación de cuencas en la pla-
nificación del uso y manejo coordinado y sostenible del suelo, la biodiversidad, los servicios ecosistémicos,
en especial los servicios asociados a la regulación hidrológica para garantizar la sostenibilidad del agua su-
perficial y subterránea en el mantenimiento de los ecosistemas y su disponibilidad para los diferentes usos
demandados en la cuenca, así como la moderación de los riesgos extremos de desastres y el desafío de los
efectos del cambio climático en los territorio. Tomado de respuesta MADS a cuestionario DESMA 2022.
58
gestión integral del agua, a continuación, se presentan los aspectos más relevantes de
cada uno de ellos.

a) Sector Agropecuario

Gestión integral del agua para el sector agropecuario: Servicio de Adecuación de

Tierras

Partiendo del concepto de adecuación de tierras, que según el artículo 1° del Decreto 1678
de 2020 es la construcción, rehabilitación, complementación, modernización y conservación
o mantenimiento de infraestructura destinada a dotar un área determinada con riego,
drenaje y/o protección contra inundaciones, así como las actividades complementarias con
el propósito de aumentar la productividad agropecuaria en dicha área.

Los avances en el desarrollo de la gestión del agua en el sector agropecuario como un

servicio público, se concentraron en aspectos normativos, con la expedición de las siguientes
normas como parte de la reglamentación del artículo 256 de la Ley 1955 de 2019131:
• La Resolución 91 de 2020, que adopta el Plan Nacional de Riego y Drenaje para
la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, formulado en cumplimiento de lo
establecido en el Punto 1.3.1.2 del Acuerdo Final de Paz132;
• La Resolución 3011 de 2020, que adopta el Plan Nacional de Riego 2020-2039 y
• La Resolución 132 de 2021, por medio de la cual se adopta el Manual de Normas
Técnicas para Sistemas de Riego y Drenaje a Nivel Predial.

Cabe mencionar que el Decreto 1678 de 2020 incorpora al Decreto Único Reglamentario
1071 de 2015133 (Artículo 2.19) las funciones de inspección, vigilancia y control del servicio
público de adecuación de tierras bajo la responsabilidad del Ministerio de Agricultura, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 260 de la Ley 1955 de 2019 que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Sin embargo, estas funciones son responsabilidad de
las superintendencias134 y no del MADR, el cual es un formulador de política pública.

Sin embargo, en este proceso no se avanzó en la reglamentación de los artículos 257,

“Creación de la tasa, hecho generador, sujeto pasivo y activo del servicio público de
adecuación de tierras”; 258, “Sistema y método para la determinación de las tarifas” y 259,
del “Fondo de adecuación de tierras” de la Ley 1955 de 2009, aspectos importantes en la
consolidación de la adecuación de tierras como servicio público, proceso necesario en el
uso eficiente del recurso hídrico en las actividades productivas del sector.

____________
131 Artículo 256. Servicio público de adecuación de tierras. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 41 de
1993 así: Artículo 3o. Servicio público de adecuación de tierras. El servicio público de adecuación de tierras
(ADT) comprende la construcción de obras de infraestructura destinadas a dotar a un área determinada
con riego, drenaje, o protección contra inundaciones, reposición de maquinaria; así como las actividades
complementarias de este servicio para mejorar la productividad agropecuaria. Esto último de acuerdo con
la reglamentación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de conformidad con lo dispuesto en el
literal d) sobre costos del artículo “Sistema y método para la determinación de las tarifas”.
132 Gobierno Nacional, 2016.
133 Del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural
134 En este caso, de la Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios.
59
b) Sector Defensa

Respecto a la gestión del Agua, la Fuerza Aérea de Colombia135, entidad que pertenece
al Sector Defensa reportó que durante el período 2019-2021 adelantó con la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC un convenio para adelantar el Proyecto
Fábrica de Agua-siembra de frailejón Cerro Pan de Azúcar, mediante la construcción de
un vivero con el fin de revegetalizar estos ecosistemas estratégicos de Páramo. Aún se
encuentran pendientes las adecuaciones finales en las instalaciones y la entrada del técnico
de la CVC, quien guiará al personal designado136 para dar inicio al proyecto.

Gráfico 1-7 FOTO DE INVERNADERO DE FRAILEJONES VALLE DEL CÓCORA

Fuente: Respuesta FAC-S-2022-013158-CE del 13 de mayo de 2022.

c) Sector Educación y cultura

El MinCultura reportó avances en las actividades relacionados con la modernización de

la gestión integral del agua, ejecutó cuatro contratos: para la instalación y adecuación de
las baterías de baños con dispositivos ahorradores de agua en diferentes sedes como, la
Biblioteca Nacional, el Museo Nacional, el Museo de la Independencia, Palacio Echeverri y
Casa Abadía. Esto significó un gran avance frente a la adecuación y modernización locativa,
con tecnologías ambientalmente amigables y más eficientes; enfatizan que estas acciones
se acompañaron con mecanismos de control y seguimiento a los consumos por sedes; así
como con las campañas de capacitación y sensibilización sobre el uso responsable del
agua.

d) Sector Gestión Pública

Como insumo al proceso relacionado con la modernización de la gestión integral del agua y
sus mecanismos institucionales, el DNP bajo el liderazgo de la Dirección de Seguimiento y
Evaluación de Políticas Públicas –DSEPP y con la participación técnica de la Dirección de
Ambiente y Desarrollo Sostenible –DADS, en 2021 inició con la evaluación de resultados

____________
135 Oficio FAC-S-2022-013158-CE del 13 de mayo de 2022.
136 Fueron asignados 6 soldados para el desarrollo de esta actividad.
60
de la PNGIRH 2010- 2022, con el objeto de evaluar los resultados obtenidos, así como
los avances, retos y vacíos que existen para la gestión del recurso hídrico, que permitan
mejorar la implementación y actualización de la misma, y a su vez obtener información
relevante a nivel nacional para soportar técnicamente la toma de decisiones en materia de
políticas públicas sobre el manejo eficiente del agua en el país.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda ha propuesto varias líneas estratégicas en su

agenda de trabajo relacionados con la gestión integral del agua, teniendo en cuenta estas
necesidades en el sector y los compromisos de Colombia en estos frentes.

En primer lugar, se encuentra el bono verde soberano137 que es una herramienta innovadora
que permite la financiación de inversiones en proyectos que tienen que ver un 40% con la
gestión del agua, un 27% con la transición del transporte hacia un sistema más limpio y
sostenible, un 16% con la protección de la diversidad, un 14% con la transición a energías
renovables no convencionales, y el 3% en residuos y economía circular, así como en
producción agropecuaria sostenible y adaptada al cambio climático.

En segundo lugar, se encuentra la primera versión del proyecto ambientalmente sostenible

denominado Taxonomía verde de Colombia138. Para su desarrollo se identificaron las
prioridades ambientales del país, alineadas con los compromisos, estrategias y políticas
trazados por Colombia en este campo.

El Ministerio de Hacienda, recibió el reconocimiento de “Excelencia Ambiental, siendo el

primer Ministerio en recibirlo en el 2021, otorgado por la Secretaría Distrital de Ambiente,”
para cada una de sus sedes. A través de este galardón se reconoció el trabajo de
MinHacienda, en lo que respecta a su compromiso en la mejora continua del cumplimiento
de sus deberes como actor ambiental.

e) Sector Infraestructura

En relación con la gestión del agua, la UNGRD no reporta acciones específicas: Sin
embargo, menciona que en el marco del proceso para desarrollar la reglamentación del
artículo 24 de la Ley 1931 de 2018139, sobre la gestión del riesgo climático en los territorios
de cambio climático y la definición de lineamientos para que los planes de gestión del
riesgo de desastres incorporen las acciones allí señaladas, con apoyo del MADS, el DNP,
el IDEAM y el Fondo Acción, elaboraron un documento insumo.

Así mismo, atendiendo lo dispuesto en el artículo ya mencionado, la UNGRD, en el año

2021, elaboró una Hoja de Ruta que contiene lineamientos para la incorporación de
acciones orientadas a disminuir la vulnerabilidad ante eventos de tipo hidrometeorológicos
e hidroclimáticos en los planes departamentales de gestión del riesgo de desastres, como

____________
137 Está alineado con las buenas prácticas internacionales sobre beneficios ambientales, financiamiento
sostenible, transparencia y responsabilidad con los inversionistas.
138 Busca facilitar la identificación de proyectos con objetivos ambientales, desarrollar los mercados de
capitales verdes, e impulsar la movilización efectiva de recursos privados y públicos hacia inversiones que
permitan cumplir con los compromisos del país priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo, el Acuerdo
de París, el Convenio Marco de Diversidad Biológica y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre otros.
139 Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático.
61
complemento a la implementación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
PNACC140.

Por último informa que participó en marzo de 2021 en mesas de trabajo con el propósito
de adelantar acciones recomendadas en el CONPES 4058 de 2021 sobre Política Pública
para la Reducción de Condiciones de Riesgo de Desastres y Adaptación a Fenómenos
de Variabilidad Climática; así como en la elaboración del documento Actualización de la
Contribución Determinada a Nivel Nacional de Colombia –NDC para el periodo 2020-2030,
trabajado con el MADS y el IDEAM, en cumplimiento de obligaciones establecidas en el
Acuerdo de París141.

f) Sector Vivienda

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) informó que adelantó acciones

tendientes a fortalecer la institucionalidad garantizando la gestión de las políticas públicas
de sostenibilidad ambiental adelantadas por el MADS; en lo que corresponde al sector de
agua y saneamiento básico.

Estas acciones se materializaron en modificaciones y ajustes en la estructura de esa cartera

ministerial contenidas en el Decreto 1604 de 2020 que modificó el Decreto 3571 de 2011,
donde se contempló dentro de las modificaciones “…el cambio de la Dirección de Desarrollo
Sectorial por el de la Dirección de Política y Regulación; la Dirección de Programas por la
Dirección de Infraestructura y Desarrollo Empresarial, así como el cambio de la Subdirección
de Gestión Empresarial por el de la Subdirección de Desarrollo Empresarial y el de la
Subdirección de Estructuración de Programas por el de la Subdirección de Programas. Este
cambio busca garantizar la adecuación de una institucionalidad y el fortalecimiento de la
misma en pro de garantizar la gestión de las políticas públicas de sostenibilidad ambiental
adelantadas por el Ministerio de Ambiente y desarrollo sostenible, en lo que corresponde al
sector de agua y saneamiento básico.”

Creación de la Unidad de Planificación de Residuos Sólidos para una economía

circular

Esta actividad está en cabeza de los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y

de Vivienda, Ciudad y Territorio, y tiene como objetivo Robustecer los mecanismos de
articulación y coordinación para la sostenibilidad, actualmente se encuentra en proceso de
formulación.

Por su parte, el MVCT informó142 que en el marco del proyecto de ley “Por medio del cual
se establece la Gestión Integral de Residuos Sólidos” se encuentra incluida la creación
de la Unidad de Planeación para la Gestión Integral de Residuos Sólidos –UPGIRS, en el
componente del servicio público de aseo tendrá por objeto planear de forma integral,

____________
140 Ochoa, M. C. (2022). Rutas de articulación entre la gestión financiera del riesgo de desastres natura-
les y las finanzas climáticas. Fondo Acción, Bogotá. Disponible desde: https://fondoaccion.org/2022/05/13/
rutas-articulacion-gestion-financiera-riesgo-desastres/
141 El Acuerdo de París es resultado de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Na-
ciones Unidas sobre Cambio Climático -COP 21 celebrada en 2015, entró en vigor en 2016 y fue aprobado
por Colombia con Ley 1844 de 2017.
142 Tomado del documento elaborado por los enlaces del sector Vivienda y Saneamiento Básico.
62
indicativa, permanente y coordinada con los diferentes agentes gubernamentales, el
desarrollo de la gestión integral y diferenciada de los residuos sólidos, producir, consolidar
y divulgar información requerida para la formulación de política, toma de decisiones y
estructuración y seguimiento de proyectos.

Actualmente, el citado proyecto de ley se encuentra en revisión, por parte del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para
posteriormente ser radicado ante el Congreso de la República, revisando los comentarios
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en materia fiscal presentan objeciones.

Fortalecer la capacidad financiera, técnica, tecnológica y administrativa de los

institutos de investigación ambiental, articulados en el SINA

Respecto a esta actividad el Ministerio de Ambiente informó que los institutos de investigación
son integrantes fundamentales de los grupos gestores que adelantan la implementación
de los pactos de la cumbre SINA143, teniendo presente la importancia de la investigación
y el conocimiento aplicado para contar con alternativas innovadoras y que atiendan las
particularidades territoriales ambientales y del desarrollo sostenible en general, de las
diversas regiones del país.

Según el MADS, esa participación directa y proactiva de los institutos de investigación

en los equipos gestores de los pactos, ha permitido fortalecer su capacidad de respuesta
innovadora y oportuna, con visión de futuro, para atender los grandes retos ambientales, de
cara al desarrollo territorial sostenible.

No obstante lo anterior, no se reportaron actividades dirigidas específicamente a fortalecer la

capacidad financiera, técnica, tecnológica y administrativa de los institutos de investigación
ambiental , sino más bien, lo que se informó presenta un escenario en el que conocimiento
adquirido por los institutos va a ser empleado en los procesos de planificación y toma de
decisión de las entidades del sector ambiental.

Integración del Sistema Nacional de Competitividad y la Política de Crecimiento Verde

Esta actividad está a cargo del Departamento Nacional de Planeación, entidad sujeto de
control del Sector Infraestructura de la CGR145, la cual informó que en 2019146, el Sistema
Nacional de Competitividad e Innovación –SNCI aprobó la creación del Comité Técnico
Mixto de Sostenibilidad –CTMS para coordinar esfuerzos en materia de sostenibilidad en
el país.

El objetivo del CTMS es coordinar acciones para mejorar la competitividad e innovación,

asegurando el uso sostenible del capital natural, mediante el desarrollo de un plan de
acción que tenga como prioridad la implementación y cumplimiento de la Agenda Nacional
de Competitividad e Innovación –ANCI, la Política de Crecimiento Verde y lo considerado
____________
143 Cumbre que reportó el Ministerio en el objetivo 1 como parte de las actividades de modernización
institucional del SINA realizada en octubre de 2021, que se desarrolló en 6 temas denominados pactos.
144 Actividades que sin lugar a dudas implicarían adiciones presupuestales o formalización de conve-
nios tecnológicos con instituciones científicas del orden nacional o internacional.
145 Por lo tanto, esta información fue aportada por el enlace de la Contraloría Delegada para el sector
Gestión Pública de la CGR
146 En sesión del Comité Ejecutivo realizada el 10 de octubre.
63
en materia de sostenibilidad en los planes de desarrollo del Gobierno Nacional; integrando
de esta forma la agenda de la Política de Crecimiento Verde y el SNCI.

Como parte de esta integración el PND 2018-2022 propuso la puesta en marcha de la

Comisión Interinstitucional de Bioeconomía, que formulara y orientara la implementación de
una estrategia nacional para el desarrollo de proyectos de bioprospección y biotecnología
con un componente de regionalización a través del SNCI.

Al respecto informó el DNP que en 2019 se creó el Comité Técnico Mixto de Sostenibilidad
–CTMS147 para coordinar esfuerzos en materia de sostenibilidad en el país. La presidencia
de este comité es ejercida de manera conjunta por los Viceministerios de políticas y
normalización ambiental y de ordenamiento ambiental del territorio, del MADS y la secretaría
técnica, por la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible –DADS del DNP.

Esta instancia cuenta con la participación en calidad de miembros de entidades del Gobierno
Nacional y el sector privado148, quienes buscan impulsar el crecimiento económico con
criterios de sostenibilidad logrando acelerar la transición hacia la economía verde.

El citado comité aborda como una de sus líneas estratégicas la bioeconomía y para ello
ha realizado el seguimiento a la meta del PND “Nuevos bioproductos registrados por
el Programa Colombia Bio”. En el año 2020, bajo el liderazgo del Ministerio de Ciencia
Tecnología e Innovación –MCTI, apoyó la formulación de una Misión en bioeconomía la
cual busca potenciar el desarrollo socioeconómico del país149, desde y para las regiones
a través de la gestión eficiente y sostenible de la biomasa, la biodiversidad y sus servicios
ecosistémicos para la generación de productos y procesos de alto valor agregado mediante
la ciencia, la tecnología y la innovación.

Ajustes institucionales para el desarrollo de economía forestal

Esta es la última actividad del objetivo dos, está a cargo de los ministerios de Ambiente y
de Agricultura y Desarrollo Rural. Sin embargo ninguna de las dos carteras reportó avances
específicos en cuanto a ajustes institucionales para desarrollar la economía forestal, tan
sólo el MADR150 reportó acciones relacionadas con la reforestación comercial y el fomento
de las cadenas forestales como se presenta a continuación.
____________
147 Este comité busca atender las temáticas de carácter transversal y no sectorial que impacten la com-
petitividad e innovación del país, considerando la hoja de ruta planteada en la Política de Crecimiento Verde
(documento CONPES 3934 de 2018).
148 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –Dapre a través de la Consejería
para la Competitividad y la Gestión Público Privada; Ministerios de: Agricultura y Desarrollo Rural; Minas
y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio;
Transporte y Ciencia, Tecnología e Innovación; DNP; DANE; Confecámaras; Comisión de Regulación de
agua potable y saneamiento –CRA; Consejo Privado de Competitividad; Asociación Nacional de Empre-
sarios de Colombia –ANDI; Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC); entre
otras.
149 Objetivo que se lograra bajo criterios de producción, utilización y conservación de recursos bioló-
gicos, incluyendo los conocimientos, la ciencia, la tecnología y la innovación relacionados lo que incluye el
desarrollo de bioprospección con fines de biotecnología para proporcionar información, productos, proce-
sos y servicios en todos los sectores económicos con el propósito de avanzar hacia una economía sostenible.
150 Información tomada del documento elaborado por los enlaces de la Dirección de Estudios Secto-
riales de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
64
La gestión adelantada por el Ministerio de Agricultura en la reforestación comercial se
relaciona con la estrategia de “Fomento a las cadenas forestales productivas, que tiene por
objeto incrementar la oferta de materia prima en núcleos forestales productivos, el desarrollo
industrial y el comercio de productos forestales” del Plan Nacional de Desarrollo Forestal,
del cual hace parte el Certificado de Incentivo Forestal –CIF151, que busca la reducción
de la presión ocasionada por la tala de los bosques naturales, así como, el control de los
procesos erosivos de las cuencas hídricas.

En Colombia existen 7.2 millones de hectáreas con aptitud alta152 para producción forestal
comercial, en las regiones Caribe, Andina y Orinoquia, sin embargo, el área plantada que
se registró en el año 2021 es de 523.255 hectáreas153. El volumen de madera movilizado154
para el 2020 fue de 2.848.783 m3 de los cuales, según el MADR155, el 81% (2.306.954 m3)
fueron de plantaciones forestales comerciales y según el MADS156 el 19% (541.829 m3)
proveniente del bosque natural.

1.3 OBJETIVO 3. IMPLEMENTAR UNA ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN Y

SEGUIMIENTO DE LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES GENERADOS POR
EL ACCESO Y USO DE LOS RECURSOS NATURALES, CON BASE EN PROCESOS
EDUCATIVOS Y PARTICIPATIVOS QUE CONTRIBUYAN A LA CONSOLIDACIÓN DE
UNA CULTURA AMBIENTAL

Con el propósito de prevenir y transformar los conflictos socioambientales entre los diferentes
sectores, y de estos con las comunidades, y a su vez, fortalecer la gobernanza para facilitar

____________
151 Es un incentivo establecido mediante la Ley 139 de 1994 como un reconocimiento directo en dinero
por parte del Gobierno Nacional a favor de un reforestador, para cubrir parte de los gastos de establecimien-
to y mantenimiento en que incurra por adelantar nuevas plantaciones forestales comerciales, en terrenos
con aptitud forestal, con una o más especies arbóreas para producir madera y otros productos alternativos.
152 Área para potencial para Plantaciones Forestales con Fines Comerciales 24 millones de hectáreas, de
las cuales el 29% presenta aptitud alta, el 25% aptitud media y el 46% baja aptitud. Recuperado de: https://
www.upra.gov.co/sala-de-prensa/noticias/-/asset_publisher/GEKyUuxHYSXZ/content/potencial-fores-
tal-de-colombia-en-agroexpo-2015
153 Cifra obtenida como resultado de replicar la metodología de los cruces de las bases de datos de los
registros administrativos de diferentes fuentes de información (ICA, FINAGRO, Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, Federación Nacional de Cafeteros y FEDECACAO). Fuente: Boletín Estadístico Forestal
2021/I – Dirección de cadenas agrícolas y forestales –DCAF del MADR Recuperado de: https://fedemade-
ras.org.co/wp-content/uploads/2021/11/BOLETIN_FORESTAL_SEPTIEMBRE_WEB1.pdf . Pág. 8.
154 Es importante aclarar que el volumen de madera movilizado obedece al que se registra el Sistema
Nacional de información Forestal –SNIF, administrado por el IDEAM y alimentado por las Autoridades
Ambientales, que cuenta con salvoconducto único nacional para la movilización de especímenes de la di-
versidad biológica –SUN y es diferente al volumen de madera aprovechado y comercializado.
155 Madera movilizada a través de los certificados de movilización expedidos por el ICA. Fuente: Boletín
Estadístico Forestal 2021/I – Dirección de cadenas agrícolas y forestales –DCAF del MADR Recuperado de:
https://fedemaderas.org.co/wp-content/uploads/2021/11/BOLETIN_FORESTAL_SEPTIEMBRE_WEB1.
pdf . Pág. 11.
156 Información de la madera movilizada con salvoconductos expedidos por las diferentes corpora-
ciones autónomas regionales. Fuente: Boletín Estadístico Forestal 2021/I – Dirección de cadenas agrícolas
y forestales –DCAF del MADR Recuperado de: https://fedemaderas.org.co/wp-content/uploads/2021/11/
BOLETIN_FORESTAL_SEPTIEMBRE_WEB1.pdf . Pág. 11
65
un diálogo estructurado con los actores sociales que permita aumentar la conciencia
ambiental y la participación ciudadana, se buscará desarrollar cuatro líneas de intervención
prioritarias, como se presenta en el cuadro 1.13.

Cuadro 1-13 INTERVENCIONES PARA DESARROLLAR EL OBJETIVO 3

DE LA LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

66

Fuente: DNP. 2019. PND 2018-2022157. Elaboró: DESMA

1.3.1 Educación para la transformación ambiental

Esta línea busca fomentar una cultura de la biodiversidad, del respeto por los animales, por
el ecosistema y por el ambiente, y para formar la conciencia de la protección de las cuencas
hidrográficas y los ríos:

1.3.1.1 Estrategia de comunicación efectiva de economía naranja y educación

ambiental

Según el MADS, se ha avanzado en el proceso de articulación con entidades públicas

como Ministerio de Educación Nacional, Corporaciones Autónomas Regionales, Parques
Nacionales Naturales, instituciones educativas, organizaciones de la sociedad civil, sector
productivo entre otras. Sin embargo, la CGR no evidencia la articulación ni participación
del MVCT ni el Ministerio de Cultura, como lo plantea la presente estrategia. La articulación
mencionada, ha creado diferentes espacios como:

• Escuela Nacional de Formación Ambiental SAVIA158 (2021): La estrategia se sustenta

en tres líneas:
a) SAVIA Ciudadanos: crear conciencia en torno a la sostenibilidad ambiental con
impacto local.
b) SAVIA Crea y Transforma: innovar para la conservación y la prevención de conflictos
socio ambientales.
____________
157 Páginas 571-574
158 Impulsa estrategias para la promoción de la cultura ambiental, la construcción de contenido y la
apropiación del conocimiento, asociados al uso y conservación de la biodiversidad, así como, un espacio
de reflexión continuo en temas ambientales y de desarrollo sostenible articulado con el Sistema Educativo
Nacional.
67
c) SAVIA Terra: Impulsar acciones en territorio, acorde a los entornos particulares, que
aporten al desarrollo local sostenible.
Con SAVIA se estructuró la línea de trabajo Intercambio de Saberes, campañas de
sensibilización, reconocimiento de experiencias significativas entre otras a partir de las
cuales se diseñó un catálogo de formación llegando a 41.187 personas a nivel nacional
en el 2021.
• Implementación de la Política Nacional de Educación Ambiental: se desarrolla en
acciones de asistencia técnica para la articulación y construcción conjunta en el marco
del fortalecimiento de la Educación Ambiental Territorial, con el diseño de una estrategia
Educativa para la transformación positiva de conflictos socioambientales, la cual se
socializó con los Institutos de Investigación del SINA, de conformidad a las directrices
del MADS.
Se realizó el fortalecimiento de la educación ambiental para la gestión ambiental urbana
como se muestra en el gráfico 1.8.

Gráfico 1-8 ACOMPAÑAMIENTO DEL MADS A LAS AAU159 EN EDUCACIÓN AMBIENTAL.

Fuente: MADS, Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaboró: DESMA

• Articulación intersectorial: Alianzas estratégicas: En 2020, se construyó una nueva

Estrategia para el acompañamiento y modernización de la Educación Ambiental que
permite fortalecer y visibilizar las acciones que desde el nivel nacional se plantean,
teniendo en cuenta la diversidad cultural y ambiental del país, las potencialidades del
sector privado y las nuevas tendencias en materia de comunicación y divulgación de la
información. De acuerdo con lo anterior, se consolidaron las siguientes articulaciones:
9 Pacto por la Educación Ambiental entre el Ministerio de Ambiente y el Ministerio del
Interior.
9 Pacto por la Educación Ambiental -Mujeres del Norte Cauca.

____________
159 Autoridades Ambientales Urbanas –AAU
 68
9 Avances con directivas del Ejercito Nacional con el objetivo de formalizar un Pacto
para fortalecer la Educación Ambiental al interior del MADS.
9 Gestión con Directivos de la Universidad del Cesar para formalizar una Alianza para
la inclusión de la Dimensión Ambiental en la Universidad.
9 Pacto por la Educación Ambiental en el Departamento de Atlántico. Pacto Tripartito:
Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA, Gobernación del Atlántico,
Barranquilla Verde, Universidad del Atlántico y MADS.

En 2021 se desarrollaron acciones de articulación interinstitucional para el fortalecimiento

de los procesos de educación ambiental en el país con MinInterior, MinDefensa, Nestlé,
Fedegan y Fedecacao.160

• Cátedra Ambiental Bicentenario –“200 años de Biodiversidad” En el 2019

conmemoró el bicentenario de la Campaña Libertadora, que busco que los niños, niñas,
adolescentes, así como la comunidad en general fortaleciera su identidad y apropiación
del territorio a través del conocimiento, el reconocimiento y la construcción colectiva
de los saberes en torno a la biodiversidad, cultura e historia. En este contexto, esta
Cátedra es una oportunidad para enaltecer la Campaña Libertadora y evidenciar el
papel de la Biodiversidad en la historia de Colombia.

En 2021, se desarrollaron diferentes eventos como la semana del planeta con una
conferencia y 7 charlas donde participó el MADS, conversatorios y documentos
como “Rescatando la biodiversidad colombiana: nuestra fauna como escenario del
Bicentenario de la Campaña Libertadora “Rescatando la biodiversidad colombiana:
nuestra flora como escenario del Bicentenario de la Campaña Libertadora”, elaborados
por algunas CAR y la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá.

• Acciones de divulgación del conocimiento y cultura ambiental161: Entre el 2019 y 2021

se han emitido 73 conceptos editoriales de publicaciones generadas por las direcciones
o dependencias misionales del Ministerio: Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial
y Urbana, Unidad Técnica de Ozono, Dirección de Cambio Climático y Gestión del
Riesgo, Dirección de Ordenamiento Ambiental Territorial y Sistema Nacional Ambiental,
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, Oficina Asesora
de Planeación, Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico, Subdirección de
Educación y Participación.

Adicionalmente, en el 2021, el Gobierno Nacional adelantó la formulación de la Estrategia

Climática de Largo Plazo, denominada E2050, presentada en la COP 26 a la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. La E2050 fue formulada con el
liderazgo del MADS y el apoyo de Expertise France. El Ministerio de Educación Nacional

____________
160 Mininterior: Ministerio del Interior, Mindefensa: Ministerio de Defensa Nacional. Nestlé: es una
empresa multinacional suiza de alimentos y bebidas con sede en Vevey, Vaud, Suiza., Fedegan: Federación
de Ganaderos de Colombia, Fedecacao: Federación de Cacaoteros de Colombia.
161 Tiene como propósito promover y divulgar la cultura ambiental el conocimiento técnico, cien-
tífico, y tradicional, y los valores culturales sobre el medio ambiente y desarrollo sostenible a través del di-
seño, la formulación, desarrollo y aplicación de programas, estrategias, herramientas y servicios de fomento
cultural, de gestión de conocimiento, de producción intelectual y científica, y de información documental,
para la transferencia social de conocimiento y la generación de cultura ambiental. Fuente. Respuesta del
MADS a la CGR.
 69
participó en la formulación de los componentes educativos; como resultado, la E2050
estableció dentro de sus medios de implementación el ámbito de educación, ciencia,
innovación y tecnología. En este componente se incluyeron los distintos niveles y ámbitos
de la educación, en lo formal e informal162.

No obstante, la implementación de las estrategias, acciones y articulación mencionada,

referente a su contribución a un cambio en el hábito de consumo de los colombianos hacia
prácticas y productos más sostenibles, actualmente no se cuenta con estadísticas que lo
respalden.

La “Educación para la transformación ambiental” del objetivo 3, del Pacto IV línea D del PND
2018-2022; en su primer ítem (ver cuadro 1.2, segunda fila), contempla la incorporación de
acciones de economía naranja, por lo cual el Ministerio de Cultura se articula a lo establecido
en la Ley 2068 de 2020 - nueva Ley de turismo163, sin embargo, 5 de los ministerios164
consultados por la CGR, y el DNP no suministraron información al respecto.

Separación en la fuente de residuos sólidos y reciclaje

Respecto a la separación de residuos sólidos en la fuente, el MADS expide la Resolución

2184 de 2019 en la que se adopta el código de colores para la separación de residuos
sólidos en la fuente, así mismo, el MADS ha realizado diversas capacitaciones sobre la
implementación de la citada resolución a diferentes actores del territorio nacional, sin
embargo, no se presentan estadísticas que respalde el cambio en el hábito de consumo
a productos sostenibles y en la separación en la fuente de residuos sólidos, no existe una
tasa completa para la comparación en la tasa de reciclaje y nueva utilización de residuos
sólidos en Colombia para el periodo 2019-2020, como se observa en el cuadro 1.14, que
también compara respecto al año 2018, como punto de referencia.

capacidades
Cuadro 1-14 TASA DE RECICLAJE, NUEVA UTILIZACIÓN Y APROVECHAMIENTO
DE RESIDUOS SÓLIDOS

Fuente: Departamento Nacional de Estadística –DANE, Cuentas nacionales -Cuenta ambiental y económica de flujos de materiales –
residuos sólidos–2018 –2019p.
Nota: Los residuos sólidos y productos residuales aprovechados resultan de la sumatoria de los materiales aprovechados en procesos
de cogeneración de energía y otros aprovechamientos, del reciclaje y nueva utilización, y del total de productos residuales.

____________
162 Informe Sectorial Ambiental Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte
Plan Nacional De Desarrollo-PND 2018-2022. Informe final enviado a la DESMA.
163 La cual tiene por objeto fomentar la sostenibilidad e implementar mecanismos para la conservación,
protección y aprovechamiento de los destinos y atractivos turísticos, así como fortalecer la formalización y
la competitividad del sector y promover la recuperación de la industria turística, a través de la creación de
incentivos, el fortalecimiento de la calidad y la adopción de medidas para impulsar la transformación y las
oportunidades del sector.
164 MADS, MinEducación, MinInterior, MinVivienda, MinAgricultura.
70
Es de aclarar que durante el 2020 se reportaron en total 1.903.269 toneladas aprovechadas
por 561 prestadores de los cuales el 88% se encontraba en formalización progresiva. Lo
que significa que el proceso de formalización de recicladores va en proceso. Sin embargo,
el apoyo de MinCultura, MinVivienda y MinEducación no se ve reflejado ni se evidencia en
el proceso.

Siembras anuales y jornadas de participación en la protección, reciclaje y limpieza

del entorno natural

De acuerdo con el MADS, ha realizado 4 campañas de recolección de residuos posconsumo

en el periodo 2029-2021. En el marco del cumplimiento de las resoluciones posconsumo
y de sistemas de recolección selectiva, los productores con apoyo de las Autoridades
Ambientales realizan muchas más campañas en el territorio Nacional, aunque no se anexa
soporte al respecto.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que no tiene campañas de

siembra directa, porque su misionalidad está dada en el desarrollo y fortalecimiento de la
gestión académica en los establecimientos educativos, pero afirma que apoya las acciones
ambientales de siembra del MADS, aunque este último no anexó información que soporte
dichas siembras.

Así mismo, el Ministerio de Cultura señala que realizó, durante el periodo 2019-2021,
actividades encaminadas a la protección y limpieza del entorno natural como: Caminata
ecológica en el año 2019, Taller de agroecología en el año 2020 y en el 2021, realizó la
estructuración de la campaña #CulturAmbiental, enfocada en los componentes de gestión
integral de residuos sólidos, y protección de los recursos naturales (agua, energía, entorno
natural). También, se ha acompañado a las comunidades interesadas en la elaboración
de los Planes Especiales de Salvaguardia de los Conocimientos y Técnicas tradicionales
asociadas con el Barniz de Pasto del árbol Mopa Mopa165 Putumayo y Nariño, los Saberes
y tradiciones asociados al Viche/Biche del Pacífico colombiano, y los Conocimientos y
Técnicas asociadas a la pesca artesanal en el Rio Magdalena (aún en construcción).

1.3.1.2 Acceso efectivo a la información y la producción de material asociado a

las problemáticas ambientales para todos los públicos

El portal del Sistema de Información Ambiental para Colombia –SIAC permite integrar
y articular los diferentes sistemas de información ambiental166 en los cuales se consulta
información para los periodos consultados con libre acceso a la ciudadanía en general.
____________
165 Fueron declarados patrimonio inmaterial de la humanidad por la UNESCO (2020). Este oficio arte-
sanal, único en el mundo, es el más representativo del departamento de Nariño, no es propiamente un barniz
sino una resina vegetal que se adhiere a diversos artículos, generalmente de madera. Más información en:
https://barnizdepasto.co/la-t%C3%A9cnica
166 SIB-COLOMBIA: Sistema de Información sobre Biodiversidad de Colombia. SIAM: Sistema de Infor-
mación Ambiental Marina, SINAP – RUNAP: Registro Único Nacional de Áreas Protegidas, SNIF: Sistema
Nacional de Información Forestal, SIAT – PC: Sistema de Información Ambiental Territorial del Pacífico,
SIAT – AC: Sistema de Información Ambiental Territorial de la Amazonia Colombiana, SIRH: Sistema de
Información del Recurso Hídrico, SISAIRE: Sistema de Información sobre Calidad del Aire, IFN: Inventa-
rio Forestal Nacional, RESPEL: Registro de Generadores de Residuos o Desechos Peligrosos, RUA: Registro
Único Ambiental, RENARE; Registro Nacional de Reducción de emisiones de GEI, NEGOCIOS VERDES:
Verificación de negocios verdes, planes de mejora y App Móvil, DHIME: Datos Hidrometeorológicos.
71
Adicionalmente según lo establecido en la Ley 1712 de 2014 o de Transparencia y del
Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional regula el ejercicio del derecho
fundamental de acceso a la información pública en Colombia; bajo esta normatividad
todas las entidades de sector ambiental publican la información de interés, entre ellas la
relacionada con problemáticas ambientales y acciones de gestión especifica. Por lo anterior,
se presenta el cuadro 1.15 que contiene los accesos a las páginas web de información
sobre diferentes problemáticas ambientales.

Cuadro 1-15 ENLACES DE ACCESO PÚBLICO A INFORMACIÓN

DE PROBLEMÁTICAS AMBIENTALES

Fuente: MADS. Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaborado por: DESMA.

Aunque el MADS tiene una página web muy completa, se requiere también que tenga un
enfoque diferencial para comunidades locales urbanas y rurales, sin embargo, no se aclaró
cómo esta información puede llegar a estas comunidades.

1.3.1.3 Agendas de dialogo y trabajo conjunto entre los sectores productivos y el

sector ambiental que hayan fortalecido la regulación ambiental y la transformación
de estos sectores en el marco del crecimiento verde

En el periodo transcurrido entre 2019 y 2021, el DNP ejerció la secretaría técnica del
Comité Técnico Mixto de Sostenibilidad (CTMS) del Sistema Nacional de Competitividad
e Innovación (SNCI), instancia que promueve el desarrollo económico a partir del uso
eficiente y sostenible del capital natural. Es presidido por los Viceministerios de políticas y
normalización ambiental y de Ordenamiento ambiental del territorio, del MADS, de manera
72
alterna en cada sesión en las que se desarrollan agendas que vinculan de manera articulada
a los actores públicos y privados en torno a dinamizar e integrar el crecimiento económico
con la regulación y política ambiental, uno de los propósitos del crecimiento verde.

1.3.1.4 Esquemas de gobernanza innovadores para el manejo de las áreas protegidas

En relación con grupos étnicos:

Existen diferentes tipos de territorialidades, donde se estima que 41 áreas protegidas

administradas por Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) tienen relación con
territorios de grupos étnicos.

Bajo este enfoque, PNN ha planteado las Estrategias Especiales de Manejo (EMM) que, en
el periodo de referencia, avanzó en la consolidación y fortalecimiento del relacionamiento,
la implementación de acciones de conservación de los territorios, el fortalecimiento
organizativo y el ordenamiento ambiental para la regulación conjunta de los usos de la
biodiversidad en las áreas protegidas. Igualmente se avanzó en la concertación de nuevos
acuerdos, la construcción de instrumentos de planeación y manejo que den cuenta de la
conservación de la biodiversidad y del aporte a la pervivencia cultural de los grupos étnicos.

Adicionalmente, se siguen implementando los acuerdos167 entendidos como un pacto para

definir de manera conjunta las acciones necesarias para el manejo de las áreas protegidas
relacionadas con grupos étnicos. En este sentido son la expresión del mutuo interés y
voluntad política de las partes hacia un trabajo conjunto.

El acuerdo de uso y manejo define compromisos comunes para regular los usos, prácticas y
medidas de manejo de uno o varios recursos. Los acuerdos de comunicación y de voluntades
suelen establecer las bases y principios políticos para el relacionamiento, mientras que el
acuerdo mixto es la unión tanto de medidas de regulación o manejo de los recursos, como
de las pautas de relacionamiento político. Con comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras, en el periodo 2019-2021 se suscribió un plan de manejo conjunto
en el PNN Sanquianga y se ha participado en los espacios de diálogo y coordinación en
el marco del Acuerdo Regional Uramba. En proceso de construcción, se encuentran los
planes de manejo del Distrito Nacional de Manejo Integrado –DNMI Cabo Manglares y PNN
Uramba Bahía Málaga.

Por otro lado, y producto de la consulta previa de los planes de manejo respectivos en el PNN
Corales del Rosario y San Bernardo y el PNN Old Providence, se concertó la conformación
de instancias de coordinación y de corresponsabilidad frente al manejo sostenible de los
recursos naturales. Así mismo, en la actualidad se avanza en 4 áreas más durante 2022
que se encuentran en diferentes fases de dicho mecanismo de participación (PNN Alto
Fragua, SFF Isla de La Corota y PNN Amacayacu). Además, se avanza en la coordinación y
articulación con la Agencia de la Autoridad de Consulta Previa, con el objetivo de garantizar
la emisión de los actos administrativos sobre procedibilidad y oportunidad de consulta para
los PNN Churumbelos, Farallones y el apoyo al equipo de nuevas áreas en el SF Acandí,
Playón y Playona.

____________
167 Acuerdos de uso y manejo, de voluntades, de comunicación o mixtos.
73
En relación con comunidades campesinas

La Agencia de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO, en el marco

del proyecto Gobernanza y Paz, en su componente dos, orientado a fortalecer capacidades
en las comunidades locales, empresas privadas e instituciones del Estado, para la utilización
de herramientas de gestión territorial y abordaje de conflictos socioambientales, ha llevado
a cabo un proceso de trabajo y apoyo técnico a la autoridad nacional en conservación de
áreas protegidas, PNNC.

En el marco de este ejercicio, se desarrollaron diferentes actividades, tales como: i)

reuniones iniciales con funcionarios de PNN. ii) Taller sobre transformación de conflictos y
gestión de áreas protegidas. ii) Ejercicio sobre comités de gestión en las áreas protegidas
de PNN. iv) Definición de criterios de selección de experiencias de gestión territorial en
Perú. v) Reuniones con representantes del Servicio Nacional de Áreas Protegidas de Perú
–SERNANP.

Teniendo en cuenta lo anterior, se llevó a cabo el Intercambio Internacional, en donde se

propiciaron espacios de encuentro para el debate y la reflexión, a partir de la narración y
análisis de experiencias en torno a la gobernanza y gestión territorial en áreas protegidas.
El intercambio consistió en un espacio virtual donde se compartieron conocimientos,
aprendizajes, logros y dificultades de varias iniciativas en territorios diversos en países
como Perú, México, Bolivia y Costa Rica, donde se han constituido instancias estratégicas
de manejo que articulan actores locales, para promover su participación comprometida con
la gestión y conservación de las áreas.

Durante el año 2021 y teniendo como base los antecedentes en la ruta para la generación
de acuerdos entre Parques Nacionales Naturales y comunidades campesinas que habitan
en las áreas protegidas que administra la entidad, de las que hacen parte las categorías
más estrictas de manejo, precisamente por la presencia y actividades propias de las
comunidades campesinas a su interior; y que habitan fuera de las áreas protegidas en
el marco de la estrategia conocida como Sistemas Sostenibles para la Conservación,
se avanzó en la elaboración del documento de propuesta de ruta para la generación de
acuerdos con comunidades campesinas.

En este documento se presentan en primer lugar los antecedentes del relacionamiento

entre PNNC y las comunidades campesinas que habitan, colindan o hacen algún uso
dentro de las áreas protegidas, así como el contexto general actual de áreas protegidas con
población campesina; posteriormente, se presentan los acuerdos suscritos entre PNNC y
comunidades campesinas, los tipos de acuerdos, objetivos, alcance, limitaciones, ventajas,
duración, las partes, obligaciones y derechos incluidos en los acuerdos.

1.3.1.5 Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y

Silvestres

El PND 2018-2022 indica que el Gobierno Nacional debe formular la Política Nacional para
la Protección y Bienestar de Animales Domésticos y Silvestres en un plazo de seis meses a
partir de la fecha de expedición del mencionado Plan. En consecuencia, desde noviembre
de 2019 se debería contar con las primeras versiones de la política, esta situación ocasionó
que, en octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fallara a favor una
demanda contra los Ministerios de Ambiente, Salud, Interior, Agricultura y el Instituto
Colombiano
74
Colombiano Agropecuario –ICA, por dicho incumplimiento y fijó tres meses de plazo al
ejecutivo para que elabore esta política.

En febrero de 2022, el Consejo de Estado confirmó “...no es justificable el incumplimiento en

la expedición de la Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y
Silvestres, el hecho de las dificultades para reunirse, con ocasión de la Covid 19 (marzo de
2020), porque la emergencia acaeció con posterioridad al vencimiento del límite temporal
señalado...” (Consejo de Estado. Sala Plena Contenciosa. Proceso 681).

Los avances respecto a la política se lideraron a través del MADS (órgano rector de la
política) y el DNP, siendo este quién convocó168 todos los encuentros, el proceso se resume
en el gráfico 1.9.

Gráfico 1-9 CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE PROTECCIÓN ANIMAL

Fuente: MADS, Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaborado por: DESMA.

En este proceso de construcción colectiva, según el MADS, participaron MinSalud169,

Minagricultura, Mindefensa, MinCiencias, MinTic, MinTransporte, MinInterior, Fiscalía,
Procuraduría, ICA, INVIMA, INS, SENA, entre otras instituciones y organizaciones de nivel
nacional y local, con el fin de erradicar en el país toda forma de violencia, crueldad, comercio

____________
168 Verificado en las actas de reunión relacionadas con los temas de Política de Bienestar Animal en-
viadas a la CGR, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
169 A partir de las actas de reunión para el desarrollo de la política, enviados a la CGR, específicamente
a la delegada del sector salud, no es posible determinar la contribución del MinSalud a la construcción de
la política.
75
y tráfico ilegal de animales domésticos y silvestres, desagregado en cuatro170 objetivos
específicos, nueve líneas de acción y 36 acciones puntuales. Estas acciones requieren
el concurso de 23 entidades de 13 sectores del orden nacional, además de las alcaldías
municipales y distritales, así como gobernaciones en los aspectos de su competencia. Sin
embargo, cuando la CGR preguntó a los ministerios de Agricultura y del Interior, no dieron
información ni mostraron conocimiento al respecto.

El documento de política orienta la protección y bienestar animal en el país, no solo para el

Sector Ambiente cuya competencia versa sobre los animales silvestres, sino para animales
domésticos y animales de investigación, experimentación y educación, cuya competencia
es concurrente entre otros sectores.

La CGR solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) un informe detallado

de su participación en el cumplimiento de lo establecido en el PND 2018- 2022, en lo que
se refiere a la formulación la Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales
Domésticos y Silvestres (como se sabe, el contenido el PND tiene fuerza de ley171). En
respuesta, el MSPS puso en conocimiento de la CGR las actas de reunión relacionadas
con los temas de Política de Bienestar Animal, en las que puede constatarse lo siguiente
(MSPS, 2022):
• Aunque la construcción de la política empieza a finales de 2019, las reuniones de
trabajo empezaron a realizarse en junio de 2021, es decir, con un retraso de 3 años
desde la redacción del PND 2018-2022 y 2 años desde la formulación y construcción
del documento.
• No se describen las actividades desarrolladas en dichas reuniones, ni los acuerdos
logrados, ni los compromisos adquiridos por los participantes en los encuentros.

Así también, el MSPS relacionó varias normas que aluden a diferentes aspectos
relacionados con el trato de los animales, que, en resumen, aunque en el período 2018-
2022, se expidieron 4172 resoluciones relacionadas con el bienestar animal, ninguna de ellas
alude al bienestar de los animales domésticos y silvestres y, aunque se solicitaron, el MSPS
no aportó a la CGR las actas que permitieran determinar sus aportes a alguna de estas
normas. Además, en los textos de las resoluciones, no se menciona a la cartera de salud ni
se le prescribe algún compromiso.

____________
170 Fortalecer la gestión interinstitucional articulada y solidaria, la sensibilización y la participación
ciudadana en relación con el bienestar animal, la gestión del conocimiento para la toma de decisiones sobre
acciones que garanticen el bienestar animal y mejorar la valoración y atención de los animales en condición
de abandono, maltrato, uso indebido o sujetos de tráfico.
171 Ver específicamente el artículo 324 de la Ley 1955 de 2019 (“Por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”).
172 Resolución 152 de 2019 “Por el cual se crea y reglamenta el Consejo Nacional de Bienestar Animal
y el Comité Técnico de Bienestar Animal”. Expedida por MinAgricultura. La resolución 153 de 2019 Por la
cual se adopta el Manual de Condiciones de Bienestar Animal propias de cada una de las especies de pro-
ducción en el Sector Agropecuario para las especies Équidas, Porcinas, Ovinas y Caprinas. MinAgricultura.
La resolución 136 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual de Condiciones de Bienestar Animal propias de
cada una de las especies de producción en el sector agropecuario para las especies Équidas, Porcinas, Ovinas
y Caprinas”, expedida por MinAgricultura. Resolución 253 de 2020 “Por la cual se adopta el Manual de Con-
diciones de Bienestar Anima/ propias de cada una de las especies de producción del sector agropecuario;
bovina, bufalina, aves de corral y animales acuáticos”. Expedida por MinAgricultura.
76
1.3.2 Participación para contribuir a la prevención de los conflictos socioambientales

Durante el periodo 2019-2021, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizó las

siguientes acciones orientadas a fortalecer las capacidades y competencias de los
funcionarios del SINA para la promoción de ejercicios de participación ciudadana, como se
observa en el gráfico 1.10.
Gráfico 1-10 FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES Y COMPETENCIAS
DE FUNCIONARIOS DEL SINA

Fuente: MADS Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaborado por: DESMA.

1.3.2.1 Aporte de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en el fortalecimiento

de audiencias públicas y veedurías

El PND 2018-2022, en su objetivo 3 ítem “b”, otorga responsabilidad de coordinación al

MADS y las CAR, en desarrollar estrategias para promover y fortalecer las audiencias
públicas y las veedurías ambientales a nivel regional. Por tanto, la CGR solicitó información
a las 33 CAR al respecto, con soportes o anexos de lo relacionado, como se muestra en
el Anexo 1.1. El 82% de las corporaciones enviaron ese soporte, Sin embargo, la mayoría
de las CAR reportan en audiencia pública, lo que realizaron en términos de rendición de
cuentas o presentación del plan de acción, lo que es un deber de cada corporación y no una
estrategia ni fortalecimiento de estas.

Además, un 33% de las corporaciones no describieron al respecto de las veedurías y en

la mayoría de ese 67% que sí reportó, informaron sobre las veedurías que han realizado,
con algunas excepciones como Cortolima, que cuenta con una estrategia de auditores
visibles, diseñado para lograr la participación comunitaria en las actividades de seguimiento
a la ejecución de proyectos de inversión pública, o la CDA y Corpocesar que realizan
convocatorias ciudadanas y en escenarios de participación para que hagan parte de la
ejecución de los proyectos.

La evasión de las preguntas sobre la estrategia para fortalecer las audiencias públicas y las
veedurías muestra un poco avance en la promoción de la participación ciudadana por parte
de las corporaciones.
77
1.3.2.2 Estrategia para fortalecer a la sociedad civil colombiana como agente que
previene y maneja los conflictos ambientales

Durante el periodo 2019 -2021, se han promovido escenarios de diálogo social entre las
comunidades y las entidades que hacen parte del SINA orientadas a fortalecer la información
sobre diversas problemáticas ambientales, cumpliendo compromisos derivados de medidas
judiciales, diálogo social, plan nacional de desarrollo, así mismo se han realizado espacios
de diálogo orientados a informar sobre los avances de proyectos que son liderados por el
Ministerio, entre las actividades se destacan las siguientes:

• Desarrollo de las fases establecidas en la Sentencia T-361 de 2017 de la Corte

Constitucional para la delimitación participativa de páramos (Jurisdicciones-Santurbán-
Berlín, Pisba, Cruz Verde – Sumapaz y Almorzadero) las cuales siguen las reglas
fijadas en dicha sentencia.

El proceso participativo vincula a los diferentes actores sociales e interesados en el proceso

de delimitación en todas las instancias, lo cual disminuye los posibles conflictos sociales
que puedan generarse durante este proceso al ser agentes activos.

Entre otras acciones para fortalecer a la sociedad civil colombiana como agente que previene
y maneja los conflictos ambientales, el MADS avanza en la implementación de estrategias
orientadas a controlar la deforestación y promover la gestión sostenible de los bosques
con la participación activa de las comunidades; en el marco de lo anterior, se realizaron
sesiones 4ta (2019) y 5ta (2021) de la Mesa REDD+, siendo este espacio de diálogo y
participación donde asisten delegados de las organizaciones comunitarias, actores de la
sociedad civil, representantes de los grupos étnicos, actores institucionales, cooperantes,
delegados de diferentes instancias del Estado, etc.

Otra de las estrategias que han contribuido al fortalecimiento de la confianza entre las
comunidades y el MADS está relacionada con la gestión de acciones y recursos orientados
a cumplir los compromisos suscritos en el marco del diálogo social como es el caso de la
Minga Suroccidente y la Delfina.

• Así también, se diseñó una estrategia educativa para la transformación positiva de

conflictos socioambientales, la cual se socializó con los Institutos de Investigación del
SINA, de conformidad a las directrices dadas por el Ministerio de Ambiente.

Se construyó el documento denominado Caracterización Social e Institucional de los Núcleos

Activos de Deforestación, a través del cual se busca generar insumos en relación con la
caracterización de actores y dinámicas sociales e institucionales en los núcleos activos de
deforestación, para aportar a las estrategias de intervención territorial del MADS en estas
áreas.

De acuerdo con el Sector Agropecuario, en su aporte por prevenir y manejar conflictos

socioambientales, se tienen los siguientes avances:

• Gestión de páramos

Se expide la Ley 1930 de 2018 que establece como ecosistemas estratégicos los páramos
y fija las directrices para su integralidad, preservación, restauración, uso sostenible y
generación de conocimiento. A partir de la ley, se establece la Mesa Sectorial de Páramos,
78
en la que participan las entidades adscritas y vinculadas del sector (Unidad de Planificación
Rural Agropecuaria –UPRA, Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria –
AGROSAVIA, ICA y la Agencia de Desarrollo Rural –ADR); que elaboraron los lineamientos
para el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto y ambientalmente sostenibles
en páramos, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 10 de la mencionada ley, el cual
se concreta con la expedición de la Resolución 1294 de 2021173.

• Acuerdos Deforestación Cero

En el transcurso de este periodo se desarrollaron los acuerdos de cero deforestaciones para

los sectores de palma de aceite, carne, lácteos, cacao y café como parte de las acciones
de la gestión sostenible de los bosques, la lucha contra la desertificación, la degradación
de las tierras y la pérdida de biodiversidad. Estos acuerdos promueven la participación de
los sectores productivos en el propósito de alcanzar la meta de cero deforestaciones para
el año 2030, así como de trabajar en la restauración de áreas intervenidas por los sistemas
productivos a partir de modelos sostenibles en las cadenas de valor.

La participación del sector productivo se evidencia en la implantación de los protocolos

por parte de las empresas: Palma de aceite a la fecha cuenta con la adhesión de 44
empresas174, que representan el 37% del mercado nacional; Cacao 6 empresas175, con
el 85% del mercado; Carne 16 empresas176 que intervienen el 15% del total nacional y el
sector Lácteo con 15 empresas177 con el 11% de la oferta total.

La continuidad de los acuerdos de cero desforestaciones existentes y los que se desarrollen

en el futuro, dependen en gran medida, del fortalecimiento y la sostenibilidad (institucional,
organizacional, logística y financiera) de los acuerdos en largo plazo y de la implementación
de los sistemas de monitoreo, reporte y verificación (MRV).

• Uso eficiente del suelo rural y agropecuario

Desde el año 2018 el MADR suscribió la Resolución 261178, que entre sus propósitos busca
el uso eficiente del suelo rural agropecuario, la prevención y solución a los conflictos entre
vocación y usos del suelo; en 2021 participó en la concertación y el cierre técnico del Plan de
Zonificación Ambiental que pretende vincular el ordenamiento social de la propiedad rural
con el ordenamiento ambiental, establecer lineamientos y criterios para la implementación
____________
173 “Por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo
impacto y ambientalmente sostenibles en páramos y se adoptan otras disposiciones”.
174 Unilever, Ecodiesel, Manuelita, Palmas San Rafael, entre otras (Acuerdo de Deforestación Cero Ca-
dena Aceite de Palma, 2016). Según Fedepalma, en el 2021 se produjeron 1,75 millones de toneladas
175 Luker, Lök, Compañía Nacional de Chocolates, entre otras (Acuerdo Deforestación Cero Cadena
de Suministro de Cacao, 2018). De acuerdo con Fedecacao en el 2021 la producción nacional fue de 69.040
toneladas.
176 Grupo Éxito, Vilaseca, Sierra Nevada, entre otras (Acuerdo Deforestación Cero Cadena Carnica,
2019). Según la Encuesta de Sacrificio de Ganado ASAG – DANE para el año 2021 la producción de carne
bovina fue de 758.737 toneladas
177 Alquería, Alpina, Coocampo, La Catira, entre otras (Acuerdo Deforestación Cero Cadena de Valor
Latea, 2019). En cifras de Fedegán la producción de leche fue de 7.821 millones de litros para el 2021.
178 “Por medio de la cual se define la frontera agrícola nacional y se adopta la metodología para la iden-
tificación general”
79
de programas de formalización y acceso a tierras en áreas de especial interés ambiental
para la estabilización de la frontera agrícola y se plantearon lineamientos para promover el
uso del suelo de acuerdo con sus categorías ambientales179 para el cierre y estabilización
de la frontera agrícola.

1.3.2.3 Manejo de conflictos socioambientales identificados por el sector agrícola

Para el Sector Agropecuario han sido identificados por la Universidad del Valle siete (7)
conflictos socioambientales180. Según el estudio, la producción de biomasa es la que
genera mayor impacto en el país y afecta a 2,1 millones de personas, que representan
el 26% de la población impactada, destacándose el causado por el cultivo de la caña de
azúcar en el Valle del Cauca. Las empresas generadoras de los conflictos identificados son
ocho en las que se resaltan las del Grupo Daabon, Palmeiras S.A., Asocaña, Urapalma y
otras pequeñas, dedicadas a actividades que generan efectos negativos sobre los recursos
suelo, agua, biodiversidad, paisaje, ecosistemas (humedales, ríos, manglares, bosques) y
poblaciones (comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinos).

1.3.2.4 Conflictos socioambientales en el Sector Minas y Energía

El MinEnergía es enfático al afirmar que la implementación de estrategias y acciones

encaminadas a lograr un diálogo para la promoción y desarrollo de proyectos minero-
energéticos en los territorios, no son suficientes para prevenir o mitigar las situaciones de
conflicto y crisis, las cuales seguirán presentándose bien sea por circunstancias inherentes
a las actividades propias, bien por dinámicas coyunturales y/o estructurales del territorio o
bien porque confluyen ambas181.

Cabe señalar que, si bien es cierto que los conflictos socioambientales relacionados con
el desarrollo de los proyectos minero-energéticos son generados por múltiples causas e
intereses, lo importante es que existan y se apliquen estrategias, instrumentos y acciones,
que permitan el diálogo y la interacción oportuna y eficaz entre los diferentes actores, con
el objeto de alcanzar consensos en torno a la viabilidad y operatividad de los proyectos y
actividades desarrolladas por el sector.

Por otro lado, en 2020 MinEnergía diseña la Estrategia de Desarrollo y Relacionamiento

Territorial –EDRT que tiene por objeto la articulación armónica entre los diferentes
actores del sector para realizar acciones que promuevan el desarrollo económico, social
y ambientalmente sostenible en los territorios. Además, con la estrategia EDRT se
ha implementado otros instrumentos de seguimiento y monitoreo como el Protocolo de
atención a la conflictividad, con el que se espera reducir los conflictos socioambientales en
los territorios.

____________
179 i) Franja de estabilización: Protección por alta oferta de servicios ecosistémicos, protección con uso
sostenible, uso productivo con reconversión y uso productivo y ii) Frontera agrícola con uso productivo con
protección.
180 Hacienda de Las Pavas (Bolívar); Hacienda Bellacruz (Cesar); Bosques de Bahía Solano (Chocó);
Smurfitt-Kappa-Cartón de Colombia Vs. Municipio Sevilla (Valle del Cauca); Pérdida de Manglares, Tuma-
co (Nariño); Monocultivo caña de azúcar (Valle del Cauca); y el de Curvaradó y Jiguamiandó (Chocó)
181 Respuesta MinEnergía – Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales (OAAS), Radicado No. 3-2022-
009443, con fecha 08/04/2022.
80
1.3.2.5 Prevención y manejo de conflictos ambientales en el Sector Trabajo

El Ministerio de Trabajo expone como actividades para la prevención y manejo de conflictos

ambientales en el sector, la existencia de un plan de acción en comunidades con territorios
extractivos, con el fin de analizar las diferentes alternativas de empleo en estas zonas182,
esto, en perspectivas con las transformaciones requeridas en el marco de los denominados
empleos verdes, que se analizarán más adelante. La CGR no evidenció soportes del plan
de acción que señala el ministerio, que permita identificar si es una estrategia integral que
incorpore un diagnóstico de los diferentes conflictos asociados a los temas ambientales a
lo largo de todo el país.

El ministerio presenta una ruta para prevenir conflictos en perspectiva de desarrollo

asociados a proyectos de explotación de hidrocarburos, en 65 municipios ubicados en 20
departamentos, que incluye ofertas de formación del SENA y ferias de empleo, aunque no
se identifican claramente los municipios que han sido beneficiarios de esta ruta y solamente
se señalan, Puerto Triunfo (Antioquia) como eje de un piloto, Puerto Wilches (Santander),
Coveñas (Sucre) y Castilla La Nueva (Meta).

1.3.2.6 Estrategia para fortalecer el Sector Gestión Pública como agente que previene
y maneja los conflictos ambientales

Según el IGAC183, a partir del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el CONPES 3951
de 2018 y el CONPES 3958 de 2019, el Catastro Multidimensional –CM adquiere un rol
fundamental para la toma de decisiones en el ordenamiento territorial, de planeación
económica, social y ambiental, mediante la integración de información sobre derechos,
restricciones y responsabilidades. La implementación del CM al 100%, requiere un plan
de acción a siete años (2019-2025) y generará los siguientes beneficios: Protección de las
zonas ambientales y naturales, priorización e incentivos a la inversión en nuevos proyectos,
elaboración y definición de Planes de Ordenamiento Territorial, identificación de zonas de
riesgo, simplificación de trámites para un mejor servicio a los colombianos, protección de
los derechos de propiedad, focalización de políticas públicas, mejoramiento de las finanzas
de los territorios, mejor uso de los suelos rurales.

En Sinergia - DNP184, en el seguimiento de los indicadores del PND 2018-2022, el

indicador Porcentaje de implementación del Sistema Nacional de Información de Catastro
Multipropósito señala que con fecha de corte 31 de diciembre 2021 el avance del cuatrienio
es del 27,0% frente a la meta establecida que era del 60%.

Igualmente, el IGAC durante la vigencia 2021, en el marco del crédito con la banca multilateral,
elaboró el borrador del lineamiento Ambiental para la Gestión Catastral Multipropósito –
GCM (que se encuentra en proceso de aprobación oficial).

1.3.2.7 Aporte de las CAR en fortalecer a la sociedad civil colombiana como agente
que previene y maneja conflictos ambientales

El PND 2018-2022, en su objetivo 3 ítem “b”, da responsabilidad de coordinación al MADS

____________
182 Ministerio del Trabajo. Respuesta a solicitud de información. Oficio 08SE2023200000000009547 del
6 de mayo de 2022.
183 IGAC Radicado 1100OAP-2022-0000056-EE-001 No. Caso: 329213 Fecha: 08-04-2022 18:50:10
184 Disponible en: https://sinergiapp.dnp.gov.co/#IndicadorProgEntE/33/1160/5509/17
81
y las CAR, en fortalecer a la sociedad civil colombiana como agente que previene y maneja
los conflictos ambientales, para lo cual también se consultó a las corporaciones y se les
solicitó soporte de sus avances.

Un 42% de las CAR no remitieron soporte de la información enviada, que presenta la

estrategia para fortalecer a la sociedad civil colombiana como agente que previene y maneja
los conflictos ambientales, lo que no da una completa confianza en la información, como se
muestra en el anexo 1-2.

Es notorio que el 30% (10) de las 33 CAR usan la estrategia de los Proyectos Ambientales
Escolares –PRAES y Proyectos Ambientales Comunitarios –PROCEDA, para abordar
diferentes conflictos socio ambientales como el tráfico de flora y fauna, la falta de cultura
ambiental, deterioro de los recursos naturales, inadecuado manejo de residuos sólidos,
deterioro de las fuentes hídricas, entre otros.

El otro 70% (23) de las CAR usan diferentes estrategias como educación ambiental,
capacitaciones, ferias, foros, acompañamientos, campañas ambientales, reuniones de
socialización, diálogo social, participación ciudadana, entre otras.

1.3.3 Gestión de conflictos socioambientales

1.3.3.1 Consolidación de centros regionales de diálogo ambiental –CRDA

El 26 de octubre de 2018 el MADS, profirió la Resolución 2035 de 2018, por la cual se

crean los CRDA, como instancias de facilitación, articulación, participación, cooperación y
reflexión para la identificación, priorización y discusión de los conflictos ambientales en el
nivel regional.

Durante la vigencia 2021, se consolidó la versión final del Manual Operativo para la
instalación de los centros regionales de dialogo ambiental, el cual dio línea técnica y
orientaciones operativas principalmente a los Institutos de Investigación Ambiental, así
como a los servidores públicos, entidades territoriales y entidades SINA, por parte del
Grupo de Centros del MADS. En este manual, se establecen las bases y las rutas para
la operación de los Centros por parte de los institutos de investigación, donde se resaltan
los dos enfoques principales; prevención y transformación positiva de los conflictos socio
ambientales.

De igual forma, se orientó los componentes de operación: Identificar, caracterizar y

priorizar los conflictos, fortalecimiento institucional para la atención de los conflictos socio
ambientales, componente de la estrategia de educación y componente de la estrategia de
comunicación. De otra parte, se definieron los roles de los institutos de investigación, y del
Ministerio de Ambiente, en el organigrama de funcionamiento de los CRDA.

El Ministerio de Ambiente adelantó en fuentes secundarias, donde se pudo identificar al

menos 176 conflictos socioambientales en 2019. Finalmente se destaca que el Centro
Regional de Diálogo Ambiental ubicado en el pacífico colombiano y operado por el Instituto
de Investigaciones Ambientales del Pacifico IIAP, fue la instancia de diálogo y concertación
para la construcción colectiva del Plan de Acción para la descontaminación del río Atrato,
ordenado en la Sentencia T-622 de 2016 con las comunidades de 15 municipios de los
departamentos de Choco y Antioquia.
82
Fortalecimiento de los espacios de dialogo existentes

Los principales aspectos considerados para el fortalecimiento de los espacios de dialogo se

muestran en el gráfico 1.11.
Gráfico 1-11 ASPECTOS PARA FORTALECER LOS ESPACIOS DE DIALOGO

Fuente: MADS. Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaborado por: DESMA.

La aplicación de los aspectos mostrados facilitó el desarrollo de acciones, en este sentido,

se implementó una metodología de apropiación social para grupos indígenas que los
vinculará directamente a las ventanillas de negocios verdes. Así mismo, se desarrollaron
mesas de diálogo en el marco de movilizaciones sociales, Mingas indígenas y Asociaciones
de Consejos Comunitarios de Comunidades Negras185; así como de organizaciones de
jóvenes y mujeres con un enfoque de comunidades estratégico.

Así mismo, se establecieron diálogos para la ratificación del Acuerdo Escazú, la educación
ambiental, la economía circular, emprendimientos verdes, la restauración y conservación,
los Planes de Ordenamiento de Cuencas, el cambio climático y la adaptación.

Por otro lado, se convocó también a las ‘Mujeres cuidadoras de la Amazonía’ para
seleccionar 69 proyectos que aportarán a la reducción de la deforestación y la conservación
de los bosques de la región, promoverán el uso respetuoso de los recursos naturales y
desarrollarán iniciativas económicas sostenibles, entre otras acciones.

1.3.3.2 Propuesta de educación y especialización de tribunales judiciales y jueces

en temas ambientales

El MADS ha incorporado la educación y la participación como pilares de la formación de

____________
una
185 Las propuestas técnicas se han construido con la participación de los representantes de las organi-
zaciones étnicas y se han suscrito convenios o contratos con las organizaciones étnicas avaladas por ellos, de
acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente. MADS en respuesta a la CGR.
83
una ciudadanía responsable en la toma de decisiones frente al manejo sostenible del
ambiente.

En ese sentido, se ha ido desarrollando una estrategia que permita la articulación de los
actores institucionales, sectoriales y sociales en el SINA, a través de procesos que fortalecen
la gobernanza en la gestión ambiental.

Previo al proceso de construcción de la propuesta de educación no formal de tribunales

judiciales y jueces en temas ambientales se realizaron gestiones con MinJusticia, ANH,
ANLA, Agencia Nacional de Minería y Procuraduría General de la Nación para la creación
de la jurisdicción especial ambiental, sin embargo, la prioridad de MinJusticia fue la creación
de los tribunales agrarios.

Por otro lado, existen otros avances en el proceso de capacitaciones a los tribunales
oficiales, como se muestra en el gráfico 1.12.
Gráfico: 1-12 PROCESOS DE CAPACITACIÓN DIRIGIDOS A JUECES Y MAGISTRADOS, LIDERADOS
POR ENTIDADES DEL SINA

Fuente: MADS. Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125. Elaborado por: DESMA.

Según el MADS, en el periodo 2020 y 2021 no hubo avance en los programas de capacitación
dirigidos a jueces y magistrados debido a la contingencia generada por la pandemia
de COVID-19, lo cual no se considera un impedimento pues existen otros métodos de
capacitación, como los virtuales que sí se implementó en el fortalecimiento de espacios de
dialogo existentes.

1.3.4 Cumplimiento de las sentencias relacionadas con la extracción ilícita de

minerales, la deforestación y degradación ambiental

El crecimiento verde, la gestión del riesgo de desastres y el cambio climático requieren

información oportuna, pertinente y confiable para que las entidades del Estado, el sector
privado y la sociedad civil puedan responder a los retos del desarrollo sostenible y dar
cumplimiento a las recomendaciones de la OCDE.

1.3.4.1 Creación de la Comisión Intersectorial para los asuntos judiciales, relacionada

con la extracción de minerales, la deforestación y la degradación ambiental

Desde el Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica se ha realizado una

articulación con la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (DBBSE)
84
del MADS con el fin de prestar apoyo técnico y jurídico en el cumplimiento de las órdenes
judiciales relacionadas con deforestación.

Ahora bien, respecto al avance en la creación de la Comisión Intersectorial para los Asuntos
Judiciales, relacionada con la extracción de minerales, la deforestación y la degradación
ambiental, a la que hizo referencia el Plan Nacional de Desarrollo, es pertinente advertir
que a la fecha el MADS desconoce si la mencionada Comisión fue creada, así como sus
resultados.

Por otra parte, en lo relativo con la Comisión Intersectorial para el Departamento del
Chocó186, esta comisión no atiende exclusivamente la Sentencia T-622 de 2016, pero si
asuntos que guardan una estrecha y constante relación.

Se muestra, en el cuadro 1.16, los recursos destinados al cumplimiento de órdenes judiciales

relacionadas con la extracción de minerales y la degradación ambiental, discriminada por
cada año: 2019, 2020 y 2021.
Cuadro 1-16 RECURSOS DESTINADOS A LAS ENTIDADES PÚBLICAS VINCULADAS EN LOS PRO-
CESOS JUDICIALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE ÓRDENES JUDICIALES RELACIONADAS CON LA
EXTRACCIÓN DE MINERALES, Y LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

Fuente: MADS. Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125

1.3.4.2 Sentencias relacionadas con la deforestación

Se relacionan 3 sentencias relacionadas con la deforestación: la Sentencia STL 10716

del 25 de noviembre de 2020 de la Corte Suprema de Justicia, señaló que el “Parque
Nacional Natural los Nevados es sujeto de derechos a la vida, a la salud y ambiente sano”,
la Sentencia STC 3872 del 16 de junio de 2020 de la Corte Suprema de Justicia estableció
como sujeto de derechos “Vía Parque Isla Salamanca”, y la Sentencia T-622 2016 de la
Corte Constitucional que reconoce al “Rio Atrato como sujeto de derechos, con miras a
garantizar su conservación y protección”, arrojando los siguientes resultados:

• En el marco del documento CONPES 4021 de 2020, “Política Nacional para el Control
de la Deforestación y la Gestión Sostenible de los Bosques”, el cual implementa
____________
186 Fue creada mediante el Decreto 749 de 2018, atendiendo a que existen distintas órdenes judiciales
que involucran el actuar de diferentes entidades del orden nacional y territorial relacionadas con la garantía
de los derechos fundamentales de la población en el Departamento del Chocó, incluyendo la Sentencia T-
622 de 2016 de la Corte Constitucional, dentro de la que se vinculó al MADS.
85
estrategias transectoriales para el control de la deforestación y la gestión de los bosques
con el fin de impulsar el uso sostenible del capital natural, la economía forestal y el
desarrollo comunitario en los NAD, la Policía Nacional de Colombia reporta acciones
de prevención y control de cara a la acción 3.3 “Mejorar las condiciones técnicas del
Sistema Integrado de Seguridad Rural para los municipios con alta deforestación” y sus
respectivos hitos, que se relacionan a continuación:
A. Hito 1. Diagnóstico y planeación de la seguridad ciudadana en áreas rurales con alta
deforestación.
B. Hito 2. Fortalecimiento del Centro Integrado de Control Operacional Rural (CICOR),
orientado a la interoperabilidad de sistemas de información de la Policía Nacional.
C. Hito 3. Fortalecimiento en la capacitación del personal que compone Carabineros
Guardabosques.
D. Hito 4: Elaborar un informe de funcionamiento de las acciones en el Sistema Integrado
de Seguridad Rural187 –SISER, el cual permitirá hacer seguimiento a las acciones
realizadas contra las rentas criminales en frontera.

1.4 OBJETIVO 4. MEJORAR LA GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN Y SU

INTEROPERABILIDAD ENTRE LOS DIFERENTES SECTORES

En el cuadro 1.17, se visualizan las estrategias del presente objetivo, encaminadas a

consolidar información oportuna, pertinente y confiable requerida por el crecimiento verde,
la gestión del riesgo de desastres y el cambio climático que aporten a los retos del desarrollo
sostenible y cumplimiento a las recomendaciones de la OCDE, según el PND 2018-2022.

Cuadro 1-17 ACCIONES DEL OBJETIVO 4 LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND 2018-2022

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
187 De la policía Nacional de Colombia.
 86

Fuente: PND 2018 - 2022 Elaboró: DESMA

1.4.1 Consolidación del Sistema de Información Ambiental de Colombia

En el gráfico 1.13 se presentan los diferentes sistemas de información ambiental que

conforman el SIAC189, administrados en su mayoría por el IDEAM, los cuales, mediante la
captura de información y la generación de reportes, aportan a la toma de decisiones de las
entidades ambientales.
____________
188 Sistema Nacional de Información Forestal
189 Otra parte del SIAC está conformado por el Sistema de Información para la Planeación y la Gestión
Ambiental -SIPGA
 87
Gráfico: 1-13 SISTEMAS DE INFORMACIÓN AMBIENTAL DEL SIAC

Fuente: http://www.siac.gov.co. Elaboró: DESMA.

El propósito de esta estrategia es brindar a los ciudadanos y al Estado información confiable

sobre la gestión ambiental que sea utilizada para la toma de decisiones y será coordinada
por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible durante el actual gobierno (2018-
2022), para ello se propusieron 4 actividades que se desglosan a continuación.

1.4.1.1 Actualización de los lineamientos de política de información ambiental y el

protocolo para la gestión de datos e información

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS, como entidad pública encargada de

definir la Política Nacional Ambiental y promover la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, es
el responsable de Fortalecer el SIAC190 a través de la actualización de los lineamientos de
política de información ambiental y el protocolo para la gestión de datos e información191.

El SIAC192, es el conjunto integrado de actores, políticas, procesos y tecnologías

involucrados en la gestión de la información ambiental del país, para facilitar la generación
de conocimiento, la toma de decisiones, la educación y la participación social para el
desarrollo sostenible193,es liderado por el MADS, los Institutos de Investigación Ambiental:

____________
190 Sistema de Información Ambiental
191 Respuesta con radicado 8200-2-2022-00125 de fecha 04 de abril de 2022, anexo respuesta 41 del
cuestionario CGR
192 Tiene como objetivo fortalecer en las entidades del sector ambiental, el proceso de gestión de datos
e información asociada al estado y uso de los recursos naturales - SIA y de la planeación ambiental - SIPGA,
para la toma de decisiones referentes a las prioridades ambientales a nivel nacional y regional.
193 Tomado de la página http://www.siac.gov.co/
88
IDEAM, SINCHI, HUMBOLDT, IIAP e INVEMAR, las autoridades ambientales regionales
(Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible) y locales (Autoridades
Ambientales Urbanas), la comunidad académica, los sectores y en general los diferentes
proveedores y usuarios de la información ambiental.

Al respecto, el MADS, ha realizado una actualización de los lineamientos de política

de información ambiental para la vigencia 2020, el cual se encuentra publicado en la
página web194, cuyo objetivo corresponde en realizar la socialización y retroalimentación
de este, para el sector ambiental con el Comité Técnico del SIAC, el cual hace parte del
compromiso definido como enfoque del pacto 5195. Si bien en el lineamiento se enuncia
como procedimiento la actualización, revisión y aprobación del protocolo de gestión de
información, no se evidencia el protocolo actualizado y firmado, en los anexos presentados
por parte del MADS.

De otra parte, algunas corporaciones han venido trabajando sobre la mejora continua de
sus procedimientos internos, permitiendo generar y disponer la información de acceso al
SIAC para la toma de decisiones, como se muestra en el cuadro 1.18.

Cuadro 1-18 LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE INFORMACIÓN AMBIENTAL

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
193 Tomado de la página http://www.siac.gov.co/
194 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0039191 del 09 de marzo del 2022.
Proceso: Gestión Estratégica de Tecnologías de la Información versión 1 vigencia 21/12/20
195 “Gestión de la Información”, firmado en la Cumbre del SINA en octubre de 2021, para lograr obje-
tivos ambientales
196 CITA: Centro de Información de Trámites ambientales, RUA: Registro Único Ambiental, SUNL:
Salvoconducto Único Nacional en Línea, LOFL: Libro de Operaciones Forestales en Línea, SILAMC: Sis-
tema de Información para la Gestión de Trámites Ambientales, VITAL: Ventanilla Integral de Trámites
Ambientales.
89

Fuente: Respuesta cuestionarios corporaciones en respuesta al requerimiento de la CGR Elaboró: DESMA.

Dentro del periodo de análisis Cormacarena, Corpoguavio y Cornare197 participaron como

Corporaciones Piloto, como delegadas de las autoridades ambientales, en el primer comité
técnico del SIAC año 2021 donde se expusieron los “Lineamientos de Política de Información
____________
197 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de marzo del 2022
90
Ambiental y del Protocolo para la Gestión los avances del 2021, en los que se incluyeron:
· Protocolo - presentación de iniciativas de política
· Procedimiento actualización del protocolo de gestión de datos e información ambiental
del SIAC
· Priorización para el comité SIAC
· Promoción para la construcción conjunta

Concluyendo conformar el equipo formulador de la política y así proseguir con la elaboración

del plan operativo para la formulación de esta, contando con las delegaciones de las
entidades SINA para la conformación de los equipos.

Las otras corporaciones no mostraron gestión para la vigencia objeto de análisis o los
lineamientos establecidos son los implementados por el MADS.

Implementación del Sistema de Información de Planificación y Gestión Ambiental de

las CAR

Durante el periodo 2019-2021 el MADS diseñó, desarrolló y avanzó en el proceso de

apropiación y uso del Sistema de Información de Planificación y Gestión Ambiental de
las Corporaciones Autónomas Regionales –SIPGACAR, bajo el marco de referencia de
arquitectura empresarial y apertura de datos198, el cual corresponde a un instrumento de
reporte que se encuentra en el Decreto 1200 de 2004199, estandarizando la información del
Sector Ambiente, con la generación de reportes más homogéneos a nivel nacional.

Dicho instrumento de reporte interactúa con 35 grupos, de los cuales 33 corresponden a las
Corporaciones Autónomas Regionales, donde se definieron dos roles, uno de planeación,
donde se crea toda la formulación del PAI (plan de acción, líneas estratégicas, programas,
proyectos, etc.), y el otro de grupo interno de trabajo donde está la creación de indicadores
propios, registro de la ejecución del PAI correspondiente a ingresos y gastos, seguimiento
de las actividades a través de las evidencias, rezagos y en caso de que se requieran,
novedades de gastos.

En el gráfico 1.14, se visualizan las etapas del Plan de Acción Institucional –PAI, en el
aplicativo SIPGACAR:

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
198 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de marzo del 2022
199 “Por el cual se determinan los Instrumentos de Planificación Ambiental y se adoptan otras disposi-
ciones”.
91
Gráfico 1-14 ETAPAS DEL PAI EN EL SIPGACAR

Fuente: Respuesta cuestionario CORANTIOQUIA, Anexo 2. 090-ACT2103-1249 Elaboró: DESMA.

Teniendo en cuenta la obligación del país, de adoptar las buenas prácticas para la Gestión
del Gasto Público Ambiental200, a través de la Resolución 072 del 21 de enero de 2022, se
desarrolla la herramienta SIPGACAR ahora CARdinal201, en la cual se realiza la consolidación
de la evaluación de los Planes de Acción Cuatrienal –PAC de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible de avance de metas físicas y financieras en
cumplimiento del PAC de manera semestral y anual, permitiendo hacer el seguimiento a los
informes integrales de avance en la ejecución de dichos planes202.

Así mismo se obtiene la captura de información de las variables de los indicadores que
conforman el Índice de Evaluación del Desempeño Institucional –IEDI de que trata el artículo
2.2.8.6.5.3 del Decreto 1076 de 2015, que anualmente debe construir el MADS para dotar
a los Consejos Directivos de las Corporaciones, de insumos para orientar el mejoramiento
continuo de la gestión de estas entidades, conformado por los siguientes componentes,
los cuales son medidos a través de veinte (20) indicadores: misionales; presupuestales y
financieros; y administrativos. (ver gráfico 1.15)

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
200 (Anexo 1 de la Declaración del Gobierno de la República de Colombia referente a la aceptación de
las obligaciones de membresía de la OCDE).
201 Publicada por el IDEAM en el portal web del SIAC con los correspondientes lineamientos técnicos
para su uso.
202 Acorde con lo previsto en el artículo 2.2.8.6.5.4. del Decreto 1076 de 2015 y el artículo 9 de la Re-
solución 667 de 2016
92
Gráfico 1-15 ESTRUCTURA IEDI

Fuente: Respuesta cuestionario MADS, Anexo IEDI, vigencia 2020.

Así mismo, Cormacarena, implementó el VIAM – Visor de Información Ambiental203, el cual

permite la conversión de coordenadas, análisis cartográfico, medición de distancia, consulta
y descarga de capas temáticas relacionadas con Planes de Ordenamiento Territorial –POT,
Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas –POMCAS, Planes de Manejo
Ambiental –PMA, deforestación, y en general cartografía básica y ambiental dentro de la
jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La
Macarena204.

Al respecto el MADS, durante la vigencia 2020 - 2021 realizó sesiones de trabajo con cada
una de las Corporaciones, para la presentación de la interfaz del SIPGACAR, socialización
de la implementación del aplicativo, construcción de la matriz de homologación para la
migración de la estructura del Plan de Acción Institucional 2020 – 2023, parametrización de
usuarios, al igual que los indicadores IEDI.

Para la vigencia 2022, se realizaron diferentes mesas de trabajo y talleres para la

implementación del SIPGACAR, al igual que capacitaciones para el manejo de cada uno de
los módulos del sistema, con el fin de realizar el montaje del plan de acción en la estructura
del CARdinal, con las diferentes corporaciones.
____________
203 Herramienta de consulta que contiene información geográfica del departamento del Meta la cual se
encuentra disponible al público desde el año 2021
204 Tomado de la respuesta de CORMACARENA a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de
marzo de 2022
93
Por su parte las siguientes corporaciones a la fecha objeto de análisis no han implementado
el SIPGACAR, manifestando la aplicación de sistemas propios de información que tiene la
entidad, como se observa en el gráfico 1.16.
Gráfico 1-16 SISTEMAS DE INFORMACIÓN PROPIOS

Fuente: Respuesta cuestionarios corporaciones. Elaboró: DESMA.

Para la vigencia 2022, las corporaciones vienen articulando el informe de gestión del I
Semestre de la vigencia 2022, de acuerdo con la información reportada por las áreas
ejecutoras de proyectos de inversión, una vez articulado y armonizado con los requerimientos
y lineamientos de MADS.

Acceso de los sectores, territorios y sociedad civil al SIAC y articulación de los

subsistemas temáticos con los de las CAR

Para garantizar el fácil acceso a los territorios y sociedad civil al SIAC, el IDEAM en el
marco del plan estratégico y específicamente en la línea de difusión realizó las siguientes
actividades durante el periodo de 2019 a 2021. (ver cuadro 1.19)
(Ver cuadro en la siguiente página)
94
Cuadro 1-19 ACTIVIDADES PARA EL ACCESO AL SIAC

Fuente: Respuesta cuestionario IDEAM Radicado 20225000061561. Elaboró: DESMA.

Así mismo, para la articulación de los subsistemas temáticos con los de las CAR, el IDEAM,
realizó las siguientes actividades. (ver gráfico 1.17)

Gráfico 1-17 ACTIVIDADES DE ARTICULACIÓN DE LOS SUBSISTEMAS TEMÁTICOS CON LOS DE

LAS CAR

Fuente: Respuesta cuestionario Ideam Radicado 20225000061561. Elaboró: DESMA.

____________
205 Villavicencio, Puerto López, La Dorada, Riosucio (Caldas), Cartago, Jamundí, Yumbo, Tuluá, La
Cumbre, Cali, Caicedonia, Ulloa, Roldanillo , El Cerrito, La Victoria , El Cairo, La Unión, Toro, Anserma-
nuevo, Trujillo, Riofrío, Bolívar (Valle), Turbaco, Florencia, El Paujil, La Montañita, Milán, Albania, El Can-
tón de San Pablo, El Bajo Baudó, Río Quito, Certegui, Unguía, El Carmen del Darién, San José del Palmar,
Alto Baudó, Riosucio (Chocó), Los Palmitos, Majagual, Toluviejo, San Pedro, Sincelejo, Pereira, La
Celia, Santa Rosa de Cabal, Guática, Dosquebradas y Quinchía.
95
Con los institutos de investigación del SINA se diseñaron las siguientes estrategias para la
generación de información:
• Implementación de cursos y capacitaciones virtuales orientadas a optimizar el reporte
de información en los sistemas de información.
• Implementación en el SIAC de la política de transformación digital y su alineación
con la política de gestión de la información estadística.
• Construcción de la propuesta denominada “Fortalecimiento de capacidades del
sector ambiental en el marco del SIAC”, la cual fue avalada por el comité técnico del
SIAC.
• Reuniones de trabajo con los grupos temáticos del IDEAM: Cambio climático,
Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono para Colombia –SMByC, seguimiento a
la sostenibilidad, modelación hidrológica y el instituto IIAP, con el fin de presentar para
algunos casos, la propuesta de actualización y dinamización del portal web del SIAC.

Durante el año 2021 el IDEAM ha venido trabajando con los institutos de investigación, en
la elaboración y actualización de fichas de recolección de información para el portal SIAC .

El MADS con la oficina TIC´s, ha venido realizando reuniones conjuntas con las diferentes
corporaciones, relacionadas con la Centralización de Información al SIAC, con el fin de
socializar, revisar y ajustar de acuerdo con las observaciones emitidas, la información
enviada por cada una, para su registro y publicación en el portal de datos abiertos, con
respecto a la implementación y operación del sistema.

Dicho registro de información se realiza a través de una cuenta con usuario y contraseña,
que tiene una ruta de ingreso para poder hacer los respectivos registros de permisos, de
forma individual o por cargue masivo, facilitando así la obtención de la información, a través
de reportes con los datos según se requiera, acorde a lo registrado en cada una de las
temáticas, para poder generar los reportes de indicadores ambientales.

Con el fin de facilitar el acceso de los sectores, territorios y sociedad civil al Sistema de
Información Ambiental de Colombia SIAC, se identificó que las siguientes Corporaciones
disponen en su página WEB de un enlace de acceso, que brinda ingreso al portal del SIAC,
VITAL entre otros, para los trámites y consultas ambientales requeridas. (ver cuadro 1.20)

Cuadro 1-20 CORPORACIONES CON ACCESO EN SU PORTAL WEB A SUBSISTEMAS

(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)

____________
206 Respuesta cuestionario Ideam Radicado 20225000061561
96

Fuente: Respuesta cuestionarios Corporaciones Elaboró: DESMA.

De acuerdo a lo reportado en la página web del MADS, se pudo corroborar que se está
garantizando el acceso a los sectores, territorios y sociedad civil al SIAC, a través de la
articulación con los subsistemas temáticos en la plataforma VITAL (Ventanilla Integral de
Trámites Ambientales), con las entidades que actúan en la misma, información consultada
en línea de forma oficial, por los diferentes usuarios, con respecto del cruce de un área de
su interés con determinadas capas de información geográfica que han sido parametrizadas
por el Ministerio de Ambiente, Parques Nacionales Naturales y la ANLA, la cual es utilizada
en el proceso de licenciamiento ambiental207.

