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 DIRECTORIO

Dr. Enrique Cabrero Mendoza

Director General del Centro de Investigación
y Docencia Económicas, A. C.
 
Dr. Javier Garciadiego Dantán
Presidente de El Colegio de México, A. C.
 
Dr. José R. Castelazo
Presidente del Consejo Directivo del Instituto
Nacional de Administración Pública, A. C.
 
Dr. Arturo Fernández Pérez
Rector del Instituto Tecnológico Autónomo de México

Dr. Héctor Felipe Fix-Fierro

Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad Nacional Autónoma de México
 

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 Segunda edición

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 Luis Armando Reynoso Femat, Gobernador Constitucional del Estado de Aguascalientes
José Guadalupe Osuna Millán, Gobernador Constitucional del Estado de Baja California
Narciso Agúndez Montaño, Gobernador Constitucional del Estado de Baja California Sur
Jorge Carlos Hurtado Valdez, Gobernador Constitucional del Estado de Campeche
Humberto Moreira Valdés, Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila
Jesús Silverio Cavazos Ceballos, Gobernador Constitucional del Estado de Colima
Juan Sabines Guerrero, Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas
José Reyes Baeza Terrazas, Gobernador Constitucional del Estado de Chihuahua
Marcelo Ebrard Casaubon, Jefe de Gobierno del Distrito Federal
Ismael Hernández Deras, Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila
Juan Manuel Oliva Ramírez, Gobernador Constitucional del Estado de Guanajuato
Carlos Zeferino Torreblanca Galindo, Gobernador Constitucional del Estado de Guerrero
Miguel Ángel Osorio Chong, Gobernador Constitucional del Estado de Hidalgo
Emilio González Márquez, Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco
Enrique Peña Nieto, Gobernador Constitucional del Estado de México
Leonel Godoy Rangel, Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán
Marco Antonio Adame Castillo, Gobernador Constitucional del Estado de Morelos
Ney González Sánchez, Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit
José Natividad González Parás, Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León
Ulises Ruiz Ortiz, Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca
Mario Marín Torres, Gobernador Constitucional del Estado de Puebla
Francisco Garrido Patrón, Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro
Félix Arturo González Canto, Gobernador Constitucional del Estado de Quintana Roo
Marcelo de los Santos Fraga, Gobernador Constitucional del Estado de San Luis Potosí
Jesús Alberto Aguilar Padilla, Gobernador Constitucional del Estado de Sinaloa
Eduardo Bours Castelo, Gobernador Constitucional del Estado de Sonora
Andrés Granier Melo, Gobernador Constitucional del Estado de Tabasco
Eugenio Hernández Flores, Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas
Héctor Israel Ortiz Ortiz, Gobernador Constitucional del Estado de Tlaxcala
Fidel Herrera Beltrán, Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz
Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, Gobernadora Constitucional del Estado de Yucatán
Amalia D. García Medina, Gobernadora Constitucional del Estado de Zacatecas

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 Segunda edición

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 Conferencia Nacional de Gobernadores

© Secretariado Técnico al Servicio de los Gobiernos Estatales, A. C.

Federalismo y descentralización
Segunda edición, 2008

Diseño de forros e interiores: Susana Cabrera

Formación: Rosa Trujano López
Cuidado de la edición: Ricardo Hernández Montes de Oca
Autores: Daniel Barceló Rojas, Enrique Cabrero Mendoza,
Guillermo Cejudo, Jorge Cerdio, Mauricio Merino Huerta,
Fernando Nieto Morales, Fernando Pérez Correa,
José María Serna de la Garza, Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Derechos reservados. Se prohíbe la reproducción parcial o total

de esta obra por cualquier método sin autorización escrita
del titular de los derechos patrimoniales.

Secretariado Técnico al Servicio de los Gobiernos Estatales, A. C.

Montecito 38 (Torre WTC), piso 21, oficinas 23 y 24, colonia Nápoles,  

c.p. 03810, México, D.F.

ISBN: 978-970-9790-07-8

Impreso y hecho en México

Lo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva de los autores.

Ejemplar de distribución gratuita. Prohibida su venta.

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 Contenido

Presentación 9

El federalismo mexicano del siglo xxi 25

Fernando Pérez Correa

El federalismo mexicano puesto a prueba:

algunas consideraciones sobre el estado
actual de nuestro sistema federal 91
Jorge Cerdio

Factores clave para el fortalecimiento

del federalismo en México: una visión
desde las entidades federativas 137
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

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 Propuestas de evolución institucional
del federalismo mexicano 171
Daniel A. Barceló Rojas
José María Serna de la Garza

El nuevo federalismo mexicano:

diagnóstico y perspectiva 213
Enrique Cabrero, Guillermo Cejudo,
Mauricio Merino y Fernando Nieto

Resumen biográfico 257

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 Presentación

El modelo federalista mexicano que se diseñó hace poco más

de 180 años, en su esencia, no ha tenido cambios sustanciales
durante este tiempo. Su característica principal es la distribu-
ción política del poder con base en un consenso previo, que
legitima la estructura gubernamental en sus tres niveles.
El federalismo es un sistema de gobierno que se consti-
tuye gracias a la voluntad de entidades políticas soberanas,
que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden
superior de mando y autoridad con el propósito de formar
una nación única, a través de la cual se gestione el desarrollo
de lo que cada una de las entidades en forma aislada no pueda
o le cueste lograr.
Entre las materias que son responsabilidad de este or-
den supremo, se encuentran la seguridad exterior junto con

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 Presentación

la compensación económica entre regiones, a través de par­

ticipaciones presupuestales y proyectos de infraestructura
productiva.
Teniendo como base este diseño de distribución y ce-
sión de poderes, el Estado Mexicano se conformó como una
República representativa, democrática y federal, integrada
por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior, pero unidos en un orden superior denomi-
nado federación. Su forma de gobierno es de tipo presiden-
cial, debido, entre otras facultades, a que el presidente de la
República es jefe de Estado y de Gobierno al mismo tiempo.
La federación, a su vez, se divide para su óptimo ejercicio en
tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con lo cual se
concreta la idea de los pesos y contrapesos establecidos en la
Carta Magna.
A lo largo de la historia y, particularmente, en los últi-
mos 70 años, el federalismo ha cumplido con sus objetivos
mínimos de mantener la articulación de las entidades federa-
tivas y conducir al país hacia un modelo de desarrollo, prin-
cipalmente a través de los esquemas de recaudación tributaria
y distribución de los ingresos.
El modelo aglutinador y cohesionador que significó en
sus orígenes el federalismo generó dos situaciones fundamen-
tales: la unidad nacional y la centralización de todos los po-
deres en la Presidencia. México, a diferencia de otros países
del mundo, pero sobre todo de Centro y Sudamérica, integró
las fuerzas regionales en un gran Estado-nación, lo cual le

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 Presentación

permitió disminuir la influencia caciquil y los centros de po-

der locales, dándole una estabilidad relativa que permitió la
gobernabilidad nacional que se requería para salir de repetiti-
vas etapas de confrontación armada, siendo la Revolución de
inicios del siglo xx la mayor y más desgarradora de ellas.
Sin embargo, la centralización de las decisiones políticas
ocasionó una aguda relativización de las autonomías y sobera-
nías de los niveles estatal y municipal, así como del Legislativo
y Judicial, los cuales se fusionaron por la vía de los hechos al
Poder Ejecutivo. Fue así como se configuró la distribución de
poder que regiría las relaciones políticas y gubernamentales
durante el periodo posrevolucionario, que en la práctica originó
una pérdida de capacidad ejecutiva de las entidades federati-
vas y, por consiguiente, un bajo perfil en la toma de decisiones
al momento de definir las estrategias políticas y los proyectos
de desarrollo de impacto nacional y regional.
Dentro de este contexto, caracterizado por una relación
política de signo verticalista, en los años recientes los titulares
de los gobiernos estatales comenzaron a buscar nuevas for-
mas de colaboración y participación para hacer frente común
a las directrices determinadas por el poder federal, el cual
comenzaba a mostrar un progresivo desgaste y disminución
de su capacidad negociadora y articuladora de propuestas.
Fue así como surgió la necesidad de diseñar un mecanis­mo
de coordinación entre mandatarios estatales que permitiera la
búsqueda de nuevas rutas de entendimiento y colaboración
con el poder federal. Este mecanismo derivó en la creación de

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 Presentación

la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), que

significó un esfuerzo inédito para lograr que el federalismo
mexicano tuviera un cauce distinto al que se había construido
durante el siglo xx. La Conago implicó también la oportuni-
dad de coordinar los esfuerzos de los mandatarios estatales
con la finalidad de construir mejores condiciones de desarrollo
para las entidades federativas que gobiernan.
A poco más de seis años de existencia, los manda­tarios
de las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal
integrados en la Conago, han logrado que diversas expre­
siones políticas del país tuvieran presencia en una instancia
de coordinación de impacto nacional como lo es el Pleno de
Gobernadores, en donde se han debatido y analizado con
ánimo propositivo y republicano los principales asuntos de la
agenda nacional.
A través del trabajo colegiado que significa la Conago,
se han sentado las bases para que los principios rectores del
federalismo se apliquen sin cortapisas en el actual modelo de
arreglo institucional, permitiendo a las entidades federativas
construir una relación de coordinación y reconocimiento
con la federación, siempre respetando los ámbitos de compe-
tencia que señala nuestro orden constitucional para cada una
de ellas.
Las materias y asuntos debatidos en el marco de la Conago
han sido múltiples y vastos, como fiel reflejo de la compleji-
dad política, social y económica que nos caracteriza como
país. Entre estos asuntos sobresalen los relativos a reforma del

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 Presentación

Estado, Hacienda, seguridad pública, producción agropecua-

ria, migración, desarrollo regional, educación y salud, entre
otros, en donde se han conseguido importantes avances que
empiezan a revertir la inercia centralista que dominó el esce-
nario político nacional.
La preocupación que ha animado la búsqueda de con-
sensos y acuerdos de amplio alcance entre los gobernadores
es, sin lugar a dudas, el fortalecimiento del sistema federal
mexicano, a través de acciones que terminen por desmantelar
las concentraciones decisionales y de ejecución que impiden
una sana distribución de competencias.
El sistema federal al que se aspira y se dirigen todos los
esfuerzos de los miembros de la Conago, deberá permitir la
incorporación de lo plural y lo diverso sin debilitar la gober-
nabilidad democrática, la equidad, la participación política y
la soberanía nacional. También se busca que dicho sistema
sea un instrumento eficaz de organización gubernamental, de
equilibrio de poderes, de aseguramiento de la unidad e iden-
tidad nacionales; que garantice la integridad territorial, el
desarrollo local y regional, además de que impulse una rein-
geniería integral de la gestión pública.
En congruencia con las aspiraciones y objetivos que han
servido de fundamento en la acción coordinada de los gober-
nadores, la Reunión Ordinaria de la Conago efectuada en San
Francisco de Campeche, Campeche, el 29 de febrero de 2008,
arrojó como uno de sus principales resultados el de iniciar
los trabajos que permitan construir una agenda estratégica de

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 Presentación

temas fundamentales en materia de federalismo, que establezca

objetivos, metas y acciones de este órgano colegiado, que sir-
van de marco para el óptimo desarrollo de sus actividades.
Dicha necesidad encontró en la V Reunión Extraordi­
naria llevada a cabo en Metepec, Estado de México, el 25 de
abril de 2008, una firme ruta de solución a través de la pro-
puesta del gobernador José Natividad González Parás, acor-
dada por el Pleno, la cual consistió en realizar una consulta
en materia de fortalecimiento del federalismo y descentrali-
zación, a través de un Comité Técnico que fue el encargado
de definir el programa general, las fechas y las sedes.
Para que la consulta ofreciera los parámetros necesarios
que permitieran a los gobernadores definir la nueva agenda
estratégica federalista, se consideró fundamental involucrar a
instituciones académicas de prestigio y especialistas en materia
de federalismo, quienes aportarían toda su experiencia en el
tema para delinear los principales ejes de análisis y reflexión.
Como segunda vertiente a esta iniciativa, también se deter­
minó el encargo de un detallado estudio a varios institutos de
educación superior, mismo que servirá para trazar las principa-
les aristas conceptuales del federalismo mexicano, de cara a los
retos que se tienen en el futuro inmediato en diversas materias.
En virtud de que ambas empresas (consulta y estudios)
requieren de un mayor horizonte temporal y de una conjunción
de perspectivas y reflexiones de índole política, económica y
social, los miembros de la Conago apreciaron conveniente
emprender de manera simultánea la organización de cuatro

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 Presentación

foros temáticos a nivel estatal, así como la encomienda de

emprender una amplia investigación, respecto al devenir del
federalismo en nuestro país, a instituciones con amplio presti­
gio como el Centro de Investigación y Docencia Económicas,
El Colegio de México, el Instituto Nacional de Administra-
ción Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México
y la Universidad Nacional Autónoma de México.
En lo que respecta a la realización de los cuatro foros,
cabe resaltar que los esfuerzos se centraron en edificar un
espacio plural e interdisciplinario en donde pudieron concu-
rrir con plena libertad de opinión y perspectiva académica
los especialistas, investigadores, actores políticos, funcionarios
públicos, legisladores y representantes del Poder Judicial, quie­
nes tuvieron como cometido el delinear una nueva pla­taforma
de análisis del quehacer federalista con base en sus recientes
experiencias y descubrimientos en dicho campo.
Los temas se debatieron durante los meses de julio y
agosto en los estados de Zacatecas, Coahuila, Chihuahua
y Morelos, teniendo como base los siguientes asuntos:

a) Fortalecimiento de la capacidad institucional de los go-

biernos estatales y municipales, y nuevos mecanismos de
coordinación interinstitucional Federación-estados.
b) Federalismo y descentralización en los ámbitos de seguri-
dad, justicia y desarrollo económico y agropecuario.
c) Federalismo hacendario y descentralización de las finan-
zas públicas.

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 Presentación

d) Federalismo y descentralización en materia de educación,

salud y desarrollo social.

Estos cuatro ejes seleccionados representan las principa-

les vertientes en donde pueden advertirse rezagos, inercias,
desvíos, innovaciones y avances del esquema federalista que
está plasmado en la Carta Magna, y que es importante dar un
nuevo impulso y vigencia en el debate político actual.
Para el cabal cumplimiento de los acuerdos emanados de
la XXXIV Reunión Ordinaria y V Reunión Extraordinaria 
de la Conago, los gobernadores advirtieron que era imprescin­
dible emitir una amplia convocatoria para tener acceso a los
principales expertos y conocedores del federalismo en alguna
de sus expresiones, con el propósito de robustecer las con­
clusiones a las que se arriben, mismas que no se limitarán a
aspectos meramente académicos.
La intención que animó la realización de los cuatro fo-
ros sobre federalismo y descentralización fue obtener, con el
concurso de los principales involucrados en esta materia,
el insumo conceptual y de información actualizada que per-
mita confeccionar una agenda federalista de amplio alcance y
consenso a los gobernadores, misma que sirva como eje rector
a los esfuerzos políticos y proyectos encaminados a superar los
rezagos e inercias que dificultan alcanzar el pleno bienestar de
la población.
Frente a los múltiples y diversos problemas que obstacu­
lizan la conformación de un federalismo vigoroso e innovador,

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 Presentación

es preciso mencionar que sólo la voluntad y el compromiso

político de las principales autoridades a nivel federal, estatal
y municipal, así como de los líderes sociales, hará posible
desenredar los nudos que se han acumulado a lo largo de
muchos años de inanición y descuido.
Los foros de federalismo y descentralización hicieron
posible dar actualidad y vigencia a un modelo que, pese a
tener un definido trazo en la Constitución mexicana, su con-
creción ha sido defectuosa e incompleta.
El mapa actualizado que requieren los gobernadores para
conocer a fondo el status del federalismo en nuestro país se ve
complementado con la elaboración de detallados y sólidos estu-
dios que realizan una nueva lectura, desde la perspectiva de las
entidades federativas, a los principales problemas que enfrenta
la consolidación de una equitativa y moderna distribución del
poder entre la federación, los estados y los municipios.
El Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide),
El Colegio de México, el Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad Nacional Autónoma de México (iij-unam),
el Instituto Nacio­nal de Administración Pública (inap), el
Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam) y fueron
convocados a participar en esta inédita empresa, más aún
porque la iniciativa proviene de los mandatarios estatales,
quienes históricamente se han percibido como beneficiarios
directos del actual status quo.
Los profundos problemas que enfrentan las entidades
federativas en materia de asignación de recursos presupuesta-

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 Presentación

les, seguridad pública, educación, salud, desarrollo de infra-

estructura productiva, desempleo, migración, pérdida de tierras
de cultivo, deforestación, comunicaciones, entre otros, han
exigido soluciones que rompan la lógica centro-periferia, y
por ende, requieren de una respuesta desde los lugares de
origen, que es más congruente con un sistema federal eficaz
que seguir los rígidos canales de tratamiento establecidos.
No perdamos de vista que, por definición, el sistema fede­
ral tiene entre sus cometidos, como bien apunta José Carbonell,
el de acercar el gobierno a las demandas y las necesidades de la
ciudadanía; en consecuencia, se puede afirmar que resulta mu-
cho más sensible a éstas y, por tanto, es más democrático.1
El análisis del binomio federalismo-democracia es una
constante en todos los estudios que integran la presente pu-
blicación, más aún porque a través de esta perspectiva se pue-
de apreciar al federalismo como una asignatura pendiente
para alcanzar una plena vida democrática. El equilibrio de los
poderes y la eficiente distribución de competencias y faculta-
des entre niveles de gobierno aparecen así como un prerre-
quisito no sólo para una sostenida gobernabilidad, sino para
que el régimen democrático permanezca y se regenere en las
áreas que empiecen a mostrar rezagos.

1
Véase Carbonell, José. “Transición a la democracia, gobernabilidad y
federalismo en México. Cerrando el círculo”, Federalismo y regionalismo.
Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México,
unam, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 36.

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 Presentación

Los estudios también coinciden en advertir que el mo-

delo en donde la federación actúa como gran receptor de de-
mandas estatales de diversa índole y origen se encuentra al
límite, ya que existe una brecha de atención cuya tendencia
es hacerse más profunda cada vez. Esto es así debido a que las
respuestas que exige la ciudadanía para resolver los problemas
más urgentes se hallan en una instancia ajena a la autoridad
estatal y municipal, lo que se convierte en un dique que ter-
mina por debilitar la legitimidad política de ambas, y por
ende, debilita al régimen político en su conjunto.
La gobernabilidad democrática en los estados del país
necesariamente debe pasar por la atención de las demandas
ciudadanas más críticas, como lo son la seguridad, el comba-
te a la delincuencia, el desempleo y los servicios públicos. Su
atención no sólo es un acto mínimo de autoridad, sino un
elemento que permite la sana interacción sociedad-gobierno,
que es un fundamento eficaz de todo régimen democrático.
Cuando este fundamento empieza a fracturarse, los pro-
blemas con mayor incidencia e impacto social amenazan con
salirse de control. Al intentar encontrar soluciones efectivas y
de largo aliento, la autoridad gubernamental (federal, estatal o
municipal) advierte que las instituciones que se crearon para
combatir dichos problemas se han desviado de su cometido.
Esto nos lleva a otro asunto que es materia de análisis
intenso en los estudios aquí compilados, la necesidad de for-
talecer a las instituciones democráticas y a la autoridad gu-
bernamental a través de una más definida y racional división

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 Presentación

de competencias y facultades. El federalismo ya no puede sig-

nificar en la práctica la sumisión de un nivel de gobierno a
otro, sino al contrario, es a través de la actividad concurrente
y coordinada entre los diferentes ámbitos de gobierno como
el federalismo encuentra cauce y solidez.
La historia nos ha dado como lección que la concentra-
ción de poder por parte del Ejecutivo Federal no derivó en la
construcción de un Estado nacional fuerte, sino por el contra­
rio, las potencialidades de las regiones y los estados se vieron
frenadas por la voluntad centralista que en su afán por bene-
ficiar a unos descuidó a otros.
Las regiones y demarcaciones estatales de México han en-
trado en una dinámica de desarrollo económico, político y so-
cial de manera desfasada, pero hoy en día puede afirmarse que
todas las entidades del país están empeñadas en ofrecer mejores
niveles de vida, servicios y oportunidades a su población.
Este rezago económico de las diferentes entidades es
otro de los asuntos nucleares que abordan los estudios reali-
zados por los expertos de las cinco instituciones académicas
de México, mismos que ofrecen interesantes marcos explica-
tivos que nos permiten comprender las razones que lo moti-
varon y el por qué se tardó la iniciativa productiva en salir de
su letargo.
Otro aspecto no menos importante es la revisión jurídica
de la vigencia del arreglo institucional que significa el pacto
federal. Por definición, el federalismo sólo puede existir a través
de la voluntad de entes soberanos a unirse entre sí, sin subordi-

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 Presentación

naciones ni claudicaciones. El supremo poder emanado de este

arreglo fundacional sólo tiene razón de ser si ofrece las condi-
ciones para que la legalidad sea el parámetro de acción de todos
sus integrantes. No es un poder coercitivo de la iniciativa social,
por el contrario, es un garante para el desarrollo de ésta.
Cuando el poder federal concentra en nombre de la go-
bernabilidad y el desarrollo económico, lo que está provocan-
do es la subordinación de los integrantes que hacen posible
su existencia. Aunque parezca contradictorio, este esquema
centralista fue aplicado con relativo éxito por 70 años, no sin
provocar serios desajustes y desigualdades, que son hoy mate-
ria de atención prioritaria.
La lección que se deriva por haber relativizado los prin-
cipios federalistas en la práctica gubernamental durante tanto
tiempo puede dividirse en, por lo menos, cuatro tareas pen-
dientes que deben considerarse para alcanzar un auténtico
esquema federal:2 la tarea político institucional, la tarea fiscal,
la tarea administrativa y la tarea económica.
La primera tarea tiene que ver con la necesidad de que
el federalismo se traduzca en una distribución de competen-
cias y facultades diferente, en donde los gobiernos estatales y
municipales asuman roles más participativos. Este nuevo rol
es la respuesta al creciente nivel de democratización de la vida
nacional, que tiene clara incidencia para romper viejos mol-
des autoritarios de gobierno.

2
Carbonell, José, op. cit. pp. 36 y 37.

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 Presentación

La segunda tarea comprende la búsqueda de un punto

de equilibrio en la recaudación fiscal y una mejor distribu-
ción de los recursos públicos. La idea es romper con las iner-
cias que encarecen los recursos para las zonas más pobres y los
concentran en las regiones más prosperas.
El reto no es fácil, ya que implica alcanzar una política
de Estado que privilegie el desarrollo de los polos de baja
productividad con apoyo de los que se hallan en la vanguar-
dia, que son los pocos.
La tercera tarea es más técnica, y comprende el diseño y
la adopción de un modelo de gestión pública que evite des-
igualdades e incongruencias entre el centro y los estados. Esto
hace necesario una ambiciosa reestructuración administrati-
va que termine por eliminar las trabas, las duplicidades, la
tramitología y los nudos operativos que complican el desa-
rrollo de los proyectos sustantivos.
La cuarta y última tarea implica un radical cambio de
visión, en donde el Estado benefactor se desprenda de la tu-
tela que impide el desarrollo de la iniciativa social y privada.
El desarrollo regional debe convertirse en el eje de todas las
decisiones en materia productiva, a fin de superar los rezagos
históricos y las desatenciones que son herencia de una tradi-
ción en donde las inversiones tenían un destino caprichoso y
poco claro.
En este documento se plasman las principales ver­
tientes analíticas y conclusiones de algunos expertos en la
materia, que buscan ofrecer nuevos modelos de reingeniería

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 Presentación

política, económica y jurídica, que permitan impulsar al

federalismo como el nuevo marco de entendimiento y con-
junción de esfuerzos para retomar el camino del desarrollo
integral del país.
Confiamos que en sus páginas el lector encuentre moti-
vos para renovar el optimismo y la confianza en las institucio-
nes de la República y en sus principales autoridades, cuya
acción certera y constante se requiere hoy más que nunca.
Cabe mencionar que la iniciativa de los miembros de la
Conago ofrece una invaluable oportunidad de encontrar
nuevas aristas que permitan recomponer y retomar la ruta del
entendimiento y conjunción armónica de esfuerzos y respon-
sabilidades entre niveles de gobierno, que rompan las trabas
burocráticas y las inflexibles líneas de autoridad que debilitan
la acción y convierten cualquier iniciativa en mera intención
sin sustento.
Confiamos en que el esfuerzo analítico y reflexivo de los
investigadores aquí reunidos tendrá como fruto el ofrecer una
visión más integradora y actual que permita identificar las ma-
terias federalistas que requieren pronta atención y trabajo sos-
tenido, para brindar, en un plazo razonable, las soluciones y
respuestas que está demandando la sociedad mexicana.
Por último, queremos dejar constancia de nuestra grati-
tud por la invaluable participación de las cinco instituciones
académicas de México y a sus investigadores, quienes respon-
dieron con prontitud e interés a la invitación realizada por la
Conago.

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 Presentación

Estamos seguros que su aportación será piedra angular

y referencia obligada para tener un conocimiento más certero
y objetivo de los retos y las tareas pendientes que deben rea-
lizarse para lograr un pleno federalismo, más cercano al ideal
republicano y al diseño que los arquitectos de este país plas-
maron en la Carta Magna.

Secretaría Técnica

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 El federalismo
mexicano del siglo xxi
Fernando Pérez Correa

La adopción del régimen federal ha sido una decisión política

fundamental del pueblo de México, arduamente sostenida
a lo largo de casi dos siglos de vida independiente. Fue el
Congreso Constituyente quien lo adoptó en 1824; fueron los
pactos federales de 1857 y de 1917 quienes superaron los ti-
tubeos de la historia y lo confirmaron; en fin, son los sen­
timientos de la nación quienes hoy alientan su renovación
para construir el futuro.
Somos y seguiremos siendo, por voluntad del pueblo,
los Estados Unidos Mexicanos, esto es, “una República repre-
sentativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una federación…”.

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

I. La unión de autogobiernos,
esencia del régimen federal

La esencia de la organización federal, forma del régimen repu-

blicano, radica en la conformación de una red de regímenes
internos democráticos, articulados por un pacto constitucio-
nal de unidad, que da lugar a un nuevo orden de gobierno.
Esa es la lección de la historia. La federación aseguró en
Grecia la democracia de las ciudades y la preservación del
conjunto; en Roma fue la herramienta de la República para
integrar a ciudadanos libres, iguales y organizados en unida-
des autónomas, en un territorio unido y diverso.
Esa es la enseñanza de la doctrina. Montesquieu admiró
al régimen federal como una forma de go­bierno que adicio-
na a las libertades de las pequeñas Repúblicas la cohesión y
el poder de las grandes monar­quías, y reconoció en él una
forma pactada, mediante la cual diversas sociedades deciden
articularse para, sin renunciar a su autonomía, constituir un
todo unido, capaz de defender la seguridad del conjunto y
de sus componentes.
Esas fueron las ventajas que advirtieron los constitucio-
nalistas de 1824 al presentar el proyecto:

Darse cada pueblo a sí mismo leyes análogas a sus costum-

bres, localidad y demás circunstancias; dedicarse sin trabas a
la creación y mejoría de todos los ramos de prosperidad; dar
a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin di-

26

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 Fernando Pérez Correa

ficultades que oponía el sistema colonial y otro cualquier go-

bierno que hallándose a enormes distancias, perdiera de vista
los intereses de los gobernados; proveer a sus necesidades en
proporción a sus adelantos; poner a la cabeza de su adminis-
tración sujetos que, amantes del país, tengan al mismo tiempo
conocimientos suficientes para desempeñarla con acierto;
crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de segu-
ridad de los habitantes; terminar sus asuntos domésticos sin
salir de los límites de su estado; en una palabra, entrar en el
pleno goce de los derechos de hombres libres.

Así lo entendieron los creadores de la doctrina federal

moder­na, quienes destacaron entre los atributos del federalis-
mo, la cercanía y eficacia del gobierno, la libertad del ciuda-
dano, la seguridad del conjunto, y en fin, el equilibrio entre
sus componentes. El Federalista postuló la capacidad y mode-
ración de un régimen caracterizado por la multiplicación de
instancias de participación y de contrapesos gubernamenta-
les. Tocqueville destacó cómo la ciudadanía se hace activa y
participativa, cuando se ocupa de asuntos cercanos a sus in-
tereses. Finalmente, Mill observó que la democracia se forta-
lece con el orden federal, pues la instau­ración de niveles de
gobierno con soberanía impulsa la acción y el peso de la ciu-
dadanía en el proceso decisorio.
En la actualidad, el federalismo ha cobrado una nueva
significación: se ha constituido en un instrumento clave para la
unión de diversidades, ya sea mediante la articulación perdurable

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

de grandes intereses regionales o bloques comerciales, o bien

mediante la conformación de un régimen político idóneo
para la articulación de componentes pluriétnicos, multicul-
turales, plurinacionales y multirregionales diversos.
En suma, el régimen federal es una forma democrática,
sometida a la ley para hacer posible el gobierno común y el
autogobierno.

II.  La sociedad fluctuante

Repitamos: en 1824 México adoptó el régimen federal. El

artículo 4o. de la Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos estableció que: “La nación mexicana adopta para
su gobierno la forma de República, representativa, popular,
federal”. No se trató de una idea abstracta. Algunas juntas
provinciales ya habían expresado su adhesión al federalismo
o incluso proclamado la independencia de sus estados, acuer-
do que no revocarían, según expresaron, salvo si se adoptaba
el régimen federal. El propio estado de Chiapas había acudido
a una consulta plebiscitaria antes de decidir su incorporación a
la federación mexicana. En el Congreso triunfaron entonces
postulados asumidos ya por los estados y defendidos in situ,
entre otros, por Manuel Ramos Arizpe y Crescencio Rejón,
ambos firmemente apoyados por sus respectivas juntas pro-
vinciales. El primero había sido diputado a las Cortes de Cádiz
y presidió la comisión que formuló el proyecto, en 1823, al

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 Fernando Pérez Correa

restablecerse el Congreso; Rejón fue también diputado cons-

tituyente. Así, la opción escogida no fue ni una copia extra-
lógica del régimen norteamericano, ni una contrapropuesta
tendiente a prevenir el restablecimiento del antiguo régimen.
Como sabemos, las Cortes de Cádiz (que entre otras cosas
expidieron la Constitución de 1812 que estableció los ayun-
tamientos y las juntas provinciales), la recepción de las ideas
de la Ilustración, los desafíos de la vida económica y social de
las localidades (opuestas al proteccionismo metropolitano y
decididas a intervenir en el comercio internacional) y la expe-
riencia de la Revolución de independencia, dieron sustento a
la adopción del régimen federal.
Precisamente por eso, desde la consumación de la inde-
pendencia y muy particularmente por la promulgación del
pacto federal de 1824, se produjo la polarización entre repu-
blicanos y restauradores, liberales y conservadores, federalistas
y centralistas. Así lo acredita la presentación del proyecto de
1823: “La voz de la República federada se hizo escuchar por
todos los ámbitos del continente y el voto público por esta
forma de gobierno llegó a expresarse con tanta generalidad y
fuerza, como... (había ocurrido con) la independencia”. Estas
discrepancias dieron lugar a más de cuatro décadas de fluc-
tuaciones entre el régimen centralizado y la federación.
Apenas doce años después de su promulgación, la Consti­
tución fue reformada de facto. En diciembre de 1834, el Con-
greso fue disuelto y en 1836 una nueva asamblea expidió “Las
Siete Leyes”, célebres por la institución de un Supremo Poder

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

Conservador. Dichas leyes “constitucionales” restablecieron

el gobierno centralizado, suprimieron los congresos locales y
la elección de gobernadores. Predominó entonces un clima
de enfrentamiento civil y, poco después, se inició un ciclo de
intervenciones extranjeras abiertas y el desmembramiento
de los estados del norte. En noviembre de 1839 se empren­dió
formalmente la reforma constitucional, tentativa que no madu­
ró hasta 1843, con la aprobación de las “Bases Orgá­nicas”,
documento regresivo y despótico que agudizó la desunión y
la inestabilidad, clima que propició nuevas intervenciones. A
finales de 1844, se produjo una iniciativa de varios congresos
locales que exigieron nuevas reformas constitucionales. La
bancarrota fiscal, el encono de los enfrentamientos y los
antagonismos que suscitaba el Congreso exacerbaron la cris-
pación. En menos de 18 meses se sucedieron tres presidentes
de la República. Con esas circunstancias, en tanto se convo-
caba a un nuevo Constituyente, fue restablecida la Constitu-
ción de 1824. Instalado éste, se aprobó un Acta de Reformas
que introdujo el juicio de amparo y un procedimiento para
impugnar, con la intervención de las legislaturas, leyes decre-
tadas por el Congreso. En todo caso, el régimen federal fue
reimplantado. En 1853 se expidieron las Bases para la Admi-
nistración de la República que suprimieron nuevamente el
régimen federal y el sistema orgánico que le daba vida. Un
año después, el Plan de Ayutla buscó una salida permanente
a la crisis crónica. La iniciativa condujo a la instalación del
Congreso Constituyente en febrero de 1856. Un año más

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 Fernando Pérez Correa

tarde se promulgó la Constitución de 1857, cuyo artículo 40

estableció la República representativa, democrática y federal, en
los términos que habría de reproducir, inalterados, el artículo
40 de la Constitución de 1917 antes citado.
En el cuadro de esos años, el régimen federal fue com-
prendido como un pacto al servicio de la democracia, mediante
la unión en la nación de diversos autogobiernos locales.

III.  El nuevo desafío federalista

Sabemos que el Porfiriato conformó una dictadura centrali-

zada. La Revolución mexicana fue un movimiento que se
propuso precisamente restablecer el orden constitucional re-
publicano, democrático y federalista. El atropello de los de­
rechos municipales y el avasallamiento de los estados habían
sido fuente de irritación y resistencia, en particular en la pri-
mera década del siglo pasado. Por eso, además de la eficacia
del sufragio y la no reelección, la soberanía de los estados, el
autogobierno local y la autonomía municipal encarnaron
el proyecto democrático de la Revolución. Sus protagonistas
postularon que la integración y defensa de la nación podían
lograrse con la fuerza y el florecimiento de las localidades.
Los autores reconocen hoy en la Revolución un movimiento
de los estados contra el centro. La Convención Revolucionaria de
Aguascalientes no sólo se opuso a la dictadura: identificó en
los jefes políticos; es decir, en los operadores del gobierno

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

central, a un formidable obstáculo que impedía el desarrollo

democrático local. Todas las corrientes revolucionarias se
unieron alrededor del federalismo.
El impulso anticentralista destacó en la doctrina del mo­
vimiento de 1910. En el momento más crítico del cons­titu­
cionalismo, Venustiano Carranza decretó la reforma del artí-
culo 109 de la Constitución. El texto señaló al “municipio
libre, administrado por ayuntamientos de elección popular
directa y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y el
gobierno del Estado”, como base de la división territorial y la
organización política de la República; prohibió la reelección
de los gobernadores y precisó el mando de la fuerza pública
local. Este decreto fue insertado en el texto de 1917, cuyo
artículo 14 tran­sitorio llegó al detalle de suprimir las secreta-
rías de “Justicia” y de “Instrucción Pública y Bellas Artes”,
mientras el artículo 115 fue ampliado para asignar a los mu-
nicipios personalidad jurídica y libertad para administrar su
Hacienda. Más aún, mientras el artículo 3o. confió la educa-
ción a los “establecimien­tos oficiales”, el artículo 73 excluyó
a las autoridades federales del establecimiento y operación de
escuelas rurales, elementales, superiores y secundarias. En
fin, las autoridades locales recibieron diversas facultades en
materia agraria y laboral.

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 Fernando Pérez Correa

IV.  La restauración del federalismo centralizado

Recordemos que el régimen revolucionario perseguía objeti-

vos diversos. Entre éstos sobresalía el programa social, cuya
realización implicó un amplio mandato constitucional que
convirtió al presidente en el núcleo del nuevo régimen, he-
cho reforzado ulteriormente con la revisión sistemática de la
Constitución. Desde febrero de 1917, y hasta diciembre de
2000, las re­formas constitucionales ascendieron a 113, según
el cómputo de la Secretaría de Gobernación. Destacan entre
ellas las relativas al artículo 73, que enumera las facultades
del Congreso (y que establece el carácter federal de las mate-
rias en cuestión), con 38 modificaciones, es decir, un tercio
del total. La mayor parte de dichas enmiendas centralizaron
materias hasta entonces reservadas al ámbito estatal. Muchas
de las reformas a otros artículos, algunas de ellas por cierto
recientes, han introducido modificaciones relativas a educa-
ción, trabajo, reforma agraria, desarrollo económico, rectoría
del Estado, planeación, Poder Ejecutivo, gobiernos estatales,
municipio, seguridad nacional y pública, Poder Judicial y
amparo, en fin, procesos electorales y justicia electoral, que
han modificado también el equilibrio federal, al concentrar
nuevas atribuciones en el ámbito central.
Como hemos recordado, el proyecto nacional contenido
en la Revolución asignó al Ejecutivo de la Unión un conjun-
to de competencias y atribuciones decisivas. Entre ellas so-
bresalen el desarrollo económico y el comercio exterior. Cabe

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

destacar la reforma agraria, que implicó el establecimiento

de instituciones, procesos y resoluciones que transformaron
masi­vamente la tenencia de la tierra y la infraestructura pro-
ductiva. Análogas consecuencias tuvo la reforma laboral,
proyectada por el artículo 123 constitucional, que conllevó la
gradual construcción de un sistema de planteamiento y solu-
ción de discrepancias individuales y colectivas y el registro de
organizaciones sociales. Esta tendencia centralizadora se agu-
dizó con el transcurso de los años. Simultáneamente se im-
pulsó la expansión de la administración pública federal, que
incluyó la construcción, en virtualmente todos los sectores y
ramos de la economía y la sociedad, de un vastísimo sector
descentralizado y paraestatal, y más aún, el injerto y desarrollo
de las oficinas delegadas, que a la postre desplazaron a la admi­
nistración local. Adicionalmente, el presidente, de suyo jefe
de Estado, se hizo cargo del ejercicio de las facultades econó-
micas que le confirió la Constitución, en materias tales como
comer­cio internacional, banca, finanzas y seguros; comercio
interior y abasto, planeación y desarrollo, educación, salud,
vivienda, ecología, población, en fin, gestión del patrimonio
nacional. La profesionalización de las fuerzas armadas y la
conformación de una compleja red de organizaciones sociales
e instituciones políticas deben tenerse presentes para redon-
dear la idea sobre la magnitud del nuevo presidencialismo.
Hoy, la vitalidad y diversidad de las regiones, el pluralis-
mo, la reforma del Estado, han hecho irresistibles los objetivos de
la vuelta al equilibrio competencial y a la descentralización.

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 Fernando Pérez Correa

Aún así, se han impuesto nuevas líneas centralizadoras, entre

las que destacan recientemente la administración de justicia,
seguridad pública, procesos e instituciones electorales y co-
mercio exterior.

V.  El agotamiento del federalismo centralizado

Con todo, frente al proceso centralizador descrito, se abrie-

ron paso desde la década de los ochenta diversas tendencias
para restablecer la vocación gubernativa de los estados y mu-
nicipios. Son de advertirse tres planos distintos en los que se
ha producido este proceso. Uno ha sido el plano institucio-
nal, en donde se registran reformas de gran calado, como las
reformas municipales de 1982 y 1999, o las reformas políti-
cas de 1977 a 1996, por sólo mencionar algunas, y propuestas
como las grandes descentralizaciones emprendidas a princi-
pios de la década de los noventa en materia de educación,
salud y, con menos vigor, de política social. Otro plano ha
sido el de la complejidad ascendente de la sociedad mexica-
na, crecientemente urbana, diversificada, industrial y de servi­
cios, y sus expresiones políticas: el pluralismo, la competencia
electoral, la reforma acordada y, a la postre, la cohabitación y la
alternancia. A este orden pertenecen el sistema contemporáneo
de partidos, afianzado en la estructuración diversa de la socie-
dad, y la visible restructuración regional de las fuerzas políticas.
Este proceso, del cual la conformación misma de la Conago

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

es una expresión significativa, ha tenido una repercusión sen-

sible en la expansión de demandas de todo tipo y su represen-
tación especializada. A otro orden pertenece finalmente la
dinámica que han cobrado con gran intensidad las distintas
entidades federativas en la actividad económica y social, su
ubicación en los movimientos y procesos contemporáneos,
como la migración, la inclusión en el sector externo o la división
del trabajo, sin olvidar los rasgos sociodemográficos, étnicos
y culturales, que les son inherentes.
Como consecuencia de este complejo juego de factores,
las diversas tendencias locales han cobrado una autonomía
incontenible, que las instituciones actuales del federalismo cen­
tralizado no expresan adecuadamente. Por esta razón, desde
todos los rincones de la República se plantea la demanda de revi­
sar el sistema federal a fin de que atienda las nuevas aspiraciones
de las sociedades, los gobiernos y las economías de las entidades
federativas. Como hace dos siglos, y como a inicios del siglo
pasado, las voces del federalismo han cobrado el primer plano en
la agenda nacional.

