Sentencia C-386/22

Expediente: D-14.670

Demanda de inconstitucionalidad contra los

artículos 43 y los literales b, c, e y f del artículo
47 de la Ley 2197 de 2022.

Demandantes: Jorge Manuel Ortiz Guevara y

otro

Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, en especial de las previstas por el artículo 241-4 de la
Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

Dentro del proceso adelantado en los términos de los artículos 241.4 y 242 de la
Constitución Política y 40.6 del Decreto 2067 de 1991, 1 y con ocasión de la acción
pública de inconstitucionalidad interpuesta por los ciudadanos Jorge Manuel Ortiz
Guevara y José Daniel Ortiz Olarte.

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de enero de 2022,2 a través de escrito enviado por correo electrónico a la

Secretaría General de la Corte Constitucional, los ciudadanos Jorge Manuel Ortiz
Guevara y José Daniel Ortiz Olarte presentaron demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 43 de la Ley 2197 de 2022 -que adicionó los numerales 6 al 12
del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016- y los literales b, c, e y f del artículo 223 A
de la citada Ley 1801 de 2016, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2197 de
2022, “[p]or medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la
seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones.”

A. Las normas demandadas

1
“Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”.
2
La demanda fue repartida por la Sala Plena en su sesión del 3 de febrero de 2022. La demanda fue remitida a este
Despacho con informe secretarial del 7 de febrero de 2022.
1. A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, con lo
demandado en subrayas, y de acuerdo con las correcciones que introdujo Decreto
207 de 2022,3 cuyos textos son los siguientes:

“LEY 2197 DE 2022

(enero 25)4

“Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad

ciudadana y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA

(…)

Título V

Normas que modifican y adicionan la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de

Seguridad y Convivencia Ciudadana

[…]

Artículo 43. Adiciónense los numerales 6 al 12 al artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, 5 el
cual quedará así:

Artículo 183. Consecuencias por el no pago de multas

Si transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha sido

pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la persona no
podrá:

1. Obtener o renovar permiso de tenencia o porte de armas.

2. Ser nombrado o ascendido en cargo público.

3. Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública.

4. Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado.

5. Obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.

6. Inscribirse a los concursos que apertura la Comisión Nacional del Servicio Civil.

3
“Por el cual se corrigen unos yerros en la Ley 2197 de 2022 "POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN NORMAS
TENDIENTES AL FORTALECIMIENTO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES.” Los artículos 23 y 25 de este acto corrigieron los yerros de numeración consecutiva de los
artículos 43 y 47 de la Ley 2197 de 2021.
4
Diario Oficial No. 51.928 del 25 de enero de 2022.
5
Pese a que la norma señala que adicionará los numerales 6 a 12, en su texto sólo se adicionan los numerales 6 a 9.
Después del numeral 9 aparece el literal h que, se indica en la nota siguiente, fue corregido numeral 10. Los
numerales 11 y 12 no aparecen en el texto de la ley.
2
 7. Acceder a permisos que otorguen las alcaldías distritales o municipales para la
venta de bienes.

8. Realizar trámites de las oficinas de tránsito y transporte.

9. Acceder al mecanismo temporal de regularización que defina el Gobierno

nacional.

10. Acceder a la conmutación de la multa tipo 1 y 2, por la participación en

programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.6

Las autoridades responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente

artículo deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día
en el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores públicos
que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no ostenten esta
calidad se les aplicará la multa tipo 4.

Parágrafo. El cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo

dispuesto en el artículo 100, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011.

[…]

“Artículo 47. Adiciónese a la Ley 1801 de 2016 el artículo 223A.

Artículo 223A. Sin perjuicio del procedimiento contenido en el artículo 223 de la

Ley 1801 de 2016, para las multas por infracción a la convivencia y seguridad
ciudadanas que tengan como sanción multa tipo 1 a 4, se aplicará el siguiente
procedimiento:

a. Criterios para la dosificación de la medida. Será obligatorio para las

autoridades de policía tener en cuenta al momento de expedir la orden de
comparendo y de aplicar o imponer una medida correctiva, los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y necesidad frente al bien jurídico tutelado.

b. Término perentorio para objetar la orden de comparendo. Vencidos los 3 días

hábiles posteriores a la expedición de la orden de comparendo en la que se
señale Multa General, sin que se haya objetado; de conformidad con el principio
de celeridad, no podrá iniciarse el proceso verbal abreviado, por cuanto se
pierde la oportunidad legal establecida en el inciso quinto parágrafo del artículo
180 de la Ley 1801 de 2016.

c. Aceptación ficta de responsabilidad. Expedida la orden de comparendo en la que

se señala multa general, se entenderá que el infractor acepta la responsabilidad
cuando, dentro de los tres (3) días siguientes a la imposición de la orden de
comparendo, cancela el valor de la misma o decide cambiar el pago de las
multas tipo 1 y 2 por la participación en programa comunitario o actividad
comunitaria de convivencia.

d. Recibida esta información, el inspector de policía deberá abstenerse de iniciar

proceso único de policía y actualizar el estado de cumplimiento de la medida
correctiva en el Registro Nacional de Medidas Correctivas.

6
Este fue el numeral corregido, pues en la versión inicial el numeral 10 aparecía como el literal h).
3
 e. Firmeza de la multa señalada en orden de comparendo. No objetada, una vez
vencidos los cinco (5) días posteriores a la expedición de la orden, la multa
queda en firme, pudiéndose iniciar el cobro coactivo, entendiéndose que pierde
los beneficios de reducción del valor de la misma establecidos en el artículo 180
de la Ley 1801 de 2016.

f.Pérdida de beneficios. Cuando se objete la multa general señalada por el

uniformado en la orden de comparendo, se pierde el derecho a los descuentos
por pronto pago.

g. Cumplimiento de participación en programa comunitario o actividad pedagógica

de convivencia y validez de certificados. La participación en programa
comunitario o actividad pedagógica de convivencia se podrá realizar en
municipios o distritos diferentes a la ocurrencia de los comportamientos
contrarios a la convivencia. Los certificados expedidos tendrán validez en todo el
territorio nacional.

h. Control para el cumplimiento de medidas correctivas a extranjeros. Los

funcionarios que realizan controles migratorios, verificarán el cumplimiento de
las medidas correctivas impuestas y ejecutoriadas a ciudadanos extranjeros; en
caso de incumplimiento, informarán a la autoridad competente sobre el nuevo
ingreso del infractor para que se obligue a su cumplimiento, so pena de incurrir
en permanencia irregular y ser objeto de las medidas administrativas
migratorias sancionatorias a que hubiere lugar.

i. Incremento del valor de la multa general. Cuando se incurra en un comportamiento

contrario a la convivencia y se pueda evidenciar el incumplimiento por parte de
la misma persona en el pago de alguna multa general anterior por
comportamiento contrario a la convivencia y que haya sido reportada al boletín
de deudores morosos de la Contaduría General de la Nación, sin que haya sido
pagada, la nueva medida se incrementará en un 50% del valor de la segunda
medida.

j. Reiteración del mismo comportamiento contrario a la convivencia. La reiteración

de un comportamiento contrario a la convivencia cuya medida corresponda a
multa, dentro del año siguiente a la firmeza de la primera medida, dará lugar a
que su valor se aumente en un 75%, sin perjuicio de las disposiciones contenidas
en el artículo 36 de esta ley. Quien reitere después de un año en un
comportamiento contrario a la convivencia, la multa general que se le imponga
deberá ser incrementada en un cincuenta por ciento (50%).”7

B. La demanda

2. Los actores sostuvieron que las normas contenidas en el artículo 43 de la Ley

2197 de 2022 y en los literales b, c, e y f del artículo 223A adicionado por el
artículo 47 ibidem, son incompatibles con lo establecido en los artículos 13,16, 25,
29, 31, 40, 100 y 333 de la Constitución Política. Por ello, solicitan que se declare
su inexequibilidad.

7
Este fue el literal corregido, pues en la versión inicial aparecía como el literal h).
4
3. Cargos contra el artículo 43. En general, los demandantes señalaron que
este artículo, al establecer que el no pago de multas, luego de 6 meses de su
imposición y con sus correspondientes intereses, desconoce el derecho político de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Artículo 40, numeral 7), y en
particular a ser nombrado o ascendido en carrera administrativa (Art. 125), ingresar
a las escuelas de formación de las Fuerza Pública e inscribirse en concursos de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Esto, a su juicio, desborda la competencia
del legislador para regular excepciones para el acceso o desempeño a cargos
públicos (que solo se refiere a doble nacionalidad), pues resulta desproporcionado
que el no pago de una multa, derivada de un proceso preventivo y que no tiene
carácter sancionatorio,8 limite este derecho fundamental.

4. Afirmaron que para este tipo de medidas correctivas, multa general, impedir
el acceso a un cargo público, como derecho fundamental, no ser ascendido ni
participar en esos concursos “(…) no se compadece con el carácter disuasorio,
para educar, proteger o restablecer la convivencia ciudadana, y afecta dicho
derecho fundamental de manera excesiva y desproporcionada.”9 En palabras de los
accionantes:

“…una de las formas Constitucionales y legales para acceder a cargos públicos es ser
nombrado o ascendido en carrera administrativa, ver artículo 125 de la Constitución
Política. Para el ingreso a la administración pública, el ciudadano tiene que inscribirse
previamente en los concursos que adelante la Comisión Nacional de Servicio Civil. Con la
norma demandada, por el solo hecho de no cancelar una multa y sus intereses, el
legislador coarta ese derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, siendo
evidente la violación de la norma Constitucional artículo 40 numeral 7.”10

5. Así mismo consideraron que conforme al artículo 24 de la Constitución todos

los colombianos tienen derecho de circular libremente por el territorio nacional,
pero al impedir realizar trámites en las oficinas de tránsito, se le impide al
ciudadano el libre tránsito por medio de vehículos automotores. Si un ciudadano no
paga la multa, generada en un conflicto de convivencia ciudadana, no podrá
realizar el trámite para obtener su licencia de conducción, bien de motocicleta o
automóvil, o no podrá renovarla, lo cual le impedirá circular por sus propios
medios motorizados en el territorio nacional. Igualmente, resaltaron que esta
limitación afecta el derecho al trabajo de las personas (Artículo 25) porque si el
ciudadano utiliza una moto o un vehículo, no solamente como medio de transporte,
sino como un medio de trabajo y de subsistencia, como sucede con los taxistas. Por
otra parte, impedir el ingreso a las escuelas de formación de la Fuerza Pública viola
el libre desarrollo de la personalidad (Artículo 16), al tiempo que viola el
pluralismo y la diversidad, la autonomía del individuo y la opción de vida, lo cual
va en contravía del postulado del Estado Social de Derecho, en virtud del cual el
Estado debe brindar las condiciones para su ejercicio y respetar esa libre
determinación. Bajo la misma consideración, argumentaron que la limitación de
8
Para el efecto citan el artículo 172 de la Ley 1801 de 2016.
9
Folio 4 de la demanda disponible en la página institucional de la Corte.
10
Demanda. P. 8.
5
obtener o renovar el permiso de portar armas, por el simple hecho de no pagar las
multas desconoce también el libre desarrollo de la personalidad y como medio de
defensa personal.

6. Adujeron que no permitir celebrar o renovar contratos con el Estado, también

desconoce el derecho constitucional de acceso a la administración pública, por
cuanto ello no se deriva únicamente de la carrera administrativa, sino de cualquier
forma de vinculación con el Estado, además de afectar la subsistencia de la persona
cuando no se tiene trabajo en el sector privado y su única alternativa en el sector
público. Añadieron que cuando se prohíbe renovar el registro mercantil, se afecta el
artículo 333 de la Constitución, según el cual la actividad económica y la iniciativa
privada son libres, dentro de los límites de la ley, pero al contemplar esa limitación
y prohibición por normas de convivencia ciudadana, que deberían ser de carácter
preventivo, se constituye en una limitación arbitraria, exagerada y desproporcional
a la libre empresa. Si no se puede renovar la matrícula mercantil, no se puede
ejercer la actividad comercial.

7. Igualmente, consideraron que impedir acceder al mecanismo temporal de

regularización que defina el Gobierno Nacional desconoce el derecho a la igualdad
(Artículos 13 y 100) porque discrimina a la persona por su nacionalidad, por su
origen, no obstante que los extranjeros disfrutan en Colombia de los mismos
derechos que los nacionales. Finalmente, argumentaron que la imposibilidad de
acceder a la conmutación de la multa tipo 1 y 2 por asistencia a programa
comunitario, implica un trato desigual, pues todas las personas deben acceder a esta
conmutación.

8. Cargos contra el artículo 47. Los accionantes afirmaron que el artículo 47,
que adicionó el artículo 223A de la Ley 1801 de 2016, relativo al procedimiento a
seguir para imponer las multas por infracción al Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana, en adelante CNSC,11 es inconstitucional por las siguientes
razones:

9. La regla en virtud de la cual no podrá iniciarse el proceso verbal abreviado

porque se pierde la oportunidad de conmutar la multa (literal b), la aceptación ficta
de responsabilidad si el infractor cancela el valor de la multa o decide cambiar el
pago de las multas tipo 1 y 2 (literal c) y la firmeza de la multa luego del plazo
establecido (literal e) desconocen el derecho al debido proceso y en particular el
debido proceso administrativo, previsto en el artículo 29 de la Constitución y el
artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

10. En concreto, adujeron que ficta de responsabilidad y presunción de firmeza

de la multa, afecta las normas constitucionales del debido proceso, porque: 1.
Omite la realización de una audiencia pública, como lo preceptúa el artículo 223 de
11
Esto sin perjuicio del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, que regula el procedimiento verbal abreviado, aplicable
a los comportamientos contrarios a la convivencia de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las
autoridades especiales de Policía.
6
la Ley 1801 de 2016; 2. Impide al ciudadano presentar, aportar y controvertir
pruebas en dicha audiencia pública; 3. No se le permite impugnar la multa ante el
inspector de policía, quien tiene facultad legal para imponerla; 4. Se permite
imponer y tasar una multa, derivada de un comparendo, que en síntesis es la orden
para que el ciudadano comparezca ante una autoridad de policía, en este caso de
multas generales ante el inspector de policía; 5. Faculta, sin autorización legal, para
que el personal uniformado que expide el comparendo y que señala la multa (pero
no la impone), la aplique por esa presunción de firmeza. Se genera una multa por el
comparendo, pero sin que el ciudadano pueda expresar opiniones, porque la norma
prohíbe realizar el proceso verbal abreviado de competencia del inspector de
policía; 6. Afecta el derecho constitucional previsto en el artículo 31, porque la
providencia policiva que emana del inspector de policía que impone y cuantifica
una multa, por ser de carácter jurisdiccional, al presumirse la firmeza de la multa
que se señala en el comparendo, no se le permite apelarla; 7. La firmeza de una
multa que indica un comparendo pero no impuesta legalmente por la autoridad de
policía, lesiona la presunción de inocencia que contempla el artículo 29 superior.