Las siguientes corporaciones en su portal web tienen otros accesos para información como
son:

____________
207 Página IDEAM consultas en línea
97
Coralina, tiene implementado el Observatorio para el Desarrollo Sostenible de la Reserva
de Biosfera Seaflower, el cual sólo tiene acceso al sistema de información ambiental de la
corporación208

La Corporación CVC a través del portal Web Corporativo facilita el acceso a la información
ambiental mediante las siguientes aplicaciones:
• GeoPortal de la CVC: Permite la búsqueda, consulta y descarga de información
temática que proviene de las diferentes áreas de la Corporación, bajo un enfoque
ecosistémico .
• Portal Hidroclimatológico: Mediante la cual se facilitó el acceso al público de
la información ambiental en la temática correspondiente a cambio climático,
específicamente a los datos de la red hidroclimatológicas, y sus datos históricos a
escalas diarias y mensuales, de todas las variables hidroclimatológicas que se miden
en el área de jurisdicción de la Corporación
• App Móvil CVC: Da la posibilidad al público de gestionar denuncias desde cualquier
dispositivo móvil210.
• App GeoCVC: Proporciona herramientas que le permiten interactuar con la
información geográfica (IG) generada por la Corporación. Esta aplicación cuenta con
tres módulos: GeoCVC Avanzado, GeoCVC Documento y GeoCVC Offline211.

Adicionalmente, la CVC gestiona los tramites a través del subsistema CITA, el cual realiza
interoperabilidad con el subsistema VITAL y Sistema de Información del Recurso Hídrico
–SIRH

La Corporación CDMB, con la información que se genera en las redes de monitoreo,

alimenta el Sistema de Información Ambiental SIC propio de la corporación y se emiten
reportes periódicos, los cuales son publicados en la página web para consulta de toda la
comunidad en los siguientes enlaces:
• Reportes de la red hidroclimatológica: http://caracoli.cdmb.gov.co/cai/rhc/reprhc.
html
• Reportes calidad de aire: http://caracoli.cdmb.gov.co/cai/cai2/archivos.html212

A nivel interno, la CRC cuenta con un subsistema denominado TUA, el cual ha permitido la
depuración de información del recurso hídrico, mejorando el diligenciamiento de SIRH, así
como el proceso de recaudo por el uso y afectación del recurso213.

El gráfico 1.18 se presentan los subsistemas del SIAC que son utilizados por las
corporaciones, donde se observa que el más usado es el Sistema Nacional de Información
Forestal –SNIF con un 24% y los menos utilizados corresponden a RUA, RUNAP, SIAM,
SMBYC y REA con un 1%.

____________
208 Página IDEAM consultas en línea
209 Disponible en: https://geo.cvc.gov.co/portal/apps/sites/#/portal-datos-abiertos, https://geo.cvc.gov.
co/ y https://www.geo.cvc.gov.co/visor_avanzado/
210 Disponible en: https://cvc-cma.arqbs.com/
211 Respuesta cuestionario Radicado CVC 0120-302742022
212 Respuesta cuestionario Radicado CDMB_3922
213 Respuesta cuestionario Radicado CVC 100-212.01
98
Gráfico 1-18 SUBSISTEMAS UTILIZADOS POR LAS DIFERENTES CORPORACIONES

Fuente: Respuesta cuestionarios Corporaciones Elaboró: DESMA

Sector Minas

El Sector Minero por su parte, ha desarrollado dos (2) proyectos que contribuyen al desarrollo
de encadenamientos responsables, dentro del marco de la legalidad, que buscan mejorar la
fiscalización de las actividades extractivas de oro y minerales. (Ver gráfico 1.19)

Gráfico 1-19 PROYECTOS DESARROLLADOS POR EL SECTOR MINERO

Fuente: Respuesta sector. Elaboró: DESMA

99
Mediante la estrategia institucionalidad moderna y coordinada, el Sector Minas y Energía,
aporta al cumplimiento del Objetivo 4 de la Línea D214, desde el Pacto IX, Línea A, que
establece como objetivo tener una institucionalidad moderna y coordinada, a través de la
modernización del Catastro Minero, la interoperabilidad con los sistemas de información
de otros sectores, como el Sistema de Información Ambiental de Colombia y avanzar en el
conocimiento y levantamiento de información que ayude a mejorar los grados de efectividad
y orientación de esfuerzos de la política pública.

En lo que respecta a la modernización del Catastro Minero, la ANM implementó el Sistema

Integral de Gestión Minera - Anna Minería. De igual manera inició la divulgación de la
información geográfica como datos abiertos, en el marco de la transformación digital de
la Entidad. Lo anterior, en cumplimiento del Decreto 2078 de 2019215, a través del cual la
ciudadanía ha venido accediendo a los módulos de registro de usuario y visor geográfico
del referido Sistema Integral a través del sitio web de la entidad.

El mencionado sistema posee la información de los títulos mineros, las restricciones

ambientales, las áreas de reserva y las solicitudes de título vigentes. Aún se están realizando
ajustes a la herramienta ya que debe incluirse la información relacionada con solicitudes de
contratos de concesión o de legalización de minería de hecho o tradicional. Además de los
municipios, los tipos de minerales explotados, las identificaciones de solicitantes o titulares
y demás criterios de interés.

Frente a la articulación entre el Catastro Minero Colombiano –CMC y el Catastro

multipropósito, se han desarrollado como actividades:
• Mesas técnicas lideradas por DNP e IGAC en cuanto a la ampliación del modelo
Land Administration Domain Model para Colombia –LADM-COL con el fin de incluir
elementos geográficos producidos por la ANM, particularmente los títulos mineros.
• Descarga de las capas disponibles del catastro predial y su disposición como capas
informativas en el visor geográfico del sistema Anna Minería.
• Desarrollo de los siguientes canales para la presentación de trámites y obligaciones
relacionadas con la autoridad minera. (Ver cuadro 1.21)

(Ver cuadro en la siguiente página)

____________
214 Que busca consolidar el sistema de información ambiental en Colombia, gestión de información y
(Continuar viendo el cuadro en la siguiente página)
estadísticas para los sectores estratégicos e información integrada y de fácil acceso en materia ambiental de
riesgo y de cambio climático
215 Por el cual se sustituye la Sección 2 del Capítulo 1 del Título V de la parte 2 del Libro 2 del Decreto
1073 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, en lo relacionado con el
establecimiento del Sistema Integral de Gestión Minera -SIGM-
100
Cuadro 1-21 SOLICITUDES Y TRÁMITES QUE SE PUEDEN REALIZAR VÍA WEB

Fuente: Oficio Radicado No. 20222000271621 - ANM

La integración entre Anna Minería y el expediente minero digital se encuentra en proceso de

desarrollo y está sujeta a la disponibilidad de recursos dentro del desarrollo de la plataforma.

El IGAC por su parte con el fin de contribuir al fácil acceso de los sectores, territorios y la
sociedad civil a la información sobre la gestión y estado de los recursos naturales diseñó,
desarrolló y puso en producción la plataforma216 “Colombia en Mapas” como mecanismo
para facilitar la disposición, uso y reutilización de la información cartográfica, geográfica y
geodésica del país.

Adicionalmente en el marco del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en lo

relacionado con la implementación de un Sistema Nacional de Información para la gestión
del Riesgo de Desastres, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD
ha generado alianzas interinstitucionales entre las cuales se encuentra la articulación con
los sistemas de información del IGAC.

En este contexto, el Instituto, en el marco del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, genera y produce información como insumo en estudios de evaluación de riesgo
de desastres para: Identificar y suplir la necesidad de información cartográfica básica local
a escalas requeridas en las entidades territoriales, fortalecer los procesos de generación de
información de catastro, fortalecer los procesos de generación de información cartográfica
de suelos.
____________
216 Es una herramienta que promueve que los ciudadanos puedan efectuar mejores análisis del territorio
en menos tiempo ya que centraliza los datos y mapas del territorio colombiano en un mismo lugar.
101
1.4.1.2 Generación y reporte de indicadores de estado, presión y respuesta

A partir del Plan de Acción 2020 – 2023, implementado por cada una de las corporaciones,
se generaron resultados que dieron como alcance la implementación de modelos de
almacenamiento de información y datos, permitiendo la interoperabilidad con diferentes
entidades del SINA y la recolección de datos para la generación de indicadores de estado
presión y respuesta como se muestra en el cuadro 1.22.
Cuadro 1-22 MODELOS DE ALMACENAMIENTO E INFORMACIÓN DE DATOS

Fuente: Respuesta cuestionarios Corporaciones Elaboró: DESMA.

102
Como se observa en el cuadro, las corporaciones tienen implementados modelos de
recolección de datos, de los cuales algunos permiten generar indicadores de estado presión
y respuesta como son:

¾ Geoambiental, permite consolidar la información de trámites ambientales y uso de

los recursos naturales para responder a los indicadores de estado, presión y respuesta,
realizando análisis de los cambios en la calidad y el uso de los recursos naturales.
¾ A_DocPlus, el cual actúa como gestor documental y gestor de procesos que genera
interoperabilidad con VITAL.
¾ Sembraton (https://sembraton.corantioquia.gov.co/), permite el registro, consulta y
control de la información de la siembra y cuidado de árboles en la jurisdicción.
¾ SIRENA y eSirena, gestiona la información relacionada con la administración de los
recursos naturales, en específico lo relacionado a los trámites ambientales.

Por su parte, Corpocaldas, a través de los modelos de almacenamiento, implementó

indicadores (ver cuadro 1.23), con resultados cualitativos y cuantitativos217.
Cuadro 1-23 INDICADORES CORPOCALDAS

Fuente: Respuesta cuestionario Corpocaldas Radicado 2022EE0043307 Elaboró: DESMA.

Por su parte Coralina, trabaja con los siguientes indicadores218 (ver cuadro 1.24).
Cuadro 1-24 INDICADORES CORALINA

Fuente: Respuesta cuestionario Coralina Radicado 2022EE0043372 y Oficio No. 2022EE0043307 Elaboró: DESMA.

La CAR desde la Dirección de Recursos Naturales –DRN consolida el Indicador Mínimo de

Gestión Porcentaje de reporte al SIAC.

1.4.1.3 Protocolos de transferencia de información y mejoras tecnológicas

Para el desarrollo de esta estrategia, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios

Ambientales –IDEAM, en articulación con las diferentes corporaciones, ha realizado
diferentes cursos virtuales y capacitaciones que permiten la integración de los sistemas de
____________
217 Respuesta Corpocaldas Radicado 022-IE-00008121
218 Respuesta cuestionario Radicado CGR 2022EE0043372 y Oficio No. 2022EE0043307.
103
información sectorial con el SIAC, como son:
• Fortalecimiento de las capacidades institucionales en el uso y manejo del SNIF
• Lineamientos y protocolos para el registro de información

Por parte de la CRC, se realizó inclusión de Modelos de almacenamiento de información,

que permiten la interoperabilidad con diferentes entidades del SINA, priorizando temáticas
como:
i. Línea base y Gestión del Riesgo
ii. Modulo del Recurso Hídrico

De otra parte, las Corporaciones Autónomas Regionales de Risaralda y de Sucre (Carder

y Carsucre) suscribieron convenios para la implementación del Software Geoambiental,
permitiendo realizar análisis de los cambios en la calidad y el uso de los recursos naturales.

Así mismo, desde la vigencia 2021, se suscribió el acuerdo de voluntades para la

racionalización de los trámites ambientales a cargo de las CAR, estrategia “CoordinAR”
a través de la cual se acuerda “Coordinar la unificación y estandarización de los trámites
ambientales a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
en función de los marcos legales y reglamentarios ambientales vigentes, priorizando
aquellos que por su demanda generan mayor volumen de decisiones a las CAR en materia
de administración de los recursos naturales renovables, con el fin de contribuir a que dichos
trámites se desarrollen dentro de los términos previstos para ello, optimizándolos en la
medida de lo posible”.

1.4.1.4 Diseño e Implementación de estrategias, para diversificación de ingresos y

mejoramiento de la capacidad administrativa, financiera y técnica

Para lograr el fortalecimiento de la generación de información en la toma de decisiones,

se desarrollaron e implementaron diversas estrategias por parte de las corporaciones,
que permitieron mejorar las capacidades administrativas, financieras y técnicas como se
presenta en el Anexo 1-3.

La Carder, junto con el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico –IIAP, en

asocio y concertación con los Consejos Comunitarios y los Cabildos Indígenas, han venido
trabajando en una alianza intersectorial e interinstitucional para:
• Apoyar el fortalecimiento del gobierno y justicia propia en procesos de gestión
ambiental territorial.
• Apoyar a médicos tradicionales y parteras, en procesos de respeto y cuidado de la
madre tierra.
• Apoyar a los cabildos indígenas en la construcción de los planes de vida.
• Apoyar a los consejos comunitarios de comunidades negras y las organizaciones
ambientales comunitarias, en procesos de investigación y conservación de la
biodiversidad en el área de manejo especial étnica Alto Amurrupá y otras áreas de
interés ambiental del territorio.
• Apoyar a los consejos comunitarios en la actualización y gestión de los planes de
etnodesarrollo y de manejo de recursos naturales en territorios colectivos.
• Apoyar a los consejos comunitarios y las organizaciones ambientales comunitarias,
en la realización de estudios especializados para la caracterización de plagas y otras
afectaciones en los cultivos de chontaduro en el territorio.
• Apoyar procesos de recuperación y protección del saber ambiental y tradicional en el
manejo de la biodiversidad (gastronomía nativa y conservación).
104
• Apoyar a los consejos comunitarios de comunidades negras y las organizaciones
ambientales comunitarias, en procesos de educación y cultura para el fortalecimiento
de la gestión ambiental local
• Facilitar y acompañar estrategias de comunicación para la difusión y divulgación de
información y experiencias de gestión ambiental local y regional.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR Cundinamarca, para la toma

de decisiones se basa en los lineamientos internos como el Sistema de Administración de
Expedientes SAE, Sistema de Información Documental de la CAR – SIDCAR, Geoambiental
y PESCAR.

1.4.2 Gestión de información y estadísticas para sectores estratégicos para el

crecimiento verde y la sostenibilidad

El Plan Nacional de Desarrollo propone cinco acciones, con el objetivo de profundizar la

información que permita visibilizar el avance en la transición hacia el crecimiento verde.219

1.4.2.1 Integración de los sistemas de información forestal y su interoperabilidad

En el marco de la digitalización del Sistema Nacional de trazabilidad forestal liderada por

el MADS se evidenció la necesidad de interoperar el desarrollo informático del módulo
digital del “Libro de Operaciones Forestales en Línea -LOFL220”, a través de la Ventanilla
Integral de Trámites Ambientales en Línea – VITAL, con el “Aplicativo Forestales221” del
Instituto Agropecuario Colombiano –ICA, en cumplimiento de las funciones delegadas por
Minagricultura, a través del Decreto 2398 del 27 de diciembre de 2019 y Resolución ICA
071641 del 15 de julio de 2020222.

Así para el primer trimestre de 2019 se realizó el levantamiento de la información que

relaciona el servicio web de interoperabilidad entre los dos sistemas de información,
soportado en los siguientes documentos:

¾ De especificación de requerimientos: Descrito en el numeral “8.2 Integración aplicativo

forestales ICA” con código “RI_02_01”, ubicado en la página 195.
¾ De diseño de vistas de arquitectura: Descrito en el numeral “2. Restricciones
Técnicas” con código “RI_02_01”, ubicado en las páginas 6 y 9.
¾ De servicios de interoperabilidad: Descrito en los numerales “6. Servicios de
interoperabilidad con ICA Forestales” y “6.1. Función servicio WEB”, ubicados en la
página 14 y “6.1.2. Parámetros de salida” ubicado en la página 23.

A partir de la documentación levantada durante el año 2019, en la vigencia del 2020 se lleva
a cabo el desarrollo del requerimiento “RI_02_01” de integración con el aplicativo forestales

____________
219 PND 2018-2022 en PDF. Pág. 573.
220 Registro en línea que ampara el inventario de productos forestales en las empresas o industrias fores-
tales en el territorio nacional
221 Herramienta tecnológica vía WEB que permite el registro de plantaciones forestales y sistemas agro-
forestales con fines comerciales y la expedición de certificados de movilización de productos de transforma-
ción primaria obtenidos de áreas debidamente registradas
222 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de marzo del 2022
Oficio Respuesta MADS Radicado 8200-2-2022-00125
105
ICA, y de esta manera para el año 2021 las pruebas de este que se soportan en los siguientes
documentos:

¾ De despliegue en ambiente de pruebas: Describe la dirección del servicio web de

integración desarrollado en la página 18.
¾ DE pruebas no funcionales: evidencia las pruebas del requerimiento desarrollado y
probado en el numeral “3.5.2. RI_02” ubicado en la página 54 y 55.
¾ De pruebas unitarias: evidencia las pruebas que realizadas por la empresa a cargo
del desarrollo informático en el numeral “4. Pruebas de integración” ubicado en las
páginas 48 y 49223.

En procura de consolidar el sistema nacional de información, monitoreo y reporte sobre

restauración, el IDEAM y la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
del MADS, lograron realizar el proceso de interoperabilidad del módulo de restauración
de SNIF, para lo cual se expuso un servicio en ambas vías que permite compartir y recibir
información de restauración, siguiendo los requerimientos previamente identificados entre
ambas entidades.

No obstante, de acuerdo con las políticas de gobierno digital para la interoperabilidad entre
entidades del estado, y con la priorización dada por la Agencia Nacional Digital –AND, para
hacer el piloto X-Road entre IDEAM y MADS en el componente de restauración, se inició
dicha labor en ambas entidades.

De acuerdo con lo anterior se contrató desde el IDEAM un arquitecto de interoperabilidad

para hacer el montaje de la arquitectura de referencia X-Road siguiendo los lineamientos
y el acompañamiento de la AND, con ello se logró el aprovisionamiento y certificación de
los servicios en los ambientes de pruebas y preproducción de X-Road. Las pruebas fueron
realizadas juntamente con la oficina TICs del Ministerio.

En el año 2022 se dio inicio al proceso de instalación del ambiente de producción, el cual es
el último contexto que se requiere para que el proceso quede finalizado. Una vez X-Road
esté en funcionamiento en producción en ambos entornos se deben realizar pruebas de
intercambio y con ello se podría:

1) Llevar la información de SNIF al MADS para generar otros datos o tableros en dado caso
se necesite.
2) Enviar la información del componente de restauración de privados reportada en el sistema
del MADS al SNIF a través de X-Road224

____________
223 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de marzo del 2022
Oficio Respuesta MADS Radicado 8200-2-2022-00125
224 Tomado de la respuesta del MADS a la CGR en la solicitud 2022EE0043307 del 15 de marzo del 2022
Oficio Respuesta MADS Radicado 8200-2-2022-00125
106
Gestión de información e interoperabilidad con el Sector Agropecuario

Para los propósitos del PND 2018-2022 de “Robustecer los mecanismos de articulación
y coordinación para la sostenibilidad” y “Mejorar la gestión de la información y su
interoperabilidad entre los diferentes sectores”, según el Ministerio de Agricultura225, las
acciones realizadas se relacionan con la cadena forestal.

A partir de la agenda interministerial se presentan avances en los siguientes aspectos:

9 Alianzas con el IDEAM para la gestión de información agroclimática de pronóstico

para riesgo agroclimático, como insumo para el Sistema de Riesgos Agropecuarios
(SIGRA).
9 Coordinación de acciones para la conformación de la Comunicación Nacional de
Cambio Climático con el fin de mejorar cifras e interpretaciones de aportes de Gases
de Efecto Invernadero –GEI de las actividades agropecuarias.
9 Interoperabilidad entre el Sistema de Información Ambiental para Colombia –SIAC
y el Sistema de Planificación Rural Agropecuaria –SIPRA y otros sistemas del sector
relacionados.

Fortalecimiento capacidad del sistema de monitoreo de bosques y carbono –SMByC

Con relación a las acciones en materia del SMByC, se tiene lo relacionado con los Boletines
de detección temprana de deforestación, los cuales identifican los núcleos activos de
deforestación a nivel nacional y regional, las causas y agentes de deforestación e incluyen la
estimación de la superficie deforestada, principalmente de los departamentos del bioma de
la Amazonia, a saber: Caquetá, Meta, Guaviare, Putumayo, Amazonas, Guainía y Vaupés;
así como de Norte de Santander.

En este sentido, el IDEAM actualmente dispone de dos repositorios donde pueden ser
consultadas y descargados periódicamente los Boletines trimestrales de detecciones
tempranas deforestación, disponibles para las instituciones y la ciudadanía en general, a
saber226 y el portal web del SMByC227. Igualmente, estos boletines pueden ser solicitados al
correo electrónico [email protected].

1.4.2.2 Medición empleos verdes

De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo –OIT, los empleos verdes “son
puestos de trabajo que contribuyen a la conservación, restauración y mejora de la calidad
del medioambiente en cualquier sector económico (agricultura, industria, administración y
servicios)”.

Estos empleos verdes tienen el propósito de reducir el impacto ambiental de las empresas
y los diversos sectores económicos, aumentando la eficiencia en consumo de energía,
materias primas y agua, descarbonizando la economía y reduciendo la emisión de gases
de efecto invernadero, minimizando o evitando cualquier forma de residuo y contaminación,
____________
225 Respuesta requerimiento 2022ER0069903 ANEXO 1 PARTE GENERAL
226 Portal institucional del IDEAM, sección Publicaciones IDEAM http://www.ideam.gov.co/web/aten-
cion-y-participacion-ciudadana/publicaciones-ideam
227 http://smbyc.ideam.gov.co/MonitoreoBC-WEB
107
restaurando los ecosistemas y la biodiversidad y permitiendo adaptarse al cambio climático228.

En el país, el CONPES 3934 de 2018 “Política de Crecimiento Verde”, propone llevar

a Colombia hacía una transición económica que sea amigable con el medio ambiente,
definiendo 5 ejes, en donde el quinto establece como principal acción, mejorar la coordinación
interinstitucional, la gestión de la información y el financiamiento para la implementación de
la Política de Crecimiento Verde a largo plazo, temáticas similares a lo expuesto en el Pacto
IV del PND 2018-2022.

Para el quinto eje se establecieron algunas acciones, como desarrollar la estrategia de

gestión de la información para el crecimiento verde, siendo una de ellas, la definición y
medición del empleo verde. Para esto, se adelantaron diferentes mesas de trabajo229 en el
2019. Este último, presentó la definición de empleo verde la cual contempla las diversas
modalidades de adaptación del concepto para Colombia, a partir de los lineamientos
establecidos por la OIT.

Así, teniendo en cuenta el alto porcentaje de informalidad de la población ocupada a

nivel país en las diferentes actividades económicas, se estableció que se debía tener dos
mediciones.

1) La primera aproximación es aquella en la que se incluye todos los ocupados verdes en

actividades ambientales;
2) La segunda definición es aquella que encierra a los empleos que son verdes y decentes.
En atención a los anteriores criterios técnicos, se acordó medir los empleos verdes y los
ambientales, estableciéndose las siguientes definiciones, que se presentan en el cuadro
1.25.
Cuadro 1-25 CRITERIOS DEFINIDOS PARA LA MEDICIÓN DE LOS EMPLEOS VERDES
Y EMPLEOS AMBIENTALES

Fuente: Ministerio del Trabajo. Respuesta a solicitud de información. Oficio 08SE2022400000000019387 del 3 de mayo de 2022.

____________
228 “Preguntas frecuentes sobre los empleos verdes”. Organización internacional del Trabajo (OIT). Gi-
nebra, Suiza. Sin fecha. Consultado el 10 de mayo de 2022 en https://www.ilo.org/global/topics/green-jobs/
WCMS_214247_ES/lang--es/index.htm
229 Lideradas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE y con la participa-
ción del Ministerio de Ambiente, el Departamento Nacional de Planeación - DNP, la Organización Interna-
cional del Trabajo - OIT y el Ministerio de Trabajo
108
Así, teniendo las definiciones y la metodología, se obtuvieron los primeros valores. En 2020
(datos preliminares) se registraron 56.779 empleos verdes equivalentes a tiempo completo,
y presentaron un decrecimiento de 33,8% respecto a 2019. En 2020 la categoría ocupacional
que presentó la mayor participación fue asalariados (80,7%), con 45.833 empleos. Con
respecto a los empleos verdes por actividad ambiental, las actividades que presentaron
la mayor participación fueron protección del aire y del clima, gestión de aguas residuales
y gestión de residuos (49,0%), que decreció 31,4%; y educación, administración y gestión
ambiental y gestión de los recursos naturales (39,5%), que decreció 25,5%13.

De esta forma, es válido reconocer los avances del Ministerio de Trabajo, DANE y Ministerio
de Ambiente en el marco conceptual para la medición de los empleos verdes propuesto en
el PND.

1.4.2.3 Índice de desempeño del crecimiento verde a nivel territorial, a través del
cual se identifican las oportunidades regionales para avanzar hacia la agenda de
sostenibilidad del país

De acuerdo con el índice de desempeño del crecimiento verde a nivel territorial230, a través
del cual se puedan identificar las oportunidades regionales para avanzar hacia la agenda de
sostenibilidad del país, el DNP, en cumplimiento de esta acción y con el apoyo de Instituto
de Crecimiento Global para el Crecimiento Verde –GGGI por sus siglas en inglés, diseñó
este Índice231, herramienta de evaluación del desempeño de crecimiento verde a nivel
departamental para medir cuatro (4) dimensiones:
i. Uso óptimo de los recursos
ii. Capital natural y cambio climático
iii. Oportunidades y esfuerzos en crecimiento verde
iv. Equidad social.

Actualmente este índice, cuenta con una estructura conceptual definida (ver gráfico 1.20) y
su cálculo por departamento para el periodo 2014 – 2018 en el que pretende medir todos
los principios de la Política de crecimiento verde232.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
230 Es una herramienta de evaluación del desempeño de Crecimiento Verde a nivel departamental.
231 Los objetivos del Índice Territorial de Crecimiento Verde (ITCV) son: i) identificar brechas de imple-
mentación de las trayectorias y ejes temáticos del crecimiento verde; ii) posicionar el crecimiento verde en
los procesos de planeación territorial; y, iii) orientar las inversiones públicas y privadas en sectores de interés
departamental o regional relacionadas con el crecimiento verde.
232 Maximizar la eficiencia en el uso de los recursos en las actividades productivas; ii) generar nuevas
fuentes de crecimiento económico a partir del capital natural que provee bienes y servicios ambientales; iii)
proteger el capital natural como base para el desarrollo de las actividades productivas; iv) fortalecer la miti-
gación y la adaptación al cambio climático de manera articulada con las iniciativas nacionales existentes en
la materia; entre otros. Guía de interpretación del índice territorial de crecimiento verde-2020
109
Gráfico 1-20 ESTRUCTURAL CONCEPTUAL DEL ÍNDICE DE DESEMPEÑO
DEL CRECIMIENTO VERDE A NIVEL TERRITORIAL

Fuente: DNP. Herramienta de evaluación del desempeño del crecimiento verde a nivel nacional y subnacional. Octubre de 2021. Elabo-
ró: DES - CDGPEIF

1.4.3 Información integrada y de fácil acceso en materia ambiental, del riesgo de

desastres ante el cambio climático

Con el fin de facilitar el acceso a la información para mejorar la efectividad de las decisiones,
el PND planteó la realización de las siguientes actividades.

1.4.3.1 Avances en la política de crecimiento verde, la gestión de riesgo de desastres

y el cambio climático

El Índice de Crecimiento Verde, además de tener la propuesta de herramienta de visualización

de datos de desempeño que asocia los indicadores ODS relevantes y los indicadores del
110
Sistema de Información de Economía Circular233 del DANE, cuenta con cada una de las
dimensiones y componentes como son: extracción de activos ambientales, producción
de bienes y servicios, consumo, uso, cierre y optimización en los ciclos de vida de los
materiales y productos234.

En cuanto a los mecanismos para establecer un fácil acceso de los sectores, territorios y
la sociedad civil a la información sobre la gestión y estado de los recursos naturales frente
al crecimiento verde, el DNP resalta que con el GGGI y la Asociación para Transiciones
Climáticas Aceleradas del Reino Unido - UK PACT, ha desarrollado el curso virtual de
crecimiento verde, el cual fue reconocido con medalla de oro en la categoría “Training
e-learning “de los premios Horizon Interactive Awards235.

En relación con la gestión de riesgo de desastres, el DNP puso a disposición de la ciudadanía

un micrositio de consulta pública236 en Gestión del Riesgo de Desastres y Cambio Climático,
el cual cuenta con nueve (9) herramientas237 que apoyan la toma de decisiones, formulación
e implementación de acciones efectivas para conocer y reducir el riesgo de desastres y de
cambio climático en el Portal Territorial de la entidad238.

En materia de cambio climático se creó el micrositio del Plan Nacional de Adaptación al

Cambio Climático –PNACC en la página del DNP239. Este facilita el acceso a la información
sobre adaptación al cambio climático por parte de los sectores, territorios y la sociedad civil.
Adicionalmente, se publicaron para consulta pública, los estudios de impacto económico
del cambio climático desarrollados por el departamento u otros actores involucrados240.
También el DNP, participó en la elaboración y puesta en marcha de la Herramienta para la
Acción Climática –HAC241 de manera conjunta con MinAmbiente en el marco del PNACC.

____________
233 Es un sistema de producción y consumo que promueve la eficiencia en el uso de materiales, agua y
energía; teniendo en cuenta la capacidad de recuperación de los ecosistemas y el uso circular de los flujos
de materiales a través de la implementación de innovaciones tecnológicas, alianzas y colaboraciones entre
actores, y el impulso de modelos de negocio que respondan a los fundamentos del desarrollo sostenible
234 DANE. Primer reporte de economía circular. Agosto 2020
235 con este curso se logró el fortalecimiento de capacidades en crecimiento verde con énfasis en econo-
mía circular, negocios verdes, fuentes no convencionales de energía renovable, economía forestal, bioecono-
mía y empleos verdes, en cerca de 7012 colombianos.
236 Consultar enlace: https://portalterritorial.dnp.gov.co/AdmGesRiesgo/iGestionRiesgo
237 Consultar enlace: Portal Territorial de Colombia (dnp.gov.co)
238 Los tomadores de decisión cuentan en un solo lugar con instrumentos para fortalecer las capacidades
y conocimientos relacionados con los siguientes temas: i) gestión del riesgo de desastres para intervenciones
resilientes; ii) adaptación al cambio climático; y iii) financiamiento climático y rastreo de inversiones.
239 Consultar enlace: https://www.dnp.gov.co/programas/ambiente/CambioClimatico/Paginas/Plan-Na-
cional-de-Adaptacion.aspx.
240 Consultar en: https://www.dnp.gov.co/programas/ambiente/Paginas/estudio-deimpactoseconomi-
cos.
241 Es una plataforma en línea que proporciona datos a nivel espacial sobre el comportamiento del clima
futuro, la vulnerabilidad y el riesgo climático, además de recopilar información con el objetivo de incorporar
el cambio climático en las dinámicas de desarrollo y planificación del territorio. Esta plataforma puede ser
consultada en: https://accionclimatica.minambiente.gov.co/
111
Respecto a la gestión del cambio climático el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
–MVCT expidió en 2020 la Resolución 431242 por la cual se adopta el Plan Integral de
Gestión del Cambio Climático Sectorial –PIGCCS a partir de la cual se priorizan acciones
de mitigación de Gases de Efecto Invernadero –GEI y Adaptación al Cambio Climático en
la prestación de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.

Adicionalmente en el portal web del MVCT se dispuso de un espacio de cambio climático

en la sección de gestión institucional del VASB1 en la cual, la ciudadanía y los actores
sectoriales tienen acceso a una explicación general y acceso al Plan Integral de Gestión del
Cambio Climático en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.

De otro lado, durante el proceso de actualización del reglamento técnico del sector –
RAS243 se incorporaron criterios de gestión de cambio climático244, que surtieron el proceso
de socialización ante la junta asesora del RAS que incluye actores sectoriales como la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD y prestadores, así mismo en
el proceso de agenda regulatoria el instrumento se sometió a consulta ciudadana a partir
de la cual se recibieron comentarios y observaciones adicionales al articulado. Igualmente,
el RAS incorpora criterios de gestión del riesgo245.

1.4.3.2 Programas implementados para desarrollar capacidades que permitan la

integración de la información sectorial para la generación del inventario de emisiones
de GEI

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) dentro de sus

procesos de generación de conocimiento y en el marco de los compromisos ante la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –CMNUCC, ha
elaborado las Comunicaciones Nacionales y los informes Bienales de Actualización - IBA
o BUR por sus siglas en inglés246. Colombia ha presentado tres informes (2015, 2018 y
2021). El último Informe incluye los resultados del inventario de emisiones de gases efecto
invernadero –INGEI de los años 2015 a 2018 y una actualización del INGEI, de los años
1990 a 2014247.

La elaboración de este Inventario corresponde a un proceso de construcción colectiva

en el que participan otras instituciones del país248. Estas instituciones son las principales
proveedores
____________
242 Adopta el instrumento y documentos adicionales como la guía para el desarrollo de auditorías de
eficiencia energética y operativa en sistemas de tratamiento de agua y la guía Optimización Energética en
Sistemas de Tratamiento de Agua Segunda Edición.
243 Adoptado por Resolución 791 de 2021
244 En el articulado y en los títulos E - gestión de biogás en PTAR y F -Gestión de residuos sólidos
245 Como es el caso del Título K - Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en los Sistema
de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, que de la misma forma que los títulos E y F surtieron los procesos de
socialización ante la junta asesora del RAS
246 Estos informes reportan actualizaciones de las circunstancias y los inventarios nacionales de GEI, así
como los avances en las medidas de mitigación adelantadas por los países, y las necesidades existentes en
materia de financiamiento, acceso a tecnología y fortalecimiento de capacidades.
247 Consultar el informe en: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/BUR3%20-%20COLOMBIA.
pdf.
248 Tales como ministerios, autoridades ambientales, gremios y sectores industriales, instituciones pú-
blicas y privadas generadoras de estadísticas nacionales y sectoriales, entre otras
112
proveedoras de la información necesaria para elaborarlo y participan activamente mediante
la vinculación voluntaria de sus profesionales. Desde el año 2016, en Colombia se han
llevado a cabo importantes avances en materia de política pública para la gestión del cambio
climático, los cuales progresivamente han ayudado a formalizar los arreglos institucionales
para la elaboración del INGEI.

1.5 INVERSIÓN EJECUTADA POR LAS CAR PARA CONTAR CON INSTITUCIONES
AMBIENTALES MODERNAS, APROPIACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y MANEJO
EFECTIVO DE LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES

De acuerdo con la información suministrada por cada una de las Corporaciones, el cuadro
1.26 muestra las inversiones realizadas para desarrollar las intervenciones y acciones
propuestas en la línea D del pacto IV del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

Cuadro 1-26 RECURSOS TOTALES ASIGNADOS Y EJECUTADOS EN LAS VIGENCIAS 2019 – 2021
POR LAS CAR PARA ADELANTAR LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND 2018-2022
(Cifras en millones de pesos)

(Continuar viendo cuadro en la siguiente página)

113

Fuente: Respuestas CAR a oficio CGR - Elaboró: DES - CDMA

Nota general: No se refleja la inversión de todas las corporaciones teniendo en cuenta que las siguientes Corporaciones: CVS, Cortoli-
ma, Cardique, CDMB y Corpoguajira, reportaron en formato PDF o cifras en miles de pesos y no en formato Excel y en millones como
se solicitó.

Con base en los datos reportados en las respuestas de las corporaciones y el cuadro
anterior se presenta la inversión anual para desarrollar las actividades de la línea D del
pacto IV, en las vigencias 2019 – 2022 (ver cuadro 1.27), aclarando que lo reportado para el
2022, corresponde al primer trimestre y sólo fue reportado por las siguientes corporaciones:
Carder, CAR Cundinamarca, Carsucre, CDA, Corpouraba y CRQ.

Cuadro 1-27 RECURSOS ANUALES ASIGNADOS POR LAS CAR PARA DESARROLLAR ACTIVIDA-
DES LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND 2018-2022. AÑOS 2019-2022
(Cifras en millones de pesos)

Fuente: Respuestas CAR a oficio CGR - Elaboró: DESMA

Nota: * Corresponde a lo reportado por Carder, CAR Cundinamarca, Carsucre, CDA, Corpouraba y CRQ en el primer trimestre de
2022.

Con base en este cuadro 1.27 se obtuvo el gráfico 1.21, dónde se aprecia que el año 2021
fue en el que se realizó la mayor apropiación de recursos por parte de las CAR para realizar
acciones dirigidas a desarrollar los objetivos de la línea D, relacionados, según reportes de
las CAR, principalmente con fortalecimiento institucional, apropiación de la biodiversidad y
solucionar conflictos socioambientales, seguido del año 2019.
114
Gráfico 1-21 INVERSIÓN DE LAS CAR EN LA LÍNEA D DEL PACTO IV DEL PND 2018-2022, RECUR-
SOS ASIGNADOS Y EJECUTADOS, VIGENCIAS 2019 - 2002
(Cifras en millones de pesos)

Fuente: Respuestas CAR a oficio CGR - Elaboró: DESMA

El comportamiento de los recursos asignados que han realizado las CAR durante el período
2019-2021, orientados a los objetivos de la línea D del Pacto IV del PND 2018 -2022, se
refleja en el gráfico 1.22.

Gráfico 1-22 INVERSIÓN DE LAS CAR EN RECURSOS ASIGNADOS Y EJECUTADOS

EN LAS VIGENCIAS 2019 – 2021.
(PERÍODO 2019 – 2021)
(Cifras en millones de pesos)

Fuente: Respuestas CAR a oficio CGR - Elaboró: DESMA

115
Como se puede observar, las corporaciones que reportaron mayores inversiones en
los recursos asignados fueron en orden descendente: Corantioquia, Codechoco, CRQ,
Corpocaldas y la CAR y las que reportaron menores recursos fueron: Cornare, Corporinoquia,
Corpouraba, Corpamag y Corpomojana.

Este valor corresponde a la inversión total de las CAR realizadas en actividades relacionadas
con la línea D correspondiente a proyectos, obras y actividades que van dirigidas tanto a
apropiación de la biodiversidad y conflictos ambientales durante el período 2019-2021.

Cabe mencionar que sólo las siguientes corporaciones, reportaron la información conforme
la solicitó la CGR: CAR – Cundinamarca, Carder, Carsucre, CAS, CDA, Codechocó,
Corantioquia, Cornare, Corpamag, Corpoboyacá, Corpocaldas, Corpocesar, Corpochivor,
Corporinoquía y Corpouraba, razón por la cual no fue posible obtener un consolidado
nacional de la inversión realizada por cada uno de los cuatro objetivos de la línea D del
Pacto IV.

Llama la atención que varias corporaciones manifestaron que adelantan actividades o

proyectos relacionados con la línea D. Sin embargo, no registran las inversiones causadas
para el desarrollo de estas. Lo anterior no permite conocer con precisión el avance de la
incorporación de las variables de instituciones ambientales modernas, apropiación social
de la biodiversidad y manejo efectivo de los conflictos socioambientales en los proyectos
que adelantan las CAR.

Conclusiones Generales
En esta parte se presentan las principales conclusiones y observaciones de la evaluación
realizada por la CGR a las actividades, metas e indicadores de la línea D del pacto IV
del PND 2018-2022 a través de la gestión adelantada por las entidades responsables de
fortalecer la institucionalidad, la gobernanza, el financiamiento y la gestión del conocimiento
para potencializar la agenda de sostenibilidad y mejorar el desempeño de las Corporaciones
Autónomas Regionales, tal y como lo propone el PND.

Los tres (3) indicadores de productos y de resultado, no son suficientes para mostrar,
estadísticamente, el grado de avance y desarrollo de las 34 actividades planteadas en
la línea D del Pacto IV, ya que ni siquiera se diseñó un indicador específico por cada
objetivo en que se desplegó el tema y mucho menos para cada una de las 11 intervenciones
propuestas a realizar.

Si bien en el título de la línea D se incluye el tema de apropiación social de la biodiversidad,

este no es desarrollado a través de ninguna intervención ni actividad específica y por
tanto, en opinión de la CGR es un tema que quedó sin atender a profundidad durante este
cuatrienio, por parte de las entidades del SINA y también por los sectores productivos que
emplean productos de la biodiversidad o bien que la impactan.

Analizado el avance de las 34 actividades propuestas para enfrentar la problemática

expuesta en la línea D del Pacto IV, se observa que hay algunas que se pudieron desarrollar
y otras que no, como es el caso de la reforma de las CAR, que pretendía subsanar los
problemas de transparencia y gestión efectiva en los territorios, impulsar la despolitización
y robustecer el ejercicio de las funciones de control y seguimiento de las CAR, incluyendo la
116
modernización institucional del SINA y promoviendo una mayor integración de este sistema
con el Sisclima y el SNGRD, por medio de un proyecto de Ley que no fue aprobado por el
Congreso entre los años 2019 a 2022.

Las actividades propuestas para fortalecer la institucionalidad y la financiación del sector

ambiental, basadas principalmente en la reforma a las CAR, se vio limitada porque no se
aprobó el proyecto de Ley para su modificación y la evaluación de los instrumentos financieros
que se efectuó durante el período 2019-2021, no arrojó resultados que permitieran realizar
ajustes para mejorar la distribución de las fuentes existentes al interior del SINA ni permitió
identificar nuevas fuentes de financiación, como era el propósito.

Es de resaltar el esfuerzo del Ministerio de Ambiente por robustecer sus capacidades

institucionales y apoyar a las CAR en este proceso, mediante el aumento del índice de
Evaluación del Desempeño Institucional, tal como lo propone la OCDE. Puesto que, la
mejora en la gestión de las entidades se ve limitada por las debilidades presentadas en el
diagnóstico, que no pudieron ser subsanadas.

No fue posible evidenciar, con la realización de evaluaciones a dos de los instrumentos

financieros del sector ambiente, el aumento del índice de desempeño ambiental de las
entidades del SINA y el mejoramiento de la efectividad (en términos de reducción de
trámites) del licenciamiento ambiental, si efectivamente se fortalecieron las instituciones y
la regulación para la sostenibilidad y la financiación del sector ambiental.

Si bien el PND 2018-2022, propuso el establecimiento de agendas intersectoriales con los

sectores productivos y adelantar cinco acciones conjuntas con el DNP y los ministerios de
Vivienda y de Agricultura para robustecer los mecanismos de articulación y coordinación
para la sostenibilidad, estas actividades mostraron un escaso desarrollo y sólo incluyó el
recurso hídrico.

Es difícil determinar si con las agendas estratégicas intersectoriales249, las cuales se

dirigieron principalmente a actualizar la contribución nacionalmente determinada por sector
(NDC), y con la misión para la “gestión integral del agua” que fue acogida directamente por
sólo tres sectores distintos del ambiental, es suficiente para garantizar la sostenibilidad en
el país, teniendo en cuenta que son propuestas y lineamientos entre carteras del gobierno,
que no incluyen recursos económicos ni indicadores para su puesta en marcha, seguimiento
y evaluación, lo cual no garantiza su desarrollo.

Si bien en la Línea D del Pacto IV por la sostenibilidad: producir conservando y conservar

produciendo, del PND 2018-2022, el Sector Minero-Energético no tiene a cargo objetivos,
estrategias, actividades o metas específicas, su aporte en la coordinación intersectorial,
la reducción de la conflictividad socio-ambiental y en el mejoramiento de la gestión de
la información se ve reflejado en el avance y resultados de los objetivos, estrategias y
acciones planteadas en la Línea A del Pacto IX Pacto por los recursos minero energéticos.

Las estrategias aplicadas para generar cultura educativa-ambiental desde los Ministerios
de Educación y Cultura requieren de una mayor planificación y asignación de recursos que
____________
249 Dentro de la línea D, el Ministerio de Ambiente reportó 4 agendas ambientales con los Ministerios
de Agricultura, Minas, Trabajo y Transporte. No obstante, este último no tiene acciones específicas en esta
parte del pacto IV.
117
permitan desarrollar planes, programas y proyectos con continuidad en el tiempo para el
beneficio de las comunidades y del medio ambiente.

Una observación fundamental a la gestión ambiental del Sector Trabajo, es la asociada a

la ausencia de una política ambiental de carácter sectorial como tal, dentro de la propuesta
de modernización de todos los sectores que permita la transición hacia un país sostenible,
establecida en el PND.

No obstante, es importante reconocer la activa participación del Sector Trabajo en cabeza

de su Ministerio en la gran mayoría de las acciones intersectoriales ambientales dispuestas
en el PND 2018-2022 durante la vigencia 2021, principalmente a través de dos líneas de
acción: solucionar las fallas del mercado laboral que limitan el desarrollo del capital humano
requerido para el crecimiento verde y la segunda, la estimación del número de empleos
verdes.

En la primera acción del objetivo 3 del Pacto IV línea D, del PND 2018-2022, aunque
se emplearon diferentes estrategias de educación ambiental articulado con algunas
entidades250, la CGR no evidenció la articulación con los Ministerios de Vivienda y de
Cultura, como lo plantea la estrategia. Además, contemplaba la incorporación de acciones
de economía naranja, sin embargo, 5 de los ministerios251 consultados por la CGR, y el DNP
no suministraron información al respecto, por lo que se infiere que no se ha desarrollado.

Así mismo, respecto al desarrollo de la Política nacional de protección y bienestar de

animales domésticos y silvestres, a pesar de los avances, tuvo un retraso de 3 años, pues
en 2019 debía estar listo el primer preliminar. Además, no es clara la participación del
MinSalud, MinAgricultura, MinInterior y MinTransporte pues, aunque la CGR indagó por su
participación, no se obtuvo respuesta al respecto.

Por otro lado, se destaca el fortalecimiento del MADS a las CAR en temas relacionados
con participación ciudadana, no obstante, la CGR solicitó información a las CAR respecto
al fortalecimiento de audiencias públicas y veedurías, éstas reportaron lo realizado en
términos de rendición de cuentas o presentación del plan de acción, lo que es un deber de
cada corporación y no una estrategia o fortalecimiento de los mecanismos de participación
ciudadana.

En cuanto a la prevención y manejo de conflictos socioambientales, sobresale el aporte del

Sector Agropecuario en la gestión de páramos, los acuerdos de deforestación cero, uso
eficiente del suelo rural y agropecuario, entre otros. En este sentido, los sectores Gestión
Pública y Trabajo también realizaron diferentes aportes como el catastro multidimensional
o el catastro multipropósito y empleos verdes. A diferencia del Sector Minas y Energía que
no especificó aportes realizados al manejo de dichos conflictos.

A pesar de que en octubre de 2018 se crearon los Centros Regionales de Dialogo Ambiental
(CRGA), hasta 2021 se consolida la versión final de un manual operativo y organigrama
de este. Además, de los 5 CRGA que se debieron consolidar, el MADS sólo envió avances
e información de 1. De la misma manera, el MADS alude que desconoce la creación de
la Comisión intersectorial para los asuntos judiciales252, siendo este ministerio el principal
____________
responsable de la creación de dicha comisión.
250 MinEducación, CAR, PNN, instituciones educativas, organizaciones de la sociedad civil.
251 MADS, MinEducación, MinInterior, MinVivienda, MinAgricultura
252 Relacionada con la extracción de minerales, la deforestación y la degradación ambiental
118
responsable de la creación de dicha comisión.

Con respecto al fortalecimiento de la gestión de información y su interoperabilidad entre los

diferentes sectores, a través de la Resolución 072 del 21 de enero de 2022, se implementó
el Sistema de información para la planeación y gestión ambiental – SIPGA para el reporte
del informe integral de avance en la ejecución del plan de acción cuatrienal por parte de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, el cual a la fecha no ha
sido aplicado en su totalidad por todas y cada una de las corporaciones.

En relación con la interoperabilidad que se genera con los diferentes sectores, éste se logra
con el manejo de los diferentes subsistemas de información que son utilizados por cada
una de las corporaciones autónomas regionales, a lo cual tienen acceso a través de un link
dispuesto en la página web de cada entidad.

En términos del mejoramiento en la gestión de la información, se han presentado avances

importantes en el Sector de Minas, asociados a la actualización y accesibilidad del sistema
de Catastro Minero Colombiano para los solicitantes y administradores de títulos mineros,
mediante la ampliación de los canales de atención para trámites y solicitudes.

Así mismo, el IGAC creo la herramienta “Colombia en Mapas” como mecanismo para
acercarse, entre otros, a la sociedad civil con datos centralizados de todo el territorio
colombiano, permitir la generación de análisis sobre el territorio y suelo, útil como insumo
en estudios de evaluación de riesgo de desastres, en cumplimiento de la tarea asignada
en el PND dentro del objetivo de mejorar la gestión de la información y su interoperabilidad
entre los diferentes sectores.

El Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 propone una serie de actividades para atender
la problemática sobre la debilidad institucional, baja inversión del gasto público ambiental,
baja financiación del sector por parte del Presupuesto General de la Nación, debilidades de
las CAR en cuanto a transparencia y ejecución de los recursos, evidenciada en el diagnóstico
de la Línea D del Pacto IV. Sin embargo, a la fecha la mayoría de las debilidades persisten
y por lo tanto el avance de la línea D y de sus cuatro objetivos principales es escaso.

Con la terminación del gobierno (2018-2022), se observa que, si bien se adelantaron varias
acciones de las propuestas en el PND, por parte de los responsables, éstas no permiten
contar aún con instituciones ambientales modernas, con una apropiación de lo biodiversidad
y un manejo efectivo de los conflictos socioambientales por parte de los sectores productivos
del país.
 Corteza
Martha Liliana Rodríguez
2022
 Laguna de Guatavita
Martha Liliana Rodríguez
2022
Capítulo II
EVALUACIÓN DEL GASTO PÚBLICO
SOCIAL AMBIENTAL
VIGENCIA 2021

Elaboración:
Yesid Antonio Pulido Molina
Martha Liliana Rodríguez Gutiérrez
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

Participaron DES Sectoriales:

Juan Carlos Ardila Domínguez
Luis Alejandro Ávila Leal
Luz Patricia Gallo López
Sara Moreno Nova
Javier Ordoñez Torres
122

Introducción
Los programas, proyectos y actividades que desarrollan las entidades del Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible deben materializar las políticas ambientales que tienen como propósito
fundamental la protección y preservación del patrimonio natural de los colombianos, en
este sentido los gobiernos correspondientes, asignan recursos públicos a las entidades
ejecutoras con el propósito de lograr los objetivos de política definidos en el componente
ambiental de cada Plan Nacional de Desarrollo. El actual está contemplado en el Pacto por
la sostenibilidad Producir Conservando y Conservar Produciendo.

En el año 2021 se aprobaron o entraron en vigencia normas1 que autorizaron recursos

importantes con destinación específica para el medio ambiente, que contribuirán a financiar
el componente ambiental del PND 2018-2022. En consecuencia, se espera que se vean
reflejados en la protección del medio ambiente para políticas como la deforestación y el
cambio climático.

Los recursos de inversión que financian los objetos misionales de las entidades del sector,
en la serie histórica de los últimos cinco años presentan compromisos adquiridos por debajo
del 80% con tendencia a la disminución al pasar del 77% en el 2017 al 74% en el 2021,
respecto a las apropiaciones definitivas aprobadas por el Congreso de la República para el
Presupuesto General de la Nación –PGN y por los Consejos Directivos para recursos propios
y administrados por las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
–CARDS, lo que significa que los recursos puestos a disposición de las Instituciones no
se están gestionando oportunamente, pese a las necesidades y retos ambientales que
enfrenta el país.

La vigencia fiscal 2021 corresponde a la tercera anualidad del Plan Plurianual de Inversiones
–PPI que financia el Pacto por la sostenibilidad Producir Conservando y Conservar
Produciendo del PND 2018-2022. Teniendo en cuenta que en los años 2019 y 2020
correspondientes a la primera y segunda vigencia del PPI, se evidenció un desfinanciamiento
de las líneas del pacto, se hace necesario efectuar seguimiento en el 2021 para establecer
si persiste el desfase que se presenta con cargo a los aportes del gobierno nacional central
contemplados para el apalancamiento del pacto.

La evaluación aborda un análisis a los recursos del Sistema General de Regalías - SGR
destinados para el Medio Ambiente teniendo en cuenta la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 05 de 20192 y la Ley 2056 de 2020.

____________
1 Ley 2155 de 2021 y Ley 2169 de 2021 Impuesto Nacional al Carbono, Acto Legislativo 05 de 2019 y
Ley 2056 de 2020.
2 Por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre
el régimen de regalías y compensaciones
123
2.1 GASTO PÚBLICO SOCIAL AMBIENTAL VIGENCIA 2021

La financiación del gasto público del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible –SADS
continúa con la tendencia de financiamiento en gran medida con recursos propios y
administrados por las Corporaciones Autónomas Regionales y en menor proporción con
aportes del Presupuesto General de la Nación – PGN.

En la vigencia 2021 el gasto público consolidado de las entidades del sector muestra una
notable recuperación respecto a la anualidad 2020, después de la caída de los recursos
propios y administrados de las CARDS, como se presenta en el gráfico 2.1 sobre el
comportamiento de las apropiaciones del sector en los últimos cinco años.

Gráfico 2-1 PRESUPUESTO ENTIDADES SINA 2017 A 2021

(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF Nación y CGR, CHIP; elaboró CDMA-CGR

*Los Recursos propios incluyen los recursos administrados que tienen destinación específica por norma legal.

Como hecho para resaltar, en la vigencia 2021, como ocurrió en la anualidad 2020, los
recursos apropiados en el PGN han ganado participación en montos importantes en la
financiación del gasto ambiental del sector y contrariamente el aporte de las CARDS ha
perdido espacio en los últimos dos años. (Gráfico 2.1 y cuadro 2.1)

Cuadro 2-1 COMPARATIVO PRESUPUESTO ENTIDADES SECTOR AMBIENTE

Y DESARROLLO SOSTENIBLE 2020-2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF Nación y CGR, CHIP; elaboró CDMA-CGR

* Incluye Recursos Propios y administrados por las CARDS.
124
Para la vigencia en estudio, se evidencia un crecimiento del presupuesto total apropiado
para las entidades del sector del 17% respecto al 2020 (Cuadro 2.1). La variación positiva
es consecuencia principalmente del notorio incremento del 61% en las apropiaciones del
PGN, tendencia sostenida dado que para 2020 el aumento correspondió al 17%. Para el
caso de los recursos propios y administrados por las CARDS registran un alza moderada
del 6% después de haber presentado una caída del (-9%) en el año anterior.

Aunque la apropiación global de los recursos propios y administrados por las CARDS
como aporte al gasto ambiental de 2021 registra incremento, su segmento de participación
continúa disminuyendo en relación con la contribución del PGN, en la vigencia anterior
mostraba una proporción de 4 a 1 y para la vigencia en estudio ésta disminuyó a una
relación de 3 a 1, es decir, se observa que el esfuerzo de autorización del gasto para la
protección del medio ambiente del PGN ha sido un factor importante en el incremento
consolidado de las asignaciones.

2.1.1 Ejecución Presupuesto General de la Nación – PGN

Las partidas presupuestales apropiadas en el PGN para el Sector Ambiente y Desarrollo

Sostenible aparecen en el anexo de Gasto Público Social en cumplimiento del artículo 41
del Decreto 111 de 1996.

Las disposiciones generales contempladas en las Leyes Anuales de Presupuesto rigen

para las entidades del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible que son secciones del PGN,
según lo establecido en el ordinal c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación – EOP.

En el mensaje presidencial con el que se presentó el Presupuesto General de la Nación –

PGN 2021, el gobierno nacional (2018-2022) hace énfasis en la eficiencia del gasto, dando
preeminencia al gasto público social, el ambiente y los objetivos de desarrollo sostenible3,
en concordancia con lo preceptuado al respecto en el artículo 38 de la Ley 1955 de 20194.

2.1.1.1 Presupuesto del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible

Como se mencionó anteriormente, una situación para destacar en la vigencia 2021 es el

importante crecimiento en la asignación de recursos para el Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible, en los recursos del PGN, variación positiva que no se había observado en las
apropiaciones de los últimos 10 años.
____________
3 “Un uso más eficiente de los recursos públicos nos permitirá construir un país más equitativo, con más
empleo y menos pobreza; con una economía más diversificada y menos dependiente del petróleo. A partir
de ahora, la disciplina social se ha convertido también en un factor fundamental para el logro de una eco-
nomía sana y estable, en un contexto en el cual el Gobierno no desprotegerá el gasto público social ni los
compromisos con las víctimas, el ambiente y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ni mucho menos
aquellos otros que hemos suscrito con diversos sectores sociales y para la construcción de la paz entre los
colombianos” (…) (Pág. 10), (…) “Las circunstancias económicas y fiscales descritas muestran con claridad
que la programación y gestión del presupuesto en el corto y mediano plazo tendrán que adelantarse bajo
principios de priorización del gasto y máxima austeridad en gasto no indispensable. Hacia el futuro, los
recursos públicos deberán invertirse con la mayor eficiencia posible en aquellos sectores donde el país más
los requiera, con máxima prioridad del gasto social y de la inversión en programas que contribuyan al creci-
miento y a la generación de empleo, y a la reducción de la pobreza y las desigualdades sociales (…). (Pág. 12)
4 Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
125
El hecho de que Colombia sea uno de los países con mayor biodiversidad por kilómetro
cuadrado del mundo, pero con una creciente degradación de los recursos naturales, justifica
la importante movilización de fondos públicos por parte de la Nación para la protección y
preservación del medio ambiente.

Es relevante revisar el comportamiento de la ejecución del presupuesto del Sector Ambiente

en la anualidad 2021 del PGN con el fin de determinar si se mejoraron los bajos niveles de
ejecución recurrentes en años anteriores en acatamiento de las normas constitucionales
y legales que rigen la materia, especialmente la Ley 2063 de 2020, por la cual se decreta
el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021, y el Decreto 1805 de 2020, por el cual
se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2021, se detallan las
apropiaciones y se clasifican y definen los gastos en concordancia con las demás normas
que rigen para la ejecución del PGN5.

Para la vigencia 2021 según la clasificación programática6 del PGN el Sector Ambiente
y Desarrollo Sostenible se identifica con el código 32, continúan formando parte como
secciones presupuestales las cinco (5) entidades del nivel central y treinta y una (31)
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible7.

En la anualidad de estudio, en el PGN se sigue registrando un gasto inercial a través del

presupuesto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS, por transferencia de
recursos para gastos de funcionamiento e inversión al Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas –SINCHI, Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico –IIAP, Instituto
de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt –IAvH y al Instituto de
Investigaciones Marinas y Costeras –Invemar.

La participación de los recursos asignados al Sector Ambiente frente al total del PGN pasó
del 0.24% al 0.43%, ocupando el puesto 23 entre los 30 sectores administrativos, pero
además históricamente no ha alcanzado ni siquiera el 1% de las asignaciones totales del
PGN, si se comparan con las apropiaciones para otros sectores diferentes a Educación y
Salud y protección social: Defensa y policía 14%, Hacienda 9%, Transporte 4% y Minas y
energía 2%, entre otros.

El presupuesto definitivo con recursos del PGN de 2021 para el Sector ascendió a $1.170.821
millones, de los cuales para gastos de funcionamiento se apropió un monto de $413.202
millones (35%) y para gastos de inversión la suma de $757.619 millones (65%). (Gráfico
2.2). Se destaca el incremento en la participación de los gastos de inversión al pasar del
52% en 2020 al 65% en 2021.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
5 Decreto 111 de 1996, la Ley 819 de 2003, el Decreto 4730 de 2005, el Decreto 1957 de 2007 y el Decreto
4836 de 2011.
6 DNP, 2020, Manual de clasificación programático del gasto público, Dirección de Inversiones y Finan-
zas Públicas
7 MADS, Ideam, Fonam, Anla, PNNC y 31 corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sosteni-
ble (CVC y Cornare no recibieron recursos del PGN en la vigencia 2021)
126
Gráfico 2-2 DISTRIBUCIÓN PGN POR TIPO DE GASTO
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF Nación, elaboró CDMA-CGR

La ejecución8 consolidada del SADS alcanzó el 82%, inferior a la de 2020 que se registró
en un 85%. Por rubros, el de funcionamiento presenta un buen comportamiento y ascendió
al 99% igual que el presentado en 2020, el de inversión sólo alcanzó el 70% por debajo de
la ejecución del 2020 que correspondió al 71% (Gráfico 2.3).

El detalle de las ejecuciones por entidad se muestra en el anexo 2.1 y los rubros son
analizados puntualmente a continuación.
Gráfico 2-3 CADENA PRESUPUESTAL SECTOR AMBIENTE 2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR

____________
8 Arts. 2.8.1.7.6. del decreto 1068 de 2015 Ejecución compromisos presupuestales. <Artículo modificado
por el artículo 15 del Decreto 412 de 2018. El nuevo texto es el siguiente: Los compromisos presupuestales
legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los
bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
(…)”
127
Para la vigencia en estudio, es de destacar el importante aporte de los recursos asignados
en el PGN a las siete (7) Corporaciones de Desarrollo Sostenible9 ya que los gastos de
funcionamiento como los de inversión en su conjunto, pasaron de $55.176 millones en
2020 a $132.275 en 2021 con un incremento del 140%, hecho sobresaliente dado que en
los territorios de las jurisdicciones de éstas es donde se encuentran los ecosistemas más
amenazados y con mayores retos ambientales.

Gastos de funcionamiento

Para la anualidad, además de las cinco entidades del nivel central del SADS, se asignaron
recursos para gastos de funcionamiento a 31 de las 33 Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible.

Como se presenta en el gráfico 2-2 y en el anexo 2-1, el monto de recursos apropiados

para gastos de funcionamiento a las entidades del sector, que son secciones del PGN,
ascendió a $413.202 millones con un crecimiento del 18% en relación con la apropiación de
2020 que se estableció en $350.177 millones. Para este rubro se observa un alto nivel de
ejecución (99%) explicado porque con él se financian los gastos inflexibles en actividades
administrativas de apoyo: servicios personales, gastos generales y transferencias corrientes
de ley. Sin embargo, se observan pérdidas de apropiación en el caso de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA 17%, Parques Nacionales Naturales de Colombia
–PNNC 10%, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM 7%,
Corpoboyacá 6%, Corponariño 5% Cormacarena 4%, Corpomojana 4% y MADS 3%.

Como resultado de la ejecución presupuestal, ocho (8) CARDS superaron el límite del 2% en
la constitución de reservas presupuestales para gastos de funcionamiento10: Corpoguajira
12%, Corponariño 10%, Corpomojana 8%, CDMB 8%, Corpoamazonia 8%, Corpoguavio
7%, Corpochivor 6%, CDA 6%.

Gastos de inversión

Adquiere especial atención el análisis y evaluación de los recursos de inversión del PGN
que se apropiaron y ejecutaron por las entidades del sector dado que son los que financian
sus funciones misionales. De su eficiente aplicación depende el logro de los resultados
esperados en cumplimiento de los objetivos planteados en los proyectos aprobados por el
legislativo y formalmente registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
Nacional – BPIN para la protección, preservación y conservación del Patrimonio Natural de
los colombianos.

Para el año en estudio del PGN adicionalmente a las entidades del nivel central del SADS,
se financiaron gastos de inversión a 24 de las 33 Corporaciones Autónomas y de Desarrollo
Sostenible.

____________
9 CDA, Codechoco, Coralina, Cormacarena, Corpoamazonía, Corpomojana y Corpouraba.
10 Artículo 2 del Decreto 1957 de 2007.
128
Las apropiaciones para inversión se fijaron en $757.619 con un incremento significativo
del 101% respecto al presupuesto de inversión de 2020 que se fijó en $376.695 millones,
es decir, la asignación duplicó a la del año anterior. Este ostensible crecimiento debió
significar una mejora en la eficiencia y eficacia de la ejecución financiera y física de los
proyectos de inversión desarrollados por cada una de las entidades beneficiarias de las
asignaciones; sin embargo es de establecer que si bien, el crecimiento de la apropiación es
cuantiosa, también lo son las notables deficiencias presentadas en la cadena de ejecución
presupuestal traducidas en pérdidas de apropiación (apropiaciones sin comprometer) por
$177.146 millones (23%).

Las entidades del nivel central del SADS11 beneficiarias de recursos de inversión, contaron
con una apropiación definitiva de $486.880 millones, que representa el 64% del total y
el restante 36%, es decir, $270.739 millones se apropió a las corporaciones autónomas
regionales y de desarrollo sostenible, estas últimas ganaron participación respecto a la
vigencia 2020 al pasar del 27% al 36% y alcanzaron un mayor cubrimiento al avanzar en la
financiación de 16 a 24 Autoridades Ambientales Regionales (anexo 2-1).

Para el rubro de inversión se registró una pérdida de apropiación12 del 23% con un
desmejoramiento notable respecto al año 2020 que presentó un 5%; se observa un número
importante de entidades que muestran grandes montos sin comprometer, entre ellas se
tienen: CAR 100%, Cardique 100%, Corpoboyacá 100%, Corpocaldas 100%, CRQ 64%,
CDA 58%, Cortolima 57%. Las cinco entidades del nivel central, aunque en menor proporción
también muestran importantes apropiaciones sin comprometer en su orden: FONAM 40%,
PNNC 16%, ANLA 12%, MADS 10% e IDEAM 10%. (Anexo 2-1).

En el caso del FONAM, de los $79.389 millones que no comprometió, $57.761 millones
corresponde al proyecto “Apoyo a Las Entidades del Sector de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Beneficiarias del Fondo Nacional Ambiental Nacional - FONAM Nacional”, cuyo
objeto es distribuir en las entidades del sector que así lo demanden. En lo que tiene que ver
con el MADS, de los $16.375 millones no comprometidos, $8.095 millones corresponden
al proyecto “Apoyo a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
Beneficiarias del Fondo de Compensación Ambiental – FCA, Nacional” que también
distribuye los recursos de acuerdo a las normas vigentes. En este orden de ideas, se puede
inferir que las entidades que podían acceder a los recursos no presentaron proyectos o
estos no fueron aprobados.

Se estableció que un gran porcentaje de recursos que financian los proyectos de inversión
de las CARDS con cargo al PGN, provienen del FONAM y FCA y que son los que presentan
mayores subejecuciones, por lo tanto, es indispensable que se revise el procedimiento
de formulación, viabilización, aprobación, asignación y transferencia de recursos a
las autoridades ambientales regionales, dado que algunas de ellas justifican las bajas
ejecuciones presupuestales por la tardía distribución de los mismos.
____________
11 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Fondo Nacional Ambiental –FONAM, el Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, Parques Nacionales Naturales de Colombia
– PNN y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA
12 No comprometer las autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso de la República,
denota falta de gestión administrativa en la aplicación de recursos aprobados para sus objetos misionales, y
en consecuencia esos saldos no comprometidos caducaron el 31 de diciembre de 2021 como lo establece el
artículo 14 del decreto 111 de 1996.
129
El nivel consolidado de ejecución de este rubro registra un 70%, menor a las ejecuciones
globales de los años 2019 y 2020 que alcanzaron un 87% y 71% respectivamente.

Sin embargo consideradas individualmente, las subejecuciones por entidades se agudizan

principalmente para el caso de las CARDS; en la anualidad estudiada se pudo establecer que
19 de ellas, es decir, el 79% de las 24 CARDS a las que se les apropiaron y comprometieron
recursos en cumplimiento de los objetivos de los proyectos de inversión aprobados para las
regiones de sus jurisdicciones, continúan presentando muy bajos niveles de ejecución de
las partidas: CDMB 0%, Corpoguavio 0%, Cortolima 0%, CRA 0%, CVS 0%, Corpoguajira
7%, Corpocesar 12%, Corpourabá 16%, CRQ 20%, Corponariño 30%, Corpomojana 34%,
CDA 37%, Carsucre 38%, Corpochivor 38%, CSB 42%, Corpoamazonia 44%, Codechocó
52%, Coralina 56% y Corponor 60%. (Ver anexo 2-1).

Aparecen diez (10) CARDS13 que reinciden en las bajas ejecuciones presupuestales
registradas al año 2020, entre ellas cuatro (4) de Desarrollo Sostenible, no obstante que
éstas últimas como se mencionó anteriormente, tuvieron un importante incremento en las
asignaciones para gastos de inversión.

El efecto legal de las subejecuciones de los recursos de inversión de las 19 CARDS que se
acaban de relacionar es el incumplimiento de la normatividad en materia de constitución de
reservas presupuestales para inversión, dado que sobrepasaron en forma significativa los
máximos permitidos del 15%14, como se muestra en el gráfico 2.4 y en el anexo 2.1 lo que
se traduce en la inoportunidad en el recibo de los bienes y servicios para la protección del
medio ambiente objeto de las apropiaciones.

Gráfico 2-4 ENTIDADES QUE SUPERARON EL LÍMITE LEGAL DE RESERVAS EN INVERSIÓN (15%)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR

____________
13 CVS 0%, Corpoguajira 7%, Corpocesar 12%, Corponariño 30%, Corpomojana 34%, CDA 37%, CSB
42%, Corpoamazonia 44%, Codechocó 52% y Corponor 60%.
14 Artículo 2 del Decreto 1957 de 2007
130
En el anexo 2.2 se presentan los proyectos de inversión por entidad aprobados y registrados
formalmente en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional – BPIN del
Departamento Nacional de Planeación.

2.1.1.2 Presupuesto por clave funcional 05- Protección del medio ambiente

El Decreto 1068 de 2015 artículo 2.8.1.2.3., define los sistemas de clasificación presupuestal,
a su vez la Dirección General del Presupuesto Público Nacional mediante la Resolución 0042
de 2019 establece el Catálogo de Clasificación Presupuestal y se dictan otras disposiciones
para su administración, el artículo 2 define los clasificadores presupuestales, entre otros,
el Funcional15. Este se basa en el estándar internacional COFOG. (Classification of the
functions of Government) de la División de Estadísticas de la Organización de Naciones
Unidas y permite la lectura del gasto público social en el presupuesto.

El artículo 16 de la mencionada Resolución establece las categorías del clasificador funcional,

entre ellas la 05 Protección del medio ambiente. Los Grupos y las Clases corresponden a
los establecidos en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario
Internacional.

Con base en este clasificador, el ejecutivo históricamente presenta al Congreso de la

Republica los proyectos de presupuesto en cumplimiento del artículo 41 del Decreto 111
de 199616.

Las políticas públicas ambientales, incorporan estrategias, planes y metas que incluye
variables ambientales a la gestión de los demás sectores, considerando que sus actividades
productivas pueden ocasionar deterioros al medio ambiente, motivo por el cual se han
establecido programas y proyectos específicos para el componente con la consecuente
asignación de recursos para su financiación a través de la clave funcional 05 – Protección
del Medio Ambiente.

Como se observa en el gráfico 2.5, para la vigencia 2021 con recursos del Presupuesto
General de la Nación – PGN (Clave 05), se financiaron proyectos de inversión para el
medio ambiente que se ejecutaron por cinco (5) sectores diferentes al Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Éstos son: Transporte (Ministerio de Transporte, e Instituto Nacional
de Vías), Minas y Energía (Ministerio de Minas y Energía), Vivienda, Ciudad y Territorio
(Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), Hacienda (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público) y Presidencia de la República (Presidencia de La República).

____________
15 Permite determinar los objetivos generales de las políticas gubernamentales o propósitos generales,
mostrar la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad, y medir la
función social de las mismas como parte de la administración pública nacional, brindando elementos adi-
cionales que permiten un análisis de la política de gasto público en general.
16 Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas in-
satisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar
general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento
como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación
con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apro-
piaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto
de la Nación.
131
Gráfico 2-5 PRESUPUESTO APROPIADO POR CLAVE FUNCIONAL 05 –
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(Millones de Pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR

Los recursos del PGN asignados por esta clave, ascendieron a $1.374.606 millones,
de éstos a las entidades del SADS les correspondió $1.138.358 millones (83%) para
actividades de protección del medio ambiente, protección de la biodiversidad biológica y
del paisaje, e investigación y desarrollo relacionado con la protección del medio ambiente;
los restantes $236.248 millones 17% se apropiaron a los cinco sectores antes relacionados
para actividades de ordenación de desechos, reducción de la contaminación y ordenación
de aguas residuales (cuadro 2-2).

Dado que la ejecución de los recursos de las entidades del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible se examinó en forma detallada anteriormente, se procedió a verificar la ejecución
de los recursos asignados a los cinco sectores diferentes al SADS, se consultaron los
registros del SIIF y se efectuaron las respectivas verificaciones con la información obtenida
de la plataforma Seguimiento a Proyectos de Inversión Nacional – SPI del DNP tal como se
puede observar en el cuadro 2-2.

(Ver cuadro en la siguiente página)

132
Cuadro 2-2 EJECUCION PGN OTROS SECTORES CLAVE FUNCIONAL 05–
PROTECCIÓN MEDIO AMBIENTE 2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF Nación, elaboró CDMA CGR

Los recursos asignados a otros sectores para actividades medioambientales por la clave
funcional 05, presentan un crecimiento significativo del 73%, al pasar de $136.186 millones
en 2020 a $236.248 millones en 2021.

La gestión presupuestal de los sectores diferentes al SADS que manejaron recursos para
el medio ambiente en su conjunto mejoró respecto a la vigencia anterior, se observa una
mínima pérdida de apropiación del 0.22%, así mismo de $236.248 millones apropiados, la
ejecución global alcanzó el 86% frente al 80% mostrado en 2020, no obstante, en el análisis
puntual por sector que se realizará a continuación se individualizaron algunas deficiencias
en la administración de estos recursos.

Sector Transporte

Para el Sector Transporte (Cuadro 2.3) fueron asignados recursos para un proyecto de
inversión ambiental y un rubro de funcionamiento.

Cuadro 2-3 DISTRIBUCIÓN DEL PGN CLAVE 05 SECTOR TRANSPORTE

(Millones de pesos)

Fuente: CDEFP, SIIF, DES Infraestructura 2022, cifras a 31 diciembre 2021

133
La apropiación inicial fue $81.291 millones, la apropiación definitiva de recursos sumó un
total de $111.291 millones y la ejecución presupuestal de 100%. Estos recursos estarían
destinados para temas ambientales, así:

Ministerio de Transporte – Mintransporte: Clave funcional 05-06-00 Protección del Medio

Ambiente n.e.p.17 / Rubro: Transferencia a la Corporacion Autonoma Regional del Rio Grande
de La Magdalena – Cormagdalena / $108.791 millones asignados para “Funcionamiento”
de la entidad.

En esta apropiación definitiva de recursos se evidencia que los mismos fueron asignados
para ser utilizados en un rubro relacionado con el desarrollo de actividades de la entidad
para funcionamiento y no en un proyecto que tuviera relación con temas ambientales. Es
evidente que la clasificación de este rubro con clave 05-06-00 no se ajusta a la realidad de
la asignación presupuestal realizada.

Instituto Nacional de Vìas INVIAS: Clave funcional 05-06-00 Protección del Medio
Ambiente n.e.p.18 / proyecto: Recuperación y Mitigación Ambiental en el Área de Influencia
de la Zona Portuaria de Santa Marta – Caño Clarìn. Departamento del Magdalena / objetivo
general: Equilibrar las condiciones ambientales y los niveles de salinidad en la Ciénaga
Grande de Santa Marta. El proyecto empezó en el año 2019 y finaliza en 2025.

En el año 2021, la apropiación definitiva ascendió a $2.500 millones con ejecución

presupuestal del 100%. A 31 de diciembre el avance financiero fue de 100%, el avance de
gestión fue de 100% y el avance fìsico del 0%19.

Lo anterior muestra que las metas de gestión (contratos interadministrativos suscritos: 1)

fueron alcanzadas y los recursos destinados fueron ejecutados en su totalidad. No obstante,
los resultados de las acciones en avance físico en las metas del proyecto arrojan que a
diciembre 2021 el producto: canal mejorado, no le efectuaron mejora alguna y no hubo
avance en cuanto a km. de canales laterales construidos; del producto: canal mantenido
avanzaron 2km. pero no hubo construcción de canales laterales; y del producto: estructuras
metálicas mantenidas tampoco hubo avance; todo lo anterior en relación con los beneficiarios
y con los alcances establecidos en los objetivos específicos dirijidos a la recuperación de
la capacidad hidráulica de los cuerpos de agua que alimentan la Ciénaga Grande de Santa
Marta, y a realizar acciones para mejorar la irrigación de agua dulce hacia esta Ciénaga.

Es preciso anotar que los indicadores de gestión (meta vigente de este proyecto a 2021),
como informes de interventoría revisados, informes de gerencia integral realizados,
informes de visitas de seguimiento y supervisión, convenios realizados, contratos suscritos,
y estudios y consultorías realizadas, arroja un resultado de 0 en cada uno de ellos.

A diciembre de 2021, este proyecto orientado a generar cambios en las condiciones

ambientales para promover la preservación de fauna y flora, el estado del bosque manglar
y de los recursos pesqueros, aproximando las condiciones ambientales a las condiciones
____________
17 Manual de Clasificación Funcional del Gasto Público, Versión 2018 (nueva versión), n.e.p.= no clasi-
ficados en otra partida
18 Manual de Clasificación Funcional del Gasto Público, Versión 2018, n.e.p.= no clasificados en otra
partida
19 Ficha SPI-DNP 2020
134
naturales originales, se encuentra rezagado teniendo en cuenta que las obras proyectadas
no presentan avances significativos, y el propósito de restablecer los aportes de agua dulce
desde el río Magdalena a la Ciénaga Grande de Santa Marta con las obras hidráulicas
proyectadas se ha visto retrasado, menoscabando la recuperación ambiental y la generación
de flujos para la limpieza de los suelos, en relación con el bosque de manglar afectado por
el área de influencia de la zona portuaria de Santa Marta – Caño Clarín.

Sector Hacienda

Para la vigencia 2021 se programaron y apropiaron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

los recursos a transferir al Sistema General de Participaciones –SGP correspondientes a
“Propósito General” por $5.293.281 millones y a “Municipios de la Ribera del Río Magdalena”
$38.370 millones. Del total de los recursos se identificó la asignación para esta Clave un
porcentaje equivalente, como se describe en la siguiente ejecución presupuestal:

Rubro presupuestal A-03-03-05-003 -Participación para Propósito General

De conformidad con el artículo 4 Ley 715 de 2001 modificado por el artículo 2 de la Ley 1176
de 2007 le corresponde, dentro de los componentes Sectoriales20, al Rubro “Participación
para el Propósito General” el 11,6%21. Es así que, de los $5.293.281 millones que componen
la totalidad del rubro en la vigencia 2021, se transfirieron a las entidades territoriales $67.755
millones (cuadro 2.4), con destinación específica para las siguientes claves funcionales:
ordenación de desechos $14.292 millones, ordenación de aguas residuales $7.411 millones,
reducción de la contaminación $1.059 millones y protección del medio ambiente $44.993
millones. Se establece que la apropiación destinada a la clave funcional 05 Protección
Medio Ambiente correspondió al 1,28%.

Cuadro 2-4 RECURSOS PARTICIPACIÓN PROPÓSITO GENERAL PARA LA CLAVE 05

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(Millones de pesos)

Fuente: Información, Min hacienda- SIIF Nación, 31/12/2021.Elaboró DES-DGPEIF

*Total presupuesto 2021 rubro “Propósito General”: $5.293.281 millones

____________
20 Educación 58,5%; Salud 24,5%; Agua potable y saneamiento básico 5,4%; para un total de 96%.
21 Distribución del 11,6%: Libre Destinación 42% municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría; FONPET 10%;
Deporte 8%; Cultura 6%, Libre Inversión 34%: Este último con el objetivo Promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial: Medio Ambiente.
135
Rubro presupuestal A-03-03-05-004 - Municipios ribereños del Río Magdalena

En cuanto a los recursos para las asignaciones especiales del SGP se cuenta con
transferencias realizadas a los “Municipios ribereños del Río Magdalena”, cuya asignación
normativa es del 0,08% en proporción a la ribera de cada municipio, según la certificación
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi22. Para la vigencia 2021 de los $38.370 millones
que compone la totalidad del rubro23, correspondió para el uso del clasificador funcional
05 Protección del Medio Ambiente $3.901 millones así: ordenación de desechos (0,92%),
ordenación de aguas residuales (1,69%), reducción de la contaminación (1,38%) y protección
del medio ambiente (6,18%); lo que significa que para esta clave funcional solamente se
distribuyeron el 10,17%. Como se muestra en el Cuadro 2.5 Recursos del Presupuesto
General de la Nación 2021 por Clave 05.
Cuadro 2-5 RECURSOS MUNICIPIOS DE LA RIBERA DEL RÍO MAGDALENA PARA LA CLAVE 05
-PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(Millones de pesos)

Fuente: Min hacienda, SIIF Nación, 31/12/2021.Elaboró DGPEIF CGR

*Total presupuesto 2021 rubro “Municipios de la Ribera del Río Magdalena” $38.370 millones

Los recursos asignados por la Clave Funcional 05, no tienen obligación normativa de
aplicabilidad por parte de las entidades territoriales, quienes, en la ejecución disponen, de
éstos conforme a sus necesidades, y de manera potestativa deciden si los emplean o no en
el fin proyectado según la clasificación del gasto.

Sector Presidencia de la República

De conformidad con los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, es deber del Estado

proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, así como prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental.

____________
22 Parágrafo 2° Artículo 2 de la Ley 715 de 2001.
23 Los recursos se destinan a financiar, promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación;
el tratamiento de aguas residuales; y el manejo artificial de caudales; compra de tierras para protección de
microcuencas asociadas al Río Magdalena; financiar esquemas de pago por servicios ambientales u otros
incentivos a la conservación; entre otras.
136
El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto Por Colombia, Pacto por la Equidad”, entre
sus estrategias está “Preservar y defender el agua, la biodiversidad y el medio ambiente,
con sus correspondientes acciones para potencializar la protección y conservación de la
biodiversidad a través de su uso sostenible”, y establece que el agua, la biodiversidad y el
medio ambiente son el interés nacional principal y prevalente.

Es así que, en el Pacto por la Construcción de Paz: Cultura de la legalidad, convivencia,

estabilización y víctimas, la Presidencia de la República - Gestión General, para la vigencia
2021, apropió recursos para la protección del medio ambiente (clave 05), por $17.000
millones, comprometió a $16.560 millones y obligó $9.688 millones, que se ejecutaron a
través del Programa “Mecanismos de transición hacia la paz a nivel nacional y territorial
desde el sector Presidencia” con el proyecto de inversión “Implementación del sistema
de vigilancia, monitoreo y control para la protección del agua, la biodiversidad y el medio
ambiente nacional” (Código BPIN: 2021011000040). El horizonte es 2021-2025, con un
avance físico del 74%, financiero 57% y de Gestión 57%.

La Finalidad del proyecto es: fortalecer la observación, la vigilancia y el reconocimiento aéreo

y espacial sobre las áreas de implementación de las Zonas Estratégicas de Intervención
Integral - ZEII24, con el fin de identificar las presiones, los fenómenos y las amenazas contra
la preservación del agua, la biodiversidad y el medio ambiente, derivadas del narcotráfico
y de la extracción ilícita de minerales. Los beneficiarios para el 2021 fueron 1.351.812
personas (de las 48.258.494 total del proyecto) que se encuentran localizadas en las
regiones de Amazonía y Orinoquía en los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta.

Dentro de los logros está el de dar cumplimiento a la Fase l del proyecto cuyo objetivo es
“ampliar la cobertura nacional para el cumplimiento de los requerimientos de información por
parte de las diferentes entidades gubernamentales” en el que se implementaron sistemas
de información en cuanto a adquirir: imágenes satelitales de alta y mediana resolución;
hardware para procesamiento, almacenamiento y descarga de datos; software especializado
para el procesamiento de imágenes; el sistema Vertical Take Off Landing (VTOL) y su
soporte logístico y adquirir horas de vuelo. Hubo actividades que no se realizaron25 por no
contar con los recursos necesarios y otras, porque se continúa con la elaboración de los
estudios previos.

En esta fase, se realizaron capacitaciones al personal de la Fuerza Aérea Colombiana

-FAC26, se generaron 452 mosaicos de imágenes satelitales de cobertura a partir de
Basemap Tile Views, entregados como producto mapa en formato Pdf georreferenciado
para el cubrimiento total del área de 150.000 km2 prevista, los cuales abarcan las ZEII;
acceso autónomo a la descarga de imágenes de cobertura con resolución espacial de 2 y
3 metros, lo cual permite la generación de productos de alta calidad, con el fin de contribuir
a las misiones y actividades propias de las instituciones relacionadas con la defensa y
seguridad nacional, la conservación y protección de los recursos naturales no renovables

____________
24 Regulada por el artículo 2 de la ley 1941 de 2018 y reglamentadas por el Decreto 2278 de 2019 modi-
ficado por el Decreto 762 de 2021.
25 Adquirir y actualizar sensores y sistemas aerotransportados para la obtención de imágenes, Adquirir
plataformas tripuladas para la obtención de imágenes aéreas, Capacitar y/o entrenar al personal y Adquirir
equipos de comunicaciones.
26 En el adecuado uso, programación, descarga, análisis e interpretación de las imágenes satelitales.
137
establecidos como activo estratégico de la Nación27; entre otros avances preliminares al
proyecto (cuadro 2.6).

Cuadro 2-6 OTROS RECURSOS PARA LA CLAVE 05 PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF Nación, 31/12/2021.Elaboró DGPEIF CGR

Sector Minas y Energía

En el cuatrienio 2018 – 2022 como lo estableció el gobierno nacional en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo, en el Pacto IX, Pacto por los recursos minero-energéticos
para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades, en su objetivo Desarrollo
minero energético con responsabilidad ambiental y social, el Ministerio de Minas y Energía
– MME buscaría mejores estrategias para relacionarse con los entes territoriales28, basados
en los principios de coordinación y concurrencia y en armonía con los usos del suelo y
los ecosistemas estratégicos, así como la implementación de programas de reconversión
productiva en zonas excluibles de la minería donde se desarrolla la actividad extractiva; la
investigación ambiental en proyectos costa afuera y de yacimientos no convencionales.

Por lo anterior, nuevamente dentro del Presupuesto General de la Nación – PGN 2021, por
la clave funcional 05, Protección al medio ambiente, se asignaron recursos al proyecto de
inversión denominado “Fortalecimiento para la reducción de la conflictividad socio ambiental
frente a las actividades desarrolladas por el sector minero energético en el territorio nacional”,
sin embargo, el Sector Minero Energético también asignó recursos a cinco proyectos de
inversión que van dirigidos a la protección del medio ambiente, los cuales se muestran en
el cuadro 2.7.

(ver cuadro en la siguiente página)

____________
27 DNP-SPI: Resumen ejecutivo al proyecto.
28 Departamento Nacional de Planeación-DNP. 2019. Bases del Plan nacional de desarrollo 2018-2022,
Pacto por Colombia, pacto por la equidad, pág. 782 y Congreso de la República. 2019. Ley 1955. Artículo 30.
138
Cuadro 2-7 PROYECTOS DE INVERSIÓN DESTINADOS A LA PROTECCIÓN
DEL MEDIO AMBIENTE 2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDME CGR.

Las actividades que se desarrollaron referentes a la protección del medio ambiente fueron
las siguientes:

Ministerio de Minas y Energía –MME

• Apoyo a las acciones de control de la explotación ilícita de minerales en el territorio nacional:

El objetivo general del proyecto es la implementación de mecanismos para el control a
la explotación ilícita de minerales, el cual inició en el 2019 y termina en el 2022, con un
avance físico del 100%. En el 2021 el MME dio a conocer el estudio sobre el monitoreo a la
Explotación de oro de aluvión – EVOA con uso de maquinaria en tierra, donde se evidenció
un aumento del 2,81% entre 2019 y 2020, pasando de 98.000 hectáreas identificadas, a
100.752 hectáreas, en 12 departamentos, de los cuales Antioquia continúa ocupando el
primer lugar con 40.890 hectáreas (41%), seguido de Chocó con 36.552 hectáreas (36%).
El 69% de EVOA corresponde a extracción ilícita de minerales, el 24% cuenta con permisos
técnicos o ambientales y el 7% se encuentra en tránsito a la legalidad .