VI. El federalismo del siglo xxi

La construcción del federalismo del siglo xxi es una tarea que

escapa a las solas instancias centrales y requiere la visión des-
de los estados. Precisamente destaca como la visión-objetivo del
federalismo del siglo xxi, el cumplimiento pleno del pacto

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federal y la actualización de sus cláusulas, es decir, el estable-

cimiento de las condiciones necesarias para hacer posible el
pleno autogobierno estatal. Lograrlo implica proporcionar a
cada entidad federativa los instrumentos republicanos, fisca-
les, técnicos y competenciales que les permitan liberar sus
potenciales y definir y acometer sus grandes tareas, apoyadas
en poderes capaces de realizar plenamente su vocación guber-
nativa. Esta es la tarea que ha hecho suya la Conago.

VII. La agenda federalista de la Conferencia

Nacional de Gobernadores

Franquear la vía a un federalismo pleno representa una tarea

compleja. El diseño y la ejecución de dicha tarea ha sido el
objetivo que explica la conformación de la Conago hace seis
años, y su reciente decisión de impulsar una agenda federalis-
ta. Precisar y desplegar la agenda implicará para la Conago:

1. Construir espacios plurales y participativos en cuyo interior

el diálogo permita fortalecer un federa­lismo cooperativo
entre los distintos órdenes de gobierno.
2. Diseñar políticas públicas que favorezcan el desarrollo lo-
cal y regional, y un modelo de desarrollo armónico, inclu-
yente, dinámico y sustentable.
3. Contribuir al diálogo, conciliación y consenso entre los
actores políticos del país.

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

4. Reestructurase a sí misma para ser más eficiente y comu-

nicarse mejor de cara a dichos actores.
5. Impulsar una agenda federalista para acelerar el desarrollo
integral de México, cuyas líneas fundamentales fueron
abordadas recientemente en cuatro foros temáticos:

a. Fortalecimiento y capacidad institucional de los go-

biernos estatales y municipales y nuevos mecanismos
de coordinación interinstitucional federación-estados.
b. Federalismo y descentralización en los ámbitos de segu­
ridad, justicia y desarrollo económico y agropecuario.
c. Federalismo hacendario y descentralización de las
finanzas públicas.
d. Federalismo y descentralización en materia de educa-
ción, salud y desarrollo social.

6. Convocar a todos los actores políticos, poderes y órdenes

de gobierno, instancias académicas y organizaciones de la
sociedad civil, sin distinción partidista o ideológica, para
revisar conjuntamente el diseño federalista actual y defi-
nir lo que deba ser construido, reformado o reforzado
para perfeccionar el equilibrio de poderes y las facultades
de los tres órdenes de gobierno.
7. Proponer un acuerdo nacional para el fortalecimiento del
federalismo.
8. Contribuir mediante los gobernadores, como sujetos e
interlocutores activos, participativos y propositivos, a la

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 Fernando Pérez Correa

definición y discusión de la agenda nacional, y como

constructores, a diseñar, proponer o implantar las refor-
mas estructurales que requiere el desarrollo del país.

VIII.  Las tareas del federalismo pleno

Hoy México demanda acuerdos y compromisos oportunos

y de fondo, superar las diferencias, fortalecer la confianza y
encauzar el esfuerzo hacia mejores niveles de desarrollo
y bienestar para todos los mexicanos y construir así una nue-
va etapa de la vida nacional mediante el trabajo compartido.
Para cumplir la agenda federalista hoy es indispensable
acometer una estrategia de corto y mediano plazo, a cuya
realización deberán ser convocados todos los sectores sociales,
fuerzas y recursos de cada entidad. Se trata, por una parte,
de reconstruir el proceso de reformas de las últimas décadas,
caracterizado por sus profundos efectos centralizadores, a fin
de restablecer el equilibrio competencial y sustantivo que
conduzca a las entidades federativas a asumir en plenitud su
vocación de autogobierno en el marco de la unidad federal.
Por otra parte, es preciso construir para el futuro, como ya se
ha dicho, una nueva ingeniería institucional que garantice
relaciones idóneas entre los distintos órdenes de gobierno,
de suerte que los ayuntamientos puedan también asumir en
plenitud sus propias potestades, los estados construyan por
procedimientos democráticos sus respectivos destinos, y se

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

garantice la unión de todos los mexicanos en una patria fede-

ral común, eficaz y cooperativa, en la que todos tengamos
cabida. Finalmente, es indispen­sable preparar, continuar o
culminar, según sea el caso, los procesos de descentralización
y ahondar en sus nuevas dimensiones; así como establecer
Haciendas públicas eficaces para dotar a las diversas entida-
des federativas con los recursos conducentes. La precisión de
esta estrategia y sus diversos componentes constituye el núcleo
del ejercicio compartido con los actores políticos del país,
que se propone para consolidar una nueva unidad nacional,
realizar la vocación del federalismo, y cumplir las tareas de la
democracia y la equidad.
Redistribución de competencias, ingeniería de las rela-
ciones interinstitucionales y descentralización, conforman el
guión metodológico para abordar los grandes temas fijados
por la Conago.

IX. Federalismo hacendario y descentralización

de la finanzas públicas

1.  Antecedentes

El tema de la Hacienda pública estatal ha sido fundamental

para la Conago. Ocupa el núcleo de la declaratoria de Maza-
tlán, documento suscrito por 20 gobernadores en agosto de
2001, casi un año antes de la fundación formal de la Confe-

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 Fernando Pérez Correa

rencia. El primer párrafo de dicha declaración enlistó a los

gobernadores participantes, quienes

expusieron la necesidad de impulsar una modernización de

las Haciendas públicas federal, estatales y municipales que
tenga como principal premisa la transferencia de potestades,
atribuciones, y responsabilidades a las entidades federativas
en materia de ingresos, deuda y gasto, con el fin de estar en
mejores condiciones de atender las aspiraciones y demandas
de los mexicanos.

En materia de acuerdos, concertaron impulsar una refor­

ma constitucional para “el otorgamiento de mayores facultades
tributarias a las entidades federativas y a los municipios… y
proponer la creación de una Comisión Federal de Presupues-
to, Financiamiento y Gasto Público en la Constitución... in-
tegrada por el presidente de la República y los titulares de la
32 entidades federativas...”. La Declaratoria registró ensegui-
da diversas propuestas en ocho capítulos, a saber, “en materia de
Impuesto al Valor Agregado (iva)”, “en materia de Impuesto
Sobre la Renta (isr)”, “en materia de isan”, “en materia de
Impuesto Especial de Producción y Servicios (ieps)”, “en ma-
teria de la Ley de Coordinación Fiscal”, “tenencia”, “loterías
estatales”, “deuda pública”, entre otros.
La misma línea se advierte en Cancún, Quintana Roo, con
la primera declaratoria, el 13 de julio de 2002. La Reunión
acordó constituir la Conago, informar sobre este hecho al

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presidente de la República y a los poderes Legislativo y Judi-

cial, confiar la coordinación de la Conago a dos gobernadores
anfitriones, el de la reunión en curso y el de la siguiente y,
finalmente, convocar a la siguiente reunión en Tlaxcala, con
una agenda en la que sobresalen la “reforma hacendaria para un
auténtico federalismo”, y temas de “finan­ciamiento para el desa­
rrollo”, “liberación arancelaria” y el “proyecto de presupuesto
para 2003”.
Es obvio, los gobernadores enfocaban la cuestión de sus
Haciendas públicas como el punto central de las insuficiencias
en sus elementos de trabajo y como el núcleo de sus demandas.
Es importante explicar por qué.
No es fácil atribuir a una iniciativa, momento, o trans-
formación particular el vuelco centralizador en materia de
ingresos y egresos. Tomó ocho décadas, por ejemplo, la sinuo-
sa adecuación del pacto federal; seis, la construcción y el par-
cial desmantelamiento del sector paraestatal; cinco, la centra-
lización hacendaria; tres, la institucionalización de las fuerzas
armadas, y una, la creación del partido revolucionario. Todos
estos procesos apuntalaron el presidencialismo centralizado y
cimentaron la construcción del Estado nacional. Con todo,
las convenciones nacionales fiscales condensaron, entre 1926
y 1946, la tendencia centralista en medio, tal vez, de un ge-
nuino propósito de racionalización y reordenamiento hacen-
dario. Más tarde, después de un prolongado receso, en 1972
con el acicate de las circunstancias, se reinició el ímpetu con-
ciliador, y nuevamente se reunieron las autoridades hacenda-

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 Fernando Pérez Correa

rias federales y locales, según un formato que, con variaciones

menores, perdura hasta nuestros días.
Después de 1947, los gobiernos federal y de los estados,
carecieron de un foro formal de negociación en el ámbito
hacendario. Al margen de los funcionarios de Hacienda,
nadie parece haberlo extrañado mucho. Dicha carencia no
había implicado tregua alguna en el proceso de centralización.
Al contrario, durante ese largo periodo, entre 1947 y 1972, se
centralizaron diversas materias como, entre otras, las apuestas
y sorteos, los impuestos especiales aplicados a la cerveza, la
producción de electricidad, el control de monumentos arqueo­
lógicos, artísticos e históricos, el régimen de construcción de
presas, la preservación del medio ambiente y el combate a la
contaminación, en fin, el desarrollo científico y tecnológico.

A.  Prosperidad centralizada

El “Milagro Mexicano” hinchó sus velas al iniciarse la Segun-

da Guerra Mundial, y se desplegó a lo largo de los siguientes
años, para llegar a su cúspide a fines de la década de los sesen-
ta. No es para asombrarse que durante esos años el problema
fiscal se haya desvanecido. El dinamismo de la economía
ofrecía una base impositiva en expansión que hacía innecesa-
ria la búsqueda de fuentes adicionales de recursos fiscales.
Entre 1947 y 1972 fue igualmente innecesario imaginar
un foro formal de negociación fiscal entre los estados y el

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

gobierno central. Pero la estrategia económica tenía graves

fallas estructurales. Los conflictos obreros menudearon en-
tonces; sin embargo, acaso lo decisivo haya sido la creciente
incapacidad de las políticas públicas para absorber las de-
mandas de los nuevos sectores urbanos y adaptar las institucio-
nes políticas a los intereses de una ciudadanía más alerta, par-
ticipativa y educada. En fin, diversos factores convergieron
con los instru­mentos de política económica para profundizar
la desigualdad en la distribución del ingreso.

B. Hacia un sistema coordinado

La crisis del 68 y sus secuelas tuvieron un efecto devastador

en las perspectivas del desarrollo nacional. El quiebre de la
legitimidad política obligó a buscar otro modelo. A partir de
1970 el gasto público excedió las fuentes disponibles de fi-
nanciamiento no inflacionario. Como resultado del gasto
público deficitario, la inflación creció aceleradamente. Des-
pués de haberse mantenido en rangos del orden de 5% anual
durante décadas, entre 1970 y 1975, el índice precios se in-
crementó 3 veces más rápido. En ese cuadro, la cuestión fiscal
volvió al centro de la agenda política. En 1972 el gobierno
federal decidió montar lo que sería el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, el cual se conserva hasta nuestros días.
Bianualmente entre 1972 y 1975; anualmente después, entre
1976 y 1992, aunque con interrupciones en 1982 y 1984, y

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 Fernando Pérez Correa

después bianualmente de nuevo, desde 1992, fueron convo-

cadas las reuniones nacionales “de tesoreros de estados coordi­
nados y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público”, que se con­virtieron, a partir de 1979, en reuniones
nacionales “de funcionarios fiscales”. El Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal terminó por ser un instrumento concer-
tado entre partes desi­guales. Su función más destacada con-
sistió en perfeccionar el sistema de participaciones, mediante
propuestas sometidas a un foro nacional, conducido por el
gobierno federal.
Pero este arreglo parecía agotarse. Entre 1970 y 1982 se
evaporó gradualmente el consenso y diversas fuerzas sociales
demandaron la renovación de las políticas, cuando no del sis-
tema. En el frente fiscal, las reuniones de funcionarios fiscales
abrieron un espacio permanente de consulta que aún se con-
serva. A lo largo del periodo 1972-2000, los funcionarios fisca-
les fueron los protagonistas del diseño y la evolución de un
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que no pudo encon-
trar, en un marco de crisis, respuestas oportunas y eficaces a las
demandas locales de recursos públicos.
El Sistema Nacional fue formalmente establecido por la
ley de 1978, e inició sus actividades en 1980. Desde entonces
se pasó de un sistema fiscal intrincado, con participaciones
basadas en porcentajes diferentes, según el tipo de impuestos,
a un sistema de participación basado en la recaudación fiscal
federal (recaudación federal participable), es decir, de un sis-
tema de Haciendas públicas locales y federal concurrentes, a

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

un sistema centralizado y prácticamente único, cuyas defi-

ciencias se han intentado paliar mediante el recurso a “trans-
ferencias” y otros dispositivos. Esta fórmula ha generado una
creciente inconformidad.
La continuidad y el cambio en materia fiscal pueden
apreciarse echando una ojeada a la primera reunión nacional,
realizada en 1972 en Chihuahua. Los considerandos explican
las razones que justificaron la convocatoria. Sobresale la con-
tinuidad de problemas, demandas y soluciones. El documen-
to final registró

un común denominador, consistente en la enorme brecha

que existe entre los escasos recursos que tienen los gobiernos
estatales, con posibilidades de expansión prácticamente nu-
las... y la cada vez más acelerada demanda de satisfactores
socioeconómicos que exige el propio desarrollo del país y su
explosivo crecimiento demográfico.

El texto invocó así la misma consideración que había

justificado cincuenta años antes la convocatoria a la Primera
Convención Nacional Fiscal, en 1926, y que plantearía casi
tres décadas más tarde, en 2001, el presidente Fox para justi-
ficar “la reforma hacendaria”. En el capítulo de “recomenda-
ciones”, dicha primera reunión propuso una gran variedad de
iniciativas que parecen pensadas para los días que corren hoy.
Recomendó, por ejemplo, “que la federación y los estados
resuelvan conjuntamente el grave problema económico que

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 Fernando Pérez Correa

representa actualmente el gasto de la educación pública, cuyos

incrementos anuales presentan una tendencia totalmente des­
proporcionada frente a la inelástica captación de recursos”.
En 1980, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
entró en vigor, aunque la reforma que lo instituyó fue aproba-
da desde diciembre de 1978. Quedó abrogado así el sistema de
participación de 1948, resultante de la Tercera Convención
Nacional Fiscal. La nueva ley se propuso (artículo 1o.):

Coordinar el sistema fiscal de la federación con los de los esta­

dos, municipios y Distrito Federal, establecer la participación
que corresponda... distribuir entre ellos dichas participacio-
nes; fijar reglas de colaboración... constituir los organismos
en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organi-
zación y funcionamiento.

El fondo general de participaciones está actualmente

constituido (artículo 2o.) “con el 20% de la recaudación fede-
ral participable que obtenga la federación en un ejercicio”. Las
participaciones se incrementan con 1% por los derechos co-
rrespondientes a la coordinación. La propia ley establece los
criterios de distribución entre los estados de dichas par­
ticipaciones. Estos criterios incluyen: el número de habitantes
de cada entidad, lo que cada una de ellas recauda y, a título de
compensación, un porcentaje menor, asignado “en propor-
ción inversa” a las participaciones a que se refieren los criterios
precedentes. Adicionalmente, la ley establece las condiciones

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

en que los estados se adhieren al Sistema Nacional de Coordi-

nación Fiscal: un convenio aprobado por el Congreso corres-
pondiente. Los estados reciben adicionalmente los “fondos de
aportaciones federales” que, según el artículo 25 son siete:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y

Normal.
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal.
V. Fondo de Aportaciones Múltiples.
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos.
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los
Estados y del Distrito Federal.

La propia ley establece las fórmulas y procedimientos para

precisar las aportaciones de dichos fondos que corresponden a
cada estado. Conviene añadir que, por la vía del Presupuesto de
Egresos, la Cámara de Diputados ha establecido desde 2000 un
programa de apoyo para el fortalecimiento de las entidades
federativas, con la idea de sustentar las inversiones y el sanea-
miento financiero. En conjunto, el total de los recursos que
reciben los estados, vía las participaciones y las aportaciones,
asciende a cerca de un tercio del gasto total de la federación.

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Conviene indicar que el Impuesto al Valor Agregado

(iva) entró en vigor igualmente en 1980. En consecuencia, si
se recuerda que este impuesto es un tributo federal, centraliza-
do, ajeno a toda consideración regional o local, y que, además,
la otra gran fuente de ingresos fiscales es el Impuesto Sobre la
Renta (isr), igualmente centralizado, se tendrá una idea fiel del
balance que arroja hoy cerca de un siglo de reformas fiscales:
el desmantelamiento de las Haciendas estatales. Por lo demás,
recordemos la constelación de impuestos especiales y específicos
que recauda la federación como resultado del proceso centrali-
zador consagrado por sucesivas reformas constitucionales.

2. Propuestas

Las razones que justificaron la intervención de las autoridades

federales en varias fuentes impositivas, mediante diversas re-
formas al artículo 73 constitucional, entre ellas la fracción
XXIX, han dejado de tener vigencia. Nada justifica que la fede­
ración establezca contribuciones en los cinco rubros de dicha
fracción y en las siete modalidades de impuestos especiales ahí
incluidas. De hecho, en algunos casos convendría establecer
dichos rubros como facultades concurrentes, mientras que en
otros más lo que corresponde es la supresión de la reforma y la
vuelta a la situación previa. Tal es el caso de las facultades
concedidas a la federación en materia de industria cinemato-
gráfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, inter­vención

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

y servicios financieros, así como los impuestos especia­les sobre

producción y consumo de tabacos labra­dos, gasolina y otros
productos del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y su fer-
mentación, explotación forestal, y, finalmente, producción y
consumo de cerveza (véase anexo).
Por otro lado, es oportuno descentralizar las funciones de
supervisión y evaluación de las instituciones de banca, crédito,
fianzas y seguros, que operan en el ámbito de un estado.
Es de particular importancia respetar el mandato estable-
cido en la fracción IV del artículo 115 constitucional, que asig-
na a los municipios las contribuciones incluyendo tasas adicio-
nales sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento y
división, consolidación, traslación y mejora, etcétera. También
conviene recordar que las participaciones federales serán cu-
biertas por la federación a los municipios de acuerdo con las
bases, montos y plazos que determine cada legisla­tura. En esta
materia, el Congreso federal es incompetente. Estos puntos
ilustran la propuesta de reconstruir sistemáticamente el cami-
no recorrido por el federalismo centralizador, con la idea de
redistribuir las atribuciones que al menos hoy ya no se justifi-
can, lo que implica la revisión del artículo 73 constitucional.
Otros puntos cruciales se refieren a los alcances de las
prohibiciones que la Constitución establece para impedir que
los estados celebren alianzas entre sí, o contraten obligaciones
o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o
particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda
extranjera o fuera del territorio nacional; como cuando se des-

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 Fernando Pérez Correa

tinen a objetos distintos de inversiones públicas productivas.

Alguna de estas prohibiciones ameritan matices y, en todo
caso, una ley reglamentaria acordada con los estados, que cla-
ramente señale y acote su aplicación a casos concretos. Iguales
apremios implica la regulación de la deuda pública de los es-
tados y municipios y la gestión de fondos específicos.
Desde luego, consideración especial amerita la capacidad
de los estados para establecer fuentes propias de ingreso, a la
luz de las medidas restrictivas propias de los convenios de ad-
hesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, fundadas
en la ley correspondiente. Aunque esta cuestión pudiera ser
dirimida en el cuadro de las controversias previstas en el artícu-
lo 105 constitucional, se trata, sin duda, de un tema que debe
ser parte constitutiva de la agenda de diálogo y construcción
de consensos de los gobiernos locales y la federación.

X. Federalismo y descentralización en los ámbitos

de seguridad, justicia y desarrollo económico
y agropecuario

1. Antecedentes

Por lo que se refiere a las materias de seguridad y justicia,

la reforma reciente y de gran calado más importante fue
promulgada en diciembre de 1994. El nuevo texto constitu-
cional en materia de justicia amplió las facultades de la Corte

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para conocer de las acciones de inconstitucionalidad que ten-

gan por objeto plantear la posible contradicción entre una
norma de carácter general y la Constitución, y fijó los plazos
de dichas acciones, los actores que podrán ejercitarlas y las
condiciones requeridas para declarar la invalidez de las nor-
mas impugnadas; para conocer de las controversias suscitadas
entre los distintos órdenes de gobierno y entre los distintos
poderes locales o federales; estableció el Consejo de la Judica-
tura Federal para encargarse de la administración, vigilancia
y disciplina del Poder Judicial, y definió su organización, ob-
jetivos, facultades e integración, la duración en el cargo de
sus magistra­dos, y, en fin, su competencia para ser árbitro en
los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores.
La reforma constitucional en materia de seguridad pública
determinó que se trata de una función a cargo de la fede­
ración, el Distrito Federal, los estados y municipios en sus
respectivas áreas de competencia, y quedaron obligados a
coordinarse en términos de la ley federal correspondiente
para establecer un Sistema Nacional; para este propósito,
como ha sido habitual, se reformó el artículo 73 constitucio-
nal para confiar al Congreso de la Unión la facultad de expe-
dir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la
federación, el Distrito Federal, los estados y municipios en
materia de segu­ridad pública, así como para organizar a las
instituciones de segu­ridad pública en el ámbito federal. La
nueva Ley Federal de Seguridad Pública estableció un Consejo
Nacional.

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 Fernando Pérez Correa

Ha sido el tema de seguridad pública el que ha destaca-

do entre las cuestiones regularmente planteadas en las reunio-
nes de la Conago. Además, la cuestión se ha visto envuelta en
diversas controversias originadas en la disposición de recursos
y las acciones inconsultas tomadas por los funcionarios federa­
les del sistema, y aplicadas en las entidades federativas. Desde
marzo de 2006, con la aprobación de la agenda de la Comi-
sión de Seguridad Pública se han precisado ciertos objetivos:
el estudio y evaluación de los programas de seguridad pública
vigentes; el estudio y propuestas en materia de seguridad públi­
ca, y procuración y administración de justicia; los mecanismos
de captación, distribución y optimización de recursos; la
coordinación entre autoridades de los tres órdenes de gobier-
no; la prevención del delito y la participación ciudadana; la
coordinación con organismos y entidades dedicados al estudio
e investigación de la seguridad pública y los derechos huma-
nos y, finalmente, el estudio y propuestas en materia peniten-
ciaria y de reinserción social.
En materia de desarrollo económico, no debemos olvi-
dar que la Constitución reconoció desde su origen la fra­
gilidad del Poder Ejecutivo, ampliamente ilustrada por los
constitucionalistas de la época, y ciertamente agudizada con
los enfrentamientos armados. Otorgó, en consecuencia,
enormes facultades al presidente de la República para dirigir
el desarro­llo económico nacional en los artículos 27, 28 y 89
constitucionales y, en particular, en cuestiones impositivas
a través del artículo 131, que fue reformado en 1951 para

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

ampliar las facultades del Ejecutivo Federal, a quien el Con-

greso quedaba autorizado a concederle facultades extraordi-
narias para regular la economía del país, el comercio exterior
y la estabilidad de la producción nacional. Consecuentemen-
te, la centralización del desarrollo nacional fue abrumadora,
en particular bajo la gradual construcción de un vastísimo
sector paraestatal. En 1983 fue promulgada una reforma
constitucional de gran aliento que encomendó al Congreso y
al Ejecutivo de la Unión la rectoría del desarrollo nacional
y la reglamentación y conducción el sistema nacional de pla-
neación democrática.
No conviene omitir que además de las facultades de la
federación para dirigir el desarrollo económico en general,
la reforma agraria y el desarrollo agropecuario implicaron la
atribución a los poderes centrales de una serie de potestades
avasallantes. Para invocar sólo un ejemplo, la fracción XIX
del artículo 27 constitucional estableció que:

Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites

de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de
éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más nú-
cleos de población; así como las relacionadas con la tenencia
de la tierra de los ejidos o comunidades... La ley establecerá un
órgano para la procuración de la justicia agraria.

La fracción XX, promulgada en 1983, adicionó nuevas

potestades, al establecer que:

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 Fernando Pérez Correa

El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural

integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la
población campesina el bienestar y su participación e incor-
poración en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad
agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con
obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capa-
citación y asistencia técnica. Asimismo, expedirá la legisla-
ción reglamentaria para planear y organizar la producción
agropecuaria, su industrialización y comercialización, consi-
derándolas de interés público.

Seguridad, justicia, desarrollo económico y desarrollo

agrope­cuario, constituyen áreas claves de poder que afectan
particularmente a los estados y a las localidades. Constituyen,
además, materias cuya gestión reclama no solamente el em-
pleo de recursos cuantiosos, sino también el establecimiento
de procedimientos y criterios de decisión y asignación de re-
cursos decisivos para la satisfacción de la población y la esta-
bilidad de la sociedad. En pocas áreas como en la seguridad
pública, la justicia pronta y expedita, el empleo y la prosperi-
dad que resultan del desarrollo económico, y los niveles y la
calidad de vida que determina el desarrollo agropecuario, re-
sulta justificado el federalismo y el municipalismo, y resulta
lesiva la gestión remota, descentralizada y en muchos casos
ajena, propia de los regímenes centralizados. En este ámbito se
impone la revisión de la distribución de competencias, la
descentraliza­ción de facultades, recursos y programas específi-

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cos y también la remodelación del sistema federal para poner-

lo a la altura de un mecanismo cooperativo y eficaz.

2. Propuestas

En el Foro de Saltillo convocado por la Conago se concluye-

ron las siguientes propuestas:

A. Seguridad

1. Transitar a un federalismo de coordinación y no de subordi­

nación en el que haya una nueva y más eficiente distribución
de funciones que establezca relaciones intergubernamen-
tales más equitativas y mayor claridad en las facultades
correspondientes.
2. Revisar la integración del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, en atención a las reformas al artículo 21 consti-
tucional, a fin de garantizar facultades plenas a los go-
biernos de los estados, y fortalecer un concepto de segu-
ridad pública basado en la procuración y administración
de justicia, así como en mecanismos efectivos de preven-
ción del delito.
3. Realizar las modificaciones legales pertinentes, a fin de
permitir la celebración de acuerdos de colaboración y coope­
ración en materia de seguridad pública entre entidades
federativas locales y extranjeras, con el objetivo de diversi-

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 Fernando Pérez Correa

ficar esfuerzos y fuentes de ingreso para el combate a la

delincuencia.
4. Brindar certidumbre en las asignaciones del Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública, estableciéndose
un ponderador irreductible que permita su incremento
anual y no esté sujeto a decisiones discrecionales. Asimis-
mo, se propone un tratamiento similar para la regulación
permanente del Subsidio para la Seguridad Pública Mu-
nicipal, que permita incrementar la aportación federal y
se beneficie a más municipios del país, sin que se afecte el
principio de interposición de las entidades federativas
entre la federación y los municipios.

B. Administración y procuración de justicia

1. Respecto de la reforma constitucional en materia de jus-

ticia penal, publicada el 18 de junio de 2008, se analiza-
ron sus cualidades y defectos, en particular por lo que se
refiere al juicio oral. En la discusión, se destacaron las
virtudes y oportunidades que plantea la reforma, así
como los enormes retos que implica y los impactos eco-
nómicos y sociales que puede generar. Por esta razón, se
señaló la necesidad de exigir que se destinen a los poderes
judiciales de los estados y a las procuradurías previsiones
presupuestales suficientes para la implementación de la
reforma, fondos que deben ser distintos e independientes
de los destinados a seguridad pública.

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2. En cuanto a la redefinición de competencias concurren-

tes entre la federación y los estados, se destacó que para
el caso de las entidades federativas es necesario atender
aspectos que originalmente corresponden a la federación,
velando por una adecuada transferencia de los recursos
económicos necesarios para cumplir con la función de
administrar e impartir justicia. Ello, si se contempla que
los asuntos federales (mercantiles) que atienden los juz-
gados del fuero común superan en número a los de su
propia competencia; mientras en materia penal los asun-
tos de mayor impacto social del orden federal son atendi-
dos por las procuradurías de los estados y es hasta el final
que los retoma la federación.
3. Respecto de futuras reformas a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, los congresos de los esta-
dos deben tener una participación activa y no limitarse a
aprobar o desaprobar los correspondientes decretos.

C. Desarrollo económico

1. Destinar el 50% del recurso total aprobado para el Fondo

de Pequeñas y Medianas Empresas (pyme) a proyectos esta­
tales y facultar a los subcomités técnicos estatales para aprobar
los proyectos que el sector productivo demanda; agilizar
la normatividad para la disposición y ejecución de recur-
sos federales, establecer esquemas de asignación transpa-
rentes y evitar la discrecionalidad en todos los programas

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federales; revisar la vocación y el papel que juegan las dele­

gaciones federales para que, en caso de que su operación
sea pertinente, cuenten con el marco legal y funcional de
trabajo eficaz y contribuyan con las entidades a impulsar
su desarrollo económico.
2. Reformar las leyes de Planeación, Coordinación Fiscal y
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
para permitir que los estados participen en el proceso de
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, los progra-
mas regionales y sectoriales, y en los proyectos anuales
de presupuesto, mejorando así la concurrencia en el sis-
tema hacendario. Es necesario que exista congruencia
entre el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estata-
les y municipales de la materia.
3. Proponer que el decreto de aranceles para las regiones y
franjas fronterizas, a vencer en diciembre de 2008, así
como las implicaciones a la Ley General del iva que de él
derivan, continúen vigentes a fin de que se permita se-
guir con la diferenciación de los aranceles y del iva entre
estas zonas y el resto del país. Esto permitirá mantener
un esquema de competitividad en las zonas fronterizas.
4. Dotar a los estados de verdaderos instrumentos de fo-
mento económico para gestionar de manera más eficiente
los recursos a fin de desarrollar su vocación y potenciali-
dades productivas.
5. Adecuar y homologar el marco institucional de la mejora
regulatoria a fin de proteger la actividad económica local

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frente a la competencia desleal externa, y hacer más efi-

cientes y competitivas a las regiones; simplificar la adminis­
tración e implementar esquemas de evaluación de estos
marcos regulatorios.

D. Desarrollo agropecuario

1. Replantear las reglas de operación de programas de Sa-

garpa 2008 y emitir nuevas, con visión federalista, que
otorguen a los estados la facultad de definir los estratos
de productores, porcentajes y montos de apoyo, así como
los criterios de calificación, previa consulta con las orga-
nizaciones de productores, beneficiarios e instituciones
especializadas. Para los próximos ejercicios, se propone
respaldar la propuesta de reformar la Ley Federal de Res-
ponsabilidad Hacendaria para establecer la obligación
del gobierno federal de anexar al proyecto de Presupuesto
de Egresos las reglas de operación de los programas co-
rrespondientes, a efecto de ser sometidas al análisis de la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
2. El principio de soberanía alimentaria debe reconocerse
como la base de las políticas del campo de manera que se
impulse decididamente la producción nacional con pro-
yectos de gran visión y largo alcance. Un ejemplo claro es
el Plan Hidráulico del Noroeste, que ampliaría la fron­
tera agrícola en el noreste de México en más de 800 000
hectáreas para nuevos cultivos, generaría más de 2700

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megawatts/hora de energía eléctrica limpia y permitiría

disminuir entre un 30% y un 45% la importación de maíz,
trigo y sorgo.
3. Iniciar de inmediato un proceso de transferencia de fa-
cultades y recursos federales a las entidades federativas,
en materia de desarrollo agropecuario, encaminado a su-
primir las delegaciones federales de la materia.
4. Promover los presupuestos multianuales para el sector
agropecuario, para garantizar la continuidad de los pro-
gramas regionales, evitar modificaciones a las reglas de
operación de dichos programas en cada ejercicio, y ase-
gurar la entrega oportuna de los recursos y en una sola
exhibición.
5. Con relación al pari passu de aportación federal-estatal,
insistir firmemente en el respeto de la Secretaría de Agri-
cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimenta-
ción (Sagarpa) al Presupuesto de Egresos de la Federación
2008, y a los puntos de acuerdo de las reuniones de la
Conago con el gobierno federal del 3 de abril y 22 de
mayo de 2008, para complementar los recursos federa-
les, con la participación de los beneficiarios y los recursos
locales de apoyo al campo, y motivar la firma de los ane­
xos técnicos de ejecución del programa para 2008 en los
22 estados restantes. En tanto se firman los anexos, se
solicita a Sagarpa prorrogar la apertura de ventanillas.

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XI. Federalismo y descentralización: educación,

salud y desarrollo social

1. Antecedentes

La política social, en particular la educación, fue la materia que

abrió las puertas a la centralización. En efecto, independiente-
mente de su justificación, la primera reforma a la Constitu-
ción de 1917 modificó en junio de 1921 la fracción XXVII
del artículo 73, para facultar al Congreso de la Unión a estable­
cer, organizar y sostener escuelas rurales, elementales, superiores
y secundarias, y otorgar a la federación jurisdicción sobre los
planteles que establezca, sostenga y organice.
Por otro lado tenemos a la vivienda, sobre la cual el ar-
tículo 4o. reza: “Toda familia tiene derecho a gozar de vivien-
da digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y
apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”.
Tampoco los demás rubros de la política social están
exentos del impulso centralizador. En el sector salud, la centra­
lización avanzó con el artículo 73, ahí fueron claves las reglas
establecidas para el funcionamiento del Consejo de Salubri-
dad General (fracción XVI) que dieron la base “para que el
Ejecutivo Federal conduzca el combate a las epidemias, la po-
lítica sanitaria preventiva y la previsión de las dependencias”.
Sin embargo, ha sido a través del artículo 4o. como la
política de salud se ha centralizado de forma contundente.
La reforma promulgada en diciembre de 1983 adicionó un

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párrafo penúltimo, que postuló el derecho universal “a

la protección de la salud”; al mismo tiempo estableció que la
ley definirá “las bases para el acceso a los servicios de salud y
establecerá la concurrencia de la federación y las entidades
federativas en materia de salubridad general, según lo dispo-
ne la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”. Esta
fracción precisa desde 1917 que el “Consejo de Salubridad
General dependerá directamente del presidente de la Repú-
blica, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus
disposiciones generales serán obligatorias en el país”.
A pesar del largo periodo de transición que implicó la
pluralidad, la cohabitación y la alternancia, todavía en marzo
de 2000, hubo una nueva reforma al artículo 4o. La adición
postula que “los niños y niñas tienen derecho a la satisfac­
ción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y
sano esparcimiento para su desarrollo integral”. Aunque los
ascendien­tes, tutores o custodios tienen el deber de preservar
estos dere­chos, “el Estado proveerá lo necesario para propiciar
el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus
derechos”. El Estado otorgará facilidades a los particulares
para que coadyuven al cumplimiento de dichos derechos.
En el terreno específico del desarrollo social, la clave de
la centralización está en la reforma promulgada en febrero
de 1983, particularmente por lo que se refiere a los nuevos
artículos 25 y 26. Según el primero, “corresponde al Estado, la
rectoría del desarrollo nacional”. El Estado planeará, condu­
cirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional,

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y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que

demande el interés general”; en fin, sus atribuciones estarán
regidas por una ley federal que establecerá los mecanismos
que faciliten la organización y expansión de la actividad eco-
nómica del sector social, y alentará y protegerá la actividad de
los particulares. El nuevo artículo 26 constitucional, institu-
yó el sistema nacional de planeación democrática del desarro-
llo nacional que, mediante la participación de los diversos
sectores sociales, formulará un Plan Nacional de Desarrollo.
El párrafo tercero faculta al Ejecutivo para establecer los pro-
cedimientos de participación y consulta para la formulación
del Plan y sus programas; la ley facultará al Ejecutivo Federal
para coordinar “mediante convenios con las entidades federa-
tivas” las acciones a realizar para la elaboración y ejecución de
la planeación nacional.
La misma reforma de 1983 adicionó el artículo 27 con
la fracción XX, referente a la materia agraria y agropecuaria.
En ella, se confiere al Estado la promoción de las condiciones
para el desarrollo rural integral, generar empleo y garantizar
a la población campesina el bienestar y su participación e
incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la acti-
vidad agropecuaria y forestal, para lo cual expedirá una ley
reglamentaria.

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2. Propuestas

En el reciente Foro de Morelos sobre estos temas, se acorda-

ron las siguientes propuestas:

A. Educación

La Conago aprobó en mayo de 2007 la agenda temática para

su Comisión de Educación. Cuatro fueron los asuntos acor-
dados sobre el tema desde 2002: elaboración de un nuevo
Acuerdo Nacional para la Educación; abatimiento de los re-
zagos educativos; políticas públicas para elevar la calidad
educativa, y negociación salarial única.
En el pasado Foro de Morelos, para redefinir dicha
agenda, se precisaron 6 propuestas, que habían sido recurren-
tes en las plenarias de la Conago desde finales de 2006.

1. La primera se refiere a la “Alianza por la Calidad de la

Educación”, cuyo propósito es transformar “profunda-
mente” el sistema educativo mexicano bajo una lógica
federalista, al atender los elementos particulares de cada
entidad federativa, incluida la sociedad civil. Esto im-
plica apoyar escuelas con problemas específicos, procu-
rar la infraestructura necesaria para el aprendizaje, la
capacitación docente y los estímulos al profesorado, y
seleccionar a los mejores docentes para ocupar las plazas
vacantes.

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2. La segunda propuesta reclama establecer bases claras que

permitan asignar prioritariamente los recursos educati-
vos a satisfacer las necesidades reales de los educandos,
disminuyendo el gasto que en la actualidad implica el ex-
cesivo aparato burocrático y la duplicación de funciones
entre esferas públicas.
3. El tercer elemento prioritario consiste en reconocer, des-
de cada uno de los niveles de la esfera pública, a la familia
como institución fundamental de la sociedad. Esto debe
ser promovido y fortalecido por políticas públicas y orde-
namientos jurídicos específicos, claro está, sin suplir la
función educativa del Estado, sino participando de ma-
nera complementaria.
4. Un instrumento determinante en materia educativa es la
homologación de los programas educativos. Con ello se
alcanzarían objetivos fundamentales como un sistema efi-
caz de evaluación, capaz de ofrecer el “reconocimiento de
los estudios de los diferentes niveles entre instituciones,
entidades federativas y, a futuro, entre países distintos,
respetando y reconociendo las particularidades de cada
uno, pero también subsanando sus deficiencias, para for-
talecer así el federalismo”.
5. La participación ciudadana es otro factor para un federa-
lismo fuerte. En el caso de la educación, los consejos de
participación social contemplados en la Ley General
de Educación son un instrumento determinante. Para
ello sería necesario:

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Concientizar a la comunidad educativa de la importancia de

la participación en los consejos escolares, capacitar a sus inte-
grantes, establecer mecanismos de comunicación virtual que
faciliten la integración y la asignación de responsabilidades y
establecer objetivos claros que contribuyan a elevar la calidad
de la educación.

En fin, el papel de las redes sociales debe ser recono-

cido como actividad complementaria a la acción eficaz
del gobierno en sus distintos niveles, fortalecida a partir de
la vivencia de valores.
6. Por último, ante la aparición de un ambiente constructi-
vista del estudio, propio de la sociedad de la informa-
ción, se propone que las escuelas propicien un ambiente
educativo para el desarrollo de capacidades individuales y
el trabajo en equipo; se asegure el acceso libre y gratuito
a conocimientos y herramientas informáticas; paralela-
mente al aprendizaje de técnicas informativas, quienes
participen en dicha educación asumirán reglas éticas y
legales para su uso; el principal objetivo será que los estu-
diantes desarrollen estrategias y herramientas intelectua-
les perdurables para toda su vida; el principal perfil del
profesor será consultivo y orientador; los padres de fami-
lia tampoco dejarán de estudiar, renovar y ampliar sus
conocimientos de manera permanente.

