ACTIVIDAD EXPROPIATORIA

I. EL DERECHO DE PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN SOCIAL

II. NATURALEZA JURÍDICA Y POTESTAD EXPROPIATORIA

A) Evolución histórica
1) Concepción individualista
2) Concepción social
B) Concepto

III. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

A) El expropiante
B) El beneficiario
C) El expropiado

IV. OBJETO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

V. LA CAUSA EXPROPIANDI: LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS

SOCIAL
A) Requisito previo
B) Fundamento
C) Proceso de determinación

VI. LOS DIFERENTES PROCEDIMIENTOS EXPROPIATORIOS

1. El procedimiento general:
A) El acuerdo de necesidad de ocupación
B) La indemnización expropiatoria o justiprecio:
1) Concepto y elementos
2) Sistemas de determinación
a) Acuerdo amistoso o convenio expropiatorio
b) Valoración contradictoria
c) Fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación
C) El pago y toma de posesión
2. Algunos procedimientos especiales
2.1. El procedimiento de urgencia
2.3. El procedimiento urbanístico
3. Las expropiaciones legislativas

VII. EL DERECHO DE REVERSIÓN

1. Concepto y naturaleza jurídica
2. Supuestos en que procede la reversión
3. Supuestos en que no procede la reversión
4. Valoración de los bienes o derechos objeto de la reversión

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 ACTIVIDAD EXPROPIATORIA (I)

I. EL DERECHO DE PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN SOCIAL

El derecho de propiedad se reconoce en la Constitución (art. 33.1) que establece que la

función social del mismo delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes (art. 33.2). En el
apartado 3 del mismo precepto se determina que: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y
derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

El derecho de propiedad, uno de los derechos reales, se estudia en Derecho civil. Es por esto
que conviene recordar lo que determina el Código Civil de Cataluña: (art. 541-1.)
Concepto.“1. La propiedad adquirida legalmente otorga a los titulares el derecho a usar de
forma plena los bienes que constituyen su objeto y a disfrutar y disponer de ellos.”

La referencia constitucional a la “función social” como delimitadora del derecho de

propiedad permite dotarlo, legislativamente, de un contenido que tenga en cuenta no sólo
intereses individuales, sino también intereses colectivos.

Entre los intereses individuales, el uso y disfrute de una vivienda o de unos terrenos por su
titular. Entre los segundos, por ejemplo, la obligación de dedicar una parte de los terrenos
privados que se urbanizan a vivienda social. Esto es, el propietario puede urbanizar y
edificar los terrenos con destino a vivienda; pero lo edificado o una parte, no podrá
destinarse a cualquier tipo de vivienda, sino a uno que debe cumplir determinados
parámetros de superficie y calidades y venderse o alquilarse por unos precios máximos.

Pese a su ubicación tras el apartado dedicado a la función social de la propiedad, la

expropiación forzosa no trae causa únicamente de dicha función social.

La función social de la propiedad será determinante de la expropiación en los supuestos de

incumplimiento de aquella (no explotar una finca agraria, no urbanizar o edificar en plazo,
etc. ); pero normalmente, en relación con el ejercicio de competencias administrativas para
desarrollar políticas públicas (construir una carretera o un hospital, por ejemplo), la
habilitación para expropiar (art. 33.3) está relacionada con otra previsión constitucional
(art. 128.1) que establece que: “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual
fuere su titularidad está subordinada al interés general”.

II. NATURALEZA JURÍDICA Y POTESTAD EXPROPIATORIA

A) Evolución histórica

Un sugerente comentario sobre la génesis y uso del concepto de dominio eminente que
servirá como justificación de la expropiación forzosa, se encuentra en la lección XXVII del
libro del profesor José Esteve Pardo, que lleva por título Lecciones de Derecho
Administrativo (ed. Marcial Pons, 8ª edición, 2018). Igual interés tiene el tratamiento que el
mismo autor hace de la afirmación del derecho de propiedad en las primeras constituciones
fruto de las revoluciones burguesas, así como la evolución de la legislación española hasta
llegar a la vigente ley reguladora de la expropiación.

En una primera aproximación podemos decir que, históricamente, han sido dos las
concepciones de la institución que se han sucedido en el tiempo: la individualista y la social.

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 1) Concepción individualista

Configura la expropiación como:

-Garantía del propietario frente a su desposesión por el Estado.

- Para realizar obras públicas.

- Sólo de bienes inmuebles, imponiendo su venta forzosa

Se inicia con las constituciones de las denominadas revoluciones burguesas:

-Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, art.17;

Enmienda 5ª de la Constitución de EEUU-1791; Constitución de Cádiz de 1812, art. 127.10.

Inspirará las constituciones españolas de 1837, 1845, 1869 y 1876. Se recogerá en las dos
primeras leyes de expropiación forzosa españolas, de 1836 y de 1879.

2) Concepción social

Sus elementos esenciales son:

-La expropiación como potestad administrativa para ejecutar políticas públicas;

-Uno de los instrumentos para hacer cumplir la función social de la propiedad: expropiación
sanción;

-Su objeto son toda clase de derechos e intereses patrimoniales;

Incorporada entre nosotros con la Constitución de la 2ª República de 1931 (art. 44),

impregna las normas constituciones y las leyes de expropiación sucesivas.

En sucesión cronológica: Ley de 7-10-1939, sobre establecimiento de un procedimiento

expropiatorio de urgencia; Fuero de los Españoles de 17-7-1945 (art. 32); Ley de
Expropiación Forzosa de 16-12-1954; Leyes del suelo de: 1956, 1975, 1990, 1998, 2008 y
2015; Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973; Constitución de 1978 (arts. 33 y 128.1);
Ley de Reforma Agraria de Andalucía de 1984; Ley de Ordenación de la Edificación de 5-11-
1999; Ley 18/2007, del derecho a la vivienda de Cataluña; Decreto-Ley 6/2013, de 9 de
abril, de la Junta de Andalucía

B) Concepto

La vigente Ley reguladora de la expropiación forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF),

dispone que se entenderá por tal (art.1): “cualquier forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren
las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”.

Siguiendo al profesor Luciano Parejo en sus Lecciones de Derecho Administrativo (ed. Tirant
lo Blanch, 9ª edición, 2018) podemos decir que la expropiación es:

“Un negocio jurídico de Derecho público, derivado del ejercicio de la correspondiente

potestad por el poder público y al que son esenciales determinadas garantías para el

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sujeto pasivo de dicha potestad. Ese negocio es formal, en la medida en que requiere la
presencia y actuación de una AP y el ejercicio por ésta de la potestad a través de un
procedimiento legalmente determinado y para un objeto preciso: la privación singular de
una situación jurídica de contenido patrimonial protegida por el ordenamiento (a título de
derecho subjetivo o de simple interés legítimo) y regida por el Derecho privado o común ( lo
que excluye los bienes de dominio público y los comunales, sujetos –incluso por prescripción
constitucional- a un régimen de Derecho público mientras dure su afectación, es decir, su
sujeción a dicho régimen). “

La finalidad institucional de la expropiación forzosa, esto es, el objetivo que persigue,

es doble: garantizar los derechos del expropiado de un lado; pero de otro ser un
instrumento al servicio de las políticas públicas que tienen por finalidad hacer efectivo
el interés general.