Así mismo, el MME continuó con el convenio con la Fuerza Aérea Colombiana – FAC para
identificar y georreferenciar algunas áreas donde existe explotación ilícita de minerales; y

____________
29 Ministerio de Minas y Energía-MME y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Deli-
to-UNODC. Explotación de oro de aluvión. Evidencias a partir de la percepción remota 2020. Julio de 2021.
139
con las mesas de trabajo con entidades públicas30 con el objetivo de poder controlar este
flagelo.

• Fortalecimiento para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero - GEI que

afectan las actividades del sector minero energético en el ámbito nacional: Este proyecto
inició en el 2019 y termina en el 2023 y presenta un avance físico del 100%. Dentro de este
proyecto de inversión, el MME elaboró los siguientes documentos técnicos: PIGCCme205031:
carbono neutralidad del sector minero energético, componente de migración; Manual de la
herramienta de riesgo climático; Definición de requerimientos para la implementación de
Comunidades Energéticas en Colombia; y el Manual para la gestión y reporte de Huella de
carbono organizacional para las entidades adscritas.

De otra parte, el MME entregó los siguientes documentos de investigación: Modelo de

comunidad energética; Adaptación sector minero energético colombiano: conceptualización
y diagnóstico; Análisis sobre la operación de las centrales de acuerdo con las variables
definidas; Informe de percepción PIGCCme2021; y Estado del arte y propuesta conceptual
de una plataforma Financiadores – Dueños de proyectos.

En cuanto a las Mesas de Cambio Climático, el MME realizó dos, donde asistieron
técnicamente a 206 personas, con el fin de socializar diferentes alternativas de carbono
neutral.

Por último el MME estructuró 4 proyectos con el fin de que las empresas o territorios puedan
desarrollar procesos de adaptación o de energías limpias: Zonificación y diseño de plan de
acción de la implementación de una medida AbE32 del Proyecto Paz de Ariporo; Captura,
transporte, uso y almacenamiento de dióxido de carbono: caso Colombia; Estructuración
técnica de la (s) medida (s) de adaptación priorizadas para la fase de aprestamiento para
una hidroeléctrica; y el proyecto piloto de un Programa RD33 en la ZNI34 –Puerto Carreño.

• Fortalecimiento para la reducción de la conflictividad socio ambiental frente a las actividades

desarrolladas por el sector minero energético en el territorio nacional: Este proyecto es el
único que se encuentra dentro de la clave funcional 05, protección al medio ambiente, el
cual inició en 2019 y terminó en 2021; con un avance físico del 100%.

El objetivo del proyecto era reducir la conflictividad socio ambiental frente a las actividades
desarrolladas por el sector minero energético y el MME generó espacios de gestión del
conocimiento del sector minero energético con las comunidades, gobierno e industria en
los departamentos de Meta, Cauca, Caldas, Casanare, Córdoba, Cundinamarca, Guajira,
Guaviare, Nariño, Putumayo y Magdalena.
____________
30 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS, Autoridad Nacional de Licencias Ambien-
tales - ANLA, Parques Nacionales Naturales - PNN, Ministerio de Defensa, Fiscalía General de la Nación
- FGN, Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera - POLFA, Brigada Contra la Minería de Yacimien-
tos Mineros - BCMI, Unidad Nacional Contra la Minería Ilegal y Antiterrorismo - UNIMIL, Migración
Colombia, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, Dirección de Impuestos y Aduanas Naciona-
les - DIAN, Procuraduría General de la Nación, Dirección de Carabineros y Seguridad Rural - DICAR y la
Agencia Nacional de Minería - ANM
31 Plan Integral de Gestión del Cambio Climático del Sector Minero Energético al 2050.
32 Medidas de adaptación basadas en ecosistemas.
33 Respuestas de demanda.
34 Zona no interconectada
140
Con el fin de apoyar la reducción de la conflictividad Socio Ambiental, el MME expidió el
Decreto 421 de 2021, donde los proyectos generadores de energía eléctrica con Fuentes
No Convencionales de Energía – FNCE que superen los 10.000 kilovatios de potencia
nominal instalada, transferirán el 1% de las ventas brutas de energía por generación propia
a los municipios o distritos localizados en el área de influencia, o el 2% si la capacidad
instalada de generación total del país es superior al 20%.

Por otro lado, el MME apoyó en la resolución de conflictos entre la comunidad y las diferentes
entidades del sector minero energético, donde en el subsector minas se reportaron 10
situaciones de conflictividad atendidas, de las cuales 5 se encuentran en cierre y 5 se
encuentran en gestión; en el subsector hidrocarburos se reportaron 19 situaciones, de las
cuales todas están cerradas; y en el subsector energía se encuentran 106 en gestión y 1
bloqueada.

Respecto a los Proyectos Piloto de Investigación Integral – PPII sobre yacimientos no

convencionales de hidrocarburos, se conformó la Mesa Territorial de Diálogo y Seguimiento
en 12 veredas y corregimientos del municipio de Puerto Wilches con la participación de 846
personas, donde resolvieron dudas sobre la técnica de fracturamiento hidráulico.

Por último, el MME realizó acompañamientos a la comunidad en diferentes departamentos

con varios tópicos sociales y ambientales, con el apoyo de entidades como: Organización
de las Naciones Unidas - ONU, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
- IDEAM, Instituto Humboldt, Cooperación Técnica Alemana - GIZ, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe - CEPAL, entre otras.

• Fortalecimiento de la gestión sectorial hacia la integración de las actividades del sector

minero energético en la planificación ambiental y territorial para el sector minero: Este
proyecto inició en el 2019, termina en el 2023 y presenta un avance físico del 80%. El
MME entregó los siguientes documentos: Documento de propuesta de lineamientos del
programa de sustitución que involucra los lineamientos del sector ambiente para el cierre
minero anticipado, y desmantelamiento de la infraestructura e instalaciones, de las áreas
intervenidas por actividades mineras en páramos delimitados; y Documento de investigación
resultados y análisis de la aplicación de la propuesta metodológica de lineamientos y la
fórmula de gradualidad para la estimación del cálculo del tiempo para llevar a cabo el cierre
y desmantelamiento de actividades mineras en zonas de paramos de Colombia.

Respecto a las actividades mineras en el Páramo de Santurbán, el MME sistematizó y

analizó la información de las mesas técnicas mineras del municipio de Suratá, Santander,
con el fin de caracterizar las actividades socio-económicas y culturales.

Por otro lado, en coordinación con la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH se

atendieron varios municipios con el fin de establecer alertas tempranas de los posibles
conflictos que pueda tener el sector minero energético, así como en la construcción de la
Política General de Ordenamiento Territorial; como fue el caso del municipio de Guamal,
Meta, con participación de las siguientes entidades: Departamento Nacional de Planeación
–DNP, MME, MinAgricultura, MADS, MinInterior y MinTransporte.

Así mismo, el MME participó en las siguientes actividades: En el municipio de California,

Santander, se realizaron reuniones con el fin de trazar una ruta de trabajo para realizar
actividades mineras; con las autoridades ambientales y los entes territoriales realizaron
141
reuniones para tener una planeación minero-energética; y participó en los comités técnicos
del Consejo Nacional del Agua.
Por último, el MME y el MADS capacitaron a los gremios mineros en torno a compensaciones
y tramites en la plataforma Vital (Ventanilla Integral de Trámites Ambientales).

Unidad de Planeación Minero Energética – UPME.

La UPME ejecutó el proyecto de inversión “Desarrollo de estrategias para dotar de sentido

social y ambiental la planeación minero energética a nivel nacional”, el cual inició en el 2020,
termina en el 2022, y presentó un avance físico del 100%. Dentro de las labores realizadas
en el 2021 se encuentra el desarrollo de una metodología general aplicable a los planes
formulados por la UPME para incorporar en ellos el enfoque territorial, entendido como un
análisis sistemático de las particularidades de los territorios y de las implicaciones sobre
éstos en las decisiones y orientaciones sectoriales resultantes del ejercicio de planeación
de la UPME, donde estructuró una propuesta metodológica para incorporar el enfoque
territorial en los ejercicios de planeación sectorial elaborados por la UPME; y elaboró una
propuesta de modelo de relacionamiento territorial en la formulación de los diversos planes
sectoriales a su cargo, considerando estrategias de acercamiento para los propósitos de
cada plan, como a los posibles actores presentes y escenarios regionales reconocidos a
nivel nacional.

Así mismo, desarrollaron una herramienta metodológica para identificar, evaluar y cuantificar
externalidades asociadas a los planes sectoriales de la UPME, donde se identificaron
las partes que fueron impactadas, tanto positiva como negativamente y algunos fueron
valorados económicamente, mediante el desarrollo de una herramienta metodológica con
información geoespacial.

Con base en los resultados de la estructuración del Plan de Energización Rural Sostenible
– PERS, aplicaron en el Guaviare la metodología propuesta en el 2019 para la sustitución
de leña como energético en el sector residencial.

Por último, realizaron un estudio sobre los Factores de Emisión de Combustibles Colombianos
–FECOC+ en camiones y tractocamiones en la ciudad de Bucaramanga, Santander.

Agencia Nacional de Hidrocarburos –ANH

La ANH ejecutó el proyecto de inversión “Aprovechamiento de hidrocarburos en territorios

social y ambientalmente sostenibles a nivel nacional”, el cual inició en 2019 y termina en
2022, y su objetivo es disminuir la conflictividad social y ambiental que se genera por el
desarrollo de las actividades de exploración y producción de hidrocarburos en el territorio. En
el 2021 tuvo un avance físico del 100%, donde se continuaron los estudios en coordinación
con el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras –Invemar, con el fin de realizar una
evaluación ambiental estratégica y la elaboración de los mapas de sensibilidad ambiental
a hidrocarburos, creando una línea base del conocimiento biológico, físico y de recursos
pesqueros de los sistemas marinos que se encuentran en los bloques de exploración en el
Caribe Colombiano. Todo ello es insumo para los planes de contingencia para el transporte
de hidrocarburos, derivados o sustancias nocivas. Del mismo modo la ANH pretende realizar
un estudio técnico ambiental en el Cañón de Sanquianga, en Nariño35.
____________
35 Disponible el 21 de abril de 2022, de https://www.anh.gov.co/es/ambiental-y-social/estategia-ambien-
tal/
142
Por otro lado, la ANH tiene una estrategia donde pretende generar información ambiental en
la metodología de licenciamiento, con procesos de diálogo con las comunidades. Respecto
a los Yacimientos No Convencionales – YNC, la ANH y el MADS se encuentran generando
lineamientos técnicos con el fin de proteger los acuíferos profundos.

Así mismo colaboró en la actualización del atlas de pastos y ecosistemas marinos costeros;
en la actualización del manual de compensaciones por pérdida de biodiversidad de
ecosistemas marinos costeros; en la actualización de la línea base ambiental en bloques
del pacífico; y en el Área de Régimen Común Colombia – Jamaica.

La ANH en coordinación con PNNC se encuentra trabajando para contar con la cartografía
de los contratos de hidrocarburos que se encuentran en áreas protegidas, así como
también se encuentran coordinando la creación de nuevos parques que estarían dentro de
otros contratos. Así mismo, consultó con las autoridades ambientales regionales sobre el
ordenamiento ambiental del territorio, antes de tomar decisiones sobre las Rondas de oferta
de bloques de hidrocarburos.

Por último, trabajaron en la “Estrategia territorial de hidrocarburos. Gestión de la política de

conflictividad a través del diálogo social” en colaboración con el Ministerio del Interior, donde
se evidenció una falta de socialización a las comunidades respecto a las licencias ambientales
en los territorios, razón por la cual, se ven retrasadas las operaciones hidrocarburíferas; así
como una conflictividad presentada en los territorios referente a confusión que tienen las
comunidades respecto a la inversión social y la inversión en proyectos para la preservación
del medio ambiente; así como en el documento “Estrategia de diálogo social intercultural,
con comunidades étnicas, organizaciones comunales y sociedad civil en el marco de los
PPII en los YNC”.

Sector Vivienda Ciudad y Territorio

Para la vigencia 2021, a este sector le fueron asignados, recursos del PGN, según la clave
funcional 05-01-00 Ordenación de desechos por valor de $31.500 millones al proyecto:
“Ampliación y mejoramiento de gestión integral de residuos sólidos en el territorio nacional”.

Con respecto a la ejecución presupuestal, el MVCT, reporta que, con cargo a estos recursos,
han recibido apoyo financiero los siguientes proyectos:

(ver cuadro en la siguiente página)

143
Cuadro 2-8 “AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS EN
EL TERRITORIO NACIONAL” VIGENCIA 2021
(Millones de pesos)

Fuente: MVCT, Oficio MVCT 2022EE0034247 del 7 abril de 2022

Como se muestra en el cuadro 2-8, es necesario tener en cuenta que si bien el MVCT reporta
los $31.500 millones como asignados y ejecutados, el avance físico no se compadece con
esta ejecución presupuestal.

SPI – DNP

Se encuentra que el proyecto “Ampliación y mejoramiento de gestión integral de residuos

sólidos en el territorio Nacional”, se encuentra debidamente inscrito en el Banco Nacional
de Proyectos bajo el Código BPIN: 2017011000173.

De acuerdo con el resumen ejecutivo reportado por el MVCT al SPI - DNP36, su principal
limitación relacionada con el proyecto está dada por el reporte de ejecución financiera que,
en el sistema SPI, está directamente relacionada con la ejecución de la obra civil, pero,
dadas las funciones del ministerio para viabilizar proyectos, es a partir de esta etapa que se
comprometen los recursos, pero la ejecución es responsabilidad del Ente Territorial o del
PDA37 según el caso.

Adicionalmente manifiestan que dentro de las obligaciones que establecen en el Convenio

de Uso de Recursos con el ente territorial está la de ejecutar los proyectos dentro del
presupuesto y plazo definidos so pena de devolución de los recursos.

____________
36 https://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo/2017011000173.pdf
37 Plan Departamental de Agua
144
Finalmente indica el Ministerio que, por lo expuesto, no le es posible reflejar la ejecución
de los recursos en la plataforma SPI, lo cual afecta de manera importante el resultado de
su gestión.

Otra restricción manifestada por el Ministerio, que impidió el cumplimiento de sus metas
vigencia 2021, es la baja capacidad técnica de los entes territoriales para la formulación
de proyectos con el lleno de requisitos establecidos en la Resolución 661 de 2019 para la
estructuración de proyectos enfocados en la optimización de sitios de disposición final y el
fortalecimiento de las actividades de tratamiento y aprovechamiento del servicio público de
aseo.

Además, el Ministerio informa que es preciso tener en cuenta que en casos como el de la
Isla de Providencia, si bien se logró́ estructurar la totalidad del proyecto para la disposición
final, se tuvo el inconveniente de no lograr su cierre financiero, viéndose en la necesidad
de ser pospuesta su presentación al mecanismo de viabilización hasta tanto se subsane la
parte financiera.

En este informe, el MVCT reporta que la ejecución fue del 21,74% aclarando que los
recursos obligados corresponden a tres de los proyectos viabilizados y que cuentan con
contrato o convenio de uso de recursos por valor de $6.849 millones.

Los restantes $24.650.879.696 se encuentran en reserva presupuestal de la siguiente

manera:
- Mediante el Convenio de Uso de Recursos No. 1139 de 2021 y Registro Presupuestal
54021 del 11 de diciembre de 2021, se asignaron $7.789.779.967 para el proyecto
“Construcción del Relleno Sanitario Regional San Jorge, localizado en el Municipio de
Caimito, Departamento de Sucre”.
- Así mismo, se realiza una adición de recursos del Programa de Residuos Sólidos del
proyecto “Ampliación y Mejoramiento de Gestión Integral de Residuos Sólidos en el Territorio
Nacional” mediante Otro Si No. 3 del 30 de diciembre de 2021, al Contrato Interadministrativo
1139 de 2020, suscrito entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Financiera
de Desarrollo Territorial S.A. – FINDETER, por valor de $16.861.099.729, incluyendo
los recursos correspondientes al seguimiento de los proyectos viabilizados por valor de
$281.235.246.”

Cuadro 2-9 RECURSOS VIGENCIA 2021 POR PRODUCTO

(Millones de pesos)

Fuente: MVCT, Oficio MVCT 2022EE0034247 del 7 abril de 2022

145
“Objetivo: Apoyar el fortalecimiento técnico de los prestadores
Producto: Servicio de apoyo técnico a la gestión integral de residuos sólidos”
“…El producto “Servicio de apoyo técnico a la gestión integral de residuos sólidos”,
contempló para el año 2021 la generación de un (1) instrumento técnico, para lo cual se
tuvo una asignación de recursos por valor de $1.200.000.000. Estos recursos forman parte
del monto por el cual se realizó́ la adición de recursos mediante Otro Sí No. 3 del 30 de
diciembre de 2021 al Contrato Interadministrativo 1139 de 2020 suscrito entre el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter, por
valor de $16.861.099.729, de tal forma que la consultoría correspondiente a este producto
será contratada en el año 2022 con los recursos del año 2021 y su meta será reportada
como rezagada en dicha vigencia.”

“Objetivo: Facilitar el desarrollo de alternativas sostenibles para la gestión integral de

residuos sólidos
Producto: Servicios de apoyo financiero para la ejecución de proyectos de gestión integral
de residuos sólidos”
“Frente a los indicadores de producto, se aprecia que se cumplió con la viabilización y
apoyo financiero de cuatro (4) de los cinco (5) proyectos, así:

• Departamento de Tolima

Proyecto “Ampliación Relleno Sanitario Regional del Municipio de Natagaima, Departamento

del Tolima Fase II”, cuyo valor total es de $2.909.422.000, de los cuales $1.909.422.000
son aportes de la Nación y $1.000.000.000 son contrapartida.

Con la puesta en marcha de la Fase 2 de ampliación del relleno sanitario de Natagaima, se

beneficia la población de 7 municipios y se pasa a una disposición adecuada específicamente
para el municipio de Ataco quien hoy cuenta con botadero a cielo abierto. Contribuyendo
con esto al impacto de los indicadores del Plan de Desarrollo Nacional.

El Proyecto “Ampliación Relleno Sanitario Regional del Municipio de Natagaima,

Departamento del Tolima Fase II” cuenta con el Convenio Interadministrativo de Uso de
Recursos No. 995 de 2021, cuyo plazo de ejecución es hasta el 31 de diciembre de 2022.

• Departamento de Norte de Santander

Proyecto “OPTIMIZACIÓN RELLENO SANITARIO REGIONAL LA CORTADA DEL

MUNICIPIO DE PAMPLONA FASE II”, cuyo valor total es de $5.598.256.759, de los cuales
$4.488.000.000 corresponden a aportes de la nación y $1.110.256.759 de contrapartida.
Con el desarrollo del proyecto se logra la ampliación de vida útil del relleno sanitario regional
“La Cortada” por tres años más, para los nueve municipios (Pamplona, Cacota, Chitagá,
Cucutilla, Labateca, Mutiscua, Silos, Toledo y Vetas de Santander) a los que se les presta
técnicamente el servicio de disposición final en el Relleno Sanitario Regional de Pamplona.
Se beneficiarán 81.598 habitantes.

Proyecto “Optimización Relleno Sanitario Regional la Cortada del Municipio de Pamplona

Fase II” cuenta con el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 1122 de 2021,
cuyo plazo de ejecución del convenio es de catorce (14) meses a partir del cumplimiento de
los requisitos de ejecución del convenio.
146

• Departamento de Chocó

Reformulación Proyecto “Optimización en la Prestación del Servicio de Aseo en el Perímetro

Urbano de la Ciudad de Quibdó”
La Alcaldía de Quibdó y Findeter, en calidad de ejecutor del proyecto, solicitaron al MVCT
la reformulación No. 5 del proyecto justificando la necesidad de reformular técnica y
financieramente el proyecto, con el fin de modificar los diseños del proyecto que garanticen
el cumplimiento del alcance viabilizado por el MVCT y la funcionalidad del proyecto.

Para este proyecto se asignaron recursos de la vigencia 2021 por valor de $577.137.950
mediante Otro Sí No. 8 del 23 de septiembre de 2021, al Contrato 451 de 2016 en cuyo
marco se ejecuta el proyecto de Quibdó, Chocó.

• Departamento de Sucre

Proyecto “Construcción del Relleno Sanitario Regional San Jorge, localizado en el Municipio
de Caimito, Departamento de Sucre”, cuyo valor total es de $8.947.983.442, de los cuales
$7.945.575.566 corresponden a aportes de la nación y $1.002.407.876 de contrapartida.
Con la ejecución de la etapa I del proyecto, se espera beneficiar a una población total de
59.830 habitantes de 4 municipios (San Marcos, Caimito, La Unión y San Benito Abad)
pertenecientes a la región San Jorge del departamento de Sucre en un periodo de vida útil
del vaso de 12 años para disponer los residuos sólidos. Con el mismo, se espera disminuir
las distancias de recorrido cuyo costo se ve reflejado en la tarifa del servicio a los usuarios
con concepto de recolección y transporte hasta el sitio de disposición final, toda vez que
actualmente se disponen los residuos en la ciudad de Sincelejo a una distancia mayor a los
94 Km.

El proyecto “Construcción del Relleno Sanitario Regional San Jorge, localizado en el

Municipio de Caimito, Departamento de Sucre”, cuenta con el Convenio Interadministrativo
de Uso de Recursos No. 1139 de 2021 (Reserva Presupuestal), cuyo plazo de ejecución es
hasta el 31 de diciembre de 2023.

Para el Producto “Servicios de apoyo financiero para la ejecución de proyectos de gestión

integral de residuos sólidos”, se tenían asignados $30.300.000.000 y se comprometieron
$6.849.120.304, quedando en reserva presupuestal los recursos correspondientes al
proyecto “Construcción del Relleno Sanitario Regional San Jorge, localizado en el Municipio
de Caimito, Departamento de Sucre”, por valor de $7.789.779.967.

Así mismo quedan en reserva presupuestal los recursos restantes por valor de
$15.661.099.729 (incluyendo el valor de seguimiento a proyectos viabilizados), que fueron
trasladados como parte del monto correspondiente del Programa de Residuos Sólidos,
que se adicionó al Contrato Interadministrativo 1139 de 2020 suscrito entre el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter,
por valor de $16.861.099.729, con el fin de apoyar financieramente proyectos que sean
viabilizados en el año 2022 con los recursos del año 2021. Para finalizar la meta que no se
alcanzó a terminar en este año se cumplirá como rezago en el año 2022.

Además se observó que el ministerio presenta la ejecución física de cada proyecto en la

plataforma SPI – DNP, basados no en la ejecución física real de los proyectos financiados,
147
sino en el solo hecho del apoyo financiero dado a los entes territoriales, es decir, en la
plataforma SPI – DNP se encuentra que el avance físico es del 77% porque se apoyaron
financieramente cuatro de los cinco proyectos que tenían como meta, aunque la ejecución
física de las obras dista mucho de estar cerca de su terminación.

Aunque el MVCT señala que comprometió la totalidad de los recursos asignados

($31.500millones), sin embargo, las obligaciones reportadas solo alcanzan $6.849 millones,
que equivalen al 21,74%, lo que es coherente con la ejecución física.

De acuerdo a lo reportado a la CGR por la entidad, la ejecución física real de los proyectos
es de 40,55%, 0%, 2% y 0% a 31 de diciembre de 2021, sin embargo, en el SPI del DNP el
avance físico reportado es del 77%, lo cual no corresponde con la realidad.

El Ministerio presenta la ejecución física de cada proyecto en la plataforma SPI – DNP,

basados en el solo hecho del apoyo financiero dado a los entes territoriales, y no en la
ejecución física real de los proyectos financiados, es decir, en la plataforma SPI – DNP se
encuentra que el avance físico es del 77% porque se apoyaron financieramente cuatro de
los cinco proyectos que se tenían como meta, aunque la ejecución física de las obras en
tres de ellos es cero y en el cuarto no supera el 41%.

2.1.1.3 Presupuesto del PND asignado al Pacto IV por la sostenibilidad: Producir

Conservando y Conservar Produciendo

Los programas y proyectos de inversión ambiental definidos en el PND, para el cuatrienio

en el “Pacto IV por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo” se
financian con el Plan Plurianual de inversiones – PPI aprobados para este componente.

El PPI ambiental establece los estimativos de las fuentes y usos de los recursos que apalancan
los planes y proyectos de inversión a ejecutarse en los planes de acción anualizados, en
concordancia, con los objetivos y metas de la política ambiental contemplada en el PND,
que incluye a otros sectores administrativos para este propósito.

Para la anualidad 2021 al pacto por la sostenibilidad se le asignaron recursos por valor de
$2.188.644 millones con un incremento significativo del 222% respecto al 2020 que registró
una apropiación de $679.655 millones cifra que equivale al 17% del valor total estimado
para el cuatrienio, la participación porcentual aumentó un 12% al pasar del 5% en el año
anterior al 17% en 2021. El porcentaje de participación acumulado en las tres primeras
anualidades respecto al PPI total del pacto, alcanza el 30%.

Como se observa en el gráfico 2.6, el total asignado registró un crecimiento importante,

a las entidades del SADS les correspondió una apropiación de $757.619 millones (35%)
para financiar las cuatro líneas que comprenden este pacto (sostenibilidad y mitigación
del cambio climático, biodiversidad y riqueza natural, Colombia resiliente e instituciones
ambientales modernas), además se asignaron recursos por $1.431.025 millones (65%) a
cinco (5) sectores diferentes al SADS: Presidencia de la República (Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres), Hacienda (Fondo de Adaptación), Interior (Dirección
Nacional de Bomberos y Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Rio
Páez y Zonas Aledañas Nasa Ki We), Agricultura y Desarrollo Rural (Minagricultura – Gestión
General) y Fiscalía (Fondo Especial para la Administración de bienes de la Fiscalía General
de la Nación) focalizados específicamente para la línea Colombia resiliente: conocimiento
y prevención para la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático.
148
De las 76 subzonas hidrográficas de la Región Pacífico, 9 se hallan en categoría Crítico y
otras 7, en Muy Alto; estas 16 cuencas abarcan el 9,7 de territorio. Mientras que otras 43
cuencas, que encierran el 73,6% del territorio, caen en las categorías Muy Bajo y Bajo. Sin
embargo, es importante anotar que, en la región se hallan dos de las tres cuencas con IPHE
más alto en el contexto nacional: río Anchicayá, con 4,62%, el más alto del país y río Cali,
con 2,73%, el tercer más alto.

En el nivel subregional, en la Zona Cauca es donde una mayor proporción de territorio

presenta Índices más altos, con el 43,1% de la superficie en cuencas con categoría Muy
Alto y Crítico. El Cuadro 3-10 muestra la categorización del territorio de toda la región y en
las subregiones.

Gráfico 2-6 APROPIACIÓN DEFINITIVA 2021 – PACTO POR LA SOSTENIBILIDAD

(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR.

De los recursos asignados a otros sectores $1.323.700 millones (92%) se concentró en

dos entidades: Fondo de Adaptación $644.713 millones y Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres $678.986 millones, sin embargo, son estas dos entidades las que
presentan las más bajas ejecuciones presupuestales con tan solo el 25.44% y el 0.24%
respectivamente (Cuadro 2.10).

(ver cuadro en la siguiente página)

149
Cuadro 2-10 PACTO POR LA SOSTENIBILIDAD – EJECUCION POR SECTOR 2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR

* Incluye 24 CARDS, FONAM, IDEAM; ANLA; PNNC y MADS

El PPI ambiental sectorial (solamente entidades del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible)
destinó para el cuatrienio del PND un monto $9.7 billones, de los cuales $9.5 billones (98%)
son financiados con recursos públicos y 0.2 billones (2%) con recursos privados, montos
que se incorporaron a la Ley 1955 de 201938.

En la vigencia fiscal 2021 que corresponde a la tercera anualidad del PPI ambiental, el PGN
como única fuente de recursos públicos para el Pacto por la Sostenibilidad apropió al SADS
la suma $757.619 millones de pesos para financiar los proyectos de inversión, es decir, un
8% del total estimado para el cuatrienio.

No obstante que los aportes del PGN para el apalancamiento del pacto creció en un 4%
respecto a la anualidad anterior, las apropiaciones siguen siendo insuficientes para el
financiamiento de los objetivos y metas de la política ambiental contemplados en el Pacto
por la Sostenibilidad del PND.

____________
38 Parágrafo segundo del artículo 4. “Apruébese como parte integral de la presente Ley e incorpórese
como anexo el documento “Plan Plurianual de Inversiones “incluido el componente especial para la Paz”.
150
A un año de finalizar el PND ambiental existe la incertidumbre de que los recursos apropiados
del PGN para estos propósitos alcancen a cubrir los gastos de inversión requeridos para
cumplir la mayor parte de las estrategias y metas previstas en el plan39, si se tiene en cuenta
que las apropiaciones acumuladas de las tres primeras vigencias solo alcanzan el 15% de
los estimativos del gasto consignados en el PPI con recursos públicos.

2.1.2 Ejecución presupuestal consolidada de las Corporaciones Autónomas

Regionales y de Desarrollo Sostenible

Para cumplir su misión40, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo

Sostenible cuentan con los recursos provenientes de los instrumentos establecidos en los
artículos 42 al 45 de la Ley 99 de 1993 (Propios y Administrados) y otras normas, además
de los apropiados en el Presupuesto General de la Nación (PGN).

Este acápite analiza el comportamiento de los ingresos con recursos propios y administrados
y la ejecución consolidada de los gastos (Propios y PGN) de las 33 autoridades ambientales
regionales.

Es importante precisar que se presentó una transición entre el año 2020 y 2021 debido a
la entrada en vigencia del nuevo catálogo de cuentas41 el cual contempló la homologación
de las mismas.

2.1.2.1 Análisis del ingreso de recursos propios y administrados

La Ley 99 de 1993 estableció instrumentos económicos para la financiación de las actividades

misionales de las CARDS, tales como las tasas retributivas y compensatorias42, tasas por
uso de agua43, el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble o la
sobretasa ambiental44 y las transferencias del sector eléctrico45, entre otros. Los recaudos
de las corporaciones por concepto de estos recursos, propios y administrados son el objeto
de este análisis:

En el gráfico 2.7 se presenta la distribución del recaudo total para la vigencia 2021, el cual
ascendió a $3.547.361 millones, evidenciando un incremento del 14% frente al ingreso
____________
39 “Con las inversiones en este cuatrienio se desarrollarán procesos productivos sostenibles que mejo-
ren la calidad del aire del agua y del suelo bajo un enfoque de economía circular basada en la reducción,
reutilización y reciclaje de residuos y materiales. De igual manera, se desarrollarán nuevos instrumentos
financieros, económicos y de mercado para impulsar actividades comprometidas con la sostenibilidad y la
mitigación del cambio climático. Adicionalmente, se implementarán estrategias para controlar la deforesta-
ción, conservar los ecosistemas y prevenir su degradación, y se impulsará el aprovechamiento de la riqueza
natural para generar nuevas oportunidades económicas como la bioeconomía, la economía forestal y el
turismo sostenible”. PND 2018-2022. Pág. 1618
40 Art. 23, Ley 99/1993. Las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, son las
encargadas de “administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las po-
líticas del Ministerio del Medio Ambiente”.
41 Resolución 046 de 2021 de la CGR
42 Art. 42, Ley 99/1993
43 Art. 43, Ley 99/1993
44 Art. 44, Ley 99/1993
45 Art. 45, Ley 99/1993
151
del año anterior que se ubicó en $3.117.049 millones. El mayor incremento se dio en los
ingresos corrientes46 con un 22% y en los recursos de capital un 4%.

Gráfico 2-7 COMPARATIVO DE INGRESOS 2020-2021

(Millones de pesos)

Fuente: CGR.CHIP, elaboró CDMA CGR

Para los ingresos corrientes el incremento fue de $379.216 millones originado principalmente
en el aumento del recaudo por sobretasa ambiental $177.909 millones, transferencias del
sector eléctrico $51.449 millones y las tasas (retributivas, compensatorias y por uso de
agua) $102.969 millones.

En los recaudos de la cuenta recursos de capital la diferencia fue de $51.096 millones debido
principalmente a un aumento en el superávit fiscal compensado con una disminución en los
rendimientos financieros y en la recuperación de cartera.

Los rubros que representan mayor peso (82%) frente al total del ingreso son tres como se
puede observar en el gráfico 2.8.

(ver gráfico en la siguiente página)

____________
46 En el proceso de homologación del nuevo Catálogo presupuestal, para la vigencia 2020 las contribu-
ciones parafiscales se registraban en una cuenta separada, con el nuevo catálogo, estas forman parte de los
ingresos corrientes. Solo para efectos de verificar tendencias, el dato para el año 2020, incluye la sumatoria
de las dos cuentas en el componente de ingresos corrientes.
152
Gráfico 2-8 INGRESOS REPRESENTATIVOS DE LAS CARDS
(Millones de pesos)

Fuente: CGR, CHIP, elaboró CDMA CGR

El porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble o sobretasa ambiental47,

es la mayor fuente de ingreso de 25 CARDS y para la vigencia 2021 representó el 40% del
total de los ingresos $1.437.316 millones. En relación con la vigencia anterior, el recaudo
por este concepto se incrementó en un 14%.

El 65% de este recaudo se concentra en cuatro corporaciones (CAR, CDMB, CRA y CVC)
debido a las sumas de impuesto predial que liquidan cuatro grandes ciudades capitales
(Bogotá, Bucaramanga, Barranquilla y Cali) que se encuentran en sus jurisdicciones.

Las transferencias del sector eléctrico48 beneficiaron a veintisiete (27) corporaciones y en el

2021 representó el mayor ingreso para 5 de ellas (Corpochivor, Cornare, CAM, Corantioquia
y Corpoguavio). Este rubro constituyó el 8% del ingreso total y, respecto a la vigencia
anterior, tuvo un incremento de $51.449 millones que equivalen al 22%.

____________
47 Son las transferencias de recursos del porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto
predial que realizan los municipios a las corporaciones autónomas regionales presentes en su jurisdicción
o la sobretasa que fijen los municipios y distritos, entre el 1.5 por mil y el 2.5 por mil sobre el avalúo de los
bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. (CICP Ingresos V 3.0) https://www.contraloria.
gov.co/en/web/finanzas-publicas/home
48 Recursos que las empresas generadoras de energía deben transferir a las corporaciones para la protec-
ción del medio ambiente. Son los recursos por contribución del sector eléctrico a las que se refiere el artículo
45 de la Ley 99 de 1993. (CICP Ingresos V 3.0) https://www.contraloria.gov.co/en/web/finanzas-publicas/
home
153
Por último, con una participación del 34% en los ingresos totales, el superávit fiscal evidencia
una inadecuada gestión de planeación y ejecución de los recursos en la vigencia anterior
(2020), al aplazar la inversión de $1,19 billones con los que contaron las corporaciones para
la solución de problemas ambientales inmediatos, pero que al final de la vigencia no fueron
comprometidos. Aunque los recursos vuelven a ingresar en la siguiente vigencia (2021), el
deterioro ambiental no se detiene y en cambio, los costos de recuperación o mantenimiento
pueden aumentar.

En relación con la anualidad anterior, los ingresos por este rubro se incrementaron en
$149.797 millones equivalentes al 14%. Cuatro (4) corporaciones, CAR, Cardique, Cortolima
y CVC, incorporaron el 81% de estos recursos.

Como se indicó en los párrafos anteriores, de las 33 corporaciones, 25 perciben su mayor

recaudo de la sobretasa ambiental, 5 de las transferencias del sector eléctrico y las
restantes lo obtienen de los siguientes rubros: de la tasa retributiva la CDA; de la tasa por
aprovechamiento forestal, Codechocó y de la tasa de ingreso a áreas protegidas, Coralina .

Para finalizar, se realizó un análisis de la proporción de recursos propios, para la protección

ambiental, con que contaron las CARDS en el año 2021, respecto al área en km2 de su
jurisdicción. El promedio de los ingresos de todas las corporaciones, incluido el superávit
fiscal, respecto al área total del territorio nacional, se ubica para el año 2021 en un valor de
$3,11 millones por km2, sin embargo al revisar las 5 corporaciones con mayores y menores
recaudos se observa una marcada diferencia (cuadro 2.11), con el agravante que, dentro
de la jurisdicción de las cinco corporaciones con menores ingresos, se encuentran también
ecosistemas estratégicos que presentan grandes retos ambientales.

Cuadro 2-11 MAYORES Y MENORES RECAUDOS 2021

(Millones de pesos)

Fuente: CGR, CHIP elaboró CDMA CGR

____________
49 Corresponde a los recursos que anualmente resultan de la diferencia positiva entre los recaudos y la
ejecución del presupuesto de gastos. (CICP Ingresos V 3.0) https://www.contraloria.gov.co/en/web/finan-
zas-publicas/home
50 Corresponde a la tarifa ecológica (Resolución 205 de 2022) que, por error fue registrada en el CHIP
en un rubro diferente.
154
Las cinco corporaciones con mayores recaudos, (65%) tienen jurisdicción sobre el 9%
del territorio nacional, lo que les permite contar con $22 millones por kilómetro cuadrado,
mientras las cinco corporaciones con menores recaudos (menos del 1%), son responsable
del 20% del territorio nacional, es decir que no alcanzan a disponer ni siquiera de 1 millón
de pesos por kilómetro cuadrado (150 mil pesos).

Del total de ingresos recaudados en el año 2021 por las CARDS, $3.54 billones, solamente
apropiaron $3.28 billones, (92%) de los cuales comprometieron $2.46 billones, es decir
que dejaron de utilizar $1.07 billones, el 30% del total de recursos con los que contaban
para cumplir su misión durante la vigencia. Si bien este porcentaje mejoró respecto al
año anterior pese a que los ingresos fueron mayores, aún se evidencia la necesidad de
que las corporaciones ajusten los procesos o procedimientos de planeación y gestión de
recursos para que puedan mostrar impactos en el ambiente, consecuentes con los recursos
disponibles.

2.1.2.2 Análisis del gasto

Para la vigencia 2021 el presupuesto consolidado51 apropiado por las 33 Corporaciones

mostró un incremento del 11% respecto al 2020, ascendiendo a $3.655.412 millones frente
a 3.282.596 del año anterior. Este incremento neto se obtiene del aumento en un 90% de
las asignaciones del PGN y un 6% de los recursos propios.

La fuente de estos recursos se distribuye entre recursos propios y administrados, $3.291.263

millones (90%) y los provenientes del Presupuesto General de la Nación, $364.150 millones,
(10%) como lo muestra el gráfico 2.9.

Gráfico 2-9 PRESUPUESTO DE LAS CARDS 2021 POR TIPO DE RECURSO

(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, CGR, SIIF, CHIP elaboró: CDMA CGR

La distribución por tipo de gasto se puede observar en el gráfico 2.10. Para inversión se
apropiaron $2.924.699 millones (80%), para funcionamiento $612.080 millones (17%) y para
el servicio de la deuda, que solamente se financia con los recursos propios, se asignaron
$118.633 millones correspondiente al 3%. Esta proporción no tuvo mayores modificaciones
respecto a la vigencia anterior.
____________
51 Incluye recursos del PGN y recursos propios y administrados.
155
Gráfico 2-10 SUPUESTO DE LAS CARDS 2021 POR TIPO DE GASTO
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, CGR, SIIF, CHIP elaboró: CDMA CGR

Del análisis a la cadena presupuestal de las Corporaciones se observa que comprometieron

un porcentaje mayor al de la vigencia anterior, no obstante $881.036 millones que
corresponden al 24% sin comprometer en esta vigencia, es todavía muy alto y evidencia
la necesidad de mejorar el proceso de planeación de los recursos versus las necesidades
ambientales de sus regiones. De otra parte, la ejecución se mantuvo en los mismos niveles
del año anterior, (64%), constituyéndose reservas presupuestales por valor de $993.724
millones (36%).

Estos resultados reiterativos confirman una inadecuada gestión presupuestal de las

corporaciones la cual ha sido manifestada al Congreso en anteriores informes sobre el
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente y se ratifican en los procesos de control
fiscal que, en los informes correspondientes al plan de vigilancia del año 2021, arrojaron
resultados de NO FENECIMIENTO de la cuenta para el 70% de los sujetos a quienes se les
realizó auditorias financieras. El gráfico 2.11 muestra la cadena presupuestal consolidada
por tipo de recurso y los porcentajes de ejecución de los mismos, así como las pérdidas de
apropiación y reservas calculadas para la presente vigencia. El detalle por entidad y por tipo
de gasto se puede ver en el anexo 2.3.
Gráfico 2-11 CADENA PRESUPUESTAL CARDS 2021
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, CGR, SIIF, CHIP elaboró: CDMA CGR

156
Gastos de funcionamiento

Las Corporaciones apropiaron para gastos de funcionamiento en la vigencia 2021, $612.080

millones de los cuales comprometieron $516.018 millones (84%) y obligaron $483.428
millones para una ejecución del 94%. Tanto la pérdida de apropiación (16%) como las
reservas (6%), denotan falta de planeación en los estimativos del gasto.

Trece (13) corporaciones cumplieron el límite del 2% en la constitución de reservas

presupuestales, las otras veinte lo superaron. Cortolima, Carder, Corpoguajira, Corpoguavio
y Corpocaldas reflejaron las máximas reservas que van del 12% al 21%.

Gastos de inversión

Para la vigencia analizada, las treinta y tres (33) corporaciones apropiaron para inversión
$2.912.574 millones, de los cuales, solamente se comprometieron $2.156.166 millones
(74%) y obligaron $1.195.043 millones lo que representa una ejecución del 55%, es decir
$756.407 millones no fueron comprometidos y se dejaron de recibir bienes o servicio por
$961.123 millones, contratados para la vigencia.

Cormacarena y Cornare lograron una ejecución consolidada superior al 85%. Las demás,
(31), muestran ejecuciones inferiores, es decir que establecieron reservas por valores
superiores al límite permitido del 15% para inversión. En el gráfico 2.12 se pueden observar
en orden descendente de acuerdo al porcentaje de ejecución.
Gráfico 2-12 EJECUCIONES INVERSION CONSOLIDADA DE LAS CARDS, INFERIORES AL 85%
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SIIF, CGR, SIIF, CHIP elaboró: CDMA CGR

157
Teniendo en cuenta que los recursos de inversión son los que financian la política pública
ambiental y hacen efectivos los planes y programas que permiten el cumplimiento de las
estrategias planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo, no es aceptable esta situación
de subejecuciones y pérdidas de apropiación que se ha convertido en permanentes en la
gestión de las Corporaciones.

Gastos de servicio de la deuda

Para el servicio de la deuda ocho (8) CARDS52 apropiaron, comprometieron y obligaron

$118.633 millones para una ejecución del 100%. Se precisa que solamente los recursos
propios financian este gasto.

2.1.3 Sistema General de Regalías

El estudio aborda un análisis a los recursos del Sistema General de Regalías – SGR
destinados para el medio ambiente teniendo en cuenta la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 05 de 2019 y la Ley 2056 de 2020, normas que asignan recursos adicionales
para la protección ambiental53, se mantiene el manejo presupuestal del Sistema y se crean
nuevas funciones al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS conjuntamente
con las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible - CARDS sobre la
operatividad y ejecución de los recursos del SGR para los propósitos ambientales54.

De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Acto Legislativo 05 de 2011, que en

ese año modificó el artículo 360 de la Constitución Política, la explotación de un recurso
natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título
de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Las fuentes principales de ingreso del SGR provienen de hidrocarburos y minería, actividades
económicas que mayores impactos negativos generan al medio ambiente, lo cual justifica
la movilización de nuevos recursos públicos del Sistema para la protección y preservación
del medio ambiente. Se debe tener presente que alrededor del 80% del total de las regalías
proceden de la explotación de petróleo55.

Teniendo en cuenta que el propósito de este capítulo de gasto público ambiental es analizar
y evaluar la eficiencia y eficacia de la ejecución del gasto en el Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible, se torna relevante, conocer la ejecución presupuestal de los recursos asignados
del SGR en el marco de la nueva normatividad que autoriza porcentajes con destinación
específica para ser ejecutados en el sector a partir del bienio 2021 – 2022.

Los recursos del SGR no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema
General de Participaciones, al tiempo que el presupuesto bianual del Sistema General de
Regalías no hace parte del Presupuesto General de la Nación. (Sentencia C-483-20).

En este sentido la normatividad presupuestal como instrumento de planificación es relevante

para este fin y efectivamente el SGR cuenta con un Sistema Presupuestal propio, que

____________
52 R, CRQ, CVS, Corpocaldas, Cormacarena, CRA, Cornare y CDMB
53 Artículo 50 y 51 de ley 2056 de 2020
54 Artículo 11 ley 2056 de 2020
55 Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías CGR (2021), Informe de Regalías 2020-2021
158
se rige por normas orgánicas y que ha sido incorporado tanto en la ley 1530 de 201256
(derogada), como en la ley 2056 de 202057. En acatamiento de los principios presupuestales
incorporados en estas normas, los recursos para el medio ambiente deben ser ejecutados
oportuna y eficientemente, dada la problemática ecológica que enfrenta el país y los retos
ambientales que requieren soluciones inmediatas.

Es importante destacar el rol que cumplirán las corporaciones autónomas y de desarrollo

sostenible en la gestión de recursos del SGR, como sujetos de control fiscal directo de
esta contraloría delegada, dado que, además de las funciones de los artículos 11 y 51 de
la ley de regalías, el parágrafo del artículo 50, autoriza a las CARDS para que, de acuerdo
con sus competencias ambientales, participen en los escenarios de inversión en temas
ambientales.

Además a algunas de estas autoridades ambientales regionales, el parágrafo 2 del

artículo 40 de la Ley 2056 de 2020 les autoriza compensaciones directas en los términos
establecidos en los artículos 40, 41, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994, y es así que en la
Ley 2072 de 2020 (por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías
para el bienio del 1 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022) se apropiaron recursos
por asignaciones directas a nueve (9) corporaciones autónomas y de desarrollo sostenible.
Es de aclarar que esta obligación no es nueva, ya que misma estaba contemplada en la
derogada Ley 1530 de 2012.

2.1.3.1 Asignaciones Directas por compensaciones

Tal como se mencionó en el párrafo anterior, nueve CARDS continúan percibiendo recursos
del SGR por compensaciones ambientales directas. El cuadro 2.12 muestra las asignaciones
iniciales en las respectivas leyes bianuales de presupuesto.
Cuadro 2-12 ASIGNACIONES DIRECTAS DEL SGR A LAS CARDS
(Millones de pesos)

Fuente: Minhacienda, SPGR, elaboró CDMA CGR

*Valor definitivo al cierre presupuestal del bienio
** Incluye asignación vigente para todo el bienio y los remanentes del bienio anterior58
____________
56 Artículos 60 - 98
57 Artículos 123 -163, 189 y 205
58 DECRETO 317 DE 2021 Disponibilidad inicial 2021-2022, DECRETO 317 DE 2021 Saldo del mayor
recaudo 2017·2018, DECRETO 850 DE 2021 Rendimientos financieros, DECRETO 169 DE 2022 Rendi-
mientos financieros
159
Por tener estos recursos una finalidad compensatoria, están dirigidos a mantener o
restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica
recursos naturales no renovables en las áreas de influencia de los proyectos (mineros y
de hidrocarburos) dada la afectación que producen al ambiente durante todo el proceso
productivo.

Pese a contar con estas asignaciones para la recuperación del medio ambiente en las
jurisdicciones de las corporaciones beneficiarias, en el Sistema de Gestión de Proyectos
de Regalías –Gesproy SGR se observa una baja aprobación de proyectos (cuadro 2.13)
con estos recursos, lo que implica que los saldos no utilizados se acumulan para vigencias
posteriores lo que difiere la inversión de los mismos en perjuicio del patrimonio ambiental
cuyo deterioro no se detiene.
Cuadro 2-13 PROYECTOS APROBADOS A LAS CARDS CON CARGO
A LAS ASIGNACIONES DIRECTAS DEL SGR
(Millones de pesos)

Fuente: DNP, Gesproy SGR, elaboró CDMA CGR

Comparando los datos del cuadro 2.12 de asignaciones, con el cuadro 2.13, proyectos
aprobados, se observa que las corporaciones que reciben mayores recursos, a su vez,
presentan los más grandes retos ambientales (CVS, Corpoamazonía y Corpoguajira) y
que los porcentajes de aprobación de proyectos son mínimos frente a la disponibilidad de
recursos. Así: para el bienio 2019-2020 solo obtuvieron aprobación de 15 proyectos por
valor de $21.786 millones que equivale al 46% de la apropiación ajustada al recaudo.

En el primer año del bienio 2021-2022, se evidencian solamente once (11) proyectos
aprobados por asignaciones directas a las Corporaciones por valor de $24.887 millones
correspondiente al 31% de la apropiación vigente que incluye la asignación para el bienio y
los remanentes de la vigencia anterior para un total de $81.182 millones.

2.1.3.2 Nuevos recursos para el medio ambiente

Como ya se mencionó, el medio ambiente se ve beneficiado con nuevas asignaciones de

destinación específica cuyos porcentajes se muestran en el siguiente gráfico 2.13.

(ver gráfico en la siguiente página)

160
Gráfico 2-13 NUEVOS RECURSOS PAR A EL MEDIO AMBIENTE
(Millones de pesos)

Fuente: Acto Legislativo 05 de 2019, Ley 2056 de 2020

No es posible hacer un comparativo de los recursos de las nuevas asignaciones dado

que justamente en el año 2021 entró en vigencia la Ley 2056 de 2020 y su cierre solo
ocurrirá el 31 de diciembre de 2022. Sin embargo, para el bienio 2019-2020, de acuerdo
a la caracterización de sector en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas
–SUIFP, se evidenció que el medio ambiente contó con 179 proyectos, por un valor total
de $749.721 millones distribuidos en instancias regionales, departamentales, municipales,
Cormagdalena y OCAD Paz como se aprecia en el cuadro 2.14.
Cuadro 2-14 PROYECTOS APROBADOS SECTOR AMBIENTE Y DESARROLLOSOSTENIBLE
CON RECURSOS DEL SGR 2019-2020*
(Millones de pesos)

Fuente: DNP, Gesproy SGR, elaboró CDMA CGR

* No incluye asignaciones directas de las CARDS
____________
59 Órgano Colegiado de Administración y Decisión
161
El valor total de proyectos aprobados clasificados en el SUIFP para el Sector Ambiente,
representaron el 6,63 % del valor total de proyectos aprobados para todos los sectores en
el bienio 2019-2020.

Con la entrada en vigencia de la Ley 2056 de 2020 se asignaron recursos específicos

para el medio ambiente, lo que permite identificar desde la distribución en la Ley bianual
de presupuesto, los valores asignados por cada concepto de gasto. Así, según los datos
registrados en el Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías – SPGR para el bienio 2021-
2022, en el gráfico 2.14 se muestra la distribución60 por los conceptos de gastos para
inversión ambiental:
Gráfico 2-14 DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS MEDIO AMBIENTE
(Millones de pesos)

Adicionalmente, una vez realizado el cierre presupuestal del bienio, con cargo al mayor
recaudo, se asignará un 20% para la conservación de las áreas estratégicas, y la lucha
nacional contra la deforestación, como se observa en el gráfico 2.14.

De otra parte, con base en la información del GESPROY SGR, se pudieron identificar los
proyectos de la primera anualidad del actual bienio cuyo resumen, para el Sector Ambiente
y Desarrollo Sostenible, se muestra en el cuadro 2.15:
Cuadro 2-15 PROYECTOS APROBADOS SECTOR AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE CON RECURSOS DEL SGR 2021*
(Millones de pesos)

Fuente: DNP, Gesproy SGR, elaboró CDMA CGR

* No incluye asignaciones directas de las CARDS
____________
60 Ley 2072 de 2020 Por la cual se decreta el Presupuesto del SGR para el bienio 2021-2022.
162
El valor total de proyectos aprobados clasificados en el SUIFP para el Sector Ambiente,
representó el 1,5 % del valor total de proyectos aprobados para todos los sectores en el
año 2021.

Es importante precisar que, de estos proyectos, solamente 14 por valor de $5.735 millones
están financiados con cargo a los nuevos conceptos de gasto con destinación específica
para ambiente y desarrollo sostenible. Lo que significa que la diferencia por $129.609
millones, corresponde a otras fuentes.

Teniendo en cuenta que los recursos asignados para el bienio ascendieron a $771.339
millones, el valor de los proyectos aprobados en la primera anualidad por estos conceptos
ambientales es mínimo al no alcanzar ni siquiera el 1%. Al respecto y dada la transición
para la aplicación de la Ley 2056 de 2020, no obstante que los organismos competentes
han implementado procedimientos para la presentación y aprobación de proyectos con
cargo a las asignaciones ambientales, es difícil que en la última anualidad del bienio se
alcance a aprobar el restante 99% de los recursos.

En conclusión, con cargo al Sistema General de Regalías, en los últimos 5 años, se observa
una importante cantidad de proyectos aprobados para el Sector Ambiente. (cuadro 2.16)

Cuadro 2-16 PROYECTOS APROBADOS SECTOR AMBIENTE

Y DESARROLLO SOSTENIBLE CON RECUROS DEL SGR *
(Millones de pesos)

Fuente: DNP, Gesproy SGR, elaboró CDMA CGR

* Incluye asignaciones Directas
**Proyectos aprobados en el primer año del bienio
** Incluye proyectos con cargo a las nuevas fuentes con destinación para el medio ambiente (Ley 2056/2020)

Es importante precisar que los proyectos de los dos primeros bienios en análisis fueron
financiados con recursos aprobados por las diferentes instancias autorizadas en la Ley 1530
de 2012, incluidas las apropiaciones directas. Se establece un considerable incremento, del
bienio 2017-2018 al 2019-2020, tanto en la cantidad de proyectos como en el valor de los
mismos el cual asciende a $299.693 millones equivalente al 47%.

Se espera que esta tendencia de crecimiento positivo en la aprobación de recursos del

SGR para el medio ambiente, se mantenga, si se tiene en cuenta que a partir del bienio
2021-2022 se cuenta con recursos adicionales para la protección del medio ambiente y que
las apropiaciones directas de las corporaciones vienen con un considerable remanente.
163

Conclusiones Generales
En la vigencia 2021 el gasto público consolidado de las entidades del sector muestra
una notable recuperación respecto a la anualidad 2020 con un crecimiento del 17%, la
variación positiva es consecuencia principalmente del notorio incremento del 61% en las
apropiaciones del PGN, tendencia sostenida dado que para 2020 el aumento correspondió
al 17%. Para el caso de los recursos propios y administrados por las CARDS registran un
alza moderada del 6% después de haber presentado una caída del (-9%) en el año anterior.

Para la misma anualidad, las apropiaciones para gastos de inversión financiadas con
recursos del PGN que financian los programas y proyectos del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible presentan un incremento significativo del 101% respecto al presupuesto de
inversión de 2020 es decir, la asignación duplicó a la del año anterior. Este ostensible
crecimiento debió significar una mejora en la eficiencia y eficacia de la ejecución financiera
y física de los proyectos desarrollados por cada una de las entidades beneficiarias de las
asignaciones; sin embargo se establecieron notables deficiencias en la cadena de ejecución
presupuestal traducidas en pérdidas de apropiación (apropiaciones sin comprometer) por
$177.146 millones (23%) y constitución de reservas presupuestales (compromisos sin
ejecutar) por un monto de $174.910 millones (30%).

Del total de ingresos recaudados en el año 2021 por las CARDS, $3.54 billones, solamente
apropiaron $3.28 billones, (92%) de los cuales comprometieron $2.46 billones, es decir
que dejaron de utilizar $1.07 billones, el 30% del total de recursos con los que contaban
para cumplir su misión durante la vigencia. Si bien este porcentaje mejoró respecto al año
anterior, se evidencia deficiencia en los procesos de planeación y gestión de recursos para
que puedan mostrar impactos en el ambiente, consecuentes con los recursos disponibles.

La misma tendencia de ineficiencia en el manejo de los recursos se puede observar en el

ciclo presupuestal de los recursos de inversión, dado que, para la vigencia en análisis, la
ejecución presupuestal de las CARDS apenas alcanzó el 55% lo que significa que se dejaron
de recibir bienes y servicios por $961.123 millones dentro de la vigencia, no obstante que
los recursos se encontraban disponibles.

El Acto Legislativo 05 de 2019 y la Ley 2056 de 2020 que rigen el Sistema General de Regalías
– SGR, autorizaron asignaciones con destinación específica para el medio ambiente, lo que
permitirá realizar mayores inversiones en el patrimonio natural de Colombia. Para el bienio
2021-2022 estas asignaciones ascendieron a $771.380 millones. Las fuentes principales de
ingreso del Sistema General de Regalías – SGR las constituyen ingresos por hidrocarburos
y minería, actividades económicas que mayores impactos negativos generan al medio
ambiente, lo cual justifica la movilización de nuevos recursos públicos para la protección y
preservación del mismo.

Las asignaciones directas por compensación del SGR, de las que son beneficiarias nueve
(9) CARDS en virtud de la Ley 141 de 1994, adquieren relevancia en la medida en que
son ingresos permanentes para la protección del medio ambiente de sus jurisdicciones,
sin embargo, se observan deficiencias en la formulación, presentación, viabilización y
aprobación de los proyectos de inversión con cargo a estos recursos que, para el bienio
2019-2020 apenas alcanzaron un 46% de aprobación y en el primer año del bienio en curso
solamente el 31% del total de la apropiación disponible para la vigencia.
Guatavita
Martha Liliana Rodríguez
2022
Deforestación
Fredy García
2022
Capítulo III
SEGUIMIENTO A LAS ESTRATEGIAS
PARA EL CONTROL DE LA DEFORESTA-
CIÓN EN LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Elaboración:
Yineth Cury Palacios
Fredy Camilo García Reyes
Adriana Milena Olaya Aguilar
Milena Lisseth Puerta Montealegre
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

Apoyo:
Juan Carlos Parra Garzón
Profesional Unidad de Reacción Inmediata
Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata – DIARI
168

Introducción
A pesar de los esfuerzos que se vienen dando por parte del gobierno nacional y de las
entidades internacionales para controlar la deforestación en la Amazonía colombiana,
las cifras de hectáreas devastadas de bosque no cesan en toda la región, acumulándose
de manera gradual en departamentos como Caquetá, Meta, Guaviare y Putumayo que
presentan las cifras más altas de deforestación en los últimos 10 años.

Este flagelo se concentra en el arco Amazónico Colombiano, no solo en las zonas de reserva
y amortiguación, sino que también, están afectando directamente las áreas protegidas,
donde los Parques Nacionales Naturales –PNN pierden un total acumulado de 44.769
hectáreas para 12 parques entre el periodo 2017-2019 siendo los más afectados Serranía
de Chiribiquete, Sierra de la Macarena, Tinigua y Cordillera de los Picachos.

Actividades como la ganadería, el acaparamiento de tierras, quemas de bosque, la tala

indiscriminada, la extracción de madera comercial, la minería y los cultivos de uso ilícito,
que actúan como “punta de lanza” en los procesos de deforestación, están consumiendo los
bosques y áreas naturales de la región, bajo la mirada impotente de las instituciones que,
por baja capacidad institucional y problemas de seguridad, no logran tener una presencia
efectiva en territorio, limitándose al análisis a posteriori, sin poder implementar acciones
efectivas para contrarrestar la deforestación en la región.

Así las cosas, la Contraloría General de la República – CGR elaboró un análisis con los
valores de deforestación reportados por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales –IDEAM, para los periodos 2018-20201 a nivel departamental, regional y
dentro de las áreas protegidas de la Amazonía Adicionalmente se realizó un comparativo
acumulado desde el año 20102 al 2020 con los departamentos que presentaron mayores
cifras de deforestación en el periodo.

Este capítulo además abordará el avance en la política nacional para el control de la

deforestación aprobada el 21 de diciembre del 2020, en esta parte se evaluará la gestión
institucional del Departamento Nacional de Planeación –DNP, del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible –MADS, de la Agencia Nacional de Tierras –ANT y sus compromisos
establecidos para el año 2021. Dentro del análisis de las acciones para cada una de las
instituciones, se tomaron aquellas con un mayor peso de responsabilidad frente al plan de
acción y seguimiento de la política, la importancia relativa de la acción y aquellas con mayor
grado de cumplimiento para la meta 2021.

El Plan Nacional de Desarrollo – PND, Pacto Región Amazonía, plantea tres objetivos
principales, uno de ellos enfocado a la protección y conservación de los ecosistemas de la
Amazonía, el cual integra 4 objetivos específicos a través de los cuales se busca desarrollar
acciones que aporten en la reducción de la deforestación en este territorio, para desarrollar
estos objetivos se plantearon dos (2) metas con indicadores a ser ejecutados por el Sector

____________
1 Los valores corresponden a la información más reciente suministrada por el IDEAM.
2 Estos valores fueron tomados del informe Sobre el Estado de Los Recursos Naturales y del Ambiente
– IERNA, elaborado por La CGR en el periodo 2018-20019.
169
Este capítulo además abordará el avance en la política nacional para el control de la
deforestación aprobada el 21 de diciembre del 2020, en esta parte se evaluará la gestión
institucional del Departamento Nacional de Planeación –DNP, del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible –MADS, de la Agencia Nacional de Tierras –ANT y sus compromisos
establecidos para el año 2021. Dentro del análisis de las acciones para cada una de las
instituciones, se tomaron aquellas con un mayor peso de responsabilidad frente al plan de
acción y seguimiento de la política, la importancia relativa de la acción y aquellas con mayor
grado de cumplimiento para la meta 2021.

El Plan Nacional de Desarrollo – PND, Pacto Región Amazonía, plantea tres objetivos
principales, uno de ellos enfocado a la protección y conservación de los ecosistemas de la
Amazonía, el cual integra 4 objetivos específicos a través de los cuales se busca desarrollar
acciones que aporten en la reducción de la deforestación en este territorio, para desarrollar
estos objetivos se plantearon dos (2) metas con indicadores a ser ejecutados por el Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible en sus planes de acción durante el cuatrienio del PND,
Pacto por Colombia Pacto por la Equidad.

A partir de esto, se comparó las metas del PND con las acciones que se están llevando
a cabo en el territorio, con base en la información suministrada por el MADS, DNP y las
Corporaciones Autónomas Regionales –CAR que tienen jurisdicción en el territorio.

Adicional a esto, se elaboró un análisis del Pacto de Leticia el cual se firmó el 6 de septiembre
de 2019, donde se presentaron los avances y compromisos frente a los mandatos 15 y
16 (financiamiento y cooperación internacional) para el control de la deforestación, con
la participación de siete países que suscribieron con el propósito de acordar acciones en
respuesta a los incendios forestales de la Amazonía, para promover la conservación y
desarrollo sostenible del bioma amazónico, así como la protección de comunidades locales
y pueblos indígenas que viven en esta región.

Por último, se identificaron los avances de la cooperación internacional ambiental en la

Amazonía Colombiana, a través de unas acciones clave por medio de las cuales se captan
recursos para financiar el cumplimiento de los objetivos, tales como, proteger la Amazonía y
poder combatir las diferentes causas de la deforestación; en esta parte se pretende mostrar
la destinación de los recursos de cooperación internacional de acuerdo con los compromisos
del Pacto de Leticia.

3.1 DEFORESTACIÓN EN LA AMAZONÍA COLOMBIANA

3.1.1 La Amazonía colombiana

Según el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas –SINCHI, la región de la

Amazonía Colombiana cuenta con una extensión de 483.164 km² y está compuesta en
su división político-administrativa por 10 departamentos, 61 Municipios y 18 Áreas No
Municipalizadas. Dentro de esta división encontramos que seis de sus 10 departamentos
presentan sus territorios completos dentro de la región: Vaupés, Guainía, Guaviare,
Putumayo, Caquetá y Amazonas; los cuatro departamentos restantes integran una fracción
de su territorio: Vichada (sur del municipio de Cumaribo); Meta (territorio completo de La
Macarena y fracción de los municipios de Mapiripán, Mesetas, Uribe, Puerto Concordia,
Puerto Gaitán, Puerto Rico, San Juan de Arama y Vistahermosa); Cauca (fracción del
170
municipio de San Sebastián y el territorio completo de Piamonte y Santa Rosa); y Nariño
(fracción de los municipios de Córdoba, Funes, Ipiales, Pasto, Potosí y Puerres).
Gráfico 3-1 DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas – SINCHI (s.f.). https://sinchi.org.co/division-politico

Los departamentos con mayor participación en área de la Amazonía Colombiana son, en

su orden: Amazonas (22,51%), Caquetá (18,64%), Guainía (14,65%), Guaviare (11,40%) y
Vaupés (11,01%). Los de menor participación: Nariño (0,60%), Cauca (1,02%), Putumayo
(5,34%), Meta (6,09 %) y Vichada (8,74%) Así mismo los municipios con mayor participación
en área de la Amazonía Colombiana son Solano (Caquetá) y Cumaribo (Vichada) y los de
menor participación, Sibundoy y Colón (Putumayo). (SINCHI I. A., s.f.)
Gráfico 3-2 PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN POR DEPARTAMENTO EN EL TERRITORIO DE LA
REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: SINCHI (s.f.) Elaboró: DES – CDMA

171
A nivel ecosistémico, la Amazonía es una de las ecorregiones más importantes de Colombia,
conformada por ecosistemas de sabanas de origen orinoquense, sabanas naturales de
arenas, afloramientos rocosos, bosques de tierra firme, catingas, arbustales y bosques
inundables por aguas blancas (SINCHI I. A., 2007). En consecuencia, la región se encuentra
conformada en su totalidad por el gran bioma de bosque húmedo tropical, presenta
una subdivisión en tipos de biomas3, donde el 64,9% integra el Zonobioma de bosque
húmedo tropical; los Litobiomas (formaciones rocosas de la Amazonía) tienen el 14,5%;
los Helobiomas (áreas de alta influencia acuática como las llanuras aluviales de los ríos
andinenses y amazonenses) representan el 12%; los Peinobiomas (áreas de altillanuras,
sabanas del Yarí y la Fuga) ocupan el 3.4%, y los Orobiomas (áreas de montaña, vertiente
oriental de la cordillera oriental) ocupan en las tres subunidades: baja, media y alta montaña,
el 4.7% (SINCHI I. A., 2007).
Cuadro 3-1 PORCENTAJE DE REPRESENTATIVIDAD DE BIOMAS EN AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: SINCHI (2007) - Elaboración: CGR-CDMA

La escala hidrográfica de la región amazónica integra dos de las cuencas más grandes
del mundo, la de los ríos Amazonas y Orinoco. Así mismo, en la región drenan ríos tan
importantes como el río Guaviare, con 1.350 km de longitud, con un área de cuenca de
112.522 km2 y un caudal de 8.200 m3/s; el Vaupés, con 1.000 km de longitud, el área
de la cuenca es de 43.018 km2 y un caudal de 840,7 m3/s; el Caquetá, con 1.200 km de
longitud en la parte colombiana, el área de la cuenca es de 155.643 km2 y un caudal de
11.040 m3/s; el Putumayo, con 1.650 km de longitud en la parte colombiana, compartido
en su mayor parte con Ecuador y Perú, el área de la cuenca es de 60.702 km2 y se reporta
un caudal que oscila entre 6.664 y 8.760 m3/s y el Amazonas, con 116 km de longitud en
la parte colombiana, compartido con el Perú, el área de la cuenca es de 3.242 km y tiene
caudales entre 12.400 a 60.800 m3/s4.

(ver gráfico en la siguiente página)

____________
3 Bioma: Cada unidad ecológica en que se divide la biosfera atendiendo a un conjunto de factores cli-
máticos y geológicos que determinan el tipo de vegetación y fauna.
4 RANGEL E. & B. Luengas (1997) Clima - aguas. En IGAC (ed.): “Zonificación ambiental para el
plan modelo colombo – brasilero” (Eje Apaporis – Tabatinga: PAT). Editorial Linotipia. Santafé de Bogotá.
Pág.47-68.
172
Gráfico 3-3 GRANDES CUENCAS DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: (SINCHI I. A., 2007)

3.1.2 Áreas protegidas de la Región de la Amazonía Colombiana

De acuerdo con la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de

Colombia PNNC, en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas – RUNAP, el país
actualmente cuenta con 1.483 áreas protegidas en sus diferentes categorías, públicas
y privadas; Estas áreas ocupan una superficie total de 31’544.041,05 hectáreas. De
este número total, 120 corresponden a la categoría de áreas protegidas nacionales con
27´395.123,81 ha; 304 están definidas como áreas protegidas regionales con 3´913.617,88
ha; y 1059 corresponden a áreas protegidas locales que se han vinculado al sistema con
iniciativas privadas y suman un área de 235.299,36 ha (RUNAP-PNNC, 2022).

Por otro lado, en concordancia con lo pactado en la Cumbre de Clima de París (COP26
-2021) Colombia se comprometió a declarar áreas protegidas el 30% del territorio nacional
en 2022, adelantando el compromiso inicial que estaba previsto para el año 2030 mediante
la creación de nuevas áreas protegidas o la ampliación de las áreas protegidas existentes,
incluyendo áreas marinas y terrestres.

Para el caso de la Amazonía, Colombia cuenta con 10’005.736,46 ha de tierras vinculadas

al sistema nacional de áreas protegidas en diferentes categorías, lo que representa el
29,04% del total de áreas protegidas del país.

De acuerdo con el Decreto 2372 del 01 de julio de 2010, en su Artículo 10, compilado
en el Decreto 1076 de 2015, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas se compone de
varias categorías, entre ellas las de naturaleza pública y de naturaleza privada. Las áreas
de naturaleza pública son: (a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales, b) Las
Reservas Forestales Protectoras (nacionales y regionales), c) Los Parques Naturales
Regionales, d) Los Distritos de Manejo Integrado, e) Los Distritos de Conservación de
Suelos y f) las áreas de recreación.ambiental
173
Cuadro 3-2 CATEGORÍAS DE ÁREAS PROTEGIDAS DE LA REGIÓN
DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: Datos RUNAP – PNNC – Elaboración: CGR-CDMA

Del total de las 69 áreas declaradas en la región, el tipo de área protegida que mayor
representación tiene en la región es el área pública, con 31 unidades y un poco más de 10
millones de hectáreas, en la cual la categoría de parques nacionales naturales tiene la mayor
representatividad (97,5%), seguida por los parques naturales regionales conformados por
125 mil hectáreas aproximadamente y los santuarios de flora, cuya extensión es de más de
diez mil hectáreas como se observa en el cuadro.

A nivel privado las reservas de la sociedad civil con casi 5 mil hectáreas representadas en
38 unidades declaradas que, aunque son mucho mayor en número, no representan más del
0,05% de las áreas protegidas de la Amazonía de Colombia. Con base en la cantidad, se
observa que las iniciativas de conservación pública tienen un peso importante en el sistema
de la región.

Teniendo en cuenta el alto valor ambiental y ecosistémico de la Amazonía Colombiana y

que las 69 áreas protegidas representan el 20,71% del total de su área (48.316.400 ha), es
relevante avanzar en las estrategias de control y protección de estas zonas que requieren
ser conservadas, las cuales son responsabilidad institucional.

Es de resaltar que Parques Nacionales Naturales es la entidad encargada de la administración

y manejo del Sistema de Parques, así como de la coordinación del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas. Sin embargo, se evidencian múltiples dificultades y retos en los procesos
de salvaguarda, monitoreo y control de estas áreas. Uno de ellos y el principal es la garantía
de seguridad que impide el acceso a zonas remotas para realizar las acciones de monitoreo
y control.
174
Así mismo, se evidencia que el personal con el que cuenta la entidad para el monitoreo es
escaso, lo que impide muchas veces cubrir zonas tan extensas como las que hay en esta
región, como es el caso del PNN Nukak en el departamento del Guaviare donde en una
visita realizada por la CGR en su oficina territorial en la ciudad de San José del Guaviare se
evidencia, de acuerdo a su directora que tan solo cuentan con 4 personas de planta para
cubrir un área total de 866.345 ha del parque, sin mencionar que no hay personal vinculado
como guardaparques y por temas de seguridad los monitoreos los realizan únicamente por
las zonas de buffer entorno al parque5 en algunos puntos cercanos a donde pueden llegar.

Los elementos anteriormente señalados, inciden directamente como un factor de riesgo

para el aumento de la deforestación debido a la falta de control de las entidades hacia estas
áreas de importancia ecosistémica y cultural, aun entendiendo que el parque se localiza en
uno de los departamentos con mayor índice de deforestación de la región del Amazonas.

De tal manera que los proyectos enfocados a la protección, restauración y mejora son
imposibles de llevar a cabo en muchos de los lugares donde se asientan grupos al margen
de la ley, comunidades, colonos y actores que desarrollan actividades de tala, caza, minería,
ganadería, cultivos ilícitos, entre otros, y que claramente afectan, deterioran y ponen en
gran peligro la estabilidad ecosistémica de estas áreas y de los servicios ambientales que
prestan.

Una parte importante, como se evidencia, es la gobernanza en zonas de protección,

con el acompañamiento no solo de las instituciones a cargo del cuidado de estas áreas
(PNNC, MADS, SINCHI, Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, CAR,
gobernación, alcaldías, MinDefensa, MinInterior, etc.) sino también, de las comunidades
que llevan muchos años asentadas allí, que conocen el territorio y sus problemáticas,
priorizando la conservación y el objetivo que establece la declaratoria especial de protección
de los parques.

3.1.3 Corporaciones y departamentos en las áreas protegidas

A nivel departamental, las áreas protegidas presentan una distribución de la siguiente

manera: el departamento de Caquetá cuenta con la mayor cantidad de extensión en áreas
protegidas dentro de la región con 3’402.066 ha, seguido por Guaviare con 1’958.127,20
ha, Amazonas con 1’797.013,70 ha, Guainía con 1’096.430,34 ha, Meta 1’040.155,34 ha,
Putumayo con 488.747,19 ha, Cauca con 164.217,15 ha, Nariño con 58.404,91 (ha), Vaupés
con 574,64 ha y finalmente, Vichada, que no cuenta con áreas protegidas en la zona de su
jurisdicción dentro de la Región Amazónica.

(ver gráfico en la siguiente página)

____________
5 El Decreto 622 de 1977 define la zona amortiguadora como aquella zona circunvecina a las áreas del
Sistema de Parques Nacionales Naturales en donde se atenúan las perturbaciones causadas por la actividad
humana con el fin de evitar alteraciones al equilibrio ecológico de las áreas del sistema.
175
Gráfico 3-4 DISTRIBUCIÓN ÁREAS PROTEGIDAS POR DEPARTAMENTO

Fuente: Datos RUNAP - PNNC - Elaboración: CGR-CDMA

Los departamentos de Caquetá, Guaviare y Amazonas cuentan con la mayor extensión de

áreas protegidas en la región, lo que significa que requieren un control amplio en territorio,
siendo un reto aún más difícil en su seguimiento y protección, presentándose así un alto
riesgo para el fomento y avance de la deforestación. Esta falta de presencia institucional
incide directamente en el aumento de actividades que provocan la pérdida de bosque en las
áreas protegidas debido a conflictos por uso del suelo, tala ilegal, expansión de la frontera
agrícola, tráfico de especies de fauna y flora, ganadería, cultivos tradicionales, cultivos
ilícitos, minería, construcciones, violencia e ilegalidad.

Gráfico 3-5 DISTRIBUCIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS POR DEPARTAMENTO

Y POR CORPORACIÓN

Fuente: Datos RUNAP - PNNC (2022) - Elaboración: CGR-CDMA

Asimismo, al cruzar la información registrada en la jurisdicción de las corporaciones

autónomas en el territorio, con la ubicación de las áreas protegidas, se evidencia que la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia –Corpoamazonía y la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA tienen la
mayor cantidad de áreas de parques públicos y privados dentro de su territorio; cabe aclarar
que, aunque las corporaciones no tienen una responsabilidad directa sobre la administración
176
de los parques, sí ejercen como autoridad dentro del territorio, y funcionan como brazo
articulador entre las diferentes entidades, las comunidades y organizaciones.

Adicionalmente, estas corporaciones tienen una responsabilidad importante en las zonas

buffer de amortiguamiento alrededor de las áreas de conservación y en las zonas de reserva
forestal determinadas por la Ley 2 de 1959. Por lo tanto, juegan un papel fundamental para
el control del aumento de la deforestación en los territorios.

3.1.4 Deforestación en la región de la Amazonía Colombiana

Con el uso de la información suministrada por el IDEAM se elaboró un análisis geoespacial

que permitió evidenciar los procesos de cambio y modificación del bosque para los periodos
2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020. Seguidamente, por medio del cruce de diferentes
capas de información bajo el uso del software para el manejo de sistemas de informacion
geografico –ARCGIS, se busca obtener un panomara general de la deforestación en la
región. Las capas que se cruzaron fueron las siguientes6:

• Departamentos.
• Municipios.
• Corporaciones Autónomas Regionales.
• Capa coberturas de la tierra 2018, fuente IDEAM.
• Capa coberturas de la tierra 2020, fuente SINCHI.
• Capa Parques Nacionales Naturales, Fuente PNN.
• Capa Zonas de Reserva Forestal Ley 2 de 1959, Fuente MADS.

Como resultado final del cruce de información se obtuvo un mapa para cada periodo de
estudio (2018, 2019 y 2020), donde se evidencia de manera visual la ubicación de las
áreas con pérdida de bosque en la región. En el mapa a continuación, se destacan en rojo
las zonas mas afectadas por la deforestación de manera acumulada y geolocalizada de
acuerdo a los datos suministrados. Es importante aclarar que aunque se está manejando
información oficial, durante el procesamiento geoespacial en el software ARCGIS, se
pueden presentar errores en áreas por las diferencias entre los formatos de archivos ráster
y vectorial de las capas político administrativas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –
IGAC y la cobertura de bosques del IDEAM.

Para el año 2018 el gradiente de deforestación se concentra en el arco Amazónico, más

específicamente en los departamentos de Guaviare, Caquetá, Putumayo y Meta, en torno
a PNN tan importantes como Tinigua, Serranía de la Macarena, Cordillera de los Picachos,
Nukak, Serranía de Chiribiquete, La Paya y Serranía de los Churunbelos.

Posteriormente, se encontró que el panorama no mejora para el año 2019 y 2020 (gráfico
3.8), donde se encuentra una continuidad en la concentración de la deforestación en las
zonas monitoreadas. Lo anterior permite identificar núcleos que se van abriendo a través de
la región en departamentos como Amazonas, Vaupés, Vichada, Nariño y Guainía.

Un hallazgo importante y puntual respecto a la deforestación en la región es la fuerza e

impacto de este fenómeno sobre las zonas de reserva de la Ley 2, las cuales reflejan una
____________
6 El desarrollo y análisis de los datos del presente informe se basó en la información oficial suministrada
por el IDEAM.
177
tasa de deforestación creciente en cortos periodos de tiempo. Esta situación particular
afectaría notablemente la posibilidad directa en la ampliación de los PNN y áreas de
reserva. El motivo es la fuerte degradación de los bosques, los cuales no soportan la actual
velocidad de talado frente a un ritmo de repoblamiento bajo.

Las consecuencias evidentes ante este fenómeno son la deforestación, praderización

y urbanización de estas áreas, acaeciendo en un cambio del uso del suelo y la pérdida
irreversible de los bosques.
Gráfico 3-6 MAPA DE DEFORESTACIÓN 2018 EN LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: IDEAM – Elaboración: CGR-CDMA – DIARI7

Gráfico 3-7 MAPA DE DEFORESTACIÓN 2019 EN LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA – DIARI

____________
7 Nota: Es importante aclarar que al no contar con información homogénea de los años completos se
puede generar errores al cruzar las capas de la información.
178
La extracción de madera de valor comercial es uno de los principales motores de la
deforestación en la región, la cual se posiciona como “una de las presiones más claras en
el proceso de deforestación” (Martino, 2007). Si bien en algunos casos no implica una tala
total, siempre impacta sobre la selva, reduce el número de especies, incrementa el riesgo de
incendios, y fundamentalmente, abre nuevas rutas de acceso y focos de deforestación en
zonas donde anteriormente no se presentaba o no existía este fenómeno y por la facilidad
en su extracción, inversionistas de capital y falta de presencia institucional permite que la
problemática avance tomando un impulso que posteriormente es muy difícil de controlar.
Gráfico 3-8 MAPA DE DEFORESTACIÓN 2020 EN LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA – DIARI

De acuerdo con el Instituto SINCHI, dentro de las causas que inciden en los procesos de
deforestación en la región se encuentran las causas directas e indirectas: dentro de las
directas están las actividades extractivas como el comercio legal y uso doméstico de leña
y madera de construcción, la extracción ilegal de madera, los proyectos de hidrocarburos,
la minería legal e ilegal y el tráfico de fauna silvestre. Las causas indirectas o subyacentes,
son aquellas que van más allá de la decisión que toma un agente de talar el bosque,
estas operan a distancia y a diferentes escalas (regional, nacional o internacional) y se
definen como los factores económicos, culturales, tecnológicos, políticos, institucionales y
demográficos que puedan influir en esas acciones. (Etter, 2006)

Dentro de las actividades de expansión agropecuaria se encuentran “la apropiación ilegal

de tierras, colonización, cultivos de uso ilícito, praderización, ganadería y producción
agrícola. Asimismo, dentro del fenómeno de desarrollo de infraestructura se encuentran
los asentamientos rurales, urbanos, vivienda rural dispersa, mercados, servicios públicos
y vías de diferentes categorías entre ellas las vías ilegales que en su mayoría son para el
fomento y uso de estas actividades ilegales” (Guhl et Al, 2020).

3.1.4.1 Deforestación en las áreas protegidas

Si bien los PNN se establecen como lugares de protección de los territorios con mayor
diversidad biológica y cultural en la Nación, en estos territorios se presentan interacciones
179
entre el bosque y el ser humano que generan modificaciones que varían en intensidad,
las cuales se definen como presiones y que pueden generan un impacto sobre el espacio
intervenido (Guhl et Al, 2020).

Estas presiones pueden ser demográficas, socioculturales, políticas y económicas que,

dependiendo de su intensidad, conllevan a que se generen procesos de degradación del
bosque por la acción de diferentes conjuntos de actores produciéndose parches con relictos
deteriorados que luego se unirían para dar paso al fenómeno de fragmentación, reduciendo
la conectividad y como resultado una transformación final de la cobertura (Ojeda et Al,
2001).

Para el caso de la Amazonía Colombiana el IDEAM ha presentado datos de monitoreo

de 12 PNN que se encuentran en la región. La CGR ha realizado una recopilación de la
información para los años 2017, 2018 y 2019 en estas zonas declaradas protegidas con el
fin de identificar aquellas áreas que presentan una mayor deforestación8.

Gráfico 3-9 DEFORESTACIÓN EN PNN DE LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA 2017-2019

Fuente: Datos PNN - IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

Los parques naturales que cuentan con información de reporte son: PNN (1) Alto Fragua,
(2) Indi Wasi, (3) Amacayacu, (4) Cahuinari, (5) Cordillera de los Picachos, (6) La Paya, (7)
Nukak, (8) Puinawai, (9) Río Pure, (10) Serranía de Chiribiquete, (11) Sierra de la Macarena,
(12) Tinigua y Yaigoje Apaporis.

Realizando un acercamiento a las problemáticas de estos parques naturales y según la

información reportada por el IDEAM se encontró que:

PNN Tinigua: De acuerdo con PNNC el Parque Nacional Natural Tinigua, ubicado en el
departamento del Meta se encuentra dentro de la figura de ordenamiento territorial de
especial importancia ambiental y cultural de dicho ente territorial por su riqueza hídrica al
conservar cuatro cuencas hidrográficas (río Guayabero, río Guaduas, río Perdido y el río
Duda). Adicionalmente, aguas abajo se encuentra el río Guayabero y el río Angostura 1
denominado dentro del área el PNN Tinigua como Zona Histórica-Cultural, en la cual se

____________
8 El desarrollo y análisis de los datos del presente informe se basó en la información oficial suministrada
por el IDEAM.
180
encuentran petroglifos9 de importancia cultural como legado de pobladores indígenas
provenientes de las etnias Tinigua y Guayabero en este territorio.

A pesar de su gran importancia ecosistémica, ambiental y cultural, el panorama de esta área

de reserva es bastante crítica dado que es el PNN que presenta una mayor deforestación
comparativa para los tres periodos, con 10.470 ha taladas en el periodo 2017- 2018; 6.525
ha para el periodo 2018-2019; y 5.708 ha para el periodo 2019-2020 lo que suma un total
acumulado de 22.703 de sus 214.362 ha, entre el 2017 y 2019, lo que ha significado una
pérdida total del 10,6% del área de bosque dentro de la reserva.

Aunque la tendencia ha venido bajando, se considera bastante alta todavía, no solo en

hectáreas sino en relación con sus consecuencias por el grave impacto ecológico que se
está generando, al perder áreas representativas de biodiversidad, afectando la conectividad
ecosistémica, impactando la disponibilidad y capacidad de servicios ecosistémicos de
regulación hídrica, sumideros de carbono, regulación de microclimas, conservación de
suelos, entre otro. Así mismo si se considera la velocidad de pérdida del bosque con la tasa
de resiliencia y el tiempo que requiere el bosque para regenerarse aun con los procesos de
restauración ecológica natural o asistida, no logra compensar la pérdida causando un daño
irreparable al ecosistema.

Dentro del conjunto de resultados se destacan los atrasos en la gestión que se presenta de
parte de las instituciones donde según PNN, esta área solo cuenta con 14 funcionarios para
ejercer autoridad en la zona. Lo anterior permite inferir que, en teoría, un solo funcionario
debe cuidar poco más de 15.000 hectáreas, una labor muy difícil de llevar a cabo.

Otro fenómeno local es la presencia de grupos armados, la cual ha limitado aún más la
efectividad de las instituciones, como lo menciona el medio digital Rutas del conflicto:
“Los funcionarios que protegen el parque Tinigua tienen miedo; por los panfletos que
circulan provenientes de grupos armados, sin esclarecer totalmente su fuente, pero con
declaraciones como objetivo militar” (Luque, s.f).
Cuadro 3-3 DEFORESTACIÓN EN PNN DE LA REGIÓN AMAZONÍA COLOMBIANA 2017-2020

Fuente: Datos PNN - IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

____________
9 Dibujo grabado sobre piedra o roca, en especial los del período prehistórico neolítico.
181
PNN Sierra de la Macarena: Otro PNN de interés por su área deforestada es el PNN Sierra
de la Macarena con un total acumulado de pérdida de bosque de un 1.5% de su área total
entre el 2017 y 2019 de 9.492 ha.

Este parque cuenta con un total de territorio de 619.436 ha, lo que evidencia que, aunque
en porcentaje el valor parezca bajo respecto a Tinigua, siendo el PNN la Macarena tres
veces más grande, el impacto no dejar de ser significativo en un área de tal tamaño y con
tan alto valor ecosistémico para la región.

El área protegida PNN Sierra de la Macarena fue creada mediante el Decreto 1989 del 1
de septiembre de 1989 y se encuentra distribuida en su mayoría en el departamento del
Meta con un 99.5% de su territorio; el restante 0.5% se encuentra en el departamento del
Guaviare. De acuerdo con PNN, en su plan de manejo 2018-2023 resalta la importancia
ambiental y ecosistémica de esta área ya que hace parte del gran corredor biogeográfico
existente desde la cima de la Cordillera Andina Oriental hasta la parte basal a proximidad
del río Amazonas (incluyendo parte de la Reserva Forestal de la Amazonía, resguardos
indígenas y los PNN Serranía de Chiribiquete, Yaigojé-Apaporis, Cahuinarí, Río Puré y
Amacayacu) denominado como Corredor Andino Amazónico10.