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B. Salud

Al igual que la educación, el tema de la salud ha sido recu-

rrente desde la fundación de la Conago. Los problemas
estructurales y los coyunturales llevaron a la comisión res-
pectiva, a la propuesta de una agenda temática en febrero de
2007: universalidad del acceso a la atención médica, regio-
nalización para atender los problemas de salud, políticas de
salud a nivel nacional, alineación y convergencia de las polí-
ticas de salud con el sector educativo y, finalmente, rectoría
de la Secretaría de Salud.
En la mesa de Salud del reciente foro de Morelos se
concretaron ocho grandes conclusiones:

1. La descentralización es un proceso dinámico entre el cen-

tro y la periferia, que ha necesitado de tiempo para que
los estados establezcan los elementos requeridos para un
equilibrio responsable y el impulso a políticas públicas
más eficientes.
2. En este sentido, a partir de la descentralización se debe
llegar a la universalización de servicios de salud con equi-
dad, calidad y seguridad para el paciente, para lo cual es
crucial la coordinación entre los distintos prestadores de
servicios de salud (imss, issste, ss). En el proceso, el se-
guro popular puede favorecer estratégicamente el desa-
rrollo eficaz de los sistemas estatales, al tiempo de servir
también en el proceso de descentralización.

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3. Se reconoce que la salud es un sector donde realmente se

puede observar un avance en la descentralización. El
marco jurídico contempla, además, leyes estatales diferen-
tes que representan una oportunidad que es mejorable.
4. Las diversas reformas jurídicas descentralizadoras con las
que ha contribuido el Poder Legislativo acreditan volun-
tad política en materia de salud. Por eso es fundamental
el papel de los secretarios para ubicar el tema de la salud
en la agenda del gobierno como factor de crecimiento y
desarrollo del país.
5. A pesar de lo anterior, no deja de reconocerse que existen
factores que han limitado el proceso descentralizador y
que dependen de la condición particular de cada estado.
Sin duda, la política laboral presenta un fuerte compo-
nente centralizador.
6. La participación ciudadana y la transparencia adecuada
en el flujo de los recursos son factores clave para una ma-
yor eficiencia y eficacia en los sistemas locales de salud.
7. Precisamente, no puede fortalecerse el federalismo sin
definir con claridad las responsabilidades y ámbitos de
acción de cada uno de los órdenes de gobierno, para
generar el espacio de decisiones transferido a los estados
y compartir la responsabilidad en la construcción de un
sistema de salud. Lograrlo requiere una coordinación efi-
caz y un adecuado marco jurídico que se reorienten hacia
el paciente y hacia una atención menos curativa y más
preventiva.

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8. Finalmente, como un valor autónomo, los foros subraya-

ron la necesidad de fortalecer los recursos humanos, sin los
cuales no habrá una buena organización en el sistema de
salud. Esta responsabilidad compete a las universidades.

C. Desarrollo social

A pesar que la Conago no ha constituido una comisión especí­

fica de desarrollo social, las agendas respectivas de las comisio­
nes del Campo y de Seguridad Social y Pensiones convergen
en los temas de desarrollo social. La agenda de la primera,
aprobada el 27 de noviembre de 2006, incluye: federaliza-
ción; reglas de operación; comercio internacional; presupues-
to; atención al Acuerdo para el Campo; enmiendas a la Ley
del Seguro Social; censo agropecuario; Sistema Nacional de
Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria; problemática
del sector cañero; producción rural; desarrollo social en el
campo; gestión del desarrollo.
Por su parte, la Comisión de Seguridad Social y Pensio-
nes aprobó, el 19 de mayo de 2006, los siguientes puntos:
asumir la reforma a la seguridad social como una política de
Estado que no esté sujeta a los vaivenes económicos, ciclos
políticos electorales ni a posiciones partidistas o intereses par-
ticulares; realizar una reforma oportuna y gradual que cuente
con los consensos necesarios y sea una política duradera y
de largo plazo, en la que no pueda haber mayor dilación, que
busque detener oportunamente el alarmante crecimiento

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de los pasivos jubilatorios y pensionarios, a través de nuevos

esquemas sustentables de pensiones para las futuras genera-
ciones; construir las reformas aprovechando las experiencias
exitosas de algunos estados y de otras naciones, y promovien-
do la participación de las organizaciones laborales desde el
diseño mismo de las reformas; procurar la comunicación y
colaboración entre los diferentes sistemas de seguridad social
que existen en el país, incrementando la cobertura, optimi-
zando la infraestructura médica y logrando la portabilidad de
los beneficios pensionarios para que los trabajadores no pier-
dan sus derechos adquiridos al cambiar de sistema; constituir
en el mediano plazo una instancia de evaluación y seguimien-
to, integrada inicialmente por directivos y expertos de insti-
tuciones federales, estatales y paraestatales, sin detrimento de
las que ya existan y a las cuales se invitará para que se sumen
a ésta; revisar el financiamiento de los servicios de salud adscri­
tos a la seguridad social, entendiendo que la problemática
financiera en materia de salud tiene una dinámica diferente a
la de los regímenes de jubilaciones y pensiones, pero no por
ello menos apremiante; estudiar las alternativas que permitan
incrementar la cobertura de los esquemas de seguridad social,
así como los mecanismos pertinentes para costear con respon­
sabilidad fiscal, programas sociales que combatan la pobreza
extrema en la población de la tercera edad; lograr mayores
recursos para el saneamiento de los sistemas estatales de pen-
siones, haciendo un llamado al gobierno federal para que,
aprovechando el inicio del proceso de elaboración del paquete

71

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

económico 2007, de acuerdo con las disposiciones de la nue-

va Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-
ria, otorgue a los estados recursos adicionales, mediante la
creación de un fondo específico en el Presupuesto de Egresos
de la Federación, sin detrimento de los recursos programa­dos
en el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Enti­
dades Federativas (pafef ), del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) u otros fon-
dos ya existentes, que incentive la reforma de los sistemas de
pensiones estatales y municipales.

2. En Morelos se propuso:

1. En materia de pensiones, es importante generar meca­

nismos en los que se incrementen los recursos financieros
que se destinan a la seguridad social. Por ello, corresponsa­
blemente, la federación y las entidades federativas deben
financiarla. Es necesario que se incremente la cantidad
de recursos financieros (pef ) que se destinan al Fondo de
Apoyo a Reformas Pensionarias, el cual podría ser utilizado
por los estados, en la medida de su corresponsabilidad fi­
nanciera y jurídica, para adecuar las leyes a la realidad
actual y disminuir los pasivos actuales.
2. El sistema deberá servir como incentivo para que los esta-
dos que no hayan modificado sus sistemas de pensiones
realicen reformas que les den viabilidad financiera, o

72

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 Fernando Pérez Correa

bien, para negociar nuevas reformas en el caso de los

estados que las hayan realizado. Las nuevas modificacio-
nes deberán reducir los egresos esperados por pensiones,
fundamentalmente los de la generación actual de trabajado­
res; así también, cabe apoyar a los estados cuyas reformas
se hayan concretado antes de 2008 y ayudar a las entida-
des federativas que no tengan un problema grave de origen,
por haber subrogado la totalidad del sistema de pensiones
a una institución de seguridad social, fomentando la
corresponsabilidad.
3. Lograr en 2010 la cobertura universal de salud, es decir,
que toda persona tenga acceso a los servicios de salud en
las instituciones que proveen el servicio; para ello es im-
portante integrar todos los subsistemas, lo cual se sustenta
en la estructura conformada en la portabilidad (padrón de
usuarios y derechohabientes, credencialización y el expe-
diente clínico electrónico) y en la convergencia (paquetes
de servicios, guías de práctica clínica, sistema de precios y
costos de paquetes y planeación de la infraestructura).
4. Que se firme el Acuerdo Nacional para la Descentraliza-
ción de la Política Social y la Superación de la Pobreza
Extrema en el país, compartiendo registros de beneficia-
rios y evaluando el impacto de todos los programas, es
decir, contar con un padrón único de beneficiarios de los
tres ámbitos de gobierno de los programas sociales y la
evaluación de los mismos y su impacto; así también, que
el Programa Nacional de Desarrollo Social sea propuesto,

73

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

discutido y aprobado por el gabinete social, en donde las

entidades federativas deben tener un asiento con voz y voto.
5. Hay avances importantes en materia de desarrollo social,
sin embargo, hay retos fundamentales como superar la
pobreza en México. Ello requiere la articulación de polí-
ticas públicas que adopten los tres órdenes de gobierno.
Las propuestas son: garantizar que todos los mexicanos
tengan las mismas oportunidades de desarrollo; superar
las desigualdades entre regiones, municipios, estados, et-
cétera; considerar la existencia de grandes objetivos de
desarrollo sin ir en detrimento de los objetivos locales, y,
encontrar equilibrio de las responsabilidades entre cada
orden de gobierno.
6. Las instancias de administración central no necesaria-
mente son de orden federal. El pacto social no se cumple
y el pacto federal tampoco, es una anomalía histórica la
formación del sistema centralizado. Hay que avanzar en
el planteamiento de la descentralización en el ámbito de
las políticas sociales en pro de la población, sobre todo la
de mayor desventaja social, y sumar esto al impulso de
la transparencia, no solamente de las facultades admi­
nistrativas, sino también de los programas de impacto
social.
7. Formular los presupuestos públicos con base en resulta-
dos, es decir, necesitamos conocer el impacto que causa
la aplicación de los recursos públicos, bajo la idea de
visualizar los avances de los programas y proyectos que

74

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 Fernando Pérez Correa

inciden en la población, y así tener elementos reales para

informar, con base en indicadores, y fortalecer la planea-
ción de los ejercicios futuros. El reto es avanzar en la
transparencia del ejercicio de los recursos y medir los
resultados. A su vez, se considera importante fortalecer
las mediciones locales que nos permitan robustecer el
esquema de evaluación desde los gobiernos municipales
y estatales.
8. En la base de cualquier política social está la persona, su
dignidad, su progreso. Por ello es necesario un desarrollo
social justo, tanto individual como comunitario, promover
y fortalecer los valores humanos y sociales. Estos factores
deben ser considerados por todo gobierno: la solidaridad
promueve la corresponsabilidad entre los gobiernos. Los
recursos son, sin duda, un medio importante para alcan-
zar el desarrollo. El criterio para su asignación debe ser
redistributivo, bajo el principio de subsidiariedad. Méxi-
co dista mucho de tener un régimen municipalista, por lo
cual es importante fortalecer el municipio libre, lo que
implica impulsar el federalismo y la descentralización, ya
que el municipio es la entidad de gobierno más cercana a
la ciudadanía y el medio más eficaz de promover la solida-
ridad y subsidiariedad. Propuestas: candidatos preparados
en todos los aspectos; autoridades electorales autónomas;
servicio civil de carrera en municipios y estados; democra-
cia participativa y la reelección de diputados locales por
una sola ocasión.

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

9. Consideramos a la economía social como proveedora de

bienes y servicios a la sociedad global con calidad, precios
competitivos y altos estándares de servicio. El reto en
México es convertirla en un motor de desarrollo econó-
mico y social. Para ello es necesario afianzar el desarrollo
local, desarrollar capacidades y habilidades específicas de
cooperación, participación y cultura empresarial, así
como concertar acciones de fomento técnicas, financie-
ras, de incubación y seguimiento. Es deseable una sólida
base de economía social a nivel local que fomente y afiance
el progreso local ya que esta economía es menos volátil, y
sobre todo cambiar el énfasis “de los recursos humanos a
los humanos con recursos”.
10. En materia de vivienda es importante un verdadero fede-
ralismo para otorgar coherencia a las políticas nacionales,
coordinar las acciones de los tres niveles de gobierno y
abrir espacios de consenso, como los institutos estatales
de vivienda, entre gobierno y sociedad, con transparen-
cia, acceso a la información y rendición de cuentas.

76

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 Fernando Pérez Correa

XII. Fortalecimiento y capacidad institucional,

y nuevos mecanismos de coordinación
interinstitucional federación-estados

1. Antecedentes

El pacto constitucional ha distinguido claramente a los

órganos federales en su sentido más pleno: el Ejecutivo Fe-
deral, en su calidad de jefe de Estado, a quien corresponde
la promul­gación y ejecución de las leyes, hacerse cargo de la
seguridad interior y la defensa exterior de la federación,
para lo que dispone de la fuerza armada permanente y de la
guardia nacional; declarar la guerra, dirigir la política exte-
rior y celebrar tratados internacionales; representar el Estado
mexicano, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias,
intervenir en la designación de ministros de la Suprema
Corte de Justicia; en fin, iniciar reformas a la Constitución
y a las leyes.
Al Congreso de la Unión corresponde la reforma al pac-
to federal, la admisión y la formación de nuevos estados, la
superación de conflictos entre los estados por cuestiones de
límites, cambiar la residencia de los supremos poderes, declarar
la guerra, levantar y sostener a las instituciones armadas, orga­
nizar la guardia nacional, dictar leyes sobre nacionalidad,
legislar sobre símbolos patrios.
Las cámaras, por su cuenta, tienen atribuciones de ca-
rácter federal. La Cámara de Diputados se erige en juzgadora

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

en caso de responsabilidad de otras autoridades federales,

mientras la Cámara de Senadores tiene la capacidad de anali-
zar la política exterior y aprobar los tratados internacionales
y convenciones diplomáticas celebradas por el Ejecutivo Fe-
deral, aprobar al presidente el uso de la guardia nacional y
autorizar la salida de tropas nacionales fuera del país o el paso
de tropas extranjeras por el territorio nacional, declarar la
desaparición de los poderes constitucionales de un estado,
resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes
de un estado, designar a los ministros de la Corte.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(scjn) es el tribunal constitucional responsable de mantener la
vigencia del pacto federal y controlar la constitucionalidad
de los actos de los otros poderes federales o de las autoridades
estatales y municipales; además, tiene a su cargo la solución de
controversias constitucionales entre diversas autoridades y re-
solver las acciones de inconstitucionalidad.
Las legislaturas de los estados, por su parte, tienen la
potestad de ratificar o rechazar las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso de la Unión, de modo que son
integrantes del poder constituyente permanente.
Ahora bien, los gobernadores, en lo individual, o el
cuerpo de gobernadores, en lo colectivo, no cuentan con atri-
buciones relacionadas con la promulgación de normas cons-
titucionales, o el control de la constitucionalidad de los actos
de otras autoridades, más allá de las acciones que pueden in-
terponer ante la scjn.

78

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 Fernando Pérez Correa

El Poder Judicial local tampoco tiene competencias fe­

derales propiamente dichas. En la ingeniería constitucional,
sobre la que descansa el andamiaje orgánico propuesto por la
Constitución, no hay un órgano colegiado que represente
como tales al Poder Ejecutivo o al Poder Judicial de los estados.
En la tradición federal norteamericana, el bicameralismo se
funda en el reconocimiento de la igualdad de todas las entida-
des federativas en la integración del Senado y la encomienda a
éste de diversas cuestiones relacionadas con el pacto federal
como tal. Así lo entendió el constitucionalismo mexicano.
En la Constitución de 1917, la Cámara de Senadores se
componía de dos miembros por cada estado y dos por el Dis-
trito Federal, nombrados en elección directa; dicho texto fue
reformado en 1993 para cambiar a cuatro el número de sena-
dores por estado, tres de ellos de mayoría y uno atribuido a la
primera minoría. En 1997 este sistema de integración se mo-
dificó, de manera que la Cámara se integra hoy, expresamen-
te, por 128 senadores, no por “X” senadores por estado; de
dichos senadores, en cada estado y en el Distrito Federal dos
son elegidos según el principio de mayoría relativa y uno es
asignado a la primera minoría. Los 32 restantes serán elegi-
dos según el principio de representación proporcional, me-
diante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción
plurinominal nacional. En otros términos, el Senado ha per-
dido su conformación mediante integrantes designados por
su estado, representantes de su estado, ya que un cuarto de
los senadores son electos por el principio de representación

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

proporcional. Por otra parte, las reuniones que antaño congre­

gaban a los gobernadores con el jefe del Ejecutivo Federal, en
ocasión de la lectura del informe de gobierno de este último,
eran actos protocolarios, sin que los gobernadores fueran
parte del mismo. Hoy, igualmente, la asistencia del presiden-
te y los gobernadores a las sesiones de la Conago es puramente
voluntaria y tampoco tiene ningún efecto vinculatorio.
El artículo 135 que establece el método de reforma a la
Constitución no ha sido modificado sino para establecer que el
cómputo de las legislaturas y la declaratoria de aprobación de
adiciones y reformas lo harán el Congreso o la Comisión Per-
manente. Conviene indicar, por otra parte, que el artículo 26
que previene la organización de un sistema de planeación de-
mocrática del desarrollo nacional, no confiera a los poderes es-
tatales más facultad que la de celebrar con el Ejecutivo Federal
convenios relativos al Plan Nacional de Desarrollo.
Como ocurrió con la organización de la Asociación Na-
cional de Gobernadores (Anago) en 1999, la Conago no ha
cobrado ninguna formalidad política, aunque en los hechos
ha sido reconocida por los poderes federales, en particular el
Ejecutivo, en ocasiones diversas, particularmente en la convo-
catoria y desenvolvimiento de la Convención Hacendaria. La
Convocatoria fue firmada por el propio presidente de la Repú-
blica, por los gobernadores y por los líderes de las Cámaras del
Congreso de la Unión; sin embargo, al definir la interacción
del Consejo Directivo de la Convención ocurrió lo inevitable y
se mencionaron, literalmente “seis ejecutivos locales, designa-

80

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 Fernando Pérez Correa

dos para tal fin por la Conferencia Nacional de Gobernadores

(Conago), cada uno de los cuales contará con un suplente”.

2. Propuestas

1. A lo largo de las reuniones de la Conago y los foros recien-

temente desahogados, se presentaron diversas propuestas en
el sentido de reformar el artículo 135 para dar a las legislatu-
ras de los estados intervención en el proceso de ratificación
de los acuerdos de reforma constitucional tomados por el
Congreso de la Unión, consistente en permitirles, por algún
medio idóneo, terciar en el debate y presentar razonamien-
tos y propuestas al Congreso de la Unión, antes de que éste
tome un acuerdo y, en su caso, lo envié a las legislaturas.
2. Reformar el artículo 26 constitucional para dar interven-
ción a los gobernadores, a las legislaturas y a los ayunta-
mientos en el Sistema Nacional de Planeación Democrá-
tica, mediante la presentación de propuestas estatales.
3. Se propone igualmente consolidar un Consejo Nacional de
Planeación Democrática para el Desarrollo Nacional, con
una integración análoga a la que se adoptó para la integra-
ción del Consejo Directivo de la Convención Nacional
Hacendaria.
4. Se propone la conformación de consejos sectoriales en
materia de educación, salud, política social, desarrollo
económico, desarrollo agropecuario, desarrollo urbano y,

81

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

finalmente, ecología con una composición análoga a la

autorizada para establecer el Sistema Nacional de Seguri-
dad Pública y sus órganos de coordinación.
5. En fin, se propone establecer el 5 de febrero como una
fecha en la que se realice anualmente una jornada de eva-
luación del federalismo con la intervención del Ejecutivo
Federal, los ejecutivos de los estados y el jefe de Gobierno
del Distrito Federal.

XIII. Anexo

1. Desarrollo institucional

1. Conviene pensar en un “banco de datos” de la Conago,

que acopie y enriquezca, en materia de federalismo, ban-
cos de datos disponibles, repertorios de programas y uso
de modelos, entre otros, y organice seminarios locales de
experiencias análogas a la mexicana, e intercambio de
tecnologías de elaboración de proyectos.
2. Cabe extrapolar experiencias exitosas de redistribución
de competencias, por ejemplo, aplicar a políticas sociales,
desarrollo agropecuario, proyectos regionales, o expe-
riencias sectoriales, el modelo ofrecido por el apartado B
del artículo cuarto constitucional, a saber, el proemio
competencial, la definición de objetivos y las medidas
presupuestales: “La federación, los estados y los munici-

82

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 Fernando Pérez Correa

pios, para… lograr tales cosas establecerán las institucio-

nes y determinarán la políticas necesarias para… alcanzar
tales metas, las cuales deberán ser diseñadas y operadas
con ellos”, y aplicarán nueve apartados sectoriales relati-
vos a: desarrollo regional, escolaridad y educación, servi-
cios de salud, condiciones de las comunidades, mujeres
indígenas, red de comunicaciones, actividades producti-
vas y desarrollo sustentable, protección de migrantes,
participación en la planeación nacional y estatal.
El Congreso apoyará: cierre con párrafos finales de finan-
ciamiento mandatorio y cláusula de equidad (principio
de igualdad): “Toda comunidad equiparable (a los indíge-
nas), tendrá en lo conducente los mismos derechos...”.
3. La reingeniería de la descentralización pudiera ser inten-
tada exitosamente en el nivel de las relaciones municipio-
gobierno estatal, con el propósito de contar con un para-
digma digno de ser extrapolado en las relaciones orden
federal-orden estatal. El argumento sería muy fuerte.
4. Algunas propuestas de reingeniería vía extrapolación:

A. Tomar el modelo del Consejo Nacional de Seguridad

Pública para estructurar consejos sectoriales en mate-
rias centralizadas, en tránsito hacia la descentraliza-
ción, o en ámbitos de concurrencia (este punto se
explica en el texto principal). Podría recurrirse a di-
cho formato de consejos sectoriales en áreas precisas
y especializadas.

83

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

B. Tomar el modelo de la Reunión Nacional de Tesoreros

para conformar un espacio de comunicación en cues-
tiones económicas ampliadas (deuda, crédito, fondos y
otros). Emplear dicho foro para desahogar la agenda de
Conago para restablecer el equilibrio impositivo.
C. Reproducir e institucionalizar el modelo del Consejo
Directivo de la Convención Nacional Hacendaria,
para generar un espacio de desahogo de la agenda
intergubernamental.

5. Mantener la estructura informal de Conago, enriquecida

con un Centro de Documentación que acopie informa-
ción tendiente a generar un banco de datos. Diseñar en
particular un modelo de Hacienda pública estatal autó-
noma, en un marco de federalismo centralizado.
6. Ampliar y profundizar el espacio que ofrecen las relacio-
nes interestatales.
7. Emprender la descripción y evaluación sistemática del
proceso de centralización de competencias y del proceso
de descentralización, con especial énfasis en las experien-
cias descentralizadoras. Analizar los procesos por los cua-
les algunas descentralizaciones avanzaron y otras no.
8. A título de ejemplo, y a reserva de desarrollar cada una de
ellas con la amplitud requerida, se proponen las siguien-
tes líneas de acción en el corto y mediano plazo:

84

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 Fernando Pérez Correa

A. Sobre los procesos de descentralización avanzada:

a. Culminación de las tareas pendientes en materia

de educación, salud y desarrollo social. Se trata de
desa­rrollar en cada estado un ámbito pro­pio de com­
petencias, complementarias a la opera­ción descen­
tralizada, que incluya estrategias de financiamiento
y negociación vertical (ayun­tamientos y federa-
ción) y horizontal (sectores so­ciales, pro­gra­mas y
agencias); evaluación por sectores, regiones o estra­
tos; diagnóstico y pros­pec­tiva, planeación a corto
y mediano plazo, decisión, asignación de respon-
sabilidades (ayuntamientos, empresas públi­cas,
unidades de gobierno); definición de presupues-
tos y fuentes de financiamiento y generación de
instrumentos técnicos, jurídicos y profesionales.
En suma, con­formación complementaria de planes
estatales de educación, salud y otros, que cuenten
con bases jurídicas, instrumentos institucionales,
recursos y sistemas de evaluación.
b. En dicho proceso de descentralización, distribución
clara y equitativa de responsabilidades, instru-
mentos y recursos federales y locales, con énfasis
en las diversas capacidades de decisión.
c. Distribución de los costos de gestión y adminis-
tración de los programas de descentralización de
segunda generación y de nuevas iniciativas. Eva-

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

luación del trabajo de las correspondientes delega­

ciones federales, incluidos proyectos, magnitudes
y costos de reemplazo.

B. Incorporación de nuevos sectores al proceso de des-

centralización en materias estratégicas, definidas
según las prioridades de cada estado (desarrollo de
comunidades indígenas); programas en áreas de alta
compe­titividad (maquila, artesanías, investigación,
pesca, turismo, agricultura de exportación); pro­
gramas de infraestructura con incidencia en obras
públicas; transportes; comunicaciones; turismo; par-
ques industriales; mercados; ecología; desarrollo de
sectores productivos, etcétera.

a. Preparar, diseñar y ejecutar avances en materias

parcialmente asumidas, tales como obras públi-
cas, desarrollo económico y agropecuario, segu-
ridad pública, etcétera.
b. Negociar y acordar, en escenarios institucionales,
las estrategias de distribución de competencias
en materia de decisión, gestión, financiamiento y
evaluación. Revisar con criterios concertados el
estado consecuente de las delegaciones federales
correspondientes, con la idea de absorber local-
mente algunas y mantener y fortalecer otras.

86

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 Fernando Pérez Correa

c. Programar la conclusión del proceso de descen-

tralización, con materias, plazos y recursos.

C. Evaluar el proceso de centralización consumado, entre

otros, en el artículo 73 constitucional, en particular,
las fracciones relativas a:

a. Industria cinematográfica, intermediación y ser­

vicios financieros, fuentes alternativas de energía,
leyes del trabajo, presas, políticas sanitarias, re-
servas territoriales, distribución del ejercicio de
la función pública; establecimiento de contribu-
ciones, en materias tales como tabacos, cerillos y
fósforo, aguamiel y productos de su fermenta-
ción, cerveza, alcoholes, etcétera.
b. Evaluar la distribución de facultades concurrentes
en materias tales como: desarrollo urbano, medio
ambiente, aguas, comunicaciones, etcétera.

D. Promover la inversión en materia de generación y

aplicación de conocimientos científicos y tecnológi-
cos, transferencia tecnológica; protección al ambiente
y equilibrio ecológico; administración de justicia y
justicia administrativa; protección civil, deportes,
turis­mo, pesca y acuacultura (reconstruir el proceso
histórico y restablecer el equilibrio).
E. Revisión del régimen competencial en materia agra-
ria y laboral.

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 El federalismo mexicano del siglo xxi

F. En general, examen sistemático y revisión a la distri-

bución de facultades exclusivas, residuales, concurren-
tes con la federación y exclusivas de esta última.
G. Reforma a la Hacienda pública estatal. Revisión del siste­
ma coordinado. Evaluación de los mecanismos de con-
venios. Examen de temas específicos: financiamiento,
deuda pública. Participaciones y fuentes alter­nativas
locales. Definición de temas cruciales: organi­zación
de la Hacienda pública estatal, financiamiento, inver­
sión, deuda pública, fuentes alternativas de ingreso,
desarrollo de reservas territoriales; Hacienda munici-
pal, usos de suelo, actualización de catastros; proyectos
interestatales y regionales.

9. Como ya se ha indicado, conviene estudiar y proponer

nuevos mecanismos que enriquezcan los sistemas de rela-
ciones gubernativas entre los diversos órdenes de gobier-
no, y las instituciones que garanticen mejores formas de
participación, concertación y representación:

– Consejos sectoriales como los mencionados anterior-

mente.
– Consejos regionales: fronteras, costas, zonas (sureste,
centro, etcétera); cuencas (Lerma, Balsas, etcétera);
sierras y metrópolis.
– Órganos de concertación (consejos análogos al de Se-
guridad Pública o a la Reunión de Tesoreros).

88

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 Fernando Pérez Correa

10. En fin, evaluar propuestas concretas, tales como la estruc­

turación de un Consejo de interrelación entre: el Ejecutivo
Federal (jefe de la administración pública federal) y los
gobernadores; los ejecutivos estatales y los ayuntamien-
tos; las legislaturas locales y el Congreso de la Unión; los
tribunales federales y locales (penales, administrativos,
mercantiles, entre otros).

89

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 El federalismo mexicano
puesto a prueba: algunas
consideraciones sobre el
estado actual de nuestro
sistema federal
Jorge Cerdio

I. El sistema constitucional de distribución

de competencias

1. Principios y valores

La historia del sistema federal mexicano, desde su nacimiento

formal con la Constitución de 1824 y hasta nuestros días,
puede ser descrita como una larga concatenación de parado-
jas y contradicciones entre el discurso, la norma y la realidad.
Es un sistema que parte del valor de igualdad formal entre las
entidades que integran la federación, así como del principio
de descentralización administrativa del territorio y, sin em-
bargo, en la realidad ha operado bajo una fuerte desigualdad
material entre los estados y una terrible centralización del

91

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

poder político. Un sistema que establece normativamente

una distribución igualitaria de competencias entre las diver-
sas entidades, pero que en la realidad sólo permite que algu-
nos estados cuenten con la capacidad de desarrollar dichas
competencias. En el discurso, el federalismo mexicano partió
de la aprobación unánime de sus reglas en el Congreso Cons-
tituyente de 1916-1917, las cuales privilegiaron un régimen
con una clara tendencia centralizadora, al reducirse, por
ejemplo, las competencias de los municipios o al no definirse
claramente las reglas del federalismo fiscal.
Es interesante considerar que desde finales del siglo pa-
sado la modernización del federalismo mexicano ha ido de la
mano de los movimientos de democratización de la vida na-
cional, así como de la decadencia y transformación del hiper-
presidencialismo mexicano. Así, la democratización de la
vida nacional ha producido una mayor diversidad política en
los gobiernos locales, y la caída del hiperpresidencialismo el
fortalecimiento de esos gobiernos locales.1 En ese sentido,
consideramos que de continuar la tendencia hacia la demo-
cratización política en las entidades de la federación en los
próximos años, el federalismo mexicano se verá fortalecido.

1
No deja de ser paradójico que estos mismos dos fenómenos han pro­
ducido algunos casos de fortalecimiento de cacicazgos locales del todo
indeseables.

92

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 Jorge Cerdio

2. Distribución competencial

La construcción constitucional del federalismo mexicano

otorga a sus diversos actores un conjunto de competencias
que los definen como órganos y que determinan sus distintos
grados de autonomía normativa con los que participan en
dicho sistema. Como hemos visto, esa distribución encuen-
tra su justificación en el valor de igualdad formal entre los
órganos pertenecientes a una misma clase. Así, las entidades
de la federación –o para su caso los municipios– comparten
un mismo conjunto de competencias que definen un igual
grado de autonomía normativa entre ellas y respecto de los
otros actores u órganos del sistema federal.
Es importante observar como esta autonomía normativa
define órdenes jurídicos que cuentan con ámbitos de validez dis-
tintos. Tradicionalmente, la doctrina constitucional mexicana
ha distinguido sólo dos órdenes, el federal y el local, sin embargo,
distintos autores coinciden en señalar que de hecho nuestro siste-
ma jurídico contempla cinco órdenes normativos que co­existen
a la par. Esta apreciación fue retomada por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación (scjn), quien definió2 los siguientes cinco
órdenes jurídicos que componen nuestro sistema federal:

2
De conformidad con lo establecido en la resolución de la controversia
constitucional 12/2002, promovida por el municipio de Huixquilucan de
Degollado, Estado de México, en contra del Congreso y del gobernador
del Estado de México.

93

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

1. El orden constitucional.
2. El orden federal.
3. El orden local.
4. El orden municipal.
5. El orden del Distrito Federal.

Cada uno de estos órdenes está definido por un conjunto

específico de normas constitucionales que determinan los ám-
bitos de validez de las normas que los componen, así como los
procedimientos válidos para la creación de dichas normas.3
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos (cpeum) determina las competencias específicas que tiene
cada órgano de los órdenes constitucional, federal, municipal
y del Distrito Federal; sin embargo, a través de la llamada
“cláusula residual”, contenida en los artículos 73 y 124, deja
en un alto grado de indeterminación a las entidades de la fe-
deración. A esta indeterminación normativa debemos sumar
la creada por la fracción XXX del artículo 73 constitucional,
base de las competencias implícitas de la federación,4 así como
el régimen de competencias concurrentes y coincidentes.

3
Carbonell, Miguel, “El federalismo en México: principios generales y
distribución de competencias”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoame­
ricano 2003, México, unam, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003,
pp. 382-383.
4
Ibídem, p. 385.

94

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 Jorge Cerdio

3. Competencias explícitas e implícitas

El artículo 73 de la cpeum enumera taxativamente las facul-

tades del Congreso de la Unión para legislar en distintas ma-
terias que definen buena parte del conjunto de competencias
materiales explícitas que posee la federación. Por su parte, su
fracción XXX establece que este órgano tendrá la facultad de
expedir todas aquellas leyes que sean necesarias para hacer
efectivas las competencias del órgano, así como de los otros
poderes de la Unión. Esta disposición ha sido considerada
por la doctrina como el fundamento constitucional de las
competencias implícitas del orden federal.5 A este respecto,
es importante considerar que si bien las competencias implí-
citas no pueden existir sin las competencias explícitas,6 lo
cierto es que esta habilitación constitucional amplía conside-
rablemente el ámbito federal en detrimento de las competen-
cias otorgadas al orden local.
Por otro lado, es importante considerar que existe otro
conjunto de competencias implícitas otorgadas a la federa-
ción que se derivan de la interpretación a contrario sensu de
las prohibiciones absolutas y relativas a las entidades conteni-
das en los artículos 117 y 118 constitucionales.

5
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 32a. ed., México,
Porrúa, 1998.
6
Schmill, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, 2a. ed., México,
Porrúa, 1977, pp. 267 y 268.

95

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

4. Concurrencia y coincidencia

Nuestro sistema de distribución de competencias entre los

distintos órdenes, establece ciertas materias como concurren-
tes o coincidentes. Una competencia es concurrente cuando es
otorgada a dos o más órdenes jurídicos por la norma constitu­
cional. En este sentido, los órdenes jurídicos son considerados
en un rango de igualdad para el ejercicio de dicha competencia.
Tales son los casos de las materias de educación (artículo 3o.),
salud (artículo 4o.), seguridad pública (artículo 73, fracción
XXIII), asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-C),
ecología (artículo 73, fracción XXIX-G), protección civil
(artículo 73, fracción XXIX-I), deporte (artículo 73, fracción
XXIX-J), turismo (artículo 73, fracción XXIX-K), pesca y
acuacultura (artículo 73, fracción XXIX-L), entre otras.7
Desde ahora es importante considerar que la materia fiscal no
constituye un caso expreso de competencia concurrente o
coincidente entre la federación y los estados.
Es oportuno considerar que nuestra Constitución otor-
ga competencia al Congreso de la Unión para emitir las leyes
necesarias para establecer los mecanismos de colaboración y
coordinación entre los distintos órdenes jurídicos que compar­
ten una competencia concurrente o coincidente. Estas leyes,

7
Así por ejemplo el último párrafo del artículo 118 establece la competen-
cia al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados para dictar
medidas tendientes a combatir el alcoholismo.

96

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 Jorge Cerdio

llamadas “generales” o “de bases de coordinación”, establecen

el marco normativo necesario para la división del ejercicio de
las competencias concurrentes tanto en sentido formal, como
material. Este mismo esquema normativo lo encontramos al
interior de las entidades cuando la competencia concurrente
objeto de una ley de bases de coordinación está distribuida
también a los municipios.8

5. Simetría normativa y asimetría estructural

Como hemos podido apreciar, nuestro federalismo establece

un sistema de distribución igualitario de competencias entre
todos los participantes de una misma clase o conjunto de
sujetos que conforman un orden jurídico, por ejemplo, entre
todas las entidades federativas que pertenecen al orden local;
sin embargo, nuestro sistema no prevé condiciones de igual-
dad material entre dichos participantes para que puedan de
hecho ejercer las competencias que tienen constitucional-
mente asignadas. En este sentido, nuestra Constitución dis-
pone de un sistema basado en una simetría normativa aun
cuando en la realidad nos enfrentamos a una pronunciada
asimetría estructural entre los diversos actores de una clase.

8
Serna, José María, “Federalismo y sistemas de distribución de competen-
cias legislativas”, Derecho constitucional, México, unam, núm. 12, abril de
2001.

97

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

Resulta una obviedad afirmar que los niveles de desa-

rrollo de las entidades de la federación, así como el del Dis-
trito Federal, son muy dispares entre sí, sin embargo, buena
parte de las propuestas de reforma constitucional sobre este
tema han obviado esta realidad, centrándose sólo en conside-
raciones estrictamente formales. Desde nuestro punto de vis-
ta, toda propuesta de reconstrucción del sistema federal debe
pasar por el análisis de las causas y consecuencias de la asime-
tría estructural de las entidades federativas y el Distrito Fede-
ral. La experiencia de las últimas dos décadas de reformas
constitucionales nos indica que de poco o nada sirve ampliar
las competencias de las entidades de la federación, el Distrito
Federal o los municipios, cuando no se han creado las bases
estructurales para su pleno ejercicio, o bien cuando no se
cuenta con los recursos financieros para cumplir con las com-
petencias asignadas.
De acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud),
la brecha entre las entidades de la federación con menor
desarrollo y aquellas que junto al Distrito Federal se sitúan
en la parte más alta de la escala es de tal magnitud que po-
dríamos hablar de dos países distintos. Un conjunto que se
podría situar con algunos de los países más pobres del sudes-
te asiático y otro que compartiría características con algunos
países de primer mundo.

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6. Federalismo hacendario

El sistema constitucional referido a la materia fiscal, no deter­

mina una limitación rígida entre las competencias atribuidas a
los distintos órdenes jurídicos. Así, por ejemplo, el artículo 31,
fracción IV, establece como una de las obligaciones de los
mexicanos, el contribuir al gasto público de la federación,
como del Distrito Federal o del estado y municipio en que
residan. Esta disposición nos parece indicar que la competencia
tributaria está entonces otorgada a dichos órdenes jurídicos.
De esta forma, el artículo 115, fracción IV, establece la compe-
tencia de los municipios en materia impositiva.
Por su parte, el artículo 73, fracción VII, otorga com-
petencia al Congreso de la Unión para imponer las contri-
buciones necesarias para cubrir el presupuesto, y la fracción
XIX, incisos 1 al 5 del mismo precepto constitucional, dispone
la competencia a este órgano del orden federal para esta­
blecer contribuciones especiales en diversas materias. Asi-
mismo, como competencias implícitas en esta materia,
encontramos las derivadas de las prohibiciones expresas a los
estados contenidas en los artículos 117, fracciones III a VII
y 118, fracción I. Si consideramos que dada la fórmula re­
sidual éste es el mapa competencial en materia fiscal de la
federación, resultaría que quedaría en manos de las entida-
des de la federación el establecimiento de las contribuciones
más importantes, como lo serían los impuestos sobre ingre-
sos y sobre el consumo.

99

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

Si bien esta apreciación es correcta, con la creación en

1980 del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las enti-
dades federativas delegaron su potestad impositiva a la fede-
ración9 a cambio de recibir participaciones federales. Es im-
portante observar que desde su nacimiento este sistema
estuvo orientado por un principio redistributivo de los ingre-
sos públicos entre las entidades de acuerdo al criterio pobla-
cional. Mucho se ha discutido sobre la “justicia” y “eficiencia”
de este sistema, ya que supone una redistribución de recursos de
las zonas de alto a bajo ingreso, así como el establecimiento
de incentivos perversos para mantener los porcentajes de par-
ticipaciones federales a costa del desarrollo local. Asimismo,
mucho se ha argumentado sobre la necesidad de disminuir la
dependencia de las participaciones y transferencias federales
a los estados, municipios y el Distrito Federal, incrementan-
do sus niveles de recaudación propia.10
Desde nuestra perspectiva, es necesario equilibrar las
fuerzas centrífugas y centrípetas que rodean este debate para
determinar el nivel óptimo de descentralización fiscal que se

9
Véase Sobarzo, Horacio, “Federalismo fiscal en México”, Economía,
Sociedad y Territorio, Dossier Especial, El Colegio Mexiquense, 2004,
pp. 103-121.
10
De acuerdo con datos de la shcp, esta dependencia tributaria se sitúa
en niveles cercanos al 90% para los estados y 80% para los municipios.
[Link].