La dimensión de garantía es objeto de la legislación estatal, en mérito de la previsión

del art. 149.1.18 de la Constitución que atribuye al Parlamento estatal la competencia de
legislación sobre expropiación forzosa. La dimensión de instrumento, de herramienta
para lograr el interés general, habilita a las Comunidades autónomas pare intervenir
legislativamente en aquellas materias que son de su competencia.

En resumen, la garantía de los derechos de los ciudadanos estableciendo el procedimiento

expropiatorio a seguir es una competencia estatal; un procedimiento que actualmente
establece la LEF. En cambio, la determinación de las causas justificadoras de la
expropiación, de utilidad pública o de interés social, las establecerá el Parlamento
competente por razón de la materia. El estatal en relación con sus competencias, como por
ejemplo Defensa y Fuerzas Armadas (art. 149.1.4ª CE) o el autonómico respecto de las
suyas, como Agricultura (art. 148.1.7ª CE) o el Urbanismo (art. 148.1.3ª CE).
En estos términos lo entendió el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre la ley de
reforma agraria de Andalucía (STC 37/1987 -FJ6).

El concurso de una causa de expropiación forzosa, legalmente establecida por el

Parlamento competente, permitirá el ejercicio de la potestad expropiatoria a la
Administración que la tenga atribuida. De la legislación, se pasa así a la ejecución.

Una ejecución en que deberán tenerse en cuenta los sujetos, el objeto y la causa. Sujetos o
elemento subjetivo, personas intervinientes; objeto, derechos sobre los que recae la
expropiación y que se transfieren de su titular al sujeto que los precisa para llevar a cabo el
interés general; causa o justificación habilitante a la que ya hemos hecho mención.

[Link] SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

El elemento subjetivo de la expropiación, los sujetos que intervienen en su aplicación, se

descompone en tres, es triple. Conceptualmente está integrado por expropiante,
beneficiario y expropiado. Los dos primeros pueden coincidir en una misma persona, como
veremos.

A) El expropiante

La persona titular de la potestad expropiatoria. Debe ser un ente público territorial

(art. 2.1 LEF). La Administración general del Estado (AGE), la de las Comunidades
Autónomas, o la de los Entes Locales: municipio, provincia, u otros con carácter territorial
como las comarcas en Cataluña.

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Es importante remarcar que otras administraciones públicas, englobadas en el sector
público institucional (art. 2.1.d) y 2 de la LRJSP), para las que el territorio no es un
elemento constitutivo, como por ejemplo los organismos autónomos, las entidades públicas
empresariales o las sociedades mercantiles con mayoría de capital, incluso el 100%, público,
carecen de ese poder exorbitante. No pueden imponer la transferencia de la titularidad de
un bien o derecho mediando una compensación o indemnización, en que la expropiación
consiste.

Al expropiante corresponde ejercer la potestad expropiatoria e impulsar el procedimiento

administrativo en que se concreta. Así, en su calidad de Administraciones públicas de
carácter territorial, los municipios (también las provincias y las islas) disponen de potestad
expropiatoria (art. 4.1.d Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local).

Si un ente público no territorial precisa obtener bienes o derechos, que no puede adquirir
contractualmente, porque por ejemplo su titular se niega a contratar, no podrá expropiarlos,
sino que deberá solicitar de otro ente con potestad expropiatoria, normalmente el ente
territorial con el que está vinculado, que lo haga y le transmita lo expropiado. Esto nos
introduce en el segundo elemento subjetivo.

B) El beneficiario

En los términos utilizados por el Reglamento ejecutivo de la LEF (REF en adelante) es “el
sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar
de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el
bien o derecho expropiados” (art. 3 REF).

Lo pueden ser sujetos públicos, por ejemplo ADIF para la construcción de una línea férrea;
pero también privados, así IBERDROLA para instalar una línea de distribución de energía
eléctrica. Puede darse la circunstancia de que beneficiario y expropiante coincidan, como
sería el caso, de un Ayuntamiento para construir unos nuevos depósitos de agua, para el
servicio de suministro a la población que gestiona directamente.

Las facultades y obligaciones del beneficiario están normativamente detalladas (art. 5.

REF). Entre las mismas, a destacar: el efectuar una relación de los bienes o derechos que
considere necesario expropiar (art. 17.1 LEF), el intervenir en la determinación de la
indemnización o justiprecio al expropiado, pagarlo una vez determinado y, no de menor
importancia, mantener el bien expropiado afecto a la finalidad que justificó expropiarlo.

Un terreno que se destinó a la construcción de una comisaría de policía, debe mantenerse

afecto a este destino, relacionado con la seguridad pública. No es admisible que cerrada la
comisaria como consecuencia de un nuevo despliegue de efectivos policiales sobre el
territorio, el edificio se destine, sin más, a centro de educación primaria. Más adelante, al
tratar de la reversión, concretaremos y matizaremos este punto.

C) El expropiado

La persona titular de los bienes que se expropian o, si se prefiere, de los derechos o

intereses de contenido patrimonial constituidos sobre ellos, es el expropiado. Su
identificación se efectúa a partir del bien o derecho que se pretende expropiar.

Imaginemos un terreno clasificado de urbanizable por el planeamiento urbanístico; pero

que todavía es rústico y forma parte de una explotación agraria. Ese suelo se considera
necesario para construir un nuevo centro hospitalario de titularidad pública y el “Institut
Català de la Salut”, ente gestor de los hospitales y centros de atención primaria públicos de

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Cataluña, administración institucional o ente instrumental (beneficiario), solicita su
expropiación al Departamento competente en materia sanitaria de la Administración de la
Generalitat (expropiante). El expropiado será el propietario X; pero imaginemos que éste
otorgó un contrato de arrendamiento rústico a favor de una sociedad Y. Serán expropiado
tanto el propietario X como la sociedad Y. La LEF establece el procedimiento a seguir para
que los derechos de ambos se respeten.

La garantía de los derechos del expropiado se articula reconociéndole, de un lado una

posición en el procedimiento administrativo a través del cual se ejecuta la expropiación y,
de otro, el derecho a percibir una indemnización.

La administración expropiante está obligada a ponerse en relación, de oficio, con los

propietarios (art. 3.1 LEF). Unos propietarios que, salvo prueba en contrario, se entenderá
aquel que “con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de
titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con
tal carácter en registros fiscales, o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente”.

Cualquier otro expropiado, debe personarse en el procedimiento, que se materializa en un

expediente, y acreditar su condición, para que las actuaciones también se extiendan a ellos
(art. 4.1 LEF).

El expropiado, como ya sabemos (art. 33.3CE) tiene derecho a recibir una indemnización
compensatoria de la privación patrimonial. Es por esto que se le otorga un protagonismo en
su determinación. Sería la otra cara de la moneda en relación con el beneficiario.

El grado de participación en la determinación del justiprecio varía en función de que se trate

de propietarios y arrendatarios, por un lado, o de cualquier otro expropiado por otro.