A nivel de seguridad, si bien es cierto que el orden público ha presentado mejoras en

términos de facilidad en el acceso al parque, así como en la economía legal, según Indepaz
(2018) “aún existen riesgos de seguridad por la presencia de grupos armados con presunta
incidencia de las FARC-EP que en ausencia de autoridades en las zonas rurales aprovechan
para llevar a cabo diferentes actividades ilícitas que afectan el área”11

Las percepciones y realidades sobre la seguridad de la región se convierten en un factor

que no solo restringe la presencia institucional en los bosques, sino que, adicionalmente,
promueve las acciones de degradación en los mismos, como lo son la minería ilegal, la tala
de bosques para la comercialización de madera, los asentamientos productivos agrícolas,
los cultivos ilícitos, las quemas y la ganadería, convirtiendo así a los grupos al margen de
la ley en “agentes subyacente y directos de los motores de la deforestación”. (Hersperger,
2010)

PNN Serranía de Chiribiquete: En el 2018, este parque fue declarado patrimonio mixto de la
humanidad, dado que representa un gran aporte para la preservación de la biodiversidad y
ecosistemas naturales para el planeta; así como la multiplicidad de expresiones culturales
de las comunidades que se han asentado a través del tiempo en el territorio, hace que se
cuente con la mayor cantidad de pinturas rupestres (petroglifos) del continente americano.

Esta área tiene su territorio distribuido en los departamentos de Amazonas, Caquetá, Gua-
viare, Vaupés y Meta. Fue declarado en 1989 como parque con un área aproximada de
1’298.955 ha; posteriormente en el año 2013 se adicionaron 1’483.399 Ha, para un total
aproximado de 2’782.354 Ha. Finalmente en el año 2018, se adicionaron 1´486.676 ha
pérdida
____________
10 Zarate, C., Ruiz, O., Rodríguez, L, 2018. Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Sierra de la
Macarena. Parques Nacionales Naturales de Colombia.
11 Indepaz. (diciembre de 2018). CONFLICTOS ARMADOS FOCALIZADOS - Informe Sobre Grupos
Armados Ilegales. Obtenido de Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz. Indepaz: http://www.inde-
paz.org.co/wpcontent/uploads/2018/12/ConflictosArmadosFocalizados-Indepaz-4.pdf
182
para un total dentro de la región de 4´266.504 ha12, de las cuales 4.961, han sufrido alguna
pérdida de cobertura vegetal, siendo el periodo 2017-2018 el de mayor número, bajando
significativamente a la mitad en el siguiente periodo pasando de 2.192 a 821 hectáreas,
pero con un posterior nuevo aumento para el siguiente año con 1.948 hectáreas de bosque
talado.

De acuerdo a lo establecido en su plan de manejo, la zona de influencia del área protegida

coincide casi en su totalidad con la Zona de Reserva Forestal de la Amazonía creada por
la Ley 2 de 1959, la cual fue ordenada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sosteni-
ble mediante Resolución No. 1925 del 30 de diciembre de 2013, correspondiendo en los
alrededores del área protegida a Zonas Tipo A13, y en la que se suspendió temporalmente
la recepción y trámite de solicitudes de sustracción con destino a actividades mineras me-
diante la Resolución No. 1518 de 2012, expedida por el mismo Ministerio, conjuntamente
con el Ministerio de Minas (PNN, 2018)14.

Este PNN cuenta con más de 20 resguardos indígenas, incluyendo dentro de ellos po-
blación de protección especial por su condición como grupos en aislamiento. Aunque no
existen proyectos directos en su territorio, existen proyecciones de infraestructura y de
exploraciones petrolero-mineras en su zona de influencia que sin dudas podrían afectar su
autoridad y autonomía cultural, influyendo en los proyectos de conservación.

Asimismo, en la zona de influencia de Chiribiquete se presentan dinámicas que están ge-

nerando la ampliación de la frontera de uso, ocupación y transformación en la Zona de
Reserva Forestal de la Amazonía – ZRFA, debido a actividades relacionadas con praderi-
zación para mercado de tierras, potrerización para ganadería extensiva, minería ilegal de
aluvión, cultivos de coca y de pan coger, y actividades promovidas por el Estado como la
exploración y explotación de hidrocarburos, la construcción de un tramo de la vía nacional
Marginal de la Selva y el otorgamiento de títulos para mediana minería, estas últimas en
áreas sustraídas a la ZRFA. (PNN, 2018).

Igual que en los anteriores PNN explorados, en Chiribiquete es de interés especial la in-
fluencia de actores armados, ya que hay registros de la actuación de grupos al margen de
la ley, con registros que demuestran agresiones a funcionarios del Sistema Nacional de
Parques Nacionales Naturales como lo menciona (Semana Sostenible, 2020)15 reportando
hostilidades, amenazas mortales, desplazamientos y mafias que controlan aún actividades
ilícitas en dichas zonas rurales. Asimismo, estos grupos armados declararon objetivo mili-
tar a varias corporaciones, dentro de ellas: Parques Nacionales, Instituto SINCHI y Misión
Amazonía mediante un panfleto en donde además exigen a los campesinos abandonar sus
proyectos dirigidos por la Organización de los Estados Americanos – OEA e instan a acabar
con las zonas boscosas y adueñarse de las tierras de manera ilegal.
____________
12 Este valor fue tomado del RUNAP oficial: https://runap.parquesnacionales.gov.co/area-protegida/57
13 Zona Tipo A: Zonas que garantizan el mantenimiento de los procesos ecológicos básicos necesarios
para asegurar la oferta de servicios ecosistémicos, relacionados principalmente con la regulación hídrica y
climática; la asimilación de contaminantes del aire y del agua; la formación y protección del suelo; la pro-
tección de paisajes singulares y de patrimonio cultural; y el soporte a la diversidad biológica. (Res. 1925/13)
14 (PNN, 2018) Disponible en https://www.parquesnacionales.gov.co/portal/wp-content/uploads/2013/12/
Plan-de-manejo-Chiribiquete-2018-2022.pdf
15 Semana Sostenible, (2020) Disponible en: https://www.semana.com/medio-ambiente/articulo/tum-
ben-el-bosque-la-sentencia-macabra-de-las-disidencias-de-las-farc-a-la-Amazonía/49952/
183
PNN Cordillera de los Picachos: ubicado en el departamento de Caquetá y Meta, el cual
para el periodo 2017-2019 presenta un acumulado en pérdida de bosque de 2.551 hectá-
reas. Sin embargo, se encuentra una disminución significativa dentro de este periodo, ya
que pasó de 2.045 hectáreas en el año 2017 a 208 hectáreas en el 2018 y finalmente 298
en el 2019.

Otros PNN Amazonía: La Paya presenta un acumulado total entre 2017 y 2019 de 2.397
hectáreas con pérdida de bosque, seguido por el PNN Nukak con 1724, PNN Yaigoje Apa-
poris con 531, PNN Puinawai con 179, PNN Rio Pure con 99, PNN Cahuinari con 51, PNN
Alto Fragua - Indi Wasi con 45 y PNN Amacayacu con 34 hectáreas deforestadas dentro del
mismo periodo (Gráfico 3.11).

Una conclusión importante es que para el periodo 2018-2019 se presentó una disminución
en la deforestación acumulada total en los PNN de la región de la Amazonía, lastimosamen-
te no duró mucho y se volvió a incrementar para el periodo siguiente (2019-2020) llegando
a 25.198 hectáreas de pérdida de bosque en el 2019-2020.

Gráfico 3-10 ACUMULADO DEFORESTACIÓN PNN 2017 – 2019

Fuente: Datos PNN - IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

Reportes Boletín de Alertas Tempranas – IDEAM 2021: Para el año 2021, la región que
se encuentra ubicada en la zona de influencia del resguardo indígena Yaguara II presenta
el indicador más alto de pérdida de bosque de acuerdo con el boletín número 26 de alertas
tempranas emitido por el IDEAM. Esta región es importante por ser zona de influencia de
los principales PNN de la región donde se presenta mayor número de hectáreas defores-
tadas en todos los periodos.

(ver gráfico en la siguiente página)

184
Gráfico 3-11 NÚCLEOS DE DEFORESTACIÓN 2021

Fuente: CDA- Datos: UMD/GLAD, ACA/MAAP16

Haciendo un acercamiento mayor a la zona marginal de la selva, en zona de influencia del

resguardo indígena Yaguará II, se encontró que, según las detecciones tempranas, la ma-
yor deforestación se ubica principalmente en el sector norte del Resguardo Indígena Llanos
del Yari – Yaguará II. Asimismo, se identifican pérdidas de bosque en las veredas aledañas
en los municipios de San José del Guaviare (veredas San Antonio Alto y Palmar Alto), y La
Macarena (veredas de San José de Caquetania, El Retiro, San Martín y El Jordán). Tam-
bién se identifican detecciones en límites del resguardo indígena con el sector norte del
PNN Serranía de Chiribiquete, en las cabeceras del Caño Los Cachicamos.

La causas y agentes de la deforestación continúan siendo: praderización para acapara-

miento de tierras, malas prácticas de ganadería extensiva, infraestructura de transporte no
planificada y tala ilegal.

Es de aclarar que esta cifra corresponde solo a la región Amazonía Colombiana y que
puede variar si se suman otras áreas nacionales, regionales y locales, por lo cual la CGR
considera necesario poner la mirada en la gestión que realizan las entidades en estas áreas
de altísima importancia de conservación.

3.1.4.2 Deforestación por departamentos

En el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente realizado para el
periodo 2018-2019, en su capítulo 3, la CGR ejecuta un diagnóstico de la deforestación en

____________
16 Tomado del informe preliminar situación de Deforestación y puntos de calor e incendios Del año 2021
y enero de 2022 en el departamento Del Guaviare. (CDA, 2022)
185
Colombia, donde indica que para el periodo comprendido entre el 2010 y el 2017, los depar-
tamentos de Caquetá, Meta, Antioquia, Guaviare, Putumayo, Chocó, Santander y Norte de
Santander, presentaron la mayor área deforestada acumulada con 1’025.250 hectáreas, lo
que representan el 73,3% del total reportado para el país (1’398.016 ha).

Entre estos departamentos, aquellos que integran la región de la Amazonía Colombiana se

encuentran, Caquetá y Meta que presentaron las cifras más altas de deforestación para el
mismo periodo con 275.405 y 192.479 hectáreas respectivamente, seguido por Guaviare
con 131.782 y Putumayo con 84.173 hectáreas17.

Gráfico 3-12 DEFORESTACIÓN POR DEPARTAMENTOS 2018-2020

Fuente: IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

Nota: * Estos departamentos no tienen el total de su territorio dentro de la región.

De manera específica, para el periodo de estudio del presente informe 2018-2020, se evi-
dencia una continuidad en la tendencia, ocupando el mismo orden en áreas deforestadas
por departamentos dentro de la región, es decir que la deforestación se concentra en las
jurisdicciones de las cuatro Corporaciones vinculadas a estos territorios: Corpoamazonia
(Caquetá), Cormacarena (Meta), CDA (Guaviare) y Corporinoquía (Putumayo); esto indica
que el “arco de deforestación” se mantiene al noroeste de la Amazonía Colombiana, im-
pactando numerosas áreas protegidas particularmente los Parques Nacionales Tinigua y
Chiribiquete y Reservas Indígenas (especialmente en Yari-Yaguara II y Nukak Maku) (CDA,
2019).

Por tanto, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico
(CDA) para el año 2019 en el departamento del Guaviare destaca dos núcleos principales
de deforestación, Marginal de la Selva - Yaguará II y el de la vía Calamar – Miraflores, como
se observa en el gráfico 3.14.

Esto indica que el impacto ambiental sigue acumulándose en estas zonas a través del tiem-
po con un trabajo que se vuelve casi nulo por parte de las instituciones para contrarrestar
la deforestación en esta zona tal como lo muestra el gráfico 3.15.
(ver gráfico en la siguiente página)
____________
17 El desarrollo y análisis de los datos del presente informe se basó en la información oficial suministrada
por el IDEAM.
186
Gráfico 3-13 MAPA ARCO DEFORESTACIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA 2019

Fuente: CDA, 2019.

Gráfico 3-14 DEFORESTACIÓN ACUMULADA REGIÓN AMAZONÍA COLOMBIANA

PERIODO 2018-2020

Fuente: IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

Analizando las cifras específicas por cada año, se evidencia una disminución entre el año
2018 y 2019, excepto para los departamentos de Amazonas, Cauca y Nariño donde la cifra
aumentó; ya para el periodo 2020, la pérdida de bosques vuelve a tomar fuerza en toda la
región, exceptuando los departamentos de Vaupés y Vichada que tuvieron una leve dismi-
nución en ese año.

(ver gráfico en la siguiente página)

187
Cuadro 3-4 DEFORESTACIÓN POR DEPARTAMENTO PERIODO 2018-2020

Fuente: Datos georreferenciados de cambio de bosque no bosque - deforestación (IDEAM, 2018, 2019 y 2020).

Como caso particular en el departamento del Amazonas el número de hectáreas defores-

tadas para el 2020 se triplicó respecto al año 2018, lo cual es una evidencia de la grave
situación de deforestación que se está presentando en este departamento, el cual, compa-
rado con Caquetá y Meta no presenta cifras tan altas, sin embargo, se ha evidenciado que
diferentes actores han visto en las restricciones de la pandemia y la carencia de presencia
institucional una oportunidad para abrirse brecha en el desarrollo de actividades, como la
tala ilegal del bosque, apertura de zonas de agricultura legal e ilegal, establecimiento o am-
pliación de actividades de ganadería y minería.

3.1.4.3 Panorama deforestación 2010-2021 en la región de la Amazonía colombiana

Al comparar las cifras del total de periodos para los departamentos con mayor deforesta-
ción de la región, sumando los datos tomados del Informe sobre el estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente –IERNA 2018-2019 (CGR, 2019) más los analizados en este in-
forme, se puede evidenciar una tendencia a través de los años, con un pico ascendente en
el año 2017, que tuvo un leve descenso en el periodo siguiente pero que para 2019 ha ve-
nido tomando impulso otra vez. No se puede dejar pasar la relación directa que se observa
con la pandemia causada por el virus COVID 19 la cual tuvo inicio en Colombia en marzo
de 2020, dando pie a la ausencia de las entidades en los territorios, que, aunque no es la
causa principal de la deforestación, sí influyó como un factor predominante para el aumento
de esta problemática en los territorios.

(ver gráfico en la siguiente página)

188
Gráfico 3-15 ACUMULADO DEFORESTACIÓN PERIODO 2010-2020, DEPARTAMENTOS CON MAYOR
DEFORESTACIÓN EN LA REGIÓN

Fuente: IDEAM - Elaboración: CGR-CDMA

Así mismo el Consejo Nacional de Lucha Contra la Deforestación – CONALDEF ha repor-

tado que respecto al 2019 en el 2020 la deforestación disminuyó 34 % en los departamen-
tos del Meta, Caquetá y Guaviare, lo cual es un avance significativo, sin embargo a nivel
región, las cifras de deforestación oficiales reportadas por el IDEAM sugieren una leve
tendencia de aumento en el total de la Amazonia Colombiana, lo cual podría sugerir que
se esté presentando un fenómeno de dispersión o traslado de la deforestación hacia otros
departamentos como el Amazonas el cual presentó un aumento de la deforestación entre
el periodo 2018 y 2020 pasando de 789 ha deforestadas en el 2018 a 2.673 ha en el 2020,
como se puede ver en la tabla 3.4.

A nivel regional el MADS en cabeza de CONALDEF reporta que entre el 2018 y 2019 la
región de la Amazonia presentó disminución en la deforestación comparado con las otras
regiones pasando de 138.176 ha en el año 2018 a 98.256 ha en el año 2019, disminuyendo
39.920 ha entre un año y otro, lo que coincide con la tendencia identificada en este estudio
para ese periodo (ver Gráfica 3.15) que sin embargo, para el 2020 volvería a tomar fuerza
en la región posiblemente impulsado por la pandemia de Covid-19 en el país.

Vale resaltar que el MADS en cabeza del CONALDEF tiene como objetivo proponer po-
líticas, planes, programas y estrategias para proteger los bosques, pero que la entidad
encargada de generar los datos oficiales y cifras de deforestación en el país es el IDEAM
que por medio del sistema de monitoreo de bosques y los boletines de detección de alertas
tempranas de deforestación emite las cifras para el análisis de las diferentes entidades, por
lo cual toda la información se basa en estos datos generados.

De esta forma y entendiendo los limitantes y restricciones de procesamiento de información

que tiene el IDEAM, para el periodo 2021 no se dispone de información completa; sin em-
bargo, al tomar el boletín 29 de detección temprana de deforestación, del Instituto, podemos
189
identificar un panorama de la tendencia de la deforestación en la región para el cuarto tri-
mestre del año, donde el IDEAM, identificó 9 núcleos de deforestación.

El primero (1) se localiza en el departamento del Meta municipio de la Macarena en cer-

canías al PNN Tinigua; el segundo (2) se localiza en el departamento del Caquetá el cual
ha concentrado la mayor superficie de deforestación en los últimos 9 años, más especí-
ficamente en los municipios del Caguán y Cartagena del Chairá. El tercer (3) núcleo se
encuentra en el departamento del Guaviare en los municipios de San José del Guaviare y
La Macarena donde se ve afectado el PNN Serranía de Chiribiquete. El cuarto (4) núcleo
se encuentra en el PNN Sierra de la Macarena en el municipio de Vista Hermosa. El quinto
(5) núcleo se ubica en los municipios de San José del Guaviare y Calamar con algunos
parches al interior del PNN Serranía de Chiribiquete. El sexto (6) núcleo se encuentra en el
departamento de Caquetá en los municipios de Solano y Cartagena del Chairá. El séptimo
(7) núcleo se encuentra en el municipio de Uribe en el departamento del Meta, afectando
algunos sectores del PNN Cordillera de los Picachos, Tinigua y Sierra de la Macarena. El
octavo (8) se encuentra en el municipio de Mapiripán en el departamento del Meta, donde
se identifican afectaciones a los resguardos indígenas el Tigre y Macuare. Y finalmente el
núcleo nueve (9), que se localiza en el departamento del Putumayo18.
Gráfico 3-16 NÚCLEOS DE DEFORESTACIÓN 2021 EN LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA

Fuente: IDEAM -2021 Boletín 29 Detección temprana de Deforestación - DTD.

Los principales motores de la deforestación identificados en estos núcleos son la praderiza-

ción a gran escala para la implementación de prácticas insostenibles de ganadería exten-
siva y el acaparamiento de tierras; la expansión de infraestructura de transporte no planifi-
cada, con especial relevancia en la vía Marginal de la Selva y sus carreteables derivados;
así mismo se evidencia el establecimiento de cultivos de uso ilícito que actúan como “punta
de lanza” en los procesos de deforestación y representan una amenaza a los bosques re-
manentes, así como la tala y extracción ilegal de madera a diferentes escalas que genera
impactos más puntuales sobre el bosque. Estas actividades son dinamizadas por infraes-
tructura de transporte no planificada y por la realización de quemas. (IDEAM, 2021)
____________
18 Extraído del boletín de detección temprana de deforestación DTD- Instituto De Hidrología, Meteo-
rología y Estudios Ambientales – IDEAM, Subdirección de Ecosistemas e Información Ambiental, sistema
de Monitoreo de bosques y carbono (SMByC) – Boletín 29 – Octubre-diciembre 2021.
190
3.2 AVANCES EN LA POLÍTICA NACIONAL PARA EL CONTROL DE LA
DEFORESTACIÓN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS BOSQUES

El Gobierno Nacional aprobó el 21 de diciembre del 2020 el CONPES 4021 La política na-
cional para el control de la deforestación y gestión sostenibles de los bosques, de aquí en
adelante (PNCD), su objeto es implementar estrategias transectoriales para el control de la
deforestación y la gestión de los bosques para impulsar el uso sostenible del capital natural,
la economía forestal y el desarrollo comunitario en los Núcleos de Alta Deforestación –NAD.

Se establecen como foco principal once NAD que comprenden áreas críticas y persistentes
de pérdida de bosque natural, ubicando con mayor incidencia a la región Amazonía, con
cinco focos de deforestación que contribuyen al 48 % del total nacional, seguidos en impor-
tancia por los núcleos de la región Andes (10%), Pacífico (5,2%) y Orinoquía (0,9%). Estos
NAD aportan el 64% de la deforestación nacional y se encuentran en la jurisdicción de 17
departamentos y 150 municipios (CONPES 4021, 2021)19.

Para entender y gestionar la problemática se estudiaron los principales ejes que inciden en
los procesos de cambio de uso de suelo y pérdida de bosque natural. Los ejes identificados
por la política son: (i) limitadas condiciones socioeconómicas basadas en la sostenibilidad
ambiental y la vocación del suelo, para las comunidades de las áreas en donde predominan
los bosques; (ii) limitada articulación intersectorial para el control de la deforestación y la
gestión sostenible de los bosques; (iii) la ilegalidad y el bajo control territorial; y (iv) debili-
dades en el monitoreo y gestión de la información sobre la deforestación y gestión de los
bosques.

A partir del análisis efectuado se establecieron estrategias para contrarrestar la defores-

tación e integrar políticas para promover la conservación y el manejo sostenible de los
bosques a partir del reconocimiento de las particularidades y necesidades de los territorios.

La política para el control de la deforestación y gestión sostenible de los bosques propone

cuatro estrategias principales que son:
a) Consolidar alternativas productivas sostenibles que incidan en el desarrollo rural y la
estabilización de la frontera agrícola.
b) Fortalecer los mecanismos de articulación y gestión transectorial para la efectiva
reducción de la deforestación y fortalecimiento de la gestión de los bosques.
c) Ejercer control territorial y reducción de las dinámicas ilegales que impulsan la defo-
restación.
d) Fortalecer los sistemas de monitoreo y seguimiento para una administración eficien-
te del recurso forestal.

Tiene un período de implementación de 10 años, iniciando en el año 2020 hasta el 2030.

Esta política propone llevar al país en un corto plazo a la reducción del 30% de la defores-
tación proyectada a 2022, así como reducir a 100.000 hectáreas/año, o menos, la defores-
tación en el año 2025, y en el año 2030 alcanzar la meta de cero deforestaciones netas a
nivel nacional.

El documento Conpes 4021 de 2021 sigue la línea de políticas, programas e instrumentos

normativos y económicos asociados a la protección del bosque natural, como la política
____________
19 Conpes 4021 Política Nacional para el Control de la Deforestación y Gestión Sostenible de Los Bos-
ques
191
para la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos.

Así mismo, reconoce la importancia de lo dispuesto en la sentencia de la Amazonía STC-

4360 de 2018, en la cual se declara a la Región Amazónica como sujeto de derechos, y ar-
ticula los esfuerzos desde el nivel nacional hacia el regional, para contribuir a contrarrestar
la deforestación y los efectos del cambio climático.

Por otra parte, responde a los compromisos de Colombia en el ámbito internacional, como
los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS, las Metas del Acuerdo de París, el desarrollo
del Pacto de Leticia y las metas de la Declaración Conjunta de Intención, que estableció la
formulación de esta política como uno de los hitos de compromiso de país para reducir la
deforestación.

3.2.1 Seguimiento en la Gestión Institucional al CONPES

El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES fue creado por la Ley 19 de
1958. Ésta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organis-
mo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y
social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direc-
ción económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos
sobre el desarrollo de políticas generales.

El Departamento Nacional de Planeación desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva

del CONPES, y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los do-
cumentos para discutir en sesión.

El seguimiento a documentos CONPES se realizará con base en el Plan de Acción y Se-

guimiento –PAS aprobado por el CONPES, de acuerdo con la metodología adoptada por el
Departamento Nacional de Planeación en su calidad de Secretaría Técnica.

El seguimiento tiene por objeto el registro, a través del Sistema de Gestión de Documentos
CONPES (SisCONPES), del avance de los compromisos adquiridos por los ministerios y
demás entidades respecto de los documentos CONPES que hayan sido aprobados.

Los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades de los distintos niveles

de gobierno que hayan adquirido compromisos en virtud de un documento CONPES, son
responsables del reporte y validación de la información que demande el sistema. Para tales
fines, de manera semestral con corte al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, suminis-
trarán información veraz, oportuna e idónea para la actividad de seguimiento, adjuntando
los soportes correspondientes e identificando las situaciones que puedan afectar el cumpli-
miento de los compromisos20.

Conforme a lo establecido en la norma se consultó en la plataforma Sisconpes los avances

hasta la fecha de la política nacional.

____________
20 Decreto 1869 de 2017 Artículo 2.2.12.4.2.
192
Cuadro 3-5 AVANCES INDICADORES PNCD

Fuente: (DNP, 2021)

La meta de avance propuesta para el año 2021 fue del 52%, donde se logró llegar solo al
26% para ese periodo. Cabe mencionar que en la plataforma aún no se encuentra el informe
detallado del estado actual de ejecución de las 12 líneas de acción de la política nacional.

De acuerdo a lo anterior se abordará el análisis del avance en la política nacional para el

Control de la deforestación frente a la gestión institucional del DNP, MADS, Agencia Nacio-
nal de Tierras –ANT y sus compromisos establecidos para el año 2021. Dentro del análisis
de las acciones para cada una de las instituciones se tomaron aquellas con un mayor peso
de responsabilidad frente al Plan de acción y seguimiento de la política, la importancia rela-
tiva de la acción y aquellas de mayor grado de cumplimiento para la meta 2021.

3.2.1.1 Dirección Nacional de Planeación – DNP

Acción 2.23 Dispone la gestión de proyectos en los Núcleos de alta Deforestación –NAD,
a través de la inversión pública financiados por el Presupuesto General de la Nación Se
establece una meta de cumplimiento del 100% para el año 2021 distribuidas en 3 hitos.

Hito 1 Diseño del instrumento de focalización de proyectos de inversión en el marco de la

política de control a la deforestación

En tal sentido, el DNP respondió que se diseñó en el año 2021 el trazador de la política
transversal de control a la deforestación y gestión de los bosques y preparó el instructivo
para orientar su utilización, el cual está incorporado en el Sistema Unificado de Inversiones
y Finanzas Publicas (SUIFP).

Hito 2 Incorporación de la política en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pú-

blicas.

A partir de la validación técnica del instrumento, en el mes de noviembre de 2021 se habi-

litó en el Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas – SUIFP de tal manera que
se pueda identificar dentro de los proyectos de inversión los recursos que se invierten en
el control a la deforestación y gestión de los bosques; en las diferentes etapas del ciclo del
proyecto, es decir, en la formulación, programación y ejecución.

Una vez se implementó la política en el SUIFP, se publicó en la misma herramienta el ins-

tructivo correspondiente, documento organizado en dos secciones, en la primera sección,
se presentan unas breves consideraciones del marco normativo y los principales conceptos
asociados al control de la deforestación; y en la segunda sección, se describe la propuesta
metodológica para identificar el gasto en control a la deforestación y gestión de los bos-
ques, esta última incluye el paso a paso para registrar la información en el aplicativo.
193
Hito 3 Diseño de reporte de seguimiento de la inversión pública focalizada en el control de
la deforestación.

Se creó el diseñó de un formato para facilitar la generación del reporte de seguimiento se-
mestral del trazador presupuestal para el control de la deforestación y la gestión de los bos-
ques. Este facilita el seguimiento periódico de los proyectos de inversión que tienen relación
con la política transversal en las cinco categorías previstas en el marcador: i) conservación
y desarrollo sostenible, ii) planificación sectorial y territorial, iii) control y vigilancia de los
motores ilegales de deforestación, iv) investigación científica y generación de conocimiento,
y v) fortalecimiento de capacidades y apropiación social del conocimiento.

Esta marcación en el SUIFP para la política transversal de control de la deforestación y la

gestión de los bosques permitirá la identificación del gasto de inversión en los proyectos
formulados por entidades del orden nacional y territorial. El seguimiento de los recursos
focalizados, correspondientes a la política transversal previamente definida, se realiza en
la etapa de ejecución.

De acuerdo al informe ejecutivo semestral julio 2021 hasta diciembre del 2021 la PNCD
ha sido enmarcada en 27 proyectos de inversión pública de acuerdo con los recursos de
inversión a través del SUIFP. El sector que más ha generado proyectos vinculados a esta
política es el de Inclusión social y reconciliación con una suma aproximada de 242.000 mi-
llones de pesos, representando el 37%, de la inversión de recursos públicos para el periodo
reportado. Dentro de las entidades que lideran más proyectos vinculados a la política, se
encuentra: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, Instituto Nacional para Sordos, y el Ministerio de Salud y Pros-
peridad Social.

3.2.1.2 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS

En este análisis se tuvieron en cuenta las acciones 1.4,1.7,1.9,2.21 y 3.7 propuestas en la

PNCD.

Acción 1.4 Implementar la estrategia de emprendimientos verdes en las zonas de alta de-
forestación.

El MADS reporta un total de 3.070 Negocios Verdes a nivel nacional, de los cuales 409
se encuentran dentro de la región de la Amazonía colombiana y han sido vinculados al
Programa Regional de Negocios Verdes en las Autoridades Ambientales de CDA (107) y
Corpoamazonía (302). En la vigencia 2021, se reportan 493 asociados y 376 empleados,
además de ventas anuales por $829 millones de pesos, en proceso de consolidación. Así
mismo, Corpoamazonía adelanta procesos de acompañamiento a ideas de emprendimien-
tos desde la ventanilla junto a sus aliados regionales.

(ver gráfico en la siguiente página)

194
Gráfico 3-17 NEGOCIOS VERDES DE LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA COLOMBIANA AÑO 2021

Fuente: (MADS, 2021)

Conforme al informe del MADS se observa avances en la implementación de modelos de

negocios verdes en la región en zonas identificadas como NAD, contemplado en el hito 2,3.

La política presenta un aporte importante en esta acción al establecer la elaboración de la

guía de emprendimiento con la inclusión de manejo y gestión sostenible de los bosques, sin
embargo, en la información recibida no reportó avances en el diseño de esta guía. El plan
de acción estipula un cumplimiento del 10% al año 2021 (Hito 1).

En su respuesta tampoco informa sobre el diseño de la hoja de ruta para fortalecer las
iniciativas, emprendimientos y negocios verdes que permitan a futuro su aceleración em-
presarial. En esta acción el MADS tiene apoyo de Innpulsa. Con reporte de avance del 10
% para el año 2021(Hito 4).

Teniendo en cuenta que los hitos 2 y 3 del plan de acción y seguimiento de la política no
estableció avances para el año 2021 como si se hizo en los hitos 1 y 4 no se reporta el
cumplimiento de la meta para el periodo 2021.

Acción 1.7 Diseñar e implementar el componente de restauración con enfoque diferencial

de las áreas afectadas por deforestación, impulsando a la reactivación económica a nivel
local y comunitario, en el marco del Plan Nacional de Restauración. Es importante señalar
que en esta acción se establece una meta de cumplimiento del 100% desde la vigencia de
la política.

Conforme a lo anterior se le preguntó al MADS sobre su gestión en el diseño e implementa-

ción del componente de restauración con enfoque diferencial en áreas de alta deforestación
en la Región de la Amazonía Colombiana.

En respuesta, el MADS relaciona 5 convenios que dentro de sus componentes tiene ele-
mentos relacionados con las presiones sobre los recursos naturales y en especial con ac-
ciones de restauración con enfoque diferencial.
195
Desarrollado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo con Organizaciones indígenas
adscritas al Consejo Nacional Ambiental Indígena –CNAI.
Cuadro 3-6 CONVENIOS CON ORGANIZACIONES INDÍGENAS RELACIONADOS CON RESTAURA-
CIÓN Y CONSERVACIÓN

Fuente: (MADS, 2021)

Como se observa los procesos se vienen desarrollando en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo y aunque los objetivos se traslapan es importante identificar el seguimiento de la
entidad de los compromisos establecidos a partir de la promulgación de la política.

La acción de estudio se compone de 3 hitos, las entidades responsables son el MADS y

el IDEAM a través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos,
Coordinación de Gestión Integral de Bosques y Reservas Forestales Protectoras Naciona-
les y la Subdirección de Ecosistemas e Información Ambiental.

La meta establecida para el año 2021 es de 100%. Su finalidad es crear estrategias que
permitan el desarrollo de los hitos que son:
196
Hito 1 Generar Acompañamientos a los actores nacionales y regionales en la estructura-
ción de proyectos de restauración bajo los tres enfoques (Restauración Ecológica –RE,
recuperación –REC y Rehabilitación –REH) en áreas deforestadas y/o priorizadas.

Hito 2 Gestionar en por lo menos un espacio anual con actores de la cooperación interna-
cional y estratégicos, recursos para el financiamiento de las metas de restauración.

Hito 3 presentar informes de seguimiento anual a la implementación del componente de

restauración, para lo cual los actores nacionales y regionales deberán consolidar la infor-
mación a través del aplicativo que el ministerio designe, priorizando el seguimiento a través
del Sistema Nacional de Información Forestal –SNIF.

Conforme en lo anterior es importante que el MADS les haga seguimiento a estos 3 hitos
sobre todo el manifiesto por parte de la entidad de las estrategias que se han diseñado para
su cumplimiento desde la promulgación de esta política.

Acción 1.9 Se dispone diseñar el portafolio de proyectos de Pago por Servicios Ambienta-
les –PSA en el marco del programa nacional de PSA en zonas de alta deforestación.

Este portafolio tiene un limitante a 10 proyectos durante la vigencia de la política, en su

diseño se podrá incluir la estructuración de proyectos a grupo étnicos.

Cuadro 3-6 CONVENIOS CON ORGANIZACIONES INDÍGENAS RELACIONADOS CON RESTAURA-

CIÓN Y CONSERVACIÓN
197

Fuente: Datos MADS – Elaboración: CGR-CDMA

Al revisar el cuadro, se observa que el MADS tiene identificados 9 proyectos que confor-
marán el portafolio de PSA en zonas de alta deforestación, de los cuales 7 se ubican en la
región del Pacifico y 2 en la región de Amazonía.

Cuadro 3-8 TOTAL DE PROYECTOS PSA

Fuente: (MADS, 2021)

198
Con estos 9 proyectos se pretenden conservar 21.180,69 ha en la región Pacífico y Ama-
zónico, manifiesta la entidad que hay un proyecto faltante, que se encuentra en la etapa de
diseño.

Ahora bien, el CONPES 4021 identificó once núcleos de alta deforestación que compren-
den áreas críticas y persistentes de pérdida de bosques en el territorio nacional durante el
periodo 2000-2018, como se observa en el gráfico 3.18.

Cuadro 3-18 NÚCLEO DE ALTA DEFORESTACIÓN PERIODO 2000 – 2018

Fuente: (Conpes 4021, 2020)

Los NAD más importantes se ubican en la región Amazonía, con cinco focos de deforesta-
ción que contribuyen al 48% del total nacional de área de cobertura perdida, seguidos en
importancia por los núcleos de la región Andes (10%), Pacífico (5,2%) y Orinoquía (0,9%).

Conforme al estudio se encontró el núcleo con mayor afectación es el de Sabanas de Ya-

rí-Bajo Caguán (Región Amazonía) con un 50%, seguido por Sarare Arauca (Región Orino-
quía) con el 41%. Presentando menor afectación son los núcleos de la región Pacífico, con
el núcleo Pacífico sur y centro con el 9% y el 4% respectivamente (CONPES 4021, 2021).

Se observa que los proyectos se ubican en su mayoría en la región pacifica, el portafolio

de acuerdo al objetivo de la acción debe implementarse en zonas de alta deforestación, sin
embargo, en el diseño planteado por el MADS no se consideraron todos los NDA diagnosti-
cados en la política. Es de anotar que como se observa en el gráfico anterior la región más
afectada por deforestación es la Amazonía y los proyectos se concentran en el pacífico de
los 10 que se aprobaron, por lo que es importante una distribución equitativa conforme a las
zonas más afectadas con la problemática.
199
El plan de acción contempla como entidad responsable al MADS del diseño del portafolio
de proyectos de PSA quien ya cuenta con 9 proyectos diseñados. El porcentaje de avance
proyectado para el hito es del 5% para el año 2021

En esta acción participa el DNP quien está a cargo de la gestión financiera en el diseño de
estrategias de financiamiento de fuentes públicas, privadas y cooperación internacional que
permita la consecución de recursos para los proyectos formulados. Se solicitó informe al
DNP sobre los avances en la gestión de estos recursos, pero no se recibió respuesta de la
entidad. El plan de acción estipula un cumplimiento del 10% para el 2021 y 5% anual para
el 2022 y 2023.

Conforme a lo anterior, esta acción tiene un avance en el diseño del Portafolios del PSA,
sin embargo, es importante la gestión de los recursos para la materialización de cada uno
de los proyectos con lo que se pretende conservar 21.180,69 ha en zonas de alta defores-
tación en la región Pacífica y Amazonía para el año 2023.

Acción 2.21 Aumentar las capacidades de control social y gestión sociocultural de los
bosques, a partir de la consolidación del mecanismo de transparencia y participación, en el
marco del Sistema Nacional de Salvaguardas Ambientales y Sociales.

El MADS informa que se constituyó una mesa de trabajo a nivel interno denominada “Co-
mité de salvaguardas” la cual es liderada por la Dirección de Cambio Climático y Gestión
del Riesgo –DCCGR, de las mesas de trabajo de la entidad se avanzó en la estructuración
de los términos de referencia para apoyar a la Dirección de Cambio Climático y Gestión
del Riesgo en la reglamentación de las salvaguardas ambientales y sociales para REDD+
y adelantar la estructuración del Sistema de Información de Salvaguardas, con recursos
de la tercera donación del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques –FCPF que
ejecuta el Fondo Acción. Actualmente se encuentra en desarrollo una consultoría dedicada
de manera puntual a la creación e implementación del Sistema Nacional de Salvaguardas.

Respecto al porcentaje de avance de la consolidación del mecanismo de transparencia y

participación, la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos en el mes
de enero de 2022 realizó el reporte correspondiente en el Sisconpes, para cada uno de los
tres hitos, de manera puntual se reportó un avance del:

• 15% para el hito 1 correspondiente a “Fortalecer las herramientas del sistema (sic)
Nacional de Salvaguardas, que permitan identificar, caracterizar y disponer la informa-
ción pública a la ciudadanía, relacionada con la deforestación y las acciones adelanta-
das para su control”.
• 6% para el hito 2 correspondiente a “Diseño e implementación de una estrategia de
rendición de cuentas de la gestión sociocultural de los bosques, como mecanismo de
evaluación pública en el marco del Sistema de Nacional de Salvaguardas”.
• 6% para el hito 3 correspondiente a “Diseño e implementación de una estrategia con-
junta de promoción y fortalecimiento del control social a la deforestación en el marco
del Sistema de Nacional de Salvaguardas”.

Esta acción es la única que presenta el MADS con un avance cuantitativo y que se encuen-
tra reportado la plataforma del Sisconpes.
200
Acción 3.7 Dispone actualizar el sistema de trazabilidad forestal para productos provenien-
tes de bosque natural y plantaciones forestales.

Como mecanismo para mejorar la transparencia y el seguimiento en el sector forestal e im-

pulsar la legalidad en la cadena de suministro y a la vez aportar a la estrategia de uso legal
y sostenible de los bosques se propone un trabajo interinstitucional entre las entidades del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN.
Conforme a lo anterior el MADS reportó los siguientes avances:

Formuló el plan de trabajo para el desarrollo del hito 3 que consiste en implementar una
estrategia para el control de los requisitos aduaneros en las exportaciones, previamente
establecidos en los listados de productos de la flora silvestre desarrollado por el MADS,
con sus partidas arancelarias acorde al Decreto 2153 de 2016. Para su desarrollo el MADS
diseñó 5 acciones generales:

1. Hoja de ruta para dar cumplimiento a la acción. Actualizar el sistema de trazabilidad

forestal para productos provenientes de bosque natural y plantaciones forestales.
2. Conocer experiencias relacionadas con el desdoblamiento de partidas arancelarias
para definir posible hoja de ruta y los actores relacionados.
3. Establecer la necesidad de realizar un desdoblamiento de las partidas arancelarias
para los productos forestales maderables.
4. Conocer las dinámicas de comercialización y consumo de productos forestales ma-
derables y no maderables.
5. Protocolo de Control en puertos.

En línea de lo anterior se realizaron mesas de trabajo conformados por el MADS, DIAN y

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo –MCIT presentando los siguientes avances en
las actividades que conforman el plan de trabajo y las acciones generales propuestas por
el MADS:

1. Elaboración de la hoja de ruta (se ha elaborado previamente una hoja de ruta que
permita definir el camino para la formulación e implementación de la estrategia esta-
blecida en el Hito 3, esta fue construida conjuntamente con la Autoridad Nacional de
Licencia Ambientales –ANLA inicialmente, sin embargo, se espera contar con el aval
de las demás entidades involucradas en el tema).
2. Experiencia de desdoblamiento partida arancelaria recurso fauna, Grupo Biodiversi-
dad de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos –DBBSE y la
Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos – DAMCRA del MADS.
(Acción 2)
3. Revisión detallada del proceso de desdoblamiento de las partidas arancelarias y los
actores involucrados, relacionados con el proceso realizado por DBBSE y DAMCRA
del MADS. (Acción 2)
4. Reunión con la DIAN, solicitando información del periodo 2018 a 2020 desagregada
sobre las exportaciones incluidas en la partida número 44. madera, carbón vegetal y
manufacturas de madera. (Acción 3)
5. A la fecha se encuentra elaborado un borrador de protocolo de control en puertos
para el control y seguimiento de las exportaciones e importaciones de productos de la
flora silvestre, maderable y no maderable (Acción 5).
201
El MADS relaciona un balance de las actividades realizadas para el año 2021 en el siguien-
te cuadro:
Cuadro 3-9 ACTIVIDADES REALIZADAS CORRESPONDIENTE A HITO 3

Fuente: (MADS, 2021)

Conforme en lo anterior observamos un cumplimiento del 65% de las actividades programa-

das para el año 2021. Esta acción es la única presentada por la entidad con un seguimiento
permanente para el logro del objetivo propuesto por la política.

Cuadro 3-10 ACCIONES CONPES 4021 ADELANTADAS POR EL MADS Y SUS AVANCES EN LA RE-
GIÓN AMAZÓNICA COLOMBIANA PARA LA VIGENCIA DEL 2021

(Continuar viendo cuadro en la siguiente página)

202

Fuente: Información Suministrada por el MADS – cálculos CDMA 2022.

3.2.1.3 Agencia Nacional de Tierras – ANT

En este análisis se tuvieron en cuenta las acciones 2.2, 2.3 y 2.4 propuestas en la PNCD.

Acción 2.2 Establece desarrollar procesos de otorgamiento de derechos de uso sobre pre-
dios baldíos inadjudicables ubicados en Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959, en
las áreas potenciales determinadas por el Ministerio de Ambiente.

El hito 1 dispone el desarrollo de 2.800 procesos para el Otorgamiento de Derechos de Uso,

conforme al procedimiento establecido en el Acuerdo 58 de 2018 y 118 de 2020 de la ANT.
Con porcentaje de avance distribuidos de la siguiente manera: 8,8% anual para el 2021 a
2022 correspondiente a 500 procesos de asignación de derecho de uso por cada año; y
5,4% anual para el 2023 a 2028 correspondiente a 300 procesos de asignación de derecho
de uso por cada año.

Conforme a lo anterior se solicitó información sobre los procesos en curso en la Amazonía

Colombiana a partir de la promulgación del CONPES 4021.

En respuesta la ANT informó que para la vigencia 2021 y 2022, se han priorizado en tres (3)
departamentos, 1.575 procesos para la implementación del procedimiento de otorgamiento
de derechos de uso en 10 municipios, conforme al siguiente detalle:

(Ver cuadro en la siguiente página)

203
Cuadro 3-11 PROCESOS PRIORIZADOS PARA EL OTORGAMIENTO DE DERECHOS DE USO DURAN-
TE LAS VIGENCIAS 2021 Y 2022

Fuente: (ANT, 2021)

Sin embargo, la ANT presenta inicio de actividades relacionadas al trámite de otorgamientos

de derecho de uso en 188 procesos que se encuentran en su mayoría en el departamento
del Guaviare con 172 y Caquetá con 16 procesos. Las actividades realizadas al momento
de esta comunicación se presentan de la siguiente manera:
Cuadro 3-12 INTERVENCIONES PROGRAMADAS PARA EL 2021

Fuente: (ANT, 2021)

En el cuadro se observa que se ha adelantado mayor actividad en el municipio de Calamar,

Departamento de Guaviare, de las 78 visitas de caracterización de predios en 71 se reali-
zaron informes técnicos y procedieron con el auto de inicio o apertura, sin ejercer levanta-
mientos topográficos a diferencia del municipio del San Vicente del Caguán con el mayor
número de visitas y sin ningún avance en las otras actividades.
Gráfico 3-19 EL PROCEDIMIENTO EN EL OTORGAMIENTO DE DERECHOS DE USO ESTABLECIDO
EN EL ACUERDO 058 DEL 2018 Y 118 DEL 2020

Fuente: (ANT, 2021)

204
Como se observa en el procedimiento se requiere estudios técnicos e interacción con las
comunidades en la etapa de socialización previos al acto administrativo que le da apertura
al proceso.

Es preciso señalar que en las mesas técnicas se establece que la ANT realice un trabajo en
conjunto con otras entidades del Estado que administren, ejecuten o desarrollen políticas,
planes o proyectos en predios baldíos inadjudicables con el fin de articular la intervención
en territorio e identificar y determinar las áreas susceptibles de ser usadas sosteniblemente.
Se analizan disposiciones e información en materia ambiental, de ordenamiento territorial,
Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas –POMCA, cierre de la frontera agrícola y
demás disposiciones pertinentes de acuerdo con la clase de baldío que se pretenda entre-
gar mediante otorgamiento de derechos de uso.

Otro aspecto importante es la participación activa de las comunidades en el proceso de

socialización que debe hacer la ANT en temas como conformación de la Junta de Baldíos
adjudicables si aún no se ha hecho, la asignación de los derechos de uso sobre los baldíos
inadjudicables y lo que se ha diagnosticado en la mesa técnica para ese momento.

El proceso culmina con el cierre administrativo por medio del cual se resuelve la solicitud y
deberá contener:

¾ Nombre e identificación de la persona (s) seleccionada, su cónyuge o compañero

(a) permanente.
¾ Las obligaciones de los usuarios, en especial las atinentes al acatamiento de nor-
mas ambientales, conservación y uso sostenible de los recursos naturales que yacen
en el predio
¾ Los aspectos relacionados con la ubicación y extensión del área, la distribución y
uso del terreno que debe darle el beneficiario.
¾ Las prohibiciones establecidas para su uso y manejo.
¾ La indicación de que el acto o contrato no transfiere la propiedad baldía y que su
dominio continúa en cabeza de la Nación.
¾ El plazo y prórrogas.
¾ Pagos por administración si corresponde.
¾ Actividades desarrolladas.
¾ Cláusula mediante la cual los beneficiarios se obligan a facilitar la ejecución de los
proyectos de interés público que se estén desarrollando o se llegaren a ejecutar en los
baldíos inadjudicables señalados en el presente reglamento.
¾ Condición resolutoria que permita recuperar los terrenos en caso de incumplimiento
de las obligaciones.
¾ Cláusula de riesgo propio: Atendiendo a las condiciones especiales de los terrenos
baldíos inadjudicables, los usuarios asumen a su cuenta y riesgo las siembras o pro-
yectos que decidan implementar y las eventuales pérdidas que ocasionen inundacio-
nes, heladas, cruentos veranos, avenidas de las aguas, entre otros asuntos.
¾ Cláusula de exclusión de responsabilidad civil
¾ Causales de terminación anticipada.
¾ Condiciones para la entrega del predio al finalizar el contrato o a su terminación
anticipada.
¾ Cesión del contrato y asignación a un nuevo usuario en lista de espera.
¾ Sanciones.
205
Se establece una fase para realizar un seguimiento a los contratos o actos administrativos
que otorgan derechos de uso, con el fin de determinar el cumplimiento o incumplimiento
de las obligaciones para aplicar la condición resolutoria, reportar posibles infracciones am-
bientales, verificar si han mejorado los ingresos de los usuarios y si es pertinente prorrogar
o finalizar la asignación.

Conforme a los compromisos adquiridos en la política nacional para el año 2021-2022 tiene
una meta 8,8% correspondiente a 500 procesos de asignación de derecho de uso por cada
año. En la Amazonía inició 188 procesos y presentan un avance en 85 sin embargo un año
y medio después de la expedición de esta política no se relaciona procesos que hayan pa-
sado de la fase de apertura.

Como se mencionó anteriormente el proceso de otorgamientos de derechos de usos sobre

predios inadjudicables requiere el agotamiento de etapas en el que no solo involucra las
funciones propias de la ANT, se debe ejercer trabajo articulado con otras entidades del
Estado, estudios de instrumentos de orden territorial y la participación de comunidades.
Sin embargo, las metas anuales en el desarrollo de la política son altas y no especifican el
estado que deben entregar los procesos por anualidad lo que deja un espacio de ejecución
de los 2800 procesos establecidos durante los 10 años de vigencia de la política.

Es preciso señalar que en el diagnóstico del CONPES 4021 en lo que concierne a las diná-
micas de deforestación en las Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959, representó el
27 % de la deforestación del país, con un acumulado de 712.994 hectáreas en pérdida de
bosque. Para este tipo de áreas el pico de deforestación se presentó en los años 2017 y
2018, cuando la deforestación representó el 37 % y el 34 % de la pérdida de bosque en el
país, respectivamente (CONPES 4021, 2021).

Por otra parte, la CGR en 2019 identificó como otro de los motores de deforestación la
ocupación de tierras mediante la legalización de derechos de uso, en la mayoría de los ca-
sos por medio de procesos de solicitud de adjudicación de baldíos y titulación en zonas de
reserva de Ley 2 de 1959, sin que se cuente con los mínimos ambientales en los procesos
de adjudicación (CGR, 2019).

Sin embargo, la política no plantea una estrategia para fortalecer el seguimiento a los actos
administrativos y contratos de derecho de uso con los procesos de monitoreo de bosques
y carbono, recomendación que hizo el DNP como medio para contrarrestar la problemáti-
ca, propuesta que no fue acogida en el CONPES. La meta de esta acción es llegar a 2800
procesos de otorgamiento de derecho de uso sobre predios baldíos inadjudicables durante
la vigencia de la política, sin embargo, no propone alternativas de control que permitan mi-
nimizar la deforestación en estas zonas de reserva.

Por último, la entidad manifiesta situaciones que han dificultado mayor avance como lo son:

¾ Limitada información territorial en cuanto a aspectos jurídicos y catastrales de la

zona objeto de intervención.
¾ Escasa articulación entre los actores territoriales, lo que se ve reflejado en la falta
de articulación y apoyo al proceso de intervención.
¾ Presiones sobre las comunidades para que no participen en el proceso de
Otorgamiento de Derechos de Uso.
¾ Desarrollo de campañas de desinformación en contra de la estrategia Contratos de
Conservación Natural y del proceso de Otorgamiento de Derechos de Uso.
206
¾ Presencia de actores armados ilegales en las zonas de intervención, lo que impide
continuar y/o iniciar las actividades propias del proceso de otorgamiento de derechos
de uso.

Lo anterior deja en evidencia que persisten cuellos de botella que interfieren en la

reglamentación de estas zonas de reserva forestal.

Acción 2.3. Dispone desarrollar una estrategia para la implementación de los procedimientos
agrarios en las áreas con alta deforestación.

La ANT en coordinación con el IGAC, el MADS e IDEAM entre el 2021 y el 2030 desarrollarán
una estrategia para la implementación de por lo menos 141 procedimientos agrarios en los
NAD.

Conforme a lo anterior la ANT reporta la gestión en conjunto con el DNP para la obtención
del primer insumo por parte del IDEAM indispensable para la identificación de los procesos
en los núcleos de alta deforestación, obteniendo los Shapes21 por parte del IDEAM.

En consecuencia, se identificaron 141 procesos agrarios en los núcleos de alta deforestación

del CONPES 4021. A partir de estos 141 casos, informa que se realizó otra subclasificación,
para identificar estado procesal y armonizar las acciones con la intervención aprobada
previamente en el Plan de Acción 2021, obteniendo como resultado la priorización de los
catorce (14) procesos agrarios para la vigencia 2021, en consecuencia, se identificaron ocho
(8) casos de recuperación, dos (2) de extinción y cuatro (4) de clarificación, distribuidos en
los departamentos de Guaviare (4), Meta (8) y Santander (2).

Cabe aclarar que de acuerdo con la ANT cuando se habla de recuperación de baldíos, tiene
como objeto recuperar y restituir al patrimonio del Estado las tierras baldías adjudicables, las
inadjudicables y las demás de propiedad de la Nación, que se encuentren indebidamente
ocupadas por los particulares.

Frente a la extinción se adelanta sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer
posesión durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los
propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional
de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente,
o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal
establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000
habitantes.

Y por último respecto del procedimiento de clarificación de la situación de las tierras el

mismo se realiza con el fin de determinar si ciertos bienes han salido o no del dominio del
Estado. (ANT, 2018)

____________
21 formato vectorial de almacenamiento digital donde se guarda la localización de los elementos geográ-
ficos y los atributos asociados a ellos.
207
Cuadro 3-13 PROCEDIMIENTOS AGRARIOS PARA LA RECUPERACIÓN DE BALDÍOS, DESLINDES
DE TIERRAS, CLASIFICACIÓN DE TIERRAS Y EXTENSIÓN DE DERECHOS DE DOMINIO PARA LOS
NÚCLEOS DE ALTA DEFORESTACIÓN PARA LA VIGENCIA 2021

Fuente: (ANT, 2018)

Así mismo la ANT reporta la conformación de la mesa técnica con el IGAC y Super
Intendencia de Notariado y Registro –SNR el 23 de diciembre del 2021, para coordinar
el suministro de información registral y catastral de los predios objeto de intervención en
donde se emplearán los procesos agrarios.

La meta general de esta acción es del 100% a partir del 2021, sin embargo, no se dispone
de una meta anual sobre los procesos que se deban desarrollar, es decir que se deberán
ejecutar durante la vigencia de la política. En ese sentido las entidades responsables de
esta acción deberán emplear estrategias a corto y largo plazo que permitan cumplir con el
objetivo propuesto.

Acción 2.4 Dispone adelantar la formalización de territorios étnicos, incluyendo áreas que
se encuentran en los Núcleos de Alta Deforestación.

De acuerdo a las directrices de la política a partir del 2021 la ANT con apoyo del MADS,
IGAC, SNR y MADS deberá promover la formalización de territorios étnicos incluyendo
áreas que se encuentren NAD con el fin de contribuir a su consolidación territorial como
estrategia para la protección de los bosques en el marco de la cosmovisión de los pueblos
tradicionales.

La ANT suministra información teniendo en cuenta los reportes en cumplimiento de los

mandatos de la sentencia 4360-2018 de la Corte Suprema de Colombia mediante la cual
se reconoce a la Amazonía Colombiana como sujeto titular de derechos con de derecho a
protección legal. La corte ordenó a distintos actores, encabezados por la Presidencia de la
República, formular un plan de acción de corto, mediano y largo plazo, que contrarreste la
tasa de deforestación de la Amazonía, en donde se haga frente a los efectos del cambio
climático; de la misma forma, ordenó la construcción de un “Pacto intergeneracional por la
vida del amazonas colombiano – PIVAC”, en donde se adopten medidas encaminadas a
reducir a cero la deforestación y las emisiones de gases efecto invernadero.
208
Conforme al informe presentado por la ANT presenta los siguientes avances, en procesos
de formalización y seguridad jurídica de la –Amazonía a marzo de 2022. Se finalizó con los
siguientes procesos de formalización:
Cuadro 3-14 PROCESO DE FORMALIZACIÓN DE TERRITORIOS ÉTNICOS

Fuente: (ANT, 2021)

De acuerdo con el Plan de Atención 2022, las áreas étnicas adelantan 171 procedimientos
en favor de comunidades indígenas en los departamentos de la Amazonía tal y como se
evidencia a continuación:

Cuadro 3-15 PROCESOS DE FORMALIZACIÓN DE TERRITORIOS ETNICOS EN DESARROLLO

Fuente: (ANT, 2021)

Conforme a lo anterior el departamento de Putumayo cuenta con el mayor número de

procesos en trámite con 108 sobre el total de los 171 procesos desarrollados en la región
de Amazonas con una diferencia considerable sobre los otros departamentos, en el caso
de Vaupés solo tiene 2 y Guaviare con 6 procesos en ejecución.

En los procesos que finalizaron en 2021 se observa que la segunda área con mayor
extensión otorgada fue en la constitución del resguardo indígena La Primavera en el
departamento de Putumayo municipio de Puerto Leguizamo con 12.833,4377 ha. con 22
familias beneficiarias.

Cabe mencionar que el departamento de Putumayo cuenta con una población indígena que
asciende a 30.000 personas aproximadamente. Con 126 cabildos y 39 resguardos que
209
corresponden a los pueblos Camëntzá, Inga, Cofán, Siona, Murui, Coreguaje, Muinane,
Andoque, Huitoto, Nonuya, Okaina, Bora, Emberá y Paez (SINIC, 2021) .

En el reciente estudio realizado por la FAO de los pueblos Indígenas y Tribales y la

Gobernanza de los Bosques recalcó que la interacción de esto grupos poblacionales y el
recurso natural se torna importante dejando múltiples beneficios en su conservación de los
bosques y el control de la deforestación. Enfatiza el informe en la necesidad de revitalizar
el conocimiento tradicional y compartir experiencias, lo cual configura un cambio importante
en el desarrollo sostenible en estos ecosistemas reforzando temas como la regeneración
forestal asistida, el aprovechamiento selectivo y la reforestación y el crecimiento asistido
de los árboles en los bosques existentes. En esta investigación basada en el análisis de
250 estudios se pudo establecer que en territorios indígenas y tribales se presenta un
promedio de deforestación menor que el resto de los bosques en prácticamente todos
los países de América Latina. Así mismo entre 2006 y 2011 en territorios indígenas de la
Amazonía peruana se redujo la deforestación dos veces más que otras áreas protegidas
con condiciones ecológicas y accesibilidad similares (FAO, 2021).

El CONPES 4021 reitera esta teoría conforme al análisis que realizó durante el periodo
2000-2018 de la dinámica de la forestación en el territorio nacional, se demostró mayor
efectividad para conservar los bosques en resguardos indígenas, seguido por las Áreas
Protegidas – SINAP, los Consejos Comunitarios y en menor medida las Zonas de Reserva
Campesina –ZRC.
Cuadro 3-16 DEFORESTACIÓN EN ÁREAS DE MANEJO ESPECIAL

Fuente: (ANT, 2021)

Sin embargo, el estudio realizado establece que, si bien estas áreas han incidido
favorablemente en la conservación de los bosques y su biodiversidad, también presentan
deforestación. En estas áreas se concentró el 26% de la deforestación nacional de los
últimos 18 años, siendo los resguardos indígenas con una contribución del 13%, de
deforestación del total nacional, las áreas de manejo especial más afectadas en el período
histórico 2000-2018, seguido por los Consejos Comunitarios con el 7% y las áreas del
SINAP con el 6% (CONPES 4021, 2021).

Por último, señala que la pérdida de bosque al interior de territorios étnicos y áreas protegidas
para la conservación de la biodiversidad ponen en riesgo tanto a la biodiversidad y servicios
ecosistémicos, como a los grupos étnicos que los habitan ancestralmente.
210
En línea con lo anterior esta acción propone:
• Promover la formalización de territorios étnicos, incluyendo áreas que se encuentran
en los Núcleos de Alta Deforestación.
• Generar informes periódicos de la implementación del plan de acción y la actualización
de bases de datos y reportes acerca de la formalización de los territorios étnicos.

Analizada la información observamos que en el Amazonas se encuentran en trámite

procesos de formalización de territorios étnicos en su mayoría en el departamento de
Putumayo seguido del departamento de Caquetá.

Sin embargo, esta acción no va encaminada a obtener un número de procesos determinados

en vigencia de la política, su meta es emplear estrategias que estimulen el ordenamiento
del territorio a favor de estas comunidades.

Se destinan responsables de la acción a la ANT, IGAC y MADS, no obstante no se remite

informe de la gestión realizada a la fecha para la implementación de esta acción.

Ahora bien, en el Decreto 1071 de 2015 Artículo 2.14.7.3.13. establece que la propiedad
donde verse el resguardo debe cumplir con el mandato constitucional de la función social y
ecológica conforme a los usos, costumbres y cultura que le son propios. La norma plantea
dos escenarios en el caso de incumplimiento:

Cuando la causa del incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad sea

atribuible a la comunidad, se suspenderán los procedimientos de ampliación, reestructuración
y saneamiento de los resguardos mientras se concretan las medidas y programas dirigidos
a corregir las situaciones que se hayan establecido.

Cuando la causa del incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social y

ecológica de la propiedad se debiere a la acción u omisión de personas o entidades ajenas
a la comunidad indígena; a la ocurrencia de hechos constitutivos de fuerza mayor o caso
fortuito; al estado de necesidad o a la insuficiente cantidad o calidad de las tierras del
resguardo, no se suspenderán los procedimientos previstos en este título. En este evento,
el Instituto, la autoridad correspondiente del Sistema Nacional Ambiental, el Ministerio del
Interior y los organismos competentes promoverán, en concertación con las comunidades
y las personas involucradas, las acciones que fueren pertinentes.

Conforme a lo anterior se entiende que estas áreas de especial protección tienen un

seguimiento al mandato constitucional de la función social y ecológica de la propiedad el
cual comprende cuidar los bosques en los que ellos habitan con respaldo de entidades
de control del Estado sin menoscabar su autonomía. Sin embargo, en esta acción no se
plantea una estrategia que pueda fortalecer medidas de monitoreo que puedan ejercer
seguimientos para el control de la deforestación.

(Ver cuadro en la siguiente página)

211
Cuadro 3-17 ACCIONES CONPES 4021 ADELANTADAS POR LA ANT, AVANCES EN LA REGIÓN
AMAZÓNICA COLOMBIANA PARA LA VIGENCIA DEL 2021

Fuente: Base suministrada por Consejo Nacional de Politica Económica y Social – CONPES 4021 (2020) – CDMA - CGR

3.3 PND – PACTO REGIÓN AMAZONÍA: DESARROLLO SOSTENIBLE

POR UNA AMAZONÍA VIVA – “PROTEGER Y CONSERVAR LOS
ECOSISTEMAS DE LA AMAZONÍA COMO GARANTÍA PARA LA EQUIDAD
INTERGENERACIONAL”

El Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia Pacto por la Equidad 2018 – 2022, en
el capítulo XXll Pacto Región Amazonía desarrollo sostenible por una Amazonía viva”,
212
en su objetivo general número 1, establece 4 objetivos específicos que buscan realizar
intervención en la región de la Amazonía Colombiana para proteger y conservar los
ecosistemas.

En esta sección se da a conocer la gestión de las entidades del Gobierno (Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, Departamento Nacional de Planeación y Corporaciones
Autónomas Regionales) frente a los objetivos propuestos en el documento de Plan
Nacional de Desarrollo, Pacto Región Amazonía “desarrollo sostenible por una Amazonía
viva”, específicamente en el objetivo número 1 “Proteger y conservar los ecosistemas de la
Amazonía como garantía para la equidad intergeneracional” enfocando nuestra mirada en
el control a la deforestación como un fenómeno que está acabando con los ecosistemas de
la Amazonía.

Se realizó análisis de la información suministrada por las instituciones, en relación con cada
una de las estrategias desarrolladas en el periodo 2018-2021, donde se encontró que estas
estrategias van de manera relacionada con las actividades ejecutadas para el cumplimiento
de la sentencia 4360 de 2018 y el CONPES 4021, como instrumentos que fomentan las
acciones encaminadas al control de la deforestación y a la protección de los ecosistemas
de la región de la Amazonía.

Gráfico 3-20 OBJETIVOS DEL PACTO REGION AMAZONÍA

Fuente: PND-pacto por Colombia pacto por la equidad – (pág. 1372) https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND-Pacto-por-Co-
lombia-pacto-por-la-equidad-2018-2022.pdf
213
3.3.1 PND - Pacto Región Amazonía objetivos específicos, metas e indicadores

El pacto Región Amazonía para el Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, con miras
a alcanzar los objetivos encaminados a detener la deforestación en la región, plantea 2
indicadores dentro de sus metas: 1) familias campesinas beneficiadas por actividades
agroambientales con acuerdos de conservación de bosque, teniendo como meta del
cuatrienio 12.000 familias. 2) Áreas bajo esquemas de conservación y producción sostenible
(restauración, conservación, sistemas silvopastoriles, sistemas agroforestales, piscicultura,
reconversión productiva) con una meta para el cuatrienio de 212.500 hectáreas.
Gráfico 3-21 INDICADORES TRAZADOS DEL PACTO REGIÓN AMAZONÍA

Fuente: PND-pacto por Colombia pacto por la equidad (pág. 1374) - https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND-Pacto-por-Co-
lombia-pacto-por-la-equidad-2018-2022.pdf.

Para avanzar en el desarrollo de esta temática, es pertinente hablar de la relación entre el

PND, el DNP y la lucha contra la deforestación.

El DNP, tiene sus funciones definidas en el Decreto 2189 de 2017 artículo 3, donde se
establece claramente que “debe coordinar el trabajo de formulación, ejecución, seguimiento
y evaluación de resultados del Plan Nacional de Desarrollo, además en la función cuarta
advierte que el DNP brinda apoyo técnico a las entidades públicas del orden nacional y
territorial para el desarrollo de sus funciones en los temas de su competencia. Para que el
DNP pueda cumplir con sus funciones, debe articularse con las diferentes entidades y tener
información que le permita hacer seguimiento y evaluar resultados”. (DNP, 2017).

Teniendo en cuenta lo anterior, se solicita al DNP información sobre el avance en el

cumplimiento de las metas del Cuatrienio del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible en
el pacto por la región Amazonía, allegando información relacionada con el siguiente cuadro
de acuerdo con la información reportada en el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión
y Resultados - SINERGIA.
214
Cuadro 3-18 AVANCES INDICADORES DEL PACTO AMAZONÍA DEL PND 2018 – 2021

Fuente: DNP – documento reporte de avance de las metas del Pacto por la Amazonía

El DNP, manifiesta que a 31 de diciembre del 2021 y de acuerdo con las actividades
desarrolladas por el Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible en la región de la Amazonía
el número de familias beneficiadas por actividades agroambientales se encuentra en un
porcentaje de ejecución del 53.83% que corresponde a 6.459 familias y como se observa en
la tabla la meta planteada en el PND es de 12.000 familias. Por otro lado, y con el objetivo
de reducir los niveles de deforestación en la región de la Amazonía y con una meta de
212.500 hectáreas en el PND, entre el 2018 y 2021 se alcanzó el 61.79% correspondiente
a 131.300 hectáreas bajo esquema de protección y producción sostenible.

Teniendo en cuenta la información allegada por el DNP, haremos un análisis de los objetivos
específicos del objetivo 1, del pacto Región Amazonía del PND para el Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible (ver gráfico 3.20). Buscando identificar los avances en las estrategias
planteadas para el control de la deforestación. Apoyados en la información enviada por las
entidades del sector en mención a quienes se les realizó un cuestionario para conocer las
acciones que se están desarrollando en atención a la problemática de deforestación en la
Amazonía colombiana.

3.3.1.1 Objetivo específico 1: Control de la Deforestación en el Arco Amazónico y

Manejo de la Frontera Agrícola

El Pacto por la Región de la Amazonía en su diagnóstico señala que “la expansión de la

frontera agrícola y la deforestación representan la mayor amenaza para la conservación
de los bosques y la estructura ecológica principal. Establece que la deforestación en la
región se asocia a la expansión de la frontera agropecuaria, a las actividades ilícitas y a la
expansión de la infraestructura asociada al transporte vial” (DNP, 2019) entre otros. Por lo
tanto y frente a este tema encontramos lo siguiente:
215
a) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través del siguiente gráfico, busca

mostrar el avance en el desarrollo de las acciones para el cumplimiento del indicador
“Familias campesinas beneficiadas por actividades agroambientales con acuerdos de
conservación de bosques” metas del plan nacional de desarrollo versus meta alcanzada a
diciembre 2021.

Gráfico 3-22 FAMILIAS CAMPESINAS BENEFICIADAS POR ACTIVIDADES AGROAMBIENTALES CON

ACUERDOS DE CONSERVACIÓN

Fuente: Información suministrada por MADS – 2022.

La gráfica permite apreciar cómo ha sido el comportamiento de la meta año a año y cuál
es el faltante necesario para alcanzar el umbral propuesto por el gobierno nacional en el
Plan Nacional de Desarrollo. Se observa que en el primer año de ejecución se planea llegar
a 2.000 familias beneficiadas y sobrepasa esa planeación alcanzando beneficiar a 3.085
familias, evidenciando un comportamiento ascendente; caso contrario ocurre en los dos
años siguientes, donde se puede apreciar una tendencia descendente, ya que tanto para
el segundo año como para el tercero no alcanzaron la meta propuesta, dado que para el
año 2020 se planeó llegar a 5.000 familias y solo se logró beneficiar a 3.641 y para el año
2021 se tenían como meta 8.000 familias, llegando solo a 6.459 familias beneficiadas que
equivalen al 53.83% de la meta para el cuatrienio.

Partiendo de la línea base hasta el primer trimestre del año 2022, se logró beneficiar 7.336
familias campesinas que equivale a un 61.13%, del total en la región de la Amazonía.

El MADS ha adelantado la formulación de los instrumentos de planificación forestal y

ambiental aplicados a la región, y ha implementado mesas forestales entre el periodo 2018-
2021. Así mismo se busca avanzar en la implementación de estos instrumentos involucrando
a los actores sociales del territorio, por medio de alternativas de producción y beneficios
que impacten positivamente a las familias con el fin de disminuir las presiones sobre el
bosque, aumentando la efectividad de los planes para el control de la deforestación.
216
Los planes de manejo ambiental y ordenamiento forestal sin ejecutar pueden convertirse
solo en un documento que para su elaboración se invierte tiempo y dinero sin aportar a la
detención del fenómeno de la deforestación, de la misma manera que las mesas forestales
se pueden convertir en un proceso de relacionamiento entre entidades.

El MADS, señala en la información enviada a la CGR que “Frente a la regularización de la

propiedad, se firmó en 2021 un convenio con la ANT que busca revisar detenidamente 1573
predios campesinos vinculados al programa Visión Amazonía para definir uso y ocupación
sobre los predios, brindando seguridad jurídica sobre la tierra bajo el uso sostenible de
recursos en la Amazonía.” No obstante, no informa sobre el avance de este convenio y/o
los resultados obtenidos, para de esta manera conocer su aporte en la lucha contra la
deforestación.

Para el control de la deforestación en la Amazonía y manejo de la frontera agrícola, el MADS

manifiesta que 805 familias han sido beneficiadas y un promedio de 19.496,76 hectáreas
están en manejo forestal. Información que allega de manera incompleta porque no incluye
información de todas las corporaciones que tienen jurisdicción en la región de la Amazonía.

b) Corporaciones Autónomas Regionales (Corpoamazonía, Cormacarena, CDA,

Corporinoquía, Corponariño, y CRC)

Frente a la deforestación en el arco amazónico planteada en el Pacto por la Región

Amazonía del PND, las corporaciones manifiestan que se están adelantando actividades de
gobernanza, restauración, fortalecimiento comunitario, manejo forestal, y proyectos sobre
instrumentos financieros verdes buscando siempre cerrar las brechas en la expansión de
la frontera agrícola.
Sin embargo, revisada la información allegada, no es posible evidenciar el total de familias
beneficiadas junto con los proyectos desarrollados, ejemplo de ello, Corpoamazonía no
establece de manera clara las familias que subsidió; Cormacarena relaciona 643 familias
para preservar 29.062,63 hectáreas de bosque, reportadas también en otros proyectos y
componentes; la CDA relaciona 708 familias como un valor global en un promedio de 32.326
hectáreas lo que significa que también son reportadas en otros componentes y proyectos,
en cambio la CRC, Corporinoquia y Corponariño, no allegan información, generando así
una incertidumbre frente a las metas reales evitando que se pueda precisar el total de
familias beneficiadas para el cumplimiento especifico de este objetivo.

Frente a la deforestación en áreas bajo esquema de conservación, no hay mucha información,

Corpoamazonía menciona que uno de los factores que han incidido en la deforestación es
la colonización (implementación de potreros para la cría de ganado) en áreas aledañas a
las áreas protegidas y ejemplifica el caso específico de la Reserva Forestal de la Cuenca
Alta del Rio Mocoa en donde existen grupos de asentamientos comunitarios que durante
el periodo 2017 – 2018 estaban vinculados al proyecto vial Variante San Francisco –
Mocoa, generando nuevas fuentes de sustento en la región, donde al suspenderse esta
obra de infraestructura, la comunidad retoma sus actividades tradicionales aumentando
la deforestación en la frontera agrícola de 5 hectáreas en el periodo 2018 – 2019 a 7,6
hectáreas en el periodo 2019 – 2020.

3.3.1.2 Objetivo 2: Restauración e incentivos a la conservación

En el PND Pacto Región Amazonía, se establece la importancia de contemplar herramientas

para que el sector productivo y la sociedad civil sean agentes activos en el control de la
217
deforestación, definiendo estrategias para apalancar oportunidades y desarrollar
alternativas productivas que beneficien a los habitantes de la región como el pago por
los servicios ambientales, reconociendo en la visión regional que el 87,7% del área de la
región, corresponde a la tipología rural remota con asentamientos poblacionales dispersos
y aislados, en especial el 63% de los resguardos indígenas. (DNP, 2019).

a) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

En el siguiente gráfico enviado por el MADS, podemos observar información relacionada con
el indicador “Áreas bajo esquemas de conservación y producción sostenible (restauración,
conservación, sistemas silvopastoriles, sistemas agroforestales, piscicultura, reconversión
productiva)”.

Gráfico 3-23 ÁREAS BAJO ESQUEMAS DE CONSERVACION Y PRODUCCION SOSTENIBLE

Fuente: Información suministrada por MADS – 2022

En el primer año de ejecución del PND, los resultados estuvieron por encima de la planeación,
es decir, se planeó una meta de 113.916 hectáreas y se llegó a 121.163 hectáreas, no
obstante, en los períodos siguientes el comportamiento de la meta fue descendente
llegando solo a 131.300 hectáreas para el año 2021, donde se tenía planeado 186.826
hectáreas, coincidiendo con lo reportado por el DNP y mostrando una ejecución del 61,7%
en el alcance de la meta planteada. En esta etapa se considera importante resaltar que
falta menos de un año para el cumplimiento de las metas del cuatrienio y el porcentaje de
ejecución se encuentra por debajo de lo planeado, información que no deja de preocupar
entendiendo que, si bien no se puede afirmar que la deforestación ha aumentado, tampoco
se puede mostrar resultados alentadores.

El ministerio manifiesta que, entre las actividades desarrolladas en temas de reforestación

e incentivos a la conservación, están la “liberación de 655 hectáreas potrerización para
218
regeneración natural, la conservación de los bosques con más de 719 has bajo acuerdo
de conservación y más de 5.300 has de intervención agroambiental, para reconversión
ganadera. Se han atendido alrededor de 100 pequeños productores en Caquetá y Guaviare
a corte del 31 de diciembre de 2021 se realizaron abonos de 47 incentivos forestales en
Caquetá y 37 en Guaviare”.

Además, el MADS informa que entre los años 2018 y 2021, desarrolló un promedio de 35
proyectos encaminados a reducir la deforestación en la Amazonía, de los cuales, 18 están
en jurisdicción de la CDA y 17 en Corpoamazonía. 23 de los 35 proyectos se encuentran
ejecutados y el resto en proceso de ejecución. De acuerdo con la información suministrada
por esta entidad, se encuentran en restauración unas 4.099,2 hectáreas y se benefician
un promedio de 370 familias. Sumado a ello, reporta con la figura de conservación unas
12.405,76 hectáreas y unas 2.723 familias beneficiadas.

b) Corporaciones Autónomas Regionales (Corpoamazonía, Cormacarena, CDA,

Corporinoquía, Corponariño y CRC)

Corpoamazonía informa que entre el periodo 2018-2021 se han beneficiado en pagos

por servicios ambientales a 619 familias en 46.472.17 hectáreas bajo el esquema de
conservación y restauración. No obstante, en la información presentada por la Corporación
para evidenciar las actividades desarrolladas en el periodo, solo se observan 3.286,22
hectáreas y no reporta el número de familias en el mismo plan de acción. Las actividades
desarrolladas por Corpoamazonía en el cumplimiento de las metas del Pacto por la Región
Amazonía del PND, se centraron en acciones para la conservación y restauración en los
departamentos de su jurisdicción (Caquetá, Putumayo y Amazonas) destacando actividades
como las sembratón, rehabilitación ecológica y enriquecimiento de bosque.

En el caso específico de Cormacarena, reporta la misma información frente a las actividades

desarrolladas en el control de la deforestación en el arco amazónico como en las actividades
de restauración.

La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Occidente Amazónico - CDA,

establece que, frente al tema de restauración ecológica e incentivo a la conservación, se
beneficiaron 511 familias que recibieron incentivos y se restauraron 3.219 hectáreas en los
departamentos de su jurisdicción. Además, la corporación manifiesta que ha implementado
programa de negocios verdes en los 3 departamentos de su jurisdicción, buscando ofrecer
impactos ambientales positivos e incorporar buenas prácticas ambientales, con 104
unidades de servicios verdes.

La Corporación Autónoma Regional de Nariño - Corponariño considera importante el

avance en el proceso de zonificación y regímenes de uso de los planes de manejo. Emitió
las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial en los municipios de su
jurisdicción incluidos los de la vertiente andino-amazónica. No obstante, no muestra las
acciones concretas que conllevan a la detención o reducción de la deforestación en su
jurisdicción como cumplimiento a las metas del Pacto Región Amazonía del PND.

Las corporaciones Corporinoquía y la CRC no remitieron información frente a este tema.

Ello no permite tener información clara del avance de las metas por cada una de las
corporaciones y desde luego en la región.
219
Es importante tener en cuenta que no se puede hacer un comparativo de la información
enviada por las corporaciones con la reportada por el DNP y el MADS, ya que no se
encuentran datos cuantitativos claros de los resultados frente a las actividades o planes de
acción ejecutados.

3.3.1.3 Objetivo 3: Base Ambiental para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial y

Planeación Regional –MOTRA

Este modelo, propende por el fortalecimiento de la relación entre el ordenamiento ambiental

y el ordenamiento territorial. Cuando se revisó el MOTRA y se adentró en lo que busca
a través de su aplicación, se encontró, que los propósitos u objetivos principales son la
reducción de la pérdida del bosque, la estabilización de la frontera agrícola y deforestación
cero. (Visión Amazonia, 2019)

a) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

El Ministerio afirma que el mayor logro fue la inclusión del Modelo de Ordenamiento
Territorial Regional Amazonía –MOTRA en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 –
2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” y mostrarlo como primer piloto y modelo
para su réplica en otras regiones del país, afirmando que este documento brinda todos los
lineamientos para las políticas sectoriales que convergen en la Amazonía Colombiana.

Pero además frente al avance del MOTRA durante el periodo 2018 – 2022, el MADS
manifiesta que ha presentado alguna incidencia en tres procesos fundamentales para
el ordenamiento territorial amazónico como lo son: 1) uno de los documentos base para
realizar la asistencia técnica en el ajuste de los instrumentos de ordenamiento territorial
de 16 municipios, 2) actualmente se está construyendo el Plan Amazónico de Transporte
Intermodal Sostenible, 3) finalmente se está formulando el Plan estratégico regional – PER
de la Región Administrativa de planeación.

b) Corporaciones Autónomas Regionales (Corpoamazonía, Cormacarena, CDA,

Corporinoquía, Corponariño y CRC)

Corpoamazonía manifiesta que frente al MOTRA, se elaboró una propuesta técnica para
incorporar las determinantes ambientales en la estructura del plan de ordenamiento
departamental para Putumayo, además informa que han ajustado tres determinantes
ambientales que permiten mejorar la información de análisis y asistencia técnica a los
municipios, junto con las asistencias técnicas que brindan a los 31 municipios de su
jurisdicción; se cuenta con un documento borrador construido entre las subdirecciones
de administración y planificación ambiental para generar criterios sobre el ordenamiento y
manejo de estas áreas.

Por otro lado, Corponariño informa que emitió las determinantes ambientales para el
ordenamiento territorial de los 64 municipios del departamento de Nariño, que incluye a los
municipios de la vertiente Andina Amazónica.

Específicamente para el tema MOTRA, las demás corporaciones no allegaron información

que permita identificar las acciones que están desarrollando dentro de su jurisdicción.
220
c) Departamento Nacional de Planeación

El modelo fue elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, esta entidad fue
quien orientó y apoyó al Sector Ambiente para obtener un modelo que permite al MADS
trabajar de manera coordinada con los entes territoriales para hoy poder mostrar 16 planes
y tener la opción de apoyar técnicamente a 12 municipios más.

Lo anterior muestra, como el DNP dentro de su misionalidad apoya y articula sus acciones
con otras instituciones del gobierno, lo que indica que de acuerdo con su misionalidad y
competencias en términos de planeación y ordenamiento puede atender al Sector Ambiente
y a los entes territoriales.

 
3.3.1.4 Objetivo 4: Dar cumplimiento a la sentencia STC 4360 de 2018 Amazonía sujeto
de derechos

La sentencia STC 4360 de 2018 fue proferida por la Corte Suprema de Justicia, declara
que la Amazonía es sujeto de derecho, para ello establece 4 órdenes que, de manera
conjunta entre muchos objetivos, buscan reducir la deforestación en la Amazonía. Para
ello las instituciones y la sociedad civil deben trabajar de manera coordinada. La orden 1,
obliga a algunas entidades del nivel nacional y a la Presidencia de la República a formular
e implementar un plan de corto, mediano y largo plazo que concrete la reducción de la
deforestación, por otro lado, la orden 3, obliga a los municipios de la Región Amazonía a
actualizar e implementar sus planes de ordenamiento territorial dirigiendo su plan de acción
a la reducción de la deforestación. (MADS, 2019)

Así mismo la CGR ha venido adelantando seguimientos a los sujetos de control, donde por
medio de la Auditoria de Cumplimiento “Control a la deforestación en la amazonia Colombiana
llevada a cabo en el periodo 2017-2019” encontró que el MADS no había avanzado en
las acciones de cumplimiento a la sentencia; adicionalmente en el IERNA 2020-2021, se
evidenció que la CDA dejó de ejecutar recursos apropiados para proyectos de inversión en
los ecosistemas estratégicos en las áreas de su competencia y Corpoamazonia no ejecutó
los recursos con destinación específica para el cumplimiento de la misma.

a) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

El MADS, manifiesta que el trabajo realizado para cumplir con las órdenes establecidas en
la sentencia 4360 de 2018 se centraron en primera medida en la realización de mesas de
trabajo enfocadas en la construcción y puesta en marcha de las rutas de participación y de
seguimiento a la sentencia. Estas mesas de trabajo se desarrollaron con: 1) comunidades
indígenas, en donde se revisaron temas concernientes a la ruta de participación, todavía no
se ha firmado el convenio de ejecución. 2) comunidad NARP, con ellas se inició un proceso
de diálogo para la construcción de la ruta de participación. 3) Comunidades rurales, para
estas comunidades no se ha iniciado con los talleres, durante este tiempo se elaboró el
documento “Bases Metodológicas” que permiten iniciar la etapa de ejecución de manera
ordenada y planeada. 4) Centros de investigación y academia. Se invitó al SINCHI para
acompañar en el diseño y puesta en marcha de la ruta de participación con sectores de
investigación y academia, donde ya se desarrolló un primer taller. 5) Mesa técnica de
ejecución, en esta mesa participan un promedio de 50 entidades del Gobierno Nacional.
221
Adicionalmente, el ministerio manifiesta que cuenta con 27 actividades en el plan de acción
ambiental, las cuales están organizadas en 5 líneas de trabajo. La línea 1, se centra en todo
el proceso de gestión sociocultural, por ello se están apoyando procesos de fortalecimiento
comunitario, espacios interinstitucionales y construcción de un programa de educación
ambiental entre otros. La línea 2, busca a través de sus actividades contener la frontera
agrícola y la deforestación. La línea 3 es la articulación y gestión transectorial la cual busca
gestionar los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial y ambiental. La línea 4,
es el monitoreo y control permanente la cual busca generar información confiable sobre la
oferta, estado, presión y dinámica del recurso forestal. La línea 5, no fue mencionada en el
informe.

b) Corporaciones Autónomas Regionales (Corpoamazonía, Cormacarena, CDA,

Corporinoquía, Corponariño y CRC)

Corpoamazonía manifiesta en su respuesta, que en cumplimiento de la orden 4 de la

sentencia, formuló de manera participativa su plan de acción para reducir la deforestación,
el cual contiene 58 acciones de tipo: administrativas, policivas y judiciales. afirmando que
de dicho plan de acción para el año 2021 contaba con un porcentaje de avance del 69%.
De esos avances mencionados por Corpoamazonia, se encuentran actividades como los
incentivos forestales, los acuerdos de conservación y restauración, programas de negocios
verdes, aprovechamiento forestal comunitario, instrumentos financieros verdes y educación
ambiental, entre otros. No obstante, frente a los resultados en el cumplimiento de las
órdenes de la sentencia, no fue posible evidenciar los beneficios en términos de detención
de la deforestación o mitigación de los impactos generados.

Cormacarena, manifiesta que en su plan de acción donde busca contrarrestar la problemática

de deforestación, se definieron 32 acciones en cumplimiento de las órdenes de la sentencia
encaminadas a temas como la educación ambiental para la prevención de la deforestación,
control preventivo de la deforestación, creación de las mesas forestales departamentales,
construcción de planes integrales, operativos de control al tráfico ilegal, proyectos para uso
y aprovechamiento forestal entre muchos otros.
Junto a ello, la corporación informa que hasta el año 2019, el cumplimiento de las metas
de su plan de acción fue del 100%. Para el periodo 2020 - 2023, se tiene 37 actividades
entre las cuales esta realizar operativos de control al tráfico ilegal de flora, acciones de
reforestación y/o restauración, esquemas de pagos por servicios ambientales, entre otras.
La corporación manifiesta que para el año 2021 la mayoría de sus acciones se encontraban
en un porcentaje de ejecución del 100%. Llama la atención que no se muestra el beneficio
en términos forestales que han generado sus acciones en el territorio, tampoco es posible
evidenciar los impactos positivos en términos de detención de la deforestación.

Frente a la sentencia 4360 de 2018, la CDA no remite soporte de las acciones desarrolladas
en su plan de acción, para dar cumplimiento a los mandatos de la corte, por lo tanto, no fue
posible evidenciar las actividades desarrolladas, ni el porcentaje de ejecución a la fecha.

Por otro lado, Corponariño manifiesta que todas las actividades que ha desarrollado están
encaminadas al cumplimiento de las órdenes de la sentencia, pero no brinda información
de manera específica.
222
Las demás corporaciones, no presentaron información sobre este tema. Lo que se puede
observar frente a la respuesta de las entidades con relación a la sentencia 4360 de 2018
es la constante en cada uno de los 4 objetivos específicos que establece el objetivo 1, del
pacto por la región Amazonía del PND, frente a la mezcla de todas las actividades. Vale la
pena decir que, si bien todos los objetivos específicos apuntan a un solo resultado, estos
deben estar diferenciados para evaluar la efectividad de las acciones o intervenciones.

3.4 PACTO DE LETICIA Y RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

El Pacto de Leticia fue adoptado el 6 de septiembre de 2019, se firmó para fortalecer la acción
coordinada de lucha contra la deforestación y establecer los mecanismos para enfrentar de
forma conjunta, a las bandas criminales transnacionales que arrasan con la selva, asimismo
en respuesta a los incendios forestales de la Amazonía. Fue firmado por los países de
Colombia, Bolivia, Ecuador, Brasil, Perú, Guyana y Surinam en donde se comprometieron a
trabajar conjuntamente para combatir las diferentes causas de la deforestación; el Pacto de
Leticia busca que todos los países que conforman la selva Amazónica, luchen de manera
coordinada contra la deforestación. En el siguiente gráfico se muestra el territorio de la
Amazonía en el planeta Tierra.
Gráfico 3-24 TERRITORIO DE LA AMAZONÍA

Fuente: BBC News Mundo, (2020). Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-51377234

La Amazonía como región representa uno de los lugares naturales más grandes del planeta,
considerado como pulmón del mundo, gran parte de su territorio está protegido, aunque
hay otra cantidad en donde se llevan a cabo actividades de producción agrícola, pecuaria,
pesquera, forestal, comercio, servicios y turismo, entre otros.
223
Gráfico 3-25 TERRITORIO QUE OCUPA LA REGIÓN DE LA AMAZONÍA EN CADA PAÍS

Fuente: RAISG, mongabay.com, ONU, OTCA

Los 7 países que firmaron el Pacto de Leticia, presentaron un plan de acción el cual se
conforma de 16 acciones clave, representados en 5 ejes temáticos para proteger y conservar
la Amazonía (Pacto de Leticia por la Amazonia, 2019); entre ellos:

Eje I: Reforestación, conservación, uso sostenible de los bosques y la biodiversidad y

promoción de la bioeconomía.
Eje II: Seguridad Amazónica.
Eje III: Gestión de la Información y del conocimiento y reportes.
Eje IV: Empoderamiento de las mujeres y pueblos indígenas.
Eje V: Financiamiento y Cooperación Internacional.

