CapiTULo I ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 1, CoNcepro De ACTIVIDAD FINANCIERA (1). — Parecerfa innecesario recordar, por sabido, que el Estado debe cumplir funciones complejas para la realiza- cin de sus fines, tanto en lo referente a la seleccidn de los objetivos, a las (1) Bibliograffa: Arena, Per una teoria politico-economica della finanza (en Riv. Dir. Fin. e Sc. d. Fin., 1940, I, ps. 3 y sigtes.); {d., Ancora a proposito di una teoria politico economica della finanza publica (en Riv. Fin. e Sc. d. Fin.", 1940, I, ps. 142 y sigtes.); {d., Equilibrio fra attivita economica e finanziaria... (A ptoposito di alcuni saggi di teoria finanziaria) (en Riv. Dir. Fin. e Sc. d. Fin.”, 1431, ps. 141 y sigtes.); id., Attivita finanziariaed economia programmata (Vecchi e nuovi problemi della scienza della finanza) (en Riv. Dir. Fin. e Se. d. Fin.’, 1949, 1, ps. 239 y sigtes.); Cosciani, La nature de I'activité financiére (en R.S.L-E, 1953, ps. 457 y sigtes); Det. 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Fl derecho tributario (en Impuestos, XLIV-A, 17 y sigtes.): Dino Jaract, Finanzas puiblicas (Editorial Cangallo, Buenos Aires, 1978); José V."TRova JARaMiLto, Las ciencias de la actividad financiera (Cuadernos, n° 8, p. 305, Edersa S.A.); Jose Fersino LaPavzay Curso de derecho financiero espaiiol(13* ed., Marcial Pons, Madrid, 1991); Euceto Siow Acosta, El derecho financiero y la ciencia jurfdica (publicaciones del Real Colegio de Espafia, Bolonia, 1985); FeRNANDO Sitvz. be Bulan, Lecciones de derecho financiero (7* ed., Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid, 1989); Juaw Marri Quenaur yCarmto Lozano Serrano, Curso de derecho financiero y tributario (Ed. Tecnos, Madrid, 1990); Avro Rovwicie Bexsilo, Introduc-a Princirios GENERALES erogaciones, a la obtencion de los medios para atenderlas —pecuniarios 0 de otra especie— y a la gestion y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Mas aunque el concepto general no ofrezca dudas, no ocurre lo propio cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, claborandose diversas teorias para explicarla, principalmente por los autores italianos, quienes continuadores de una tradicion financiera brillante, han agu- zado la investigacién, oscilando entre un concepto puramente econdmico y Ot10 eminentemente politico o politico-sociolégico, como veremos enseguida. Cabe anticipar, empero, que constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera los ingresos, los gastos y la conservacién de los bienes 0 gestiGn de los dineros puiblicos (2); y que si bien la materia sobre la cual se desarrolla es econémica, corresponde a un sujeto politico, que es el Estado, yaun objeto dela misma indole. Esta vinculacién entre lo econémico ylo politico ofrece tema de discrepancia; asf, por ejemplo, algunos autores (3) consideran la existencia de dos estadios o momentos en la actividad, el pri- mero politico y el segundo econémico, con predominio de este ultimo, en tanto que otros, fieles a un concepto integral y funcional de las finanzas puibli- cas, creen que hay sdlo aspectos distintos de un todo organico (4). Por otra parte, aun concibiendo al Estado en el sentido democratico, opues- to al totalitarismo, esto es, fundado en el principio de que la soberanfa radica enel pueblo y de que aquél existe en funcién del individuo y no como enti dad a la cual deba subordinarsele, resulta inadmisible suponer que su activi- dad financiera sea andloga ala accidn de los particulares. Las diferencias son sustanciales y no meramente cuantitativas, aparte de que el Estado constitu- ye una entidad juridica independiente de los individuos que la integran, con existencia y voluntad propias, y que sus mandatos son obligatorios y compulsivos. Actividad estatal y actividad privada se desarrollan en planos distintos aunque no incompatibles, y por ello no pueden equipararse (5). 2. TEORIAS SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. — Con propésitos de sistematizacion, generalmente las doctrinas se agrupan en tres categorias: teorfas econdmicas, teo. rias politicas y teorias socioldgicas (6). Sin embargo, veremos al examinarlas que cidn al estudio del derecho financiero, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1976; Conca Penez, or Avata Petavo, Temas de derecho financiero, Servicio Publicaciones Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid, 1990; Comentarios a la Ley General Tributaria. Home- naje a Sainz de Bujanda (Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1991); Attianono Mentnoez Mo- ReNo, Aproximacién al concepto y al método del derecho financiero y tributario (Burgos, 1988); Hector B. Viutscas, Manual de finanzas ptiblicas, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000; Mwunicio Pazas Vecn, Derecho de la Hacienda Ptiblica y Derecho Tributario, Ed. Temis, Rogoté, Colom bia, 2000; Hector B. Viutecas, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, 8° ed. actuali- zaday ampliada, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2002; Horacio Garcia Beisunce, Tratado de Tributacién, tI, Derecho Tributario, vol. 1, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2003. (2) Incxosso, ob. cit., ps. 3y 4. (3) Masct, ob. cit.; ARENA, ob. cit: (4) Griziorn, La scuola italiana di diritto finanziario e scienza delle finanze (en Studi, t. 1, Ps. 105 y sigtes., esp. p. 110). (8) Griaorn, Nozioni dello Stato e inditizzi scientific delle finanze (en Sage, ps. 109 y sigtes.). Para la doctrina norteamericana, ver: Groves, Financing Government (4* ed., Henry Holt & Co., New York, 1954, ps. 6 y sigtes); Cou, Why public finance? (en “National Tax Journal’, 1948, ps. 193 y sigtes). (6) Una sumaria enumeracién y abundante bibliografia puede verse en: Baterino, Uma introdugao a ciéncia das finangas (Forense, 11* ed., Rio de Janeiro, 1976, p. 35).ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. 5 ciertos autores ocupan posiciones intermedias, 0, mejor dicho, que sus ideas partici- pan delas caracteristicas de todas, por lo cual esa clasificacién no debe entenderse entérminos absolutos. Comprobaremos también que el criterio selectivo responde aapreciaciones subjetivas, por lo cual tratadistas como Jéze y Seligman son ubicados por unos ena escuela socioldgica, en tanto que otros los atribuyen ala politica. 3, Trontis rconowicas. — Las explicaciones de tipo econdmico no son uniformes; coinciden en cuanto consideran la actividad financiera estatal como fenémeno econémico, pero difieren en la formulacién de las explicaciones. Asf, para la escue- Iaclasica inglesa (Smith, Ricardo, McCulloch, Mill) y sus continuadores, la accion del Estado se traduce en un consumo improductivo, puesal intensificarla presién tributaria sustrae a los particulares una porcin de renta que podrfa utilizarse en nueva produccién de bienes. Otros autores (Senior, Bastiat) ven en esa accién una serie de actos de cambio o de equivalencia entre los servicios ptiblicos y las presta- ciones de los particulares, que constituirfan su precio; interpretacidn objetada por ser imposible la formacién automatica del precio de los servicios del Estado, no solamente por falta de libertad en su elecci6n, ya que estan obligados coactivamente al pago de las contribuciones, y por desconocerse con certeza a utilidad de aqué- los, que es elemento para a libre formacién del precio. Mayor trascendencia ha tenido la teoria dela utilidad relativao marginal, creada por Sax yaceptada por autores de diversos paises. Pretende quelo mismo que en la economia privada, se procura la maxima utilidad posible; es decir, aplica el concepto hedonistacel mayor beneficio