11. Por último, explicaron que la firmeza de la multa, por no objetarse en el

término legal, contradice el carácter preventivo de las normas de policía (establecido
en el propio código), pues esta no se impuso por autoridad competente y es
consecuencia de la violación del debido proceso. Por las mismas razones, aducen
que la firmeza de la multa implica una sanción pecuniaria, que modifica justamente
el carácter no sancionatorio de las medidas correctivas.

12. Inadmisión de la demanda. Mediante auto del 21 de febrero de 2022, se

inadmitió la demanda. En relación con los cargos contra el artículo 43, se expuso
que los demandantes no consideraron decisiones previas de la Corte sobre este
artículo y que los cargos contra los restantes numerales, sobre los que no existe
pronunciamiento, no cumplían los mínimos argumentativos para estructurar el
concepto de violación.

13. En efecto, el citado Auto advirtió que el legislador adicionó el artículo 183
del Código Nacional de Seguridad y Convivencia -en adelante CNSC-, y que la
Corte se pronunció sobre varios numerales que se reproducen en la disposición
acusada. En efecto, recordó que en las Sentencias C-054 de 2019 y C-093 de 2020,
la Corte se pronunció sobre el numeral 2 (prohibición de ser nombrado o ascendido
en cargo público) y sobre los numerales 4 y 5 (renovar el registro mercantil y
contratar o renovar contratos con el Estado) y concluyó que estas prohibiciones son
compatibles con la Constitución, razón por la cual existía, prima facie, cosa juzgada
constitucional material. Además, en la Sentencia C-142 de 2020, la Sala encontró
compatible con la Constitución el deber de toda persona de pagar las multas, sin
perjuicio de su condición económica y social, por lo que no se podía alegar que se
tratara de una medida desproporcionada.

14. También se indicó que las consideraciones de la Sentencia C-093 de 2020

deben tenerse en cuenta para efectos de analizar la limitación de inscribirse en
7
concursos administrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues, aunque
se trata de un contenido normativo nuevo, la Corte se ocupó de juzgar la
compatibilidad con la Constitución de la restricción para ser nombrado en cargos de
carrera por el no pago oportuno de las multas.

15. Sobre los demás numerales, el Auto encontró que el cargo contra la
restricción para adelantar trámites en las oficinas de tránsito y transporte carecía de
los requisitos de pertinencia y especificidad, pues no limita la libertad de
locomoción. En lo relativo a la limitación para entrar a formar parte de las escuelas
de formación de la Fuerza Pública y renovar el porte de armas, se encontró que el
cargo por violación del libre desarrollo de la personalidad no cumplía con los
requisitos de pertinencia y especificidad porque se construyó al margen de
considerar que este derecho está limitado por el orden jurídico. Finalmente, sobre la
restricción de acceder al mecanismo de regularización que expida el Gobierno
Nacional por desconocimiento de la igualdad, se advirtió que el cargo se estructuró
a partir de considerar que el legislador utilizó un criterio sospechoso, pero sin
cumplir las exigencias mínimas de un cargo por violación de esta garantía.

16. Sobre los cargos formulados contra el artículo 47 que adicionó el artículo
223A, se observó que el ataque contra cuatro literales de esta disposición tenía un
núcleo argumentativo común: que desconoce el debido proceso y el principio de
doble instancia el hecho de que la disposición acusada contenga una regla según la
cual el proceso verbal no se iniciará cuando no se objete el comparendo en los tres
días hábiles siguientes, la aceptación ficta de responsabilidad, la firmeza de la
multa y la pérdida de beneficios, desconocen el debido proceso y el principio de la
doble instancia. Este argumento, se dijo en el Auto, partía de considerar que los
literales demandados del artículo 47 de la Ley 2197 de 2021 anulan o desconocen
por completo el artículo 223 del CNSC, en el cual se regula un proceso verbal
abreviado a cargo de los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades
especiales de policía y sus diferentes etapas, sin tener en cuenta que la disposición
acusada establece expresamente que sus reglas se aplican “sin perjuicio del
procedimiento del artículo 223” por lo que el cargo carecía de los requisitos de
certeza, especificidad y pertinencia. Bajo esta consideración general, se analizaron
cada uno de los numerales acusados, para concluir que la falta de los requisitos
mínimos se acentuaba en la argumentación particular propuesta en la demanda.

17. El 28 de febrero de 2022, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto
que inadmitió la demanda, los accionantes presentaron la correspondiente
corrección. Manifestaron que desistían de la demanda presentada el 31 de enero de
2022 y que procedían a reformularla y a subsanarla. Concretamente, redefinieron
el objeto del reproche y precisaron que la demanda se dirigía contra el inciso
primero del artículo 43 y sus numerales 2 y 6 y contra los literales b) y e) del
artículo 47, por violación de los artículos 13, 16, 25 y 40 de la Constitución
Política.

8
18. El Magistrado sustanciador consideró que el escrito de subsanación debía
tenerse como tal, pues la figura del desistimiento no es aplicable a los procesos que
se inician por una demanda en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.12

19. Corrección de los cargos contra el artículo 43. Los demandantes

argumentaron que si bien en la Sentencia C-093 de 2020, la Corte juzgó el numeral
2 del artículo 43, y lo declaró exequible, lo hizo con fundamento en el artículo 125
de la Constitución, sin contrastarlo con el artículo 40. En particular, afirmaron que:

“[e]n la precitada sentencia se hizo referencia a la interpretación del mérito contenida en

el artículo 125 superior, al vulnerar el principio del mérito, la corte hizo un análisis sobre
los empleos de carrera, el sistema del mérito, la facultad del legislador al diferenciar un
régimen general de carrera con uno específico (…). Se agregó por parte de la honorable
Corte que el mérito no solamente comprende aspectos de capacidad técnica o profesional
sino también los principios de la función pública a los que alude el artículo 209 superior y
que por ello el legislador puede restringir el acceso a personas sancionadas penal,
disciplinaria o fiscalmente, siempre que sean proporcionales. // Como se observa, no existe
como se anuncia en el auto de su despacho, prima facie, la cosa juzgada constitucional,
por ser el artículo señalado en la demanda ciudadana que originó la sentencia C 093 de
2020 el artículo 125, mientras que en esta es el artículo 40 superior.(…) Reiteramos, en las
sentencias anteriores se mencionó como referencia el artículo 125 para no retirar del
ordenamiento el numeral 2 artículo 183 (sic) de la Ley 1801 de 2016, pero sin analizar de
fondo el artículo 40 como derecho fundamental. El legislador en efecto tiene un amplio
margen de configuración legislativa, pero sin desconocer el derecho fundamental ya
comentado de acceso a los cargos públicos.”13

20. Para subsanar la demanda, los demandantes adujeron que los numerales 2 y
6 del artículo 43 desconocen el artículo 40.7 de la Constitución. Reiteraron que el
artículo 40 permite restricciones por vía de la nacionalidad, pero la limitación
prevista en el artículo demandado es desproporcionada, y “lesiona de manera
grave el derecho fundamental de acceso a la administración pública”. En opinión
de los accionantes, “no es proporcional establecer por parte del legislador, una
sanción tan drástica, por el simple hecho de no cancelar una multa por posible
infracción a una norma de convivencia ciudadana”14.

21. Así mismo, los actores insistieron en el cargo formulado por violación del
artículo 13 de la Constitución, en particular por el mandato de protección a las
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en
condición de vulnerabilidad. Se opusieron al argumento según el cual la limitación
para el acceso a cargos públicos es temporal y superable al momento de pagar la
multa. Para el efecto, afirmaron que existen personas en una situación económica
que no es normal y no se considera a las personas de estratos 1 y 2, implicados en
su mayoría en los comportamientos regulados en el artículo 35 de la Ley 1801 de
2016. Reiteraron que el argumento dado por la Corte en la Sentencia C-093 de
2020, según el cual estar en mora es una condición y no una inhabilidad, permite
12
Supra 16.
13
Corrección de la demanda. P 5.
14
Ídem. P 6.
9
perpetuar la desigualdad, dado que incluso las personas piden prestado para pagar
el PIN de los concursos y que la posibilidad de pagar la multa es un supuesto
irreal, que es propio de personas que están detrás de un escritorio, que no conocen
la realidad y que tienen empleo. Sugieren que el fin perseguido por la norma podría
armonizarse con el mandato de protección especial a personas vulnerables si la
Corte señala que las consecuencias del impago de las multas no se aplican a las
personas que habitan los estratos 1 y 2.

22. Sobre el numeral 6, además de reiterar la violación del artículo 40-7, los
demandantes expusieron que la norma crea una especie de inhabilidad que
imposibilita al ciudadano porque de entrada se le excluye de la posibilidad de
participar en el concurso. En sus palabras, “en la sentencia C 093 de 2020 se
indicaba que si una persona participaba en el proceso meritocrático y estaba en
lista de elegibles, bien podía pagar la multa y con ello se superaba la condición y
limitante. Pero en el evento señalado del numeral 6 artículo 183 de la Ley 1801 de
2016, en la práctica se le inhabilita, porque no puede participar en los concursos
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, es decir de entrada se le excluye al
primer paso, y del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos.” 15
Añadieron que la norma no se compadece con el carácter disuasorio de las medidas
correctivas, y sí afecta de manera excesiva y desproporcionada el derecho de
acceso a cargos públicos por cuando impide el acceso a los cargos, e incluso la
participación en una etapa inicial del concurso de méritos.16

23. Corrección de los cargos contra el artículo 47. En lo relativo a la

corrección de los cargos contra el artículo 47, los accionantes solo acusaron los
literales b) (término perentorio para objetar la orden de comparendo) y e) (firmeza
de la multa). En esencia reiteraron que los enunciados acusados: (i) omiten la
realización de una audiencia pública; impiden al ciudadano presentar, aportar y
controvertir pruebas; (ii) no se permite impugnar la multa ante el inspector de
policía; (iii) se permite imponer y tasar la multa derivada de un comparendo; y (iv)
la presunción de firmeza de la multa faculta al personal uniformado para
imponerlas, aún cuando solo el inspector de policía tiene competencia para el
efecto.

24. También reiteraron que la persona puede acogerse al descuento de ley y

paralelamente a la audiencia pública del proceso verbal abreviado. Además,
sostuvieron, al igual que en la demanda inicial, que el proceso verbal “ya no
existe” y citaron in extenso los fundamentos de la Sentencia T-590 de 2017, sobre
funciones jurisdiccionales ejercidas por autoridades administrativas y la aplicación
del derecho al debido proceso.

25. Auto mixto de admisión y de rechazo. Mediante Auto del 15 de marzo de

2022, se decidió admitir la demanda contra el inciso primero y los numerales 2 y 6
del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, por el cargo por violación del artículo 40 de
15
Ídem. P 8
16
Ídem
10
la Constitución Política. Así mismo, se rechazó la demanda contra los numerales 1,
8, 3, 5, 9, y 10 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, por la violación de los
artículos 13, 16, 24, 29, 25, 40, y contra los literales c y f por violación de los
artículos 29, 8 de la CADH y 31 de la Constitución Política, porque los
demandantes no presentaron argumentos para corregir la demanda. Además, se
rechazó la demanda contra los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de
2022, por la violación del artículo 13 de la Constitución , y contra los literales b) y
e) del artículo 47, por la violación de los artículos 29 y 8 de la CADH.

26. El Auto constató, prima facie, y en aplicación del principio pro actione que
en la Sentencia C-093 de 2020 la Corte solo juzgó la compatibilidad con la
Constitución de la limitación para ser nombrado o ascendido en cargo público
respecto de los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción previstos
en el artículo 125, pero no analizó la constitucionalidad de la limitación en relación
con otros tipos de servidores como los de elección popular y los trabajadores
oficiales, que también aparecen en esta disposición constitucional. Tampoco juzgó
su aplicación respecto de otras formas de provisión de empleo por nombramiento
(encargo o nombramiento provisional). Por otra parte, y también a primera vista, la
Corte solo estableció una relación entre el artículo 40 (parámetro invocado por los
accionantes) y el artículo 125, que solo sirvió para analizar la limitación para ser
nombrado o ascendido en cargos de carrera administrativa, pero no se extendió a
otras categorías de empleo o formas de nombramiento. Por estas razones decidió
admitir el cargo.

27. El Auto constató que el numeral 6 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016,
modificado por el artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, establece que el no pago de
las multas impide inscribirse a concursos administrados por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, cuestión que no había sido juzgada la Corte pues se trata de un
contenido normativo nuevo, por lo que decidió admitir el cargo.

28. Además, se reiteró que el cargo formulado por violación del principio de
igualdad no cumplía la carga argumentativa especial necesaria para suscitar un
juicio de constitucionalidad por violación del artículo 13 de la Constitución
Política. En el auto se señaló que el cargo se estructuraba sobre argumentos que no
son de naturaleza constitucional, como el relacionado con la descalificación de las
personas que afirman que la limitación se supera al pagar la multa -que están en un
escritorio y que no conocen la realidad-; el fallo sobre el delito de aborto (que no
tiene ninguna relación con este caso); y, consideraciones que no tienen sustento
empírico (la tasa de desempleo y la afirmación según la cual las personas de los
estratos 1 y 2 a las que más multas se le imponen por violar las relaciones entre las
autoridades y las personas).

29. Adicionalmente, los demandantes no explicaron por qué sobre el deber

general de pagar las multas no existe cosa juzgada.17 En el auto que inadmitió la
demanda se dijo que la Corte, en la Sentencia C-142 de 2020, declaró la
17
Supra 12.
11
exequibilidad de las disposiciones acusadas con fundamento en un cargo por
violación de la igualdad, que es el parámetro que propusieron los demandantes en
la corrección. La Sala concluyó, en síntesis, que, aunque la norma trata a todos los
destinatarios de la misma manera, pues no tiene en cuenta la capacidad económica
de las personas a las que se imponen las multas, este trato paritario tiene
justificación constitucional.

30. Por otro lado, en la corrección de los cargos propuestos contra el artículo 47
los accionantes mantuvieron los mismos argumentos que se plantearon
originalmente contra los literales b) y e) del artículo en comento. En consecuencia,
se concluyó que los actores no corrigieron la demanda en los términos indicados en
el Auto proferido el 21 de febrero de 2022. En particular, se señaló que persistía la
falta de certeza en la lectura de la norma para construir los cargos, por lo que
dispuso su rechazo.