Al mismo tiempo crea estrategias para conservar, proteger, reforestar y restaurar zonas
degradadas para dar uso sostenible de los recursos de la biodiversidad y bosques, así
mismo fortalecer las comunidades locales y pueblos indígenas, entre otros.

Los gobiernos de los países amazónicos que firmaron el pacto respaldaron el fortalecimiento
de la OTCA (Organización del Tratado de Cooperación Amazónica); “La OTCA es una
organización intergubernamental, constituida por los ocho países amazónicos: Bolivia,
Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela, que suscribieron el Tratado
de Cooperación Amazónica (TCA), constituyéndose en el único bloque socioambiental
de América Latina. La OTCA, con una amplia visión del proceso de Cooperación Sur-Sur
trabaja en diferentes dimensiones: político-diplomática, estratégica y técnica, construyendo
sinergias entre gobiernos, organismos multilaterales, agencias de cooperación, sociedad
civil organizada, movimientos sociales, comunidad científica, sectores productivos y la
sociedad en su conjunto, en el marco de la implementación del TCA”.
224
“Los ocho países amazónicos suscribieron el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) el
3 de julio de 1978, que está orientado a promover el desarrollo armónico de los territorios
amazónicos, de tal manera que las acciones conjuntas de los países amazónicas produzcan
resultados equitativos y mutuamente beneficiosos en el logro del desarrollo sostenible/
sustentable de la Región Amazónica. Como parte del Tratado, los Países Miembros
asumieron un compromiso común para la preservación del medio ambiente y la utilización
racional de los recursos naturales de la Amazonía”. (El Tratado de Cooperación Amazónica
(TCA), s.f.)

El análisis se centró en el “Eje V: Financiamiento y Cooperación Internacional” para

identificar los avances frente a los mandatos 15 y 16 del Pacto de Leticia para el control de
la deforestación.

 
3.4.1 Avances y compromisos alcanzados frente al Pacto de Leticia

Se realizó en agosto de 2020 la II Cumbre Presidencial realizada virtualmente con los Jefes
de Estado y Jefes de Delegación de las siete naciones (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
Perú, Guyana y Surinam), donde concluyeron impulsar la implementación del Pacto de
Leticia y su Plan de Acción, concordaron en crear facilidades para avanzar en la aplicación
del Plan de Acción del Pacto de Leticia, tales como la Iniciativa de Financiamiento y el
Fondo Multidonante con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.

Durante el encuentro virtual se adoptaron dos documentos: La Declaración de la II Cumbre

Presidencial del Pacto de Leticia por la Amazonía sobre la iniciativa de financiamiento para
el desarrollo sostenible y bioeconomía para la Amazonía. (Cancilleria de Colombia, 2020 )

En el documento “Declaración de la II Cumbre Presidencial del Pacto de Leticia por la

Amazonía sobre la iniciativa de financiamiento para el desarrollo sostenible y bioeconomía
para la Amazonía” acordaron lo siguiente:

¾ Solicitar al Banco Interamericano de Desarrollo, en estrecha coordinación con los

representantes de los países amazónicos en el Directorio Ejecutivo de la institución,
la formulación, estructuración, implementación y administración de la Iniciativa de
Financiamiento para el Desarrollo Sostenible y Bioeconomía para la Amazonía y su
instrumento financiero - el Fondo Multidonante y establecer los arreglos institucionales
correspondientes, con el fin de garantizar la mejor canalización y ejecución de recursos
provenientes de todas las fuentes de financiación disponibles.
¾ Apoyar la puesta en marcha de la Iniciativa de Financiamiento para el Desarrollo
Sostenible y Bioeconomía para la Amazonía y su Fondo Multidonante, con el fin de
movilizar recursos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, el cambio
de patrones de producción y consumo, la economía circular, el desarrollo sostenible
y la bioeconomía en la Amazonía, incluyendo iniciativas y proyectos en áreas como
infraestructura sostenible, ciudades sostenibles, turismo sostenible, producción
agroforestal y silvopastoril, Pagos por Servicios Ambientales y Pago por Resultados
e inversiones prioritarias en salud y educación, acciones para combatir actividades
ilegales, prevención y atención de desastres y monitoreo de la cobertura de bosques,
de manera complementaria y sinérgica con los trabajos de la OTCA.
¾ Avanzar en el diseño de iniciativas que incluyan dos o más países firmantes del
Pacto de Leticia orientadas a la ejecución de los mandatos del Pacto con el fin de
presentarlas e impulsarlas ante los mecanismos financieros y continuar el mapeo de
225
ofertas de cooperación bilateral y multilateral para su implementación.
¾ Impulsar la realización de un foro de alto nivel, en coordinación con nuestros
gobiernos, para trabajar con el sector privado, entre otros actores relevantes, en
potenciales inversiones en cadenas de valor orientadas a la conservación y uso
sostenible de la biodiversidad, promoviendo el cambio de patrones de producción y
consumo, y potenciando la bioeconomía y los negocios sostenibles como estrategias
de reactivación económica, considerando la coyuntura derivada de la pandemia del
COVID-19.

En el documento sobre “La Declaración de la II Cumbre Presidencial del Pacto de Leticia

por la Amazonía” (Cancilleria de Colombia, 2020 ) los Jefes de Estado reunidos de manera
virtual el 11 de agosto de 2020, Conscientes de los servicios, la importancia y funciones
ambientales que provee la Amazonía, llegaron a los siguientes acuerdos:

¾ Reafirmar el compromiso de los países del Pacto de Leticia por la Amazonía con la
conservación y desarrollo sostenible de este bioma estratégico, teniendo en cuenta a
los pueblos indígenas y tribales y las comunidades locales.
¾ Avanzar de manera decidida y adelantar todos los esfuerzos necesarios para
asegurar la efectiva implementación del Pacto de Leticia por la Amazonía y su Plan de
Acción.
¾ Establecer un Grupo de Trabajo Ad-Hoc entre los puntos focales del Pacto de Leticia
y la Secretaría Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
(OTCA), con miras a promover una mayor sinergia y trabajo conjunto, a través de la
priorización de acciones y elaboración de propuestas para la implementación del Pacto
de Leticia y su Plan de Acción, y su posterior seguimiento.
¾ Trabajar conjuntamente hacia la adopción de un Protocolo Frente a la Atención de
Incendios Forestales de la Amazonía en el segundo semestre de 2020, como un tema
prioritario del referido Grupo de Trabajo Ad-Hoc, con el fin de brindar una respuesta
adecuada a los incendios forestales en la región.
¾ Identificar opciones de trabajo conjunto, tanto a nivel bilateral como regional, para
hacer frente a la pandemia del Covid-19 y definir pasos a seguir para la reactivación
económica, potencializando la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.
¾ Ante la decisión de la Junta Directiva de la Corporación de Internet para la Asignación
de Nombre y Números (ICANN) de adjudicar el dominio de primer nivel “Amazon” a la
empresa privada Amazon Corp., en contra de la recomendación del propio Comité
Consultivo Gubernamental de la ICANN, los países amazónicos reiteramos nuestra
inconformidad sobre dicho proceso, que sienta un grave precedente al priorizar los
intereses comerciales privados por encima de las consideraciones de política pública
de los Estados, como son los derechos de los pueblos indígenas y la preservación de la
Amazonía. Exhortamos a la ICANN a promover un proceso de negociación que conlleve
una solución mutuamente acordada. Asimismo, reafirmamos el mandato a la Secretaría
Permanente de la OTCA a seguir aunando todos los esfuerzos necesarios para que
la entidad y la empresa asuman compromisos formales de respetar y garantizar tales
derechos.
¾ Saludar la adhesión por parte del Estado Plurinacional de Bolivia al Plan de Acción
del Pacto de Leticia por la Amazonía.

En el mes de octubre de 2021 se realizó la III Cumbre del Pacto de Leticia por la Amazonía,
fue transmitida por diferentes plataformas virtuales, se contó con la participación de los
presidentes de Colombia, Brasil, Bolivia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam, la Secretaría
226
General de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), el presidente
del Banco Interamericano de Desarrollo y representantes del Fondo Mundial para el Medio
Ambiente22.

“El Pacto de Leticia es un hito muy importante en materia de cooperación regional en pro
de nuestros recursos naturales. Este viernes queremos reafirmar ese compromiso que
establecimos hace dos años, resaltando las acciones que ya venimos realizando para
cumplir con el pacto, como por ejemplo la inversión en la conservación de 131 mil hectáreas
amazónicas gracias a acuerdos con comunidades indígenas y campesinas”, aseguró Carlos
Eduardo Correa, Ministro de Ambiente. (Noticias MINAMBIENTE, 2021)

El presidente Iván Duque destacó lo siguiente:

¾ “la creación del Fondo de Bioeconomía para la Amazonía del Green Climate Fund
(GCF), que cuenta con recursos por USD 645 millones, los cuales se invertirán en los
siete países que componen el bioma amazónico”.
¾ “Con los recursos del Fondo lo que buscamos es bionegocios para el desarrollo bajo
en carbono, acceso a capital para proyectos, mitigación y adaptación”.
¾ “trabajar de la mano con las comunidades indígenas y con las mujeres emprendedoras”.
¾ “Estamos hablando de más de 300 mil beneficiarios a través de esta iniciativa y
considero que es uno de los logros importantes de este encuentro”.
¾ El Presidente Duque también se refirió al respaldo de los países firmantes del
Pacto de Leticia en el “fortalecimiento de la Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA), como herramienta institucional para el trabajo en terreno”.

Así mismo el Mandatario dijo que los países respaldan las iniciativas que se desarrollan
“desde el BID, desde la CAF, que permiten también movilizar recursos” y añadió “estamos
acompañando el Fondo Mundial para el Medio Ambiente con la idea de tener recursos
mucho más agiles para que puedan orientarse a los principios rectores de este Pacto de
Leticia”. (III Cumbre del Pacto de Leticia, 2021)

Y por último señaló “Nosotros podemos decir que hay un tercer capítulo en este Pacto
de Leticia, que mantiene este compromiso vibrante. Un país como Colombia aspira llegar
al 60% del cumplimiento de los objetivos del Pacto de Leticia para agosto del año 2022”,
anotó al indicar que “seguramente, cuando estemos desarrollando la cuarta cumbre en el
año 2022, también tendremos muchos más resultados demostrables por parte de todos los
países”. (III Cumbre del Pacto de Leticia, 2021)

Dentro de los compromisos y acuerdos que se pactaron, se dificulta hacer un seguimiento,

evaluar y conocer el porcentaje de avance, en razón que no fue posible obtener más
información del estado en que se encuentran cada una de las metas.

Es importante manifestar que el PND viene de un proceso de formulación y aprobación

desde el año 2018. Sin embargo, el Pacto de Leticia fue firmado en el año 2019, por lo cual
este último no se encuentra inmerso de manera literal en la estructura del plan ni dentro
de los objetivos de cumplimiento; aun así, se evidencia en ambos documentos, objetivos
en común entorno a detener en la deforestación, lo que permite a futuro una articulación
entre ellos. Es decir, los planes, programas y proyectos definidos en el PND se convierten
en el soporte de apoyo al cumplimiento del pacto de Leticia acordado por Colombia, para la
protección de la Amazonía Colombiana.
____________
22 Nota: no se cuenta con un informe oficial sobre los resultados de la reunión. Octubre.
227
Aunque no está vinculado en el mismo documento, sin embargo, se entiende que se articula
en las temáticas, en especial en los pactos trasversales por la sostenibilidad, y en el pacto
región Amazonía.

3.4.2 Avances de la cooperación internacional ambiental en la Amazonía colombiana

La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional (APC-Colombia)23 tiene por objetivo

“gestionar, orientar y coordinar técnicamente la Cooperación Internacional pública, privada,
técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país; así como ejecutar,
administrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de
Cooperación Internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional
de Desarrollo”.

En atención a respuesta por solicitud de la CGR, APC-Colombia menciona que “no han
recibido recursos de cooperación internacional para la ejecución de proyectos dirigidos a
la atención de la deforestación de la Amazonía en Colombia”24. Sin embargo, entidades
externas realizan reportes de ingreso de dineros que no se han dado a través de la agencia,
enfocados a la prevención de la deforestación y a garantizar la conservación y fomento
de la vida sostenible. La entidad remite un anexo en donde se relacionan los proyectos
reportados por los cooperantes internacionales que no han ingresado a través de la misma
si no de manera externa, los cuales se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 3-19 COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE PERIODO 2018 A 2022

Fuente: Base suministrada por APC – Colombia 2022, cálculos CDMA

En el cuadro anterior se evidencian los recursos recibidos con la finalidad de restaurar las
áreas degradadas y combatir la deforestación en la Amazonía, donde se identificaron 97
proyectos, debido a que la base de datos se encuentra diligenciada parcialmente no fue
posible identificar los ejecutores y actores de tal forma que permite hacer un seguimiento y
control, al ser agentes cooperantes externos que reportan a la agencia.
Los departamentos con mayor aporte de inversión de recursos no reembolsables para
prevenir la deforestación son los siguientes: Caquetá (19%), Guaviare (18%), Putumayo
(17%), Meta y Amazonas (15%), con un porcentaje menor al 10% los departamentos de
Guainía, Vaupés, Vichada, Nariño y Cauca.
____________
23 Decreto 4152 de 2011 Capitulo 2°. Creación de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional
de Colombia, APC COLOMBIA. (…) Artículo 5°. Objetivo. Bogotá D.C., noviembre. Pág. 3.
24 Tomado de respuesta por parte de APC-Colombia a la CGR. 01 de abril 2022.
228
En la respuesta recibida por parte de APC- Colombia, presentan la siguiente aclaración:
“La información consignada tanto en este reporte, como en el Sistema de Información de la
Cooperación Internacional - Cíclope - corresponde a información reportada por las fuentes
de Ayuda Oficial y No Oficial al Desarrollo bajo el principio de buena fe. Se pueden encontrar
diferencias al contrastar con reportes generados por otras entidades u organizaciones
internacionales, dada la utilización de métodos diferentes de contabilidad de la Cooperación
Internacional, por ejemplo, APC Colombia registra los proyectos en su totalidad y el año
corresponde a la fecha de inicio de los mismos, y no registra los desembolsos efectivos
realizados cada año. Asimismo, APC-Colombia no registra los componentes concesionales
de los créditos, solo las cooperaciones técnicas asociados a los mismos”.

Además, “la distribución geográfica se hace de manera automática, dividiendo el total de

los recursos en los departamentos y municipios que cada fuente reporte, por lo tanto es una
aproximación y puede existir diferencias con los recursos efectivamente desembolsados
para cada departamento o municipio; en el reporte se genera una línea adicional por cada
departamento y municipio reportado, por lo tanto en cada fila únicamente se encuentran
los recursos calculados; la suma de todas las filas que contengan el mismo código darían
como resultado los recursos totales del proyecto. Este reporte generado se encuentra en
una actualización constante debido a diferencias en los tiempos de reporte de las diferentes
fuentes oficiales y no oficiales”.
Gráfico 3-26 USD POR AÑO 2018-2022

Fuente: Base suministrada por APC – Colombia 2022, cálculos CDMA

A nivel de recursos de cooperación internacional, los departamentos de Cauca, Meta,

Guaviare y Putumayo son aquellos que mayor cantidad de recursos percibieron, sin
embargo, así mismo, son aquellos donde se presenta un mayor índice de deforestación en
los últimos 10 años.

Para los años 2018 y 2019 los recursos de cooperación permanecieron estables, sin
embargo, para el año 2020, estos se cuatriplicaron con más de 37 millones, cerrando el
2021 con más de 92 millones de dólares en el cuatrienio, lo cual teniendo en cuenta que
la deforestación viene en aumento se espera que este aporte de recursos de cooperación
permita contrarrestar efectivamente esta problemática en la región para los periodos
siguientes que deben ser evaluados.
229
La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía:

Esta corporación relacionó los recursos de cooperación internacional la cual se relacionan

en el siguiente cuadro, donde se evidencia un porcentaje de ejecución del 52%.

Cuadro 3-20 COOPERACIÓN INTERNACIONAL QUE HA RECIBIDO CORPOAMAZONIA

Fuente: Base suministrada por CORPOAMAZONIA 2022, cálculos CDMA

Corpoamazonía hace mención que también han recibido apoyo de cooperación internacional,
tales como:

• GIZ (Deutsche Gesellschaft für internacionales Zusammerbeit): Con el apoyo

de la Cooperación alemana para el desarrollo, a través de la GIZ y colaboración de
Corpoamazonia, se ejecutó el Curso Virtual Manejo de Bosques Naturales Tropicales
con énfasis en Forestería Comunitaria dictado por el Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza –CATIE, entre los días 19 de octubre y 02 de diciembre de
2021. Caracterizado por un equipo docente internacional con mucha experiencia en
los temas y un expresivo número de participantes. El curso cubrió una amplia gama de
conceptos y prácticas para el manejo sostenible de bosques tropicales, principalmente
enfocado para iniciativas comunitarias. Se trabajaron temas desde manejo forestal
comunitario, gobernanza, ecología, hasta mecanismos de empresas asociativas y
cadenas de valor. En total, se matricularon 45 estudiantes, de los cuales 26 fueron
mujeres y 19 hombres, provenientes de la región amazónica de Colombia.
230
El curso se estructuró con base en 14 temas diferentes, con enfoques teóricos y prácticos,
totalizando 42 horas de clases en vivo vía la plataforma ZOOM. Las sesiones fueron
ministradas por un equipo de expertos del CATIE y contó también con la participación
de expertos de otras instituciones.

• UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime): Con el apoyo de la Oficina
de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, Corpoamazonia cuenta con un
equipo de mentores, conformado por 8 profesionales que trabajan en temas como
licenciamiento ambiental, procesos administrativos sancionatorios ambientales,
Sistemas de información Geográfico –SIG, seguimiento al cumplimiento de la sentencia
4360/2018, y demás temas relevantes para el control de la deforestación.

• GEF Corazón de la Amazonía: Con el apoyo del programa GEF Corazón de la

Amazonía se viene implementando acuerdos de conservación, restauración y no
deforestación para la conservación de 5.130,5 hectáreas y la restauración de 838,5
hectáreas en el departamento de Caquetá.

• GGI (Global Alliance AG): El Programa de Crecimiento Verde Colombia, ha venido

apoyando a la corporación a través de la contratación de profesionales para consultorías
en temas de ordenamiento ambiental territorial (fortalecimiento en la incorporación
del componente y determinantes ambientales en los instrumentos de planificación
territorial, Mesas Técnicas Ambientales Participativas, asistencia técnica) negocios
verdes y cadenas productivas sostenibles (turismo de naturaleza. Consultoría con la
Fundación CREATA, mecanismo facilidad para la estructuración de proyectos – PTAF),
Programa Greenpreneurs (Emprendimientos verdes), Gobernanza Forestal y Control a
la Deforestación en el marco de la STC 4360 de 2018 (Asistencia técnica a ASOFORES
para la implementación del Plan de Manejo Forestal Sostenible Modo Asociación, apoyo
formalización y seguimiento a las empresas forestales) y fortalecimiento estructuración
de proyectos.

La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y del Oriente de la Amazonía – CDA:

Por parte de la Subdirección de Recursos Naturales relacionan los recursos de cooperación

internacional, la cual se evidencia en el siguiente cuadro con un porcentaje de ejecución
del 62%.

Cuadro 3-21 RECURSOS DE INVERSION CDA

(Continuar viendo cuadro en la siguiente página)

231

Fuente: Base suministrada por CORPOAMAZONIA. 2022

Por su parte, la Subdirección de Normalización y Calidad Ambiental presenta la información

y evidencia un porcentaje de ejecución del 78%.

Cuadro 3-22 RECURSOS DE INVERSIÓN

Fuente: Base suministrada por CDA. 2022

La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la Macarena

–Cormacarena relacionó los recursos de cooperación internacional la cual se relacionan en
el siguiente cuadro, se evidencia un porcentaje de ejecución del 57%.
232
Cuadro 3-23 RECURSOS DE COOPERACIÓN

Fuente: Base suministrada por CDA. 2022 CORMACARENA – Visión Amazonía 2022

La Corporación Autónoma Regional de Nariño –Corponariño no reporta ninguna información,

dando como respuesta “la corporación no ha recibido recursos de orden internacional para
enfrentar la deforestación en la región amazónica.25;

La Corporación Autónoma Regional del Cauca –CRC y la Corporación Autónoma Regional

de la Orinoquía –Corporinoquía no dieron respuesta a solicitud por parte de la CGR.

En atención a respuesta por solicitud de la CGR, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible menciona los avances en la implementación del Pacto de Leticia en la Región
de la Amazonía Colombiana, la cual se resume en la siguiente tabla:

Cuadro 3-24 INFORMES ANUALES DEL PROGRAMA VISIÓN AMAZONÍA

Fuente: Base suministrada por MADS 2022

Las Corporaciones (Corpoamazonía, CDA y Cormacarena) y Visión Amazonía, suministraron

la información de los recursos de inversión en respuesta a solicitud por parte de la CGR, se
obtuvo la información del monto total de inversión vs el monto ejecutado, como se puede
evidenciar en el siguiente gráfico:

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
25 Tomado de respuesta del 10 de marzo 2022 por parte de CORPONARIÑO a la CGR.
233
Gráfico 3-27 RECURSOS DE INVERSIÓN POR CORPORACIÓN

Fuente: Cálculos CDMA

De acuerdo a la información recibida, para contrarrestar la creciente deforestación, se recibió

un monto total de $19.489.897.875 US y se ha ejecutado un monto total de $11.138.752.993
US, siendo así un porcentaje de ejecución del 57%, repartido entre Corpoamazonía, CDA,
Cormacarena y Visión Amazonía, recursos enfocados al control de la problemática de la
deforestación; por otro parte las Corporaciones que no dieron respuesta son Corporinoquia,
y CRC. Corponariño reporta que no ha recibido recursos.

A ciencia cierta, debido a las diferentes dinámicas, sociales, culturales, demográficas, de

seguridad, de salud, políticas y económicas, no es posible afirmar que los recursos de
cooperación internacional que ingresan al país sean suficientes para detener la creciente
deforestación. Sin embargo, juegan un papel importante en fortalecer las entidades públicas
y privadas para implementar las acciones articuladas a los procesos de gobierno en territorio
aportando a disminuir los valores de deforestación. Así mismo se requiere prestar vital
atención a las inversiones que se realicen para que estos recursos sean apropiadamente
canalizados y se refleje en los indicadores de manera directamente proporcional a la
disminución de pérdida de bosque en la región de la Amazonía colombiana.

Conclusiones Generales
Los departamentos de Caquetá, Meta, Guaviare y Putumayo presentan las cifras
acumuladas más altas de deforestación en los últimos 10 años en la región de la Amazonía
Colombiana, afectando áreas naturales de gran importancia como el PNN Tinigua, Serranía
de la Macarena, Cordillera de los Picachos, Nukak, Serranía de Chiribiquete, La Paya y
Serranía de los Churunbelos, lo que refleja que las acciones y mecanismos propuestos
para el control de la deforestación han sido poco efectivos en estos territorios.

En el periodo 2017-2019 los PNN de la Amazonía, cierran con un total acumulado de

44.769 hectáreas de bosque talados para 12 áreas declaradas analizadas, siendo los más
afectados el PNN Tinigua, PNN Sierra de la Macarena, PNN Serranía de Chiribiquete,
234
PNN Cordillera de los Picachos, PNN la Paya y PNN Nukak, todos localizados en el arco
Amazónico.

Aunque los valores de deforestación evidencian una tendencia de disminución en la región

posterior al periodo 2017-2018, (el cual presentó los valores más altos de deforestación en
los últimos 10 años) las tasas de pérdida de bosque en la región han vuelto a tomar fuerza,
por la ausencia institucional, militar y privada en los territorios, causada por la pandemia del
COVID-19, facilitándole el paso a los diferentes actores para establecerse y desarrollar sus
actividades que impactan directamente la cobertura vegetal de los bosques.

Se evidencia una marcada debilidad institucional por la carente presencia en los territorios
que permita ejercer un control más efectivo en las actividades que inciden en el avance de
la deforestación en la región, donde departamentos como Caquetá, Guaviare y Amazonas
que cuentan con la mayor extensión de áreas protegidas, se vuelven blanco fácil para las
actividades ilícitas que conllevan a la pérdida de bosques, presentándose así un alto riesgo
para el fomento y avance de la deforestación.

Los conflictos por uso del suelo, tala ilegal del bosque, expansión de la frontera agrícola,
tráfico de especies de fauna y flora, ganadería, acaparamiento de tierras, cultivos de
uso ilícitos, minería, expansión de infraestructura de transporte no planificada, violencia
e ilegalidad, se reafirman una vez más como los principales y constantes motores de la
deforestación que están acabando con los bosques en la región de la Amazonía colombiana.

La violencia e inseguridad se convierte en un factor común que no solo impide la presencia

institucional en los bosques, si no que fomenta las acciones de degradación en los mismos,
convirtiendo así los grupos al margen de la ley en agentes subyacentes y directos de los
motores de la deforestación.

Aunque se cuenta con boletines de alertas tempranas emitidas por el IDEAM se evidencia
una demora en el procesamiento y difusión de la información, lo que genera un rezago
e imposibilita a las instituciones tomar acciones de primera mano para atacar los puntos
focales donde se genera el fenómeno. Por lo tanto, es importante potenciar las herramientas
de análisis geoespacial, que se tienen y agilizar los reportes en tiempo real para que, en
articulación con entidades territoriales, puedan tomar acciones que permitan frenar de
manera más directa la deforestación.

La información suministrada por el IDEAM no permite realizar un análisis temporal vigente,

sin embargo, arroja una tendencia de localización a escala en el territorio. Sin embargo, se
deben mejorar los esfuerzos para detener la deforestación conforme a la meta planteada
por el gobierno nacional de cero deforestaciones para el 2030.
Es importante aclarar que la tasa de regeneración del bosque es más lenta, que la velocidad
en la cual avanza la deforestación en la región de la Amazonía Colombiana; así mismo
las actividades de restauración ecológica que se están llevando a cabo por parte de las
corporaciones no presentan una técnica de restauración asistida de manera adecuada, ni
un seguimiento permanente que permita evidenciar la efectividad en la recuperación de
las áreas degradadas. Por lo tanto, si no se toman medidas técnicas y contundentes de
implementación, seguimiento, control y corrección frente a los procesos de restauración,
rehabilitación y recuperación, no se ve de manera positiva las proyecciones futuras de
restauración ecológica versus deforestación, finalizando año a año en una pérdida neta de
bosque total irreparable.
235
La política nacional para el control de la deforestación y gestión sostenible de los bosques
propone un periodo de ejecución de 10 años (2020-2030) trazando metas anuales donde
se pueda ejercer seguimiento a cada una de las líneas de acción de la política. Per sé
que los compromisos derivados son recientes, se requiere que los avances propuestos se
ejecuten de acuerdo a los objetivos en cada uno de sus hitos. Teniendo en cuenta que se
evidencia un rezago en los avances frente a los porcentajes propuestos para el primer año,
esto puede conllevar a un incumplimiento de las metas del periodo.

En la revisión de las respuestas suministradas por las entidades frente a los avances de
los hitos de la política se presenta información relacionada al PND y al cumplimiento de los
objetivos de la sentencia 4360 del 2018 mediante el cual se declara al bioma amazónico
sujeto de derechos, se observó que estos objetivos se traslapan y van en la misma línea de
cumplimiento, sin embargo, se requiere un seguimiento específico cuantitativo y cualitativo
que permita controlar y verificar la eficiencia en los compromisos adquiridos por la política.

De acuerdo a la responsabilidad que vincula a los Ministerios, Departamentos Administrativos

y demás entidades de los distintos niveles de gobierno que han adquirido compromisos en
virtud del CONPES, deben realizar el reporte y validación de la información que demande
el sistema con una periodicidad de seguimiento semestral. Sin embargo, se evidencia un
atraso e incumplimiento en estos registros dado que las entidades no reportaron información
de manera completa con respecto a los porcentajes de los hitos establecidos en el plan de
acción de la política, razón por la cual no se pudo establecer el porcentaje de avance para
el periodo analizado.

La política plantea una herramienta para el seguimiento presupuestal, siendo así se destaca
que el DNP desde noviembre del 2021 vinculó el trazador de la PNCD al SUIFP lo que
permite la focalización de los proyectos mediante un proceso de transversalización de la
PNDC con el objetivo de generar elementos estructurales que puedan clasificar los proyectos
de forma total o parcial. Este proceso abordará de manera estratégica en todos los sectores
que hacen parte de la solución a la problemática de la deforestación. Esta vinculación se
plantea como una herramienta interesante para el seguimiento de las estrategias enfocadas
al control de la deforestación por lo tanto se requiere mantener los esfuerzos en el registro
de la información de manera actualizada.

Por otra parte, el MADS presenta un avance importante en la estrategia para el control de
los requisitos aduaneros en las exportaciones, establecidos en los listados de productos
de la flora silvestre del MADS, para productos forestales maderables. De las 5 acciones
revisadas esta es la única acción bajo la cual la entidad formuló un plan de trabajo que
cuenta con actividades y seguimiento semestrales con un avance del 65% de actividades
realizadas para el año 2021. El objetivo de esta acción es promover la legalidad en la
cadena de suministro y a la vez aportar a la estrategia de uso legal y sostenible de los
bosques, sin embargo, no se encuentra una línea de trabajo estructurada para las otras 4
acciones que permitan realizar un seguimiento al cumplimento y avances de las mismas
dentro de la política. Por lo tanto, el MADS debe fortalecer sus planes de trabajo para los
objetivos propuestos.

Para finalizar es importante entender que la PNCD es bastante reciente y que los objetivos
planteados para el 2021 tienen continuidad hasta el año 2030, siendo el primer año de la
implementación de la política es temprano establecer un panorama de la efectividad de las
acciones propuestas frente a los resultados de reducción en la deforestación.
236
Sin embargo, las propuestas con un manejo adecuado de los objetivos planteado pueden
llegar a hacer una herramienta importante que aporte al control de esta problemática en la
región.

Se evidencia un avance insuficiente en la implementación de las estrategias planteadas en el

Pacto Región Amazonía del PND debido a una sobreposición de las diferentes herramientas
propuestas en cada una de las entidades responsables, provocando en algunos casos
acciones repetidas por la desarticulación institucional, lo que limita el alcance y el impacto
de estas que tienen como resultado una ineficiencia en el manejo de los diferentes recursos,
en su gestión y por lo tanto en el control de la deforestación.

Frente al avance de las metas propuestas para el Pacto por la Región Amazonía del PND,
para el cuatrienio, se presenta incertidumbre en su alcance debido a que falta un promedio
del 40% de ejecución, por lo tanto, es necesario evaluar los planes de acción, diferenciar
las actividades y hacer seguimiento para reorientarlas o hacer que funcionen de manera
efectiva.

Una vez revisado el reporte de las acciones desarrolladas por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible frente a las metas del Plan Nacional de Desarrollo, en el Pacto por la
Región Amazonía, se evidencia una baja cooperación entre el Ministerio y las corporaciones
autónomas regionales que tienen jurisdicción en el territorio. Por lo tanto, el MADS como
cabeza rectora del PND (Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible) y del SINA debe mejorar
sus esfuerzos en el seguimiento al cumplimiento en los objetivos, metas e indicadores
propuestos con miras a detener el fenómeno de la deforestación que está acabando con la
vida en la Amazonía.

Los datos presentados por las corporaciones y el Ministerio de Ambiente, en cada una de
las respuestas, generan confusión en el análisis, ya que las instituciones no cuentan con
las actividades de manera diferenciada para saber a qué política le apunta su cumplimiento,
es decir, no se evidencia diferencia entre las acciones que apunta a las metas del plan
nacional de desarrollo, la política nacional forestal CONPES 4021 y sentencia 4360 de
2018 o programa visión Amazonía. Por ello es importante alinear los seguimientos
interinstitucionales, crear canales de comunicación efectivos y fortalecer los mecanismos
de transparencia de la información con el propósito de identificar factores como los recursos
invertidos, los actores participantes, claridades en los informes y finalmente poder evaluar
y mejorar los procesos.

Dentro de los compromisos y acuerdos planteados en el Pacto de Leticia de los mandatos

15 y 16, se encuentran limitaciones para evaluar el avance en los cumplimientos definidos
por el gobierno nacional en razón que no se han generado informes técnicos de avance con
cifras o acciones específicas que vinculen el desarrollo de actividades para el cumplimiento
del Pacto. Por lo tanto, se recomienda definir unos mecanismos de comunicación acertada
que permitan divulgar esta información y articular los acuerdos a unas líneas de trabajo
programáticas con las estrategias para el control de la deforestación que se tienen
planteadas a nivel nacional.

Por lo reciente de la firma de este pacto se presentan diferentes retos para su cumplimiento,
siendo un acuerdo internacional que requiere una articulación entre diferentes gobiernos
y territorios, sin embargo se considera una iniciativa importante desde el punto de vista
ecosistémico al identificar la Amazonía como un todo, por lo tanto se debe avanzar en las
237
estrategias nacionales o territoriales que permitan su cumplimiento y articulación con las
estrategias planteadas existentes en Colombia por medio del SINA.

Se evidencia que no hay una trazabilidad clara de los recursos de cooperación internacional
que están ingresando al país enfocados al control de la deforestación para dar cumplimiento
al Pacto de Leticia, situación que genera incertidumbre en su destinación, eficiencia, eficacia,
ubicación de inversión, beneficiarios y responsables, a través de los programas, proyectos
y planes que se formulan a nivel nacional, regional y local para el control de la problemática.

Trogón
Fredy García
2022
San José del Guaviare
Fredy García
2022
14

Sobrevuelo
Paulo
2022
15

Capítulo IV
LA GESTIÓN DEL SUELO EN EL
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
Si el agua es la fuente de la vida, entonces el suelo es la
madre de todas las criaturas.

Elaboró:
Andrés Felipe Cuellar Zuleta
Otto Reyes García
Diana Lorena Rojas Blanco
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente
242

Introducción
El suelo en el ecosistema. La función del suelo en los ecosistemas es fundamental pues
sirve de equilibrio, debido al funcionamiento que desempeña como filtro y retenedor de
sustancias; además, es la base en la que se encuentran y se interrelacionan la flora, fauna,
paisaje, hidrología, y todos los elementos que forman un ecosistema. Cabe mencionar que
Colombia es un país con una inmensa gama de suelos que permiten desarrollar diferentes
actividades en torno a su uso. Por la posición geográfica y su configuración geológica, tiene
muchos privilegios en las diversas tierras que conforman el territorio.

La degradación del suelo se define como un cambio en la salud del suelo resultando en
una disminución de la capacidad del ecosistema para producir bienes o prestar servicios
para sus beneficiarios. Los suelos degradados presentan un estado de salud que no puede
proporcionar los bienes y servicios normales del suelo en cuestión de su ecosistema1.

La degradación de las propiedades del suelo ocurre dependiendo del tipo de actividad
que se ejerza sobre este, ya sea por salinización, acidificación, compactación, deterioro
de la estructura, contaminación, entre otras que cubren todos los cambios negativos
sobre la tierra. En Colombia, el uso desordenado e indiscriminado del recurso suelo junto
con el desconocimiento de políticas ambientales para su recuperación, restauración y
rehabilitación, han acelerado la degradación de dicho recurso.

Es evidente que en varias zonas del país, los procesos de ocupación del territorio han
transformado el paisaje rural, a partir de un conjunto de dinámicas particulares, tales como:
a) la presencia de ganadería extensiva, que ocasiona conflictos de uso y compactación
del suelo que favorecen los procesos de deforestación; b) la explotación de recursos
mineroenergéticos, que genera tensiones territoriales y reduce los niveles de producción
agrícola de los municipios; c) una mayor urbanización de los territorios rurales, producto de la
expansión de las ciudades en todo el país, y d) los procesos acelerados de suburbanización
que conducen a la densificación y presión de los suelos urbanos en áreas rurales. Por
tanto, surge la necesidad de formular una política orientada a dar respuesta a las distintas
dinámicas que afectan la estabilidad, calidad y sostenibilidad de los suelos y a su vez
impactar en los ecosistemas que se sustentan de dicho recurso natural.

La Política del suelo2. Formulada en 2016, toma como base que la gestión del recurso suelo
le ha precedido una visión economicista de la naturaleza y no lo considera el soporte principal
de los ecosistemas, razón por la que las decisiones de Gobierno, sectores productivos y
sociedad civil fallen en la ejecución de los instrumentos de planeación ambiental y del
ordenamiento territorial.
____________
1 Definición tomada de la web de la Organizacion de las Naciones Unidas para la Alimentacion y la
Agricultura, https://www.fao.org/soils-portal/soil-degradation-restoration/es/#:~:text=La%20degradaci%-
C3%B3n%20del%20suelo%20se,prestar%20servicios%20para%20sus%20beneficiarios., consultada el 17 de
mayo de 2022.
2 La Política para la Gestión Sostenible del Suelo (2016) se formuló para contribuir al desarrollo sos-
tenible y el bienestar de la población en el país, cuyo objetivo principal es promover la gestión sostenible
del suelo, en la que concurran la conservación de la biodiversidad, el agua y el aire, el ordenamiento del
territorio y la gestión de riesgo.
243
El foco de atención de este capítulo. Este cuarto capítulo del IERNA 2021-2022 se orientó
a mostrar en el plano nacional, si las acciones, programas e instrumentos que se han
desarrollado en la Política para la Gestión Sostenible del Suelo –PGSS han sido suficientes
para atender a la problemática de la degradación y la erosión del suelo; a nivel local,
describir la gestión del suelo en el ordenamiento del territorio en algunos municipios de
los departamentos de Boyacá, Magdalena y Sucre, frente al papel de las Corporaciones
Autónomas Regionales en la incorporación de los determinantes ambientales en los POT,
especialmente el recurso suelo.

Para el examen se consultaron tanto las entidades del SINA3 el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, el Departamento Nacional de Planeación y 9 municipios4. La información escrutada
permite obtener una visión panorámica de las acciones implementadas para solucionar las
necesidades de la gestión sostenible del suelo y su relación en el ordenamiento del territorio.

La CGR evidenció falencias en la formulación e implementación de la Política de Gestión

Sostenible del Suelo; de igual forma se encontró que las actividades, metas e indicadores
del plan estratégico carecen de precisión en cuanto que no especifican el modo, tiempo y
lugar, ni se establece la demanda de recursos financieros para su ejecución; de otra parte,
no se han adelantado estudios recientes sobre el estado de los suelos que permitan evaluar
el impacto de la Política, por tanto, aún no es posible establecer la efectividad de la política
para controlar o revertir los procesos de degradación que afectan los suelos del país.

A la postre, se comprobó el atraso en la formulación o actualización de los instrumentos de

ordenamiento del territorio en la mayoría de los municipios de la muestra analizada, o su
formulación se realizó antes de la fecha de la publicación de la PGSS y se han incluido los
lineamientos sobre el recurso suelo de manera acorde a la Política. La revisión de algunos
POT desactualizados permitió observar que la incorporación del recurso suelo en las fases
de su formulación no es clara; por tanto, no es posible asumir que se hayan tenido en
cuenta las características, propiedades y afectaciones del recurso.

4.1 MARCO CONCEPTUAL Y JURÍDICO

4.1.1 Marco Conceptual

El suelo es un componente fundamental del ambiente, natural y finito, constituido por

minerales, aire, agua, materia orgánica, macro y macroorganismos que desempeñan
procesos permanentes de tipo biótico y abiótico, cumpliendo funciones vitales para la
sociedad y el planeta (IDEAM U. M., 2015). El suelo además de ser esencial, multifásico
y plurifuncional, también es el soporte de otros hábitats, ya que sirve de plataforma para
actividades humanas y actúa como un proveedor de alimentos y materias primas.

La importancia del suelo para cada uno de los ecosistemas es de gran impacto, ya que
cumple con un papel protagónico en su sostenibilidad y equilibrio, debido al funcionamiento
____________
3 Las instituciones del SINA consultadas son: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corpo-
raciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Institutos de Investigación Ambiental, IDEAM,
Autoridades Ambientales Urbanas: Secretaría Distrital de Ambiente y Área Metropolitana del Valle de Abu-
rrá.
4 En Boyacá (Sáchica, Villa de Leyva y Tinjacá), en Sucre (Morroa, Sampués y Sincelejo) y en Magdalena
(El Banco, Plato y Ariguaní).
244
que desempeña como filtro y retenedor de sustancias; además de ser la base en la que se
encuentran y se interrelacionan la flora, fauna, paisaje, hidrología, y todos los elementos
que forman un ecosistema.

Como lo menciona van Miegrot y Johnsson, 2009, citado por el IDEAM, (IDEAM U.M., 2015)5
“Los suelos son indispensables y determinantes para la estructura y el funcionamiento
de los ciclos del agua, del aire y de los nutrientes, así como para la conservación de la
biodiversidad. Esto en razón de que son parte esencial de los ciclos biogeoquímicos, porque
en ellos hay distribución, transporte, almacenamiento y transformación de materiales y
energía, necesarios para la vida en el planeta”.

El suelo actúa como medio protector del agua gracias a su capacidad amortiguadora,
transformadora y de filtración. De este modo, los contaminantes procedentes de la
atmósfera y otras fuentes, son retenidos por los filtros físico-químicos, químicos y procesos
de adsorción, de modo que no alcanzan las aguas subterráneas ni las cadenas tróficas.
El suelo además regula los aportes de agua externos reduciendo el impacto de fuertes
precipitaciones sobre otros sistemas (ríos, lagos, acuíferos) (Moreno, 2012).

4.1.1.1 Degradación del Suelo

La degradación del suelo se define como un cambio en la salud del suelo resultando en
una disminución de la capacidad del ecosistema para producir bienes o prestar servicios
para sus beneficiarios. Los suelos degradados tienen un estado de salud que no pueden
proporcionar los bienes y servicios normales del suelo en cuestión de su ecosistema (FAO,
2015).

Generalmente, la degradación del suelo es el resultado de la interacción de factores naturales

y antrópicos que activan y desencadenan procesos que generan cambios negativos en las
propiedades químicas o biológicas del suelo (IDEAM I. d., 2022); la erosión es una de
las causas principales de degradación de suelo, ya que se puede presentar de manera
natural o por actividades antrópicas, que intensifican, aceleran y magnifican el deterioro
del suelo. La degradación de las propiedades del suelo abarca un alcance más amplio que
la erosión y ocurre dependiendo del tipo de actividad que se ejerza sobre este, ya sea por
salinización, acidificación, compactación, deterioro de la estructura, contaminación, entre
otras que cubren todos los cambios negativos sobre la tierra.

La degradación de los suelos puede ser física, química y biológica como se puede observar
en el gráfico 4.1.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
5 Fuente especificada no válida.
245
Gráfico 4-1 PROCESOS DE DEGRADACIÓN DE SUELO

Fuente: Estudio Nacional de la Degradación de Suelos por Erosión en Colombia – 2015

En este sentido es importante la reducción de la presión constante que ejerce el hombre

sobre el suelo, evitando una serie de usos inadecuados que han llevado a la degradación de
extensas áreas en el territorio nacional; de igual manera, el desequilibrio en la explotación
de este recurso, ha obligado al hombre a utilizar los suelos en forma desordenada y poco
planificada, esto trae consigo aumentos progresivos en los procesos erosivos que, en casos
extremos, conducen a la pérdida de las tierras.

4.1.1.2 Características de los suelos en Colombia

De otra parte, cabe mencionar que Colombia es un país con una inmensa gama de suelos
que permiten desarrollar diferentes actividades en torno a su uso. Por la posición geográfica,
tiene muchos privilegios en las diversas tierras que conforman el territorio.

De acuerdo con el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos – Servicio de

Conservación de Recursos Naturales6, citado por la Política para la Gestión del Suelo
(MADS M. d., 2016) los suelos de Colombia son diversos y frágiles, cuenta con 11 de los12
____________
6 Fuente especificada no válida.
246
órdenes de suelos existentes en el mundo a excepción de los gelisoles lo cual hace más
compleja su planificación en términos de la gestión sostenible. Se destacan los suelos
incipientes, poco evolucionados con un 58.11% correspondientes a los órdenes entisoles e
inceptisoles. En el anexo No 4.2 se ilustran los órdenes de suelos, sus áreas, características
y localización.

De otra parte, es preciso mencionar que en Colombia los principales procesos de degradación
son: la erosión, el sellamiento, la contaminación, la pérdida de la materia orgánica, la
salinización, la compactación, la acidificación, la aridización y la desertificación.

Estos procesos tienen efectos negativos en los ciclos biogeoquímicos y en general en las
funciones y servicios ecosistémicos asociados a los suelos. Las regiones más afectadas
son: la Caribe, la Andina y la Orinoquia; pero igualmente se han iniciado procesos de
degradación en la Amazonía y en el litoral del Pacífico, particularmente en zonas de
acelerada deforestación y de extracción de minerales y petróleo (MADS M. d., 2016).
Gráfico 4-2 FUNCIONES ECOSISTÉMICAS DEL SUELO

Fuente: Elaboración: DES – CDMA (2022)

Así, el crecimiento poblacional y la falta de conocimiento de políticas ambientales están

acelerando la degradación del recurso suelo, además, la creciente demanda de bienes
y servicios de los suelos, el desconocimiento de las funciones e importancia del suelo
y de alternativas para su recuperación, restauración y rehabilitación, la implementación
de procesos de planeación y de ordenamiento del territorio que no tienen en cuenta las
características de los suelos, la debilidad en los procesos de seguimiento a la calidad de
los suelos, la desarticulación institucional y la carencia de normas e instrumentos para la
gestión sostenible del suelo.

Es evidente que en varias zonas del país, los procesos de ocupación del territorio han
transformado el paisaje rural, a partir de un conjunto de dinámicas particulares, tales como:
a) la presencia de ganadería extensiva, que ocasiona conflictos de uso con el suelo agrícola
247
y afecta los procesos de deforestación; b) la explotación de recursos mineroenergéticos,
que genera tensiones territoriales y reduce los niveles de producción agrícola, pecuaria y
forestal de los municipios; c) una mayor urbanización de los territorios rurales, producto de la
expansión de las ciudades en todo el país, y d) los procesos acelerados de suburbanización
que conducen a la densificación y presión de los suelos urbanos en áreas rurales (UPRA,
2016).

La conservación y el manejo sostenible del suelo son básicos para la eficacia de todas y
cada una de las políticas ambientales en sentido estricto. Comprender las interrelaciones
entre estructuras geológicas y geomorfológicas, calidad del aire, clima, biodiversidad, agua,
actividades humanas y suelo es indispensable para alcanzar la sostenibilidad del territorio
(MADS M. d., 2016).

4.1.1.3 Causas principales de degradación de suelos en Colombia

A partir de un estudio realizado por el IDEAM (IDEAM U. M., 2015) ¨la erosión más recurrente
en el país es la laminar7, y es importante destacar que las manifestaciones en el terreno de
los procesos de erosión normalmente no se presentan solas, sino como una combinación.
Por ejemplo, en zonas de ladera, la erosión laminar casi siempre está acompañada de
surcos y en zonas de ganadería es común encontrar el terraceo o pata de vaca junto con
procesos de surcos o laminar. En ese sentido, las clases laminar y surcos, terraceo y laminar,
terraceo y surcos son las que, en proporción de área, tienen mayor representatividad en el
territorio nacional, después de la clase laminar”, como se observa en el gráfico 4.3.
Gráfico 4-3 CLASES DE EROSIÓN EN COLOMBIA

Fuente: Estudio Nacional de la Degradación de Suelos por Erosión en Colombia –– 2015.

____________
7 Erosión laminar: se entiende por erosión laminar de un suelo al fenómeno de arrastre de partículas
superficiales de este, así como los elementos nutritivos, por un exceso de lluvia, riego o viento.
248
El crecimiento poblacional y la falta de conocimiento de políticas ambientales en muchas de
las regiones del país, están acelerando la degradación de este recurso. Entre las causas de
la degradación y la gestión insostenible de los suelos en el país se tienen: el desconocimiento
de las funciones e importancia del suelo y de alternativas para su recuperación, restauración
y rehabilitación, procesos de planeación y de ordenamiento del territorio que no tienen en
cuenta las características de los suelos, el aumento en la demanda de bienes y servicios de la
tierra, la debilidad en los procesos de seguimiento a la calidad de los suelos, desarticulación
institucional y carencia de normas e instrumentos para la gestión sostenible del suelo.

En Colombia las principales causas de degradación de los suelos por erosión son: la
deforestación, las actividades socioeconómicas (agrícolas, agropecuarias, ganaderas,
etc.), sobreutilización y subutilización de los suelos, erosión por salinización, extensión
demográfica, entre otras que se presentan a lo largo y ancho del territorio nacional.

Estado de la Degradación de Suelos por Erosión en Colombia

A partir de la información cartográfica sobre las áreas con mayor grado de erosión en
Colombia suministrada por el IDEAM, durante el período 2021-2022, la Contraloría General
de la República –CGR, identificó con polígonos en color rojo, las zonas más afectadas por
este fenómeno (gráfico 4.5, mapa zonificación).

Esto teniendo en cuenta que la magnitud y la severidad de la erosión, son indicadores

importantes para dimensionar la degradación de suelos por erosión en el país. La magnitud
representa la suma de las áreas con cualquier grado de erosión, y la severidad, la cantidad
de territorio que evidencia procesos avanzados de erosión, identificados con los grados
severo y muy severo; este indicador permite reconocer específicamente aquellos suelos
donde el proceso de erosión es prácticamente irreversible.

Al realizar el análisis de las cifras de erosión en Colombia para los años 2021 – 2022, la
CGR estableció que todos los suelos de los departamentos del país presentan algún grado
de degradación por erosión, 13 departamentos, presentan un área afectada por erosión
superior al 70% de su extensión, es decir, con magnitud de degradación mayor tal y como
se observa en el gráfico 4.4.

Gráfico 4-4 DEPARTAMENTOS CON MAYOR MAGNITUD DE DEGRADACIÓN POR EROSIÓN

Fuente: Estudio Nacional de la Degradación de Suelos por Erosión en Colombia. - Elaboro DES Medio Ambiente.

Por otra parte, los departamentos que presentan mayor proporción de su área afectada por
grados de erosión severo y muy severo son la Guajira (28%), Magdalena (16%), Cesar
249
(12%), Huila (8%), Sucre y Santander (7,6), ver gráfico 4.5.
Gráfico 4-5 DEPARTAMENTOS CON MAYOR GRADO DE SEVERIDAD DE DEGRADACIÓN
POR EROSIÓN

Fuente: Estudio Nacional de la Degradación de Suelos por Erosión en Colombia - Elaboro DES Medio Ambiente.

Es decir, que la degradación por erosión bien sea por magnitud o severidad se concentra
en jurisdicción de las siguientes Corporaciones Autónomas Regionales: Carsucre, CAR,
Corpochivor, CDMB, Corpocesar, Corpocaldas, CVS, CRA, Corpoguajira, CAS, Corpamag,
CAM, Cortolima y Corpoboyacá.
Gráfico 4-6 MAPA DE LA ZONIFICACIÓN DE LA DEGRADACIÓN DE SUELOS POR EROSIÓN

Fuente: mapa zonificación de erosión en Colombia - IDEAM 2015

250
Con base en la información suministrada por el IDEAM, es importante mencionar que el
39,8% de los suelos del área continental e insular del país (correspondiente a 45.379.057
ha.) están afectadas por algún grado de erosión, y el 2.9% presenta erosión severa y muy
severa (3.334.594 ha), donde las funciones y los servicios originales de los suelos como
la fertilidad, la regulación y almacenamiento de agua, la biodiversidad, entre otros están
completamente destruidos, su restauración es muy difícil, muy costosa y requiere de mucho
tiempo, el 16.8% presenta erosión moderada en 19.222.575 ha y el 20% presenta erosión
ligera en 22.821.889 ha.
Gráfico 4-7 PROPORCIÓN ÁREA DE SUELOS DEGRADADOS POR EROSIÓN – TOTAL NACIONAL

Fuente: IDEAM (2015)

Estado de la degradación de suelos por salinización en Colombia

La salinización de suelos, definida como el aumento en la concentración de sales, es

uno de los principales procesos de degradación de suelos a nivel mundial, está presente
en Colombia y altera las propiedades de los suelos, lo que trae como consecuencia un
detrimento en funciones naturales y servicios ambientales y ecosistémicos de estos.

De acuerdo con los resultados de la zonificación de degradación de suelos por salinización8,

el área continental e insular de Colombia presenta 12,3% con algún grado de salinización,
distribuidos así: 2,1% en grado ligero con (2’449.447 ha); 7,7% con grado moderado
(8’863.377 ha); 0,4% con grado severo (483.955 ha) y 1,9% con grado muy severo
(2’241.293 ha); actualmente el 84,7% no presenta degradación de suelos por salinización.
Ver gráfico 4.8.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
8 Estado de la degradación de suelos por salinización en Colombia, se presenta de acuerdo con la magni-
tud, definida como la unidad de área afectada por algún grado de salinización y la severidad, como el área
total con presencia de grados de salinización severa y muy severa; la información es de libre acceso y se
puede consultar en: http://www.ideam.gov.co/web/ecosistemas/suelo-y-tierra.
251
Gráfico 4-8 PROPORCIÓN ÁREA SUELOS DEGRADADOS POR SALINIZACIÓN – TOTAL

Fuente: IDEAM (2015)

La degradación de suelos por salinización afecta directamente a los servicios ambientales

y ecosistémicos relacionados con la provisión de alimentos soportada por los suelos con
capacidad de uso para agricultura9, que corresponden al 14,7% del país10. De estos suelos,
el 98% presentan algún grado de degradación por salinización y el 30,4% en grados severo
y muy severo de degradación.

Según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria –UPRA para el año 2015 el 0,34%
de suelos del país estaban bajo distritos de riego, de los cuales el 66,8%, presentaban
degradación por salinización y el 29,1% de los suelos de los distritos de riego presentaban
grados severos de salinización. De igual manera la salinización afecta las funciones del
suelo como la regulación hídrica y del clima; la distribución de nutrientes; deteriora las
propiedades hidrodinámicas, disminuye la biodiversidad; deteriora la infraestructura,
maquinaria y equipos por corrosión y genera desequilibrios físicos, químicos y biológicos
en el suelo.

4.1.1.4 Conflictos en los usos del suelo

La metodología usada para determinar la vocación de uso del suelo que toma como referencia
el IGAC, se fundamenta en la Clasificación de la Capacidad de uso del Departamento de
Agricultura de los Estados Unidos, la cual se denomina Clasificación Agrológica, divide los
suelos según las limitaciones generando cinco categorías de vocación y usos principales
de tierras, que a la vez se clasifican en categorías de uso (ver cuadro 4.1.) de manera que
según las características principales del suelo se determina un uso principal o vocación de
uso.
(Ver cuadro en la siguiente página)

____________
9 (clases agrológicas II, III y IV, IGAC, 2012)
10 (0,9% en clase II, 2% de clase III y 12,7% en clase IV)
252
Cuadro 4-1 VOCACIÓN DE USO Y COBERTURA DE LAS TIERRAS EN COLOMBIA

Fuente: IGAC (2012) Estudio de los conflictos de uso del territorio Colombiano Escala 1:100.000
253
Para determinar si existe un conflicto en el uso del suelo se debe establecer si una actividad
que se realice sobre un tipo de suelo genera degradación o no en este recurso, o si, dicha
actividad genera un desaprovechamiento de su uso en términos de su vocación. De ahí que,
su vocación o “capacidad de uso” sea un condicionamiento determinante en el momento de
evaluar los suelos.

De manera que, en Colombia la capacidad de uso de los suelos se fundamenta principalmente

en la capacidad agrológica, es decir, su condición para generar cierto tipo de plantas
cultivadas (transitorios, permanentes, semipermanentes, pastos y bosques), lo cual implica
una visión del suelo como recurso económico que puede generar un aprovechamiento
rentable, que además, descarta aquellos suelos que tienen una función e importancia
ecológica dentro del global de suelos “con capacidad de uso”.
El mayor conflicto en el uso del suelo indudablemente sucede porque la utilización actual
no corresponde a la oferta ambiental, esto es, según datos de la UPRA (2014) un 14.7%
de suelos están subutilizados, de los 22 millones de ha. que tienen vocación agrícola, se
dedican a cultivos agrícolas 5.3 millones ha.; del mismo modo, aunque sólo 15 millones de
ha. tienen vocación ganadera, en la práctica se usan 34 millones de ha. para ganadería. Es
importante aclarar que estos datos variaron con respecto al estudio de la vocación del suelo
presentado por el IGAC en el año 2002.

A la postre, el incremento poblacional y las actividades económicas también aumentan el

conflicto del uso del suelo, en tanto que 6 millones de ha. con vocación agrícola y forestal,
se destinaron para los usos urbanos – asentamientos y usos comerciales, según los datos
de la UPRA (2014), ver gráfico 4.9.

Gráfico 4-9 CONFLICTO DEL USO DEL SUELO EN COLOMBIA

Fuente: UPRA, (2014).

Es importante mencionar que la vocación del suelo orienta su uso adecuado, de manera
que si los municipios no tienen actualizada dicha identificación ni las incorporan a sus
instrumentos de planeación del desarrollo, difícilmente se va a lograr un uso eficiente y
ambientalmente sostenible.
254
4.1.2 Marco jurídico

4.1.2.1 El Recurso Suelo en el Marco Jurídico Internacional

El marco jurídico internacional se puede clasificar entre instrumentos vinculantes o con

fuerza jurídica obligatoria, y los no vinculantes o sin fuerza jurídica para Colombia.

Dentro de aquellos instrumentos jurídicos no vinculantes, es importante destacar que desde

1972, se ha destacado la connotación de la gestión del suelo en la ocupación del territorio,
como lo determinó el Consejo de Europa con la Carta Europea del Suelo (ver Anexo 4.1),
en 12 numerales expone la relación del recurso suelo con el desarrollo económico, social,
urbano y el ordenamiento del territorio.

Así mismo, desde el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA,
la Carta Mundial del Suelo, suscrita en 1982, imparte directrices para los Estados sobre la
importancia de la gestión de los suelos en los países y “presenta una serie de principios que
servirán de base para una utilización más racional de los limitados recursos edafológicos
mundiales y mediante los cuales evitar la degradación irreversible”.

Se le suman, además, instrumentos como la Declaración de Estocolmo sobre el Medio

Ambiente Humano, en 1972, en la que se establecieron principios comunes para los pueblos
inspirados en la preservación y planificación en el uso de los recursos naturales; luego, en
1992, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo en la que se adoptaron
Principios para un Consenso Mundial respecto a la protección de bosques y el recurso
suelo en relación con el desarrollo económico, sostenible y ambiental.

Ahora bien, desde la Oficina de las Naciones Unidas se han desarrollado diversos Convenios
Marco encaminados a detener el impacto de la degradación y desertificación de los suelos,
bajo la figura de instrumentos jurídicamente vinculantes, ratificados por Colombia.

En 1992 se firmó en Río de Janeiro la Convención Marco sobre el Cambio Climático, la

cual destaca el recurso suelo en su función esencial de soporte y sumidero para frenar
las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera. En desarrollo de dicha
Convención se han adicionado instrumentos vinculantes, como son: Protocolo de Kioto
(1997), Protocolo de Nairobi (2006), Copenhague (2009) y Acuerdo de Paris (2016).

Igualmente, en Río de Janeiro, 1992, se firmó el Convenio sobre Diversidad Biológica,

como un compromiso para la conservación de la biodiversidad, el uso sostenible de
sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios resultantes de la
utilización de recursos genéticos; en lo que respecta al recurso suelo forma parte de la
riqueza biológica por su servicio de soporte para los ecosistemas terrestres, de ahí su
importancia en su conservación y la gestión del suelo en las prácticas agropecuarias. Al
convenio se le han adicionado los Protocolos de Cartagena (2000) y el Protocolo de Nagoya
(2010).

En 1994, París, se firmó la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la

Desertificación, el objetivo de la Convención consiste en prevenir y reducir la degradación
del suelo, rehabilitar las que estén degradadas parcialmente y recuperar las que se
hayan desertificado, a través de medidas eficaces basadas en la cooperación y acuerdos
internacionales. Como parte de los compromisos adquiridos desde su ratificación en 1998
255
en Colombia, se formuló el Plan de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación
-PAN (2004). Este plan establece lineamientos para detener la degradación de los suelos y
sus consecuencias en las dimensiones ambientales, sociales y económicas.

En el año 2000 los países miembros de las Naciones Unidas acordaron ocho propósitos
para el año 2015, denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio, en los que se incluyeron
entre otros temas, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

Posteriormente, en el año 2015 la Asamblea General de las Naciones Unidas determinó

una Agenda de Desarrollo al 2030, que contiene 17 objetivos globales diseñados como un
“plan para lograr un futuro mejor y más sostenible para todos”, denominados Objetivos de
Desarrollo Sostenible -ODS-.

Los ODS se componen de 17 Objetivos trazados en 169 metas, con una visión de desarrollo
que incluyen las dimensiones económica, social, medioambiental y de prosperidad; define
un plan de acción en cinco áreas estratégicas también conocidas como esferas (Personas,
Prosperidad, Planeta, Paz y Alianzas), agrupando los ODS de acuerdo con su orientación
programática.

Por otro lado, los ODS se han incluido en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) que se
han expedido durante la vigencia de la Agenda 2030 . Primero, el PND 2014- 2018 “Todos
por un Nuevo País” vinculó, a partir de un análisis expost, los ODS. Luego, el PND 2018-
2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, integró los ODS desde su formulación, de
forma que los pactos, líneas, objetivos y las estrategias contenidas en el PND es al mismo
tiempo un mecanismo de implementación de los ODS en Colombia. Como resultado, de los
675 indicadores definidos para el seguimiento al PND 2018-2022, el 98,2 % está asociado
a una o más metas ODS.

Particularmente en el ODS 15 Vida de Ecosistemas Terrestres se pactan importantes

compromisos para la protección de los ecosistemas terrestres, el recurso suelo y la
lucha contra la desertificación, la meta ODS 15.3 establece que “A 2030, luchar contra la
desertificación, rehabilitar las tierras y los suelos degradados, incluidas las tierras afectadas
por la desertificación, la sequía y las inundaciones, y procurar lograr un mundo con una
degradación neutra del suelo”.

En este horizonte, desde la Presidencia General de las Naciones Unidas se declaró la

“Década para la restauración de los ecosistemas (2021-2030)” , como respuesta directa
a lo expresado en el Informe especial sobre cambio climático (2021) y a las decisiones
adoptadas por los Estados miembros de las Naciones Unidas en las Convenciones sobre
Cambio Climático, Biodiversidad y la Lucha contra la Desertificación13; esto implica en
el plano internacional, un enfoque de la connotación del recurso suelo en la seguridad
alimentaria, el suministro de agua, la biodiversidad y la acción climática.

4.1.2.2 El recurso suelo en el Marco Jurídico Nacional

El reconocimiento jurídico del recurso suelo en Colombia data desde la Ley 2 de 1959
____________
11 Aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas a través de la Resolución 70/1 de 2015,
12 https://www.unep.org/es/noticias-y-reportajes/comunicado-de-prensa/nueva-decada-de-la-onu-pa-
ra-la-restauracion-de-los (consultado 27/05/2022)
13 https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/biodiversity/ (consultado 27/05/2022)
256
mediante la cual se consagraron las Zonas de Reserva Forestal como un mecanismo para
la economía forestal y la protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre. Desde
entonces, distintas leyes han incorporado la noción de suelos como parte fundamental en
los ecosistemas, como por ejemplo, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables.

Así mismo, uno de los principios rectores de la Constitución de 1991 (artículo 8), establece
la protección de las riquezas naturales de la Nación como principio guía de la actuación
del Estado y los particulares. Del mismo modo, el artículo 80 agrega el deber de prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
refacción de los daños causados.

Con la creación del SINA mediante la Ley 99 de 1993, se renovó institucionalmente la

gestión del ambiente y los recursos naturales, entre otros el recurso suelo, otorgándose
facultades a las autoridades ambientales y creando el Ministerio de Ambiente como ente
rector de la política ambiental.

En cuanto al ordenamiento territorial, el suelo tiene un desarrollo importante en la elaboración

de los POT/PBOT/EOT14, si bien la Ley 388 de 1997 armoniza y actualiza las disposiciones
normativas vigentes para la época, para el ejercicio de la autonomía de los municipios y
promover el ordenamiento del territorio, lo cierto es que sólo desarrolló la función urbanística
como eje orientador de dicho ordenamiento a nivel municipal. No obstante, se estructuraron
los determinantes ambientales (Art.10 Ley 388 de 1997) al rango de superior jerarquía
dentro del ordenamiento del territorio.

Así, existen en Colombia diversas leyes que ratifican los Acuerdos y Tratados Internacionales
relacionados con la gestión de suelo, así como legislaciones posteriores que orientan la
planificación del recurso suelo en la gestión ambiental, ver gráfico 4.10.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
14 Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Básico de Ordenamiento Territorial o Esquema de Ordena-
miento Territorial, según lo disponga la Ley 388 de 1997.
257
Gráfico 4-10 NORMATIVIDAD GESTIÓN DEL SUELO EN COLOMBIA

Fuente: Elaboración: DES – CDMA (2022)

258
Si bien, desde 1959 se han desarrollado normas y criterios jurídicos para apoyar la gestión
del suelo, a través de leyes, decretos y resoluciones, como de la misma Carta Política de
1991, se tiene un entramado normativo para la conservación, preservación, restauración,
planeación, uso sostenible, aprovechamiento, ordenamiento y en general, la gestión del
suelo.

4.2 POLÍTICA PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL SUELO

4.2.1 Antecedentes

La respuesta lógica de intervención para contrarrestar la degradación del suelo se plasmó

en la Política para la Gestión Sostenible del Suelo –PGSS 2016, a través del fortalecimiento
institucional, armonización de normas y políticas, educación, capacitación y sensibilización,
fortalecimiento de los instrumentos de planificación, los cuales permiten identificar
alternativas de solución desde el Gobierno Central a la periferia (municipios).

Según el árbol de problemas identificado en la PPGSS, una de las principales causas de la

gestión insostenible de los suelos se fundamenta en la visión economicista de la naturaleza
y las relaciones sociales que no considera el recurso suelo como el principal soporte de los
ecosistemas, razón por la cual en las decisiones de Gobierno, los sectores productivos y
la sociedad civil no se tenga conciencia de la importancia de los servicios ecosistémicos;
bajo esa perspectiva, fallan los instrumentos de planeación ambiental y del ordenamiento
territorial teniendo como consecuencia la degradación y contaminación de suelos, aumento
de los riesgos ambientales (movimientos en masa, erosión, líneas de costa), disminución
de la fauna y materia orgánica edáfica, y en últimas, la pérdida de la calidad y disponibilidad
de los suelos.
Gráfico 4-11 ÁRBOL DE PROBLEMAS SOBRE LA GESTIÓN DEL SUELO – CAUSAS

Fuente: Política para la Gestión Sostenible del Suelo. 2016

259
Gráfico 4-12 ÁRBOL DE PROBLEMAS SOBRE LA GESTIÓN DEL SUELO – EFECTOS

Fuente: Política para la Gestión Sostenible del Suelo. 2016

La Política para la Gestión Sostenible del Suelo fue publicada en 2016. El proceso de
formulación se había iniciado en 2011, bajo la dirección del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible –MADS con la participación del Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales –IDEAM y la Universidad Nacional de Colombia.

La PGSS procura contribuir al desarrollo sostenible y el bienestar de la población en el país,

tiene como objetivo general promover la gestión sostenible del suelo, en la que concurran la
conservación de la biodiversidad, el agua y el aire, el ordenamiento del territorio y la gestión
de riesgo. Para ello se propone:
• Generar acciones de preservación, restauración y uso sostenible del suelo
• Fortalecer la institucionalidad y la articulación interinstitucional e intersectorial para la
toma de decisiones.
• Fortalecer los instrumentos de planificación ambiental y sectorial.
• Promover la investigación, innovación y transferencia de tecnología para el
conocimiento, la preservación, restauración, uso y manejo sostenible.
• Fortalecer políticas, normas e instrumentos relacionados.
• Impulsar procesos de educación, capacitación y divulgación que fortalezcan la
participación social.
• Adelantar procesos de monitoreo y seguimiento a la calidad de los suelos que faciliten
la toma de decisiones.

El plan de acción propuesto para alcanzar estos objetivos tiene un horizonte de cumplimiento
de veinte años, con evaluaciones de seguimiento quinquenales y comprende seis líneas
estratégicas, a saber:
1. Fortalecimiento institucional y armonización de normas y políticas
260
2. Educación, capacitación y sensibilización
3. Fortalecimiento de instrumentos de planificación ambiental y sectorial
4. Monitoreo y seguimiento a la calidad del suelo
5. Investigación, innovación y transferencia de tecnología
6. Preservación, restauración y uso sostenible del suelo

La naturaleza extensa y la importancia magnánima del elemento suelo, además del carácter
democrático del Estado colombiano, imprimen condiciones participativas y transversales en
todas las etapas de la gestión del recurso suelo, para garantizar su gobernabilidad.

4.2.1.1 Relación con otras políticas

Puesto que el suelo es elemento funcional y estructural fundamental de todos los ecosistemas
continentales, su estado influye en la condición de los ecosistemas que soporta, incluidos
los agroecosistemas, sobre los cuales se fundamente el bienestar de las poblaciones
humanas. Por tanto, la Política para la Gestión Sostenible del Suelo –PGSS se articula
con las demás políticas ambientales, emitidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.

Gráfico 4-13 RELACIÓN DE LAS POLÍTICAS CON LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL SUELO

Fuente: DES – CDMA (2022)

De acuerdo con lo expuesto en la Política misma (MADS, 2016), la PGSS se relaciona con
Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos,
entre otras razones, por cuanto trata de los elementos bióticos del suelo y la necesidad de
mantener su diversidad; identifica la necesidad de fortalecer y aumentar las áreas protegidas
y da prioridad a la restauración ecológica de ecosistemas degradados.
261
Así mismo indica que, la gestión sostenible del suelo hace parte del plan de acción de la
Política Nacional para la Gestión del Recurso Hídrico (2010), entre otros, en los planes de
manejo ambiental de acuíferos y en los planes de ordenamiento de las cuencas hidrográficas.

Además, la Política de Crecimiento Verde (2018), que tiene como objetivo impulsar, a 2030,
el aumento de la productividad y la competitividad económica del país, procurando el uso
sostenible del capital natural y la inclusión social, de manera compatible con el clima, es
complementaria a la PGSS, dado que el suelo es parte fundamental del capital natural y su
manejo sostenible es estratégico para asegurar la productividad.

Por otra parte, la PGSS, que entre sus estrategias se propone la conservación y manejo
sostenible de ecosistemas estratégicos, se relaciona con el Plan de Ordenamiento Forestal
(2000), que presenta una visión estratégica del desarrollo forestal del país para los próximos
25 años, poniendo en marcha estrategias y programas relacionados con la zonificación,
conservación, restauración de ecosistemas, manejo y aprovechamiento de ecosistemas
forestales, y la adopción de una visión de cadena en los procesos de reforestación comercial,
desarrollo industrial y comercial de productos y servicios ambientales que ofrecen tales
ecosistemas.

La PGSS también tiene en cuenta a la Política de Gestión Ambiental Urbana (2008), que
promueve la gestión sostenible de los suelos existentes en las áreas urbanas, buscando
mantener su capacidad de soporte de la biodiversidad, captura de CO2, filtrado de aguas
lluvias, mejoramiento de la calidad del aire, entre otros aspectos.

Adicionalmente, la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire (2010)

se relaciona con la gestión sostenible del suelo, en el sentido de controlar las emisiones
de contaminantes, que pueden por efecto de fenómenos atmosféricos, ser depositados
en el suelo alterando su calidad y capacidad de sustento de los ecosistemas. De manera
similar, la Política Ambiental para la Gestión Integral de Residuos o Desechos Peligrosos
es indispensable para la gestión sostenible del suelo, en tanto que, el manejo de sustancias
químicas y el manejo integral de residuos sólidos domésticos e industriales, previenen la
contaminación de los suelos.

Finalmente, la Política de Cambio Climático (2018) y la PGSS se relacionan, entre otros

motivos, porque el conocimiento de las propiedades de los suelos y sus funciones,
especialmente las concernientes con el almacenamiento de gases de efecto invernadero y
la regulación hídrica y climática, son fundamentales para tomar medidas de adaptación al
cambio climático.

4.2.1.2 Institucionalidad

Así, el marco institucional y de actores de la Política (MADS, 2016) es bastante amplio,

tienen competencia desde las entidades formuladoras de normas y políticas, como las
ejecutoras de las directrices de política; por su naturaleza, el eje central de la Política recae
sobre los actores del SINA y además, se integran otros sectores que confluyen en la gestión
del suelo.

Actores Sistema Nacional Ambiental-SINA-

En este sector que incluye las Corporaciones Autónomas Regionales- CARs, Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ––
262
ANLA, Departamento Nacional de Estadística ––DANE, Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM,
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas ––SINCHI, Instituto de Investigaciones
Biológicas Alexander von Humboldt –IAvH, Instituto de Investigaciones del pacífico John
Von Neumann, Instituto de Investiga–ones Marítimas y Costeras José Benito Vives de
Andreis ––INVEMAR, y Parques Nacionales Naturales de Colombia –PNNC.

Además, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda, Ciudad y Territorio, el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi ––IGAC, Superintendencia de Notariado y Registro –
SNR, el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación –– COLCIENCIAS,
actualmente el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, la Universidad Nacional
de Colombia y las demás instituciones de educación superior. También otras instituciones
investigadoras de otros sectores, en especial del agropecuario.

Otro grupo institucional interesado está formado por los entes de control: la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las
Contralorías Territoriales y la Contraloría General de la República de Colombia, que ejerce
el control financiero, de gestión y de resultados sobre las entidades que manejana fondos
o bienes de la Nación.

Otros grupos que inciden en la gestión del suelo son los actores de la sociedad civil y
del sector privado que interactúan con el Estado en la construcción de políticas públicas,
la formulación de instrumentos de ordenamiento territorial, la generación de directrices
departamentales de ordenamiento territorial, la construcción de agendas ambientales,
los trámites para la obtención de permisos y licencias ambientales y los mecanismos de
autorregulación, entre otros. Se incluyen aquí los grupos étnicos, raizales, las comunidades
campesinas y la población en general; así como las diferentes empresas y los gremios de
diversos sectores.

4.2.2 Estrategia 3. Instrumentos de planificación ambiental y sectorial para la gestión

del suelo

Esta tercera línea estratégica de la PGSS está dirigida a suplir la necesidad de tomar
decisiones para detener y revertir los procesos de degradación del suelo e impulsar
su uso y manejo sostenible; para ello propone el fortalecimiento de los procesos de
planificación ambiental y de ordenamiento territorial, teniendo en cuenta la oferta del suelo,
su vulnerabilidad y los factores que conllevan su degradación. Previamente, es necesario
generar acciones interinstitucionales para la elaboración e implementación de estándares,
metodologías y protocolos armonizados sobre evaluación de suelos y tierras, que incluyan
criterios de conservación de sus funciones y servicios ecosistémicos (MADS, 2016).

En este sentido, las entidades del orden nacional y regional deben incluir aquella
estandarización y demás acciones propuestas en la Política, mediante la revisión y ajuste
de los instrumentos de planificación ambiental, tales como se detallan en el gráfico 4.14.

(Ver gráfico en la siguiente página)

263
Gráfico 4-14 INSTRUMENTOS PLANIFICACIÓN AMBIENTAL GESTIÓN SOSTENIBLE SUELO

(Continuar viendo gráfico en la siguiente página)

264

Fuente: Profesionales DES-CDMA, 2022.

265
Como productos destacables en cumplimiento de esta estrategia por parte del IDEAM, se
mencionan:

• Protocolo para la identificación y evaluación de la degradación de los suelos por

erosión, publicado en el 2015, convenio entre el IDEAM y la UDCA.
• Protocolo para la identificación y evaluación de la degradación de suelos por
salinización, publicado en el 2017 en convenio del IDEAM, CAR y U.D.C.A.
• Protocolo para la identificación y evaluación de la degradación de suelos por
desertificación, publicado en el 2019 por el IDEAM.

Desde el MADS, se han desarrollado lineamientos de conservación de suelos, y los

lineamientos u orientaciones para la definición y actualización de las determinantes
ambientales por parte de las autoridades ambientales y su incorporación en los POT.

Según la información suministrada por el MADS a la CGR, en abril de 2022, de 33

Corporaciones Autónomas Regionales, 22 autoridades ambientales (que representan el
66%) a la fecha, cuentan con determinantes ambientales actualizadas y 6 planes de trabajo
en ejecución para actualización; los aspectos que han limitado su desarrollo han sido, entre
otros, la falta de personal, baja capacidad técnica y operativa de las autoridades ambientales,
así mismo, los distritos y municipios argumentan falta de recursos financieros para
adelantar la actualización de sus instrumentos de ordenamiento territorial, principalmente,
los relacionados con los estudios básicos de gestión del riesgo (Dec. 1077 de 2015).

Según el informe de gestión del MADS, con corte a diciembre de 2020, se ha ajustado la
gestión del componente suelo en 10 instrumentos de licenciamiento ambiental, sobre 15
estimados es decir el 66% de los mismos que corresponde a los siguientes Términos de
Referencia – TdR- de proyectos objeto de licenciamiento ambiental:

† Construcción y operación de centrales generadoras de energía hidroeléctrica.

† Construcción de líneas férreas.
† Uso de biomasa para generación de energía.
† Uso de energía solar fotovoltaica.
† Nuevas plantas de beneficio de oro por fuera de títulos mineros y la reubicación de
las existentes.
† Sistemas de transmisión de energía eléctrica.
† Sistemas lineales de infraestructura de transporte (vías carreteras y líneas férreas,
incluyendo túneles)
† Construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento,
tratamiento y/o aprovechamiento (recuperación/reciclado) de RAEE.

Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales. Instrumento

que señala los casos en los que no se requerirá adelantar trámite de modificación de la
licencia ambiental o su equivalente, para aquellas obras o actividades consideradas cambios
menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de los proyectos del sector minero.

Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de

Colombia hoy Parques Nacionales Naturales de Colombia–, en el año 2000 comenzó la
implementación de sistemas sostenibles para la conservación trabajando con familias de
pequeños predios en la zona de influencia de las áreas protegidas. En 2007 se inició la
implementación de acciones de restauración ecológica participativa, realizando acuerdos
transitorios con las familias campesinas, como resultado, en algunos lugares se ha logrado
266
que grupos de campesinos hagan parte activa de las acciones de conservación propuestas
por el área protegida en la medida en que se mejoran sus condiciones de bienestar.

A partir de la expedición de la Ley 1955 en 2019, esta gestión de acciones de restauración

sobre suelos intervenidos puede enmarcarse en la celebración de “acuerdos con población
campesina en condición de vulnerabilidad, que habite, ocupe o realice usos tradicionales
asociados a la economía campesina en áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas -– SINAP-” con el objeto de contribuir a la atención de los conflictos de uso,
ocupación y tenencia que se presenten en estas áreas.

Así mismo, el Instituto Alexander von Humboldt participó en la documentación de los

criterios de conservación y de preservación de servicios ecosistémicos, presentados para
los ODS, estrategia liderada por el Ministerio de Ambiente y Cancillería. Adicionalmente,
ha elaborado una serie de lineamientos técnico-científicos para diagnosticar, implementar y
monitorear procesos de restauración ecológica en ecosistemas de páramo, bosque andino,
bosque seco, humedales y bosque húmedo tropical; cuya efectividad se ha evaluado, en
éste último, a través de experiencias piloto, desarrolladas con comunidades locales. Estas
directrices para procesos de restauración se han venido aplicando en distintos proyectos,
en los que, dependiendo del tipo de disturbio, se interviene el compartimento suelo de
manera directa o indirecta.

En resumen, lo que pretendió la PGSS en la estrategia 3, fue la respuesta a la necesidad

de realizar un inventario y reconocimiento de suelos del país a mayor detalle, capacitar
a los funcionarios sobre la gestión sostenible del suelo, así como generar acciones
interinstitucionales para la implementación de estándares, metodologías y protocolos
armonizados sobre evaluación de suelos y tierras; todas estas actividades se han
desarrollado por parte de los actores del SINA. Sin embargo, se observa la falta de
articulación y divulgación de dichos instrumentos en el nivel local, de manera que los aportes
en generación de conocimiento y herramientas desarrolladas por el nivel central llegue a
consolidarse en las decisiones de nivel local en los municipios.

4.2.3 Estrategia 6. Preservación, restauración y uso sostenible del suelo

El estado actual de deterioro del suelo en grandes extensiones del territorio nacional
impone la urgencia de promover su conservación, a través de acciones de generación de
conocimiento, preservación, restauración, manejo y uso sostenible; por ello, se propone
como objetivo de esta Línea del plan estratégico: “Generar acciones de preservación,
restauración y uso sostenible del suelo, con el fin de mantener en el tiempo sus funciones
y la capacidad de sustento de los ecosistemas”.

De las categorías del SINAP vigentes en la actualidad, los Distritos de Manejo Integrado y
los Distritos de Conservación de Suelos –DCS, son los que responden directamente a la
gestión del recurso suelo. Los primeros pueden ser de carácter nacional (Distrito Nacional
de Manejo Integrado –DNMI) o regional (Distrito Regional de Manejo Integrado –DRMI).
La competencia para la declaratoria de un DNMI está en cabeza del MADS, quien delega
su administración a Parques Nacionales Naturales. Mientras que, los DRMI y los DCS son
declarados y administrados por las Corporaciones.

(Ver cuadro en la siguiente página)

267
Cuadro 4-2 ÁREAS PROTEGIDAS CREADAS EN EL PAÍS PARA LA CONSERVACIÓN Y MANEJO DE
SUELOS

Fuente: RUNAP (2022). Elaboración: DES – CDMA (2022)

En el cuadro 4.2., se presentan las cifras totales actuales sobre número y extensión de las
áreas protegidas del RUNAP de categorías que tienen por objetivo la gestión del suelo.
Es importante aclarar que, de los cuatro DNMI, solo uno es continental, este es el Distrito
Nacional de Manejo Integrado Cinaruco, declarado por el MADS, en el año 2018, que
delegó su administración a Parques Nacionales Naturales. Esta institución informa que,
el respectivo Plan de Manejo, a la fecha, cuenta con la aprobación técnica y está proceso
de socialización y retroalimentación con las comunidades indígenas y campesinas y otros
actores con incidencias en la región.

De otra parte, la declaratoria de todas las categorías de áreas protegidas del Registro
Único Nacional de Áreas Protegidas –RUNAP incluidas las relacionadas directamente con
la gestión del suelo, se realiza siguiendo la “Ruta para la Declaratoria de Áreas Protegidas
del SINAP” adoptada mediante la Resolución 1125 de 2015 del MADS. Este documento
indica que, previo al desarrollo de la Ruta se debe analizar la pertinencia de la declaración
de la posible área, tomando en consideración varios factores, entre estos la provisión de
servicios ecosistémicos.

La CGR observa que entre los servicios ecosistémicos identificados en el documento no

se incluye ninguno directamente relacionado con el recurso suelo, excepto la reducción
de riesgos naturales como deslizamientos. Sin embargo, establece que entre las
consideraciones para la valoración de la iniciativa puede estar la identificación realizada
en los instrumentos de ordenamiento ambiental del territorio. Ante esto la política para la
gestión sostenible del suelo propone como una actividad la implementación de criterios
técnicos que permitan complementar la guía de declaratoria de áreas protegidas con la
especificidad del tema suelo. También encuentra a la fecha, que el MADS no ha iniciado un
proceso orientado a complementar la Ruta con el tema suelos.

El análisis, evaluación y propuesta de lineamientos técnicos para fortalecer el tema de suelos

en los planes de manejo en áreas protegidas y en ecosistemas estratégicos, como acción
propuesta de la estrategia 6, se observó que tanto el MADS como Parques Nacionales
Naturales de Colombia, no reportaron avances en el desarrollo de esta actividad. Más allá
de esto la “Guía Metodológica para la Planeación y el Manejo de las Áreas Protegidas
Administradas por Parques Nacionales Naturales de Colombia” menciona que entre las
consideraciones o criterios para la definición de los Valores Objeto de Conservación –
VOC y las Prioridades Integrales de Conservación –PIC se propone identificar servicios
ambientales sensibles a cambios, ente ellos los de uso de suelo. También se propone que
en el análisis de riesgos para la identificación y dimensionamiento se utilice información
científica incluyendo mapas de suelos.
268
Así mismo, esta línea estratégica de la PGSS también propone la formulación e incorporación
de directrices y guías metodológicas para fortalecer los instrumentos de restauración
ecológica en el componente suelo. En la revisión del Plan Nacional de Restauración, la
CGR observó que si bien se reconocen a los cambios de uso de suelo como uno de los
impulsores que han promovido la pérdida y transformación de ecosistemas; que afectan la
estructura y función del suelo causando compactación, lixiviación de nutrientes y perdida
de materia orgánica, e identifica como causas a disturbios de origen antrópico tales como:
los: sistemas productivos no sostenibles, la perdida de cobertura vegetal, la minería, la
expansión urbana y desarrollo de obras de infraestructura, y los incendios forestales y
quemas; en el plan de acción no propone actividad alguna dirigida directamente a la gestión
del recurso suelo.

En este sentido, la CGR no evidenció avance alguno en la formulación e incorporación

de guías metodológicas para fortalecer los instrumentos de restauración, recuperación y
rehabilitación ecológica formulados; tarea que recae principalmente en el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales de Colombia.

Otras actividades propuestas por la PGSS son la formulación y puesta en marcha de un

programa de conservación de suelos y promoción de sistemas sostenibles de producción y
la formulación de lineamientos de conservación de suelos para fortalecer instrumentos de
gestión del riesgo. De acuerdo a la información suministrada por el MADS no se evidencian
avances en el desarrollo de estas actividades.

Respecto a la formulación e implementación de incentivos para la conservación de suelos

solo se ha avanzado en el modelo de Pago por Servicios Ambientales –PSA el Gobierno
Nacional expidió el Decreto Ley 870 de 2017, “Por el cual se establece el Pago por Servicios
Ambientales y otros incentivos a la conservación¨ reglamentado con el Decreto 1007 del
2018, y el documento CONPES 3886/2017, que contiene los “Lineamientos de Política y
Programa Nacional de Pago por Servicios Ambientales para la Construcción de Paz”.

El PSA se define como el incentivo económico en dinero o en especie que reconocen

los interesados de los servicios ambientales a los propietarios, poseedores u ocupantes
de buena fe, por las acciones de preservación o restauración en áreas y ecosistemas
estratégicos, mediante la celebración de acuerdos de carácter voluntario; la priorización de
las áreas para su aplicación se hace sobre los criterios de mayor grado de degradación de
la cobertura vegetal por la expansión de la frontera agropecuaria, áreas degradadas y en
conflicto de uso de suelo, con énfasis en aquellas que se localicen en municipios priorizados
para el posconflicto (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET). El CONPES
3886 de 2017 establece que la implementación del programa PSA será escalonada hasta
finalizar en el año 2030, con la vinculación de un millón de hectáreas.

Aunque el programa PSA es un instrumento potencialmente útil para la conservación

del suelo en ecosistemas estratégicos, tiene un alcance limitado, pues está dirigido solo
a los municipios PDET, además, no se dispone información del avance actual sobre el
seguimiento de la implementación del programa PSA. Es necesario formular e implementar
otros incentivos para la conservación de suelos en otras situaciones de afectaciones y
conflictos tales como conversiones a sistemas productivos sostenibles o restauración de
suelos degradados que tengan cubrimiento en todo el territorio nacional.