con el minimo de sacfificio. Segtin ella, los habitantes distribuyen su riqueza por intermedio de stis representantes politicos, satisfaciendo en primer término las necesidades ptiblicas y privadas de mayor importanciayluego las de menor intensidad, en forma tal que los fondos insumidos por el impuesto no hubieran tenido un destino mas remunerativo en manos delos particulares. Wicksell pertenece a esta tendencia, al sostener que la utilidad de los gastos ptiblicos debe ser reconocida por todas las clases sociales, cuya apreciacion de- penderé dela relativa intensidad de las necesidades privadas y dela diversidad en la estimacién delas colectivas. Por consiguiente, la unanimidad y la espontaneidad constituyen la tiniea ga- rantfa contra toda injusticia en la distribuci6n de las cargas puiblicas, pero como la unanimidad absoluta no es posible, hay que contentarse con la relativa dela repre- sentacién politica (7) La interpretacion que analizamos no consigue demostrar que la apreciacién subjetiva individual de la relacién entre el impuesto que se paga y la utilidad del servicio obtenido, se trasforma en la valoracién compleja y objetiva que deben aplicar los gobernantes como norma de producci6n de bienesy servicios puiblicos. No hay correlacién entre necesidades individuales y colectivas, ni éstas son lasuma de aquéllas; aparte de que al efectuar el Estado una seleccion de necesidades, el principio hedonista no resulta absoluto. Cabe mencionar en este pardgrafo la teoria de la reproductividad de los gastos del Estado (von Stein) ya teorfa de la productividad directa (Wagner), relacionadas con laaccién indirecta o directa, respectivamente, para el enriquecimiento de los ciudadanos. Pero, por cierto que merecen atencién por la autoridad de sus sostenedores, las opiniones que consideran al Estado como factor de produccién. Ante todo, De Viti de Marco (8) con su teorfa del Estado cooperativo, similara una sociedad cooperativa de produccién y consumo, que constituye un factorde (7) Sawwz.0€ Burana, ob. cit., p. 255. (8) De Vitt ve Marco, Principii di economia finanziaria (Einaudi, Torino, 1939, libro I, cap. 1).6 PRINcIPIOS GENERALES la produccién y, como tal, tiene derecho cierta porcién de la riqueza creada con suaporte, como sifuera un empresario cualquiera. Porsu parte, Einaudi (9) admite que el Estado sea tn factor de produccién, pero operando en forma especial y no como lo suponfa De Viti de Marco, actuando como los demas factores econémicos dela produccién; el Estado, pues, influye en la produccién, pero no es factor de produccién enlaacepcisn general de la expresion; actuaria en forma parecida alos baneosy grandes empresas de financiacién. Lainsuficiencia delas doctrinas econémicas en sus modalidades tradicionales, determinélainclinacién hacia las teorias politicas y las socioldgicas; no obstante, uno delos financistas modernos mas destacados por la originalidad de su concepcién, ‘Gustavo Del Vecchio (10), ensaya un retorno al predominio de lo econémico, Yetomando la teorfa dea seleccién de Pantaleoni. Sostiene que en el campo econ6. mico y social se verifica ese fenémeno, como en biologia, con la subsistencia de Giertas fuerzas sociales, en tanto que otras desaparecen, y que actiia en las finanzas mediante tres principios fundamentales’el principio de los gastos fijoso de los costos unitarios decrecientes; el principio de la uniformidad, y el principio de la igualdad. Rechaza la interpretacion socioldgica y concreta su pensamiento diciendo que “la ciencia delas finanzas consiste en la aplicacién de la teoria econémica a los hechos financieros, cuando la teorfa econémica se adopte con sus caracteres actuales, La ciencia de las finanzas es, por tanto, la misma teoria econémica”s y esos caracteres modetnosson éstos: es una teoria dindmica yno estética; es una teorfa de probabi- lidadesyno categorica; es fragmentaria(11). Apesar de su originalidad, esta orientacién no es inobjetable, sehalando- sela como unilateral e insuficiente al no proporcionar base unitaria a toda la ciencia financiera con una idea sintética y realmente auténoma (12) 4. Tronia sociovocica. — Se considera creador de esta doctrinaa Vilfredo Pareto ensu Tratado de sociologra general (13), quien establece un nuevo elemento regu- lador de la actividad financiera: el principio social, Segtin esta interpretacién, la forma general de la sociedad se determina porlos diversos elementos que acttian enella, pudiendo distinguirse las sfguientes categorfas: 1) los elementos dela natu- raleza (suelo, flora, fauna, clima, ubicacién geografica, riquezas minerales, etc.); 2) Ja acci6n ejercida sobre una sociedad por otras anteriores en el tiempo o exteriores enel espacio; 3) los elementos internos, tales como la raza ylo que llama “residuos”, que son la calidad de los sentimientos, delas inclinaciones, delos conocimientos, dela inteligencia y de los intereses predominantes en toda sociedad. La autoridad debe comprender y apreciar adecuadamente esos elementos, para actuar confor- me a ellos; de esta manera se produciré una armonfa y reciproca comprensién entre clase gobernante y clase gobernadora, pudiendo asf satisfacer a todos la accion estatal. En razon dela heterogeneidad de necesidades e intereses colectivosy ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los juicios singulares quedan obligatoriamente subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen el orden de prelacion de las necesidades a satisfacer, segtin conside- raciones de conveniencia politica y de utilidad social. La necesidad publica no es (9) Apud Twanont, Contributo allo studio..., p. 322. (10) Dat Veccino, ob, cit.; Ganino-Canina, Aspects de la pensée financiére italienne (en B.S. 1956, ps. 58 y sigtes., esp. p. 70). (11) Det VeccHto, ob. cit,, esp. p. 237. (12) Ganiso-Canina, ob. cit. (13) PaRero, Trattato di sociologia generale (2 vols., Barbera, Firenze, 1916, § 2250, 2268, 2778).ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 7 aquella que, experimentada por la generalidad de los habitantes, es satisfecha en la forma mas econémica por la accion del Estado, sino la que —segtin criterio de la autoridad— los habitantes sienten o deberian sentir como miembros del consor- cio politico y es satisfecha con el gasto publico, aunque nolo adviertan muchos de Jos llamadosa contribuir. Laintroduccién del elemento social en el anlisis de la actividad financiera fue recibida entusiastamente por la doctrina y result6 compartida por autores de mé- rito, como Borgatta, Fasiani, Sensini, Fasolis, Tivaroni, en Italia; Jeze, en Francia; Seligman, en los Estados Unidos. Sin embargo, es posible que ello obedecieraa una reaccidn contra la interpretacién puramente econémica, antes que alaadopcién indiscriminada del nuevo concepto, siendo discutible ubicar a ciertos tratadistas exclusivamenteen esta corriente. ‘Asi, por ejemplo, Tivaroni (14) incluye en ella a Jéze y Seligman, en tanto que Griziotti (15) los afilia a su doctrina politica; por otra parte, Garino-Canina afirma que Borgatta es “el mejor representante de la tendencia sociolégica en Italia” (16), mientras Griziotti sostiene que ello pudo ser cierto tomando en cuenta sus primeros trabajos pero sin existir dudas que més tarde “repudiara las sugestio- nes paretianas experimentadas en sus obras juveniles” (17). ** Enel ambito de la teorfa econémica, Bergson, con el seudénimo de Burke, atacé en 1938 al utilitarismo de la escuela de Cambridge, contraponiendo al con- cepto de la funci6n de utilidad el concepto de bienestar social, instrumento que paso a ocupar en las décadas posteriores un papel importante en el campo del