Departamento de Derecho Internacional Público

TEMA 6
LA UNIÓN EUROPEA Y LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN (I)

Dra. Claribel de Castro Sánchez

Profesora Contratada Doctora, UNED
Dr. Fernando Val Garijo
Profesor Contratado Doctor, UNED

1. INTRODUCCIÓN. 2. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA.

3. LA COOPERACIÓN POLICIAL Y JUDICIAL EN MATERIA PENAL: EL SISTEMA
INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LUCHA CONTRA EL DELITO. 4. LA
APROXIMACIÓN POLÍTICA: LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD INTERIOR Y EL
CICLO POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA. 5. LA CONSTITUCIÓN DE
ESTRUCTURAS PARA LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN.

1. INTRODUCCIÓN
Si bien la importancia de la cooperación entre los Estados europeos en los ámbitos
policial y judicial ha sido una constante, lo cierto es que la irrupción de nuevas formas de
delitos transfronterizos, como el terrorismo internacional, la trata de seres humanos o la
ciberdelincuencia, ha puesto de manifiesto la necesidad de la cooperación institucionalizada.
En este sentido, la Unión Europea constituye un espacio idóneo para esta cooperación,
máxime desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En el presente capítulo, tras un breve
recorrido por la evolución hacia la construcción de un espacio de libertad, seguridad y
justicia, nos ocuparemos de un breve análisis del sistema institucional y normativo y
posteriormente examinaremos las principales agencias y órganos con competencia en este
ámbito.

2. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA

El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia tal y como hoy lo conocemos, “es
consecuencia directa del proyecto de construcción europea habiendo evolucionado, al igual

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que el proyecto del que forma parte, al compás de sucesivas etapas de profundización”
(GARCÍA SAN JOSE, 2008, p. 1513), gracias al impulso del Tratado de Lisboa.
Ciertamente, en los orígenes, su evolución estuvo muy ligada a la consecución de un
auténtico mercado interior, lo que necesariamente exigía libertad de circulación a través de la
eliminación de fronteras interiores y, como consecuencia ineludible, la necesidad de control
de las fronteras exteriores. Una vez creado el nuevo espacio de libre movimiento se muestra
evidente otra realidad y la necesidad de la luchar contra ella: el crimen organizado
transnacional. Así, “la creciente criminalidad organizada y la complejidad de las amenazas
delictivas para la Unión Europea y sus Estados miembros, en particular las planteadas por el
terrorismo internacional, hicieron que al objetivo económico, motor originario del espacio
europeo de libertad, seguridad y justicia, viniera a sumarse el de la “Seguridad”” (GARCÍA
SAN JOSE, 2008, p. 1514). El tercer elemento del espacio surge de forma natural como
consecuencia lógica del tándem libertad/seguridad como bien señalara el Consejo Europeo de
Tampere “el ejercicio de la libertad requiere un auténtico espacio de justicia en el que las
personas puedan recurrir a los tribunales y a las autoridades de cualquier Estado miembro con
la misma facilidad que al suyo propio. Debe evitarse que los delincuente encuentren la forma
de aprovecharse de las diferencias existentes entre los sistemas judiciales de los Estados
miembros. Las sentencias y resoluciones deben respetarse y ejecutarse en toda la unión”
(GARCÍA SAN JOSE, 2008, pp. 1514-1515).
2.1. Evolución histórica, de París a Lisboa.
Constituidas las comunidades europeas con fines básicamente económicos, no se
encuentra referencia a aspectos de asuntos de justicia y asuntos de interior en sus tratados
constitutivos. Eso no implica que, de forma paralela y, en algunos casos, informal, los Estados
miembros no tuviesen una cooperación en estos ámbitos. Esta cooperación se desarrollaba
bien de forma bilateral, entre Estados, como regional europeo, o internacional. Por lo que
respecta a la cooperación en el ámbito europeo, ésta se efectuaba en el seno de organizaciones
como el Consejo de Europa o también de forma paralela a cualquier estructura organizativa.
Así, en 1967 se adopta el Convenio de Nápoles sobre la cooperación y la asistencia
mutua entre autoridades aduaneras que constituyó un primer marco de intercambios entre los
Estados miembros.

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Desde 1970, con el Informe Davignon I se emprende un camino hacia la cooperación