En cuanto a la generación y divulgación de guías para el uso y manejo sostenible del suelo,
la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO),
269
En cuanto a la generación y divulgación de guías para el uso y manejo sostenible del
suelo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO),
por solicitud del MADS y con la contribución de las Corporaciones Autónomas Regionales
y diferentes instituciones, desarrolló la Guía de Buenas Prácticas para la Gestión y Uso
Sostenible de los Suelos en Áreas Rurales. Este documento está dirigido a facilitar el diseño
participativo de planes de manejo sostenible de suelos; incluye la descripción de prácticas
que contribuyen a la conservación de las funciones del suelo y una metodología para su
conocimiento en el campo.

Una forma de promover la gestión del suelo desde el ámbito productivo son los negocios
verdes15, ya que, a través de la oferta de bienes y servicios sostenibles provenientes de
recursos naturales, incorpora prácticas de sistemas de producción ecológico, orgánico y
biológico y los modelos agroecológicos, así como las agroindustrias sostenibles derivadas
de estos. El MADS por intermedio de su oficina de negocios verdes, apoya a las autoridades
ambientales con herramientas y mecanismos para el posicionamiento de los negocios
verdes. En la actualidad, el MADS reporta 879 negocios verdes de Agrosistemas Sostenibles
y 639 negocios verdes de Agroindustria Sostenible, que representan el 49% del total de
negocios verdes del país.

En el año 2020, el MADS con la participación del Instituto Alexander von Humboldt, formuló
el Programa de Conservación y Restauración del Bosque Seco Tropical en Colombia 2020-
2030, que incluye acciones de preservación, restauración y uso sostenible del ecosistema
de bosque seco, haciendo énfasis en las metas de neutralidad de la degradación de los
suelos a 2030 (ver Anexo 4.4).

4.3 LA GESTIÓN DEL SUELO EN EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

De los primordiales desafíos de la Carta Política de 1991 se destacan el ordenamiento

territorial favorable para las regiones, la inclusión de derechos y mecanismos de protección
para el medio ambiente y los bienes de valor ecológico; han transcurrido tres décadas y
aún, pese a las disposiciones normativas de la Ley 388 de 1997 (Ley de uso del suelo,
urbanismo) y la Ley 1474 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), aún persisten
dificultades en la gestión del suelo en los ordenamientos territoriales, principalmente debido
a la falta de interés en la dimensión ambiental del ordenamiento territorial.

Es válido el modelo de usos del suelo guiado por fuerzas económicas y sociales, sin
embargo, obviar la dimensión ambiental ocasiona la mala administración del recurso suelo
y una mala distribución en la ocupación del territorio, que no se ajustan a las condiciones
del entorno natural y amenazan con la sostenibilidad del desarrollo.

De otra parte, uno de los factores esenciales en la gestión sostenible del recurso suelo
es el que se desarrolla en el ordenamiento del territorio; si bien la Ley 388 de 1998
determinó la inclusión de los determinantes ambientales en los Planes de Ordenamiento
Territorial (artículo 10), como una garantía de conservación de los recursos naturales (y del
ordenamiento ambiental del territorio) en los distintos usos del suelo, se observa que pese
____________
15 Se entienden negocios verdes como aquellas actividades económicas en las que se ofertan bienes o
servicios que generan impactos ambientales positivos e incorporan buenas prácticas ambientales, sociales y
económicas, contribuyen a la conservación del ambiente como capital natural. (MADS)
270
a ello, no se ha logrado armonizar las acciones tanto de las autoridades ambientales como
de las entidades territoriales para contener las consecuencias de la degradación del suelo
actuales. En el gráfico 4.15., se observa la agrupación de las determinantes ambientales
por ejes temáticos.

Gráfico 4-15 AGRUPACIÓN DE LAS DETERMINANTES AMBIENTALES POR EJES TEMÁTICOS

Fuente: MADS (2016). Orientaciones a las autoridades ambientales para la definición y actualización de las determinantes ambientales
y su incorporación en los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital.

Ahora bien, una de las funciones de las CAR se encamina a prestar asistencia técnica en
los procesos de formulación y/o actualización de los POT a las entidades territoriales, con
el fin de garantizar que se incorporen los determinantes ambientales y por supuesto, que
los instrumentos de planificación del territorio guarden armonía con los instrumentos de
planificación ambiental. En el gráfico 4.16., se muestra un esquema de los momentos de
asistencia técnica.

(Ver gráfico en la siguiente página)

271
Gráfico 4-16 ASISTENCIA TÉCNICA QUE DEBEN BRINDAR LAS CAR A LOS MUNICIPIOS EN EL
PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Fuente: MADS (2016).

4.3.1 Casos críticos: Boyacá, Sucre y Magdalena

Una vez realizado el análisis de los datos e información suministrados por las diferentes
entidades ambientales que pudo obtener la CGR, se evidenció que la gestión insostenible
de suelo y el aumento de la degradación de este recurso en el territorio nacional no obedece
a los mismos factores, ni en similares proporciones en cada región.

Por esto, fue necesario visitar tres de los departamentos más afectados teniendo en cuenta
el grado de magnitud y severidad de la gestión sostenible del suelo que presentan algunas
regiones, según la información presentada por el IDEAM. Los departamentos que se
visitaron fueron elegidos teniendo en cuenta la incidencia en la degradación acelerada de
este recurso.

4.3.1.1 Boyacá

Caracterización de los suelos en Boyacá. El Departamento de Boyacá tiene una

configuración diversa en el suelo, que va desde suelos del paisaje de montaña de nieves
permanentes, con altitudes superior a los 4.600 msnm, con pendientes superiores a 75%
hasta aquellos con pendientes planas de 1-3%; en su mayoría presentan relieves quebrados,
ondulados, fuertemente inclinados, que le permiten desarrollar una erosión hídrica, laminar
y pedregosidad superficial.

De acuerdo al Plan de Acción Cuatrienal 2020-2023 de Corpoboyacá, el departamento se

divide en cuatro cuencas sedimentarias: Valle medio del Magdalena, Cordillera Oriental,
Sierra Nevada del Cocuy y el Piedemonte Llanero, distribución que lo configura en un
departamento diverso en suelos y ecosistemas estratégicos. Del mismo modo, el subsuelo
tiene un potencial minero diversificado: esmeralda, hierro, caliza, carbón, cobre, materiales
de construcción (yeso, mármol, arcillas, arena, caliza, asfáltica, fosforita y diatomita)
(Gobernación de Boyacá, 2019).
272
En cuanto al estado de los suelos, el departamento de Boyacá es uno de los que presentan
mayor magnitud de degradación por erosión, esto es el 72% de su área está afectada
con algún grado de erosión; y además, tiene una mayor proporción de su área afectada
por grados de erosión severo y muy severo; los municipios de Villa de Leyva, Sáchica y
Tinjacá, presentan altitudes entre 2.200 a 3000 msnm, con algunos relieves de pendientes
de 3-5%, predomina la alternancia de procesos de acumulación y erosión, los suelos son
moderadamente profundos y con fertilidad moderada a alta. (IDEAM, 2010).

De acuerdo a la vocación del uso de la tierra, IGAC (2002) que examina la capacidad
natural de soportar con las características de sostenibilidad, el Departamento se presenta
mayoritariamente con vocación natural de uso distribuida así: conservación (41%),
agroforestal (35%), agrícola (9%), ganadería (8%), y el área restante, cuerpos de agua y
zonas urbanas.

En septiembre de 2011, Corpoboyacá expidió la Resolución 2727 por medio de la cual

estableció determinantes ambientales para la revisión o modificación de los Planes de
Ordenamiento Territorial en su jurisdicción, si bien, dicho acto administrativo contiene algunas
de las determinantes relacionadas con los recursos naturales, es importante mencionar
que a la fecha, el estado de los instrumentos de planificación ambiental se encuentra
desactualizado, no obstante, la Corporación responde que dicho acto administrativo se
encuentra en proceso de actualización.

Del mismo modo, llama la atención que en el artículo 16 de la Resolución 2727 de 2011 se
mencionan las áreas de: Desierto Santo Ecce – Homo y La Candelaria, como un distrito de
conservación de suelos y restauración ecológica, del cual “se constituyen en un referente
para los municipios de la jurisdicción, los cuales deberán analizar las particularidades de
su territorio, pero teniendo en cuenta que los Distritos de Conservación de Suelos son
determinados con base en el Art.31 de la Ley 99 de 1993 por Corpoboyacá”. Sin embargo,
en comunicación enviada el 29 de marzo de 2022 por Corpoboyacá, y contrastado además
en el registro RUNAP de la Unidad de Parques Nacionales Naturales, no se encontró que
en los sitios mencionados por el Art.16 de la Res. 2727/2011 se encuentren establecidos
Distritos de Conservación de Suelos; a pesar de que ha transcurrido más de una década
desde la fecha de expedición de la misma.

De igual manera, llama la atención que si bien, la Corporación manifiesta en respuesta

dada a la CGR en marzo de 202216 que “los suelos afectados por erosión mantienen estable
su área durante los últimos cuatro años, variando su uso en gran cantidad hacia sistemas
productivos bajo cubiertas de plástico”, la autoridad ambiental “no ha presentado proyectos
bajo la temática de Restauración, rehabilitación y/o recuperación de suelos durante el
periodo de 2017-2021 y en lo corrido de la vigencia 2022”.

El 85% de los municipios de la jurisdicción de Corpoboyacá tienen su EOT/PBOT vigente

desde los años 2000-2004, si bien han iniciado procesos de “revisión general y ajustes” a la
fecha no han culminado la actualización e incorporación de los determinantes ambientales,
entre otros, los correspondientes a la gestión del riesgo; principalmente entre otras razones,
por la falta de recursos presupuestales para contratar los requerimientos cartográficos
(1:25.000 para suelo rural y 1:5.000 para suelo urbano) que no les ha permitido tener todos
los productos requeridos y por tanto, aún no se ha logrado finalizar el proceso.
____________
16 Comunicación recibida por medio electrónico, radicado Corpoboyacá 120-3711 del 29 de marzo de
2022.
273
Municipio de Villa de Leyva. La estructura ecológica principal del Municipio se identifica
principalmente con la participación en el 41% del área del Santuario de Flora y Fauna
Iguaque, esto es, 2.836 ha., junto con cinco reservas naturales de la sociedad civil registradas
en el RUNAP, las áreas vitales para la integración y conectividad ecológica, y los parques
locales, urbanos y rurales.

Según datos proporcionados por Corpoboyacá17, el 40% del área del Municipio presenta
erosión severa y muy severa, la forma de erosión que se presenta es la pluvial o hídrica,
lo cual ha generado red de cárcavas en diferentes grados de desarrollo, lo cual además,
incrementa otras formas de erosión como la remoción en masa y eólica. Si bien las condiciones
climáticas históricamente han generado su configuración geológica y erosiva, existen otros
procesos correlacionados como la acción antrópica: los asentamientos humanos y el uso
agropecuario.

El Municipio cuenta con el PBOT vigente del año 2004, entre otras razones, porque sólo
hasta el año 2021 se suscribió el contrato de consultoría con el Consorcio PBOT Villa
de Leyva 2021 por un valor de $1.230 millones, a junio de 2022 no ha firmado acta de
inicio pues el proceso contractual de la interventoría fue declarado desierto. El acuerdo
actual del PBOT del Municipio no cuenta con los determinantes ambientales actualizados,
concretamente entre otros, los relacionados con la gestión del riesgo y el Plan Especial
de Manejo de Centro Histórico. Por la complejidad del municipio y la importancia cultural e
histórica, el proceso de actualización requiere no sólo de la concertación con la autoridad
ambiental sino con el Ministerio de Cultura.

Los conflictos de uso del suelo más notorios están relacionados en la zona suburbana;
según las clases agrológicas del IGAC (2003), el municipio está compuesto principalmente
por suelo rural (99% del territorio) del cual, el 19% es apto para desarrollo agrícola, el
24% vocación de desarrollo forestal productivo y el 56% es árido y de baja productividad
agrícola. De manera que, según la anterior clasificación, no se cuenta con suelos de
expansión urbana, sin embargo, las dinámicas económicas del territorio han incrementado
considerablemente la urbanización campestre en suelo rural, pues, según datos revelados
por el municipio en el diagnóstico del Plan de Desarrollo 2020-2023, entre los años 2013-
2017 se otorgaron 469 licencias de construcción en suelos suburbanos, lo que ha elevado
la demanda de agua del municipio y a su vez, ha incrementado el valor de la propiedad.

Así mismo, la clasificación del suelo suburbano se divide en tres sectores o categorías,
con normas que pretende responder a la vocación de los suelos; la expansión de la
construcción fuera del perímetro urbano ha generado el crecimiento de la huella urbana, lo
que supone un reto en el nuevo PBOT que se está adelantando y además, por los requisitos
de conservación del Plan Estratégico de Patrimonio PEMP, que dispone regulaciones de
conservación del patrimonio arquitectónico.

Otro aspecto que llama la atención en el uso del suelo es la no existencia de la actividad
económica del reciclaje en el PBOT vigente, por tanto, quienes la ejercen pueden
acarrear infracciones a la integridad urbanística por no acatar el uso del suelo establecido,
desincentivando el desarrollo del reciclaje como actividad económica en el Municipio. En
términos generales, en el Municipio de Villa de Leyva está todo por construir en cuanto a la
incorporación del recurso suelo en el ordenamiento territorial (conflictos, usos permitidos,
proyectos de conservación, entre otros), aunado, además, a la importancia turística, histórica
____________
17 Respuesta a solicitud de información radicado 120-3711 del 29 de marzo de 2022, Corpoboyacá.
274
y cultural que representa para la región.

Municipios de Sáchica y Tinjacá. La situación de los instrumentos de ordenamiento territorial

en estos municipios es similar, Sáchica cuenta con un EOT aprobado en el año 2004, y
Tinjacá en el año 2000. Las entidades territoriales iniciaron proceso de revisión y ajustes
a los EOT en el año 2015, mediante contratos de consultoría, sin embargo, a la fecha no
han podido culminar su actualización y adopción del nuevo EOT, ya que los productos
contratados en el momento de suscripción de los contratos no son útiles frente a los nuevos
requerimientos del Decreto 1232 de 2020. Obteniéndose una situación de desbalance entre
los recursos económicos del contrato frente a los productos que se exigen y sin tener la
posibilidad de efectuar más modificaciones a los contratos, por razones de cumplimiento de
los plazos y términos del contrato.

Para el caso de Sáchica, su configuración geológica la hace vulnerable a la erosión, por

la expansión de la agricultura a través de invernaderos en el área rural, ha generado
aumento en la demanda de agua, uso de plásticos, pesticidas y agroquímicos, que por
infiltración afectan la calidad del suelo, aumentando el conflicto por el uso de agua para
consumo humano. Un aspecto importante es que este tipo de agricultura no requiere de
permisos/ licencias ambientales para su instalación, así que no es posible establecerles
la obligación de un plan de manejo de los posibles impactos ambientales generados,
quedando la responsabilidad del manejo y disposición de los residuos (líquidos y sólidos)
en la responsabilidad extendida del productor18, que en muchos casos no se aplica.

Es importante destacar que como en la mayoría de los municipios que no han adelantado la
actualización de los PBOT/EOT, que además son municipios de quinta y sexta categoría19,
están adelantando su desarrollo social, económico y ambiental, bajo parámetros que no
tienen incorporados los determinantes actuales, y por tanto, las decisiones de Gobierno a
nivel local podrían presentar desbalances frente a la situación.

La desactualización de los POT permite que los Municipios expidan licencias urbanísticas
sin conocer a fondo la vocación del suelo y su estado de conservación, concretamente en los
desarrollos urbanísticos en suelo rural, desconociendo la normatividad superior. Situación
además que, incumple con lo establecido en el Art.20 de la Ley 388/97, el cual dispone que:
“Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten
a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en
planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo”.

Así mismo, dicha ausencia genera una falta de armonía en el sentido propuesto por el art.
21 de Ley 388/97:
“El plan de ordenamiento territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación
____________
18 La responsabilidad extendida del productor es el principio por medio del cual los productores mantie-
nen un grado de responsabilidad por todos los impactos ambientales de sus productos a lo largo de su ciclo
de vida, desde la extracción de las materias primas, pasando por la producción y hasta la disposición final
del producto como residuo en la etapa de posconsumo. El MADS expidió la Res.693 de 2007 para el manejo
de envases de plaguicidas, sin embargo, no está ampliado a todos los productos agroquímicos que se usan
en la agricultura tradicional.
19 La categorización de municipios fue reglamentada por la Ley 136 de 1994, que a su vez fue modificada
por la Ley 1551 de 2012, en la cual se establecen siete categorías de municipios (Especial, Primera, Segunda,
Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta). Esta categorización obedece a cuatro criterios: número de habitantes, in-
gresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica.
275
del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales
necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado
o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de
desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo
de ocupación del territorio.”

Una situación especial presentan 70 municipios de la jurisdicción de Corpoboyacá, que

iniciaron contractualmente su proceso de revisión de los POT sin que culminara el periodo
de vigencia; luego, por las diversas modificaciones normativas (Decretos 1807 de 2014 y
1232 de 2020) no han podido culminar la ejecución de los contratos con los productos que se
solicitan en los decretos mencionados, obteniendo un desbalance de recursos económicos,
debido a que lo que se contrató en su momento no puede ser atendido por lo que exige la
norma vigente, los gestores del gasto municipal deben solucionar el limbo contractual, pues
los productos contratados no serían útiles según la normativa vigente.

Sólo el 15% de los municipios de la jurisdicción de Corpoboyacá tienen incorporada la

gestión del riesgo, esto es 13 municipios que están en implementación; a la fecha sólo 3
municipios tienen adoptado mediante acuerdo sus POT con los requerimientos del Decreto
1232 de 2020. Si bien es bastante desalentador el escenario, es la realidad con que se
cuenta en el país, toda vez que los costos de contratación son elevados para la mayoría de
los Municipios de 6° categoría, cuyos recursos propios son muy bajos y se tiene que recurrir
a fuentes de financiación externas.

En consecuencia, lo que se presenta es que, por ejemplo, en Villa de Leyva, Sáchica,

Tinjacá y Oicatá, en el Departamento de Boyacá, los planes de desarrollo municipal en
ejecución (2020-2023) no contemplan acciones de desarrollo relacionadas con el modelo
de ocupación del territorio, por cuanto éste ya no cumplió su horizonte de largo plazo,
de manera que aquellos proyectos de desarrollo urbano y desarrollo del suelo rural se
adelantan sin existir previamente concertación tanto con la autoridad ambiental como con
la ciudadanía.

En los recorridos realizados por la CGR a la zona de los Municipios de Villa de Leyva,
Sáchica, Tinjacá y Oicatá, en el Departamento de Boyacá, se observó que, si bien allí se
conserva un sistema productivo alrededor de la alfarería, han ocurrido cambios paisajísticos
y disponibilidad de servicios ambientales ecosistémicos, promovidos principalmente por la
urbanización rural y la producción agrícola bajo invernaderos. No obstante, las autoridades
ambientales tienen una incidencia directa en la gestión de los suelos, por ejemplo, en el
acompañamiento de los municipios para la definición de los usos agropecuarios, caso en el
cual no se incorporan condiciones específicas para su desarrollo, por ejemplo, el desarrollo
de invernaderos se minimiza el control que debe adelantarse al uso de agroquímicos y
pesticidas.

4.3.1.2 Sucre

Según cifras presentadas por el IDEAM (2010), el departamento de Sucre presenta

afectación por degradación del suelo en más del 70% de su territorio, con un grado de
severidad de 7,6%, siendo uno de los departamentos con mayor impacto negativo en el
deterioro del recurso suelo.

Los municipios del departamento de Sucre que presentan mayor degradación de suelo se
276
encuentran en la jurisdicción de Carsucre, la cual demuestra que el 90,8% del área de su
jurisdicción presenta algún grado de erosión y un 10,5% de su territorio presenta grados
severos de erosión. Carsucre presenta afectación por zonas en desertificación de un 100%
de su área de jurisdicción, esto es 514.138 ha, teniendo el 100% de afectación de zonas
secas y zonas de desertificación, con una precipitación media anual de 1.000 y 2.000 mm/
año.

Los municipios con mayor grado de afectación e incidencia frente a la gestión sostenible
del suelo, son Sincelejo, Corozal, Sampués, Los Palmitos y Morroa. La jurisdicción de estos
municipios es de 114.818 ha, de los cuales el 78% presenta algún grado de erosión entre
ligera y moderada, un 18% presenta erosión severa y el 4% restante se encuentra sin
evidencia de erosión y en Zonas Urbanas construidas. La erosión severa presente en estos
municipios es de tipo hídrica y clase terraceo y laminar en su gran mayoría (11% de la
jurisdicción de estos municipios) seguido de la clase terraceo y surcos (con un 5%).

Dentro de las causas importantes de la degradación de suelo en estos municipios se incluyen

la deforestación ocasionada por la expansión de la frontera agrícola y la ganadería extensiva,
la minería la cual provoca la degradación por erosión más severa, cuyas manifestaciones
son los surcos y cárcavas que quedan después de la explotación o extracción de balasto, y
por último, se encuentran las quemas agrícolas y los incendios de las coberturas vegetales,
que tienen mayor ocurrencia en los ecosistemas de climas secos, durante el proceso de
preparación de suelos para la siembra de cultivos o causas antrópicas.

Municipio de Morroa. De acuerdo al plan de desarrollo del municipio de Morroa la erosión

es uno de los principales problemas que sufre la población, puesto que es un factor natural
y antrópico que contribuye a la consecuente degradación de los suelos de la región. Entre
los fenómenos naturales se destacan la erosión geológica20, los derrumbes y los cambios
climáticos. En cuanto a las actividades humanas, se incluyen la ampliación de la frontera
agrícola, la expansión urbana, la minería, la construcción de vías, la tala de árboles y el
inadecuado manejo de cuencas. Se identifican importantes procesos erosivos que se
presentan tanto a nivel de la línea de costa como del territorio en general.

En cuanto a conflictos de uso de suelo para el municipio de Morroa, se evidencia que

el 48,79% del uso del suelo es sobreutilizado, el 35,63% está subutilizado y solamente
el 21,2% tiene un uso adecuado. Esta situación se da por varios factores, como la falta
de tierra por parte de los campesinos, la tierra en manos de terratenientes, recursos
limitados, falta o ausencia de tecnificación, capacitación y estudios de suelos y de agua
para desarrollar proyectos productivos. Por otra parte, el Plan de Desarrollo determina que,
a partir de estudios realizados por el IGAC, los suelos del municipio de Morroa son aptos
para la explotación ganadera, sin embargo, esta actividad productiva no se ha desarrollado
exitosamente y los suelos son dedicados principalmente a la producción agrícola. Los hatos
ganaderos establecidos se ven afectados por eventos climáticos extremos como la sequía,
que dificulta el acceso a alimentos (pastos y forraje) para los animales disminuyendo la
rentabilidad del sector.

En materia de proyectos frente al componente suelo, la administración municipal de Morroa

junto con la Agencia para la Reincorporación y Normalización – ARN, estableció un programa
de educación en el cual se vieron beneficiados 12 excombatientes, obteniendo el certificado
____________
20 Erosión geológica: Se entiende por erosión geológica la pérdida o destrucción de las capas del suelo por
la acción única o combinada de los vientos, de las aguas en movimiento o por la acción directa de las lluvias.
277
de uso de suelo para proyecto colectivo de ganadería.

Municipio de Sampués. Este municipio tiene vigente el contrato de consultoría para la

actualización del POT, financiado por el Departamento Nacional de Planeación a través del
programa POT Modernos en la vigencia 2016, del cual surgió entre el Municipio de Sampués
y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE el Contrato Interadministrativo
Derivado Numero 216184 con fecha de suscripción 14 de Diciembre de 2016, en donde se
contempla adelantar la ejecución del proyecto Fortalecimiento de las Entidades Territoriales.

De otra parte, en el municipio de Sampués, según el Acuerdo 04 de 2002 los usos del suelo
(sin diferenciar entre el suelo urbano o rural) son: agricultura tradicional, pastoreo, minería,
comercio, uso industrial, servicios, recreación, turismo, residencial campestre (individual
o agrupación) y residencial urbano (unifamiliar y multifamiliar). Sin embargo, también se
identifica un programa de usos del suelo urbano y sus áreas de actividad, en los que se
encuentran: residencial, comercial, industrial, institucional, múltiple, recreativa, áreas verdes
de protección y área de tratamiento especial. Estas áreas de actividad se clasifican en usos
principales, complementarios, restringidos y prohibidos.

Según información suministrada por el programa POT modernos21 del DNP que se viene
desarrollando en el municipio de Sampués, el uso de suelo del 76% del territorio municipal
corresponde a prácticas de pastoreo intensivo y semi-intensivo e incluso sumado a las
tierras en descanso o barbecho y destinadas a actividades silvopastoriles, representarían el
88%, es decir 17.500 ha., siendo la actividad que mayor impacto genera en la degradación
del suelo. Además de las otras acciones, tales como; agricultura, productoras de madera,
zona residencial, entre otras que completan el 100% del uso de suelo.

Municipio de Sincelejo. Se presenta como uno de los pocos municipios del departamento de
Sucre que se encuentra con el POT vigente actualizado, según Acuerdo 147 de diciembre
17 del 2015, modificado por el Acuerdo 177 de mayo 16 del 2017. El Plan de Desarrollo
del Municipio de Sincelejo Vigencia 2016-2019, demostró que la erosión y la pérdida de
cobertura vegetal son característicos en los suelos de este municipio, la cual se presenta
por las prácticas agrícolas inadecuadas, mal uso de la maquinaria agrícola, expansión de la
frontera agrícola y ganadera, cambio en el uso del suelo y las quemas.

De otra parte, se observa que en el Plan de Desarrollo del Municipio de Sincelejo 2016-
2019, los conflictos de uso de suelo se generan por falta de planificación de las actividades
productivas agropecuarias, donde no se tiene en cuenta la aptitud para el aprovechamiento
de suelo en la zona rural, de acuerdo con la capacidad de uso y el manejo de los recursos
naturales; como se muestra en el cuadro 4.3.
Cuadro 4-3 VOCACIÓN DE USO DE SUELO RURAL SINCELEJO

Fuente: Plan de Desarrollo Municipio Sincelejo 2016-2019

____________
21 (Direccion Nacional de Planeacion, 2017)
278
Sin embargo, el uso que actualmente se le da a la tierra es contrario a su aptitud, es decir
que el 58% de las tierras están dedicadas a la ganadería extensiva, un 24% a actividades
mixtas agrícolas y ganaderas y solo el 8.93% del territorio rural está dedicado a la agricultura,
lo cual presenta conflicto en el uso de la tierra que se ha traducido en impactos negativos
sobre el recurso suelo.

Por lo tanto, la alcaldía de Sincelejo adelanta proyectos y acciones importantes frente a

la gestión sostenible del suelo, por medio del establecimiento de sistemas agroecológicos
para la recuperación, conservación y manejo de suelos en laderas, implementación de
sistemas de producción de abono orgánico con énfasis en recuperación de suelos y la
cualificación en biotecnologías sostenibles para la recuperación y conservación de suelos.

4.3.1.3 Magdalena

El Departamento de Magdalena, jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del

Magdalena – en adelante Corpamag-, tiene una alta incidencia de erosión; concretamente,
el 76,6 % de su superficie presenta algún grado de erosión, incluyendo el 16,5 %, donde la
incidencia es severa o muy severa (IDEAM, U.D.C.A., 2015).

De acuerdo a la información suministrada por Corpamag22 a la CGR, la categoría de erosión

“muy severa” se presenta en los municipios de Santa Marta, Ciénaga, Nueva Granada
y Santa Ana, mientras que la erosión “severa” se presenta en todos los municipios del
Departamento; siendo los municipios más afectados: Pivijay, Sabanas de San Ángel, Plato,
Ariguaní, Santa Ana, Chibolo, Nueva Granada y Santa Bárbara de Pinto. Así mismo, la
erosión “moderada” afecta a todos los municipios del Departamento, pero especialmente
en: Pivijay, Aracataca, Fundación, Sabanas de San Ángel, Ariguaní y Nueva Granada.

La muestra de municipios del Departamento escogida para la revisión de los instrumentos

de planeación, ordenamiento y manejo se realizó de manera preferencial, entre los más
afectados por el fenómeno erosivo, procurando que el territorio total de la muestra incluyera
áreas protegidas y que, al menos en parte, estuviese incluido en cuencas hidrográficas con
instrumento de ordenación formulado. Así, la muestra seleccionada está conformada por
los municipios de Plato, Ariguaní, Chibolo, Sabanas de San Ángel y El Banco.

Entre esta muestra, de acuerdo a su población total, a los Municipios de El Banco y Plato les
corresponde formular Planes Básicos de Ordenamiento Territorial; mientras que, Ariguaní,
Chivolo y Sabanas de San Ángel deben elaborar Esquemas de Ordenamiento Territorial. A
la fecha, ninguno de estos Municipios cuenta con su Instrumento de ordenación actualizado
y debidamente adoptado.

Por tanto, para presentar una línea documental de instrumentos de planeación y manejo,
que permitiera dar cuenta de la inserción sucesiva del recurso suelo, se optó por hacer
énfasis en el Municipio de El Banco, del cual se dispuso de Plan de Desarrollo y de su
PBOT, que pese a hallarse desactualizado, tiene vigencia hasta tanto no se adopte un
nuevo documento; que, además tiene parte de su territorio en área protegida regional y en
cuenca hidrográfica en ordenación.

Con el objeto de orientar la toma de decisiones sobre modelos de ocupación territorial, en

____________
22 Corpamag, 2022. Respuesta a solicitud de información 2022EE0043176 recibida por medio electrónico
el 18 de abril de 2022.
279
busca de un adecuado uso del territorio y un aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, Corpamag expidió el documento de Determinantes Ambientales para el
Departamento del Magdalena. Este es la guía para los municipios en su proceso de formular
e implementar sus respectivos planes o esquemas de ordenamiento (Corpamag, 2018). El
documento de formulación consta del texto explicativo y una amplia cartografía.

Entre los determinantes ambientales directamente relacionados con el recurso suelo

se incluyen la zonificación, las reglas y pautas para el manejo y uso del territorio y los
recursos naturales formuladas en los instrumentos de planeación u ordenamiento (Planes
de manejo –PM, Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hidrográfica –POMCA, Plan
de Ordenación y Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras –POMIUAC) de
espacios geográficos con diferentes categorías (ver Anexo 4.3).

La revisión del texto y cartografía del documento de determinantes ambientales del

Departamento del Magdalena, permitió establecer los elementos que integran la estructura
ecológica principal del departamento y su concordancia con el plan estratégico de la PGSS.
Por otro lado, deja ver la urgencia de realizar o culminar la formulación de los instrumentos
de planeación, manejo u ordenación de varias de las áreas determinantes ambientales
y realizar en todos los municipios la delimitación de las rondas hídricas, definiendo y
adoptando su régimen de usos.

El Plan de Acción Institucional –PAI 2020 – 2023 de CORPAMAG (Corpamag, 2020),

integra la gestión del suelo, primero, identificando la erosión entre los problemas causadas
por alta presión social sobre los servicios ecosistémicos y lo atribuye a la deforestación, a la
pérdida de cobertura vegetal, a malas prácticas agrícolas o uso inadecuado del suelo para
ganadería. Las acciones programáticas que corresponden al manejo de la problemática de
la erosión y, en general, a la gestión sostenible del suelo, se encuentran dispersas en los
proyectos de diferentes líneas estratégicas, tales como:
• Proyecto Gestión Sostenible del Suelo
• Proyecto Áreas Protegidas y Otras Estrategias Complementarias para la Conservación
• Proyecto Planificación y Manejo del Recurso Hídrico
• Proyecto Formulación de Instrumentos de ordenamiento o manejo Ambiental
• Proyecto Implementación de Estrategias para Adaptación al Cambio Climático

No obstante, el plan estratégico del PAI 2020-2023 no formula indicadores que permitan
hacer seguimiento al cumplimiento de los proyectos y acciones; así mismo, el Plan Financiero
presenta los montos de inversión de manera globalizada anual, para cada uno de los cuatro
años de su vigencia; no se desglosan los recursos destinados para la ejecución de cada
uno de los programas y proyectos propuestos, situación que se contrasta con la respuesta
dada a la CGR, en abril de 2022, en la que indica que no ha realizado proyectos dirigidos a
conservación o uso sostenible del recurso suelo.

Plan de Manejo DRMI Complejo cenagoso de Zárate, Malibú y Veladero (Fundación

Reto Colombia, 2011)

El Distrito Regional de Manejo Integrado Complejo Cenagoso de Zárate, Malibú y Veladero,

con una superficie de 63.992,0 ha, se halla localizado entre los Municipios de Plato y Santa
Bárbara de Pinto, en el Departamento de Magdalena, jurisdicción de Corpamag. Fue
declarado mediante el Acuerdo 010 de junio de 2007.
280
El Plan de Manejo del DRMI Complejo Cenagoso de Zárate, Malibú y Veladero fue formulado
en 2011 (Fundación Reto Colombia, 2011), fecha anterior a la publicación de la Política
para la Gestión Sostenible del Suelo –PGSS De acuerdo a esa Política, este instrumento
de manejo ambiental de área protegida debe ser actualizado para incluir los lineamientos
de la gestión sostenible del recurso. Sin embargo, Corpamag informa que, a la fecha, tal
proceso no ha iniciado. Pese a esto, la CGR revisó el documento y cartografía de este
Plan de Manejo en procura de caracterizar la forma de inclusión del recurso suelo, pues se
halla vigente, por tanto, es la guía de la gestión en esa área protegida. A continuación, se
presentan las principales observaciones producto de este examen.

Bajo el subtítulo “Uso actual y tradicional de la tierra” se presenta una descripción imprecisa,
no cuantificada ni espaciada, de clases de usos de suelo, que no coinciden con la clasificación
presentada en el PBOT de Plato, que se formuló en fecha anterior. De otra parte, el estudio
no incluye el recurso suelo como factor para la zonificación; aunque en la definición de usos,
se mencionan acciones que de manera indirecta procuran la conservación de los suelos.

De la revisión del PM DRMI Complejo Cenagoso de Zárate, Malibú y Veladero se concluye

que el documento de formulación propone diversas acciones que pueden contribuir al uso
sostenible del recurso suelo, pese a haber sido formulado con anterioridad a la publicación
de la PGSS. Se debe proceder a su actualización para incluir integralmente el recurso suelo.
También se considera necesario realizar una evaluación de seguimiento para establecer el
avance en la implementación de las acciones propuestas.

Plan de Ordenación y Manejo Ambiental de Cuenca Hidrográfica Río Bajo Cesar –

Ciénaga Zapatosa

La Cuenca Hidrográfica del Río Bajo Cesar – Ciénaga Zapatosa hace parte del Área
Hidrográfica Magdalena Cauca; allí se encuentra el Complejo Cenagoso Zapatosa,
considerado el humedal continental más representativo del país por su tamaño, la
biodiversidad que alberga y por los bienes y servicios que ofrece, entre otros, provisión de
recurso ictiológico y regulación del recurso hídrico. Esta cuenca tiene una extensión total
de 516.026 ha, que se extienden entre los departamentos de Cesar y Magdalena, sobre un
territorio que va desde las cimas de la Serranía de Perijá hasta el Río Magdalena.

El Banco es el único municipio del Departamento del Magdalena que tiene territorio en
la Cuenca Hidrográfica del Río Bajo Cesar – Ciénaga Zapatosa. De las 82.414,3 ha que
corresponden al área total del Municipio, 27.083,2 ha (el 32,9% del total) se hallan allí,
correspondiendo al 5,2% de la extensión de esa subzona hidrográfica.

El proceso de formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo Cuenca Hidrográfica Bajo

Cesar – Ciénaga de Zapatosa – POMCA Bajo –Cesar – Zapatosa se inició en noviembre
de 2014 (Consorcio Guatapurí - Cesar, 2017), con la conformación de la Comisión Conjunta
para la Ordenación y Manejo de Cuenca, entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo,
Corpamag y Corpocesar (Acta Conjunta 001). Finalmente se adoptó mediante la Resolución
Conjunta 002 de junio de 2018. A continuación, se presentan las anotaciones, respecto de
la inclusión del recurso suelo, producto de la revisión realizada por la CGR al documento
de formulación de este Plan.

El POMCA Bajo Cesar Zapatosa presenta un estudio detallado de los suelos de esa región
que incluye delimitación de unidades a partir de análisis cartográfico, exploración detallada
281
en campo en una muestra equivalente al 10% del área y 71 unidades de suelos en escala
1:25.000; que se hallan prolijamente descritas y cartografiadas en dicho estudio.

A partir de este estudio detallado de suelos se delimitaron las unidades de capacidad de

uso que establecen su potencial agrícola, pecuario o forestal. En total se establecieron
18 grupos o clases de suelos. En el área del municipio de El Banco que hace parte de la
Cuenca, los grupos de manejo más extendidos son: suelos con limitaciones por el drenaje
muy pobre, inundaciones frecuentes largas y la deficiencia de lluvias en un semestre, aptos
para realizar agricultura y ganadería en épocas de no inundación; suelos con limitaciones
por baja saturación de bases, alta saturación de aluminio, muy baja fertilidad; son aptos
para cultivos perennes y semiperennes tolerantes a la saturación de aluminio, ganadería
con pastos mejorados; y suelos con limitaciones por fragmentos de roca en el suelo y
la pedregosidad superficial; aptos para cultivos semi perennes, perennes y sistemas
agroforestales, semi densos y densos tipo silvopastoril.

El estudio muestra que el uso actual del suelo en la Subzona Hidrográfica Bajo Cesar
- Zapatosa se distribuye así: Ganadería en pastoreo extensivo: 71,25%; Agricultura
(principalmente cultivos permanentes intensivo): 1,91%; Forestal: 7,02%; Infraestructura:
1,06%; Minería: 0,76%; Conservación: 5,81%; Cuerpos de agua: 12,19%. Estas cifras
confirman la situación que se presenta en todo el Departamento y en general en amplios
sectores de la Costa Caribe y el país, donde el uso dominante del suelo es la ganadería
extensiva.

Como consecuencia de la situación presente de explotación del recurso suelo, el análisis

de conflictos de uso del suelo en la Cuenca mostró que el 46,12 del territorio se halla
subutilizado, otro 20,08 sufre sobreutilización y solo el 18,82 no presenta conflictos. En
la cartografía revisada se observó que, en la zona del Municipio de El Banco que hace
parte de la Cuenca, la subutilización moderada y subutilización severa son las formas más
visibles de conflictos de uso del suelo; aunque otra buena parte de ese territorio tiene uso
adecuado. En el cuadro 4.4. se detalla la cuantificación de conflictos de uso del suelo en la
Cuenca Bajo Cesar – Zapatosa.

Cuadro 4-4 TIPOS DE CONFLICTOS DE USO DEL SUELO EN LA CUENCA BAJO CESAR – ZAPATO-
SA

Fuente: POMCA Bajo Cesar Zapatosa, 2018

El análisis de coberturas vegetales muestra que el paisaje en la Cuenca del Río Bajo Ces–r
- Ciénaga Zapatosa, en la actualidad está representado, en mayor medida, por pastizales
y pastizales con árboles. Los indicadores aplicados para la evaluación de cambios
multitemporales y de caracterización espacial de las coberturas naturales presentaron una
282
tasa de cambio de coberturas naturales baja en el periodo evaluado (2002-2016), debido a
que los procesos de transformación fuertes se dieron antes del periodo analizado.

De los tres ecosistemas estratégicos identificados para la cuenca, se evidenció que los
bosques secos y los bosques subandinos están en especial peligro, pues su sostenibilidad
es precaria. En síntesis, el POMCA afirma que el grado de transformación de la cuenca
es medio-alto, que el mantenimiento de los servicios ecosistémicos presenta una alta
vulnerabilidad y que hay fuertes relaciones entre población y perturbación, ligada a diversos
modelos productivos no acordes a los principios de sostenibilidad.

Posteriormente el estudio desarrolla la fase prospectiva, definiendo los escenarios

tendenciales para varios aspectos en un plazo de 10 años, de 2016 a 2027. A pesar que
se prevé un modesto incremento de la población, estimado en 1,9%; este aumento en
el número de habitantes asentados ejercerá constantemente una mayor presión sobre la
sostenibilidad del sistema natural. Entre los aspectos analizados, los que se relacionan más
directamente con el recurso suelo son:

Cambio en las coberturas naturales: Dado el grado actual de transformación de los sistemas
naturales, que se manifiesta en una reducida cobertura natural, en el futuro serán poco
notorios. Los mayores cambios se producirán sobre las coberturas boscosas de la región
subandina y andina en la serranía de Perijá. En cada una de las subcuencas se espera
la pérdida entre el 20% al 50% de bosques primarios, secundarios o fragmentados que
existen; esta situación aumentará el riesgo de inundaciones y desastres naturales como
consecuencia de la variabilidad climática y reducirá gravemente la oferta existente de
servicios ecosistémicos.

Los Ecosistemas Estratégicos: Actualmente, los ecosistemas estratégicos representan

cerca del 10% del área total de la cuenca. En el escenario tendencial seguirá la pérdida
en representatividad de ecosistemas estratégicos, como el bosque seco de las planicies y
zonas de ronda de los humedales y, en menor medida, el bosque húmedo de Perijá.

Teniendo en cuenta que las alteraciones en los ecosistemas se producen por modificaciones
del uso del suelo y la cobertura vegetal, cuyo efecto encadenado, resulta en el aumento de
la vulnerabilidad de los ecosistemas mismos y de las comunidades, el escenario tendencial
desarrollado en el POMCA indica aumento del riesgo asociado a áreas con amenazas
medias y altas, con condiciones de posibles daños y pérdidas del valor económico y
ambiental de la cuenca.

Más adelante, el estudio revisa la correspondencia de los intereses estratégicos establecidos

para varias temáticas en el POMCA Río Bajo Cesar - Ciénaga Zapatosa y las directrices
determinadas en el Plan Estratégico de la Macrocuenca Magdalena-Cauca, con el fin de
garantizar la gestión integral del recurso hídrico y de los demás recursos naturales, que
se consideran en el modelo deseado de ordenación y manejo del territorio de la Cuenca
Hidrográfica del Río Bajo Cesar-Ciénaga Zapatosa.

Posteriormente, para definir la zonificación de la Cuenca se partió de establecer la estructura

ecológica principal, mediante superposición cartográfica de las capas o mapas de:

† Áreas protegidas del SINAP, nacionales y regionales.

† Áreas complementarias para la conservación y otras áreas
283
† Suelos de protección definidos en los instrumentos de ordenamiento territorial de
los municipios.
† Áreas de importancia ambiental.
† Áreas de reglamentación especial (territorios étnicos y áreas de patrimonio cultural
e interés arqueológico).

Luego, con base en el uso determinado por capacidad agrológica de las tierras y el índice
de uso del agua, se definieron las categorías de zonificación intermedia; que seguidamente,
fueron calificadas con el índice del estado actual de las coberturas vegetales. A su vez,
esta nueva cartografía fue valorada el grado de amenaza natural y con la calificación de los
conflictos por uso y manejo de los recursos naturales. Finalmente, se obtuvo una propuesta
de zonificación que diferencia once subzonas de uso y manejo agrupadas en cinco zonas
de usos y manejo, que se resumen en el cuadro 4.5. La zonificación propuesta muestra
que la cuenca tiene vocación de conservación y protección ambiental, pues las áreas para
tales fines representan el 79,07 % de la superficie. El proceso principal de formulación del
POMCA culmina con la definición de las zonas de uso y el establecimiento del régimen de
usos para cada una de estas.
Cuadro 4-5 ZONIFICACIÓN AMBIENTAL PROPUESTA PARA LA CUENCA BAJO CESAR – ZAPATOSA

Fuente: (Consorcio Guatapurí - Cesar, 2017)

La CGR observa que, el documento de formulación del POMCA Río Bajo Cesar – Ciénaga
Zapatosa integra el recurso suelo en todos los aspectos y fases del proceso, así como en
la definición del régimen de usos de cada una de las zonas de ambientales propuestas.
Este POMCA establece determinantes ambientales que deben ser incorporados en la
actualización del instrumento de ordenamiento del territorio del municipio de El Banco, así
como en los municipios del Departamento del Cesar, que hacen parte de la Cuenca.
284
En la muestra de municipios seleccionada para el Departamento de Magdalena, de acuerdo
a su población total, a El Banco y Plato les corresponde formular Planes Básicos de
Ordenamiento Territorial; mientras que, Ariguaní, Chivolo y Sabanas de San Ángel deben
elaborar Esquemas de Ordenamiento Territorial. A la fecha, ninguno de estos municipios
cuenta con su instrumento de ordenación actualizado y debidamente adoptado.

Municipio de El Banco. Se localiza en el extremo meridional del Departamento de Magdalena;

su territorio está conformado por 25.561 hectáreas de ciénagas, que corresponden al 31%
del total de la superficie, y 56.437 ha (69%) de suelos.

El PBOT de El Banco (Magdalena) fue adoptado mediante el Acuerdo No 004 del 23 de

febrero de 2001. La revisión realizada por la CGR al PBOT mostró que, el documento técnico
presenta la clasificación de los suelos de acuerdo a su capacidad agrológica (Sistema de
Soils Conservation Service de Estados Unidos de América); se identificaron siete (7) clases
de suelos por su capacidad de uso. De éstas, las Clases II y III son los mejor representados
y corresponden al 60% de los suelos del municipio, los cuales son suelos aptos para el
desarrollo agrícola sin restricciones.

En general, se observa que la descripción, definición de aptitud y limitantes de las

categorías de suelos resultan muy generales y vagas; en el texto no se menciona la fuente
de información científica con características y atributos de los suelos sobre la cual se basa
la clasificación y demás tratamiento del recurso edáfico, pero la revisión realizada por la
CGR, permite con alta certeza suponer que su origen es el estudio semidetallado de suelos
de los Municipios de El Banco y Guamal (Irusta y Fortoul, 1971), que para la fecha ya
llevaba 30 años de realizado.

De acuerdo a la clasificación adoptada por este instrumento PBOT para analizar y determinar
los conflictos de uso de los suelos, se encontró que, el 54% corresponden a “Tierras en
uso adecuado”; otro 14% a “Tierras en uso inadecuado” y un 0,22% a “Tierras en uso muy
inadecuado”; y el 31% son ciénagas (cuerpos de agua).

De manera general, se definen como las principales amenazas naturales, la inundación

que puede afectar las tierras situadas bajo la cota de 25 msnm y la socavación o erosión de
orillas producida por el Brazo Mompox del Río Magdalena, con base en esta definición se
identifican las áreas más vulnerables.

Luego se estableció el escenario de uso potencial mayor de las tierras, entendido como el
uso más intensivo que puede soportar el suelo, garantizando una producción agronómica
sostenida y una oferta permanente en el tiempo de bienes y servicios ambientales. Para
ello, se zonificó el territorio municipal en “Áreas de producción agropecuaria, agroforestal
y forestal” y “Áreas de conservación y protección de los recursos naturales”. Aunque, el
estudio no es claro en la descripción de la metodología empleada, parece entenderse que
consistió en la superposición cartográfica de la zonificación de coberturas vegetales con
otras capas, como aptitud de uso de los suelos, que, a su vez fue producto de un análisis
similar de superposición de las capas correspondientes a áreas a proteger (ecosistemas
naturales), clima (sin que se haya especificado qué factores climáticos se emplearon),
pendientes del terreno, profundidad y textura del suelo y tipología de la vegetación (zonas
de vida o formaciones vegetales, según Holdrige).

Se identificaron 12 categorías de uso potencial mayor de las tierras, agrupados en 5 clases:

Tierras Agropecuarias (total 8,46%), Tierras Agroforestales (83,25%), Tierras Forestales
285
(1,92%), Tierras de Conservación y Protección de los Recursos Naturales (5,85%), Tierras
Suburbanas (0,52%). Dentro de las categorías, la más extendida es “Áreas para sistemas
silvopastoriles” que abarca el 75,5% del territorio y la más pequeña es “Áreas para cultivos
transitorios” que corresponde solo al 0,31%.

Luego de la categorización se presenta la reglamentación de usos, sin embargo, recurre

a un sistema que incluye categoría de los suelos distintas a las de uso potencial mayor
o las denomina de otra manera. Dado que se consideró que el mayor riesgo que afecta
al municipio es el de inundación; se definió en cartografía las zonas susceptibles a
inundaciones, limitándolas en polígonos de riesgo; además reglamentó su uso y ocupación.

Posteriormente, en el marco de la formulación del plan estratégico, el PBOT presenta

la “zonificación de uso concertado de las tierras”, que define una nueva categorización
de las tierras. Así, para el lector resulta difícil entender la relación entre las diferentes
categorizaciones de las tierras; con lo cual, se dificulta la aplicación de la reglamentación
de usos y la delimitación en el espacio de las categorías.

El Plan Estratégico de este PBOT propone, en su “Programa de Conservación y Protección

de los Recursos Naturales”, los siguientes proyectos directamente relacionados con el
recurso suelo:

• Conservación y Reforestación de Riberas de los Ríos Cesar y Magdalena (Brazo de

Mompox).
• Declaración de los Cerros de Botillero y El Cabrito como Zonas de Protección y
Reserva Municipal.
• Reglamentación y control del uso y explotación de las áreas de playones.
• Reforestación de áreas erosionadas.
• Promoción e Implementación de sistemas silvopastoriles.
• Manejo y disposición final de los residuos sólidos en los corregimientos y veredas.

La revisión del PBOT de El Banco mostró que su aplicación se halla limitada por la dificultad
de su lectura e interpretación. El estado de deterioro de grandes extensiones de los suelos
en este municipio exige adoptar de manera urgente un nuevo instrumento, que incluya el
suelo y demás determinantes ambientales de manera ordenada y transparente, para facilitar
su aplicación, en procura del manejo sostenible de los recursos naturales del Municipio.

El Plan de Desarrollo del Municipio – PDM de El Banco “Proyecto de Ciudad 2020 – 2023”
fue adoptado mediante el Acuerdo 007 del 9 de junio de 2020. Tiene como objetivo “elevar
el nivel de vida de los habitantes de ese Municipio, orientando el gasto hacia aquellos
sectores que durante lustros se han mantenido en niveles de insuficiencia”.

El PDM adopta la caracterización y zonificación de suelos propuesta en el PBOT de 2001,

que como ya se mencionó se halla desactualizada.

Sobre el análisis de todas las variables adoptadas, el plan estratégico del estudio PDM
2020-2023 plantea el programa “Construyendo un uso sostenible ante los bosques y la
biodiversidad”, que tiene como objetivo “Cumplir con la normatividad y políticas públicas
a nivel nacional para la conservación y gestión de los bosques y la biodiversidad”, y como
meta de resultado: 6 Modelos de desarrollo sostenible fortalecidos. El cuadro 4.6. resume
los productos relacionados con el recurso suelo que se esperan obtener con este Programa.
286
Cuadro 4-6 PRODUCTOS Y METAS DEL PROGRAMA AMBIENTAL DEL PDM DE EL BANCO, RELA-
CIONADOS CON EL RECURSO SUELO

Fuente: POMCA Bajo Cesar Zapatosa, 2018

A pesar de la variedad de productos propuestos y metas esperadas, la administración

municipal no allegó información sobre la implementación de ninguno de los proyectos
propuestos.

Conclusiones Generales
Con una perspectiva propositiva se exponen los principales hallazgos y conclusiones del
análisis, para contribuir al conocimiento y toma de decisiones sobre los retos de la política
ambiental en el país.

La Gestión del Riesgo – determinante ambiental aún en construcción por las entidades
territoriales locales. De acuerdo con informe noticioso publicado en la web de la UNGDR23
(16 de mayo de 2022) “en dos meses desde que inició la segunda temporada de lluvias
____________
23 Tomado de: https://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Noticias/2022/Se-cumplen-dos-meses-des-
de-que-inicio-1a-temporada-de-lluvias-y-324-municipios-han-registrado-algun-evento-asociado.aspx
287
en el país, se han afectado 324 municipios en 26 departamentos. (…) los fenómenos de
la ola invernal dejan a la fecha 20.390 familias afectadas, infraestructuras viales de 573
municipios, 61 puentes vehiculares, 64 acueductos, 31 alcantarillados, 3 centros de salud y
87 instituciones educativas afectadas”.

Pese a las cifras que anualmente se reportan producto de las inundaciones, deslizamientos
y demás desastres naturales, se advierte que una de las razones por las que los municipios
no han actualizado su POT/EOT/PBOT es por los requerimientos normativos relacionados
con la gestión del riesgo, esto es, los dispuestos en el Decreto 1232 de 2020.

De un lado, se han incrementado las exigencias para que los municipios establezcan los
parámetros cartográficos que permitan definir el uso del suelo en su jurisdicción, y de otro
lado, no se han dado las herramientas para poder cumplir con dichas exigencias, esto es,
de un sistema de información geográfica accesible a todos los municipios, o en su defecto,
otorgar recursos presupuestales para construir los sistemas de información.

Ahora bien, en respuesta enviada por el IGAC, el 1 de junio de 2022, afirma que el
cubrimiento del territorio nacional con estudio de suelos a escalas detalladas (1:10.000)
y semidetalladas (1:25.000) es del 11%, información que se ha recopilado a través de
46 proyectos desde el año 2003, que se encuentra en proceso de revisión, depuración y
empalme para su disposición en la plataforma Colombia Mapas.

De acuerdo a las debilidades que se presentan en la gestión del suelo, es importante

reforzar el conocimiento, monitoreo y sistema de vigilancia, con el fin de tener una base de
conocimientos sobre las amenazas del suelo, como parte integral de la política de cambio
climático y en coordinación con la Política PGSS para proveer dicha información de carácter
público y de fácil acceso para las entidades territoriales y la ciudadanía en general.

La incorporación de la gestión del riesgo en la consolidación de los nuevos POT es

fundamental en la determinación de acciones a escala local para detener la degradación
del suelo desde sus causas, con el fin de reducir las amenazas ambientales.

Del mismo modo, es importante intensificar la vigilancia de las condiciones del suelo en
zonas industriales, autopistas y centros poblados con altos índices de emisiones, pues, el
suelo sirve de sumidero para las emisiones contaminantes, por tanto, la acumulación de
sustancias contaminantes del aire pone en peligro sus funciones, además, la contaminación
cruzada de las aguas y la bioacumulación, supone, una amenaza adicional para las plantas,
animales y el hombre.

El control político. El Control político ejercido por los Concejos Municipales es precario
en cuanto a la aprobación de los Planes de Desarrollo Municipal, en el sentido de que
éstos se aprueban sin estar armonizados con los POT, máxime cuando el instrumento de
ordenamiento del territorio carece de información actualizada y detallada de la realidad
social, ambiental y biofísica de los Municipios. Es un aspecto que no se discute desde los
cabildos locales.

Falta coordinación interinstitucional. Se refleja claramente en el escenario de la gestión

del suelo, que la información elaborada tanto por el IGAC como por el IDEAM sobre el
estado de conservación del suelo no fluye en la escala local, por tanto, desde los gobiernos
municipales no se enteran en tiempo real, del estado actual del suelo sino hasta el momento
de revisar sus instrumentos de planificación.
288
La falta de coordinación interinstitucional es un aspecto que impacta en las limitaciones de
los municipios, en especial de bajos ingresos (5° y 6° categoría), pues si bien no cuentan con
los recursos humanos y presupuestales suficientes para hacer un adecuado ordenamiento
de su territorio, no se busca el apoyo en las entidades como las Corporaciones Autónomas
Regionales, el IDEAM, los Sistemas de Información Geográfica disponibles en el IGAC,
Ministerios de Vivienda y de Agricultura y la UPRA, entre otros.

Los instrumentos de Ordenamiento Territorial examinados en los Municipios de Boyacá

(Sáchica, Villa de Leyva, Tinjacá y Oicatá), en el Magdalena (Banco), y en Sucre (Corozal,
Sincelejo y Sampués) nos muestran que los territorios carecen de articulación frente a
las políticas de planificación y ordenamiento del suelo. Esta situación, por ejemplo, está
generando la invasión y deterioro de los suelos de protección y conservación, trasladando
su uso a otras prácticas, deteriorando los ecosistemas y al medio ambiente.

Deficiencias en la formulación de la Política. La revisión del texto de formulación de la

Política muestra que propone numerosas actividades que pueden llevar al país a valorar
la importancia del manejo sostenible del recurso suelo. Sin embargo, en el escrito se
observan varias flaquezas que pueden resultar en inconvenientes para su implementación
y seguimiento. De una parte, no es clara la definición de muchas de las actividades de tal
manera que en varios casos se repiten y no es posible delimitar una de otra actividad; esto
se ve reflejado en que no hay correspondencia uno a uno con los indicadores propuestos,
consecuentemente es difícil hacer seguimiento a su cumplimiento.

La formulación o definición misma de los indicadores no cuenta con una línea base o punto
de partida; además es imprecisa y hasta ilógica. Así mismo, no se definen claramente las
competencias ni obligaciones de cada una de las instituciones involucradas. De manera
similar, no se presenta una estimación de los costos o presupuesto requerido para su
implementación y la definición de las posibles herramientas o fuentes económicas con las
que las diferentes autoridades (territoriales, regionales y nacionales) van a contar para dar
cumplimiento a las estrategias de la política.

La integración de la Política de Gestión Sostenible del suelo en la Política de Ordenamiento

del Territorio. Es claro que el suelo es el soporte de los ecosistemas y del ambiente,
también lo es, para los asentamientos humanos; un ordenamiento sostenible del territorio
debe considerar principalmente la gestión del suelo en su esencia ecosistémica y
fisicoquímica, sin embargo, los instrumentos de planeación no se articulan de forma que
fluyan en la normalidad institucional, esto es, que los planes y programas propuestos tanto
por las autoridades ambientales como los de ordenamiento del territorio, en términos de:
información, retroalimentación e implementación de acciones conjuntas.

Clasificación del Suelo. Un aspecto que requiere revisión por parte de las autoridades
públicas, es la clasificación agrológica expedida por el IGAC, pues en dichas clases no se
incluyen los suelos de uso minero y extractivo, siendo importante en aquellos municipios
cuya actividad económica es netamente minera y extractivista, del mismo modo, se observa
la necesidad de armonizar las actividades turísticas dentro del uso del suelo rural, pues el
impulso del turismo rural, ecológico y los grandes proyectos urbanos en suelo rural han
desplazado la vocación del uso del suelo, de manera que los municipios carecen de criterios
en el momento de otorgar las respectivas licencias.

La falta de actualización de los Planes de Ordenamiento, puede aumentar el desequilibrio

territorial en términos de desigualdad y pobreza en la población, toda vez que, de un lado,
289
retrasa las inversiones nacionales por no disponer de usos del suelo apropiados para el
desarrollo de las infraestructuras y equipamientos requeridos por los municipios; y por
otro lado, aumenta el desconocimiento de las áreas de amenaza y riesgos ambientales,
para tomar las acciones de prevención y mitigación cuando se requiera por parte de las
autoridades locales.

San José del Guaviare

Fredy García
2022
14

Calidad de Aire
Emily Vera
2022
15

Capítulo V
EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN
DE LA ESTRATEGIA DE LA CALIDAD
DEL AIRE

Elaboró:
Laura Vanessa Ballesteros Paz
Wilman Alonso Rodríguez Caicedo
Olga Sánchez Alava
Emily Yohana Vera Mancipe
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente
292

Introducción
La contaminación atmosférica es el fenómeno de acumulación o de concentración de
contaminantes, entendidos estos como fenómenos físicos o sustancias o elementos en
estado sólido, líquido o gaseoso, causantes de efectos adversos en el medio ambiente, los
recursos naturales renovables y la salud humana que solos, o en combinación, se emiten al
aire como resultado de actividades humanas, de causas naturales, o de una combinación
de estas1. El presente estudio aborda diferentes situaciones que dejan ver que para mejorar
la calidad del aire se requiere la articulación de las entidades competentes y de la población
para un desarrollo conjunto de actividades orientadas a reducir los factores contaminantes.

Es preciso señalar que el aumento de las emisiones contaminantes a la atmósfera, debido

principalmente al crecimiento del parque automotor y una mayor actividad industrial,
impulsados por el incremento de la población y a la mayor demanda de bienes y servicios,
ha ocasionado el deterioro progresivo de la calidad del aire en las ciudades del país.

De acuerdo con el estudio Valoración Económica de la Degradación Ambiental en Colombia

2015, la mala calidad del aire en Colombia es la causa de más de 8 mil muertes anuales,
con costos asociados de aproximadamente 12,2 billones de pesos, cifra que equivale al
1,5% del producto interno bruto – PIB del año 2015. En diversas ciudades y regiones del
país se registran niveles de calidad del aire que exceden los límites máximos permisibles
establecidos en la normativa nacional, siendo el material particulado PM2,5 y PM10
(partículas de tamaño inferior a 2,5 y 10 micras respectivamente) los contaminantes de
mayor preocupación2.

El material particulado (también llamado contaminación por partículas) es un término para

una mezcla de partículas sólidas y gotas líquidas que se encuentran en el aire. Algunas
partículas, como el polvo, la suciedad, el hollín, o el humo, son lo suficientemente grandes
y oscuras como para verlas a simple vista. Otras son tan pequeñas que solo pueden
detectarse mediante el uso de un microscopio electrónico3.

De otra parte, la Organización Mundial de la Salud – OMS ha realizado investigaciones

relacionadas con el factor salud y sus nexos con la calidad del aire y por ello estima que
cerca de siete millones de personas mueren cada año por la exposición a las partículas finas
contenidas en el aire contaminado, las cuales penetran profundamente en los pulmones y
el sistema cardiovascular y provocan enfermedades como accidentes cerebrovasculares,
cardiopatías, cáncer de pulmón, neumopatía obstructiva crónica e infecciones respiratorias4.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Dirección de Asuntos

Ambientales Sectorial y Urbana en su compromiso con la política de reducir la contaminación
____________
1 Informe del Estado de la calidad del Aire en Colombia. 2019.IDEAM
2 Estrategia Nacional de Calidad del Aire. 2019. Pág. 11.
3 Más información en: https://espanol.epa.gov/espanol/conceptos-basicos-sobre-el-material-particu-
lado-pm-por-sus-siglas-en-ingles
4 Más información disponible en: https://www.who.int/es/news/item/02-05-2018-9-out-of-10-people-
worldwide-breathe-polluted-air-but-more-countries-are-taking-action
293
que impacta la calidad del aire, publica la Estrategia Nacional de Calidad del Aire (2019)
donde su objetivo principal es mejorar la calidad del aire con énfasis en la reducción de
material particulado en áreas urbanas, garantizando así la protección del ambiente y la salud
de los colombianos5. Además, esta directriz busca reducir los niveles de contaminación
donde se fijó la meta para el 2030, orientada a cumplir con los niveles máximos permitidos
en el artículo 4 de la Resolución 2254 de 2017.

Es importante destacar la política ambiental materializada en el documento CONPES 3943

de 2018 “Política para el mejoramiento de la calidad del aire”, el cual definió líneas de acción
específicas, dedicadas al plan de mejoramiento de los combustibles: “Actualización de
parámetros de calidad de los combustibles y biocombustibles. En primer lugar, es necesario
continuar avanzando en la reducción en el contenido de azufre de los combustibles que se
distribuyen al parque automotor del país6.

Para ello, en el primer trimestre de 2019, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio

de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptaron en conjunto los estándares normativos
progresivos para lograr la reducción del contenido de azufre en los combustibles a nivel
nacional de la siguiente manera: en 2020, diésel de 20 ppm7 y gasolina de 100 ppm; en
2021, diésel de 10 ppm a 15 ppm y gasolina de 50 ppm; antes de finalizar 2025, diésel de
10 ppm, y entre 2026 y 2030, gasolina de 10 ppm. Por su parte, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, en el primer semestre de 2019, adoptó por resolución los estándares
de emisión para vehículos, acordes con la calidad del combustible distribuido, como una
medida para restringir el ingreso al país de tecnologías vehiculares contaminantes.

Finalmente, se puede decir que se cuenta con herramientas legislativas y técnicas que le
permiten a las autoridades ambientales, en principio, gestionar programas para contribuir
a mejorar la calidad del aire; pero de otro lado se requiere de actualizaciones legislativas
que tengan en cuenta investigaciones en curso que demuestran que, ciertas prácticas no
aportan al mejoramiento de la calidad del aire, como la prueba de gases que se realiza en
la revisión técnico mecánica (opacidad), la cual no identifica contaminantes como el PM2,5.

Aunado a lo anterior es primordial contar con los recursos económicos lo cual se puede
establecer mediante la reglamentación de la tasa retributiva y compensatoria por utilización
del aire como receptor de emisiones atmosféricas de acuerdo con el artículo 42 de la Ley
99 de 1993. Lo anterior ayudaría a destinar recursos a la investigación sobre temas que
mejoren la calidad del aire, y mantener actualizados los inventarios de emisiones, entre
otros.

La evaluación de la Estrategia Nacional de Calidad del Aire – ENCA permite evidenciar

los avances y limitaciones en las estrategias de reducción de emisiones contaminantes, el
monitoreo y modelación del material particulado y en la inversión de calidad del aire en el
territorio nacional, los cuales¬¬ se abordarán en el presente documento.

____________
5 Estrategia Nacional de Calidad del Aire. Op. cit. Pág. 39.
6 Norma nacional de calidad de combustibles gasolina. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y Ministerio de Minas y Energía
7 PPM: partes por millón.
294
ANTECEDENTES

En concordancia con los postulados ¬internacionales y en aras de mejorar las condiciones

de la calidad del aire en el país, en el año 2010, el antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial – MAVDT promulgó la Política de Prevención y Control de la
Contaminación del Aire – PPCCA, la cual fijó como objetivo general impulsar la gestión
de la calidad del aire en el corto (2014), mediano (2016) y largo plazo (2019), con el fin de
alcanzar los niveles adecuados para proteger la salud y el bienestar humano, en el marco
del desarrollo sostenible.

Mediante el seguimiento a la PPCCA, el gobierno nacional evidenció que, a pesar de los

esfuerzos realizados por las entidades del Sistema Nacional Ambiental en la implementación
de acciones para reducir los niveles de contaminación del aire, se presentó un incremento en
estos niveles debido, entre otras, a las dinámicas del crecimiento poblacional y económico,
y a la necesidad de intervención de distintas entidades del gobierno nacional y local.

Las principales acciones legislativas a través del tiempo (ver gráfico 5.1) están dadas en: El
Gobierno Nacional en 1967 instaló los primeros equipos para el monitoreo de la calidad del
aire, pero sólo fue hasta el año 1982 cuando a través del Decreto 02 se adoptó la primera
norma que reguló la emisión y concentración de contaminantes en la atmósfera8. Uno de
los grandes avances en materia del control de la contaminación del aire fue la adopción
mediante el Decreto 948 de 19959 del Reglamento de Protección y Control de la Calidad del
Aire, unificado en el año 2015 en el Título 5° del Decreto 1076.

En concordancia con lo anterior se profiere la Resolución 2254 de 2017, por medio de la

cual se adopta la norma de calidad del aire y ambiente la cual derogó las Resoluciones 601
de 200610 y 610 de 201011, las cuales fijaban otros niveles máximos permisibles. Del mismo
modo la Resolución 2254 de 2017, incorpora un ajuste progresivo de los niveles máximos
permisibles de contaminantes, como por ejemplo que a partir del pasado 1 de enero de
2018 el PM1012 tiene para un lapso de 24 horas de exposición su nivel máximo permisible
de 100 µg/m3 y desde el 1 de julio de 2018, a la fecha, por el mismo tiempo se permite de 75
µg/m3. Además, la norma indica en su artículo 3 los niveles máximos a partir del 1 de enero
de 2030. Así mismo incluye nuevos contaminantes tóxicos artículo 4, como el Benceno
(C6H6) y de igual manera fija niveles máximos permisibles.

Para alcanzar niveles de calidad del aire que protejan la salud y el ambiente, la Agencia
de Protección Ambiental de Estados Unidos de América (por sus siglas en inglés EPA) y la
____________
8 Disponible en: http://www.ideam.gov.co/web/siac/gestionaire
9 Por el cual se reglamentan, parcialmente, la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del De-
creto - Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en
relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
10 Por la cual se establece la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio na-
cional en condiciones de referencia.
11 Por la cual se modifica la Resolución 601 del 4 de abril de 2006.
12 Las PM10 se pueden definir como aquellas partículas sólidas o líquidas de polvo, cenizas, hollín,
partículas metálicas, cemento o polen, dispersas en la atmósfera, y cuyo diámetro varía entre 2,5 y 10 µm (1
micrómetro corresponde la milésima parte de 1 milímetro). Están formadas principalmente por compues-
tos inorgánicos como silicatos y aluminatos, metales pesados entre otros, y material orgánico asociado a
partículas de carbono (hollín). Se caracterizan por poseer un pH básico debido a la combustión no contro-
lada de materiales. Más información disponible en: https://prtr-es.es/particulas-pm10,15673,11,2007.html
295
Unión Europea – UE propusieron límites sobre las emisiones de contaminantes que
provienen de vehículos e industrias con el fin de promover el desarrollo de acciones para
su control y reducción. Dentro de las medidas promovidas se encuentran la planificación
urbana que debe considerar la calidad del aire dentro del ordenamiento del territorio, tal
como lo recomienda la OMS; el uso eficiente y la mejora en la calidad de los combustibles
recomendado por la EPA; y el uso de tecnologías más eficientes en los procesos productivos
y en los vehículos como lo propone la UE. Como complemento de lo anterior, la OMS, el
Informe de Calidad de Aire –CAI y la OCDE14 resaltan la importancia del desarrollo de
planes de movilidad urbana orientados a la reducción de contaminantes (OMS, 2005)15.

Adicionalmente se proponen el desarrollo de instrumentos económicos, fondos de inversión,

capacitación y asistencia técnica para que las autoridades competentes logren implementar
las medidas antes mencionadas. Finalmente, la EPA recomienda la aplicación de acciones
de seguimiento y control de las fuentes con el fin de medir la eficiencia en la implementación
de las medidas (UE, 2018); (EPA, 2018); (CAI, 2012)16, el desarrollo de indicadores de
seguimiento y el fortalecimiento de los sistemas de información que garanticen el acceso
del público (OMS, 2005); (UE, 2018); (CAI, 2012)17. Las diferentes normas promovidas por
el legislador y el Gobierno han establecido reglas de control y supervisión de diferentes
situaciones relacionadas con la calidad del aire, es por ello, que se presenta la siguiente
línea de tiempo para destacar el progreso normativo en este tema.

Las necesidades planteadas se recogen en el CONPES 3943 en 2018 del cual se deriva la
Estrategia Nacional de Calidad del Aire (agosto de 2019).

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
13 Organización para la cooperación y el desarrollo económico.
14 Citado En: Estrategia Nacional De la Calidad de Aire (2019)
15 Citado En CONPES 3943 pág 12
16 CAI: Informe de calidad de aire. EPA: Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos
OMS: Organización Mundial de la Salud. UE: Unión Europea.
17 Política para el mejoramiento de Calidad del Aire (2018)
296
Gráfico 5-1 LÍNEA DE TIEMPO, NORMATIVIDAD SOBRE CALIDAD DEL AIRE

Fuente: Compendio normativo relacionado a la calidad del aire. Elaboración DESMA.

297
5.1 ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN
DE EMISIONES CONTAMINANTES DEL AIRE

La Estrategia Nacional de Calidad del Aire estableció líneas de acción prioritarias, en

cumplimiento con los objetivos definidos, algunas de estas líneas se abordan en el presente
capítulo.

5.1.1 Instrumentos técnicos y normativos que permitan la reducción de emisiones a

la atmósfera

5.1.1.1 Participación Gobierno-Estado

Los comienzos legislativos que plasmaron su colaboración en mejorar la calidad del aire
provienen de la Ley 99 de 199318, donde se creó el hoy denominado Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, al cual se le asignaron en su artículo 5 varias funciones algunas
relacionadas con nuestro tema de estudio como lo es la No 2, “Regular las condiciones
generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento,
conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir,
reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, que deterioran o
destruyen el entorno o el patrimonio natural.

De igual forma la función No 25 “Establecer los límites máximos permisibles de emisión,

descarga, transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra
materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables; del
mismo modo, prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o
vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Los límites máximos se
establecerán con base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de precaución”.

El Congreso y el Gobierno Nacional han trabajado para contrarrestar las problemáticas que
afectan la calidad del aire, con las fuentes fijas que están reguladas bajo la Resolución 909
de 200819. Igualmente tenemos que, en el parque automotor, que son fuentes móviles, se
han controlado las emisiones de contaminantes al aire por la Resolución 910 de 200820.

El Decreto 1076 de 201521, establece que la quema de combustibles fósiles utilizados por
el parque automotor es una actividad contaminante sujeta a prioritaria atención y control
por parte de las Autoridades Ambientales y consagra como funciones del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, establecer normas ambientales y fijar los estándares
permisibles de emisión de contaminantes producidos por fuentes móviles, así como la de
determinar los mecanismos de evaluación de emisiones de vehículos automotores.

____________
18 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Na-
cional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
19 Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmós-
fera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones.
20 Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de emisión de contaminantes que deberán cumplir
las fuentes móviles terrestres, se reglamenta el artículo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras dis-
posiciones.
21 Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible
298
Igualmente se crean otras disposiciones para cooperar con los avances tecnológicos que
contribuyen a mejorar el aire que respiramos como se puede ver en el Decreto 1078 de
202122.

Resulta cierto que en nuestro país en los diversos temas ambientales existe una amplia
legislación, es por lo que se trae a colación el cuadro 5.1 donde se relaciona algunos
instrumentos normativos que se están aplicando en pro de contrarrestar las emisiones del
parque automotor y de las fuentes fijas de emisión.

Cuadro 5-1 INSTRUMENTOS NORMATIVOS PARA EMISIONES DEL PARQUE AUTOMOTOR Y FUEN-
TES FIJAS DE EMISIÓN

Fuente: Normatividad colombiana. Elaboración DESMA

Es importante agregar que se han realizado gestiones ante el Honorable Congreso con el fin
de obtener normas que contribuyan a mejorar la calidad el aire; así las cosas, el Ministerio
de Transporte23 gestionó la propuesta de definición del impuesto vehicular para fuentes
móviles con base en factores de emisión y de actividad analizados a partir de la información
nacional e internacional disponible. Al final del proceso de evaluación del impacto de la
implementación del impuesto, se tomó la determinación de direccionar esta medida hacia
el ajuste del impuesto vehicular dada la recomendación del Ministerio de Hacienda sobre el
particular. Por ello, el insumo técnico de esta tasa se reorientó para el cálculo de un factor
de contaminación y se asoció al cobro del impuesto por la tenencia de vehículos en el país,
lo cual fue incorporado en los proyectos de reforma tributaria que se surtieron entre 2019 y
2020. No obstante, dicha propuesta no fue acogida, por lo que se continuará avanzando en
esta iniciativa desde otros frentes. 

5.1.1.2 Medidas de control de vehículos contaminantes en zonas urbanas

En lo que respecta al tráfico vehicular es una de las principales causas en la afectación de

la calidad del aire por el incremento del parque automotor y por ende el aumento de sus
emisiones. Se ha verificado por parte de las autoridades ambientales y de salud, que se
____________
debe
22 Por el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas para la importación de vehículos híbridos
y se modifica el Decreto 1116 de 2017.
23 Respuesta a Radicado No. 20223030578852.
299
debe actuar en la regulación de reducción de emanaciones para que se reduzca la
amenaza en la calidad de vida y la salud de la población. En relación con la problemática
expuesta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS elaboró un documento
“Lineamientos para fortalecer el control de la circulación de vehículos contaminantes
en zonas urbanas”.

Es importante aclarar que, desde marzo de 2019, el MADS remitió el documento al Ministerio
de Transporte para su revisión y a la fecha de elaboración de este trabajo no se ha tenido
respuesta, lo cual afecta a estas entidades para el cumplimiento de los objetivos propuestos
en la Estrategia Nacional de Calidad del Aire24 ya que se estableció que el MADS con el
Ministerio de Transporte durante 2019 formulará, e iniciará el proceso de implementación
de los “Lineamientos para fortalecer el control de la circulación de vehículos contaminantes
en zonas urbanas” (MinAmbiente, 2019b).

El documento en mención aborda diferentes líneas de trabajo, dentro de las cuales se

destacan por su potencial efecto en el control de la circulación de vehículos contaminantes
los siguientes: i) etiqueta ambiental vehicular, ii) actualización de estándares de emisión
de vehículos en circulación, iii) fortalecimiento de operativos en vía, iv) actualización de
métodos y mecanismos de verificación de vehículos en circulación que se realiza en los
Centros de Diagnóstico Automotor.

En el marco de la ejecución del proyecto25 se definió la hoja de ruta y se realizaron reuniones

con las autoridades ambientales como el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA,
Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá – SDA y Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR. Este proyecto desarrollado con Swisscontact finalizó en diciembre
de 2020, con la entrega de dos productos, el primero enfocado al impacto normativo del
etiquetado ambiental y el segundo con una propuesta de lineamientos para la implementación
de la etiqueta por parte de autoridades ambientales, los cuales se encuentran actualmente
en revisión y análisis.

Los Lineamientos para fortalecer el control de la circulación de vehículos contaminantes en

zonas urbanas, (no publicado) aborda algunos aspectos que coinciden con las necesidades
que tienen identificadas las autoridades ambientales urbanas y de salud, lo cual contribuiría
a establecer estrategias cuando en alguna zona identificada el aire no sea el óptimo y por
lo tanto requiere de acciones para su mejoría. Apelando a un ejemplo, en el momento
en que la calidad del aire este deteriorada en alguna de las ciudades más afectadas, las
autoridades ambientales con la herramienta de la “Etiqueta Ambiental” pueden establecer
restricciones para determinados vehículos en las zonas urbanas más afectadas y ello
tendría tres efectos; evita las emisiones, mejora la calidad del aire y descongestiona la
movilidad. (ver gráfico 5.2)

En consecuencia, se hace un llamado respetuoso al Ministerio de Transporte para que

agilice los trámites pertinentes de revisión para lograr la publicación del documento y/o su
promulgación con carácter de resolución.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
24 En su página 41.
25 Informe de Avance 2019-2020 (MADS) Estrategia Nacional de Calidad del Aire 2021. Pág. 8.
300
Gráfico 5-2 MAPA DE RUTA PARA ESTABLECER UNA NORMATIVA DE EFICIENCIA ENERGÉTICA Y
LA IMPLEMENTACIÓN DEL ETIQUETADO DE VEHÍCULOS EN COLOMBIA

Fuente: Mapa de ruta transición hacia vehículos de bajas y cero emisiones, UPME, Ley, 2017

Por otro lado, de acuerdo con la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, respecto a
la Política de Tratamiento de Datos Personales se requiere el acceso a las Autoridades
Ambientales de la información que se recauda en los centros de diagnóstico automotor y
se envía al RUNT, con el fin de poder requerir a nivel nacional a cualquier propietario de
automotor que esté produciendo niveles de emisiones por encima de lo permitido y así se
acerque a los centros de diagnóstico a solucionar las fallas y evitar sanciones. A su vez
contribuiría a entregar una respuesta más eficaz a las múltiples quejas que llegan a los
despachos ambientales por asuntos de contaminación.

5.1.1.3 Instrumentos normativos para la reducción de emisiones por fuentes fijas y

móviles

Los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Minas y Energía, trabajaron en

conjunto para fortalecer y actualizar instrumentos normativos y técnicos que permitan la
reducción de emisiones a la atmosfera26. Para lo cual expidieron la Resolución 40103 de
202127, la cual presenta mejora progresiva de los parámetros de calidad de combustible
diésel, contenido de azufre y octanaje, además de la inclusión de la regulación del parámetro
de contenido de aromáticos policíclicos o poliaromáticos en niveles aceptables para la
____________
26 Estrategia Nacional de Calidad del Aire 2019. (MADS) Pág. 41. Objetivo Especifico
27 Por la cual se establecen los parámetros y requisitos de calidad del combustible diésel (ACPM), los
biocombustibles para uso en motores de encendido por compresión como componentes de mezcla en pro-
cesos de combustión y de sus mezclas y, de las gasolinas básicas y gasolinas oxigenadas con etanol anhidro,
combustible para uso en motores de encendido por chispa, y se adoptan otras disposiciones.
301
incorporación de tecnologías EURO VI28. Respecto a la calidad de la gasolina regula una
mejora progresiva de los parámetros de calidad, tales como: contenido de azufre, número
de octano y contenido de aromáticos, para alcanzar estándares equivalentes EURO VI.

Igualmente se reglamentó el contenido de azufre de 50 ppm para final de 2021, sin embargo,
no fue posible debido a obstáculos en la cadena de producción tal como se manifiesta en
el concepto de la Dirección de Hidrocarburos de Minenergía29. Así las cosas, se expidió la
Resolución 40433 de 202130, la cual extendió el plazo de entrada en vigor de esta condición
hasta el 1 de julio de 2022. Actualmente el combustible distribuido a nivel nacional cumple
las condiciones de contenido de azufre suficientes para la incorporación de tecnologías de
emisión hasta Euro III en el caso de gasolina y Euro IV en el caso del diésel, o estándares
de emisiones equivalentes.

Lo anterior da cumplimiento a lo propuesto en la Estrategia Nacional de Calidad del aire

respecto a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en articulación con
el Ministerio de Minas y Energía a 2020, reglamentarán la calidad de los combustibles
necesaria para implementar tecnologías vehiculares menos contaminantes en el parque
automotor31.

Para mayor ilustración sobre normatividad Euro en Colombia se presentan a continuación

los cuadros 5.2 y 5.3 y el gráfico 5.3:
Cuadro 5-2 ESTÁNDARES DE EMISIÓN PARA VEHÍCULOS DIÉSEL EN COLOMBIA

Fuente: Secretaría de Ambiente de Bogotá.

Cuadro 5-2 ESTÁNDARES DE EMISIÓN PARA VEHÍCULOS DIÉSEL EN COLOMBIA

Fuente: Secretaría de Ambiente de Bogotá.

____________
28 Debido a la preocupación por el avanzado crecimiento de emisiones contaminantes producidos por
el parque automotor a finales de los años 80, la Unión Europea creó e implementó la norma Euro, con la
cual los vehículos nuevos debían cumplir con las exigencias que limitaban los gases potencialmente peligro-
sos para la salud como los son el óxido de nitrógeno, el monóxido de carbono, el dióxido de carbono, entre
otros, que son cada vez más severos.
29 La filial Cenit señala la necesidad de un tiempo adicional para el recambio del inventario existente en
los sistemas de transporte, considerando que una vez la refinería iniciaría la entrega del combustible bajo el
nuevo límite de contenido de azufre; sin embargo, para cumplir con la entrega de combustible con la nueva
especificación en los tanques de mayoristas, es necesario contar con un tiempo razonable para que el pro-
ducto que hoy se encuentra disponible pueda llegar a la calidad que exige la Resolución 40103 de 2021, y este
recambio dependerá de la demanda reflejada en los agentes distribuidores mayoristas.
30 Por la cual se expide el Reglamento Técnico de Emergencia sobre algunos parámetros de calidad de
combustibles líquidos derivados del petróleo de los biocombustibles y sus mezclas.
31 Estrategia Nacional de Calidad del Aire 2019. (MADS) Pág 41. Desarrollo de la Línea de Acción.
302
Gráfico 5-3 REDUCCIÓN DE GASES CON LA IMPLEMENTACIÓN DE CADA UNA DE LAS NORMAS
EURO

Fuente: Cesvimap.com. Estándares de emisión Europa.

En cuanto a vehículos clasificados según tipo (moto, carro y vehículos pesados Diesel),
con corte a abril de 2022, el análisis del parque automotor del país según el Registro Único
Nacional de Tránsito –RUNT, muestra que existen cerca de 17.400.000 vehículos, de los
cuales el 60 % son motos, el 39% son vehículos y el 1% incluye maquinaria, remolques y
semirremolques. (ver gráfico 5.4)
Gráfico 5-4 PARQUE AUTOMOTOR REGISTRADO EN EL RUNT ABRIL 2022

Fuente: Registro Único Nacional de Transito abril 2022

En cuanto a la tecnología usada según la norma de emisiones Euro en el país, de acuerdo

a lo reportado por el Ministerio de Transporte a la CGR, en las tablas de parametrización
del sistema del RUNT, el campo “Nivel de Emisiones”, relacionado con la tecnología según
303
norma de emisiones, no se encuentra parametrizado en la plataforma HQ-RUNT32 para
que los fabricantes, ensambladores y comercializadores de vehículos puedan incluir esta
característica al momento del registro del automotor en esta base de datos.

Mintransporte informa además que, al validar la Resolución 1940 de 2009, modificada

parcialmente por la Resolución 3260 de 2009, la ficha técnica de la licencia de tránsito no
contempla la identificación del tipo de tecnología usada por el vehículo según la norma de
emisiones Euro, por lo tanto, este registro no es obligatorio, convirtiéndose en algo opcional
o potestativo del actor, por lo que no se está realizando su diligenciamiento en la plataforma
RUNT.
 
Por lo anterior, Mintransporte no hizo entrega a la CGR de una cifra real y oficial de la
clasificación de las normas de emisiones para el parque automotor colombiano, lo que
deja incertidumbre sobre los datos presentados en el diagnóstico de la Estrategia Nacional
de Calidad del Aire y refleja desarticulación entre las entidades al respecto, factor que
finalmente incide en el logro de lo planteado en la estrategia en este aspecto.

5.1.1.4 Reglamentación en Trámite

La Ley 1972 del 201933, estableció en sus artículos 7 y 8 unos compromisos sobre
reglamentación para los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS y
Transporte, los cuales vencieron el 19 de julio de 2021 y a la fecha no se ha cumplido con ello.
Estas obligaciones también quedaron plasmadas en la Estrategia Nacional de Calidad del
Aire como “Fortalecimiento de esquemas y métodos de medición de emisiones generadas
por fuentes móviles”. No obstante, los despachos responsables realizan acciones orientadas
al cumplimiento de lo dispuesto, éstas requieren revisiones de diferentes instancias, lo que
no ha permitido su cumplimiento en los plazos establecidos.

Tal es el caso de la regulación de las exigencias del artículo 7, que implica la implementación
de laboratorio de prueba dinámica en el territorio nacional, además de la incorporación de
mecanismos de diagnóstico a bordo (por sus siglas en inglés OBD) para los vehículos
diésel34. Para ello se desarrolló en 2020 un proyecto de investigación que ejecutó la
Universidad Tecnológica de Pereira y a partir de cuyos resultados se elaboró el borrador
del articulado respecto de las reglamentaciones de los citados artículos.

Otro trabajo de actualización por parte del MADS es el de la Resolución 1111 de 201335,
cuyo proyecto se encuentra en la actividad 18 del procedimiento P-M-INA-09 – Elaboración
de Instrumentos Normativos, en su versión 8 con vigencia del 23 de mayo de 2020 del
____________
32 Plataforma High Quality RUNT
33 Por la cual se establecen los parámetros y requisitos de calidad del combustible diésel (ACPM), los
biocomPor medio de la cual se establece la protección de los derechos a la salud y al medio ambiente sano
estableciendo medidas tendientes a la reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles. Art. 7 El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en un plazo no superior a dos (2) años a partir de la en-
trada en vigor de la presente ley, reglamentará el mecanismo para verificar el cumplimiento de los límites
máximos permisibles de emisión de contaminantes al aire generado por fuentes móviles mediante prueba
dinámica que será realizada en el territorio nacional.
34 Respuesta MinAmbiente radicado E1-2022-09575 del 5 de marzo de 2022.
35 Por medio de la cual se modifica la Resolución 910 de 2008. Por la cual se reglamentan los niveles
permisibles de emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes móviles terrestres, se reglamenta
el artículo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones.
304
Sistema integrado de Gestión, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Dicho
proyecto incluye los Ciclos o procedimientos de evaluación en prueba dinámica, dependiendo
del tipo de vehículo objeto de verificación del cumplimiento de emisiones para el ingreso de
vehículos al país36.