100

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 Jorge Cerdio

requiere en nuestro país, a través de una adecuada asignación

de competencias entre los diversos órdenes jurídicos.11
Se trata de un complejo proceso jurídico, político y
administrativo orientado a equilibrar ambas posiciones para
mejorar la eficiencia y equidad de nuestro sistema fiscal. De
tal forma, se debe insistir en expandir las competencias tribu-
tarias de los estados, municipios y el Distrito Federal, a la par
de simplificar y mejorar los mecanismos de transferencia de
las participaciones federales.
Asimismo, se debe analizar críticamente la necesidad de
buscar nuevas fórmulas de distribución de los recursos dentro
del sistema de coordinación fiscal para eliminar sus desventajas.

7. Descentralización de las finanzas públicas

Uno de los efectos negativos del diseño y operación de nuestro

sistema hacendario es la centralización de las finanzas públicas
en el gobierno federal. Desde el punto de vista normativo, el
sistema impide que las entidades de la federación puedan recu-
rrir a instrumentos financieros que les brinden estabilidad y
eficiencia, con lo que sus costos financieros se han visto incre-
mentados notablemente. A esta escasez de financiamiento

11
Véase Díaz, Manuel, “Federalismo fiscal y asignación de competencias:
una perspectiva teórica”, Economía, Sociedad y Territorio, vol. III, número
11, El Colegio Mexiquense, 2002, pp. 387-407.

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

debe­mos sumar una notable dependencia de las transferencias

federales, cuyas reglas de operación dificultan el gasto eficiente.
Asimismo, las restricciones normativas a las que se enfrentan
estados y municipios han propiciado que estos órganos bus-
quen mecanismos financieros de mayor riesgo, como la colo-
cación pública de deuda.
Si bien en los últimos años se ha incrementado notable-
mente el gasto de los estados y municipios, dicho incremento
no cuenta con un sustento técnico económico suficiente-
mente claro. Como lo han advertido diversos autores, no
existen razones prácticas o teóricas suficientes para demostrar
que la descentralización del gasto sea eficiente per se. Es decir,
no existe evidencia de que el Distrito Federal, los estados y
municipios sepan gastar mejor los recursos públicos o lo ha-
gan de forma más eficiente que el gobierno federal.12
Si bien consideramos que se debe continuar con el pro-
ceso de descentralización de las finanzas públicas, también
creemos que se deben aumentar los controles administrativos
al interior de las entidades, municipios y el Distrito Federal, a
fin de que la eficacia del gasto público se maximice. Desde
nuestra perspectiva, el aumento de los controles sobre el gasto
público permitirá a los estados y municipios maximizar sus
posibilidades de contar con finanzas públicas sanas, disminuir

12
Véase Díaz, Alberto y Silva, Sergio, Los retos del federalismo mexicano: la
cuestión de la efectividad del gesto descentralizado y la rendición de cuentas,
México, cidac-Fundación Friedrich Naumann, 2003.

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el dispendio de recursos públicos y minimizar los casos de

corrupción. En este sentido, se debe insistir en la necesidad
de avanzar reformas que permitan a las entidades contar con
los mejores mecanismos de control de sus finanzas públicas, a la
par de permitirles contar con mejores instrumentos financie-
ros que los existentes para incrementar sus niveles de gasto.

8. Federalismo y descentralización en el ámbito

de la seguridad pública

Como hemos visto, la seguridad pública es una materia con-

currente entre todos los órdenes jurídicos que establece nuestro
sistema federal, lo que supone innumerables retos de coordi-
nación entre ellos. Debido a las ambigüedades e indefiniciones
existentes sobre las submaterias que integran a la seguridad
pública y a que las instituciones son muchas, tienen una con-
formación compleja y no tienen una completa coordinación
entre sí, ha sido difícil desarrollar un sistema que logre con-
jugar correctamente el ejercicio de las diversas competencias
por parte de los distintos órganos.
El 31 de diciembre de 1994, con la reforma constitucio-
nal de los artículos 21 y 73, fracción XXIII, se facultó al Con-
greso de la Unión a expedir las leyes que establezcan las bases
de coordinación en materia de seguridad pública entre la fede-
ración, el Distrito Federal, los estados y municipios. A partir
de esta atribución constitucional se creó el Sistema Nacional de

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

Seguridad Pública mediante la promulgación, el 11 de diciem­

bre de 1995, de la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Con la creación de este sistema se buscó modernizar y
coordinar a las diversas instituciones encargadas de la seguri-
dad pública del país, así como establecer los mecanismos de
recopilación, sistematización e intercambio de información
sobre la materia. Asimismo, dicho sistema buscó redefinir el
propio concepto de seguridad pública para incluir en él los
de procuración e impartición de justicia y la readaptación
social. Por otro lado, dicho sistema creó las condiciones jurí-
dicas para las transferencias federales a los otros órdenes jurídi­
cos para la atención de la seguridad pública.
A más de una década de la inauguración de este sistema
no hay duda de que ha demostrado su fracaso absoluto, el
crimen organizado y el narcotráfico han rebasado las medidas
que los distintos gobiernos pueden tomar. El sistema ha ba-
sado sus acciones especialmente en esfuerzos de coordinación
en la repartición de aportaciones y transferencias. Es intere-
sante observar que mientras el gasto público en su conjunto
dedicado a la seguridad pública prácticamente se duplicó entre
1999 y 200613 los índices de inseguridad no disminuyeron en

13
Los recursos totales destinados a la seguridad pública en el país en 1999
ascendieron a 9 043 millones de pesos, mientras que en 2006 alcanzaron
17 368 millones de pesos. Véase [Link]
docs/anexo/pdf/[Link].

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 Jorge Cerdio

el país, sino que se incrementaron notablemente. Esta situa-

ción sugiere que no es un problema de incrementar el gasto,
sino de emplear eficientemente los recursos disponibles, así
como de diseñar fórmulas más equitativas de distribución de
dichos recursos.
Usualmente se piensa que con más recursos disponibles
se lograría la profesionalización de los recursos humanos en
todos los niveles de gobierno tomando en consideración la
dignificación de los salarios, la implementación de mecanis-
mos de medición del desempeño del personal, la formación y
la capacitación, y su mejor equipamiento; sin embargo, con-
sideramos que mientras el mapa competencial siga siendo tan
poco preciso, estos esfuerzos no rendirán los frutos espera-
dos. Dada la distribución de competencias respecto de la re-
gulación penal adjetiva y sustantiva, la persecución de los
delitos de más alto impacto social se vuelve todavía más com-
pleja. En este sentido, nos parecen más adecuadas las medi-
das que tiendan a la homogeneización a nivel nacional de la
regulación sobre seguridad pública, así como la reforma ur-
gente de las bases de coordinación en esta materia.

9. Federalismo y descentralización en el ámbito de la justicia

Al abordar este tema debemos distinguir al menos entre dos

problemáticas distintas, una primera referida a la justicia pe-
nal y, una segunda, respecto del ámbito de la justicia civil.

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

Desde nuestro punto de vista, los problemas que en-

frenta nuestro sistema de procuración y administración de
justicia en materia penal no pueden ser separados de los que
afectan a la seguridad pública, porque de hecho tienen
que ver con el diseño mismo del modelo que sigue operando
en nuestro país.14
Resulta claro que los procedimientos que contempla
nuestro sistema carecen de la eficacia, inmediatez y agilidad
necesarias para hacer frente a la delincuencia, lo que se mani-
fiesta en los alarmantes índices de impunidad que tenemos
en nuestro país.
La presente legislatura aprobó una reforma constitucio-
nal de profunda importancia para el sistema de procuración
y administración de justicia penal al pasar de un modelo in-
quisitorio formalista a un modelo acusatorio regido por los
principios de oralidad, publicidad, inmediación, contradic-
ción y continuidad. Un nuevo modelo que requerirá impor-
tantes cambios en el papel de todos y cada uno de los actores

14
Para Carbonell y Ochoa, “todas las estadísticas disponibles nos permiten
concluir que el proceso penal mexicano hace agua por todos lados: a) no
sirve para atrapar a los delincuentes más peligrosos; b) permite la existencia
de un altísimo nivel de impunidad y corrupción; c) no asegura los derechos
fundamentales ni de víctimas ni de acusados; d) no establece incentivos
para una investigación profesional del delito y, e) es sumamente costoso si se
toman en cuenta sus pobres resultados”, véase Carbonell, Miguel y Ochoa,
Enrique, “El abismo del sistema penal”, Nexos, México, núm. 366, 2008,
versión electrónica [Link]

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que intervienen en los procesos penales: el ministerio públi-

co, los jueces, la policía judicial y los abogados defensores.
Desde nuestro punto de vista, esta reforma es un importante
paso en la dirección correcta; no obstante, supone una serie
de retos que de no superarse podrían conducirnos a un fracaso
de proporciones épicas.15
Por otro lado, la administración de la justicia civil enfren-
ta también una situación delicada que tiene que ver con el di-
seño del marco de competencias de nuestro sistema federal.
En fechas recientes un spot de radio del Consejo de
la Judicatura Federal, palabras más, palabras menos, repetía
a la población que no se debía confundir al Poder Judicial
de la Federación con la justicia ordinaria de las entidades de
la federación a cargo de jueces locales y tribunales superiores
de justicia, que el papel de los juzgadores federales era el de
velar por las garantías individuales plasmadas en la Constitu-
ción. Este spot podría pasar por una anécdota más pero en
realidad expresa lo que los jueces federales, o al menos sus

15
Para Caballero y López Ayllón, los principales retos que enfrenta la re-
forma penal son las acciones de coordinación que deberán tomarse entre
las autoridades de diversos poderes y niveles de gobierno para la imple-
mentación del modelo –las cuales deben contener las metas, determinar los
tiempos, atribuir responsabilidades de ejecución y los mecanismos de finan­
ciamiento, entre otros aspectos– y el llevar a cabo una transformación de la
cultura jurídica de los actores del sistema, desde los jueces hasta las escuelas de
derecho. Véase, de José Antonio Caballero y Sergio López Ayllón, “Juicios
orales, cateos y delincuencia organizada”, Nexos, cit.

107

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

órganos administrativos, consideran que debe ser su función,

olvidándose por un momento que tienen competencia tam-
bién en las materias civil y mercantil. Respecto de esta última
materia resulta urgente reformular el esquema actual de sus-
tanciación de los procedimientos mercantiles de naturaleza
eminentemente federal por parte de los sistemas de justicia
locales, así como implementar mecanismos eficientes de
compensación financiera a los sistemas locales.

10. Federalismo y descentralización en el ámbito

del desarrollo económico

La competencia internacional es uno de los factores que ha obli-

gado a nuestro país a tomar diversas medidas relacionadas con el
desarrollo económico; sin embargo, las oportunidades de merca-
do no están representadas de manera uniforme en las entidades
federativas ni en las regiones que representan al país.
Los estados se encuentran inmersos en un complejo pro-
ceso de competencia por atraer los flujos de inversión extrajera
directa ofertando no sólo sus ventajas geográficas y de infraes-
tructura, sino también otros factores que tienen que ver con su
regulación. Desde hace poco más de veinte años, México inició
diversas acciones tendientes a mejorar la calidad de su marco
jurídico con el fin de reducir los costos que una regulación de-
ficiente impone a los particulares, principalmente a los inver-
sionistas. Si bien a nivel federal estas acciones han tenido cierto

108

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 Jorge Cerdio

grado de éxito, a nivel local y municipal no podemos afirmar lo

mismo. De hecho, podríamos aseverar que el nivel de desarro-
llo regulatorio de las entidades y de los municipios es todavía
muy desigual y existen rezagos significativos en la materia.
En este sentido, en los últimos años, distintos estados y
municipios han venido realizando importantes esfuerzos en
esta materia, sin embargo, es importante reconocer que las
políticas de mejora regulatoria –federales, locales y muni­
cipales– no han estado siempre acompañadas del diseño de los
mecanismos de gestión administrativa que permitan a las insti-
tuciones públicas actuar de forma eficaz y eficiente, así como de
las soluciones a las deficiencias de los marcos jurídicos subya-
centes que las regulan. También es posible constatar que el im-
pacto económico de las políticas de mejora regulatoria no siem-
pre ha sido el esperado, produciéndose situaciones paradójicas
en las que el costo de la implementación de las mismas es mayor
a los resultados obtenidos, o en las que sus resultados disminu-
yen los niveles de eficiencia en la actuación de la autoridad.
Por otro lado, la descentralización de la actividad econó-
mica pasa por mejorar los niveles de infraestructura de las enti-
dades a fin mejorar las condiciones de competitividad y de otorgar
mayores niveles de equidad en el desarrollo económico. Los
indicadores de infraestructura sólo lograrán crecer si se cuenta
con un adecuado nivel de gasto público, para lo cual se deben
maximizar los ingresos locales y los mecanismos de control.
Como han sostenido distintos autores, el tema económico es
uno de los más delicados para la conformación y preservación

109

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

de un país federado, pues si no hay una cierta colaboración

entre el gobierno y los estados y por ende la ciudadanía, la desin­
tegración es un problema latente. En este sentido, el federalis-
mo debe intentar eliminar los efectos negativos de la inequidad
para garantizar el crecimiento de los indicadores sociales.

11. Federalismo y descentralización en el ámbito

del desarrollo agropecuario

Así como se mencionaban los problemas del desarrollo eco-

nómico, no es muy distinto el problema que hoy sufre el
sector agropecuario, por un lado nos enfrentamos a un esce-
nario de profunda asimetría en el desarrollo local y regional
del campo y, por otro lado, nos encontramos con políticas
públicas obsoletas, que no promueven la coordinación nece-
saria entre la federación y los estados para atender los proble-
mas de competencia y marginación del campo.
Desde la reforma de 1991 al artículo 27 constitucional
y hasta nuestros días, las políticas públicas federales sobre el
campo mexicano han pretendido aumentar los niveles de
competitividad de los mercados agropecuarios, aumentando
la inversión y el financiamiento y mejorando la vigencia del
Estado de derecho;16 sin embargo, su falta de continuidad,

16
Véase México: política agraria. Una década después de la reforma del ejido,
Washington, Banco Mundial, 2001.

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dispersión y descoordinación han provocado el efecto opuesto

en casi todas las entidades, y es que al igual que encontramos
dos países en términos de desarrollo económico, también en-
contramos dos campos en México. Por un lado, el campo
altamente tecnificado que ha sabido aprovechar las ventajas
de la apertura comercial y de los programas gubernamenta-
les, y por otro lado, el campo tradicional, dedicado en el mejor
de los casos a la producción para el autoconsumo y que no ha
podido salir de la miseria.
Como sabemos, el campo mexicano está sujeto a los mer­
cados internacionales para poder determinar el valor de su
trabajo. Los productos agropecuarios mexicanos no tienen un
precio propio, sino que dependen de los mercados internacio­
nales, es así que hay mucho por hacer en cuanto a la política
comercial y de apoyo a los productores nacionales. Recordemos
que este año entró en vigor el ca­pítulo agropecuario del Trata­
do de Libre Comercio con los Estados Unidos de América, lo
que agudizará la competencia de los productores mexicanos.
Esta problemática se manifiesta como un pro­blema económico
de falta de recursos, inversión y políticas públicas de apoyos
a la producción y distribución de los productos agropecua-
rios. En este sentido, es importante que el gobierno federal
comience a mirar a los gobiernos estatales y municipales para
descentralizar competencias y responsabilidades que permi-
tan manejar recursos y estructurar programas de acuerdo con
sus necesidades, demandas y capacidades, esto es, la descen-
tralización del desarrollo agropecuario.

111

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12.  Federalismo y descentralización en materia de educación

Durante los gobiernos de los presidentes Miguel de la Madrid

y Carlos Salinas se llevó a cabo un complejo proceso de des-
centralización en materia de educación a las entidades.17 Di-
cho proceso concluyó con la firma del Acuerdo de Moderni-
zación de la Educación Básica en 1992, el cual enfrentó desde
su misma planeación dos importantes obstáculos que siguen
presentes hasta nuestros días. En primer lugar, la tajante opo-
sición del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
a ser dividido en sindicatos locales, lo que acabó por imponer
un diseño no del todo consistente con el espíritu federalista.
En segundo lugar, que la transferencia de las responsa-
bilidades administrativas a las entidades fue más cosmética
que real, dado que la legislación conservó para la federación
el control de los asuntos más relevantes, el control del gasto
vía las transferencias federales y una serie de controles admi-
nistrativos y financieros que limitan el actuar de los estados a
la mera operación de los sistemas educativos.18

17
Mancera, C. y Vega, L., “Oportunidades y retos del federalismo edu­
cativo: El camino recorrido 1992-2000”, en Secretaría de Educación Pú-
blica, Memoria del quehacer educativo: 1995-2000, México, sep, 2000, t. I,
pp. 45-83.
18
Véase, por ejemplo, Ornelas, Carlos, “El federalismo difícil…”, en Ca-
brero, Enrique (coord.), Políticas descentralizadoras en México 1983-1993.
Logros y desencantos, México, cide-Miguel Ángel Porrúa, 1998.

112

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Estos dos problemas permiten revivir la pregunta que se

hicieron muchas entidades ante la obligada firma del Acuer-
do de 1992: ¿vale la pena correr con los costos políticos, fi-
nancieros y sociales de continuar con la descentralización
educativa bajo las actuales condiciones normativas, operati-
vas y sindicales, o por qué no volver a la operación central del
sistema? Desde nuestra perspectiva esta pregunta presenta
una trampa conceptual en la que tanto el gobierno federal
como los gobiernos locales han caído, y es que las condicio-
nes que afectan el desarrollo federalista de la educación pue-
den ser modificadas con una buena dosis de voluntad política
y agudeza técnica. Estos actores consideran que no hay for-
mas institucionales para reformular la relación con el snte y
“creen que los procesos administrativos y las prácticas peda-
gógicas forman parte, todas ellas, de una ‘sagrada normativi-
dad’, siendo así que pueden perfectamente modificarse”.19
En este sentido, se deben impulsar reformas –desde to-
dos los órdenes jurídicos– para profundizar el proceso de
descentralización educativa para transferir a las entidades no
sólo recursos y funciones, sino competencias sustantivas en
la materia. Este proceso requiere claramente de un nuevo
andamiaje institucional y de la creación de nuevas formas de

19
Latapí Sarre, Pablo, “La soberanía educativa de los estados”, Tiempo edu­
cativo mexicano, México, Universidad de Aguascalientes-Centro de Estu-
dios Educativos, 1998, p. 153.

113

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coor­di­nación entre la federación, los estados y el Distrito

Federal.20

13.  Federalismo y descentralización en materia de salud

A diferencia de la educación, la descentralización de la salud

no enfrentó la oposición de una estructura corporativista tan
poderosa como el snte,21 e intentó corregir las deficiencias en
el diseño e implementación del modelo. De inicio, la descen-
tralización de los servicios de salud contaba con un marco
jurídico relativamente eficiente con la Ley General de Salud,
lo que permitió una mejor distribución de competencias a las
entidades y el Distrito Federal.
El 26 de septiembre de 1996 se publicó el Acuerdo Na-
cional para la Descentralización de los Servicios de Salud que
contenía los siguientes objetivos:

1. La descentralización a las entidades federativas de los ser-

vicios de salud para la población no asegurada.

20
En la agenda de reformas ocupa un lugar muy importante la descentra-
lización educativa en el Distrito Federal. Resulta injustificable desde cual-
quier punto de vista jurídico o económico la reiterada negativa de la mayo-
ría en el Congreso de la Unión a avanzar en esta reforma pendiente.
21
121 000 trabajadores federales del sector salud pasaron a ser parte de las
burocracias locales.

114

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2. La configuración de sistemas estatales.

3. La ampliación de la cobertura a través de un paquete bá-
sico de servicios.
4. El mejoramiento de la calidad y eficiencia de las institucio-
nes nacionales mediante una mejor coordinación sectorial.

Estos objetivos se han cumplido parcialmente y en dife-

rente grado en cada una de las entidades de la federación y el
Distrito Federal; sin embargo, la coyuntura económica que se
vivió en el momento de su implementación dificultó enorme­
mente su operación. La crisis económica limitó la distribución
de los recursos federales a los órganos públicos descentrali­
zados de los estados encargados de la operación misma de la
descentralización.
Una de las ventajas que observamos en este modelo fue el
establecimiento de mejores reglas de coordinación y colabo­ra­
ción en materia de salud, por ejemplo, la creación del Consejo
Nacional de Salud como instancia de coordinación de los
órganos de salud de las entidades y la federación. Asimismo,
este proceso de descentralización consideró criterios más
afortunados de equidad presupuestal para la atención sanita-
ria de las zonas geográficas más pobres del país.
Desde nuestra perspectiva, uno de los retos más importan­
tes que enfrenta el federalismo en materia de salud es la insufi-
ciencia de recursos que aqueja al sistema en su conjunto. Como
sabemos, la composición demográfica y los indicadores de sa-
lud pública no presentan un futuro esperanzador; la población

115

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envejece y se enfrenta a una mayor incidencia de enfermedades

crónico-degenerativas que implican altos costos de atención y
tratamiento. Esta realidad hace urgente el repensar los mecanis-
mos de financiamiento de la salud pública en nuestro país.

14. Federalismo y descentralización en materia

de desarrollo social

El desarrollo social no es una cuestión de distribución de

competencias entre los diversos órdenes jurídicos, sino de vo-
luntad política y de ejercicio eficiente de distintas atribucio-
nes en materias como la educación y la salud. En los últimos
20 años el gobierno federal ha instrumentado diversos pro-
gramas de desarrollo social que han pretendido disminuir los
índices de pobreza y marginación. Estas políticas públicas
han sido ejercidas de forma centralizada con el doble argu-
mento de que su descentralización a las entidades podría pro-
vocar ineficiencias en su gestión y un uso político partidista
por la falta de controles internos; sin embargo, desde la pers-
pectiva teórica parecería que son justamente los gobiernos
locales y municipales los que conocen de mejor forma la si-
tuación de la pobreza, ya que ésta se sitúa en sus territorios y
afecta a sus poblaciones. En términos de este debate se debe
buscar un equilibrio entre ambas posiciones a fin de involu-
crar a las entidades en el diseño, operación y evaluación de
los programas sociales del gobierno federal.

116

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 Jorge Cerdio

Por otro lado, es importante considerar que una buena

parte de la responsabilidad de atención al desarrollo social ya
recae normativamente en los estados y municipios a través
del ejercicio de sus competencias en materias sustantivas
como la educación, la salud, la ecología, etcétera. En este sen-
tido, la reforma al artículo 2o. constitucional en materia in-
dígena otorgó desde el punto de vista consti­tucional la res-
ponsabilidad de atención de estos grupos vulnerables a los
estados y municipios;22 sin embargo, a siete años de esta re-
forma constitucional, según datos de la Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Aguascalientes,
Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Dis-
trito Federal, Guanajuato, Nuevo León, Tamaulipas, Tlaxca-
la y Zacatecas, no reconocen derecho alguno a los grupos
indígenas. Asimismo, de acuerdo con la cdi, los estados de
Campeche, Chiapas, Durango, Jalisco, México, Morelos,
Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Ta-

22
El 14 de agosto de 2001, se reformaron los artículos 1o., 2o., 4o., 18 y 115
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como respuesta
institucional a los diversos reclamos de autonomía los pueblos y comunidades
indígenas de nuestro país que desde la rebelión zapatista de 1994 ocupaban
importantes espacios en la opinión pública nacional. En sus aspectos medula-
res la llamada “reforma indígena” otorgó a los pueblos y comunidades indíge-
nas la calidad de sujetos normativos, vía su reconocimiento por las entidades
de la Federación, con pleno goce de derechos y obligaciones, así como esta-
bleció un sistema de distribución de competencias entre los tres niveles de
gobierno respecto de la promoción, respeto y protección de dichos derechos.

117

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

basco y Veracruz, han adecuado sus Constituciones y/o leyes

locales para reconocer a los pueblos y comunidades indíge-
nas. Las restantes ocho entidades –Chihuahua, Guerrero,
Hidalgo, Michoacán, Queré­taro, Sinaloa, Sonora y Yucatán–
reconocen algún derecho a los indígenas aun cuando no les
otorgan personalidad jurídica a sus colectivos, con lo que de
hecho los sitúan en un estado de indefensión.23

15. Fortalecimiento de la capacidad institucional

de los gobiernos estatales y municipales

Resulta una obviedad que nuestro federalismo requiere forta-

lecer las capacidades político-institucionales, administrativas
y financieras de los gobiernos estatales y municipales a fin de
que en el ámbito de sus respectivas competencias puedan llevar
a cabo las políticas públicas que les permitan incrementar sus
niveles de desarrollo. Nuestro país se enfrenta a un estado
débil, escasamente distribuido dentro del territorio nacional
e incapaz de hacer cumplir las normas jurídicas que sus dis-
tintas autoridades emiten.24 En este sentido, se requiere del

23
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, La vigen­
cia de los derechos indígenas en México, libro electrónico, [Link],
México, 2006, p. 86.
24
Véase Orozco, Wistano L., “Estado de derecho y legitimidad democráti-
ca. La dimensión jurídica de la legitimidad democrática”, en ibergop, Los

118

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 DISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA ALIMENTARIA Y DE CAPACIDADES POR ENTIDAD FEDERATIVA.
LAS ZONAS MÁS OBSCURAS CONCENTRAN LOS MAYORES NIVELES DE POBREZA

119
Fuente: Coneval 2005.

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

fortalecimiento del estado y sus instituciones; recordemos

que un orde­namiento con problemas, puede ser agravado por
una administración pública cuyos órganos no estén diseña-
dos para funcionar eficazmente.
Las formas de organización administrativa son decisivas
para transmitir adecuadamente las políticas que defina el go-
bierno, pero también para que lo hagan eficientemente. Una
administración experta, objetiva, con habilidades técnicas y
que funcione sin los efectos indeseables de la discrecionali-
dad, es determinante para crear un ámbito de seguridad para
la ciudadanía y los agentes económicos.
Es preciso insistir en que la descentralización no puede
significar el debilitamiento del Estado y sus instituciones,
sino su fortalecimiento para poder llegar a todos los individuos
y a todas las regiones del país. Es necesario deshacernos de
una vez por todas de:

... aparatos burocráticos ineficaces que coexisten con esferas

de poder autónomas y con bases territoriales propias; estados
incapaces de asegurar la efectividad de sus leyes y de sus polí-
ticas públicas dentro del territorio y dentro de las relaciones
sociales que pretende regular; estados donde la efectividad de
un orden nacional encarnado en la ley se desvanece en cuanto
nos alejamos de los centros nacionales y urbanos; estados,

retos de la democracia: Estado de derecho, corrupción, sociedad civil, México,

ibergop-Miguel Ángel Porrúa, 2003.

120

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 Jorge Cerdio

donde las periferias al centro nacional, que cuentan con bu-

rocracias más débiles que el centro, crean y refuerzan sistemas
de poder local que tiende a alcanzar grados extremos de do-
minación personalista.25

Así pues, la descentralización debe procurar la transfor-

mación de los aparatos administrativos y burocráticos locales
a fin de garantizar la mejora constante de sus acciones. Para
esto son necesarios nuevamente recursos públicos para crear la
infraestructura institucional requerida. Desde luego, recono-
cemos la existencia de una paradoja en esta línea de argumen-
tación, pues sólo se podrán obtener los recursos necesarios para
transformar a las administraciones locales si éstas incrementan
sus niveles de recaudación, pero para poder conseguir estos
incrementos requieren de aparatos administrativos eficientes.
Desde nuestro punto de vista, la única forma que tenemos
para superar este círculo vicioso es reorientar parte del gasto
corriente a la modernización de la gestión administrativa.
Asimismo, la descentralización debe suponer la instala-
ción del Estado de derecho como condición de existencia del
propio Estado. Sólo a través de un Estado que hace efectivo

25
O’Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la democratización y algunos
problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con refe­rencias
a países postcomunistas”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos: ensayos
escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos Aires, Paidós, 1997,
pp. 266 y 267.

121

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

el Estado de derecho podremos superar los retos que enfrenta

nuestro país en materias tales como la seguridad, la educa-
ción, la salud, el desarrollo económico, etcétera. Pero, ¿qué
hacer para instalar y consolidar nuestro Estado de derecho?
Se deben unir dos enfoques distintos que se encuentran
separados en las ciencias sociales: por un lado, la perspectiva
de la política comparada; y por otro, la visión del derecho
comparado.26 La primera perspectiva insiste en que para ha-
cer efectivo el Estado de derecho es necesario modificar la
cultura política de América Latina para crear ciudadanos más
virtuosos y activos. La visión del derecho comparado, por su
parte, argumenta que se necesitan mejores leyes e institucio-
nes para impulsar el Estado de derecho. Es necesario, pues,
unir estos dos enfoques para intentar cerrar la brecha entre el
comportamiento real de los individuos y el comportamiento
prescrito por las normas jurídicas.

16. Mecanismos de coordinación interinstitucional

federación-estados

Como hemos podido apreciar a lo largo del presente trabajo,

muchos de los problemas que afronta nuestro sistema federal

26
Esta es la posición de Miguel Schor entre otros estudiosos de la ma­
teria. Véase Orozco, Wistano L., “Estado de derecho y legitimidad demo­
crática…”, cit.

122

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 Jorge Cerdio

tienen que ver con la carencia de mecanismos efectivos de

coor­dinación entre las autoridades de los diversos órdenes
jurídicos. Así sea en materia de seguridad pública o en mate-
ria hacendaria, podemos observar la ausencia de reglas de co-
laboración y coordinación eficaces y eficientes que conduz-
can a los distintos poderes y niveles de gobierno a objetivos
conjuntos. En este sentido, se vuelve urgente la revisión del
marco normativo que regula las relaciones de la federación
con los estados a fin de mejorar en esta materia. Este mismo
problema lo observamos en la relación entre los estados y sus
municipios, así como entre los municipios que pertenecen a
una misma zona metropolitana, con lo que se requiere de
igual atención.

17. Acciones y controversias constitucionales.

La redefinición del federalismo por la scjn

Con las reformas constitucionales de 1994 y 1996, el sistema

de control de la Constitución, y con esto la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, sufrió una importante transformación.
Por un lado, se introdujeron las controversias constitucionales y
las acciones de inconstitucionalidad como procedimientos váli-
dos para resolver conflictos de competencias entre los diversos
órdenes jurídicos, así como para resolver los cuestionamientos
planteados por diversos actores institucionales sobre la consti-
tucionalidad de normas generales. Esta reforma también im-

123

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

pulsó el papel de la scjn dentro de la vida política nacional al

convertirla en el último órgano de control de la Constitución.
No hay duda que su papel protagónico lo ha ganado
con sus decisiones en materia de acciones y controversias,
redefiniendo el alcance de nuestro sistema jurídico. En estos
momentos sería imposible entender buena parte del sistema
federal sin estudiar los criterios interpretativos de la Corte.
Así, por ejemplo, podemos observar los siguientes criterios:

A. Federalismo hacendario

a. Los códigos hacendarios pueden establecer el destino que

pueden tener los recursos federales que reciban los muni-
cipios de un Estado. Acción de inconstitucionalidad
29/2004.
b. La Ley de Ingresos de la Federación no puede establecer
cómo han de transferirse recursos recabados, en sus artí-
culos transitorios. Acción de inconstitucionalidad
8/2004 y su acumulada 10/2004.
c. En las leyes de ingresos no se pueden establecer multas
fijas, sino en escalas. Acción de inconstitucionalidad
1/2006. Acción de inconstitucionalidad 50/2007.
d. Los municipios pueden cobrar por el servicio de alum-
brado, pero este cobro no puede incluir el del consumo de
energía eléctrica. Acciones de inconstitucionalidad
números: 22/2005, 11/2006, 14/2006, 15/2006. 4/2006,

124

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 Jorge Cerdio

15/2006, 16/2006, 17/2006, 20/2006, 21/2006, 5/2007,

37/2007, 85/2007, 103/2007, 12/2007, 19/2007,
64/2007, 125/2007, 144/2007, 10/2007, 11/2007,
13/2007, 16/2007, 17/2007, 65/2007, 67/2007,
91/2007, 97/2007, 101/2007, 102/2007, 109/2007,
111/2007, 33/2007, 57/2007, 60/2007, 74/2007,
80/2007, 120/2007, 124/2007, 127/2007, 129/2007,
130/2007, 134/2007 y 136/2007.
e. No se pueden establecer autoridades intermedias para la admi­
nistración, gestión y entrega de los recursos de los estados a
los municipios. Controversia constitucional 4/98.
f. Las acciones de inconstitucionalidad no son procedentes
contra los presupuestos de egresos de los estados: son
actos materialmente administrativos. Acción de in-
constitucionalidad 6/2002.
g. Los estados pueden crear consejos estatales hacendarios
en donde se obligue a participar a municipios en la deli-
beración de la asignación de recursos federales. Siempre
que no se impidan otras vías de comunicación entre muni­
cipio y gobierno federal. Si así se establece, no se considera
una autoridad intermedio, por tanto inconstitucional.
Acción de inconstitucionalidad 9/2002.

B. Educación

a. El otorgamiento y revocación de la autonomía a institu-

ciones de educación superior es una reserva de ley federal.

125

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

No puede otorgarse esta facultad en una ley estatal, para

que el Ejecutivo local otorgue y revoque la autonomía por
decreto. Controversia constitucional 103/2003.

C. Desarrollo social

a. El Ejecutivo Federal puede establecer mecanismos de

identificación de grupos vulnerables y dirigir su política
social de acuerdo con distintos modelos de bienestar y
desarrollo. Ni la ley ni la Constitución limitan la fa­
cultad reglamentaria del Ejecutivo para adoptar algún
modelo de desarrollo social. Controversia constitu-
cional 41/2006.

II. Los retos contemporáneos del sistema competencial

Las relaciones entre los miembros de cualquier federación

están planteadas en torno a tres dimensiones: normativa, ins-
titucional y fáctica. La primera dimensión define formal-
mente el reparto de competencias, plasmado en ámbitos de
validez diferenciados para la producción de normas. Sea que
estos ámbitos sean excluyentes o coincidentes entre federa-
ción y estados miembros. Esta dimensión tiene su origen en el
diseño constitucional y sufre cambios en la medida en que
existan modificaciones a ese diseño: reformas constituciona-
les, fallos e interpretaciones de los tribunales federales.

126

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 Jorge Cerdio

La segunda dimensión trata de la estructura institucio-

nal de cada miembro de la federación, medida en términos de
su capacidad para gestionar problemas locales, prestar servi-
cios generales e incidir en mejoras significativas al bienestar
social. La capacidad institucional admite grados que se advier-
ten en indicadores de pobreza, de gasto social, producción en
el campo y la industria o en el número de individuos a los que
se presta un servicio básico (salud, educación, justicia). La ca­
pacidad institucional es construida a partir de las circunstan-
cias históricas que configura cada estructura de gobierno local
–incluyendo organización, funciones y competencias locales–,
así como las inversiones de gasto y subsidios.
La tercera dimensión es la fáctica: los arreglos de recur-
sos materiales y humanos para la consecución, mantenimien-
to y gestión del poder político. Esta dimensión no se expresa
formalmente en el plano normativo ni en el institucional,
pero tanto el diseño normativo como la organización institu-
cional local han sido funcionales a esta dimensión de poder.
La mayor o menor incidencia de esta dimensión obedece a
factores históricos del sistema político general –presidencia-
lismo, monopartidista y corporativo–, a la alternancia entre
partidos en los gobiernos locales y a la carencia de estructuras
profesionales burocráticas inmunes e independientes a la
contienda por el poder.
Cada dimensión ubica cualquier problema que se plan-
tee sobre el sistema federal. Proveen de perspectivas de análi-
sis y discusión y permiten trazar grandes líneas de retos que

127

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

debe superar el actual diseño de competencias: la forma de

articular políticas regionales, la delimitación adecuada de las
competencias, el fortalecimiento estructural y el grado de
descentralización del poder. Enfrentar cada uno de estos retos
implica tomar en cuenta una dimensión normativa, otra insti­
tucional y una más fáctica. Se trata de apreciar estos problemas
desde una óptica compleja y multidimensional.
Con todo, la dimensión fáctica es quizá las más prepon-
derante ya que, por un lado, incide en las otras dos y permite
entender algunas asimetrías en las relaciones entre entidades
federativas y el gobierno federal, y, por otro lado, también
permite asumir los límites pragmáticos a una reforma profun-
da que haga a las entidades protagonistas del bienestar de los
ciudadanos en detrimento del poder de gestión del gobierno
federal: la relación entre gobiernos locales y federales es dispar
debido a filiaciones, negociaciones y simpatías ideológicas y
políticas. Ahí donde estos factores simpatéticos estén presen-
tes, es poco probable una adhesión hacia un proyecto de fede-
ración con mayor inversión hacia las entidades federales, ubi-
cando así a los gobiernos locales en el centro de las políticas de
crecimiento, desarrollo y bienestar de la ciudadanía.

1. El pluralismo territorial y la descentralización

La diversidad en el territorio –geográfica, biológica y cultu-

ral– presenta un reto para el diseño conjunto y ordenado de

128

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 Jorge Cerdio

un nuevo arreglo federal. En términos generales, es posible

trazar líneas divisorias territoriales. Los territorios son los espa­
cios de identificación mutua entre poblaciones, son generados
por la historia y cultura comunes e infunden en sus miembros un
sentido de pertenencia y diferenciación notables. Dentro de
cada territorio, se observa que las grandes metrópolis o los
centros poblacionales de mayor dimensión relativa en la re-
gión, son los que aglomeran los recursos. Este hecho presenta,
a lo largo de todas las regiones del país, una dificultad para
cualquier propuesta de desarrollo regional. Los flujos de re-
cursos, comunicación, la atención nacional e internacional,
así como las transacciones educativas y de negocios, son diri-
gidos a los centros urbanos regionales, en detrimento de las
regiones interiores de las entidades federativas.
La presencia de estos centros de referencia regionales
como actores operativos no se deriva de factores normativos
sino culturales y políticos. Las propuestas de federalismo asi-
métrico que detone el desarrollo de las zonas menos aventaja-
das deben tomar en cuenta a estos actores regionales y aceptar un
déficit inevitable: las políticas económicas y de desarrollo social
beneficiarán en primer término a estos centros urbanos regio-
nales y en menor medida al resto de la región. De otro lado, la
gestión de lo territorial es un componente ineludible para el
desarrollo de las zonas marginadas. Son los centros de referen-
cia regionales los que poseen una mirada detenida y atenta
sobre las comunidades, los valores que reconocen y son los re-
ceptáculos primarios de la confianza para iniciar acciones de

129

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

gobierno. Poseen un lugar privilegiado tanto en el ideario cul-

tural de la población como en las oportunidades de detección
de problemas sociales muy por encima del gobierno federal.
La diversidad del territorio obliga a trazar políticas a partir
de centros regionales que aprovechen las ventajas por cercanía
y conocimiento de los territorios, de las comunidades.

2. Conflictos normativos e invasión de competencias

Las determinaciones de los ámbitos competenciales deben

incluir criterios de política pública. Es claro que el foco de
mayor atención a este respecto, debe ser puesto en las relacio-
nes entre municipios y gobiernos estatales. La gestión, admi-
nistración y control de los recursos que se transfieren de la
federación hacia los municipios deben incorporarse en el mar-
co de la discusión parlamentaria local y del diseño de política
pública de cada entidad. En este sentido, la creación de orga-
nismos de participación municipal dentro del estado, sea en
la forma de órganos de control hacendario o consejos hacen-
darios estatales, deben emerger en forma paralela a los cauces
normales que tienen los municipios para participar en la vida
política estatal. Otro aspecto involucra la demarcación de los
congresos locales del destino que han de tener los recursos
federales en los municipios. Se debe buscar un sistema de
incentivos para que los municipios generen condiciones ge-
nerales de convivencia y habitación entre su población, sin la

130

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 Jorge Cerdio

expectativa de subsidios indirectos. Una asimetría municipal

debe presentarse dentro de los planes estatales de desarrollo,
de tal manera que se destinen mayores recursos federales a los
municipios menos aventajados. Así, el reparto de competen-
cias debe trazarse bajo dos directrices: facilitar los mecanis-
mos de cooperación entre municipios y gobierno estatal y
fortalecer la capacidad de conducción de los gobiernos esta-
tales en la administración de los recursos federales.