política entre los Estados Miembros que a partir de 1975 se formaliza como el foro en el que
crear una cooperación intergubernamental, fuera del marco jurídico de las Comunidades
Europeas, en diversos temas políticos entre los que se incluyen la inmigración, el derecho de
asilo y la cooperación policial y judicial. Su finalidad era intercambiar de manera informal
experiencias, información y conocimientos técnicos y construir redes para facilitar estos
intercambios entre los Estados miembros. En este contexto se crearon diferentes grupos de
trabajo como el Grupo Pompidou o el Grupo Trevi: el primero de ellos, el Grupo Pompidou,
se creo en 1971 para la lucha contra el tráfico de estupefacientes desde una perspectiva
multidisciplinar, contando con expertos de muy diversos ámbitos; por su parte el Grupo de
Trevi creado en 1975 y compuesto por funcionarios de los servicios competentes de los
Ministerios de Interior y Justicia de los distintos Estados miembros, se encargó inicialmente
de las cuestiones correspondientes al terrorismo y a la seguridad interior, ampliándose sus
competencias a la inmigración ilegal y a la delincuencia organizada en 1985. De forma
paralela, los Ministros de Interior y de Justicia de los Estados miembros iniciaron a partir de
1984 una serie de encuentros regulares cada seis meses sobre cuestiones concretas como la
cooperación policial y aduanera o la libre circulación de personas.
Otro impulso importante al proceso de creación del ELSJ es la adopción en 1985 del
Acuerdo de Schengen. La ausencia de competencias específicas en el Tratado de la
Comunidad Económica Europea para eliminar los controles fronterizos interiores en ese
momento, obligó a optar por la vía multilateral, regida por el Derecho Internacional y no por
el Derecho Comunitario. En 1990 se firmaría el Convenio de aplicación del Acuerdo de
Schengen que ya recogía disposiciones específicas y figuras jurídicas sobre cooperación
policial y seguridad (MARTÍNEZ SÁNCHEZ, 2015, p. 73).
En 1986 se adopta el Acta Única Europea (AUE) que tenía como objetivo la
reactivación del proceso de construcción europea lo que en el ámbito de los asuntos de
justicia e interior implicó una aceleración en el desarrollo de la cooperación. Así, el AUE
introduce la libre circulación de personas como elemento fundamental del mercado interior e
institucionaliza la Cooperación Política Europea iniciada en 1975. Asimismo, en una
Declaración Anexa al AUE se incluía la voluntad de los Estados de cooperar en diferentes

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ámbitos como la inmigración procedente de terceros países, la lucha contra el terrorismo, la

delincuencia o el tráfico de drogas.
Pero el salto cualitativo se produce con la adopción del Tratado de Maastricht (1992) y
la creación de la UE ya que se crea el denominado Tercer Pilar al introducir el Título VI del
TUE “Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de justicia y los asuntos de
interior” (JAI o CAJAI). Dicha cooperación se centraría en las materias de asilo, cruce de
fronteras, inmigración, lucha contra el fraude internacional, la cooperación judicial civil y
penal, la cooperación aduanera y la cooperación policial.
A pesar del avance que supone la inclusión de este tercer pilar, ha de tenerse en cuenta
que en este momento estas materias seguían siendo de cooperación y, por tanto, quedaban
fuera del sistema de decisión comunitario del primer pilar.
Otro nuevo paso hacia delante se produce con la adopción en 1997 del Tratado de
Ámsterdam que supuso un salto cualitativo: primero, al comunitarizar el asilo, la inmigración
y la cooperación judicial civil, quedando únicamente en el ámbito del tercer pilar la
cooperación judicial y policial en materia penal; segundo, al recoger como objetivo de la UE
la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia (art. 2 TUE); tercero, al integrar
Schengen en el sistema de la UE, y cuarto, al instaurar la cooperación reforzada.
“El objetivo incorporado a la UE por el Tratado de Amsterdam de construir un
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se hace realizable a través de un doble modelo
normativo: el sistema jurídico comunitario y el “pilar” de cooperación intergubernamental”
(RODRÍGUEZ BARRIGÓN, 2011, p. 172).
La adopción del Tratado de Niza (2001) no supuso grandes cambios salvo la
profundización en la cooperación reforzada y la previsión de creación de Eurojust (art. 29 y
ss. del TUE).
2.2. El ELSJ en el Tratado de Lisboa.
Con las sucesivas modificaciones introducidas progresivamente por los tratados de
reforma, así como con el impulso político materializado en los Programas de Tampere (1999-
2004) y La Haya (2004-2009) llegamos al Tratado de Lisboa (2007). Ciertamente el Tratado
de Lisboa no supone un cambio radical en la configuración del ELSJ, pero si que ha
establecido un nuevo diseño que dota a este ámbito de mayor claridad y sistematización

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(MARTÍNEZ SÁNCHEZ, 2015, p. 77). Así, tras recoger el ELSJ entre los objetivos de la UE
en el artículo 3.2 TUE, el espacio es regulado en el Título IV de la Tercera Parte del TFUE
(art. 67 a 89).
En cualquier caso, antes de analizar la regulación actual, conviene tener en cuenta que
la “evolución de la Unión Europea en estos ámbitos pone de manifiesto la resistencia de los
Estados miembros a someter estos temas al método comunitario que supondría abandonar
ámbitos especialmente relevantes para ellos (RODRÍGUEZ BARRIGÓN, 2011, p. 173).
Los parámetros sobre los que se asienta el sistema se encuentran recogidos en el
artículo 67 del TFUE y son, como el propio nombre del espacio indica, tres: libertad,
seguridad y justicia:
- Libertad: garantizando la ausencia de controles de personas en las fronteras
interiores y desarrollando una política común de asilo, inmigración y control
de las fronteras exteriores basada en la solidaridad entre Estados miembros y
la equidad respecto de los nacionales de terceros países.
- Seguridad: esforzándose por garantizar un nivel elevado de seguridad a través
de medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia,
medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales,
judiciales y otras competentes y estableciendo el reconocimiento mutuo de
resoluciones judiciales en materia penal procediendo, si fuera necesario, a
una aproximación de las legislaciones penales.
- Justicia: facilitando la tutela judicial, especialmente la garantía del principio de
reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y extrajudiciales en materia
civil.
Para la consecución de los objetivos marcados, el título se divide en diferentes
capítulos en el que se regulan los diferentes ámbitos en los que se articula: a) políticas sobre
control de fronteras, asilo e inmigración (Capítulo 2. Artículos 77 a 80 del TFUE), b)
Cooperación judicial en materia civil (Capítulo 3. Artículo 81 del TFUE), c) Cooperación
judicial en materia penal (Capítulo 4. Artículos 82 a 86 del TFUE) y d) cooperación policial
(Capítulo 5. Artículos 87 a 89 del TFUE).