anélisis de dicha teorfa. Autores contempordneos, como Chipman, sostienen que Vilfredo Pareto fue quien en 1933 anticipé el resultado de Bergson, de tanta tras- cendencia para las escuelas econémicas contempordneas (18). Una delas principales criticas que se formulan a esta teoria es que considera al Estado como “ente metafisico” cuando se trata de una realidad como lo son las sociedades del derecho privado, las fundaciones, las corporaciones. Bien esta —se dice— rechazar las escuelas econémicas y tener en cuenta las fuerzas politicas y sociales, pero no es posible desconocer el Estado como ser real; éste “es el sujeto activo de las finanzas y el punto de referencia natural, del cual tiene que partir la ciencia de las finanzas en su renovaci6n cientifica para estudiar las relaciones entre el Estado ylos contribuyentes, siempre desde el punto de vista interiordela activi dad financiera’ (19). Por sti parte Del Vecchio rechaza la concepcién sociolégica porque niega cate- goria cientifica a la sociologia, que a su juicio es de orden filoséfico y s6lo revela sintesis correspondientesa determinados modos de ver individuales; y poresto, asf como se alude ala sociologya de Pareto, podria hablarse de aquéllas de Marx o de Simmel. En conclusién: no es cuestién de desechar la sociologia, debiendo reeono- cerse que los socidlogos han aportado interesantes contribuciones; se trata de establecer —dice— si uno 0 dos 0 diez socidlogos juntos, pueden constituir una ciencia de las finanzas” (20) (14) Compendio, cit (15) Griziomn, Analogies et différences entre la doctrine de Gaston Jéze et la doctrine italienne ‘en matiére de science des finances et de législation financiéres (en RS.L.B, 1954, p. 258). (16) Aspects de la pensée financiére italienne (en RSE, 1956, ps. 58 y sigtes., esp. p. 67). (17) Levoluzione della teorfa generale della finanza nelle opere di Gino Borgatta (en Studi 7. DISCIPLINAS QUE TRATAN DELA ACTIVIDAD FINANCIERA: CIENCIA DELAS FINANZAS: DERECHO FINANCIERO; ECONOMIA FINANCIERA. — Hemos visto, al comienzo de este capitulo, que laactividad financiera tiene por finalidad hacer posible el cumplimiento de los objetivos del Estado, diferencidndose de la actividad privada por Jos finesy por los medios. Por supuesto que aquélla es compleja e incluye aspectos politicos, econémicos, técnicosy juridicos: de los tres primeros se ocupala ciencia de las finanzas; del ultimo, el derecho financiero, aunque Griziotti agrega una tercera disciplina que otros incluyen en la primera: la politica financiera (43). La ciencia de las finanzas tratarfa de “los principios de la distribucién de los gastos ptiblicos e indica las condiciones de su aplicacién’; la politica fi- (38) Saiz pe Burana, Sistema..., vol. primero, 1977, ps. 22 a 26. (39) Simén Acosta incluye entre quienes aceptan la concepcién subjetiva a Rodriguex, Berejjo. ** (40) Cao Onttca, Consideraciones sobre los presupuestos cientificos del derecho finan- ciero (H.PE., n° 1, 1970, ps. 123 y sigtes.). Ver también Siow Acosta, ob. cit. ps. 84 y sigtes. ** (41) Sawwz.de Busan, Sistema..., vol. primero, 1977, p.117. ** (42) Sinz nt BuraNna, Sistema... vol. primero, 1977, p. 174. “* (43) Griziorn, Diritto finanziario, scienza delle finanze ed economia finanziaria (en Riva 1939, 1, ps. 3 y sigtes.); (d., Principii di politica, diritto e scienza delle finanze (Cedam, Padova, 1929, p. 11); Horacio Garci Brtsunce, ob. cit. en nota (1), p. 20 y sigtesACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO nanciera estudiaria los fines a perseguir y los medios para su obtencidn; el derecho financiero expondrfa “las normas jurfdicas de las leyes que determi- nan la distribucién de las cargas ptiblicas, con el objeto de indicar su exacta interpretacién’ (44). Por su parte, Baleeiro, aunque reconociendo la abundancia de definicio- nes sobre ciencia de las finanzas (45), nos proporciona ésta: “Es la disciplina que, por la investigacién de los hechos, procura explicar los fenémenos vin- culados a la obtenci6n y erogacidn del dinero necesatio para el funciona- miento de los servicios a cargo del Estado 0 de otras personas de derecho puiblico, asf como los demas efectos derivados de esa actividad gubernativa” (46). “Desde este punto de vista—agrega— es una ciencia ontolégica, esto es, ‘un juicio de existencia: “lo que es” y “por qué es”. Sin profundizar el tema, por ser meramente introductivo en nuestro caso, eabe senalar que la diferenciacién que suele hacerse entre ciencia de las finanzas como perteneciente a las disciplinas econémicasy derecho finan- ciero como dependiente de las jurfdicas (47), es rechazada por la escuela de Pavia, que se pronuncia por la unidad del fenémeno financiero y la indivi- sibilidad de sus diversos aspectos (48). Pero si bien aceptando tal separa- cidn con fines didacticos —como lo haremos en un capitulo posterior—, ello no importa reconocer la existencia de una identidad entre economia y finanzas. a La vinculacién o disociacion entre economia y finanzas ha dado lugar a ‘una amplia bibliografia, principalmente en Italia, recordandose hace poco la actualidad de las ideas de Griziotti y sus aspectos basicos (49), pero aun quie- ‘nes comparten el punto de vista esencial de aquél, discrepan en ciertos pun- tos (50). Pese a ello, otros autores consideran que el derecho financiero debe separarse de la ciencia de las finanzas y de las doctrinas éticas, politicas y ‘econdmicas (51); en tanto que ciertas opiniones sustentan el concepto de que (44) Griiorn, Principii, p.11 (45) En Espafia la ciencia financiera 0 ciencia de las finanzas es conocida por “hacienda piiblica’ o “ciencia de la hacienda’, preconizéndose su reemplazo por las denominaciones mas difundidas en el mundo (vid Sinz pe Buianpa, Hacienda y derecho, Instituto de Estudios Politicos, Madrid, 1955, t. I, ps. 25, 27 y 28). (46) Batteino, ob. cit, p. 22. ~ (47) Beruri, Principii di diritto tributario (2* ed., Giuffré, Milano, 1967, t. I, p. 21); GIANNINI, Istituzioni di diritto tributario (7 ed., Giutfré, Milano, 1956, p. 7); id. Dirito finanziario e seienza delle finanze (en “Rivista Italiana di Diritto Finanziario”, 1939, I, ps. 1 y sigtes.). * (48) Gniziorn, Mezzi dell’attivita economica e mezzi dell‘attivita finanziaria (en Sagei, ps. 253 y sigtes.); fa, Ditto finanziaro, Scienza delle inanze ed economia finanziaria (en Riv 1339, I, ps. 3 y sigtes.); id., Studi, t. I, ps. 3 y sigtes. y 93 y sigtes. (49) Forte, Anualita dell'insegnamento di Benvenuto Griziotti (en “Rivista Dir. Fin.”, 1967, I, p. 343). (50) Pesexri, Unita dialettica tra scienza delle finanze e diritto finanziario (en “Rivista cits 1961, I, p. 133). (51) Romaneuit-Grimaiol, Metodologia del derecho financiero (en “Revista de Derecho Fi- ‘sanciero y de Hacienda Puiblica’, 1961. p. 731). También en favor de la separacién entre derecho financiero y ciencia de las finanzas: ALrREno Aucusto Becken, Teoria geral do direito tributdrio (Saraiva, Sao Paulo, 1963, ps. 20 y sigtes., y la amplia bibliograffa que cita en nota); Sainz pe Buiaxoa, La autonomia del derecho financiero (en “Hacienda y Derecho’, Madrid, 1961, t. 11, p. 47, quien hace una revista muy completa de las distintas doctrinas). reheat12 Parinciptos GENERALES la tesis de la unidad dialéctica entre esas disciplinas no halla corresponden- cia —al menos en la actualidad— en la realidad objetiva del fenémeno com- plejo de las finanzas ptiblicas (52). De la evolucién de los conceptos ortodoxos y de la interrelacién entre economia y finanzas se han ocupado numerosos tratadistas (53), siendo ‘oportuno recordar que ante los problemas que plantea el tema, un desta- cado autor espanol ha