“FINANZAS PUBLICAS. Notas de orientacién” Miguel Angel Asensio ‘Como lo indica el autor, “cuando un ciudadano se preocupa por el nivel que as, las que con frecuencia tenderé a visualizar momento siente o expresa disconformidad dad de os servicios piblicos que insumen abultados recursos \ presupuestarios o finalmente, cuando lee en los p medios de informacién cuén abultada es la deuda externa, se estard enfrentando con problemas de finanzas pt Presentar esos problemas de manera accesible es uno.de los objetivos de esta obra. Se la entiende como una suerte de Introduccién de Introducciones, ‘Anticipo, Preémbulo 0 Antesala de estudios més profundos en Finanzas Pablicas. Concebida como sobrevuelo 0 visién panorémica, especialmente pensando en no especialistas o interesados a punto de iniclarse o estudiantes deseosos de disponer de una breve sintesis dominada por un lenguaje orientativo y casi oloquial, pretende operar como Hoja de Ruta para los mismos, en una tema iblicas y Sector Publico Mercado al Fallo del Estado Publicos - Gastos Publicos en un recorrido que llevaré al lector a impuestos, gastos piblicos, presupuestos y deuda publica, de todo lo cual, si no son los libros, serén los mismos Periédicos o modernos medios digitales quienes se encargarén de hacerlo, Porque, como diria Schumpeter, hace ya casi un siglo: "La Hacienda Publica es uno de los mejores puntos de partida para realizar una Investigacion de la sociedad...Miguel Angel Asensio Finanzas Publicas NotTAS DE ORIENTACION Finanzas Pasticas Y Sector PUBLICO Det FALto DEL MERCADO AL FALLO DEL Estapo Recursos Pusucos - Gastos Pusticos Presupuesto ~ RepistriBuciOn - DéFicit Osmar D. Buyatti LLIBRERIA EDITORIALCDD Miguel Angel Asensio 332 Finanzas Pd 1a. ed. - Buent Osmar D. Buyat . 164; 22,5 x 15,5 cm. ISBN 978-987-1577-64-4 1. Finanzas Publicas. | © 2012 by Osmar D. Buyatti Viamonte 1509 (C1055ABC) Buenos Aires - Argentina ‘Tel:(fax) (54-11) 4371-2512/4812-5492/4811-6173 HTTP:i/www.osmarbuyatti.com [email protected] Disefio de tapa: AIS ‘Composicén y armado: Andrés I, Siva Jonathan M, Lavaise Edicion: Abril 2012 Hecho el depésito que marca la Ley 11.723 Reservado todos los derechos de la presente edicién para todos los paises. Este libro no se podrd reproducir total o parcialmente por ninglin método grafico, electrénico, mecénico o cualquier otfo, incluyendo sistemas de fotocopia y duplicacién, registro magnetofénico o de alimentacion de datos, sin expreso Consentimiento de la editorial. Su infraccién est penada por las leyes 11.723 y 25.446, Tirada: 500 ejemplares, LS.BIN. 978-987-1877-64-4 33 nana peas IMPRESO EN ARGENTINA PRINTED IN ARGENTINA Se termind de imprimir en el mes de Abril de 2012 en los tlleres de Su Impres, Tusuman 1480, Ciudad ‘Auténoma de Buenos Aires. A mis hijos, por su ayuda reiterada y recurrente, que una vez més viene a habitar estas paginas. Amis colegas de cétedra, por su acompaamiento y cooperacién.RECONOCIMIENTOS el autor las involunta- Ademés del obvio y permanente que debe a su esposa y fat desea mencionar los siguientes, disculpandose de antemano px rias omisiones: - Bi ias Econémicas de la UNL, UNER joteca del Ministerio de Economia y Finanzas Pablicas de Ia Nacién (Buenos Aires). = Seffora Stella Maris Zoppi, por su permanente participacién y coopera cién en Ia biblioteca antes nombrada, = Centro de Documentacién del Banco Mundial en — Sefiora Ménica Méndez, por su habitual colabor de diagramas, — Personal del Posgrado en Administracién Publica de la UNL. rial Osmar D. Buyatti por honrarme una vez mas en p os Aires, jén en la confeecion formacién de esta breve obra e incitado, sin saberlo, en su elaboraci“Sbl0 hay dos cosas ciertas en la vida de un hombre: la muerte y los impuestos” (Benjamin Frank * os medios fiscates...han contribuido directamente a la construccién (/ distorsién) del edificio de la economia moderna y..delespiritu moderno El espiritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social todo esto y mis esté escrito con claridad en su historia fiscal." (oseph A. Schumpeter). “Los ingresos del presupuesto son el gaje de la deuda publ (Guan B. Alberdi). “El impuesto directo y el impuesto indirecto son como dos hermanas atractivas .) de gran fortuna...como ministro de Hacienda...siempre pensé que no sélo era permisible sino mas bien wna obligacién, que cortejara a ambas” (Wiliam E. Gladstone). “En toda sociedad desarrollada existe alguna forma de organizaciin gubernamental que...tiene funciones y deberes. Entre esos deberes se incluye el gasto y, en consecuencia, precisa también recaudar ingresos” (Arthur C. Pigou).PROLOGO ara las piginas que siguen me cuesta encontrar una denominacin ade- cuada que exprese en realidad lo que son, a saber una suerte de Introduecién de Introducciones, Preémbulo, Anticipo o Antesala de estudios mas profundos en Finanzas Piblicas. Quizés la nocién de sobrevuelo o visién panorémica, especialmente pen- mundo contempordneo, expresados dentro de la estructura de un Breviario. Procura, asimismo, resultar itil al que pretenda satisfacer en una tema tica que luce a veces escabrosa, su ps es 0 personas con alguna formacién previa, puede ser en- 6n de las finanzas gubernamentales para no fo de recurrir a mecanismos y explicaciones itivo que formal. Es una lectura de una di cionada tantas veces en Ia po \émeno recorrido y afrontado o men- ica o cotidiana, que un ne6fito merece no le hablamos aqi Sin em notas mary lejos de agregar una innecesaria comple) un revisién de sus paginas.FINANZAS PUBLICAS Eso explica asimismo, la resefia bibliogréfica que se acompafia. Tal bi bliografia pretende detallar con la mejor precisién posible las fuentes consulta- das a fin de permitir ulteriores estudios por parte de los interesados. Con estos propésitos, dejo para tales lectores interesados, los mejores e ilusionados deseos para que puedan concretar un aceptable y quizis entretenido recortido. EL AUTOR sana INDICE Reconocimiento: 7 Prélogo... CAPITULOI INTRODUCCION Introduccién 23 CAPITULO I CONCEPTOS INICIALES 1. El problema del campo. 7 27 2. Sobre la nocién de finanzas piblicas 28 3. Actividad financiera y actividad de financiacién.... 30 CAPITULO II FINANZAS PUBLICAS Y SECTOR PUBLICO . Los mereados no siempre son capaces : . Otros enfoques para explicar la presencia estatal..... on 36 .. Mecanismos de decisién y proceso politico .. . El sector piblico y sus caracteres.. 5. Dimensién del sector piblico peepeeFINANZAS PUBLICAS CAPITULO IV DEL FALLO DEL MERCADO AL FALLO DEL ESTADO 1, Algo més sobre el fallo del mercad oe AS 1.1. Bienes Pablicos.... sone AS 1.2. Extemalidades a AT 1.3. Monopolios naturales oe 49 2. Falla del Estado. . 52 3. Bienes piblicos y servicios pablicos... aeeemeee <3 CAPITULO V HISTORIA FISCAL Y PENSAMIENTO FINANCIERO 1. Historia fiscal y financiera 37 2. Finanzas Piblicas y pensamiento financiero-fiscal oe 59) CAPITULO VI RECURSOS PUBLICOS 1. Tipos principales ss 65; 2. Otros ingresos pibicos... vee 6 3. Una visita répida a los tributos sn OF CAPITULO Vil IMPUESTOS Y SISTEMAS IMPOSITIVOS Nociones basicas... los efectos EINANZAS PUBLICAS 4.1. Presién Tributaria 4.2. Incidencia impositiva e incidencia fiscal... 4.3. Del traspaso impositivo al “exceso de gravamen’. 4.4, Elrendimiento impositivo en Laffer y antecesores 4.5. Proporcionalidad, no proporcionalidad y “otra parabola”... 4.6. Sistemas tributarios y estructuras impositivas.. 4.7. Sistemas impositivos y nivel de tributacién 4.8. Estructura impositiva y estructura de un impuesto. 4.9. Delos sistemas efectivos a los sistemas deseables... 4.10. Gastos Tributarios.. APENDICE I, Fases del Desarrollo y Estructura Musgrave, : APENDICE TL. Clasficacién de los Impuestos de la OCDE. CAPITULO VI GASTOS PUBLICOS Generalidades. Explicando su crecimient Tipologia.... El gasto piblico visto desde el siglo XXL Analisis, evaluacién e impacto .. 5.1. Observacién agregada o desagregad 5.2. Entre gastos adicionales y beneficios a 5.3. Maximizacién de beneficios... 5.4. Técnica de beneficios-costos 6. Gastos particulares... 6.1. Subsidios... 6.2. Gasto pibli o en sectores especificos, APENDICE I. Gasto piblico consolidado en paises de la OCDE "4 18 8) 80 82 84 86 87 fy fd) 89 92. 93 95 7 . 99 seve 100 100 101 101 102 103 103 104 sw 107FINANZAS PUBLICAS CAPITULO IX POLITICA FISCAL Y PRESUPUESTO Politica fiscal de estabilizaci6n y de las otras . 109 Requerimientos y complejizaciones teéricas.... IL itaciones y complicaciones prictias de la discre 2 Estrategias o criterios de politica fiscal so 4 4.1, Equilibrio presupuestario cielico... 1s 4.2. Presupuesto compensatorio sone HS 4.3. Finanzas funcionales.... NS 4.4. Politica financiera de estabilizacién automética. 116 4.5. Resultado presupuestario de pleno empleo ... 6 46. ee anvalmente equilibrado. som 16 42. brio del presupuesto al nivel de plena ocupacién 7 48. ce librio presupuestario. «2s. se 7 Reglas fiscales o de la politica a las reglas. so 18 CAPITULO X POLITICAS FISCALES, REDISTRIBUCION Y CRECIMIENTO Cambiando la distribucién... see 123 Politica fiscal y crecimiento... 125 CAPITULO XI REVISITANDO EL PRESUPUESTO . Funciones, cielo, principios 4127 .Volviendo a las ftentes. Los principios presupuestarios nen 129 |. De los objetivos de politica al presupuesto como técnica 130 |. De nuevo: el reto de la completitud 132 1 2, 3 4. FINANZAS PUBLICAS CAPITULO XII FINANZAS PUBLICAS Y DEFICIT FISCAL deficit del déficit observado Medi cl déficit sin olvidar el papel del costo de la deuda, Déficit pablico y deuda piiblica.. De los dos tesoros a los dos estanques. Méritos y limitaciones del endeudamiento Volumen, peso y carga APENDICE I. Las Nociones de Déficit y la Docttina. CAPITULO HACIENDA DESCENTRALIZADA © PLURIJURISDICCIONAL 1. Enfogues 2. Las opciones de financiacién vistas en perspectiva subnacional 3. Finanzas publicas y crecimiento de las eiudades, Bi ografia 135 136 138 138 141 41 143 147 149 153 154FINANZAS PUBLICAS INDICE DE CUADROS C.l_Mereado: Requerimientos de funcionamiento y C.2,Bienes Pablicos y Bienes Privados C3. Del sector piiblico pequefio al sector pul CA, Medidas de Tamati. CS. Bienes piiblicos, rivalidad y exclusién... C6 Estrategias ante el Monopotio Natural C.7. Los servicios piblicos y sus tipos.... C8, Sistemas financieros puros C9. Trayectoria de las C.10. Hitos hacia la Ha Grandes Esquemas en el Pensamiento Hacendistico . Los Ingresos Pablicos segtin sus Fuentes. Principios de la Impos Enfoques de la Incidencia C.16. Visualizando la incid : aoe C.17. Esquematizacién de los sistemas tributarios en sentido amy C.18, Esquema histérico de la relacién directos-indirectos. C.19. “Puncién” o puntos de impacto de los impuestos.. C.20. Ingresos Impositivos Totales (Recaudacién/PBI) C21. Distintos Sistemas Tributarios. de Musgrave. tas visiones.... icando recursos escasos: Clases de gasto piiblico to del gasto piblFINANZAS PUBLICAS cos... €.27.Criterios de deci C.28. Dos tipos de subsidios... €.29, Formas particulares de subsi €.30. Esquematizacién de los Retrasos ... C.31. Las estrategias fiseales y la noci de equilibrio. Reglas Fiscales y Rigor C44. Opciones de financiamiento subcentral.. (0 Alternativo de las Opciones Fiscales . INDICE DE DIAGRAMAS Dil ne 32 D2. 39 D3. 40 D4. Actividades de Mercado y de No Mercado. 41 D.5. De los Bienes Pablicos a los Bienes Privados ai D6. Desplazamiento de curva de oferta en presencia de externalidades 48 49 os 81 resos y Progresivided. 