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3. LA COOPERACIÓN POLICIAL Y JUDICIAL EN MATERIA PENAL: EL

SISTEMA INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LUCHA CONTRA EL DELITO.
Las particularidades de los ámbitos materiales del ELSJ han tenido su reflejo en
ciertas particularidades, tanto a nivel institucional, como en el sistema de toma de decisiones
que analizaremos someramente a continuación, centrándonos únicamente en aquellos aspectos
que constituyen una diferencia respecto a la generalidad.
3.1. Las Instituciones europeas en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.
El Consejo Europeo a la luz del art. 68 TFUE es el que debe definir las orientaciones
estratégicas de la programación legislativa y operativa, jugando pues un papel esencial en el
avance de este ámbito ya que será él quien determine las prioridades en cada momento.
Por lo que se refiere al Consejo, además de las competencias generales atribuidas a
esta institución en el marco legislativo de la UE, en el ámbito específico del ELSJ se crea el
Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI).
Previsto en el artículo 71 del TFUE fue creado a través de la Decisión 2010/131/UE del
Consejo de 25 de febrero de 2010 y juega un papel esencial en este ámbito material. Está
compuesto por miembros de los Ministerios nacionales competentes en el ELSJ, asistidos por
las representaciones permanentes (REPER) de los Estados miembro, así como por la
Secretaría del Consejo, miembros de la Comisión y miembros del Servicio Europeo de
Acción Exterior (SEAE) y a sus reuniones pueden asistir representantes de las agencias y
organismos de la Unión, si fuese necesario. ¿Cuales son las funciones esenciales del COSI?
Básicamente, en el marco del COSI las diferentes autoridades nacionales tratarán de coordinar
sus actividades en los campos de la cooperación policial y aduanera, la protección de las
fronteras exteriores y la cooperación judicial en materia penal, entre otros.
El COSI, a pesar de su nombre, no tiene competencias operativas ni legislativas,
siendo sus funciones primordiales facilitar, fomentar e intensificar la coordinación de las
Actuaciones operativas de los EMs de la UE en el ámbito de la Seguridad Interior, así como la
“elaboración, supervisión y aplicación” de la Estrategia de Seguridad Interior de la UE.
Por lo que respecta al Parlamento Europeo, además de las competencias legislativas
que comparte con el Consejo en este ámbito y que se han visto aumentadas por el Tratado de
Lisboa, ejerce también funciones de control a través de los mecanismos previstos por los
tratados.
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Por su parte, el papel del TJUE es limitado, a pesar de que éste se ha visto ampliado
por el Tratado de Lisboa respecto de la situación precedente. Así, a la luz del actual art. 276
del TFUE, la jurisdicción del TJUE se encuentra limitada en lo que se refiere a la
comprobación de la validez o proporcionalidad de las operaciones desarrolladas por la policía
u otros servicios con funciones coercitivas y para pronunciarse sobre el ejercicio de las
responsabilidades que recaen sobre los Estados miembros en relación con el mantenimiento
del orden público y la seguridad interior.
Es interesante constatar como se impulsa la función de los Parlamentos Nacionales en
este ámbito, sobre todo por lo que al control del principio de subsidiaridad se refiere. Así, a
diferencia de lo que sucede en otros ámbitos en los que es de aplicación el principio de
subsidiariedad en el que cuando un proyecto normativo sea devuelto a la Comisión para su
estudio es necesario el dictamen en contra de la tercera parte de los parlamentos nacionales,
en el marco del ELSJ se introduce una especialidad al determinar que, en el caso de que se
cuente con los dictámenes en contra por no respetar el principio de subsidiariedad de al menos
una cuarta parte de los Parlamentos de los EMs, se devolverá para su estudio.
Por último, otro de los aspectos reseñables en el ámbito del ELSJ desde la perspectiva
institucional es el de agencificación. Ciertamente la proliferación de agencias es un aspecto
reseñable en la Unión Europea en general, pero que quizá revista una mayor productividad en
este ámbito. En otro epígrafe de este trabajo nos referiremos a las agencias más interesantes
en esta ámbito.
3.2. El procedimiento normativo en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
La lucha contra el crimen organizado requiere, además de la cooperación policial y
judicial, la aproximación de las legislaciones de los países que “contemplen similares
enfoques en la definición, tipificación y castigo para los delitos de alcance transfronterizo”
(ROJO ESTEBAN, 2009, p. 2), así como la adopción de medidas legislativas que puedan
crear nuevos instrumentos para la lucha contra esta delincuencia. Desde la eliminación del
sistema en pilares por parte del Tratado de Lisboa, como es bien sabido, se produce una
unificación en los procedimientos legislativos en todos los ámbitos materiales, procediendo en
la mayoría de los supuestos la utilización del procedimiento legislativo ordinario; no obstante,
debe ser subrayado que en este ámbito material siguen subsistiendo algunas particularidades,
incluso cuando nos referimos al procedimiento legislativo ordinario.