3. Fortalecimiento estructural de las entidades federativas

La transferencia de competencias y, en general, cualquier in-

tento de descentralización, debe estar ordenado desde la lógi-
ca de las capacidades institucionales de cada entidad. Los
servicios públicos generales son, como todo satisfactor, de-
pendientes de una estructura institucional. La asimetría entre
entidades federativas se aprecia en forma más aguda cuando
es medida en función de la capacidad para brindar satisfacto-
res que sostengan y detonen el bienestar general: educación,
seguridad pública, salud, justicia, combate a la pobreza, in-
versión y obra pública. Los repartos de competencias deben ir
de la mano del reconocimiento de capacidades diferenciales
entre las entidades federativas. Un análisis adecuado de cos-
to-beneficio indicaría las entidades en las que la descentrali-
zación de servicios generales es inadecuada. Permitiría trazar
una ruta crítica de crecimiento, de acrecentamiento del capi-

131

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

tal humano, así como un plan de subsidios básicos para for-

talecer las instituciones locales. En la situación hacendaria
actual, el fortalecimiento institucional sólo es posible si se
diseñan sistemas de transferencias continuas y crecientes de
recursos federales hacia los estados. En el mediano plazo, se-
ría ideal la reconfiguración de los mecanismos de recauda-
ción que permita ampliar el espectro hacendario, simplifi-
cando estructuras y fortaleciendo las zonas productivas.

4. La concentración de los poderes

De la mano de la prestación de servicios, van las estructuras de

gestión y administración pública. La duplicación de funcio-
nes y estructuras burocráticas va en detrimento de la asigna-
ción de recursos en áreas prioritarias para la población o de la
mejora en la calidad de los servicios públicos. La duplicación
de programas con los mismos destinatarios genera una situa-
ción bifronte de transferencias y subsidios. La falta de coordi-
nación obedece, en buena medida, a la dimensión política
que permea algunos de los objetivos del gobierno federal.
Sin embargo, el mayor costo de transacción se ubica en
la interacción entre la administración local y las sedes locales
de las distintas instancias del gobierno federal. La concentra-
ción de la toma de decisiones, propia de un gobierno unitario
y central, se ve distorsionada con la instalación de oficinas y
estructuras burocráticas con baja capacidad de coordinación

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 Jorge Cerdio

con el gobierno local e impedidas –por su estructura orgánica–

de tomar decisiones inmediatas y conjuntas. En este sentido,
la presencia de acciones del gobierno federal, no sólo se pre-
senta algunas veces ineficiente por la duplicidad de recursos
asignados a un mismo problema social, sino costosa en tér-
minos de la coordinación y la toma de decisiones.
En este sentido, se propone la reubicación de los recur-
sos y programas federales, hacia el fortalecimiento de los pro-
gramas y acciones locales. Para ello, se requiere de un régimen
de subsidiariedad dirigido a cubrir falencias y carestías en los
satisfactores de la población local: solamente una vez que se
han asignado recursos disponibles a las acciones de gobiernos
locales, el programa federal tiene cabida. Este régimen debe-
ría diseñarse sobre la base de estudios que proyectasen metas
conjuntas de mejora social y económica, distribuidas en fun-
ción de necesidades regionales.

5. Redistribución del poder

El concepto de redistribución presupone la disponibilidad

de un cierto recurso y los medios técnicos para asignarlo. El
poder de recaudación hacendaria, la capacidad de gestión
institucional y la implementación de los programas de política
pública están vinculados con los actores políticos y la organi-
zación que permite gestionarlos. El poder no es distribuible
sin un cambio previo en las responsabilidades institucionales

133

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 El federalismo mexicano puesto a prueba

y el fortalecimiento de las instituciones locales. La adminis-

tración pública y el Congreso federal, deben ceder espacios
de acción hacia las entidades federativas, en la medida en que
las estructuras de gobierno locales expandan su capacidad
para resolver problemas sociales y suministrar soluciones a un
número amplio de ciudadanos. La asignación de nuevas
competencias sin un análisis de las capacidades instituciona-
les ha mostrado ser un desatino nacional.
La distribución del poder es un concepto que debe ser
abandonado. En su lugar, un nuevo modelo de relaciones en-
tre las entidades federativas debe orientarse hacia la distribu-
ción de centros de gestión y administración regionales de los
satisfactores sociales. La acción estatal debe respaldar el surgi-
miento de centros de desarrollo regional que abarquen varias
entidades, en función de problemas estructurales comunes
–pobreza, desnutrición, contaminación industrial, renovación
de recursos naturales, desarrollo turístico– y conexidad geo-
gráfica y cultural. La generación de un régimen de desarrollo
asimétrico beneficiará aquellas regiones con infraestructura
adecuada y mejores oportunidades de crecimiento. El aumen-
to de regiones productivas debe ser una directriz que reduzca
la carga fiscal de la federación en el mediano plazo. Se debe
buscar una tasa regresiva de transferencias en función del
fortalecimiento económico y social de la región. La asimetría
así planteada dejará a la federación un papel de facilitador en
tareas de coordinación que por los altos costos no sean viables
entre los estados: delincuencia organizada, políticas de pobla-

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 Jorge Cerdio

ción, atracción de inversión extranjera y regulación de activi-

dades de interés público y social. Además, en el mediano plazo
las regiones menos desarrolladas deberán recibir la mayor
atención de la federación, quien en proporción al actual siste-
ma de transferencias debería destinar un mayor número de
recursos per capita para fortalecer dichas regiones.
La construcción de un régimen de fortalecimiento dife-
renciado implica un cambio en la forma en que se comparten
los recursos nacionales. Para ello, se requiere de la construc-
ción de varios indicadores de crecimiento y una auditoría
profunda de las potencialidades de cada región.

135

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 Factores clave para
el fortalecimiento del
federalismo en México:
una visión desde las
entidades federativas
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

I. Introducción

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (sncf ) se creó

en 1980 con la introducción del Impuesto al Valor Agregado
(iva). A raíz de la creación de este gravamen, las entidades
federativas cedieron al ámbito federal de gobierno una pro-
porción sustancial de su capacidad recaudatoria, a cambio de
mayores ingresos. A pesar del pobre desempeño tributario
del país en las últimas tres décadas, el sncf introdujo mayor
eficiencia y, comparado con los años previos a 1980, simpli-
ficó el esquema tributario en su conjunto permitiendo que,
con el paso de los años, gradualmente, los gobiernos subnacio­
nales obtuvieran mayores recursos.

137

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 Factores clave para el fortalecimiento...

Ahora bien, durante estas casi tres décadas, el estado de

las relaciones fiscales intergubernamentales ha sido objeto
de modificaciones importantes, mismas que, junto a las grandes
transformaciones económicas y políticas del periodo, se han
traducido en una participación más activa de los gobiernos
subnacionales, particularmente de las entidades federativas,
si bien, como se analiza en el documento, el proceso de cam-
bio no ha estado exento de dificultades.
Estas modificaciones han conducido a un estado actual
de cosas en que la actividad recaudatoria está fuertemente
concentrada en el gobierno federal mientras que, en cuanto
al gasto, en la década de los noventa se inició un importante
proceso de descentralización hacia los gobiernos estatales
en actividades sustantivas como educación, salud, desarrollo
social, etcétera. Una característica destacable de este proceso
es que, más allá de sus bondades y defectos, se redujo sus­
tancialmente el alto grado de discrecionalidad con que se
asignaba el gasto en las décadas anteriores a 1990. En la ac-
tualidad, por cada peso gastado por el gobierno, más de la
mitad lo realizan los gobiernos subnacionales, y su asigna-
ción obedece, en casi su totalidad, a fórmulas o criterios pre-
viamente definidos y acordados. En los últimos años este
proceso se ha visto alimentado con el crecimiento de los
excedentes petroleros, parte de los cuales se han distribuido
a los gobiernos estatales.
El proceso, sin embargo, no necesariamente ha condu-
cido a una mayor autonomía de los gobiernos subnacionales,

138

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

entre otras cosas, porque buena parte del gasto descentralizado

a los estados es condicionado y, en algunas áreas importantes,
las directrices y políticas han permanecido, en esencia, en el
ámbito federal. Aún así, es difícil generalizar por qué el pro-
ceso ha sido distinto por áreas y por regiones, lo cual no es
sorprendente dada la gran heterogeneidad territorial del país.
A lo anterior habría que añadir que la transparencia en el
ejercicio del gasto estatal y los correspondientes sistemas de
rendición de cuentas han avanzado relativamente poco, en
comparación con el ámbito federal de gobierno, y de manera
muy heterogénea entre entidades federativas.
El argumento central de este documento es que, de con­
tinuar esta tendencia, se pone en riesgo la solvencia del sistema
fiscal en su conjunto, ya que en caso de problemas financieros
originados en los gobiernos subnacionales, existe la posibili-
dad de rescate por parte del gobierno federal. En el mediano
y largo plazo, la única forma de disminuir este riesgo es invo-
lucrar a las entidades federativas en la recaudación en un gra-
do mucho mayor al que ahora prevalece. Si efectivamente los
gobiernos subnacionales, particularmente los estatales, se
involucran más en la recaudación (parcial y coordinada) de
impuestos de base amplia, es de esperarse no sólo que se re-
duzca el riesgo de la pérdida de solvencia, sino también que,
en sí mismo, ello induzca una mayor responsabilidad fiscal en
el ejercicio del gasto.
La estructura del documento es la siguiente. En el
apar­tado II se revisan los antecedentes y evolución reciente

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de los ingresos y los gastos en el contexto del federalismo

fiscal y se trata de caracterizarlos brevemente. El apartado
III plantea los problemas que han enfrentado los estados y
el gobierno federal en el proceso de descentralización, y ad-
vierte sobre posibles riesgos, de persistir esta tendencia, de
concentración de ingresos en el gobierno federal y descen-
tralización de gastos. Se sugiere que es necesario que los
estados participen más activamente en la recaudación. El
apartado IV hace algunos comentarios sobre la necesidad
de estudiar con más detenimiento las determinantes del
gasto en los estados. Finalmente, el apartado V agrupa las
conclusiones.

II. Antecedentes

1. Evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales

en México

A. Evolución de los ingresos públicos

Si bien la historia de las relaciones fiscales intergubernamenta­

les puede ubicarse en el surgimiento de las convenciones nacio­
nales fiscales, en 1925, 1943 y 1947, es a partir de 1980, con
la introducción del Impuesto al Valor Agregado (iva), cuan-
do se crea lo que es hoy el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal (sncf ), y se le da forma al actual sistema.

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Los cambios ocurridos en 1980 quizá pueden caracte­

rizarse como una reforma fiscal exitosa, no sólo porque se
modificó de fondo el sistema de relaciones fiscales intergu­
bernamentales, sino también porque se simplificó el sistema
tributario en su conjunto, ya que se eliminó una serie de im-
puestos especiales que implicaban la existencia de tributación
múltiple.1 Sin duda, la modificación más trascendental fue
que con la introducción del iva, a cargo del gobierno federal,
los estados prácticamente cedieron al gobierno central la fun-
ción recaudatoria de su fuente principal de ingresos, que era
su participación en el llamado Impuesto Sobre Ingresos Mer-
cantiles (isim). Debe recordarse que, aunque el iva se intro­dujo
como un impuesto federal, después de 1980 las entidades con-
tinuaron desempeñando una función recaudatoria, es
decir, continuaron participando en la administración del im-
puesto, en el entendido de que los ingresos recaudados eran
del gobierno federal que, a su vez, participaría a las entidades
al menos los ingresos suspendidos antes del cambio en 1980.
En un periodo de abundancia petrolera, esta modifica-
ción fue posible no sólo por el fuerte centralismo y control
político en la Presidencia de la República, sino también por-
que la bonanza petrolera permitió que bajo el nuevo sistema

1
De hecho, en la nueva tasa del iva se calculó que debería ser suficiente para
compensar la recaudación suspendida del isim (4%), un impuesto
de 30% al consumo suntuario, 25 impuestos federales y 300 estatales (véase
Gil y Thirsk, 2005).

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 Factores clave para el fortalecimiento...

de participaciones, ninguna entidad empeorara en términos de

los ingresos recibidos. De hecho, todas tuvieron una mejoría.
En su origen, el sistema de participaciones tuvo un carác­
ter fundamentalmente compensatorio, es decir, las participa-
ciones a los estados se distribuían con el criterio de resarcir a los
estados por los ingresos que obtenían en el sistema anterior.
Con el paso de los años, el sistema de distribución de
participaciones sufrió modificaciones en los criterios de re-
parto. Hasta 2007, el Fondo General de Participaciones, por
mucho el más importante del total de participaciones a los
estados, se distribuyó, hasta antes de la reforma fiscal de
2008, bajo los siguientes tres criterios: 45.17% con base en el
número de habitantes, 45.17% con base en los llamados im-
puestos asignables territorialmente, y el restante 9.66% en
función inversa a los dos criterios anteriores.2 A partir de
2008, como resultado de la reforma fiscal, los incrementos se
regirán adicionalmente por crecimiento del pib y recauda-
ción de ingresos propios.
Ciertamente las modificaciones a los criterios de repar-
to han obedecido a ajustes impulsados, en buena medida,

2
El monto total a distribuir es un porcentaje de lo que se conoce como
Recaudación Federal Participable (rfp), que se integra por todos los im-
puestos federales y los derechos sobre extracción de petróleo, minería, ade-
más de los recursos, ajustado por devoluciones, compensaciones, partici­
paciones específicas en ieps e incentivos autoliquidables, tenencia, isan, y
colaboración administrativa.

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

por las entidades federativas pero, más allá de si el esquema

o los criterios del reparto son “justos”, lo cierto es que, en
mayor o menor grado, todos los estados han visto un creci-
miento importante de sus ingresos por este concepto. Así, en
el periodo 1980-2005, el crecimiento estatal real acumu­­
lado por este concepto fue de 155.7%, muy superior al cre-
cimiento del pib –que fue del 85.1%– o de la propia
Recaudación Federal Participable (rfp) –que en el mismo
periodo creció en términos reales 78.4%–. En términos per
cápita, a pesos de 1993, las participaciones promedio en el
ámbito nacional pasaron de 386.3 a 552.1 pesos, en 2005
(veáse ucef, 2006).
Ahora bien, este incremento en las participaciones no
ha sido homogéneo entre entidades y no es sencillo establecer
algún patrón de comportamiento. Por ejemplo, no ha estado
muy relacionado con el crecimiento del pib en los estados. En
la Gráfica 3, se puede apreciar cómo hay estados que aun
cuando han aumentado sus participaciones por arriba de la
media nacional, su pib decreció, y viceversa. Si bien el pib no
es el único indicador a tomar en cuenta para evaluar los efec-
tos de las participaciones, puede reconocerse que hace falta
analizar a fondo la relación entre los objetivos de distribución
de participaciones y los criterios con que éstos se asignan.
Autores como Cabrero (1995) señalan que la creciente depen­
dencia de participaciones federales ha exacerbado las dispa­
ridades regionales y no ha permitido la aparición de iniciativas
regionales dirigidas a mejorar el desarrollo regional.

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 Factores clave para el fortalecimiento...

En resumen, la reforma de 1980, si bien permitió sim-

plificar el sistema impositivo, implicó que en lo sucesivo el
gobierno federal sería el encargado de recaudar los impuestos
de base amplia,3 lo que trajo consigo que las entidades fede-
rativas cedieran al gobierno federal la función recaudatoria.
Este sistema ha propiciado un aumento importante de ingre-
sos a los estados. Como se verá más adelante, ello ha provocado
que el sistema resultante se caracterice por una fuerte concentra­
ción recaudatoria en el gobierno federal. Del total de ingresos
de los estados, en promedio, en 2005, el 92.4% proviene de
transferencias federales, es decir, sólo 7.6% de los ingresos
totales fueron ingresos propios.4

B. Evolución del gasto público estatal

Por el lado de los ingresos, quizá la característica más destacable

sea que, como ya se comentó, existe una fórmula de distribución
de participaciones, y aunque ha sido modificada más de una
vez en los últimos veinticinco años, los criterios con que se

3
Impuesto Sobre la Renta (isr), Impuesto al Valor Agregado (iva) e
Impuesto Especial a la Producción y Servicios (ieps).
4
Ciertamente, hay diferencias de comportamiento individual. Por ejem-
plo, en 2005 los ingresos propios de Chihuahua y Nuevo León fueron de
15.3% y 12.8% respectivamente, en tanto que estados como Tlaxcala y
Puebla, registraron porcentajes de 3.5% cada uno. De entre los impuestos
estatales más importantes, destacan el impuesto sobre nómina (30 estados
y el Distrito Federal) y hospedaje (29 estados y el Distrito Federal).

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

asignan los recursos siempre han sido claros, más allá de si

han sido “justos”.
La evolución de los gastos ha sido diferente. Se pueden
distinguir con claridad dos etapas o periodos. La primera
comprende el periodo anterior a 1992, que se caracteriza por
una fuerte centralización de gastos en el ámbito federal pero,
sobre todo, por el alto grado de discrecionalidad en su asig-
nación entre entidades federativas. Si bien la distribución de
recursos en la década de los ochenta se regía por los planes
de desarrollo, en la práctica no existían criterios objetivos de
reparto y, en buena medida, la asignación se definía por las
decisiones del Ejecutivo y su relación con los gobernadores.5
En la década de los noventa, en gran medida motivado
por las transformaciones políticas y económicas del país, este
escenario comienza a modificarse, significativamente, a partir
del proceso de descentralización educativa iniciado en 1992
y al que siguieron algunas otras áreas como salud y gasto social,
destacando más recientemente la conformación del llamado
Ramo 33 y el Programa de Aportaciones para el Fortaleci-
miento de las Entidades Federativas (pafef ).
Como resultado de este proceso, en la actualidad las
entidades federativas reciben transferencias condicionadas y
participaciones (transferencias no condicionadas), lo que
hace que los estados y municipios ejerzan el 61% del gasto

5
De hecho se ha documentado que el propio calendario electoral era un de-
terminante importante (véase, por ejemplo, Molinar y Weldon, 1994).

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 Factores clave para el fortalecimiento...

total gubernamental frente a un 39% del gobierno federal

(véase Gráfica 5).
La característica más importante de estos procesos es
que, a diferencia de las décadas anteriores a los noventa, la
discrecionalidad con la que se asignaban los gastos en las enti-
dades prácticamente ha desaparecido, ya que en todos los ca-
sos existen fórmulas de reparto o bien, como sucede con el
gasto educativo, su asignación obedece a la inercia provenien-
te al inicio del proceso. En este sentido, puede hablarse de un
gran avance en relación con los años anteriores, pues hoy exis-
te más certeza y certidumbre en el ejercicio del gasto estatal.
Dicho lo anterior, es importante subrayar que estos pro-
cesos de descentralización no han estado exentos de proble-
mas ya que, en muchos casos, los procesos de homologación
generaron altos costos a algunos estados, debido a que la di-
versidad en la calidad y cantidad de servicios estatales era muy
amplia. Destacan los casos de educación y, en menor medida,
de salud, pues la existencia de servicios educativos estatales
previos a la descentralización terminó penalizando a aquellas
entidades que habían desarrollado sus propios sistemas educa-
tivos, además de que el Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educación (snte) se mantuvo como una entidad nacional.
Quizás es necesario dimensionar adecuadamente este
importante proceso de descentralización, pues si bien las en-
tidades ejercen hoy mayores recursos que la federación, en
cierto sentido el cambio operado fue de naturaleza puramente
contable, toda vez que los recursos que antes gastaba la fe­

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

deración en los estados se les transfirieron a éstos, para que

continuaran ejerciéndolos en las mismas áreas y, práctica-
mente, con los mismos criterios. Dada la naturaleza condicio­
nada de estas transferencias, no se modificó sustancialmente
el grado de libertad de las entidades para ejercer recursos propios.
Sin embargo, en el mediano y largo plazos es de esperarse que
los servicios descentralizados mejoren en calidad y cantidad.
Es difícil realizar una evaluación del proceso de descen-
tralización por la diversidad de resultados, tanto por área
como por sus impactos territoriales; sin embargo, en general
podría afirmarse que en educación, por ejemplo, no se han
logrado transferir directrices y políticas. Incluso, un aspecto
fallido del proceso es que, en general, no se ha logrado que
los estados aporten recursos propios, como se proponía en el
acuerdo original. En materia de salud hay un escenario de
resultados diversos, dependiendo del estado al que se haga
referencia pero, en general, se ha avanzado relativamente
poco en la mejora de la calidad del servicio a la población
abierta, así como en la cobertura, particularmente en las zo-
nas más marginadas del país, donde se esperaba que por la
mayor cercanía de los gobiernos estatales a la población ésta
pudiera ampliarse. Algo similar puede afirmarse en las áreas
de desarrollo social y seguridad pública. Esta evaluación, sin
embargo, debe tener el atenuante –si así pudiera llamársele–
de que durante el periodo de referencia, el desempeño econó-
mico global del país ha sido pobre, por lo que sería injusto atri-
buir resultados solamente al proceso de descentralización.

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C. Excedentes petroleros

Para concluir con esta sección de gasto, vale la pena destacar

que en los últimos años, particularmente a partir de 2000, se ha
registrado un crecimiento importante en los excedentes petro-
leros, propiciado por un gran incremento de su precio en el
mercado mundial. Como se observa en la Gráfica 1, a partir de
1998 –cuando el precio promedio del barril de la mezcla mexi-
cana registrara su nivel más bajo, por debajo de los diez dóla-
res– se ha registrado un aumento permanente y significativo.6
Entre los grandes beneficiarios de estos excedentes se encuen-
tran las entidades federativas, ya que a partir de 2003, se les
destina el 50% de los excedentes, a través del llamado Fideico-
miso para la Infraestructura en los Estados (Fies), en tanto que
el restante 50% se destinó a gastos de inversión de Pemex.7 La
Gráfica 3 muestra cómo la correlación entre ingresos totales de los
estados y el precio internacional de la mezcla mexicana de petró­
leo se hizo particularmente fuerte en el periodo 1999-2004.
Este proceso, aunque puede ser visto como positivo por­
que ha significado más recursos a las entidades federativas,
tiene el problema de que la transparencia y rendición de

6
En agosto de 2008 el precio del barril mexicano llegó a estar por encima
de los 120 dólares.
7
Para 1995 se definió como excedentes petroleros a los recursos generados
cuando el precio de la mezcla mexicana del petróleo superara los 27 dólares
por barril.

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

cuentas en materia de gasto a nivel estatal no ha avanzado, en

promedio, con la misma rapidez que en el ámbito federal y,
de hecho, entre las propias entidades federativas existe un
escenario de una gran heterogeneidad. Adicionalmente, en el
plano de las finanzas públicas nacionales, se corre el riesgo de
que, como sucediera con la bonanza petrolera de fines de la
década de los setenta, los esfuerzos de reforma fiscal se pos-
pongan una vez más. Cabe resaltar aquí que la más reciente
reforma fiscal, vigente a partir de 2008, ha sido un intento de
reducir la dependencia de las finanzas públicas de los ingresos
asociados a la actividad petrolera.
En suma, podría decirse que, en el ámbito de las rela-
ciones fiscales intergubernamentales, ha habido un avance
significativo en México. A diferencia de la década de los
ochenta y anteriores, la discrecionalidad en la asignación del
gasto entre entidades prácticamente ha desaparecido y, en
consecuencia, hoy existe mayor certidumbre y certeza en la
planeación del gasto estatal.
Ahora bien, a pesar de que hoy las entidades y munici-
pios ejercen el 61% del gasto frente a un 39% del gobierno
federal, el grueso del gasto descentralizado es de tipo condi-
cional, por lo que la independencia en el gasto estatal no es
tan alta como, en principio, los números parecen sugerir.

Sin embargo, hay que reconocer que la evolución del sncf

desde 1980 a la fecha, ha incrementado significativamente
los recursos dirigidos a los estados. Si a ello se suman los ex-

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 Factores clave para el fortalecimiento...

cedentes petroleros de los últimos años y las llamadas aporta-

ciones, resulta que, efectivamente, los estados se encuentran
entre los principales beneficiarios no sólo de la abundancia
petrolera, sino del proceso de descentralización. Al igual que
sucede con la evolución de las participaciones, el reparto de
recursos federales condicionados no parece obedecer a algún
criterio en particular; más bien ha sido el resultado de cir-
cunstancias históricas o de consideraciones de tipo político.
Así, por ejemplo, los excedentes petroleros distribuidos a las
entidades federativas, una vez determinado el monto (50%),
se han distribuido con base en los coeficientes del fgp, cuyo
comportamiento, como ya se comentó, no es sencillo estable-
cer. En otras palabras, la evolución de los recursos distribui-
dos a las entidades parece haber obedecido en buena medida
a circunstancias histórico-políticas, y no necesariamente vin-
culadas a criterios previamente definidos.
Debe destacarse que, por el lado del ingreso, subsiste
una centralización muy fuerte en el ámbito federal de gobierno
lo que, aunado a la fuerte descentralización del gasto, plantea
interrogantes y problemas potenciales que habrán de discu-
tirse más adelante.

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

III. Características del sistema actual

y problemas presentes y potenciales

1. Problema general

El resultado del proceso descrito a muy grandes rasgos en la

sección anterior es un sistema fuertemente centralizado en el
gobierno federal en lo referente a recaudación y, por el lado
del gasto, con un grado importante de descentralización a los
gobiernos subnacionales. Es decir, existe lo que se ha dado en
llamar un muy marcado desequilibrio vertical entre los ámbi-
tos estatal y federal de gobierno.
Desde el punto de vista de la eficiencia económica, un
sistema en el que la recaudación se concentra en el gobierno
federal, acompañado de un adecuado sistema de transferencias
a los gobiernos subnacionales, puede ser visto como adecua-
do (véase, por ejemplo, Gordon, 1983); sin embargo, análisis
más recientes han puesto énfasis en el hecho de que un siste-
ma de estas características puede dar origen a lo que se ha
llamado restricciones presupuestales laxas, es decir, en ciertas
circunstancias este esquema de recaudación centralizada in-
duce a los gobiernos subnacionales a una expansión excesiva
del gasto que, eventualmente, habrá de ser solventada con
recursos adicionales provenientes del gobierno central. Por
ejemplo, de acuerdo con Rodden, Gunnar y Litvack (2003),
cuando los gobiernos subnacionales disponen de pocas facul-
tades recaudatorias de forma tal que son muy dependientes

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 Factores clave para el fortalecimiento...

de las transferencias federales, claramente tienen muy poca

flexibilidad para enfrentar choques o situaciones adversas, por
lo que en periodos de crisis fiscales la presión recaerá en el
gobierno central. Como los gobiernos subnacionales conocen
esta situación, tienen pocos incentivos para ser fiscalmente
responsables, ya que existe la expectativa de que, eventual-
mente, habrán de ser “rescatados” por el gobierno federal.
Adicionalmente al desbalance vertical mencionado
líneas arriba, otra circunstancia que puede dar origen a res-
tricciones fiscales laxas puede presentarse en caso de que los
gobiernos subnacionales no atiendan con suficiencia algu-
nos servicios que puedan trascender a la localidad, como es
el caso, por ejemplo, de las pensiones. En circunstancias
como éstas, los gobiernos centrales se pueden ver obligados,
eventualmente, a atender la demanda. En general, tanto la
estructura fiscal como las instituciones políticas pueden in-
fluir en la mayor o menor proclividad de parte de los gobier-
nos centrales para fungir como garantes de última instancia
a comportamientos fiscalmente irresponsables de los gobiernos
subnacionales.
De hecho, en un esquema centralizado y donde los go-
biernos subnacionales tienen poca autonomía tributaria o de
ingresos, los actores políticos en los gobiernos subnacionales
no serán necesariamente los responsables frente a los ciudada-
nos. En general, se espera que si las transferencias (o parte de
ellas) están muy influenciadas por consideraciones polí­ticas,
entonces es difícil mantener la credibilidad de que no habrá

152

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

rescate del gobierno central. Wildasin (1997) argumenta que,

contrariamente a lo que se piensa, los problemas de disciplina
fiscal se presentan no porque haya mucha descentralización fis-
cal sino por el contrario, porque hay muy poca, haciendo
referencia, por supuesto, a la capacidad recaudatoria.
Las experiencias recientes en los últimos años, por ejemplo
en Argentina, subrayan la necesidad de diseñar un sistema
que permita (obligue) a los estados, si bien de forma parcial,
involucrarse en el proceso recaudatorio (véase, por ejemplo,
Jones et al., 2000; Webb, 2003).
No obstante, en el contexto mexicano hasta ahora ha
sido difícil diseñar un sistema menos centralizado en la re-
caudación, porque no ha sido claro quién, aparte del contri-
buyente, podría salir beneficiado. Los gobiernos estatales,
como ya se documentó, han sido los principales beneficiarios
y por su parte, al menos hasta hace algunos años, el gobierno
federal se ha resistido a esta descentralización de ingreso con
argumentos de eficiencia, aunque también es altamente pro-
bable que haya resistencia a “perder control” de los estados,
como tradicionalmente se concebía.
Una hipótesis central en este trabajo es que, a menos de
que se logre un cierto grado de descentralización de los ingre-
sos, el sistema actual tenderá, inevitablemente, a mostrar
poca responsabilidad fiscal.

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 Factores clave para el fortalecimiento...

IV. Perspectivas

1. Si bien pueden ser muchos los problemas actuales

del federalismo fiscal en México, a continuación
se señalan los que, a juicio del autor de este documento,
son los más importantes

a. Hasta ahora la deuda subnacional no ha sido un problema

macroeconómico, pero podría serlo. A este respecto, es
importante que el gobierno federal no sea visto como el
recurso de última instancia y esto puede lograrse, al menos
parcialmente, involucrando a los gobiernos subnaciona-
les en la recaudación.
b. Un problema derivado de lo anterior es que gran parte
del gasto estatal está destinado al pago de salarios, lo que
crea presiones políticas (o potencialmente puede crear-
las) para un rescate federal.
c. Hay poco incentivo por parte de los estados para cobrar
impuestos y poco incentivo de parte del gobierno federal
para transferir facultades. Aquí será importante que los
planteamientos de reforma fiscal del futuro sean bastante
más ambiciosos que en el pasado y que, junto con los
planteamientos de reforma fiscal, se contemple también
una revisión a fondo de las competencias tributarias por
ámbitos de gobierno. En otras palabras, sería deseable
que un intento de reforma fiscal planteara modificacio-
nes no sólo por el lado del ingreso, como tradicional-

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

mente se ha hecho en México, sino también cambios en

la estructura y eficiencia del gasto público, de los tres
ámbitos de gobierno. Una reforma de esta naturaleza im-
plicaría revisar la distribución de potestades tributarias y
no sólo del sistema de transferencias. A este respecto, la
reforma fiscal vigente desde 2008 logró muy pocos avan-
ces ya que, en esencia, se mantuvo la misma estructura de
ingresos tributarios, fuertemente concentrada en el ám-
bito federal de gobierno.
d. En general, la descentralización educativa no ha incidido
en un esfuerzo adicional por parte de los estados para la
atención de necesidades en este sector. En alguna medida
esta descentralización ha sido incompleta ya que no logró
uno de los objetivos inicialmente planteados: que las en-
tidades federativas gradualmente mejoraran la calidad y
cobertura del servicio mediante la aportación creciente
de recursos propios. Con frecuencia, parte de las transfe-
rencias no condicionadas tiene que destinarse a atender
compromisos derivados de las transferencias condiciona-
das, por ejemplo, los incrementos salariales acordados
con el snte. Un problema adicional de la descentralización
educativa es que los gobiernos municipales tienen toda-
vía una participación muy limitada.8

8
Incluso, en su origen, la descentralización educativa penalizó a las enti­
dades que habían desarrollado en años anteriores sistemas educativos
estatales propios.

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 Factores clave para el fortalecimiento...

e. Es necesario que los estados cuenten con mayores ingre-

sos propios para tener una respuesta adecuada a fin de
mantener el servicio de la deuda de los estados.
f. Otro problema relacionado con el desequilibrio vertical es
que si bien se ha descentralizado el gasto de manera im-
portante, en la medida en que no se han producido incen-
tivos para generar ingresos propios por parte de las entida-
des, se ha propiciado que, con frecuencia, existan algunas
áreas de gasto estatal que no son debidamente atendidas y,
al mismo tiempo, áreas en las que se registra duplicidad
de funciones entre los tres niveles de gobierno.
g. Actualmente el estado de endeudamiento estatal y la
aprobación de nuevos créditos tiene que contar con califi-
caciones crediticias de agencias internacionales. Desafor-
tunadamente, las agencias calificadoras toman como un
indicador importante el comportamiento de los ingresos
propios de los estados que, en la mayoría de los casos, es
muy pequeño frente al monto de las transferencias, por lo
que, en principio, es poco creíble que el gobierno federal
no sea el recurso de última instancia. A este respecto, So-
barzo (2006), por ejemplo, muestra que el esfuerzo tribu-
tario de las entidades federativas en lo que respecta a los
impuestos con los que actualmente operan es un indica-
dor muy pobre del esfuerzo fiscal potencial de éstas, sugi-
riendo así que la existencia de agencias calificadoras que
basan sus dictámenes en la evolución de los ingresos pro-
pios es poco relevante como criterio financiero útil.

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h. Todos estos problemas se ven agravados si se incorpora a

la contabilidad los pasivos contingentes derivados de las
obligaciones de las pensiones. Ello hace más urgente el
diseño de un esquema más responsable por parte de las
propias entidades.
i. La evolución de las leyes estatales de transparencia es
poco homogénea y rezagada frente a la federal. Este as-
pecto es particularmente relevante en los últimos años en
que parte de los excedentes petroleros se ha canalizado a
las entidades federativas.
j. Existe también el riesgo de una descentralización “excesi-
va” del gasto social. En un país tan heterogéneo como
México, la función de gasto social debe de estar en ma-
nos del gobierno federal. Esto es así porque el federal es
el único que tiene la capacidad de redistribuir el gasto en el
territorio nacional, además de que, una vez que un rubro
de gasto se descentraliza, es muy difícil que regrese al
ámbito federal, aun si la distribución geográfica de la po-
breza se modifica con el paso del tiempo.

2. Cuantificación de la descentralización del gasto

Lo comentado hasta ahora acerca de la descentralización del

gasto requiere de un análisis específico y, en particular, de
una medida que permita cuantificar la magnitud del proceso.
A este respecto, para una gran diversidad de países existen

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 Factores clave para el fortalecimiento...

estimaciones de lo que se ha dado en llamar efecto matamos-

cas (flypaper effect).
Dentro del análisis del federalismo fiscal, la función
desempeñada por las transferencias intergubernamentales
se ha convertido en un asunto de gran trascendencia, espe-
cialmente en países donde el proceso de descentralización es
relativamente reciente. En particular, en el caso de algunos
países de América Latina, la descentralización del gasto
público del gobierno federal a los subnacionales ha tenido
importantes efectos macroeconómicos, toda vez que la cre-
ciente transferencia del gasto de los gobiernos subnacionales
llegó a ser lo suficientemente importante como para influir
en las cuentas macroeconómicas de un país. Quizás el mejor
ejemplo, aunque no el único, es el de Argentina (véase Jones
et al., 2000).
Sobre este punto, en las últimas décadas una abundante
literatura, tanto teórica como empírica, se ha enfocado en el
impacto que las transferencias intergubernamentales han tenido
en las decisiones de los gobiernos que reciben dichas trans­
ferencias. Siguiendo a Gamkhar y Oates (1996), en el plano
teórico se ha establecido, por ejemplo, que las transferencias
(lump-sum) a una localidad, en un esquema de información
perfecta, deberían tener efectos asignativos y distributivos, no
distintos a los que se producirían si la transferencia se hiciera
a los residentes de la localidad. Es decir, la respuesta del gasto
local de dichas transferencias debería ser equivalente a un
aumen­to del ingreso privado.

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Sin embargo, una importante cantidad de literatura

empírica ha rechazado este resultado, ya que se observa que
el estímulo del gasto a los programas públicos excede, con
mucho, a aumentos en el ingreso privado. Dicho de otra forma,
la documentación empírica existente muestra que las transfe-
rencias a gobiernos subnacionales provocan un sobreestímulo
en el gasto local muy superior a incrementos equivalentes en
el ingreso privado. El resultado de ello es que el tamaño del
gasto público crece por el aumento más que proporcional
del gasto público subnacional. Este fenómeno es conocido en
la literatura como el flypaper effect o efecto matamoscas, para
indicar que el dinero se queda donde cae, money sticks where
it hits (véase, por ejemplo, Gramlich, 1977; Fisher, 1982;
Gamkhar y Oates, 1996).
El resultado tiene implicaciones importantes de política
porque sugiere, entre otras cosas, que los gobiernos subnacio-
nales buscan expandir el gasto público para sus propios fines,
más allá de los niveles posiblemente deseados por la comuni-
dad. De hecho, una repercusión sería que la competencia po-
lítica es por sí sola insuficiente para garantizar disciplina fiscal
(véase Oates, 1999). Sin duda éste es un tema que requiere
documentarse, pues con excepción de Velásquez (2006) no
existen estudios al respecto, ya que la mayoría en el país se han
orientado al ingreso, no al gasto (véase Ibarra, 1999). Es en-
tonces importante profundizar en el estudio de los determi-
nantes del gasto estatal, analizando los distintos componentes
de las transferencias en los últimos años.

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 Factores clave para el fortalecimiento...

Una explicación de esta escasez de trabajos es, sin duda,

el hecho de que hasta hace pocos años la información dispo-
nible respecto del gasto público transferido a los gobiernos
estatales y municipales en México era poco sistemática, ya
que se requieren datos tipo panel,9 desagregándolos por tipo
de gasto y localidad (entidad federativa) que, con anterioridad
a la creación del llamado Ramo 33, no existía. Adicional-
mente la presencia de excedentes petroleros, de los cuales una
porción importante se ha destinado a los estados, sugiere que
un análisis de este tipo es muy pertinente.
La literatura sugiere diversas explicaciones a este fe­
nómeno, desde ilusión fiscal o problemas estadísticos hasta
efectos de sustitución de impuestos. En el caso particular de
países en desarrollo, se sugiere también, además de factores
económicos, aspectos políticos e institucionales (Tanzi, 1996;
Prud’homme, 1995).

V. Conclusiones

Los cambios operados en las últimas tres décadas en el esque-

ma de relaciones fiscales intergubernamentales han conduci-
do a un esquema en el que el gobierno federal se encarga de
la recaudación de la casi totalidad de los ingresos, en tanto

9
La técnica más usual es utilizar modelos pooled entre grupos y Mínimos
Cuadrados Generalizados en dos etapas.

160

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 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

que, por el lado del gasto, se ha producido una descentraliza-

ción importante. De continuar esta tendencia, se pone en
riesgo la solvencia misma de las finanzas gubernamentales, ya
que en caso de problemas financieros, el gobierno federal es
el que tendría que ser el recurso de última instancia. Algunas
experiencias internacionales sugieren que éste es un proble-
ma latente. Se argumenta entonces que una forma de dismi-
nuir este riesgo es involucrando mucho más activamente a
los gobiernos estatales en la recaudación de impuestos.
Más allá de este problema potencial, debe reconocerse
que el sistema en su conjunto ha ganado en eficiencia, y la
discrecionalidad con la que antes se asignaba el gasto entre
entidades prácticamente ha desaparecido, para dar paso a fór-
mulas o criterios de reparto que, con independencia de su
bondad o “justicia”, son del conocimiento de todas las partes
involucradas. Es decir, se ha ganado transparencia en los cri-
terios de asignación del gasto público del gobierno federal a
gobiernos estatales y municipales.
La experiencia en algunos países, así como la literatura
al respecto, advierten que un desbalance vertical como el que
se ha producido en los últimos años en México, no favorece
la responsabilidad fiscal ni la rendición de cuentas, lo cual es
particularmente grave si se tiene en mente que la experiencia
en materia de eficiencia del gasto público en México, en las
últimas tres décadas, no ha sido muy buena.
Esta situación exige que, para que se induzca algún mayor
grado de responsabilidad fiscal al sistema en su conjunto, se

161

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 Factores clave para el fortalecimiento...

requiere que los gobiernos subnacionales, y particularmente

los estatales, participen más activamente en el proceso recau-
datorio. Ello implica que, si bien de manera parcial y coordi-
nada, las entidades federativas deberían participar en algún o
algunos de los llamados impuestos de base amplia, a fin de
que, parte de su gasto, dependa de su propio esfuerzo recau-
datorio y, quizás más importante, que los resultados del gasto
estatal estén más vinculados a los contribuyentes de la propia
localidad o región.

