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Instituciones básicas de derecho administrativo

1º Grado en Derecho

Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas

Universidad Carlos III de Madrid

Reservados todos los derechos.

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INSTITUCIONES BÁSICAS
DE DERECHO ADMINISTRATIVO

GRADO EN DERECHO
CURSO 2020/2021

Reservados todos los derechos.

ROCÍO MEMBRIVES RUIZ

PROFESORES: MARÍA CALVO CHARRO

Y JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ

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 Derecho UC3M Instituciones básicas de D. Administrativo Rocío Membrives Ruiz

LECCIÓN 1 – LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1 Concepto de Administración Pública

No existe una definición legal. La definición doctrinal consiste en que las Administraciones Públicas son aquel
aparato organizativo e institucional que, dotado de personalidad jurídica y bajo la dirección del Gobierno, actúa
como su brazo ejecutor desarrollando funciones de ejecución administrativa.

Uno de los elementos fundamentales de la Administración es su existencia autónoma dentro del Estado que permite
identificarla como tal y distinguirla dentro del Poder Ejecutivo y con respecto a los demás poderes. Esta existencia
autónoma se debe a la atribución de la Administración de personalidad jurídica. La personalidad jurídica es el
requisito imprescindible para ser sujeto de derecho y, por tanto, para poder entablar relaciones jurídicas (ser centro
de imputación de derechos y obligaciones).

La atribución de la personalidad jurídica a las Administraciones Públicas:

- Permite atribuir a cada una de ellas un conjunto de funciones o materias para su gestión (competencias)
así como unos poderes específicos (potestades) para la consecución de los fines que tienen encomendados.
- Les habilita para entablar relaciones jurídicas con los ciudadanos, así como entre ellas mismas, y con otros
sujetos tanto de carácter público como privado.
- Permite a los ciudadanos atribuirles las actuaciones (u omisiones) de las que son objeto y la consiguiente
responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas.

La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas es distinta de la personalidad propia de las personas
físicas que la componen, estas son, autoridades y empleados públicos. Cuando las personas físicas actúan como
parte de la Administración Pública no pierden su propia personalidad, sino que sus actuaciones se atribuyen a todos
los efectos a la propia Administración, por lo que se considera jurídicamente realizada por ésta, imputándose al
órgano desde el que actúan.

1.2 La AP dentro del Estado

Se pretende ubicar dentro del Estado a una Administración Pública que se caracteriza por ser una organización
voluminosa, descentralizada y heterogénea. Para identificar la posición que las Administraciones ocupan en el seno
del Estado debe situarse, por una parte, desde una coordinada horizontal que remite a la división clásica de los
distintos poderes conforme a las funciones estatales que respectivamente cumplen, estas son, legislativa, ejecutiva
y judicial; y por otra, desde una coordinada vertical que responde a la estructura territorial del Estado por la que
se distinguen tres niveles de organización del poder y, por tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades
Autónomas y las Entidades Locales.

1.3 Coordinada horizontal

Dentro de la coordenada horizontal o división funcional del poder, la Administración Pública se encuadra en el
Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo diseña y desarrolla las políticas públicas que estime oportunas y se encarga de
la ejecución de las Leyes en las que dichas políticas se concretan, a través de una estructura específica compuesta
por Gobierno y Administración. Aunque Gobierno y Administración son sujetos diferenciados, se encuentran
fuertemente vinculados y en determinados ámbitos, como el local, aparecen fusionados.

Dentro del Poder Ejecutivo:

A) A los órganos de gobierno les corresponde el ejercicio de la función ejecutiva, una actividad de dirección
política mediante la que establece prioridades en la consecución de objetivos, así como las estrategias y
medios jurídicos oportunos para alcanzarlos. Esta se manifiesta de cuatro formas:
1- La dirección política se ejerce por el Gobierno estatal o autonómico mediante la iniciativa legislativa
con la que orienta la función legislativa. Sus proyectos tienen garantizada (en principio) el respaldo de

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las mayorías parlamentarias que apoyaron su formación mediante su voto favorable en la investidura
del presidente.
2- El Gobierno de la Nación y los autonómicos también desarrollan la acción política mediante la
capacidad que se les reconoce para dictar normas con rango de Ley. Aunque estas exijan la
intervención del Parlamento para respaldarlas, convierten al Gobierno en el motor legislativo.
3- El Gobierno (estatal y autonómico) y el Pleno de las Administraciones Locales tienen reconocida la
potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido de la Leyes, concretando y articulando su
contenido.
4- Más allá del ejercicio de la acción política en el ámbito normativo, tienen reconocida la capacidad de
adoptar decisiones concretas, que pueden tener una enorme trascendencia e incorporan un amplio
ámbito de discrecionalidad política.
B) A las Administraciones les corresponde la acción administrativa conforme a la dirección política
articulada desde sus órganos de gobierno, y dentro de lo dispuesto por las Leyes y el resto del
ordenamiento. Esta actividad administrativa puede implicar el dictado de normas reglamentarias, la
adopción de actos, la suscripción de contratos o la realización de actividades materiales.
1.4 Coordinada vertical

Desde una coordenada vertical, podemos situar a las Administraciones dentro la organización territorial del Estado.
Existe una pluralidad de Administraciones Públicas en cada uno de los distintos niveles territoriales: Estado,
Comunidades Autónomas y Entes Locales.

Para catalogar las Administraciones Públicas existentes en nuestro país, que se caracterizan por su carácter plural
y descentralizado, aplicaremos un criterio de clasificación basado en su carácter territorial o instrumental.

A) Las Administraciones territoriales:

Aquéllas que se integran directamente en la organización existente en cada uno de los niveles territoriales y
forman parte esencial de entes políticos primarios (como son el Estado, las CCAA o los EELL). Por lo tanto, se
presentan en un número relativamente limitado.

Son Administraciones completas, ya que (1) no tienen un fin predeterminado, sino que satisfacen con carácter
universal los intereses generales dentro de su ámbito de actuación y (2) gozan plenamente de todas las
potestades administrativas.

a) A nivel estatal encontramos la Administración General del Estado, que depende del Gobierno de la
Nación (art. 97 CE). Constituida por órganos jerárquicamente ordenados: Ministerios y, dentro de
éstos, Secretarías de Estado, Secretarías Generales, Subsecretarías y Direcciones Generales. Actúa con
personalidad jurídica única.
b) A nivel regional existen diecisiete Administraciones autonómicas. Se estructuran de forma similar
a la AGE. En sus respectivos Estatutos de Autonomía introducen las instituciones propias de la
Comunidad: el Gobierno y la Administración, que se rigen por leyes autonómicas.
c) A nivel local el número de Administraciones se dispara en tanto existe una por cada municipio. A
diferencia de los supuestos anteriores, no existe una diferenciación entre el Gobierno y la
Administración, sino que ambos se concentran dentro de una misma persona jurídica. En los
municipios, la actividad de gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos; en las
provincias, a las Diputaciones Provinciales; en las islas, a los Cabildos o Consejos. Además, a nivel
autonómico se pueden disponer otras entidades de ámbito supramunicipal (comarcas, áreas
metropolitanas, mancomunidades) o inframunicipal (parroquias, aldeas, pedanías).

B) Las Administraciones instrumentales (institucionales/fundacionales):

Tienen un carácter secundario y limitado, que se manifiesta en su vinculación a una Administración

territorial matriz (una excepción de esto son las llamadas Administraciones independientes). Se adscriben a
tareas concretas, ya que se crean para el cumplimiento de determinados fines.

Carecen de la totalidad de las potestades administrativas típicas (como la expropiatoria, sancionadora,

inspectora…) que deben ser ejercidas por la Administración territorial de referencia. Suelen manifestarse como

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el resultado de una especie de desdoblamiento de la personalidad que experimentan las Administraciones

primarias o territoriales producido por la necesidad de dar respuesta a tareas específicas.

*No debemos confundir a las Administraciones instrumentales con las empresas públicas: las empresas
públicas son sociedades mercantiles donde más del 50% del capital está en manos del estado (ejemplo de José
Vida de “travestismo jurídico” para poder operar más fácilmente). Las empresas públicas forman parte del
Sector Público (no de las AAPP).

2. CONTENIDO Y NATURALEZA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Definición de Derecho Administrativo
Podemos definir el Derecho Administrativo como el Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración
Pública.

- Propio: es el Derecho de la Administración Pública, por lo que se trata de un Derecho propio de ese sujeto,
aplicable a cuantos se relacionan con tal sujeto. Lo que ocurre con el Derecho propio de la Administración
es que responde a principios esenciales distintos. El principio inspirador del Derecho Administrativo es el
principio de legalidad. Significa que la Administración no puede hacer lo que quiera sin más límite que la
Ley y el Derecho, sino que, por el contrario, sólo puede hacer lo que le permite la ley (la Ley siempre quiere
que lo que haya de hacerse lo sea al servicio de los intereses generales).
- Peculiar: no sólo es que sea distinto, sino que responde a principios esencialmente distintos y eso se
traduce en que es un Derecho peculiar. El término peculiar subrayaría que no solo es diferente, sino que
esa diferencia es muy profunda.
- Autónomo: cuando hay alguna laguna en el Derecho Administrativo se acude al propio Derecho
Administrativo para autointegrar sus lagunas con las instituciones análogas del mismo ordenamiento
administrativo o con los principios que lo inspiran. Se basta a sí mismo para encontrar la respuesta a
problemas que no se resuelven de forma clara en las normas administrativas. Sólo de forma excepcional
podría acudirse al Derecho Civil o a otras ramas del Derecho como derecho supletorio.

Los límites de la definición del Derecho Administrativo como propio y peculiar de las Administraciones Públicas
no están siempre claros, y es posible identificar situaciones en que aparentemente no responden a esta definición:

- Situaciones en las que no se aplica el Derecho Administrativo a las AAPP:

La AP a veces está sometida a otras ramas del Derecho, como el Derecho privado o el Derecho laboral. Lo
mismo ocurre con el personal de la Administración: hay personal regido por el Derecho administrativo (los
funcionarios) pero hay personal regido por el Derecho laboral (los contratados laborales).
- Situaciones en las que el Derecho Administrativo se aplica a sujetos que no son las AAPP:
Las Cortes, el TC y el CGPJ, además de sus respectivas funciones, realizan tareas de administración. Esas
funciones no suelen tener una normativa propia, sino que asumen las previsiones del ordenamiento de la
Administración pública.

Eso ha llevado a algún autor a hablar del Derecho Administrativo como el Derecho no sólo de la Administración
Pública, sino de la “función administrativa” de los diversos Poderes y órganos constitucionales del Estado.

El Derecho administrativo es también una parte del ordenamiento admitida como tal por el propio ordenamiento
jurídico. Aunque no esté definido por el propio Ordenamiento, sí está asumido por él.

3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo no se identifica como tal hasta comienzos del siglo XIX. Ahora bien, no se puede caer en
el error de pensar que antes del XIX no hubiera administración en el sentido material. Toda sociedad organizada, lo

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fuera en formas estatales o preestatales, ha desarrollado tareas que materialmente se corresponden con las que hoy

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consideramos como propias de la Administración.

Históricamente siempre ha habido tareas de administración, pues sin ellas difícilmente puede concebirse la
convivencia en común, pero ello no quiere decir que siempre haya habido Administración diferenciada ni, menos
aún, Derecho Administrativo.

La Administración contemporánea y el Derecho Administrativo son mayormente un producto de la Revolución

Francesa, que constituye una fecha de referencia indispensable en la historia de la Administración y del Derecho
Administrativo.

1- La Revolución Francesa pone la Ley, expresión de la voluntad general, en el lugar del monarca absoluto.
Esto transforma completamente la relación de la Administración con la Ley: ahora se trata de una
Administración que actúa sujeta al Derecho y con fundamento en él, mientras que antes era un aparato
vinculado al poder real.
2- El principio de separación de poderes va a suponer que el Poder Ejecutivo está sometido a la Ley en el
espacio que la Ley regula, pero puede entenderse que mantiene un margen de libertad allí donde la Ley no

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ha dicho nada. Ese margen de libertad es mayor o menor según la forma de entender el papel del
Parlamento y el del Ejecutivo y sus relaciones recíprocas, lo que varía según los países y las épocas.

La Administración, ante ese doble requerimiento de respetar la Ley y de respetar las decisiones del Ejecutivo, que
es expresión del pluralismo político, acaba teniendo una posición diferenciada y propia dentro del Ejecutivo y
bajo su dirección. Esa posición diferenciada y propia de la Administración es lo que en la historia anterior a la
Revolución Francesa no había existido.

Aunque en la Revolución estén sus rasgos fundamentales, el Derecho Administrativo tal y como lo conocemos hoy
día ha ido evolucionando con las mejoras de las técnicas de control judicial del poder y los cambios de las
concepciones sobre el papel del Estado.

4. NOTAS DEFINITORIAS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

Cuatro décadas de derecho administrativo postconstitucional: los cambios producidos.

a) La construcción del Estado de Derecho.

b) La monarquía parlamentaria.
c) La estructura parlamentaria del estado.
d) La descentralización política.
e) La integración europea y su incidencia en el derecho interno.
f) El modelo económico.
g) La eclosión normativa (referencia a la evolución de la normativa básica del derecho administrativo).
h) La nueva relación Estado-sociedad.

Algunos de los retos futuros:

1) El proceso europeizador y su proyección en el ámbito del Derecho Administrativo.

2) Sobre el nuevo papel de la ley.
3) Acerca de los derechos sociales y colectivos.
4) La necesidad de implementar el control jurisdiccional y realzar el papel del juez (en Test 1: “Intensificar y
mejorar el control jurisdiccional sobre la actividad administrativa”).

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LECCIÓN 2 – LAS BASES EUROPEAS Y CONSTITUCIONALES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1. EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS ADMINISTRACIONES DE LOS ESTADOS
MIEMBROS
La Unión Europea (UE) es una unión económica y política sui generis entre veintisiete países europeos. Carece de
un poder constituyente derivado de la soberanía popular, sino que surge a partir del consenso de los estados
miembros.

Aunque todos los Estados miembros siguen siendo soberanos e independientes, han decidido poner en común parte
de su «soberanía» en los ámbitos en los que tiene sentido colaborar. En la práctica, esto significa que delegan
algunos de sus poderes decisorios en las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar decisiones sobre
asuntos específicos de interés común, democráticamente y en la UE. Se sitúa en un término medio entre el sistema
federal pleno de los Estados Unidos y el sistema de cooperación intergubernamental de las Naciones Unidas.

Todas las acciones emprendidas por la UE se basan en tratados, que establecen los objetivos de la Unión Europea,
las normas aplicables a sus instituciones, la manera en que se toman las decisiones y la relación existente entre esta
y sus países miembros. Los dos tratados primarios o constitutivos son el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que conforman la base detallada del Derecho de la UE
(definen los principios y objetivos de la UE y el ámbito de acción en el marco de sus ámbitos políticos).

1.1 Principios constructivos de la Unión Europea

A) Principios sobre la distribución del poder entre las instituciones europeas y los estados miembros:

Principio de subsidiariedad: salvo en los ámbitos que son su competencia exclusiva, la UE solo actúa en caso de
que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros
y, por lo tanto, puedan lograrse mejor a escala europea. Tiene un sentido y una función dobles: el acercamiento de
las decisiones de los poderes públicos a los ciudadanos y la garantía de la transparencia y la democracia. Sobre el
alcance de este principio, la jurisprudencia del TJUE reconoce a las instituciones europeas amplio margen de
discrecionalidad en su aplicación y su respeto es susceptible de control por el mismo TJUE.

Principio de proporcionalidad: ninguna acción de la UE puede exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos
de los Tratados. Este principio exige que:

- Los medios aplicados sean aptos para alcanzar un objetivo legítimo y no vayan más allá de lo necesario
para alcanzarlo.
- La medida adoptada no debe ser la única ni la mejor posible, sino manifiestamente adecuada en relación
con el objetivo pretendido. Solo su inadecuación puede afectar a su legalidad.
- El legislador europeo está obligado a basar su elección en criterios objetivos y comprobar que estos
pueden justificar las consecuencias económicas derivadas.

B) Principios derivados de la ejecución indirecta del Derecho europeo:

La ejecución del derecho de la UE impone a todos los estados miembros dos obligaciones:

- Una positiva de adopción de todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones que vienen de la UE.
- Una negativa de abstención de todas las medidas que puedan impedir la realización de los fines de los
Tratados.

De esta doble obligación, la jurisprudencia del TJUE deduce los siguientes principios:

Principio de cooperación y lealtad comunitaria: se une con el principio de primacía del Derecho de la UE.
Tiene dos consecuencias sobre los Estados miembros: 1) pueden y deben inaplicar el Derecho nacional que discrepe
del Derecho europeo; 2) tienen prohibido aplicar el Derecho estatal no adaptado a las Directivas europeas.

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Principio de autonomía de los estados miembros: la ejecución del Derecho europeo debe realizarse por los
Estados miembros con arreglo a su respectivo derecho público interno, es decir, por los órganos y conforme a los
procedimientos que dicho Derecho establezca.

1.2 Instituciones básicas de la UE

• El Parlamento europeo

Es el órgano elegido que representa a los ciudadanos de la UE. Ejerce la supervisión de las actividades de la UE y,
junto con el Consejo, adopta la legislación de la UE. Los diputados al Parlamento Europeo son elegidos por sufragio
universal directo cada 5 años. Celebra sus grandes debates en las reuniones mensuales conocidas como «sesiones
plenarias» (a las que asisten, en principio, todos los diputados).

El Parlamento participa en los trabajos legislativos de la UE a través de la «codecisión» (procedimiento legislativo

ordinario con el Consejo) y a través del procedimiento de «aprobación» (debe ratificar los acuerdos internacionales
negociados por la Comisión). Ejerce un control democrático de la Unión y, en particular, de la Comisión Europea, ya
que puede destituir a toda la Comisión aprobando una moción de censura por mayoría de dos tercios.

• El Consejo Europeo

Es la principal institución política de la UE. Está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno (presidentes o
primeros ministros) de todos los países miembros de la UE, más el presidente de la Comisión Europea. Se reúne
cuatro veces al año, en Bruselas. Fija los objetivos de la UE y establece el marco para su consecución.

• El Consejo de la Unión Europea

El Consejo (también conocido como «Consejo de Ministros») está compuesto por ministros de los gobiernos
nacionales de la UE. A las reuniones del Consejo acude un ministro de cada país de la UE, que normalmente es el
ministro competente en la materia que figure en el orden del día.

El principal cometido del Consejo es aprobar normas de la UE. Comparte esta responsabilidad con el Parlamento
Europeo. El Consejo y el Parlamento también comparten la responsabilidad de la adopción del presupuesto de la
UE. Además, el Consejo concluye los acuerdos internacionales negociados por la Comisión.

• La Comisión Europea

La Comisión es la única institución con derecho a elaborar propuestas de nueva legislación de la Unión, que
posteriormente envía al Consejo y al Parlamento para su debate y aprobación. Sus miembros son elegidos por los
Estados miembros de común acuerdo y su nombramiento, por un período de 5 años, está sujeto a la aprobación del
Parlamento Europeo.

Es la garante del interés común, por lo que no debe someterse a las instrucciones de ningún Gobierno nacional.
Como «guardiana de los Tratados», ha de velar por que los reglamentos y las directivas adoptados por el Consejo
y el Parlamento se apliquen en los Estados miembros. En caso contrario, puede llevar a la parte responsable del
incumplimiento ante el Tribunal de Justicia para obligarla a cumplir el Derecho de la Unión. Como brazo ejecutivo
de la UE, la Comisión pone en práctica las decisiones adoptadas por el Consejo.

• El Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, está compuesto por un juez por Estado
miembro y asistido por once abogados generales. La función del Tribunal es garantizar el respeto de la legislación
de la UE y la correcta interpretación y aplicación de los Tratados.

1.3 División del poder europeo

a) Función normativa:

Se ejerce mediante la interacción de la Comisión, que tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, el

Parlamento y el Consejo.

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La gran mayoría de la legislación de la UE se adopta a través del procedimiento legislativo ordinario*, en el

que el Parlamento y el Consejo comparten el poder legislativo.

*Procedimiento legislativo ordinario: cuando la Comisión estudia la puesta en marcha de una propuesta,
llama a los parlamentos nacionales y a los órganos consultivos (Comité Europeo de las Regiones y Comité
Económico y Social Europeo) a presentar opiniones, las cuales son incorporadas a la propuesta de la
Comisión. Entonces, la propuesta es enviada al Parlamento Europeo, que ejerce su primera lectura, en la
cual adopta modificaciones. La Comisión puede ahora modificar su propuesta. A continuación, tiene lugar la
primera lectura por parte del Consejo. Si este aprueba la proposición del Parlamento, se adopta el acto [fin
del procedimiento]. De lo contrario, el Consejo adopta su posición (añade sus modificaciones). Entonces, tiene
lugar la segunda lectura por parte del Parlamento. Si en esta segunda lectura, el Parlamento aprueba la
posición del Consejo en primera lectura, se adopta el acto [fin del procedimiento]. Sin embargo, si propone
enmiendas, la Comisión realiza un dictamen sobre dichas enmiendas. Seguidamente, tiene lugar la segunda
lectura por parte del Consejo. Si este adopta las enmiendas el Parlamento a la posición del Consejo en primera
lectura, se adopta el acto [fin del procedimiento]. Si el Consejo no se pone de acuerdo respecto de las enmiendas
del Parlamento a la posición del Consejo en primera lectura, se convoca el Comité de Conciliación. Este comité
acuerda un texto conjunto, que se envía al Parlamento y al Consejo. Si ambos están de acuerdo con la propuesta
del Comité, se adopta el acto [fin del procedimiento]. Si alguno o ambos discrepan, no se adopta el acto y se
abandona.

b) Función ejecutiva:

Compartida por la Comisión o el Consejo, según lo que dispongan las normas europeas. No obstante, la
Comisión es el órgano primariamente llamado para desarrollar la función ejecutiva y por ello se dice que es la
institución que más se aproxima a la imagen estatal del Gobierno.

c) Función judicial:

Corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), integrado por el Tribunal de Justicia, el
Tribunal General y los Tribunales especializados.

El TJUE ha adquirido el papel de Tribunal supremo y de Tribunal constitucional, cuya función es garantizar el
respeto de la legislación de la UE y la correcta interpretación y aplicación de los Tratados.

1.4 El ordenamiento jurídico de la UE

La UE es desde dos puntos de vista un fenómeno del Derecho: es una creación del Derecho y una Unión basada en
el Derecho. Esto se traduce en que es una Unión que se basa en los valores fundamentales, como la libertad y la
igualdad, y que se preserva y realiza a través del Derecho (persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el
Derecho).

El Derecho comunitario se trata en buena medida de un Derecho jurisprudencial. Es, prioritariamente, Derecho
administrativo, financiero y mercantil.

Las fuentes del Derecho de la Unión:

1) Los Tratados constitutivos

Reflejan los principios jurídicos fundamentales (principios generales del Derecho) relativos a los objetivos,
la organización y el funcionamiento de la UE, así como parte de la legislación económica. Además del TUE
y el TFUE, destaca la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que tiene el mismo
valor jurídico que los Tratados.
2) Acuerdos de Derecho internacional de la UE
3) Derecho derivado
a) Actos jurídicos de carácter legislativo
- Reglamentos: son los actos jurídicos que permiten a las instituciones de la Unión una mayor intervención
en los ordenamientos jurídicos nacionales. Se imponen sobre todos los Estados miembros de la Unión.

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Son directamente aplicables y obligatorios en todos sus elementos, por lo que deben ser respetados

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como si se tratara de Derecho nacional.
- Directivas: intentan combinar la necesaria unidad del Derecho de la Unión con el mantenimiento de la
variedad de las peculiaridades nacionales. Solo son obligatorias para los Estados miembros (todos o
algunos) respecto del objetivo que proponen, dejando a su elección la forma y los medios para alcanzar
los objetivos establecidos en el marco del ordenamiento jurídico nacional.
Las disposiciones de una directiva no sustituyen automáticamente a las del Derecho nacional, sino que los
Estados miembros están obligados a adecuar su legislación a la normativa de la Unión. Esto requiere un
procedimiento normativo dividido en dos fases:
• En la primera fase se establece con carácter obligatorio a escala de la UE el objetivo propuesto por la
directiva para sus respectivos destinatarios, que pueden ser todos o algunos Estados miembros, y el
plazo para llevarlo a cabo.
• En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a ejecutar el objetivo prescrito a escala de la UE
dentro del Derecho de los Estados miembros, lo que se conoce como transposición.

Si transcurre el plazo y el Estado miembro no ha transpuesto la directiva, esta pasa a ser de aplicabilidad
directa. Asimismo, si transcurrido el plazo el objetivo no ha sido alcanzado aunque se haya transpuesto la

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directiva, el Estado miembro será sancionado por el TJUE.

En el caso de España, la trasposición de una Directiva será competencia estatal o autonómica según lo
dispuesto en los artículos 148 y 149 de la Constitución. En todo caso, el responsable del eventual
incumplimiento es el Estado porque es él quien posee la personalidad a efectos internacionales (art 149.1
3ª), lo que plantea el problema de saber de qué medios dispone cuando el incumplimiento no se debe a la
omisión del Estado sino a las Comunidades Autónomas.

- Decisiones I:
*Cabe distinguir dos categorías de decisiones: por un lado, decisiones dirigidas a determinados
destinatarios y, por otro, decisiones generales que carecen de destinatario concreto.
Las decisiones dirigidas a determinados destinatarios constituyen el acto jurídico típico mediante el
cual las instituciones de la Unión (en particular el Consejo y la Comisión) ejercen su función ejecutiva. La
decisión tiene validez individual (los destinatarios de una decisión deben designarse individualmente),
con lo que se distingue del reglamento. Es vinculante en su totalidad, distinguiéndose así de las directivas,
que solo son vinculantes en cuanto al objetivo perseguido. La decisión obliga directamente a sus
destinatarios, por lo que puede producir un efecto directo para los ciudadanos de la Unión en las mismas
condiciones que una directiva.
- Decisiones II:
Las decisiones generales que carecen de destinatario concreto son vinculantes en todos sus
elementos, pero no queda claro a quiénes vinculan (no tienen un destinatario concreto). Entre las
decisiones generales podemos encontrar: decisiones para modificar disposiciones de los Tratados, para
concretar el Derecho contractual, para adoptar el Derecho intrainstitucional e interinstitucional, para
la elaboración de políticas (no tienen por objeto producir efectos jurídicos vinculantes extensibles a
particulares), para la política exterior y de seguridad común y para la organización interna.
b) Actos jurídicos no vinculantes: permiten a las instituciones de la Unión expresarse de forma no
vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos, también ante los ciudadanos de la Unión, sin
imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios.
- Recomendaciones: se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos
jurídicamente a adoptarlo
- Dictámenes: emitidos cuando se trata de evaluar una situación actual o determinados procesos en la Unión
o los Estados miembros. Sirven para preparar actos jurídicos vinculantes posteriores.
c) Actos no jurídicos
- Acuerdos interinstitucionales
- Resoluciones, declaraciones y programas de acción: dan cuerpo y contenido al ordenamiento jurídico
de la Unión sin ser actos jurídicos.
4) Principios generales del Derecho
5) Convenios entre los Estados miembros

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Reglamentos

Actos jurídicos de
Directivas
carácter legislativo
Los Tratados
constitutivos

Acuerdos de Decisiones I y II
Derecho
internacional de la
UE

Las fuentes del Recomendaciones

Derecho derivado
Derecho de la Unión Actos jurídicos no
vinculantes

Dictámenes
Principios generales
del Derecho

Acuerdos
Convenios entre los interinstitucionales
estados miembros Actos no jurídicos

Resoluciones,
declaraciones y
programas de acción

1.5 El Derecho de la Unión y el Derecho nacional

El ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos nacionales a veces se enfrentan. Se habla entonces de

un conflicto entre uno y otros. La solución a esta problemática se encuentra en dos cuestiones: la aplicabilidad
directa del Derecho de la Unión y la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho nacional que se opone
a aquel primero.

La cuestión de la aplicabilidad directa en el ámbito del Derecho derivado solo se plantea respecto de las
directivas y las decisiones generales. Dicho efecto, por lo que se refiere a los reglamentos y las decisiones
destinadas a particulares, ya se deriva directamente de los Tratados de la Unión. Desde 1970, el Tribunal de
Justicia ha extendido la aplicabilidad directa del Derecho primario de la Unión a las directivas y las decisiones
generales.

La aplicabilidad directa de una disposición del Derecho de la Unión plantea una segunda cuestión: ¿qué sucede
si una disposición del Derecho de la Unión establece derechos y obligaciones directos para los ciudadanos de la
Unión y su contenido está en contradicción con una norma de Derecho nacional?

El Derecho de la Unión tiene primacía sobre el Derecho de los Estados miembros que se opone a aquel primero.
No solo prima sobre el Derecho nacional anterior, sino que desarrolla un efecto de bloqueo también respecto
al Derecho establecido posteriormente. En caso de conflicto, de esta norma de primacía se desprende la
consecuencia jurídica de que el Derecho nacional que contradice al Derecho de la Unión es inaplicable y que no
pueden adoptarse nuevos actos legislativos nacionales si son incompatibles con normas de la Unión.

A estas dos cuestiones se añade el principio de la interpretación del Derecho nacional conforme con el
Derecho de la Unión. De lo contrario, sería interpretado contra legem.

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

El marco constitucional en el que se inserta el Poder Ejecutivo y la Administración condiciona la forma de entender
la Administración y la forma en que ésta lleva a cabo sus funciones y tareas. Los preceptos en los que la Constitución
se refiere a la Administración suelen llamarse cláusulas: cláusula de Estado social, cláusula de Estado de Derecho,
cláusula de Estado democrático, cláusula de Estado descentralizado o autonómico y cláusula de Estado abierto a la
integración supranacional.

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El artículo 1 de la Constitución proclama que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho,
que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
político. En ese artículo primero se localizan buena parte de esas cláusulas.

2.1 La Administración en un Estado social

Estado social significa que el Estado en su conjunto, y dentro de él, el Gobierno y la Administración, tienen un
compromiso que cumplir recogido en el artículo 9.2 de la CE:

“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y
de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

La idea de Estado social comporta que la Administración está al servicio de esos objetivos y, por ello mismo, es una
Administración que tiene que tomar decisiones y resolver problemas. No puede estar en una actitud pasiva, sino
que, bajo la dirección e impulso del Gobierno, tiene que adoptar actitudes activas, diseñando políticas y
estableciendo programas de aplicación de estas.

Por ejemplo, en el ámbito de la actividad económica, aunque ha tenido lugar un proceso de liberalización de sectores
en los que anteriormente el Estado tenía el monopolio, se han impuesto obligaciones de servicio universal a las
empresas privadas que operan en esos sectores para garantizar que todo el mundo pueda tener acceso a todos esos
servicios.

2.2 La Administración en un Estado democrático

Vinculamos la idea de Estado democrático con la idea de un Estado cuya legitimación surge del pueblo titular de la
soberanía. Ello debe conducir a que todos los poderes del Estado, de alguna forma, han de fundar su legitimidad en
la voluntad del pueblo. Esa consecuencia del principio de Estado democrático se da en el Poder legislativo por la
elección directa de Diputados y Senadores, pero no se da de la misma manera en los demás poderes.