31. El auto mixto se notificó por medio del estado No. 039 de 2002 del 17 de
marzo de 2022, según da cuenta la constancia secretarial correspondiente. 18 Así
mismo, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que no se
interpuso recurso de súplica contra los cargos que fueron objeto de rechazo.19

32. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la

Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver los
cargos que fueron admitidos de la demanda citada en la referencia.

La presunta vulneración del derecho fundamental a acceder a cargos públicos

(artículo 40-7 de la Constitución Política). Único cargo admitido

33. Los accionantes consideran que el inciso primero y los numerales 2 y 4 del
artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801 de
2016, que establecen una limitación para ser nombrado o ascendido en cargo
público y la restricción para inscribirse en concursos que apertura la Comisión
Nacional del Servicio Civil, respectivamente, transgreden el derecho fundamental a
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el numeral 7
del artículo 40 de la Constitución.

34. En primer lugar, los demandantes sostienen que no existe cosa juzgada
constitucional respecto de la Sentencia C-093 de 2020, que declaró exequible el
numeral 2 del artículo 183 del CNSC, y que dispone que si luego de seis meses de
la imposición de una multa esta no ha sido pagada con sus correspondientes
intereses, la persona no puede ser nombrada o ascendida en cargo público. Señalan
que “[e]n la precitada sentencia se hizo referencia a la interpretación del mérito
contenida en el artículo 125 superior, al vulnerar el principio del mérito, la corte
(sic) hizo un análisis sobre los empleos de carrera, el sistema de mérito, la
18
Disponible en la página institucional de la Corte: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?
id=41147
19
Según da cuenta la constancia secretarial respectiva, disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=41445
12
facultad del legislador al diferenciar un régimen general de carrera con uno
específico (Fuerza pública, policía, rama judicial), que el mérito es la piedra
angular de este principio de ingreso a la administración púbica, y que el
legislador puede establecer límites basados en la moralidad pública y
administrativa.”20 Explican que “(…) en las sentencias anteriores se mencionó
como referencia el artículo 125 para no retirar del ordenamiento el numeral 2 del
artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, pero sin analizar a fondo el artículo 40 como
derecho fundamental,”21 así como tampoco se analizó su núcleo esencial.22

35. En segundo lugar, y para sustentar el cargo, explican que el legislador tiene
amplia facultad de configuración para establecer restricciones, pero debe respetar el
contenido de este derecho fundamental, que implica que “(…) todas las personas y
ciudadanos tenemos derecho a la conformación, ejercicio, y control del poder
político, y entre esos derechos se encuentra el de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos (numeral 7), salvo los colombianos por nacimiento o
por adopción con doble nacionalidad.”

36. Recuerdan que una de las formas de acceso a los cargos públicos es la carrera
administrativa, para lo cual el ciudadano tiene que inscribirse los concursos que
adelante la Comisión Nacional del Servicio Civil. Advierten que “[e]s cierto que el
numeral 7 del artículo 40 de la Constitución señala que la Ley reglamentará la
excepción respecto del ingreso o acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos de los que tengan doble nacionalidad, pero la norma demandada, por el
simple hecho de no cancelar una multa, originada en un proceso policivo, que
según las voces del artículo 1801 de 2016 (sic) son normas de carácter preventivo,
lesiona de manera grave el derecho fundamental de acceso a la administración
pública, no es proporcional establecer por parte del legislador una sanción tan
drástica, por el simple hecho de no cancelar una multa por posible infracción a
una norma de convivencia.”23

37. Sobre el numeral 6, precisan que “[i]ncluso en la Sentencia C-093 de 2020

se indicaba que si una persona participaba en el proceso meritocrático y estaba en
la lista de elegibles, bien podía pagar la multa y con ello se superaba la condición
y limitante. Pero en el evento señalado en el numeral 6 artículo 183 de la Ley 1801
de 2016, en la práctica se le inhabilita, porque no puede participar en los
concursos de la Comisión Nacional del Servicio Civil, es decir de entrada se le
excluye del primer paso, y del derecho fundamental de acceso a cargos públicos.”24
Por lo anterior, consideran que el carácter preventivo de las normas de policía

20
Folio 5 del escrito de corrección de la demanda en PDF.
21
Ibidem.
22
Sobre el particular expresan que en la Sentencia C-093 de 2020 “no se realizó un análisis de fondo sobre el núcleo
esencial contenido en el artículo 40 de la Constitución Política y por ello no puede predicarse que exista cosa
juzgada constitucional. En la precitada sentencia se hizo referencia a la interpretación del mérito contenida en el
artículo 125 superior, al vulnerar el principio del mérito, la corte hizo un análisis de los empleos de carrera general
con uno específico.” Folio 4.
23
Folio 6, Ibidem.
24
Folio 8, Ibidem.
13
queda “completamente desconocida” por la imposición de una sanción
“completamente drástica y desproporcionada.25

38. Por estas razones, los demandantes solicitan que se declare la inexequibilidad
de los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el
artículo 183 de la Ley 1801 de 2016.

C. Intervenciones

39. El 29 de marzo de 2022, se fijó en lista el proceso y se desfijó el 18 de abril

siguiente.26 Dentro del término de fijación en lista, la Corte Constitucional recibió 6
intervenciones. El Departamento Administrativo de la Función Pública, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa y la Defensoría del
Pueblo, solicitaron la declaratoria de exequibilidad del inciso primero y de los
numerales 2 y 6 del artículo 43. Por su parte, la Universidad Pontifica Bolivariana y
la Universidad Libre solicitaron la declaratoria exequibilidad del numeral 2 y la
inexequibilidad del numeral 6 de la disposición parcialmente acusada. A
continuación, se resumen los argumentos propuestos por los intervinientes:27

a) Intervenciones que solicitan la exequibilidad del inciso primero y de los

numerales 2 y 6 del artículo 43

i) Departamento Administrativo de la Función Pública

40. El 8 de abril de 2022, el Director Jurídico del Departamento Administrativo

de la Función Pública solicitó la declaratoria de exequibilidad del inciso primero y
de los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022.

41. De manera preliminar, el interviniente resume los cargos presentados

inicialmente, el contenido del auto de inadmisión y del auto mixto, para luego
pronunciarse solo respecto del cargo admitido. El argumento central de la defensa
consiste en sostener que, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución, el
legislador tiene amplia facultad de configuración normativa para determinar las
condiciones para el acceso a cargos públicos y, en particular, la determinación de
un régimen de inhabilidades e incompatibilidades que limitan este derecho
fundamental. Sobre el particular se afirma que “(…) el legislador atendiendo a los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad puede precisar las inhabilidades y
prohibiciones originadas de una infracción, que en el presente caso, surgen por el
incumplimiento de un deber legal, sin que ello implique una vulneración a las
disposiciones constitucionales.”28
25
Ibidem.
26
Según da cuenta el documento respectivo disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/fijaciones/29%20DE%20MARZO%20DE
%202022%20FIJACIONES%20EN%20LISTA.pdf
27
En este acápite se citan fragmentos de las intervenciones disponibles en la página institucional de la Corte en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?
proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2022-07-06&todos=%25&palabra=14670
28
Folio 5 del texto de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte Constitucional.
14
42. Cita apartes de la Sentencia C-825 de 2004, sobre la competencia general del
legislador para restringir los derechos fundamentales, así como apartes de la
Sentencia C-142 de 2020, sobre el principio de proporcionalidad y la facultad del
legislador para restringir los derechos fundamentales. A partir de estas citas
concluye que la Constitución permite que el legislador limite el derecho
fundamental a acceder a cargos públicos porque este no es absoluto, pero las
restricciones deben ser razonables y proporcionadas. Además, con fundamento en
el interés general, el legislador tiene competencia para establecer requisitos que no
tienen relación con la aptitud para desempeñar el cargo.

43. Al aplicar estos criterios al caso concreto concluye que “(…) podemos
observar que contrario a lo manifestado por los demandantes, el inciso primero y
los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, no infringen lo
dispuesto en el artículo 40.7 de la Constitución Política, toda vez que las
consecuencias impuestas por el legislador por el no pago de multas, buscan
garantizar el cumplimiento de obligaciones pecuniarias a favor del Estado, razón
por la cual, no desbordan los límites del ordenamiento constitucional. Así mismo,
debemos tener en cuenta que este H. Tribunal ha manifestado en diferentes
pronunciamientos que las multas son restricciones temporales, toda vez que
terminan con el pago de la multa (Sentencias C-054 de 2019 y C-093 de 2020),
como lo reconocieron los demandantes. En este orden de ideas, debemos afirmar
que la medida acusada de inconstitucional, es proporcional e idónea para
alcanzar el fin propuesto, a saber, asegurar el pago de las multas ocasionadas por
el desacato o comportamiento contrario a la convivencia, y no restringe de manera
definitiva el derecho fundamental al acceso a la administración pública.”29 De
acuerdo con lo anterior, sostiene que la medida es razonable y proporcionada
porque el “(…) fin previsto por el legislador es en ultimas coaccionar o persuadir
al infractor o contraventor al pago de la multa que le fuere impuesta, por infringir
la convivencia pacifica.”

44. Luego de presentar estos argumentos, el interviniente señala que los

argumentos que sustentan los cargos no son pertinentes, pues obedecen a
consideraciones generales que no explican cómo las disposiciones acusadas
desconocen la Constitución. Argumenta que “[e]n conclusión no se cumple con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues si bien hay un despliegue de
la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se considera que la
disposición acusada es contraria a la Carta Política, es decir, que se desarrolla un
enunciativo normativo, más sin embargo (sic) no se concretan de manera
razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo algunas sentencias de
la Corte Constitucional afines a las normas vulneradas.”30 Para sustentar este
argumento cita apartes de las Sentencias C-297 de 1999 y C-128 de 2019 y

29
Folio 8, ibidem.
30
Folio 11, ibidem.
15
concluye que los cargos son infundados y que las normas acusadas no desconocen
la Constitución.

ii) Ministerio de Justicia y del Derecho

45. El 18 de abril de 2022, el Director de Desarrollo del Derecho y del

Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia intervino para solicitar la
exequibilidad del inciso primero y de los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley
2197 de 2022.

46. El interviniente precisa que el empleo público no es un derecho, sino un

conjunto de funciones y responsabilidades para el cumplimiento de los fines del
Estado, de acuerdo con la definición propuesta en la Ley 909 de 2004. De lo
anterior, advierte que “(…) el acceso y los requisitos para ingresar y ascender a
la función pública, puedan ser definidos por el legislador, quien además de
valorar el mérito como factor principal de acceso, también está en la posibilidad
de definir otros requisitos respecto de los particulares que quieran acceder a estos
empleos en el marco de concursos o que estando en carrera puedan ascender en
ella.”31 Esto incluye, a juicio del interviniente, fijar requisitos relacionados con la
moralidad pública.

47. Sobre los enunciados acusados, considera que contienen un requisito para
ejercer un cargo público y se explican en la existencia de una obligación clara,
expresa y exigible por el incumplimiento de una norma de convivencia. En este
marco, las medidas son proporcionales porque la restricción termina con el pago y
se origina solo en el evento en que el infractor no paga. Se trata de una medida
idónea porque no solo es útil para lograr el pago, sino para asegurar que la persona
cumpla con todas sus obligaciones legales. En su opinión, las medidas no afectan el
núcleo esencial del derecho a ejercer cargos o funciones públicas,”(…) pues para
acceder a desempeñar funciones y cargos públicos, el legislador puede establecer
otros requisitos distintos al mérito, pero relacionados con la idoneidad moral de la
persona, siempre y cuando estos requisitos sean proporcionales, como en este
caso, y no impidan indefinidamente la posibilidad de acceder a los mismos.” 32 En
opinión del interviniente, la medida es proporcionada porque la condición
habilitante depende de la misma persona para continuar con el proceso para ejercer
funciones públicas y tiene sustento en la moralidad pública.

48. Advierte que la regla de ascenso, prevista en el numeral 2, y la prohibición

de inscripción, prevista en el numeral 6, se refieren solo a los cargos de carrera;
mientras que la prohibición de ser nombrado, prevista también en el numeral 2, se
aplica a los cargos de carrera y a los de libre nombramiento y remoción, pero
advierte que el legislador tiene competencia para fijar requisitos en ambos grupos
de empleos. Precisa que la prohibición, en todo caso, no es aplicable a los
servidores de elección popular, pues no se les aplica el nombramiento o el ascenso
31
Folio 3 de la intervención en formato PDF, disponible en página institucional de la Corte Constitucional.
32
Folio 4, ibidem.
16
por concurso. Sin embargo, considera que la Corte debe estudiar este asunto para
determinar si la prohibición también se extiende a esta clase de servidores. Para el
caso del acceso a concursos, el interviniente aduce que el legislador está facultado
para diseñar requisitos adicionales al mérito con fundamento en los principios de la
función administrativa previstos en la Ley 909 de 2004.

49. A su juicio, “[e]xigir a un ciudadano que desea aspirar a la función

pública, que podrá ser nombrado en un cargo público o que podrá acceder a la
carrera, que cumpla con sus obligaciones de pago por el incumplimiento o la
infracción de una norma de convivencia, no resulta desproporcional, ni limita
indefinidamente su posibilidad de acceso a la función pública, pues la restricción
desaparece con el cumplimiento de la obligación. Los numerales acusados
aseguran el cumplimiento del artículo 122 constitucional que señala que “Ningún
servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”, pues los
ciudadanos y, en especial, quienes van a desempeñar un cargo público, además de
los requisitos funcionales y competenciales exigidos, deben cumplir cabalmente
con las leyes, incluidas por supuesto las de convivencia ciudadana.” 33 Por esta
razón no se desconoce el núcleo esencial del derecho a acceder a cargos públicos,
pues se trata de una restricción temporal y que se impuso de acuerdo al debido
proceso en el marco del proceso de policía y que debe cumplir quien aspira al
ejercicio de la función pública.

50. Explica que la carga de cumplir los requisitos para acceder al cargo “(…)
hace parte de las condiciones para ejercer el derecho fundamental a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político y para elegir, ser elegido y
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (artículo 40, numerales 1º y
7º de la Constitución).”34 Esto explica que existan consecuencias para las personas
que no cumplan los requisitos, como la revocatoria del nombramiento, y
consecuencias para quien posesione a una persona sin los requisitos, como la
configuración de una falta disciplinaria. Finalmente cita algunas consideraciones
vertidas en la Sentencia C-032 de 2021 que, aunque se refiere a deudores
alimentarios contiene consideraciones relevantes sobre el cumplimiento de deberes
por parte de los servidores públicos.

iii) Ministerio de Defensa Nacional

51. El 18 de abril de 2022, el Director de Asuntos Legales del Ministerio de

Defensa intervino para solicitar, por una parte, que la Corte se declare inhibida para
pronunciar un fallo de fondo y, por otra parte, para que declare la exequibilidad de
los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el artículo
183 de la Ley 1801 de 2016.