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Así, en primer lugar, por lo que al procedimiento legislativo ordinario se refiere,

debemos señalar que en los ámbitos de cooperación judicial y policial en materia penal la
iniciativa legislativa corresponde tanto a la Comisión como a los EMS, teniendo que
representar en este caso al menos la cuarta parte de los Estados.
Por otra parte, podemos señalar los siguientes procedimientos especiales en los casos
previstos en el TFUE:
a. Aprobación del Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento:
- Disposiciones relativas a los pasaportes, documentos de identidad, permisos de
residencia o cualquier otro documento asimilado (art. 77.3 TFUE),
- Medidas relativas al Derecho de Familia con repercusión transfronteriza (art.
81.3 TFUE),
- Medidas de cooperación operativa entre servicios de policía, servicios de
aduanas y otros servicios con funciones coercitivas (art. 87.3 TFUE),
- Las condiciones y límites en que las autoridades policiales podrán actuar en el
territorio de otros Estados miembros (art. 89 TFUE).
b. Aprobación del Consejo por mayoría, previa consulta del Parlamento:
- Medidas para garantizar la cooperación administrativa en estos ámbitos (art. 74
TFUE),
- Medidas provisionales en relación con la afluencia repentina de nacionales de
los Estados Terceros hacia uno o varios Estados (art. 78.3 TFUE).
c. Aprobación del Consejo por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo:
- Elementos específicos del procedimiento penal diferentes a la admisibilidad
mutua de pruebas, derechos de las personas en estos procesos y derechos de
las víctimas (art. 82.2 d) TFUE).
- Ampliación de las conductas delictivas no contempladas en el Tratado para el
establecimiento de la definición de infracciones penales y sanciones en
ámbitos delictivos de especial gravedad (art. 83.1 TFUE).
- La decisión de crear una Fiscalía Europea (art. 86.1 TFUE).

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4. LA APROXIMACIÓN POLÍTICA: LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD

INTERIOR Y EL CICLO POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA
Como hemos señalado anteriormente, desde la perspectiva política, las líneas
directrices de la política en el ámbito del ELSJ de la UE las elabora el Consejo Europeo a
través de sus programas estratégicos. Tras los Programas de Tampere (1999) y La Haya
(2004) ya mencionados, y con el Tratado de Lisboa en vigor, se aprobó el Programa de
Estocolmo (2010) titulado Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano y en
el que se hacía hincapié por parte del Consejo Europeo “en la importancia de la dimensión
externa de la política de la Unión en el área de la libertad, la seguridad y la justicia” y se
subrayaba “la necesidad de incrementar la integración de estas políticas en las políticas
generales de la Unión”, así como se identificaba como reto el “asegurar el respeto de los
derechos fundamentales y la libertad e integridad de la persona, garantizando, al mismo
tiempo, la seguridad en Europa”.
Por su parte, la Comisión incidía en el necesario fortalecimiento de la cooperación
policial y judicial, afirmando que:
“la vida cotidiana de la mayoría de los europeos transcurre con relativa seguridad. Sin
embargo, nuestras sociedades se enfrentan a graves amenazas para la seguridad que están
aumentando en escala y sofisticación. Actualmente, muchos de los retos que se nos plantean
en materia de seguridad son de naturaleza transfronteriza e intersectorial. Ningún Estado
miembro está en condiciones de reaccionar por sí mismo a estas amenazas”. (COM(2010) 673
final).

Partiendo de estas ideas, se identificaron como más urgentes amenazas a la seguridad:

el crimen organizado, el terrorismo, el ciber-crimen, la seguridad de las fronteras y los
desastres naturales o provocados por el hombre, y se proponían cinco objetivos estratégicos:
1. Desarticular las redes de la delincuencia internacional; 2. Prevenir el terrorismo y abordar
la radicalización y la captación; 3. Aumentar los niveles de seguridad de los ciudadanos y de
las empresas en el ciberespacio; 4. Reforzar la seguridad a través de la gestión de las
fronteras; 5. Reforzar la resistencia de Europa frente a la crisis y a las catástrofes. Por cada
uno de los objetivos señalados el documento establecía una serie de acciones para poder
lograr cada uno de ellos.
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Por otra parte y desde una perspectiva operativa, desde 2010 los Estados están
implementando los objetivos de la Estrategia de Seguridad Interior, a través de “Harmony EU
Policy Cycle”. El proceso de armonización supone una metodología para la aplicación
sistemática de la Estrategia de Seguridad Interior (ISS). Tras ser identificadas las prioridades
políticas para la lucha contra el crimen organizado, grupos de expertos dependientes de la
Comisión definen los objetivos estratégicos de cada prioridad. Estos objetivos,
posteriormente, son aceptados por el COSI y, posteriormente, traducidos a planes de acción
operativos. Asimismo, en todo este proceso es importante la labor desempeñada por el
SOCTA (Serious and Organised Crime Threat Assessment), elaborado por Europol, que sirve
de base para el análisis que realizan los diferentes grupos de expertos (EMPACT –European
Multi platform against criminal threats-) y que se traducen en acciones concretas.
Como continuación del Programa de Estocolmo, en junio de 2015 se aprobó la
Estrategia Europea Renovada de Seguridad Interior 2015-2020, que a su vez fue revisada en
septiembre de 2017.