En el caso del Poder Judicial los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo ni directa ni indirectamente, con
lo cual se busca la independencia judicial. Lo importante es que jueces y magistrados aseguren la aplicación de la
Ley aprobada por el pueblo y que sean fieles a ella. No son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto
que, justamente, la aplican.

En el caso del Poder Ejecutivo, su forma de designación en España no es directa por el pueblo, al menos formalmente,
puesto que en nuestra Constitución el Presidente del Gobierno es investido por el Congreso de los Diputados
(artículo 99 CE). El pueblo participa indirectamente a través de sus representantes en la elección del Presidente del
Gobierno.

Ahora bien, en el caso de la Administración, esta se distingue del Gobierno (aunque los altos cargos de la
Administración son también los miembros del Gobierno). Aunque los Ministros -los Consejeros en las Comunidades
autónomas- son designados por el Presidente del Gobierno (a su vez designado por el Congreso de los Diputados),
la Administración se construye como un aparato neutral que no es elegido por el pueblo. La mayor parte de su
personal no responde a un sistema de elección democrática por el pueblo, sino a un sistema burocrático.

El principio democrático no conlleva de esta forma que el pueblo haya de elegir a todos los empleados públicos por
medios directos o indirectos, lo que supondría un spoil system. El principio burocrático da permanencia y
profesionalidad al aparato administrativo que está sometido a la Ley y al Derecho. La acción de la Administración
es dirigida por el Gobierno, que sí es expresión directa o indirecta de la voluntad popular. De esta forma, el principio
burocrático no es incompatible con el principio democrático.

2.3 La Administración en un Estado de Derecho

Implica que es una Administración plenamente sometida a la Ley y al Derecho. El artículo 103 de la CE establece
que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, por lo que estamos ante una
Administración:

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- obligada al servicio del interés general.

- cuya actuación está sometida al pleno control por los tribunales en cuanto a su ajuste a Derecho.
- responsable y respetuosa con la propiedad y los bienes y derechos de los ciudadanos.
- respetuosa con la división de poderes.

2.4 La Administración en un Estado descentralizado

Hablamos de Administración pública por simplificar, pero deberíamos hablar de Administraciones públicas, puesto
que junto a la Administración General del Estado están la Administración autonómica y la Administración local (art.
137 CE). El proceso descentralizador exigió transferir servicios, funcionarios y recursos, por lo que el reto hoy día
radica en la coordinación y la cooperación, ya que muchas de las competencias que corresponden a uno y otro
nivel se solapan y entrecruzan entre sí. En todo caso, nuestro Estado de las Autonomías se inspira en los principios
de unidad, autonomía y solidaridad (art. 2 CE), sin los cuales no puede entenderse el modelo constitucional.

- Unidad: el poder constituyente (y su producto, la CE) es unitario; para logar la unidad se establece la
supremacía de los elementos estatales, lo que no es sinónimo de jerarquización formal, sino de posición de
superioridad de las instancias generales y del interés de la nación, y se concreta en la prevalencia y la
supletoriedad de las normas estatales frente a las autonómicas.
- Autonomía: capacidad derivada y limitada de un sujeto de autorregulación, no siendo oponible a la unidad,
sino encontrando dentro de ella su sentido.
- Solidaridad: principio jurídico en sentido estricto que prescribe un deber negativo de abstención de actos
que perjudiquen o perturben el interés del conjunto y un deber positivo de auxilio y apoyo recíprocos, que
procede del deber de fidelidad a la CE y se concreta en la regla de la lealtad institucional para resultar en
un equilibrio económico territorial adecuado y justo.

2.5 La Administración en un Estado abierto a la integración supranacional

En el momento de aprobación de la Constitución, se establecían en el artículo 93 de la misma la apertura de España

a procesos de integración supranacional. Esto se concretó en la incorporación de España en 1986 a las Comunidades
Europeas, lo que ha determinado también que las estructuras administrativas hayan debido adaptarse a la
integración europea.

La relación de las Administraciones Públicas nacionales con respecto a la Unión Europea debe entenderse a partir
de dos planteamientos:

- Por una parte, el respeto por parte de la Unión Europea al modo de organización (territorial e
institucional) y funcionamiento interno de los Estados Miembros, recogido en el artículo 3.1 TUE. Esto
significa que la Unión no condiciona el tipo de organización territorial que tengan los Estados, ni el tipo de
estructura institucional, ni su forma de actuación. Por lo tanto, el reparto interno de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas no puede quedar afectado por la integración europea.
- Por otra parte, la obligación de los Estados miembros de cumplir con el Derecho de la Unión que se
concreta en el principio de cooperación leal, recogido en el artículo 3.3 TUE. La Unión y los Estados
miembros deben respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los
Tratados. Esto implica que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo el
cumplimiento de las obligaciones europeas y que no deben adoptar aquellas que pongan en peligro la
consecución de los objetivos de los Tratados.

Esta relación, que se desarrolla en equilibrio entre estos dos principios, tiene lugar en la formación del Derecho
de la UE (fase ascendente) y en su ejecución a nivel interno (fase descendente).

a) Fase ascendente:
El Estado no puede dejar de tener en cuenta que muchas de las materias que negocia en Bruselas
corresponden a materias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Ello ha exigido
buscar fórmulas en las que el Estado, sin perder sus competencias en materia de relaciones exteriores y de
interlocutor en los órganos europeos, busque la participación de la Comunidades Autónomas. Por ello, se
creó en 1989 la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), que es el foro en el
que tiene lugar la participación de las CCAA en la formación de la posición española.

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b) Fase descendente:

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
La regla general es que el Derecho de la Unión se ejecuta por los Estados miembros, correspondiendo a
cada uno determinar, según el reparto interno de competencias, cuál es el nivel de Administración
responsable de tal ejecución. No obstante, frente a la Unión el Estado es siempre responsable.
En el caso de los Estados compuestos como es España, se plantea el problema de que el incumplimiento por
parte de la instancia interna competente arrastra al incumplimiento de todo el Estado. Esto se ha tratado
de solucionar a través de un mecanismo de responsabilidad de las Administraciones Públicas por
incumplimiento del Derecho de la Unión.
En concreto, la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
dictada en desarrollo del artículo 135 CE, atribuye a cada Administración, en la parte que le sea imputable,
las responsabilidades que puedan derivarse del incumplimiento de los compromisos asumidos por España
de acuerdo con la normativa europea.

Reservados todos los derechos.

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LECCIÓN 3 – EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA

ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
1. LEGALIDAD Y DERECHO
El concepto de legalidad y sus diversos significados
Antes de entrar en el principio de legalidad, conviene precisar el concepto de legalidad. El concepto de legalidad o
ilegalidad, según la distinción entre Ley en sentido formal y ley en sentido material, admite dos significados:

a) Concepto estricto de legalidad:

El concepto de legalidad en su sentido más literal y estricto está vinculado con la idea de Ley en su sentido formal.
Esa concepción estricta no se corresponde con el uso generalizado del término, pero convencionalmente puede
admitirse para la cuestión de si la Administración y el Gobierno han respetado las previsiones de la Ley formal o la
reserva misma de Ley. También tiene sentido limitarlo a la Ley formal si se habla en perspectiva histórica para
recordar el paso del absolutismo al constitucionalismo.

b) Concepto amplio de legalidad:

Por lo general, el concepto de legalidad puede y suele ser utilizado en un sentido más amplio que el de la Ley formal.
Es el caso del artículo 103.1 CE, al disponer que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales […]con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Como dice la Constitución, la Administración Pública
no está sólo sometida a la Ley, sino también al Derecho, que es un concepto más amplio y omnicomprensivo.

La Administración no se ajusta al Derecho cuando viola un reglamento, un principio general del Derecho, la
costumbre o incluso sus propios actos. En tales casos, aunque lo infringido no sea directamente la Ley formal,
podremos calificar tal actuación de ilegal.

También en el artículo 106 CE se emplea este concepto amplio de legalidad cuando se establece que los Tribunales
controlan “la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
Los Tribunales no sólo controlan que la actuación administrativa se sujete a la Ley formal, sino a los reglamentos y
demás fuentes del ordenamiento jurídico, incluidos los principios generales del Derecho.

2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: SIGNIFICADO, ALCANCE Y DIMENSIÓN

CONSTITUCIONAL.
Significado del principio de legalidad desde una perspectiva histórica y constitucional
En el origen del Estado constitucional, el sometimiento del Poder Ejecutivo y de la Administración a la Ley formal
marca el tránsito de un Estado organizado sobre la base del poder absoluto del Rey a uno organizado en torno a una
Ley que emana de la representación del pueblo, en el que reside el poder soberano.

El primer constitucionalismo establece el principio de separación de poderes, según el cual el Legislativo hace la
Ley en sentido formal y el Ejecutivo debe respetarla y ejecutarla. En esa perspectiva histórica y constitucional, el
principio de legalidad se refiere inicialmente a la prevalencia del Legislativo sobre el Ejecutivo y su sometimiento
a la Ley producida por el primero.

Cabe destacar que, en esta época, el principio de legalidad en muchos países (por ejemplo, Alemania) estuvo
influenciado por el “principio monárquico”. Este principio consideraba que el Poder Ejecutivo, encabezado por el
Rey, estaba sometido a la Ley, pero sólo en las materias que eran competencia del Parlamento, es decir, que tuvieran
que ver con la propiedad y con la libertad. Fuera de esas dos materias, el Poder Ejecutivo tenía una legitimidad
propia (que emanaba la historia, de la costumbre, de Dios…), por lo que no necesitaba cobertura o autorización de
Ley y era libre para hacer y regular lo que tuviera por conveniente (mientras no tropezase con esas dos cuestiones).

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 Hay pues dos perspectivas en el principio de legalidad: una referida a la emergencia histórica del Estado
constitucional y a la consagración del principio de separación de poderes y otra, la propia de nuestra Constitución,
que subraya el sometimiento de la Administración no sólo a la Ley sino también al Derecho.

3. LA RELACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LOS PARTICULARES CON LA LEY Y EL

DERECHO.
El artículo 9.1 CE establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico”. Sin embargo, existe una diferencia entre la forma en que los ciudadanos nos relacionamos
con el Derecho y la forma en que lo hace la Administración.

3.1 Vinculación del ciudadano

Se parte del reconocimiento de su dignidad en el artículo 10 de la CE y de los derechos fundamentales que le son
inherentes. Entre ellos, uno de los más importantes es el de su libertad. Las personas son libres y poseen
autonomía, por tanto, pueden hacer lo que quieran con su libertad, sin más límites que los que ponga la Ley.

La posición del ciudadano se sintetiza en la máxima “está permitido todo lo que no está prohibido”, donde la norma
es la libertad y la excepción es la prohibición. A este principio de libertad de la persona se le ha denominado
principio de vinculación negativa frente a la Ley y el Derecho. Negativa en cuanto a que el ciudadano lo puede
todo y la Ley puede restringir o negar tal libertad por razones que lo justifiquen.

3.2 Vinculación de la Administración pública

La Administración pública no es libre de hacer todo lo que quiera salvo que la Ley se lo prohíba; por el contrario, la
Administración sólo puede hacer lo que la Ley y el Derecho le permitan. La forma en que la Administración queda
sujeta a Derecho responde a la máxima “está prohibido lo que no está permitido”.

La razón de esta distinta posición es explicable a partir de la existencia de la separación de poderes que somete la
Administración al imperio de la Ley. La Administración existe en virtud de la Constitución y sólo puede hacer lo que
la Constitución y la Ley le permitan, por lo que, al margen de la Ley y la Constitución, la Administración no está
legitimada para actuar.

No es una persona humana, como los ciudadanos, que se inspire en el principio de libertad derivada de su dignidad
natural, sino que es un instrumento organizativo del Poder Ejecutivo para perseguir determinadas finalidades (se
legitima por lo que tiene que hacer).

La relación de la Administración con el Derecho se inspira en el principio de vinculación positiva. Positiva en

cuanto a que el Derecho es el fundamento previo de la actuación de la Administración, es decir, actúa legítimamente
en la medida que el Derecho se lo permite (si el Derecho no lo permite, deberemos entender que la actuación de la
Administración no es legítima).

3.3 Las potestades discrecionales y principio de legalidad

Las Leyes, en la mayor parte de los casos, atribuyen directamente competencias y potestades a las Administraciones
públicas. Pero, con frecuencia, se trata de competencias y potestades que dejan a la Administración un margen
amplio para actuar, llamadas potestades discrecionales. Estas potestades suscitan debates doctrinales sobre la
vinculación positiva o negativa de la Administración.

Que el ordenamiento atribuya una potestad discrecional no impide considerar que la Administración, aunque tenga
potestad de elección entre varias soluciones, todas ellas legítimas, la tiene siempre sometida al “servicio con
objetividad a los intereses generales” (artículo 103.1 CE). En ningún caso tiene dicha potestad en virtud de una
libertad natural que haya de serle reconocida por su dignidad y autonomía, como es el caso de la persona.

Puede concluirse que la vinculación positiva de la Administración al Derecho no queda desmentida por la existencia
de potestades discrecionales, pues la libertad que tiene es para que haga lo que debe hacer. Sea cual sea el margen
con que cuente, su relación con el Derecho nunca será la misma que la que tiene un particular.

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En el caso del Gobierno, la libertad que pueda tener como órgano político tampoco deriva del respeto a la dignidad
personal del artículo 10 de la Constitución, que sólo se reconoce a las personas físicas, sino del pluralismo político
como valor superior del ordenamiento.

4. LAS GARANTÍAS DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

La proclamación del principio de legalidad no es una palabra vacía que describa una Administración idílica. El
principio de legalidad se proclama en la Constitución en sus artículos 9.1, 103 y 106, y se ponen los medios, en esos
y en otros artículos de la Constitución, para que sea una realidad garantizada.

Esos medios son muy diversos. El más evidente e inmediato es el control de la actividad administrativa por el Poder
Judicial (jurisdicción contencioso-administrativa) *. Pero, aunque sea el más importante, no es el único. Podemos
encontrar otros órganos constitucionales, como el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado o el Tribunal de
Cuentas, que tienen encomendadas funciones para controlar el cumplimiento del principio de legalidad.

Además de estos órganos, encontramos mecanismos y técnicas que contribuyen al respeto a la legalidad:

1) Un procedimiento conforme al cual se lleva a cabo el acto administrativo, regulado en la Ley 39/2015
del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP.
Los actos administrativos no pueden ser el fruto de una decisión repentina del órgano en cuestión. Ha de
garantizarse el cumplimiento de unas reglas que lleven a que la decisión se adopte con todas las garantías
de respeto a la legalidad, de forma acertada y oportuna.
2) Una organización de la Administración pública que asegure una distribución de funciones y tareas con
arreglo a los principios de desconcentración y descentralización (artículo 103.2 CE).
3) Una función pública que asegure la imparcialidad de los funcionarios y su incompatibilidad (artículo 103.3
CE).
4) Un sistema de recursos administrativos que permita que los órganos superiores puedan revisar, la
actuación de los inferiores.

*El papel central en la garantía del respeto al principio de legalidad corresponde al Poder Judicial. Como dice el
artículo 106 CE, los Tribunales “controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,
así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican”. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la que concreta esa forma de control, que es una manifestación del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24 de la Constitución. El alcance del control
judicial es total en lo que se refiere a la actuación de la Administración pública, si bien habría que distinguir la
Administración en general y el Gobierno que la encabeza. Son controlables los actos administrativos del Gobierno,
pero dicho control está limitado para los elementos reglados de los actos del Gobierno, llamados actos políticos.

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LECCIÓN 4 – EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO Y SU DISTINCIÓN CON FIGURAS AFINES
1.1 Las fuentes en el Derecho Administrativo

El estudio de las fuentes en el Derecho Administrativo supera la distinción clásica establecida en el artículo 1 del
Código Civil entre ley, costumbre y principios generales del derecho, en la que no se menciona el reglamento. Esta
clasificación tradicional de las fuentes, en buena parte anterior al Estado de Derecho, carece de utilidad en Derecho
Administrativo.

La evolución del Derecho ha determinado que el problema sustancial en la teoría de las fuentes del Derecho sea el
de la existencia de una pluralidad de normas escritas, como consecuencia de la coparticipación de los poderes
legislativo y ejecutivo en el ejercicio de la potestad normativa, y el de ordenar las relaciones existentes entre las

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diferentes normas.

Nuestro sistema jurídico vigente se caracteriza por la existencia de numerosos sujetos dotados de autonomía y con
potestad normativa. En nuestro ordenamiento, tras la Constitución ha de hablarse de leyes y normas de rango
reglamentario en plural, pues existen leyes y normas con rango de Ley del Estado y de las Comunidades Autónomas
y reglamentos estatales, autonómicos y locales.

Las fuentes escritas se ordenan con base en dos principios:

1) Principio de jerarquía normativa: recogido en el artículo 9.3 CE, una fuente o norma prevalece sobre otra
en función del rango del órgano que las dicta.
2) Principio de competencia (complementario del anterior): la atribución a un órgano o ente concreto de la
potestad de regular determinadas materias permite la creación de sistemas jurídicos autónomos, que
corresponden normalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones o sujetos. Por
ello, existen ordenamientos o subsistemas jurídicos que se rigen por el principio de competencia, en los
que el principio de jerarquía solo opera en el interior de cada ordenamiento.

En cuanto a las normas no escritas, en el Derecho Administrativo se habla de precedente más que de costumbre.
Un precedente es un acto sucesivo reiterado en el mismo sentido, que carece de valor de fuente, pero que puede
constituir un indicio de comportamiento arbitrario si la Administración se aparta del mismo sin justificación, lo que
vulneraría los principios de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad. La LPACA (39/2015) exige a la
Administración que motive los actos que se aparten del criterio seguido en las actuaciones precedentes. En todo
caso, debemos tener en cuenta que la invocación del precedente solo es legítima dentro de la legalidad.

Por último, los principios generales del Derecho han tenido una gran trascendencia en la formación histórica del
Derecho Administrativo. Los principios decantados en la jurisdicción contencioso-administrativa han terminado
positivizándose, siendo recogidos en las normas escritas.

1.2 El reglamento y la potestad reglamentaria

El reglamento es la norma jurídica dictada por el Poder Ejecutivo (Gobierno y Administración) de acuerdo con su
competencia, de rango inferior a la Ley y que, por esa razón, resulta controlable por los Tribunales del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo. Se caracterizan por su naturaleza normativa, su procedencia del
Gobierno o Administración pública, su rango inferior a la Ley y su control judicial. Es la norma más numerosa del
ordenamiento y la fuente del Derecho más específica y característica del Derecho Administrativo.

La integración de la potestad reglamentaria en el sistema constitucional del Estado liberal no se produjo del mismo
modo en todos los países ni respondió a un modelo único. Países como Francia y España prohibieron en un primer
momento la potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo, pero terminaron otorgándosela de nuevo para llevar a cabo
la ejecución de las leyes. En Alemania, la potestad reglamentaria fue consecuencia de una evolución paulatina en la
que la ley y el reglamento compartieron la potestad normativa hasta la promulgación de la Constitución de Weimar.
El resultado de la evolución terminaría siendo semejante en ambos modelos en un aspecto sustancial: en todos

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concurrirían la potestad legislativa del Parlamento y la potestad reglamentaria del Ejecutivo, que terminarían
siendo reconocidas por los textos constitucionales.

Hoy día la justificación material de la potestad reglamentaria radica en que el buen gobierno de las sociedades
complejas contemporáneas hace indispensable el reconocimiento de una potestad normativa a la Administración.
Además, el fundamento normativo del reglamento es de carácter constitucional. Sin embargo, no todos los autores
extraen las mismas consecuencias del fundamento constitucional de la potestad reglamentaria en el seno del Estado
democrático de Derecho. Encontramos principalmente dos posiciones doctrinales:

a) La posición restrictiva (García de Enterría): posición tradicionalmente dominante, considera que la potestad
reglamentaria existe sólo y en la medida que la Constitución y las leyes se la atribuyan expresamente a la
Administración. El reglamento sería una norma secundaria, de rango inferior a la Ley, de carácter subalterno
y complementario de la Ley cuya función primordial es ejecutar, desarrollar o completar la Ley, que solo puede
operar sin Ley previa en el ámbito puramente organizativo o doméstico. Fuera de este ámbito no caben los
llamados reglamentos independientes.
b) La posición más pragmática (Parejo Alfonso): fija el límite de la potestad reglamentaria en el ámbito de la
reserva de Ley, lo que significa admitir, salvo en esos casos, la existencia de reglamentos sin habilitación legal
expresa. Sitúa la potestad reglamentaria en un espacio de mayor autonomía debido a que es atribuida de forma
directa y expresa al Gobierno por el artículo 97 CE. El reglamento es manifestación de una potestad normativa
(potestad reglamentaria), diferente de la mera función de ejecución o aplicación de las Leyes.

1.3 Distinción de los reglamentos de normas homónimas

Podemos distinguir los reglamentos de normas homónimas en base a su procedencia del Poder Ejecutivo y a su
naturaleza de normas jurídicas.

• Proceden del Poder Ejecutivo, lo que permite distinguirlos de:

- Reglamentos europeos: normas de Derecho originario de directa aplicación en nuestro Derecho interno y que
afectan a ámbitos materiales usualmente ocupados por las leyes.
- Reglamentos parlamentarios: de reglamentos sólo tienen el nombre al tratarse de normas que se relacionan
directamente con la Constitución y que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, poseen rango de
Ley.
- Reglamentos de los órganos constitucionales: son manifestación del principio de autoorganización, ya que no se
trata de Administración pública.
• Poseen naturaleza de normas jurídicas, lo que los distingue de:
- Actos administrativos: también proceden de las Administraciones públicas, pero se diferencian de los
reglamentos por el criterio ordinamentalista. Mientras los reglamentos se integran en el OJ y son
susceptibles de ser aplicados mientras que no sean derogados (sine die), los actos administrativos no innovan
el OJ y tienden a agotar su contenido con su cumplimiento. Por lo tanto, el procedimiento de elaboración, la
eficacia y el régimen de validez e impugnación son distintos en un caso y otro.
- Instrucciones y circulares (“instrucciones y órdenes de servicio” según LRJSP): las órdenes e instrucciones no
pueden considerarse como verdaderos reglamentos. Son normas internas específicas que no forman parte del
sistema de fuentes, no siguen el procedimiento de elaboración previsto para los reglamentos, no son
recurribles de forma directa y su incumplimiento no determina la ilegalidad inmediata de los actos que no lo
apliquen.
No obstante, existen determinadas instrucciones y órdenes que por tener eficacia externa se exige su
publicación en el diario oficial correspondiente. Algunas de ellas, además, por su contenido de naturaleza
reglamentaria, pueden ser recurridas como si fueran verdaderas normas.
*Excepción: las instrucciones y circulares del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores
y de la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia son verdaderos reglamentos con efectos jurídicos
frente a terceros a pesar de denominarse circulares o instrucciones.

Conclusión: debe atenderse más al contenido de estos instrumentos que a la denominación que reciben para
determinar su régimen jurídico.

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2. INDEROGABILIDAD SINGULAR Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Eficacia normativa de los reglamentos
El carácter normativo de los reglamentos determina que dispongan de plena eficacia obligatoria y que obliguen no
sólo a los ciudadanos y a todos los poderes públicos, sino también a la misma Administración u órgano que los dictó.

- Obligan a los ciudadanos y a todos los poderes públicos como consecuencia directa del artículo 9.1 CE,
donde se indica que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y a al resto del
ordenamiento jurídico», del que los reglamentos forman parte.
- Los reglamentos obligan al poder legislativo sin que a ello se oponga la subordinación jerárquica de los
reglamentos a las leyes. Las Cortes Generales pueden modificar o derogar mediante la aprobación de una Ley
cualquier reglamento, pero mientras ello no tenga lugar, se encuentran vinculados a dichas normas como
cualquier sujeto de Derecho.
- Los reglamentos obligan a los Jueces y Tribunales. Aunque las normas con rango de Ley son las únicas que
los jueces y tribunales no tienen permitido inaplicar si las consideran ilegales, los Jueces y Tribunales deben
aplicar los reglamentos al resolver los litigios a ellos sometidos por cuanto tienen el deber de resolver
ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 del Código Civil), del que los reglamentos forman parte.
- Los reglamentos vinculan también a todas las Administraciones Públicas diferentes de las que los dictaron,
lo que se deriva del principio de sujeción al entero ordenamiento y del principio de competencia.

Inderogabilidad singular
Los reglamentos obligan al propio Gobierno o Administración que los dictó, de manera que los actos
administrativos que dicte deberán respetar los preceptos de los reglamentos como condición inexcusable para su
validez. Esta regla se conoce como inderogabilidad singular de los reglamentos.

La inderogabilidad singular de los reglamentos tiene dos dimensiones:

- La primera, que la Administración autora de un reglamento no puede dictar actos singulares en

contradicción con el mismo, puesto que en tal caso los actos serán ilegales, ni dispensar o exceptuar su
observancia en un caso concreto.
- La segunda, que la fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su posición jerárquica:
ninguna autoridad administrativa puede incumplir ni exceptuar los reglamentos dictados por ella misma o
por órganos de inferior rango jerárquico. Los reglamentos, cualquiera que sea su rango jerárquico son
normas jurídicas y obligan por igual a todos los órganos administrativos. La consecuencia de esta segunda
dimensión es que las resoluciones que vulneren el contenido de una disposición reglamentaria serían, por
tanto, ilegales, contrarias a Derecho.

3. CLASES DE REGLAMENTOS

a) Reglamentos ejecutivos (secundum legem): aquellos cuya función es desarrollar, complementar o “ejecutar”
las leyes. La Ley se remite a ellos para plasmar aspectos técnicos que no puede detallar de tal forma ella misma,
por lo que constituyen el “complemento indispensable de la ley”. Son los reglamentos por excelencia para la
concepción restrictiva de la potestad reglamentaria (García de Enterría) y no pueden excederse de la propia
ley.
b) Reglamentos independientes o sin cobertura de leyes (praeter legem): aquellos que se dictan para regular
materias sin que exista remisión por parte de la Ley ni previa regulación legal. Se dictan al margen de la ley,
aunque ajustados al ordenamiento jurídico, y sólo en materias que no se encuentran reservadas a esta. Su
presencia se ha generalizado en el ámbito local, ya que se reconoce a las Administraciones Locales la
posibilidad de ejercer su competencia normativa reglamentaria sin necesidad de una habilitación legal
específica (art. 137 CE). Pueden dictar ordenanzas o reglamentos de forma independiente, siempre que estén
dentro del ámbito de su competencia y que no contravengan la legislación, estatal o autonómica, que resulte
de aplicación.
c) Reglamentos de necesidad (contra legem): normas reglamentarias que dicta la Administración con carácter
excepcional y transitorio, para hacer frente a situaciones de emergencia (por ejemplo: inundaciones, estados

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de alarma…). Los más importantes vienen recogidos en la LO 4/1982, de 1 de junio, de los estados de alarma,
excepción y sitio. No son redactados siguiendo el procedimiento general de elaboración y aprobación y
desplazan temporalmente la legalidad, sin indicar la derogación o modificación de las disposiciones legales
desplazadas. Son susceptibles de control por el Tribunal Constitucional en tanto que se les reconoce rango de
ley.
d) Reglamentos organizativos independientes: aquellos dictados por las Administraciones para su normativa
interna que solo aplican a las Administraciones que los dictan.

Aunque el artículo 97 de la Constitución reserva la denominación de reglamentos a los dictados por el Gobierno en
el ejercicio de la potestad reglamentaria, eso no quiere decir que sólo existan reglamentos generales o estatales.
Todos los Estatutos de Autonomía atribuyeron la potestad reglamentaria a los Gobiernos autonómicos,
siguiendo el mismo modelo del ordenamiento estatal. Junto a los reglamentos estatales o generales, como
consecuencia del principio de competencia, es posible aludir a los reglamentos dictados por las Comunidades
Autónomas.

Cabe aludir igualmente a las normas dictadas por la Administración local (municipios, provincias, islas…). La
potestad normativa forma parte de la autonomía territorial garantizada por la Constitución de la que gozan estos
entes locales. Esta potestad normativa se concreta en los Reglamentos Orgánicos de los entes locales y en las
Ordenanzas, con la peculiaridad de que las ordenanzas locales no son desarrollo de textos legales (como gran parte
de los estatales o autonómicos), sino manifestación de la potestad normativa local en el marco que establecen las
leyes. Deben respetar los límites externos establecidos por las leyes, por lo que son normas reglamentarias
singulares a las que Parejo Alfonso denomina “normas estatutarias” (son expresión de cierta capacidad de auto-
ordenación en el ordenamiento del Estado).

El concepto de normas estatutarias también se emplea para hacer referencia a las dictadas por las universidades
y los colegios profesionales. En estos supuestos, las normas reglamentarias también se dictan dentro del marco
delimitado por una Ley que actúa como límite externo, pero sin realizar un desarrollo normativo como tal de la Ley.

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LECCIÓN 5 – EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS.

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1. LÍMITES MATERIALES: LOS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES Y EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD.
1.1 Los reglamentos dentro del ordenamiento jurídico

En lecciones anteriores hemos expuesto los rasgos esenciales de la potestad reglamentaria (potestad normativa,
subordinada a la Ley y de naturaleza discrecional) y ahora vamos a centrarnos en el régimen jurídico de su ejercicio.

El estudio del régimen jurídico de los reglamentos se hace a partir de las normas reguladoras de la potestad
reglamentaria. El marco general se establece en el Título VI de la LPACA 39/2015, al que se deben añadir las
siguientes disposiciones:

- Para los reglamentos estatales, debe tenerse en cuenta el art. 97 CE y su desarrollo en el Título V de la
Ley 50/97 del Gobierno, que contiene un completo régimen jurídico para el ejercicio de la potestad
reglamentaria por parte del Gobierno.

Reservados todos los derechos.

- Para los reglamentos autonómicos, debemos acudir a los respectivos Estatutos de Autonomía y a las
respectivas Leyes del Gobierno y/o de la Administración autonómica que desarrollan la potestad
reglamentaria.
- Para los reglamentos locales, que encuentran su fundamento en los artículos 137, 140 y 141 CE, la
potestad reglamentaria viene reconocida de forma expresa y desarrollada en la Ley 7/1985 de Bases del
Régimen Local.

1.2 Marco jurídico de la potestad reglamentaria

El ordenamiento jurídico es más que la mera suma de las normas escritas de distinto rango que en él existen. Es un
sistema, dotado de principios que le proporcionan unidad y coherencia, convirtiendo al conjunto en un todo, que
admite lagunas en la Ley, pero no en el ordenamiento, ya que permite su resolución cuando aquellas existen.