52. El interviniente resume el auto mixto de admisión parcial y de rechazo, así

33
Folio 6, ibidem.
34
Ibidem.
17
como los cargos que proponen los demandantes y formula la “excepción de
ineptitud sustancial de la acción pública de inconstitucionalidad.” Sintetiza
algunas de las reglas sobre la materia de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional y concluye que la Corte debe declararse inhibida porque “[l]as
afirmaciones que obran están revestidas de impertinencia e insuficiencia, dado que
la consagración que hace las normas en los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la
ley 2197 de 2022, en lo que parece ser el “concepto de la violación” -simplemente
porque el demandante no lo especificó-, simplemente realiza una somera
indicación del artículo vulnerado, como es el artículo 40 de la Constitución.”35
Adicionalmente, se pronuncia sobre la insuficiencia argumentativa en la
construcción de un cargo por violación de la igualdad, que fue rechazado.36

53. Como segunda propuesta, el Ministerio defiende la exequibilidad de las

disposiciones acusadas. A manera de contexto, se refiere a los propósitos del CNSC
en tanto herramienta para prevenir, controlar y atacar conductas que atentan contra
la seguridad y la convivencia, así como la diferencia entre función y actividad de
policía. Además, se refiere al espacio público como un instrumento para lograr la
convivencia.37 Expone las generalidades de la Ley 2197 de 2022 y de la Ley 1801
de 2016, para resaltar que la reforma “(…) fue estructurada para brindar
herramientas que permitan al ciudadano el goce y disfrute de derechos y
libertades dentro del ámbito que establece la Constitución tanto en los principios
fundamentales como en los deberes constitucionales, aunado a ese deber de
colaboración armónica que se promulga entre las entidades del Estado, incluso
entre las ramas del poder público, sin desconocer la autonomía de las mismas.”38

54. Destaca que los comportamientos contrarios a la convivencia “(…) fueron

creados por el legislador -dada la libertad de configuración-, como una categoría
novedosa y particularmente necesaria en un Estado Social de Derecho como el
colombiano, para que las autoridades de la República puedan asegurar la
convivencia pacífica como principio esencial del Estado y en desarrollo de los
deberes ciudadanos de que trata el artículo 95 del Estatuto Superior, según el cual
“La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad
nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades.”39 Aduce que “(…) los comportamientos contrarios a la
convivencia como categoría novedosa introducida por el Congreso en su libertad
de configuración legislativa, por su naturaleza preventiva no lesionan o ponen en
peligro bienes jurídicos protegidos, luego no entrañan antijuridicidad y por eso no

35
Folio 5 de la intervención en formato PDF, disponible en la Corte Constitucional.
36
Supra 27-29.
37
Sobre el punto sostiene que: “En ese espacio público que promulga la Constitución Política en el artículo 82, y
que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del mismo, por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular, es el nodo fundamental para conservar la convivencia, en pro de garantizar
ese interés general donde deben converger los derechos y deberes de quienes habitan en Colombia.” Folio 7,
ibidem.
38
Folio 8, ibidem.
39
Folio 12, ibidem.
18
hacen parte del ius puniendi.”40

55. El interviniente reitera la definición legal de la multa y explica que el

Congreso de la República redujo a un 50% el monto a pagar por concepto de
multas generales con la expedición de la Ley 2197 de 2022, y que las multas tipo 1
y 2 pueden conmutarse por participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia, lo que evita el pago de sumas de dinero. Además,
recuerda que el pago de la multa durante los cinco días siguientes a la expedición
del comparendo, “(…) constituye un descuento por pronto pago, lo que significa
que de $133.333, pesos pagaría $66.666.”41

56. Expone las conductas a la convivencia que se cometen con mayor frecuencia
(desacatar la orden de policía; portar armas, elementos cortantes, punzantes o
semejantes en lugares abiertos al público; portar y consumir sustancias prohibidas
en el espacio público y reñir o incurrir en contravenciones violentas que pueden
derivar en agresiones físicas) y presenta un cuadro con la cantidad de multas que se
han impuesto desde el 2017 y hasta el 2022, para un total de 6.446.843; según el
cuadro 4.592.081, no han sido canceladas y corresponden a multas tipo 1, 2, 3 y 4.
Esto da cuenta de una falta de pago del 71,22% del total de las multas. Por lo
anterior, concluye que “(…) se desprende la necesidad de que el Estado cuente con
mecanismos idóneos que permitan exigir el pago de emolumentos que surgen del
mismo actuar de la persona, es decir, acá no estamos frente a impuestos generados
por situaciones de Estado, sino por comportamientos que la persona debió asumir
en concordancia con el artículo 95 de la norma superior, pero con su libre
albedrío, quiso desconocer, aunado a que no llevó a cabo ninguna actividad para
remediarlo de manera célere como una conmutación de la misma o un descuento
por pronto pago.”

57. Posteriormente describe las fases del procedimiento de policía que da lugar a
la imposición de la multa (comparendo, inicio del proceso verbal abreviado,
apelación y notificación del pago de la multa), para concluir que se trata de un
proceso reglado que se impone luego de una actuación voluntaria de la persona que
infringió una norma de convivencia. Sostiene que las consecuencias lesivas son una
medida idónea para lograr el pago de la multa y son necesarias porque cesan una
vez se paga la multa, e incluso existen mecanismos para no pagar la multa u
obtener un descuento en su pago. Además, se trata de medidas proporcionales
porque “(…) la coacción respecto del pago responde a la necesidad de lograr el
cese de conductas contrarias al orden público y al bienestar general.”42 En el
mismo sentido, advierte que el legislador puede establecer requisitos adicionales
para el ejercicio de un cargo distintos al mérito, relacionados con la idoneidad
moral de la persona y con sustento en los principios de la función administrativa.

58. Precisa que “(…) el legislador puede establecer otros requisitos distintos al
40
Ibidem.
41
Folio 14, ibidem.
42
Folio 18, ibidem.
19
mérito, pero relacionados con la idoneidad moral de la persona, siempre y cuando
estos requisitos sean proporcionales, resaltando como ejemplo exigir que una
persona no se encuentre registrada en sistemas de deudores morosos ante el
Estado, como es el caso que nos ocupa.”43 Esto porque “el derecho de acceso al
ejercicio de empleos y funciones públicas impone como carga a sus titulares, el
que reúnan las calidades y requisitos exigidos para el efecto por la Constitución o
la ley,”44 puesto que este derecho tiene importancia de cara a materializar el
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

59. Sobre los cargos de carrera argumenta que “(…) contrario a lo que afirman
los demandantes los artículos 40 y 125 constitucionales le otorgan al legislador un
amplio margen para definir las calidades, requisitos y restricciones de ingreso y
permanencia en el empleo público, por lo cual es totalmente justificable
solicitarles que para presentarse a concursos o para ser nombrados o ascendidos
se deba cumplir con el pago de las obligaciones pendientes por el incumplimiento
de una ley y sobre todo al tratarse de asuntos de convivencia ciudadana, pues todo
servidor público está llamado responder a las necesidades concretas de una
persona o de una comunidad y en este sentido debe acatar las sanciones que se
impusieron en razón a un actuar contra normas de convivencia esto hace parte de
la noción amplia de integridad que se espera del ejercicio de una función
pública.”45

60. Sobre el numeral 6, explica que“[s]i bien esta condición está dada para la
participación en concursos de mérito en donde se puede cuestionar que es posible
coartar el libre derecho a la participación, esta normativa resulta plenamente
constitucional dada la proporcionalidad en su aplicación puesto que la condición
se supera con el pago de las multas que el aspirante tenga a su cargo cumplir,
puesto que las convocatorias para la participación en concursos de méritos que
adelanta la comisión nacional del servicio civil cuentan con un cronograma de
fechas clara y previamente definidas, desde el lapso para la compra de pines,
fechas límite para postulación, fechas de presentación de pruebas, entre otras
etapas que contienen tiempos lo suficientemente amplios para que el ciudadano
aspirante pueda superar la situación temporal que predica la norma
demandada.”46

61. Adicionalmente presenta algunas consideraciones sobre la violación del

derecho al trabajo respecto de personas de estratos 1 y 2, y advierte que esta
obligación es predicable de todas las personas y que, en todo caso, los demandantes
no estructuraron adecuadamente el juicio de igualdad (término de comparación y
justificación del trato diferenciado).

62. Finalmente el interviniente cita los artículos 1 y 2 de la Constitución, así como

43
Folio 19, ibidem.
44
Folio 21, ibidem.
45
Ibidem.
46
Folio 22, ibidem.
20
el artículo 1 del CNSC y algunos apartes de las Sentencias C-054 de 2019 (sobre la
exequibilidad de las prohibiciones de renovar el registro mercantil y celebrar
contratos con el Estado), C-093 de 2020 (sobre prohibición para ser nombrado o
ascendido en cargo público) y C-032 de 2021 (que estudió el registro de deudores
alimentarios), para reiterar que el legislador puede establecer requisitos adicionales
para el cumplimiento de obligaciones con la administración de cara al acceso a
cargos públicos.

iv) Defensoría del Pueblo

63. El 18 de abril de 2022, el Defensor Delegado para los Asuntos

Constitucionales y Legales intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la 2197 de 2022.

64. Luego de transcribir la norma demandada, sintetizar los argumentos de la

demanda y plantear el problema jurídico, se ocupa del caso concreto. Explica que el
caso debe resolverse de acuerdo con el test de proporcionalidad y con fundamento
en “(…) la facultad discrecional del legislador para establecer prohibiciones para
el acceso a cargos públicos, para así determinar su constitucionalidad.”47

65. Sostiene que, de acuerdo con un análisis histórico de la Ley 2197 de 2022,
“(…) el NO pago de las multas impuestas por comportamientos contrarios a la
convivencia y seguridad ciudadana, están generando un freno en la
implementación de los programas culturales que deben adelantar las Alcaldías
Municipales y Distritales para fortalecer el ejercicio de la Convivencia
ciudadana.”48 Advierte que el artículo 180 del CNSC dispone que el 60% del
recaudo se debe destinar al fortalecimiento de la cultura ciudadana, la pedagogía y
la prevención en materia de seguridad. Reitera que el caso debe resolverse
aplicando el test de proporcionalidad y teniendo en cuenta “(…) la facultad
discrecional del legislador para establecer prohibiciones para el acceso a cargos
públicos, para así determinar su constitucionalidad.”49

66. Recuerda que la imposición de las multas en el marco de los procesos

policivos tiene como propósito disuadir al ciudadano de cometer conductas que
afecten la seguridad o la convivencia ciudadana y prevenir su comisión, razón por
la cual “(…) la restricción establecida en la norma demandada tiene como
finalidad la materialización de las sanciones impuestas como medidas correctivas
en aras de la convivencia ciudadana, espina dorsal del Estado Social de Derecho.”
Cita el artículo 183 del CNSC para resaltar que las medidas previstas tienen como
finalidad convencer al infractor de pagar la multa oportunamente, evitar que el
ciudadano incurra nuevamente en esas conductas, así como generar un efecto de
prevención general en la ciudadanía.
47
Folio 6 de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte Constitucional.
48
Folio 7, ibidem.
49
Ibidem.
21
67. Las medidas acusadas se inscriben en estas finalidades, por lo que tienen
sustento en la Constitución, pues la convivencia pacífica, la protección al medio
ambiente y la salud pública son fines importantes del Estado, por lo que “(…)
considera esta Delegada que la prohibición para ser nombrado o acceder a cargos
públicos e inscribirse a los concursos que apertura la Comisión Nacional del
Servicio Civil cuando se está́ en mora en el pago de una multa, cumple con el
criterio de necesidad y finalidad de la restricción al derecho fundamental a
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos como componente del
Derecho a la participación en política.”50 Así mismo considera que las medidas
son razonables y proporcionadas para perseguir estos fines, pues“(…) el Legislador
en su amplia potestad discrecional, pudo incluso establecer sanciones más
drásticas, por ejemplo: la inhabilidad, la prohibición absoluta para el acceso al
servicio público o un plazo posterior al pago de la multa para mantener la
prohibición.”51

68. Explica que el legislador puede definir las condiciones del mérito para cada
uno de los cargos, lo que incluye fijar requisitos de capacidad e idoneidad, de
acuerdo con el principio de moralidad pública. “Es así como, el legislador al
establecer una restricción condicionada y temporal al derecho a acceder a cargos
públicos en aras de proteger la moral pública y administrativa, estableciendo la
idoneidad en los factores objetivos y subjetivos de quienes aspiren a los cargos
públicos, es proporcional, teniendo en cuenta que la prohibición establecida en los
numerales 2° y 7° del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 no es absoluta, pues la
misma limita mientras el deudor no se ponga al día y; la limitante establecida en
la prohibición de la norma demandada desarrolla el principio constitucional de
moralidad, ”52 para lo que cita apartes de las sentencias C-084 de 2018 y C-193 de
2016.

69. Por último, la Defensoría considera importante resaltar que en la Sentencia

C-093 de 2020 se analizó una situación jurídica diferente, pues el parámetro que se
utilizó fue el artículo 123 (sic), mientras que en este caso se trata de una demanda
por violación del artículo 40 de la Constitución. Sin embargo, precisa que “(…)
existe una relación natural entre el enunciado del numeral 7 del artículo 40 que
tiene unos principios que se encuentran establecidos en el 123, la naturaleza de los
artículos es la misma, siendo el artículo 123, en gran medida, un desarrollo del
numeral 7° del artículo 40,”53 por lo que las consideraciones de esta sentencia son
pertinentes para resolver el presente caso.

b) Intervenciones que solicitan la exequibilidad del numeral 2 y la

inexequibilidad del numeral 6

i) Intervención de la Universidad Pontifica Bolivariana

50
Ibidem.
51
Ibidem.
52
Folio 8, ibidem.
53
Folio 9, ibidem.
22
70. El 8 de abril de 2022, la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana intervino para solicitar la
declaratoria de exequibilidad del numeral 2 y la declaratoria de inexequibilidad del
numeral 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022.