2 impuestos Directos e Indirectos y Desarrollo: Esquema de s 85 sve 110 126 151 D.14. Segunda perspectiva de la coordinaci6n, ....::n 152CAPITULO | INTRODUCCION Cuando un ciudadano se preocupa por el nivel que tienen sus obligacio- nes impositivas, las que con frecuenci 's de finanzas piblicas podrin imios toques al conjunto de breves lecturas que gan en la presente, una catarata de n presupuestarios y externos, asi como los creci lemas en materia de empleo, recorren el mundo. nes gigantescas ha azotado y con- amente edificadas en Occidente. puestos piblicos destinados a su sostenimiento, En otros casos, economias endebles se vinculan a sectores piblicos tam- En algunos casos, pareciera que tendencias de largo plazo comienzan adenotar dificultades. En el otro, comportamientos coyunturales parecer Ia explicitacién de profundos desequil finanzas piblicas con sus estructuras bancarias. En ese contexto, paises avanzados como los Estados Unidos, de s presupuestos @ una prueba extrema, para asegurar la sostenibilidad no s6lo de las finanzas into de las economias nacionales sumergidas en contex- tos de “stress” econémico y fiscal. Subyacen, junto a la experiencia de desarrollo de Occidente, el emerger de otras naciones en cl interrogante sobre si ten- dencias en los gas 08 y los sistemas impo: idadas durante afios, podrén sostenerse en el tiempo. Por otf0, la importantes ‘os y su consecuencia en acrecentadas deudas pablicas, aparecen visibles ante expertos y no expertos. superiores al 50% de én a veces anilogos y sumas cnotan Ia importancia del fendmeno financiero pibico, que se ha verificado con cam| s de servicios suministra: sector piblico, a escala intemnacior Para el lector argentino, si estos no son elementos de interés suficiente, a las propias expresiones financieras que denotan la relevancia niveles gubemam de icaba en el orden del 33% con respecto al PIB. A su vez, los gastos sociales ocupan desde hace tiempo un lugar preponderante en los tot tanto a nivel nacional como subnacional, dentro de los presupuestos argentinos, ‘ontar la importancia de los m habia naciones como EINANZAS PUBLICAS Estos elementos, junto a muchos otros, justifican la necesidad de una ‘més ordenada, aunque necesariamente muy breve, como la que considera sigue, de los conceptos generales de las finanzas piblicas. Para ello podemos invocar nuevamente otra perdurable expresi6 ‘humpeter, formula 1s mejores puntos de da hace ya casi un siglo: “La Hacienda Pablica es uno partida para realizar una investigacién de la sociedaFINANZAS PUBLICAS CONCEPTOS INICIALES 1. ELPROBLEMA DELCAMPO. ‘Hace més de tres décadas se profundizé en Argen a Jos aleances a otorgar a los estudios de finanzas piiblicas, lo que motivé en- cuentros especificos de académicos del area a fin de coordinar eriterios. Suma- la tradicién europea, 0 correspondfa orientarse hi predominara la perspectiva econémica, en partic mente por los primeros. Se jiciones como Jas comprendidas en confrontar un enfoque Dalton”, bisicamente econsmico, a otros de perfil con- tinental, como los alemanes, por una parte, o los procedentes de la escuela italiana de scienza della finanz smente abarcativos de distintos aspectos ademas de los econémicos. tampoco ha habido homogeneidades absolu- tas, pues desde un enfoque donde se rescataban los componentes de la ma- {7 Alias al terminode Ono Fsksteinp 5 Autor de un texto cisco. Vease Dalton 1 a sujet de ls Hinazas pias (Eckstein, O, 1967, 920)a los macroeconomistas y su campo. Se concordar icZonal donde el estudio de los impuestos legé a ocupar la abruma- que rescatar e incorporar el estudio especifico 08, es decir no s6lo a tributos, sino también al gasto pil evolucién que reconoceria la previa existencia de nacionales de ciencia financiera”” que no imp o dejar de incorporar ciertos elementos ins- smo binomio R. Musgrave-P. Musgrave en su su emblemética obra, en el contexto nacional. Curiosamente, seria un destacado representante de la escuela de la elec- ica, Richard Wagner, quien rescatando a otro grande Richard finanzas, pliblicas en tres décadas en el dmbito angloamericano y pondria dudas sobre la conveniencia de abandonar la consideracién de ciertos componentes no econ6: micost. La inesperada consecuencia de tal posicionamiento, ser de una suerte de retorno a un examen mas “cameral cuando en Argent lavia no era muy fuerte el econsmico y predominaba el continental. Las muy breves nociones que aqui incluimos responden una légica donde se admite la preponderancia de lo eco- némico, pero sin desconocer la necesidad de mencionar o referenciar algu elementos institucionales relevantes. 2. SOBRE LA NOCION DE FINANZAS PUBLICAS inte a tres autoridades a de la Hacienda Pi- Nos acercaremos a un concepto, citando prev en la materia, Carl S. Shoup ha sefialado que “la disci context mis ampio (Capitulo 1V de esta ob) ap FINANZAS PUBLICAS 3s métodos para financiar estos gastos: fo, la ayuda econsmica del extranjero y la creacién de dinero, Y a ello agregaba: “La Hacienda Piblica trata de un sistema de asignacién de recursos que, aunque apenas forma considerable”®, El concepto de Shoup recoge ciertos aspectos de indudable relevancia. En primer lugar antepone el problema de la aplicacién de recur cis, posicién, asi como de los denominados gastos s: ige al problema de los recursos al marcar los métodos para financiar tales, gastos. Al hacerlo, toca dos aspectos no siempre enf provenientes del exterior, por un lado, y el delicadis dinero par atender las etogaciones estatales. Es preciso al a.un sistema de asignacién de recursos impli {que no se basa predominantemente en pre existencia de abundantes flujos monetarios. tradicionalmente bajo aspectos reales como sector piiblico considerado a totalidad de la politica econémica, limitindonos a aquélla que actita a través de medidas de ingresos y gastos d cieros, pese a que se centraré en las actuaciones que se producen mediante el uso de ingresos y gastos del asumiendo tales actuaciones como operantes en un sistema mixto, que supone la existencia de dos esferas: elestado y el mercado” Nitfiez Mifiana, por su parte, sefialard qu las finanzas piiblicas estudian tado generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite determinar la forma en que el Esta-FINANZAS PUBLICAS FINANZAS PUBLICAS scuencias —deseadas 0 no deseadas- de ambién se exalta la importancia de ingresos y gastos y el carécter instrumental-finalista que reconacen. Es decir, se trata de instrumentos que en su utilizacién han de procurar aleanzar ciertos objetivos y que tendrn consecuenci En tal sentido, a partir de la adaptacién de ese concepto, sugerimos e] nuestro: Las finanzas piblicas contempordneas ~entendidas bajo su enfoque’ ‘econdmico-analizan el proceso de ingreso, gasto y endeudamiento del sector piiblico destacando particularmente el examen de sus efectos sobre la renta © producto, el consumo, a distribucién del ingreso y el nivel de precios, entre otras variables econémicas relevantes, en cuanto posible herramienta del Esta- do para obtener ciertos fines", Como se aprecia, desagregamos como ingresos peculiares los de la deuda piblica y reflotamos los efectos tangibles que los fiujos financiero-pablicos pueden tener sobre el sector real”. 3. ACTIVIDAD FINANCIERA Y ACTIVIDAD DE FINANCIACION, De acuerdo a lo anterior, puede encontrarse un ata sintéticamente a las finanzas p Concorde a las definiciones precedentes la actividad financiera compren- de todas las acciones de captacién de distintos tipos de recursos piiblicos y su iente aplicacién con miras a concretar el cumplimiento de los obje- s del sector ptiblico. Consecuentemente, segtin lo consignado, dicha actividad abarca ingre- 808, gastos y endeudamiento. O, a secas, involuera ingresos y gastos (pues la deuda piblica no es otra cosa que un tipo especial de recursos) obtenidos y efectuados en base a ciertos principios. Destacados estos flujos, habra que con- siderar la mutua relacién entre el vida fnancera del sector pblico. A su vez este se dela nota peculiar del je ad ola coset oramos en la pare WNA (Finanzas Publica” cha sugerio la conveniencia de rtulr la 2008). ‘como “economia del estado” (Vease Sabemos que el sujeto de tal actividad finar b general y esencialmente el “presupuestario” en pi Hay, empero, otras entidades que funcionan con dinero, pero si exclusiva a los precios, Estado, Se ha mencionado a la Igle mes que no persiguen fines de lucro’ de ingresos para posi de erogaciones piblicas. Como tal, consiste globalmente en el costado de los recursos del presupuesto”, dose en el campo de los ingresos 0 entradas, es posi- ble ar iamiento 0 acciones de financiamiento a las opera suficienci los gastos puiblicos. Las mencionadas son actividades de cobertura de los gastos una vez.que los ingresos genuinos 0 no provenientes del endeudamiento, no aleanzan para el cum- nanciamiento voluntario del presupuesto, que requiere una aceptacién por parte de los tomadores de deuda o titulos de crédito, como distinguible del financia- miento compulsivo o basado en el poder coactivo del Estado que se refleja en Jos tributos y la tributacién™, plica que la misma se centra esen Bajo una mirada alternativa la actividad financiera puede ser visualizada n de flujos econdmico-fiseales que tienen al sector publi- bmi captura de iad fnancera como ‘viene dado por el presupuesto pablo (CoronD.1. Esquema de Flujos Fiscales Impuestos y Otros Recursos | ‘Sector Piblico T T Transterencias Adquisiciones de oe Ingreses Bienes y Servicios Y + Sector Privado de esta actividad financiera, ha generado varias interpre- fi tas percepciones por parte de las doctrinas como Io sefialaremos con posterioridad, con mayor espacio y ido se destacan las teorias del consumo, en el segundo y productivistas, fi vamente enfoques donde la adseripcién o la ci jn en la interpretacién asumida. En abono del primer enfoque, cabe consignar la consideracién de la escuela rimer lugar, del ica del planeamiento clisico la pluma de Juan B. tal como se ha consignado. En el enfogue del intercambio, vicios a cambio de “precios” representados por los tributos e ingresos que capta CAPITULO II FINANZAS PUBLICAS Y SECTOR PUBLICO 1. LOS MERCADOS NO SIEMPRE SON CAPACES En una de las tempranas versiones de uno de los manuales de economia as famosos de todos los tiempos, el Profesor Samuelson seflalaba que en una inidad de casos una similar cantidad de bienes y servicios legaban a nuestras ‘manos 0 eran disfrutados por los individuos a partir de la existencia de una mul- 1es y deseos que se expresaban a través de un mecanismo naria gubernamental o estatal que lo hut palabras “el mercado” se habfa encargado de ell | habia programado. Esa ec tar nuestras demandas en millones de situaciones. La gran ciudad, los paises funcionar bajo esa analogia. La moraleja es que de forma espontinea, millones de voluntades y millones de deseos y necesidades, podian 0, en otras «in estado planificador jcaba ignorar la er las situaciones que no quedaran comprendi mies de decisiones espontineas, 6, en otras palabras, en aquéllos casos en que los mercados no tuvieran una solucién, Un mecanismo altemnativo o de su: mn deberia actuar en tales cir- cunstancias. El mecanismo seria ptiblico y la consecuencia seria la emergenciaFINANZAS PUBLICAS de sistemas econémicos mixtos, representativos de la concurrencia de mercado y estado. Dibujaba con ello la hipétesis de la incapacidad, insuficiencia 0 fraca- so del mercado para resolver ciertas situaciones, proveer ciertos servicios 0 suministrar en cantidades adecuadas determinados bienes. Este fallo del mer- cado la necesidad de un sustituto, el mismo sera el sector piiblico. La actuacién del mismo quedara configurada por la provisién o resolucién