A esa idea de ordenamiento como conjunto unitario y coherente de normas se refieren los artículos 9.1 y 103.1
de la CE desde la perspectiva de la sujeción al mismo de los poderes públicos y de la Administración al servicio del
Ejecutivo, lo que tiene especial relevancia para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

1.3 El principio de legalidad reglamentaria

Los reglamentos se encuentran sometidos a la Constitución y a las leyes, de manera que no pueden vulnerar su
contenido. Pero la limitación material de la potestad reglamentaria comprende también la vinculación a los
principios generales del Derecho. Quedan excluidos del ámbito de validez establecido en los artículos 9.1 y 103.1
de la Constitución los reglamentos que infrinjan los principios generales del Derecho, estén o no consagrados en la
Constitución (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima de
los ciudadanos, etc.).

Entre estos principios generales del Derecho cobran especial relevancia:

- La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos: la potestad reglamentaria, en tanto que

potestad normativa, es de naturaleza discrecional. Su titular goza de una libertad de elección o de
configuración de la norma y remite a la cuestión de la vinculación al principio de legalidad.
- La irretroactividad de las disposiciones reglamentarias no favorables o restrictivas de derechos
individuales: afecta a otro principio esencial en el Estado de Derecho, junto con el de legalidad, que es el
de seguridad jurídica.

1.4 Límites de la potestad reglamentaria como potestad discrecional

La potestad reglamentaria es una potestad discrecional: un poder configurado por la norma de tal modo que su
titular tiene una libertad de elección, mayor o menor, para establecer sus determinaciones en su ejercicio. La
discrecionalidad de que goza el titular de la potestad reglamentaria es diferente según los casos:

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- De grado máximo: cuando se trate de un reglamento independiente o dictado con base en una remisión
legal en blanco.
- Más reducida: cuando se trate de un reglamento ejecutivo, especialmente si la Ley fija límites concretos
para su ejercicio.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria adquieren especial importancia los límites introducidos por los
principios generales y, especialmente, el de interdicción de la arbitrariedad, porque constituyen parámetros de
control de los reglamentos para su enjuiciamiento por los Tribunales.

Los Tribunales no podrán determinar la forma en la que ha de redactarse el precepto de la disposición enjuiciada,
pero sí podrán anularla si entienden que la regulación establecida carece de justificación, no resulta razonable o es
manifiestamente arbitraria. Para realizar este control es imprescindible conocer la motivación de la adopción de
una concreta norma reglamentaria. De ahí que se haya puesto de manifiesto la importancia de la motivación de la
potestad reglamentaria y de las exposiciones de motivos, memorias, informes, etc., que permiten realizar un
pronunciamiento sobre su “razonabilidad” o “arbitrariedad”. Una vez motivado, el control sobre el ejercicio de
potestad reglamentaria es estrictamente de legalidad.

1.5 Principio de irretroactividad

El principio de irretroactividad de las normas se predica en nuestro ordenamiento de todas ellas, como una
consecuencia del principio de seguridad jurídica que impone que los sujetos de derecho sepan a qué atenerse y no
se puedan ver sorprendidos por la aplicación de unas normas no existentes al tiempo de realizar sus
comportamientos. Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo distinguen tres grados de
retroactividad:

1) Retroactividad de grado máximo (también llamada de carácter pleno o auténtica): se aplica la nueva
norma a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y a todos sus efectos,
consumados o no.
2) Retroactividad de grado medio: la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad, pero aún
no consumados o agotados.
3) Retroactividad de grado mínimo: cuando la nueva norma sólo tiene efectos para el futuro, aunque la
relación o situación básica haya surgido conforme a la anterior.

Dicho principio de irretroactividad viene proclamado por el artículo 9.3 de la CE y tiene su sanción en el artículo
47.2 LPACA, que declara nulos los reglamentos que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales. El problema fundamental en este caso reside en definir el
alcance de la retroactividad. Las situaciones jurídicas creadas con anterioridad al cambio normativo no suponen
una verdadera retroactividad prohibida.

Por derechos individuales susceptibles de ser afectados por la retroactividad entiende la jurisprudencia las
situaciones subjetivas reconocidas y amparadas en una norma que ya se hayan perfeccionado y disponen de una
acción para ser defendidas eficazmente. No se ven afectadas por la prohibición de retroactividad las disposiciones
meramente interpretativas, las de organización y procedimiento y las favorables a sus destinatarios que no
perjudiquen a situaciones individualizadas de terceros.

1.6 Principio de reserva de Ley

Origen:

El principal límite material al ejercicio de la potestad reglamentaria lo constituye el principio de reserva de ley. Este
principio radica en la Baja Edad Media, donde las asambleas estamentales lograron imponer a los monarcas que no
pudieran establecerse tributos ni imponerse penas sin su consentimiento.

La técnica de la reserva de ley fue desconocida durante mucho tiempo en los países continentales europeos que se
regían por el principio de primacía de la Ley y reconocían un papel sólo secundario y meramente ejecutivo al
reglamento. Pero la creciente relevancia de la potestad reglamentaria durante los siglos XIX y XX llevaron a los
textos constitucionales del siglo XX a reconocer el principio de reserva de ley como garantía de la institución

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parlamentaria al imponer que determinadas materias fueran reguladas necesariamente por normas de producción
parlamentaria o, al menos, con rango de ley.

Significado:

En nuestra Constitución, ni la Ley puede definir en términos absolutos de forma libre su ámbito de actuación,
regulando o dejando de regular determinadas materias, ni el reglamento puede actuar a su arbitrio en todas las
materias no ocupadas por la Ley. El principio de reserva de Ley significa que la norma constitucional impone que la
regulación de determinadas materias ha de llevarse a cabo necesariamente por la Ley y eso se impone tanto al
legislador como al titular de la potestad reglamentaria. No introduce un principio de división material equivalente
entre Ley y reglamento, sino que es asimétrico por cuanto si bien hay materias reservadas materialmente a la Ley,
no hay en nuestro ordenamiento materias reservadas al reglamento en las que la Ley no pueda entrar. En el Derecho
español la Ley puede regular cualquier materia, desplazando incluso al reglamento que pudiera regularla, y el
reglamento puede ocupar las materias no ocupadas por el legislador, salvo las que la Constitución reserva a la Ley.

Reserva de ley material y formal:

La reserva de Ley tiene fundamento constitucional, lo cual permite a la doctrina distinguir entre reserva material y
formal de Ley.

- Reserva material: es la reserva en sentido estricto, la establecida en el texto constitucional y alude a las
materias que únicamente la Ley puede regular.
- Reserva formal: es la impuesta por una norma con rango de Ley al regular materias no reservadas
constitucionalmente a la Ley. La regulación de la Ley excluye la potestad reglamentaria por el principio de
jerarquía normativa, que determina que ningún reglamento pueda contradecir lo dispuesto en una norma
de rango superior.

La reserva formal permite la llamada “deslegalización”, que es la remisión de esta materia a la regulación de un
reglamento por disposición de la Ley, lo que no resulta posible respecto de las materias constitucionalmente
reservadas a la Ley.

La reserva de ley excluye que determinadas materias puedas ser reguladas directamente por reglamento, pero no
determina a priori que la regulación haya de hacerse por Ley estatal o autonómica, o dentro de la primera categoría,
por Ley orgánica u ordinaria, y ni siquiera que se exija una Ley de producción parlamentaria o pueda dictarse una
norma con rango de Ley. Serán los preceptos constitucionales (artículos 81, 82, 86 y 149 CE) los que definan el
ámbito respectivo que corresponda a cada tipo de norma.

Alcance de la reserva de ley:

El artículo 128 LPACA dispone que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen
como competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA.

El artículo 47.2 LPACA establece que son nulas de pleno las disposiciones administrativas que regulen materias
reservadas a la Ley.

Pese a esto, la reserva constitucional de una materia a la Ley no significa la prohibición total de acceso a la misma
de la potestad reglamentaria, sino únicamente la exclusión absoluta de los reglamentos independientes. En este
ámbito material no cabe una regulación reglamentaria sin Ley previa, ni siquiera en supuestos de urgencia, caso en
el que procedería el Decreto-Ley (con los límites materiales del art. 86.3 CE).

En el ámbito de las materias reservadas a la Ley sí cabe un cierto grado de colaboración entre Ley y reglamento,
pero no admite que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la
Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.

El grado de colaboración entre Ley y reglamento difiere según las materias y los grados de remisión normativa:

- Cuando se trata del desarrollo de derechos fundamentales es mucho más exigente. Se admite la
colaboración reglamentaria, siempre que no se altere el núcleo esencial del derecho fundamental y
simplemente se refiera a aspectos organizativos o procedimentales, o a aspectos materiales que exijan una

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apreciación técnica o de circunstancias concretas y variables que convenga separar de la regulación

abstracta y permanente de las leyes.
- En materia sancionadora, el artículo 27.3 de la LRJSP precisa que los reglamentos que se dicten en
desarrollo de las leyes podrán introducir especificaciones o graduaciones del cuadro de infracciones o
sanciones establecidas legalmente que contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la
más precisa determinación de las sanciones correspondientes, pero sin llegar a tipificar nuevas
infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla.
- En materia tributaria, la Ley General Tributaria dispone que las remisiones que la ley haga al reglamento
en relación con estos elementos precisarán inexcusablemente los principios y criterios que hayan de
seguirse para la regulación del respectivo tributo.

En resumen, en las materias sometidas a reserva de Ley, es la propia Ley la que determina cuándo y cómo ha de
tener lugar el desarrollo a través de reglamentos sin que pueda producirse el desarrollo reglamentario
directamente a través de órdenes.

Reglamentos independientes:
Cada vez se encuentra más extendida en nuestra doctrina la posición de que existen ámbitos o campos materiales
en los que la potestad reglamentaria puede actuar, sin necesidad de una previa habilitación legal. El principio de
reserva material de ley supone el único límite infranqueable para los reglamentos independientes. Conviene
realizar dos puntualizaciones respecto de estos reglamentos independientes:

1) Pueden dictarse en todos aquellos ámbitos que no están reservados constitucionalmente a la ley, o
regulados por una ley que ha “congelado el rango” de esa materia, pero eso no significa que en esos ámbitos
la regulación deba realizarse por reglamento. No existe en nuestro ordenamiento una reserva
reglamentaria.
2) Los reglamentos independientes no son normas separadas ni ajenas por completo a la ley o al principio de
legalidad. La falta de una reserva de ley y la inexistencia de una ley que regule una materia no significa que
cambie la naturaleza del reglamento como norma subordinada a la ley. Los reglamentos independientes
deben respetar las normas con rango de ley que integran el ordenamiento y su validez está igualmente
condicionada al respeto de los principios generales del Derecho.

2. LÍMITES FORMALES: COMPETENCIA, JERARQUÍA Y PROCEDIMIENTO DE

ELABORACIÓN.
2.1 Competencia

A nivel estatal:
Conforme al artículo 97 CE, la titularidad originaria para dictar reglamentos estatales corresponde al Gobierno de
la Nación como órgano colegiado superior. El artículo 22 de la Ley del Gobierno dispone que la potestad
reglamentaria corresponde al Gobierno. Asimismo, el artículo 5.1.h de esa misma Ley atribuye expresamente la
potestad reglamentaria al Consejo de Ministros. Por lo tanto, el Consejo de Gobierno y el Consejo de Ministros
ejercen la potestad reglamentaria mediante Real Decreto. Además, los miembros y demás órganos del Gobierno
también son titulares de una potestad reglamentaria derivada:

- Presidente del Gobierno: ejerce potestad reglamentaria organizativa mediante Real Decreto de la
presidencia para crear, modificar y suprimir Ministerios y Secretarías de Estado y para aprobar la
estructura de la Presidencia del Gobierno.
- Ministros: ejercen potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento a través de
órdenes ministeriales.
- Comisiones Delegadas del Gobierno: ejercen potestad reglamentaria mediante Acuerdos cuando hay una
delegación expresa del Consejo de Ministros.

Sin embargo, las autoridades de rango inferior al Ministro (Secretarios de Estado, Secretarios Generales,
Subsecretarios, Directores Generales, etc.) tienen limitada su producción al campo de las Instrucciones, Circulares
u Órdenes de servicio.

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A nivel autonómico:

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Las Comunidades Autónomas han reproducido el modelo estatal. La potestad reglamentaria corresponde al órgano
colegiado superior (Consejo o Junta de Gobierno de la Comunidad Autónoma) sin perjuicio de admitir una
potestad reglamentaria derivada a los Consejeros. En el caso autonómico, las normas reglamentarias reciben el
nombre de Decretos (a diferencia de los Reales Decretos estatales).

Algunos Estatutos de Autonomía atribuyeron desde el inicio la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno, pero
en la mayoría de los casos fueron las Leyes de Gobierno y Administración de cada Comunidad las que la regularon
expresamente. Dicha potestad reglamentaria no se aplica únicamente a la ejecución, desarrollo o normación
independiente de la propia Comunidad Autónoma, sino que también participa de la competencia de “desarrollo” de
la legislación estatal cuanto la Comunidad Autónoma tenga atribuida la competencia para ello.

A nivel local:
Por lo que se refiere a la Administración local, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) concentra
en el Pleno de las diferentes entidades (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares) la potestad
normativa para aprobar los reglamentos orgánicos y las ordenanzas. La competencia del Pleno es indelegable.

Reservados todos los derechos.

2.2 Jerarquía

Conforme al principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la CE, ninguna norma puede vulnerar otra de rango
superior. En un Estado territorialmente compuesto (como España), existen ordenamientos o subsistemas jurídicos
que se rigen por el principio de competencia y no por el de jerarquía. En el interior de cada ordenamiento territorial
(estatal, autonómico y local), la norma superior es la Ley y por debajo de la misma se sitúan los reglamentos. Éstos
se ordenan, a su vez, jerárquicamente entre sí, por razón de la jerarquía de los órganos que los dictan. El artículo
128.3 LPACA establece que los reglamentos se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y el artículo
24.2 de la Ley del Gobierno indica la jerarquía a la que se ajustarán los reglamentos:

1) Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2) Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

En consecuencia, los reglamentos no pueden vulnerar ni lo dispuesto en la Constitución, ni lo establecido en las

leyes correspondientes a su ámbito territorial, ni tampoco lo preceptuado por los reglamentos de rango superior.

2.3 Procedimiento de elaboración de los reglamentos

Procedimiento común de elaboración de reglamentos

La LPACA 39/2015 introduce como novedad en su Título VI una regulación en materia de procedimiento de
elaboración de reglamentos común para todas las Administraciones Públicas, que regula tanto la iniciativa
legislativa como la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. A esta ordenación común se suma:

- Para los reglamentos generales del Estado, la regulación en el Título V de la Ley del Gobierno, que se
refiere a la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno, sin perjuicio de la existencia de
previsiones específicas en las leyes sectoriales (urbanística, universitaria, etc.).
- Las CCAA regulan sus propios procedimientos de elaboración de reglamentos al amparo de su competencia
en materia de organización propia (art. 149.1.18ª CE).
- A nivel local, por lo que se refiere a las normas estatutarias locales, la LBRL dispone también reglas
específicas.

En la regulación común de la potestad reglamentaria contenida en el Título VI de la LPACA, se parte del

reconocimiento de la potestad reglamentaria en los tres niveles territoriales. Asimismo, se continúa recordando
el principio de reserva de Ley. Por último, se recuerda el principio de jerarquía normativa al que deben
ajustarse los reglamentos en función del orden que establezcan las Leyes.

Como novedad, en el artículo 129 LPACA se añaden unos principios de buena regulación, que se aplican tanto a
la iniciativa legislativa como a la potestad reglamentaria: las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con
los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, siendo

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necesario justificar la adecuación a dichos principios en la correspondiente exposición de motivos o en el

preámbulo. El cumplimiento de dichos principios delimita y condiciona la discrecionalidad con el que cuenta el
Gobierno en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria y puede ser objeto de control en vía
judicial.

Como mecanismos para hacer efectivos estos principios y racionalizar el ejercicio de la capacidad normativa
por parte de las AAPP encontramos:

- El artículo 130 LPACA prevé que las AAPP lleven a cabo una evaluación normativa con carácter periódico.
El artículo 130.1 LPACA hace referencia solamente a un sistema de evaluación retrospectiva, que debe
dar lugar a un informe que se hará público con una periodicidad determinada.
- El artículo 131 LPACA establece un requisito de publicidad al exigir que las normas se publiquen en el
diario oficial o boletín correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, al margen
de otros posibles medios de publicidad complementarios.
- El artículo 132 LPACA exige que se lleve a cabo una planificación normativa, de modo que las AAPP deben
hacer público un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para
su aprobación en el año siguiente. La intención es evitar las improvisaciones a la vez que se otorga cierta
seguridad jurídica a los ciudadanos como destinatarios de las normas. Es indicativa, por lo que no puede
impedir la adopción de iniciativas normativas que no estén contempladas en el Plan Normativo, cuando se
encuentren justificadas.
- El artículo 133 recoge la participación de los ciudadanos conforme a lo establecido en el artículo 105 CE.
Esta participación se lleva a cabo a través de la consulta pública previa, la audiencia a los interesados
y la información pública. La consulta pública previa recabará la opinión de los sujetos y de las
organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma y puede omitirse
cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga
obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. En todo caso, puede
prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información en el caso de normas presupuestarias u
organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Procedimiento de elaboración de reglamentos a nivel estatal

La LPACA ha supuesto la modificación del procedimiento de elaboración de reglamentos a nivel estatal y la
introducción del Título V en la Ley del Gobierno, específicamente dedicado al respecto. Novedades:

- Plan anual normativo: el artículo 25 LG establece que el Gobierno de la Nación tiene aprobar el plan
anual normativo con todas las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente. Es coordinado por el Ministerio de la Presidencia. Se pueden elevar
propuestas no previstas en este Plan, pero se debe justificar en la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo.
- Informe anual de evaluación: El artículo 28 LG prevé que, antes del 30 de abril de cada año, el Consejo
de Ministros (a propuesta del Ministerio de la Presidencia) apruebe un informe anual en el que se refleje el
grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban
inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con
objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.
- Procedimiento de elaboración de reglamentos y normas con rango de ley: viene regulado en el
artículo 26 LG.
1) Estudios y consulta preliminares: con carácter previo a la redacción del texto se deben realizar cuantos
estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
Resulta imprescindible llevar a cabo una consulta pública previa para recabar opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas. Deberá
proporcionarse un tiempo suficiente que nunca será inferior a quince días naturales.
2) Memoria del Análisis de Impacto Normativo: debe ser elaborada por el centro directivo proponente y
consiste en el documento que garantiza la racionalidad del texto de la propuesta normativa a que
acompaña. Debe contener: oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas,
contenido y análisis jurídico, análisis sobre la adecuación al orden de distribución de competencias,
impacto económico y presupuestario, identificación de las cargas administrativas que conlleva,

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impacto por razón de género y un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de
consulta pública.
3) Informes, dictámenes y aprobaciones previas que resulten preceptivos para garantizar el acierto y la
legalidad del texto
4) Trámites preceptivos:
a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente: contiene la motivación
última del reglamento y recoge los antecedentes, así como el resultado del trámite de audiencia e
información (si se ha producido) y del resto de informe y dictámenes. Es obligatorio con carácter
general para todo tipo de disposiciones.
b) Informe del Ministerio de Hacienda y AAPP: exigible cuando la norma reglamentaria pueda afectar
a la distribución de competencias entre Estado y CCAA, a la organización administrativa de la AGE,
a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios.
c) Audiencia o información pública: obligatorio cuando la futura norma afecte a los derechos o
intereses legítimos de los ciudadanos y podrá omitirse cuando existan graves razones de interés
público, así como cuando se trate de disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos,
cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
d) Dictamen del Consejo de Estado: realiza observaciones y recomendaciones de carácter técnico-
jurídico sin que resulten vinculantes. Es obligatorio, aunque no vinculante, cuando así se establece
en su norma reguladora.
5) Coordinación y calidad de la actividad normativa del Gobierno por el Ministerio de la Presidencia.
6) Aprobación por el órgano correspondiente determinado en la LG (Presidente, Consejo de Ministros,
Comisiones Delegadas, Ministros).
7) Publicación en el BOE y entrada en vigor en el momento que disponga la norma o transcurrida la
vacatio legis del artículo 2.1 CC si la norma no especifica nada. Si la norma incorpora nuevas
obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional
como consecuencia del ejercicio de ésta, se prevé que el inicio de su vigencia tenga lugar el 2 de enero
o el 1 de julio siguientes a su aprobación.
- Procedimiento urgente: el artículo 27 LG establece que se podrá acordar la tramitación urgente de la
norma cuando concurran una serie de circunstancias. En él, se omite la consulta pública previa, se reduce
el trámite de audiencia a siete días y el resto de plazos a la mitad y se permite la continuación del
procedimiento aun cuando falte la emisión de un dictamen o informe preceptivo siempre y cuando se
incluya y considere finalmente cundo se reciba. El acuerdo de tramitación urgente y las circunstancias que
lo fundamentan deben mencionarse en la MAIN.

3. EL RÉGIMEN DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS.

La vulneración de los límites materiales y formales de los reglamentos determina su invalidez o ilegalidad. Dada la
especial gravedad de las normas inválidas el ordenamiento ha sancionado la invalidez de los reglamentos con
especial rigor, estableciendo la regla de la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho caracterizada por su
naturaleza insubsanable, que puede operar en cualquier momento, sin limitación alguna de plazo y que puede ser
declarada de oficio o a instancia de los interesados.

El artículo 47 de la LPACA establece para los actos administrativos inválidos la regla de la anulabilidad e impone
para los reglamentos inválidos o ilegales la regla de la nulidad absoluta o de pleno derecho. Nuestro ordenamiento
contempla diferentes vías de reacción frente a los reglamentos inválidos o ilegales:

a) Inaplicación de los reglamentos por los Jueces y Tribunales de cualquier orden jurisdiccional: los
órganos jurisdiccionales, en su función de fijar la norma jurídica aplicable al caso, pueden determinar que
un reglamento no resulta de aplicación por encontrarse derogado o ser contrario a una norma de rango
superior y, sin realizar un pronunciamiento de alcance general sobre la validez de la norma, sino limitado
exclusivamente al proceso del que conocen, pueden declarar la no aplicación debido a su ilegalidad de un
determinado reglamento.
b) Revisión de oficio: viene regulada en el artículo 106.2 LPACA. Consiste en la declaración formal de nulidad
por parte de la propia Administración de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artículo 47.2 (es decir, en el caso de los reglamentos ilegales). Puede ser declarada de oficio por la

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Administración, pero el particular interesado también puede formular una petición. La potestad de revisión
no está sometida a ningún plazo. Requiere dictamen favorable (obligatorio y vinculante) del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA. La resolución final es revisable ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
c) Impugnación judicial ante la jurisdicción contencioso-administrativa: conforme a lo dispuesto en el
art. 106.1 CE (“Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican”).
Admite dos modalidades:
1) Recurso directo: una vez que los reglamentos han sido aprobados y dentro del plazo de dos meses
desde su publicación. No existen límites en cuanto a los motivos de la impugnación y se procedía a
anular, en su caso, el reglamento con alcance general (eficacia erga omnes).
2) Recurso indirecto: impugnación de los actos de aplicación de tales disposiciones, con base en que
éstas no son conformes a Derecho. Se encuentra sometido al plazo interposición de dos meses
siguientes a la notificación o publicación del acto, por lo que basta con que se sigan produciendo actos
de aplicación para que el plazo de impugnación indirecta del reglamento siga abierto. Se impide
plantear como motivos los relacionados con defectos en la tramitación del procedimiento de
elaboración. Ante la posible reaplicación del reglamento considerado ilegal en más supuestos, la LJCA
29/1998 ha atribuido al Juez o Tribunal que conozca del recurso indirecto la potestad de anular el
reglamento si tiene competencia para conocer del recurso directo y, en caso contrario, de plantear la
cuestión de ilegalidad ante quien sí lo sean para que declare la nulidad del reglamento con eficacia erga
omnes. La cuestión de ilegalidad se limitará exclusivamente a enjuiciar la legalidad de los preceptos
reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido para estimar el recurso indirecto.

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LECCIÓN 6 – LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DEL

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SECTOR PÚBLICO; SUS PRINCIPIOS RECTORES.
1. LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR PÚBLICO
La Administración como sujeto y como actividad
En las lecciones anteriores nos hemos centrado en el Derecho Administrativo en sí mismo considerado, pero ahora
analizaremos la Administración Pública en cuanto organización.

La Administración Pública es tanto organización como actividad, y ambas dimensiones son el objeto del Derecho
Administrativo. Adoptamos ahora una perspectiva subjetiva: la Administración Pública (en mayúscula) en cuanto
institución individualizada dentro de la organización estatal, distinta de la dimensión objetiva, referida a su
actividad propia administrar o administración (en minúscula).

Diversidad de las Administraciones Públicas

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Debe sobreentenderse que hablamos de Administraciones Públicas en plural, ya que a cada nivel territorial
corresponde su propia Administración Pública (arts 137, 140 y 141 CE). Además de ellas, se habla también, en cada
uno de los distintos niveles territoriales, de entidades de derecho público (como organismos autónomos,
entidades públicas empresariales a nivel estatal) y de entidades privadas (sociedades y fundaciones públicas) que
forman parte del sector público.

El sector público
La organización administrativa y del sector público va más allá de las Administraciones Públicas al incluir a
sujetos que no son tales, pero tienen vinculación con éstas. Esta perspectiva es la que precisamente adopta la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). El artículo 1 de la LRJSP identifica en el
sector público tanto Administraciones Públicas –en concreto, la Administración General del Estado, las
Administraciones de las CCAA, las Entidades que integran la Administración Local, y los organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes aquellas– como entidades de derecho privado
(sociedades mercantiles, fundaciones, asociaciones, etc.) vinculadas o dependientes de las Administraciones.

Las Administraciones Públicas forman parte del sector público, pero no lo agotan. Dentro de éste se incluyen
también sujetos con personalidad jurídico-privada que están bajo control público y forman parte del denominado
“sector público institucional”. También existen otros sujetos con personalidad jurídico-pública dentro de ese
“sector público institucional”.

También habría que tener en cuenta a las Universidades públicas, con personalidad jurídico-pública pero que no
son consideradas expresamente Administraciones Públicas, aunque quedan sometidos a su régimen jurídico. Y
también las Corporaciones de Derecho Público que el artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PACAP,
identifica dentro del sector público, pero remite a su normativa específica cuando ejerzan funciones públicas.

Criterios para distinguir a las Administraciones

Esta multiplicidad de Administraciones Públicas hace necesarios unos criterios de ordenación:

1) El que distingue entre Administraciones territoriales o no territoriales:

- Las Administraciones territoriales (las del Estado, las CCAA y de las Corporaciones Locales) son las
más importantes. El nombre de territorial proviene de que tienen una universalidad de fines en tanto
que sirven los intereses generales de la comunidad humana que existe sobre el territorio del que se
trata. Esa universalidad de fines determina que puedan ejercer las más importantes potestades,
incluida la expropiatoria.
- Las Administraciones no territoriales tienen a su cargo funciones sectoriales que no afectan al
conjunto de intereses de una comunidad humana. Un Colegio profesional ejerce funciones públicas
limitadas en relación con los profesionales y el ejercicio de la profesión, pero no tiene, en absoluto, la
universalidad de fines que tienen las Administraciones Territoriales. Lo mismo ocurre con un

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Organismo Autónomo u otro tipo de sujetos con personalidad jurídica propia que, por lo general,
cumplen con el desempeño de funciones en ámbitos específicos.
2) El que atiende al sustrato de cada Administración:
- Hay Administraciones de base corporativa cuyo sustrato es personal. Es el caso de las Corporaciones
Locales, que son Instituciones públicas representativas de la población.
- Otras son Administraciones de base fundacional o institucional que son entes con personalidad
jurídica propia en las que lo relevante es la existencia de un patrimonio y una organización para la
consecución de un fin concreto dentro de la organización del Estado y no las personas que trabajan en
esas instituciones.
3) El que atiende al principio democrático o burocrático:
- Las Administraciones locales responden al principio democrático en cuanto que Alcaldes y
Concejales, que integran los Ayuntamientos y desarrollan funciones de Gobierno y administración, son
elegidos por los vecinos. Ello sin perjuicio de que pueda haber empleados públicos no electivos
(funcionarios o contratados).
- La Administración del Estado y las de las CCAA no tienen vinculación directa con el principio
democrático, sino que responden al principio institucional-burocrático, aunque están vinculadas
con el principio democrático, en cuanto dependen del respectivo Gobierno cuyo Presidente ha sido
investido en votación parlamentaria.

Distinción entre Administraciones y sujetos privados del sector público

Además de las diversas Administraciones Públicas, en el sector público se enmarcan sujetos del ámbito privado,
como son todas las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas.

Se trata de sociedades mercantiles, fundaciones y cualquier otro sujeto con personalidad jurídico-privada pero
que se encuentre “en mano pública”. Son sujetos privados constituidos conforme al régimen común, como
cualquier otra empresa, fundación, etc., pero el sujeto que está detrás y los domina es una Administración Pública,
por lo que actúan de forma distinta aunque se sometan al régimen jurídico-privado en su actividad.

El dato de la personalidad pública o privada debería permitir distinguir con claridad el régimen al que se someten
unos y otros sujetos Pero la cuestión dista mucho de ser tan sencilla, ya que podemos encontrar Entidades de
Derecho Público que se rigen por el Derecho Privado excepto en determinados aspectos (es el caso de las
entidades públicas empresariales) y Entidades de Derecho Privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas (que son sociedades mercantiles y fundaciones) que se someten al Derecho
Administrativo cuando ejercen potestades administrativas, en los procedimientos de contratación o cuando
adjudican ayudas o subvención.

Este esquema del sector público se reproduce a nivel estatal, autonómico y local, con escasas variaciones.

2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN Y SUS PREMISAS

CONSTITUCIONALES
La Teoría de la Organización
El Derecho Administrativo es el Derecho, propio, peculiar y autónomo de la Administración Pública. Ésta se
encuentra dotada formalmente de personalidad jurídica, pero no deja de ser una persona ficticia (persona ficta). Las
organizaciones dotadas de subjetividad de alguna forma dependen de las personas físicas que toman decisiones y
expresan la voluntad de la persona ficticia que carece por sí misma de toda posibilidad de tener tal voluntad, pues
ni siquiera tiene existencia en el mundo físico.

Vamos a hablar de la organización y sus principios en un plano más general y abstracto, desde el punto de vista más
teórico, sin referirnos a una concreta organización. La Teoría de la Organización se ocupa de explicar los
mecanismos jurídicos a través de los cuales la voluntad y las decisiones de determinadas personas físicas son
consideradas decisiones de la persona jurídica, es decir, se le imputan a ésta. También trata de explicar, desde la
perspectiva constitucional, si es tarea del constituyente la regulación de esos aspectos atinentes a la organización
de la Administración o si es tarea que corresponde al Legislador o incluso al propio Poder Ejecutivo para ejercer
sus poderes domésticos de organizar la Administración como aparato dependiente de él. En esa perspectiva surge

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el debate acerca de los límites del Poder legislativo –de la Ley formal, en definitiva– para determinar todo lo relativo
a la organización de la Administración Pública.