VI. Referencias bibliográficas

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164

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165
Pesos a precios de 2002
Miles de millones
100
200
300
400
500
600
700

1980
1981
VII. Anexo. Gráficas

1982
1983
1984
1985
1986
Ingresos petroleros

1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Gráfica 1. Ingresos petroleros

1999
2000
2001
2002

Precio promedio de la mezcla mexicana

2003
2004
2005

0
5
10
15
20
25
30
35
Dólares por barril
 Gráfica 2. Ingresos de los estados

600

500

Miles de millones
400

300

166
Pesos a precios de 2002
200

100

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos propios Aportaciones Participaciones

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 Gráfica 3. Ingresos de los estados

600

500

Miles de millones
400

300

167
Pesos a precios de 2002
200

100

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos propios Participaciones y aportaciones del total de los estados Ingresos del total de los estados

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 Gráfica 4. Relación de participaciones-pib estatal 1995-2002

140%

NL
120% NAY
QROO
TAB
100% MEX

BCS PUE
CHIS COL MOR SLP CHIH QRO
80% OAX TAMPS
MICH JAL
SON GTO AGS
COAH
60% VER CAMP ZAC
GRO SIN YUC
DGO

168
TLAX BC
40%

Crecimiento Nacional Crecimiento Nacional

20% Promedio = 73.36% Promedio = 31.20%

Cambio Real en Participaciones

0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

-20%
HGO

-40%
Cambio Real en PIB

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 Gráfica 5. Participación por nivel de gobierno en el gasto

100%

90% Estados y municipios

35% 32%
80% 44% 45% 47% 47%
52%
70% 57% 58% 59% 60% 59% 59% 61% 61%
69%
60%

50%

169
40%
65% 68%
30% 56% 55% 53% 53%
48%
20% 43% 42% 41% 40% 41% 41% 39% 39%
31%
10% Federación

0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: shcp, Diagnóstico integral de la situación actual de las Haciendas públicas estatales y municipales [en línea], Unidad de Coordinación
con Entidades Federativas, mayo de 2006, p. 12 [ref. 21 de junio de 2006]. Disponible en Internet en: [Link]
mx/ucef/index_documentos_relevantes.html.

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 Propuestas de evolución
institucional del
federalismo mexicano
Daniel A. Barceló Rojas
José María Serna de la Garza

I. Introducción

El presente documento de trabajo, que se divide en dos apar-

tados, tiene como objetivo exponer algunas propuestas para
la actualización del federalismo mexicano. En síntesis, el Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas de la unam somete a la
consideración de los gobernadores, los siguientes puntos para
su análisis y discusión:

1. Definición precisa y sistematización en la Constitución de los

conceptos del régimen de relaciones intergubernamenta-
les, de los instrumentos jurídicos reconocidos para articular
dichas relaciones, así como –en su caso– la determinación
de los alcances de las potestades jurídicas que le otorga a los
poderes federales sobre los de los estados.

171

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 Propuestas de evolución institucional...

2. Rediseño, fortalecimiento y creación, respectivamente,

de las instituciones que facilitan la articulación de las
relaciones intergubernamentales en sede legislativa y
ejecutiva del federalismo mexicano del siglo xxi:

a. El Senado de la República.
b. La Conferencia Nacional de Gobernadores.
c. El Consejo de Relaciones Intergubernamentales, como
una nueva institución creada con rango de ley que, a
diferencia de las dos anteriores, integra en su seno los
intereses de los municipios y las zonas metropolitanas.

3. Reforma del Estado en las 32 entidades federativas para

adecuar las relaciones entre poderes en el ámbito estatal,
al efecto de adecuar la forma de gobierno a las crecientes
responsabilidades del nuevo federalismo cooperativo del
siglo xxi.

II. Reforma del Estado. Federalismo

En el siglo xx y principios del xxi, el federalismo mexicano

ha seguido en general una lógica centralizadora, determinada
de conformidad con los intereses establecidos desde la capital de
la República. Sin ser la única disposición de la Constitución
federal que atribuye competencias a los poderes federales, el
extenso artículo 73 de la Constitución da cuenta de la pro-

172

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

gresiva centralización de materias que a lo largo del siglo pasa­

do dejaron de ser de competencia estatal para transformarse
en competencia de los poderes federales. Asimismo, dicho
artículo atestigua el surgimiento de materias nuevas que no
siguieron el camino de la cláusula residual establecida en el
artículo 124 de la ley fundamental, sino que se determinó
constitucionalmente que pasaran a engrosar el elenco de
competencias de los poderes centrales, ya se tratase de com-
petencias legislativas, de competencias ejecutivas o de una
combinación de ambas.
La centralización no se detuvo en la absorción de mate-
rias sustantivas, sino que extendió su radio hasta abarcar las
fuentes de ingresos que permitirían alimentar la estructura
burocrática y de gasto de inversión federal en las materias
centralizadas.
Sin embargo, cabe advertir que la centralización de ma-
terias para su tratamiento por los poderes nacionales no es
una tendencia privativa del federalismo mexicano. Diversos
factores explican este fenómeno de centralización que es
compartido con otras democracias federales, entre otros, la
globalización. Pero otros factores sí obedecen a causas peculia­
res de nuestro sistema político y constitucional nacional, que
pueden y deben identificarse para poder proponer diseños
institucionales que permitan detener el proceso de centraliza-
ción de nuestro federalismo, a la vez que se aportan soluciones
alternativas para su tratamiento público en un marco bien
definido de colaboración vertical y horizontal.

173

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 Propuestas de evolución institucional...

La centralización constitucional de materias para su tra-

tamiento por los poderes federales a la que antes se ha aludi-
do, no implicó en automático que éstas fuesen consideradas
como competencia exclusiva de los poderes federales. La
Constitución hizo emerger a lo largo del siglo xx un comple-
jo sistema de relaciones intergubernamentales que en algunos
casos menciona ciertos deberes y prerrogativas de los poderes
centrales sobre los poderes públicos de los estados y, en otros,
nada dice al respecto.
Ocho artículos de la Constitución general de la Repú-
blica utilizan alguna forma derivada del verbo “coordinar”
para hacer referencia a cierto tipo de relaciones de colabora-
ción en el marco del sistema federal mexicano: artículo 2o.
inciso B, fracción I; 3o., fracción VIII; 21, párrafo 6; 25,
párrafo 2; 26, párrafo 3; 73, fracciones XXIII, XXV, XXIX,-I,
XXIX-J; 115, fracción III, último párrafo, y fracción VI; 122,
apartado G, incisos b y c.
Tres artículos de la Constitución emplean la locución
“concurrencia” en alguno de sus párrafos para establecer de
igual forma un cierto tipo de relaciones de colaboración entre
los distintos niveles de gobierno de nuestro sistema federal:
artículo 4o., párrafo 3; 73, fracciones XXIX-C, XXIX-G,
XXIX-K, y XXIX-L, y 122, apartado G. Por su parte, el últi-
mo párrafo de la fracción XXIX del artículo 73 constitu­
cional, establece las bases para que las entidades federativas
“participen” en el rendimiento de las contribuciones fiscales
federales.

174

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

Por último, en un contexto distinto al régimen de rela-

ciones intergubernamentales del sistema federal mexicano,
existen otros artículos constitucionales que también emplean
alguna forma de los verbos “coordinar” y “concurrir”. Tal es el
caso de los artículos 74, fracción II; 25, párrafo 3; 28, párrafo
2; 31, fracción I; 41, fracción III, párrafo 2; 63, párrafos 1 y
2; 64; 84, párrafo 1; y del artículo 6o. transitorio de la reforma
constitucional del 12 de febrero de 2002. Asimismo, por la
adición constitucional publicada en el Diario Oficial de la Fede­
ración el 28 de noviembre de 2005, el párrafo 3, de la fracción
XXI, del artículo 73 constitucional se refiere a la posibilidad
de que las autoridades del fuero común puedan conocer y re-
solver sobre delitos federales, en los supuestos que establezcan
las leyes federales, en las “materias concurrentes”.
Las normas constitucionales indicadas conforman el
marco constitucional de las relaciones de colaboración del
sistema federal mexicano. Pero éstas, además de ser obscuras,
no se encuentran sistematizadas en nuestra Constitución.
Ello obliga a recurrir a la interpretación, con el riesgo de que
no existe uniformidad en la misma por parte de los operado-
res jurídicos de los diferentes órdenes de gobierno de la Re-
pública federal –problema de técnica legislativa, añadido ar-
tificialmente, al ya de por sí conflictivo panorama de las
relaciones intergubernamentales–. La confusión de los opera-
dores jurídicos es explicable, además, porque hasta hace tan
sólo un par de meses, la academia no había hecho un ejerci-
cio de sistematización exhaustivo de los diferentes tipos de

175

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 Propuestas de evolución institucional...

potestades jurídicas de las relaciones intergubernamentales

considerando cada una de las materias establecidas en el texto
de la Constitución.
A partir del ejercicio de interpretación académico al que
antes se ha hecho referencia, se puede concluir que el régi-
men constitucional de las relaciones de colaboración del sis-
tema federal mexicano, actualmente en vigor, admite cuatro
modalidades básicas:

1. Coordinación como principio de organización.

2. Coordinación como título competencial formal o proce-
dimental.
3. Coordinación como fórmula de cooperación.
4. Concurrencia como título competencial material.

Ahora bien, a diferencia de federalismos racionalizados

configurados en Constituciones de última generación, el sistema
federal mexicano, como ya se dijo, es poco claro en cuanto a
la conceptualización de las relaciones intergubernamentales,
a las potestades jurídicas que se atribuyen a los poderes fede-
rales, y a los diferentes tipos de ley que, como instrumento de
un federalismo de tipo cooperativo, reconocen los sistemas
federales de última generación. Este es uno de los mayores
problemas para la operación armónica de las relaciones inter-
gubernamentales del federalismo mexicano. Como antes se
indicó, la voz “coordinar” se utiliza con diferentes acepciones
y la “concurrencia” no es tampoco una voz unívoca; asimis-

176

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

mo, la Constitución es ambigua u obscura en varios de los

artículos antes mencionados en cuanto a las potestades jurí-
dicas concretas que le asigna a los poderes federales para in-
fluir en los de los estados. Además, el esquema de relaciones
intergubernamentales es incompleto, ya que establece instan-
cias formales de articulación de esfuerzos de los órdenes de
gobierno, pero sólo en algunos casos para atender ciertas ma-
terias, por ejemplo, en materia de seguridad pública. Ello,
como si el resto de relaciones intergubernamentales que por
otras materias se establecen, no requiriesen igualmente de un
foro permanente en sede administrativa, piénsese por citar
tan sólo algunos ejemplos, el de la gestión del agua, o la pla-
neación y ejecución de obras de infraestructura regional. Este
vacío institucional se podría llenar con la propuesta expuesta
más adelante de considerar la creación de un “Consejo para
las Relaciones Intergubernamentales” semejante al de otros
federalismos extranjeros, que se complementaría con las fun-
ciones del Senado y de la Conago como instancias idóneas
para la articulación de las relaciones intergubernamentales
del federalismo mexicano.
Por las razones expuestas, una primera propuesta que se
presenta a la consideración de la Conago para su análisis y
discusión, es la precisión en la conceptualización constitucio-
nal de las relaciones intergubernamentales, su sistematización
en la Constitución y la definición expresa de las potestades
específicas derivadas de las mismas a partir del reconocimiento
expreso de diferentes tipos de ley en el ordenamiento jurídico

177

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 Propuestas de evolución institucional...

mexicano. Ello podría ser un tema de suficiente entidad para

introducirse en la etapa final del proceso en marcha de refor-
ma del Estado –en la etapa de refundición del texto constitu-
cional–, como una proposición formal que parta de la Conago
hacia las instancias competentes del poder constituyente
permanente.
Tema complementario del anterior es el que se refiere a
la determinación específica por sectores de la administración
pública, de qué se debe descentralizar a los estados, y qué
debe permanecer en la esfera de competencias del gobierno
federal. Pero tal cuestión no se puede definir mediante un
ejercicio jurídico abstracto, sino por el análisis y discusión,
materia por materia, en el que participen directamente los
gobernadores de los estados. En el tema de federalismo fis-
cal, por el lado de la tributación, el dilema histórico al que se
ha enfrentado nuestro sistema federal fue el definido, por un
lado, por la opción de señalar los tributos que son exclusivos
de cada nivel de gobierno (“clasificación de arbitrios”), y por
otro lado, el de lo que se conoce como la “concurrencia tri-
butaria”, por el que federación y estados pueden gravar lo
mismo bases, actividades u objetos (a menos que la Constitu-
ción defina expresamente ciertos tributos como exclusivos de
alguno de los órdenes de gobierno).
Eventualmente, el constitucionalismo mexicano se deci-
dió por la segunda opción, si bien la evolución del esquema
tributario fue evolucionando hacia una gran centralización,
cristalizada en lo que hoy conocemos como el Sistema Nacional

178

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

de Coordinación Fiscal (sncf ). Como se sabe, la lógica de este

Sistema radica, esencialmente, en que los estados han “cedido”
a la federación sus poderes tributarios (que les corresponden en
principio, en virtud del régimen de “concurrencia tributaria”),
a cambio de “participar” en los ingresos federales.
Dadas las circunstancias, en el presente documento se
expone la conveniencia de reflexionar y profundizar más sobre
las vías por las que puede darse una reforma al sistema fiscal
federal vigente, ya sea respetando la lógica esencial del sncf,
pero aumentando las participaciones, disminuyendo la discre-
cionalidad en el reparto a estados y a municipios, revisando
las fórmulas de distribución de los recursos y las reglas relati-
vas a las “aportaciones federales”. O bien, cambiando la lógica
misma del sistema, definiendo impuestos propios y exclusivos
de cada orden de gobierno (si bien habría que tomar en cuen-
ta que el esquema vigente ha tenido el efecto de erosionar en
buena medida la capacidad administrativa para recaudar im-
puestos en muchos de los estados y de los municipios).
Entre estas dos opciones, podría también pensarse en
avanzar por medio de vías intermedias. Por ejemplo, identifi-
car impuestos federales que puedan ser recaudados por los
estados o por los municipios, a través de convenios de co­
laboración administrativa (como es el caso, por ejemplo, del
impuesto a la tenencia de automóviles).
Por parte de la vertiente del ejercicio del gasto, en el
presente documento se propone la necesidad de analizar con
mayor profundidad las opciones que pueden plantearse para

179

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 Propuestas de evolución institucional...

revisar el esquema de ejercicio del gasto público federal y, en

particular, a través del instrumento de los convenios únicos
de desarrollo celebrados entre la federación y los estados. Es
importante hacer una revisión de este tema, para encontrar
criterios de equilibrio, objetividad, transparencia, los distin-
tos niveles de pobreza y atraso de algunas regiones del país, y
que se tomen en cuenta las grandes diferencias que existen
entre estados y municipios.
Ahora bien, la disección materia por materia de qué
debe descentralizarse y qué no –incluido el esquema fiscal–,
así como la precisión conceptual en la Constitución de las
relaciones intergubernamentales del federalismo mexicano,
que incluye las potestades jurídicas y deberes recíprocos entre
órdenes de gobierno y los diferentes tipos de ley, son tareas
necesarias pero no suficientes para construir el federalismo
mexicano de principios del siglo xxi. El nuevo sistema de
relaciones intergubernamentales del federalismo mexicano
requiere, además, de la organización de instancias permanen-
tes para articular volunta­riamente las competencias constitu-
cionalmente fragmentadas del Estado federal mexicano, para
atender eficaz y eficientemente las demandas sociales impues-
tas sobre el gobierno federal y sobre los gobiernos de los estados
y municipios. Esta sería una segunda propuesta de evolución
institucional del federalismo mexicano, que podría merecer
la atención de la Conago.
En este orden de ideas, las instituciones que en el futuro
podrían servir para la articulación de competencias constitu-

180

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

cionalmente fragmentadas, requieren de la elaboración de un

ejercicio de ingeniería institucional para reconfigurar o forta-
lecer instituciones existentes de nuestro federalismo –como
el Senado de la República y la Conago– así como para abrir
a debate la creación de una nueva institución, que, en forma
complementaria a las dos anteriores, facilite las relaciones
intergubernamentales nacionales (y supranacionales de los
estados): el “Consejo para las Relaciones Intergubernamenta-
les de la República Federal Mexicana”.
Esta última institución, cuya función y composición se
presentan más adelante en este trabajo, podría ser creada con
rango de ley a partir de las “facultades implícitas” del Poder
Legislativo Federal que la Constitución le reconoce en la úl-
tima fracción del artículo 73, es decir, sin necesidad de añadir
o reformar la Constitución federal.
Ahora bien, para comprender el ejercicio de ingeniería
cuyo análisis y posible discusión por la Conago se expone en
este documento, es necesario hacer un breve comentario de
contexto sobre el punto de partida, es decir, se requiere iden-
tificar las causas de la centralización de materias para poder
actuar sobre ellas, con visión de conjunto, considerando todo
el entramado constitucional. Sin ser las únicas, a nuestro en-
tender dos de las principales causas de la centralización del
sistema de gobernación mexicano en el siglo xx y principios
del xxi se deben, la primera, a la lógica del sistema político del
presidencialismo autoritario, y la segunda, menos atendida
por la academia y en medios políticos, al sistema electoral.

181

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 Propuestas de evolución institucional...

La primera de estas causas, la del absorbente presiden-

cialismo, se encuentra ya en revisión desde hace algunos años
y, a últimas fechas, aún con mayor dinamismo en el proceso
de “Reforma del Estado”, en el cual es deseable que la Conago
contribuya introduciendo por los conductos formales, las
propuestas de ingeniería constitucional sobre los procedi-
mientos de nombramiento y ratificación del gabinete de
aquellos mandos superiores del Poder Ejecutivo Federal que
más afectan los problemas de gobernación de los estados. En
este contexto se plantea que el Senado de la República, por su
visión de largo plazo que supera a la de sus pares en la Cáma-
ra baja, y en tanto que Cámara de representación territorial
del federalismo mexicano, ratifique los nombramientos del
secretario de Hacienda, del secretario de Relaciones Exterio-
res y del secretario de Desarrollo Social del gobierno federal.
Al primero de ellos en tanto que es el funcionario que confi-
gura y aconseja al presidente de la República en cuanto a la
propuesta de ingresos y de reparto de ingresos fiscales entre el
gobierno federal y las entidades federativas contenido en la
iniciativa de Ley de Ingresos. Al segundo de ellos porque si
bien es cierto que la materia de las relaciones internacionales
es una materia exclusiva del gobierno federal, también lo es que
las negociaciones que inicia y conduce el jefe del Estado
mexicano por conducto del canciller, afectan significativa-
mente la esfera de competencias de los estados, ya sea porque
se signan acuerdos supranacionales que inciden en su marco
de competencias legislativas o porque impone obligaciones

182

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

de políticas públicas a los estados de carácter internacional.

Por cuanto al tercer funcionario aludido –el secretario de
Desarrollo Social– resulta del mayor interés de los estados
que las políticas públicas de desarrollo social se definan y eje-
cuten con criterios científicos, objetivos, sin contaminación
de intereses partidistas y ciclos electorales.
Por las razones apuntadas, se sugiere a la Conago la alu-
dida previsión sobre la ratificación senatorial de los funciona-
rios de Hacienda, de Relaciones Exteriores y de Desarrollo
Social de más alto rango del Estado mexicano, pues ello in-
troduciría un incentivo –hoy inexistente– para que éstos fun-
cionarios federales sean sensibles a los intereses de los estados
y no sólo a los del presidente de la República.
Además de la medida señalada, y en previsión de los
efectos sobre los órdenes estatales del cada vez mayor número
de tratados internacionales, se sugiere que la Conago considere
impulsar una propuesta ante el poder constituyente perma-
nente, para introducir el control previo de constitucionalidad
de los tratados internacionales. Este instrumento procesal
–que se añadiría a los existentes de controversia constitucio-
nal y acción de inconstitucionalidad– permitiría a los estados
proteger en forma más eficaz su marco de competencias. El
recurso aludido consistiría en brindarle la oportunidad a los
estados para que, antes de que se firme un tratado internacio-
nal y adquiera carácter vinculante, éste sea revisado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para que emita una
opinión sobre si es o no compatible con la Constitución. De

183

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 Propuestas de evolución institucional...

no ser compatible el tratado con la Constitución, la Suprema

Corte de Justicia podrá ordenar reformar la Constitución o
los términos del tratado internacional para que se ajuste a la
ley fundamental.
Ahora bien, el segundo factor de nuestro sistema cons-
titucional que antes mencionamos que introduce un fuerte
incentivo para la centralización de materias, es el referido al
sistema electoral por medio del cual se eligen las autoridades
legislativas de nuestro país. Es bien sabido que, en el pasado,
el sistema político con partido hegemónico tendía por su
propia naturaleza a la centralización de materias para incre-
mentar el poder del jefe del Ejecutivo Federal por sobre todos
los actores políticos, incluidos los gobiernos de los estados.
Aun cuando actualmente ha perdido su lógica el esquema de
partido hegemónico, sería un error considerar que el actual
sistema pluripartidista y la alternancia que se ha producido
en la jefatura del Ejecutivo es condición suficiente para rom-
per con esta tendencia centralizadora. En realidad, como se
explicará en las líneas siguientes, el sistema electoral vigente
introduce un fortísimo incentivo para continuar centralizando
competencias en detrimento de las reservadas a los estados.
La razón se encuentra en que a lo largo del siglo xx nuestro
sistema constitucional ha suprimido a los estados como la
base de la geografía electoral para elegir al presidente y a un
buen número de diputados y senadores.
Como es sabido, de acuerdo con el proceso legislativo
establecido en la Constitución, nuestras autoridades encarga-

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

das de legislar para el ámbito federal son los diputados y los

senado­res del Congreso de la Unión, y el presidente de la
República –este último a través de la iniciativa de ley y del
veto–; sin embargo, la práctica constitucional, tanto en Méxi-
co como en otras democracias consolidadas del mundo, ha
hecho que el presidente sea el iniciador del mayor número de
las leyes que finalmente se aprueban en el Congreso; por esta
razón, nos ocupamos en este orden de la cuestión relativa a
los incentivos centrífugos del sistema electoral vigente.
A este respecto, lo primero que se debe advertir es que
la Constitución de 1917 introdujo una forma para elegir al
presidente diferente a las contempladas tanto en la Constitu-
ción Federal de 1857 como en la Constitución federal de
1824. Estas dos últimas –fieles en este punto a la teoría polí-
tica externada en El Federalista– configuraban un sistema
electoral que tenía como circunscripción electoral, así fuese
por vía indirecta, a los estados; de acuerdo a la teoría política
del federalismo, la circunscripción electoral por estados para
elegir al jefe del Ejecutivo garantizaba que el presidente fuese
bastante sensible a los asuntos de las entidades federativas.
Pero desde 1917 la Constitución federal estableció el sistema
de elección popular directa “en una sola circunscripción elec-
toral nacional para elegir al presidente”. Ello ha impulsado a
los candidatos a la Presidencia a optar tanto en campaña
como ya una vez en el ejercicio del cargo –en su actividad
legislativa y presupuestal–, a privilegiar en sus planes de go-
bierno las áreas del país de concentración poblacional o de

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 Propuestas de evolución institucional...

mayor aportación al pib en detrimento de las menos pobla-

das o las menos desarrolladas en términos económicos.
En adición a lo señalado sobre el presidente, cabe decir
que la sensibilidad territorial de los diputados y senadores
también se ha venido perdiendo por los cambios introduci-
dos a la forma en que éstos son electos. En la Constitución de
1917 los diputados eran electos por distritos electorales inte-
grados en uno mayor, el de cada estado de la República, hoy
a este modelo responden sólo trescientos diputados del país.
El punto a destacar es que en aquel esquema de elección, los
diputados asumían decididamente los intereses de sus respec-
tivos estados en el ejercicio de su encomienda pública, fideli-
dad que se veía reforzada por la aspiración de ser reelegido
una vez más para el cargo. Pero tanto el principio de no re-
elección de los legisladores adoptado en 1933, así como el
sistema de representación proporcional (en adelante rp) in-
troducido en 1977, que optó por configurar cinco grandes
circunscripciones en que se dividió al país, en lugar de definir
a los estados como circunscripciones electorales de rp, erosionó
la fidelidad de estos legisladores con respecto a los intereses
territoriales de los estados.
Por lo que respecta a los senadores, la situación es simi-
lar a la de los diputados y a la del presidente. La Constitución
original de 1917 estableció que el Senado sería electo por
estados en votación popular directa y mediante el principio
de mayoría. Tal esquema era consecuente con la idea de des-
pertar un sentimiento federal de los senadores al ejercer sus

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

importantes atribuciones en materia legislativa, además de

garantizar el ejercicio prudente de las delicadas atribuciones
conferidas a la Cámara territorial por la cláusula de garantía
democrática del Estado federal (cláusulas de construcción y
reconstrucción constitucional de los estados). Pero la no re-
elección y la introducción de la elección de los senadores por
el principio de rp bajo una sola circunscripción electoral na-
cional, ha borrado tal sentimiento federal como incentivo
que emana directamente del método de elección. Los sena-
dores de rp –al igual que los diputados de rp– responden,
sobre todo, a las dirigencias nacionales de sus partidos políti-
cos, a los que les deben el cargo. Ello ha trastocado el sistema
de incentivos del sistema electoral anclado en consideracio-
nes de federalismo; la geografía electoral de la Constitución
vigente ha introducido incentivos para que las autoridades
que aprueban las leyes y los presupuestos de la nación actúen
sobre una lógica nacional. Más aún porque la forma de elec-
ción de los diputados y senadores se ha apartado del sistema
mixto alemán que inspiró en 1977 la introducción en México
del sistema de rp. El sistema mixto alemán, a diferencia del
mexicano, establece un “sistema de rp personalizado”, en éste,
el elector de cada estado cuenta con dos boletas independien-
tes, con una vota por su candidato a diputado por su distrito,
y con otra separada vota por la lista de rp del partido político
de su elección. Bajo este sistema, el elector estatal tiene un
vínculo directo con el diputado de rp, vínculo inexistente en
el esquema mexicano. Esto explica que en el sistema electoral

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 Propuestas de evolución institucional...

mexicano vigente no haya vinculación alguna entre el cuerpo

electoral de los estados y sus representantes populares, más bien
se ha creado un vínculo entre el legislador de rp y el dirigente
del partido nacional que le incluyó en las listas y, consecuen-
temente, con quien tiene comprometida su lealtad. Agrégue-
se a ello que el principio de no reelección de los legisladores
hace que la disciplina de éstos hacia los dirigentes nacionales de
los partidos adquiera todavía mayor vigor.
Las transformaciones del sistema electoral mexicano
aprobadas por el constituyente permanente en el último
cuarto del siglo pasado, tuvieron como objetivo la transición
democrática de México y, en este contexto, la consolidación de
un sistema de partidos que sustituyera al sistema de partido
hegemónico. La tarea de ingeniería constitucional fue exitosa,
pero tuvo, como efecto colateral no previsto, generar un fuerte
incentivo para que las autoridades legislativas de la nación no
tengan arraigo institucionalizado en los estados.
En consideración de lo anterior, para atemperar el incen­
tivo centralizador del sistema electoral vigente, y al mismo
tiempo para establecer un mejor foro de integración de las
relaciones intergubernamentales –que responda a la emer-
gencia de los gobernadores como nuevos actores defensores
de los intereses de los estados–, se propone abrir a debate la
consideración de un nuevo modelo de elección para sustituir
a los actuales senadores de rp: se plantea la posibilidad de que
32 senadores de la República sean electos por las legislaturas
de los estados a propuesta de una sola candidatura presentada

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

por el gobernador y el jefe de Gobierno en el caso del Distri-

to Federal. Este modelo de elección indirecta se ha inspirado
“en cuanto a su objetivo” en el federalismo alemán. En éste,
el Senado, que en su totalidad está compuesto por miembros
designados por los presidentes de gobierno de cada uno de
los Länders, sirve de correa de transmisión ascendente y des-
cendente entre los poderes centrales y periféricos en las ma­
terias donde la colaboración intergubernamental es obligada
–entre ellas la de relaciones exteriores–.
Para entender la lógica subyacente al método de elec-
ción propuesto, debe tomarse en cuenta que, en su actividad
normativa, los senadores de la República participan en la ela-
boración y aprobación de leyes en importantes materias de
competencia concurrente que condicionan fuertemente las
leyes de los estados e inevitablemente también su ejecución.
No obstante, los senadores de la República, al votar leyes y
presupuestos federales, suelen privilegiar la posición por par-
tido político nacional, dejando de lado la representación de
cada una de las legislaturas estatales y, sobre todo, de los go-
bernadores, a pesar de que estos últimos son los orientadores
principales de la acción pública estatal, incluida la acción
normativa.
En las democracias federales del mundo se observa, al
igual que en México, que los gobernadores son los órganos
constitucionales que en el Estado del siglo xxi representan
los intereses de los estados, y que por esta razón están en una
posición técnica para elaborar mejor las leyes que los propios

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 Propuestas de evolución institucional...

senadores, quienes desconocen los problemas prácticos de

ejecución. Pero esta realidad de nuestros días, producto de una
mutación constitucional, no ha sido considerada en el diseño
institucional de México. Un ejemplo alumbra la cuestión: los
poderes legislativos de los estados tienen, de acuerdo a la
Constitución vigente, la potestad de iniciar leyes. Pero una
vez presentada una iniciativa de ley, las legislaturas estatales
no tienen posibilidad de argumentar a favor y en defensa de
su proyecto durante el proceso legislativo en la Cámara fede-
ral, sea en comisiones o en el Pleno. Por mayoría de razón,
tampoco puede participar el gobernador del estado. Por ello,
y bajo este entendido, los gobernadores de los estados deben
asegurar tener voz y voto en la Cámara territorial del Poder
Legislativo Federal –durante todo el proceso legislativo y pre-
supuestal– a través de un senador que auténticamente sea de
su confianza profesional y que responda ante el gobernador
de su gestión legislativa y presupuestal federal, lo que incluye
la actividad de derecho internacional.
La idea es que los senadores que representan genuina-
mente a los poderes públicos de los estados, al estudiar y apro-
bar las leyes y presupuestos provenientes de los poderes fede-
rales, particularmente del Poder Ejecutivo Federal en materias
concurrentes, defiendan fielmente los argumentos técnicos de
los gobernadores de los estados. Para ello, sería deseable esta-
blecer en la Constitución que la Cámara de origen que conozca
de iniciativas de ley en materias concurrentes, sea necesaria-
mente el Senado de la República. En este orden de ideas,

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

resulta igualmente deseable que, al analizar las leyes, el regla-

mento del Senado le pudiera otorgar a los senadores estatales el
derecho de hacerse acompañar de los secretarios de despacho de
los estados responsables del área –e incluso del gobernador del
estado–, y que estos funcionarios ejecutivos estatales igual-
mente puedan hacer uso de la voz en la Cámara alta. El mis-
mo razonamiento se sostiene para la ley de presupuestos. El
perfil del senador estatal no debe ser político, sino técnico, el
de un administrador público profesional por formación y/o
por experiencia, cuestión del todo posible porque no concu-
rren a elecciones populares, lo que además evita que compro-
metan su lealtad institucional con los dirigentes de los parti-
dos políticos nacionales y asuman una lógica centralizadora
en su actividad congresual federal.
Como antes se dijo, la propuesta a considerar es la posi­
ble supresión de los senadores de partido o de rp, y su sustitu­
ción por senadores elegidos directamente por las legislaturas
de los estados, a propuesta de una sola candidatura presentada
por los gobernadores de los estados. Dichos senadores serían
electos durante los dos primeros meses de haber ocupado el
cargo el gobernador. Durante el periodo consti­tucional del
gobernador, los senadores estatales podrían ser removidos
por los gobernadores, oyendo a la Legislatura, para nombrar
a otro; ello garantizaría que, aunque formalmente no hubiese
voto imperativo, el senador estatal efectivamente lleve fiel-
mente al foro congresual nacional, las preocupaciones esta­
tales y las iniciativas de ley aprobadas por los legisladores

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 Propuestas de evolución institucional...

estatales, oyendo al gobernador y a los secretarios de despa-

cho y demás funcionarios de las administraciones públicas de
los estados. Adicionalmente al modelo de remoción propues-
to, los senadores estatales también podrían ser objeto de
“censura constructiva” por las legislaturas de los estados.
Los senadores estatales serían electos por un método indi­
recto, lo cual no es inusual en el derecho comparado extran-
jero –como puede verse en el caso alemán– ni en el propio
derecho comparado mexicano. En la Constitución mexicana
de 1824 los senadores eran electos por las legislaturas de los
estados,1 lo que aseguraba la comunicación institucionalizada
permanente de dicha Cámara federal con todas las legislatu-
ras de los estados. Esta comunicación trasversal intercamaral,
que se ha perdido, podría recuperarse de acuerdo con el mo-
delo propuesto. Los senadores estatales tendrían esta enco-
mienda, serían correa de transmisión de las relaciones verti-
cales del federalismo: de abajo hacia arriba (fase ascendente o
de la periferia al centro) y de arriba hacia abajo (fase descen-
dente o del centro a la periferia), por ejemplo, para trasladar
a los poderes legislativos de los estados los compromisos in-
ternacionales adquiridos por los Estados Unidos Mexicanos
que requieren de transposición legislativa. Un ejemplo alum-
bra el lamentable estado de la cuestión sobre la incomunica-

1
Constitución de 1824, artículo 25. “El Senado se compondrá de dos se-
nadores de cada estado, elegidos a mayoría absoluta de votos por sus
legislaturas, y renovados por mitad de dos en dos años”.

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

ción existente entre la Cámara de Senadores y los poderes

legislativos de los estados: a pesar de que el Senado mexicano
ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos, las legislaturas de los estados, probablemente por
mero desconocimiento, no han acatado lo establecido en la
llamada “cláusula federal” de dicha Convención, cláusula que
les obliga a adoptar en las Constituciones y leyes de los estados
el elenco de derechos reconocidos en el Pacto de San José.
Por añadidura a las múltiples razones expuestas sobre la
idoneidad de la reforma al método de elección de un cuarto
de los miembros del Senado de la República, debe tomarse
nota de que ello permitiría ahorrar ingresos al país ya que su
elección no requiere de campaña electoral, cuestión que es
una legítima preocupación de los contribuyentes mexicanos.
Para concluir con las cuestiones relacionadas con la Cámara
alta, es de señalar que la conformación del Senado con un
segmento de miembros que efectivamente representen a los
poderes ejecutivos de los estados –en tanto que legisladores
de los estados–, mejoraría la capacidad del Senado para servir
como instancia permanente “de articulación de las compe-
tencias legislativas” fragmentadas del Estado mexicano.
Pero además de una instancia permanente de articula-
ción intergubernamental en sede legislativa que brindaría el
Senado según el modelo propuesto, el federalismo mexicano
demanda también la articulación de competencias “legislati-
vas y ejecutivas en una sola institución”. Para ello, e inspirado
en instituciones equivalentes de los federalismos australiano,

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 Propuestas de evolución institucional...

canadiense y estadounidense, así como del Estado regional

italiano, se propone considerar la creación del “Consejo de la
Relaciones Intergubernamentales de la República Federal
Mexicana (o de los Estados Unidos Mexicanos)”. Además de
servir de foro permanente a los poderes Ejecutivo y Legislati-
vo de la federa­ción y de los estados, éste podría dar voz igual-
mente a importantes actores públicos que no tienen repre-
sentación formal en las instituciones nacionales, nos referimos
a los municipios y a las zonas metropolitanas.
El Consejo puede ser concebido como un foro perma-
nente en el que estarían representados los poderes ejecutivos
y legislativos nacional y de los estados, así como representa-
ciones de los gobiernos de los municipios y las zonas metro-
politanas. En su seno se expresarían las inquietudes de los
diversos órdenes de gobierno, así como las posibles solucio-
nes a sus problemas, en un foro donde estarían representadas
todas las autoridades competentes para resolver los pro­blemas
nacionales, estatales, municipales y metropolitanos. Sería sede
permanente para el desahogo de las conferencias sectoriales o
territoriales de los asuntos públicos del país y, consecuente-
mente, para llevar el registro de la memoria histórica de dichos
encuentros sectoriales o territoriales.
El Consejo propiciaría la generación de diagnósticos
precisos sobre problemas nacionales, regionales, interestatales,
y metropolitanos, con criterios científicos y técnicos, aparta-
dos al máximo posible de los intereses partidistas. Una vez
establecido el diagnóstico, y consideradas las opciones para

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

solucionar un problema, se toman acuerdos –aunque éstos

no son jurídicamente vinculantes– para su tratamiento públi-
co, lo que necesariamente requiere de presupuesto, de leyes y
de reglamentos, cuestión que, con pleno respeto al marco
vigente de distribución de competencias de la Constitución,
asumen, en forma voluntaria, como compromiso político las
autoridades legislativas y ejecutivas competentes representa-
das en dicho foro. La idoneidad de tal institución no parece
necesitar mayor explicación, pero sí cabe subrayar que como
ventaja añadida, el Consejo evitaría acusaciones infundadas
que de cuando en cuando se vierten sobre el sistema federal:
no es infrecuente que el presidente de la República, como
estrategia para eludir responsabilidad política por fallos en su
administración, señale ante la opinión pública nacional que
la ineficacia de tal o cual política pública se debe a la falta de
coordinación con los gobiernos de los estados, y que este cuello
de botella sólo es superable mediante la centralización de
toda la materia.
Ante problemas complejos propios de todo Estado fe-
deral, el Consejo podría evitar salidas fáciles de coyuntura
política tanto por lo que se refiere al presidente, como a los
gobernadores de los estados, pues sería el garante natural del
principio de lealtad federal de los Estados Unidos Mexicanos.
El principio de “lealtad federal” se conoce por diferentes
nombres en todas las democracias federales consolidadas, en
Alemania se le identifica como principio de lealtad federal,
mientras que en los Estados Unidos dicho principio se conoce

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 Propuestas de evolución institucional...

como principio de “cortesía federal”. El principio de lealtad

federal es un principio no escrito en la Constitución mexica-
na, pero que emana de ésta para regir las conductas intergu-
bernamentales –es el equivalente funcional de la buena fe en
el derecho civil–; se activa cuando se produce una divergen-
cia de intereses entre el gobierno federal y uno o varios go-
biernos de los estados. El principio de “lealtad federal” del
Estado mexicano se manifiesta, de una parte, en obligaciones
concretas del gobierno federal hacia los gobiernos de los esta-
dos y de estos últimos hacia el gobierno federal, “que superan
las obligaciones expresamente establecidas en la Constitu-
ción”; de otra parte, dicho principio impone limitaciones
concretas en el ejercicio de las competencias que la Constitu-
ción le confiere a los diversos órdenes de gobierno “que igual-
mente superan las limitaciones expresamente establecidas en
la Constitución”. Ello significa que en el ejercicio de las com-
petencias atribuidas por la Constitución, tanto el gobierno
federal como los gobiernos de los estados han de guardar recí­
procamente la debida consideración hacia el interés general del
Estado federal y hacia los intereses concretos de los estados.
Antes de señalar la forma de integración del Consejo,
cabe advertir, para su mejor comprensión, que en el presente
trabajo el Senado se propone como una instancia mejorada
de articulación legislativa, mientras que la Conago se mantie-
ne como una instancia de colaboración intergubernamental
eminentemente ejecutiva. Pero como se puede observar, “am-
bas instancias de articulación de las relaciones interguberna-

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

mentales del federalismo mexicano dejan de lado a los muni-

cipios y a las zonas metropolitanas”, lo cual constituye un
vacío institucional de solución impostergable. De acuerdo con
nuestro marco constitucional vigente, los municipios y las
áreas metropolitanas no cuentan con un medio institucional
a través del cual puedan expresar sus propios intereses, a pesar
de que dependen en mayor o menor medida para su opera-
ción del marco jurídico establecido por los poderes legislati-
vos nacional y de los estados, así como de los presupuestos
aprobados por éstos a partir de los planes de inversión pre-
sentados por los ejecutivos federal y de los estados. Este vacío
institucional, como aquí se sugiere, lo podría cubrir el “Con-
sejo de las Relaciones Intergubernamentales de la República
Federal Mexicana”.
El “Consejo de las Relaciones Intergubernamentales de
la República Federal Mexicana (o de los Estados Unidos
Mexicanos)”, se podría integrar de la siguiente manera:

1. Tres secretarios de Estado designados por el presidente

de la República, siendo uno de ellos el de Hacienda y
Crédito Público.
2. Un senador de la República por cada región económica
del país, electos por la Cámara de Senadores.
3. Un diputado federal por cada región económica del país,
electos por la Cámara de Diputados.
4. Un gobernador por cada región económica del país, elec-
tos por la Conago.