de las insuficiencias, asi como la actuacién correctiva que suture tanto las carencias como las situaciones daftosas derivadas de aquélla operatoria espontinea. Lue- {g0 el estado acta cuando no lo hace el mercado, pero también actia cuando el ‘mercado Io hace, pero en una direccién impropia o imperfecta. Luego, sustituye al mercado, por un lado, y corrige al mercado, por el otro Los economistas se esforzardn en presentar con mayor detalle el enfogue del fallo del mercado, de donde surgiré que en lo esencial, el fracaso es del mercado perfecto, el cual no encuentra a veces, cumplidos los requi un adecuado funcionamiento. Ello ser cuando nos encontremos ant pliblicos, informacién incompleta, externalidadés o monopolios naturales, en- tre otras, Estas consideraciones tipicamente microeconémicas serin complemen- tadas por una apreciacién de insuficiencia macroeconémica, como la derivada de los problemas de estabilizacién y crecimiento, asi como otra sistémica, que es la de justicia econémica o distancia entre una distribucién deseada y una distribucién observada. Simplificando, se alude al mercado en lugar de refe- rirse a la economfa en su conjunto o al sistema econdmico. Lo cierto es que esa sumatoria de razones habilita a que tal sistema sea efectivamente mixto y comprenda un ambito o espacio piblico no sujeto a criterios particulares, desde donde pueda actuarse para resolver esos problemas. C.1.Mercado: Requeri itos de funcionamiento y fallas en el mismo Condiciones de funcionamiento | _Fallas del Mercado Exclusién| Bionos Pablicos ‘Ausencia de Efectos Extemos Costos creciontes Monopolios Naturales Informacion Perfecta FINANZAS PUBLICAS En términos muy sintéticos digamos que la propia existencia de los mer- cados de concurrencia esté condicionada a diversos factores. Uno de ellos es la informacién’perfecta. Para que la concurrencia atomistica® pueda efectivizarse en una feria barrial ideal, el consumidor ha de conocer Ia oferta del primer pues- to y la del iiltimo, por més que estén muy distantes fisicamente. Por otro lado debe ser posible excluir del consumo a las personas que efectivicen demandas, ‘mediante el pago de un precio. A su vez, no deberdn existir costos o beneficios no computables que hagan que las decisiones privadas no coineidan con las so- ciales. Finalmente, que las condiciones técnicas o de otro orden, hagan que un suministro o prestacién monopélica (u oligopélica) sea preferible a la derivada de formas competenciales. Los bienes priblicos son situaciones de no fancionamiento del merea- do puesto que no es posible exclufr de su consumo a ningin demandante. Tal consumo es por tanto no rival y los beneficios de aquéllos son indivisibles. La discordancia entre costos y beneficios privados y sociales nos pone ante la existencia de efectos externos 0 externalidades y el fallo tecnol6gico apuntado en likimo término nos coloca ante la existencia de la situacién de monopolio natural. €.2.Bienes Pablicos y Bienes Privados Biones Privados Bienes Pablicos Consumo individual o rivat__| Consumo conjunto Aplicabilidad de la exclusién | Inaplicabilidad de la exclusién Beneficios divisibles Beneficios divisibles En el primer caso es conocido el ejemplo del faro. Sino puede excluirse mediante un precio su aprovechamiento, la prestacién o suministro privado es imposible y debe actuar el estado mediante mecanismos compulsivos y finan- ciacién impositiva. En el segundo, si un frigorifico arroja deshechos a un rio, Jos baiistas de aguas abajo verdn afectado el uso del curso de agua por un efec- to externo daftoso que habré de solventarse por intervenciones piblicas. Lo propio si aparece una situacién de monopolio natural. Si bien alli Ja competencia no resulta aconsejable, para no duplicar cailerias, ductos 0 infraestructuras, las salidas de explotacién piblica 0 regulaciones, entre 23s temino wedo por ln escuela slemana para grfiear el sistema de concurrencia, Califcara como esquema del adaprador de canidadesm aque de mercado perfecto donde dos ls pesos silo esa ‘vata las cantidades(Véase Schneider, Erich, 1970),FINANZAS PUBLICAS, otras alternativas, implican decisiones de un actor gubernamental que de- fienda el interés general. 2. OTROS ENFOQUES PARA EXPLICAR LA PRESENCIA ESTATAL, Terminamos de ensayar una explicacién que viene desde la econo! para fundamentar una cierta actividad estatal. Sin embargo, podriamos simple- mente adoptar critetios derivados de otras disciplinas. Esa perspectiva ha sido asumida incluso en textos basicamente orientados a la hacienda piiblica, Es lo que ocurre si consideramos el papel del estado considerado bajo una éptica organicista, por un lado, o instrumental, por el otro. primera es el conjunto representado por el organismo social 0 estado lo que prevalece de forma abarcativa en relaciGn a sus partes o integrantes. De hecho, es aqui el Estado el que se sobrepone sobre el individuo y consecuentemente tenemos un Estado importante, En el enfoque instrumentalista, por oposicién al anterior, es el individuo 6 los individuos que conforman la sociedad los que utilizan o emplean un ele» mento operacional para aleanzar sus fines. Como tal ese elemento es el sector piblico que existe entonces como instrumento para poder coneretar metas que son formuladas por individuos socialmente organizados™, Esto podria asimilarse a visiones pro-sistémicas, por un lado, oa visiones contrasistémicas, por el otro. La visién organicista se parece a experimentos societales contemporéneos donde los esquemas de planificacién central reem- plazaron a las economias de mercado. En aquéllos, el sector pi maxima dimensién®. Estas percepciones filoséficas parecen replicarse en la realidad contem- pordnea en tanto pueden florecer de ambas o un Estado Grande o un Estado Limitado, con implicancias no sélo econémicas o financieras. Pero en suma pueden explicar actividades estatales més extendidas o sujetas a ciertos limites. Desde fuera de la economia, empero, podriamos sustentar una visién necesaria, positiva, activa u obvia del estado, en tanto componente natural de cualquier esquema social desde antiguo. Se trata de un componente de autoi prescindible para el funcionamiento del conjunto social que reconoce es justificaciones y que desde asegurar el orden o garantizar un contrato de convivencia como en Hobbes o Rousseau, no requiere mayores fundamenta- temas scales en ambos contexte, puede vsualzarse en Maserve,R (1972), aaa: a6 a FINANZAS PUBLICAS ciones. La éptica del fallo del mercado, en cam! piiblica de manera explicita, remarea primero el valor del mercado, y de forma sustitutiva y hasta residual, posiciona la accién del Estado, Sefialado ello, veamos como desde la economia puede plantearse nuestro terreno de actuaciones o intervenciones piiblicas, permitiendo que algunos compo- nentes exttaecondmicos, determinantes de actividad, incidan en el andliss, €.3. Del sector pit 0 pequefio al sector publico importante* Fallas Micro-Macro | Gobierno mas activo | Visién “estatista” Bienes colectivos CCompetidor de iniciativa | Mayor actividad publica Inductor de consumos | Reducida accién privada Redistribuidor de renta Efectos extemos Monopolios naturales Riesgos muy altos Evitar depresi6n-inflaci6n Poder eminentelpracticidad 3, MECANISMOS DE DECISION Y¥ PROCESO POLITICO Continuando con nuestra visién econémica del sector piiblico y del mer= cado, vemos que un factor fundamental dentro de las tipologias de fracaso 0 insuficiencia del mercado son los bienes piblicos. Recordemos que se han se- fialado como caracteres de los bienes piblicos: a) son aquéllos donde no cabe Ja exclusi6n; b) reflej asos donde el consumo no es rival y ) donde sus ‘beneficios son indi En tal caso, el problema esencial planteado es que los ciudadanos no revelan sus preferencias para el consumo de tales bienes. Sin embargo, una vex ofrecidos, estén dispuestos a consumirlos. En tal situacién, no pueden ser les. pardsitos 0 polizones, como por anal identifica”, En tal circunstancia no puede haber un empresario privado que fije precios y perciba ingresos para una actividad que resulte rentable. La solucién, como en el caso de la defensa 26 Adapaci dela propuesta de Eckstein, 0. (1967). 2 EnFINANZAS PUBLICAS D.2. Proceso politico y provisién de bienes ictivos para asegurar el financiamiento de actividades que de otro a <<) modo resultan inviables*. Rcneeabaeee Y en tal caso aparecen las diferencias de tal proceso politico co - ‘ceso que se desarrolla en el mercado. Volviendo a Sami el mercado se toman con dinero. La demanda se expresa en cai Funcionarios Politicos no Electos ria contrario ocurre en el eneste Burocracia Técnica 8 y servicios, dado el caracter intermediador de idades moneta- :0. Los votos frente al mercado”, > oposicién, el mercado expresa un voto plutocriitico. En otros térm encontraremos ante una opeidn que nos permitiré diferenciar a la urna elect ionarios politicos ni de tal decisién ‘cas Y otras disc sto que comprende distintos niveles jurisdiccionales y varios campos organicos y funcionales. Lan ce. Incide enEINANZAS PUBLICAS. Como Jo puntualizara Néiez Mifiana®, por “sector pabli el conjunto de organismos y unidades econdmicas que deper del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes como los Ministerios, o haciendas productivas de bienes y servi dad, conduccién ylo control del E: restantes que no lo integran, componen el “sector privado” de la econom Lo anterior pone de manifiesto la intencién de diferenciar las “activida- des de mercado” de las denominadas “de no mercado”. Usualmente, se visua- de manera predominante actividades de no ‘mencionada acepcién de sector piblico. in o concepeién ampliada o rest ingida importa considerar organismos y acti puede ampliarse incorporando otras actividades como las antes sefialadas. D.3. Componentes del sector pil ‘stcron Poeuco [SECTOR PonUco no. PRESUPUESTARO PRESUPUESTARG isbn Restrngs Visi Amplinda (se) (sPPesene) La acti pensamos idad del sector piblico puede reconocer otra discriminacién si ie Se incorporen “empresas piiblicas financieras” dentro del sub- | *. En tal sentido, suele diferenciarse dentro del sector ia de “sector piblico no financiero”, fnanciero puede especificarse con mis detalle. Desde esa dptica puede sefialarse que esta formado por el sector (0 biemno general y las empresas piblicas no financieras c en sociedades y cuasisociedades de capit cual también incluye a la SECTOR PUBLICO SECTOR PUBLICO DE MERCADO DE NO MERCADO EMPRESAS SECTOR POBLICAS NO PUBLIC FINANCIERAS. FINANCIER. ‘ORGANOS DEScENTAALIZAnOS, Se ha anotado como caracteristicas del sector piblico la mo de cua recursos finaneieros. Sin embargo, no es la ‘nica entidad que funciona con dinero pero sin referencia exclusiva alos precios, tal com: con la Iglesia, la familia, las fundaciones benéficas y otras instituciones sin fines de lucro, Los compartimientos 0 subsectores antes consignados nos no existe aunque hay para la doetrina ia, que también fa ejercen. El otroenla lar ac beneficio neto maximo, FINANZAS PUBLICAS | no es la dimensién o el volumen de la Hacienda Pal fad privada. Com ical raz6n es de otro tipo: la moti determinada”™®. ica, ni siquiera principalment ino para influir en la vida econé1 que “la a 5. DIMENSION DEL SECTOR PUBLICO. levamente algunas respuestas. samente, de lo que se trata es de confrontar o comparar magnitu- ico para desarro- FINANZAS PUBLICAS indicadores adecuados, por otra parte, raciones temporales y transversales. Las primeras all largo del len a un mismo émbito empo. En el segundo caso se hace 10 recor lo que lo - tas