La fijación del justiprecio se tramitará con lo que se denomina “pieza separada – una parte
diferenciada dentro del expediente expropiatorio- encabezada por la exacta descripción del
bien concreto que haya de expropiarse”. Tanto a los propietarios (art. 26.2 LEF) como a los
arrendatarios (art. 4.1) se les abrirá un expediente individual al efecto de determinar la
indemnización. En cambio, los restantes expropiados obtendrán la indemnización de la
fijada ya sea para el propietario, ya para el arrendatario, con el que tienen la relación en la
que se fundamenta su derecho.

El REF (art. 6.2) lo expresa con estas palabras: “Los titulares de derechos o intereses sobre el
bien expropiado, salvo los arrendatarios rústicos o urbanos, no percibirán indemnización
independiente, sin perjuicio de que puedan hacerlos valer sobre el justo precio derivado de la
expropiación principal.”

En el caso de transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses,

continuará la tramitación de los expedientes de expropiación. El nuevo titular se
considerará subrogado en las obligaciones y derechos del anterior (art. 7 LEF). Para
que sea operativo deberá ponerse en conocimiento de la Administración tanto el hecho de
la transmisión como el nombre y domicilio del nuevo titular (art. 7 REF).

IV. OBJETO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

La expropiación forzosa puede recaer sobre bienes y derechos de contenido patrimonial.

Así, cualquier situación jurídica patrimonial, derecho real o de crédito, pública o privada, es
claudicante frente a la potestad expropiatoria.

Debe tratarse de derechos de los que se pueda resarcir a su titular mediante una

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indemnización, por ejemplo, una patente.

En todo caso, no son expropiables los derechos de carácter personal, como los derechos
de la personalidad (filiación, paternidad,..) o los derechos fundamentales y libertades
públicas. Ambos pertenecen a la categoría de “res extra comercium”. Como excepción, se
entiende que determinados derechos vinculados a las personas tienen un contenido
estrictamente comercial, patrimonial, que sí permite su expropiación. Así, por ejemplo, el
derecho a la imagen de espectáculos y acontecimientos deportivos.

Al tratar de los sujetos hemos comentado que son los bienes y derechos expropiables los
que determinan al expropiado y no al revés. Es por ésta razón que la titularidad de un
bien por parte de la Administración no determina que en todo caso no sea expropiable.
Dependerá de la naturaleza jurídica del mismo.

Los bienes de las AAPP se clasifican en bienes de dominio público -que se encuentren
afectados al uso general o al servicio público-, que no son susceptibles de expropiación,
y bienes patrimoniales, que sí lo son. La regulación de unos y otros la encontramos en la
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

No obstante la posibilidad de expropiar los bienes patrimoniales de la Administración, como

por ejemplo derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y
participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas,
lo razonable y jurídicamente obligado de acuerdo con el principio de lealtad institucional y
el de cooperación y colaboración (art. 3.1. e) y k) de la LRJSP), es que si una administración
precisa bienes de otra, busque llegar a un acuerdo.

V. LA CAUSA EXPROPIANDI: LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS

SOCIAL

La expropiación forzosa es un negocio causal. Se justifica por la existencia de una causa. Así
lo exige la Constitución (art. 33.3) al decir “de utilidad pública o interés social”. La referencia
“de conformidad con lo establecido en las leyes” del mismo precepto, interpretada a la luz del
rol jugado por los parlamentos a partir de las revoluciones burguesas como garantes de los
derechos de los ciudadanos, significativamente del de propiedad, ha llevado a exigir que la
causa esté establecida en una norma con rango de ley, con carácter previo a proceder a la
expropiación.

A) Requisito previo

La LEF (art. 9) dispone: “Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa
declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto
expropiado.”

La causa, por tanto, debe estar establecida en una norma con rango de ley, con anterioridad
a iniciar el procedimiento expropiatorio. Es por esto que se dice que no es tanto una fase de
dicho procedimiento, como un momento necesario y previo al mismo.

B) Fundamento

El parlamento, estatal o autonómico, competente en función de las materias de que se trate,

determina que una finalidad como construir una carretera, un tramo de línea férrea, llevar
a cabo las obras de urbanización de unos terrenos de un municipio o instalar una fábrica,
son de suficiente importancia para la comunidad, como para que se habilite a expropiar a

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los particulares titulares de los terrenos necesarios para ejecutarlo.

La vinculación entre Constitución y ley, permite afirmar que el legislador no es

absolutamente libre para establecer la “causa expropiandi”. Ha de tratarse de una
finalidad de uso público. Por ejemplo, no lo sería que se expropiara para dar a un particular
unos terrenos de otro, con el fin de que el primero construyera una piscina para su uso
particular.

Teniendo en cuenta que lo que se considera necesidad social está sujeto a la evolución de la
propia sociedad, podemos decir que es un concepto cuya concreción no es inmutable. En el
siglo XVIII no se hubiera considerado que una piscina pública justificaba una expropiación;
pero en cambio sí unos lavaderos.

En nuestra Constitución, que en este punto reproduce las previsiones de la LEF de 1954, se
adopta un criterio amplio, de considerable deferencia hacia el legislador, al admitir tanto la
causa de utilidad pública como la de interés social. Dos supuestos que no son
intercambiables sino que expresan situaciones distintas.

La utilidad pública puede identificarse con el destino de bienes para el ejercicio de

competencias administrativas (construir un puente, alzar una base militar, etc.), esto es,
destinarlos al uso o servicio público. Interés social se identifica con supuestos de
realización de los principios del Estado Social, por ejemplo la generación de empleo o/y
creación de bases fiscales, a través de la instalación de una fábrica o de un centro recreativo
turístico.

Las dificultades para muchos ciudadanos de hacer efectivo el derecho a una vivienda digna
y adecuada, proclamado como principio rector de la política económica y social (art. 47.1
CE), ha dado lugar a diversas iniciativas legislativas que han articulado la expropiación
forzosa, en general del usufructo de viviendas desocupadas, como una medida de
intervención administrativa idónea para coadyuvar a su efectividad. En estos casos, la causa
de la expropiación está vinculada al desarrollo del Estado social, por tanto es una causa de
interés social. Además, su justificación radica en el incumplimiento de la función social de
la propiedad.

C) Proceso de determinación

En la lógica de un derecho de propiedad considerado esencial para la realización personal

en las declaraciones de derechos que traen causa de las revoluciones burguesas, la
expropiación se concibe como una medida muy grave y, hasta cierto punto, excepcional. En
este contexto, cada expropiación requería un pronunciamiento expreso del
Parlamento, esto es, una ley autorizándola. Es lo que conocemos hoy como declaración
específica.

Andando el tiempo, la institución deviene de uso más frecuente y, a menudo, su objeto es

disponer de bienes para finalidades que se van repitiendo en el tiempo (construir obras
públicas, establecimientos militares, etc.). Entonces, el legislador establecerá que una
determinada finalidad, con carácter genérico, justifica utilizar la expropiación. Así, en
lugar de una ley para autorizar la obtención vía expropiatoria de terrenos para construir la
carretera entre A y B; y otra ley, para permitir la expropiación de otros terrenos con la
finalidad de disponer de otra carretera entre C y D, el legislador fija de una vez y en adelante,
que la construcción de carreteras, justifica el uso de la técnica expropiatoria. Es decir, que
construir carreteras es de utilidad pública, que llevar a cabo una carretera es “causa
expropiandi”. A fecha de hoy, denominamos genérica a este tipo de declaración de utilidad
pública o interés social.