5.1.1.5 Regulación para emisiones de vehículos fuera de ruta, nuevos y en uso

Los vehículos fuera de ruta, nuevos y en uso, son generalmente los utilizados en actividades
relacionadas con agricultura, industria y de construcción, por sus características tienen
restringida su circulación en carretera, siendo transportados por vehículos especiales o
cama bajas, entre los más representativos asociados a la construcción encuentran las
vibrocompactadoras, excavadoras, retroexcavadoras, grúas, piloteadoras y minicargadores,
cuya principal fuente energética es el combustible diésel37.

El MADS se encuentra desarrollando un proyecto de resolución que incluye los límites

máximos permisibles de emisión para este tipo de vehículos, los cuales se denominan en el
proyecto normativo “fuentes móviles de uso fuera de carretera”38. Dicho proyecto ya cursó
los procesos de consulta pública nacional e internacional y se encuentra en la actividad 18
del procedimiento P-M-INA-09 – Elaboración de Instrumentos Normativos, en su versión 8
con vigencia del 23 de mayo de 2020 del Sistema integrado de Gestión de este ministerio.

La Estrategia Nacional de Calidad de Aire, determinó para ese tema que su regulación
quedaría establecida para el 2020. Se espera por parte del ministerio acciones que permitan
adelantar este y otros temas que por su relevancia son requeridos con urgencia para avanzar
en estrategias para el mejoramiento de la calidad del aire lo cual, impacta positivamente en
la salud humana y el medio ambiente.

5.1.1.6 Evaluación de las emisiones no intencionales de mercurio

Se debe precisar sobre las emisiones no intencionales de mercurio, que su regulación está
bajo los parámetros de la Ley 1892 de 201839. Esta norma hace énfasis a los problemas que
el mercurio causa en la salud humana y el medio ambiente. El MADS evaluó las debilidades
y fortalezas del país en la gestión de emisiones no intencionales de mercurio que fueron
insumos para el Plan Nacional para controlar las emisiones no intencionales de mercurio a la
atmósfera el cual inició su implementación en 2022 y que está en proceso de diagramación
y publicación40.

El objetivo de este plan es minimizar la liberación no intencional de mercurio a la atmósfera

por medio de la implementación de mejores técnicas disponibles y mejores prácticas
ambientales en los sectores prioritarios, a través de proyectos demostrativos que se enfocan
en mejorar la gestión, el manejo y control del mercurio y el fortalecimiento de las políticas
y el marco regulatorio relacionado con este contaminante, así como promover la gestión
del conocimiento de las fuentes de emisiones y la gestión institucional a nivel nacional y
____________
regional.
36 Ibidem 34.
37 INECC. (2014). Caracterización de las emisiones de fuentes móviles fuera de carretera con motor
diésel en México con y sin filtro de partículas. México DF: D. R. © Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático.
38 Ibidem 34.
39 Por medio de la cual se aprueba en el país el convenio de Minamata
40 Ibidem 34.
305
regional.

5.1.1.7 Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica41

La Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica –ENME fue lanzada, cumpliendo con lo

dispuesto en la Estrategia Nacional de Calidad del Aire, en el año 2019 por el Gobierno
Nacional buscando definir acciones que permitan acelerar la transición hacia la movilidad
eléctrica, teniendo como meta la incorporación de 600.000 vehículos eléctricos a 2030, en
concordancia con lo definido en el CONPES 393442 “Política de crecimiento verde”.

Esta Estrategia tiene como meta la incorporación al parque automotor del país alrededor de
6600 vehículos eléctricos al 2022, con corte al 30 de abril del mismo año, se han registrado
7782 vehículos eléctricos en el RUNT en el país. Específicamente, para el periodo
comprendido entre el 2019 y el 2022, el número de vehículos eléctricos registrados fue de
5.299 unidades. En relación con los vehículos híbridos, se encuentran registrados en el
RUNT 31.463. Con respecto al periodo comprendido entre 2019 y 2022 (con corte a 30 de
abril), el número de vehículos híbridos registrados fue de 30.451 unidades43.

Lo que estaría cumpliendo a cabalidad y con excedentes la meta a 2022, sin embargo, la
CGR observó que las metas a corto, mediano y largo plazo no son concordantes con lo
definido en el CONPES 3934, mencionado anteriormente, pues restan 8 años para poder
cumplir con el registro y circulación de más de 500.000 vehículos eléctricos.
La ENME definió cuatro objetivos específicos para la promoción del transporte eléctrico en
Colombia:
1) Establecer el marco regulatorio y de política.
2) Establecer los lineamientos técnicos.
3) Revisar y generar mecanismos económicos y de mercado.
4) Definir las acciones que permitan el desarrollo de la infraestructura de carga de
vehículos eléctricos en el país.

Así mismo, esta estrategia ha sido socializada en diferentes espacios, incluido el lanzamiento
realizado por el Presidente de la República el 28 de agosto de 2019, así como mesas de
trabajo con el sector automotriz y de forma general a diferentes tipos de actores a través de
la plataforma AIREWEB.

5.1.1.8 Avances de los compromisos en el plan de acción de la ENME

La ENME fue resultado del trabajo de la Mesa Interinstitucional de Transporte Sostenible

conformada por el Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Transporte, Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación y la Unidad de
Planeación Minero-Energética –UPME que actúa como apoyo técnico. En el plan de acción
de dicha estrategia se dieron unos compromisos, en los que se ha avanzado como se
muestra en el cuadro 5.4.

____________
41 Se puede consultar en: https://archivo.minambiente.gov.co/index.php/estrategia-nacional-de-movi-
lidad-electrica-enme y https://www1.upme.gov.co/DemandaEnergetica/ENME.pdf.
42 Definido en la tabla 6. Batería de indicadores de resultado para el crecimiento verde. Pág. 96.
43 Respuesta Mintransporte radicados No. 20223030708932 y No.2022303080918 del 19 de abril de
2022.
306
Cuadro 5-4 AVANCE EN LOS COMPROMISOS DEL PLAN DE ACCIÓN ENME

Fuente: Respuesta MinEnergía con radicado 20221600035391. Elaboración: DESMA

Así mismo, se ha logrado avanzar en otras acciones como:

• Definición de estándares mínimos de eficiencia energética para tecnologías
vehiculares acompañado por una etiqueta de eficiencia vehicular: en el año 2020 se
inició la segunda fase del proyecto firmado entre el MADS y la ONU Medio Ambiente
(vehículos más eficientes y menos contaminantes). Mintransporte, como entidad de
apoyo, suministró información relacionada con la base de datos del RUNT y brindó
apoyo técnico en lo que se requirió con el fin de construir la línea base para la economía
de combustible de vehículos livianos en Colombia.
• Restricción a la circulación de vehículos en función de sus emisiones contaminantes:
se elaboró el documento “lineamientos para fortalecer el control a la circulación de
vehículos contaminantes en zonas urbanas”, el cual contiene una serie de acciones
que buscan la reducción de las emisiones contaminantes entre el etiquetado ambiental
para vehículos en circulación, se construyó también una propuesta reglamentaria para
la definición de un esquema de etiquetado. Este proyecto finalizó en diciembre de 2020
con la entrega de dos productos, el primero enfocado al impacto normativo del etiquetado
ambiental y el segundo en una propuesta de lineamientos para la implementación de
la etiqueta por parte de autoridades ambientales. Desde Mintransporte como entidad
de apoyo, se está trabajando en la revisión y estructuración de la propuesta de
reglamentación con base en estos productos.
• Medidas de ordenamiento territorial y planificación de infraestructura de carga
en espacios públicos y privados: el Mintransporte con apoyo de GIZ avanzó en el
desarrollo del proyecto, “Proponer modelos de negocio para la proveeduría de energía
eléctrica para transporte público”, que tiene como objetivo generar recomendaciones
de modelos de negocio que permitan avanzar en la instalación de infraestructura de
carga y asimismo en la transición energética del país.

Así mismo, se ha logrado avanzar en otras acciones como:

• Definición de estándares mínimos de eficiencia energética para tecnologías
vehiculares acompañado por una etiqueta de eficiencia vehicular: en el año 2020 se
307
inició la segunda fase del proyecto firmado entre el MADS y la ONU Medio Ambiente
(vehículos más eficientes y menos contaminantes). Mintransporte, como entidad de
apoyo, suministró información relacionada con la base de datos del RUNT y brindó
apoyo técnico en lo que se requirió con el fin de construir la línea base para la economía
de combustible de vehículos livianos en Colombia.
• Restricción a la circulación de vehículos en función de sus emisiones contaminantes:
se elaboró el documento “lineamientos para fortalecer el control a la circulación de
vehículos contaminantes en zonas urbanas”, el cual contiene una serie de acciones
que buscan la reducción de las emisiones contaminantes entre el etiquetado ambiental
para vehículos en circulación, se construyó también una propuesta reglamentaria para
la definición de un esquema de etiquetado. Este proyecto finalizó en diciembre de 2020
con la entrega de dos productos, el primero enfocado al impacto normativo del etiquetado
ambiental y el segundo en una propuesta de lineamientos para la implementación de
la etiqueta por parte de autoridades ambientales. Desde Mintransporte como entidad
de apoyo, se está trabajando en la revisión y estructuración de la propuesta de
reglamentación con base en estos productos.
• Medidas de ordenamiento territorial y planificación de infraestructura de carga
en espacios públicos y privados: el Mintransporte con apoyo de GIZ avanzó en el
desarrollo del proyecto, “Proponer modelos de negocio para la proveeduría de energía
eléctrica para transporte público”, que tiene como objetivo generar recomendaciones
de modelos de negocio que permitan avanzar en la instalación de infraestructura de
carga y asimismo en la transición energética del país.
• La Mesa de tecnologías vehiculares de cero y bajas emisiones, ahora denominada
Mesa Interinstitucional de Transporte Sostenible –MITS, tiene reuniones periódicamente
con el fin de realizar seguimiento a las acciones definidas en la ENME, así como en la
formulación de la Estrategia Nacional de Transporte Sostenible –ENTS, en cumplimiento
de las acciones definidas en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
• Definir instrumentos financieros: MinTransporte en el marco del proyecto
TRANSFERIII con GIZ, desarrolló acciones en diferentes ejes estratégicos, como:
análisis técnicos sobre la implementación de esta tecnología en el país, propuesta
de un sistema de monitoreo, reporte y verificación de reducción de emisiones de
Gases Efecto Invernadero por adquisición de flota eléctrica en los sistemas públicos
de transporte, la propuesta del esquema de gobernanza apropiado para aumentar la
efectividad en el proceso de toma de decisiones en torno a la movilidad eléctrica y la
viabilidad de generar un fondo de inversión para promover el ascenso del transporte
público a tecnologías eléctricas, teniendo en cuenta la infraestructura necesaria para
su recarga.
Así mismo, Mintransporte y DNP, con apoyo de la ONU Medio Ambiente está
desarrollando los proyectos sobre lineamientos técnicos para la revisión técnico-
mecánica, proceso de homologación, ensamble e importación de vehículos eléctricos y
la viabilidad de la conversión de vehículos de combustión a eléctricos.

5.1.1.9 Estrategia nacional de cero y bajas emisiones

Teniendo en cuenta la existencia de diversos documentos regulatorios y de política

relacionados con tecnologías de cero y bajas emisiones, tales como: Ley 1964 de 201944,

____________
44 Por medio de la cual se promueve el uso de vehículos eléctricos en Colombia y se dictan otras dispo-
siciones.
308
Ley 1972 de 201945, la Ley 2099 de 202146, la Ley 2128 de 202147, la Ley 2169 de 202148,
el CONPES 3943 (política calidad del aire), la ENME de 2019, la Resolución 40177 de
202049, el CONPES 3982 de 2020 (logística) y el CONPES 4075 (transición energética), el
gobierno nacional en un ejercicio de articulación reestructuró la Estrategia Nacional de Cero
y Bajas Emisiones dirigiéndola a una Estrategia de Transporte Sostenible y generando una
evaluación considerando las exigencias de los instrumentos antes mencionados.

Actualmente, el documento se encuentra en desarrollo por parte de la mesa interinstitucional

de transporte sostenible conformada por MinTransporte, MinEnergía, UPME, DNP, MADS
y otros actores invitados.

Por otro lado, también se solicitó al MADS, MinEnergía y MinTransporte que se incluyera
información sobre el diagnóstico de las clases, tipos de servicio y tecnologías de vehículos a
incluir, dentro de la Estrategia nacional de cero y bajas emisiones, en el 2020, sin embargo,
ninguna de las entidades mencionadas suministró información al respecto, lo anterior indica
a la CGR que no se ha realizado y tiene un rezago de 2 años.

5.1.1.10 Evaluación de los programas para la renovación y reposición de camiones y

buses

La evaluación de los programas para la renovación y reposición de camiones y buses

es una acción que proviene del Conpes 3943 y se retomó en la Estrategia Nacional de
Calidad del Aire, acción a cargo de los Ministerios: MADS y MinTransporte con el apoyo de
MinComercio y MinEnergía.

Parte del trabajo entre el MADS y Mintransporte permitió identificar que los programas
existentes, Ley 688 de 2001 (Fondo nacional para la reposición del parque automotor) y
la Ley 105 de 199350 cubre vehículos de carga de más de 10.5 toneladas y vehículos del
transporte de pasajeros, dejan por fuera el segmento de carga de menos de 10.5 toneladas
en el que se encuentran vehículos altamente contaminantes como volquetas y vehículos de
paqueteo de más de 20 años con emisiones de partículas superiores al 92% en comparación
con vehículos nuevos.

____________
45 Por medio de la cual se establece la protección de los derechos a la salud y al medio ambiente sano
estableciendo medidas tendientes a la reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles y se dictan
otras disposiciones. Límites de emisión con tecnologías Euro.
46 Por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mer-
cado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones.
47 Por medio de la cual se promueve el abastecimiento, continuidad, confiabilidad, y cobertura del gas
combustible en el país.
48 Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento
de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras
disposiciones.
49 Por la cual se definen los energéticos de bajas o cero emisiones teniendo como criterio fundamental
su contenido de componentes nocivos para la salud y el medio ambiente.
50 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y re-
cursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se
dictan otras disposiciones.
309
En este sentido, mediante la Ley de acción climática – Ley 2169 de 202151, se creó el Fondo
para la Promoción de Ascenso Tecnológico para la renovación del parque automotor de
carga de menos de 10.5 toneladas. Finalmente, como parte de la evaluación del MADS, se
resalta la necesidad de continuar con el fortalecimiento de las Leyes 688 de 200152 y la 105
de 1993, de manera que se alcancen los objetivos para las que fueron promulgadas.

5.1.2 Reducción de emisiones contaminantes al aire

5.1.2.1 Factores e Inventarios de Emisión

En el diagnostico planteado en la Estrategia Nacional de Calidad de Aire se estableció que

el país debe avanzar en la identificación, priorización y desarrollo de factores de emisión
específicos en aquellos sectores que se identifiquen como críticos en el Inventario nacional
indicativo de emisiones de contaminantes criterio y carbono negro53 2010 – 2014.

Es por lo anterior que, uno de los planteamientos relacionados con el conocimiento de

fuentes de emisión y modelamiento ambiental de la mencionada Estrategia era el referido
al desarrollo y consolidación de factores de emisión locales que sirvieran como insumo para
la elaboración de inventarios de emisión por parte de las Autoridades Ambientales.

Los factores de emisión se definen como un valor representativo que busca relacionar
la cantidad de un contaminante liberado a la atmósfera con una actividad asociada a la
liberación de este contaminante. Estos factores de emisión se expresan usualmente como
el peso del contaminante, dividido por una unidad de peso, volumen, distancia o duración
de la actividad que emite el contaminante54.

A su vez, un inventario de emisiones atmosféricas permite caracterizar y consolidar la

cantidad de fuentes existentes, los contaminantes que emiten y la cantidad de contaminantes
emitida en un área geográfica e intervalo de tiempo definido.

Las Corporaciones Autónomas Regionales manifiestan que no han desarrollado factores de

emisión locales, a pesar de que en la Estrategia de Calidad del Aire se estableció este deber
con plazo a 2021, lo que refleja el desconocimiento de los planteamientos de la Estrategia
y que aún falta apoyo técnico especializado por parte de MinAmbiente y el Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.

Las respuestas de las Autoridades Ambientales (AA) sobre el desarrollo de inventarios de

emisión se muestran en el cuadro 5.5.
(Ver cuadro en la siguiente página)

____________
51 Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento
de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras
disposiciones.
52 Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional para la Reposición del Parque Automotor del Servicio
Público de Transporte Terrestre y se dictan otras disposiciones.
53 Es un contaminante climático de vida corta que proviene de la combustión incompleta de combusti-
bles que tienen carbono en su estructura química, como el carbón, el petróleo, el gas y la leña.
54 Primer Indicativo Nacional de Emisiones de Contaminantes Criterio y Carbono Negro 2010-2014,
2019.
310
Cuadro 5-5 RELACIÓN DE LAS CAR QUE HAN DESARROLLADO INVENTARIOS DE EMISIÓN

Fuente: Respuestas entregadas por las CAR a la CGR. Elaboración: DESMA

Así mismo, solo el 33% de las 33 Corporaciones encuestadas, refiere tener inventarios de
emisiones de fuentes fijas y/o móviles. (ver gráfico 5.5)

(Ver gráfico en la siguiente página)

311
Gráfico 5-5 PORCENTAJE DE LAS CAR QUE HAN REALIZADO INVENTARIOS DE EMISIÓN

Fuente: Respuesta de las CAR a la CGR. Elaboración: DESMA

De este porcentaje algunas Autoridades Ambientales reportaron inventarios de emisiones

de fuentes fijas y/o móviles que figuran como desactualizados o no corresponden a la
vigencia 2019-2021, lo que dificulta la actividad de control y seguimiento de la calidad del
aire en las regiones.

Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible comunicó que durante el

año anterior avanzó en la gestión de recursos y la formulación de un proyecto que va a
beneficiar a 11 ciudades del país, y se adelantó el proceso de contratación con la Universidad
Pontificia Bolivariana.

A diciembre de 2021 se avanzó en la recopilación de información insumo para la elaboración

de los inventarios, es el caso de la identificación de las industrias que generan emisiones,
histórico de muestreos isocinéticos55, reportes del Registro Único Ambiental, conformación
del parque automotor, actividad vehicular, consumo de combustible, uso del suelo, entre
otros datos56.

La implementación de este proyecto se realizará en el 2022, y con él se busca mejorar

la disponibilidad de información de calidad del aire y emisiones de cada una de las
biodiverciudades57.

____________
55 Método desarrollado por la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos para la medición de
parámetros de contaminación emitidos por fuentes fijas, donde se busca recolectar una muestra represen-
tativa de la emisión de una chimenea utilizando el principio de isocinetismo el cual consiste en tomar una
muestra exactamente a la misma velocidad y condición que es emitida en operación normal sin sobreesti-
mar ni subvalorar la cantidad de contaminantes emitidos por una fuente de emisión.
56 Informe de avance ENCA 2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2022
57 Es una iniciativa del Gobierno Nacional con la cual busca contribuir a la transformación de ciudades
cuyo desarrollo se centre en alcanzar una sostenibilidad ambiental urbana en diálogo y armonía con la na-
turaleza.
312
Las ciudades seleccionadas para este proyecto son Manizales, Montería, Barrancabermeja,
Villavicencio, Leticia, Quibdó, San Andrés, Providencia, Armenia, Yopal y Pasto,
ciudades que con corte a diciembre de 2020 se encontraban ya vinculadas a la iniciativa
Biodiverciudades, y que requieren iniciar el monitoreo de la calidad del aire o fortalecer sus
sistemas de vigilancia58.

Como productos de este trabajo se obtendrá el inventario general de emisiones atmosféricas

para cada una de las ciudades, el cual incluye los contaminantes PM10, PM2,5, SO2, NOx,
CO, carbono negro, y los gases de efecto invernadero, CO2, CH4 y N2O, como mínimo
para las fuentes móviles y fuentes fijas.

Para la CGR es fundamental que se desarrollen factores de emisión locales de acuerdo

con las condiciones de cada región, porque esto permitiría estandarizar parámetros, hacer
comparaciones entre las distintas regiones del país y además tener estimaciones de las
emisiones con una menor incertidumbre.

5.1.2.2 Estrategia Nacional de Mitigación de Contaminantes Climáticos de Vida Corta

Relacionado con el objetivo de reducción de emisiones contaminantes al aire generadas

por fuentes fijas en la Estrategia Nacional de Calidad del Aire, MinAmbiente planteó que
publicaría e implementaría la Estrategia Nacional de Mitigación de Contaminantes Climáticos
de Vida Corta en el año 2019. Sin embargo, esta fue divulgada en 2020.

Los Contaminantes Climáticos de Vida Corta –CCVC son un grupo de gases y partículas
que afectan la calidad del aire, contribuyen al calentamiento global y tiene efectos negativos
sobre la salud humana y la vegetación. Dentro de este tipo de contaminantes, se encuentran
el gas metano, el carbono negro, el ozono troposférico y los hidrofluorocarbonos –HFC (ver
cuadro 5.6), y se caracterizan porque una vez emitidos a la atmosfera, permanecen un
tiempo relativamente corto en ella, estimado entre algunas semanas y entre 10 y 15 años.
(En comparación con cerca de 100 años que permanece el dióxido de carbono).
Cuadro 5-6 CONTAMINANTES CLIMÁTICOS DE VIDA CORTA

Fuente: Controlando los contaminantes climáticos de vida corta. Una oportunidad para mejorar la calidad del aire y mitigar el cambio
climático. Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente. 201659. Elaboración: DESMA

____________
58 Informe Avance ENCA 2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2022
59 Disponible en: https://aida-americas.org/sites/default/files/featured_pubs/reporte_ccvc_resumen.pdf
313
Por lo anterior, es importante implementar acciones para mitigar las emisiones de estos
contaminantes a la atmosfera, esto se traduciría en beneficios múltiples en términos de
disminución del aumento de la temperatura global, mejorar la calidad del aire, lo que influye
en la salud de las personas y proteger la seguridad alimentaria, ya que los CCVC afectan
el rendimiento de los cultivos.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha establecido una cooperación técnica

con la Coalición del Clima y Aire Limpio – CCAL para la mitigación de contaminantes
climáticos de vida corta, a través de la cual se ha identificado la importancia de generar
sinergias entre las agendas de cambio climático y calidad de aire. Una de las primeras
acciones resultantes de esta alianza fue desarrollar la Estrategia Nacional para la Mitigación
de Contaminantes de Vida Corta.

Esta estrategia tiene como objetivo principal potenciar acciones que contribuyan a la
reducción de emisiones de contaminantes climáticos de vida corta en Colombia en el corto
y el mediano plazo. Para lograrlo se establecieron las siguientes líneas de acción:

• Gestión de la información: fundamentada en el desarrollo de inventarios de

emisiones, metodologías para la estimación de la reducción de emisiones de
contaminantes climáticos de vida corta en acciones existentes de mitigación de gases
de efecto invernadero y contaminantes criterio e integración de los contaminantes
climáticos de vida corta en los sistemas de monitoreo, reporte y verificación existentes
y/o en desarrollo.
• Herramientas para estimación de beneficios múltiples: se estructura en
metodologías para la cuantificación de emisiones y estimación de beneficios múltiples
en acciones de mitigación de cambio climático y calidad del aire como práctica estándar.
• Fortalecimiento institucional: enfoque basado en la integración de los contaminantes
climáticos de vida corta en la gestión ambiental de gobierno, autoridades ambientales
y sector privado, intercambio y divulgación de experiencias relacionadas con el uso de
herramientas para la estimación de los beneficios múltiples de la mitigación de CCVC
y crear sinergias con otros programas de gobierno.
• Acciones de mitigación: para lo cual se debe identificar acciones y establecer
metas de mitigación de carbono negro y definir índices de cumplimiento y metas de
impacto de las acciones60.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reporta que ha venido trabajando en su

implementación con el apoyo de la Coalición del Clima y Aire Limpio, entre el 2020 y 2021
la Coalición ha brindado soporte técnico a través de personal experto que ha apoyado el
desarrollo de acciones para llevar al orden local y regional esta Estrategia, además de
aportar en la construcción de medidas de mitigación de contaminantes climáticos de vida
corta.

Una de las iniciativas sectoriales de la Coalición del Clima y Aire Limpio es la iniciativa SNAP
(Soporte para la Planeación de Acciones Nacionales), que tiene como objetivo principal
proveer soporte a los gobiernos para desarrollar y mejorar las políticas nacionales y planes
de acción para reducir las emisiones de los contaminantes climáticos de vida corta, a través
de la cual se logró la coordinación de la implementación de la Estrategia Nacional de
____________
60 Estrategia Nacional de Mitigación de Contaminantes Climáticos de Vida Corta. Ministerio de Am-
biente y Desarrollo Sostenible. 2020. Pag.23
314
Mitigación de Contaminantes Climáticos de Vida Corta y la inclusión de los contaminantes
climáticos de vida corta en procesos de planificación relevantes, como la Contribución
Nacionalmente Determinada –NDC, lo cual resultó en una meta de reducción del 40% para
el carbono negro, adicional a la meta nacional para Gases de Efecto Invernadero la cual fue
publicada en diciembre de 2020.

De igual manera, en el marco de la iniciativa SNAP, se han desarrollado diferentes insumos

para la documentación de la relación entre el cambio climático y la calidad del aire, además
de generar los lineamientos metodológicos para la estimación de las emisiones de carbono
negro junto con el potencial de mitigación de diferentes acciones61.

Durante 2021, se dio inicio al programa de Fortalecimiento de autoridades ambientales en

el cual se incluyó la temática de contaminantes climáticos de vida corta y su vínculo entre
calidad de aire y cambio climático en apoyo a la implementación de la Estrategia nacional
de calidad de aire.

Así mismo, se está avanzando en la formulación de un programa de entrenamiento de

tomadores de decisión nacionales para desarrollar análisis integrados a través de la
herramienta: Low Emissions Analysis Platform- Integrated Benefits Calculator (LEAP-IBC),
sobre contaminantes del aire, gases de efecto invernadero y contaminantes climáticos de
vida corta62.

5.1.2.3 Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica

Generada por Fuentes Fijas.

El MADS, en la Estrategia Nacional de Calidad del Aire identificó como necesaria la

actualización del Protocolo para el control y vigilancia de la contaminación atmosférica
generada por fuentes fijas, teniendo en cuenta los avances en materia de monitoreo
continuo, sistemas de control, nuevos métodos de medición, entre otros; como una de las
acciones para reducir las emisiones de contaminantes al aire generadas por fuentes fijas.

Por medio de la Resolución 760 de 2010, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda

y Desarrollo Territorial ahora Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó este
protocolo, en el cual se establecen los procedimientos para la evaluación de emisiones, que
incluyen medición directa, balance de masas y factores de emisión.

Este protocolo se constituye en un instrumento de control y vigilancia de las emisiones por

fuentes fijas, así mismo incluye todos aquellos criterios técnicos que permiten fortalecer la
infraestructura disponible para la cuantificación de emisiones, y por otro lado es la fuente
de información para que las autoridades ambientales competentes puedan realizar un
oportuno seguimiento tanto al registro o al permiso de emisiones, como al cumplimiento de
los estándares de emisiones reglamentados en la Resolución 909 de 2008.

Según reportes de MADS, durante las mesas de trabajo desarrolladas entre octubre de 2020
y noviembre de 2021 con los diferentes actores involucrados (Autoridades Ambientales,
Laboratorios, y sector empresarial, es el caso de FENALCO63 – sector funerario), se logró

____________
61 Ibidem 34.
62 Informe al Congreso 2020-2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2021.
63 Federación Nacional de Comerciantes.
315
avanzar en la estructuración y definición del contenido del Protocolo, así como en
la identificación de las oportunidades de mejora con base en los ítems o aspectos que
identificaron los participantes.

Se cuenta entonces con la propuesta técnica de actualización del citado Protocolo, donde
se incluyeron lineamientos adicionales en las secciones de Introducción, objetivos, alcance,
conceptos de cuantificación de emisiones, métodos de estimación directa, sistemas de
monitoreo continuo de emisiones, emisiones fugitivas, procedimientos de calidad de la
información y sistemas de control de emisiones. La propuesta técnica se basó en la revisión
de información secundaria tal como protocolos, guías de monitoreo publicados a nivel
internacional y países de la región como México, Chile, Perú, Alemania y Estados Unidos,
las mesas de trabajo con autoridades ambientales y sectores productivos.

El MADS explica que durante 2021 avanzó en la elaboración de la iniciativa normativa, sin
embargo, ésta aún no cuenta con la aprobación de la oficina jurídica, razón por la cual no
se ha cumplido con este objetivo de la Estrategia Nacional de Calidad del Aire64.

5.1.2.4 Actualización de los Límites Máximos de Emisión.

En la Estrategia Nacional de Calidad de Aire se establece la necesidad de fortalecer los

instrumentos de control y seguimiento en el ordenamiento jurídico que rige la materia en
el territorio nacional, por lo cual se ha iniciado con la implementación de acciones que
permitan la reducción de emisiones de contaminantes provenientes tanto de fuentes fijas
como móviles.
Teniendo en cuenta que la reglamentación de emisiones permisibles para el parque automotor
se actualizó en Colombia por última vez en el año 2008 mediante la Resolución 910, al
evaluar el desempeño ambiental del parque automotor en Colombia, se ha determinado
que los límites de emisión permisibles no exigen de manera suficiente la implementación
de procedimientos de mantenimiento preventivo básicos para los vehículos en uso, que
garanticen que las emisiones contaminantes generadas se mantengan dentro de los niveles
considerados aceptables en armonía con estándares internacionales.

De acuerdo con lo informado por el Ministerio de Ambiente, actualmente se cuenta con

un proyecto de resolución de límites permisibles de emisión de fuentes móviles que fue
socializado durante el 2020 con diferentes actores, dentro de los que se resalta las Autoridades
Ambientales y agremiaciones de ensambladores, comercializadores e importadores de
vehículos al país, y junto con el documento técnico de soporte se publicaron para consulta
pública entre el 2 y 23 de septiembre de 2020.

La iniciativa normativa propone estándares mínimos que deben cumplir bajo método de
evaluación de prueba dinámica, para el ingreso de vehículos nuevos al país. Esto incluye
vehículos con tecnologías de ultra-bajas emisiones y el mejoramiento en la calidad de los
combustibles planteado por el Gobierno Nacional.

Para el planteamiento y desarrollo de esta nueva norma de emisiones contaminantes

generadas por fuentes móviles se tuvieron en cuenta los siguientes antecedentes
identificados en el Análisis de Impacto Normativo de la misma:
• Los estándares de emisión reglamentados en la actualidad para vehículos
nuevos permiten 94% más de contaminación de material particulado respecto de los
____________
reglamentados
64 Ibidem 54.
316
reglamentados en países de la Unión Europea y Estados Unidos65.
• En Colombia, la maquinaria fuera de ruta66 no tiene establecido un nivel máximo de
contaminación permitido y, por tanto, estas emisiones no son objeto de ningún control
o seguimiento. Es por lo que predomina la importación de maquinaria obsoleta en
términos de emisiones.
• Se debe actualizar el método de reporte de emisiones diésel, que excluya el
diámetro de tubo de escape como variable de cálculo, porque no es representativo de
las emisiones reales.
• Reportes de las autoridades ambientales relacionados con vehículos que, aun
cuando portan certificados de cumplimiento de revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes, exhiben niveles visibles de contaminación, que ocasionan
el efecto visual de chimenea. Efecto asociado al deterioro de los diferentes sistemas
de combustión y postcombustión, debido a prácticas deficientes de mantenimiento
preventivo.

En noviembre de 2021, el proyecto de resolución fue puesto a disposición y conocimiento

del Departamento Administrativo de la Función Pública y actualmente se está en espera
de respuesta de un concepto favorable por parte del Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.

Con relación a la reglamentación de fuentes fijas dentro de la agenda reglamentaria de

Ministerio de Ambiente se prevé su actualización en el año en curso67.

5.1.2.5 Avance en el Desarrollo de los Portafolios de Mejores Técnicas Disponibles y

Mejores Prácticas Ambientales

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 define objetivos orientados al desarrollo de

actividades productivas comprometidas con la sostenibilidad y la mitigación del cambio
climático: avanzar hacia la transición de actividades productivas comprometidas con la
sostenibilidad y la mitigación del cambio climático; mejorar la calidad del aire, del agua
y del suelo para la prevención de los impactos en la salud pública y la reducción de las
desigualdades relacionadas con el acceso a recursos; acelerar la economía circular como
base para la reducción, reutilización y reciclaje de residuos y desarrollar nuevos instrumentos
financieros, económicos y de mercado para impulsar actividades comprometidas con la
sostenibilidad y la mitigación del cambio climático68

Mediante la adopción de La Estrategia Nacional de Economía Circular, se promueve la

eficiencia en el uso de materiales, agua y energía, teniendo en cuenta la capacidad de
recuperación de los ecosistemas y la recirculación de los flujos de materiales.

____________
65 Análisis de Impacto Normativo Emisiones generadas por fuentes móviles. Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. 2020.
66 Son vehículos generalmente utilizados en actividades relacionadas con agricultura, industria y de
construcción, por sus características tienen restringida su circulación en carretera, siendo transportados por
vehículos especiales o cama bajas, entre los más representativos asociados a la construcción encuentran las
vibrocompactadoras, excavadoras, retroexcavadoras, grúas, piloteadoras y minicargadores, cuya principal
fuente energética es el combustible diésel.
67 Ibídem 54.
68 Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
317
En este orden de ideas uno de los enfoques de la Estrategia Nacional de Calidad del Aire
para la reducción de emisiones de contaminantes atmosféricos generados por fuentes fijas
es el de fomentar la economía circular en procesos productivos, por lo cual se apunta a la
reconversión tecnológica que contribuya a la reducción de emisiones de contaminantes
criterio, mejorar la productividad y competitividad de las empresas y en general que las
industrias sean sostenibles.

Por lo anterior, y con el fin de orientar a los empresarios en la implementación de procesos

con menor impacto ambiental, se han compilado diferentes técnicas y prácticas ambientales
basadas en experiencias del sector productivo tanto nacional como internacional. Este es
un trabajo iniciado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con apoyo del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Para el desarrollo de estas guías sectoriales se evaluaron los sectores productivos más
contaminantes y los que tenían dificultades para cumplir con la normativa o de los cuales
las Autoridades Ambientales Regionales recibían mayor número de denuncias relacionadas
con sus emisiones.

El propósito de los portafolios de mejores técnicas y practicas disponibles es el de que

los sectores sean cada vez más formales en el desarrollo y uso de tecnologías en su
proceso operativo y en el cumplimiento de la normatividad establecida para el contaminante
referente de la guía correspondiente, lo cual finalmente se ve reflejado en la reducción de
los contaminantes emitidos.

El Ministerio de Ambiente reportó a la CGR que durante el 2021 finalizó y publicó el Portafolio
de mejores técnicas disponibles y mejores prácticas ambientales para el sector alfarero
y de producción de ladrillo en Colombia y la Guía nacional para el control, monitoreo y
seguimiento de emisiones de compuestos orgánicos volátiles.

Este Portafolio abarca las actividades industriales relacionadas con la fabricación de

productos de arcilla, tales como ladrillo, bloque, tolete, ladrillo estructural, productos de
alfarería, entre otros, a excepción de productos vitrificados. Este documento fue construido
de manera conjunta entre la Corporación Ambiental Empresarial – CAEM y con el apoyo de
la Coalición Clima y Aire Limpio – CCAL y la Mesa Nacional Ladrillera.

Por su parte la Guía nacional para el control, monitoreo y seguimiento de emisiones de

compuestos orgánicos volátiles, tiene como objetivo establecer los criterios, mejores
prácticas y tecnologías necesarias para reducir el impacto ocasionado por las emisiones
de compuestos orgánicos volátiles debido a las actividades industriales, así como definir
los mecanismos de evaluación, monitoreo, control y seguimiento para las industrias en
Colombia.

Así mismo, se encuentran en proceso de publicación la guía para la elaboración del plan
de reducción de impacto por olores ofensivos y el Manual de buenas prácticas para la
mitigación de olores en la industria avícola y se continúa trabajando en portafolios para la
producción de carbono vegetal, de coque, sector textil y sector de alimentos69.

____________
69 Ibídem 54.
318
5.1.2.6 Creación de corredores verdes en las Autoridades Ambientales Urbanas –AAU

Por el crecimiento de las ciudades, muchas veces se pone en riesgo la calidad del aire, el
movimiento de especies, la regulación de la temperatura y la conectividad ecológica es por
lo que los corredores verdes han adquirido importancia porque permiten restablecer las
condiciones de equilibrio ecológico en áreas urbanas.

Los árboles no absorben el material particulado, pero de algún modo ayudan a tener una
mejor sensación térmica, y agrupados, uno junto a otro en gran cantidad, terminan formando
una barrera que al final impide el paso de más partículas.

En este sentido, en la ENCA se incluye una acción relacionada con el fortalecimiento de

incentivos para la reducción progresiva de emisiones en áreas altamente contaminadas
basada en que las Autoridades Ambientales promuevan la creación de corredores verdes.

Sobre esto las Autoridades Ambientales de Bogotá, Medellín y Cali, reportaron lo siguiente
a la CGR:

Secretaria Distrital de Ambiente de Bogotá

En el Plan de Ordenamiento Territorial –POT de la ciudad de Bogotá se establecen las

condiciones para conformar y consolidar los corredores verdes (artículo 16070), definiendo
planes de arborización y acciones de reducción de contaminantes atmosféricos71.

Actualmente se avanza en el desarrollo de diferentes corredores verdes en la ciudad,

dentro de los que se destacan el Corredor Verde de la Carrera Séptima, el Corredor férreo
de occidente (Regiotram), y la Ciclo Alameda Medio Milenio –CAMM, con el fin de lograr
el involucramiento de acciones que fortalezcan la arborización y reducción de emisiones
contaminantes, se ha garantizado la participación interinstitucional de diferentes sectores
de la Administración Distrital72.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá viene ejecutando desde el año 2020 el proyecto
“Parches Verdes, Pulmones para la vida”, el cual se enmarca en el Programa Protección de
la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (Ecociudad). Este proyecto contempla una
meta definida como la estructuración del sistema de monitoreo de la diversidad biológica,
la funcionalidad ecosistémica, la estructura y composición de especies de fauna y flora, la
captura de carbono de las zonas verdes, la regulación hídrica y el bienestar de la población.
____________
70 Decreto 555 de 2021. Por el cual se adopta la revisión general del POT.
71 Incluye: ampliación de las franjas de circulación peatonal, las franjas de ciclo infraestructura y las
franjas de paisajismo y para la resiliencia urbana de acuerdo con los lineamientos que defina el Manual de
Espacio Público y las condiciones de diseño de las franjas funcionales definidas en el POT, Construcción
e instalación de estaciones y paraderos para el transporte público, contribución al aumento de los viajes
cero emisiones y bajas emisiones, utilización de materiales reciclables y/o sostenibles, superficies blandas,
árboles, jardines verticales y sistemas urbanos de Drenaje Sostenible, aumento del índice de arborización en
andenes y separadores centrales, que potencien la conectividad ecológica y ambiental entre los elementos de
la Estructura Ecológica Principal.
72 Respuesta Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá radicado SDA 2022EE75292 del 4 de abril de
2022
319
Así mismo, desde el año 2020, se ha desarrollado el proyecto Plan Siembras Aburrá, el cual
se enmarca en el Plan de Gestión 2020-2023 “Futuro Sostenible”, del Área Metropolitana
del Valle de Aburrá, específicamente en el programa Protección de la biodiversidad y sus
servicios Ecosistémicos (Ecociudad), contribuyendo con la generación y conservación del
espacio público verde, a la mejora de indicadores ambientales como el del número de
árboles por habitante en el territorio y la restauración de áreas de importancia ambiental y
el fortalecimiento de la conectividad ecológica, que ofertan servicios ecosistémicos para la
población de la región metropolitana.

Con el Plan Siembras Aburrá se realiza un trabajo articulado con los diez (10) municipios
de la región y actores estratégicos con el objetivo de adelantar procesos de restauración
ecológica en áreas urbanas, periurbanas y rurales para contribuir al mejoramiento de la
calidad ambiental del territorio, conservación de la biodiversidad, fortalecer los ecosistemas
estratégicos de la región y sus alrededores73.

La Autoridad Ambiental reporta que en total se han intervenido 1231 hectáreas de redes
ecológicas con acciones de siembra y mantenimiento de árboles durante el periodo 2019
a 2021, buscando el mejoramiento y conservación de la conectividad de los espacios
naturales en el escenario urbano.

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA

Desde el área de Ecourbanismo DAGMA, en el año 2021 se realizaron la siembra de 137

árboles en el Separador vial de la Carrera 1 entre la Calle 26 y 83 y el tramo de la Calle
5 entre carrera 2 y 34, identificadas como zonas de alto flujo vehicular y que por lo tanto
representan zonas con mayor contaminación.

• Complementaria con la labor de los corredores ambientales, se está trabajando en

estrategias en las cuales se hace intervención con infraestructura verde para mitigar
islas de calor urbano, generar conectividad ecosistémica, propiciar hábitats, entre otros
y generar co-beneficios en términos de calidad del aire, como son:
• Bosques Urbanos.
• Compensaciones Arbóreas.
• Vivero Municipal – Reproduce material vegetal nativo74.

5.1.2.7 Apoyo del MADS y el IDEAM a las AAU en la formulación e implementación de

planes de prevención, reducción y control de la contaminación del aire.

Se presentan 3 casos referentes a tres Autoridades Ambientales Urbanas –AAU de Cali,

Medellín y Bogotá, ciudades que, por su desarrollo industrial y urbano, tienen mayores
implicaciones para tener una buena calidad del aire.
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA

El acompañamiento y apoyo por parte del IDEAM y el MADS se ha dado a través de talleres
y conversatorios por el aire que se efectúan con cierta periodicidad y que han permitido
conocer experiencias de otras autoridades ambientales, establecer relaciones y fortalecer
capacidades técnicas.

____________
73 Respuesta AMVA radicado 00-007906 del 05 de abril de 2022
74 Respuesta DAGMA radicado 202241330100030421 del 22 de marzo de 2022
320
Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá expidió la Resolución Metropolitana 334 de 2019,
a través de la cual se establece el esquema de gobernanza del Plan Integral de Gestión de
la Calidad del Aire 2017 –2030 –PIGECA. Una de las instancias de asesoría, seguimiento,
articulación, formación y corresponsabilidad es la Mesa Permanente de Calidad del Aire,
que se constituye como un mecanismo de articulación y concertación entre el gobierno
nacional y el AMVA, liderada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que
tiene por objetivo proponer estrategias e instrumentos para el mejoramiento de la calidad
del aire en la región. En el marco de la Mesa Permanente de Calidad del Aire y otros
escenarios de interacción con el gobierno nacional, desde la AMVA se ha participado de las
reuniones relacionadas en el Cuadro 5.7, durante los últimos 2 años:
Cuadro 5-7 ESPACIOS CON EL GOBIERNO NACIONAL DONDE SE ABORDARON TEMAS DE
CALIDAD DEL AIRE

Fuente: AMVA en respuesta a la CGR con radicado 00-007906

Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá –SDA

Formulación del Plan Aire 2020: durante el 2020, se realizó la formulación del Plan
Estratégico para la Gestión Integral de la Calidad del Aire de Bogotá - Plan Aire 2030, la
hoja de ruta para Bogotá que realizará proyectos y actividades para la reducción de las
emisiones contaminantes adoptado mediante el Decreto 332 de 2021. Para ello, se contó con
la participación de más de 250 actores, conformados por academia, sectores productivos,
organizaciones internacionales, entidades públicas del orden nacional y distrital.
321
Específicamente, se contó con la participación del MADS y del IDEAM en el componente
de conocimiento y articulación para la gestión integral de la calidad del aire enfocada a la
ciudad. En total, con las dos entidades se realizaron 6 reuniones en las que participaron
más de 10 profesionales de diferentes áreas, según las temáticas a abordar.

Ejecución del Plan Aire 2021-2030 y apoyo Alertas tempranas: actualmente, estas dos
entidades se encuentran participando en las diferentes líneas de acción de la estrategia aire
y en la Mesa de trabajo regional de calidad del aire, la cual inició en el 2015 por un acuerdo
de voluntades, y mediante el Acuerdo 01 de 2021 se vinculó como una mesa de trabajo en
la Comisión Intersectorial para la Protección, Sostenibilidad y Salud Ambiental (CIPSSA),
para atender principalmente acciones enfocadas a la gestión de los incendios forestales,
pronósticos de variables meteorológicos y fenómenos regionales que afectan la calidad
del aire de la ciudad, acciones de reducción de las fuentes fijas y móviles, de igual forma
en actividades transversales como: el modelo de gobernanza del aire, implementación de
sistemas en las fuentes de emisión, procedimientos de acreditación en los laboratorios y
sistemas de información para las fuentes fijas, entre otros.

5.1.3 Lineamientos de gestión de la calidad del aire en los planes de ordenamiento

territorial.

La interacción entre el sistema cultural que comprende las actividades de los seres humanos
y el ecosistema natural del cual se toman bienes y servicios, conlleva a la transformación
del medio; es así como, actividades de urbanización comprenden remoción de suelo,
pavimentación de vías y construcción de edificaciones; el desarrollo de actividades
agropecuarias donde la sucesión vegetal se reemplaza por monocultivos trae consigo la
proliferación de plagas y el marcado uso de plaguicidas; y efectuar explotaciones mineras
donde la transformación del medio natural es bastante fuerte, especialmente con la minería
llamada “a cielo abierto”, que consiste en remover absolutamente el medio natural vegetal,
el suelo y parte del subsuelo, rompiendo totalmente los ciclos naturales y provocando
contaminación de fuentes de agua y del aire con consecuencias para la salud de la
población75.

El MADS, en la definición de las Determinantes Ambientales (D.A), publicó un conjunto de

documentos entre los que se cuentan: Orientaciones para la incorporación de la dimensión
ambiental en los Planes de Desarrollo Territorial 2020 – 2023, Documento de referencia
ambiental para la formulación del Plan de Desarrollo Territorial 2020 – 2023, Orientaciones
para definición y actualización de determinantes ambientales en los Planes de Ordenamiento
Territorial Municipal y Distrital, entre otros, adicionalmente realiza acompañamiento a las
autoridades ambientales en la elaboración de las determinantes ambientales territoriales.

Las corporaciones autónomas regionales –CAR tienen un rol importante en la incorporación

de los temas ambientales en los ejercicios de ordenamiento territorial de los municipios y
distritos, principalmente, en los modelos de ocupación territorial por ellos propuestos. Las
CAR en conjunto con los organismos adscritos y vinculados al MADS y con las entidades
técnicas y científicas del SINA, deben adelantar estudios enfocados al análisis territorial
que les permita tomar decisiones y emprender las acciones pertinentes para identificar las
determinantes ambientales de su jurisdicción.

____________
75 PIGECA – Metropol 2017 Plan Integral de la Calidad del Aire.
322
Las determinantes ambientales, no se limitan exclusivamente a definir áreas de
conservación ambiental; su concepto es más amplio en la medida en que sirven de base
para construir el modelo de ocupación territorial. Estas pueden generar diferentes grados
de restricción al uso del suelo, desarrollo de actividades y aprovechamiento de los recursos
naturales, bien sea como proveedores de servicios ecosistémicos o como receptores de
emisiones y vertimientos76. Las D.A tienen doble función: ser elementos articuladores
del territorio y ser orientadoras de los modelos de ocupación territorial de los municipios
y distritos propendiendo por la sostenibilidad ambiental y por la reducción de conflictos
socioambientales y territoriales asociados al uso y manejo de los recursos naturales77.

Las funciones que las autoridades ambientales –AA desempeñan en su función de otorgar
permisos, licencias y concesiones, complementan la planificación del territorio y contribuyen
a la incorporación de la dimensión ambiental en las decisiones sobre el ordenamiento
territorial adoptadas por diferentes organismos en el área de su jurisdicción.

El componente aire se incluye en las DA del medio transformado y de la Gestión Ambiental,

los cuales buscan reducir los niveles de afectación sobre los recursos naturales, tales
como la contaminación del agua, el suelo y el aire, además de compatibilizar los usos
del suelo propuestos por el municipio o distrito de acuerdo con la visión de desarrollo y
el modelo de ocupación territorial. Por lo tanto, las Autoridades Ambientales deben velar
porque los municipios y distritos en sus propuestas de uso del suelo no tengan altos niveles
de densificación desbordando la oferta de agua y los niveles permisibles de ruido, olores
ofensivos, emisiones, manejo de residuos sólidos y vertimientos, entre otros.

La entrega oficial de las determinantes ambientales por parte de las AA a los municipios
y distritos y la asistencia técnica son esenciales para la adecuada incorporación de estas
en los POT con base en estudios técnicos, en la experiencia adquirida en su ejercicio de
autoridad ambiental, en las actividades de licenciamiento y en la formulación y ejecución
de sus instrumentos de planificación, éstas indicarán a los municipios y distritos, mediante
un documento compilatorio, acto administrativo u otra estrategia que considere pertinente,
las determinantes ambientales que deben ser incorporadas en sus POT. Es importante
que establezcan una periodicidad en la actualización y entrega de este documento o acto
administrativo, sin olvidar que la asistencia técnica y acompañamiento en la materia debe
ser permanente.78
____________
76 Determinantes Ambientales y su Incorporación en los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal
y Distrital (2016). MADS Pág. 8 y 9
77 Entre las características de las DA, se pueden citar:
Constituyen normas de superior jerarquía.
Son definidas por las entidades del SINA y expresadas en normas, políticas, lineamientos, directrices, crite-
rios y orientaciones.
Presentan diversos niveles de restricción o condicionamiento a los usos del suelo.
- Permiten la gestión integral del recurso hídrico, de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos
en los procesos de ordenamiento territorial.
- Derivan de instrumentos de gestión ambiental y de planes de manejo.
- Provienen de regulaciones que reglamentan actividades que deterioren el ambiente de manera direc-
ta o indirecta.
- Contribuyen al cumplimiento de los estándares de calidad para un ambiente sano.
- Provienen de medidas de prevención, mitigación, compensación y corrección de aspectos e impac-
tos ambientales.
Contribuyen a la gestión de los efectos generados por la variabilidad y el cambio climáticos.
78 Ibidem 34
323
Las determinantes ambientales del medio transformado están orientadas a mejorar la
calidad de vida de la población según las actividades socioeconómicas instauradas en el
territorio y están fundamentadas en los numerales 9°, 10° y 12° del artículo 31° de la Ley
99 de 1993.79

Así mismo, la citada Ley otorgó funciones específicas a las autoridades ambientales
regionales y urbanas, entre las que se resalta “Participar con los demás organismos y entes
competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento
territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se
adopten” (Ley 99 de 1993, articulo 7), la cual se materializa a través del acompañamiento y
la asistencia técnica que brindan a los distritos y municipios de su jurisdicción para facilitar la
incorporación de las determinantes ambientales en los planes de ordenamiento territoriales
–POT.

En el marco de la función que compete a las Autoridades Ambientales en la inclusión de los

determinantes ambientales de calidad de aire en los instrumentos de planificación territorial,
la CGR indagó sobre las acciones realizadas durante el periodo 2019 a 2021, el Gráfico 5.6
muestra la gestión de las corporaciones autónomas regionales al respecto.

Gráfico 5-6 ACTUALIZACIÓN DE DETERMINANTES AMBIENTALES EN COLOMBIA

Fuente: Respuestas CAR marzo y abril de 2022. Elaboración DESMA.

____________
79 Para la identificación de las determinantes ambientales se debe tener en cuenta:
-Las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales otorgadas para el aprovecha-
miento de los recursos naturales y para el desarrollo de actividades que afecten el ambiente.
- La evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del suelo, agua y aire y los demás
bienes y servicios ecosistémicos.
- Los criterios expedidos por la autoridad ambiental que fijan los límites permisibles de emisión,
descarga, transporte o depósito de sustancias, productos compuestos o cualquier otra materia que
pueda afectar el ambiente o los bienes y servicios ecosistémicos.
- Las prohibiciones, restricciones o regulaciones para la disposición de vertimientos de sustancias
causantes de degradación ambiental.
324
La CGR evidencia que el 52% (17/33) de las autoridades ambientales ha realizado
documento de inclusión de determinantes ambientales y acciones de acompañamiento para
que los entes territoriales al actualizar su POT-PBOT o EOT según sea el caso, incluyan el
componente aire en sus instrumentos de planificación. En este contexto, sólo el 15% (5/33)
presentan avances con adopción de POT o en proceso de concertación de municipios que
conforman su jurisdicción, el 15% (5/33) informa que la normatividad vigente no les obliga a
considerar este tipo de determinantes y otras corporaciones que representan el 18% (6/33)
manifiestan no haber realizado acciones orientadas a esta inclusión debido a no tener áreas
fuente de contaminación o no contar aún con documento de determinantes ambientales.

El Ministerio de Ambiente obliga a los municipios con más de 50.000 habitantes a instalar
sistemas de vigilancia del aire. Pero, según el IDEAM, hay poblaciones de menos de 50.000
habitantes que, dada la intensa actividad de emisiones, también necesitarían monitoreo80.

La CGR considera que, aunque son evidentes las limitaciones financieras de los municipios
para adelantar consultorías y estudios necesarios como diagnósticos, cartografías y los
insumos relacionados con la gestión del riesgo y en general acciones orientadas a realizar
su planificación territorial y, no obstante, se presentan esfuerzos por parte de entidades
competentes para el acompañamiento en el proceso, el reporte del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística –DANE frente al rezago general de éstos y lo
encontrado por la CGR en el presente estudio, hace necesaria la urgente articulación de
acciones de apalancamiento de recursos financieros, de concertación, de comunicación y lo
que sea necesario para poder disminuir el alto porcentaje de incumplimiento de actualización
y adopción de POT con la inclusión de los determinantes ambientales en aras de alcanzar
el mejoramiento ambiental en el territorio nacional.

En cuanto a las tres Autoridades Ambientales Urbanas seleccionadas en este estudio a

continuación se describe el estado de inclusión de las D.A.

Área Metropolitana del Valle de Aburra- AMVA (Medellín)

El Plan Integral de Gestión de la calidad del Aire –PIGECA, 2017-2030 establece en su

eje temático No.2. Planeación y ordenamiento territorial con criterios de sostenibilidad,
una apuesta por la incorporación de lineamientos relativos a la calidad del aire en las
diferentes herramientas para el ordenamiento del territorio, así mismo, el Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial –PEMOT, acoge los lineamientos de zonificación
con criterios de calidad de aire.

Los Planes de Ordenamiento Territorial en sus diferentes denominaciones (Plan de

Ordenamiento Territorial –POT, Plan Básico de Ordenamiento Territorial –PBOT y Esquema
de Ordenamiento territorial –EOT), indica entre otras líneas de acción: 1) establecimiento
de lineamientos de zonificación con criterios de calidad del aire, 2) incorporación en el
PEMOT de lineamientos para una planeación integral del uso del suelo y el transporte
dirigida a favorecer una movilidad sostenible en el Valle de Aburrá81.

AMVA manifiesta que en 2019 realizó gestiones de concertación con 5 municipios,

Sabaneta, Envigado, La Estrella, Caldas y Girardota, surtiendo completamente el proceso
____________
de concertación
80 “Una oportunidad para mejorar la calidad del aire en Colombia”. (2017) Revista Universidad EAFIT.
Edición 170.
81 Respuesta AMVA radicado No. 00-007906
325
de concertación, de los municipios de Sabaneta y Envigado. Se expidieron determinantes
ambientales y de ordenamiento territorial al municipio de Girardota.

Durante 2021, realizó distintas actividades de acompañamiento y fortalecimiento de

capacidades técnicas desde el nivel municipal, regional y nacional, orientadas a la inclusión
adecuada de las determinantes ambientales y metropolitanas en los instrumentos de
ordenamiento territorial y adelantó solicitud de concertación de los PBOT de Girardota y La
Estrella.

También reporta la declaración de ocho (8) Zonas Urbanas de Aire Protegido –ZUAP
por fuentes móviles y fijas82. Son zonas donde se requiere realizar acciones articuladas y
específicas para proteger el aire, los ecosistemas y la salud de la población. Los municipios
de jurisdicción del Área Metropolitana del Valle de Aburrá deben adoptar la normativa
que reglamenta las ZUAP, que busca mejorar la calidad del aire, en sus instrumentos de
ordenamiento territorial.

Respecto a la promoción de la incorporación de la contaminación atmosférica dentro de los

escenarios de riesgo de los planes distritales de gestión de riesgos de desastres, la entidad
informa que, dado que dichos eventos se presentan con relativa regularidad en el Valle de
Aburrá y generan un riesgo, no solo para los habitantes del territorio metropolitano, sino
para todo el entorno natural. Mediante el Acuerdo Metropolitano 04 de 2018, “por el cual se
aprueba y adopta el Protocolo del Plan Operacional para Enfrentar Episodios Críticos de
Contaminación Atmosférica en la jurisdicción del Área Metropolitana del Valle de Aburrá”
contempla en su artículo 32. “Articulación con Planes Municipales de Gestión del Riesgo”.

Corresponde a los diferentes alcaldes del Valle de Aburrá incluir el escenario de riesgo por
contaminación atmosférica en los Planes Municipales de Gestión del Riesgo”, en el marco
de dos convenios83. Sabaneta y Envigado ya incorporaron la contaminación atmosférica
como escenario de riesgo.

Departamento Administrativo de Gestión para el Medio Ambiente DAGMA

• La calidad del aire se configura como una determinante ambiental del medio incluida
en la reglamentación de protección y control de la calidad del aire, establecida mediante
Decreto 948 de 1995, compilado en el Decreto 1076 de 2015, Artículos 2.2.5.1.1.1.
- 2.2.5.1.11.1. es así cómo el control sobre las actividades que generan impacto
ambiental por perturbación de los niveles de calidad de aire debe regularse mediante
la ordenación del territorio y de conformidad con el modelo de ocupación propuesto por
el POT.

Según el artículo 97 del Acuerdo 373 de 2014, por medio del cual se adopta la revisión
ordinaria de contenido de largo plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de
____________
82 Las industrias ubicadas en las ZUAP deben emprender acciones como:
- Mejora continua de procesos de generación de energía.
- Formulación de Planes Individuales de Reducción de Emisiones (PIR).
- Implementación de planes de movilidad sostenible
- Condiciones para instalación de nuevas fuentes de emisión con base la exigencia de buenas
prácticas de producción.
83 Contrato 909 de 2021. Fundación ECSIM
326
Santiago de Cali (hoy Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de
Servicios de Santiago de Cali):

“El municipio deberá propender por la sostenibilidad y la calidad ambiental urbana

teniendo en cuenta la contaminación atmosférica producida por fuentes fijas y móviles,
para lo cual deberá contar con instrumentos de monitoreo, control y reducción de la
contaminación del aire.

Acorde con lo establecido en el Decreto Nacional 948 del 2005, no se podrá autorizar
dentro del perímetro urbano, el establecimiento o instalación de fuentes fijas de emisión
de contaminantes de alto impacto en la calidad del aire en zonas distintas de las
habilitadas para usos industriales. Acorde con esto, no se permitirá la localización de
infraestructuras de alto impacto en la calidad de aire, tales como hornos crematorios
o chimeneas industriales o fuentes fijas que generen olores molestos y/u ofensivos,
producto de actividades comerciales y de servicio en zonas residenciales o mixtas.

Las actividades industriales que generen emisiones atmosféricas y hayan obtenido

sus respectivas licencias de funcionamiento (trámite vigente en ese periodo) antes de
la expedición del Decreto Nacional 948 de 1995, podrán continuar el desarrollo de
sus actividades en sus sitios de origen dando estricto cumplimiento a la normatividad
ambiental.

Las industrias que iniciaron su funcionamiento a partir de la entrada en vigor del Decreto
Nacional 948 de 1995, y se localizaron en zonas no permitidas para el desarrollo de sus
actividades, así se les haya otorgado los respectivos permisos ambientales, deberán
trasladar sus instalaciones a zonas de usos industriales permitidos.

En este sentido, en el marco del POT de 2014, y a través del Plan de Contingencia por
Contaminación Atmosférica de Santiago de Cali” se establecieron Áreas de Actividad Mixta
e Industrial, según el modelo de ocupación del territorio, lo que implica la inclusión de la
determinante ambiental de calidad de aire en este instrumento, con énfasis en las áreas
fuente de contaminación atmosférica, contenida por esta normatividad lo cual ha permitido
que la localización de estaciones de monitoreo del Sistema de Vigilancia de la Calidad del
Aire de Santiago de Cali –SVCASC, y los datos de calidad de aire suministrados por estas,
generen acciones tendientes a la implementación de medidas de control de la calidad del
aire, en las ocasiones que se ameriten.

Secretaria de Ambiente Bogotá- SDA

La calidad del aire como determinante ambiental y criterio base en la planeación del
ordenamiento del territorio se involucró de manera integral en el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) 2022- 2035 en diferentes niveles. En primera instancia, se vinculó como
determinante ambiental de superior jerarquía en el POT, reflejado en tanto en el modelo
de ordenamiento territorial (MOT) como en la definición del objetivo POT 1 “Proteger la
estructura ecológica principal y los paisajes bogotanos y generar las condiciones de una
relación más armoniosa y sostenible de la ciudad con su entorno rural”, relacionado al
indicador “Índice de Calidad del Aire” y asociado a diferentes estrategias territoriales,
programas y subprogramas. En complemento, materializó el objetivo 3 de ordenamiento
territorial “Mejorar el ambiente urbano y de los asentamientos rurales”.
327
En segundo lugar, estableció la calidad del aire como uno de los ejes principales para
la definición de la política de integración regional, basado en la corresponsabilidad de la
ciudad y las entidades territoriales vecinas en la conservación de la estructura ecológica
regional y la mejora de la calidad del aire.

De igual forma, en relación con el componente urbano, concertó el mejoramiento de la

calidad del aire como base del principio rector 1 “Hacer visible la naturaleza en la ciudad”.
A su vez, vinculó la calidad del aire como determinante ambiental en la definición de
estrategias de intervención y transformación territorial tales como Barrios Vitales, Bogotá
a Cielo Abierto, Corredores Verdes, Ecobarrios, entre otros. Adicionalmente, estableció la
calidad del aire como uno de los once lineamientos para la definición de las intervenciones
a nivel del espacio público para la movilidad, eje esencial en la estructura funcional y del
cuidado.

Por último, y como parte de los principales aportes con relación a calidad del aire como
determinante ambiental en el POT, el artículo 12084 estableció la creación de las Zonas
Urbanas por un Mejor Aire –ZUMA como estrategia de intervención asociada a las estructuras
ecológica principal y funcional y del cuidado.

En cuanto a la incorporación de la contaminación atmosférica dentro de los escenarios de

riesgo de los planes distritales de gestión de riesgos de desastres; la gestión ambiental de
la calidad del aire en la ciudad de Bogotá durante episodios de contaminación atmosférica,
se aborda de manera articulada con la gestión del riesgo de desastres, empleando los
lineamientos del Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio climático –SDGR-CC, a
través de la Estrategia Distrital para la Respuesta a Emergencias –EDRE. En ella se detallan
las acciones para responder ante emergencias y desastres generados por cualquier evento
de origen natural, socionatural y antrópico. Dentro de la EDRE, la Secretaría Distrital de
Ambiente es responsable de la ejecución del servicio de respuesta Saneamiento Básico, que
en el tema específico de contaminación atmosférica tiene como objetivo evitar y controlar
afectaciones a la salud de la población mediante su manejo y control.

Desde el Sistema de Alertas Tempranas Ambientales de Bogotá en su componente aire –

SATAB-aire de la Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual –SCAAV, adoptado a
través del Decreto 595 de 2015, se integra el conjunto de procedimientos interinstitucionales
a través de los cuales se recolecta, procesa y emplea información sobre el riesgo por
contaminación atmosférica. Este sistema se articula con las políticas, planes, programas y
proyectos orientados a la promoción de la salud y a la prevención del deterioro de la calidad
del aire y se basa en los umbrales de prevención, alerta y emergencia de acuerdo con la
Resolución Conjunta 868 de 2021 por la cual se establece el Índice Bogotano de Calidad
del Aire y Riesgo en Salud –IBOCA.

El segundo instrumento es el Plan de Contingencia para la atención de episodios de

contaminación atmosférica, el cual se elabora por parte del grupo técnico de trabajo del
SATAB, de la SCAAV, siguiendo los lineamientos establecidos en la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y los instrumentos de gestión de riesgo a nivel distrital.

El comportamiento evidenciado refleja que los avances principales en inclusión de

determinantes ambientales en los instrumentos de planificación de los municipios están
____________
84 Decreto 555 de 2021 Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá D.C.
328
dados en la promulgación del documento de actualización de los determinantes en un 50%
a nivel nacional, sin embargo, la materialización de la actualización de los POT dada en su
adopción aún presenta un rezago considerable, el DANE reporta que el 88% de los principales
instrumentos de planificación en el país se encuentran desactualizados. El panorama no es
muy alentador si además se tiene en cuenta que algunos de los instrumentos actualizados
están demandados o están siendo cuestionados85.

5.2 MONITOREO Y MODELACIÓN DEL MATERIAL PARTICULADO (PM2.5 Y PM 10)

La modelización de la calidad del aire, según el protocolo para el monitoreo y seguimiento de

la calidad del aire, permite formular políticas integrales y ajustar las existentes al predecir los
efectos de éstas, al poder evaluar escenarios futuros, considerando diferentes alternativas
y medidas de control de las emisiones y predecir sus efectos.

5.2.1 Conocimiento que permita avanzar en la gestión de la calidad del aire

Se plantea en la ENCA con el fin de fundamentar y orientar las acciones para mejorar la
calidad del aire en el país es necesario fortalecer la investigación científica y tecnológica, y
contar con datos fiables, estandarizados, íntegros, y comparables en todo el territorio.

5.2.1.1 Modelización de la calidad del aire

Con el propósito de seguimiento y verificación a los Sistemas de Vigilancia de Calidad del

Aire –SVCA en las regiones y/o ciudades con mayor afectación de este recurso, se realizó
una comisión a las plantas físicas de las AAU como DAGMA, AMVA Y SDA, por lo anterior,
se analizó más a fondo el avance de estas entidades.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

La Entidad cuenta con el Sistema de Modelización Atmosférica –SMA, el cual consta de

tres componentes principales que abarcan los modelos de emisiones agrupados en el
Modelo de Emisiones del Área Metropolitana del Valle de Aburrá –MODEAM, el modelo
meteorológico Brasilian Regional Atmospheric Modeling System –BRAMS, y el modelo de
transporte y transformación química Comprehensive Air Quality Model with Extensions –
CAQMx.

El SMA es un conjunto de metodologías integradas y aplicadas para el estudio de la calidad

del aire, que por más de 20 años se ha venido construyendo, actualizando y optimizando, a
través de convenios entre el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Universidad Pontificia
Bolivariana. Esta ha sido una herramienta fundamental en la gestión de la calidad del aire
de la región proporcionando información sobre el impacto en los niveles de contaminación
atmosférica bajo múltiples escenarios de emisión. Con el SMA se han realizado el pronóstico
y diagnóstico de la calidad del aire, y evaluado medidas a corto, mediano y largo plazo en
el marco del Plan integral de gestión de la calidad del aire –PIGECA.

El PIGECA plantea metas intermedias y finales para las concentraciones ambientales de

PM2,5, PM10 y ozono, definidas de acuerdo con los patrones de comportamiento histórico
____________
85 “El 88 % de los municipios de Colombia tienen el POT desactualizado: Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio”. (2020). Instituto de Estudios Urbanos de la U. Nacional (IUE).
329
de dichos contaminantes, los objetivos de protección a la salud y el potencial y alcance
de las medidas identificadas, evaluadas y priorizadas en el PIGECA. Así también, se
establecieron metas de reducción de emisiones sectoriales para el transporte y la industria,
para PM2,5, las cuales fueron obtenidas a través de una serie de simulaciones de calidad
del aire y emisiones, haciendo el uso del SMA.

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente

Esta entidad realiza modelización con datos meteorológicos por medio del modelo Weather
Research and Forecasting –WFR con el motor de cálculo Advance Research WRF (WRF-
ARW), según el manual del mencionado modelo, está diseñado para ser un sistema de
simulación portátil y eficiente en las plataformas informáticas paralelas disponibles. Además,
tiene un rango amplio de aplicaciones con escalas desde pocos metros hasta miles de
kilómetros.

Dicha modelización permite entender la dinámica de los vientos, la nubosidad y la radiación

que, entre otros factores, son importantes para identificar las zonas donde pueden estar
más concentrados los contaminantes atmosféricos, sin embargo, al no incluir la información
de emisiones, no cuenta como modelación de calidad del aire, por lo tanto, no se han
establecido metas de reducción de emisiones atmosféricas por tipo de fuente aportante.

Secretaría Distrital de Ambiente

La SDA cuenta con el Sistema de Modelación Atmosférica, un conjunto de hardware,

software y talento humano que ha permitido modelar la meteorología, la composición
atmosférica (calidad de aire) y las emisiones de la ciudad. Dependiendo del objetivo de la
modelación, la frecuencia de modelación puede variar, como se observa en el cuadro 5.8.

Cuadro 5-8 MODELACIÓN DE LA SDA

Fuente: Respuesta de la Secretaría Distrital de Ambiente a la CGR con radicado 2022EE75292 del 4 de abril de 2022.

Este Sistema de Modelamiento Atmosférico permite86:

• Informar a la ciudadanía sobre los estados futuros de calidad de aire (Pronóstico).
• Evaluar distintos escenarios de gestión y control en la calidad de aire (Escenarios)
• Estimar cuantitativamente y/o cualitativamente el impacto de fuentes de emisión
foráneas a la región (Modelación Global)
____________
86 Obtenido de la información suministrada por la Secretaría Distrital de Ambiente, a través de la visita
presencial a sus instalaciones.
330
• Estimar, en conjunto con el equipo de Plan Aire, los inventarios de emisiones de
contaminantes criterio87 de la ciudad (Emisiones Locales)
• Predecir impactos de aire generadas por contingencias ambientales (Modelación
Local/Global)
• Entender la dinámica de la atmósfera sobre la ciudad y la región.
• Fines académicos.

Gracias a este sistema de modelación, la SDA ha logrado obtener los siguientes productos:
9 Pronóstico por localidades88.
9 Pronóstico bajo el indicador IBOCA89 que se encuentra en línea, actualizado en
tiempo real, también disponible para Android e IOS como aplicación llamada “Aire
Bogotá”.
9 Pronóstico regional90 con el modelo World Resources Institute –WRI de la National
Aeronautics and Space Administration –NASA.
9 Inventario de emisiones de contaminantes criterio, desarrollado en conjunto con
Plan Aire91.
9 Informe de Modelación de Calidad de Aire de Bogotá 2021 (aún no publicado).

La primera aproximación a una meta de reducción de emisiones se hizo por medio de varias
aproximaciones con las distintas fuentes agregadas, que permitió estimar una reducción de
emisiones de PM2,5 del 22% y 17% para PM10, entre los periodos 2019-2030.

Actualmente se están cuantificando las emisiones y potenciales por tipo de fuente para
cada una de las estrategias del Plan Aire, esperando refinar los porcentajes de reducción
estimados inicialmente; adicionalmente, se espera luego de tener estas reducciones,
introducir las mismas a los modelos atmosféricos para cuantificar sus impactos en la calidad
de aire de la ciudad.

5.2.1.2 Guía de modelización de calidad del aire y emisiones contaminantes

Durante el 2021 el MADS avanzó en la elaboración del documento: “Guía para modelización
de la dispersión de contaminantes atmosféricos”. En el marco de este proceso se
analizaron e integraron productos de consultorías previas (Universidad de Antioquia 2013)
y antecedentes que al respecto ya habían sido desarrollados por el MADS. El documento
elaborado contiene los lineamientos para la implementación de modelos de dispersión
de contaminantes atmosféricos en el marco de los procesos de licenciamiento ambiental,
permiso de emisiones y demás aplicables a procesos regulatorios en el territorio nacional.

Con la adopción de este documento, se busca asegurar la consistencia de la información

obtenida mediante el uso de herramientas para evaluación de impactos en calidad del aire,
orientar el desarrollo de las distintas fases del proceso modelización para la implementación
de estudios de emisiones y estandarizar el procedimiento de elaboración y evaluación de
los modelos de dispersión de contaminantes atmosféricos.

____________
87 Los contaminantes criterio que la SDA monitorea son: SO2, NO2, O3, PM10, PM2,5 y Black carbon
88 Disponible en: http://www.ambientebogota.gov.co/calidad-del-aire
89 Disponible en: http://iboca.ambientebogota.gov.co/mapa/
90 Disponible en: https://resourcewatch.org/data/explore
91 Disponible en: http://www.ambientebogota.gov.co/calidad-del-aire
331
El gráfico 5.7 resume el contenido del documento borrador de la guía de modelización de
calidad del aire y emisiones contaminantes.

Gráfico 5-7 CONTENIDO DEL DOCUMENTO BORRADOR DE LA GUÍA DE MODELIZACIÓN DE CALI-

DAD DEL AIRE Y EMISIONES CONTAMINANTES

Fuente: Información obtenida del MADS, en respuesta a la CGR con radicado 2400-E2-2022-0189 del 5 de marzo de 2022. Elabora-
ción DESMA.

Actualmente, se cuenta con todos los documentos de trámite interno para la expedición del
acto administrativo que adoptará la guía, con el borrador de resolución, documento técnico
de soporte y Guía Nacional de Modelización de Contaminantes Atmosféricos.

Sobre el particular, la propuesta de guía fue socializada en 2021 con actores protagonistas
en materia de modelización tanto de la academia como de las autoridades ambientales
con mayor cobertura en el país y los insumos adicionales obtenidos de los espacios de
discusión fueron incorporados en el cuerpo del documento.

La adopción de esta guía debía contar con el apoyo del IDEAM, sin embargo, cuando la
CGR le solicitó información al respecto, esta entidad alude que es una responsabilidad del
MADS.

5.2.1.3 Avances importantes en el modelo nacional de calidad del aire

Con el propósito de avanzar en el desarrollo de un modelo nacional de calidad del aire

para el país, en el 2021 el IDEAM elaboró un documento sobre el estado del arte de la
modelización en Colombia, que contempla los tipos de modelos que son ampliamente
utilizados para el estudio del transporte, dispersión y reacciones de contaminantes
atmosféricos, sus principales usos y sus limitaciones. A continuación, en el gráfico 5.8 se
muestra el contenido de dicho documento.
(Ver gráfico en la siguiente página)
332
Gráfico 5-7 ESTADO DEL ARTE DE LA MODELIZACIÓN DE COLOMBIA

Fuente: Documento soporte del IDEAM en respuesta a la CGR.

Además, se incorpora un capítulo con los principales insumos necesarios para desarrollar
o aplicar un modelo con los requerimientos mínimos para describir el comportamiento
de los contaminantes criterio92 en todo el territorio nacional y se hace un recuento de las
aplicaciones que se han realizado en Colombia.

5.2.1.4 Aporte de emisiones de contaminantes a la atmósfera, generados por fuentes

fijas y móviles

Teniendo en cuenta que el IDEAM recopila información y produce estudios y lineamientos

técnicos ambientales a escala nacional, en 2021, esta entidad articuló el inventario nacional
de contaminantes criterio y carbono negro con el inventario de gases de efecto invernadero
–GEI.

Así mismo, se homologó la sectorización de actividades según las metodologías del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climático –IPCC y la Agencia Europea de Medio Ambiente
–EEA y se seleccionó información de datos de actividad que fue utilizada y validada en el
informe nacional GEI para dicho periodo, por último, se aplicaron mejoras en la selección de
metodologías, con el fin de que los factores de emisión se asemejen al panorama nacional.
De igual manera, para la estimación de las emisiones de contaminantes criterio y carbono
negro del periodo 2015-2018 se aplicaron los cambios mencionados anteriormente para
seguir con el cumplimiento de los estándares internaciones emitidos por IPCC y EEA para
la elaboración de inventarios de emisiones.

Los resultados de esta estimación se pueden consultar en la página de la Convención

Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –CMNUCC, en donde se contempla
____________
92 Los contaminantes criterio son aquellos contaminantes normados en la Resolución 2254 de 2017,
a los que se le ha establecido un límite máximo permisibles de concentración en el aire, con la finalidad de
proteger la salud humana y asegurar el bienestar de la población. Contaminantes criterio en Colombia: Ma-
terial particulado PM10 y PM2,5, dióxido de azufre (SO2), dióxido de nitrógeno (NO2), ozono troposférico
(O3) y monóxido de carbono (CO).
333
la serie 2010 - 2018. En este sentido, en el Tercer Informe Bienal de Actualización de
Cambio Climático de Colombia dirigido a la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (por sus siglas en inglés BUR 3), en el cual se realizaron los
cálculos de las emisiones de carbono negro y contaminantes criterio, por subcategoría
NFR, de acuerdo con la clasificación empleada por el Guide book EMEP/EEA:
• Sector energía: Industrias de la energía, Industrias manufactureras y de la
construcción, Transporte, Otros sectores, Combustibles sólidos, Petróleo y gas natural.
• Sector IPPU (Sector Procesos industriales y uso de productos): Industria de los
minerales, Industria química, Industria de los metales, Otras industrias.
• Sector agropecuario: Quema de residuos agrícolas en cultivos.
• Sector residuos: Incineración de desechos.

En el BUR 393 se presentan las emisiones de carbono negro y gases precursores por módulo
para la serie 2010 a 2018, dentro de los que se encuentran el NOx, COVDM (compuestos
orgánicos volátiles diferentes al metano), SO2, CO, PM10, PM2,5 y CN (carbono negro).

El cálculo de las emisiones de contaminantes específicas para cada ciudad se refleja en

el Inventario de Emisiones, el cual, debe ser realizado por las autoridades ambientales
competentes, por tal motivo, se especifican a continuación:

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

La AMVA toma como base para realizar su gestión, el Inventario de Emisiones actualizado
en el 201894. De acuerdo con los datos proporcionados por las Secretarías de Tránsito y
Transporte de los 10 municipios que conforman el Valle de Aburrá, el parque automotor
estaba conformado por 1.550.973 vehículos. (ver gráfico 5.9)
Gráfico 5-9 DISTRIBUCIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE AMVA 2018

Fuente: Inventario de emisiones 2018. AMVA. Elaboración DESMA.

____________
93 En la tabla 2.26 (página 92) disponible en: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/BUR3%20
-%20COLOMBIA.pdf
94 Disponible en: https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Documents/Inventa-
rio-de-emisiones/Inventario-de-Emisiones-2018.pdf
334
Los camiones, volquetas y buses especiales son los mayores emisores de material
particulado fino PM2,5. En cuanto a los compuestos orgánicos volátiles, las categorías
camiones y buses especiales son los de mayor aporte al igual que para el CO y los óxidos
de nitrógeno NOX. Finalizando, las categorías que más aportan a los óxidos de azufre SOX
son los autos y las motos con cerca del 70.0%.

El PM2,5 es un contaminante crítico debido a sus serias implicaciones en la salud de la

población. La evidencia científica indica que no hay un umbral seguro por debajo del cual
el material particulado no cause daños en la salud95, por lo que hace que entender su
procedencia, sea fundamental.

Fuentes fijas

En el Valle de Aburrá, de acuerdo con el inventario de emisiones (2018) se encontró un

total de 2.138 fuentes asociadas a 698 empresas, para aquellos procesos con emisiones
atmosféricas que cuentan con seguimiento por parte del Grupo de Control y Vigilancia del
AMVA.

De acuerdo con los registros, en los municipios de Medellín e Itagüí se encuentran asentadas
el 72% de las empresas que liberan contaminantes al aire por procesos y ductos, y que
representan a su vez el 65% de las fuentes totales de todo el Valle de Aburrá. Adicionalmente,
los subsectores de textil –TXT, bebidas, alimentos y tabaco –BAT y metalmecánico –MMC
son los que agrupan un poco más de la mitad de las empresas y fuentes totales. Dicho
inventario evidencia al sector textil como el mayor causante de las emisiones de CO, NOx,
SOx, VOC, PM2,5 y PM10.

Las mayores emisiones en los óxidos de nitrógeno, Compuestos Orgánicos Volátiles –

VOC y PM2,5 son aportados por el transporte rodado, mientras que las industrias son
representativas en las emisiones de los óxidos de azufre con 3.376 toneladas por año y de
material particulado respirable PM10. Su distribución se muestra en el gráfico 5.10.
Gráfico 5-10 DISTRIBUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CONTAMINANTES CRITERIO EN FUENTES FI-
JAS, FUENTES MÓVILES Y FUENTES DE ÁREA AÑO BASE 2018

Fuente: Inventario de emisiones AMVA 2018.

____________
95 Op cit. OMS, 2006. Pág. 19.
335
Entre los mayores aportes, de acuerdo con los mayores emisores de PM2,5, en mejora
de la calidad del aire, se destaca a ECOPETROL, debido al cambio en el combustible con
menores partículas contaminantes.

Así mismo, la AMVA, en su aporte de mejora indica que un estudio de conteo por partículas
puede reemplazar a la prueba tecno mecánica en los CDA96.

Por otro lado, se informa a la CGR que la AMVA realiza actualización de su inventario de
emisiones cada 5 años y, por lo tanto, están próximos a emitir un nuevo documento.

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente

El DAGMA, así como la AMVA, tiene su último inventario de emisión desde el año 201897,
donde se presenta que los mayores responsables de las emisiones de contaminante
atmosférico de material particulado son las fuentes móviles, con las motocicletas como
principales emisores, debido a la gran cantidad de las mismas circulando por la ciudad de
Santiago de Cali, el gráfico 5.11 ilustra en porcentajes las emisiones de material particulado
por fuentes móviles.
Gráfico 5-11 INVENTARIO DE EMISIONES DE MATERIAL PARTICULADO DEL DAGMA 2018

Fuente: Presentación DAGMA. Mayo 11 de 2022.

____________
96 Desarrollo de un Nuevo Procedimiento de Inspección Técnica Periódica de Vehículos Diésel para
el Área Metropolitana del Valle de Aburrá Basada en el Número de Partículas (ITP 2020). Disponible en:
https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Biblioteca-aire/Estudios-calidad-del-aire/Infor-
me-Final-Convenio-686-AMVA-UdeA.pdf
97 Disponible en: https://www.cali.gov.co/dagma/loader.php?lServicio=Tools2&lTipo=descargas&l-
Funcion=descargar&idFile=30513
336
Como se observa, las fuentes fijas industriales sólo representan el 7% de las emisiones por
material particulado.

Secretaría Distrital de Ambiente

La SDA de Bogotá ha realizado inventarios de emisión desde el 2008, seguido del 2013, a
partir de este año se empezaron a realizar los inventarios cada 2 años y ya a partir del 2020
se realiza el inventario de forma anual. Como se muestra en el gráfico 5.12.
Gráfico 5-12 EVOLUCIÓN DEL INVENTARIO DE EMISIONES LOCALES DE LA SDA

Fuente: SDA Presentación realizada a la CGR. 23 de mayo de 2022.

Nota: Aún no se ha publicado la actualización del inventario hecho en 2021 y unas actualizaciones hechas en 2020*

Según el inventario de emisiones publicado en el 2020, pero con año de estudio 2018, se
identificaron las fuentes de emisiones fijas y móviles como se evidencia en el gráfico 5.13.

(Ver gráfico en la siguiente página)

337
Gráfico 5-13 INVENTARIO DE EMISIONES SDA 2018

Fuente: SDA Presentación realizada a la CGR. 23 de mayo de 2022.

Es destacable también que la AAU SDA está trabajando en modelos locales enfocados
principalmente en la dispersión de contaminantes a un nivel de exposición de calle, es
decir, mucho más detallado.

5.2.1.5 Avances en los lineamientos nacionales para la caracterización fisicoquímica

del material particulado.

Contar con el conocimiento de la composición química del material particulado que se

encuentra suspendido en el aire permite identificar sus fuentes o las emisiones relativas,
comprender la situación de contaminación, formular políticas de control de la contaminación
del aire y evaluar los posibles efectos en la salud de la población.

En Colombia no se cuenta con un lineamiento nacional que contenga los criterios para
la caracterización de material particulado, es por lo que, desde la Estrategia Nacional de
Calidad del Aire se planteó como una de sus metas el desarrollo de estos.

Según los reportes del IDEAM y el Ministerio de Ambiente, en 2021 se adelantó un

convenio entre el IDEAM y la Universidad Nacional de Colombia para el estudio de temas
de interés relacionados con la contaminación atmosférica (convenio 393 de 2021). Como
parte de este convenio se elaboró la guía metodológica para la recolección de muestras
de material particulado destinado a su caracterización química y la guía metodológica para
la caracterización química de material particulado, lo que incluye las especies químicas a
identificar y cuantificar junto con los métodos analíticos sugeridos para su determinación.

Adicionalmente en el marco del convenio, se realiza la encuesta técnica “Capacidades

para muestreo y análisis químico de material particulado en Colombia” dirigida a los
laboratorios ambientales acreditados por parte del IDEAM en la matriz aire, que tiene como
propósito identificar los recursos humanos y técnicos de que disponen estos laboratorios
para recolectar muestras de material particulado (PM10 y PM2,5) en aire y su especiación
química, y el potencial que tienen para implementar nuevas mediciones.
338
Los productos de este convenio se entregaron como insumos al Ministerio de Ambiente, para
la definición de los lineamientos nacionales de caracterización fisicoquímica del material
particulado, con los que se busca que desde el orden local se avance en la identificación
de la composición de las emisiones de las distintas fuentes de emisión, en la cuantificación
de sus aportes al estado de la calidad del aire y subsecuentemente en el conocimiento de
sus impactos.

5.2.1.6 Estudios realizados para la caracterización de material particulado.

Secretaría Distrital de Ambiente

Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de diciembre de

2021, la Secretaría Distrital de Ambiente no realizó estudios de caracterización de material
particulado, sin embargo, durante el 2021, se adelantaron gestiones encaminadas a
establecer posibles convenios de cooperación para adelantar este tipo de estudios, de
la mano de instituciones nacionales como el Servicio Geológico Colombiano - SGC, e
Internacionales como la University of California UC Davis, de los cuales actualmente se avanza
en el perfeccionamiento del primero. Cabe mencionar que el ejercicio de caracterización
más reciente adelantado por la entidad en la ciudad, se realizó en 2017 en colaboración
con la Universidad de la Salle y el Instituto de Investigación de Barcelona. Por otro lado,
históricamente se han realizado estudios de caracterización de material particulado, para
analizar las posibles emisiones de las fuentes en Bogotá D.C., con diferentes universidades
mediante el uso de técnicas destructivas como emisión y absorción atómica.

Departamento Administrativo de Medio Ambiente

El DAGMA, alude que, debido a que los equipos analizadores de material particulado con
los que cuenta el SVCASC son automáticos, es decir no son el método manual98, no se
cumpliría con dicho requisito para hacer análisis de caracterización empleando métodos
reconocidos y por laboratorios acreditados por el IDEAM.

Pese a lo anterior, es responsabilidad de las Autoridades Ambientales realizar estudios de

caracterización de material particulado, sin la condición de que sea a través de los SVCA,
sin embargo, es de considerar que el DAGMA tiene limitaciones económicas para realizar
dichos estudios.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Desde el año 2018, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá se ha vinculado al proyecto
“Evaluación de Componentes de Aerosoles Atmosféricos en Áreas Urbanas, para Mejorar
la Gestión de la Contaminación del Aire y de Cambio Climático -ARCAL 273, 2018-2022”
liderado por Organización de Naciones Unidas –ONU y la Agencia Internacional de Energía
Atómica –IAEA, proyecto de investigación que comprende 15 territorios de América Latina,
entre los que se encuentra el Valle de Aburrá.

____________
98 Por ejemplo, para la caracterización de plomo en aire, el IDEAM ha adoptado el método “Método de
referencia para la determinación de plomo (pb) en el material particulado suspendido, recolectado del aire
ambiente”, el cual utiliza el material particulado suspendido en el aire ambiente es recolectado en un filtro
de fibra de vidrio en un periodo de muestreo determinado.
339
Para realizar la investigación en su jurisdicción, seleccionó al Politécnico Colombiano
Jaime Isaza Cadavid, dada la experiencia específica que tiene la institución en el tema de
caracterización del Material Particulado.