sefialado que “la tarea fundamental de los hombres de derecho no consiste tan sdlo, ni primordialmente, en hacer un estudio técnico de los textos fiscales, sino en definir y, sobre todo, en defender, los valores juridicos que el derecho financiero encarna"; enunciando a conti- nuaci6n ciertas férmulas de colaboracién entre juristas y economistas den- tro del campo financiero, que dara dptimos frutos si ella se inspira en “un vehemente y sincero anhelo de descubrir la verdad, superando toda clase de orgullos y rivalidades que ensombrecen la vision del investiga- dor” (54). Aun euando se pueda hablar de cierta aproximacion entre economia y finanzas, al alejarse aquélla de su posicidn individualista para inclinarse hacia el plano social (55), la diferencia no es meramente cuantitativa sino sustancial: El contenido de ambos es diferente, pues si bien el fendmeno financiero contiene elementos de orden econémico, éstos deben ser estu- diados y apreciados desde dngulos distintos. Como se ha dicho con pro- piedad, “el factor econdmico y el politico se retinen en el orden de los. hechos financieros, como factores de un fenémeno de economia colecti- va", de modo tal que “la ciencia de las finanzas tiene su razon de ser como ciencia que estudia un orden especial de hechos econdmicos", por lo cual “no sélo se separa de la ciencia politica, sino también de la economia politica” (56). o Es verdad que la economia, segtin dijimos, ha ampliado su panorama y que las contribuciones de Beveridge, Wicksell, Lord Keynes, Hansen, Simons, han determinado cambios fundamentales en los fines de la actividad finan- ciera del Estado, pero, con todo, ello no justifica la identificacion entre econo- mfa y finanzas, y menos la integracién de éstas en aquélla (57). Tan grande es la separaci6n entre ambas, que la propia terminologia no es adaptable; y asi, cuando el derecho financiero utiliza expresiones corrientes en economia, es (2) Goncern, In tema di unita dialettica tra scienza delle finanze e diritto finanziario (en “Archivio Finanziario’, vol. XI [1963), p. 117) (53) Auumana, Tratado, tI, ps. 27 y sigtes.; Cocivena, Principii di diritto tributario (Giuffre Milano, 1959, vol. I, p. 8); bE Juano, Curso de finanzas y derecho tributario (Molachino, Rosario, 1963, t. I, ps. 41 y sigtes.); Amonos, Derecho tributario (Ed. Derecho Financiero, Madrid, 1963, Ps. 36 y sigtes.); neta Ganza, Derecho financiero mexicano (7* ed., Porrtia, México, 1976, ps. 15 y sigtes.); Part, Las relaciones entre la ciencia financiera y la ciencia econdmica (en Gen.ort ¥ Neumark, Tratado de finanzas, Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1961, t. I, ps. 609 y sigtes). (64) Sainz 0¢ BuranoA, La elaboracién corporativa de las disciplinas financieras (en “Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Publica’, 1967, ps. 609 y sigtes., esp. ps. 626 y 627). (55) Stanmati, Osservazioni sui concetti di “piano econémico" e di “piano finanziario” (en “Riv”, 1943, 1, ps. 84 y sigtes,) (56) Ricca Satenno (Paoto), La tradizione italiana ei compiti odierni nella scienza delle finance (en “Riv.", 1939, I, ps. 44 y sigtes., esp. ps. 66 y 68). (57) Cou, Why public finance? (en “Nat. Tax Journal’, 1948, ps. 193 y sigtes)ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 13 para atribuirles una significaci6n propia, como ocurre con los términos renta, capital, beneficio, para s6lo referirnos a los mas ostensibles (58). Laevolucién del concepto del Estado, que del Estado-gendarme (econo- mia liberal) pasé al Estado-providencia (intervencionismo) y tiende a ser reemplazado por el Estado faustico (dirigismo), segiin la interpretacién de Marchal (59), con los nuevos conceptos acerca del presupuesto, y los fines econémico-sociales del gasto ptiblico y del impuesto, explican la moderna orientacién de la escuela francesa hacia una aproximacion entre economia y finanzas, cuyas interrelaciones destaca. Tanto Laufenburger (60) como Marchal (61) tienden, asi, al desarrollo de una economia financiera, bien que no esca- peal segundo la persistencia de un antagonismo “entre el interés general, tal como es apreciado porlos dirigentes, y tal como lo experimentan los particu- Tares” (no hay puente entre ambos, al decir de este autor), induciéndole a propiciar una transaccién, confiriendo a otra disciplina la investigacién del contenido exacto del interés general (62). Pero esta reaccién contra el exclusivismo del concepto juridico de las fi- nanzas, antes predominante en Francia, no puede llegar al extremo de erigir a Ja economia financiera en disciplina auténoma, ni considerarla como reem- plazante “de la ciencia tradicional de las finanzas cuyo contenido, mucho mds amplio, encierra la coexistencia de estudios jurfdicos y econémicos. Desde ahora, factor financiero y factor econdémicé estan intimamente vinculados; cien- cia de las finanzas y ciencia econdmica estrechamente dependientes” (63). Pero, ya se acenttie la tendencia hacia la vinculacién de las finanzas con la teorfa econdmica general o se mantenga la separacién sefialada por la escue- laitaliana, es innegable que existen diferencias fundamentales entre los con- ceptos econémicos y los financieros, que justifican la diferenciacidn entre economfa y finanzas, por lo menos en el estado actual del desarrollo cientifi- co. Habra aproximacién, vinculaci6n, interrelacién, pero no identificacién entre ellas. 8, FINES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. NEUTRALISMO E INTERVENCIONISMO. —= Los proble- mas esbozados en los pardgrafos precedentes nos conducen a examinartunacues- tidn que preocupa alos financistas y que han motivado discrepancias, acentuadas en los tiltimos tiempos al intensificarse los aspectos econdmicos y sociales de la actividad financiera. Nos referimos a la oposicién entre neutralismo e intervencionismo de las finanzas puiblicas; 0, como también se dice, siellas deben proponerse exclusivamente la obtencién de recursos (fin fiscal) o si, ademas, les corresponde perseguir finalidades de naturaleza econémica y social (fines extrafiscales). ; Facil es advertir que el asunto reconoce su origen en a misién que se atribuya al Estado. Si éste debe ser un mero espectador de los problemas que se plantean en materia econémica y social, la actividad financiera necesariamente adoptara ca- (58) Menicor, Les conflits de terminologie entre le droit fiscal et la science économique (en RS.LE, 1950, ps. 219 y sigtes.). (69) Nature et contenu de d'économie financiére (en RS.LE, 1946, ps. 162 y sigtes.). (60) Economie financiére en trois lecons (Paris, Sirey, 1950). Apud Mentor, ob. cit., p. 237. (61) Ob. cit. (62) Ob. cit., esp. p. 180. (63) Menicor, ob. cit., esp. p. 237.14 PRrincipios GENERALES récter pasivoy estatico; por el contrario, si se establece que debe actuar positiva- mente en ellos con el{in predeterminado de encauzarlos en cierto sentido, enton- ces aquella actividad adoptard una modalidad activay dindmica. Pero, una pregunta antes de proseguir: esa cuestién gpertenece a la ciencia financierao corresponde al dominio de otras disciplinas? ;No se trata, més bien, de un asuunto de naturaleza econémica, politica 0, aun, filoséfica? Esta tiltima es la posicion de un autor tan prestigioso como Trotabas (64), para gitien la neutralidad y el intervencionismo nada tienen que ver con las finanzas como ciencia; la decisién que se adopte en un sentido o en otro, dependera de eonvicciones politicas o filos6ficas. “La ciencia de las finanzas—dice—, como toda ciencia, tiende exclusivamente al conocimientoy no ala realizaci6n de un aprior mo de cualquier naturaleza que fuere’, Es materia perteneciente al poder