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 Propuestas de evolución institucional...

5. Tres diputados locales designados por la Asociación Na-

cional de Legisladores Estatales.
6. Cinco presidentes municipales designados por la asocia-
ción nacional de municipios, considerando que estén re-
presentados tanto los municipios urbanos como los mu-
nicipios rurales, y los municipios con muy alta y muy
baja densidad de población.
7. Un representante de cada una de las cinco zonas metro-
politanas más importantes del país, a propuesta de los
presidentes municipales de zonas metropolitanas que
conjuntamente superen un millón de habitantes.

A las sesiones de Consejo pueden ser convocados, según

el tema en cuestión, representantes de los sectores social y
privado, académicos o, tratándose de cuestiones relacionadas
con la aplicación de las leyes, y en calidad de observadores,
los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
magistrados y jueces del Poder Judicial de la Federación, así
como los titulares de los órganos constitucionales autónomos.
En forma ordinaria, el Consejo sesionaría en Pleno una vez al
año y en forma extraordinaria cuando fuese convocado a ello
según lo dispuesto en la ley orgánica respectiva; por su parte,
las conferencias sectoriales podrían celebrarse tres veces al
año en forma ordinaria, y las veces que se considere necesario
en forma extraordinaria.
El “Consejo de las Relaciones Intergubernamentales de
la República Federal Mexicana” podría ser creado con base en

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

las potestades implícitas del Congreso establecidas en la últi-

ma fracción del artículo 73, es decir, no requiere de adición o
reforma constitucional, pues no trastoca el esquema vigente
de distribución de competencias. De ser el caso, en dicha ley
se debería contemplar que el Consejo tenga su propia estruc-
tura burocrática y física para operar en forma permanente,
además de prever una asignación presupuestal anual para su
operación. En cuanto a presupuesto y edificio, el Consejo de
las Relaciones Intergubernamentales podría absorber los del
Instituto del Federalismo del Poder Ejecutivo Federal depen-
diente de la Segob.
Corresponde ahora el análisis de la tercera institución de
articulación de las relaciones intergubernamentales del fede­
ralismo mexicano, la Conago. Esta institución, incomprendida
en su origen, evidencia la relevancia que los gobernadores de
los estados han adquirido como directores políticos en el Estado
social y democrático de derecho. Tanto en México como en otras
democracias presidenciales de estructura federal, se advierte
que los ejecutivos han pasado de ser simples ejecutores de las
leyes de los poderes legislativos a directores de programas legis-
lativos. Los gobernadores son los actores institucionales que
orientan e impulsan la acción pública en los estados, incluida la
acción normativa. Esta es una realidad insoslayable.
El conocimiento que cada gobernador tiene de los pro-
blemas de su estado, le lleva a establecer relaciones cooperativas
en forma horizontal con el gobernador de otro estado, con
responsabilidad similar a la suya y que igualmente enfrenta

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 Propuestas de evolución institucional...

problemas similares a los suyos. Tal tipo de relaciones coopera-

tivas se traban en forma bilateral o multilateral, y es deseable
para la vitalidad del federalismo mexicano que la Conago siga
siendo el foro para articular en sede administrativa las relacio-
nes intergubernamentales, incluidas las que tienen que ver con
decisiones concertadas sobre políticas públicas. Ello en tanto
que una de las grandes alternativas para la creciente centraliza-
ción, es la colaboración interestatal regulada a través de conve-
nios administrativos. Para ello, y sin necesidad de modificar el
texto constitucional, se requiere reinterpretar el artículo 117 de
la Constitución federal utilizando la exposición de motivos del
ejercicio final de refundición constitucional en el que debe
concluir la reforma del Estado. Ello al efecto de que se facilite
la asociación entre estados para la resolución de problemas na-
cionales de espectro regional, pero sin trastocar los equilibrios
políticos entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales.
Una vez despejada jurídicamente la vía para la asocia-
ción de los estados para cuestiones de carácter administrativo
según la forma sugerida en el párrafo anterior, complementa-
riamente a ello es deseable potenciar el instrumental de las
relaciones intergubernamentales que ofrece la fracción VI del
artículo 116 de la Constitución. Esta disposición establece la
posibilidad de que federación, estados y municipios celebren
convenios para la transferencia de funciones entre los distin-
tos órdenes de gobierno, “cuando el desarrollo económico y
social lo haga necesario”. Esta base constitucional dota de
flexibilidad al sistema federal mexicano, y abre la puerta a un

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

ejercicio de descentralización selectivo y asimétrico, según las

necesidades y las capacidades administrativas de cada estado
y de cada municipio.
Algunas leyes federales, como por ejemplo la Ley General
del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, desarrollan
dichas bases constitucionales de manera algo más detallada;
sin embargo, podría plantearse la posibilidad de racionalizar
todo este campo de los convenios intergubernamentales,
para dotar a los estados y a los municipios de un instrumento
normativo por medio del cual se facilite y se aclare cómo, en
qué términos, con qué alcance y límites se puede realizar la
transferencia referida. De esta manera, podría reflexionarse
sobre la conveniencia de proponer lo que podría denominarse
una Ley de Transferencia de Atribu­ciones entre las Administra­
ciones Públicas, a través de la cual se establecieran normas sobre:
principios rectores, requisitos, precondiciones y procedimien­
tos de solicitud de celebración de los convenios; requisitos
de los convenios; definición del objeto de los convenios; crea­
ción, en su caso, de órganos para el ejercicio de la función
transferida; vigencia y modificación de los convenios, y reso-
lución de conflictos.
Contando con el apoyo del instrumental jurídico ade-
cuado para las relaciones intergubernamentales sugerido en
los párrafos anteriores, la Conago debe permanecer como
foro permanente de discusión y análisis de problemas de los
estados en un plano horizontal, de un estado con otro, o bi-
lateral; o de diversos estados o multilaterales; o de todos los

201

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 Propuestas de evolución institucional...

estados de la República mexicana y del Distrito Federal entre

sí. También debe continuar sirviendo como instancia para la
discusión de las decisiones públicas en un plano vertical con
los poderes federales y particularmente con el presidente de
la República. Para ello la Conago requiere necesariamente
de una estructura burocrática permanente que guarde la me-
moria institucional –incluidas las propuestas legislativas–
pues como fácilmente podrá comprenderse, el principio de no
reelección de los gobernadores rompe la continuidad de las
relaciones intergubernamentales. En este orden de ideas, y
como sucede en otros estados federales, en el futuro una de
las tareas del cuerpo técnico permanente de la Conago debe-
ría ser la de servir de apoyo a la función legislativa que des-
pliegan los ejecutivos de los estados para sustituir la falta de
capacidad técnico jurídica de los legisladores locales y de sus
cuerpos de asesores. Si bien es cierto que en todos los esta­
dos se han hecho esfuerzos encomiables para profesionalizar
los institutos estatales de estudios legislativos de los poderes
legislativos de los estados, también lo es que el sistema de
servicio civil de carrera del cuerpo de asesores de las legislatu-
ras de los estados no está aún consolidado. A esta situación se
añade que el principio de no reelección de los legisladores
impide la profesionalización de estos últimos, lo que repercu-
te en la calidad de las leyes de los estados, sobre todo de aque-
llas normas con alto grado de especialización. Para sustituir
este déficit de capacidad institucional, el cuerpo técnico de la
Conago deberá elaborar, en colaboración con las instituciones

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académicas de mayor prestigio del país, “leyes tipo” o “leyes

modelo” para cada sector de la administración pública esta-
tal. Estas leyes tipo no serían por supuesto vinculantes para
los estados, sino que únicamente servirían para orientar la
labor de los gobernadores como iniciadores de leyes en cuestio­
nes de alta sofisticación legislativa, por ejemplo, en materia
de medio ambiente, y además podrían servir –como sucede
en otros estados federales– al propósito de uniformidad
legislativa en áreas en lo que ello es deseable, por ejemplo en
materia procesal penal.
Otra importante función de igual envergadura de la
Conago es la de servir de eficaz contrapeso a la lógica centrali­
zadora de decisiones públicas de las dirigencias de los partidos
políticos nacionales. En el federalismo mexicano del siglo xxi,
la Conago se ha convertido en el único centro de defensa de
intereses territoriales para atemperar la centralización de los
partidos políticos nacionales, que se traslada, como se ha ex-
puesto, a las instituciones legislativas y ejecutiva nacionales.
Ello sugiere que la Conago debe promover a través de su se-
cretariado técnico, la elaboración de estudios de federalismo
comparado en diferentes materias –como educación, salud,
gestión del agua, etcétera–, pero también estudios sobre la
relación entre federalismo y sistema electoral, y federalismo y
sistema de partidos, de nuestro país en perspectiva con el de
otros países organizados como estados federales.
Antes de abordar el último paquete de propuestas para
la reforma del Estado en las entidades federativas, un par de

203

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 Propuestas de evolución institucional...

cuestiones que tienen que ver con la reforma del Estado de

ámbito federal deben señalarse. Una de ellas es que la Cona-
go debe plantear que el Senado de la República participe en
igualdad de condiciones con la Cámara de Diputados tanto
en el proceso de definición de ingresos como en el de la pro-
gramación del presupuesto. En tanto que una de las funcio-
nes del Senado de la República es actuar como cámara terri-
torial, y representar en igualdad de condiciones a los estados
económicamente débiles frente a los más poderosos, debe
participar necesariamente en el proceso de presupuestación
de la República para asegurar la solidaridad interterritorial,
potestad que se potencia con la ratificación senatorial del se-
cretario de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal
sugerida líneas arriba.
Una cuestión adicional que igualmente atañe los intere-
ses de los estados, es la precisión del proceso vigente de refor-
ma de la Constitución federal. En éste debe establecerse con
absoluta claridad la participación de los congresos de los
estados con periodos específicos de discusión, así como la
definición tanto del quórum como de la mayoría congresual
necesaria para la aprobación en cada estado de reformas a la
Constitución federal. La Conago debe valorar presentar un
punto de acuerdo para este efecto ante el poder constituyente
permanente, e incluso acompañar dicho pronunciamiento
con un texto de proyecto de artículo.

204

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

III. Reforma del Estado en las entidades federativas

Para proponer un nuevo federalismo en México, en el que se

le otorguen mayores responsabilidades públicas a los estados,
donde los gobernadores puedan hacer elegir a un senador de
la República –como medida técnica para articular de mejor
manera las relaciones verticales de colaboración, pero que in-
dudablemente les confiere mayor fuerza política–, resulta del
todo deseable profundizar en los procesos de democratiza-
ción de los sistemas políticos de los estados, cuestión que tie-
ne que ver no tanto con las reglas de acceso al poder sino con
las reglas de ejercicio del poder.
Ello hace necesario que los tres poderes de los estados se
actualicen, que incrementen sus capacidades institucionales
cada uno por separado y en sus interrelaciones. Entre otras
cosas, se debe prever la profesionalización de la planta buro-
crática que sirve en los tres poderes del Estado mediante el
servicio civil de carrera, medida que mejoraría los standards
de la gestión pública, pero que es además una obligación para
los estados derivada del artículo 23 de la Convención Ameri-
cana sobre Derechos Humanos. Los poderes ejecutivos de-
ben reforzar el personal que sirve a la administración pública,
e igualmente los poderes legislativos deben fortalecer sus
áreas de asesoría y de fiscalización con personal de carrera
altamente calificado en la ciencia de la administración públi-
ca. El Poder Judicial tampoco debe quedar al margen de este
esfuerzo, y se debe prestar particular atención al Tribunal de

205

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 Propuestas de evolución institucional...

lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial estatal. No

es casualidad que en las democracias constitucionales de
nuestros días, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
de los respectivos poderes judiciales de los estados nacionales
sea el segundo tribunal en importancia después del tribunal
constitucional.
Pero el federalismo de colaboración no atañe única-
mente al fortalecimiento de las áreas de la administración
pública de los tres poderes públicos estatales, sino que tam-
bién tiene que ver con la forma en que éstos se relacionan
entre sí. En forma enunciativa, algunas propuestas en el ám-
bito estatal que podrían ser objeto de análisis, debate y posi-
ble incorporación en las Constituciones y leyes de los estados
para incrementar la capacidad de gobernabilidad democráti-
ca de los sistemas políticos de los estados, son:

– Fortalecer el Poder Judicial de los estados tanto en su es-

tructura burocrática como en sus competencias jurisdic-
cionales. Si se pretende una redistribución de las compe-
tencias fiscales de la federación hacia los estados, es
imprescindible fortalecer previamente la protección ju-
risdiccional estatal de los derechos de los gobernados,
pues crecientemente éstos se podrían ver afectados por
actos de las autoridades fiscales estatales. El mismo razo-
namiento aplica para la idea de que los estados deben
asumir una responsabilidad mayor en diversas áreas de
gestión pública que al día de hoy tiene atribuidas los

206

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

poderes federales. Ello hace que fortalecer los poderes

judiciales de los estados –en especial el tribunal de lo
contencioso administrativo– y organizar un esquema de
justicia constitucional en cada estado de la República
mexicana, sea un imperativo del federalismo cooperativo
del futuro. El fortalecimiento de los poderes judiciales
requiere que se contemple el juicio local de amparo para
que localmente se proteja los derechos de la Constitución
estatal; para evitar interpretaciones de derechos estatales
contrarias a la Constitución federal, la labor jurisdiccio-
nal de los estados –a pesar de estar fundada en derecho
estatal– deberá ajustarse escrupulosamente a la jurispru-
dencia que emana de los tribunales federales y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Además del juicio local de amparo con “interpretación
estatal bloqueada”, se debe integrar la acción de inconsti-
tucionalidad y la controversia constitucional como una
necesidad fundamental para la democratización del siste-
ma presidencial de los estados, entre otras cosas para que
el Tribunal Superior de Justicia interprete en cada estado
la separación de poderes de su sistema presidencial y ga-
rantice “el derecho de las oposiciones” a descargar la fun-
ción de control del gobierno.
– Introducir la diferenciación de la jerarquía de leyes ema-
nadas del Congreso, para incorporar en los ordenamien-
tos estatales las “leyes de desarrollo constitucional”, ins-
piradas en las “leyes orgánicas” europeas. Éstas son leyes

207

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 Propuestas de evolución institucional...

dirigidas a la regulación de aspectos particularmente sen-

sibles del sistema constitucional –como las leyes que
organizan al propio Poder Legislativo y al Poder Judi-
cial– y que deben ser aprobadas por mayorías calificadas
para evitar el abuso de la mayoría congresual de turno; es
a través de este tipo de ley que se garantiza, por ejemplo,
el “estatuto jurídico de las oposiciones” a controlar al go-
bierno; la legislación electoral para garantizar la supervi-
vencia de las minorías, o las competencias de control
constitucional del Tribunal Superior de Justicia para evitar
que una mayoría circunstancial del propio Poder Legisla-
tivo las erosione.
– Incorporar un nuevo mecanismo de sustitución del go-
bernador del estado por falta absoluta de éste, sobre la
base de un orden de funcionarios predeterminado en
la Constitución estatal.
– Reconocer constitucionalmente la figura del jefe o coordi-
nador del gabinete, o “alternativamente la función” para
que ésta sea desempeñada por el secretario de Gobierno.
– Incorporar en la Constitución estatal la figura del gabine-
te, su composición y su marco de competencias.
– Incorporar la iniciativa legislativa preferente del goberna-
dor para que un número determinado de iniciativas de
ley que éste presente ante el Congreso estatal, sean estu-
diadas, discutidas y votadas por la Legislatura en un pe-
riodo de tiempo breve.
– Incorporar la reconducción presupuestal.

208

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

– Reconocer constitucionalmente a los miembros del ga­

binete del Ejecutivo estatal, el derecho de asistir regu­
larmente y de hacer uso de la voz en las sesiones del
Congreso del estado.
– Fortalecer la función de control del Congreso estatal so-
bre el Ejecutivo:

• Establecer expresamente en la Constitución estatal,

al lado de la función legislativa, la función de control
del gobierno por parte del Poder Legislativo.
• Establecer la ratificación de algunos de los mandos
superiores del Poder Ejecutivo por el Congreso del
estado, entre ellos al jefe del gabinete o secretario
de Gobierno y al secretario de Finanzas.
• Establecer que los secretarios de despacho acudan
cada semana a sesiones de control del gobierno ante
el Congreso del estado para responder en forma oral
o por escrito las preguntas que le formulen los legis-
ladores (pregunta parlamentaria).
• Establecer la interpelación y la censura individual no
vinculante contra los miembros del gabinete del go-
bernador del estado.
• Prolongar los periodos de sesiones del Congreso del
estado hasta por once meses para que la función
de control sobre la actividad del Ejecutivo sea –al
igual que esta última– continua.

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 Propuestas de evolución institucional...

• Actualizar el marco constitucional y legal del órgano

superior de fiscalización para que éste opere efectiva-
mente como un órgano independiente de intereses
políticos, y con un personal con servicio civil de ca-
rrera altamente calificado para la función.

Todas las medidas anteriores pueden ser recogidas en las

Constituciones estatales bajo el marco permitido por la Cons-
titución federal vigente. La única medida deseable de reforma
política en los estados que requiere reforma a la Constitución
federal, es la que permitiría la reelección de los legisladores de
los estados por un único periodo. En este orden de ideas se
sugiere que la Conago considere presentar un proyecto de ini-
ciativa de reforma constitucional, por los conductos formales,
para que el constituyente permanente permita la reelección de
los legisladores locales y de las autoridades municipales, aun
cuando ésta no esté permitida para los legisladores federales y
para el presidente de la República.
Finalmente, cabe señalar que la reforma del Estado es
impensable sin la reforma del Estado en el Distrito Federal.
En el ánimo de evitar mayores dilaciones a su reforma defini-
tiva, la Conago puede considerar solicitar la aprobación por
el Congreso de la Unión de la “Ley de Garantía del Estado
Federal”. Como es sabido, el proceso de democratización del
país tuvo necesariamente una proyección en el Distrito Fede-
ral, que se refleja en el artículo 122 de la Constitución. Éste

210

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 D. A. Barceló Rojas • J. Ma. Serna de la Garza

siguió el modelo de la capital federal de Alemania y de Ar-

gentina (que a su vez estuvo influida por el modelo alemán).
Ambos estados federales cuentan con una “Ley de Garantía
del Estado Federal” que garantiza, mediante medidas concre-
tas, la deliberación y el trabajo en libertad de todas las insti-
tuciones del Estado federal con sede en la capital de la Repú-
blica; inexplicablemente una ley de objetivo equivalente fue
omitida en México, lo que no se justifica al día de hoy. Pero
otra razón de oportunidad política invita a alumbrar esta
omisión legislativa. Es sabido que el marco regulatorio esta-
blecido por el artículo 122 de la Constitución no es definitivo
sino provisional, pero que éste no supera esta fase provisional
por la desconfianza de los poderes federales hacia la potencial
conflictividad de la cohabitación en la capital de la República.
A este respecto, una posibilidad a valorar para despejar la des-
confianza de la cohabitación y franquear la inamovilidad en
este tema sea, quizá, la aprobación de una “Ley de Garantía del
Estado Federal Mexicano”, bajo el entendido de que la apro-
bación de dicha ley necesariamente deberá ser anterior a los
trabajos definitivos de la reforma política del Distrito Federal.

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 El nuevo federalismo
mexicano: diagnóstico
y perspectiva
Enrique Cabrero
Guillermo Cejudo
Mauricio Merino
Fernando Nieto

I.  Introducción1

Durante los últimos veinticinco años, México ha logrado

construir un régimen político en el que los estados y los muni­
cipios tienen más atribuciones, más recursos y más capacidad
de decisión y acción, por derecho propio, que en cualquier
momento anterior. El federalismo mexicano de nuestros días
cuenta con gobiernos democráticos elegidos con libertad por

1
Este texto no incluye, de manera deliberada, referencias bibliográficas,
citas ni cifras (más allá de las estrictamente necesarias). El propósito del
documento es presentar nuestras tesis sobre la forma en que ha evoluciona-
do el sistema federal y nuestras propuestas de reforma en un formato sen-
cillo y accesible a un público amplio. Se añade, sin embargo, una nota bi-
bliográfica para el lector interesado en profundizar en el tema.

213

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 El nuevo federalismo mexicano

los ciudadanos, con mayor autonomía en la confección de

sus propias leyes y con una influencia decisiva en la calidad
de la convivencia y el desarrollo. Al mismo tiempo, sin embar­
go, el federalismo enfrenta serias dificultades por la distribución
de competencias, responsabilidades y recursos entre gobier-
nos; disputas por la definición, el diseño y la implementación
de las políticas públicas; problemas para la coordinación de
acciones conjuntas, fuertes rezagos en las distintas capacida-
des institucionales de los gobiernos locales y una creciente
brecha de ingreso y desarrollo humano entre regiones.
El arreglo federal vigente ha sido producto de la transición
democrática que ha modificado el régimen político del país,
pero que hasta ahora no ha conseguido construir un proyecto
común y no ha deliberado sobre el tipo de federalismo que los
distintos actores políticos estarían dispuestos a compartir. Esto
explica buena parte de los problemas que desafían el funciona-
miento del régimen federal, y sus dificultades para definir ámbi-
tos precisos de responsabilidad, decisión y actuación, para incre-
mentar la capacidad de gestión efectiva de todos los gobiernos,
y para generar espacios de cooperación eficaz entre ellos.
En las siguientes páginas intentaremos explicar las razones
que llevaron al arreglo federal en vigor; haremos un diagnós-
tico de las tres dimensiones que consideramos centrales para
comprender nuestro federalismo: la arquitectura institucional,
los procesos de políticas públicas y la distribución de recursos
y, por último, propondremos las reformas que creemos fun-
damentales para consolidar un federalismo de largo aliento,

214

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

sobre la base de un sistema coherente de distribución de com­

petencias para cada ámbito de gobierno, de una distribución
de recursos fiscales que asegure el funcionamiento de cada
uno de ellos y premie el crecimiento económico y la mejor
distribución del ingreso entre las personas, y de un entrama-
do institucional que propicie la coordinación, fomente la ca-
pacidad de gestión y garantice la rendición de cuentas. En
pocas palabras, se propone un rediseño del sistema federal
mexicano que, por una parte, corresponda con la realidad del
nuevo régimen político fundado en la pluralidad partidaria y
la participación de los ciudadanos y, por otra, responda con
mayor eficacia, eficiencia y transparencia a la solución de los
problemas públicos y al desarrollo humano.

II.  La construcción reciente del federalismo mexicano

El arreglo federal que tenemos es resultado directo de los

cambios de fondo que ha vivido el régimen político del país
durante los últimos veinticinco años. Gracias a la pluralidad
política y a la creciente participación de los ciudadanos,
el federalismo de hoy ha dejado atrás la vieja concepción de
que los gobiernos de los estados eran agentes de los poderes
centrales; ha generado nuevas atribuciones y recursos para
los gobiernos municipales, y ha logrado convertir en una rea-
lidad política lo que desde finales del siglo xix fue pura for-
malidad constitucional.

215

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 El nuevo federalismo mexicano

Hoy, los estados y municipios son niveles claramente

diferenciados, con atribuciones y recursos propios. Ambos
dejaron de ser actores subordinados a los aparatos políticos
federales, para volverse instancias con agendas propias, pode-
res y contrapesos activos y con una renovada influencia en la
dinámica del sistema político en su conjunto. Pero, en con-
trapartida, en el federalismo actual persisten viejos rezagos y
también han surgido nuevos problemas derivados del proce-
so de cambio político de los últimos años.
La razón principal de esa doble dificultad es que las
transformaciones que dieron lugar al federalismo que hoy
vive el país no fueron pensadas (ni operadas) como parte de
un proyecto de reforma deliberado, integral y coherente. En
realidad, el nuevo modelo federal tiene poco que ver con un
proyecto compartido y premeditado, a partir de una agenda
de reformas impulsada por todos los actores involucrados.
En lugar de ello, la renovación del federalismo ha respon-
dido a modificaciones graduales, motivadas por tensiones,
conflictos y decisiones circunstanciales, mas no siempre cohe-
rentes. La mayoría de las reformas han sido casuísticas y co-
yunturales: fueron respondiendo a situaciones puntuales que
reclamaban un cambio, casi siempre generadas por la irrup-
ción de la pluralidad política y la generación de demandas y
equilibrios políticos inéditos. Los cambios que se sucedieron
en los últimos veinticinco años, a pesar de su trascendencia, no
respondieron a un proyecto único de federalismo y todavía
hoy no se vislumbra una política decidida en ese sentido.

216

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

Los cambios ocurridos se pueden clasificar, a grandes

rasgos, en tres planos distintos (aunque complementarios
para entender la realidad del federalismo vigente):

1. Cambios institucionales han sido aquellos referidos a la

modificación en las reglas de gobierno y a la forma en
que se ejerce el poder público en los estados y en los mu-
nicipios. Aunque limitadas, esas reformas han redefinido
los ámbitos de acción de los distintos niveles de gobierno
y han producido nuevas dinámicas de competencia polí-
tica y control de la administración pública.
2. Cambios en las áreas de política pública, así como en la for-
ma en que éstas habrían de ser llevadas a cabo por los tres
niveles de gobierno. Aquí se incluyen todas las reformas
descentralizadoras de los últimos años, que fueron modifi-
cando atribuciones y responsabilidades sobre la marcha.
3. Cambios en la dimensión financiera, que son aquellos rela-
tivos a la forma en que hoy se obtienen, distribuyen y con-
trolan los recursos financieros en la federación mexicana.

1. Cambios institucionales

La mayor parte de las reformas a la arquitectura institucional

que se han producido hasta ahora no han buscado incidir de
manera directa sobre el diseño o la operación de los gobiernos
de los estados. En rigor, las instituciones jurídicas y políticas de

217

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 El nuevo federalismo mexicano

las entidades han sufrido muy pocos cambios directos durante

los últimos veinticinco años. En cambio, los gobiernos munici-
pales han cambiado buena parte de su fisonomía institucional.
Las reformas constitucionales de 1983 y 1999 dotaron a
los municipios de atribuciones propias, mayores instrumentos
de gestión y potestades reglamentarias. Se les transfirió la res-
ponsabilidad del desarrollo urbano y de la provisión de gran
parte de los servicios públicos de consumo directo. Los ayun-
tamientos se convirtieron en gobiernos de pleno derecho con
un catálogo, siempre en aumento, de responsabilidades pro-
pias. De modo que el modelo federalista que había prevaleci-
do (un federalismo dual, donde los ejes de la dinámica políti-
ca eran la federación y los gobiernos de los estados), se
transformó en una lógica tripartita. Los gobiernos estatales no
fueron modificados de manera deliberada y directa desde la
Constitución federal, pero sí los ayuntamientos, que ganaron
atribuciones propias como gobiernos municipales y se convir-
tieron en un nuevo actor con voz propia y peso específico en
el sistema político y administrativo del país.
Sin embargo, durante los últimos cinco lustros, la gran
mayoría de los estados y de los municipios ha experimen­
tado la alternancia de gobiernos con distintos orígenes
políticos, y todos ellos han inaugurado nuevas etapas de plu-
ralidad partidaria. Y la inyección de esa pluralidad, junto
con las reformas que la hicieron más asequible (como la
institución de la representación proporcional y las reformas
electorales de la década de los noventa), abrió la puerta franca

218

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

al cambio de régimen político y a la emergencia de gobiernos

diferenciados. Como consecuencia, los congresos locales, al
igual que los municipios y los ejecutivos estatales, han gana-
do agendas políticas propias y hoy establecen leyes, políticas
y programas con mucha mayor autonomía que en cualquier
momento anterior.
Si bien estos últimos cambios han sido un producto di-
recto de la pluralidad, más que de reformas institucionales
formales, no hay duda del protagonismo que han cobrado las
legislaturas estatales, de la creciente autonomía de los tribuna-
les superiores de cada entidad e incluso del fortalecimiento de
los ejecutivos estatales como actores cada vez más relevantes
en la vida política nacional. La pluralidad política ha renova-
do la vigencia de instituciones que existían, pero que estaban
sometidas a la dinámica de la jerarquía política del pasado. En
ese mismo sentido, la nueva pluralidad del Congreso de la
Unión que se produjo a partir de 1997 y el cambio de partido
en la Presidencia de la República en 2000, transformaron dra-
máticamente las relaciones entre los gobiernos estatales y el
centro, limitando la influencia de la administración pública
federal y potenciando las relaciones entre los gobernadores y
los legisladores de cada estado.
La renovación de esas instituciones se vio respaldada, a
su vez, por la creación del sistema de controversias constitu-
cionales (1994), que aseguró que la división de competencias
entre gobiernos y poderes de la federación contara con una
base de garantías jurisdiccionales arbitrada por la Suprema

219

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 El nuevo federalismo mexicano

Corte de Justicia de la Nación. En fechas más recientes, y con

efectos todavía difíciles de medir, las reformas constituciona-
les que han establecido nuevas obligaciones para los gobiernos
estatales y municipales en materia de transparencia y acceso a
la información, contabilidad pública, rendición de cuentas y
fiscalización, prometen un nuevo momento en la vigilancia
que ejercen los ciudadanos sobre las funciones de sus gobier-
nos y nuevas oportunidades de equilibrio y de contrapesos
entre los partidos que gobiernan y sus oposiciones.

2. Cambios en las políticas públicas

En el plano de las políticas públicas, el más claro ejemplo de

las transformaciones de los últimos cinco lustros ha sido la
creciente descentralización de la operación y aun de la deci-
sión de programas federales, como una tendencia constante
durante el periodo que aquí se refiere. Puede afirmarse que
la descentralización tuvo su origen en la crisis de 1982 y en la
redefinición del modelo económico nacional. Ambas cosas
transformaron paulatinamente las relaciones entre el gobierno
federal y los gobiernos de los estados, al descargar sobre estos
últimos nuevas responsabilidades en materia de construcción
de obras y dotación de servicios públicos, que antes se concen-
traban casi por completo en las oficinas de la federación. En
esos años nació el llamado sistema nacional de planeación de-
mocrática, cuyos efectos perduran hasta la fecha.

220

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

Empero, la descentralización no respondió a un proyec-

to integral y comprehensivo, sino que en la mayoría de los
casos se limitó al traspaso de la infraestructura, la operación
o la gestión de obras y programas puntuales, mientras que la
federación mantuvo el control sobre el diseño de la agenda y
la formulación de las políticas públicas. Además, esa forma
de descentralización no partió de una formulación clara de
política pública, ni mucho menos de la confección de un
nuevo sistema de competencias, sino que fue descargando
responsabilidades gubernamentales de manera casuística. El
resultado directo de esas reformas ha sido que los gobiernos
estatales y municipales se encuentran muchas veces sobrepa-
sados por las nuevas responsabilidades situadas en ellos, sin
suficientes recursos para atenderlas y, con frecuencia, simple-
mente excluidos del diseño mismo de la política.
Los ejemplos más notables han estado en la transferencia
de la infraestructura médica y paramédica del sector salud, en
las nuevas responsabilidades asumidas por los estados en ma-
teria educativa, así como en las obligaciones de coordinación
en materia de medio ambiente y seguridad pública; sin embar­
go, en otras muchas otras áreas prioritarias, como la política
social o la de desarrollo agropecuario, los gobiernos locales
no han tenido más campo de acción que una participación
limitada en la operación de las políticas ya decididas desde el
gobierno de la República. De esta forma, la descentralización
ha implicado nuevas cargas administrativas y financieras para los
gobiernos locales, que han desafiado su capacidad de gestión.

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 El nuevo federalismo mexicano

3. Cambios en el federalismo fiscal

Con todo, los cambios más notorios en los últimos veinticin-

co años han estado en la esfera del federalismo fiscal. En este
plano se pueden encontrar las transformaciones más profun-
das y, al mismo tiempo, las mayores preocupaciones de los
gobiernos subnacionales. De hecho, las mayores discusiones
sobre el federalismo mexicano se han concentrado en este
último punto. Desde las iniciativas tempranas que crearon el
ya mencionado sistema de planeación democrática, hasta la
más reciente reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, el tema
de los dineros públicos, cómo se obtienen y se distribuyen
entre los distintos actores, ha sido el eje de casi todos los foros
sobre el federalismo.
El primer resultado de las reformas al régimen fiscal fe-
deral es, claramente, que ahora los gobiernos locales y muni-
cipales cuentan con más recursos y con partidas específicas
que transfieren regularmente fondos federales a los otros dos
niveles de gobierno. Igualmente, en casos como la descentra-
lización educativa y de los servicios de salud, la transferencia
de responsabilidades incluyó un mayor flujo original de recur-
sos del erario federal a las arcas estatales, además, también hay
nuevos esquemas de incentivos fiscales y un realineamiento de
los sistemas de gasto y de los métodos de control de la cuenta
pública, sobre todo a raíz de la última reforma fiscal.
No obstante, en términos más generales, el fuerte acen-
to financiero de los cambios recientes en el federalismo de

222

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

México ha tenido dos efectos que a menudo se pasan por

alto: por una parte, los esfuerzos de reforma al federalismo
fiscal han hecho poco por fortalecer la capacidad de recauda-
ción propia de las Haciendas locales y por generar incentivos
para promover el crecimiento económico regional. La estabi-
lidad financiera se ha puesto por encima de la capacidad de
acción de los gobiernos locales; por otra parte, se ha soslaya-
do la potencia del federalismo para producir mayor igualdad
y mejor calidad de vida en todo el país.
La obsesión fiscal, entendida como la búsqueda del ma-
yor control sobre las finanzas públicas sin una base funcional
clara, ha sesgado buena parte de los debates sobre el tipo de
federalismo más deseable para los mexicanos (y no sólo para
sus gobiernos) y ha llevado a relegar los componentes admi-
nistrativo y de gestión, así como el carácter cooperativo que
podría desplegar el federalismo.
Este breve recuento nos permite subrayar que el con-
junto de reformas que han cambiado al federalismo no devi-
nieron de un proyecto compartido, capaz de organizar y de
potenciar las reglas y la capacidad de acción del pacto federal
en su conjunto, tampoco se han orientado por una política
integral, ni coherente. Las políticas de descentralización han
sido casuísticas y aun erráticas, no se han acompañado de los
cambios institucionales necesarios para darles mayor poder
de decisión y gestión a los gobiernos locales. Y las reformas
fiscales, si bien han incrementado la capacidad de gasto de los
gobiernos subnacionales, también han acentuado su depen-

223

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 El nuevo federalismo mexicano

dencia de las transferencias federales y han disminuido su

capacidad de recaudación y de promoción del crecimiento
económico, así como la mejor distribución del ingreso. Las
transformaciones logradas hasta ahora, a pesar de su induda-
ble profundidad, no han respondido a un proyecto de largo
aliento.

III.  Diagnóstico del actual federalismo mexicano

Con la misma lógica del apartado anterior, este breve diag-

nóstico se divide también en tres partes. La primera trata los
problemas derivados de las características institucionales del
régimen federal; enseguida, se revisan las principales áreas
de política pública que han redefinido las atribuciones y
responsabilidades de las entidades federales (y de los muni­
cipios, según el caso), y por último, se aborda el tema del
federalismo fiscal y la transferencia de recursos financieros
de la federación hacia los estados y los municipios. Natural-
mente, los problemas de cada una de estas dimensiones afectan
a las demás, y aunque este análisis no busca ser exhaustivo, sí
pretende mostrar cómo es que las debilidades actuales del
federalismo mexicano son consecuencia de la falta de un pro-
yecto político compartido.

224

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

1. Dimensión institucional

Como se ha dicho antes, la distribución de competencias

que regula el régimen federal mexicano ha permanecido
prácticamente intacta en los últimos años. Con excepción
del gobierno municipal, las entidades federativas no han ex-
perimentado cambios sustantivos en su estructura jurídica e
institucional. De modo que, aunque hoy existen relaciones
intergubernamentales más dinámicas y nuevos espacios de
coordinación, siguen existiendo carencias institucionales
que inciden directamente en las capacidades de gestión de
los estados y municipios y, en última instancia, en la calidad
de vida de millones de mexicanos.
Parte de estos problemas se derivan de un desfase insti-
tucional entre los estados, los municipios y la federación. Se
puede afirmar que los estados y los municipios han permane-
cido a la zaga de varios de los esfuerzos de actualización ins-
titucional que, en otros ámbitos, han permitido avanzar en el
fortalecimiento de las capacidades de gobierno, la transpa-
rencia y la rendición de cuentas, así como en términos de la
calidad del régimen democrático; sin embargo, esta afirma-
ción debe ser matizada. Si bien es cierto que existen proble-
mas comunes, la diversidad de casos (32 entidades federativas
y poco más de 2 400 municipios) no puede pasarse por alto.
En otras palabras, se debe tener en mente que no todos los
problemas tienen la misma gravedad en todo el país, donde
cada región e incluso cada municipio tiene particularidades

225

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 El nuevo federalismo mexicano

políticas, sociales y económicas. Empero, sí se puede avisar

de un conjunto de retos institucionales más o menos comu-
nes a todos los gobiernos subnacionales del país.
En primer lugar se pueden referir los relacionados con
las “bases y reglas formales del sistema federal”. En este rubro
se debe mencionar la falta de claridad en la división de las
facultades y áreas de acción concretas de cada nivel de gobierno,
sobre todo en las relaciones estados-federación y estado-muni­
cipios. En otras palabras, no se ha generado una arquitectura
institucional basada en una distribución de competencias
que refleje ámbitos inequívocos, con responsabilidades clara-
mente asignadas entre cada nivel de gobierno. Se trata de un
defecto del entramado institucional que impide identificar a
plenitud las instancias de decisión y limita las posibilidades
de coordinación eficaz, además de mermar la rendición de
cuentas. Esta condición favorece la confrontación entre nive-
les de gobierno y los intentos recurrentes por ejercer facultades
ajenas o imponer decisiones políticas o administrativas que
carecen de un fundamento constitucional claro. Un indicador
de este fenómeno es el creciente número de controversias
constitucionales atendidas por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación. En el diseño institucional del federalismo mexicano
todavía existen amplias “zonas grises” que no dan certeza so-
bre qué nivel de gobierno es responsable de solucionar los
problemas públicos.
Una dificultad adicional, relacionada con la anterior, es la
falta de mecanismos efectivos de coordinación interguberna-

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

mental. En el actual modelo federal existen pocos y malos

flujos formales de coordinación horizontal y vertical. Los pri-
meros habrían de servir para conjuntar esfuerzos entre pares
con miras a solucionar problemas públicos compartidos (pro­
blemáticas regionales y metropolitanas, por ejemplo). Los
segundos, por su parte, habrían de favorecer la cooperación
entre distintos órdenes de gobierno. La debilidad de estos
mecanismos ha favorecido la regulación centralizada, antes
que una pactada por todos los interesados, y ha impedido la
articulación de las políticas públicas. Todo lo anterior termi-
na por disminuir la calidad y efectividad de los servicios y
bienes públicos que reciben los ciudadanos.
Otras deficiencias institucionales tienen que ver con la
“transparencia y la rendición de cuentas”. La reciente reforma
al artículo 6o. de la Constitución Política establece, como ya se
ha dicho, obligaciones concretas para todos los niveles de go-
bierno; sin embargo, aún hay graves problemas en los gobier-
nos estatales y municipales. Se puede mencionar, en primer
lugar, que no se han creado instituciones sólidas que permitan
una vigilancia efectiva de los gobiernos estatales y, sobre todo,
de los municipales, tanto en el modo en que éstos ejercen sus
atribuciones, como en la forma en que usan sus recursos. Las
instituciones encargadas de este ejercicio de supervisión (audito­
rías superiores y contralorías) necesitan de mayores recursos y
capacidades para cumplir sus tareas. El resultado es que los
gobiernos locales todavía pueden actuar con amplios márge-
nes de discrecionalidad e irresponsabilidad pública.