La forma de vinculación de esta Entidad con el referido proyecto internacional ha sido a

través de los convenios interadministrativos 1215 de 2018, 734 de 2019, 787 de 2020 y
671 de 2021, suscritos con el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, en los cuales
el Área Metropolitana del Valle de Aburrá ha aportado económicamente.

En el marco del precitado proyecto se ha realizado caracterización del Material Particulado

menor a 2,5 micras (PM2,5) en varias zonas del Valle de Aburrá, preponderantemente en
la zona habitacional del barrio Belén Las Mercedes en el municipio de Medellín.

Los informes que reportan los resultados de las tres primeras fases del estudio de
caracterización para el Valle de Aburrá están disponibles para consulta pública99.

5.2.1.7 Informes sobre los fenómenos meteorológicos que ocasionen el transporte

de contaminantes a nivel regional o global que impacten la calidad del aire del país.

De acuerdo con el IDEAM, en el 2020, publicó el primer boletín100 de calidad del aire, en
el cual se presenta una breve descripción de las condiciones globales y regionales de
los fenómenos meteorológicos y de calidad del aire a mayor escala, para aportar a los
interesados insumos para la construcción de nuevo conocimiento de la dinámica de los
fenómenos y su relación con los eventos de impacto regional y local.

5.2.1.8 Lineamientos de uso e interpretación de la información meteorológica

El IDEAM conformó un grupo de trabajo con profesionales de las subdirecciones de

Estudios Ambientales, Meteorología, Ecosistemas y el Servicio de Pronósticos y Alertas,
para consolidar un Boletín de Calidad del Aire, que suministra información de los fenómenos
regionales que pueden afectar la calidad del aire, así como información meteorológica que
sea complementaria a la información producida por los Sistemas de Vigilancia de Calidad del
Aire de las Autoridades Ambientales; la periodicidad de entrega de este boletín corresponde
a la dinámica de los episodios que se presenten.

Así mismo, el 06 de agosto de 2020 se realizó el Webinar101: “Influencia de las variables

meteorológicas e incendios en la calidad del aire”, con el objetivo de capacitar a las
autoridades ambientales en temas relacionados con la dinámica de la atmósfera y su
relación con la calidad del aire, así como con las acciones que se adelantan desde el
IDEAM para hacer seguimiento a la afectación de las coberturas vegetales por incendios y
la degradación de biomasa en el país.
____________
98 Disponible en: https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Biblioteca-aire/Estudios-ca-
lidad-del-aire/Informe-Caracterizacion-MP-Fase-I.pdf https://www.metropol.gov.co/ambiental/cali-
dad-del-aire/Biblioteca-aire/Estudios-calidad-del-aire/CaracterizacionMaterialParticulado_FaseII.pdf
https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Biblioteca-aire/Estudios-calidad-del-aire/IN-
FORME-FINAL-CONVENIO-787-2020.pdf
100 Disponible en: http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/023895/BOLETINcalida-
dAIRE-No1.pdf
101 Las evidencias de esta capacitación pueden ser consultadas en el siguiente enlace: https://drive.goo-
gle.com/drive/folders/1MmhN693-v1hOk6IG_W7XDDYErDXDlji
340
Durante el 2021 se publicaron en la página web del Instituto 12 boletines102 de calidad del
aire, que presentan una descripción sintética de las condiciones globales y regionales de
los fenómenos meteorológicos y de calidad del aire a mayor escala, para aportar a los
interesados insumos para la construcción de nuevo conocimiento de la dinámica de los
fenómenos y su relación con los eventos de impacto regional y local.

5.2.1.9 Crear una red de conocimiento para generar y socializar información que
permita avanzar en la gestión de la calidad del aire.

El banco de proyectos de estudios o investigaciones relacionadas con calidad del aire

cuenta con 232 proyectos divididos en 10 temáticas (Gráfico 5.14) se encuentra publicado
en la página web de MinAmbiente103.

Esta base de datos contiene los proyectos realizados en temas de calidad del aire para
que organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y la ciudadanía en general
pueda tener acceso a dicha información, y se ha consolidado con el objetivo de contar con
soportes para impulsar estrategias, proyectos normativos, obtener insumos que permitan el
proceso de toma de decisiones ambientales, y explorar alternativas que brinden soluciones
para mitigar la contaminación en el aire, entre otras iniciativas.
Gráfico 5-14 PROYECTOS DESARROLLADOS EN CALIDAD DEL AIRE

Fuente: Presentación ENCA a la CGR mayo 23 de 2022

____________
102 Estos boletines pueden ser consultados en:
http://www.ideam.gov.co/web/contaminacion-y-calidad-ambiental/boletin-calidad-del-aire/-document_
library_display/kLjyrgGXh4Qu/view/114118463? 110_INSTANCE_kLjyrgGXh4Qu_redirect=http%3A%-
2F%2Fwww.ideam.gov.co %2Fweb%2Fcontaminacion-y-calidad-ambiental%2Fboletin-calidad-del-ai-
re%3Fp_p_id%3D110_INSTANCE_kLjyrgGXh4Qu%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnor-
mal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1
103 Disponible en: https://www.minambiente.gov.co/asuntos-ambientales-sectorial-y-urbana/ban-
co-de-proyectos-universitarios-de-calidad-del-aire/
341
Al respecto el IDEAM manifiesta que durante la vigencia 2020 realizó el envío de un correo
electrónico a las autoridades ambientales, en el cual se les solicitó diligenciar una matriz
en Excel cuyo objetivo es conocer e identificar los grupos y temáticas de investigación en
materia de prevención, control y reducción de la contaminación del aire. Esta información
fue aportada como insumo al MADS, para avanzar en esta identificación.

5.2.1.10 Programas de capacitación y fortalecimiento de las autoridades ambientales

El IDEAM y el MADS, desarrollaron en conjunto la implementación del programa de

“Fortalecimiento técnico en calidad del aire y emisiones para las autoridades ambientales
del país” con el cual se busca avanzar en la gestión y mejoramiento de la calidad del
aire de las ciudades y regiones, y de manera directa apoyar el proceso de formulación e
implementación de planes de prevención, reducción y control de la contaminación del aire .

A continuación, se presenta el cuadro 5.9 sobre las diferentes actividades realizadas en

2021.
Gráfico 5-9 AIREWEBS DESARROLLADAS EN EL 2021 Y DIRIGIDOS A LAS AUTORIDADES AMBIEN-
TALES REGIONALES Y URBANAS DEL PAÍS

Fuente: MADS.
342
5.2.2 Sistema de vigilancia de calidad del aire-SVCA

5.2.2.1 Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire.

En el marco de la Estrategia Nacional de Calidad del Aire, se identificó la necesidad de

fortalecer el diseño y operación de los sistemas de vigilancia de calidad del aire, entre
las acciones que se definieron para ello se encuentra la actualización en el año 2020 del
Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire.

Este protocolo precisa los lineamientos básicos para llevar a cabo actividades de monitoreo
y seguimiento de la calidad del aire en zonas urbanas y/o industriales del país, así mismo
determina los elementos básicos para la operación de Sistemas de Vigilancia de la Calidad
del Aire, su tratamiento, análisis, interpretación, presentación y reporte de la información
recolectada.

El protocolo está constituido por 3 manuales:

† Manual de elaboración de planes de gestión de la calidad del aire: Contiene los
lineamientos para el diseño de un Plan de Gestión de la Calidad del Aire –PGCA
† Manual de diseño de sistemas de vigilancia de la calidad del aire: Contiene todos los
lineamientos y elementos conceptuales para diseñar un SVCA.
† Manual de operación de sistemas de vigilancia de la calidad del aire: Explica la
forma y los procedimientos para operar un Sistema de Vigilancia de Calidad del Aire105.

Con el fin de recopilar insumos para avanzar en la actualización del Protocolo, en el 2019 se
realizaron mesas con diferentes actores, entre ellos, ciudadanos, laboratorios que ofrecen
servicios de monitoreo de la calidad del aire, academia, investigadores, entre otros106.

Durante el 2021 se avanzó en la elaboración del documento de modificación del Protocolo,

que incluye tanto el Manual de Diseño como el Manual de Operación de Sistemas de
Vigilancia de la Calidad del Aire, además de avanzar en el documento de la iniciativa
normativa. Estos documentos se encuentran en proceso de ajuste107.

Desde el Ministerio de Ambiente se tiene prevista la actualización del Protocolo para el

monitoreo y seguimiento de la calidad del aire en el año en curso108.

5.2.2.2 Diseño/rediseño de la operación de los SVCA con lineamientos basados en el

Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire.

La Estrategia Nacional de Calidad del Aire, en su línea 5.2.1 busca fortalecer el diseño y
operación de los SVCA y para ello, en el ítem B da una responsabilidad a las Autoridades
Ambientales de implementar un plan de mejoramiento del estado de rediseño/diseño y
operación de sus SVCA con metas e indicadores de seguimiento, teniendo en cuenta el
Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire109.
____________
105 Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire. Ministerio de Ambiente. 2008
106 Informe de avance ENCA 2019-2020. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2021
107 Informe de avance ENCA 2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2022
108 Informe de avance ENCA 2019-2020. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2021
109 Debió ser ajustado en el año 2020, sin embargo, la última actualización que se tiene es del 2010. Dispo-
nible en: https://www.minambiente.gov.co/wp-content/uploads/2021/06/Protocolo_Calidad_del_Aire_-_
Manual_Diseno.pdf
343
A continuación, se presenta el avance en el diseño/rediseño de la operación de los SVCA
de las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR que suministraron dicha información a
la CGR entre 2010110 a 2021. (Ver cuadro 5.10)
Gráfico 5-10 DISEÑO/REDISEÑO DE LA OPERACIÓN DEL SVCA DE LAS CORPORACIONES AUTÓ-
NOMAS REGIONALES

Fuente: Información suministrada por las CAR a la CGR. Elaboración DESMA. Nota. Se aclara que los (…) presentados en algunas
casillas, representa que la corporación no envió información al respecto.

____________
110 Se toma como inicio el año 2010 debido a que es el año en el cual se expide el protocolo para el mo-
nitoreo de la calidad del aire.
344
Según lo suministrado por las CAR, el 33,33% (11) no tienen SVCA, el 42,42% (14) de
las mismas si tienen SVCA y lo han actualizado conforme al protocolo para el monitoreo
de la calidad del aire, después del 2010, sin embargo, el 9% (3) no hicieron rediseño de
los lineamientos, aunque si tienen SVCA y el 15% (5) no especificó el año de inicio de la
operación del SVCA.

5.2.2.3 Diseño/rediseño de la operación de los SVCA de las AAU evaluadas111.

La Estrategia Nacional de Calidad del Aire estableció que, en 2021, las autoridades
ambientales implementarían un plan de mejoramiento del estado de rediseño/diseño
y operación de sus SVCA con metas e indicadores de seguimiento considerando los
lineamientos dados por el Protocolo para el Monitoreo de la Calidad del Aire. Por lo anterior,
la CGR solicitó información a las AAU que se muestran a continuación.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Actualmente se está llevando a cabo el posible rediseño de la Red de Calidad de Aire del
Valle de Aburrá, enmarcado en los requerimientos de la normatividad nacional a través del
Sistema de Alerta Temprana de Medellín y el Valle de Aburrá –SIATA que es el operador de
la red de monitoreo. A pesar del rezago en este requerimiento, la AMVA, con la modelización
de los contaminantes que realizan, con metas e indicadores de seguimiento para PM 2,5 y
PM10.

Así mismo, desde el proyecto SIATA se han realizado diferentes estudios y análisis
estadísticos con el fin de caracterizar las dinámicas de calidad de aire de cada estación.

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente

El DAGMA como operador del Sistema de Vigilancia de Calidad del Aire de Santiago de
Cali, cuenta con un manual112 de rediseño, actualizado en 2012, basado en las Resoluciones
650113 y 2154114 de 2010 las cuales adoptan y ajustan el protocolo de monitoreo y seguimiento
de la calidad del aire respectivamente. Sin embargo, la CGR no evidencia el plan de
mejoramiento, que debió realizarse en 2021 según el ENCA, de la operación y diseño/
rediseño del SVCA.

Secretaría Distrital de Ambiente

Por su parte, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá cuenta con un documento de

rediseño de la Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB) en su versión
2018, que actualmente se encuentra en actualización; el cual tiene entre sus objetivos
el realizar un diagnóstico de la infraestructura y criterios de diseño, la verificación de los
requerimientos técnicos establecidos en el Manual de diseño del Protocolo para el monitoreo
y seguimiento de la calidad del aire y el Quality Assurance Handbook for Air Pollution
Measurement Systems
____________
111 AMVA, SDA y DAGMA.
112 Este manual se encuentra disponible al público mediante el siguiente enlace: http://www.cali.gov.co/
dagma/loader.php?lServicio=Tools2&lTipo=descargas&lFuncion=descargar&idFile=24566.
113 Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire.
114 Por la cual se ajusta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire adoptado a
través de la Resolución 650 de 2010 y se adoptan otras disposiciones
345
Measurement Systems Volume II Ambient Air Quality Monitoring Program de la Environmental
Protection Agency –EPA, y formular recomendaciones para dar cumplimiento a los requisitos.

Así mismo, la RMCAB cuenta con un Manual de Operación y Mantenimiento cuyo objeto
es dar los lineamientos para operar y mantener correctamente los analizadores, monitores
de partículas, sensores meteorológicos, estaciones y otros equipos que conforman las
estaciones de la red, dicho documento está basado en el Manual de Operación del Protocolo
para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, y el Handbook de la EPA.

5.2.2.4 Comparación del avance de los parámetros medidos en el SVCA de las

Autoridades Ambientales.

Corporaciones Autónomas Regionales

Por medio de los Sistemas de Vigilancia de Calidad del Aire se analiza la tendencia de los
contaminantes atmosféricos y variables meteorológicas, así mismo, se hace el seguimiento
al estado de la calidad del aire. A 2021, en Colombia, 23 CAR cuentan con un SVCA115,
mientras que, en 2013, solo 16 contaban con SVCA, los cuales están conformados por
estaciones de tipo manual, automático, semiautomático y manual.

Además, en el 2013, las 16 Corporaciones medían Material Particulado de 10 micras

(PM10), mientras que sólo 10 medían Material Particulado de 2,5 micras (PM2,5), ahora
a 2021, 22 corporaciones miden PM10 y 14 miden PM2,5. De lo anterior, se destacan
Cardique, Corporinoquía, CRA, CRC y Carsucre quienes no tenían SVCA y a 2021 ya lo
tienen, incluso miden PM10 y PM2,5 (entre otros parámetros). Así mismo, Cornare, CAR y
Corpoboyacá que no medían PM2,5 y a 2021 ya lo agregaron a su SVCA.

De otra parte, CAS y Corponariño, en el 2013 medían PM10 y PM2,5 y en el 2021 no tienen
SVCA y afirman que su monitoreo de la calidad del aire se encuentra obsoleto, por tanto,
no miden ningún parámetro, estas corporaciones no dieron información que justificara este
retroceso.

Así mismo, Corponor, en el 2013, medía PM2,5 y según la información que envió a la CGR,
actualmente no lo miden. Se profundiza en el parámetro de PM2,5 y PM10 debido a que
éstas tienen mayores afectaciones a la salud116.

El contaminante más monitoreado en los SVCA del país es el PM10 ya que el 100% de las
entidades que, si realizan monitoreo (exceptuando Corpocaldas que no envió detalle de la
información), miden este parámetro. Para una mayor comprensión en las proporciones de
los contaminantes medidos por los SVCA, se presenta el gráfico 5.15.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
115 Tomado de la respuesta de las Corporaciones Autónomas Regionales a la CGR. Se aclara que se contó
a Corpocaldas, aunque este no envió información sobre su SVCA, pero afirma tenerlo.
116 Pope CA III, Burnett RT, Thun MJ, et al. 2002. Lung cancer, Cardiopulmonary mortality, and Long-
term exposure to Fine particulate air pollution. Journal of the American Medical Association, 287. Pág.
1132-1141.
346
Gráfico 5-15 PORCENTAJE DE LAS CAR POR TIPO DE CONTAMINANTE

Fuente: Corporaciones Autónomas Regionales, en respuesta al requerimiento de la CGR con radicado 2022EE0043372
Nota. Los porcentajes mostrados no representan el número de equipos con los que cuentan los SVCA, únicamente se considera si el
parámetro es monitoreado en algún punto del SVCA.

En el anexo 5.1 y anexo 5.2, se presentan los SVCA a 2013 y 2021, según el tipo, si está o
no acreditado por el IDEAM, la fecha de inicio de operación, y los parámetros monitoreados.

El tipo de SVCA se establece en: tipo I: Indicativo, tipo II: Básico, tipo III: Intermedio, tipo
IV: avanzado, SEVCA: Sistema Especial de Vigilancia de la Calidad del Aire. Clasificados
como se muestra en el cuadro 5.11.
Cuadro 5-11 SVCA QUE OPERAN EN EL PAÍS DE ACUERDO CON EL MADS

Fuente: MADS 2013

El tipo de SVCA predominante en el país, por las CAR son el tipo II: básico, con un 30% (10),
frente a un 15% (5) que usan tipo III, seguido de los SVCA tipo I que representan un 12%
(4), y un 3% (1117) quien tiene un SEVCA. El 40% restante no tienen SVCA o no enviaron
datos al respecto. En el año 2013, según el capítulo 3 del IERNA, también predominaba el
SVCA tipo II118, seguido del tipo I que representó un 15%, lo que significa un avance, que
va conforme al crecimiento poblacional. Por otro lado, la no entrega de la información, por
parte de algunas corporaciones, aumentó considerablemente de un 3% (2013) a un 40%
(2021), a pesar de una reiteración en donde se explicó, por parte de la CGR a las CAR
cómo debía hacerse el diligenciamiento adecuado de la información.

Según la tecnología usada, los SVCA también se pueden clasificar en manuales, automáticos
y mixtos o híbridos. Respecto a lo cual, se destaca que el 30% (10119) de las CAR tienen al
____________
117 Cardique.
118 Corporaciones que representan un 18% frente a todas las CAR, según el capítulo 3 del IERNA 2013.
119 Carder, Cardique, CDMB, Corantioquia, Cormacarena, Cornare, Corpoguajira, Cortolima, CRA y
CVC
347
menos una estación automática, lo que representa un aumento del 9% respecto al 2013, y
significa que esas corporaciones miden continuamente los diferentes parámetros.

En cuanto a la acreditación que otorga el IDEAM se basa en la aplicación de la norma

internacional NTC-ISO/IEC 17025120 de 2005 denominada “Requisitos generales para la
competencia de los laboratorios de ensayo y calibración”. La acreditación se otorga por
medio de una Resolución y tiene una vigencia de tres años. Se resalta lo anterior debido a
que las exigencias son tan desactualizadas que habría que evaluar que tan obsoletas pueden
llegar a estar. El estado de acreditación que otorga el IDEAM a las CAR, en comparación
con el 2013, ha tenido un avance significativo debido a que el 90%121 de las corporaciones
no tenían acreditación en ninguna de sus estaciones y en 2021 ese porcentaje disminuyó a
50%, lo anterior se encuentra simplificado en el gráfico 5.16.
Gráfico 5-16 ESTADO DE ACREDITACIÓN SVCA DE LAS CAR

Fuente: Corporaciones Autónomas Regionales, en respuesta al requerimiento de la CGR con radicado 2022EE0043372

Autoridades Ambientales Urbanas –AAU.

Las AAU a las que se les solicitó información fueron la AMVA, la SDA, y el DAGMA. Entidades
a las cuales se les realizó una comisión en donde se verificó in situ el funcionamiento y
estado de las estaciones de monitoreo, las cuales se encontraban cumpliendo los protocolos
del IDEAM, pues en su mayoría estaban acreditadas y tomando información en tiempo real
transmitida por medio de un software especializado a una aplicación que recauda dichos
resultados a cada hora. Se presenta el cuadro 5.12 con información que resume algunos
datos importantes de los SVCA.
Cuadro 5-12 ESTADO DEL SVCA DE LAS AAU

Fuente: AAU. Elaboración DESMA

____________
120 Disponible en: http://www.ideam.gov.co/web/atencion-y-participacion-ciudadana/acreditacion
121 Según el Capítulo 3 del IERNA 2013.
348
Respecto al comportamiento de los contaminantes a lo largo del año, las AAU mostraron los
picos y su razón de ser, las cuales concuerdan respecto a los eventos causantes de picos
por material particulado, aunque no coincida exactamente en el tiempo de ocurrencia, por
lo cual se eligió a la SDA para evidenciar los valores típicos del PM2,5 durante el año (ver
gráfico 5.17).
Gráfico 5-17 COMPORTAMIENTO MEDIA MÓVIL PM2,5 A NIVEL CIUDAD

Fuente: SDA Presentación realizada a la CGR. 23 de mayo de 2022.

Explicación de los picos enumerados:

1. Influencia regional incendios (Alerta Ambiental en la Zona Sur Occidental) 6-17 Feb.
2. Influencia regional incendios (Alerta Ambiental en toda la ciudad) 5 Mar.-2 Abr.
3. Efecto de la cuarentena sin incendios.
4. Reactivación sin incendios.
5. Relajamiento de las medidas de confinamiento.
6. Efecto de la reactivación económica.
7. Normalidad en cuarentena.
8. Influencia del polvo de Sahara.
9. Cuarentena por localidades.
10. Nueva normalidad.

Lo anterior evidencia que los esfuerzos para mejorar la calidad del aire no sólo deben
enfocarse a nivel territorial, ya que existen muchos factores externos como los incendios
que alteran en gran medida la dinámica de la calidad del aire en la ciudad.

5.2.2.5 Mediciones del SVCA comparadas con el límite del objetivo intermedio 3 de la
OMS.

Los valores del Objetivo Intermedio 3 –OI3 para concentraciones medias anuales de PM10
y PM2,5 establecidos en las “Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material
particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre – actualización mundial
2005” y que acorde con el artículo 3 de la Resolución 2254 de 2017122 del MADS, serán
____________
122 Por la cual se adopta la norma de calidad del aire y se dictan otras disposiciones. Art. 3 Niveles máxi-
mos permisibles a 2030.
349
las normas anuales de dichos parámetros a partir del 01 de enero del 2030. La función de
las guías de la OMS es “… respaldar medidas orientadas a conseguir una calidad del aire
que proteja la salud pública en distintas situaciones. Por otra parte, cada país establece
normas de calidad del aire para proteger la salud pública de sus ciudadanos, por lo que son
un componente importante de las políticas nacionales de gestión del riesgo y ambientales”.

En este sentido las guías no son normas de calidad del aire; son recomendaciones dadas
para que cada país en el desarrollo de su regulación tenga en cuenta sus “características
económicas, tecnológicas, políticas y sociales” antes de acoger los niveles propuestos.
A continuación, como se puede observar en el gráfico 5.18, un 39% (9) de las CAR sí
cumplen con el OI3 en las mediciones de su SVCA, así mismo, un 22% (5) no reportaron
información, probablemente porque los datos recaudados en su SVCA no le permiten hacer
un estimado anual para compararlo con el OI3. Por otro lado, un 39% (9) de las mismas, no
cumplen con el OI3.

Gráfico 5-18 CAR FRENTE AL OI3 EN PM10 Y PM2,5

Fuente: Corporaciones Autónomas Regionales

De igual forma se incluyó a las AAU para el análisis del cumplimiento del OI3 de la OMS.
Por su parte la Secretaría Distrital de Salud, evidencia que para el año 2020, año en el
cual se tuvo total confinamiento, denota una mejoría en la calidad del aire, sin embargo,
hay picos constantes que se muestran en los gráficos 5.19 y 5.20, donde se observan las
zonas de más alta contaminación siendo éstas las estaciones del suroccidente de Bogotá,
mostrando que la estación de Carvajal-Sevillana ha registrado los promedios más altos,
mientras que las estaciones del oriente de la ciudad registran concentraciones más bajas
de material particulado.

(Ver gráfico en la siguiente página)

350
Gráfico 5-19 CONCENTRACIONES ANUALES PM10 FRENTE AL OI3 DE LA OMS EN LA SDA
DE BOGOTÁ

Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente, 2022.

Nota. Se aclara el significado de las siglas: BOL: Bolivia. CSE: Carvajal-Sevillana. CDAR: Centro de Alto Rendimiento. CBV: Ciudad
Bolívar. COL: Colina. FTB: Fontibón. GYR: Guaymaral. JAZ: El Jazmín. KEN: Kennedy. LFR: Las Ferias. MAM: MinAmbiente. MOV2:
Móvil Fontibón. MOV: Estación móvil 7ma. PTE: Puente Aranda. SCR: San Cristóbal. SUB: Suba. TUN: Tunal. USQ: Usaquén. USM:
Usme.

Gráfico 5-20 CONCENTRACIONES ANUALES PM2,5 FRENTE AL OI3 DE LA OMS

EN LA SDA DE BOGOTÁ

Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente, 2022.

Nota. Se aclara que el significado de las siglas aplica igual que en la gráfica anterior.

Por otro lado, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, indica a la CGR, mediante un cuadro,
que de las 20 estaciones de monitoreo que se encuentran operando, ninguna cumple con el
OI3 de la OMS, para el periodo de tiempo 2019-2021, y los contaminantes PM2,5 y PM10.
Lo anterior refleja el grado de dificultad de un área con complejidades geográficas de un
gran valle que crea inversión térmica y no permite que los contaminantes se dispersen
fácilmente en la atmósfera. A pesar de ello, la AMVA se ha propuesto metas intermedias y
finales de concentraciones PM2,5 y PM10 para cumplir a 2030 el OI3 de la OMS.

Por su parte, el Departamento Administrativo de Gestión Medio Ambiental –DAGMA,

muestra el cuadro 5.13, donde se resalta, los años y las estaciones que superan las
recomendaciones del OI3 de la OMS.
351
Cuadro 5-13 CONCENTRACIONES ANUALES PM2.5 Y PM10 FRENTE AL OI3 DE LA OMS
EN EL DAGMA

Fuente: DAGMA

De lo anterior se observa la mejoría a 2021 tanto en PM2,5 como en PM10 frente al OI3
de la OMS, sin embargo, hay que tener en cuenta que aún en ese año se tenían ciertas
restricciones de confinamiento por la pandemia.

5.2.2.6 Reporte de lo registrado del SVCA al SISAIRE por las autoridades ambientales.

Por medio del Artículo 1º de la Resolución 651 de 2010 se creó el Subsistema de Información
sobre Calidad del Aire –SISAIRE. “El SISAIRE es la principal fuente de información para
el diseño, evaluación y ajuste de las políticas y estrategias nacionales y regionales de
prevención y control de la calidad del aire”.

El SISAIRE es un aplicativo que permite la consolidación y análisis de la información del

monitoreo de la calidad del aire en el país. Este aplicativo es administrado por el IDEAM y
alimentado por las AA o por las personas jurídicas que por requerimiento de la autoridad
ambiental requieran implementar un monitoreo permanente de contaminantes en el aire123.

Según lo reportado por las CAR, un 87% (20) si reportan cumplidamente al SISAIRE
enviando evidencias que lo confirman, sin embargo, un 13% (3) de las corporaciones no
reportan al SISAIRE, como se muestra en el gráfico 5.21.
Gráfico 5-21 CAR FRENTE AL REPORTE DEL SISAIRE

Fuente: Corporaciones Autónomas Regionales

____________
123 Capítulo 3 del IERNA 2013.
352
Por su parte, las AAU124 reportan el cargue de datos en el SISAIRE, que es una actividad
permanente y se realiza una vez se completan los procedimientos de análisis y validación
de cada secuencia. Sin embargo, la CGR observó que hay dificultad en el cargue de la
información debido a la rigidez de los formatos. Se resalta la importancia del continuo trabajo
en la actualización del SISAIRE para que opere de manera automática y se convierta en un
sistema más robusto, oportuno y funcional.

5.2.3 Contaminación del aire y las enfermedades respiratorias

5.2.3.1 Fortalecer la calidad del aire y su efecto en la salud pública.

Según el informe técnico especial 10, del observatorio nacional de salud (2018), el vínculo
entre ambiente y salud es complejo y plantea enormes retos para su entendimiento, así
como para el establecimiento de acciones desde la política pública. El dramático deterioro
de ecosistemas esenciales para la vida de comunidades que puede tener el cambio climático
y los efectos de la calidad del aire en ellas, dan cuenta que las condiciones ambientales
se constituyen en un aspecto fundamental de la calidad de vida y salud de la existencia
humana.

El deterioro ambiental y sus efectos en salud no solo representa uno de los temas de salud
pública de mayor interés a nivel global, resulta difícil identificar con claridad las relaciones
causa - efecto entre las condiciones ambientales y desenlaces en salud, no siendo esta la
única forma de abordar la relación salud y ambiente, pero sí una de las de mayor interés125.

La OMS afirma que también hay efectos múltiples, a corto y largo plazo, de la contaminación
del aire sobre la salud de las personas (OMS, 2018). Dentro de estos efectos, puede
mencionarse el aumento en el riesgo de padecer enfermedades respiratorias agudas y
crónicas, cáncer de pulmón y enfermedades cardiovasculares (ver gráfico 5.22).

Por ello, la exposición a la contaminación del aire constituye el cuarto factor de riesgo de
muerte a escala mundial, después de los riesgos metabólicos, los riesgos relacionados con
la dieta y el humo del tabaco (Banco Mundial, 2013). En Colombia, se espera que 54 millones
de personas vivan en áreas urbanas en el 2050 (DNP, 2012). De acuerdo con el informe
sobre el estado de la calidad del aire, publicado por el Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales (IDEAM) en 2016, la contaminación del aire se acentúa donde la
densidad de población es alta y se desarrollan actividades industriales.126

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
124 AMVA, DAGMA y SDA
125 Carga de la Enfermedad Ambiental en Colombia, Informe Técnico Especial 10. Observatorio Nacio-
nal de Salud. 2018, Instituto Nacional de Salud-INS NS Págs 5-10 /177.
126 Valoración Económica de la Degradación Ambiental en Colombia 2015. DNP. 2018 pág 10-11/45
353
Gráfico 5-21 CAR FRENTE AL REPORTE DEL SISAIRE

Fuente: OMS 2019127.

La Estrategia Nacional de Calidad de Aire planteó como objetivo “Fortalecer el conocimiento

técnico científico para avanzar en la gestión de la calidad del aire en el país”, una de sus
líneas de acción establece: Fortalecer el conocimiento de calidad del aire y su efecto en
salud pública, en tal sentido determinó que el Ministerio de Salud definiría las metodologías
más adecuadas para estimar la carga de la enfermedad asociada a la contaminación del
aire en las ciudades principales del país y sectores industriales.

Respecto al avance en la definición de metodologías más adecuadas para estimar la carga

de la enfermedad asociada a la contaminación del aire en las ciudades principales del país
y sectores industriales (2020-2021), el Ministerio de Salud y Protección Social informa a la
CGR128 que gestionó con el Clean Air Institute en el año 2020, el proyecto “Fortalecimiento
de capacidades del sector salud para la evaluación de los co-beneficios en salud de las
acciones de mitigación del cambio climático y la calidad del aire en Colombia”, el cual fue
auspiciado por la Coalición del Clima y el Aire Limpio, éste inició en el año 2021 y se espera
tener resultados en el primer semestre del 2022, en donde se identificó la metodología de
Estudio de Impacto en Salud de la contaminación del aire recomendada por la OMS, para
lo cual seleccionó la herramienta de evaluación de impactos en salud AirQ+.

La herramienta de software AirQ+ calcula la magnitud de varios efectos en la salud

asociados con la exposición a los contaminantes atmosféricos más importantes a largo y
corto plazo considerando varios contaminantes del aire por el uso de combustibles sólidos.
Su criterio de selección se basó en la disponibilidad de la información, sus características y
su potencial de aplicación, en ella se resaltan cuatro procesos principales: 1) Análisis de los
datos de calidad del aire; 2) Evaluación de indicadores de población y de salud (morbilidad
o mortalidad); 3) Estimación del riesgo con funciones concentración-respuesta provenientes
de la literatura científica internacional; y 4) La caracterización del riesgo (estimaciones
finales de mortalidad atribuible).

____________
127 Disponible en https://www.ursa.es/efectos-mala-calidad-aire-salud/
128 Radicado No. 202221300101983 de marzo de 2022
354
El proyecto contó con el apoyo de MinAmbiente y del IDEAM, se enfocó en aumentar la
capacidad de liderazgo y análisis del sector de la salud, para formular y aplicar políticas
y medidas intersectoriales, a través del fortalecimiento de las capacidades nacionales y
locales para la evaluación de los co-beneficios en salud por el mejoramiento de la calidad
del aire y las acciones de mitigación del cambio climático y para el reporte de Indicadores
de los ODS 11.6.2 y 3.9.1.

Para el proceso de fortalecimiento de capacidades del sector salud y ambiente se

seleccionaron 21 ciudades o municipios de tamaño medio en Colombia129, con el objeto
de extender las capacidades del territorio nacional para hacer análisis periódicos de estas
relaciones entre calidad del aire y salud se desarrollaron siete sesiones dirigidas a las
ciudades priorizadas (los talleres estuvieron dirigidos a las autoridades en salud tanto
de la ciudad seleccionada como la autoridad departamental, así como a las autoridades
ambientales de cada ciudad).130

Las autoridades ambientales y de salud territoriales consolidarán información necesaria

para aplicar la metodología de estimación de los efectos en salud por contaminación del
aire AirQ+131 y avanzarán en la estimación de la carga de la enfermedad por mala calidad
del aire, la cual incluye datos de calidad del aire (evaluación a largo plazo – ej.: promedio
anual de los promedios de 24 horas de PM2,5); datos de salud, incidencia de efectos en
salud (configuración de los datos de salud -números de casos y tasa); datos de población,
por grupos etarios de interés (características de la población -total y por grupo de edad);
funciones concentración-respuesta -FCR (Incidencia base, población por grupo de edad).132

En el desarrollo del estudio, la CGR indagó a las Secretarías de Salud y a las Autoridades
Ambientales Urbanas de las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali, dado que han sido
catalogadas como ciudades con altos niveles de contaminación por diversos factores, estos
han sido tratados en el presente capítulo.

Secretaria de Salud de Bogotá

Mediante la aplicación de la metodología adoptada por el Ministerio de Salud, AirQ+ la

Secretaría de Salud de Bogotá, realiza el cálculo de efectos en salud, dentro de los que se
cuenta “la mortalidad atribuible por contaminación del aire ambiente” (por grupos de edades
predeterminados y no discrimina por sexo)133.

La herramienta AirQ+ puede ser usada en cualquier lugar del mundo, a nivel de ciudad, país
o región, con el propósito de estimar los efectos en salud, ocasionados por contaminantes
específicos y proyectar un cálculo de “vidas salvadas por reducción por lo que se le considera
útil para la estimación de:
• Los efectos en salud específicos asociados a la exposición de contaminantes para
____________
129 Bucaramanga, Buenaventura, Ciénaga, Cúcuta, Floridablanca, Girón, Ibagué, Manizales, Mosquera,
Palmira, Pasto, Pereira, Riohacha, Santa Marta, Soacha, Sogamoso, Soledad, Uribia, Valledupar, Villavicen-
cio y Zipaquirá.
130 Las herramientas y contenidos de los talleres se encuentran compiladas a través del Link: https://
www.cleanairinstitute.org/co-beneficios.
131 ENCA Línea de Acción 5.2.5. Fortalecer el conocimiento de calidad del aire y su efecto en salud
pública.
132 Informe de Avance 2021 Estrategia Nacional de Calidad de Aire- (2022) MADS pág. 35/61
133 Respuesta Radicado No. 2022ER12188 de abril de 2022
355
los cuales existe una evidencia robusta.
• La carga en salud asociada con exposición a corto y largo plazo, por contaminación
del aire ambiente por material particulado PM2,5, PM10, ozono, dióxido de nitrógeno y
carbón negro.
• Los efectos ocasionados por la exposición a largo plazo por contaminación intramural,
por uso de combustibles sólidos. Incluye: morbilidad y mortalidad.

Metodología:

Se realiza el cálculo de cuatro (4) indicadores considerados trazadores de mortalidad

por exposición a largo plazo a PM2,5 contemplados en las metas sectoriales del plan de
desarrollo distrital134:
1. Mortalidad por infección respiratoria aguda baja –IRAB en menores de cinco (5) años
(J10-J22)
1. Mortalidad por enfermedad pulmonar obstructiva crónica –EPOC en individuos
mayores de 30 años (J40 – J44, J47)
2. Mortalidad por Enfermedad Isquémica Cardiaca –EIC en personas de 25 años y
más. (I20-I25)
3. Mortalidad por Accidente Cerebrovascular –ACV en personas de 25 años y más (I60
– I63, I65 – I67, I69.0 – I69.3).

El cálculo de la mortalidad atribuible requiere de las fuentes de información secundaria

frente a los siguientes aspectos:
• Proyecciones poblacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE
• Defunciones no Fetales de Estadísticas Vitales –EEVV Distritales (residentes de
Bogotá y causa básica de muerte).
• Promedios anuales de PM2,5 de la Red de Monitoreo de la Secretaría distrital de
Ambiente.

Es de anotar que la OMS actualizó las guías o directrices sobre la calidad del aire que
aportan nuevas pruebas del daño que la contaminación del aire inflige a la salud humana en
concentraciones aún más bajas de lo que se suponía hasta ahora. A partir de la actualización
se ajustará la herramienta AIRQ+ y los cálculos atribuibles son sujetos a modificación y con
ello su comportamiento posterior.

Resultados mortalidad atribuible a contaminación del aire por PM2,5

El cuadro 5.14, resume la mortalidad atribuible por contaminación del aire por PM2,5 del
año 2019 por evento, donde se puede evidenciar que la mortalidad por EIC alcanzó la
mayor tasa seguida de la EPOC que evidenció 9,41 muertes por cada 100.000 habitantes
mayores de 30 años.

(Ver cuadro en la siguiente página)

____________
134 Los indicadores se encuentran programados por el software, es decir, los códigos CIE-10 y los grupos
de edad están predefinidos para estas causas o grupos de causas con sus respectivos riesgos relativos aporta-
dos por la evidencia científica.
356
Cuadro 5-14 MORTALIDAD ATRIBUIBLE POR CONTAMINACIÓN DEL AIRE POR PM2,5 BOGOTÁ 2019

Fuente: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, Subdirección de Vigilancia en Salud Pública, Línea Aire, Ruido y Radiación electro-
magnética - datos calculados herramienta AirQ+ (mortalidad de estadísticas vitales, concentración de material particulado PM 2.5 anual
SDA y proyecciones poblacionales censo 2005, visor Secretaría de Planeación Distrital).
*Eventos: Infección respiratoria aguda baja (IRAB), Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica (EPOC), Cáncer de pulmón (CP), Enfer-
medad Isquémica Cardiaca (EIC), Accidente Cerebrovascular (ACV).

A la fecha no se cuenta con las estimaciones de mortalidad atribuible a contaminación del

aire por PM2,5 de los años 2020 y 2021, puesto que para este cálculo se utilizan Bases
de Datos de Estadísticas Vitales que anualmente publica el Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas –DANE, fuente oficial de toda la información relacionada con
hechos vitales en Colombia.

El retraso en la publicación de esta información se debe principalmente a dos situaciones:

(i) las demoras en la notificación de hechos vitales por parte de las Instituciones Prestadoras
de Servicios de Salud –IPS encargadas de la certificación de estos sucesos; (ii) el tiempo
que toma el proceso de codificación manual, auditoría de bases de datos y de gestión
territorial para la garantía de la calidad de las estadísticas vitales.

Secretaria de Salud de Santiago de Cali

La Secretaría de Salud de Santiago de Cali reporta información relacionada para el periodo

comprendido entre 2015 a 2018 e informa que para la consolidación de la información de
2019 a 2021 se encuentra gestionando los recursos .

La información para la aplicación de una metodología para estimación de los efectos en salud
por la contaminación del aire, se obtiene y se consolida de las Bases de datos suministrada
por el grupo de epidemiologia de la secretaría y son SIVIGILA, RIPS y de MORTALIDAD,
las cuales fueron consolidadas para las enfermedades asociadas al deterioro de la calidad
de aire, específicamente la exposición a PM2.5, como mortalidad general, cerebro vascular,
cáncer de pulmón, neumonía, cardiovascular, y la morbilidad de los casos respiratorios
atribuibles a PM2.5 (ver cuadro 5.15).

La metodología para evaluar los impactos en salud asociados con la exposición a

contaminantes atmosféricos en la ciudad se basó en la evaluación de riesgos y se enfocó
en los beneficios en salud, asociados a la reducción de las concentraciones de PM2.5,
utilizando las concentraciones del contaminante a evaluar, datos de mortalidad y morbilidad
de la población, estimadores de riesgo, e indicadores económicos. La exposición a PM2.5
se estima con base en la información validada por el Sistema de Vigilancia de Calidad del
Aire de Cali operado por el DAGMA. La métrica de exposición es la concentración promedio
anual que se estima a partir de los promedios de 24 horas validados, que resultan del
monitoreo con equipos de medición continuos.136
____________
135 Respuesta Alcaldía Municipal de Santiago de Cali. Secretaria Salud Pública. Radicado No.
202241450200029471 de marzo de 2022.
136 Se tomó la información procedente de las estaciones: Univalle, Base Aérea y Compartir, que otorgan
datos de PM2.5 de forma automática.
357
El costo económico involucró la cuantificación del valor que los individuos dan a la pérdida
de aspectos que consideran valiosos, destacando la salud y la vida en sí misma. De tal
manera, que la comparación de la valoración de muertes evitables con el PIB se entendió
sólo en términos referenciales.
Cuadro 5-15 EFECTOS EN SALUD POR CONTAMINACIÓN DE AIRE

Fuente: Respuesta Secretaría de Salud de Santiago de Cali a solicitud CGR 2022 con radicado 2022ER0041896.
Notas: - La Mortalidad Atribuible se presenta en número casos>18-84 años
- La valoración económica se presenta en dólares, precios de valor presente2020

Secretaria de Salud de Medellín

La Secretaría de Salud de Medellín, construyó el Protocolo para la vigilancia en salud

ambiental de los efectos en salud, relacionados con la contaminación del aire, cuyo
objetivo es establecer los lineamientos de la vigilancia mediante el proceso de recolección,
notificación, análisis y divulgación de la información que permita orientar acciones de
intervención pertinentes para el municipio de Medellín.

Este modelo inicia con una vigilancia pasiva en la cual se realiza un análisis poblacional
a partir de información secundaria, que es complementado a su vez con técnicas de
geoestadística que permiten diferenciar el análisis por territorios e identificar zonas objeto
de vigilancia en salud ambiental –ZOVSA.

Durante el año 2019 se realizó la identificación de zonas objeto de vigilancia en Salud

Ambiental ZOVSA, a partir del procesamiento espacial de la información secundaria en
salud y ambiente, en la que se construyeron mapas de densidad de prevalencias de eventos
atribuibles a los factores ambientales priorizados y mapas de distribución espacial de las
variables ambientales en el territorio; posteriormente se realizó la conjunción espacial de
ambos mapas en los que se clasificaron las ZOVSA en 4 tipos. Para dicho periodo se
priorizó la ZOVSA tipo 1, en la cual se presenta un factor de riesgo ambiental alto y altas
prevalencias de eventos en salud atribuibles.

En esta zona se realizó Búsqueda Activa Comunitaria en Salud Ambiental –BACSA, en la

que se indagó por factores sociodemográficos, hábitos, factores ambientales propios del
individuo, la vivienda y la morbilidad sentida137 a través de la aplicación de 634 encuestas.

Durante el año 2020, se presentaron los resultados de 2019 de la vigilancia en salud

ambiental de los efectos en salud asociados con la contaminación atmosférica, en el comité
de calidad del aire del SIGAM, en la red de calidad del aire de Medellín y a otros actores
comunitarios. De igual manera, para este año, se tenía previsto avanzar con la vigilancia
en salud ambiental, efectuando la BACSA en la ZOVSA tipo 3, actividad que no se pudo
realizar a cabalidad por restricciones derivadas de la pandemia por Covid 19. Para 2021 se
realizó la búsqueda activa comunitaria en salud ambiental - BACSA, en las zonas objeto de
vigilancia en salud ambiental – ZOVSA tipo 2 y tipo 3.
____________
137 Herramientas epidemiológicas que permiten obtener información de morbilidad no diagnosticada o
percibida por parte de la población
358
Para la medición de la carga ambiental de la enfermedad, la Secretaría de Salud de Medellín
se ha basado en la metodología utilizada por la OMS, a través del indicador llamado años
de vida perdidos ajustado por discapacidad –AVISA asociados a factores ambientales, para
este caso, contaminación del aire. El AVISA es la suma del número de años perdidos por
mortalidad prematura causada por una enfermedad relacionada con el medio ambiente y
los años de vida saludable perdidos por discapacidad causada por dicha enfermedad.

Se realizó una priorización de enfermedades asociadas a la calidad del aire y para evaluar
la carga de enfermedad atribuible, se construyó el indicador de AVISA y se consideraron las
fracciones atribuibles a calidad del aire para cada evento, según las publicadas por la OMS
en el año 2015 (ver cuadro 5.16).

Cuadro 5-16 SELECCIÓN DE EVENTOS PARA EL CÁLCULO DE LA CARGA AMBIENTAL

DE LA ENFERMEDAD

Fuente: Secretaría de Salud de Medellín. Respuesta Radicado No.30150370 de abril de 2022.

Para el año 2020 se alcanzó una disminución considerable en los AVISAS atribuibles a
calidad del aire, sin embargo, este resultado debe leerse con cautela debido a la influencia
de la pandemia por COVID 19 en la atención de servicios de salud por otros eventos.

Se aclara que en el año 2020 se calculó el avance correspondiente al año 2019 y en el

2021, el avance 2020; dada la temporalidad de cargue y ajuste de la información en salud
necesaria para la estimación de la carga ambiental de la enfermedad (ver cuadro 5.17).

Cuadro 5-17 AVISAS ATRIBUIBLES A FACTORES AMBIENTALES. MEDELLÍN AÑOS 2019 Y 2020

Fuente: Secretaría de Salud de Medellín. Respuesta Radicado No.30150370 de abril de 2022.

*Fracción atribuible poblacional, definida en el estudio OMS año 2015 (8)
** Los eventos a incluir en el análisis fueron seleccionados por la secretaria de Salud y su equipo de salud ambiental según los criterios
definidos.
____________
138 CIE 10. Clasificación estadística internacional de enfermedades y problemas relacionados con la salud.
359
Así mismo, el PIGECA de AMVA menciona que las medidas establecidas en este
instrumento buscan reducir la emisión de contaminantes y también reducir la exposición
de la población, particularmente la de la población más vulnerable, así como fortalecer los
sistemas de atención en salud frente a eventos de contaminación, fortalecer las estrategias
de comunicación del riesgo y alerta temprana y crear entornos más saludables para los
pobladores de la región a la vez que se construye una cultura ciudadana en pro de la
calidad del aire.139

La mejora de la calidad del aire por la implementación del PIGECA representa una
reducción del riesgo sobre la salud de la población debido a la contaminación del aire. Los
beneficios en salud por la su implementación pueden expresarse en dos formas: 1) como
una reducción en la carga de mortalidad a 2030, y 2) como los beneficios acumulativos de la
implementación del Plan a través de los años. El primero hace referencia a la reducción de
las muertes atribuible a la contaminación del aire frente al escenario sin Plan y el segundo
a la suma de los beneficios por la reducción del riesgo en el Plan.

Existen figuras como la Comisión Nacional de Salud Ambiental –CONASA, a nivel nacional,
y el Comité Territorial de Salud Ambiental –COTSA, a nivel local, que comprometen a
diferentes entidades alrededor de la búsqueda concertada y coordinada de acciones
políticas en torno a la salud ambiental. No obstante, el fin que buscan estas instancias
intersectoriales apunta a la formulación o implementación de políticas de salud ambiental
como la PISA, iniciativa que se encuentra en la etapa de concertación por parte de los
actores que integran la CONASA, objetivo que no ha podido concretarse aún por limitación
de recursos financieros, falta de continuidad de procesos, liderazgo, entre otras limitaciones.

5.2.3.2 Lineamientos para proteger la salud de los ciudadanos y prevenir los estados
excepcionales de contaminación atmosférica

El Ministerio de Ambiente manifestó al respecto que, desarrolló una propuesta de modificación

del Decreto 1076 de 2015140 en lo relacionado con estados excepcionales de contaminación
atmosférica cuyos objetivos son: darle un carácter preventivo a la norma nacional de calidad
del aire; incluir la opción de realizar declaratorias con pronósticos de calidad del aire; ajustar
las acciones a implementar en cada uno de los niveles de prevención, alerta y emergencia
para que estas sean más operativas e incluyan las distintas fuentes que afectan la calidad
del aire; y promover la formulación e implementación de planes de contingencia o de
atención de episodios críticos.

Durante el 2021 se ajustaron los documentos insumo para la actualización de las secciones
del Decreto 1076 de 2015 relacionado con los estados excepcionales de contaminación
atmosférica para posterior revisión y aprobación de la Oficina Asesora Jurídica de
MinAmbiente141.

La CGR observa que las acciones dispuestas en Estrategia Nacional de Calidad de Aire
relacionadas con salud ambiental, mediante la aplicación de los métodos para estimación
de carga de la enfermedad asociada a factores de riesgo ambiental y los resultados de la
misma, sirven para la toma de decisiones de los gestores de política.

____________
139 PIGECA. (2017) AMVA.
140 Artículos 2.2.5.1.2.8, 2.2.5.1.9.1, 2.2.5.1.9.2 y 2.2.5.1.9.3
141 Informe de Avance ENCA. (2021) MADS Pag 35-36/61
360
En ese sentido, coincide con lo expresado en el actual estudio de carga de la enfermedad,
frente a que el Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021, el CONPES 3550 de 2008 y la
propuesta de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA), progresan en una comprensión
amplia de la relación ambiente y salud y plantean la necesidad de la confluencia de diversos
sectores gubernamentales, políticos y sociales, en el abordaje de las problemáticas en este
campo; y establecen retos importantes para la implementación de acciones, como el de la
intersectorialidad.

5.3 INVERSIÓN EN CALIDAD DEL AIRE

5.3.1 Fortalecer y actualizar instrumentos económicos y de mercado

Los instrumentos financieros para la reducción de emisiones contaminantes desde la

política ambiental tienen como objeto facilitar el acceso a recursos económicos para que
personas o empresas tengan el interés de apalancar medidas que apunten al cumplimiento
de metas nacionales para la protección del ambiente y la salud, priorizando la adquisición de
tecnologías alternativas cuyos costos están por encima de las tecnologías convencionales.

La CGR indagó sobre las responsabilidades establecidas en la Estrategia Nacional de

Calidad del Aire –ENCA al respecto y estableció:

5.3.1.1 Construcción de una propuesta de tasa retributiva por emisiones vehiculares

contaminantes y evaluación del impacto ambiental y económico.

Actores: MADS – Ministerio de Hacienda. 2019

El MADS manifiesta que en 2019 construyó la propuesta de implementación de la tasa

retributiva por emisiones vehiculares contaminantes a partir del uso de factores de emisión
y factores de actividad analizados considerando la información nacional e internacional
disponible.

Se identificó que, para algunos de los entes territoriales a cargo del recaudo, el valor anual
a recaudar supera los techos fiscales, por tanto, MinHacienda determinó que la viabilidad
de su implementación en el territorio nacional carece de sustento jurídico por lo que el
insumo técnico de esta tasa se reorientó para el cálculo de un factor de contaminación para
asociar al cobro del impuesto a la tenencia de vehículos en el país, propuesto en el marco
del Proyecto de Ley142 (radicado en marzo de 2020) de crecimiento limpio y desarrollo
sostenible liderado por MinHacienda.

5.3.1.2 Prácticas establecidas para la promoción de desempeño ambiental de las

industrias.

Actores: MADS, UPME, Ministerio de Comercio Industria y Turismo – MinCIT, Banco de

Desarrollo Empresarial – Bancoldex y la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter
2021

____________
142 Más información en: https://www.dnp.gov.co/Crecimiento-Verde/Documents/Comite%20Sostenibi-
lidad/Presentaciones/Sesi%C3%B3n%201%20ext/1_Propuesta_ley_crecimiento_limpio.pdf
361
Se ha priorizado como acciones primordiales, el establecimiento de una estrategia conjunta
con el MinCIT a fin de incluir criterios de reducción de emisiones y calidad de aire dentro
de los diferentes programas y la identificación de empresas que ya han participado y se
han caracterizado por su compromiso con la innovación, la reconversión tecnológica y la
reducción de emisiones que contribuyen a una mejor calidad de aire.

Mediante programa de inversión de Banca de las oportunidades, Bancoldex ofrece

instrumentos para promover inclusión financiera en población con menores ingresos143.
Además, promueve el emprendimiento dinámico a través de Impulsa Colombia que apoya
instrumentos de cofinanciación no reembolsable.

El MinCIT informa que en el marco del Plan Integral de Gestión del Cambio Climático
Sectorial –PIGCCS adoptado mediate Resolución 1066 de 2021, ha desarrollado programas
y proyectos afines a la promoción de desempeño ambiental en las industrias, como son:
Fabricas de Productividad, NAMA144 industria - procesos productivos, UKPACT proyecto
UK: Eficiencia energética para la productividad, Programa Economía Circular, Organizada
y Sostenible ECOS de 2021, Proyecto Productividad para la Adaptación de 2021 (en
ejecución) y Línea de crédito Sostenible Adelante de 2021 (en ejecución).

5.3.1.3 Identificación y análisis de necesidades de líneas de financiación.

Actores: MADS – Bancoldex- Findeter- MinCIT - MinTransporte- MinEnergía -DNP – UPME.

2021

El MADS elaboró documento borrador “Guía para el acceso a esquemas de financiación e

incentivos para la reducción de emisiones altamente contaminantes en el sector industrial
colombiano”, compila esquemas de financiación desarrollados por Bancoldex, Findeter y
MinCIT.

En cuanto a fuentes móviles la Ley 1955 de 2019 (PND 2018-2022) art.97 señala que las
entidades territoriales podrán establecer recursos complementarios a ingresos por recaudo
de tarifa al usurario que se canalizarán por fondos de estabilización y subvención dirigidos
al mejoramiento continuo del sistema.

Mintransporte ajustará los programas de desintegración y renovación del parque automotor

de buses de servicio público y camiones y con el DNP gestionarán la incorporación de
vehículos limpios en sistemas de transporte público.

La Ley 2169 de 2021 incluyó acciones para acelerar la transición hacia la movilidad eléctrica,
promoción de instrumentos financieros que incentiven el ingreso de vehículos eléctricos.
Proyecto Transferil con la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (por sus
siglas en alemán, GIZ) y participación en la iniciativa del fondo regional “Programa E-motion”
con la Agencia Francesa de Desarrollo – AFD, el Banco Alemán –KFW, GIZ y el Banco de
Desarrollo de América Latina (siglas por su antiguo nombre CAF) para ocho paises
____________
143 En este sentido, se ha priorizado como acciones primordiales, el establecimiento de una estrategia
conjunta con el MinCIT con el fin de incluir criterios de reducción de emisiones y calidad de aire dentro de
los diferentes programas y la identificación de empresas que ya han participado estos programas y se han ca-
racterizado por su compromiso con la innovación, la reconversión tecnológica y la reducción de emisiones
que contribuyen a una mejor calidad de aire.
144 NAMA: Acción de Mitigación Nacionalmente Apropiada (Por sus siglas en inglés)
362
(Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y República Dominicana)145.

De otra parte, UPME expide los certificados de incentivos tributarios GEE con resultados
medibles y verificables en la disminución de la cantidad de emisiones atmosféricas
generadas por la reducción de energía, por tanto, hacen parte de las inversiones en control
y monitoreo, conservación y mejoramiento del medio ambiente Resolución 196 de 2020
proyectos que se desarrollen en el marco del Plan de Acción indicativo del Programa de
Uso Racional y Eficiente de la Energía PAI PROURE.

5.3.1.4 Inclusión del criterio de reducción de emisiones contaminantes dentro de los

esquemas financieros disponibles para actividades industriales.

Actores: MinCIT, Bancóldex, Findeter y el FNG (Fondo Nacional de Garantías). 2020

Los diferentes esquemas de financiación desarrollados así como los incentivos tributarios
vigentes para la industria, se enfocan en promover, visibilizar y reconocer el desempeño
ambiental de empresas ejemplares que han realizado inversiones para el control de
emisiones contaminantes, con énfasis en material particulado, que han implementado
sistemas de control, que han realizado la sustitución de combustibles menos contaminantes,
la reconversión tecnológica de equipos de combustión, entre otras.

Los proyectos de inversión que se financian a través de las diferentes líneas de crédito en
pro de la innovación y la reconversión tecnológica, en términos generales, se consideran
una buena práctica que redundará en la reducción de emisiones contaminantes al aire.

5.3.1.5 Lineamientos para que las autoridades ambientales puedan acceder a fondos
como FONAM o regalías y a recursos de cooperación internacional

Actores: MADS, DNP. 2021

Se realizó taller con autoridades ambientales para presentación de lineamientos y requisitos

para acceder a estos recursos.

Avance en la formulación del proyecto tipo de Sistemas de Vigilancia de Calidad del Aire, el
cual busca que las ciudades y regiones del país avancen en el diseño y puesta en operación
de redes de monitoreo de la calidad del aire, en cumplimiento del Protocolo que al respecto
fue adoptado a través de la Resolución 650 de 2010 (modificado por la Resolución 2154 de
2010).

El DNP informa que de acuerdo con la Ley 2056 de 2020. Artículo 22 sobre destinación
de porcentajes específicos para el sector ambiente y desarrollo sostenible, del 15% de
asignación para los municipios más pobres del país, de los cuales mínimo 2 % se destinarán

____________
145 Iniciativa que tiene como objetivo permitir una transición regional a gran escala hacia la movilidad
eléctrica en América Latina y proporcionar herramientas para la preparación de proyectos y promoción de
modelos de negocio que permitan fortalecer el esquema de financiamiento para incentivar la inversión en
vehículos eléctricos (buses de transporte público urbano, taxis y carga ligera urbana), estaciones de carga
e infraestructura relacionada.
363
a proyectos relacionados con medio ambiente146. Además, se expidió el Acuerdo 6 del 1º.
de marzo de 2022. Asignación Local en Medio Ambiente147.

5.3.1.6 Evaluación de costos de cancelación de matrículas para desintegración

o reposición de vehículos automotores reemplazados por vehículos de cero (0)
emisiones.

Actores: Mintransporte. 2019

El programa de modernización de transporte de carga, reglamentado bajo la Resolución 5304

de 2019 está orientado a aquellos propietarios que cuenten con camiones y tractocamiones
de 10,5 toneladas de Peso Bruto Vehicular – PBV y más de 20 años de tiempo de uso.

Dentro de los tipos de postulación al programa se encuentran:

Con reconocimiento económico:
¾ Reconocimiento del 100% - Desintegración sin fines de reposición
¾ Reconocimiento del 70% o 60% - Desintegración con fines de reposición (70% si es
de tecnologías de cero o bajas emisiones; 60% si es con tecnologías convencionales).
¾ Reconocimiento del 40% - Vehículos no operativos sin fines de reposición
¾ Sin reconocimiento económico:
¾ Reposición por desintegración física total sin reconocimiento
¾ Reposición por pérdida o destrucción total
¾ Reposición por hurto

Desde su inicio en octubre de 2019 hasta abril de 2022, se han desintegrado un total de
3.267 vehículos y renovado 1.787 por tecnologías de motorización más eficientes y menos
contaminantes, correspondientes a estándares Euro IV y Euro V, y su equivalente en
normativa de los Estados Unidos. Esto ha representado una ejecución presupuestal del
fondo de modernización correspondiente a $114.533 millones.

Con base en lo analizado se determina que los beneficios derivados de los incentivos
tributarios implementados se hacen evidentes en las respuestas suministradas por las
entidades competentes a la CGR frente a los resultados presentados por la Estrategia
Nacional de Calidad de Aire hasta el momento. Sin embargo, las entidades responsables
de la ejecución de la misma hacen un llamado urgente para que se legisle en favor de la
tasa retributiva por emisiones vehiculares contaminantes, instrumento financiero de gran
importancia para el apalancamiento de recursos que permitirían ampliar la cobertura de
ubicación y operación de sistemas de monitoreo, fortalecimiento de la capacidad técnica,
renovación de equipos, mayor investigación, entre otros, con el fin de poder cumplir con lo
propuesto en la ENCA, con los compromisos internacionales que redunde en el mejoramiento
continuo de la calidad del aire del territorio nacional.

____________
146 El 1% se destinará a conservación de áreas estratégicas y lucha contra deforestación. (Asignación
Ambiental)
147 Disponible en: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=Pwmfg0gbrmE%3d&tabid=211&-
mid=75
364
Es importante que los Beneficios Tributarios Ambientales vigentes en Colombia y su nivel de
aplicabilidad en las empresas pertenecientes a diferentes sectores de la economía nacional,
sigan siendo atractivos para los empresarios al igual que las prácticas establecidas para la
promoción de desempeño ambiental de las industrias en materia de reducción de emisiones
contaminantes sean sostenibles en el tiempo y permitan continuar incentivando la inversión
en este tipo de tecnologías.

5.3.2 Inversión en la gestión de la calidad del aire

Según lo reportado por las entidades competentes en la gestión de calidad del aire las
apropiaciones para inversión que financian programas y proyectos relacionados con Control
y Vigilancia Ambiental que comprenden seguimiento, monitoreo y control a fuentes fijas y
móviles de emisiones atmosféricas, renovación, operación y mantenimiento de la Red de
Vigilancia y monitoreo de la calidad del aire, entre otros, ascendieron a $166.120 millones
para el periodo comprendido entre 2019 y 2021148. (ver Anexo 5.3)

Los recursos apropiados por 27 corporaciones autónomas regionales, alcanzan un total

de $85.780 millones para el periodo analizado, las corporaciones que no reportaron esta
información149, manifestaron que no realizaron apropiación para gestión en calidad del aire
debido a que sus jurisdicciones están conformadas por municipios de menos de 50.000
habitantes o porque la mayoría de sus municipios son, en gran parte, rurales y la normativa
vigente no les obliga, otras de ellas, informaron que no reportan este rubro debido a que no
realizaron inversión en calidad de aire durante el periodo analizado.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR apropió para la gestión de

calidad de aire $39.774 millones, lo que representa el 47% del total de las apropiaciones
de las 27 CAR en el periodo analizado (ver gráfico 5.23). La entidad manifiesta que en
el año 2020 adquirió varias estaciones de monitoreo, realizó inventarios de emisiones,
entre otras inversiones. Es de anotar que la inversión de la CAR Cundinamarca en calidad
del aire frente a las otras corporaciones representa casi la mitad del total, pero tan sólo
corresponde al 1% del total de recursos de inversión apropiados por esta corporación para
el mismo periodo150 (gráfico 5.24).

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
148 CAR (27), MADS, IDEAM, SDA Bogotá, AMVA y DAGMA.
149 Codechocó, Corpochivor, Corpoguavio, Corpomojana, Corpouraba y CSB.
150 $3.789.623 millones: Valor de la apropiación en inversión de CAR Cundinamarca para el periodo
2019-2021.
365
Gráfico 5-23 APROPIACIÓN DEFINITIVA EN LA GESTIÓN DE LA CALIDAD DEL AIRE DE LAS CAR

Fuente: Respuestas CAR marzo-abril de 2022. Elaboró DESMA

En contraste, Corpocesar con una asignación de $5.271 millones que equivale al 6% del
total destinado en aire para el periodo en análisis, invirtió el 5,44 % de todos sus recursos
de inversión apropiados para estas vigencias151.

Mientras que, las corporaciones aducen falta de recursos para desarrollar una mejor
gestión en calidad de aire, al comparar las apropiaciones para gastos de inversión que
financian los programas y proyectos del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, realizado
por las 27 CAR, para el mismo periodo la cual asciende a $7.803.871 millones de pesos152
con la apropiación para la gestión de la calidad del aire $85.780 millones, se observa que
los recursos destinados a este propósito tan sólo representan el 1% de la inversión total
de estas entidades (Gráfico 5.24), en tal sentido, la CGR considera conveniente que se
realice un análisis de prioridades por parte de estas entidades con el fin de realizar una
redistribución de recursos que provea una mayor asignación para la gestión de la calidad
del aire por la importancia que reviste este aspecto en cuanto a sus efectos en salud de la
población y del ambiente en general.

(Ver gráfico en la siguiente página)

____________
151 $91.562 millones total apropiado para inversión por Corpocesar para el periodo 2019-2021.
152 Fuente SIIF y CHIP consolidada 2019-2021
366
Gráfico 5-24 APROPIACIÓN DEFINITIVA EN LA GESTIÓN DE CALIDAD DEL AIRE VS. APROPIACIÓN
DEFINITIVA TOTAL

Fuente: Respuesta de las CAR marzo y abril de 2022 y Reportes SIIF y CHIP consolidada 2019-2021. Elaboró: DESMA.

En cuanto a la apropiación de recursos orientados al mejoramiento de calidad de aire por

parte de las Secretarías de Ambiente de Bogotá, Medellín y Cali, alcanza la cifra de $79.180
millones, cifra que es aproximada a la presentada por las 27 corporaciones autónomas
regionales que reportaron gestión en este tema (ver gráfico 5.25).

La CGR evidenció que las Secretarías de Ambiente están realizando acciones orientadas
al mejoramiento de la calidad del aire en sus territorios, debido a que dadas las condiciones
que presentan (geográficas, alto flujo vehicular, emisiones de fuentes fijas, entre otros),
poseen altos índices de contaminación atmosférica en los componentes aire, ruido y olores
ofensivos, lo que tiene una alta incidencia en la salud de la población. El siguiente gráfico
refleja las inversiones realizadas por estas entidades en pro del mejoramiento de la calidad
del aire, en el periodo analizado.

Gráfico 5-24 APROPIACIÓN DEFINITIVA EN LA GESTIÓN DE CALIDAD DEL AIRE VS. APROPIACIÓN
DEFINITIVA TOTAL

Fuente: Respuesta de las Secretarías de Ambiente en abril de 2022. Elaboración DESMA

367

Conclusiones Generales
Si bien se ha avanzado en la integración de los contaminantes climáticos de vida corta en
la gestión ambiental de gobierno y autoridades ambientales, aún falta la inclusión de estos
en los sistemas de monitoreo, reporte y verificación existentes y/o en desarrollo, como lo
plantea el ENCA.
A la fecha no se han desarrollado - consolidado factores de emisión locales por parte de las
CAR, para la elaboración de inventarios de emisión. Es de anotar que para el cumplimiento
de esta meta las autoridades ambientales tenían plazo hasta 2021.

Existe un retraso en la publicación de la nueva normatividad relacionada con emisiones de

contaminantes provenientes de fuentes móviles (debió publicarse en 2020, ENCA) y en la
actualización de las normas de emisión relacionadas con fuentes fijas (debió actualizarse
en 2021, ENCA). Así como la actualización del Protocolo para el control y vigilancia de la
contaminación atmosférica generada por fuentes fijas, la guía de modelización de calidad del
aire y los lineamientos nacionales de caracterización fisicoquímica del material particulado
que debieron publicarse en 2021 y la estrategia nacional de cero y bajas emisiones que
tiene un retraso de 2 años.

En lo relacionado con la inclusión de determinantes ambientales de calidad de aire en los

instrumentos de planificación de los municipios, muestra un rezago importante dado que el
mayor avance se da en la generación y presentación del documento actualizado por parte de
la Corporaciones, es muy bajo el número de municipios que tienen actualizado y adoptado
su POT o PBOT y las autoridades ambientales restantes manifiestan no contar aún con
estos lineamientos actualizados por no haber realizado gestión al respecto, o porque según
la directriz del MADS por el tamaño de su población no les compete incluirlos.

Aunque la ENCA establece que, en 2021, las autoridades ambientales deben implementar
un plan de mejoramiento del estado de rediseño/diseño y operación de sus SVCA con
metas e indicadores de seguimiento considerando los lineamientos dados por el Protocolo
para el Monitoreo de la Calidad del Aire, ninguna de las CAR tiene dicho plan y de las AAU
evaluadas, sólo la SDA de Bogotá lo ha desarrollado.

De manera general, en cuanto a la medición de los contaminantes monitoreados, el tipo

de estación, la acreditación por el IDEAM y el reporte de información al SISAIRE de los
SVCA de las CAR y las AAU, han tenido un avance considerable respecto al 2013153, salvo
algunas CAR, que tuvieron retrocesos en su SVCA.

Respecto a la prueba de gases que se realiza actualmente en la revisión técnico-mecánica

(opacidad), ésta no identifica contaminantes como el PM2,5, según la AMVA en sus
investigaciones para establecer los factores de emisión reales de vehículos pesados en su
jurisdicción154 y para desarrollar un nuevo procedimiento de inspección técnica periódica de
vehículos Diesel155, de dichos análisis también se concluyó que una prueba de conteo de
partículas identifica con mayor seguridad los contaminantes para vehículos diésel (PM2,5),
así mismo, para vehículos de gasolina la técnica de medición para hidrocarburos como la
____________
153 Según lo analizado del capítulo 3 del IERNA 2013. CGR
154 Disponible en: https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Biblioteca-aire/Estudios-ca-
lidad-del-aire/Resumen%20Ejecutivo%20Prueba%20Piloto%20Distintivos.pdf
155 Más información en: https://www.metropol.gov.co/ambiental/calidad-del-aire/Biblioteca-aire/Estu-
dios-calidad-del-aire/Informe-Final-Convenio-686-AMVA-UdeA.pdf
368
así mismo, para vehículos de gasolina la técnica de medición para hidrocarburos como la
de (ionización de llama), arrojarían resultados más confiables.

Los avances presentados en cuanto a la comprensión de la relación ambiente y salud,

mediante la selección y aplicación de una metodología de estimación de carga de la
enfermedad asociada a factores de riesgo ambiental contribuyen a la toma de decisiones
de gestores de política frente a las acciones necesarias para reducir el impacto de la calidad
de aire en los grupos sensibles de la población. Sin embargo, es necesaria la garantía de
los recursos para la implementación de acciones derivadas lo cual involucra la articulación
de los diversos sectores como el gubernamental, político y social.

La CGR evidencia que hace falta mayor presupuesto156 para la actualización de los
inventarios de emisiones tanto a nivel nacional como en las ciudades con mayor problemática
de calidad del aire pues se encontró que 2 de las 3 AAU hacen esta actualización cada 5
años debido al gran costo que requiere, aunque esta debería depender de los cambios del
parque automotor157 del territorio.

Los incentivos tributarios planteados en la estrategia se constituyen en mecanismos que

facilitan el acceso a recursos económicos para que las entidades y las empresas adquieran
tecnologías alternativas para la protección del ambiente y la salud. Así mismo, es importante
que los beneficios tributarios ambientales vigentes en Colombia y su nivel de aplicabilidad
sean sostenibles en el tiempo con el fin de concretar el objeto de la estrategia analizada.

Del mismo modo, resta que el Congreso legisle en favor de la tasa retributiva instrumento
financiero de gran importancia para el apalancamiento de recursos que permitirían ampliar
la cobertura de ubicación y operación de sistemas de monitoreo, el fortalecimiento de la
capacidad técnica institucional, la renovación y adquisición de equipos de medición, mayor
y continua investigación, entre otros, con el fin de poder cumplir con lo propuesto en la
ENCA, para el logro de los compromisos internacionales y esto a su vez redunde en el
mejoramiento progresivo de la calidad del aire del territorio nacional.

El análisis de la inversión asignada para adelantar la gestión de la calidad del aire por
parte de las autoridades ambientales corresponde al 1% de la apropiación total para
inversión de éstas, y dado que adelantar una óptima gestión en este aspecto exige recursos
representativos y se garanticen a través del tiempo, es necesaria una mejor planificación y
priorización de los recursos por parte de las entidades para alcanzar los objetivos propuestos
en la Estrategia de Calidad del Aire.

Según los inventarios de emisión entregados por las AAU, los principales causantes de
emisiones son las fuentes móviles, es decir, los vehículos que transitan en las ciudades. Al
respecto, la CGR considera que faltan mayores medidas o estrategias que eviten la evasión
de la técnico-mecánica, pues en 2020 más de 7 millones de vehículos circularon por el país
sin esta revisión, siendo los motociclistas los principales evasores, según el RUNT.

____________
156 Que, las AAU aluden, se podría obtener, de los recursos generados por infracciones de tránsito
destinando un porcentaje de dicho ingreso a las autoridades ambientales ya que el tránsito de automotores
genera contaminación del aire cuyo factor es el que diariamente se busca reducir.
157 Relacionados con incorporación de vehículos cero emisiones, chatarrización de vehículos antiguos
o medidas de pico y placa, entre otros.
369
Referido al protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, cuya actualización
estaba prevista para el 2020 (ENCA), se evidencia una dilación en su ajuste ya que desde
el 2010 no ha cambiado. Entre los aspectos que se deben actualizar se encuentra lo
relacionado a los aspectos para tener en cuenta en el diseño y/o rediseño del manejo los
sistemas de vigilancia de calidad del aire y los requisitos sobre los sitios de muestreo ya
que no es fácil para la autoridad ambiental conseguir el lugar que preste las garantías tanto
físicas y de seguridad entre otros.

Contaminación
Emily Vera
2022
370

Acrónimos y Siglas
371
372
373
374
375
376
377
378
379
380
381
382
383

Anexos
Capítulo I
Anexo 1-1 PROMOCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS Y LAS VEEDURÍAS
AMBIENTALES EN LA GESTIÓN DE LAS CAR EN 2019-2021

(Continuar viendo anexo 1-1 en la siguiente página)

384

(Continuar viendo anexo 1-1 en la siguiente página)

385

(Continuar viendo anexo 1-1 en la siguiente página)

386

Fuente: Información recibida por las corporaciones autónomas regionales frente al cuestionario con radicado 2022EE0043307. Elabo-
ración: DESMA

Anexo 1-2 ESTRATEGIA PARA FORTALECER A LA SOCIEDAD CIVIL COLOMBIANA COMO AGENTE
QUE PREVIENE Y MANEJA LOS CONFLICTOS AMBIENTALES

(Continuar viendo anexo 1-2 en la siguiente página)

387

(Continuar viendo anexo 1-2 en la siguiente página)

388

(Continuar viendo anexo 1-3 en la siguiente página)

389

Fuente: Información recibida por las corporaciones autónomas regionales frente al cuestionario con radicado 2022EE0043307. Elabo-
ración: DESMA
390
Anexo 1-3 ESTRATEGIAS ADOPTADAS POR LAS CORPORACIONES
PARA LA TOMA DE DECISIONES

(Continuar viendo anexo 1-3 en la siguiente página)

391

Fuente: Respuesta cuestionarios Corporaciones Elaboró: DESMA.

392
Anexo 1-4 AVANCES GENERALES DEL PND, ACTO IV LÍNEA D

(Continuar viendo anexo 1-4 en la siguiente página)

393

(Continuar viendo anexo 1-4 en la siguiente página)

394

(Continuar viendo anexo 1-4 en la siguiente página)

395

(Continuar viendo anexo 1-4 en la siguiente página)

396

Fuente: Respuesta cuestionarios Corporaciones Elaboró: DESMA. PND 2018 - 2022, sectores CGR, Ministerios mencionados en el
cuadro y SINA Elaboró: DESMA

Capítulo II
Anexo 2-1 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL CONSOLIDADA PGN ENTIDADES SECTOR AMBIENTE
Y DESARROLLO SOSTENIBLE 2021

(Continuar viendo anexo 2-1 en la siguiente página)

397

(Continuar viendo anexo 2-1 en la siguiente página)

398

(Continuar viendo anexo 2-1 en la siguiente página)

399

Fuente: Minhacienda, SIIF, elaboró CDMA CGR

Anexo 2-2 PROYECTOS DE INVERSIÓN INSCRITO EN EL BANCO DE PROYECTOS

DE INVERSION NACIONAL DEL DNP 2021
(Millones de pesos)

(Continuar viendo anexo 2-2 en la siguiente página)

400

Fuente: DNP, SPI, elaboró CDMA CGR

Anexo 2-3 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL CONSOLIDADA CAR 2021

Incluye recursos PGN y Propios y administrados
(Millones de pesos)

(Continuar viendo anexo 2-3 en la siguiente página)

401

(Continuar viendo anexo 2-3 en la siguiente página)

402

(Continuar viendo anexo 2-3 en la siguiente página)

403

(Continuar viendo anexo 2-3 en la siguiente página)

404

Fuente: SIIF, CHIP, elaboró CDMA CGR.

Capítulo IV
Anexo 4-1 CARTA EUROPEA DEL SUELO. 1972

(Continuar viendo anexo 4-1 en la siguiente página)

405

Fuente: Parlamento Europeo (2002).24

Anexo 4-2 ÓRDENES DE SUELOS, ÁREAS, CARACTERÍSTICAS Y LOCALIZACIÓN

(Continuar viendo anexo 4-2 en la siguiente página)

____________
24 Consultada en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52002D-
C0179&from=ES
406

Fuente: Estudio de los Conflictos de uso del Territorio Colombiano, IGAC (2012)
407
Anexo 4-3 CATEGORÍAS DE CONSERVACIÓN – DETERMINANTES AMBIENTALES - ÁREA BANCO
MAGDALENA

(Continuar viendo anexo 4-3 en la siguiente página)

408

Anexo 4-4 PROGRAMA DE CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL BOSQUE SECO TROPICAL EN

COLOMBIA 2020-2030

(Continuar viendo anexo 4-4 en la siguiente página)

409
410

Capítulo V
Anexo 5-1 SISTEMAS DE VIGILACIA DE CALIDAD DEL AIRE DE LAS CAR A 2021

Fuente: Corporaciones Autónomas regionales en respuesta al cuestionario con radicado 2022EE0043307.

Anexo 5-2 SISTEMAS DE VIGILACIA DE CALIDAD DEL AIRE DE LAS CAR´S A 2013

Fuente: Capítulo 3 IERNA 2012-2013

411
Anexo 5-1 SISTEMAS DE VIGILACIA DE CALIDAD DEL AIRE DE LAS CAR A 2021

(Continuar viendo anexo 5-3 en la siguiente página)

412

Fuente: respuestas CAR marzo-abril de 2022. Elaboró DESMA

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Capítulo I

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septiembre de 2011.

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del cual se expide el decreto único reglamentario del sector ambiente. 26 de mayo de 2015.

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Único Reglamentario del Sector Transporte. 26 de mayo de 2015.

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se establece la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático y
se dictan otras disposiciones. 24 de febrero de 2016.

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estructura del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 3 de diciembre de 2020.

Decreto 1678 de 2020. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por el cual se adiciona
la Parte 19 al Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, para reglamentar el ejercicio
de las funciones de inspección, vigilancia y control del servicio público de adecuación de
tierras, y se dictan otras disposiciones. 17 de diciembre de 2020.

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Ley 2169 de 2021. Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país
mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad
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cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1o del
artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones. 25 de
octubre de 2010.

Resolución 2035 de 2018. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Por

medio del cual se implementan los centros regionales de dialogo ambiental y se dictan otras
disposiciones. 26 de octubre de 2018.

Resolución 077 de 2019. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Por la

cual se establecen fechas para la presentación de informes de cumplimiento ambiental en el
marco del proceso de seguimiento ambiental de proyectos de competencia de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales y se dictan otras disposiciones. 16 de enero de 2019.

Resolución 153 de 2019. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por la cual se adopta
el Manual de Condiciones de Bienestar Animal propias de cada una de las especies de
producción en el Sector Agropecuario para las especies Équidas, Porcinas, Ovinas y
Caprinas. 16 de mayo de 2019.

Resolución 2184 de 2019. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Por la

cual se modifica la resolución 668 de 2016 sobre el uso racional de bolsas plásticas y se
adoptan otras disposiciones. 26 de diciembre de 2019.
417
Resolución 253 de 2020. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por la cual se adopta
el Manual de Condiciones de Bienestar Anima/ propias de cada una de las especies de
producción del sector agropecuario; bovina, bufalina, aves de corral y animales acuáticos.
29 de octubre de 2020.
Resolución 549 de 2020. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Por la cual
se modifica la Resolución 0077 del 16 de enero de 2019 y se toman otras determinaciones.
26 de junio de 2020.

Resolución 0263 de 2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). por la

cual se expiden los términos de referencia para la elaboración del Plan de Manejo Ambiental
para Proyectos Turísticos Especiales (PTE) de gran escala en suelo rural
17 de marzo de 2021.

Resolución 1294 de 2021. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Por la

cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo
impacto y ambientalmente sostenibles en páramos y se adoptan otras disposiciones. 07 de
diciembre de 2021.

Resolución 773 de 2021. Ministerio del trabajo. Por la cual se definen las acciones que
deben desarrollar los empleadores para la aplicación del Sistema Globalmente Armonizado
(SGA) de clasificación y etiquetado de productos químicos en los lugares de trabajo y se
dictan otras disposiciones en materia de seguridad química. 07 de abril de 2021.

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y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.

Ley 2056 de 2020 por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema
General de Regalías.

Decreto 1821 de 2020 Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema
General de Regalías.

Acuerdo 3 y 4 de 2021 de la Mesa de Coordinación del sistema General de Regalías.

Acuerdo 6 de 2022 de la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías.

Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones”.

Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.

Ley 2063 de 2020 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2021”.

Decreto 1805 de 2020. “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2021, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos.”

Ley 2072 de 2020 por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías
para el bienio del 1o de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022.

Ley 1955 de 2019 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto
Por Colombia, Pacto por La Equidad”.

Decreto 111 de 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley
225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Decreto 1957 de 2007 Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se
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Capítulo III
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Decreto 1869 de 2017 (Por medio del cual se sustituye el Titulo 12 del Decreto 1082 de
2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación, en lo relacionado con
el funcionamiento del Consejo de Política Económica y Social CONPES)

Decreto 1071 de 2015 (Esta versión incorpora las modificaciones introducidas al decreto
único reglamentario del sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural
a partir de la fecha de su expedición).

Decreto 2189 de 2017 (Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de
Planeación).

Decreto 3570 de 2011 (Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y
Desarrollo Sostenible).

Decreto 4152 de 2011 (Por el cual se escinden unas funciones de la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional- ACCION SOCIAL y se crea la Agencia
Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC – COLOMBIA).

Decreto 2811 de 1974 (Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente).
420
Decreto 622 de 1977 (Por el cual se reglamentan parcialmente el capítulo V, título II, parte
Xlll, libro II del Decreto- Ley número 2811 de 1974 sobre «sistema de parques nacionales»;
la Ley 23 de 1973 y la Ley 2a de 1959).

Decreto 1076 de 2015 (Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
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1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en
relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la
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parcialmente el Arancel de Aduanas y se establecen contingentes arancelarios para la
importación de automotores clasificados en las partidas y subpartidas arancelarias 870120,
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naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones. D. O. No. 41.146 de 22 de diciembre de 1993

Ley 1892 de 2018. Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Minamata sobre el
Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013. D.O. No. 50.590 de 11
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Ley 1964 de 2019. Por medio de la cual se promueve el uso de vehículos eléctricos en
Colombia y se dictan otras disposiciones. D.O. No. 51.011 de 11 de julio 2019

Ley 1972 del 2019. Por medio de la cual se establece la protección de los derechos a
la salud y al medio ambiente sano estableciendo medidas tendientes a la reducción de
emisiones contaminantes de fuentes móviles. D.O. No. 51.018 de 18 de julio 2019.

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Resolución 909 de 2008. Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MVDT).

Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes
a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones. 5 de junio de 2008.

Resolución 910 de 2008. MVDT. Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de
emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes móviles terrestres, se reglamenta
el artículo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones. 24 de junio de
2008.

Resolución 610 de 2010. MVDT. Por medio del cual se modifica la Resolución 601 de 2006.
Por la cual se establece la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el
territorio nacional en condiciones de referencia. 6 de abril de 2010.

Resolución 1111 de 2013. MADS. Por medio de la cual se modifica la Resolución 910 de
2008. Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de emisión de contaminantes que
deberán cumplir las fuentes móviles terrestres, se reglamenta el artículo 91 del Decreto 948
de 1995 y se adoptan otras disposiciones. 10 de septiembre de 2013.

Resolución 2254 de 2017. MADS. Por la cual se adopta la norma de calidad del aire ambiente
y se dictan otras disposiciones. 1 de noviembre de 2017.

Resolución 40177 de 2020. [MADS y Ministerio de Minas y Energía]. Por la cual se definen los
energéticos de bajas o cero emisiones teniendo como criterio fundamental de componentes
nocivos para la salud y el medio ambiente y se adoptan otras disposiciones. 3 de Julio de
2020.

Resolución 40178 de 2020. [MADS y Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Agricultura

y Desarrollo Rural]. Por la cual se cumplen disposiciones en materia de realización de
programas piloto de mezclas superiores de biocombustibles para su exclusivo en vehículos
automotores o fuentes móviles terrestres. 3 de Julio de 2020.

Resolución 40103 de 2021. [Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible]. Por la cual se establecen los parámetros y requisitos de calidad del
combustible diésel (ACPM), los biocombustibles para uso en motores de encendido por
compresión como componentes de mezcla en procesos de combustión y de sus mezclas y,
de las gasolinas básicas y gasolinas oxigenadas con etanol anhidro, combustible para uso
en motores de encendido por chispa, y se adoptan otras disposiciones. 7 de abril de 2021.

Resolución 40433 de 2021. [Ministerio de Minas y Energía y MADS]. Por la cual se expide el
Reglamento Técnico de Emergencia sobre algunos parámetros de calidad de combustibles
líquidos derivados del petróleo de los biocombustibles y sus mezclas. 31 de diciembre de
2021.
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Contralor General de la República
LINA MARÍA ALDANA ACEVEDO
Vicecontralora General de la República

Gabriel Adolfo Jurado Parra

Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Iván López Dávila Colaboraron en la realización de este informe
Director de Estudios Sectoriales Adriana Janeth Mora Javela
(Y coordinador del IERNA)
Lucia Mazuera Romero Oficina de comunicaciones y publicaciones
Directora de Vigilancia Fiscal
Paulo César Rodríguez Romero Rossana Payares Altamiranda
Director Desarrollo Sostenible y Valoración Directora oficina de comunicaciones y
de Costos Ambientales publicaciones
Lina María Castillo Duque
Participaron en la realización de este informe Diseño de portada del informe IERNA 2021-2022
Mónica Ávila Zabala Lina María Castillo Duque
Laura Vanessa Ballesteros Paz Diseño y diagramación del informe
Andrés Felipe Cuellar Zuleta IERNA 2021-2022
Yineth Cury Palacios
Fredy Camilo García Reyes Lina María Castillo Duque
Adriana Milena Olaya Aguilar Diseño gráficos y cuadros
Narda Gysset Parra Tapia
Milena Lisseth Puerta Montealegre Paulo César Rodríguez Romero
Yesid Antonio Pulido Molina Fotografías de portada
Otto Reyes García
Wilman Alonso Rodríguez Caicedo Paulo César Rodríguez Romero
Martha Liliana Rodríguez Gutiérrez Fredy Camilo García Reyes
Diana Lorena Rojas Blanco Martha Rodríguez
Olga Sánchez Alava Emily Vera
Emily Yohana Vera Mancipe Fotografías de portada de capítulos

Enlaces sectoriales Paulo César Rodríguez Romero

Myriam Agudelo Flórez Fredy Camilo García Reyes
Juan Carlos Ardila Domínguez Martha Rodríguez
Luis Alejandro Ávila Leal Emily Vera
José David Beltrán Obando Fotografías al interior de los capítulos
Nanci Yolanda Buitrago Garzón
Marcela Camacho Benavides
Diego Alejandro Chaves Martínez
Elsy Jhoana Contreras Medina
Henry Duarte Serrano
Luz Patricia Gallo López
Víctor Hugo Loaiza Segura
Salomé del Pilar López Peña Editor
Luis Fernando Monge Contraloría General de la República
Sara Moreno Nova Carrera 69 No. 44 – 35 PBX: 518 70 00
Javier Ordoñez Torres Bogotá D.C., Colombia
Miguel Pinzón Salcedo Agosto de 2022
Javier Rodríguez Corredor www.contraloria.gov.co
INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE

2021 -2022