71. Sobre el numeral 2, argumentan que la medida es compatible con el artículo

40 de la Constitución porque impone una restricción razonable y proporcionada
sobre el derecho fundamental a la participación, de acuerdo con el estándar fijado
por la Corte en las Sentencias C-651 de 2006 y C-093 de 2020. Señala que la
medida es idónea porque persigue dos fines legítimos, 54 esto es, la convivencia y la
moralidad administrativa y es conducente porque la “(…) prohibición de ser
nombrado y ascendido en un cargo público constituye un incentivo conducente
para que las personas cancelen sus multas.”55 A partir de lo anterior, el
interviniente señala que es necesario contar con funcionarios públicos probos que
adecúen sus actuaciones al principio de moralidad administrativa, del cual se deriva
“(…) el deber que tiene todo ciudadano, que aspira o es empleado del Estado, de
respetar los derechos fundamentales y las leyes, en especial cuando éstas se
encaminan a aspectos puntuales relacionados con el bien común y los fines
esenciales del Estado.”56

72. Al igual que otros intervinientes sostienen que la medida es necesaria porque
no existen otros medios menos lesivos para alcanzar las finalidades de lograr la
convivencia pacífica y la moralidad pública porque el legislador no “cercena” el
derecho a postularse y participar en procesos meritocráticos. La medida se ubica en
un escenario intermedio en el que se restringe la participación en la menor medida
posible. En cuanto a la proporcionalidad en estricto sentido, el interviniente
argumenta que la limitación al derecho de participación es mínima, pues no es un
derecho absoluto y el obstáculo se remueve una vez se paga la multa, mientras que
se satisface en un alto grado la moralidad administrativa y la convivencia pacífica.
“En conclusión, con la norma acusada la satisfacción de los principios de
convivencia pacífica y moralidad administrativa se cumple en un alto grado,
mientras que la restricción sobre el derecho a la participación es mínima.”57

73. Sobre el numeral 6, la Universidad considera que desconoce el artículo 40 de

la Constitución. Sostiene que la medida tiene los mismos fines constitucionales que
la medida prevista en el numeral 2, es decir, busca facilitar la convivencia y
aumentar el pago de las multas. Además, la medida es conducente respeto de los
fines porque lleva a que “(…) las personas efectivamente paguen sus multas, pues
si no lo hacen no podrán ni siquiera inscribirse al concurso de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, por lo cual genera una significativa persuasión en el
multado (fin inmediato); y, a no dudarlo, generará un decrecimiento en la
54
Para este efecto cita el informe de ponencia para primera debate del proyecto que se convirtió en la Ley 2197 de
2022 y el informe de ponencia para segundo debate del proyecto que se convirtió en la Ley 1801 de 2016.
55
Folio 3 del texto de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte Constitucional.
56
Ibidem.
57
Folio 5, ibidem.
23
producción de actos antijurídicos, pues, si los produce, será deudor de una multa y
mientras la persona posea tal calidad, no podrá apuntarse al concurso (fin
mediato).”58

74. A pesar de lo anterior, se trata de la medida más lesiva posible respecto del
derecho fundamental y de una alternativa que no es conducente para lograr el fin,
puesto que imponer el pago de multas como requisito propio del mérito es
excesivo. Para fundamentar esta postura citan la consideración jurídica 143 de la
Sentencia C-093 de 2020, en la que la Corte sostuvo que la prohibición de ser
nombrado o ascendido por el no pago de las multas “(…) se ubica en un escenario
intermedio, en el cual no se prohíbe el derecho a postularse y participar en los
procesos meritocráticos de selección ni se desconoce el deber de proteger la
vigencia y efectividad de los principios constitucionales.”59 El grupo considera que
se trata de la medida menos benigna y extrema porque prohíbe ab initio la
participación de la persona en los procesos meritocráticos de selección y, en
consecuencia, de una medida que no es indispensable para garantizar la
convivencia pacífica y la moralidad administrativa.

75. Por consiguiente concluyen que: “(…) la norma consagra una restricción en
el estado previo a la lesión del bien jurídico, pues le niega, de entrada, la
participación en el proceso meritocrático al multado, y eso, a todas luces,
desconoce de forma desproporcionada el deber de proteger la vigencia y
efectividad del derecho fundamental enarbolado por el accionante. Ello contrasta
con la existencia de otras medidas normativas, como la contemplada en el numeral
2 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que restringe de forma razonable y
proporcional el derecho al a participación al prohibir el nombramiento y ascenso
a un cargo público.”60

ii) Intervención de la Universidad Libre

76. El 18 de abril de 2022, el Director del Observatorio y un docente

investigador de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre
intervinieron para solicitar la exequibilidad del numeral 2, la inexequibilidad del
numeral 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022 y la exequibilidad de los literales
b) y e) del artículo 47 ibidem.

77. Los intervinientes advierten que la ley de seguridad ciudadana busca

materializar los fines de promover la prosperidad general y garantizar la eficacia de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, por lo que el
legislador cuenta con mecanismos para lograr el cumplimiento del derecho y, en
particular, de las normas de policía y de los deberes de la persona. No se trata,
como exponen los demandantes, de una simple multa, sino de lograr “(…) el
cumplimiento de los derechos de las personas a la seguridad y de sus bienes, la
58
Folio 5, ibidem.
59
Folio 6, ibidem.
60
Ibidem.
24
tranquilidad y las relaciones respetuosas con grupos específicos de la sociedad, el
derecho de reunión, la protección de bienes inmuebles, de igual forma respecto de
la actividad económica, ambiente, minería, salud pública, patrimonio cultural y su
conservación, las relaciones con los animales, el urbanismo, la libertad de
movilidad y circulación, cada uno de estos con el mayor detalle posible.”61

78. En este contexto aducen que “(…) desde la teoría general, el desempeño de
las funciones públicas debe ser ostentado por personas y ciudadanos que posean
las más altas condiciones, siendo razonable que el legislador exija que el aspirante
no sea un contraventor reiterativo que aspira a ejercer responsabilidades públicas
en el cumplimiento de sus obligaciones.” En concreto, señalan que la Comisión
Nacional del Servicio Civil debe socializar la prohibición que dispone el numeral 6
en sus convocatorias, para que las personas regularicen su situación y puedan
participar en los concursos de méritos.

79. Sobre el numeral 2 del artículo 43, los intervinientes destacan que en la
Sentencia C-093 de 2020, la Corte realizó un “control integral” y lo declaró
exequible, razón por la cual “(…) sobre este aparte ha de operar cosa juzgada
absoluta, lo cual se ratifica no solo con las numerosas menciones que se hace en la
sentencia respecto del numeral 7 del artículo 40 constitucional, sino en el hecho de
que efectivamente se utilizó como parámetro de control de la disposición del
numeral 2 del artículo 183, el cual simplemente se copió en la Ley 2197, siéndole
aplicable el juicio de constitucionalidad realizado a través de la sentencia C- 093-
2020,” por lo que debe declararse su exequibilidad.

80. En relación con la prohibición para inscribirse en concursos administrados

por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Universidad afirma que el
legislador desconoció la subregla de derecho sentada en la Sentencia C-093 de
2020,62 puesto que “(…) tal restricción, conforme al precedente, es
inconstitucional porque restringe desproporcionalmente un derecho político y una
libertad ciudadana básica: la capacidad de postularse a procesos de mérito en la
función pública y tener la oportunidad de participar.”63 Precisan que el ciudadano
debe tener la posibilidad de pagar las multas antes de la posesión o de que se
perfeccione el ascenso: “lo ideal es que el contraventor sanee las multas que tiene
durante el concurso y antes de posesionarse; y será el mismo ciudadano quien,
sabiendo que tiene sanear sus multas para acceder a la función pública, no lo
hace.”

81. Finalmente, el observatorio se pronunció sobre literales b) y e) del artículo

47 y solicitó su exequibilidad, pues consideró que se trata de medidas de
descongestión que no afectan ninguna garantía del derecho al debido proceso.

D. Concepto del Ministerio Público

61
Folio 3 del texto de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte Constitucional.
62
Se refiere a la consideración 143, a la que también se refirió la Universidad Pontificia Bolivariana. Supra 79.
63
Folio 6, ibidem.
25
82. El 18 de mayo de 2022, la señora Procuradora General de la Nación rindió
concepto, de acuerdo con el artículo 275-8 de la Constitución, y solicitó la
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022.

83. Luego de transcribir el artículo 43 y sintetizar los cargos de la demanda, el

Ministerio Público expone que el artículo 125 de la Constitución le confiere al
legislador un amplio margen de configuración para definir los requisitos para el
ingreso y el ascenso al empleo público, “(…) los cuales no solo pueden
circunscribirse al mérito -la capacidad y los conocimientos- o la confianza, sino
que también pueden incluir las calidades personales y de la función
administrativa,”64 de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Sin embargo,
conceptúa que las medidas que impongan restricciones al derecho a acceder a
cargos públicos deben superar un test estricto de razonabilidad, como ocurrió en las
sentencias C-651 de 2006, C-093 de 2020 y C-032 de 2021.

84. La Procuradora General de la Nación desarrolla el test estricto. En primer

lugar, considera que las medidas persiguen una finalidad constitucional, “(…) ya
que buscan optimizar el principio de moralidad administrativa contenido los
artículo 88 y 209 de la Carta Política,” dado que “(…) se pretende satisfacer el
deber superior que impone a toda persona que ejerce función administrativa
cumplir con la Constitución y las leyes”65 En segundo lugar, advierte que las
medidas son idóneas para cumplir esta finalidad porque permiten coaccionar al
infractor y “(…) pueden interferir en sus aspiraciones de acceder a un cargo
público, ya sea participando en el concurso de méritos respectivo o al momento de
la posesión o ascenso a un empleo determinado.”66

85. Las medidas son necesarias, en tercer lugar, porque no existen otros
mecanismos menos lesivos para el derecho e igual de efectivos para optimizar el
principio de la moralidad administrativa, pues “(…) las restricciones contenidas en
las normas acusadas son intermedias entre las opciones posibles, puesto que no se
deja sin reproche a quien desea acceder al servicio público y no ha cumplido con
su deber de cancelar las multas impuestas por infringir la ley, pero tampoco se le
inhabilita por un término indefinido o posterior a la fecha del pago de la sanción
pecuniaria.”67

86. Por último, la Vista Fiscal analiza la proporcionalidad en estricto sentido de

las medidas y concluye que “(…) se trata de medidas que son estrictamente
proporcionales, pues si bien tienen impacto en el derecho a acceder a cargos
públicos, lo cierto es que no se trata de restricciones absolutas, sino de
limitaciones que están supeditadas a la condición de pagar la multa adeudada al
Estado.”68
64
Folio 2 del texto de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte Constitucional.
65
Folio 4, ibidem.
66
Ibidem.
67
Ibidem.
68
Folio 5, ibidem.
26
E. Resumen de las intervenciones

87. A continuación se presenta un cuadro con el resumen del sentido de las

intervenciones y el concepto del Ministerio Público:

Interviniente Solicitud
Departamento Administrativo de la Función
Exequibilidad (inciso 1º y numerales 1 y 2)
Pública
Ministerio de Justicia y del Derecho Exequibilidad (inciso 1º numerales 1 y 2)
Ministerio de Defensa Inhibición/exequibilidad (numerales 1y 2)
Exequibilidad (numerales 1 y2)
Defensoría del Pueblo
Exequibilidad (numeral 2) e inexequibilidad
Universidad Libre (numeral 6); exequibilidad literales b y e del
artículo 47
Exequibilidad (numeral 2) e inexequibilidad
Universidad Pontifica Bolivariana
(numeral 6)
Procuraduría General de la Nación Exequibilidad (inciso 1º y numerales 2 y 6)

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

88. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la

Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B. Cuestiones previas

89. La Sala Plena en primer lugar, se pronunciará sobre las solicitudes de

inhibición presentada por el Departamento Administrativo de la Función Pública69
y el Ministerio de Defensa Nacional.70 En segundo lugar, se pronunciará sobre la
configuración de la cosa juzgada constitucional en el presente caso respecto de la
Sentencia C-093 de 2020, que declaró exequible el numeral 2 del artículo 183 del
CNSC, tal y como lo solicitó la Universidad Libre. 71 De superarse estas cuestiones
previas, la Sala Plena procederá la con la presentación del caso, el planteamiento de
los problemas jurídicos y la metodología para resolverlos.

a) Sobre las solicitudes de inhibición del Departamento Administrativo de la

Función Pública Ministerio de Defensa Nacional

90. Los artículos 2 y 6 del Decreto con fuerza de ley 2067 de 1991, “por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse

69
Supra 45.
70
Supra 53.
71
Supra 80.
27
ante la Corte Constitucional,” se encuentran establecidos los requisitos que debe
cumplir toda demanda de inconstitucionalidad.

91. Así, en el artículo 2 se dispone que la demanda debe presentarse por escrito y
en duplicado y que, en su contenido, el demandante debe: 1) señalar las normas
demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicación oficial; 2)
indicar las normas constitucionales que se estiman infringidas; 3) presentar las
razones por las cuales dichas normas se consideran violadas; 4) si se trata de la
existencia de un vicio en el proceso de formación de la norma, se debe, además,
indicar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y el
modo en que fue desconocido y; 5) explicar la competencia de la Corte
Constitucional para conocer sobre la demanda.

92. En cuanto a la exigencia de exponer las razones por las cuales se considera
que se vulneran las normas constitucionales, la Corte, de manera pacífica y
reiterada, ha indicado que tales razones deben satisfacer unas condiciones mínimas
para que sea posible realizar el control de constitucionalidad72. Lo anterior se
traduce en que solo habrá lugar a iniciar un juicio de inconstitucionalidad, cuando
la acusación presentada se apoye en razones 1) claras, esto es, cuando la acusación
formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento; 2) ciertas, si la
acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no
sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor; 3) específicas, en
cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la
Carta Política; 4) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de
simple conveniencia y; 5) suficientes, en la medida en que la acusación contenga
todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar
el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o
duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto. Esto es: “plantear al menos
un cargo concreto de inconstitucionalidad que satisfaga dichas condiciones
mínimas, es decir, debe proponer verdadera controversia de raigambre
constitucional. ”
73

93. De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha sostenido de manera

consistente que estas exigencias son plenamente compatibles con el carácter
público de la acción, pues “(…) las acusaciones en contra de normas adoptadas
por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda
la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al
menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.”74 Ahora
bien, la imposición de exigencias excesivamente rigurosas puede traer como
consecuencia “(…) reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación
en métodos de interpretación legal y constitucional,”75 lo que implica desconocer

72
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-980 de 2005 y C-501 de 2014.
73
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-509 de 1996, C-237 de 1997, C-447 de 1997 y C-426 de 2002.
74
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2019.
75
Ibidem.
28
su carácter público, la vigencia del principio de supremacía constitucional (art. 4
C.P.), el derecho a participar en el control del poder político (art. 40-6 C.P.) y el
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.). La importancia de la acción
pública de inconstitucionalidad en el sistema jurídico colombiano justifica la
existencia de requisitos mínimos y razonables para que la Corte pueda pronunciarse
de fondo y para evitar que cualquier tipo de acusación pueda invalidar una decisión
del Congreso de la República, que tiene pleno sustento en el principio democrático
y que se presume acorde con la Constitución.