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La mayor parte de expropiaciones tenían y tienen por finalidad la construcción de obras
públicas. La ejecución de las mismas exige la previa aprobación de un proyecto que, hoy en
día, requiere seguir un procedimiento administrativo, a veces largo y complicado. Por esta
razón, se pensó que la aprobación de determinados proyectos, incorporaba
suficientes garantías de que se perseguía una finalidad de interés general, utilidad pública,
que justificaba utilizar la institución expropiatoria. Así, nació lo que denominamos
declaración implícita.

La LEF (art.10) se refiere a estas dos últimas formas de declaración de causa en los términos
siguientes:

“La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles en

todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en
que por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada
caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías
determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieran dispuesto
otra cosa”

La referencia a la primera de las formas de establecimiento de “causa expropiandi”, la

declaración específica, hoy muy poco utilizada la encontramos también en la LEF (art. 11):

“En todos los casos no previstos en el artículo anterior y relativos a bienes inmuebles, siempre
que no se trate de los que con arreglo a esta Ley se regulan por disposición especial, la
declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.”

Veamos, a continuación, algunos ejemplos de cada una de ellas.

Una declaración específica la encontramos en la Ley de Galicia 10/1992, de 30 de julio,

por la que se declaran de interés social las obras precisas para la construcción-ampliación
del recinto ferial e instalaciones complementarias que promueva o ejecute la Fundación
“Semana Verde de Galicia” (art. 1).

Una declaración genérica, es la que prevé la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector
Eléctrico (art. 54 y ss.). La declaración genérica requiere un acto administrativo de
concreción de la misma a una instalación concreta, subsumible dentro del tipo general
delimitado en la ley. Así, por ejemplo, el acuerdo del Consejo de Ministros (art. 55.3 LSE)

Como muestra de estos actos administrativos de concreción de una declaración genérica,

podemos ver la Orden IET/64/2015, de 12 de enero, por la que se publica el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2014, por el que se declara, en concreto, de
utilidad pública y se aprueba a Red Eléctrica de España, SAU el proyecto de ejecución de la
línea eléctrica aérea a 400 kW, doble circuito, denominada "Mezquita-Morella", en las
provincias de Teruel y Castellón ([Link]
727).

Junto a la Declaración genérica que se concreta expresamente, hemos visto que también hay
declaraciones implícitas. Se trata de supuestos en que un acto administrativo con una
finalidad, por ejemplo aprobar un proyecto de carreteras, comporta, lleva implícita además,
otra. Es el caso de la aprobación de un proyecto de carreteras, en la redacción dada por el
legislador autonómico en el Texto Refundido de la Ley de Carreteras de Cataluña, aprobada
por el Decreto Legislativo 2/2009, de 25 de agosto (art. 19), así como por el legislador
estatal en la Ley 37/2015, de Carreteras del Estado (art. 12):

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Artículo 19 Decreto Legislativo 2/2009. Aprobación y efectos.

“1. Los estudios y proyectos de carreteras de las redes básica y comarcal de titularidad de la
Generalidad deben ser aprobados por el departamento competente en materia de carreteras.
Los estudios y proyectos de carreteras de la red local deben ser aprobados por el órgano
competente de las diputaciones o de los entes supramunicipales que las sustituyan.

2. La aprobación de los proyectos de carreteras implica la declaración de utilidad

pública o interés social, (…), a los efectos de expropiación forzosa, la ocupación temporal
y la imposición o modificación de servidumbres. Asimismo, implica la aplicación de las
limitaciones a la propiedad establecidas en el capítulo I del título IV.

3. La declaración de utilidad pública o interés social, (…) se refieren también a los bienes y
derechos comprendidos en el replanteamiento del proyecto y en las modificaciones de obras
que puedan aprobarse posteriormente.

Artículo 12. Ley 37/2015 Aprobación de estudios y proyectos.

“1. Reglamentariamente se determinará el procedimiento de aprobación de los estudios de

carreteras. Si se trata de estudios informativos, en la aprobación se determinará la alternativa
seleccionada de entre las propuestas, en su caso, en los mismos.

2. La aprobación definitiva de los proyectos de carreteras del Estado implicará la

declaración de utilidad pública (…) a los fines de expropiación, de ocupación temporal
o de imposición o modificación de servidumbres. No obstante, en el mismo acto de
aprobación provisional podrá declararse la urgencia del proyecto, en cuyo caso, dicha
aprobación definitiva implicará la urgencia a los fines de expropiación.

3. A los solos efectos de la ocupación temporal de los terrenos para la toma de datos y
realización de prospecciones necesarias para la elaboración de los proyectos, la aprobación
de los estudios informativos implicará la declaración de utilidad pública (…).

Aprovechamos para recordar, una vez más, que la causa no se agota en el momento de poner
en marcha el procedimiento, sino que ha de perdurar una vez finalizado y ocupados los
bienes objeto de la expropiación. En caso contrario, el expediente se quedaría sin cobertura
y el expropiado podría ejercer su derecho de reversión. A él nos referiremos más adelante.

ACTIVIDAD EXPROPIATORIA (II)

VI. LOS DIFERENTES PROCEDIMIENTOS EXPROPIATORIOS

El iter jurídico a través del cual va a concretarse cada operación expropiatoria, es decir, el
procedimiento administrativo en el que se va a ejercer la potestad expropiatoria reconocida
por el ordenamiento jurídico a una administración, debe articular las dos dimensiones de

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esta institución. La de instrumento al servicio de las políticas públicas y la de garantía de los
derechos de los ciudadanos.

Vamos a estudiar el procedimiento general establecido en la LEF, así como la modulación

más significativa del mismo, el denominado procedimiento de urgencia. Por lo que se refiere
a otros procedimientos, calificados de especiales, como el urbanístico, cuyas modulaciones
se justifican en razón de las particularidades de la finalidad perseguida, haremos una
referencia muy sucinta. Concluiremos con una mención a la expropiación legislativa, que
más que una especialidad del procedimiento expropiatorio es una excepción al mismo.

1. El procedimiento general

La LEF en su exposición de motivos, se refiere a los cuatro momentos o períodos que

estructuran la expropiación y recuerda que ya figuraban como tales en la Ley de 1879.
Concretamente, dice así:

“La Ley de 1879 adopta la estructura de cuatro períodos: declaración de utilidad pública,
necesidad de ocupación, justiprecio, pago y toma de posesión. Estos cuatro períodos
corresponden a los cuatro momentos lógicos que cabe descubrir en la operación jurídico-
administrativa, que lleva consigo: a) su autorización; b) su aplicación a un bien o derecho en
concreto; c) la fijación de la indemnización, y d) la consumación de la relación que se establece
entre la Administración y el expropiado por el pago y la toma de posesión. (…)”

Nos hemos referido ya al momento previo de determinación de la causa, declaración de

utilidad pública o interés social que estrictamente es anterior al inicio del procedimiento
expropiatorio, que comienza con el acuerdo de necesidad de ocupación (art. 21.1 LEF).