jurisdicciones. En el primer caso han de depurarse los datos primarios a fin de posibilitar comparaciones tanto de los efect in (series en moneda constante) como de cambios en la poblacién (datos per cépita). En el segundo podran tomarse también magnitudes por habitante asi como razones 0 relaciones con el PBI de la respectiva unidad geografica (pais, regién, distrito, para conseguir un localidad)®, ica de una manera Si ya hemos aludido a algunos cuestionamie: como indicador de tamafio, el vasto empleo de la razén Gasto/ PBI hace inevitable su mencién. A partir de la misma y sobre datos recientes, se han cla- sificado los paises desde aquéllos con sector piiblico de tamatio pequero hasta los poseedores de un sector piblico muy grande. Luego son “gobiernos” muy reducidos si la razén es inferior o igual al 30%; gobiernos reducidos desde ni- ‘eles superiores al 30% pero iguales o inferiores al 40%; gobiernos de tamaiio intermedio con razones entre el 40% y el 50%; gobiemos grandes con razones su- periores al 50% e inferiores al 60% y muy grandes con razones superiotes al 60%" des que tengan e1 mayor grado de homogeneidad posible, La literatura expone distintas alternativas que sumarizamos se; C4. Medidas de Tamafio. Indicador Observaciones Gasto Piblico/P EI | 2. | Recaudacién TributariaiPB! | Coberturaincompleta [3 _| co+ter5+s disponibles Adecuado 4 | Ocupacién SP/Ocupacién Total_| Consistento [5 _| Valor Agregado Patlico PBI - » a0 a 2 pb Consistente slurs a una vision acotada oampliad, Gobieme / Bienes y Servicis Dispnibes, os trabajos cados y anes Mitana, . Bolivar, M.A. y Corone-Diz. Los motives ablames,CAPITULO IV DEL FALLO DEL MERCADO AL FALLO DEL ESTADO 1, ALGO MAS SOBRE EL FALLO DEL MERCADO ‘otros que siendo admirabl jercado es perfecto y queda abierta la © piiblico en diversas insuficiencia o inaccién. Veamos un poco mas al fracaso del mercado. por su 1.1. Bienes Piblicos {que tanto como no poder verificarse exclusién, ha de considerarse la existencia del consumo no rival o no rivalidad en el consumo. no siempre se cumplen ambas condiciones a la vez,FINANZAS PU “AS C.5. Bienes piiblicos, rivalidad y exclusién aeeeeaeeeena| Esc een exclusion Exclusién 5 Consumo ipsarsial imposible Rival 1 2 No Rival 3 4 la provision mediante ef mercado es no sélo fa Pero en los casos restantes se produce el fallo del mercado. En el segundo hay a un costo muy alto. En el caso 3 hay imo se encuentran presentes ambo general, fuera del caso lo del mercado y estamos ante bienes pi , mirado desde el caso 4, que comprende los aludidos bienes 08 puros, nos encontraremos ante situ: mn variables grados di pureza, Podremos aludir a bienes piblicos impuros 0 mixtos, a con los casos polares nos colocard ante los bienes Hay una situacién en que en rigor los bienes son mixtos, ‘conjunto, la calidad de tal consumo se deteriora con al aumento de los que acceden al mismo, apareciendo asf cierta rivalidad. Es el caso de b mables 0 con congestién. Cuantos més usuarios utilizan un mis disminuye carreteras de alto rigor, la dificultad en encontrar casos puros “tipo faro” o defensa nos posicionaré ante una larga serie de bienes mixtos, muchos de los cuales serdn igualmente provistos desde el presupuesto piblico, 1 EINANZAS PUBLICAS D.5. De los Bienes Publicos a los Bienes Privados * Plaza Piblica + Paseo Maritimo + Bancos de Peces. ** Helados, ropa { Rivalidad + Bienes sin Congestion + Proteccién contra Incendios * Defensa Nacional + Relaciones Exteriores Exclusién ocurriré porque de todas formas desde el Estado se visualizara como ién en ese nivel, por otra multiplicidad de razones. Cuando 1es preferentes, se estaré aludiendo a un bien privado en el \de pertinente, por razones distr nto de bienes tangibles e intangibles, tanto piblicos como mixtos o pri- vados, que implican la utilizacién de recursos escasos para su provision a la colectividad. 12. Externalidades Hemos utilizado antes un ejemplo donde se produc idad del agua de un rio por Ia acci caba en el mismo sus deshechos. En rigor, estamos ante uno de los casos més indidos de externalidades negativas, que son las derivadas de u imientos in- ‘dusriales hacia Ja atmésfera, las nubes asi formadas pueden caer luego como nieve o agua sobre territorios cercanos o distantes, afectar la composicin deFINANZAS PUBLICAS FINANZAS PUBLICAS iF por tanto sobre Ja ca lad o sanidad de los productos agri- externalidad es un caso extremo de bien piiblico. Mediante tal procedimiento se utiliza ha suministrado un bien piiblico a la colectividad D.6. Desplazamiento de curva de oferta on presencia D.7. Desplazamiento de curva de demanda en presencia do externalidades negativas | de extornalidades positivas q & : aa amide a @ ‘Cantidad Un fesor Arthur C. Pigou agregaria otros ejemplos, el de las amas de casa de Man- ‘bre representante de la economia y hacienda del bienestar, el pro- Otro ejemplo de las chispas de ferrocarri donde si bien puede aj in este caso el hollin de las fabricas se. Ello implicaba un costo no incorporado por los generadotes de las emisiones. Como tal, un ejemplo claro de divergencia entre costos sociales y privados, Por otra parte, los ferrocarriles, al pasar por los campos podian despedir chispas de la combust 1.3. Monopolios naturales costos. Los impuestos pigowviar Este es un punto més donde debemos recordar a ese gran clisico rebelde, las vias expeditas ante la contamin que fue Stuart Mill. Digamos simplemente que si los costos de produccién son sistemiticamente decrecientes, no funcionaré una de las con __cado antes sefialadas y apareceré la figura del monopolio jus duplicaciones de costos o derroche. Como lo hemos puntualizado antes en trabajo al que nos remitimos pareceria que la economia nos pone de pronto ante _ Jafigura del monopolio bueno. Ocurre que el bién a un monopolista bueno, o empresario Pero puede haber también numerosas externalidades positivas. El enfermedad aparezca o se propague. Toda la sociedad ha recibido los beneficios externos de una campafia de vacunacién. Aqui también podriamos decir {36 Enron a pape la conta 47. Remitimos alo expuesto po | Pedirle al zorro que no se coma alguna gallina.FINANZAS PUBLICA Esto fue aplicable especialmente para fundamentar la existencia de em- esas s, de un lado, o regulaciones piblicas, del otro. La primera expre- ‘sin es fundamento para las empresas de servicios piblicos o utilities que han actuado en el campo de la energia, el gas, las comunicaciones, la provisién de agua, etc., en diversos contextos*. Fue tradicional que Europa cultivara mas la ‘ay que en Estados Unidos, se enfatizara en la re- 10 caso, la explotacién es privada, pero existe un in embargo, estudios posteriores han demostrado que el monopolio natural puede producirse a veces aiin ante a presencia de cos- tos crecientes®, siendo fundamental la existencia o inexistencia de barreras de entrada a la actividad respectiva, que hace desafiable 0 no desafiable la posicin del monopolista. Las dificultades que la experiencia histérica ha mostrado en (os escenarios ha sugerido el ensayo de nuevos caminos®. cardcter de las opciones de intervencién en casos de monopol ‘la a otro tema mas general y muy antiguo, recientemente retomado 7, cual es el de la eficiencia de la-propiedad piblica. Se alude a la y bu: importante control pa por Sti virtualidad de las empresas piiblicas” y al nexo entre propiedad pil roeracia. Se han invocado razones en pro de la mayor eficiencia d privada y otras que la ponen en duda, sosteniendo que no existen inherentes que eviten una eficiencia péblica tan aceptable como la Se trata, como se aprecia, de un viejo tema de debate™. Existen diversos n encontrado mayores costos en actividades pit icos de las iltimas que han denunciado st Jograr una coo! n adecuada que los leva a producir excesos de inversion cen algunos periodos y déficits en otros. Ta as expresan fa situacién del monopolio natural; pueden obedecer a crs pblicosdervan de sitvacion del monopolio natural, Puede prodocin por parte de una empress ao Monapoio en azine Exstnela de condiciones eicas ‘derechos como I dividuals Ex : Ta auseneia de quiebra ras que de los segundos se destacan las restri salariales y la estabilidad en el empleo’ means Pero lo importante para nosotros aqui es ubicar donde se encuentra d que sorprendentemente puede hacer 3 subsidios si se trata de solueiones de explo Tales opciones pueden englobarse en un marco que las agrupe en’ adoras”. Los tiltimos surgen por desilusién o desencanto ante los déficits 2s fuertes, Es lo que se resume en el esquema que acompafiamos. C.6. Estrategias ante el Monopolio Natural Opciones Fuertos | Opciones Liberalizadoras o de Salida Privall Propiedad Pblica cién Regulacién Pablica | Desregulacién ‘Subasta de Franquicias L Uiberalizacién de Mercados Desafiables Como se aprecia, la privatizacién es id > . s una salida a los problemas de la propiedad pablica pero requiere la implementacién de regulaciones. De un de intepretacién se pasa a otto. La desregularizaci reduccién o abandono de la regulacién pablica. Tan iberacién de mercados no son equivalente: i absoluta del Estado. eames Eiprsas con capaciad de compel en el neato treaeion puede deseansar en ots fundaments, presenta como estimuladora de Ia producién pt (repuladaFINANZAS PUBLICAS 2, FALLADEL ESTADO Si bien Ia falla del mercado es ta gran vi pablica debe recordarse que formalmente parte de la idea de un estado benevo- lente 0 corrector que podria entenderse asimilable al estado perfecto™. ito reconocer una capacidad perfeccionadora, co- perfeccién no se Ja, el sector pablico 0 “el gobierno” como frecuen- iteratura anglosajona, viene a salvar esos baches en el a lo apuntara, se asume Un mercado imperfecto 0 miope deberia ser co- rregido por un Estado perfecto? Lo cierto es que el sector piiblico también tiene sus limitaciones, que in- cluso sin estudiar finanzas pablicas sabemos son importantes. Por el ado falla, pero el estado también. Si hay fracaso o insuficiencias del mercado, ado pero Bajo la éptica sei temente Io invoca Luego, si el sector piblico falla gdesaparecen las razones para las in- tervenciones pitblicas sustitutivas 0 cortectivas de un mercado inepto? No, al ‘menos no en todas las circunstancias, pues en cualquier caso las situaciones de fercados imperfectos pueden transformarse en instancias de menor imperfec- cién o imperfecciones atenuadas por la accién gubernamental Con lo cual queda patente Ia pregunta de Buchanan: fuera de las inter- as 0, més allé del basico deber de proteccién contra la opre- .guridad como rangos minimos requeribles a un gobierno* chasta tanto requiera una actividad fiscal por el gasto y Ja sustancia- La solucisn no provendra de las finanzas pablicas, pues la combinacién estado-mercado, siendo un tipificador clave del cemergerd en cada caso de las decisiones adoptadas por cada com a través del proceso institucional yomico y social en | FINANZAS PUBLICAS se han indicado como minimo la ins n 0 informacion incompleta; la dficultades para controlar st los actores privados o insuficiencias en el control o la regulacién, lo propio en cuanto a su propia burocracia 0 to mismo de intervencién 0 regulacién y Obsérvese que aqui los déficits 0 imperfecciones 0 cias en la accién pablica se miran hacia adentro del sector pul de intervencién. Luego, no sélo los ciudadanos 0 agentes econ iformacién incomp! mbién le cuesta regular tervenciones y el proceso poli adolece de : de donde emergen numerosas decisiones, itaciones inherentes al mismo. Tal enfoque tetrapartito de fallas del sector pili par sector piblico puede ser presentado pm pcre més ambicioso, identificando como tales a las 7 costos tedundantes y crecientes;b)intemalidades y fines o 3 re smalidades y fines organizativos privados;c)ex- ‘emalidades “derivadas”; d)desigualdad distributivay e) restricciones varias de gestion. gestién presupues- 0s, estabilidad en el taria, las normas y procedimientos, los ‘empleo, la discrecién y el secreto y la aversion a la iniciativa™, estién no pueden ser sub- el propio sujeto de Is ¥ aspectos organizacionales. 