5. LA CONSTITUCIÓN DE ESTRUCTURAS PARA LA LUCHA CONTRA EL

CRIMEN.
La especialidad del marco material en el que nos encontramos, así como el hecho de
que nos hallemos ante competencias compartidas entre EMS y UE y que, en algunos casos, se
trate de ámbitos de cooperación intergubernamental, ha favorecido la creación de agencias y
otros órganos en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia con muy diversa estructura y
funciones. Así las agencias del ELSJ más relevantes son EUROPOL, CEPOL, EUROJUST,
FRONTEX, EASO y EU-LISA, que podrían ser definidas como “agencias reguladoras o
descentralizadas caracterizadas por su carácter formalmente autónomo, con personalidad
jurídica propia, y su contribución activa al desarrollo de las políticas de la UE” (PI
LLORENS, 2017, p. 83).
5.1. La Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea (EUROJUST).
Creada en 2002 a través de la Decisión 2002/187/JAI, de 28 de febrero, del Consejo
se ocupa de mejorar e intensificar la cooperación judicial entre los EMs a través de la medidas
encaminadas a la creación de estructuras que faciliten tanto las investigaciones policiales
como las actuaciones judiciales en la lucha contra las formas graves de delincuencia.

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Con sede en La Haya (Países Bajos), está compuesta por un representante de cada uno
de los Estados Miembros, funcionario de alto nivel (fiscal, juez o funcionario de policía), que
se encuentran asistidos por adjuntos, asistentes y expertos nacionales destacados en la sede de
Eurojust. También pueden existir Magistrados de enlace de países no miembros de la UE,
como es el caso de Noruega y EE UU, e incluso es posible que Eurojust envíe Magistrados de
enlace a terceros países.
Por otra parte, Eurojust alberga la Secretaría de tres organismos de vital trascendencia
para la lucha contra el crimen organizado en Europa:
- La Red Judicial Europea,
- La Red de puntos de contacto en relación con personas responsables de
genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra,
- Red de Equipos conjuntos de investigación.
Siguiendo el mandato del artículo 85 del TFUE, en noviembre de 2018, tras una
intensa negociación, se aprueba el Reglamento (UE) 2018/1727 sobre la Agencia de la Unión
Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust). Básicamente, este reglamento
establece un nuevo sistema de gobierno, clarifica la relación entre Eurojust y la Fiscalía
Europea, establece un nuevo sistema de protección de datos y refuerza el papel del
Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales en el control de las actividades
realizadas por la agencia.
Para cumplir con sus funciones, es necesaria la colaboración y cooperación con otras
agencias y organismos del ELSJ, para lo que Eurojust firma acuerdos o memorándums de
entendimiento; es el caso de las agencias Europol, Cepol y Frontex o de otros organismos
como la Oficina Europea contra el Fraude (OLAF), La Red Europea de Formación Judicial
(EJTN) o el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (EMCDDA). También
ha firmado acuerdos con INTERPOL, con la Oficina de las Naciones Unidas sobre Drogas y
Crimen (UNODC), con la Red Iberoamericana de Cooperación legal Internacional (Iber-Red)
y con la Corte Penal Internacional (CPI).
Entre los objetivos de Eurojust se encuentran: a) impulsar y mejorar la coordinación
entre autoridades nacionales en el contexto de las investigaciones judiciales que afectan a dos
o más Estados Miembros; b) mejorar la cooperación entre las autoridades competentes
facilitando, en particular, la prestación de asistencia judicial y la ejecución de la ODE; c)

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apoyar a las autoridades competentes para mejorar la eficiencia de las investigaciones y

actuaciones judiciales y d) contribuir a la mejora de la eficacia y eficiencia de las autoridades
responsables de la investigación y procesamiento de los culpables de delincuencia organizada
grave de carácter transfronterizo (terrorismo, trata de seres humanos, fraude y blanqueo de
capitales) ([Link]
5.2. La Agencia Europea para la Cooperación Policial (EUROPOL)
La Oficina Europea de Policía se convierte en un órgano plenamente operativo en el
año 1999, tras la entrada en vigor del Convenio Europol -firmado en 1995 en Bruselas a la luz
del artículo K.3 del TUE- el 1 de octubre de 1998 (ROJO ESTEBAN, 2009, p. 14); por tanto,
nace como órgano extraño a la estructura de la UE y ello porque, como hemos visto supra, la
comunitarización del tercer pilar no comienza a producirse hasta la adopción del Tratado de
Amsterdam perfeccionándose, posteriormente, con el Tratado de Lisboa. Así, en 2009, a
través de la Decisión del Consejo 2009/371/JAI, de 6 de abril, Europol se transforma en
agencia de la UE, sufriendo una gran modificación a través del Reglamento (UE) 2016/794,
de 11 de mayo, relativo a la Agencia de la UE para la Cooperación Policial (Europol) que es
la normativa en vigor.
Con sede en La Haya, su función esencial es ayudar a las autoridades policiales
nacionales en su lucha contra la delincuencia grave internacional -de alcance transfronterizo-,
que cumple a través de diferentes acciones o servicios que pueden resumirse en: a) el apoyo
sobre el terreno a las operaciones policiales, b) la centralización del intercambio de
información sobre actividades delictivas transfronterizas y c) la centralización del
conocimiento especializado en materia de aplicación de la ley.
Es importante tener presente que EUROPOL no es un cuerpo policial europeo con
poderes ejecutivos, si no que su función es la de apoyar a las autoridades nacionales
competentes que, según el Reglamento, “serán las fuerzas y servicios con funciones de
policía, así como las autoridades públicas que sean responsables en los Estados Miembros de
la prevención y la lucha contra los actos delictivos que sean competencia de EUROPOL”
(MARICA, A., 2017).
Sin embargo, sí que podemos afirmar que se ha producido un refuerzo de las
competencias de la agencia por parte del nuevo reglamento que, aun no siendo ejecutivas,