A) El acuerdo de necesidad de ocupación

El acto administrativo que conocemos como acuerdo de necesidad de ocupación identifica,

concreta, los bienes y derechos que es necesario ocupar y por tanto expropiar para llevar a
buen fin la finalidad de interés general, esto es utilidad pública o interés social, que justifica,
que ampara, la expropiación (art. 15 LEF). Identificados los bienes se concretan los
expropiados que, estrictamente, hasta ese momento no existen.

Este acto administrativo, ejercicio de la potestad expropiatoria por el órgano competente,

es el primer acto definitivo, acto que resuelve sobre el fondo en el procedimiento
expropiatorio y, en la terminología LEF “inicia el expediente expropiatorio” (art.21.1).
Previos al mismo tienen lugar unos actos trámite que relacionan los artículos 17 a 20 LEF.
Sintéticamente se trata de:

1-Efectuar una relación “concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los

aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que se considera de necesaria expropiación”
(art. 17.1 LEF). Lo cual es competencia del beneficiario.

2-El órgano competente para ejercer la potestad expropiatoria, expropiante, abre un

período de información pública, que se anuncia en los boletines oficiales correspondientes
(art. 18 LEF) al efecto de rectificar errores u oponerse, por razones de fondo o forma, a la
necesidad de ocupación.

3-Las alegaciones que se hayan presentado en ese período, se valoran y se resuelven por el
expropiante que describirá en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que
afecta la expropiación (…) “designando nominalmente a los interesados con los que hayan de
entenderse los sucesivos trámites” (art. 20 LEF).

11
La omisión de la relación de bienes o derechos se ha considerado por los tribunales causa
de nulidad (art. 47.1.e) LPC) “Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno
derecho en los casos siguientes: e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido (…)”

Es por esto que tiene todo el sentido que no pueda omitirse la relación y su exposición al
público en algún momento de la tramitación, en aquellos procedimientos en que la
necesidad de ocupación se entiende implícita en, por ejemplo, la declaración de utilidad
pública. Así en la aprobación definitiva de proyectos de carreteras (art. 12. 2. Ley 37/2015)
que hemos reproducido parcialmente sólo referido a la utilidad pública y que ahora
copiamos en su literalidad:

“2. La aprobación definitiva de los proyectos de carreteras del Estado implicará la declaración
de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes, modificación de servicios y
adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal
o de imposición o modificación de servidumbres. No obstante, en el mismo acto de aprobación
provisional podrá declararse la urgencia del proyecto, en cuyo caso, dicha aprobación
definitiva implicará la urgencia a los fines de expropiación”.

El mismo artículo 12 de la Ley de carreteras estatal, en su número 4 así lo establece:

“4. La aprobación del proyecto de construcción no requerirá la realización previa del trámite
de información pública previsto en los artículos 18 y 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa,
salvo cuando aquélla llevara consigo la necesidad de modificar el proyecto de trazado que con
carácter previo hubiera sido sometido a información pública y aprobado definitivamente
(porque se ha sometido a información una fase previa denominada proyecto de trazado).
Cuando no existiere proyecto de trazado, será el proyecto de construcción el que haya de ser
sometido a información pública.”

Las alegaciones en el período de información pública, pueden invocar razones de fondo o

forma para oponerse a la necesidad de ocupación. Entre las primeras cabe plantear, un
itinerario alternativo del trazado de la obra pública a realizar que sea más conveniente, así
por ejemplo, a través de terrenos que ya son titularidad del expropiante, o que tienen una
composición geológica que hace más fácil el movimiento de tierras, o por alejarse de un
espacio de alta importancia ambiental, etc.

Que el bien inmueble o finca remanente una vez practicada la expropiación sea de
explotación anti-económica, es una de los supuestos de hecho que puede dar lugar a una
alegación de fondo. Este supuesto previsto en la LEF (art. 23) permite al expropiado
solicitar que se le expropie la totalidad de la finca. Una solicitud que debe ser resuelta
motivadamente por la Administración, teniendo en cuenta no sólo el interés del solicitante
sino el interés general que tiene confiado administrar.

La valoración por parte de la Administración sobre la procedencia de practicar, a solicitud

del expropiado, una expropiación total de la finca puede encuadrarse en el ejercicio de una
potestad discrecional y, por tanto, la resolución deberá ser motivada, con sucinta referencia
de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1. i LPAC). En el caso que no se acepte la
petición del expropiado y de ello se deriven para el mismo perjuicios adicionales a la
privación de la finca expropiada, tendrá derecho a indemnización, como veremos en el
apartado dedicado a determinar la compensación o justo precio.

Los interesados en la fase de establecer la necesidad de ocupación, dice la LEF (arts. 3 y 4)

deberán ser propietarios, arrendatarios o titulares de derechos reales e intereses

12
económicos directos sobre la cosa expropiable. De este modo, la referencia a interesados
de la LEF coincide con el concepto de interesado establecido en la LPAC (art. 4.1. b) “Los
que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por
la decisión que en el mismo se adopte.”

No obstante, sabemos que el concepto de interesados de la LPC es más amplio, ya que

incluye como tales interesados a c) “Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o
colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y personen en el procedimiento en tanto
no haya recaído resolución definitiva”. Podemos imaginar en este supuesto a una
organización no gubernamental, una asociación o fundación, con el objeto de defender el
medio ambiente en un territorio concreto, que comparece en el procedimiento planteando
un trazado alternativo de la infraestructura para la construcción de la cual se pretende
expropiar, que afecta en menor medida a concretos valores naturales o/y paisajísticos,
valores ambientales en definitiva.

El acto administrativo que declara la necesidad de ocupación es recurrible en vía

administrativa, tanto si pone fin a ésta (art. 114 LPC) en que procederá recurso de
reposición, como si no lo hace, circunstancia en que el recurso procedente será el de alzada.
En cualquiera de los dos casos, excepcionalmente, la interposición del recurso produce
efectos suspensivos (art. 22.2 LEF, en relación con art. [Link]). Este es un supuesto en
que, como hemos visto al estudiar el procedimiento administrativo general, una disposición
establece la suspensión de la ejecución del acto impugnado por la interposición de un
recurso.

La dicción de la LEF que no cabe recurso contencioso-administrativo contra la resolución

del recurso administrativo, hay que entenderla en el contexto histórico en que se aprobó e
interpretarla a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

B) La indemnización expropiatoria o justiprecio:

1) Concepto y elementos

Sabemos que la CE (art. 33.3) exige la compensación para que la expropiación sea
conforme a aquella. Esta indemnización o justiprecio se determinará una vez firme el
acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación (art. 25 LEF). Se trata de una nueva
fase del procedimiento administrativo de expropiación, “pieza separada” en la terminología
legal (art. 26 LEF).

En la medida que toda valoración debe referirse a una fecha determinada, el REF (art. 24)
se inclina por la realidad material al entender que se trata del “día siguiente a aquél en que
haya adquirido firmeza el acuerdo declaratorio de la necesidad de ocupación, con
independencia de la fecha en que la Administración expropiante entienda la correspondiente
diligencia de apertura”.