politico, ynoalfinancista Esta interpretacion no desconoce el aspecto econémico y social de las finanzas pliblicasya que éstas deben contribuirala realizacién de las directivas elegidas, lo tial importa el conocimiento de aquellos otros aspectos y por cierto que no niega el papel preponderante que le corresponde en los sistemas de intervencionismo o de dirigismo estatal; pero, naturalmente, no por eso debe modificarse el criterio sobre el aleance restringido de la ciencia financiera. Prentea esta posicion tradicional dela escuela francesa, encontramos la orien- taci6n que aproxima la economia a las finanzas de que hablamos anteriormente, como consecuencia de la evolucién operada en las concepciones econémicas, al influjo principalmente de las obras de Keynes, Beveridge, Hansen, Myrdal, para sélo referimos a las de mayor trascendencia y popularidad (65). Igualmente po- drfamos oponerle el concepto integral de Griziotti, que funde en un todo indivisi- blelos diferentes aspectos (econémico, politico, juridico y técnico) de la actividad financieta, incluyendo, como es légico, la politica financiera, esto es, la “elabora- cidn y sistematizacién de los principios directivos 0 la seleccién de los ingresos. ptiblicos” y que reviste el cardcter de arte al senalar los criterios de seleccién y de ciencia en cuanto se propone el gonocimiento de los arbitrios escogidos por las entidades publicas para procurarse los ingresos (66). Porstiparte, Del Vecchio tampoco concibe el problema de silas finanzas deben perseguir fines fiscales 0 asimismo extrafiscales, pero su opinién parte de un concep- to opuestoal de Trotabas. Para éste la cuestién esté fuera dela ciencia de las finanzas; para Del Vecchio, en cambio, no existe tedricamente, porque las finanzas son siem- pre fiscalesy extrafiscalesal no haber soluciones tinicas y permanentes; unasolucién adectiada en determinadas condiciones o desde cierto punto de vista, puede resultar inconveniente en otras condiciones o con distintos puntos de mira (67). Hay dos hechos de trascendencia para la ciencia financiera, que no permiten aceptar los conceptos de la econom{a pura, tal como fue concebida por los clasi- cos: las crisis econémicas y las guerras. “El mundo en que se formara nuestro sistema financiero, el mundo en el ctial hoy vive el sistema financiero, el mundo en que deberd existir en el futuro nuestro sistema financiero, no es el mundo del equilibrio econémico general, es el de un sistema econémico més o menos perma- nentemente turbado por esos hechos que se llaman crisis; el mundo politico en el ** (64) Trotams v Correnst, Finances publiques (Dalloz, 4 ed., Paris, 1970, ps. 35 y sigtes.) (65) Para un claro resumen de tal evolucién, ver: Menpes-FraNcey ArpaNT, La ciencia econd- mica y Ia accién (trad. esp., Unesco, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1955). (66) Gnizior, Brevi analisi e sintesi finanziarie (en Studi, vol. II, ps. 133 y sigtes., esp. p. 135), y trad. esp., Breves andlisis y sintesis financieros (en Estudios del C.LP. Der. Financ., 1939, ps. 371 y sigtes., esp. p. 373). (67) Det Veccitto, ob. cit., esp. p. 2,ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. 15 cual se insertan necesariamente las finanzas, es un mundo que no solamente man- tiene el recuerdo de las antiguas guerras, sino también la perspectiva de posibles guerras futuras”. Esas circunstancias —crisis y guerras— han dado motivo ala evolucién de los conceptos econémicos en sentido politico-social ya su vinculacién con las finan- zas, que abandonando su posicién estatica han adoptado una actitud dinamica insospechada en épocas atin cercanas; actualmente la politica financiera ya poli- tica econdmica, auinque inconfundibles entre si, proceden coordinadamente para lamejor realizacion de los objetivos del Estado, Sino seftaléramos sus caracteres y Ja influencia que ejercen sobre las finanzas ptiblicas nos situarfamos al margen de Jas realidades del mundo actual. A partir del siglo xix han sufrido variaciones los conceptos acerca de lamision que corresponde al Estado, esbozandose primero y afianzandose después, cada vez,con mayor intensidad, una politica intervencionista en las actividades econ6- micas y sociales (68), cuya evolucion ha precisado Marchal (69) en tres sistemas 0 etapas: el Estado gendarme (economia liberal); el Estado providencia (liberalis- mo social con economia intervencionista) y el Estado féustico (ditigismo en la economia). Veremos sus caracteristicas en forma somera. 9, Lisrratismo, —Corresponde al perfodo que puede extenderse hasta la prime- raguerra mundial, dominado porla influencia de la escuela liberal inglesa, que cree en la superioridad dela iniciativa privada y reduce la accion del Estado al cumpli- miento de las funciones mas esenciales (defensa‘nacional, educacién, justicia). Seguin esta concepcién, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos ptiblicos ya distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del pais, difundiéndose las siguientes recomendaciones como principios de las““buenas finanzas”: a) limitacién extrema de los gastos ptiblicos; el Estado debe gastar lo menos posible; b) mistica del equilibrio presupuestario anual; c) los impuestos son gastos “improductivos” desde el punto de vista econémico y deben causar la me- nor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios; condenacién de la inquisicidn fiscal y dela violacién de secretos patrimoniales; d) el empréstilo es un recurso extraordinario, limitado a urgencias excepcionales; e) condena dela infla- cidn monetaria. 10. INTERVENCIONIsMo.— En los afios que precedieron ala guerra de 1914-1918se produjo la modificacién de las condiciones econémicas y sociales como conse- cuencia del desarrollo del capitalismo, con sts grandes empresas, yla quiebra de los principios de la libre competencia, que es reemplazada por los monopolios ejercidos por las concentraciones industriales. Pero, a partir de aquel aconteci- miento mundial, se acenttian los desequilibrios econémicos y sociales, poniéndose de manifiesto la insuficiencia de los “mecanismos naturales” parahacer frente alas (68) Sobre este tépico ver: Axceioroutos, L’Etat et la prosperité sociale (Libr. Générale, Paris, 1949); fd., Planisme et progres sociale (Libt. Générale, Paris, 1953); Marcia. Jean), Nature et contenu de I'Economie financiére (en RS.LE, 1946, ps. 162 y sigtes.); Duvencer, Lévolution de la notion de finances publiques (en R. 1946, ps. 435 y sigtes.); {d., Finances publiques (Presses Universitaires, 6 ed., Paris, 1968, ps. 1 y sigtes.); J. M. Keynes, Teorfa general de la ocupacién, el interés y el dinero (trad. esp., 3* ed., Fondo de Cultura Econémica, México, 1956); Mewbts-France v Anat, La ciencia econémica y la accién (Unesco, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1955); Hansen, Politica fiscal y ciclo econémico (trad. esp., Fondo de Cultura Econémica, México, 1945); Somens, Finanzas puiblicas e ingreso nacional (trad. esp., Fondo de Cultura Eco- némica, México, 1952). (69) Ob. cit. en nota anterior.16 Princinos GENERALES nuevas exigencias, viéndose obligado el Estado a intervenir para evitar abusos y aplacar la inquietud social estimulada por la prédica extremista y el triunfo del comunismo en Rusia. Refiriéndonos alas finanzas ptiblicas, la necesidad de cubrirlos ingentes gastos bélicos provocs el desarrollo de la progresividad en la imposicién de las rentas y las. hherencias, entreviéndose sus posibilidades como elemento regulador; se acentua- ton los tributos con finalidades extrafiscales (derechos aduaneros proteccionistas, si imen del celibato, estimulo a las familias numerosas, etc.); aumentaron ex- ordinariamente las crogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de (oe tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros alos d pados; desarrollo del crédito ptiblico; finalmente, el déficit presupuestario seintensifics e hizo cronico, acentudndolo las fluctuaciones monetarias. ‘Alinflujo de tales circunstancias la intervencién oficial va en aumento, evolu- cionando hacia el sistema que ha dado en llamarse del Estado providencia, del liberalismo social, debilitandose paulatinamente los objetivos del Estado liberal, que Son reemplazados por otros de nuevo contenido, especialmente social (70). Pero esta intervencidn sigue destacandose por su cardcter accidental y por el pro- pésito de no alterar el régimen econémico sino, tinicamente, de modificar sus efectos; nose pretende asumir un papel directivo en la economfa en reemplazo de Jos mecanismos automatics (71). 