Otras aproximaciones a la organización

La Teoría General de la Organización tiene un marcado carácter jurídico-público que nos ha de servir para explicar
el modelo diseñado por nuestra Constitución, pero esa aproximación jurídica a la organización administrativa no es
la única posible. Existen otras formas de abordar el fenómeno organizatorio de una persona jurídica y en general
de cualquier colectivo.

En el mundo de las empresas se esfuerzan por estudiar la mejor forma de organizarlas de cara a obtener un mayor
rendimiento. Tales modelos, como el maquinismo, el taylorismo, el fayolismo o el modelo weberiano, pueden ser
aplicados también a la Administración. Son de gran interés para la Administración Pública y de ellos se ocupa la
Ciencia de la Administración y no tanto el Derecho Administrativo. Tales aproximaciones no jurídicas tienen gran
importancia para el Derecho en tanto que el principio de eficacia luce en el artículo 103.1 CE y, por tanto, a la hora
de establecer una determinada organización administrativa debe tomarse en cuenta el modelo de organización que
mejor responda al principio de eficacia pero que sirva también a los demás principios a los que debe responder la
organización administrativa.

El Derecho Administrativo de la Organización

Debemos centrarnos en la perspectiva jurídico-pública, que es la propia del Derecho Administrativo. La
Administración debería funcionar como una empresa eficiente, que normalmente tiene una dirección fuerte,
centralizada, justificada y legitimada por ser propiedad de una persona o un grupo.

En el caso de la Administración Pública, ésta debe responder también a otros requerimientos constitucionales que
pueden entrar en conflicto con la eficacia. La Administración debe servir con objetividad los intereses generales
–que no suelen coincidir con criterios de rentabilidad inmediata–, debe ser sometida a controles jurídicos y políticos
que aseguren su objetividad y transparencia, debe reclutar sus empleados públicos o contratar respetando el
principio de mérito y capacidad... La organización administrativa se encuentra sometida a requerimientos
contradictorios: eficacia, igualdad de oportunidades, transparencia, servicio al interés general… Se hace necesaria
una aproximación jurídica que tenga en cuenta la totalidad de los requerimientos dispuestos a nivel normativo a
los que debe atender la organización administrativa. Ese conjunto de normas conforma el denominado Derecho
Administrativo de la Organización, que parte necesariamente de lo dispuesto por la propia Constitución.

La Administración en la Constitución
Nuestra Constitución se ocupa en varios artículos de la Administración Pública. Una buena parte de ellos lo hacen
por relación a la Administración del Estado, a la que llamamos Administración “General” del Estado para dejar a un
lado la expresión Administración “Central” del Estado, la cual no es compatible con un sistema político
descentralizado como el nuestro. Esa referencia predominante a la Administración General del Estado no
significa que los principios del artículo 103.1 que inspiran la Administración Pública estatal no sean comunes a
todas las Administraciones (STC 85/1983), ya que estos responden a una idea de la Constitución sobre la misión de
la Administración Pública que ha de ser la misma en todos los niveles territoriales, al margen de la asignación de las
potestades organizatorias que se haga en estos niveles.

Entre los artículos que se refieren a la organización de la Administración pueden así citarse el artículo 97 CE
que atribuye al Gobierno (de la Nación) la dirección de la Administración civil y militar; o el artículo 149.1.18 que
reserva al Estado la competencia sobre las bases del Régimen jurídico de las Administraciones públicas. Debe
recordarse que el Titulo VI CE hace referencia al nivel estatal, y con respecto a éste proyecta el artículo 97 y los
artículos 103 a 106 en los que se establecen los principios, funciones y controles de la Administración, aunque
también se proyecten genéricamente.

A las otras Administraciones se refiere también la Constitución en el 147.2 c) cuando dispone que los Estatutos de
Autonomía deben contener, entre otras cuestiones, “la denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas propias”. A la Administración Local dedica específicamente el Capítulo II del Titulo VIII, en el que
configura algunos de sus elementos, incluidos los relativos a la organización.

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La organización como cuestión jurídica de rango constitucional

La Constitución se ha ocupado del tema organizatorio. Con ello pone de manifiesto la importancia que concede a la
organización y de alguna forma soluciona los problemas que durante décadas han ocupado a los juristas sobre la
naturaleza de la organización y su carácter jurídico o no. La Constitución ha establecido los principios básicos de
la organización. Se trata ahora de aplicar la Constitución y sus principios relativos a quién tiene el poder para
organizar la Administración y a qué principios debe responder dicha organización.

Reserva relativa de Ley de la potestad organizatoria

El principio fundamental constitucional en lo relativo a la organización es el de la reserva relativa de Ley que se
recoge en el artículo 103.2 CE al prever que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y
coordinados “de acuerdo con la Ley”, principio que ha sido incorporado también en los Estatutos de las Comunidades
Autónomas. Reserva relativa de Ley porque no se dice que la organización se haga por la Ley, sino de acuerdo con
la Ley. Esa formulación deja un amplio margen al legislador para entregar al Ejecutivo y su potestad reglamentaria
la determinación concreta de la organización. Esa reserva relativa de Ley no impediría tampoco al legislador, al
dictar sus Leyes, hacerlo con la profundidad, extensión y densidad que desee y limitar las potestades del Gobierno
para establecer la organización que quiera.

En la práctica, el legislador no ahoga el espacio decisional del Ejecutivo en materia de organización porque, por
razones prácticas, ha de ser el Ejecutivo el que tome la mayor parte de las decisiones concretas (número de
ministerios o consejerías, atribuciones, etc.). Por otra parte, la propia lógica constitucional y el principio de
separación de poderes lleva a que, si ha de ser el Gobierno el que dirija la Administración civil y militar y ejerza la
potestad reglamentaria, deberá ser el Gobierno el que tome las decisiones oportunas sobre los aspectos más
inmediatos y ejecutivos que no le pueden ser sustraídos por el legislador. En definitiva, la Constitución se limita a
establecer que la organización administrativa se hace de acuerdo con la Ley y no por la Ley con el objetivo de dejarle
un espacio normativo al Poder ejecutivo.

Los principios generales de la organización

El artículo 103.1, además de sentar los principios generales a los que ha de atenerse la actuación administrativa
sienta también principios de carácter organizatorio: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación. Conviene detenerse algo más en los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación:

1) El principio de eficacia debe contribuir a acabar con la idea de que entra en la naturaleza de las cosas que
la Administración sea ineficaz. Ello ni puede ser así ni es así, y la propia norma suprema se encarga de
recordarlo. Las Administraciones públicas están sujetas a requerimientos que les pueden hacer perder
agilidad por razón de atender otros valores, por lo que el principio de eficacia ni es ni puede ser absoluto.
El principio de eficacia encuentra desarrollo en los demás principios que invoca el artículo 103.1 CE. Todos
ellos pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administración.
2) El principio de jerarquía implica el poder de mando de quién está en la cúspide de la jerarquía y de cada
uno de los que, en escalones inferiores a esa cúspide, están sucesivamente por encima de los demás. Se
opone a un régimen asambleario, que puede conducir a la ineficacia, por lo que es un principio que potencia
la eficacia de una organización.
3) Los principios de descentralización y desconcentración son manifestaciones del principio de
especialización y tratan de conseguir que no todo el poder de decisión esté en la cúspide de la
organización. El mantenimiento del principio de jerarquía no es incompatible con la posibilidad de
descentralizar funciones y materias unitarias especializadas, asignando competencias a órganos
(desconcentración) o a organizaciones dotadas de personalidad jurídica (descentralización) para
que bajo su responsabilidad inmediata desarrollen el día a día de las tareas y funciones administrativas. Se
establecen distintos órganos jerárquicamente ordenados entre sí con autonomía para gestionar áreas de
actividad especializadas.
4) El principio de coordinación trata de superar las dificultades que el reparto material de funciones y tareas
entre distintas organizaciones u órganos especializados puede suscitar. No siempre es posible que el
reparto de funciones sobre el papel evite que en una misma actividad concurran competencias de varios

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órganos, por lo que se trata de que se coordinen en sus actuaciones para aprovechar las sinergias y

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especializaciones de cada uno.

3. LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN Y SUS PRINCIPIOS RECTORES

La concreción de la reserva de Ley a nivel estatal y autonómico
Uno de los problemas fundamentales en toda organización es saber quién tiene el poder para establecerla. Ese
problema queda resuelto con la reserva relativa de Ley del artículo 103 CE, pero queda por saber hasta dónde llega
ese «de acuerdo con la Ley». Por ello debemos referirnos a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG)
y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) a nivel estatal. A nivel autonómico
debemos hacer referencia a sus respectivas Leyes de Gobierno y Administración.

Potestad de organización en la AGE

En el ámbito de la Administración General del Estado, debe tenerse en cuenta que ésta depende del Gobierno de la

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Nación, compuesto por Presidente, Vicepresidentes en su caso y Ministros, nombrados por el Presidente.

El Presidente, como cabeza del Ejecutivo, establece los Ministerios y sus órganos superiores. La LRJSP en su artículo
57.3 atribuye al Presidente del Gobierno la determinación del número, denominación y ámbito de competencias de
los Ministerios y Secretarias de Estado. La LG (art. 2.2. j) insiste en ello al atribuir al Presidente la competencia
para «crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías
de Estado». También le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

Por lo tanto, en los niveles orgánicos superiores (ministerios y secretarías de Estado) la competencia para su
creación corresponde al Presidente del Gobierno.

En lo que se refiere a los demás órganos, el artículo 59 LRJSP atribuye la competencia de establecer la estructura
orgánica básica de todos los departamentos ministeriales hasta el nivel de subdirector General al Consejo de
Ministros mediante Real Decreto a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de
Administraciones Públicas. Cada Departamento o Ministerio cuenta con su propio Real Decreto de desarrollo de esa
estructura orgánica básica, los cuales desarrollan su estructura entrando en los detalles de las competencias y
funciones de cada órgano.

Por debajo de subdirector general cabe la posibilidad de que existan otros órganos, en cuyo caso se crean,
modifican y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones
Públicas. Las unidades administrativas que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen
a través de las relaciones de puestos de trabajo.

Instrumentos para el ejercicio de la potestad organizatoria

Con carácter general, la potestad organizatoria se articula a través de reglamentos. De hecho, ha sido considerada
como una manifestación de la potestad normativa cuando se ejerce para crear, estructurar, modificar y extinguir
organizaciones administrativas. Los decretos y órdenes ministeriales que determinan la estructura y el
funcionamiento del aparato organizativo son verdaderos reglamentos.

Dicha naturaleza jurídica se deriva del hecho de que se trata de decisiones que se integran e innovan el OJ y, por
ello mismo, no se agotan o consumen por su cumplimiento o ejecución. Si bien son elaborados a través de un
procedimiento específico, siguen el régimen común de las normas reglamentarias en cuanto a su aplicación y
revisión judicial.

La potestad organizatoria también puede ejercerse a través de actos, como es el caso de las decisiones de delegación
de competencias, de avocación o de sustitución, entre otras técnicas de flexibilización de las competencias
atribuidas.

4. ESTRUCTURA INTERNA DE LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS

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Los elementos de la organización administrativa

La organización de la Administración Pública se construye con diversos elementos. Del más simple al más complejo
encontramos:

1) Las unidades administrativas:

La unidad administrativa es la unidad más elemental de una organización. Dentro de los órganos, estas
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus
cometidos y orgánicamente por una jefatura común, pudiendo existir unidades administrativas complejas,
que agrupen dos o más unidades menores.
Se integran en los correspondientes órganos y constituyen así el elemento básico de la Administración.
Son ocupadas por funcionarios de carrera (aunque también personal laboral) que llevan a cabo un
desempeño profesional de sus funciones. La estructura y denominación varía según las relaciones de
puestos de trabajo que las disponen, pero la más tradicional es la que responde a (de abajo arriba)
negociado, sección, servicio y área.
2) Los órganos administrativos:
El órgano es definido en el artículo 5.1 LRJSP como la unidad administrativa a la que se le atribuyen
funciones y que tienen efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Su característica fundamental es esa eficacia frente a terceros o ese carácter preceptivo de su
intervención que hace del órgano una parte de la persona jurídica.
El órgano es una pieza conceptualmente necesaria en toda organización. Una organización evocando la
idea antropomórfica de órgano sirve para repartir las tareas que hacen las diferentes unidades, a las que
se les encomiendan misiones y funciones distintas. La alusión antropomórfica es expresiva, pues los
distintos órganos del cuerpo humano hacen, cada uno de ellos, funciones distintas y necesarias para la
supervivencia. Cada función se lleva a cabo dentro de la unidad de sentido que otorga su integración y
atribución a una única persona. En el seno de la personalidad jurídica, cada órgano desarrolla frente al
exterior tareas especializadas que se imputan a la persona única de la Administración.
Hay diversos tipos de órganos:
 Según su composición:
a) Órganos unipersonales: se componen de una sola persona física que lo ocupa y manifiesta la
voluntad del órgano a través de la suya.
b) Órganos colegiados: están compuestos por más de una persona, siendo su número impar por
lo general. Se disponen unas normas específicas dirigidas a regular su ordenamiento con
carácter general en la LRJSP.
 Según su posición con respecto a su alcance territorial en el ejercicio de sus funciones:
c) Órganos centrales: desarrollan sus funciones para la totalidad del territorio en el que actúa la
Administración de que se trate y a ellos se reservan las funciones y competencias esenciales.
d) Órganos periféricos: tienen limitada su acción a un ámbito de ese territorio y sumados
constituyen la red a través de la cual se lleva a la totalidad del mismo la acción administrativa.
 Por lo que respecta a sus funciones:
e) Órganos activos: son aquellos cuyas funciones son sustantivas de carácter declarativo o
resolutivo, que inciden en las posiciones jurídicas de sus destinatarios (adoptan decisiones).
f) Órganos consultivos: se limitan a formular su parecer a través de un informe dentro del
desarrollo de un procedimiento para contribuir a la mejora de la decisión de los órganos
activos.
g) Órganos de control: ejercen una revisión de la actuación administrativa en términos de
legalidad, eficiencia, económico, etc.
 Distinción entre el órgano y su titular: un órgano puede ser ocupado por distintos titulares
(personas) a lo largo del tiempo, una cosa es el órgano y otra su titular.

La creación de cualquier órgano administrativo exige el cumplimiento de los siguientes requisitos (art.
5.3 LRJSP):

- Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su

dependencia jerárquica.
- Delimitación de sus funciones y competencias.

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- Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo
tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos (art 5.4 LRJSP)

A partir de este marco común, cada Administración Pública cuenta con su propio régimen para crear,
modificar y suprimir órganos y para designar a sus titulares, que se contienen en sus respectivas normas
de organización y funcionamiento administrativo.

3) Los organismos o entidades:

La atribución de personalidad implica un plus de diferenciación respecto del resto de la Administración
mediante la creación de una nueva persona jurídica u organismo al que se le asignan unas funciones a
realizar con autonomía.
El alcance de esa atribución de personalidad en la inmensa mayoría de los casos se trata de personalidades
instrumentales o de personas instrumentalizadas. Se habla incluso de Administración instrumental para
subrayar la utilización de la personalidad para conseguir determinados efectos positivos en la gestión de
los intereses públicos.
Ello no quita que la dependencia de la Administración territorial correspondiente se ponga de manifiesto
en muchos supuestos:
- El nombramiento de los órganos de dirección de esos organismos con personalidad depende
habitualmente del Gobierno, con lo que están bajo la dependencia política de la correspondiente
Administración territorial.
- Se adscriben a un Ministerio o Consejería que hace funciones de tutela.
- En el supuesto de la responsabilidad patrimonial de alguna de estas Administraciones
personificadas, la Administración territorial de la que dependen puede acabar asumiendo la
responsabilidad en que haya incurrido el organismo personificado, si no contara con recursos
suficientes para hacer frente a sus responsabilidades.

La personalidad es un recurso instrumental que se emplea en la organización sin que pueda decirse que
esta persona jurídica responda a la realidad plena de la independencia que la personalidad evoca. No
obstante, en algunos casos, la personalidad está al servicio de una independencia mayor. Es el caso de las
Universidades, en las que su personalidad responde al reconocimiento constitucional de la autonomía
universitaria. Es el caso también de algunas Administraciones independientes, como la CNMC.

Teoría del órgano y teoría de la representación

Un tema clásico en la doctrina del Derecho ha sido la explicación técnica de cómo se produce la imputación a la
persona jurídica de un acto que, al fin y al cabo, tiene su origen en una persona física.

Durante algún tiempo estuvo en boga la teoría de la representación, donde el acto del representante se imputa
al representado, como si hubiera sido adoptado por este debido al otorgamiento de la representación misma. Si el
representante ha actuado dentro de los límites de su poder, el acto se considera adoptado por el representado
directamente y tiene todos los efectos en su esfera patrimonial.

Esta teoría presentaba un inconveniente: en la relación representado-representante, el representado tiene una

voluntad propia y en virtud de esta ha decidido nombrar un representante y darle o no instrucciones sobre cómo
debe actuar en su nombre. El problema en el caso de las personas jurídicas consiste en que el supuesto representado
no tiene voluntad alguna, ni siquiera tiene existencia física.

La teoría de la representación ha sido abandonada por la teoría orgánica: no se trata de representar a nadie, sino
de crear los órganos de la persona que le hacen querer a ésta. La decisión del órgano es directamente imputada a la
persona porque es emanación del órgano de la persona a la que el ordenamiento de la institución le da el poder de
expresar la voluntad de la persona. La decisión del órgano se considera directamente resolución de la persona
jurídica en la que el órgano se incardina.

5. LA COMPETENCIA
Concepto de competencia

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La especialización de funciones es una necesidad insoslayable de cualquier organización pública. En el ámbito de

la organización de los poderes públicos, la especialización sirve para concretar una de las dimensiones del principio
de legalidad, ya que las funciones atribuidas están limitadas por el criterio de la especialización.

La especialización comporta el reparto y distribución de las diferentes funciones y tareas entre los distintos
órganos de una organización o bien su asignación a organismos o entidades creadas específicamente para su
desempeño. Ese reparto (en la mayor parte de los casos) se hace con criterios que toman en cuenta los distintos
ámbitos materiales de actividad que se van dividiendo y subdividiendo en un proceso sucesivo de concreción, el
cual permite asignar a cada órgano o entidad determinados poderes o potestades sobre cada uno de dichos
ámbitos.

Definición de competencia: la competencia es el conjunto de potestades y funciones que, en relación con un

ámbito determinado de la acción u organización pública, se reconocen a un órgano o entidad. No consiste en los
ámbitos concretos en sí, sino en las funciones y potestades que en relación con los mismos se atribuyen a un órgano
o entidad pública. Es un requisito y un presupuesto previo que habilita y legitima la actuación administrativa, ya
que, de no existir, implicaría la nulidad de los actos administrativos (art 47 LPACA).

Clases de competencia
Cada órgano o entidad tiene asignadas unas competencias por el ordenamiento jurídico. Existen distintos tipos de
competencias según:

A) El criterio de asignación de la competencia:

a) Material: las competencias se consideran de carácter material cuando el criterio de asignación de las
competencias es la materia, que sirve para delimitar las potestades y funciones concretas que se
asignan. Ejemplo: departamentos ministeriales en el Estado, o consejerías en las CCAA
b) Territorial: cuando el criterio de asignación tiene que ver con el territorio se puede hablar de la
competencia territorial para determinar el espacio físico sobre el que se ejerce la competencia. Suele
concurrir, previamente, con un ámbito de competencias delimitado a su vez por lo que en realidad
coinciden dos criterios de asignación de competencia: uno material y otro territorial.
*El criterio material y territorial son los principales a la hora de asignar las competencias, por lo que
las resoluciones de un órgano que carece de competencias desde el punto de vista material o territorial
constituyen un vicio de nulidad de los actos administrativos (art. 47 b LPACAP).
c) Funcional: la competencia funcional se distingue porque dentro de un mismo ámbito se ejercen
distintas funciones.
d) Temporal: se asignan las competencias en función del tiempo. Un órgano puede intervenir para hacer
determinadas funciones, siempre que otro órgano no las haya hecho en su momento.
B) La modalidad de ejercicio, en función de si se ejercen con carácter exclusivo, concurrente o
compartido:
a) Exclusiva: la competencia es exclusiva cuando la misma pertenece a un solo órgano o entidad con
exclusión de los demás. No impide que haya zonas de solapamiento de unas competencias con otras,
que son frecuente causa de conflictos competenciales.
b) Concurrente: pueden intervenir sobre una misma materia, y que la intervención de uno desplace la
intervención de los demás. En general, las competencias (salvo casos singulares) no son concurrentes
sin más, sino que se ajustan a unas reglas de concurrencia:
- Concurrencia complementaria: un órgano o una Administración pueden intervenir de forma
complementaria en materias que son competencia de otra.
(Es el caso del fomento de la cultura, una competencia asumida por los Estatutos de
Autonomía, pero que puede ser desarrollada por el Estado conforme a lo dispuesto en el
artículo 149.2 CE).
- Concurrencia por sustitución: la competencia concurrente sólo puede ser ejercida si se dan
algunas circunstancias predeterminadas por la norma e implica la sustitución o la suplencia
del órgano o entidad que debe ejercerla.
(Es el caso del artículo 60 LBRL, que prevé la posibilidad a la Administración del Estado o a la
Administración Autonómica de sustituir a los municipios que incumplieren gravemente las
obligaciones impuestas por la Ley en determinados casos).

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c) Compartida: sobre la base de un reparto de funciones en determinados supuestos se comparte la

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competencia en materia entre diferentes administraciones, aunque las funciones de cada
Administración sean diferentes Cada Administración –y dentro de ella cada órgano que sea
competente– realiza y ejerce una parte de las funciones y potestades necesarias
C) La posición del órgano titular de la competencia en el seno de la organización: la jerarquía acaba
incidiendo en el ejercicio de las competencias iniciales de cada órgano y determinando la coexistencia de
competencias de eventual ejercicio sucesivo. Puede ocurrir:
- que el órgano superior revise las resoluciones adoptadas por un órgano inferior en el ejercicio
de su competencia y dicte en su lugar una nueva resolución para resolver un recurso de alzada
contra la del inferior.
- que el superior avoque la competencia del inferior.
- que el inferior dicte un acto para el que no tiene competencia pero que sea convalidado por el
superior que sí la tiene.
D) El carácter original o derivado de la asignación:
a) Propia: la que ejerce un órgano al que directamente se la atribuye el ordenamiento jurídico.
b) Por delegación o avocación: cuando por decisión del órgano titular de la competencia, se cede a otro su

Reservados todos los derechos.

ejercicio o el superior avoca la competencia del inferior.

6. LAS TÉCNICAS DE FLEXIBILIZACIÓN DEL PROCESO DE DETERMINACIÓN

NORMATIVA DE LAS COMPETENCIAS.
Formas de atribución de competencias y mecanismos de alteración de su ejercicio.
La atribución de competencias se hace a través de distintos instrumentos. En general, son las normas
reglamentarias (reglamentos de organización) las que atribuyen las competencias concretas. Sin embargo, la
atribución concreta de competencias tiene lugar conforme a un complejo bloque normativo cuyo fundamento
último está en la Ley, que condiciona el proceso de atribución de competencias.

Los mecanismos mediante los que se lleva a cabo la atribución de competencia deben distinguirse de los
mecanismos que condicionan su ejercicio: las competencias, una vez atribuidas, son ejercidas por el órgano
titular de las mismas, pero también existen mecanismos que flexibilizan su ejercicio y permiten que sean otros
órganos distintos los que las ejerzan, sin que se alteren las competencias atribuidas originariamente.

El marco normativo de la atribución de competencias.

Para la atribución de competencias a un órgano concreto debe partirse de las competencias que son propias de la
Administración Pública de la que se trate, lo que viene determinado por las normas fundamentales en las que se
produce la asignación genérica de competencias:

- A nivel estatal derivan de la propia Constitución y tienen un alcance general, limitado únicamente por las
competencias propias de las CCAA y de las Entidades Locales.
- En el caso de las CCAA es la Ley Orgánica por la que se aprueba un Estatuto de Autonomía la que atribuye
competencias ejecutivas a la Comunidad Autónoma, cuyo ejercicio corresponderá a la Administración
autonómica. A esto deben sumarse las Leyes Orgánicas de transferencia del artículo 150 CE, que permiten
el traspaso de facultades a las CCAA.
- En el caso de las Entidades Locales, también por Ley se atribuyen competencias de forma genérica, como
con la LBRL o las normas autonómicas sobre régimen local.

En todos estos casos se trata de una atribución genérica de competencias que no se asignan a un órgano concreto
de la Administración del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Entidad Local. Esta asignación pormenorizada
a órganos concretos se produce en un momento posterior conforme a las reglas generales de la organización
administrativa correspondientes a cada instancia territorial.

Debe tenerse en cuenta el bloque legal de relevancia para la atribución de competencias que es el relativo a la
organización administrativa y que determina los elementos organizativos (“piezas”) con los que se cuenta y a los
que se van a asignar las competencias.

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- A nivel estatal, la LRJSP establece de forma genérica cuáles son los órganos de la AGE y qué tipo de
competencias pueden asumir.
- En el caso de las CCAA, la atribución concreta de competencias tiene en cuenta también los Estatutos y las
normas de gobierno y organización propias de cada Comunidad y se acaba realizando mediante normas
reglamentarias.
- En el caso de las Corporaciones Locales, debe seguirse lo dispuesto en la LBRL con respecto a la
organización municipal, así como en el resto de normativa estatal y autonómica en materia de régimen
local, a lo que se suman los reglamentos orgánicos cuya aprobación corresponde al Pleno de la Entidad de
acuerdo con el artículo 22.2 d) de la LBRL.

Conforme a este marco normativo de rango legal de carácter general y permanente, tiene lugar la creación,
modificación y supresión de órganos, así como la concreción de sus competencias a través de reglamentos de
organización específicos.

Sin embargo, la atribución de competencias no se agota en la normativa orgánica de rango legal de carácter
general, sino que se complementa por la normativa sustantiva relativa al ámbito específico de que se trate, que
puede, a través de las distintas Leyes y reglamentos, atribuir competencias y concretar las ya atribuidas de forma
detallada a entidades u órganos concretos en la materia específica que regulan.

La dinámica de la atribución de competencias y su modificación.

Para cada Administración, la atribución concreta de competencias se hace de acuerdo con el marco legal descrito
por las normas reglamentarias (reglamentos de organización) que son las que asignan las competencias
concretas a cada órgano.

 A nivel del Estado:

- En relación con los órganos superiores (Ministerios y Secretarías de Estado) de acuerdo con la LRJSP y la
LG, corresponde al Presidente del Gobierno la determinación del número, denominación y competencias
de tales órganos mediante Real Decreto.
- Para los órganos directivos (Subsecretarías, Secretarías Generales, Direcciones Generales, etc.) la
determinación de cuántos y cuáles son esos órganos directivos y las competencias de cada uno las hace el
Consejo de Ministros, que dictan Reales Decretos que establecen la estructura orgánica básica de los
órganos superiores, desarrollados por otros Reales Decretos que concretan dicha estructura en cada
ministerio.
- Por debajo de Subdirección General es el Ministro respectivo el que por Orden Ministerial aprueba las
competencias de los órganos de nivel inferior.
La modificación de esa estructura orgánica y de las competencias de cada órgano se lleva a cabo por el mismo
procedimiento seguido para su creación y atribución: empleando normas reglamentarias del mismo rango y
procedentes del mismo titular de la potestad reglamentaria que aprobó la norma a modificar.
 En las CCAA las cosas suceden de manera semejante tanto para la atribución de competencias como para su
modificación.
 En cuanto a las Administraciones Locales, es el reglamento orgánico dictado por cada entidad el que, dentro
de las previsiones de la LBRL y en el marco de las Leyes autonómicas de Régimen Local, establece la
organización local.

Mecanismos de traslación del ejercicio de la competencia.

Una vez atribuidas, las competencias son irrenunciables e intransmisibles, por lo que deben ejercerse por los
órganos administrativos que la tengan atribuida como propia (artículo 8 LRJSP), sin perjuicio de que se prevean
mecanismos que flexibilizan su ejercicio en las Leyes. Esa previsión del artículo 8 LRJSP se complementa en su
segundo párrafo con la invocación de mecanismos como la encomienda de gestión, la delegación de firma y la
suplencia –a los que se puede añadir también la delegación y la avocación, aunque no se mencionan– de los que se
dice que no suponen alteración de la titularidad de la competencia, que sigue siendo del órgano que la tiene
atribuida, pero sí de los elementos determinantes de su ejercicio.

Los más importantes son la delegación y la avocación. Todos estos mecanismos se regulan en los artículos 9 a 13
LRJSP y se aplican de forma genérica para la totalidad de las Administraciones Públicas.

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A) La delegación de competencias: artículo 9 LRJSP.

Se refiere a la delegación del ejercicio de la competencia en otros órganos de la misma Administración, aun
cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público
vinculados o dependientes de aquéllas.
Límites y exigencias para su ejercicio:
 No pueden delegarse determinadas competencias por razón de su relevancia y especificidad de su
naturaleza, que obligan a que sean ejercidas por el órgano que la tiene atribuida. Las competencias
indelegables son:
- Asuntos referidos a relaciones con el Jefe del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes, etc.
- Adopción de disposiciones de carácter general.
- Resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de
recurso.
- Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
 Una vez delegado el ejercicio de una competencia, ésta no puede volver a ser delegada por el
órgano delegado, a menos que una Ley lo autorice expresamente.
Trámites formales:
La delegación debe ser publicada en los boletines o diarios oficiales del correspondiente nivel territorial.
En cada una de las resoluciones adoptadas por delegación debe hacerse constar está circunstancia.
La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la confirió, lo que debe publicarse
igualmente en el boletín o diario oficial correspondiente. Una vez revocada, el órgano delegante recupera
plena y permanentemente el ejercicio de dicha competencia.
En el caso de la AGE, también se exige:
 Que la delegación sea aprobada por el superior jerárquico del que dependa el órgano delegante si
el delegado está subordinado al delegante.
 Si el delegado no está subordinado al delegante:
- si pertenecen al mismo Ministerio, debe autorizarlo el superior jerárquico común a ambos.
- si no pertenecen al mismo Ministerio, la autorización debe proceder del superior del órgano
delegado.
B) Avocación: artículo 10 LRJSP
- Concepto: los órganos superiores pueden reclamar para sí el conocimiento de asuntos cuya resolución
corresponda a los órganos dependientes de aquellos, ya sea de forma ordinaria o por delegación.
- Supone una excepción que se aplica a supuestos concretos, cuando circunstancias de índole técnica,
económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
- No tiene efectos generales, sino puntuales para un supuesto concreto.
- Debe motivarse y se notifica a los interesados en el procedimiento, sin que quepa recurso contra la
avocación, aunque pueda impugnarse en el recurso contra el acto que ponga fin al procedimiento.
- Para el caso de la AGE, la avocación debe ser puesta en conocimiento del superior jerárquico del órgano
avocante.
C) Encomienda de gestión: artículo 11 LRJSP
- Concepto: se encomienda a otro órgano de la misma Administración o de otra distinta la realización de
actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos o entidades
encomendantes, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su
desempeño.
- No se cede ni la titularidad de la competencia, ni los aspectos sustantivos de su ejercicio.
- Es responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter
jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
- Se formaliza documentalmente en un acuerdo que debe ser publicado en el Boletín o Diario oficial
correspondiente.
- Requisitos necesarios para su validez son la expresa mención de la actividad o actividades a las que
afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
- No se puede encomendar la gestión de competencias públicas a personas físicas o jurídicas sujetas a
Derecho privado, ajustándose a la legislación de contratación pública para evitar que la encomienda de
gestión (que se decide discrecionalmente por el órgano encomendante) sirva para el falseamiento de la
normativa sobre contratación pública.
D) Delegación de firma: artículo 12 LRJSP

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- Concepto: presupone el ejercicio de la competencia por el titular de esta. Lo único que se delega es la firma
de la resolución, que la sigue adoptando el titular de la competencia, aunque no sea él quien la firme
físicamente.
- No es posible en resoluciones de carácter sancionador ni en los supuestos donde se prohíbe la delegación.
- Puede hacerse también en titulares de unidades administrativas.
- Los requisitos son menores: no es necesaria su publicación para su validez; en las resoluciones y actos
que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia.
E) Suplencia: artículo 13 LRJSP
- Concepto: el órgano competente que resuelve sigue siendo el titular de la competencia, pero por razón de
vacante, ausencia o enfermedad del titular de ese órgano, éste es suplido por quién se designe de acuerdo
con las normas.
- En el caso del Estado, la designación corresponde al órgano competente para nombrar al titular del órgano
o, en su defecto, al órgano jerárquicamente superior a aquel cuyo titular ha de ser suplido.
- No debe confundirse la suplencia, que afecta al titular del órgano, con la sustitución que afecta al órgano
mismo. La sustitución no está prevista en la LRJSP. Se trata un mecanismo excepcional y de carácter
temporal que supone el desapoderamiento de la organización u órgano que tuviera atribuida
originariamente la competencia o atribución, a favor de otra organización u órgano, que la ejerce
temporalmente.