La indemnización debe ser justa, por tanto debe cubrir el precio del bien o derecho
expropiado, ni más, ni menos. La LEF pretende que el expropiado sea compensado, no que
se vea perjudicado ni beneficiado patrimonialmente. Buscar el precio “justo”, obliga al
beneficiario y al expropiante; pero no está exento de dificultad.

2) Sistemas de determinación

Al efecto de determinar, de encontrar ese precio justo, se articula un procedimiento con tres
momentos sucesivos: acuerdo amistoso o convenio expropiatorio (art. 25 LEF); valoración
contradictoria (art. 29 LEF); y determinación por el Jurado de Expropiación (art. 31 LEF).

13
La no resolución del asunto, la fijación del justiprecio, en el primero de ellos en el plazo
preestablecido, da lugar al inicio del siguiente. Igualmente, se inicia el tercero si no se
alcanza un acuerdo en el segundo.

a) Acuerdo amistoso o convenio expropiatorio

En el acuerdo convencional, las partes, expropiado y beneficiario, negocian libremente. Para

reforzar esta libertad no están vinculados en los momentos sucesivos por lo que ofrecieran
en ella.

La LEF expresa su preferencia por el acuerdo libremente pactado, al establecer que una
vez transcurrido el plazo previsto para intentar alcanzarlo e iniciado otro momento, ya sea
el de valoración contradictoria o el de determinación por el jurado, se está a tiempo de
lograr un acuerdo amistoso (art.24 LEF). Que el precio se haya pactado no transforma la
expropiación en compraventa, sino que se trata de un supuesto de terminación
convencional del procedimiento (art. 86 LPAC) expropiatorio.

b) Valoración contradictoria

El sistema de determinación por valoración contradictoria consiste en la presentación de

una propuesta (hoja de aprecio) por una parte (expropiado) que la otra (beneficiado) puede
aceptar o, caso de no hacerlo, proponer la suya. De no alcanzarse el acuerdo se pasa el
asunto al jurado de expropiación (art. 31 LEF).

En la LEF (art. 30.1) se dice “La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la
valoración de los propietarios en igual plazo de veinte días.” Es el REF el que precisa cómo
actuar cuando expropiante y beneficiario sean personas distintas. Concretamente (art.
5.2.4º) dispone: “2º. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las
siguientes facultades y obligaciones:
(…)4º Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio
a que se refiere el artículo 30 de la Ley, y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por
los propietarios.”

c) Fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación

La LEF (art. 32) indica la composición del Jurado provincial de Expropiación que es un
órgano administrativo, no judicial, aunque lo preside un magistrado designado por el
presidente de la Audiencia provincial. Se trata de un órgano especializado, que aunque
encuadrado dentro de la AGE no está sometido a instrucciones jerárquicas, para desarrollar
esta función de valorar los bienes y derechos a expropiar, a falta de acuerdo entre las partes.
Esta no vinculación al principio de jerarquía pretende blindar su objetividad en el desarrollo
de la misión encomendada.

En la redacción de 1954 de la LEF, además del presidente, había dos representantes de la

Administración y dos que se entendía representaban la sociedad civil: un Notario, designado
libremente por el Decano del Colegio Notarial correspondiente, y un representante de o la
Cámara agraria, o la Cámara de la Propiedad Urbana, o la Cámara de Comercio, Industria y
Navegación, o bien Colegio profesional u Organización empresarial “según la índole de los
bienes o derechos objeto de la expropiación”.

Por reforma del año 2012, en plena crisis económica se aumentó el número de
representantes de la Administración a cuatro, con la finalidad poco disimulada de reducir el

14
coste de las indemnizaciones. El equilibrio entre ambas visiones, Administración-Sociedad,
se rompió en beneficio del punto de vista de la Administración.

Al Jurado corresponde, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y
por el beneficiario (ya hemos visto la precisión efectuada por el REF para el caso que
expropiante y beneficiario no coincidan), decidir “ejecutoriamente sobre el justo precio que
corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación” (art. 34 LEF).

La decisión deberá ser motivada y contra la misma cabe recurso contencioso-administrativo

(art. 35 LEF). Podemos recordar que la LPAC (también art. 35) establece que 1. “serán
motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: i) los actos que se
dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa”.

El acto administrativo que establece el justiprecio, es una declaración de juicio que,

como todo acto de la Administración goza de la presunción “iuris tantum” de legalidad
y acierto.

Anteriormente hemos indicado que la referencia temporal, el momento preciso en relación

con el cual hay que valorar, es al día siguiente de la firmeza del acuerdo de necesidad de
ocupación, fecha de inicio del procedimiento de determinación de la indemnización (art. 28
REF). También indica la LEF (art. 36) que no se tendrán en cuenta “las plusvalías que sean
consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las
previsibles para el futuro.”

Los criterios que cabe utilizar para “descubrir” el valor de un bien, con carácter general,
no sólo con vistas a una expropiación, se pueden basar o bien en valores objetivos o bien
en valores de mercado.

En el ámbito expropiatorio, entre los primeros, objetivos, los más utilizados por los jurados
han sido los valores fiscales, como por ejemplo los valores catastrales al efecto del impuesto
de bienes inmuebles. Unos valores con los que la Administración calcula la base imponible
y sobre los que aplica los tipos que determinan la cuota tributaria. Estas valoraciones
acostumbran a ser más bajas que las de mercado; pero tienen el atractivo de su certeza.

Los valores de mercado, como alternativa, reflejan lo que se está pagando realmente por
un bien; pero tienen el inconveniente de su variabilidad. Para aquellos bienes o derechos
que cotizan en mercados organizados, como obligaciones y acciones, es más fácil articular
valoraciones objetivas que tiendan a las de mercado. En este sentido, la LEF (art. 40)
dispone:

“Las obligaciones, acciones, cuotas y demás modalidades de participación en el capital o en los

beneficios de empresas mercantiles se estimarán en la media aritmética que resulte de aplicar
los siguientes criterios valorativos:
1) La cotización media en el año anterior a la fecha de apertura del expediente.
2) La capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de la Empresa en los
tres ejercicios sociales anteriores.
3) El valor teórico de los títulos objeto de expropiación. Se entenderá por valor teórico la
diferencia entre activo real y pasivo exigible en el último balance aprobado. “

No obstante lo anterior, en la medida que se pretende alcanzar el valor justo, de manera

que no haya ni plusvalía ni minusvalía para el propietario, se prevé libertad estimativa
para ambas partes. Así, la LEF (art. 43) comienza diciendo, precisamente, “No obstante los
dispuesto en los artículos anteriores, tanto el propietario como la Administración podrán

15
llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la
evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio,
conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por éste superior
o inferior a aquélla.”