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tiene posibilidad de iniciar una investigación criminal o liderar un equipo conjunto de

investigación (JIT) (PI LLORENS, M., 2017, p. 87).
Básicamente, la labor de EUROPOL es cooperar con la instituciones policiales
nacionales a través de la recopilación y análisis de la información suministrada por éstas, lo
que realiza a través de una compleja estructura. Así, EUROPOL esta integrada por un
Consejo de Administración, un Director, así como cientos de oficiales de distintas agencias o
servicios nacionales de seguridad de los Estados miembros –incluidos servicios de fronteras,
autoridades policiales y funcionarios de aduanas, entre otros- (GOIZUETA VÉRTIZ, 2017,
pp. 80-81). Asimismo, cada Estado crea una Unidad Nacional de Europol (UNE), con un
punto de contacto que será el único órgano de enlace entre la agencia y los servicios
nacionales competentes. A través de las Unidades Nacionales es como EUROPOL se nutre de
la información policial y los datos que, una vez procesada, le servirán para cumplir su función
(ROJO ESTEBAN, 2009, p. 15).
Por otra parte, los Estados Miembros envían agentes policiales como oficiales de
enlace (liason officers) a las oficinas de EUROPOL en La Haya que comparten información
con sus compañeros, así como con los analistas de la agencia. Del mismo modo, en la sede de
la agencia se encuentran oficiales de enlace de países no miembros de la UE, así como
oficiales de enlace de otras agencias o instituciones tanto de la UE como internacionales.
Asimismo, la agencia envía oficiales de enlace a países no miembros de la UE y a otras
organizaciones internacionales, como es el caso de INTERPOL. El intercambio de
información que se produce por todos estos canales es esencial para la identificación de
patrones y tendencias de criminalidad internacional que posteriormente servirán en la
elaboración de diferentes documentos y que se refleja fundamentalmente en el SOCTA
(Serious and Organised Crime Threat Assessment) que la agencia elabora periódicamente y
que es utilizado, como hemos visto, para la elaboración de la Estrategia Europea de Seguridad
Interior.
La gestión de los datos constituye, pues, una de las piezas claves del trabajo de
EUROPOL y, por ello, desde la entrada en vigor del Reglamento 2016/794 se ha creado un
Modelo Integrado de Gestión de Datos que hace posible el procesamiento de los datos “a
efectos de verificación cruzada, análisis estratégicos o temáticos, análisis operativos y de
facilitación del intercambio de información” (MARICA, A., 2017).

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Como en el caso de EUROJUST, para el cumplimiento de sus funciones EUROPOL

necesita colaborar con otras agencias u órganos europeo y, en esta línea, mantiene acuerdos
de cooperación estratégica con la Red Europea de Información y Seguridad (ENISA), con
CEPOL, con la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO) y con el
Centro Europeo para la prevención y Control de Enfermedades (ECD-C), un acuerdo de
trabajo con EUROJUST, un acuerdo de cooperación operativa con FRONTEX y un acuerdo
de coordinación con el EMCDDA (BLASI CASAGRAN, C., 2018, p. 347).
5.3. Agencia Europea para la formación Policial (CEPOL)
Creada en el año 2000 como una red a través de la Decisión 2000/820/JAI, se
transforma en agencia a través de la Decisión 2005/681/JAI y actualmente está regulada por el
Reglamento (UE) 2015/2219 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de
2015, sobre la Agencia de la Unión Europea para la formación policial (CEPOL).
Con sede en Budapest, los objetivos de la agencia, tal y como se encuentran
expresados en el preámbulo del Reglamento 2015/2219, “deben, al tiempo que hacer especial
hincapié en la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el
contexto policial, estructurarse en consonancia con el conjunto de principios generales
siguientes: en primer lugar, apoyar a los Estados miembros en la prestación de una formación
orientada a mejorar los conocimientos básicos de la dimensión de la Unión en el ámbito
policial; en segundo lugar, ayudar a aquellos Estados miembros que lo soliciten a elaborar una
cooperación bilateral y regional a través de la formación policial; en tercer lugar, desarrollar,
implementar y coordinar la formación en ámbitos temáticos específicos, y, en cuarto lugar,
desarrollar, implementar y coordinar la formación en relación con las misiones de la Unión y
las actividades de desarrollo de las capacidades policiales en terceros países”.
5.4. Agencia de la Guardia Europea de Fronteras y Costas (FRONTEX)
FRONTEX fue creada en 2004 a través del Reglamento (EC) Nº 2007/2004 como
Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de
los Estados miembros de la Unión Europea con el propósito principal de mejorar la gestión
integrada de fronteras exteriores de la UE, partiendo de que la responsabilidad para el control
y vigilancia de las fronteras exteriores recae en los Estados miembros. El Reglamento ha sido
modificado en diferentes ocasiones (2007, 2011, 2016 y 2019). La modificación de 2016
supuso el cambio de nombre de la agencia y amplió considerablemente sus competencias,