7. LAS TÉCNICAS DE CLARIFICACIÓN Y CONCRECIÓN DE LA COMPETENCIA

Principio de eficacia y unidad de acción
El principio de eficacia y especialización determinan la complejidad dentro de cada Administración pública.
Pero esa complejidad no es incompatible con la necesaria unidad dentro de cada una de ellas. El artículo 3.4 LRJSP
establece como norma básica de todas las AAPP que cada una de ellas actúa con personalidad jurídica única para
el cumplimiento de sus fines. Aunque existe la especialización y el reparto y distribución de competencias entre
todos los órganos y organismos de una Administración, también existe la unidad para que la actuación de todos
ellos responda a objetivos y fines comunes (metáfora orquesta). Los órganos directivos y superiores y el Gobierno
son los encargados de dar esa coherencia y sentido a la acción de cada Administración pública a través de las
técnicas que vamos a examinar.

Autonomía y coherencia
En relación con la coherencia en la actuación de las diversas Administraciones existentes la cuestión es diferente,
puesto que la existencia de esa diversidad responde a otras exigencias: se trata de la posibilidad de que cada
Administración implante políticas propias con sus ventajas e inconvenientes, por lo que se busca romper la
uniformidad.

La unidad de acción o la identidad organizativa de todas las Administraciones no sólo es constitucionalmente

imposible, sino que es contraria a la idea de descentralización política. No obstante, la CE quiere que exista un
mínimo común denominador en el plano organizativo y en el plano de las políticas sectoriales. De ahí las
competencias exclusivas que el artículo 149.1 de la CE reserva al Estado.

- En el plano organizativo y de funcionamiento corresponde al Estado en los términos del 149.1.18ª la

ordenación de las bases del régimen jurídico de las AAPP y el procedimiento administrativo común.
- En el plano de los distintos sectores de la acción pública, las disposiciones del 149.1 reservan al Estado
competencias sobre las bases o sobre toda una materia en los aspectos que el constituyente ha considerado
esenciales, de forma que exista una cierta garantía de unidad estatal compatible con la descentralización del
poder.

En relación con las Corporaciones Locales, aunque de forma mucho menos acusada, la unidad o uniformidad es
incompatible con la autonomía para la gestión de sus propios intereses que les reconoce la Constitución. Eso
significa que pueden decidir sobre su propia organización y sobre su propia política local en el marco de la Ley.
Ello no es incompatible con que en el plano organizativo la LBRL y las Leyes autonómicas de régimen local
establezcan las líneas básicas de la organización de las Administraciones Locales. Tampoco lo es con el hecho de

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que las leyes sectoriales estatales y autonómicas de la acción pública establezcan la regulación pertinente en cada

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materia que debe ser respetada por la Corporación Local.

Con esa perspectiva se trata de ver cuáles son las técnicas y principios organizativos que permiten dotar de
unidad la organización y el funcionamiento de la acción administrativa en el caso de los órganos de una misma
Administración y de coherencia en la organización y el funcionamiento de las distintas Administraciones públicas
con el objetivo de garantizar a los ciudadanos un tratamiento común ante ellas.

Principios de las relaciones en el seno de cada Administración (intraadministrativas)

Para las técnicas y principios de organización aplicables en el seno de cada una de las Administraciones públicas es
preciso remitirse al artículo 103. 1 CE y al artículo 3 LRJSP, que establece como principios generales básicos
aplicables en todas las Administraciones públicas los siguientes:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

Reservados todos los derechos.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas
públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Te sirvo en efectivo (1) una simple clara próximamente (2). Potad (3). Rapada Magestad(4). Buena fe confianza y
lealtad en el instituto (5). Responsabilízate (6). Planifícate para el control de gestión (7) de Ecumof (8). En economía
un suficiente es adecuado al fin (9). Asignación útil (10) de co-col-co (11).

Distinguimos entre principios de organización y principios de funcionamiento:

- Organización: jerarquía; descentralización funcional; desconcentración; economía, suficiencia y

adecuación de los medios a los fines; simplicidad, claridad y proximidad al ciudadano y el de coordinación.
- Funcionamiento: eficacia; eficiencia; planificación y desarrollo de objetivos y control de la gestión de los
resultados; responsabilidad por la gestión; racionalización y agilidad de los procedimientos; servicio
efectivo al ciudadano y objetividad y transparencia.

No siempre es posible una separación radical, pues los efectos de unos inciden en los otros. Además, principios
como el de coordinación pueden traducirse en la creación de órganos específicos de coordinación o bien en el
establecimiento de técnicas funcionales de coordinación. Sin embargo, su presentación diferenciada en la LOFAGE
puede servir para ordenarlos y subrayar su inclinación hacia lo organizatorio o lo funcional.

→ Principio de jerarquía

El principio de jerarquía como principio de organización se traduce en la necesaria estructura piramidal en la

ordenación de los órganos, de forma que desde la cúspide de la organización Administrativa debajo de cada órgano
se van estableciendo o desplegando otros órganos que están subordinados a los primeros de forma ramificada. Esa
dimensión organizativa del principio es inseparable de su dimensión funcional que se traduce en las potestades
de nombramiento, dirección, supervisión, ordenación o sanción que detentan los superiores, que permiten dar cierta
unidad y coherencia a la actuación de toda la acción administrativa.

La jerarquía y la potestad de dirección tienen sus límites: la competencia es irrenunciable y corresponde al

órgano que la tiene atribuida: artículo 8 LRJSP. Por más que un órgano esté subordinado a otro, el superior no puede
imponer al inferior las decisiones que ha de tomar sin más. Sin embargo, los superiores pueden dirigir la acción de
los inferiores, como establece el artículo 6 LRJSP mediante instrucciones y órdenes de servicio, que despliegan
su máxima eficacia cuando se trata de cuestiones de organización, de la apreciación de la oportunidad de desarrollar

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determinadas políticas o de interpretación del ordenamiento. En una resolución en la que no están involucrados los
aspectos anteriores, no es posible que tales instrucciones impongan el contenido concreto.

Esa potestad de dirección, unida a la de vigilar, controlar, nombrar y cesar al titular del órgano, es muy
importante para dotar de coherencia a la acción de todos los órganos de la Administración.

Principios y técnicas de las relaciones entre Administración (interadministrativas)

Los principios y técnicas que determinan las relaciones interadministrativas son de mayor complejidad por
el reconocimiento constitucional de la autonomía política de las CCAA y de la autonomía local. El Estado en su
conjunto tiene una unidad de sentido y el modelo constitucional con las reservas al Estado del artículo 149.1
pretende que exista una cierta coherencia en la regulación y la ejecución de las materias que se han considerado
más importantes.

La autonomía se desarrolla en el marco de la Constitución, de los Estatutos de autonomía y de la legislación del

Estado, que pretende dotar de la coherencia indispensable la acción pública. Ello se traduce en algunos principios
que deben presidir las relaciones administrativas y que vinculan a todas ellas por ser normas básicas del Estado
recogidas en el Título III de la LRJSP, dedicado a las relaciones interadministrativas.

El principio básico es el de lealtad institucional que se recoge en el artículo 140.1 a) y que concreta en el deber
de colaboración previsto en el artículo 141 LRJSP, que implica las siguientes actuaciones:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en
concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el
ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de
forma integral a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz
ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se
establezcan normativamente.

Cuando se trata de requerir la intervención de otra Administración, se le habilita para solicitar cuantos datos,
documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también
solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias que sólo podrá negarse en los siguientes casos:

- Si el ente del que se solicita no está facultado.

- Si no dispone de medios suficientes para ello.
- Cuando, de hacerlo, cause un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendados.

Para llevar adelante las exigencias de este principio se desarrollan diversas técnicas de relación: unas, de carácter
orgánico (creación de órganos de relación, como la conferencia de presidentes o las conferencias sectoriales) y
otras, de carácter funcional (convenios de colaboración o planes y programas conjuntos).

→ Instrumentos orgánicos de cooperación

 La Conferencia de Presidentes: es el máximo órgano de cooperación multilateral. Reúne al Presidente del
Gobierno y de las CCAA, así como de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Se trata de un órgano de
carácter político en el que se debaten al máximo nivel las principales líneas de las políticas públicas. Los
acuerdos que se adoptan tienen la consideración de compromiso político. Su régimen se contiene en un
reglamento interno aprobado por la propia Conferencia.
 Las Conferencias Sectoriales: artículo 147 LRJSP. Son órganos creados de forma específica por la
Administración del Estado y de las CCAA para la cooperación. Pueden ser bilaterales o multilaterales y
pueden ser de ámbito general o sectorial. Se crean mediante acuerdo voluntario del titular del Ministerio y
de las Consejerías correspondientes y se dispone un reglamento interno para su funcionamiento, aunque
éste no es imprescindible y no todas lo tienen aprobado. Los acuerdos adoptados se denominan Convenios
de Conferencia Sectorial y vinculan solamente a los firmantes. La AGE y las Administraciones de las CCAA
pueden constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.

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 Los consorcios: pueden surgir de los convenios. Tienen personalidad jurídica propia (pública o privada:
sociedad mercantil) en la que participan distintas Administraciones o entidades para prestar determinados
servicios. Su régimen jurídico general se encuentra en el Capítulo VI del Título II LRJSP, y se concreta en sus
respectivos estatutos, que disponen su régimen orgánico, funcional y financiero, donde se encuentra su
forma de constitución, separación de miembros y liquidación, y se añaden mecanismos para garantizar un
control sobre los mismos.
→ Instrumentos de carácter funcional

Destacan los convenios de colaboración: a ellos se refiere el Capítulo VI del Título Preliminar LRJSP. Implican a la
AGE (y sus Organismos públicos) y a las Administraciones de las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias.
Su finalidad es articular la acción conjunta de las distintas Administraciones territoriales sobre la base de unas
contraprestaciones, por lo que podría definirse como una especie de “contrato” entre Administraciones. Abordan
cuestiones muy diversas relacionadas con el desarrollo material de funciones y con la prestación de servicios.
Cuando ese contenido es muy genérico y se limitan a establecer pautas de orientación política o a fijar el marco
general y la metodología para el desarrollo de la colaboración pasan a ser considerados Protocolos Generales.

Los convenios de colaboración admiten la posibilidad de que se celebren también con personas jurídico-privadas
ajenas a las Administraciones. Se formalizan por escrito, especificando los órganos que los celebran, la competencia
que ejerce cada Administración, su financiación, las actuaciones que se acuerden desarrollar, la necesidad o no de
establecer una organización para su gestión, su plazo de vigencia y otras posibles causas de extinción.

Los requisitos de validez de los convenios, su contenido y las condiciones en que se produce su extinción y los
efectos de su resolución vienen recogidos en los artículos 48 a 52 LRJSP. Es común que para su cumplimiento se
prevea la creación de un órgano mixto de vigilancia y control que se encarga de resolver los problemas de
interpretación y cumplimiento que puedan plantearse. Por lo que se refiere a sus efectos, los convenios no suponen
la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes, obligan a las Administraciones
intervinientes desde el momento de su firma, y se pueden hacer valer a través de la jurisdicción contencioso-
administrativa.

*Al margen de estos instrumentos de cooperación previstos en la LRJSP, deben tenerse en cuenta otros específicos,
como es el caso de los previstos para la Administración Local en los artículos 10 y 55 a 62 LBRL.

Conflictos de competencia
Las técnicas de clarificación y concreción de las competencias pueden no ser eficaces y pueden producirse conflictos
de competencia. La Constitución habla en el artículo 149.1 CE de las competencias exclusivas del Estado, entre las
cuales se distinguen competencias legislativas, que corresponden a las Cortes Generales y competencias ejecutivas,
que corresponden al Gobierno de la Nación y a la AGE. Ello pone de manifiesto que estamos ante una categoría de
uso general en el ámbito de la organización.

Los conflictos de competencias pueden surgir entre el Estado y las CCAA a propósito de quién es competente para
legislar sobre una materia, pero también de quién lo es para la ejecución a través de disposiciones de carácter
general (reglamentos) o de la resolución administrativa de un determinado asunto (mediante un acto).

Cuando se trate de conflictos constitucionales sobre la titularidad de la competencia, el conflicto puede resolverse
por el TC conforme a lo previsto en el Capítulo II del Título IV de la LOTC. Si lo que se discute es el concreto ejercicio
de la competencia, el conflicto debe llevarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa que se pronunciará
sobre el caso concreto.

Con las Corporaciones Locales, el TC sólo conoce de los supuestos en que los que éstas consideren que una Ley o
una disposición con rango de Ley estatal o autonómica viola su derecho a la autonomía y a tal efecto promueven un
conflicto en defensa de la autonomía local en los términos previstos en los artículos 75 bis a 75 quinquies de la
LOTC.

En caso de que las Corporaciones Locales consideren que una disposición reglamentaria o un acto adoptado por la
Administración estatal o autonómica vulnera sus competencias (y al revés), el conflicto deberá plantearse a través
de un recurso contencioso-administrativo.

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Conflictos de atribuciones
Además de esos conflictos entre Administraciones de distintos niveles territoriales, se pueden producir conflictos
de atribuciones en el seno de una misma Administración.

La LRJSP ha previsto en su artículo 14 las técnicas que permiten su solución con carácter general para todas las
AAPP:

- Que el órgano que se considere competente se dirija al que esté conociendo de un asunto que estima que es de
la competencia del primero.
- Que el órgano que se considere incompetente remita las actuaciones al que considere competente.
- Que los particulares que son parte de un procedimiento se dirijan al órgano que consideran incompetente para
que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano que estiman competente
- Que se remitan directamente al competente para que requiera la inhibición del incompetente.

Según la respuesta del órgano requerido o remitido se puede suscitar un conflicto positivo (los dos se consideran
competentes) o negativo (ninguno se considera competente) que se resuelve de acuerdo con las leyes de
organización propias de cada Administración territorial.

En el caso del Estado debe tenerse en cuenta la disposición adicional undécima LRJSP y el artículo 2.2 l) de la LG.
Según este último, la cuestión la resuelve el Presidente del Gobierno cuando el conflicto de atribuciones se suscita
entre dos Ministerios. Según la LOFAGE, los conflictos internos en el seno de un Ministerio se resuelven por el
superior jerárquico común.

Con respecto a los conflictos entre la AGE y sus entes instrumentales, la Ley 11/2011, de 20 de mayo, de reforma de
la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje y de regulación del arbitraje institucional en la AGE creó un
procedimiento de resolución supuestamente arbitral de los conflictos o controversias jurídicas que no
necesariamente tienen que ser de competencias, sino que podrían tener otra dimensión atinente a otros aspectos.
En todo caso, los eventuales conflictos se ponen en conocimiento de la Comisión Delegada del Gobierno para la
Resolución de Controversias Administrativas, creada por la Ley 11/2011, que es la que resuelve de forma
inapelable.

Las CCAA tienen sus propias normas sobre tales conflictos, y en el caso de las Corporaciones Locales, el artículo 50
de la LBRL regula el procedimiento para solventar el conflicto de atribuciones.

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LECCIÓN 7 – LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EUROPEA
La UE ejerce competencias administrativas, tanto directamente (a través de administraciones propias) como
indirectamente (a través de las AAPP de los estados miembros). En sus orígenes se hacía innecesario una regulación
en Derecho originario, así que se remitía al método de ejecución indirecta. Pero la conclusión del mercado interior,
la evolución de las directivas y la expansión de las competencias han determinado la creciente importancia de las
organizaciones y funciones administrativas, tanto para la ejecución directa como para la conjunta con los Estados
miembros y para el control de la indirecta.

La organización administrativa europea actual aparece centrada en la Comisión Europea y los órganos y las
unidades agrupados en Comisarías, entre los cuales destacan las Direcciones Generales. Estos órganos están
apoyados por un conjunto de Comités y cuentan con el asesoramiento de órganos consultivos. Además, constituyen
el centro de una red de organizaciones descentralizadas.

Reservados todos los derechos.

1.1 El Consejo Europeo, el Consejo y el COREPER

El Consejo Europeo: está formado por los Jefes de Estado y de Gobierno, su Presidente, el Presidente de la Comisión
y el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Se trata de una institución de
impulso político sin potestad normativa ni decisoria vinculante. Se reúne cada trimestre (posibilidad de reuniones
extraordinarias) y toma acuerdos por consenso. Debe informar al Parlamento europeo de lo tratado tras cada
reunión.

El Consejo: órgano central en materia de coordinación de las políticas comunitarias y de toma de decisiones.
Compuesto por un representante de cada Estado con rango ministerial, con la facultad de comprometer al Gobierno
que representa. Su presidencia se ejerce de manera rotatoria por cada Estado miembro, salvo en el Consejo de
Asuntos Exteriores, que lo preside el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Las decisiones se toman por mayoría cualificada.

El COREPER: Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros. Comité que ayuda en la
preparación de trabajos al Consejo. Reúne a los Representantes Permanentes de los distintos Estados miembros
bajo la misma presidencia que el Consejo. Tiene también la facultad de adoptar decisiones de procedimiento en los
casos previstos en el Reglamento Interno del Consejo.

1.2 La Comisión y la organización administrativa directamente incardinada a ella

La Comisión: es lo más parecido a un Gobierno de la UE. Asume la representación general, ostenta la iniciativa en
la promoción del interés general comunitario y se encarga de la ejecución de las normas europeas. Está compuesta
por el Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y dos tercios
de los Estados miembros seleccionados entre los nacionales de dichos Estados mediante un sistema rotatorio. Al
Presidente le corresponde la organización interna de la Comisión, incluída la creación de Vicepresidencias y el
nombramiento de sus titulares. También establece la estructuración y el reparto de las responsabilidades en la
Comisión y la orientación política. Los Comisarios son los miembros, que tienen asignada la responsabilidad de la
gestión de un área de acción determinada y cuentan con un Gabinete de apoyo cada uno.

Las Direcciones Generales: están directamente incardinadas a la Comisión. Son las unidades orgánicas
administrativas fundamentales, que se subdividen en Direcciones y unidades operativas. Se agrupan en cuatro
grandes sectores funcionales: Servicios Generales, Políticas, Relaciones Exteriores y Servicios Internos. Son órganos
unipersonales complejos, compuestos de otros articulados jerárquicamente.

Los Servicios asimilados: también están directamente incardinados a la Comisión y tienen entidad y carácter
variado, ya que algunos son órganos staff, otros son equivalentes a las Direcciones Generales y otros disponen de
relativa autonomía (Eurostat).

Además, encontramos los Fondos adscritos a la Comisión y los órganos temporales o ad hoc.

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1.3 Los Comités

La normativa actual se recoge en el Reglamento (UE) 182/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se
establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados
miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. Según este Reglamento, los actos de
ejecución de decisiones jurídicamente vinculantes de la UE por la Comisión están sometidos al control por parte de
los Estados miembros. Dicho control se lleva a cabo por los Comités, que funcionan conforme a un reglamento
interno aprobado por cada uno sobre la base de un Reglamento estándar aprobado por la Comisión.

Los Comités están presididos por un representante de la Comisión e integrados por funcionarios y expertos
nacionales. En un primer momento respondían a la intención de los Estados de lograr cierto control de las fases de
preparación y ejecución de las decisiones de la Comisión, si bien últimamente se han transformado en mecanismos
de auxilio de la Comisión y de los propios Estados.

El control que ejercen puede llevarse a cabo por procedimiento consultivo (se emite un dictamen que debe ser
tenido en cuenta “lo máximo posible” por la Comisión) o de examen (el dictamen es preceptivo y de ser desfavorable
impide a la Comisión adoptar el acto, pudiendo esta recurrir al Comité de apelación).

Excepciones: la Comisión puede adoptar actos de ejecución por sí misma en casos excepcionales que no admitan
demora por razones de interés general debidamente justificadas y en casos de vigencia máxima de seis meses,
previa consulta o informe a los Estados miembros.

1.4 Otros organismos. Las Agencias.

La organización vista hasta ahora es calificable como directa. En torno a ella ha ido surgiendo un conjunto de
organismos financieros (Tribunal de Cuentas Europeo, Banco Central Europeo, Banco Europeo de Inversiones, etc.)
y administrativos (Servicio Europeo de Acción Exterior, Comité Económico y Social Europeo, Comité de las Regiones
de la UE, Defensor del Pueblo Europeo y Supervisor Europeo de Protección de Datos). Por último, están también las
Agencias.

El BCE y el Sistema Europeo de Bancos Centrales

El SEBC tiene como función esencial la dirección de la política monetaria de la UE. Su organización se articula en dos
niveles: el BCE y los Bancos Centrales Nacionales. Su dirección corresponde a los órganos rectores del BCE.

Su objetivo principal es mantener la estabilidad de precios. Entre sus funciones se distinguen:

- Básicas: definición y ejecución de la política monetaria de la UE, realización de operaciones de divisas,

posesión y gestión de las reservas oficiales de los Estados miembros, buen funcionamiento del sistema de
pagos.
- Secundarias: función consultiva en materia de su competencia, contribución a la buena gestión de las
políticas desarrolladas por las autoridades competentes.

El BCE está dotado de las siguientes potestades:

- Dictar reglamentos, tanto ad intra (Reglamento interno) como ad extra (Reglamentos ordinarios).
- Dictar Decisiones en su ámbito competencial.
- Formular opiniones bajo la forma de dictámenes y recomendaciones.

Posee autonomía, garantizada por el Derecho comunitario (tanto para el BCE como para el SEBC) expresada en los
siguientes principios:

- Estatuto específico propio.

- Desarrollo de las funciones atribuidas bajo responsabilidad propia.
- Separación de la gestión económico-financiera de cualquier institución y órgano a través de la prohibición
de la financiación monetaria.

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Las Agencias
Las Agencias responden a la descentralización funcional de tareas administrativas sectoriales concretas como
solución organizativa. Su fundamento se encuentra en el TFUE, aunque cada vez es más frecuente que el Derecho
derivado incluya la determinación de la creación por los Estados de organizaciones de este tipo.

Gozan de personalidad propia y autonomía relativa funcional, siendo calificables como Administración instrumental
europea. Su estructura responde por lo general al siguiente esquema:

- Consejo de Administración: órgano superior compuesto por representantes de los Estados miembros y de
la Comisión.
- Director: designado por la Comisión.
- Comité Científico y Técnico: integrado por expertos.

Representan la nueva fórmula organizativa adaptada a las características de un sistema complejo como es la UE. La
mayoría de las Agencias europeas carecen de funciones decisorias, limitándose a funciones informativas y de
gestión, pero en el ámbito de la gobernanza europea son numerosas tanto las Agencias reguladoras como las
Agencias ejecutivas.

2. EL GOBIERNO DE LA NACIÓN Y LA AGE

El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo está constituido por el entramado Gobierno-Administración. no es único sino que se descompone
en función de los distintos niveles territoriales existentes –Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Local– con
unas características diferentes en cada uno de ellos. en cada Comunidad Autónoma existe un Ejecutivo propio cuya
existencia es independiente del estatal A nivel local la función ejecutiva la ejercen las Entidades Locales pero no se
suele hablar de un Poder Ejecutivo como tal por no contar con autonomía política plena y ser innecesario
distinguirlo del legislativo inexistente en este nivel.

El Poder Ejecutivo estatal

En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nación y los Gobiernos Autonómicos constituyen órganos
distintos de las Administraciones Públicas que dirigen. Sin embargo, Gobierno y Administración se encuentran
entrelazados, tanto desde el punto de vista orgánico como funcional

 Por lo que respecta a su organización, se componen de un presidente (y vicepresidente) y de los ministros

o consejeros, que, a su vez, forman parte de la Administración encabezando los respectivos departamentos
(ministerios o consejerías) en los que ésta se estructura. la vinculación entre Gobierno y Administración es
plena y se articula a través de los ministros o consejeros que son miembros del Gobierno y a la vez de la
Administración
 En cuanto a sus funciones, el Gobierno tiene encomendada la dirección de la política y de la Administración
ejerce tanto funciones de gobierno como de administración, que dan como resultado respectivamente a los
actos de gobierno (conocidos como actos políticos) y actos meramente administrativos. se diferencian
tanto por el régimen jurídico. cuanto por el alcance del control judicial al que se someten.

Gobierno y Administración
El Poder Ejecutivo a nivel estatal se compone del Gobierno de la Nación y de la Administración General del Estado.
A éstos se refiere el Título IV de la Constitución cuyo contenido se aplica al resto de los niveles territoriales ya que
contiene las líneas maestras del diseño del Poder Ejecutivo.

El Gobierno de la Nación es un órgano constitucional, núcleo esencial del Poder Ejecutivo, diferenciado de la
Administración General del Estado con la que se encuentra perfectamente articulado. Esta separación se manifiesta
en el Título IV CE (Del Gobierno y de la Administración) y se concreta en las normas que ordenan su respectiva
organización, competencia y funcionamiento que son la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y, por
otra, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

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2.1 Gobierno de la nación

Se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, que son nombrados por el Rey a
propuesta del Presidente (art. 98.1 y 100 CE, art. 1 LG). El nombramiento es libre y se basa en la confianza política.

El único requisito es ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no
estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de
idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración
General del Estado. Los miembros del Gobierno se encuentran sometidos a un régimen de incompatibilidad absoluta
excepto para el desempeño de funciones representativas propias del mandato parlamentario.

Se caracteriza por los siguientes principios:

- Principio de dirección (preeminencia) presidencial: es el Presidente quien decide su estructura y

composición, dirige su acción y coordina las funciones de los demás miembros del mismo y de sus
respectivos Departamentos.
- Principio de colegialidad: los miembros del Gobierno se reúnen como órgano colegiado en el Consejo de
Ministros o en las Comisiones Delegadas
- Principio departamental: otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad
en el ámbito de su respectiva gestión.

Las funciones atribuidas al Gobierno por la CE (art 97) se concretan en las siguientes funciones del Consejo de
Ministros (art 5 LG):

a) Dirección de la política interior y exterior:

 Acciones de orden normativo:
- Aprobar y remitir los proyectos de ley al Congreso o al Senado.
- Aprobar normas con rango de Ley.
- Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
 Acciones de programación o planificación política general: adopción de programas, planes y directrices
vinculantes para todos los órganos de la AGE.
 Decisiones en el ámbito de la política económica:
- Aprueba el proyecto de Ley de PGE.
- Dispone la emisión de Deuda Pública o contraer crédito.
 Decisiones en el ámbito político general:
- Acordar la negociación y firma de los Tratados y remitirlos a los Cortes.
- Declarar los estados de alarma y de excepción y propone el de sitio.
- Adopta otras decisiones dispuestas en la Ley.
b) Dirige la Administración civil y militar, así como la defensa del Estado:
 Organizativa: establece la estructura y la composición de la Administración creando, modificando y
suprimiendo los órganos y determinando sus competencias.
 Funcional: a través de programas, planes y directrices que vinculan a todos los órganos de la AGE o a través
de decisiones puntuales dirigidas a dichos órganos
c) Ejerce la función ejecutiva: es el órgano primariamente encargado y responsable de llevar a efecto las
decisiones y directrices emanadas del Parlamento.

Desde la perspectiva de su naturaleza jurídica, las decisiones adoptadas por el Gobierno pueden ser (art 25 LG):

a) Disposiciones normativas con rango de Ley: Reales Decretos-Leyes (art 82 CE) y Reales Decretos
Legislativos (art 86 CE).
b) Normas reglamentarias: pueden adoptar la forma de Real Decreto o también de Acuerdo del Consejo de
Ministros.
c) Decisiones singulares (actos): pueden adoptar la forma de Real Decreto o de Acuerdo del Consejo de
Ministros (ejemplo: concesión de la Gran Cruz de la Orden Civil de Alfonso X el Sabio a alguien).

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En cuanto al control del Gobierno, sus actuaciones están sujetas a la Constitución y al resto del ordenamiento

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
jurídico. Debe distinguirse el control político, al que se encuentra sometido por la Cortes Generales, del control
jurídico, que ejerce el Tribunal Constitucional y la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por lo que respecta al funcionamiento del Gobierno, la normativa que lo regula es muy escueta ya que, en la
práctica, queda sometido a la voluntad del Presidente: convoca los Consejos, fija el orden del día, determina si se
trata de reuniones decisorias o deliberantes. Las deliberaciones son secretas y a las reuniones puede asistir los
Secretarios de Estados cuando sean convocados (art. 5.2 y 3 LG)

Para un mejor funcionamiento, el Gobierno desarrolla parte de su actividad en Comisiones Delegadas: reuniones
parciales con la finalidad de coordinar la acción de los ministerios y preparar las tareas del Gobierno,
desconcentrando y agilizando su acción en sectores concretos. Se componen de Presidente, Vicepresidente/s y los
Ministros (o Secretarios de Estado) relacionados con un determinado ámbito. Se crean mediante Real Decreto del
Consejo de Ministros, que establece quién asume la presidencia y la secretaría, sus miembros y sus funciones.
Cuentan con competencias propias, aunque también pueden asumir competencias delegadas del Consejo de
Ministros, que se limitan exclusivamente a funciones administrativas.

Reservados todos los derechos.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios actúa como motor del Gobierno, ya que prepara
sus decisiones. Los Secretarios de Estado y Subsecretarios son los cargos inmediatamente inferiores en cada
Departamento al Ministro, se reúnen presididos por el Vicepresidente y sus reuniones tienen carácter preparatorio
de las sesiones del Consejo de Ministros, sin que puedan adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.