227

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 El nuevo federalismo mexicano

De igual forma, existen rezagos en la apertura de los

gobiernos al escrutinio público. Falta fortalecer las prácticas
de transparencia y acceso a la información pública que utili-
zan y generan los distintos gobiernos, así como las institucio-
nes que garantizan el derecho que poseen los ciudadanos para
preguntar y obtener respuestas plenas de sus autoridades.
Hay, desde luego, indicios de mejora derivados de la reforma
al artículo 6o. constitucional, pero la experiencia reciente de-
muestra que, tras los cambios en las reglas estatales, puede
haber aún desvíos en las prácticas cotidianas y los mecanis-
mos para hacerlas cumplir.
Por último, otro conjunto de debilidades institucionales
se relaciona con la “calidad democrática de la vida política” de
estados y municipios. A pesar de la creciente competencia po-
lítica y de dinámicas inéditas en nuestro régimen federal, per-
sisten problemas que redundan en una deficiente calidad de la
democracia local y municipal. No nos referimos solamente a
la vulnerabilidad de los procesos y las autoridades electorales
locales, sino también a la falta de reglas, métodos y prácticas
de participación ciudadana que no dependan de la voluntad de
los gobernantes en turno. La contraparte de la falta de insti­
tuciones capaces de fortalecer la rendición de cuentas y la vi-
gilancia del desempeño de los gobiernos, es la ausencia de
instituciones y de rutinas de participación de los ciudadanos
en las decisiones públicas que afectan su vida cotidiana.
Otras deficiencias que persisten, y cuyas dimensiones
han cobrado tintes dramáticos, son las relacionadas con las

228

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

instituciones que han de garantizar el Estado de derecho, la

seguridad pública y la procuración de justicia. Las institucio-
nes locales (los ministerios públicos, los tribunales, así como los
órganos autónomos de defensoría y procuración de los dere-
chos humanos) tienen rezagos importantes que inciden en su
capacidad de garantizar el respeto a la ley. No hay duda de que
falta fortalecer las capacidades institucionales y organizaciona-
les de los gobiernos estatales y municipales para hacer frente a los
retos de la corrupción, la inseguridad y el incumplimiento siste­
mático de las leyes. Además de los altos niveles de corrupción
dentro de las policías y ministerios públicos locales, saltan a la
vista la falta de recursos financieros, materiales y humanos de
esas instituciones, y las dificultades para la coordinación efec-
tiva entre distintos órdenes y organismos.
Es notoria, también, la falta de mecanismos eficaces de
profesionalización de la función pública que den certeza a la
ciudadanía, ofrezcan estabilidad en el empleo público y per-
mitan fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos a
largo plazo. La debilidad (cuando no la ausencia total) de las
instituciones de profesionalización favorece la permanencia
de prácticas de gestión de recursos humanos y de gobierno
contrarias a su capacidad institucional: la utilización del em-
pleo público con fines partidistas y de grupo, la visión de los
cuerpos burocráticos (y las remuneraciones que esos puestos
conllevan) como botines políticos; la alta discrecionalidad de
los funcionarios públicos, así como la captura de programas
y bienes gubernamentales en beneficio de algunos privados.

229

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 El nuevo federalismo mexicano

Mientras no existan instituciones que garanticen un servicio

público profesional, se seguirá careciendo de una de las con-
diciones más importantes para construir gobiernos estatales y
municipales eficaces y eficientes.
Un último problema institucional con efectos directos en
la calidad de la democracia local es la baja intensidad democrá-
tica de la acción pública. Con esto nos referimos a la falta de
mecanismos institucionales efectivos que permitan reforzar la
vinculación de estados y municipios y sus actividades de go-
bierno con el resto de los actores sociales de la escena local
(asociaciones civiles, empresas, grupos de interés y la ciudada-
nía en general). Dadas las nuevas condiciones de competitivi-
dad local, regional, nacional y hasta internacional, no basta
con establecer instituciones de control social y rendición de
cuentas, sino que falta avanzar hacia el fortalecimiento de los
instrumentos de vinculación y gobernación efectiva, en mate-
ria de diseño e implementación de políticas públicas específi-
cas. Estos mecanismos son aún escasos, cuando no del todo
inexistentes, o construidos como canales corporativos y clien-
telares, que no redundan en una acción pública democrática.

2. Problemas de política pública

Como se vio en el primer apartado, los últimos años se han

caracterizado por una transferencia inédita de atribuciones y
responsabilidades del nivel federal a los estados y los municipios.

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

No obstante, este proceso no ha fortalecido las capacidades

de política pública de los gobiernos subnacionales, sino que,
en muchos de los casos, ha impuesto cargas y desafíos que no
siempre han sido solventados con suficiencia. Se pueden
mencionar algunos ejemplos.
En 1992 se inició el proceso de “federalización” educa-
tiva que en la práctica significó la transferencia de responsa-
bilidades administrativas y recursos (materiales y financieros)
para la provisión de los servicios educativos básicos en todo
el país (con excepción del Distrito Federal). En este rubro, la
descentralización se realizó en el marco de un acuerdo nacio-
nal que se tradujo en convenios específicos para cada entidad
federativa. De esta forma, los estados se convirtieron en los
principales responsables de la administración de la infra­
estructura de educación básica. No obstante el proceso de
federalización educativa, el gobierno nacional conservó las
facultades normativas y de evaluación. En otras palabras,
los estados se convirtieron en los administradores de las polí-
ticas educativas que se establecen centralmente en la Secretaría
de Educación Pública.
Otro ejemplo similar es el de la política de salud. En
este caso, la descentralización de responsabilidades adminis-
trativas, infraestructura y de recursos humanos y financieros
se realizó en el marco del Acuerdo Nacional para la Descen-
tralización de los Servicios de Salud de 1996. De igual forma,
este acuerdo-marco se tradujo en convenios específicos que el
gobierno nacional firmó con cada una de las entidades. Los

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 El nuevo federalismo mexicano

estados pasaron así a administrar una parte importante de

los servicios de salud; sin embargo, la participación de los
estados en el conjunto del Sistema Nacional de Salud sigue
siendo inferior a aquella que brindan instituciones nacionales
como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del
Estado. Los gobiernos estatales se hicieron cargo de una parte
de los servicios de salud, pero en la práctica su participación en
la formulación de las políticas de salud, así como en la imple-
mentación de las mismas, sigue siendo reducida. Este patrón
se repite en iniciativas recientes como el Seguro Popular.
Estas dos políticas públicas son ejemplos de que la descen-
tralización en los últimos años ha devenido en nuevos retos
administrativos y políticos para las entidades del país. Si bien es
cierto que estos procesos han incrementado las responsabilida-
des y los recursos de los gobiernos estatales, también lo es que el
diseño de las políticas sigue estando centralizada y que el éxito
de la descentralización es, por lo tanto, muy cuestionable.
La otra gran área que ha sido objeto de la descentraliza-
ción es la política de desarrollo social, y específicamente el
ejercicio del gasto social. El diseño está basado en partidas
específicas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, que
transfieren fondos a los gobiernos estatales y municipales con
el objetivo explícito de promover el desarrollo regional, la
inversión en infraestructura social y la asignación de rentas
estatales para combatir la pobreza. Estos fondos han servido
efectivamente para ensanchar los márgenes de actuación de

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

los estados y municipios del país; sin embargo, si bien los

estados pueden (y deben) establecer políticas y programas
particulares de desarrollo social, existen al menos dos limi-
tantes para ese propósito. De un lado, la mayor parte de los
fondos transferidos se encuentran “etiquetados”. Esta medida de
control federal se ha considerado como una ventaja (sobre todo
a la luz de las debilidades institucionales ya mencionadas);
empero, también se ha traducido en un candado que ha can-
celado las opciones de los gobiernos locales. Por otro lado, la
Ley General de Desarrollo Social, en su artículo 17, establece
que son los municipios del país (y no los gobiernos estatales) los
principales responsables de ejecutar la política federal de desa­
rrollo social. Esta segunda condición se traduce, así, en mayores
responsabilidades para los gobiernos municipales y en una
clara limitación adicional para los gobiernos de los estados.
Conviene revisar otras dos áreas: la del desarrollo econó­
mico y la del desarrollo rural. A diferencia de las otras políti-
cas, en estos casos no han existido esfuerzos trascendentales
de descentralización de atribuciones y de recursos (o no más
allá de las decisiones que se relacionan directamente con el
gasto social y el desarrollo regional). No obstante, cuando los
estados han emprendido políticas de desarrollo económico
particulares, en algunos casos (como en ciertas entidades del
norte y del centro del país) han tenido un éxito considerable.
En otros, sin embargo, las limitaciones ya señaladas, junto
con las carencias institucionales, presupuestales y organizativas,
han terminado por arrojar resultados magros. En el caso del

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 El nuevo federalismo mexicano

desarrollo rural, si bien existen convenios de descentralización

firmados entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, lo
cierto es que el gobierno nacional sigue manteniendo los
principales recursos y atribuciones para formular e imple-
mentar casi por completo las políticas en esta materia.
En suma, cabe formular tres observaciones generales so-
bre la dimensión de las políticas públicas en la operación del
federalismo mexicano. En primer lugar, las políticas descentra-
lizadoras de los últimos años han implicado nuevas cargas ad-
ministrativas, financieras y políticas para los gobiernos estatales
y municipales. Éstos han tenido que lidiar con los nuevos desa-
fíos sin contar, en muchos casos, con las capacidades de gobier-
no y gestión necesarias. Tampoco los procesos de descentraliza-
ción se han traducido en el fortalecimiento de las instancias de
decisión y autoridad que permitiesen a los gobiernos subnacio-
nales formular políticas públicas que respondan a sus necesida-
des concretas. La descentralización ha significado, en buena
medida, que los gobiernos estatales han asumido nuevas res-
ponsabilidades sin contar con mayor autonomía para decidir.
En segundo lugar, existen áreas prioritarias que todavía
escapan a los ámbitos de acción de los gobiernos estatales y
municipales; sin embargo, la experiencia reciente nos lleva a
creer que no se trata simplemente de transferir recursos y atri-
buciones, sino de construir, de un lado, canales de coopera-
ción entre distintos niveles de gobierno, así como de fortalecer
las capacidades de gobierno de los estados y municipios del
país. El modelo federal ha devenido, en este sentido, en un

234

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

precario equilibrio entre inclusión en ciertas fases de la política

pública y en la excesiva centralización (tanto de la formulación,
como de la implementación) en muchas otras.
En tercer lugar, existen aún problemas relacionados con
las capacidades técnicas de formulación, implementación y
evaluación de las políticas públicas. Estas dificultades varían
según el caso, pero en general existen rezagos en la gran ma-
yoría de los gobiernos subnacionales. Falta desarrollar, entre
estados y municipios, mecanismos de aprendizaje horizontal
e intercambio de información, y metodologías e instrumen-
tos efectivos de evaluación de políticas. Igualmente persisten
trabas, ya sean políticas o administrativas, para la coordina-
ción entre distintos órdenes de gobierno, que impiden una
implementación más eficaz y eficiente de las políticas públi-
cas, además de que los programas se presentan a los ciudada-
nos como una oferta fragmentada, en vez de complementa-
ria. Esto no sólo incide en la calidad de las políticas públicas
y de los bienes y servicios entregados a la población, sino que
también condiciona la rendición de cuentas, pues los ciuda-
danos no encuentran un vínculo directo entre responsabili-
dad de gobierno y acción específica.

3. Problemas de distribución fiscal

Como ya se ha expuesto, el tema del dinero ha tenido un

lugar preponderante en el federalismo mexicano. En efecto,

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 El nuevo federalismo mexicano

la reconfiguración del sistema de repartición y transferencia

de recursos financieros ha fortalecido las capacidades de gasto de
estados y municipios. No obstante, aún existen al menos cuatro
problemas cuya gravedad es innegable: la dependencia cre-
ciente de los gobiernos subnacionales de las transferencias
federales; los incentivos negativos para la recaudación interna
y el debilitamiento de las Haciendas locales; la deficiente fisca­
lización de la cuenta pública, y el desfase entre los sistemas de
presupuestación y evaluación de las acciones de gobierno.
Para explicarlo brevemente, en el actual federalismo fis-
cal, 88% de los ingresos estatales proviene de transferencias
federales, mientras que el restante 12% procede de la recau-
dación local y extraordinaria. Si bien es cierto que en otros
casos de países federales los niveles de ingreso de los gobier-
nos subnacionales son inferiores a los del nacional, en el caso
mexicano los datos arrojan una realidad preocupante. Los
esta­dos y municipios dependen en casi todos los sentidos de
la recaudación federal para poder funcionar. Esta realidad tiene
su reflejo, además, en el lado del gasto: en México el gobierno
federal ejerce más del doble del presupuesto que todos los
estados juntos, a pesar de que los gobiernos estatales y muni-
cipales tienen mayor cercanía con la ciudadanía.
Todo lo anterior tiene dos efectos perversos en el fede-
ralismo hacendario. Por un lado, los gobiernos subnacionales
dependen del presupuesto federal, lo que se traduce en una
debilidad estructural de las Haciendas estatales. Al vivir a
cuenta del sistema de transferencias, se encuentran sometidas

236

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

a las decisiones políticas del Congreso de la Unión y a las

distintas contingencias que determinan el Presupuesto de
Egresos de la Federación. Esta dinámica se puede ilustrar en
el actual debate por la transferencia de excedentes petroleros.
Pero, por otro lado, esta debilidad se traduce en lo que los
teóricos llaman “pereza fiscal”. En otras palabras, el diseño
actual de transferencias federales hacia los niveles subnacio-
nales desincentiva el esfuerzo fiscal de éstos. Así, los gobier-
nos estatales se debilitan por el lado del ingreso por dos vías:
porque dependen de las transferencias y porque no cuentan
con incentivos para mejorar o aumentar la recaudación es-
trictamente local. Y, por el lado del gasto, los estados y muni-
cipios tienen todos los incentivos para aumentar su déficit (y,
por tanto, reforzar su dependencia fiscal). Una ilustración de
este comportamiento es la evidencia de un creciente gasto
corriente en los gobiernos estatales y municipales que, de
2001 a 2006, aumentó en 34%. De la misma forma, en los
ayuntamientos del país el gasto en nómina y servicios perso-
nales se elevó en un 69% durante el mismo periodo. En otras
palabras, mientras crece el volumen del gasto (sobre todo a
razón de mayores transferencias federales) también crece el
gasto de operación de las burocracias locales.
Otro problema tiene que ver con la deficiente fiscaliza-
ción de la cuenta pública. La reciente reforma a la Ley de
Coordinación Fiscal ha establecido nuevas responsabilidades
que conllevan la creación de mecanismos homologados de
seguimiento y monitoreo. Con todo, los sistemas de fiscaliza-

237

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 El nuevo federalismo mexicano

ción subnacionales todavía carecen de los recursos y de la

solidez institucional necesaria para realizar el puntual segui-
miento que ameritan los dineros públicos. Irónicamente, esta
condición redunda en mayores controles centralizados (como
los presupuestos “etiquetados”) que limitan las posibilidades
de gasto de los estados y, de la misma forma, la falta de con-
troles locales acarrea pérdidas de eficiencia en el gasto públi-
co. Esto último porque una fiscalización defectuosa permite
que prácticas perversas como la discrecionalidad en el gasto y
la corrupción administrativa se perpetúen.
Un último problema en este rubro es la dislocación de
los sistemas de evaluación y los de presupuestación. Esta difi-
cultad es común al sistema de transferencias, así como a los
sistemas locales de presupuestación y planeación. El proble-
ma radica en que la asignación del dinero depende de las ac-
tividades de gobierno en sí mismas y no es un reflejo de los
resultados reales de la administración pública. En otras pala-
bras, el actual sistema no es estratégico: en los estados y mu-
nicipios del país no se gasta con miras a objetivos claramente
establecidos. Esto implica que los esquemas de gasto público
no necesariamente respondan a los problemas públicos reales
y que, en cambio, se favorezcan esquemas de gasto que per-
miten mayores dispendios en rubros no estratégicos. Por
ejemplo, en 2004, del gasto total de las entidades federales, el
85% se destinó a gasto corriente, mientras que la inversión
en capital e infraestructura apenas superó el 1% del gasto
total. Más aún, para el mismo año, el nivel de gasto destinado

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

a pago de deuda superó en 169% al destinado a la adquisi-

ción y desarrollo de infraestructura.
Este diagnóstico, aun en síntesis apretada, sirve para
mostrar al menos dos problemas generales del nuevo federa-
lismo mexicano. Por un lado, es claro que hay desafíos gra-
ves en cada una de las tres dimensiones que aquí se han rese-
ñado. En muchos casos, las dificultades se refuerzan entre sí,
generando círculos viciosos que redundan en menor calidad
de la acción de gobierno. Los problemas institucionales tien-
den a generar una estructura normativa difusa que hace poco
por establecer ámbitos de competencia y política pública
precisos y, por tanto, de responsabilidades de gobierno cla-
ras. Por su parte, los problemas de política inciden en una
implementación deficiente y fragmentada de las acciones y
programas de gobierno, no favorecen la coordinación gu­
bernamental y refuerzan las desigualdades regionales. Y por
último, los relativos a las finanzas públicas de estados y mu-
nicipios terminan por truncar las capacidades de los gobier-
nos subnacionales al establecer esquemas de dependencia y
un sistema de incentivos fiscales que alienta el gasto discre-
cional no estratégico.
Por otro lado, la configuración actual del régimen fede-
ral (es decir, el conjunto de las tres dimensiones) no se corres-
ponde con las expectativas ciudadanas, ni con el sistema de
partidos que se ha venido consolidando en los últimos años.
Las nuevas responsabilidades (producto en gran medida de
los procesos de descentralización) no han sido acompañadas

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 El nuevo federalismo mexicano

de una definición clara de competencias, lo que deviene en

una falta de conexión entre la arquitectura institucional del
federalismo y las áreas puntuales que son responsabilidad
de los gobiernos subnacionales (y, por lo tanto, del partido en
el gobierno). Pero, también, esta fractura institucional se ve
agravada por las debilidades estructurales de las Haciendas
estatales y los problemas relativos a las desigualdades en las
capacidades de gobierno de estados y municipios. En otras
palabras, los problemas en las tres dimensiones se refuerzan
entre sí, generando un sistema incompleto, poco eficaz y que
carece de coherencia con el entramado más general del régi-
men político nacional.
La causa radica en la falta de un proyecto explícito de
federalismo. Mientras se carezca de éste, las debilidades que
hasta ahora se han expuesto difícilmente podrán ser resueltas.
De aquí que en el último apartado de este documento, se
presente un esbozo de proyecto para fortalecer el federalismo
mexicano. Se trata de una perspectiva que se corresponde con
la realidad del sistema político-administrativo del país y que
intenta recuperar las lecciones y experiencias de los últimos
veinticinco años de transformaciones.

IV.  Perspectiva del federalismo mexicano

La puesta al día del sistema federal mexicano debe partir de

una serie de consideraciones elementales. En el origen, el fe-

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

deralismo mexicano surgió como una solución coyuntural a

las graves desavenencias políticas de la joven nación. Aunque,
salvo breves periodos, el federalismo quedó preservado en la
Constitución, la dinámica política terminó por imponerse.
De ahí que la constitución de aparatos políticos que se super-
pusieran a las instituciones formales fuese una condición para
la consolidación (y supervivencia) del Estado mexicano. Con
todo, las circunstancias políticas actuales distan mucho de
aquellas que prevalecieron a lo largo de los siglos xix y la
mayor parte del xx. Hoy, la competencia en elecciones demo-
cráticas entre distintas opciones políticas es un hecho verifi-
cable, tanto como la renovada dinámica intergubernamental
y la existencia de gobiernos con diferentes orígenes políticos
e ideológicos. Empero, el diseño formal del federalismo sigue
perteneciendo al pasado. Como se mostró en los apartados
anteriores, el sistema ya no responde a la realidad política. La
consecuencia obvia es que el sistema federal vigente no es
eficaz, pues no define ámbitos claros de competencia, no pro-
mueve la coordinación, dificulta la rendición de cuentas y no
garantiza la provisión ordenada de bienes y servicios públicos
que atiendan las necesidades y aspiraciones legítimas de los
ciudadanos.
Para salir de este equilibrio disfuncional, la reconfigura-
ción del sistema federal es indispensable, en este sentido, tanto
el diagnóstico ya presentado como la dinámica de los sistemas
federales de otros países sugieren la pertinencia de convertir
un arreglo federal que promueve la disputa por las atribuciones

241

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 El nuevo federalismo mexicano

y los recursos a uno que defina claramente ámbitos propios

de actuación, reglas claras para la distribución de los recursos
y mecanismos de cooperación. En todo caso, el sistema fede-
ral no debe ser considerado un fin en sí mismo, sino como un
arreglo específico que sirve a fines más generales. Se trata
pues, de lograr que el federalismo se convierta en una herra-
mienta de solución a los problemas públicos del país. Tal
cambio, para ser viable, requiere de una propuesta que res-
ponda a dos condiciones mínimas.
Por un lado, debería ser “coherente” con las condiciones
del sistema político y administrativo del país, de tal modo
que el entramado institucional del régimen federal se corres-
ponda con las exigencias planteadas por la nueva realidad
política. Se trata de una primera condición que implica que
cualquier propuesta realmente viable no puede pasar por alto
las condicionantes estructurales del sistema de gobierno y de
partidos que se han venido consolidando en los últimos lus-
tros. Reconocer esta realidad importa porque las institucio-
nes del federalismo también habrían de responder a una his-
toria acumulada. Si algo arroja el diagnóstico anterior es
precisamente la demostración de que el diseño institucional
de nuestro federalismo quedó rezagado ante las nuevas con-
diciones políticas del país. En gran medida, los problemas
que se denotaron en el apartado previo son producto de una
falta de correspondencia entre las instituciones formales y las
nuevas circunstancias de competencia y pluralidad política;
es decir, de una falta de coherencia.

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

Por otro lado, una propuesta para el federalismo debería

ser “integral” en la definición de sus distintos componentes.
Como cualquier otra política pública, en el rediseño de nues-
tro federalismo se debe mantener una visión comprensiva del
problema. Las tres dimensiones que se expusieron a lo largo
de líneas anteriores son más que planos analíticos, en realidad
representan espacios reales de diseño institucional que inci-
den en todo momento en el funcionamiento del régimen fe-
deral. Una propuesta de cara a los retos del presente no puede
prescindir de ninguna de estas tres dimensiones. Pero la inte-
gralidad implica una cosa más: las diferentes configuraciones
que se establezcan tanto para la arquitectura institucional, las
áreas de política pública, así como el federalismo hacendario,
deben mantener una conexión de sentido entre sí. En otras
palabras, se debe tener presente que los tres planos están irre-
mediablemente ligados y que las deficiencias en uno u otro
componente tienen repercusiones reales en el resto o, por
decirlo de otra manera, las tres dimensiones son complemen-
tarias. En suma, la condición de integralidad implica que
se deben tomar en cuenta todas las dimensiones y, además,
resulta crucial que las configuraciones particulares no estén
desvinculadas entre sí.
Dadas estas dos condiciones, se puede empezar por
abordar los problemas de diseño institucional. En este senti-
do, la necesidad primordial es la “modificación del régimen de
competencias” de los tres niveles de gobierno, de tal forma
que la redistribución de áreas de acción establezca zonas claras

243

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 El nuevo federalismo mexicano

para cada gobierno y, por tanto, responsabilidades guberna-

mentales precisas sobre las que los ciudadanos puedan exigir
resultados. Como se vio en el recuento de los apartados ante-
riores, la descentralización y la distribución de competencias
en el federalismo actual ha seguido una lógica centrípeta. En
otras palabras, el gobierno nacional ha mantenido el control
sobre las principales decisiones políticas y administrativas, lo
que incluye la definición de competencias de estados y muni-
cipios, ya sea a través de convenios específicos o mediante
modificaciones legales (excluyentes en el caso de los estados e
incluyentes en el de los municipios).
La nueva configuración que aquí se propone requeriría
de invertir esa lógica. Es necesario establecer una definición
constitucional inequívoca de competencias entre los tres ni-
veles de gobierno. Tal redefinición institucional implicaría
que las áreas de política necesariamente se viesen acotadas.
Este proceso ya lleva buen trecho avanzado, sobre todo a raíz
de las reformas constitucionales de 1983 y 1999. Si se toma
como válido este punto de partida, entonces los municipios
del país habrán de ser los encargados exclusivos de la planea-
ción y el desarrollo urbano de las ciudades y pueblos de
México, incluyendo la provisión de infraestructura, el equi-
pamiento y el mantenimiento de los servicios públicos, así
como la regulación de la convivencia en esos lugares. Se re-
queriría, así, un reconocimiento explícito de parte de los go-
biernos estatales y sus legislaturas de este ámbito municipal
exclusivo (si bien la Constitución federal ya lo establece).

244

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

En el caso de los gobiernos de los estados, las áreas de

competencia habrían de responder, de acuerdo con la expe-
riencia internacional y la historia reciente de México, a dos
principios generales: el de territorialidad y el de áreas de po-
lítica de impacto directo en la población. El primer principio
implica que todo problema público que no exceda la esfera
territorial de los estados tendría, por esa sola razón, que ser
competencia de los poderes locales. El segundo, por su parte,
deviene en que las áreas de actividad de los estados deben
estar orientadas a la gestión e implementación de políticas
públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de sus
ciudadanos. Dado lo anterior, se puede esbozar un listado de
competencias de los gobiernos estatales:

1. Las políticas de “desarrollo social” y combate a la pobreza,

incluyendo las políticas específicas de educación básica y la
de provisión de servicios de salud para la población.
2. La política de “desarrollo económico” que conlleva la
promoción económica, el desarrollo industrial, agrope-
cuario y de servicios, así como todas las acciones públicas
tendientes al crecimiento del producto interno de la en-
tidad y el fortalecimiento de su mercado interno.
3. La construcción de “infraestructura para el desarrollo”
(especialmente la relativa a comunicaciones, a la inte­
gración del mercado local, la que exceda el ámbito de
competencia de los municipios y la necesaria para el
transporte interestatal).

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 El nuevo federalismo mexicano

4. La política de protección del “medio ambiente”, conte-

niendo todas las acciones públicas de manejo respon­
sable y preservación de recursos hídricos, forestales y la
biodiversidad.

Estas cuatro áreas de especialización proveerían a los esta-

dos de competencias claras y, además, de un propósito defini-
do: la gestión del crecimiento y el desarrollo sostenido y equi-
tativo. En otras palabras, los gobiernos estatales se convertirían
en los garantes de una mejor distribución del ingreso y del
impulso al crecimiento económico de sus distintas poblacio-
nes. Si a estas competencias y áreas de política pública se agre-
gan las exclusivas del ámbito municipal, entonces se proveería
a los gobiernos subnacionales de todo un entramado compe-
tencial, que sería igualmente complementario y coherente.
Sin embargo, este modelo de ámbitos de competencia
reclamaría un “nuevo esquema de incentivos fiscales”. Este
sistema habría de asignar transferencias federales en función
de los propósitos establecidos por el nuevo sistema de com-
petencias. En otras palabras, las transferencias fiscales pre-
miarían a los gobiernos estatales que efectivamente logren
mejorar la distribución del ingreso y que, además, consigan
incrementar el crecimiento de su economía (medido esto úl-
timo a través de la variación real del producto interno bruto
estatal). Siendo así, se habrían de establecer con toda claridad
fondos transferibles orientados a financiar las distintas áreas
de competencia: desarrollo social, desarrollo económico,

246

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 CUADRO 1
Gobierno Áreas de competencia Objetivo general
Gobiernos municipales • Planeación y desarrollo urbano • Mejorar la calidad de la
• Servicios públicos convivencia
• Regulación de la convivencia
Gobiernos estatales • Desarrollo social y combate a la pobreza • Promover el crecimiento
• Desarrollo económico (promoción y el desarrollo sostenido y
económica, desarrollo agropecuario, equitativo

247
industrial y de servicios)
• Construcción de infraestructura
• Protección del medio ambiente
Gobierno federal • Soberanía nacional y seguridad • Garantizar la gobernabilidad
• Cohesión interna y la estabilidad económica
• Coordinar políticas públicas de alcance
nacional
• Administrar el sistema fiscal

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 El nuevo federalismo mexicano

protección del medio ambiente y construcción de infraes-

tructura. Pero, igualmente, estos fondos se complementarían
con las participaciones que se asignarían tomando como base
de cálculo el crecimiento de la población, aunque ponderan-
do por la mejor distribución de la riqueza en el territorio y
por el crecimiento económico sostenido. Ambas variables,
entonces, funcionarían como criterios compensatorios que
permitirían aminorar las brechas entre distintas regiones y
disminuirían los desequilibrios de asignación del sistema de
coordinación fiscal.
Para completar este paquete de reformas faltarían dos
elementos: un renovado “sistema de rendición de cuentas” y
un conjunto de acciones orientadas al “desarrollo institu­
cional” de los gobiernos subnacionales. Estos dos elementos
rebasan en estricto sentido el tema del federalismo, pero
resultan imprescindibles para llevar a buen puerto la nueva
institucionalidad. El primer rubro de acciones implicaría
consolidar las reglas de asignación de recursos a través de los
resultados de las distintas administraciones públicas (medi-
dos a través de indicadores verificables) y, también, a unificar
las metodologías de evaluación y fiscalización. Lo anterior
supondría, entonces, mejores sistemas de evaluación por re-
sultados (o su implementación donde no existan) y la moder-
nización de los sistemas de transparencia gubernamental y
acceso a la información pública que garanticen el registro de
las actividades y productos concretos de la administración
pública. De esta forma, al sistema de competencias inequívo-

248

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

cas y al esquema de estímulos fiscales se añadiría una garantía

de vigilancia tanto de la forma en que utilizan los dineros,
como de los resultados fehacientes de cada nivel de gobierno.
Por último, se tendría que incluir una serie de acciones
de desarrollo institucional que permitiesen a los gobiernos
estatales mejorar sus capacidades de gobierno. Este paquete
variaría en la medida de las necesidades específicas de cada
caso, pero sí se pueden avisar al menos dos que cruzan a casi
todos los gobiernos estatales y municipales.
En primer lugar, se encuentra la necesidad de imple-
mentar sistemas de profesionalización del empleo público
(servicios civiles) en ambos niveles de gobierno. A través de
una política deliberada de profesionalización se podrán re-
vertir viejas prácticas perversas de administración de los cuer-
pos burocráticos, al tiempo que se reforzarían las capacidades
de gobierno de estados y municipios y se robustecería el sis-
tema de rendición de cuentas.
En segundo lugar, es necesario establecer mecanismos
formales de coordinación en áreas cruciales que exceden los
ámbitos territoriales de estados y municipios pero que de-
mandan la participación concertada de los mismos y que,
además, son responsabilidades concurrentes de distintos niveles
de gobierno (seguridad pública y combate a la delincuencia,
por ejemplo). Estos mecanismos habrían de incorporar, de la
misma forma que el sistema competencial, responsabilidades
claras y un sistema de estímulos fiscales que las respalde. De
esta forma se mejorarían las capacidades institucionales de los

249

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 El nuevo federalismo mexicano

diferentes actores, se preservaría la coherencia del régimen fe-

deral y se abonaría en la integralidad del mismo.
En conjunto, estas reformas permitirían avanzar hacia
un federalismo más eficaz, en donde las responsabilidades
fuesen claras y los incentivos estuviesen alineados a ellas. Esta
propuesta, aún planteada en términos muy generales, apunta
hacia un federalismo como solución, como un instrumento
orientado a resolver los problemas públicos con eficiencia,
eficacia y respondiendo a las necesidades y expectativas de los
ciudadanos.
Con un nuevo régimen de competencias que ofrezca
orden y responsabilidades claras a cada nivel de gobierno, el
gobierno federal mantendría el resto de las funciones que tiene
actualmente y añadiría un criterio funcional más: la coordi-
nación de las políticas públicas de alcance nacional (inclu-
yendo la seguridad pública) y la regulación y el control del
federalismo fiscal, sobre la base de la distribución ya apunta-
da y de la administración de incentivos favorables al creci-
miento y la distribución del ingreso.
Una nota final. Las propuestas que aquí apenas se esbo-
zan (los gobiernos municipales como responsables del desa-
rrollo urbano y la calidad de la convivencia local; los gobier-
nos de los estados como directores del desarrollo social, el
crecimiento económico y la distribución del ingreso, y el go-
bierno federal como el responsable de guardar la soberanía
nacional y la cohesión interna, coordinador de las políticas
públicas nacionales y del sistema fiscal), pueden parecer en

250

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 E. Cabrero • G. Cejudo • M. Merino • F. Nieto

extremo audaces, en tanto que representarían la mayor refor-

ma constitucional que se haya dado hasta ahora en la confor-
mación de nuestro federalismo, y afectarían prácticamente a
todo el conjunto de leyes reglamentarias vigentes. Sin duda,
así sería. Pero cada una de estas propuestas recupera a la vez
lo que, en la práctica, ha venido sucediendo en materia de
federalismo. Paradójicamente, sería un cambio institucional
de la mayor envergadura, solamente para poner al tiempo de
las realidades políticas, económicas y sociales que ya están en
vigor, el contenido formal de la Constitución y las leyes.

V. Nota bibliográfica

El contenido de este documento está basado en los resultados de

varios años de investigaciones sobre el federalismo mexicano. Esta
nota bibliográfica no pretende recuperar todas las fuentes relevan-
tes, sino ofrecer una guía mínima sobre los textos fundamentales
sobre el tema.

Bases para una reforma constitucional en materia municipal, México,

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (iglom)
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255

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 Resumen biográfico

Daniel A. Barceló Rojas

Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana

(campus ciudad de México); Maestro en Política y Gobierno
por la Universidad de Essex (Inglaterra); Doctor en Derecho por
la Universidad de Salamanca (España). Es investigador de
Tiempo Completo en el Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas de la unam (México).

Enrique Cabrero Mendoza

Es director del Centro de Investigación y Docencia Económi­cas

(cide) y profesor-investigador de la Divi­sión de Administra-

257

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 Resumen biográfico

ción Pública del cide. Estudió en la Univer­sidad Autónoma de

San Luis Potosí, el Centro de Investigación y Docencia Econó-
micas (cide) y la Escuela H.E.C en Francia. Es miembro del
Sistema Nacional de Investigadores del conacyt, nivel 3. Entre
sus publicaciones recientes se encuentran: El Federalismo en los
Estados Unidos Mexicanos que forma parte de la Serie Para
Entender, Acción pública y desarrollo local publicado por el Fon-
do de Cultura Económica y el libro El diseño institucional de la
política de ciencia y tecnología en México hecho en coautoría con
el Dr. Sergio López y el Dr. Diego Valadés publicado por el
cide y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam.
Es fundador del premio en Gobierno y Gestión Local y
fundador de la Revista Gestión y Política Pública del cide.

Guillermo M. Cejudo

Es profesor investigador en la División de Administración

Pública del Centro de Investigación y Docen­cia Económicas
(cide). Estudió en El Colegio de México, la London School
of Economics and Political Science y la Universidad de Bos-
ton. Fue funcionario en el Instituto Federal Electoral de 1998
a 2003. Sus temas de investigación son la gestión pública en
nuevas democracias, los mecanismos insti­tucionales de ren-
dición de cuentas, la calidad del gobierno en los estados
mexicanos y la metodología de la administración pública. Es
coordinador académico del Diplomado en Gobier­no y Gestión

258

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 Resumen biográfico

Local del cide. Es autor del libro Para entender los gobiernos
estatales (Nostra, 2007) y de varios artículos sobre reforma
administrativa, rendición de cuentas y calidad de gobierno
publicados en Public Administration Review, Inter­national
Public Management Journal, Foro Internacional, e International
Review of Administrative Sciences, entre otros.

Jorge Cerdio

Se graduó de abogado en el itam con mención honorífica y es

candidato a Doctor por la Facultad de Derecho de la Universi­dad
de Buenos Aires. Actualmente, es Director del Programa de Licen­
ciatura en Derecho, Director del Centro de Acceso a la Justicia,
Coordinador del Diplomado en Argumentación Jurídica del
itam y profesor e investigador de tiempo completo del propio
Instituto. Es autor de los libros Poder judicial e inmu­nidad parla­
mentaria, Análisis de criterios de decisión judicial y Teoría general
del Derecho (en coautoría). Asimismo, ha escrito los siguientes
artículos: “Metodología, lógica y derecho. El valor del método”,
“Prueba y conocimiento, la racionalidad de las decisiones jurídi-
cas”, “Interpretación y comprensión de normas”, “Lenguajes
formales y representación de conocimiento jurídico”, “A propó-
sito de Fuller y el uso lingüístico”. Ha sido distinguido con el
Premio al Joven Investigador, por la Asociación Argentina de
Filosofía del Derecho, y con el Premio Nacional Bob Cooter,
por parte de la Asociación Mexicana de Derecho y Economía.

259

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 Resumen biográfico

Mauricio Merino Huerta

Es director de la División de Administración Pública y pro­fesor-

investigador del Centro de Investigación y Docencia Económi-
cas (cide). Es Doctor en Ciencia Política por la Universidad
Complutense de Madrid. Entre 1996 y 2003 fue Consejero
Electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral,
donde presidió las comisiones del Servicio Profesional Electoral
y de Transparencia y Acceso a la Información. Autor de varios
libros, entre los que destacan: Gobierno Local, Poder Nacional,
publicado por El Colegio de México; La ciencia política en Méxi­
co y La Transición Votada, crítica a la interpretación del cambio
político en México, publicados por el Fondo de Cultura Econó-
mica y recientemente coordinó los libros La Gestión Profesional
de los Municipios en México. Diagnóstico Oportunidades y Desafíos
editado por el cide y Los Desafíos de Servicio Profesional de Carre­
ra en México, junto con la Secretaría de la Función Pública.

Fernando Nieto Morales

Licenciado en Política y Administración Pública por El Colegio

de México, cuenta con estudios en comportamiento político
por la Universidad Autónoma de Barcelona. Consultor en la
División de Administración Pública del Centro de Investiga-
ción y Docencia Económicas (cide) y consultor externo en la
empresa Civicus, Consultores en Gestión Pública y Social,

260

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 Resumen biográfico

S.C. Fundador y director de la revista estudiantil del Centro

de Estudios Internacionales de El Colegio de México, de
2004 a 2006. Miembro del Consejo Metropolitano de la Ju-
ventud del Instituto de la Juventud del Distrito Federal en
2005. Autor de diversos artículos entre los que destacan: “La
estupidez burocrática. Ensayo sobre la patología burocrática”
(Revista Ágora), “La consolidación del Servicio Profesional
de Carrera como un problema de rutinización organizativa”
(Revista Servicio Profesional de Carrera), además de su re-
ciente libro “Las posibilidades del cambio. Exploraciones so-
bre cambio y rutinas organizacionales” (Editorial Épica).

Fernando Pérez Correa

Es Licenciado en Derecho por la unam, Licenciado en Cien-

cias Políticas, en Filosofía y Doctor en  Ciencias Políticas por la
Universidad de Lovaina. Fue profesor en El Colegio de Méxi-
co, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, la Facul-
tad de Filosofía de la unam y la Facultad de Ciencias Políticas
y Sociales, de la cual fue Director hasta abril de 2008.

José María Serna de la Garza

Licenciado en Derecho por la unam (México), Maestro y 

Doctor en Gobierno por la Universidad de Essex (Inglaterra).

261

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 Resumen biográfico

Es Investigador Titular “B” de Tiempo Completo en el Instituto

de Investigaciones Jurídicas de la unam (México).

Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Doctor en Economía, por la Universidad de Warwick, Ingla-

terra, en el año de 1990. Tiene la Maestría en Economía por
El Colegio de México y la Licenciatura en Economía por la
Universidad de Guadalajara. Con su tesis doctoral obtuvo el
Premio Banamex de Economía, en 1990. Actualmente es
profesor-investigador en el Centro de Estudios Económicos
de El Colegio de México, donde ha sido Director y Coordina­
dor Académico. Imparte cursos en el posgrado en Economía,
sobre temas de microeconomía, economía pública, comercio
internacional y modelos económicos multisectoriales. Ha
impartido cursos en diversas instituciones del país. Ha sido
profesor visitante en la Universidad de Notre Dame, en Esta-
dos Unidos y en la egap, en el Tec de Monterrey. Cuenta con
numerosas publicaciones nacionales e internacionales, entre
artículos, libros y capítulos de libros. Investigador Nacional
Nivel II, del Sistema Nacional de Investigadores. Se ha espe-
cializado en temas como reforma fiscal, federalismo fiscal y
apertura comercial, entre algunos otros.

262

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Electronic copy available at: [Link]
 Federalismo y descentralización
se terminó de imprimir en los talleres
de Litográfica Rimol, S.A., Virginia 361,
colonia Nativitas, c.p. 03500, México, D.F.,
en el mes de octubre de 2008.
Se tiraron dos mil ejemplares.

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