5 ciudadanos, se extiende a sus repress Por mencionarse al final valuadas. Ex intervenciones, sus cir tos de de se destaca un ligamen que nace enFINANZAS PUBLICAS cendistico como en el Ambito del derecho administrative y financiero. Com- prenden tanto las formas organizacionales como las actividades que conere- tan aquél suministro de bienes piblicos, mixtos o preferentes, que puestos en perspectiva de oferta, satisfagan las demandas implicitas ante la existencia de hecesidades pliblicas puras, necesidades mixtas 0 necesidades preferentes. Se han formulado diferenciaciones 0 categorizaciones tipicas. Una es la de servicios piiblicos esenciales, inherentes a la existencia del propio Estado, porun lado, y los servicias piiblicos no esenciales, donde no existiendo esa c&- acteristic, pueden verificarse cuestiones de interés piblico que justifiquen su jntervencin, La otra clasificacién de uso generalizado es la que los divide entre servicios plblicos divisibles y servicios piblicos indivsibles, considerando Ia percepeidn de sus beneficios de forma individualizable o no, 0 su aprovecha- iento o utilizacién en los mismos términos. Desde la visién del economista-hacendista, hombres como Griziotti, Shoup o Einaudi abordarian la nocign por carrles que guardarian similitud aunque también particularidades. Mientras Shoup" y Griziotti destacaron el cardcter de especiales 0 generales, Einaudi los categorizaria en servicios p bilicos propios o técnicos, servicios piblicos econdmicos y servicios piiblicos politicos. En los primeros el atributo de la consolidacién ¢ indivisibilidad hace que necesariamente deban ser prestados a todos pereibiendo impuestos; en fos segundos es posible para el Estado prestarlos mediante Ia pereepeién de precioe {ibticos o politicos. En los terceros, se los presta igualmente en tanto que ‘upo, casta o clase gobemante tiene a bien declarar piblicos” C.7. Los servicios piblices y sus tipos Enfoque Tradicional Einaudi Shoup/Griziotti FsencialesiNo esenciales | Propios 0 Técnicos | Generales Divisibles/indwsibles | Econémicos Especificos/Especiales \ — En el cuadro precedente se presentan tales clasificaciones. En el mismo diferenciamos las que pueden ser identificadas como tradicionales de las que FU Vease Shoup Cal 8 obra cad. 55,95 y 14 @ nut (1948). 3 Vease Einaudi, L.,sra eta, p. 879 A visita y exchsion es servicios se ericuler Coan a prestcion se haga po empress poblicas(véase FINANZAS PUBLICAS teniendo también prosapia conceptual, se ligan en mayor medida a autores es- pecificos como los mencionados. Estos agrupamientos y categorias son esencialmente ejemplit Por tanto no txaivas-y no pretend ignoraro agar ots lem otros tratami sy tos coneretos, que desd = tos concretos, que desde una perspectiva juridica han sido reco- gidos por una importante doctrina’. 6 Vease De Vedia, A. (1974), p. 499; Martin ose 5 ee De Yn. 9: Matin eM, (85, pgs 46 9 Vlas Ht 00,CAPITULO V HISTORIA FISCAL Y PENSAMIENTO FINANCIERO HISTORIA FISCAL Y FINANCIERA ‘dar al Cesar lo que es del C Los sistemas de erédito pil “de Ia propia istro de recursos derivados de la economia de los parti Ello arrojaré distintas conformaciones peculiares para los sistemas fi- aren soledad istran una apari- fa por Gerlofi”. © combinada de distintas formas, y que no necesariamente r 1. A ello responde la tetrarquiFINANZAS PUBLICAS C.8, Sistemas financieros puros lo procura- ‘mos distinguir las instancias donde los impuestos eran fijados autocriticamente por los monarcas, por una parte, de la moderna concepcién concorde a la cual los impuestos y el presupuesto requieren la aprobacién de los congresos o par- (Orden Tipos Economia dominial o sefioria : Jamentos, por ia otra. monopolios las por recursos naturales y ; 2 _| Sistema de monopotios y | Regallas por Este proceso, que se remonta a la Carta Magna briténica y se continia regalias con la denominada Revoluci mn de Derechos que ha- | Economia de contbuciones | Prestaciones parcuares y cargas bilité desde entonces la mon ; en [a misma Gran Bretafa, Sianiaewe Universales la independencia de Esta- dos Unidos y se europeizé con la Revolucién Francesa de 1789, prosiguié en América con la Uso del endeudamiento temporal 4 | economia creda Uso deen "| 1 .0,Hitos hacia a Hacienda Parlamentaia ecm: ge pce are =D ies a 1 @ un esquema evolutivo mas matizado si nos atenemos a periodos 7 | arta Magna en ingk Oe Seca 2 | Revowcin nglsa "Bi of Righs? | 7688-9 procuramos advert qe las conf cain de 3_| Revoludéne ndopendenca de EEUU | 1776 fueron s6lo conceptuales®, La resultante podria esquemati 4__| Revolucién Francesa 17e9_| into del pirrafo anterior como del cuadro precedente surge una linea parece set s6lo anglo-francesa. Sin embargo, tal como surge de studios anteriores que citamos en el mismo parrafo, pueden encontrarse ante- cedentes en otros contextos y bajo sus propias peculiaridades. .9. Trayectoria de las Finanzas Publicas 1 Ss aietintivas [Orden Tipos Leh impuestos, jos forzados, expolio, | 1 | Etapa antique 2, FINANZAS PUBLICAS Y PENSAMIENTO FINANCIERO-FISCAL 2 | Eded Media 3 ial Edad Modema ‘Monelizacién, impuestos, gasto militar, deudas pablicas. mes: una basada en la economia, por un 9, gasto miter y estado 3 Impuestos, crédito publico, gasto militar y jana 0 mas afin europeo-continental, Sin 4 | Fase pos-industal | Gendarme. 3] Fave contompordnea | Impuestos, endoudamiento, estado de bienestt En tal sentido, importa di la evolucién del fenémeno estatal-fis- Tadeamos que ti aul Remiimos aqua nuestra obra stiveones Fiscalesy Presupuesto Pile.FINANZAS PUBLICAS FINANZAS PUBLICAS mn ideas de eficiencia econémica como las imp! aduanas interiores, entre otras. En pléno Siglo XVI estarfa en Hobl cal, como parte de Ia accién de los gobiernos para procurarse recursos y apli- carlos a sus fines, por una parte, de la evolucién del pensamiento o enfoques por la otra. Ello es asimilable a diferenciar Ia historia econ rocesos, de la I k ' pautas 0 casi extrema, diferenciare~ Contribuciones e Imp sigue sin demasiado 0s, que seria anticipadora, Sin embargo, seria dentro de una suerte de “mercantilismo centroeuro- aparecerian conformados aunque no siempre con orden, donde el problema financiero piblico tomarfa una forma mas perdurable. Sibien el cameralismo ha sido de la organizacién del Estado, el tado. Nombres como no slo marcari posteriores en germénico y europeo. Justi habria influido al propio ‘Adam Smith. Como lo recuerda el maestro Fuentes Qui desde entonces con claridad las tres principales fuentes de recursos estatales Jos patrimonial YY hhubo taml una postura liberal se trataba, Nos referimos a los fisicratas, que basado en esa si- __militud fueron considerados miembros de la i aunque los bri- ténicos no negaron el papel productor de las manufacturas mientras también vieron ‘como improduetivo al gobiemo. Estos estudiosos que la economia inmortalizé en ‘espacio” de contribuciones icas y uno para las posclisicas. Todos s preckisicas, otro para las por cierto. cado como fuente de ideas mas vastas no empece para recordar el costado aj s de Von Justi, Sonnenfels, Seckendorf 0 Von .0, encontramos un primer “subespacio” con- indo al fens jroyectar en tiempos medievales alas discusiones sobre ta justicia imposit ‘Va. A su vez aparecieron las discusiones sobre el préstamo a interés, ligado endeudamiento de los principes. Alli serian importantes las intervenciones de ios protagonistas ligados a la ciudad de Florencia. [dentificamos luego un segundo subespacio conteniendo a los pre: ‘cos modernos. Alli nos encontramos con las contribuciones del merea ‘ocracia, asi como con algunas aportaciones que recogen Ja riqueza, defenderian tempranamente la idea de un impuesto ‘ico, aspecto que Yyolverfa més tarde, en otro continents y en el mismo, bajo distintos ropajes. Pero es obvio que el clasicismo de raiz briténica otorgaria al papel de Jas finanzas Construfdo | no de regulaciones trababa la in iervenciones basadas npre tan limitadas © Corresponde bajo el amplio paraguas del mercantilismo, recordar las pa- Iabras de Joseph $ ‘economistas panfletarios agrupados en lo que n desde la vereda clisica. Diria (0 ti ‘graficar la importancia crucial que para estos autores tenia el cons ara la formacién de los estados nacionales y de cuyas vi s financiamientos peculiares y sonadas bancarrotas™. expansién del ismo naciente, ipios compatibles con el mercado algunos suponen’ a, cautela en el gasto coherente con menores invasiones del it ntes que financiaran tal tipo de Apuntemos las contribuciones de lado, y las de Jean Bodin, por el otro. El is Libros de la Repiiblica, obra emblematica de su } importantes las aportaciones de la Escuela de Salamanca. En Francia, los ¢ fuerzos de Colbert en alimentar una hacienda siempre voraz, tampoco descone: JO" En ins perpecas de cbr 5 dedas de los Austria, en Espa o Francisco I en FanciFINANZAS PUBLICAS sistema donde el Parlamento ha nacido para proteger los intereses de contribuyen, el endeudamiento s6lo es admisible para construir obras {que como tales se proyecten a futuras generaciones. Seria la perdurable regia dorada de las finanzas piblicas. Equilibrio corriente por un lado, con desequi- librio para financiar el presupuesto de capital, por el otro En un marco en el que se siente resistencia para et co”, no sélo cronologicamente sino también desde ciertos valores subyacentes, mencionaremos dos enfoques. Uno, que denominaremos intervencionista, por ificado como “el gran maestro 10 puede ignorar ciente del gobierno identificable con un requerimiento ndamentaré una perdurable visién de largo plazo star, 0, sise quiere, “las finanzas pt sto porque en rigor aludimos a Ia parte financiera, instrumental y finalista, planteada por autores identificados con la econ x. Y aqui corresponde destacar no rable grado de injusticia, dos menciones que comprenden a Gran lado, y a un representante de Europa Continental, por el otto C. Pigou, miembro de la Escuela de sin asumir po: ‘marginalista, una serie de acciones piblicas mediante los instrumentos fiscales {que apuntaban a mejorar el bienestar de los ciudadanos. Ya apuntaremos sobre Pigou el uso de impuestos ante fendmenos como el de las “extemalidades”, ya. ‘con su idea de efectos externos. En el continente, seria Wilfredo Pareto, que ademas de economista bri- como socidlogo y politélogo, quien plantearia como legado perdurable, lea de mejorar la situacién de algiin sector o grupo social, sin perjudicar ala de otto, Una situacién de éptimo seria la que refleje tal alternativa y, por tanto, tos instrumentos de las finanzas piblicas deberian procurar orientarse a fin de lograr situaciones mejoradoras del bienestar, considerando la cercania o lejania de tales situaciones de éptimo. anticipado por Marshi Fa Vease Gero, W, ob cada, p3. 