11. DinieisMo. —La segunda guerra mundial acentué el divorcio entre los con- ceptos tedricos tradicionales y la realidad de los hechos, dando nacimiento a una nueva modalidad de la actividad del Estado. El Estado fiustico ya no cree en el determinismo yo reemplaza por un “voluntarismo brutal’, al decir de Marchal (72). Eneste perfodo, caracterizado por la acci6n paralela de un capitalismo pode- roso y de una clase cada vez mas homogénea e influyente, social y politicamente hablando, se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. “La permanente adaptaci6n de los objetivos del Estado ala realizacién dela prosperi- dad social, debe ser el postulado de nuestra época’ (73); y por cierto que el ejemplo delos principales paises demuestra que es la tnica via para evitar que se produzcan transformaciones por medios violentos. Es, como se dice, la revolucién pacifica. Ahora bien, :ctudl es el contenido de ese objetivo general que es la prosperidad social? Segtin Angélopoulos (74), que se ocupa del tema con amplitud y claridad, para realizar el bienestar social deben observarse estos puntos: 1) BLEstado debe satisfacer en la mejor forma posible las necesidades sociales, mediante servicios ptiblicos, con las siguientes finalidades principales: orden y seguridad interior y exterior; higiene, seguro y asistencia social; instruccion general y profesional para todos; atencion de ciertas necesidades colectivas de caracter esencial (correos y telecomunicaciones, transportes, fuerzas energéticas) 2) Asimismo debe adoptar medidas que propendan al desarrollo econémico del pais, utilizando los recursos nacionales para asegurar la plena ocupacién y el aumento de la renta nacional; y para ello: redactar un plan econémico general, elaborar y ejecutar un plan de inversiones, crear nuevas empresas ptiblicas de interés general, favorecer y controlar la actividad econémica privada. 3) Realizar una redistribucién, social y econdmicamente justa, de la renta na- cional, para aumentar el nivel de vida. (70) Ancétopoutos, L'Etat.... ps. 19 y 20; ver Duversen, L’évolution..., p. 439, (71) Marcuat, ob. cit., ps. 167 y 168. (72) Ob. cit., p. 173 (73) Ancévorotos, L’Etat..., ps. 28 y 33. (74) LBtat..., ps. 35 y sigtes.ACTIVIDAD FINANCIERA DEL Estabo. 17 12, Ptantricacion. — Para realizar esos objetivos, el Estado debe coordinar st actividad econémico-financiera, aparte de la jurfdica, mediante la preparacion y ejecucién de un plan econdmico, que es esencial para la realizacion de aquellas finalidades. La planificacion econémicaes realizada aun por los paises capitalistas, en mayor o menor grado segtin las circunstancias, y se ha desarrollado al influjo de tres motivos principales (75): la experiencia soviética, que ha mostrado la viabilidad del sistema y sus resultados extraordinarios; las ensenanzas de la crisis de 1929- 1933; los efectos de la movilizacién de las fuerzas productivas con motivo de la segunda guerra mundial. La planificacién que expresa la politica general del Estado y “determina los objetivos aalcanzar en determinado plazo y los mediosa emplearse al efecto” (76), se realiza de diferentes maneras segtin los conceptos politicos imperantes, cono- cigndose estas tres formas principales: 1) la planificacién integral o planificacién totalitaria, en la cual todos los medios materiales y humanos pasan a disposici6n del Estado (Rusia soviética); 2) la planificaci6n liberal, en que no hay coordinacion del conjunto de las actividades nacionales sino elaboracién de ciertas directivas para la politica econémica y social (Estados Unidos y Holanda); 3) la planificacion, democratica, que coordina todos los elementos de la Nacién (sector ptiblico, sec- tor controlado y sectorlibre) pero sin llegar ala rigidez del sistema totalitario (Gran Bretafia (77) y Noruega se orientan en esta direccion). Sea de nuestro agrado o no, el sistema de planificacién se impone como polf- ticaalos paises insuficientemente desarrollados, dice el economista sueco Myrdal en un libro que induce a hondas meditaciones (78); y si bien no ha sido un éxito rotundo en las democracias indusirialmente adelantadas, aparece como impres- cindible para las naciones subdesarrolladas (79). Elmismo autor—insospechable por sti seriedad— estima “que una considera- ble planificacion central y una direccién del Estado es muy compatible con la democracia y con una sociedad libre”; y agrega luego este parrafo sintomatico: “No encuentro ejemplo en la historia de una democracia que se haya destruido por exceso de planificacién y de intervencisn del Estado, sino muchos ejemplos de! caso contrario" (80) Elintervencionismo estatal como realidad de nuestro tiempo y su compati dad con los principios democraticos, ha sido reconocido entre nosotros por Orfa (81), quien alude ala resistencia que suscita en los grandes intereses capitalistas yla tendencia de éstos a recuperar en los paises débiles lo que aquella politica puede significarles como pérdida en los de origen (82). El conjunto de circunstancias econémico-sociales examinadas ha repereutido sobre las finanzas publicas y determinado cambios fundamentales en los fines y (75) Anctioroutos, Planisme et progrés sociale, ps. 46 y sigtes.; {d., ’Etat..., ps. 168y sigtes. (76) Axct.oroutos, Planisme..., ps. 102 y sigtes. (77) Sobre los nuevos objetivos estatales en Gran Bretafia y los medios puestos en juego para realizarlos, ver la excelente obra de JraN-Ptenre Martin, Les finances publiques britanmiques, 1939-1955 (Libr. de Médicis, Paris, 1956). (78) Mynoat, Solidaridad o desintegracién (trad. esp., Fondo de Cultura Econémica, Méxi- co, 1956, p. 266); fd., El Estado del futuro (trad. esp., Fondo de Cultura Econémica, México, 1961, p. 32), cuya versiGn francesa aparecié posteriormente: Planier pour développer (Les Editions Ouvriéres, Paris, 1963). (79) Myaoat, Solidaridad..., p. 280. (80) Myron, Solidaridad... p. 281. En su otra obra, El Estado del futuro, el autor desarrolla ampliamente la idea (ps. 114 y sigtes.) (81) Onia, Finanzas (Kraft, Buenos Aires, 1949, t. I, ps. 100 y 101). (82) Ver igualmente Aiiwmava, Tiatado de finanzas ptiblicas (4* ed., Antonio Merlo Fi nos Aires, 1968, t. I, p. 34). , Bue-18 Princirios Generates medios técnicos para lograrlos, que pueden sintetizarse en esta forma (83): 1) el Presupttesto sufre la accion de la economia y, ala vez, influye sobre ésta; se aban- donala mistica del equilibrio anual y se procura un equilibrio econémico (presti- Puestos ciclicos); 2) el gasto publico no constituye un simple medio para atender os servicios puiblicos; también debe cumplir funciones econémicas, fomentando elincremento del poder adquisitivo; 3) elimpuesto tiene finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como