94. En el presente caso, el Departamento Administrativo de la Función Pública y

el Ministerio de Defensa Nacional sostuvieron que la demanda no es apta para
provocar un pronunciamiento de fondo porque los argumentos que sustentan el
concepto de violación no cumplen con los requisitos de claridad, pertinencia,
suficiencia, certeza y especificidad en los cargos.

95. El primero de los intervinientes señala que “(…) no existe ningún argumento
que demuestre la inconstitucionalidad de la norma y/o que requiere ser
condicionada, por su oposición a la Carta Fundamental, sino por el contrario una
serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes puesto que la acción se
ejerce en defensa de la Constitución y por esta razón puede interponerla cualquier
ciudadano, pues su finalidad no es la protección de intereses particulares, por lo
que como lo ha dicho la misma Corte Constitucional, la simple denuncia de una
contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de
interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia
constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye
una formulación concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se
deriva una ineptitud sustantiva en la demanda.”76

96. El segundo interviniente sostiene que “[l]as afirmaciones que obran están
revestidas de impertinencia e insuficiencia, dado que la consagración que hace las
normas en los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la ley 2197 de 2022, en lo que
parece ser el “concepto de la violación” – simplemente porque el demandante no
lo especificó-, simplemente realiza una somera indicación del artículo vulnerado,
como es el artículo 40 de la Constitución.”77

76
Folio 9 de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte.
77
Folio 8 de la intervención en PDF, disponible en la página institucional de la Corte.
29
97. Para resolver esta cuestión, y en ejercicio de su competencia para el efecto, 78
la Sala analizará la aptitud del cargo propuesto en la demanda y admitido por el
Magistrado sustanciador.

98. En primer lugar, la Sala constata que el cargo propuesto contra las
disposiciones acusadas satisface el requisito de claridad, pues los accionantes
sostienen que las prohibiciones de ser nombrado, ascendido y de inscribirse a
concursos, como consecuencia del no pago de las multas impuestas en el plazo
legal establecido, afecta de manera desproporcionada el derecho a acceder al
desempeño de funciones públicas. Además, explican que el legislador tiene amplia
facultad de configuración para establecer restricciones, pero debe respetar el
contenido de este derecho fundamental. Si bien en la corrección de la demanda este
argumento se presentó de manera conjunta con la violación de la igualdad, las
razones sobre la violación del artículo 40 son fácilmente comprensibles y siguen un
hilo conductor.

99. En segundo lugar, el cargo se construye a partir del contenido del artículo 43,
pues lo que desconoce el artículo 40-7 es que se prohíba el nombramiento, el
ascenso o la inscripción en concursos que inicie la Comisión Nacional del Servicio
Civil por no pagar la multa dentro del plazo establecido. Este argumento parte
efectivamente del contenido del inciso 1º y de los numerales 2 y 6 de la disposición
acusada. En este sentido, el concepto de violación cumple el requisito de certeza,
pues el cargo se construye a partir del contenido de la disposición y no de uno
deducido por los accionantes.

100. En tercer lugar, el cargo es específico, pues muestra cómo las disposiciones
acusadas exceden la facultad del legislador para fijar límites al derecho
fundamental a acceder a cargos y funciones públicas. Además, los accionantes
exponen mínimamente las razones por las cuales las prohibiciones fijadas por el
legislador son desproporcionadas.

101. En efecto, los demandantes presentan una confrontación directa entre las
prohibiciones de ser nombrado, ascendido o inscribirse en concursos abiertos por la
Comisión Nacional del Servicio Civil y el derecho fundamental a acceder a cargos
y funciones públicas. A partir de esta confrontación, resaltan que el legislador solo
puede restringir este derecho fundamental por razones de nacionalidad. Además,
presentan dos tipos de argumentos para sustentar la desproporción de las
prohibiciones: (i) es desproporcionado limitar el acceso a cargos o funciones
públicas, por medio de las prohibiciones de ser nombrado, ascendido o inscribirse a
78
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008. En esta oportunidad, la Corte explicó que la revisión sobre la
aptitud de la demanda que se hace en la fase de admisibilidad por el magistrado sustanciador es una aproximación
prima facie sobre el particular, razón por la cual la Sala Plena es competente para evaluar este aspecto. La Corte dijo:
“(…) aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos
mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a
cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la
competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5).” Esta postura ha sido reiterada recientemente en la Sentencia C-165 de 2019 y C-147 de 2021.
30
concursos administrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por cuenta
de la imposición de multas que no tienen carácter sancionatorio; (ii) respecto del
numeral 6, los demandantes argumentan que es desproporcionado limitar desde el
inicio (desde la entrada, afirman) el acceso a cargos públicos por medio de la
limitación para inscribirse a los concursos, pues ello equivale a una suerte de
inhabilidad. Resaltan que en la Sentencia C-093 se señaló que si una persona estaba
en lista de elegibles podía pagar la multa y acceder al cargo, lo que no ocurre en
este caso.

102. Así las cosas, el concepto de violación propuesto en la demanda contiene un

cargo concreto contra las normas demandadas. Ahora, la razones que sustentan el
concepto de violación no dejan de ser específicas por cuenta de que se presenten
brevemente o sin la utilización de una metodología especifica, como el juicio de
proporcionalidad. En cargos en los que no se alega la violación de la igualdad o la
configuración de una omisión legislativa relativa, por ejemplo, y en los que la
exigencia argumentativa es mayor, la Sala considera que la presentación de
argumentos a través de una confrontación entre el texto de la Constitución y el de
las disposiciones acusadas, acompañado de al menos una acusación concreta, es
perfectamente admisible y supera el requisito de especificidad.

103. Por las mismas razones, y en cuarto lugar, los argumentos que presentan los
demandantes son de naturaleza constitucional, pues parten del contenido básico del
derecho fundamental de acceso a cargos y funciones públicas y no esta sustentados
en consideraciones doctrinales, legales o de conveniencia.

104. Finalmente, y como consecuencia de que el concepto de violación cumple

con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad, los cargos
propuestos contra los incisos 1 y los numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197
de 2022 por violación del artículo 40-7 de la Constitución, generan una duda
mínima sobre su constitucionalidad, razón por la cual también cumple el requisito
de suficiencia.

105. Así las cosas, la Sala concluye que las solicitudes de inhibición formuladas
por el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de
Defensa Nacional no prosperan y, en consecuencia, la Sala estudiará el fondo del
asunto.

b) Configuración de la cosa juzgada constitucional respecto de la Sentencia C-

093 de 2020

106. El artículo 243 de la Constitución Política dispone que “[l]os fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional” y, en consecuencia, “[n]inguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,
mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” A partir de esta
31
disposición constitucional, la jurisprudencia ha sostenido que la cosa juzgada “(…)
es una institución jurídico procesal (…) mediante la cual se otorga a las
decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas.79 Esta institución tiene fundamento
constitucional en: (i) la preservación del principio de supremacía de la Constitución
y la función de guardar su integridad y supremacía asignada a la Corte
Constitucional; (ii) la seguridad jurídica y la buena fe, pues otorga estabilidad y
certidumbre a los fallos que dicta la Corte en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad y, en esa medida, la confianza de las personas en sus efectos.

107. La Corte se ha ocupado de determinar lo que debe entenderse por “materia

juzgada,”80 es decir, los requisitos que se deben analizar para determinar si se
configura la cosa juzgada. En general, la Corte ha sostenido que la materia juzgada
supone examinar: (i) el objeto de control, esto es, se debe verificar que el juicio de
constitucionalidad recaiga sobre “(…) el mismo contenido normativo de la misma
proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior;” 81 y (ii) se debe
verificar que la causa petendi sea la misma, es decir, que “(…) se proponga dicho
estudio [de constitucionalidad] por las mismas razones (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia
anterior”82 En otras decisiones, la Sala Plena de la Corte ha sostenido que además
de estos dos requisitos -identidad de objeto y de causa petendi- se debe verificar la
identidad del parámetro de control, que supone analizar “(…) que no exista un
cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional
hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo
contexto de valoración.”83

108. La cosa juzgada constitucional tiene categorías claramente distinguibles entre

sí: i) cosa juzgada formal y material; ii) absoluta y relativa; iii) relativa implícita y
relativa explícita; y iv) aparente. Dada la profusa jurisprudencia sobre la materia, en
el siguiente cuadro84 se resumen las principales diferencias entre cada una de estas
categorías:

Por el objeto de control

Cosa juzgada formal: Cosa juzgada material:

Cuando la decisión previa de la Corte ha En los eventos en los que la Corte ha declarado
recaído sobre un texto igual al sometido exequible un contenido normativo equivalente
nuevamente a su consideración. a uno previamente juzgado, por los mismos
cargos, se configura la cosa juzgada
constitucional en sentido amplio. Ante estas
hipótesis, la Sala tiene dos opciones: (i) estarse
a lo resuelto en la decisión anterior y declarar

79
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.
80
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016.
81
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-689 de 2017, reiterada en la Sentencia C-023 de 2020.
82
Ibidem.
83
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 2017.
84
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2021.
32
 exequible nuevamente la disposición; (ii) puede
separarse de la sentencia anterior, para lo cual
debe ofrecer razones poderosas para apartarse
del precedente.
Por el cargo de constitucionalidad
Cosa juzgada relativa:

Cosa juzgada absoluta: Cuando la decisión previa juzgó la validez

constitucional solo desde la perspectiva de
Cuando la primera decisión agotó cualquier algunos de los cargos posibles. La cosa juzgada
debate sobre la constitucionalidad de la relativa puede ser explícita o implícita.
norma acusada. Ocurre cuando se analizó la
validez de la norma contra la totalidad de las Será cosa juzgada relativa explícita cuando
normas de rango constitucional, incluidas en la parte resolutiva de la sentencia se
aquellas que conforman el bloque de establece expresamente que el pronunciamiento
constitucionalidad. Por regla general, de la Corte se limita a los cargos analizados.
corresponde a las sentencias emitidas en
ejercicio del control automático e integral Será cosa juzgada relativa implícita cuando,
que la Constitución Política asigna a cierto pese a no hacerse tal referencia en la parte
tipo de normas con rango de ley. resolutiva, de las consideraciones de la
sentencia se puede desprender que la Corte
limitó su juicio a determinados cargos.
Cosa juzgada aparente85
Ocurre cuando la Corte, “a pesar de adoptar una decisión en la parte resolutiva de sus
providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce función
jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia”.86

La cosa juzgada aparente depende de que la declaración de exequibilidad carezca de toda

motivación en el cuerpo de la providencia. En este caso, aunque la declaración de
exequibilidad da la apariencia de cosa juzgada, en realidad la norma demandada no está
revestida de cosa juzgada, ni formal, ni material debido a la ausencia de motivación de la
providencia en tal sentido.

La cosa juzgada aparente tiene lugar en dos hipótesis: i) cuando la Corte resuelve declarar
exequible una disposición, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio
de constitucionalidad de aquella, de forma que la disposición no fue objeto de función
jurisdiccional alguna, y ii) cuando se declara exequible una disposición, pero en la parte motiva
del fallo solo se estudió una de las normas contenidas en aquella. 87 En este caso, las normas
que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de
constitucionalidad en una nueva ocasión.88

109. En el presente caso, inicialmente se inadmitió la demanda porque se

consideró que, prima facie, existía juzgada respecto del numeral 2 del artículo 43
de la Ley 2197 de 2022, que modificó el numeral 2 del artículo 183 de la Ley 1801
de 2016, y que fue juzgado en la Sentencia C-093 de 2020. 89 En la corrección de la
demanda, los demandantes adujeron que no se configura esta fenómeno porque la
85
Para esta definición se toman las conclusiones expresadas en la Sentencia C-118 de 2021. Sin embargo, la figura
ha sido desarrollada en múltiples sentencias, entre ellas las Sentencia C-774 de 2001, C-334 de 2013, C-007 de 2016,
C-221 de 2016 y C-265 de 2019.
86
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016.
87
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-925 de 2000 y C-157 de 2002.
88
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-049 de 2020.
89
Supra 12.
33
Corte Constitucional juzgó la prohibición de ser nombrado o ascendido a la luz del
artículo 125 de la Constitución, pero no lo juzgó a la luz del derecho a acceder a
cargos públicos, previsto en el artículo 40-7 de la Constitución. En el auto
admisorio se sostuvo que, prima facie, no hay cosa juzgada constitucional.90 Por su
parte, la Universidad Libre solicitó la exequibilidad del numeral 2 porque considera
que existe cosa juzgada constitucional absoluta, pues en la sentencia se menciona
reiteradamente el artículo 40 y, además, el legislador se limitó a “copiar” el
numeral previamente juzgado.91

110. La Sala Plena debe entonces verificar si en el presente caso se cumplen los
elementos para configurar la cosa juzgada constitucional, lo que implica: (i)
verificar si el juicio de constitucionalidad recae sobre el mismo contenido
normativo de la disposición previamente juzgada; y (ii) verificar que la causa
petendi sea la misma, es decir, que el estudio de constitucionalidad realizado
previamente por la Corte tengan el mismo parámetro de control; y (iii) analizar si el
parámetro de control o el contexto normativo hayan sufrido modificaciones.

111. Pues bien, respecto de la identidad de objeto, la Corte observa que en la

Sentencia C-093 de 2020 se analizó la constitucionalidad del numeral 2 del artículo
183 del CNSC, que establece la prohibición de ser nombrado o ascendido en cargo
público en los casos en los que la persona no pague la multa luego de seis meses de
su imposición.

112. En el presente caso, la demanda se dirige contra el artículo 43 de la Ley 2197

de 2022. En este artículo, el Congreso de la República adicionó cuatro
prohibiciones por el no pago de las multas (inscribirse a concursos que apertura la
Comisión Nacional del Servicio Civil, acceder a permisos por parte de las alcaldías
para la venta de bienes, realizar trámites en las oficinas de tránsito y transporte,
acceder al mecanismo de regularización temporal expedido por el Gobierno
Nacional y acceder a la conmutación de multas tipo 1 y 2), pero reprodujo varias
hipótesis previstas en el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, entre otras, la
prohibición de ser nombrado o ascendido en cargo público.