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pero la incapacidad de hacer frente a la crisis migratoria de los últimos años por parte de la
agencia provocó una nueva regulación en 2019, el Reglamento 2019/1896 (UE) que ha
provocado una ampliación de la agencia, así como un aumento de sus competencias. Tiene su
sede en Varsovia.
Las competencias de la agencia se fundamentan en el concepto de gestión integrada de
fronteras y va mucho más allá de la mera vigilancia de las fronteras exteriores, ya que la
“protección efectiva de las fronteras no comienza en las fronteras ni termina allí”
(LAITINEN, I., 2008).
Para el cumplimiento de su mandato, a la agencia se le han atribuido una serie de
competencias, que podrían aglutinarse en: a) coordinar la cooperación operativa entre los
Estados miembros en materia de gestión de las fronteras exteriores; b) asistir a los Estados
miembros para la formación de sus guardias de fronteras; c) realizar análisis de riesgos; d)
realizar seguimiento de la evolución de la investigación en materia de control y vigilancia
de las fronteras exteriores; e) apoyar a los Estados miembros para organizar operaciones de
retorno conjuntas; f) asistir a los Estados que necesiten una asistencia operativa y técnica
reforzada en sus fronteras exteriores.
5.5. La Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO)
Con la idea de aumentar la coordinación de la cooperación operativa entre los Estados
miembros a fin de que se apliquen eficazmente las normas comunes en materia de asilo, a
través del Reglamento (UE) 439/2010 del Parlamento y del Consejo, de 19 de Mayo de 2010,
se crea la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, estableciéndose su sede en La Valeta. Así pues,
EASO es la agencia en la que se centraliza el asilo en la UE, contribuyendo al desarrollo del
sistema europeo común de asilo (SECA) mediante la coordinación, el refuerzo y la
cooperación práctica con los Estados Miembros, así como con otras agencias como Europol y
Frontex.
Desde 2016 se encuentra en proyecto la reforma de la regulación del Reglamento (UE)
439/2010 que pretende reforzar la capacidad operativa de la agencia, máxime cuando su
participación en los hotspot junto con otras agencias europeas se ha incrementado de facto y
se han producido modificaciones en las agencias con que EASO trabaja. Sin embargo, la
actualización y desarrollo de esta agencia no debe encontrarse entre las prioridades más
acuciantes de la UE pues desde finales de 2018 en que la Comisión presentó unas enmiendas

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al proyecto (COM(2018) 633 final) no se ha procedido a continuar con el procedimiento

legislativo.
5.6. Agencia Europea para la gestión Operativa de Sistemas Informáticos de
Gran Magnitud (EU-LISA)
En 2011, a través del Reglamento (UE) 1077/2011, de 25 de octubre, se crea EU-LISA
con el “objetivo de gestionar los sistemas informáticos de gran magnitud” (ILLAMOLA
DAUSÀ, M., 2015, p. 105). La proliferación de diferentes bases de datos, así como la mejora
del control de las fronteras exteriores y la profundización de la cooperación entre diferentes
autoridades muestra la necesidad de creación de un organismo de este tipo. Así, se crea EU-
Lisa, agencia fundamentalmente técnica, que comienza su andadura un año después, en
diciembre de 2012, responsabilizándose de la estructura de comunicación de SIS II y de VIS,
desde su creación, y de EURODAC, posteriormente. Su propio Reglamento de creación prevé
la posibilidad de que puedan incluirse en el marco de sus competencias otros sistemas
vinculados al intercambio de datos para la lucha contra la delincuencia transnacional.
Tiene su sede principal en Tallin (Estonia), así como una sede operativa en
Estrasburgo (Francia) y una sede de reserva en Sankt Johann im Pangau (Austria).
5.7. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
La lucha contra el fraude en la Unión Europea se remonta a finales de los años ochenta
del pasado Siglo XX, como lo demuestra la creación, en 1988, de la Unidad de Coordinación
de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) en el seno de la Secretaría General de la Comisión
Europea. El aumento progresivo de las competencias de la Unidad, así como el escándalo de
la “Comisión Santer” que acabó con amenaza de moción de censura y la dimisión en bloque
del colegio de comisarios, llevo a la creación de un nuevo “ente” con mayores poderes de
investigación. Así, se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a través de
la Decisión 1999/352/JAI del Consejo, estableciéndose las reglas generales para las
investigaciones en el Reglamento 1073/1999, que será derogado por el Reglamento (UE,
Euratom) 883/2013 que introduce cambios significativos, tanto en la labor de la oficina, como
en los procedimientos, si bien la mantiene como oficina sin transformarla en agencia.
La función esencial de OLAF consiste en detectar, investigar y frenar el fraude con
fondos de la UE. Para ello puede realizar investigaciones internas –en el ámbito interno de la