75. Vease mis eclante el tratamiento de la expansion del gast pic. asada en la “escuela de gasto pill para Richard Musgrave, siglo XX, planteé su perdurable e influ e influyente teoria de las tres rar Supuesto: asignacién, distribucién, esta mien, que ncidgin IE ES''E'NTS”~—C FINANZAS PUBLICAS En tal escenario post- nesiano de la cuarta década del compensatoria”. Ante las carer gobierno debe sus ala crisis del capit ienci anémica demanda doméstica di ia creado al “bombero del capitalismo’ éste deberia ser apagado por el Estado. La ia ser complementada o compensada por de- ico emergeré desafiante Iuego el planteo key- XX, que implan ias sistémicas en condiciones de libertad, el ‘as que impiden la salida del pozo. Frente manda generada o inducida por el Estado. Clara posicién de corto plazo ante los episodios de los afios 30° del Con posterioridad a el lados emergentes de la eleccién pi Si XX, asumida en otras cireunstanci ‘1 mundo de la segunda mit les con un “después del keynes tf ivada por la “escuela de Virgi- 1a” €on una nueva desconfanza hacia el gobiemo plasmada en hombres como lames Buchanan, Tullock 0 Niskanen, por un lado, o la “corriente de oferta” ifornia” en EUA, popularizada ésta en ideas como y los bienes piblicos, no puede omitirse una mencién particular -mpranamente, en los 3s de la segunda mitad del bi Tipos Visiones y Perspectivas Exponentes: 1. | Esquemas Preciasicos 14. | Subespacio premodemo Jenofonte, Aristételes 12. _| Subespacio preciasico moderno 124. | Mercantiimo Carafa, Bodin 122. | Cameralismo Von Justi, Sonnenfets, Von Stein | Hibridos avanzados 1m Petty Cuasi-cléisicos Fisiécratas (Quesnay, Goumay) Esquema Clésico Visi6n Fundante ‘Adam Smith Evolucién posterior John Stuart Mit Joo couseeeeer SE SERUsC SES SEOSSCOSE SOOT ESS SESE ECCT eS Ce ee S eee eee E FINANZAS PUBLICAS Tipos Visiones y Perspectivas Exponentes i. _ | Enfoques posctasices y criticos _ Neodlésions-bienestaistas-sociélogos | Marshall-Pigou-Pareto-Puviani Intervencionismo ‘Adolph Wagner CAPITULO VI RECURSOS PUBLICOS Keynes ya “hacienda compensatoria" | Keynes, Hansen, Leer I Refinamientos americano-nérdicos | Samuelson-WicksellLindhal Rescate del estado benevolente | Richard Musgrave Poskeynesianos y eleccién publica _| Buchanan, Niskanen, Laffer. Mentor de una interpretacién justificadora de una ac 1, TIPOS PRINCIPALES ca o correctora, mantendria célebres contrapuntos con su co pordneo, Buchanan, un postulante de menores intervenciones del Estado, quien seria distinguido con el premio Nobel. Como fue 05 en el caso arger eslabonamiento que realizara entre ellos. Superada la instancia de evohucién hi ba atris y el sistema feud fn alguna de las figuras fis , debiendo sefialarse el correct fiscal, donde resaltan ello al referimos posteriormerite a las reglas fiscales. Dentro, al costado 0 por fuera de estas grandes corrientes 0 espi les derivaciones, i las ideas de Henry George sobre un impuesto tint ica” sobre el punto), especificaciones sobre Ia impo: bre el gasto o ligadas al endeudamiento, qui a donde la edad media queda- sus remanentes se prolongaban 's mas modernas. De tal modo, en un esquema ani 3 producidos de para la defensa o la Pero esa ode los én de las economia, haria centajando gradualmente Al completarse estas b comenzar a salir de otra recesi sefialar que corresponde repensar afecta sustancialmente a la economia y a las finanzas pablicas-, dado un Estada que como bombero ante un incendio volvié a actuar en dimensiones sorpren- dentes, en ciertos contextos, operando bajo reglas opuestas, en otros”. toma de préstamos a célebres __ os Welser, por parte de grandes monarquias, seria instrumentos de deuda publica. Sin embargo, la relevas ta interconexién de tales ingresos gubermamentales tes, pues ello otorgaré crédito tambicn sufi- _tiente al gobiemo para acudir a los mercados de crédito a fin de suplementarlos _ Stando resultare necesario, Desde este punto de vista, la entrada en dé! _foblemo tiene que ver con los recursos que pueden fundamentar hacia el futuro @lrepago de las deudas asumidas para solventarlo,mas pueden asumir magnitudes importantes en trofes que conciten la ayud: {que no puedan prestar sus servicios donaciones. Estas naciones pobres 0 sometidas a cat propio para regiones de un transferencias que compensen su estrechez, presupuest cia, si salimos de implicita 0 de un estado estado nacional o central, el po: jento en un estado receptor de ayuda 0 en un estado subnacional, nos coloca ante la importante presencia de transfe- rencias, subvenciones 0 donaciones. Pese a que son de ingreso patrimonial, cabe recordar a los ingre~ sos de las empresas piiblicas y monopolios fiscales. En el primer caso proceden de la venta de bienes 0 servicios, que como tales, en consonancia con lo sefiala- profesor Niinez Mifiana, fiblicos, que n mediante el cobro de precios a los usuarios usualmente cal co”, en To que seria su ' pese a lo cual cabe re- cordarlos pues su insuficiencia y la eventual entrada en déficit de las empresas ‘an, puede terminar en Ia afectacién del “sector piblico presupues- ido a remitirle ayudas o subvenciones para asegurar la continuidad jento. Pueden estudiarse también como parte del examen de 8 en sentido estricto y precios p 1, quizas por su consideracién necesariamente res ttictiva, la emisin de dinero. Como se recordard, cuando aludiamos a la nocién de la materia postulada por Shoup, ademés de las transferencias cionadas, aludiria a tal meca banca central o, a secas, al dinero suministrado por el baneo emisor. Delicado de abrir las compuertas de la inflacién, __desprende " impuestos. Estos FINANZAS PUBLICAS C. 12. Los Ingresos Pablicos segiin sus Fuentes ce Ingresos procedentes de la economia publica Ingresos procedentes de la propia economia pablica De empresas propias De otras corporaciones Ingresos procedentes de una economia plibica extranjera Prestaciones unilaterales o sin contraprestacién Prestaciones bilaterales Ingresos piiblicos procedentes de la economia privada Por particjpaciones directas en la economia privada, por contraprestacién Venta de bienes y servicios de empresas p icas o arrendamientos: Variaciones en el patrimonio publica (crédito, enajenaciones, donaciones), Por partcipacién mediata-coactiva de entes piblicos en economia privada Tasas Contribuciones especiales, Impuestos | Ingresos por medidas de politica monetaria Multas la tribut reconoce mas de un tipo Para justificar un breve comentario sobre ellos, digamos que no todos los importantes y de mayor del campo de los trib | wibutos son tradicionalmente, las tasas, las contribuciones especiales y los ttn punto aparteFINANZAS PUBLICAS. NZASPUBLICAS les que implican pres las son los medios de , de los CAPITULO VII IMPUESTOS Y SISTEMAS IMPOSITIVOS 1, NOCIONES BASICAS indicado es fundamental pues recoge el divisibles tipicos para la prestacién por sujetos empresarios piiblicos, no siendo posible acudir al préstamo de los mercados privados, podra haber ocasiones onde el apoyo del tesoro sea inevitable. Con el avance de la hacienda piblica, la apli anones que la debjan gobernar, fuer i especi aria casi todo el campo de ¢stablecieron los denominados criterios generales, por un lado, y los principios oreglas, por el otro. En el primer caso se alude a dos formas principales de gravar. Una a partir " del beneficio que cada servicio piblico presta a los ciudadanos. La otra, ante la “i de su mensura, basado en la capacidad contributiva de los contribu-FINANZAS PUBLICAS. ‘on una notoria celebridad las denominadas “cua- precedentes. Con el paso dad y se acercaron a la veintena en obras cl imero menor de pos tres: a) la equidad, b) la eficiencia y ¢) cumplimientot. Comenzando con la primera, corresponde recordar que la eq dad debe obedecer a dos dimensiones. Una tipificando la equidad horizontal otra la equidad vertical. En el primer caso ha de considerarse | personas. En el segundo cuando son desiguales. El ponderan niveles alternativos de renta ingreso. La eficiencia es el atributo que liga a los impuestos con su impacto sobre ‘amiento de la economia. A veces se lo conoce como principio de neu- ser en lo posible neutrales impuestos elegidos para nan en su funcionamiento oo idea de impuestos neutrales. Imagi- el proceso de creaci men existente, Ia situacién pos a la situacién pre Es clave el tercero. Cor es solamente un equivalente como el traslado a las oficinas de recaudacié ‘ompleados en ordenar datos y comprobantes y hasta la asistencia profesio- nal. Todo el de cumplimiento de las obligaciones tributarias que faumentan el impuesto efectivo para el contribuyente. Pero para la sociedad, mo contribuyente, hay que adicionar el “ento de una estructura de administracién y recaudacién del gravamen. ierto se ha indicado que el costo del estado no én de sus colaterales, Timor asus conocido “Principio,” (Vase Neumark, F, 1974), (1998) puesto es excesivamente costoso para ser sostenido por la sociedad, FINANZAS PU IAS no parece ser un buen partido concord a est principio. En suma, los impues- tos deberian tener costos razonables tanto para los ciudadanos contribuyentes ‘como para el’estado que los recauda* - 3. FLEXIBILIDAD Y ELASTICIDAD Usualmente, existe una i i , existe una tendencia a calificar los atrib tributario o de un gue existe [a Variacién absoluta del cal, De algin modo, refleja la . parte representada del tota or porn recaudacién adcional debuts. een mayor en cmbaee, si de medi respuests se trata, la elasticidad recoge con ayor precision el impacto de una variacién de la base imponible con respecto al impuesto de que se trate. Si aludimos i aludimos al impuest a lelegislacién argentina), la ela: Lcln enelporoite de caabiaFINANZAS PUBLICAS FINANZAS PUBLICAS ©. 13, Enunciacién de principios impositivos C. 14, Principios de la Imposicién (Fritz Numark) [ogaswn ] urbe | RAMusgave | ¥-Stoite 1" | Principios Politico-Sociales Certidumbre Efciencia. | Rocaudacién apta. | Efciencia Eoonémica 1 | Generatidad Costo cumpiricaptar Equidad Equidad 2 | Igualdad [ imo costo 3. | Proporcionalia — «| Minima costo | nma ntustin | _loxidad operconakied - 4 | Redistribucién ‘Acoplabiidad ‘Aptos plestabiidad | Sensibilidad P 11_| Principios Politico-Econér 7 Equided Tustostoomprensibles | ___ Justicia Referidos al Orden Econém Neuvaidad Minimo costo NC Ba alters aoa Minimizar la itervencén ibutaria en la esferaprivada destacados en su perspectiva econ6 1s misinios encuentran una expresin ju- fa, al tiempo que agrega otros o-sociales, que corresponde Hasta aqui los princi Evitar distorsiones en la competencia Referidos al Proceso Econémico itucional o constitucional que los r Suficiencia Capacidad de adaptacién o incrementacién Flexiblidad activa mencionar. [Asi, apoyandonos en autores como Iturrioz y Rezzoagli, mencionare- ‘a Ia legalidad. E} mismo recepta su necesatio 0 iplica obliga mos en primer té cen el Parlamento y en la majestad de la mi cumplir por ciudadanos de un Estado. De lege. Otro serd el de la igwaldad, que recogerd ‘manera (que puede implicar de ia nocién de inv Flexibildad pasiva 0 incorporada Favorecer el desarrollo Principios Técnico-Tributarios CCongruencia y sistematizacién ‘Transparencia Factibilidad de un gravamen “si fo e sociedad”. A los efectos ilustrativos, acompafiamos la al Neumark. Continuidad Econo dad Comodidad _4. DE LOS PRINCIPIOS A LOS EFECTOS. 