113. Así las cosas, en la Sentencia C-093 de 2020, la Corte juzgó una disposición
con idéntico contenido normativo, como se advierte fácilmente en el siguiente
cuadro:

Segmentos normativos acusados en el Disposición juzgada por la Corte en la

presente caso Sentencia C-093 de 2020

90
Supra 25.
91
Supra 80.
34
 Artículo 43. Adiciónense los numerales 6 Artículo 183. Consecuencias por el no pago
al 12 al artículo 183 de la Ley 1801 de de multas Si transcurridos seis meses desde
2016, el cual quedará así: la fecha de imposición de la multa, esta no
Artículo 183. Consecuencias por el no ha sido pagada con sus debidos intereses,
pago de multas Si transcurridos seis hasta tanto no se ponga al día, la persona
meses desde la fecha de imposición de la no podrá:
multa, esta no ha sido pagada con sus
debidos intereses, hasta tanto no se ponga (…)
al día, la persona no podrá:
(…) 2. Ser nombrado o ascendido en cargo
2. Ser nombrado o ascendido en cargo público.
público.

114. En consecuencia, se trata del mismo supuesto de hecho -no pagar las multas
legalmente impuestas dentro del término legal establecido- y la misma
consecuencia jurídica -limitación para ser nombrado o ascendido en cargo público-,
razón por la cual en ambos casos se juzgó la misma disposición con los mismos
efectos jurídicos, por lo que se cumple el requisito de identidad de objeto.

115. En lo que tiene que ver con la identidad de causa, en la Sentencia C-093 de
2020, el demandante sostenía que el ejercicio de cargos públicos, tanto de carrera
como de libre nombramiento y remoción, solo está basado en las calidades
personales, la capacidad profesional y la confianza, de conformidad con el artículo
125 de la Constitución. Por esta razón, consideraba que la limitación prevista en el
numeral 2 del artículo 183 del CNSC era inconstitucional porque “(…) vulnera el
principio de mérito contemplado en el artículo 125 de la Constitución Política, al
desconocer los criterios constitucionales por los cuales se accede y asciende a
cargos públicos.”

116. Antes de abordar el problema jurídico sustancial del caso, la Corte se ocupó
de definir el alcance de la norma para resolver una solicitud de inhibición que
presentó un interviniente. La Sala sostuvo que la restricción prevista en el numeral
2 del artículo 183 se aplica a los empleos que tengan como forma de provisión el
nombramiento, razón por la cual se aplica tanto a los empleos de libre
nombramiento y remoción, como a los empleos que se proveen por medio del
sistema de carrera. La Corte justificó esta conclusión con fundamento en los incisos
1 y 3 del artículo 23 y el artículo 27 y siguientes de la Ley 909 de 2004. En relación
con los trabajadores oficiales, la Corte encontró que no se les aplica la prohibición,
puesto que estos servidores públicos no se vinculan al Estado por medio del acto de
nombramiento, sino que celebran un contrato de trabajo.

117. La Sala fijó el problema jurídico así: “Corresponde a la Corte

Constitucional determinar si condicionar el nombramiento o ascenso de una
persona a un cargo público al pago de las multas impuestas en virtud del Código
de Policía, conforme al artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016, desconoce
los principios de mérito y confianza, consagrados en el artículo 125 de la
Constitución Política.”
35
118. La Corte reconstruyó las reglas jurisprudencias y el contenido del artículo
125 de la Constitución para reiterar que los cargos de carrera son el instrumento
para materializar el mérito, en tanto eje axial de la Constitución, y que los cargos de
libre nombramiento y remoción son una excepción a este sistema.

119. Así, se observa que el parámetro que utilizó la Corte para juzgar el numeral 2
del artículo 183 del CNSC fue el artículo 125 de la Constitución, que prevé la regla
general de provisión de empleos por conducto del concurso público y las
excepciones esta regla (elección popular, libre nombramiento y remoción,
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley). Así mismo, este artículo
faculta al legislador para fijar requisitos y condiciones para el acceso al empleo
público, razón por la cual en esta sentencia se sostuvo que en casos previos, en los
que justamente el legislador fijó condiciones o requisitos para el acceso a cargos
públicos, debe emplearse un test estricto.92

120. Todo lo anterior da cuenta de que la Corte Constitucional no analizó la

limitación de ser nombrado o ascendido por violación del derecho fundamental a
acceder a cargos o funciones públicas que, como se explicará, 93 tiene un contenido
específico y, en consecuencia, es un parámetro de control autónomo.

121. La Sala considera importante aclarar que la jurisprudencia constitucional ha

establecido un nexo intrínseco entre el sistema de carrera administrativa y la
vigencia del artículo 40-7 de la Constitución,94 pero ha señalado que, en todo caso,
de esta relación no se sigue que los artículos 125 y 40-7 sean un mismo parámetro
de control.

122. Además, la Sala Plena observa que la parte resolutiva de la sentencia C-093
de 2020, se dispuso: “Declarar EXEQUIBLE el numeral 2 del artículo 183 de la
Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana”, por los cargos analizados en esta providencia.”  Esto
significa que el juez constitucional restringió el pronunciamiento al cargo que
analizó en la providencia, por lo que no se cumple la identidad de causa.

123. Finalmente, en este caso no es necesario analizar si el parámetro ha

cambiado, por la sencilla razón de que no hay coincidencia en los cargos
propuestos y, en cualquier caso, la regulación de los derechos políticos prevista en
el artículo 40 no ha sufrido modificación desde el texto original de la Constitución
de 1991.

124. Así las cosas, en el caso sub exmine se configura la cosa juzgada
constitucional relativa, por lo que la Corte Constitucional está habilitada para
pronunciarse nuevamente respecto de la limitación de ser nombrado o ascendido en
92
Cfr. Fundamento jurídico 121.
93
Infra 147.
94
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2003.
36
cargos públicos, prevista inicialmente en el numeral 2 del artículo 183 del CNSC y
reproducida en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, por violación
del derecho fundamental a acceder a cargos y funciones públicas previsto en el
artículo 40-7 de la Constitución.

C. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

125. Los accionantes consideran que el inciso primero y la prohibición para ser
nombrado o ascendido en cargo público (numeral 2), así como la prohibición para
inscribirse en concursos que administre la Comisión Nacional del Servicio Civil
(numeral 6) contenidas en el artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el
artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, transgreden el derecho fundamental a acceder
al ejercicio de funciones y cargos públicos. En la demanda se sostiene que imponer
una prohibición para acceder a cargos públicos e inscribirse a los concursos que
administra la Comisión Nacional del Servicio Civil, como consecuencia de no
pagar las multas impuestas, luego de seis meses de su imposición y con sus
correspondientes intereses, resulta desproporcionado y desconoce el derecho
fundamental a acceder a funciones y cargos públicos. Esto porque el artículo 40-7
solo permite restricciones en función de la nacionalidad.

126. El inciso primero del artículo 43 regula las consecuencias por el no pago de
multas y dispone que si transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la
multa, esta no ha sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al
día, el ciudadano no puede acceder a ciertos servicios del Estado o no puede aspirar
al servicio público, entre otras. En rigor, los demandantes no debaten la
constitucionalidad del supuesto de hecho de la norma -mora en el pago de una
multa impuesta-, sino que cuestionan que este se aplique al nombramiento, ascenso
o la inscripción a los concursos administrados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.

127. En estos términos, corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos:

primero, determinar si la prohibición para ser nombrado o ascendido en cargo
público desconoce el derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos; segundo, determinar si la prohibición para inscribirse en concursos
que apertura la Comisión Nacional del servicio civil, desconoce el derecho
fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

128. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala: i) reiterará su

jurisprudencia sobre el contenido del derecho fundamental a acceder a funciones y
cargos públicos, así como la competencia del legislador para limitarlo; ii) abordará
el estudio de la competencia del legislador para imponer consecuencias por el no
pago de multas. Con fundamento en estos elementos de juicio, iii) la Sala analizará
y resolverá cada uno de los problemas jurídicos.

a) El derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos

37
públicos en el contexto de los derechos políticos y sus límites. Reiteración de
jurisprudencia

129. En el diseño constitucional de 1991, la participación política de los

ciudadanos trasciende todas las esferas de la vida pública, y no se limita al ejercicio
del derecho al voto.95 El artículo 40 de la Constitución establece que todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político y que, para hacer efectivo este derecho, puede: “1) elegir y ser
elegido; 2) tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares
y otras formas de participación democrática; 3) constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y
difundir sus ideas y programas; 4) revocar el mandato de los elegidos en los casos
y en la forma que establecen la Constitución y la ley; 5) tener iniciativa en las
corporaciones públicas; 6) interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley; y 7) acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad”.

130. Así, la Constitución amplió el espectro de los derechos políticos, que ya no

se limitan a la simple previsión de la garantía de elegir y ser elegido, sino que
incluyen un amplio conjunto de prerrogativas que habilitan la participación activa y
pacífica de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Por esta razón, la jurisprudencia ha sostenido que “los derechos políticos
son, ante todo, herramientas para el debate y toma de decisiones en materia
política, que deben ser usadas para ‘propender al logro y el mantenimiento de la
paz’, como lo establece el artículo 92 de la Constitución.”96

131. En el plano regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos

prevé los derechos políticos como garantías relacionadas con la consolidación de la
democracia. El artículo 23 de este instrumento, que integra el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto,97 prevé los siguientes derechos políticos:

“Artículo 23. Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de

representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio

universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y
95
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2003.
96
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-221 de 2015.
97
En la Sentencia C-143 de 2021 la Corte sostuvo que: “La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la
jurisprudencia interamericana. La CADH fue incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de
1972. Este instrumento protege derechos humanos que no pueden suspenderse en estados de excepción. Habida
cuenta de lo anterior, la Corte ha considerado que cumple los requisitos del artículo 93.1 C.P. y, por tanto, integra
el bloque de constitucional stricto sensu.”
38
 c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.”98

132. La Corte ha señalado que, en tanto derechos fundamentales, los derechos

políticos tienen una faceta prestacional, pues su ejercicio demanda del Estado la
existencia de condiciones materiales mínimas para su concreción. Sobre el punto
esta Sala ha señado que “(…) tanto el derecho al sufragio como los demás
contemplados en el artículo 40 C.P. comparten el hecho de ser libertades políticas
cuyo ejercicio permite la participación de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan, y comparten también la faceta prestacional de acuerdo con la cual el
Estado tiene el deber de “facilitar” la participación política de sus asociados.”99

133. El derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos

públicos, como derecho político, es una expresión concreta del principio de
participación en el ejercicio y control del poder público. Por esta razón, la Corte ha
precisado que “(…) el ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección,
a la luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí
mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio
encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de
realizar la vigencia material de la democracia participativa.”100

134. De la redacción del artículo 40-7 de la Constitución, 101 se deduce que este
derecho protege tanto el acceso a, como el desempeño de, cargos y funciones
públicas. La garantía de acceso es aplicable a las personas que no ejercen el cargo,
como es obvio; mientras que la protección al desempeño cobija a la persona que
cumple los requisitos para ejercer el cargo, o efectivamente lo está desempeñando.
Esto es relevante porque las garantías de protección tienen un alcance diferenciado.
Así, se pueden diferenciar entonces dos ámbitos de protección:

135. Un primer ámbito de protección está relacionado con las garantías en

términos de acceso al cargo. Esta garantía se aplica particularmente a los cargos
que se proveen por el sistema de carrera administrativa e implica, por una parte,
que todos los ciudadanos que cumplan los requisitos previstos en la convocatoria

98
En sentido similar, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), en su artículo XX,
reconoce el derecho de toda persona de “tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus
representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y
libres”.
99
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2011.
100
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 1992, reiterada en la Sentencia SU-339 de 2011.
101
Este artículo dispone: “Artículo 40: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 7. Acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley
reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.”
39
puedan participar en los concursos sin discriminación alguna, 102
y reciban igual
tratamiento durante su desarrollo.103

136. La Corte ha explicado este ámbito de protección y ha señalado que “(…) el

derecho de acceder a cargos públicos, consiste en la posibilidad que tienen los
ciudadanos de presentarse a concursar para proveer dichos cargos, una vez se
hayan cumplido los requisitos previstos en la convocatoria para postularse.”
104
Esta dimensión de la garantía de acceso está fuertemente relacionada con la
igualdad para las personas que aspiran el ejercicio del cargo y se expresa en la
garantía de libre concurrencia a los concursos de méritos, razón por la cual está
proscrito cualquier acto arbitrario del Estado fundado en criterios discriminatorios
o desproporcionados que impidan la participación del ciudadano en estos
certámenes.

137. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que las

políticas de trato diferenciado en materia de acceso a cargos y funciones públicas,
“(…) dirigidas a realizar la igualdad material de determinados grupos
poblacionales que enfrentan obstáculos para la inclusión laboral y económica
también tienen cabida dentro de la función pública, siempre y cuando no
desconozcan el principio del mérito, ni afecten el acceso a empleos en entidades y
órganos del Estado mediante concurso público.”105

138. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho

fundamental a acceder a cargos públicos también protege casos en los que la
persona ha sido seleccionada como ganadora de más de un concurso, caso en el
cual tiene derecho a elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se
acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos
o más concursos, hace parte del núcleo del derecho a acceder a cargos y funciones
pública.”106

139. Un segundo ámbito de protección está relacionado con el desempeño del

cargo público, es decir, se trata de garantías que operan en casos en los que la
persona cumple con los requisitos de acceso al cargo, o en los que efectivamente lo
ejerce. Esta dimensión del derecho es, en general, aplicable a todo tipo de cargos, y
garantiza que las personas que han sido nombradas o elegidas, una vez cumplan los
requisitos del cargo, puedan tomar posesión del mismo. Sobre el particular, la Corte
ha precisado que “(…) negar la posesión a una persona que ha cumplido los
102
Por ejemplo, y en ciertos casos específicos, la Corte ha considerado la edad como un criterio discriminatorio en
casos en los que se aplica la edad de retiro forzoso para cargos que no la prevén. Sobre el punto la Core dijo: “(…)
los ciudadanos no pueden ser discriminados por razón de su edad, entre otros motivos, para acceder a los cargos
públicos, o para permanecer en ellos, y sólo pueden ser susceptibles de un tratamiento desigual en los casos de
excepción que la ley establezca expresamente con justificaciones objetivas y razonables. Corte Constitucional, T-254
de 2002.
103
Cfr. Corte Constitucional, T-227 de 2019. En el mismo sentido: C-147 de 1998; C-473 de 1999, C-957 de 2007 y
SU-011 de 2018.
104
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-257 de 2013.
105
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 2021. En el mismo sentido ver: C-371 de 2000, C-044 de 2004 y C-
174 de 2004.
106
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 2001.
40
requisitos para acceder al cargo constituye una flagrante violación al derecho
constitucional en cuestión [acceder a cargos públicos].”107 En el mismo sentido, la
exigencia de requisitos adicionales a los previstos en la Constitución, la ley o el
reglamento para tomar posesión del cargo, desconoce este ámbito de protección.