El Secretariado del Gobierno (Secretaría General de la Presidencia del Gobierno) actúa como órgano de apoyo
del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios. El Secretariado se integra en la estructura orgánica del Ministerio de Presidencia y se
encarga de funciones auxiliares de los órganos del Gobierno y de los demás órganos de apoyo.

Presidente de la nación
Es la pieza fundamental del Gobierno, el cual depende del Presidente, ya que es él quien le da su estructura, nombra
a sus miembros y dirige su acción. Es el órgano constitucional que más poder concentra dentro del Estado.

Su nombramiento se alcanza mediante el voto afirmativo de la mayoría absoluta del Congreso (simple en segunda
votación), o bien como resultado de una moción de censura (art. 99 CE). Su cese se produce por la celebración de
elecciones generales, por pérdida de la confianza parlamentaria (moción de censura o cuestión de confianza),
dimisión o fallecimiento (art. 101 CE).

Las funciones del Presidente del Gobierno son las siguientes:

 Determina la estructura orgánica del Gobierno

- Determina los Ministerios y Secretarías de Estado.
- Nombra a sus titulares, así como a los Vicepresidentes.
 Representa al Gobierno y la política gubernamental: actuando en nombre del Gobierno ante los restantes
órganos del Estado.
 Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros
- Plano formal: convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, imparte
instrucciones a los demás miembros del Gobierno, resuelve conflictos de atribuciones entre ministerios.
- Plano material: establece el programa político sobre el que el Congreso le da su confianza y lo desarrolla,
y dirige la política de defensa.

Cuenta con una serie de órganos de asesoramiento y apoyo directo a los órganos superiores, integrados por
personal de estricta confianza, que se prevén el artículo 10 LG. Suelen ser sometidos a una reestructuración por
cada Presidente. Esos órganos son:

1) Gabinete de la Presidencia: proporciona al Presidente la información política y técnica que resulte

necesaria para el ejercicio de sus funciones, le asesora en aquellos asuntos y materias que este disponga y
conoce los programas, planes y actividades de los distintos departamentos ministeriales, con el fin de
facilitar la coordinación de la acción del Gobierno.

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2) Oficina Económica del Presidente: su director asiste al Presidente en asuntos de carácter de política
económica con el apoyo de unas direcciones generales.
3) Secretaría General de la Presidencia: órgano de apoyo al Presidente del Gobierno que se encarga de
cuestiones de organización, seguridad, protocolo, etc.

Vicepresidente
El Vicepresidente (o Vicepresidentes), es un órgano que puede ser dispuesto por el Presidente para su sustitución
en caso de vacante, ausencia o enfermedad y para su apoyo, ejerciendo las tareas que éste le asigne y la coordinación
de áreas gubernamentales.

Son libremente nombrados y separado a propuesta del Presidente, cesando en los mismos casos en que lo hacen los
restantes miembros del órgano ejecutivo. Puede ser uno o varios y, por lo general, dicho cargo está ligado a la
condición de Ministro. Cuenta con su propio Gabinete como órgano de apoyo político y técnico cuyos miembros
en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan a la AGE o a sus organizaciones adscritas.

Ministros
Componen, junto al Presidente (y los Vicepresidentes), el Gobierno y son los máximos responsables de cada uno de
los departamentos de la AGE. Constituyen así el elemento que articula el entramado Gobierno y Administración. La
composición del Gobierno que el Presidente establezca condiciona asimismo la estructura de la Administración.
Tanto su nombramiento como su cese es libre y lo lleva a cabo el Rey a propuesta del Presidente mediante Real
Decreto. Pueden existir Ministros sin cartera: sin un ámbito material de acción específico.

Los Ministros desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos
adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. Ejercen la potestad
reglamentaria en las materias propias de su Departamento, así como otras competencias les atribuyan las leyes y
cualesquiera otras disposiciones. Cada Ministro cuenta con su Gabinete como órgano de apoyo político y técnico.

2.2 La AGE

La Administración General del Estado (AGE), conforme a lo previsto en el artículo 103.2 CE, se configura y rige por
lo dispuesto en la LRJSP. Cuenta con personalidad jurídica única y se compone de un conjunto homogéneo de
órganos jerárquicamente ordenados y estructurados en departamentos que, bajo la dirección del Gobierno y con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

La AGE no es la única Administración de ámbito estatal, ya que, al margen pero vinculados a ella, se encuentran
otros sujetos con personalidad propia que constituyen las llamadas Administraciones instrumentales: organismos
públicos que tienen su personalidad jurídica distinta de la propia de la AGE, pero que se encuentran vinculados o
dependen de ésta.

Órganos y unidades administrativas en la AGE

Órganos: los órganos son aquellas unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tienen efectos
jurídicos frente a terceros. Si bien la AGE actúa con personalidad jurídica única, lo hace a través de sus órganos, que
son los que tienen la capacidad de manifestar su voluntad con efectos jurídicos vinculantes siempre que actúen en
ejercicio de sus competencias.

Los órganos de la AGE se crean a través de disposiciones reglamentarias en las que es necesario determinar su
forma de integración y dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias, y dotarlos de los créditos
necesarios, sin que puedan duplicar otros ya existentes si no se restringe al mismo tiempo la competencia de éstos.
Pueden ser unipersonales o bien colegiados, en cuyo caso en el artículo 20 LRJSP se establecen unas exigencias
específicas para su creación y quedan sometidos a un régimen específico para la toma de decisiones (establecido en
la Subsección Segunda de la Sección Tercera del Capítulo II del Título Preliminar LRJSP).

Los órganos administrativos son ocupados por personas que son libremente designadas bajo un criterio de
confianza, lo cual se justifica por el principio democrático, pero genera una politización excesiva de la
Administración.

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En el caso de los órganos directivos, al presentar sus funciones un mayor componente técnico se ha intentado
introducir un elemento de profesionalización, por lo que se exige que se cumplan determinados criterios de
competencia profesional y experiencia. En determinados de estos órganos su nombramiento se restringe a personal
funcionario del Grupo A.

Unidades administrativas: son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, que se
integran en un determinado órgano (generalmente en las Direcciones Generales y en las Subdirecciones). No tienen
capacidad para desarrollar actuaciones que afecten a terceros, sino que se encargan de todas las tareas necesarias
para que los órganos administrativos cumplan las funciones que tienen encomendadas actuando hacia el exterior.

Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos
y orgánicamente por una jefatura común (art. 56 LRJSP). Están formadas por funcionarios y personal laboral.

El número, la composición y las tareas de cada unidad administrativa en los diferentes ministerios depende de
las relaciones de puestos de trabajo que son aprobadas por el Ministro. En todos los Ministerios existen los llamados
servicios comunes, que son unas unidades administrativas homogéneas integradas en la Subsecretaría encargadas
del asesoramiento, el apoyo técnico y la gestión directa de actividades de organización y funcionamiento interno. Al
margen de los servicios comunes, las unidades se estructuran en sentido jerárquico descendente de la siguiente
manera: Áreas, Servicios, Secciones y Negociados.

Constituyen así el elemento permanente y profesionalizado de las Administraciones Públicas que desempeñan sus
funciones con neutralidad y objetividad bajo la dirección de las instancias políticas.

Órganos superiores-directivos y órganos centrales-territoriales

Dentro de los órganos administrativos existen dos criterios de clasificación, que se basan en las funciones genéricas
de los órganos (i) y en su ámbito territorial de actuación (ii).

1) Criterio funcional: se distingue entre órganos superiores y órganos directivos.

 Órganos superiores: establecen los planes de actuación de la organización situada bajo su
responsabilidad. Son exclusivamente los Ministros y los Secretarios de Estado.
→ Ministros
Los ministros también forman parte de la AGE: la encabezan, pues son el máximo órgano superior en cada
Departamento. Sus funciones las ejercen sobre uno o varios sectores, aunque puede darse la figura del ministro
sin cartera. Las funciones del ministro son las más extensas dentro del ámbito organizativo:

a) Son responsables de la dirección y ejecución de la política en un determinado ámbito:

- De forma sustantiva: fija los objetivos del Ministerio, aprueba planes de actuación y evalúa y controla su
ejecución.
- De forma organizativa: determina la organización interna, nombra y separa a los órganos directivos y dirige
la actuación de los titulares.
- Mediante la acción normativa: ejercen la potestad reglamentaria secundaria de desarrollo.
b) Como jefes de una estructura administrativa concreta les corresponden las decisiones de máximo nivel en:
- Cuestiones económicas y presupuestarias: aprueba los presupuestos de gastos y administración de los
créditos correspondientes.
- Cuestiones de personal: convoca pruebas selectivas, dispone los puestos de trabajo, administra los RRHH
y ejerce potestad disciplinaria.
c) Ejerce la representación del Estado en el sector de su competencia:
- Representación política: relaciones con CCAA y órganos de cooperación.
- Representación jurídica: se le imputan decisiones jurídicas.
→ Secretarios de Estado
Se encuentran bajo la dependencia directa de los Ministros (y excepcionalmente del Presidente del Gobierno).
Actúan como una especie de “viceministros sectoriales” en los que se descargan tareas concretas de dirección
y coordinación de las Direcciones Generales.

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Dentro de la AGE, son los órganos directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un
sector de actividad específica. Asimismo, apoyan la acción del Gobierno en la Comisión General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios.

Su nombramiento y cese es libre mediante Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro
correspondiente o del Presidente. Sus funciones son muy similares a las del Ministro en el ámbito o sector que
les corresponda, en el que dirigen y ejecutan la política bajo la dirección de este. Pueden asumir por delegación
expresa funciones de sus respectivos Ministros.

 Órganos directivos: siempre se encuentran bajo la dependencia de un órgano superior y se encargan

del desarrollo y ejecución de las directrices establecidas por éstos. Son los Subsecretarios, los
Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, los Directores Generales y los Subdirectores
Generales.
→ Secretarios Generales
Son órganos que aparecen de forma excepcional en la estructura ministerial para la coordinación de un conjunto
de órganos dependientes en un sector concreto. Surgen para afrontar la gestión de ámbitos especialmente amplios
o complejos, sin introducir Secretarías de Estado.

A diferencia de las Secretarías de Estado, son órganos directivos cuya categoría se encuentra asimilada a la de
Subsecretario. Su nombramiento es libre por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro
correspondiente, aunque debe recaer entre personas con cualificación y experiencia.

→ Subsecretarios
Son órganos de obligada existencia, integrándose uno en cada ministerio. Son los encargados de la gestión de las
competencias instrumentales de orden interno, que posibilitan el funcionamiento de la propia estructura
ministerial. Desarrollan funciones en el ámbito organizativo, de los RRHH y son los responsables de los medios
económicos y materiales, así como de la asesoría jurídica.

Su nombramiento es libre mediante Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro, pero el
carácter técnico y la complejidad de sus funciones limita el acceso a funcionarios pertenecientes al Subgrupo A1.

→ Secretarios Generales Técnicos

Son órganos necesarios que dependen de las Subsecretarías. Originalmente eran los encargados del análisis, la
reflexión y la propuesta de la acción de los ministerios, aunque progresivamente se han reducido sus funciones a
encargarse de los servicios comunes, preparación de los Consejos de Ministros y de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios.

Su nombramiento y cese se lleva a cabo mediante Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro
entre funcionarios del Subgrupo A1.

→ Directores Generales
Son los órganos básicos e imprescindibles en todos los Ministerios. Son nombrados y cesados de forma libre
mediante Real Decreto a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios del subgrupo A1, aunque se
puede prescindir de este requisito cuando de forma motivada se prevea expresamente en el Real Decreto que
establece la estructura básica del ministerio correspondiente (por ejemplo: por la necesidad de incorporar personas
cualificadas del sector privado).

Sus funciones se dirigen a la gestión de una o varias áreas materialmente homogéneas en las que ejercen como
gerentes políticos. A efectos internos, ejercen la jefatura de todas las subdirecciones y unidades administrativas
bajo su dependencia, impulsando y supervisando sus actividades y velando por su buen funcionamiento.

→ Subdirectores generales
Son los últimos órganos administrativos y de ellos dependen generalmente las unidades administrativas. Son
nombrados a propuesta del Ministro mediante Orden entre funcionarios del Subgrupo A1.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
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Se articulan con respecto a los Directores Generales de forma parecida a como lo hacen los Secretarios de Estado

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
con respecto a los Ministros. Asumen la responsabilidad de un ámbito específico de la Dirección General. Por lo que
son responsables inmediatos de la ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, y de la
gestión ordinaria de los asuntos competencia de la Subdirección.

2) Criterio territorial: se distingue entre órganos centrales, órganos territoriales o periféricos, y órganos
en el exterior.
 Órganos centrales: aquellos que ejercen su competencia sobre todo el territorio nacional y no lo
tienen limitado a un ámbito territorial concreto y tienen su sede en la capital del Estado, salvo
excepciones.
 Órganos territoriales o periféricos:
Para desplegar su actuación por todo el territorio nacional, la AGE cuenta con una organización
periférica, que es una red de organizaciones y agentes propios distribuidos armónicamente sobre el
territorio. Se encargan de la administración periférica en ámbitos espaciales específicos en régimen de
desconcentración dentro del territorio nacional.

Reservados todos los derechos.

Este tipo de órganos tiene su origen en los Gobernadores Civiles y han llevado a la desaparición de los
servicios territoriales mantenidos en las provincias por los Ministerios, cuyo mantenimiento era de
gran coste.

→ Delegados del Gobierno

Son órganos directivos que representan al Gobierno, dirigen la AGE en la Comunidad Autónoma y la coordinan con
la de ésta. Son nombrados por Real Decreto a propuesta del Presidente del Gobierno. Dependen orgánicamente de
la Presidencia y funcionalmente del Ministerio de Administraciones Territoriales, del Ministerio del Interior y de
los demás Ministerios (en función de la materia correspondiente).

Sus funciones y competencias se concretan en la representación del Gobierno en la Comunidad Autónoma, la

dirección de la Administración periférica en el territorio de la Comunidad, nombrar y dirigir a los Subdelegados y
coordinar la AGE con la Administración autonómica y local.

→ Subdelegados del Gobierno

Ejercen las funciones propias de los órganos periféricos en el ámbito territorial de la provincia en las CCAA
pluriprovinciales y excepcionalmente en la Comunidad de Madrid. Son nombrados y cesados por los Delegados del
Gobierno entre funcionarios del subgrupo A1. Ejercen funciones de dirección, se encargan de la comunicación,
cooperación y colaboración con los órganos de la CA con sede en la provincia y con los EELL, así como otras
funciones relativas al ejercicio de competencias sancionadoras, la protección del libre ejercicio de derechos y
libertades y la dirección y coordinación de la protección civil.

→ Directores Insulares de la AGE

Constituyen una réplica de los Subdelegados del Gobierno, cuyo ámbito de competencia se halla limitado a las islas
en las que no tiene su sede el Delegado o Subdelegado del Gobierno (Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote,
Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera).

 Órganos en el exterior:
Desarrollan su actividad de forma similar a los órganos periféricos, pero fuera del territorio nacional.
A ellos se refiere el artículo 80 LRJSP, que remite a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del
Servicio Exterior del Estado. Se trata de una Ley que pretende introducir una mayor coherencia en la
Política Exterior.

Define el Servicio Exterior del Estado como los órganos, unidades administrativas, instituciones y
medios humanos y materiales de la AGE que actúan en el exterior, bajo la dependencia jerárquica del
Embajador y orgánica y funcional de los respectivos Departamentos ministeriales. Se organiza en:

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→ Misiones Diplomáticas Permanentes: la Jefatura es ejercida por un Embajador

Extraordinario y Plenipotenciario, que ostenta la representación y máxima autoridad de España
ante el Estado receptor.
→ Representación Permanente ante la Unión Europea y otras organizaciones
internacionales: la jefatura será ejercida por un Embajador Representante Permanente
Se integran también por la Cancillería Diplomática, las Consejerías, Agregadurías, Oficinas sectoriales,
Oficinas Económicas y Comerciales, Oficinas Técnicas de Cooperación, Centros Culturales, Centros de
Formación de la Cooperación Española, así como el Instituto Cervantes; y, en su caso, la Sección de
Servicios Comunes.

Dentro del Servicio exterior se encuentran las Oficinas Consulares: órganos de la AGE encargados del
ejercicio de las funciones consulares y de prestar asistencia y protección a los españoles en el exterior.

Requisitos para nombramiento (condiciones generales)

La Ley Orgánica 3/2007, de igualdad efectiva entre mujeres y hombres exige el cumplimiento del principio de
presencia equilibrada de mujeres y hombres en el nombramiento de los cargos de responsabilidad y en los titulares
de los órganos directivos de la AGE.

Las personas que ocupen los órganos superiores y directivos tienen reconocida la condición de alto cargo, excepto
los Subdirectores Generales. Dicha condición implica una serie de limitaciones y medidas dirigidas garantizar la
adecuación del nombramiento y evitar conflictos de intereses, que se contienen en la Ley 3/2015, de 30 de marzo,
reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE:

- Se les exige dedicación exclusiva, sin que puedan compatibilizar su puesto (en principio) con otras
actividades de carácter público o privado, ni poder percibir otra remuneración de origen público o privado.
No obstante, se prevén actividades compatibles tanto en el ámbito público (Diputados o Senadores) como
privado (por ejemplo, administración de su propio patrimonio con limitaciones: imposibilidad de
participación societaria de más de un 10% en empresas que tengan contacto con la Administración).
- También se disponen otros mecanismos complementarios para evitar posibles conflictos de interés, a
través de las conocidas como “puertas giratorias”. Así, durante los dos años siguientes a la fecha de su cese,
los altos cargos no podrán prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por
decisiones en las que hayan participado, y tampoco podrán celebrar de forma directa o indirecta contratos
de asistencia técnica, de servicios o similares con la Administración Pública en la que hubieran prestado
servicios, directamente o mediante empresas contratistas o subcontratistas.
- Con esta misma finalidad, se prevén distintas compensaciones económicas que se pueden cobrar durante
un período máximo de dos años desde el cese del alto cargo, sin que puedan compatibilizarse con ninguna
retribución ya sea de carácter público o privada. En el caso de los presidentes del Gobierno, se someten a
un régimen específico una vez que cesan, que les permite contar con una pensión indemnizatoria
permanente.
- Se exige a los altos cargos realizar una declaración detallada de actividades económicas y su
declaración de bienes y derechos. La Oficina de Conflictos de Intereses, adscrita al Ministerio de
Economía y Administraciones Públicas, que rinde cuentas ante el Congreso, lleva a cabo un análisis de la
situación patrimonial del alto cargo al cesar en sus funciones.

El nombramiento se hará entre personas idóneas y de acuerdo con los requisitos específicos (en determinados
puestos se exigen que el nombramiento sea entre funcionarios del Grupo A1). Son idóneos quienes reúnen
honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar.

Principios organizativos
 Principio jerárquico: es el más característico y garantiza la unidad de actuación y proporciona una mayor
eficacia.
 Principio de división funcional en departamentos especializados: es común a toda organización
racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad.

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 Principio de eficacia: es un fin más que un principio, ya que implica la realización completa y absoluta de las
funciones que tenga encomendadas. una Administración eficaz es aquella que capaz de alcanzar sus objetivos,
lo que es una exigencia del Estado Social (art 9.1 CE) pero es especialmente relevante en el caso de la
Administración.
 Principio de descentralización funcional: implica la atribución de funciones especializadas a entes
diferenciados. Este principio justifica la existencia de las Administraciones instrumentales
 Principio de desconcentración funcional y territorial: se distingue del anterior en que las funciones no se
atribuyen a un sujeto diferenciado de la AGE, sino a determinados órganos dentro de ésta. Las funciones se
reparten de forma homogénea entre órganos de menor rango pero de mayor especialización y en aquéllos que
se encuentran más próximos a los destinatarios de las decisiones.
 Principio de coordinación: permite que desde determinados órganos se puedan imponer directrices de
actuación a los órganos u organismos dependientes para alcanzar la unidad de actuación. Se diferencia del
principio de cooperación en que éste se aplica a las relaciones entre Administraciones con su propia
personalidad y autonomía que no se encuentran sometidas entre sí y actúan en pie de igualdad.

Principios de funcionamiento (art 3.1 LRJSP)

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas
públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Estos principios se han visto reforzados por el principio de buen gobierno: se aplica a todos los poderes públicos,
incluida la AGE, y se concreta en unos principios generales como son el actuar con transparencia, con dedicación al
servicio público, de forma imparcial, no discriminatoria, con diligencia y responsabilidad.

Lo más relevante es que a estos principios acompañan una serie de infracciones y sanciones en materia de conflictos
de intereses, de gestión económico-presupuestaria y disciplinaria que garantizan la observancia real del principio
de buen gobierno.

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LAS CCAA

Instituciones autonómicas
Con la aprobación de los Estatutos de Autonomía se inició un proceso de institucionalización del autogobierno de
las CCAA sobre la base de un Parlamento autonómico (Asambleas, Juntas, etc.), un Gobierno (Consejo de Gobierno,
Diputación Foral o General,) y un Presidente, tal y como exigía el art. 152.1 CE para la Comunidades que accedieron
a la autonomía por la vía rápida, modelo que posteriormente sería asumido por todas ellas.

El Gobierno y el Presidente forman el Poder Ejecutivo en la Comunidad Autónoma, a lo que se suman las
Administraciones Públicas creadas y estructuradas por la propia Comunidad Autónoma. Corresponde a las CCAA
conforme a la autonomía que se les reconoce determinar la organización de sus Instituciones de autogobierno.

En todos los Estatutos de Autonomía se identifica al Presidente y al Gobierno como instituciones de la CA, de los que
depende la Administración de la Comunidad, que se configura como sujeto público con personalidad jurídica propia
y plena capacidad de obrar. La estructura, composición y funciones de estas instituciones se asimilan plenamente a
sus equivalentes a nivel estatal.

Por lo tanto, los Gobiernos y las Administraciones autonómicas son una imitación exacta del Gobierno y la
Administración estatal, aunque en cada CCAA se presentan determinadas particularidades de detalle.

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Régimen jurídico del Gobierno y Administración

El régimen jurídico de los Gobiernos y de las Administraciones Autonómicas se contiene en los respectivos Estatutos
de Autonomía, que son desarrollados por Leyes autonómicas con las que se cumple la reserva de Ley del art. 103.2
CE. Se trata de Leyes en las que se regulan el Gobierno y la Administración, aunque en algunas CCAA se tratamiento
se concentra en una única Ley.

Gobiernos autonómicos
Los Gobiernos autonómicos se componen del Presidente de la Comunidad, los Vicepresidentes en su caso, y los
Consejeros, como máximos responsables de cada uno de los Departamentos de la Administración autonómica bajo
su dependencia.

Los Presidentes de las CCAA determinan la composición de sus respectivos Gobiernos al inicio de cada legislatura,
nombrando al Vicepresidente, estableciendo el número y los ámbitos propios de cada Consejería y nombrando a
sus titulares.

Los Gobiernos autonómicos tienen una posición idéntica al Gobierno de la Nación en el ámbito autonómico, por lo
que dirigen la política propia de la Comunidad mediante la iniciativa legislativa y la potestad normativa
(reglamentaria y excepcionalmente legal), así como también dirige a la Administración autonómica.

Presidente de la CA
El Presidente de cada CA es elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Le corresponde
la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella
(art. 152 CE).

Asimismo, preside, dirige y coordina la acción del Consejo de Gobierno y de la Administración Autonómica. Para el
ejercicio de sus funciones cuenta con un Gabinete, al que se pueden añadir otros órganos de apoyo y asistencia.
Junto al Presidente pueden existir uno o varios Vicepresidentes para su sustitución y apoyo, pudiendo delegarse en
éstos (o en otros miembros del Consejo de Gobierno) con funciones ejecutivas y de representación.

Administraciones Autonómicas
Las Administraciones Públicas de las CCAA son creadas por los diferentes Estatutos de Autonomía, que las sitúan
con entidad propia bajo la dirección del Gobierno autonómico. Se encuentran regidas por Leyes específicas, que las
dotan de personalidad jurídica propia y las configuran como un conjunto homogéneo de órganos regidos por los
principios de jerarquía y especialización departamental, así como por el resto de principios organizativos y de
funcionamiento existentes a nivel estatal.

La estructura resultante de las Administraciones autonómicas es muy similar a la propia de la AGE, por lo que
existen distintos Departamentos o Consejerías dirigidas por un Consejero, que es miembro del Gobierno
autonómico.

El organigrama de cada Consejería está compuesto por una serie de órganos políticos intermedios por debajo del
Consejero entre los que se pueden encontrar Viceconsejeros, Directores Generales y Subdirectores Generales.
Asimismo, existen órganos encargados del funcionamiento de cada Consejería, que son los Secretarios Generales o
Secretarios Generales Técnicos, de los que dependen igualmente Subdirectores Generales. En los órganos situados
en la base de estos organigramas se integran las unidades administrativas, donde prestan sus servicios los
empleados públicos de dicha Administración.

Las CCAA pluriprovinciales cuentan con órganos territoriales que actúan como administración periférica en el
territorio de cada una de las provincias, con una estructura idéntica a los Subdelegados del Gobierno de la AGE. Por
el contrario, la Administración autonómica carece de órganos en el exterior, ya que las relaciones internacionales
son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3ª CE).

Las CCAA han recurrido igualmente al empleo de la Administración instrumental para el desempeño de
determinadas funciones, por lo que junto a la Administración autonómica existe un amplio conjunto de entes con
su propia personalidad que se rigen por su propia normativa autonómica.

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LECCIÓN 8 – LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES:

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: LA
AUTONOMÍA LOCAL
Evolución de la Administración Local
Dentro de las instancias con autonomía política que componen el Estado, las Entidades Locales constituyen el último
escalón en los niveles de autogobierno que se reconocen en la organización territorial por debajo de las CCAA. La
Constitución Española reconoce la autonomía de los municipios y provincias para la gestión de sus respectivos
intereses en el diseño de la organización territorial del Estado que se dispone en el Título VIII, en los mismos
términos que a las Comunidades Autónomas (art. 137 CE).

Municipios y provincias son las entidades públicas que cuentan con una mayor tradición histórica en nuestra

Reservados todos los derechos.

organización del poder público, ya que se remonta a los fueros municipales que comenzaron a otorgarse en la Alta
Edad Media por la Corona y que garantizaban la emancipación del régimen de servidumbre a sus pobladores. Su
evolución a partir del régimen constitucional se ha caracterizado por la progresiva intensificación de su autonomía
y carácter democrático que se inició con el reconocimiento en la Constitución de 1812 de las Diputaciones y los
Ayuntamientos como entidades territoriales a nivel local pero sin una verdadera autonomía al encontrarse bajo la
dependencia del Estado.

Su evolución a lo largo del siglo XIX osciló entre períodos de mayor o menor autonomía, así como de elección o
designación de sus titulares, que no contribuyeron a aportar estabilidad a estas instituciones, las cuales sufrieron
una progresiva reducción en sus recursos, asumidos por el Estado al que se encontraban sometidos.

En el siglo XX comenzó un período de reforma al que contribuyó el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 que
pretendió democratizar la vida local, aumentar sus competencias y mejorar su hacienda, y que culminó con el
reconocimiento pleno de su autonomía y del carácter electivo de sus representantes por sufragio popular bajo la
Constitución Republicana de 1931. Estos logros desaparecieron bajo la dictadura franquista.

La Constitución Española de 1978 remata la evolución de la Administración Local, recuperando su condición de

instancia de autogobierno de carácter democrático y situándola en la base de la organización territorial del Estado
con plena autonomía, bajo una organización democrática y con autosuficiencia financiera (arts. 137, 140-142 CE).

Distinción entre las entidades locales y su organización

La Constitución garantiza tanto a los municipios como a las provincias autonomía plena para la gestión de sus
intereses, reconociendo a ambos personalidad jurídica (art. 137, 140 y 141 CE). Son entidades locales que se
componen de territorio, población y una organización propia encargada del gobierno y la administración, que suele
denominarse Administración Local.

En el caso de los municipios, la organización encargada de su gobierno y administración son los Ayuntamientos,
aunque cabe que éstos sean sustituidos por Concejos Abiertos (art. 141 CE). Para las provincias, su gobierno y
administración corresponde a las Diputaciones, aunque se admite que la ejerzan otras organizaciones de carácter
representativo (como las Diputaciones Forales). Las islas también son reconocidas como instancias territoriales
propias que se pueden organizar a través de Cabildos y Consejos (art 141.4 CE), los cuales asumen las competencias
propias de las provincias en los archipiélagos.

La autonomía local
Las EELL tienen reconocida autonomía lo que supone el reconocimiento de un círculo de intereses propios
(intereses locales), la determinación de un conjunto de funciones y poderes efectivos para ordenarlos y gestionarlos
(competencias y potestades locales) y su plena responsabilidad en dicho proceso (ausencia de control por otras
instancias).

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El contenido de la autonomía local no se concreta en la propia Constitución, sino que su determinación se deja al
desarrollo legal por parte tanto del Estado como de las CCAA. El Estado y las CCAA se reparten la configuración
genérica de la autonómica local al establecer su régimen local: marco jurídico general de actuación en ejercicio de
las competencias que tienen respectivamente reconocidas. También determinan el alcance de dicha autonomía a
través de la normativa sectorial en función de las respectivas competencias que tengan atribuidas en cada materia.

Esta dependencia del desarrollo legislativo estatal y autonómico tiene su fundamento en el principio de unidad.
Quedan sometidos a lo dispuesto por el legislador tanto estatal como autonómico de referencia, lo que determina
el denominado carácter bifronte de la Administración Local.

Además, los EELL puedan disponer y exigir sus propios tributos y participar en los del Estado y las Comunidades
Autónomas (art. 142 CE).

La garantía y defensa de la autonomía local

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonomía local reconocida en la CE constituye una garantía
institucional (STC 32/1981). Ello supone reconocer un núcleo indisponible para el legislador sin el cual las
Administraciones Locales no serían reconocibles como tales: se exige que la legislación del Estado y la de las CCAA
aseguren en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses de conformidad con los principios de descentralización, proximidad,
eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
(art 2 LBRL). Se evita así que los EELL puedan ver limitada su existencia real como institución.

La defensa de la autonomía local se garantiza por el Tribunal Constitucional y por la jurisdicción contencioso-
administrativa

 Defensa por el Tribunal Constitucional: la Ley Orgánica 1/1999, por la que se reforma la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional introduce los conflictos en defensa de la autonomía local
en el Capítulo IV del Título IV. Se pueden plantear por los EELL contra normas del Estado con rango de Ley
o las disposiciones con rango de Ley de las CCAA que lesionen la autonomía local constitucionalmente
garantizada. Deben cumplir determinados requisitos:
- El municipio o provincia que sea destinatario exclusivo de la Ley es el único legitimado.
- En el caso de Leyes aplicables a todos los Municipios, un número que suponga al menos un séptimo de
los existentes en el ámbito territorial de aplicación y representen como mínimo un sexto de la
población oficial del ámbito territorial correspondiente.
- Para las provincias, aquellas que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial
de aplicación de la ley y representen como mínimo la mitad de la población oficial.
- Su planteamiento debe ser acordado por la mayoría absoluta de su órgano plenario y debe solicitarse
con carácter preceptivo no vinculante el dictamen del Consejo de Estado o su equivalente autonómico.
 Defensa ordinaria de la autonomía local: frente a reglamentos o actos estatales o autonómicos que
afecten a la autonomía local, la defensa se lleva a cabo por la jurisdicción contencioso-administrativa, es la
encargada de resolver los conflictos de competencias en cuestiones concretas entre el Estado o las CCAA y
los EELL.