elemento regulador y redistribuidor (cercena- miento de ciertas rentas; absorcién del ahorro, estimulo industrial, etc.); 4) el em- réstito ya no es un recurso “extraordinario"; puede ser empleado normalmente y “ Utllizaddo en sus efectos sobre el mercado de capitales: 5) creacién de moneda en “Cohidiciones y circunstancias especiales, con fines transitorios. Tnnecesario es destacar que la utilizacién de las finanzas ptiblicas con fines de Tegiilacién econdmica o social, exige la mayor cautela en sui manejo y la acertada apréciacién de las circunstancias de tiempo y lugar. Una teoria excelente para un pais supercapitalizado puede resultar inconveniente en otro con escasez de capita- Jes o desarrollo industrial incipiente Igual cosa cabe senialar con respecto ala moderna doctrina dela plena ocupa- cién, que “no es aplicable, sin modificaciones, més que alos paises relativamente industrializados, relativamente desarrollados y relativamente ricos” (84). Por esto ha podido decir con acierto una obra publicada bajo los auspicios de la organiza- eién de las Naciones Unidas: "En el estado actual de las cosas, la principal conclu- sion que Ia politica cel empleo puede aportar en esta esfera es la necesidad de animara los pafses mas ricos a proporcionar alos paises insuficientemente desa- Trollados tin acrecentamiento de riqueza y particularmente de los bienes de capi- tal, que facilite la utilizaci6n total de los recursos de los primeros y el mejoramiento del nivel de vida de los segundos” (85); 0 como expresa Gunnar Myrdal, el mundo occidental seguird a la deriva en tanto las naciones mas adelantadas no se compenetren de sus responsabilidades mundiales y se manifiesten “dispuestas a aceptar en tiempo de paz el grado de solidaridad humana internacional que haria posible un progreso hacia la intégracién econdmica internacional” (86). 13. EVoLUCIGN DELOSESTUDIOS FINANCIEROS (87). —La interrelacién de las finan- zas con la economia, que hemos podido aprec ir precedentemente, asf como el diferente enfoque de los problemas que preocupan a tales disciplinas, explican la oscilacién de los estudios sobre finanzas ptiblicas. Tan pronto subsumidas en la politica general del Estado, ya parte integrante de la econo- mfa politica, las finanzas se emanciparon luego y constituyeron una discipli- na independiente; pero aun asf, como ciencia separada, a veces se orientaron (83) Marcel, ob. cit., ps. 175 y sigtes (84) Mewots-FranceyArbant ob. cit. p.48. (85) Id, p. 49. (86) Ob. cit,, p. 411 (87) Veral respecto: Auumaoa, ob. cit, t.1, ps. 45 y sigtes.; Bate, ob. cit., ps. 26y siges.; Coin, Why public finance? (en “National Tax Journal”, 1948, ps, 193 y sigtes.); Gatuso-Cantsn, Evoluzione € progresso degli studi finanziari in Italia (en “Riv, Dir. Fin. e Sc. d. Fin.”, 1043, 1, ps. 170 y sigtes.); {d., Aspects de la pensée financiere italienne (en R.S.E, 1956, ps. 58 y sigtes.): Griziorn, Sul rinnovamento degli studi di scienza delle finanze e diritto finanziario (en Saggi, ps. 3 sigtes.); {d., Le tradizioni secolari e il progresso attuale degli studi di scienza delle finanze e diritto ario in Italia (en Saggi ps. 121 y sigtes.);(d., La scuola italiana di dititto finanziario escienza anze (en Studi, vol. Il, ps. 105 y sigtes.}; Mancha, Nature et contenu de I'Economie financiére(en RS.1-B, 1946, ps. 162ysigtes.); Ricca Sausnno, La tradizione italiana e icompitiodierni nella scienza delle finanze (en “Riv. Dit. Fin. e Sc. d. Fin.", 1939, |, ps. 44 y sigtes)ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 19 hacia el aspecto econdmico 0 el jurfdico exclusivamente, para procurar en ‘otros casos una apreciacién unitaria e indivisible de los aspectos politico, econdmico-social, jurfdico y técnico. Destacando los méritos de la interpretacién integral y funcional de las fi- nanzas por la escuela de Pavia, se ha sefialado su entronque con las mas puras tradiciones italianas (88), que arrancando de observaciones fragmentarias con- tenidas en la obra de los tedlogos y de los politicos de la Edad Media (89), luego resultaron influidos por nuevas corrientes filos6ficas y politicas originadas en Francia y Gran Bretafia y derivaron més tarde hacia el predominio de lo econé- mico, para retornar, finalmente, ala concepci6n unitaria. En efecto; hasta el siglo xvii predomina el aspecto politico de los estudios financieros (Maquiavelo, Bodin, etc.), aun bajo los cameralistas alemanes, gue si bien desarrollaron temas vinculados a la economfa ptiblica, lo hicie- ron dentro de concepciones relacionadas con el gobierno del Estado. El siglo xv marca una transformacién al respecto, bajo la influencia de los fisiécratas primero y de la escuela inglesa después, desarrollandose preferentemente los estudios econdmicos, en los cuales comienzan a intercalarse las finanzas con vision unilateral, separada de la politica; sin embargo, Italia no aparece atin influida por estas nuevas corrientes, sehalandose como de “notable valor cientifico” la obra de Pietro Verri, Meditazioni sull’economia politica, apareci- daen 1771, que aun cuando trata preferentemente cuestiones de economia financiera, en su conjunto esta orientada por consideraciones politicas (90). Enel paso al siglo xxse produce una decadencia transitoria de los estudios financieros, en razon de que la influencia preponderante de Adam Smith y de Ricardo hizo prevalecer el aspecto econdmico con olvido del politico, antes predominante. Empero, luego se desarrollan estudios propiamente financie- ros en Alemania, con Rau, von Stein, Schaffle, Schmoller y Wagner; en Austria con Sax, que tanta repercusién alcanz6; en los Estados Unidos con Seligman; en Francia con Leroy Beaulieu. En cuanto a Italia, se abre “un paréntesis hist6rico” census tradiciones financieras, pues si bien aparecen brillantes expositores como Ferrara, Pantaleoni, De Viti de Marco, Barone y muchos otros, ellos restringen su vision a la economia financiera, es decir, procuran “hallar la pureza de la ciencia en la unilateralidad de la investigaci6n” (91) (92). En ese ambiente, Luigi Cossa creo por primera vez en la Universidad de Pavia la catedra de “ciencia de las finanzas” como disciplina independiente delaeconomia politica, cuya ensefianza tuvo asu cargo Giuseppe Ricca Salerno apartir de 1878; mas éste, influido por Sax, se orient6 en sentido econémico, lo mismo que otros notables escritores (Einaudi, Flora, Nitti, Alessio, ete.). Simulténeamente con esa orientacién, aparecen a fines del siglo xx y comienzos del xx estudios puramente jurfdicos en obras aisladas 0 en trata- (88) Vide: Griziorn, ob. cit. en la nota anterior; Garino-Canina, Aspects de la pensée... (89) Ver especialmente Powini, La “causa impositionis” nello svolgimento storico della dottrina finanziaria (Giuffré, Milano, 1951); Berunt, Lordinamento tributario della prima meta del secolo xvi nell’opeta di Bartolo di Sassoferrato (Giuffré, Milano, 1952) (90) Griziorn, Le tradizioni secolari.... p. 131 (01) Verri es considerado por la doctrina italiana como un precursor de Adam Smith, quien ‘habria reelaborado sus principios sobre el impuesto. Vide: Griziorni, Principios... ps. BOY sigtes. (92) Griiomn, Le tradizioni secolari..., p. 133.20 Princirios GeNERALES dos de derecho administrativo (Ranelletti, Santi Romano, Graziani, Tangorta), en parte inspirados posiblemente por la doctrina alemana que con Mayer y Fleiner desarrollaba la parte jurfdica en aquella disciplina. Por su lado, Jaze y Allix, en Francia, orientaban las finanzas en sentido juridico, continudndolo Trotabas con caracteristicas que veremos en el capitulo siguiente. Los autores norteamericanos e ingleses