La misma libertad estimativa en la valoración, para hacer uso de los criterios que juzgue
más adecuados, se reconoce al Jurado provincial de expropiación “cuando considere que el
precio obtenido con sujeción a las reglas (…) resulte notoriamente inferior o superior al valor
real de los bienes”

Dos últimas observaciones. Primera, que si la Administración rechaza la expropiación

total de la finca (art. 46 LEF), por entender que no conviene al interés general, el
justiprecio incluirá la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia
de la expropiación parcial. Y, segunda, que para compensar por valores difíciles de
objetivar, normalmente vinculados con elementos afectivos, como los recuerdos ligados a
una propiedad, valores paisajísticos, etc. la LEF (art. 47) ha previsto que se abonará al
expropiado, “además del justo precio fijado en la forma establecida en los artículos anteriores,
un cinco por ciento como premio de afección”.

C) El pago y toma de posesión

Una vez determinado “el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el
plazo máximo de seis meses” (art. 46.1 LEF).

Para proteger al expropiado frente demoras en la determinación del justo precio o,

posteriormente, en hacerlo efectivo, la LEF ha previsto la activación de intereses de
demora. Así (art. 56) por el transcurso de seis meses desde el inicio del expediente
expropiatorio (firmeza del acuerdo de necesidad de ocupación) sin haberse determinado “
por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la administración culpable de
la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el
interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará
con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado.”

De la misma manera, una vez determinada la indemnización, por transcurso de seis meses
sin hacerla efectiva, también se devengará el interés legal correspondiente a favor del
expropiado (art. 57).

Una última garantía de la efectividad del pago se conoce con el nombre de retasación (art.
58). Consiste en la nueva evaluación económica del objeto expropiado, por tanto referida la
valoración a otras coordenadas temporales, si transcurren cuatro años sin que se pague la
indemnización o se consigne. Esta es una garantía que sólo el expropiado puede activar,
solicitándolo efectivamente, para evitar que se le perjudique en el caso de una bajada de
precios o deflación.

En el procedimiento estándar, el pago es previo a la toma de posesión de los bienes o

derechos expropiados. En el procedimiento de urgencia, no obstante, es posible ocupar
primero, con un depósito a cuenta, y con posterioridad determinar el justiprecio y pagarlo.

La LEF (art. 51) dispone que hecho efectivo el justo precio, o consignado (para el caso que
el propietario rehusara recibirlo o existiere litigio entre éste y la Administración) en la
forma que describe el art. 50, podrá ocuparse la finca.

16
El procedimiento de urgencia, acordado por el Consejo de Ministros o el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo establecido en la LEF (art.52)
habilita a la Administración a la inmediata ocupación del bien que se trate, consignando un
depósito que el propio artículo indica cómo calcular.

La discusión sobre si la Constitución exige que el pago sea previo a la ocupación, se ha

resuelto entendiendo que la expresión “mediante la correspondiente indemnización” (art.
33.3) exige el pago, la compensación económica; pero no requiere que éste sea previo.

2. Algunos procedimientos especiales

Como hemos visto al tratar de la causa por razón de utilidad pública o de interés social,
algunas leyes prevén que esa declaración de la causa lleva aparejada la de la
necesidad de ocupación. Es cierto que siempre se requiere, que en el procedimiento de
declaración conste la relación pormenorizada de bienes o derechos que se pretende
expropiar; pero el requisito previo y la fase inicial de la expropiación se funden en un único
momento, con la finalidad de acelerar el proceso. Estos supuestos no constituyen,
estrictamente, procedimientos especiales, sino una modulación del procedimiento general.

La voluntad de agilizar los tiempos, de apresurar los procedimientos, está en el origen de la

previsión del procedimiento de urgencia, que acabamos de mencionar en el apartado del
pago y toma de posesión. Es un mecanismo que altera, invirtiéndola, la secuencia normal de
primero determinar y pagar el justo precio y luego ocupar (tomar posesión) el objeto
expropiado.

2.1. El procedimiento de urgencia

La excepcionalidad del mismo, que obviamente supone una merma de garantías para el
expropiado, aunque no hasta el punto de situarse fuera del marco constitucional, explica
una regulación muy detallada que a continuación resumimos.

• El procedimiento de urgencia (arts. 52 y 53 LEF y arts. 56 a 59 REF). En teoría es

un procedimiento excepcional y en la práctica se ha convertido en el procedimiento
habitual. Su origen se encuentra en una ley del año 1939, que lo estableció para facilitar la
reconstrucción de los daños causados por la guerra civil, y la LEF decidió mantenerlo,
regulándolo como una “simple particularidad” del sistema de pago de la indemnización
expropiatoria. Se caracteriza porque:

- Debe referirse a una obra o finalidad determinada. Este requisito está desvirtuado
en la práctica porque hay demasiadas normas que lo excepcionan.
- Suprime el trámite de la declaración de necesidad de ocupación.
- Pospone la fijación definitiva del justiprecio a un momento posterior a la toma de
posesión del bien o derecho.

• Fases procedimiento:

a) En todo caso, debe darse un trámite de información pública por un plazo de 15 días,
donde se expone la relación de los bienes afectados y los interesados sólo pueden alegar a
los efectos de subsanar posibles errores.
b) Se procede a la declaración de urgencia, que lleva implícita la declaración de
necesidad de ocupación. Esta declaración debe reunir dos requisitos:
- Estar debidamente motivada, con referencia expresa a los bienes afectados y al resultado
de la información pública (art. 56.1 REF).

17
- Esta declaración está condicionada a la existencia y retención previa del crédito
considerado suficiente para el pago del justiprecio (art. 52.1 LEF). Este requisito se
introdujo en el año 1997 ante los permanentes retrasos en el pago del justiprecio.

c) Se procede al levantamiento del acta previa a la ocupación, donde se harán

constar todos los datos relevantes relacionados con los bienes y derechos afectados y con
sus titulares (art. 52.2 y 3 LEF). Esta citación para el levantamiento de las actas equivale
a la notificación de la declaración de procedimiento de urgencia.

d) Se elaboran las hojas de depósito previo a la ocupación, donde se hace una

valoración estimativa del valor de la finca con arreglo a la capitalización de sus valores
fiscales y se fija la indemnización de los perjuicios producidos por la rapidez de la ocupación.
El importe se consigna en la Caja de Depósitos y devenga a favor del expropiado el interés
legal, pudiendo retirar dicho importe en cualquier momento (art. 52.4 y 5 LEF).

e) Se procede a la inmediata ocupación del bien en el plazo máximo de quince días

(art. 52.6 LEF).

f) Se procede a la apertura de la pieza separada para fijación del justiprecio

siguiendo las reglas del procedimiento general (52.7 LEF). Los intereses por demora en la
fijación del justiprecio se computarán a partir del día siguiente a la efectiva ocupación (52.8
LEF).

2.2. El procedimiento urbanístico

El derecho urbanístico regula el proceso de transformación del suelo en su situación rústica

o natural, mediante la urbanización, hasta que deviene solar y se puede edificar.

Para llevar a cabo ese proceso de urbanización, la legislación de urbanismo de cada

Comunidad Autónoma se dota de las técnicas oportunas que, por otra parte, presentan una
considerable homogeneidad en el conjunto del Estado. Como hemos visto, la legislación
urbanística puede establecer causas que habilitan a expropiar, con la finalidad de alcanzar
sus objetivos de interés general. Así, por ejemplo, la Ley de Urbanismo de Cataluña (Decreto
Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
urbanismo, modificado por Ley 3/2012, de 22 de febrero) declara que el incumplimiento
por parte de los particulares de las obligaciones de urbanizar o edificar, legitima a la
administración para expropiar los terrenos. Se trata de un supuesto de incumplimiento de
la función social de la propiedad.