3s, cones al diseiio impo- 37 Weave Tero, E (1994) y Rezzoagli-Alralde (2008)FINANZAS PUBLICAS : é 2, ailtimos sitivo, no lo esté menos la consideracién de sus efectos. A su vez, estos ii i fmenes, opera sobre la economia y los citdadanos una vez implantados los gravém« 4.1. Presién Tributaria ia del ni ibute- cio jar Ia importancia del nivel agregado de trl eat ora de mareve nacional Seheindiado antes 8 Ylor relativo como expresi ; , : S te, tal conexidn de aquéllas dos magnitudes sic ‘puesto sobre la economia o el conjunto de los contribuyentes para financi el fur amiento del Estado. ‘Sin embargo, si se reflexiona sobre el punto se advierte que en tanto connotacién de sacrif tal indicador o relacién (“ratio”) puede Hlevar a a ciaciones inconsistentes. Considérese que en un exado de eq bro prep rf i fa itaria, yuelven nuevamente al circt rio, los ingresos sustraidos por via tribut L, a nico an le forma de pavos gubernamentales, 1o cual anula la idea global econdmico en la fo de presién, si Esta puede subsistir, empero, para grupos de contrbuyentes, ia i os sectores 0 regiones. En tal caso, el nivel aportado Por via fiscal a se aE ferior al recibido a través de gastos y servicios piblicos. Por a pate, pd evierta y se transforme en negativa, si las transferen- curr que tal presin se reviertay : cias y servicios publicos recibidos superan el aportetributario efecto. ‘Aun aceptando la primera y mas antigua nocién como idea de sion sobre la economia y los contribuyentes, la misma debe ser adaptada p ‘iones adecuadas, tanto entre tramos de ingreso, como istinto nivel de ingreso. poder realizar compar entre, paises, regiones 0 distritos de di En tal sentido, se ha sugerido vincular tal coeficiente con la renta per cépita del pais, estado o provincia considerados. Como cabe Presumi 7 20 s snta una carga muy superior al 20% de una ren de una renta escasa representa una carga muy a 20% de una ret a Esta es una primera nocién de “esfuerz0” o “exigencia fiscal” aplicable a secto aro que ain en ete caso las medicines esta io del numerador eomo del denominador de a mencionad faccén id donde Ts tl de recdcin¢ Poi SeseEEE SIERO SRSSSESESIERSESCOSEEESISE SSIS SESSS OOS S OS SSECS CEOS S SOLOS CESTOSE Sree Sereee erate FINANZAS PUBLICAS tes 0 jurisdicciones que representa una aproximacién més precisa en términos de la idea original”. 4.2. Incidencia impositiva e incidencia fiseal Existen dos percepciones sobre el problema de la incidencia impositiva. Por otra parte, ste una incidencia del sistema fiscal 0 presupuestario en su Conjunto. En cuanto al primer aspecto estamos aludiendo al impacto de los im- Puestos. En el segundo, al juego completo de impuestos, gastos y transferencias que opera a través del presupuesto. tradicional de incidencia impositiva colocaba el idencia o impacto efect nominados Por tanto, el sujeto percutido era aquél sefialado por la ley para abonar el impuesto. El sujeto incidido es quien efectivamente soportaba el pago. En el medio, existia un proceso intermedio denominado traslacién. Si hay traslacién el sujeto percutido no coincide con el incidido. Si no la hay, existe identidad de sujetos. A su vez la diferencia en- {te impuestos directos o indirectos en esta vision, de inexistencia de traslacién, Sino la hay el impuesto es directo, ante una imposicin indirecta. existencia 0 hay estamos Se ha caracterizado el fenémeno de forma parecida al diferenciar una incidencia legal de una incidencia econémica, La erge de la legal en que recepta el impacto efectivo en sujetos (0 clases) més allé de la indicacién Primaria emergente de la ley. Concorde a lo anterior, puede establecerse un cuadro més amplio donde Se integren otros efectos econdmicos de los impuestos, La difusién implicard el derrame posterior en distintos actos y procesos como ondas en un estanque itas arrojar una piedra. La capitalizacién o amortizacién reflejaran el aumento Oreduccién del valor capital afectado por el establecimiento o reduccién de un gravamen. La remocién o transformacién referiré a as acciones del contribu- yente que reducen o atendan el impacto del impuesto. de los efectos que segin lo anticipado podemos iden- Puede ser complementada con un enfoque que que is extenso en que tratanes el punto. Véase Asensio M.A. y Asensio, A, ets mds fiecventrente parFINANZAS PUBLICAS de la economia y la secuencia de cambios macro y microeconémicos posterio- res al cambio impositivo original. La incidencia diferencial, de la sustitucién de un imp n las decisiones. Ellas aluden al esfuerzo labor por mas descanso; entre el sLahorro; la composicién del si al gravarlo se castiga un bien y se favorece a o 10 u otro tipo de ap! mpuesto sobre la renta por el impuesto sobre cigarrillos obteniendo ‘una cantidad idé de recursos hacia el uso piblico y no sector privado pero sf se ha produ de mercado en donde mas empresariales, la opcién por los mercados internos y externos y hasta las strate; es, entre otras”, C. 18. Enfoques de la Incidencia Imente, introduciendo una complejidad mayor, podremos considerar lo que ocurre cuando varian de forma combinada impuestos y gastos, es decir Incidencia fiscal ampliada fectos particulares | Efectos decisionales Efectos particula -| J cuando se mueven los dos costados del presupt Percusion “Sobre el esfuerzo laboral | Incidencia mnpostiva absoluta | fnes de los contribuyentes provi = Del lado det gasto se afecta a “umo presente yfutufo, | Incidencia diferencial g Traslacié Consumo presente y ‘transferencias 0 a gastos et incidencia o Impacto | Composicién del consumo | Incldencia presupuestaria Fe siiomas rentas ceultarhn Difusion Composicion de la inversién ida a los fines de politica fiscal y econémica. En este caso ¢Staremos ante la incidencia presupuestaria o del conjunto del presupuesto. Precio-cantidad bienes/servs. Capit ‘Amertizacion Precios-cantidades factores izacion Desde Ia econo: \damental detectar el estado de la distrib Remooién Otras isis del impacto de uno 0 ‘Asi matizada, esta manera de exponer el wuestos, ha reconocido una presentacién mas compleja el problema jencia refiere a por efecto de la impuesto. En est sxige legalmente el pago (2), cuando es soportado por aquellos a quienes la ley _ Ghiere gravar, con independencia de si estén obligados o no a satisfacerlo direc famente (3) 0 la situacién real del proceso de ajuste producido portado por wi varios imposici6n. se sefialan dos dencia diferenci .e produce cuando cambia un solo inte yee gasio oe “tistintas incideneias. puesto en part presupuestar por alteraciones en los otros impuestos, no habiendo tam : fos gastos. Aqui el impacto distributive dependerd de las condiciones de partida 90 Véase Niner MinFINANZAS PUBLICAS. . 46, Visualizando la incidencia ~~ T Enpresién Resuitante | [Werenes cov -airtnvotea | Reva deedo delnpuee | __@2-00 ender [Latte por Ly (oD redarcm toch | Conscvenets naldeipoono | __ (4-01) Siguiendo Ins eategorias anteriores podemos visalizar Ia conocita 6m de traslacin de dos formas. En sentido estricto y en sentido ampio, F = fo tal traslaci6n resulta de hacer la diferencia entre la incidenci sentido estrict cefectiva y la de impacto: (a) (D4—D1)- (02-1) =(D4-D2) Por otro lado, puede identificarse a la-traslacion een 1a difreci I 6 ci incidencia le. el cambio real en la distribucién o incidencia efectiva y la i eae fine el grado de facaso de la politi fiseal para conseguir ent gal, que en rigor define el g sus objetivos distributivos: (&) (D4-D1)- (03-1) = (D4—D3)"" La medida de los cambios en la distribucién puede pea sent és Curva de Lorenz, como mediante un diagr tricamente tanto a través de una naga jue recepte bajo ciertos supuestos, ef impacto de impuestos, cs fens aiyos en servicios piiblicos y sus combinaciones alternativas, sl re iti Riveles quintiles 0 deciles- de renta, En EUA se han realizado estudios sl el tema como los de Musgrave-Mi m contextos diversos, como se verd posteriormente”. 4,3. Del traspaso impositivo al “exceso de gravamen” Volviendo por un momento al p ST Vise ae Viner 2 Phimpacto de mpuestn diets 2 ims RYE DVI, nde gua Ty impoest sob eraficacl asada en Pech, 1, 1988) iller y J. Pechman, entre otros en ese pais ¥ ” roblema de la traslacién, recordemos que P= precios YI cos y GP ex precio ribo restos (Miasgrave- Mise FINANZAS PUBLICAS Ja misma puede ser hacia adelante, hacia atras o incluso lateral u oblicua. Su mn “hacia adelante” recepta la imagen més comiin de impacto en los precios, que como apuntéramos, es tipol6gica de los impuestos indirectos. En realidad puede visualizarse su operacién en el esquema de incidencia parcial que recoge Ia aplicacién de un nuevo impuesto o la modificacién de otro exis- tente en un mercado determinado, Para considerarlo en tal sentido, seré importante tener en cuenta las elasticidades que tipifiquen tanto a la oferta como a la demanda. Si im: mos el proceso de determinacién de precios en una instancia “pre-fiscal” y “post-fiscal” veremos que los oferentes modificarén toda su curva de oferta “hacia arriba” en el montante del impuesto creado o aumentado y generarén un ‘muevo punto de interseccién con la demanda que se supone dada. Ello supone lun encarecimiento de la oferta, asumiendo que no se alteran las condiciones de la demanda, La resultante sera un punto de corte a un precio mas elevado en el nivel del impuesto yuna menor cantidad intercambiada y producida. En casos de elasticidad unitaria ello traeré como consecuencia que el precio neto que obtiene ahora el oferente-productor depurando el impuesto, es inferior al precio de equilibrio de la situacién pre-tributaria y que la cantidad vendida y comprada ha experimentado una retraccidn, Si consideramos que la | Recaudaci6n total del gravamen seré igual al valor del impuesto por la cantidad intercambiada, es posible apreciar una consecuencia muy interesante. Se trata de fa “division de la carga recaudatoria o impositiva’ entre compradores y vendedores. Consecuentemente, si bien a cada adquirente individual del producto se _leha traspasado el nuevo precio que arrastra el acrecentamiento ocasionado por lnexistencia del impuesto creado o incrementado y al comprar cada unidad lo sstard pagando, no menos cierto es que en el conjunto del mercado se venderin menos unidades a un precio neto para el oferente inferior al que existia antes _ del establecimiento o aumento del gravamen que modificé las condiciones vi- gentes. Ambas partes del juego de mercado, entonces, resultan afectadas por el Jmpacto del impuesto y “comparten” el impacto del mismo. crucial papel de las elasticidades arroja como consecuencia que ‘tasticidad de demanda es mayor que la unidad ~demanda dela carga sera favorable a los consumidores. Luego, dado Curva de oferta que recepta como en el caso anterior la apari el impuesto, pero asumiendo que la curva de demanda es mas acostada, el ‘mismo juego de mercado haré que con una retraccién de compras més acentua- 4a, los adquirentes generen una divisidn de la carga més favorable. El resultado opuesto se produce si, asumiendo el mismo comportamiento ‘ita la oferta, la curva de demanda es inelastica. En este caso, la rigidez queFINANZAS PUBLICAS - FINANZAS PUBLICAS goume [a conformacién de Ia demanda hace que la tipiea curva sea mds én men comenzar pinada \o cual traeré como consecuencia una divisin de fa carga favorable a terminando ins oferentes y perjudicial a los consumidores. Se trata del tipico efecto sobre bienes de consumo masivo e indispensable. descender. Llevado a un extremo la parabola se campana. Tanto que el d : lescer recaudacién se hard nula 0 equivalente a cero mpletard, legard hasta el final y Ia La otra moraleja leja que surge de es Iegado a un maximo de recaudacién, 1e e1 impuesto ha afectado con ercado, y tal alteracidn de la neutralidad ha generado icido wn cambio en Ia conducta de oferentes y de- aan dantes en tanto los primeros verin sus precios netos ~sin impuestos- y los demandantes el pre ue ha modifica- do la situacién de opera privada ha sido desviada a producir una combinacion de bienes y Set ios que la que generaria sin la intrusi6n inn seed los que no