prosiguieron la tradicién local hacia lo econ6mico, bien que Groves se separe de ella. En Francia, en cambio, Laufenburger y Marchal reaccionan contra la consideracién de lo juridico y vyuelven ala economfa financiera. Laescuela de Pavia —Griziotti y sus discipulos— critica ambas posicio- nes, tanto la orientada en sentido econémico como lade tipo juridico, y procura fusionarlas en una concepcién unitaria y funcional de las finanzas publicas, que pretende continuar la auténtica y secular tradicién italiana: y si bien no. esta exenta de criticas, aun en Italia, es innegable su mérito al provocar un remozamiento de los estudios financieros por la originalidad de los concep- tos y la brillantez de la exposicion, asegurando ala ciencia italiana un presti- gio mundial pocas veces alcanzado. “14 Bstapo actuat ne 10s rsrupios riancizRos. — Luego del refinamiento y profiundizacién de los estudios financieros por obra de la concepcién unita- tia de las finanzas de Griziotti, en la actualidad dicha concepcién, a pesar de sus seguidores, ha dejado de ser un enfoque aceptado por la generalidad de los estudiosos de la materia (93). * Por un lado encontramos a quienes como Berliri entienden que existe una profunda diferencia de objeto entre los estudios juridicos realizados por medio del derecho tributario y la ciencia de las finanzas en cuanto ésta estu- dia, segiin el autor, la ley econémica que regula determinados fenémenos relacionados con la aplicacién de dicho tributo, destacando que nose trata de una simple diversidad de puntos de vista, sino de objetos de estudios esen- cialmente diversos (94). Es decir que dentro de este criterio, también sosteni- do con originales razonamientos por Romanelli-Grimaldi, no se acepta la unicidad del objeto (95). ** Otro enfoque que si bien no propugna la unidad e indivisibilidad de los estudios financieros reconoce que la ciencia financiera como el derecho fi- nanciero tienen el mismo objeto, fue sostenido en su momento por Giannini (96), y como sefiala Sdinz de Bujanda, por un amplisimo grupo de juristas y economistas de la talla de Cosciani, Giuliani Fonrouge, Jarach, Pérez de Ayala- Gonzalez Garcia, Ranelletti, Uckmar y Valdés Costa (97). ** (93) Ver al respecto la relacién de Giannino Parravicini sobre la obra de Griziotti, con mo- tivo de la conmemoracién del centenario del nacimiento del maestro de Pavia, con acasién de a reuni6n sobre “La tradizione finanziaria italiana” (en “Rivista’, ao XLIV, n° 1, marzo 1985); Rusex O. Asonty, Tratado de Tributacién, t. 1, Derecho Tributatio, vol. 1, Ed. Astrea, Bs. As., 2008, ps. 25 y sigtes. ** (84) Antowio Benunt, Corso istituzionale di diritto tributario, vol. primero, Giulfré Ed., 1985, p.9. ** (95) Ver cita nota 51 ** (96) Actus Donato Gawnini, Instituciones de derecho tributari ro, Madrid, 1957, p. 9. ** (97) Sanz De Buianon, Sistema... tI, vol. primero, Madrid, 1977, p. 503. id. de Derecho Financie-ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 21 = Luigi Rastello, adhiriéndose a la idea de la unicidad del objeto (98), atri- buye naturaleza econémica ala ciencia de las finanzas, y califica de absurdo el intento de la escuela de Pavia de concentrar en una sola disciplina los aspectos econdmicos y juridicos, atribuyendo ello a una concepci6n supera- da, no fundada en un criterio cientifico (99) y causa, en opinién del autor, de la lentitud de los estudios juridicos de la tributacién. = Eltratadista espafiol Sdinz de Bujanda, discrepando con la concepcién de una ciencia unitaria de cardcter aut6nomo, concibe, en cambio, la posibilidad de una pluralidad de disciplinas financieras que cuentan con tal caracter (100), aceptando la unicidad del objeto. En su monumental trabajo el maestro espa- fol atribuye a la imposibilidad l6gica de sintetizar conocimientos cientificos obtenidos en distintas disciplinas autonomas, la escasez de seguidores que en la actualidad tiene la concepcién integral de Griziotti frente a la admira- cién que antaio suscité Dado que las disciplinas que se ocupan del proceso de los gastos y de los ingresos publicos forman parte, en opinion de Sainz de Bujanda, de distintas ciencias matrices, las disciplinas financieras no son, segtin este criterio, cien- cias propiamente dichas, sino parte 0 capitulos de ciertas ciencias que sdlo por la especificidad de su objeto —la actividad financiera— pueden ser culti- vadas con cierto grado de independencia (101). * Sainz de Bujanda entiende que ello origiga la existencia de disciplinas aut6nomas, que con métodos propios estudian distintos aspectos del mismo objeto, el fendmeno financiero, concluyendo que, al lado de tales disciplinas, es posible con un fin diddctico construir una ciencia de la hacienda de carac- ** (98) Luiat Rasteito, Diritto tributario, Ed. Cedam, Padova, 1980, p. 59. El autor refuta las ideas de Romanelli-Grimaldi, sosteniendo que se trata de un solo objeto estudiado desde distintos puntos de vista. Para una critica mas detallada sobre este punto, ver Siinz 08 Bu)ANDA, Sistema... vol. primero, ps. 165 y 375. ** (99) Luci Rastetio, Diritto tributario..., ob. cit. p. te autor sefala la influencia de Griziotti en la unificacién de la catedra universitaria en Italia, denominada tradicionalmente “ciencia de las finanzas y de derecho financiero, y durante breve lapso de “derecho finaneiero yde ciencia de las finanzas" para resaltar la preeminencia de lo juridico. Frente a la afirmacién de Rodriguez Bereijo sobre un cierto movimiento de revision y re- habilitacidn del pensamiento grizottiano se ha afirmado que en realidad no se trata de una rehabilitacidn del integralismo como estudio de sintesis de fenémenos econdmicos y juridi- cos, sino de un cambio de orientacién sobre el concepto del derecho que propugna una inves- tigacidn dirigida a una concepcién sustancialista del derecho (Siwon Acosta, ob. city p. 256). Resulta acertada la afirmacién de Martin Queralt y Lozano Serrano, quienes reconocien- do la influencia de la teorfa de Griziotti tanto en el mbito docente de las disciplinas financie- ras como en otros aspectos esenciales de la materia, le reconocen, junto a sus excesos, la pre~ ocupacién por la justicia en el ambito hacendistico. Sin embargo, cabe afirmar, junto con los autores, la imposibilidad de aplicar el método sincrético o integral como medio para tratar de explicar cientificamente una realidad integrada por elementos de tan dispar filiacion (Juan Manriy Qusratr-Lozano Senrano, Curso de derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 1990, ps. 27 y sigtes.). En cuanto a la metodologia cientifica del derecho financiero, puede verse también, ademés de las obras ya citadas, en particular la obra de S4inz.0¢ Buiayoa y el exhaustivo trabajo de Simo Acosta, la breve resefia cle Atti Nbro Mentxnez Moreno, en Aproximacién al con- cepto y método de! derecho financiero y tributario (Universidad de Valladolid, Burgos, 1988, ps. 35 y sigtes.). ** (100) Sinz of Burana, Sistema..., ob. cit, t.[, vol. primero, Madrid, 1977, ps. 165 y 166. ** (101) Sinz De Burana, Sistema... ob. cit., ps. 165 y 166.22 PRINCIPIOS GENERALES ter informativo, coordinando en ella los conocimientos obtenidos en cada una de tales ciencias auténomas. ee _En este sentido, nos adherimos a la concepcién del maestro espaiiol, en ito a la unicidad de objeto y a la necesidad de su estudio con un método lo desde las distintas ciencias matrices, pero, con la salvedad, ya se- erreiro Lapatza, en cuanto ala relativizacion de la existencia de ciencias informativas (102). (102) José J. Feretro Lararza, Curso de derecho financiero espaiiol, 14* ed., Madrid, 1992, ps. 22 y sigtes.