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UE-, externas –fuera de las instituciones y organismos de la UE-, o casos de coordinación con
los Estados miembros o con otros órganos de la UE.
5.8. La Fiscalía Europea
El último organismo en crearse con competencias en el ELSJ ha sido la Fiscalía
Europea. En efecto, el artículo 86.1 del TFUE preveía la creación de una Fiscalía Europea con
la misión de “combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la
Unión”, decidiéndose su creación a través de la cooperación reforzada entre veinte Estados
originariamente; la creación se produce a través del Reglamento 2017/1939 del Consejo por el
que se establece la cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, el 12 de
octubre de 2017 que entra en vigor el 20 de noviembre de ese mismo año, aunque no
empezará a funcionar el servicio hasta más tarde. El nombramiento de la primera Fiscal
Europea se ha producido a finales de 2019.
Con sede en Luxemburgo, la función de Fiscalía Europea es investigar, procesar y
llevar ante la justicia a aquellas personas que cometan delitos contra los intereses financieros
de la UE, de forma independiente respecto de cualquier otro órgano nacional o europeo. Los
delitos sobre los que la Fiscalía puede ejercer sus funciones están recogidas tanto en la
Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017,
sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del
Derecho Penal como en el Reglamento 2017/1939.
Para el desarrollo de estas funciones, la Fiscalía Europea estará compuesta por el
Fiscal General Europeo, que está al frente de la Fiscalía, dos Fiscales Adjuntos, que le asisten
y los Fiscales Europeos, nombrados por los Estados Miembros; todos ellos componen el
Colegio de fiscales europeos; asimismo, forman parte de la estructura los Fiscales Europeos
delegados que se encuentran en los Estados miembros.
La Fiscalía Europea realizará las investigaciones y ejercerá la acción penal ante las
autoridades jurisdiccionales de los Estados miembros, siendo aplicable en el procedimiento la
legislación del Estado Miembro cuyo Fiscal Europeo Delegado.
El Reglamento hace constar la necesidad de la Fiscalía de trabajar conjuntamente con
otras agencias europeas con competencias en este ámbito como Eurojust, Europol y OLAF,
así como con otros organismos europeos e internacionales y terceros Estados para el
desarrollo de sus funciones (art. 99-105 del REGLAMENTO 2017/1939).
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ABREVIATURAS
AUE: Acta Única Europea
COSI: Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior
ELSJ: Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
EMCDDA: Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías
EMPACT: European Multi Plataform Against Criminal Threats
EMS: Estados Miembros.
EURODAC: Sistema para la comparación de las impresiones dactilares de solicitantes de
asilo,
JIT: Joint Intestigation Team/Equipo de investigación conjunto.
ODE: Orden de Detención Europea.
OLAF: Oficina Europea contra el Fraude
SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior
SECA: Sistema Europeo Común de Asilo.
SOCTA: Serious and Organised Crime Threat Assessment.
SIS II: Sistema de Información de Schengen de segunda generación.
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
TUE: Tratado de la Unión Europea
VIS: Sistema de Información de Visados

BIBLIOGRAFÍA CITADA
BLASI CASAGRAN, C.: “El papel de EUROPOL en la lucha contra el tráfico de migrantes y
la trata de seres humanos”, en RDCE, n. 59, enero/abril (2018), pp. 333-357.
GARCÍA SAN JOSÉ, D. (2008): “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia según el
nuevo marco constitutivo de la Unión Europea”, en Los Tratados de Roma en su cincuenta
aniversario. Perspectiva desde la Asociación Española de Profesores de Derecho
Internacional y Relaciones Internacionales ([Link].), pp. 1513-1532.

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GOIZUETA VÉRTIZ, J.: “La cooperación policial en el seno de Europol: el principio de

disponibilidad y la confidencialidad de la información”, en Revista de Derecho
Constitucional, n. 110, mayo/agosto 2017, pp. 75-110.
ILLAMOLA DAUSÀ, M.: “EU-LISA, el nuevo paradigma de gestión operativa de las
distintas bases de datos de la UE”, en Revista Cidob d’Afers Internacionals, n. 111, p. 105-
126.
LAITINEN, I.: “Speech”, 2008, en
[Link]/file/content/news/speeches(20080303_speech_Ilkka_Laitinen.pdf.
MARTÍNEZ SÁNCHEZ, R. P.: La contribución de la Unión Europea a la investigación
policial del terrorismo yihadista, Tesis Doctoral, Universidad de Murcia, 2015.
MARICA, A.: Europol: Centros de Especialización (EC3, ECTC, EMSC), en
[Link], 28 sept 2017.
PI LLORENS, M.: “El nuevo marco de las Agencias Europeas del Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia”, en Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 56, 2017, pp. 77-117.
ROJO ESTEBAN, J. F.: “Instrumentos de cooperación policial en Europa”, en Cuadernos de
la Guardia Civil, nº 52, 2010, pp. 1-17.

DOCUMENTOS
Reglamento (UE) 439/2010 del Parlamento y del Consejo, de 19 de Mayo de 2010, por el que
se crea la Oficina Europea de Apoyo al Asilo.
Reglamento (UE, EURATOM) 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de
septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha
contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) 1073/1999 del
Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) 1074/1999 del Consejo.
Reglamento (UE) 2015/2219 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de
2015, sobre la Agencia de la Unión Europea para la formación policial (CEPOL) y por el que
se sustituye y deroga la Decisión 2005/681/JAI del Consejo.
Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016
relativo a la Agencia Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se
sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI,
2009/936/JAI y 2009/968/JAI del Consejo.

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Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre
la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del
Derecho Penal.
Reglamento 2017/1939 del Consejo, el 12 de octubre de 2017, por el que se establece la
cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea.
Reglamento (UE) 2018/1727 del Parlamento y del Consejo, de 14 de noviembre sobre la
Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust) y por el que se
sustituye y deroga la Decisión 2002/187/JAI del Consejo.
Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de
2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los
Reglamentos (UE) 1052/2013 y (UE) 2016/1624.

WEBGRAFÍA
CEPOL: [Link]
EASO: [Link]
EU-LISA: [Link]
EUROJUST: [Link]
EUROPOL: [Link]
Fiscalía Europea: [Link]
cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/european-public-
prosecutors-office_en.
FRONTEX: [Link]
OLAF: [Link]

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