estén gravados con respecto alos gravades, 10 que altera la jpre asignacién de recursos de la economia, Esta pérdida a ve valor de los recursos extraidos que se experimenta con la demanda privads disponible contraida le la recaudaci6n del impuesto lograda por el pobiemo- se conoce como pérdida de peso muerto del impuesto. Como indica Eoketein “esta pérdida no procura al gobiemo ganancia correspondiente algun yes simplemente la pérdida sufrida por la reduceién de la eficiencia de la eco* rnomia, el precio de tener un sistema tributario imperfecto”™. luego de ran tasas para las que la recauda- 4.4, El rent iento impositivo en Laffer y antecesores ado el lector que por designio de la gravedad un cuerpo lan: 1a trayectoria que termina en descenso? Es ere, la trayectoria de los proyectiles de las antiguas cata resultado es una parabola y el derrotero und trayectoria de previo ascenso y posterior descenso, Intuitivamente, esa es Ia idea que subyace a un problema rescatado me: ” demamente por el economista californiano Art que reconoce ante- ernates anteriores, La idea se concatena con Ja vieja nocién de culdat a 6 También, en e : : 7 0 caso, que podriamos recau s indica que el inferiores. Ello derivé en recomendaciones de dar fa nismo a tpos mente y durante J benéficos de Ia reduccién de los tipos impos i vo. __ingresos fiscal mos inerementando él ‘Sin embargo, si acentuamos la presién y cont tipo impositivo, el efecto seré el inverso al anterior: Ja recaudaciOn del gravee 35 eatstcn, 0, obs cts, p. 144 54 Como lo indica el Masi los twa loseph A. Schumpeter, I. A. br Smithy Dupait (Mac, 1885) Nosotsos debemos 2BL PINANZAS, “45. Proporcionalidad, no proporcionalidad y “otra parsbola” impuestos en propor S, progresivos y regresivos. Tal diferenciacién deriva de las diferentes catreiongs a establecer entre el impuesto su base imponible, Cuando son Pre™ porcionales el mismo tipo impositivo se aplicaré cualauiers see el nivel de la ase, Cuando esa relacién se altera pueden ser 0 progresivos 0 reBresivos: La progresividad adquiere una importancia notoria cuanclo en el imple ‘cuotas crecientes a medida que crece la misma. Su (9s y de justicia fiscal, aunque tiene efectos estabili- distintas situacio- ‘Ademas de otras tipol como desta: zadores de cat nes de la recaudacién vis a vis la evol Pese a apelaciones encendidas contra su ap! en los cat imposicién progresiva terminé te estable de los sistemas tributarios occidentales, impuesto personal a la renta, s+ automatico por su comportamiento lucién de la econor , como la de “asalto ‘conformando un compon fen particular con relacién al D8. Ingresos y Progresividad Renta Progreso ‘Se han distinguido varios tipos de progre: dad por clases, la progresividad por esealones y Ia progresividad por exen nes. En el primer caso se establecen di dad, Ellas son ta progresivi- tos grupos de renta en funcién de FINANZAS PUBLICAS ivo a cada nivel. Tiene el problema del error ‘tema procura evitar el error mencionado En esta 3 tributa igualarlo, aplicando iferencial s6lo al margen excedente sobre el anterior. En la éltima instan- cia, puede ocurrir que el tipo general sea proporcional, pero al establecerse un al cociente entre la obligacién tributaria tot ble, a saber: T°=T/Y, i por el contrario la estructura de tipos es regresiva inferior al tipo m : tesis de lo apuntado, resultaré que si'T’ es mayor que T? al SiT" es igual aT T’ es menor que T°, el impuesto es regresivo, Pero dénde se encuentra el fundamento para la progresividad? A. rece la importancia de las viejas nociones de utilidad. A medida que el implica que si consideramo: aumentan las unidades d | generando una trayectoria d Si imaginamos un grafico de tal trayectoria, veremos que més alta en | utilidad es primeros tramos, donde la gente gana menores ingresos, y es superiores, donde la gente gana mayores in equi res ingresos. Para equi- Berar cargas entre bajos y altos niveles de renta, hay que aplicar un aa Bs alto donde las unidades de utilidad perdida son menores (altos ingresos) y ravamen menor 0 menos intenso donde las utilidades perdidas s 0 Bp prmen ne lidades perdidas son mayoresFINANZAS PUBLICAS 4.6, Sistemas tributarios y estructuras impositivas +s como por Musgrave”, emergiendo una suerte de ; donde los impuestos directos habrian de predominar sobre Mas al pudiera “amontonamie! conjunto no deberia transformarse jad o atributo a reunir entre los integrantes se una armonia basica como del mismo. jes”. Dados algunos cuest jdeales” 0 de Laboratorio, por un lado, contra los “positivos” cierto, los sistemas han respondid entre otras”. En los sistemas se distinguirian jos basados en impuestos personal Seca cena "romain del Tran ronda ade erat CAT, Esquematizacién de ls sistemas tributarios en sentido amplio de impuestos directos sobre el i res pn r orden Tipoloaia Notas ecto de una menor paticipaciew on nce is itectos. Lo mismo que en laf ra impositiva de los [3 Histérieos o racionales Segiin proceso do forracién | de los indirectos en el espacio temporal int modema, luego de un predominio - dlcuadro sig termedio. Es lo que sintetizamos en [2 | Weates y eostivos ‘Segin vigencia o ajuste a patrons te. [_8__[Beiimmucsos cbjetvoso personales Por impuestos componentes C.18, Esquema histérico de la rela reas inact — rae Tapas | — tapi a mace eens Sociedad en Trans n a | ‘Sociedad en Transicién Avanzada | Crecientes : Ep de odin Deorecientos arom la dicot nla conformacién de oqullos. fo XX, todavia era visible una i anc, gue ua eleva Predominantes | Menos importantes ios noe (Pucntes Quintana, oba citad).FINANZAS PUBLICAS Como apuntaria Alberdi, los directos se pagan con la renfa, mientras ireetos se pagan al consumir la misma renta"®. Estos en tanto sumo, pueden gravar consumos generales o especificos. Los consumos. Los iiltimos serén impues- los ypuestos al primeros son impuestos it los constimos especificos 0 “sisas”. Por su tasa, seran particulares o “ad valorem”, Como recordaré Due, aunque suene sorprendente, no sera imposible pensar en “impuestos indirectos progres Los impuestos sobre la riqueza, a su vez, lo seri sobre manifestaciones individuates de la misma, por un lado, o sobre sus expresiones globales 0 agre- tgadas, por el otto. Estaremos ante bases gravables separadas, como un inmue- ble, o una sumatoria, como el patrit ‘Todos estos gravamenes pueden visualizarse tam! Wo de la renta o ingreso nacional en una economia dada. De tal forma +4 afectando las fuentes 0 los usos, familias o empresas, bienes 0 facto~ ar donde se produzca la significa la como'surge del esquema inferior que itico de R. Musgrave rales a relaciondndolos aplicacién y existeneia de un re de una adaptacion de Néiez-Mifiana al enfoque an: yP. Musgrave". ©. 19, “Puncién” o puintes de impacto de los impuestos, hay ‘o magnitud del conjunto de impuestos captados, que en iltima instancia son el © resultado financiero del sistema tributario, que ha d di ), que ha de ‘con sus impactos econémicos. ‘ tecionae iu medicién deriva del conocido indicador co veces sindicado como cogfici renta nacional. A largo plazo, esta rel conjunto del operada en el ni se Hlegé a las ar temas de seguridad social, por un lado, y alta fiscalidad, por el otro. Este “fin de | tructuras impositivas en ido como “presién tri- impositivo 0 relacién impuestos- que muestra el rendimiento del se fue elevando en consonancia de, desde bajos ni soledad, también podri nsignado la existencia de una cierta reversién en C. 20. Ingresos Impositivos Totales (Recaudacién/PB!) rc jas Familias —_ Empresas [—Paises | 1965 | Maximo Alcanzado | 2004 Vendedor [Canaaa Conceptos | Vendedor | Comprador | Yendedor | comprador Canad 256 | 267 (7908) | 330 (fuentes) | _ (usos) {usos) Estados Unidos | 24,7 29,9 (2000) 254 — : c Franca (| a4 | 45.2(1999) | 43,7 Factores im D Bélgica sit | 46,2 (2002) 456 Dinamarca 292 505 (1999) | 496 | En tal esquema, al vender los servicios del factor trabajo las fa iterate desta 210) 37.4 (197) 346 | pasibles de una imposicién sobre sus ganancias (A) J usar las mismas consu- Htalia 255 43.4 (1993) 422 | vryend (B), mientras que las empresas pueden hacerlo como vendedores de Denes Holanda 32.8 45,8 (1988) 203 {C) o-como compradores de factors -vbg. aporte patronal jubilatorio-(P) [Espana 14,7 [349 (2003) 351 | ——- — [Suecia 350 | [sor | 4:1. Sistemas impositivos y nivel de tributacién [Promedioocpe | 264 | 40.4 (1986) | 37.8 sta ahora hemos puesto de manifi esto la importancia de la com 4.8. Estructura impositiva y estructura de un impuesto Si antes hemos hablado de la estructura impositiva entendida como com:FINANZAS PUBLICAS FINANZAS. "AS posicién del sistema tributario en tanto conjunto de gravamenes arm ordenado de sta forma en un contexto nacional dado, corresponde di uit a esta nocion de la de estructura del impuesto o de un impuest En Ia tiltima acepeién se alude a los elementos que seftala Ia ley para jdentificar, definir y calcular o determinar la obligacién tributaria de los contri- buyentes to especifico. Como indica Nifiez Mifiana, tales compo- nentes son pont el hecho generador, la unidad contri- buyente y el monto del impuesto (que surge de las deducciones y exenciones, el tipo, tasa 0 alicuota, etc.), que estén previstos en tal legislacién nacional ha de delimitar exactamente el responsable de la obligacién. El cuarto surge de definir la base imponible, cantidad fisica o valor sobre la que se apticaréin las alicuotas, y de cuyo producto surgira el monto’2 oblar. 4.9. De los sistemas efectivos a Jos sistemas deseables stancia de los efectos e impactos de variado tipo que los sobre la economia y su correspondencia, cercania 0 Iblemente aceptables, se han sucedido en ineidencia, En tal sentido, en distintos c previa la formacién de grupos de expertos 2 tal de integracién europea. Mencionaremos ind des que presidieron dichos Comités. denominado Informe Meade apunt6 a la deseabilidad de u ra tributaria basado en diversos factores: i) ine )aspectos intern: y temas tributarios dentro de esa experiencia de integrat tura tributaria integrada por gravamenes que hoy resultan muy conocidos: impuesto ala renta personal y de sociedades;b) impuesto al valor agregndo: 3) ster, Neumark y Bradford, asi denominados en homenaje a las personalida- impuestos sobre consumos espe clas y de automévilesyy combustibles. 4) impuestos sobre el patrimonio neto: s yf) imposicién especifica sobre Por su parte, el Informe Cart 5 ‘arter, que estaba focalizado en Canadi, se c contac menor figuras esata ie radii nglosaona ayimpuee. personal sobre la renta; b) impuesto sobre la renta de sociedades, toarad especiales sobre punto de partid Fn existent en Ios Estados Unidos en relacién a una imposiis alcoholes y tabacos. A su vez, el inf alcholesy ah z,€l informe Bradford tuvo como impuesto a la renta de sociedades™, Estos atributos han de perse el contexto de uirse en perseguirse en el context: : ortancia de serenda : generales pecificos y el peso de los gravamenes al comercio exterior, que como tal rej -presentan una alternativa a la que precedentemente hemos esbozadbo. ©. 21. Distintos Sistemas Tributarios Por Presion Directos/ Generales! Fiscal Indirectos Especificos Prosién Elevada | Predominio directos | Dominio Generales Presién Media Presién Baja Internos/ irectos_| Dominio Especiticos | Dominio Aduaneros Mixtos: Mixtos 4.10. Gastos Tributarios las mejores con- to mirado desde los dos Pero al imponerse la nocién de “tax expenditures” o gastos fiscales 0 GOST, o impuesto sabre mercaderis y servicios, qu en sus Sobre estos informes se eneuenra en Lagnes Cal, SE