Competencias y potestades administrativas

Para que sea efectiva la autonomía local, ésta debe concretarse en la atribución de capacidad suficiente, así como de
las competencias propias y potestades necesarias que les permitan intervenir en los distintos ámbitos que les
correspondan para realizar el interés público local.

Las Entidades Locales tienen reconocida plena capacidad jurídico-pública para desarrollar todas sus actuaciones
(art. 5 LBRL). Llevan a cabo con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo
con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley
y al Derecho y bajo el control de los Jueces y Tribunales (art. 6 LBRL)

La última reforma del régimen local en la Ley 27/2013 ha reducido de forma drástica el ámbito de actuación de las
Entidades locales, afectando gravemente a la autonomía local que reconoce la Constitución. Tras dicha reforma, las
competencias de las Entidades Locales pueden ser propias o atribuidas por delegación (art. 7 LBRL):

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- Las competencias propias sólo pueden ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de
autonomía y bajo la responsabilidad propia. La atribución por lo que respecta a los Municipios y las
Provincias se lleva a cabo de forma genérica en la LBRL, sin perjuicio de que se concreten en la
normativa sectorial.
- Las competencias delegadas lo son por el Estado y las CCAA y se ejercen en los términos establecidos
en la disposición o en el acuerdo de delegación, con sujeción una las reglas específicas que pretenden
mejorar la eficiencia, eliminar duplicidades y respetar la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.

Solamente se admite que las Entidades Locales puedan ejercer otras competencias distintas de éstas siempre que
no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera y no se incurra en duplicidades, lo cual tiene que venir informado
favorablemente de las Administraciones competentes (art. 7.4 LBRL).

Para la puesta en práctica de estas competencias se atribuyen unas potestades propias como Administraciones
públicas territoriales, lo que implica que carecen de capacidad legislativa, que es precisamente la que le otorga su
carácter bifronte. Por lo demás, las EELL tienen reconocida:

- Potestad reglamentaria y de autoorganización: dictar normas reglamentarias (art. 4 LBRL).

- Potestad de programación o planificación: establecer directrices.
- Presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos: actuar en régimen de autotutela.
- Potestad expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes: expropiar y
defender sus bienes.
- Potestad de ejecución forzosa: llevar a efecto sus decisiones y asegurar su cumplimiento.
- Potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos: controlar la legalidad de su propia actividad.
- Potestad tributaria y financiera: disponer y exigir tributos.
- Prerrogativas y preferencias reconocidas a la Hacienda Pública: garantizar sus bienes y derechos
económicos.

Plena responsabilidad
La autonomía local se ejercita con plena responsabilidad por los EELL, que no quedan sometidos a autorizaciones o
controles de oportunidad por parte de las instancias territoriales superiores, pero esto no impide que existan
mecanismos específicos de control de la legalidad sobre la actuación de los EELL para garantizar el respeto al
ordenamiento jurídico y al orden constitucional.

Se trata de un seguimiento e intervención que lleva a cabo la Administración estatal o la autonómica sobre los EELL,
sin perjuicio del control jurisdiccional ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 106 CE):

 La Administración estatal o autonómica que considere que un acto o acuerdo de una entidad local infringe
el Ordenamiento Jurídico puede:
- Recurrirlo directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Requerirla, dentro de los quince días siguientes a su notificación, para que anule el acto
supuestamente contrario al OJ en el plazo máximo de un mes, que una vez rechazado o
transcurrido dicho plazo podrá interponer recurso contencioso-administrativo (art. 65 LBRL).
 Existe un mecanismo de suspensión previsto frente a los actos o acuerdos de las EELL que
menoscaben competencias del Estado o de las CCAA, interfieran su ejercicio o excedan de la
competencia de dichas Entidades (art. 66 LBRL). Recoge una serie de medidas cautelares especiales:
se prevé la posibilidad de que se solicite la suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la
integridad y efectividad del interés general o comunitario afectado, que debe ser resuelta por el Tribunal
tras la impugnación.
 Mecanismo extraordinario: suspensión extraordinaria de los actos o acuerdos de los EELL que atenten
gravemente al interés general de España (art. 67 LBRL). En estos casos, el Delegado del Gobierno requiere
para su anulación al Presidente de la Corporación. Si rechaza el requerimiento o no responde en el plazo
de cinco días, el Delegado de Gobierno puede suspenderlos por diez días y adoptar las medidas pertinentes
para la protección del interés general. El control sobre la legalidad de la actuación corresponde a la
jurisdicción contencioso-administrativa, ya que deberá impugnarse ante la misma dentro de los diez días
siguientes a la suspensión.

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Además de estos mecanismos relacionados con el control ejercido desde la jurisdicción C-A, existen mecanismos
que se desarrollan exclusivamente desde las instancias administrativas superiores para garantizar la
legalidad:

 Mecanismo de sustitución: previsto en los supuestos de inactividad de los EELL en los que incumplan
obligaciones impuestas directamente por la Ley que afecten al ejercicio de competencias de la
Administración del Estado o de la CA, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente
garantizada. Tras una intimación previa, se pueden adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento
de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local (art. 60 LBRL).
 Disolución de los entes locales: puede ser adoptada por el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con
conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o a solicitud de éste. En todo caso, es
obligatorio un acuerdo previo favorable del Senado. Dicha disolución se restringe a los casos de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales. Acordada la disolución, se celebrarán nuevas elecciones parciales para dicho municipio.

2. EL RÉGIMEN LOCAL BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

El régimen jurídico: régimen local
El régimen jurídico de las Entidades Locales se encuentra condicionado por su carácter bifronte ya que su
configuración viene determinada por el legislador estatal y autonómico, tanto de forma genérica en la normativa
sobre las propias Administraciones Locales (régimen local) y las AAPP en general, como de forma específica en la
normativa sectorial sobre las distintas materias.

El Estado: cuenta con competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las AAPP (art. 149.1.18
CE), que ha desarrollado en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL),
posteriormente reforzada por los principios de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985. La LBRL ha sido
modificada por la Ley 11/1999, del Pacto Local, dirigida al fortalecimiento de la posición de los órganos
unipersonales de los EELL y por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno
local, que estableció un régimen organizativo especial para las grandes ciudades.

La gran reforma del régimen local la ha llevado a cabo la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local, para clarificar las competencias municipales, evitar duplicidades,
racionalizar la estructura organizativa de la Administración local (de acuerdo con los principios de eficiencia,
estabilidad y sostenibilidad financiera), garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer
la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. La Ley 27/2013 ha
sido objeto de numerosas críticas y recurrida ante el TC, que dictó numerosas sentencias que afectaron a su
contenido.

El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) completa la normativa básica sobre régimen local. Se trata de
una norma prevista por la propia LBRL, con la que se pretendió ajustar a su contenido la normativa sobre régimen
local que había ido sucediéndose de manera desordenada. La normativa estatal de régimen local se completa con
una serie de reglamentos que desarrollan el contenido de la LBRL y del TRRL en aspectos como el territorio y la
población de las Entidades Locales.

Por último, se encuentra el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Las CCAA: tienen reconocida competencia para el desarrollo de las bases del régimen local en sus respectivos
Estatutos de Autonomía.

Las Entidades Locales: cierra el régimen local la normativa aprobada por cada una de las Entidades Locales en
ejercicio de sus potestades de autoorganización (reglamentos orgánicos), mediante los que concretan sus
respectivos organigramas conforme a la normativa aplicable.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
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El marco jurídico: normativa sectorial y vinculación positiva-negativa

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Las competencias locales se detallan en la normativa sectorial que sobre las diversas materias pueda dictar el
Estado, las CCAA o ambas.

Además, las competencias municipales no pueden sustentarse sobre el criterio de la "vinculación positiva" derivado
de principio de legalidad, ya que la jurisprudencia más reciente se ha inclinado por el criterio de la "vinculación
negativa", en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica
habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que se dicta la ordenanza, siempre que no esté excluida dicha
competencia y que no contravenga la correspondiente legislación estatal o autonómica que resulte de aplicación.

3. LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Características de las Administraciones Locales
El gobierno y la administración de las Entidades locales corresponde a las respectivas Administraciones Locales

Reservados todos los derechos.

previstas. Cada Administración Local tiene su propia personalidad jurídica con la que actúa en un ámbito de
autonomía específico definido por los intereses locales sobre los que se proyecta. Estas Administraciones suelen
denominarse Corporaciones Locales.

Las Entidades Locales concentran la gestión del autogobierno en este nivel territorial, por lo que ejercen tanto
funciones políticas como administrativas. El carácter democrático y representativo de las autoridades en los Entes
Locales provoca la fusión de las funciones de gobierno y de administración en una sola organización (a diferencia
de lo que ocurre a nivel estatal o autonómico, en el que existe una diferenciación). Tienen capacidad para definir las
políticas dentro de su ámbito territorial (dimensión política) y las ejecutan a través de la organización
administrativa (dimensión administrativa).

Se trata de la Administración natural por su proximidad a los ciudadanos y a sus necesidades. Los Municipios son
definidos como las entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación
ciudadana en los asuntos públicos.

Identificación de las Administraciones Locales

Dentro de las Entidades Locales se pueden distinguir aquellas son básicas: los municipios, las provincias y las islas,
que se encuentran expresamente reconocidas en la Constitución (art. 140 y 141.1 y 4 CE). Además de estas
entidades elementales, se prevé la existencia de otras de carácter supramunicipales (art. 3 LBRL): las comarcas, las
Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios. Las entidades de ámbito inframunicipal han sido
suprimidas.

Debe considerarse el caso específico de Ceuta y Melilla que no son Comunidades Autónomas, sino Ciudades
Autónomas que tienen naturaleza de entidades locales, tal y como lo ha indicado el TC. Son Entidades Locales
atípicas, ya que tienen un régimen especial similar al de los EELL pero con notables diferencias, que se contiene en
las Leyes Orgánicas por los que se aprueban el Estatuto de Autonomía de Ceuta y el de Melilla.

El sector público local

Las Entidades Locales tienen capacidad para crear entidades de Derecho Público (organismos, agencias, consorcios,
etc.) o de naturaleza privada (sociedades, fundaciones) para el ejercicio de sus competencias. Estos sujetos públicos
o privados conforman lo que se conoce como sector público local.

La gestión directa se puede llevar a cabo por la propia Entidad local, por organismos autónomos locales, por
entidades públicas empresariales locales o por sociedades mercantiles locales, cuyo capital social sea de titularidad
pública. Sin embargo, la reforma operada por la Ley 27/2013 establece limitaciones para recurrir a fórmulas
organizativas que operan o se basan en el Derecho privado (entidades públicas empresariales y sociedades
mercantiles) que sólo podrá hacerse cuando quede acreditado mediante memoria justificativa que resultan más
sostenibles y eficientes.

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Se limita la iniciativa pública local para el desarrollo de actividades económicas a los casos en que esté garantizado
el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus
competencias.

Se impide la participación o constitución de entidades instrumentales por las Entidades Locales cuando estén
sujetas a un plan de ajuste. A las existentes en situación deficitaria se les exige su saneamiento, debiendo disolverse
si éste no se produce. Se prohíbe la creación de entidades instrumentales de segundo nivel: entidades o sociedades
controladas por otras que dependen de la de las Entidades Locales.

4. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: ORGANIZACIÓN Y

COMPETENCIAS
Los municipios
Los Municipios constituyen la unidad elemental básica en la organización territorial administrativa. Sus elementos
son el territorio, la población y la organización (art. 11 LBRL).

El territorio municipal
El territorio municipal viene constituido por el término municipal, que pertenece exclusivamente a una sola
provincia (art. 12 LBRL). Las alteraciones de dicho elemento no son extrañas y pueden deberse a la creación o
supresión de municipios o a la modificación puntual de su territorio.

Se prevén distintos supuestos que dan lugar a la aparición de nuevos municipios:

- Segregación de parte del término municipal de uno o de varios municipios.

- Supresión de municipios por incorporación de uno o más municipios a otros limítrofes ya existentes.
- Fusión de dos o más municipios limítrofes que dan lugar a un nuevo municipio.

Para fomentar la reducción del número de municipios, se establecen unas exigencias que dificultan la creación de
nuevos municipios y otras con las que se incentiva la fusión.

Más allá de estos requisitos generales de la LBRL y el TRLRL, la creación, supresión y alteración de sus términos
municipales se regulan por lo dispuesto por las CCAA, que establecen sus propios procedimientos. Se reconoce la
iniciativa de los municipios afectados y también de la Administración de la CA o del Estado, garantizando la
audiencia de los municipios afectados. La capacidad de resolver corresponde al Consejo de Gobierno de la CA o al
Consejo de Ministros, previo dictamen de los órganos consultivos y una vez informada la AGE.

La población municipal
Se compone del colectivo de personas físicas delimitado objetivamente por la existencia de un vínculo especial de
pertenencia o conexión con un municipio (vecindad) a través de su inscripción en el padrón municipal. La
inscripción en el padrón municipal resulta obligatoria para toda persona que resida habitualmente en España (art.
15 LBRL), independientemente de sus estados civiles, como la nacionalidad.

El padrón municipal es un registro administrativo en el que constan los vecinos de un municipio, cuyos datos son la
prueba de la residencia y del domicilio habitual en el municipio, además de servir a otros fines como la elaboración
del censo electoral y estadísticas.

La organización municipal
El análisis de la organización municipal exige la identificación de los órganos y funciones de los Ayuntamientos, a
quienes corresponde el Gobierno y la administración municipal (art 19 LBRL), excepto en los municipios que
funcionen en régimen de Concejo Abierto (art 140 CE).

Existen unos órganos básicos de existencia necesaria en todo municipio que son el Pleno, el Teniente de Alcalde y
el Alcalde. Además, pueden resultar de obligada existencia otros órganos, como las Juntas de Gobierno Local,

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Comisiones Informativas, Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones y la Comisión Especial de Cuentas.

Pueden existir otros órganos dispositivos creados por leyes de la CA o por los reglamentos locales.

El Pleno del Ayuntamiento

se encuentra constituido por todos los Concejales y es presidido por el Alcalde. Los Concejales son elegidos por
todos los vecinos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto sobre un sistema de listas cerradas y
bloqueadas. Su número varía en función de la población del municipio. El Alcalde es elegido por los Concejales de
entre ellos.

Al Pleno le corresponden las siguientes potestades:

- Potestad de decisión sobre las grandes cuestiones.

- Potestades básicas en el gobierno y la administración municipal.
- Potestad normativa reglamentaria, a través de ordenanzas y reglamentos municipales.
- Potestades de control sobre los restantes órganos municipales a través de los recursos.
- Potestades ejecutivas: han sido progresivamente reducidas a favor de otros órganos para garantizar
una mayor agilidad en su actuación. se refieren al ámbito organizativo, financiero y de representación
del órgano.

Su funcionamiento se articula en sesiones ordinarias, extraordinarias y urgentes. Para su constitución se exige un

quórum mínimo de un tercio del número total miembros. Sus decisiones se adoptan por mayoría simple, pero se
exige la mayoría absoluta en las decisiones más trascendentales en la vida municipal.

El Alcalde y Teniente/s de Alcalde

El Alcalde es el Presidente de la Corporación Municipal, que preside su máximo órgano (el Pleno). Tiene reconocidas
competencias dirección ejecutiva del gobierno y de la administración local. Se elige por y entre los Concejales por
mayoría absoluta, o en su defecto ocupa el cargo el Concejal de la lista más votada y en caso de empate se resuelve
por sorteo. El cese se produce por renuncia o por moción de censura o de confianza.

Es el máximo representante del municipio y expresa ante terceros voluntad del Ayuntamiento. Sus competencias se
caracterizan por su condición de cabeza del Ejecutivo municipal:

- Dirige el gobierno y la administración municipal.

- Convoca, preside, dirige y suspende las sesiones del Pleno.
- Puede dictar bandos municipales.
- Ejerce la dirección del personal (y de la policía local).
- Dirige e inspecciona los servicios y obras.
- Dispone gastos y ordena pagos.
- Ejerce la potestad sancionadora.
- Contrata obras y servicios.
- Otorga licencias.
- Ostenta una competencia residual por la que le corresponden las competencias que no se atribuyan a
otros órganos municipales.

Puede delegar sus funciones dentro de determinados límites. La delegación de bloques de materias completas en
los Concejales genera una departamentalización dentro del Ayuntamiento.

Otros órganos necesarios

Existen otros órganos necesarios que resultan igualmente de obligada existencia:

 Junta de Gobierno Local: en los municipios con población superior a 5000 habitantes (y en todos aquellos
que así lo acuerden) puede existir una Junta de Gobierno Local. Es un órgano de apoyo al Alcalde para
descargarle y facilitar el ejercicio de su funciones y competencias. Está compuesta por el Alcalde y un
número de Concejales menor o igual a un tercio del total, que son nombrados y separados libremente por
el Alcalde tras informe al Pleno. El Alcalde también nombra Tenientes de Alcalde de entre los miembros de
la Junta de Gobierno, que le sustituyen en los casos de vacante, ausencia o enfermedad por el orden de su

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nombramiento. Suele asumir un gran número de competencias por delegación, ya que carece de
competencias específicas debido a que su cometido esencial consiste en asistir al Alcalde en el ejercicio de
sus funciones.
 Comisiones Informativas: órgano de necesaria existencia en aquellos municipio de más de 5000 habitante
(y en aquellos que así lo acuerden). Se encargan del estudio, informe o consulta de los asuntos que han de
ser sometidos a la decisión del Pleno y llevan a cabo de un seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de
Gobierno y los Concejales. Participan todos los grupos políticos integrantes de la Corporación en
proporción a su número de Concejales.
 Comisiones Especiales: órganos especializados. Destacan:
- Comisión Especial de Cuentas: órgano de autocontrol que debe existir en todos los Municipios. Se
encarga de elaborar un informe anual sobre cuentas con carácter previo a elevación al Pleno y se
somete a información.
- Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones: órgano para defensa de los derechos de los
vecinos ante la Administración Municipal, que solamente existe en los municipios bajo régimen de
Grandes Ciudades y en aquellos municipios que así lo acuerden o lo establezca el reglamento orgánico.
Supervisa la actividad del Pleno y le formula sugerencias y recomendaciones. Elabora un informe anual
de las quejas presentadas por las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios.

Estos órganos de necesaria existencia previstos a nivel estatal pueden ser completados con otros igualmente
obligatorios previstos por las CCAA. Además, los Ayuntamientos en ejercicio de su potestad de autoorganización
pueden añadir mediante sus ordenanzas orgánicas otros órganos específicos.

Régimen especial: Grandes Ciudades

Además de este régimen jurídico común de los Municipios, existen otros de carácter especial que se justifican por
el tamaño y el volumen de población de los municipios:

- En los de escasa población se prevé un régimen de administración directa mediante el Concejo Abierto
- En aquellos de gran población se prevé un régimen de Grandes Ciudades que trata de hacer más
ejecutiva la gestión.

El régimen previsto para las grandes ciudades se contiene en el Título X de la LBRL. Con él se trata de superar las
limitaciones propias del régimen local, ya que disfrutan de un régimen más ágil en su organización y
funcionamiento, y con unos mecanismos específicos para la participación ciudadana:

- El Alcalde puede delegar la presidencia de los Plenos a cualquier concejal.

- El Alcalde puede crear Juntas de Gobiernos Locales con funciones de naturaleza ejecutiva en
sustitución de la Comisión de Gobierno.
- Se establece un Consejo Social de la ciudad: órgano de carácter consultivo de las organizaciones
económicas y sociales.
- Se contempla la posibilidad de crear oficinas para defensa de los derechos de los vecinos.
- Se pueden crear agencias tributarias locales.

Competencias municipales
Las competencias de los Entes locales determinan el verdadero contenido de la autonomía local. Estas competencias
pueden ser originarias o delegadas.

Las competencias originarias: se atribuyen a las Entidades Locales por las Leyes estatales básicas y las
autonómicas de desarrollo sobre régimen local, así como por las Leyes sectoriales del Estado y/o de las CCAA. el
Estado y las CCAA, concretan las competencias para las Entidades locales en función del círculo de intereses locales
que les es propio. si bien gozan de discrecionalidad al fijar el volumen, deben respetar el contenido mínimo de la
garantía de la autonomía local.

Con carácter general, las competencias se determinan en la LBRL: en primer lugar, reconoce la capacidad general
de los Ayuntamientos para intervenir en el ámbito de sus competencias para la gestión de sus intereses. A partir de
este apoderamiento general, se concretan una serie de materias o sectores que son propios de los municipios y
cuyas competencias se concretan en la normativa sectorial (art 25.2 LBRL: seguridad pública, el tráfico, protección

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civil, urbanismo, etc.). Para su ejercicio deben ajustarse a lo dispuesto para cada una de ellas en la legislación estatal

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y autonómica.

La concreción de estas competencias en las correspondientes Leyes estatales y autonómica se somete a unas
exigencias que pretenden reducir el ámbito de actuación de los municipios: se someten a un juicio previo de carácter
económico, en el que se exige que la Ley que los determine evalúe la conveniencia de la implantación de servicios
locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, además de
ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros.

Junto a las competencias se identifican una serie de servicios obligatorios para los Municipios (art. 26.2 LBRL)
entre los que se distinguen unos de carácter básico para todos (alumbrado, cementerio, limpieza viaria,
abastecimiento de agua, etc.) y otros que se van añadiendo en función del volumen de su población.

Con la Ley 27/2013 se suprimen las competencias complementarias, que permitían concurrir a los municipios
en una serie de materias que eran responsabilidad de otras Administraciones y se sustituye a los pequeños
Municipios de menos de 20.000 habitantes en la prestación de determinados servicios básicos (recogida de
residuos, agua potable, etc.) que pueden ser asumidos por las Diputaciones provinciales.

Reservados todos los derechos.

Estas competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad.

Las competencias delegadas: pueden ser delegadas por el Estado o las CCAA (art 27 LBRL). Se trata de una
delegación interadministrativa para la que se exige que las competencias delegadas mejoren la eficiencia de la
gestión pública, contribuyan a eliminar duplicidades administrativas y respeten la estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera. Se endurecen las condiciones para la delegación de competencias a los municipios,
estableciendo un control de eficiencia ejercido por la Administración delegante.

Se trata de una delegación de materias en bloque, que se lleva a cabo a través de una norma legal o reglamentaria,
previa consulta de la Comunidad Autónoma y aceptación del Municipio. Su ejercicio por el Municipio se encuentra
condicionado por la Administración delegante, que puede dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información en cualquier momento.

Las Diputaciones Provinciales

La Provincia tiene su origen en la Constitución de 1812, que ya contemplaba a las Diputaciones Provinciales como
organización para promover la prosperidad de la provincia. En la actualidad se trata de una entidad local con
personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado.

Los fines de las provincias están directamente unidos a los de los municipios que agrupan:

- Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales.

- Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de
competencia municipal.
- Participar en la coordinación de la Administración local con la de la CA y la del Estado.

La organización de las provincias corresponde a las Diputaciones provinciales o a otras corporaciones equivalentes
(art. 141 CE): Diputaciones Forales, Consejos Insulares y Cabildos Insulares.

La mayoría son Diputaciones provinciales de régimen común, pero el País Vasco tiene un régimen especial y en
las CCAA uniprovinciales no existe Diputación, por lo que las competencias son asumidas por la CA correspondiente.

La provincia carece de territorio propio y específico ya que es la suma de los territorios municipales. Los límites
de las provincias existentes pueden resultar alterados por Ley Orgánica.

La población provincial también es la propia de los municipios que lo integran, cuya condición de vecindad vincula
también a la provincia.

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El gobierno y administración de la provincia corresponde a las Diputaciones Provinciales o a otras corporaciones

de carácter representativo. En su organización se distingue:

 Pleno de la Diputación: órgano básico y necesario compuesto por un número de diputados proporcional al
número de residentes en la provincia (entre 25 y 51) elegidos por y entre los concejales del Ayuntamiento.
Rige el funcionamiento de la provincia a través de sus potestades normativas y potestades de control. Es el
órgano decisorio en materias de gestión burocrática: materia organizativa (plantilla), financiera (enajenación
de patrimonio) y procesal (plantear conflictos de competencia).
 Presidente de la Diputación Provincial: elegido por y de entre los Diputados Provinciales. Puede contar
con uno o más Vicepresidentes nombrados por él, que le sustituyen en caso de vacante, ausencia o
enfermedad. Preside el Pleno, ejerce la máxima representación de la provincia, dirige el gobierno y la
administración de la provincia y se beneficia de una cláusula residual de competencia.
 Comisión de Gobierno: compuesta por el Presidente y los diputados que elija para asistirle en sus funciones.
 Comisiones Informativas: preparan el Pleno y controlan al equipo de Gobierno de la Diputación.

Las competencias propias de las Provincias se ajustan a sus fines, que consisten esencialmente en el apoyo a los
municipios y la coordinación con la CA y el Estado. La LBRL añade como competencias:

- Actividades de apoyo (asistencia jurídica, económica y técnica) a los Municipios de menor capacidad
económica y de gestión.
- Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.
- Fomento y coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios.

Con respecto a estos servicios se disponen unas fórmulas para garantizar que las Diputaciones los asumen cuando
los Municipios no pueden prestarlos o lo hacen más ineficientemente. Para ello, las Diputaciones aprueban un plan
anual provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal con la participación de los
municipios.

Las Diputaciones se encargan de hacer un seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios de su provincia. Cuando detecten que los costes son superiores a los de los servicios coordinados o
prestados por ella, ofrece a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente que permita
reducir costes a través de una prestación unificada o supramunicipal.

Se procura la concentración de servicios municipales y su prestación por las Diputaciones en aquellos municipios
pequeños en los que pueden resultar menos eficiente, pero se hace sin desapoderar a los municipios de dichos
servicios, sino instigándolos a entregarlos través del criterio del coste efectivo para poder acceder a una mayor
financiación de estos.

Se prevé que las Provincias también garanticen la prestación de servicios internos de los propios Municipios que
permiten su funcionamiento.

Las Diputaciones Provinciales ejercen competencias delegadas por el Estado o las CCAA en términos similares a los
Municipios. También se les suele encomendar la gestión ordinaria de servicios propios de las CCAA.

Regímenes especiales: las islas y las Diputaciones Forales

Las Islas son las Entidades Locales en las que se estructura la Administración propia de la Provincia en los
archipiélagos, en sustitución de las Diputaciones Provinciales. Se rigen por lo dispuesto en su normativa específica
de nivel autonómico en Baleares y Canarias, y se le aplica supletoriamente el régimen previsto para las Diputaciones
Provinciales. En las Islas Baleares la organización de las Islas se basa en los Consejos Insulares, mientras que en las
Islas Canarias la organización se estructura en Cabildos Insulares. La composición, organización y funcionamiento
se asimilan a las Diputaciones Provinciales, si bien las competencias tienen mayor alcance debido a la traslación de
competencias autonómicas.

en las provincias de la Comunidad Autónoma del País Vasco las Diputaciones Provinciales son sustituidas la
Diputación Foral como órgano de gobierno y administración provincial. Aunque se asimilan a las Diputaciones
Provinciales en cuanto a su organización, presentan notables diferencias, como que los diputados sean de elección
directa.

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Otras entidades locales

Al margen de las Entidades Locales reconocidas constitucionalmente, existen otras cuya existencia se deriva de la
LBRL y de las normas complementarias de las CCAA:

 Entidades de ámbito inframunicipal: desaparecieron con la Ley 27/2013 y se limitan a convertirse en

elementos de organización desconcentrada de los municipios sin personalidad jurídica para la
administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos,
parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. Sólo podrá
recurrirse a estos elementos si resultan una opción más eficiente para la administración.
 Entidades de ámbito supramunicipal: son las únicas realmente existentes, junto con las básicas.
- Comarcas: creadas por Ley por las CCAA conforme a los dispuesto por éstas mismas y en la LBRL.
Sirven para agrupar Municipios con intereses comunes que precisan de una gestión propia o que
demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
- Áreas Metropolitanas: se crean por Ley de la CA. Están integradas por municipios en grandes
aglomeraciones urbanas con vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
- Mancomunidades de Municipios: son creadas por Ley, y en ellas se integran los Municipios de
grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas
y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y
obras. Se distinguen de las Comarcas por su carácter instrumental y puntual que las vincula a la gestión
de cuestiones concretas.

Al margen de las entidades locales prevista a nivel estatal en la Constitución y en la LBRL, a nivel autonómico han
aparecido nuevas entidades locales específicas de CCAA concretas, como es el caso de las veguerías en Cataluña.

Mecanismos de cooperación
Existen diversos mecanismos a nivel estatal y autonómico para facilitar la cooperación y coordinación
interadministrativa:

 A nivel estatal: existen tres órganos de cooperación general.

1- Comisión Nacional de Administración Local: órgano permanente para la colaboración entre los dos
niveles de gobierno, formada paritariamente por representantes de ambas instancias. Sus funciones
principales son el informe de las disposiciones normativas estatales con incidencia en las Entidades
Locales y funciones económicas en relación con la Hacienda Local.
2- Conferencia Sectorial de Administración Local: reúne a representantes del Estado, de las
Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, para el debate y coordinación de las políticas en
materia de Administración Local.
3- Comisión de Seguimiento del Pacto Antitransfugismo: vela por el cumplimiento del Acuerdo entre
partidos políticos destinado a reducir las situaciones de transfuguismo en las Corporaciones Locales.
 Asociaciones constituidas por los municipios: pueden tener un carácter provincial, autonómico o
estatal. Son asociaciones privadas constituidas por los municipios para la representación y defensa de sus
intereses, que tienen reconocidas funciones públicas como es la representación de la Administración local
ante la AGE y las CCAA. A nivel estatal se encuentra la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP), y existe una entidad asociativa de ámbito autonómico en cada una de las CCAA.

5. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ENTES LOCALES

El régimen de funcionamiento de las Corporaciones Locales
Se contiene en el Capítulo I del Título VI de la LBRL para todas las Corporaciones Locales (Ayuntamiento y
Diputaciones). Se trata de unas disposiciones comunes que se deben completar con lo dispuesto en el TRLRL y en
el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

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Celebración de los Plenos

Los Plenos se celebran en sesión ordinaria o extraordinaria:

 Las sesiones ordinarias deben ser un mínimo al año, que varía en función del tamaño del municipio (cada
mes, cada dos meses o cada tres meses).
 Las sesiones extraordinarias se convocan con un mínimo de dos días hábiles de antelación, con la
documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día. El Pleno se constituye válidamente con
la asistencia de un tercio del mínimo legal de miembros de este, que nunca podrá ser inferior a tres. La
adopción de acuerdos se produce mediante votación ordinaria, salvo que el propio Pleno acuerde la
votación nominal.