Por otra parte, la Ley estatal del Suelo y Rehabilitación Urbana (aprobada por Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) establece determinadas especificidades del
procedimiento a seguir y de los criterios de valoración del justiprecio (art. 43), en los que
en este momento no es preciso abundar.

3. Las expropiaciones legislativas

Las denominadas expropiaciones legislativas no son un procedimiento especial de

expropiación, sino una verdadera excepción en toda regla al procedimiento expropiatorio.

La ley, en estos casos excepcionales, no sólo declara la “causa expropiandi”, sino que
concreta el objeto de la expropiación (bienes y derechos necesarios para realizarla,
bienes y derechos que es necesario ocupar) y fija la indemnización. Por tanto, se trata de
una expropiación ejecutada y realizada materialmente por la ley.

18
Un ejemplo de expropiación legislativa lo constituye la nacionalización de las acciones del
Banco de España en el año 1962. (Ley 2/1962, de 14 de abril, sobre bases de ordenación del
crédito y de la Banca).

A raíz de la expropiación del grupo de empresas RUMASA se discutió si se podía llevar a

cabo por Real Decreto Ley. La cuestión clave era determinar si se infringe en este caso la
prohibición establecida en el art. 86 de la CE que el RDL no podrá afectar a los derechos de
los ciudadanos regulados en el Título I. Como sabemos, el derecho de propiedad está
regulado en dicho Título I (art. 33). El Tribunal Constitucional por 6 votos a 6, decidiendo
el voto de calidad del presidente, consideró que no se producía esta “afectación”. No
obstante, nunca más se ha utilizado esta fórmula.

Teniendo en cuenta la imposibilidad de recurrir directamente una ley (salvo los sujetos
legitimados en vía de recurso de inconstitucionalidad), la expropiación legislativa supone
una reducción muy considerable de garantías. En este sentido, desaparece la posibilidad de
recurrir contra la declaración de utilidad pública (posible en el supuesto de declaración
genérica que se concreta en un acto administrativo), de alegar y recurrir contra el acuerdo
de necesidad de ocupación, de intervenir en la determinación del precio justo y de
recurrirlo.

A consecuencia de una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en uno de los
casos derivados de la expropiación de RUMASA, que condenó a España por falta de
audiencia al interesado, al entender que se vulneró el derecho a la defensa e igualdad de
armas, se modificó la Ley orgánica del Tribunal Constitucional previendo que en las
cuestiones de inconstitucionalidad, los demandantes podrían alegar en defensa de su
derecho en la vista ante el Tribunal.

VII. EL DERECHO DE REVERSIÓN

En varios momentos precedentes se ha insistido que la expropiación es un negocio causal.

Sólo si se da una causa de utilidad pública o interés social, puede ponerse en marcha. Una
justificación que, en buena lógica, debería mantenerse durante todo el tiempo que durase la
ocupación por parte del expropiante o beneficiario si éste es diferente. En este sentido, una
de las obligaciones de este último, del beneficiario, es mantener el bien afecto a la finalidad
que justificó privar del mismo a su titular.

1. Concepto y naturaleza jurídica

La reversión implica deshacer el negocio expropiatorio, retornar las cosas al estado

anterior a que la expropiación tuviera lugar y su regulación según la STC 67/1988, una de
las sentencias RUMASA, no es una garantía constitucional, sino un derecho de configuración
legal.

2. Supuestos en que procede la reversión

La no ejecución de la obra o el no establecimiento del servicio que justificó expropiar, así

como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, habilita al primitivo
dueño o sus herederos a recobrar los bienes expropiados (art. 54 LEF). Deberán, eso sí,
abonar al titular actual la indemnización expropiatoria percibida, “actualizada conforme a
la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de
iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión” (art. 55.1
LEF).

19
 4. Supuestos en que no procede la reversión

Esta cláusula de salvaguarda de los derechos del expropiado, coherente con la naturaleza
causal del negocio jurídico expropiatorio, se ha visto sometida al test de estrés de la
realidad. El proceso de urbanización vivido en España a partir de los años sesenta del siglo
XX, dio lugar a que terrenos y edificaciones situadas en las afueras de las ciudades, o
directamente en medio del campo, como por ejemplo, estaciones de ferrocarril o cuarteles
militares, se integraran en la trama urbana. A menudo, han devenido parte del centro de las
ciudades.

Esta circunstancia derivada del proceso de expansión urbana, de ensanche de las ciudades,
ha coincidido con cambios en las concepciones de cuál sea la localización idónea de una
estación de ferrocarril o de un establecimiento militar, lo que ha dado lugar a que
determinadas infraestructuras hayan devenido obsoletas y se cerraran. En la lógica de la
LEF, eso supone el derecho de los causahabientes de quienes fueron expropiados varias
decenas de años atrás, a recuperar aquellos terrenos, que ha adquirido un altísimo valor en
el mercado inmobiliario, abonando a cambio las reducidas indemnizaciones percibidas en
su momento y actualizadas con el IPC.

La repetición de esta circunstancia, con un lucro muy considerable por parte de quienes
ejercieron la reversión, llevó al legislador en 1999 a limitar las posibilidades de ejercicio de
ésta. Una limitación que altera la coherencia interna de la ley y que por lo mismo, ha sido
discutida por parte de la doctrina jurídica que ha entendido existían otros mecanismos para
evitar un enriquecimiento, digamos que excesivo, de los favorecidos por este tipo de
reversiones. Por todas, puede verse la crítica que efectuó uno de los autores intelectuales
de la LEF, el insigne profesor Eduardo García de Enterría, en “La Ley de Expropiación
Forzosa de 1954, medio siglo después”, Revista de Administración Pública, n.º 156, (2001),
en las páginas 265 a 268. En síntesis, entiende que la reversión está directamente vinculada
al “contenido esencial” de la propiedad y cuestiona que el derecho de reversión sea de
configuración legal.

No obstante, al amparo de la STC citada, el legislador ordinario ha establecido que no habrá

derecho de reversión (art. 54.2) en dos supuestos que sintéticamente son:

a) “Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se

acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de
utilidad pública o interés social”.

b) “Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad

pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra
o el establecimiento del servicio.”

El concreto procedimiento a seguir para accionar la reversión se desarrolla en los apartados

3 a 5 del mismo artículo 52, al que nos remitimos.

4. Valoración de los bienes o derechos objeto de la reversión

La valoración de la indemnización a pagar al titular de los bienes al momento de la

reversión, cifrada como hemos dicho en la percibida por el expropiado actualizada con el
IPC en el período entre la iniciación del expediente de justiprecio (firmeza de la declaración
de necesidad de ocupación) y el ejercicio del derecho de reversión, se recalculará,
excepcionalmente, “si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su
calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras

20
aprovechables por el titular de aquel derecho (el de reversión) o sufrido menoscabo de su
valor” (art. 55.2 LEF)

21