Los acuerdos de las Corporaciones Locales se adoptan generalmente por mayoría simple de los miembros
presentes. Se establece un régimen cualificado de mayoría absoluta para la adopción de acuerdos en determinadas
materias de especial relevancia municipal.

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

- Aprobación inicial por el Pleno.

- Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la
presentación de reclamaciones y sugerencias.
- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación
definitiva por el Pleno.
- En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá
definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

Información y participación pública

Las Corporaciones locales deben promover la información pública y la participación de todos los ciudadanos en la
vida local, conforme a los establecido en el Capítulo IV del Título V LBRL.

 Publicidad: las sesiones del Pleno de las corporaciones locales son de carácter público, con ciertas
excepciones, pero no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local. Los acuerdos que adopten se
publican o notifican en la forma prevista por la Ley, y las ordenanzas se publicarán en el "Boletín Oficial"
de la Provincia.
 Participación: se reconoce a los vecinos la posibilidad de ejercer la iniciativa popular, presentando
propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia
municipal, que deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno. Destaca la posibilidad de celebrar
consultas populares cuando así lo decidan los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y
autorización del Gobierno de la Nación, sometiendo asuntos de competencia municipal y de carácter local
que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la
Hacienda local.

Régimen de impugnación de actos y acuerdos de las Corporaciones Locales

Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, pueden impugnar los
actos y acuerdos que incurran en infracción del OJ los miembros de las corporaciones que hubieran votado en
contra de tales actos y acuerdos. Aquellos que votaron a favor y los que se abstuvieron no podrían recurrir y
tendrían que afrontar (en el caso de los primeros), las responsabilidades administrativas y penales que pudieran
derivarse de los actos y acuerdos adoptados.

También las Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas ejercen mecanismo de salvaguarda de
la legalidad (apartado “plena responsabilidad” del punto 1 de la lección).

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LECCIÓN 9 – EL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL Y LAS

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.
1. ORIGEN, EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL
La estructura del sector público
Según el artículo 2 LRJSP, el Sector público comprende, por una parte, a las Administraciones territoriales y, por
otra, al sector público institucional. El sector público institucional se integra por:

- Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones

Públicas, que tradicionalmente se han denominado Administración institucional o instrumental.
- Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que son los
demás sujetos del Sector Público.

La LRJSP formula la estructura del sector público de forma sistemática y establece marco jurídico común para el

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mismo. Sin embargo, esta pretensión se encontró con un doble obstáculo:

1- Limitaciones competenciales: el Estado tiene reconocida competencia para establecer las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas conforme al artículo 149.1.18ª CE, pero la organización de las
instituciones propias de las CA, incluido su sector público institucional, corresponde a éstas en tanto que
“genuina expresión” de su autonomía.
2- Los sujetos incluidos bajo la categoría de sector público institucional son elementos asimétricos, por lo que
era difícil lograr la unidad de la naturaleza, funciones y régimen jurídico de estos.

A pesar de estas dificultades, la LRJSP introdujo la categoría de “sector público institucional” en el ámbito
sustantivo-organizativo, y se disponen en ella algunos elementos comunes para las entidades incluidas en esta
categoría a nivel estatal, autonómico y local. Se define de forma completa el sector público institucional estatal a
efectos organizativos y se establece una clasificación que abarca organismos públicos, autoridades administrativas
independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin
personalidad y universidades públicas no transferidas, para los que establece unas disposiciones comunes.

La denominación que tradicionalmente se le ha dado a todos estos sujetos que surgen al margen de las
Administraciones territoriales es la de Administración instrumental.

La nota de la instrumentalidad
La Administración institucional o instrumental es un término que emplea la doctrina desde sus orígenes para
subrayar cómo todo ese conjunto de entidades dotadas de personalidad jurídica es un conjunto de instrumentos al
servicio de las distintas Administraciones de las que dependen. Se trata de una manipulación de la personalidad
jurídica para obtener determinados efectos: menor control presupuestario, cajas separadas, más flexibilidad en el
manejo del personal, mayor facilidad en algunos casos para someterse al Derecho privado, etc.

La denominación de estas Administraciones como “instrumentales” implica que tienen atribuida su propia
personalidad, lo cual no implica que tengan la independencia que es propia de las personas jurídicas. No obstante,
dentro de este tipo de Administraciones instrumentales ha surgido una categoría que se denomina “independiente”,
ya que se trata de entes a los que se dota de personalidad y de características que los hacen independientes. Son
Administraciones independientes porque efectivamente se quiere que lo sean por la naturaleza de su función o por
exigencias de la Unión Europea.

Por ello, la atribución de personalidad no busca su independencia sino determinados grados de autonomía
administrativa o presupuestaria en su gestión bajo el dominio de la Administración de la que dependen.

Orígenes y evolución de la Administración instrumental

La Administración instrumental o institucional puede encontrar sus orígenes en el siglo XIX, aunque el fenómeno
se generaliza a partir del siglo XX. Las razones iniciales para la creación de una Administración institucional fueron

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- La rigidez presupuestaria y el principio de unidad de caja convenían mal al desarrollo de algunas funciones
del Estado, que preferían encomendarse a entes públicos dotados de personalidad para evitar las rigideces
y obtener donaciones y liberalidades de los particulares.
- Como el Estado del siglo XIX era abstencionista, la atribución a este de algunas funciones novedosas llevó
a sustantivar y diferenciar estas funciones del resto de tareas del Estado para señalar su carácter
excepcional o no ordinario.

Posteriormente, las razones cambian. Entre ellas, la profundización de la intervención administrativa en la vida
económica va a dar lugar a nuevas personificaciones, destacando con ellas que sus funciones no pertenecían a la
concepción tradicional de un Estado abstencionista, como en la época de la Dictadura de Primo de Rivera en los
años 20 del siglo pasado, donde aparecen muchos organismos con relevancia económica.

Tras la Guerra Civil y la IIGM, el aislamiento internacional de España por su alineamiento con las potencias
perdedoras de la II Guerra Mundial y el régimen de dictadura imperante caracterizado por la autarquía económica
obligó al Estado a asumir tareas y actividades en el mundo económico que sólo tienen sentido confiándolas a
entidades dotadas de personalidad jurídica independiente de la Administración tradicional que tenía otras
funciones. Las Administraciones Instrumentales se generalizaron hasta el punto de promulgar una Ley de Entidades
Estatales Autónomas en 1958 (LEEA), que encauzó y generalizó el fenómeno.

A finales del siglo XX, se intensificó aún más, ya que se busca con la atribución de la personalidad jurídica la “huida”
del Derecho Administrativo para someterse a las menores exigencias del Derecho Civil, Laboral y Mercantil. Esto
explica la aparición de muchas de las entidades con personalidad que todavía hoy existen. Se trató de nuevo de
unificar a todas estas entidades, aunque ya solo podía hacerse a nivel estatal, para lo que se dictó la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). Es una Ley que
dejaba al margen las entidades de naturaleza jurídico-privada y se limitaba al nivel estatal.

La última etapa viene marcada por la aprobación en 2015 de la LRJSP, con la que se trata de sistematizar el creciente
número de entidades surgidas en el ámbito público, estableciendo una definición y sistematización del sector
público de forma general. No introduce grandes novedades, pero a raíz de la reducción de fondos públicos de la
crisis económica del 2008, se implantan medidas para garantizar la racionalidad en todas estas entidades,
procurando identificar las existentes, justificar su existencia y someterlas a un seguimiento para garantizar en que
en todo momento que son necesarias.

La dispersión de la regulación de la Administración instrumental o Institucional

El fenómeno de la dispersión dentro del sector público institucional ha dado lugar a un sinfín de entidades con su
propio estatuto. Se intentó disciplinar ese fenómeno y esa multiplicidad de entidades (desde la LEEA), pero las Leyes
presupuestarias o generales presupuestarias, en sus diversas redacciones hasta llegar a la actual, han establecido
regímenes específicos para determinados entes que dan lugar a una dispersión en la regulación.

La necesidad de Ley formal para la creación de las entidades públicas supone una restricción a la aparición de tales
entes, pero provoca que cada norma con rango de Ley que crea un ente tienda a apartarse de la regulación general
contenida en otra Ley anterior, que puede ser modificada por cualquier Ley posterior creadora de un nuevo
organismo. Por lo tanto, surgen entes que tienen sus propias singularidades que les apartan del régimen general:
universidades públicas, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y el Centro Nacional de Inteligencia, a los
que se hace referencia en las disposiciones adicionales de la LRJSP.

Para examinar cómo están reguladas en la actualidad las Administraciones instrumentales es preciso referirse a la
LRJSP, a la Ley General Presupuestaria y a las leyes que crean cada una de las entidades públicas concretas. Además,
la Administración instrumental existe también en las CCAA, por lo que habría que referirse a la legislación propia
de cada CA, que es sustancialmente semejante a la Estatal y las diferencias presentadas no son esenciales. Asimismo,
en las Entidades Locales también existe Administración instrumental, regulada en la LBRL, en las Leyes
autonómicas de régimen local y en los reglamentos organizativos internos de la Entidad Local.

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El sector público en la LRJSP

El sector público existía con anterioridad a la LRJSP de 2015, pero esta ley viene a sistematizar a los sujetos que lo
integran bajo una definición general junto a algunos elementos comunes de carácter mínimo, ya que el régimen del
sector público se descompone a nivel territorial y en multitud de Leyes específicas para entes concretos.

En el artículo 2 LRJSP se lleva a cabo una definición general del sector público, que comprende:

a) La AGE
b) Las Administraciones de las CCAA
c) Las Entidades que integran la Administración Local
d) El sector público institucional

Las tres primeras son las Administraciones territoriales. El Sector público institucional abarca tanto sujetos con
personalidad jurídica pública como privada. El propio art 2 LRJSP señala que se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las

AAPP: son considerados Administraciones Públicas junto a las territoriales.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AAPP: incluye sociedades
mercantiles o fundaciones en mano pública que operan en régimen estrictamente privado.
c) Las Universidades públicas: se enumeran de forma separada porque forman parte del sector público,
pero se someten a un régimen propio y específico. Son el ejemplo de la dispersión de la regulación que
permanece pese a la LRJSP.

2. EL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL ESTATAL

El sector público institucional
La LRJSP distingue entre Administraciones territoriales y el sector público institucional, donde se incluyen sujetos
tanto públicos (tradicionalmente llamados Administraciones instrumentales) como privados (vinculados o
dependientes de las AAPP).

La regulación global del sector público institucional en la LRJSP es muy escasa por la ausencia de competencias
al respecto. Únicamente se disponen unos principios de actuación generales que tratan de racionalizar el uso de
estos entes: las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los
principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como al principio de
transparencia en su gestión y a las limitaciones presupuestarias en lo referido al personal. A estos mismos efectos
se exige un sistema de supervisión continua para comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su
creación. Finalmente, la creación del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local
(INVENTE): un registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las
entidades integrantes del sector público institucional.

Centrándonos en el sector público institucional estatal, que tiene un régimen jurídico más desarrollado en la
LRJSP, se clasifica en:

1- Organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE:

a) Organismos autónomos estatales
b) Agencias Estatales
c) Entidades públicas empresariales estatales
2- Autoridades administrativas independientes.
3- Sociedades mercantiles estatales.
4- Consorcios.
5- Fundaciones del sector público.
6- Fondos sin personalidad jurídica.
7- Universidades públicas no transferidas.

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Los organismos públicos, las autoridades administrativas independientes y los consorcios y las universidades
públicas no transferidas son entidades de derecho público, mientras las sociedades mercantiles y las fundaciones
del sector público son entidades privadas.

Con el término de entidades de derecho público se pone de manifiesto que se emplean formas públicas de
personificación. La primera gran distinción se lleva a cabo entre entidades de derecho público y entidades de
derecho privado, que se distinguen por su personalidad jurídica. Las primeras quedan comprendidas en parte en el
ámbito de la LRJSP, mientras las segundas se someten al ordenamiento jurídico privado.

Las entidades públicas pueden clasificarse a su vez en Organismos Públicos (a los que se refiere el Título III de la
LOFAGE) y las demás Entidades públicas a las que se refieren otras Leyes o la propia LOFAGE en algunas de sus
disposiciones adicionales, que presentan sus propias características y siguen un régimen jurídico propio.

Los sujetos con personalidad jurídica pública y privada del sector público institucional estatal se someten a
regímenes jurídicos radicalmente distintos, pero en el Capítulo II del Título II de la LRJSP se establecen algunas
disposiciones comunes para todos los entes encuadrados dentro de éste. Estas medidas generales se limitan a dos
cuestiones:

- Las entidades integrantes del sector público institucional estatal se someten a un control de eficacia y
supervisión continua, para comprobar que su existencia está justificada.
- Se dispone un sistema muy flexible de transformación de las entidades integrantes del sector público
institucional estatal, de modo que cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial, agencia
estatal, sociedad mercantil estatal o fundación del sector público institucional estatal puede transformarse
y adoptar la naturaleza jurídica de cualquier otra a través de un Real Decreto para adoptar la forma
organizativa que sea más idónea en cada momento.

Organismos públicos estatales

Regulados en el Capítulo III del Título II de la LRJSP, son creados para:

- La realización de actividades administrativas de fomento, prestación o gestión de servicios públicos y de

producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
- Actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas.
- Supervisión o regulación de sectores económicos cuyas características justifiquen su organización en
régimen de descentralización funcional o de independencia.

Estas actividades las desarrollan con personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así
como con autonomía de gestión. Para ello cuentan con las potestades administrativas precisas para el cumplimiento
de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria. Dependen de la AGE y se
adscriben al ministerio competente por razón de la materia, directamente o a través de otro organismo público.

La naturaleza de su objeto va a determinar el tipo de Organismo público estatal, ya que organismos autónomos y
agencias estatales desarrollan funciones de carácter administrativo, mientras que las entidades públicas
empresariales: funciones de carácter económico.

a) Organismos autónomos: desarrollan actividades estrictamente administrativas, por lo que actúan

sujetas a las normas de Derecho administrativo general y especial. Tienen encomendada la realización de
actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de
interés público susceptibles de contraprestación. Lo llevan a cabo en régimen de descentralización
funcional y ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.
b) Agencias Estatales: desarrollan actividades estrictamente administrativas y actúan sujetas a las normas
de Derecho administrativo general y especial. No se diferencian de los Organismos Autónomos por lo que
se refiere a su objeto, ya que éstas se crean para el cumplimiento de los programas correspondientes a las
políticas públicas que desarrolle la AGE en el ámbito de sus competencias. Lo que las distingue es el régimen
en el que desarrollan su actividad, mucho más desarrollado en el caso de las Agencias. Se disponen técnicas
más modernas para asegurar el correcto cumplimiento de sus fines con una serie de especialidades.

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c) Entidades públicas empresariales: tienen encomendadas la realización de actividades

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prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación (desarrollan actividades de carácter económico). Aunque tienen personalidad jurídico-
pública, su actividad está regida por el Derecho Privado. Excepciones: formación de la voluntad de sus
órganos, ejercicio de las potestades administrativas atribuidas y en los aspectos específicamente regulados
para las mismas por Ley.

Creación, modificación y extinción

De acuerdo con el artículo 91 LRJSP, la creación de todos estos Organismos públicos se hace por Ley, que prevé un
contenido determinado para la Ley de creación, con el problema señalado de que la Ley de creación puede no hacer
caso de la LRJSP, ya que la Ley de creación posee el mismo rango legal que la LRJSP y suele establecer alguna
peculiaridad.

Sus estatutos precisan con mayor detalle la organización de estos y múltiples aspectos atinentes a sus funciones,
patrimonio, RRHH, régimen presupuestario, etc. Se aprueban por Real Decreto en Consejo de Ministros. Es necesario
que al anteproyecto de Ley de creación se acompañe un plan inicial de actuación, donde se concretan las razones

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que justifican la creación de un nuevo organismo público, con el fin de evitar duplicidades u organismos
innecesarios.

La disolución de los organismos se ha flexibilizado considerablemente. Se prevé que se produzca de forma objetiva
cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art 96 LRJSP:

- transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.

- que la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la AGE.
- que sus fines hayan sido totalmente cumplidos y no se justifique su pervivencia.
- cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el incumplimiento de los fines que justificaron.
- por simple decisión del Consejo de Ministros.
- por cualquier otra causa establecida en los estatutos.

Se prevé un procedimiento para la disolución del organismo cuando concurra algunas de estas circunstancias, pero
también se contempla la disolución automática cuando dicho procedimiento no llegue a tramitarse.

Régimen jurídico
Debe distinguirse entre organismos autónomos y agencias, por un lado, y entidades públicas empresariales, por
otro. Los primeros se rigen por el Derecho Administrativo y los segundos por el Derecho Privado (con la excepción
del ejercicio de potestades administrativas que puedan tener atribuidas, así como en la formación de la voluntad de
sus órganos colegiados y en los demás casos previstos).

Para los organismos autónomos que actúan sometidas al Derecho Administrativo, el régimen de personal
(funcionario o laboral), contratación (asimilado a las AAPP), el económico-financiero y patrimonial, y
presupuestario es el mismo que el previsto para la AGE, con algunas peculiaridades. En el caso de las agencias
estatales, presenta muchas más particulares y singularidades que responden a mecanismos novedosos de control y
supervisión de la actuación a través del plan de acción anual y de los contratos de gestión y el informe anual.

Las entidades públicas empresariales actúan sometidas al régimen privado (por lo general). Su personal que se
somete al Derecho laboral, en la contratación no se asimilan a las AAPP y en cuanto al régimen económico-financiero
y patrimonial y el régimen presupuestario se somete a numerosas especialidades.

Todos estos organismos públicos actúan de forma autónoma pero no independiente de la AGE como Administración
matriz de la que dependen. El titular del Ministerio al que estén adscritos puede promover su supresión, la
modificación de su reglamento, el nombramiento y cese discrecionales del titular de su máximo órgano de dirección,
etc. Además, ejerce un dominio funcional: se pueden emitir instrucciones y se puede revisar su actuación a través
de los recursos de alzada. En caso de conflicto con la AGE, no pueden acudir a la tutela del Poder Judicial sino que
deben someterse a un mecanismo de arbitraje institucional.

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3. LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES

Otras entidades públicas
Dentro del sector público institucional estatal, existen otras entidades públicas:

- Por una parte, figuran las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal a las que se refiere
el Capítulo IV del Título II LRSJP.
- Por otra, se encuentran ciertas entidades públicas que son manifestación de la dispersión, pues son
entidades públicas que no encajan en la clasificación de ninguno de los organismos públicos ni son
autoridades independientes y por razón de sus singulares características se someten a un régimen jurídico
propio. Sólo se someten a la LRJSP de forma supletoria.

La LRJSP en sus disposiciones adicionales se refiere a diversos tipos de entidades que tienen un régimen especial o
singular, como es el caso de:

- Las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado.

- Las Entidades, gestorías y servicios comunes de la Seguridad Social.
- La organización militar y las Delegaciones de Defensa.
- La Agencia Estatal Tributaria.
- El Centro Nacional de Inteligencia.

Se puede decir que son entidades de derecho público, puesto que su personalidad es de Derecho Público. Se
caracterizan por regirse por sus propias normas de creación, que tienen un régimen distinto del establecido en la
LRJSP. La pretensión sistematizadora de esta queda comprometida al constatar que hay entidades públicas que
pueden no entrar en la clasificación del Título II.

Origen y evolución de las autoridades administrativas independientes

Las autoridades administrativas independientes estatales surgieron de forma separada a las demás entidades, como
consecuencia de la dispersión de la Administración instrumental. Se diferenciaron desde un primer momento en no
ser un instrumento de las Administraciones matrices, sino que intervienen de forma autónoma o independiente en
una determinada materia.

Tienen su origen en el modelo de la administración por agencias de Estados Unidos, donde la forma de organización
administrativa natural es a través de entes diferenciados encargados de ámbitos materiales homogéneos, tanto de
forma vinculada al Gobierno (agencias ejecutivas) como de forma autónoma (agencias independientes).

Este tipo de entes comenzaron a introducirse en las últimas décadas del siglo pasado en ámbitos que querían
someterse a una intervención independiente al margen del debate político. El Consejo de Seguridad Nuclear creado
en 1980 se reconoce como la primera Administración independiente. A él siguieron multitud de organismos que
fueron surgiendo en el ámbito económico, en aquellos sectores liberalizados que abandonaban el régimen de
monopolio para someterse a la regulación y para garantizar la defensa de derechos fundamentales.

La Unión Europea ha contribuido de forma decisiva en la introducción y evolución de las autoridades

administrativas independientes en nuestro ordenamiento. Las ha inducido e impuesto en determinados sectores,
como en los llamados sectores regulados (telecomunicaciones, sector eléctrico y transporte).

Régimen jurídico de las autoridades independientes

Hasta la LRJSP de 2015, no se habían identificado legalmente como tales, por lo que se trataba de un concepto
doctrinal. El Capítulo IV del Título II LRJSP define y hace referencia al régimen jurídico de las autoridades
administrativas independientes de ámbito estatal.

Se definen como entidades de derecho público vinculadas a la AGE y con personalidad jurídica propia, que tienen
atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades
determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE,
lo que se determina en una norma con rango de Ley. En el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus
fines actúan con independencia de cualquier interés empresarial o comercial.

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Más allá de esta definición, se dispone que se regirán por su Ley de creación, sus estatutos y la legislación especial
de los sectores económicos sometidos a su supervisión. Supletoriamente, en cuanto sea compatible con su
naturaleza y autonomía, se regirán por lo dispuesto en la LRJSP para organismos autónomos, por el resto de normas
de derecho administrativo (LPACAP, Ley de Contratos del Sector Público, Ley General Presupuestaria, etc.) y por la
normativa sectorial correspondiente.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) fue creada mediante la Ley 3/2013, de 4 de junio,
como gran regulador independiente que absorbió a las autoridades sectoriales de las telecomunicaciones, energía,
transporte y juego, a la vez que incorporó funciones relativas a la defensa de la competencia.

Su objeto es garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una

competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios.
Se encarga de aplicar la normativa de defensa de la competencia, así como de la supervisión y control de los
mercados mencionados.

Está dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. Actúa con autonomía orgánica y
funcional y plena independencia del Gobierno, de las AAPP y de los agentes del mercado. También actúa con
independencia de cualquier interés empresarial o comercial, y añade que para el desempeño de sus funciones ni el
personal ni los miembros de sus órganos podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o
privada (art. 3 Ley 3/2013).

La verdadera independencia se deriva del estatuto de los miembros del Consejo, máximo órgano dentro de la CNMC.
Aunque su nombramiento se lleva a cabo por el Gobierno previa comparecencia ante el Congreso de los Diputados,
los consejeros cuentan con un mandato de seis años sin posibilidad de reelección y sin que puedan ser cesados más
que por causas objetivas.

Tiene plena autonomía en la gestión de su personal, la contratación y su régimen económico-financiero y

patrimonial, lo que le garantiza suficiencia económica que ejerce a través de su propio presupuesto, elaborado de
forma independiente.

4. LOS DEMÁS SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO

Entidades privadas del sector público
Dentro del sector público institucional se encuadran también las entidades de derecho privado vinculadas o
dependientes de las Administraciones Públicas. Se trata de personificaciones de naturaleza jurídico-privada que se
someten en su totalidad al derecho privado, ya que han sido creadas con esta finalidad. Es la manifestación más
extrema del fenómeno de la huida del Derecho Administrativo, en la que se renuncia a la personalidad jurídico-
pública para eludir el sometimiento a las normas de derecho administrativo, aunque la emancipación de este no
llega a ser completa.

La Administración recurre a los mismos instrumentos que cualquier particular, por lo que se trata de entidades
privadas ordinarias, aunque son constituidas por las AAPP, que dominan sus órganos y los dotan económicamente.
No son sociedades, fundaciones o asociaciones públicas, sino en mano pública. Su naturaleza es privada aunque
detrás se encuentre una Administración.

Al no tratarse de entes públicos no pueden ejercer potestades públicas, por lo que deben actuar como cualquier otro
sujeto privado en pie de igualdad con el resto de sociedades, fundaciones o asociaciones. Sin embargo, la normativa
administrativa se aplica para fijar la posición de los representantes públicos en los órganos de estos sujetos privados
y en materia de contratación, presupuestaria, contable y de control financiero.

Sociedades mercantiles
Son aquellas bajo control de la AGE que se constituyen para el desarrollo de actividades de producción de bienes
y/o prestación de servicios, por lo general, en el mercado. Tradicionalmente han sido conocidas como empresas
públicas y han contado con gran representación en el sector empresarial, pero desde finales del siglo pasado fueron

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objeto de procesos de privatización y vendidas al sector privado. No obstante, sigue existiendo un importante sector
mercantil público (Agencia EFE, Astilleros Españoles, Loterías y Apuestas del Estado…).

Requisitos para ser consideradas sociedades mercantiles estales:

- Que la participación directa en su capital social por parte de la AGE o alguna entidad del sector público
institucional sea superior al 50%.
- Que la sociedad mercantil forme parte de un grupo de sociedades controlado por la AGE o sus organismos
públicos vinculados o dependientes.

De no cumplirse estos requisitos serán sociedades mercantiles con participación pública (minoritaria) por lo que
se asimilan al resto de sociedades mercantiles sin ninguna particularidad.

Se rigen por lo previsto en la LRJSP y la Ley 33/2003, de Patrimonio de las AAPP en cuanto a su creación, extinción
y tutela. El régimen ordinario que sigue en su actuación es el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias
en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y
de contratación.

No pueden disponer en ningún caso de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de
que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas.

Su creación se lleva a cabo por acuerdo del Consejo de Ministros. Debe ir acompañado de una propuesta de estatutos
y de un plan de actuación que justifique la creación. Se somete a una serie de informes preceptivos para garantizar
su viabilidad. Su extinción se lleva a cabo igualmente por el Consejo de Ministros y un órgano de la AGE o una entidad
pública dependiente se encarga de su liquidación.

En su funcionamiento, se encuentran bajo la tutela del Ministerio que corresponda por razón de la materia, que
ejerce un control de eficacia, fija las líneas de actuación estratégica y establece las prioridades en la ejecución de
estas. Proponiendo su incorporación a los Presupuestos de Explotación y Capital y Programas de Actuación
Plurianual.

Fundaciones del sector público estatal

Son aquellas fundaciones bajo dominio de la AGE: organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de
su creador, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general. El artículo
34.1 de la Constitución reconoce el Derecho de fundación para fines de interés general. Es una forma de
personificación privada de la que han abusado las Administraciones públicas para huir de las exigencias del Derecho
administrativo en cuanto a personal, contratación, contabilidad, presupuesto, etc.

El abuso al que dio lugar que la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la
Participación Privada en Actividades de Interés General abriera la forma fundacional a las AAPP ha querido ser
corregido con disposiciones posteriores que someten a las fundaciones estatales a una disciplina pública.

El régimen de las fundaciones del sector público estatal se establece con carácter general en el Capítulo VII del Título
II de la LRJSP para contener y ordenar el recurso a este tipo de personificaciones. Las fundaciones del sector público
estatal son aquellas que reúnen alguno de los siguientes requisitos:

- Que se constituyan de forma inicial con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la AGE o de
cualquiera de los sujetos integrantes del sector público institucional estatal, o bien reciban dicha aportación
con posterioridad a su constitución.
- Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o
cedidos por sujetos integrantes del sector público institucional estatal con carácter permanente.
- La mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a representantes del sector público
institucional estatal.

Realizan funciones sin ánimo de lucro para el cumplimiento de fines de interés general, con independencia de que
el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestación. Deben desarrollar funciones en el ámbito
competencial de las entidades fundadoras sin que ello suponga la asunción de sus competencias, y sin que pueden
ejercer potestades públicas.

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Se rigen por la LRJSP y la Ley de Fundaciones estatal y autonómica a efectos de su creación y funcionamiento, pero

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su actividad ordinaria la desarrollan bajo el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de
aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control económico-financiero y de contratación del sector
público.

La creación se lleva a cabo por ley, que debe establecer los fines de la fundación y los recursos económicos con los
que se le dota e ir acompañada de una propuesta de estatutos y de un plan de actuación. En cuanto a su extinción se
somete al régimen previsto para los organismos públicos, que incorpora unos supuestos de extinción por razones
objetivas relacionadas con la necesidad de justificar su existencia.

La mayoría de los miembros del patronato son designados por los sujetos del sector público estatal. En su
funcionamiento se encuentran bajo el protectorado del órgano de la Administración de adscripción que tenga
atribuida tal competencia, que velará por el cumplimiento de las obligaciones legales, el control de eficacia y la
supervisión continua.

La Administración corporativa
El artículo 52 CE dispone que la Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los

Reservados todos los derechos.

intereses económicos que les sean propios, y que su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.
Su desarrollo se contiene en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que ha sufrido numerosas
modificaciones. Los Colegios profesionales son Administraciones muy particulares, que son Administraciones a
determinados efectos, pero no a otros. Agrupan obligatoriamente a las personas que ejercen determinadas
profesiones, de tal forma que para ejercer la profesión correspondiente hace falta estar colegiado.

Funciones: se puede distinguir entre funciones de interés público, como evitar el intrusismo, velar por el correcto
ejercicio de la profesión, la ética y la dignidad profesional, y otras son de interés privado de sus asociados. En el
ejercicio de las funciones de interés general, actúan sujetos al Derecho administrativo y sus resoluciones son
impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativo, pero en las funciones de interés de sus colegiados
actúan sujetas al derecho privado y se impugnan ante los Tribunales ordinarios.

Son así Corporaciones de Derecho público porque su personalidad no responde a ninguna forma privada de
personificación. Son un ejemplo de la doctrinalmente denominada autoadministración: las funciones públicas que
habitualmente ejercen las Administraciones se encomiendan a los propios interesados en la creencia de que pueden
ser más eficaces en algunas de las funciones que tendría que ejercer el Estado o los demás poderes públicos.

Existen otras corporaciones de derecho público como las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y
Navegación reguladas por la Ley 4/2014, de 1 de abril. Se configuran como órganos consultivos y de colaboración
con las AAPP sin menoscabo de los intereses privados que persiguen.

Otras presentan una naturaleza singular, como es el caso de la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE).

Sector público institucional autonómico

Existe un sector público institucional a nivel autonómico y local que reproduce el mismo esquema que el estatal
aunque con algunas particularidades. En las CCAA el régimen de la Administración instrumental o institucional es
sustancialmente semejante, aunque cambian las denominaciones o las figuras existentes.

Sector público institucional local

En el ámbito local también existen un sector público institucional en el que se pueden encontrar tanto entes públicos
como privados de acuerdo con las previsiones de la LBRL, que establecen las normas básicas de su creación y
régimen jurídico bajo la denominación de organismos autónomos locales, entidades públicas empresariales locales
y sociedades mercantiles locales. El paralelismo con el esquema estatal es idéntico, y para completarlo habría que
añadir las fundaciones públicas locales a las que se recurre a nivel local.

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