140. Contrario sensu, la falta de requisitos legales para tomar posesión no

desconoce este derecho fundamental, pues la violación tiene como presupuesto una
actuación arbitraria del Estado que impida que, a pesar del cumplimiento de los
requisitos para el nombramiento o elección en el cargo, se impida la toma de
posesión. Esta Corporación ha entendido que el cumplimiento de los requisitos se
refiere, en primer lugar, a que el aspirante al ejercicio de la función pública no esté
incurso en causales de inhabilidad e incompatibilidad.108 En segundo lugar, el
aspirante debe cumplir propiamente con los requisitos del cargo al cual aspira, de
conformidad con la Constitución la ley o el reglamento. Al respecto, la postura de
la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “[t]anto el derecho a la igualdad
como el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, artículo
40 numeral 7 constitucional, no implican que todo ciudadano, independientemente
de sus calidades, pueda ser elegido para ejercer el cargo, “ya que sólo pueden
serlo aquellos que reúnan las calidades exigidas por la misma Constitución o por
la ley para ejercer el respectivo cargo o función.”109

141. Por otra parte, el derecho al desempeño de funciones públicas también

protege al servidor de actuaciones arbitrarias una vez está en ejercicio del cargo. En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta faceta del derecho
implica, naturalmente, la posesión en el cargo y su ejercicio efectivo. Sobre el
particular se ha precisado que “(…) es necesaria la concurrencia del acto de
nombramiento, en virtud del cual el Estado designa en cabeza de una persona, las
funciones, deberes y responsabilidades propias del cargo, y la posesión, que es el
hecho por el cual la persona asume esas funciones, deberes y
responsabilidades.”110 Así, en virtud de esta faceta se protege al ciudadano de
intervenciones arbitrarias dirigidas a desvincularlo del cargo y a impedir el
ejercicio de sus funciones.

142. A partir de estos ámbitos de protección, la jurisprudencia ha sintetizado el

contenido del derecho a acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas y ha
sostenido que protege: “(i) la posesión de las personas que han cumplido con los
requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de establecer requisitos
adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha
cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos,
(iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se
acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos
o más concursos, (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad

107
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-544 de 2001.
108
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2019.
109
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2005.
110
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-257 de 2012.
41
derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo
público.”111 Además, como se explicó,112 este derecho protege la libre concurrencia
de los ciudadanos a los concursos que se adelanten para la provisión de empleos
públicos, siempre y cuando se verifiquen los requisitos previstos en la convocatoria
para el cargo. Esta dimensión del derecho protege a las personas de cualquier acto
arbitrario del Estado que les impida concurrir libremente a los concursos de méritos
una vez cumplan con los requisitos de la convocatoria.

143. En tanto derecho fundamental, el derecho a acceder a cargos y funciones

públicas no es absoluto y tiene límites, pues “[n]ecesariamente deben
armonizarse [los derechos fundamentales] entre sí y con los demás bienes y valores
protegidos por la Carta, pues, de lo contrario, ausente esa indispensable
relativización, la convivencia social y la vida institucional no serían posibles.”113

144. La Constitución prevé la facultad del legislador para establecer condiciones y

requisitos para el ejercicio de los cargos públicos, además de un conjunto de
normas constitucionales que establecen inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones. En efecto, el artículo 122 de la Constitución dispone, entre otras
cosas, que “[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento” y que ningún servidor público “(..) entrará a ejercer su cargo sin
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes
que le incumben.” Por su parte, el artículo 123 de la Constitución define quiénes
son servidores públicos y dispone que estos “(…) ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.” El artículo 150.23
asigna al legislador la facultad de “[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.”

145. Como es obvio, el ejercicio de las funciones propias de un cargo púbico

supone también el cumplimiento de los requisitos y las condiciones para su
ejercicio. La Constitución ha conferido un amplio margen de configuración al
legislador para el efecto. El artículo 125, que prevé la regla general de provisión de
empleos por el sistema de carrera, dispone expresamente que “[e]l ingreso a los
cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de
los aspirantes.”

146. Este conjunto de disposiciones constitucionales tiene sustento en el

cumplimiento de los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), la
realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.), el principio de legalidad (art. 6
C.P.) y la sujeción de los servidores públicos a la Constitución (art. 4 C.P.). Así,
“(…) quienes pretendan acceder al desempeño de funciones públicas deben
111
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-176 de 2017. En el mismo sentido, Corte Constitucional, Sentencia C-101
de 2018 y SU-115 de 2019.
112
Supra 154.
113
Cfr. Corte Constitucional, C-475 de 1997. En el mismo sentido: Corte Constitucional, Sentencias C-648 de 2001,
C-157 de 2002, C-622 de 2003 y C-258 de 2011.

42
someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias que procuran la
realización del interés general y garantizan el cumplimiento de los principios de la
función pública dispuestos en el artículo 209 de la Constitución.” 114 Esta
regulación constitucional explica, en buena medida, la razón por la cual el ámbito
de protección del derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos supone el cumplimiento de los requisitos de la convocatoria o del
cargo, dependiendo del caso.

147. Las restricciones al derecho fundamental a acceder a cargos y funciones

públicas se materializan en la existencia de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones, que pueden tener origen directamente en la Constitución o en la ley.
Por ejemplo, la Constitución fijó directamente las inhabilidades y las
incompatibilidades del Presidente de la República (art. 197 C.P) y de los
Congresistas (art. 179 C.P.), por lo que el legislador carece de competencia para
ampliar este régimen.115 En el mismo sentido, la Constitución fija expresamente la
prohibición a los servidores públicos de nombrar empleados a personas con las
cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente (art. 126 C.P.).116

148. En los demás eventos, el legislador cuenta con un amplio margen de

configuración para determinar el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones de los servidores públicos, lo que supone el diseño de limitaciones
por estas tres vías. Sobre el punto, la Corte ha señalado que “[c]on excepción de los
empleos respecto de los cuales el mismo constituyente ha señalado los requisitos y
calidades que deben reunir los aspirantes a ocuparlos que, generalmente son los
más altos cargos del Estado, corresponde al Congreso establecerlos por medio de
ley, sea cual fuere la clase o el nivel del empleo, esto es, de carrera, de libre
nombramiento y remoción, o de concurso público.”117

149. En todo caso, las limitaciones que, en ejercicio de la amplia facultad de

configuración establezca el legislador a este derecho fundamental, deben ser
razonables y proporcionadas. En concreto, esta Corporación ha identificado que las
restricciones a este derecho fundamental se traducen en el diseño de requisitos y
condiciones para el acceso a los distintos cargos, “(…) para asegurar la idoneidad
y probidad de quien aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público.”118

150. Uno de los criterios para determinar la razonabilidad y proporcionalidad de

estas restricciones -requisitos y condiciones- tiene que ver con su impacto en los
fines del Estado (art. 2 C.P) y en los principios de la función administrativa (art.
209 C.P.), razón por la cual “(…) la valoración constitucional de toda prohibición,
114
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2019.
115
Esto se ha denominada como sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades. Cfr. Corte Constitucional, C-
209 de 2000, C-540 de 2001 y C-015 de 2004.
116
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-780 de 2001.
117
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2005.
118
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-257 de 2013.
43
inhabilidad o incompatibilidad tendrá como presupuesto la realización material de
los principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la
función pública.”119

151. Es importante resaltar que, en el ámbito específico de los cargos de carrera,

el legislador tiene competencia para diseñar requisitos relacionados con el mérito.
Esta Corte ha entendido que el mérito no se agota en la capacidad técnica o
profesional del aspirante, sino que incluye aspectos relacionados con las calidades
personales y la idoneidad moral. Estos requisitos, sin embargo, no permiten la
utilización de criterios subjetivos como el clientelismo o el nepotismo,120 así como
tampoco permiten el diseño de requisitos sustentados en criterios discriminatorios
como la raza, sexo, el género, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión u
la opinión filosófica o política, entre otros. Sobre el punto, la Corte ha reconocido
que “(…) el Legislador está habilitado para imponer requisitos para el acceso a
los cargos del Estado diferentes al mérito, como son aquellos vinculados a la
moralidad pública, a condición de que resulten proporcionales.”121

152. En contraste, la imposición de requisitos contrarios a la igualdad (art. 13

C.P), el derecho a escoger profesión u oficio (art. 26) y el derecho al trabajo (art-
26 C.P.), o que no tengan relación alguna con los fines del Estado o los principios
de la función administrativas, resultan contrarios a la Carta. La jurisprudencia ha
hecho especial énfasis en la inconstitucionalidad de medidas que no tengan ninguna
relación con la igualdad y los principios de la función administrativa, por lo que
“(…) sólo se puede declarar inexequible una disposición en casos
considerablemente contrarios a la igualdad y a los principios que rigen la
administración pública que buscan ser satisfechos a través del nombramiento de
personal idóneo y altamente calificado en los cargos públicos.”122

153. En estos términos, la Sala reconstruye el contenido y límites del derecho

fundamental a acceder a cargos públicos y pasa a analizar otro aspecto relevante
para resolver los problemas planteados:123 la facultad del legislador para imponer
multas y definir las consecuencias de su impago.

b) La facultad del legislador para establecer multas y definir las consecuencias

de su impago. Reiteración de jurisprudencia

154. De acuerdo con los artículos 216 y 218 de la Constitución la Policía Nacional
integra la Fuerza Pública. Se trata de un cuerpo armado “(…) permanente de
naturaleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”124. El concepto
119
Ibidem.
120
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005.
121
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2021.
122
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2005.
123
Supra 144.
124
Constitución Política, artículo 218.
44
de policía tiene varias acepciones, razón por la cual una aproximación inicial de la
jurisprudencia encontró cuatro dimensiones del concepto: “De un lado, se refiere a
unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y
restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la
policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de
desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de
policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de funcionarios
armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración
que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales para el
esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial”125

155. Esta conceptualización inicial ha sido precisada por la jurisprudencia

posterior con base en el concepto de orden público como una función del Estado.
Así, la jurisprudencia precisó el concepto inicial y construyó la distinción entre
poder de policía126, función de policía127 y actividad de policía128.

156. La Constitución reconoce un amplio margen de configuración normativa al

legislador para expedir códigos, así como para regular el ejercicio del poder de
Policía, mediante la imposición de medidas correctivas con un enforque
fuertemente preventivo.129 En ejercicio de estas facultades, el legislador estableció
un catálogo de conductas contrarias a la convivencia en función de
comportamientos relacionados con los componentes del concepto de orden público,
que no se agota en los componentes clásicos de seguridad, salubridad y
tranquilidad, sino que tiene un enfoque en materia de convivencia. Así, el artículo
26 del CNCSC enuncia comportamientos relacionados que pueden afectar: 1. La
vida e integridad personal; 2. La seguridad en los servicios públicos; 3. La
seguridad por el uso de artículos pirotécnicos y sustancias peligrosas; 4. La
tranquilidad en el marco de las relaciones respetuosas entre las personas; 5. Las
relaciones respetuosas en los establecimientos educativos; 6. Las relaciones entre
las personas y las autoridades; 7. Las relaciones con los niños y grupos de especial
protección constitucional, en general; 8. Las condiciones mínimas para el ejercicio
de la prostitución; 9. El cuidado del espacio público; 10. El orden en las
aglomeraciones de público complejas; y 11. El ejercicio libre de ciertas actividades
económicas.

125
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 1994.
126
El poder de policía “(…) se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de
regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones
para la convivencia social” y permite limitar las libertades públicas” “(…) en relación con objetivos de salubridad,
seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República.” Corte
Constitucional, Sentencia C-223 de 2017
127
La función de Policía, por su parte, “(…) está supeditada al poder de policía y consiste en la gestión
administrativa concreta del poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder
de policía a las autoridades administrativas de policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente
de la República. En las entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la
función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.” Ibidem.
128
La actividad de Policía “(…) es la ejecución del poder y de la función de policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza, que se encuentra
necesariamente subordinada al poder y a la función de policía.” Ibidem
129
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-391 de 2017, C-211 de 2017 y C-054 de 2019.
45
157. La infracción a los comportamientos que afectan la convivencia da lugar a la
imposición de medidas correctivas. Las medidas correctivas son “(…) acciones
impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en
comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes
específicos de convivencia,” de acuerdo con el artículo 172 del CNSC.” Dentro de
estas medidas correctivas se encuentra la multa, que se define como “(…) la
imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya
graduación depende del comportamiento realizado, según la cual varía el monto
de la multa,” de conformidad con el artículo 180 del mismo estatuto, modificado
por el artículo 42 de la Ley 2197 de 2022. La multa entonces está estructurada en
función del pago de una suma de dinero y en la existencia de un comportamiento
contrario a la convivencia.

158. Según el artículo 42 de la Ley 2197 de 2022, que modificó el artículo 180 del
CNSC, las multas se clasifican en generales y especiales. Los tipos de multa
general se determinan en función del monto a pagar, así: “Multa Tipo 1: Dos (2)
salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 2: Cuatro (4)
salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv)Multa Tipo 3: Ocho (8) salarios
mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 4: Dieciséis (16) salarios
mínimos diarios legales vigentes (smdlv).130 Las multas especiales se aplican a
infracciones relacionadas con aglomeraciones por parte de los organizadores de
aglomeraciones de público complejas; infracciones urbanísticas y contaminación
visual.

159. La Corte Constitucional ha sostenido que, en general, las multas no tienen

carácter sancionatorio,131 pues no son equiparables a las medias que se toman en el
ámbito del derecho penal o el derecho disciplinario. Se trata de medidas correctivas
que tienen como finalidad “disuadir, prevenir, resarcir, procurar, educar,
proteger o establecer la convivencia.”132 Sin embargo, también ha precisado que
las multas pueden tener ciertas similitudes con el derecho administrativo
sancionador, 133 por lo que resultan aplicables las garantías propias del debido
proceso (art. 29 C.P.). Así, la imposición de una medida correctiva de policía, que
incluye las multas, está sujeta a los procedimientos previstos en el CNSC 134, en
particular: a) el proceso verbal inmediato que se aplica a los comportamientos
contrarios a la convivencia cuya amonestación corresponde al personal uniformado

130
Artículo 42 de la Ley 2197 de 2022.
131
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-093 de 2020, C-282 de 2017 y C-142 de 2020.
132
Artículo 172 del CNSC.
133
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-054 de 2019 y C-349 de 2017.
134
Ver CNCSC, artículos 213 y siguientes. del regulan el proceso único de Policía.
46
de la Policía Nacional135, y b) el proceso verbal abreviado de policía136, que es
aplicable a los comportamientos contarios a la convivencia cuya competencia
corresponda a los Alcaldes, Inspectores de Policía y autoridades especiales de
Policía. La imposición de la multa es competencia de los inspectores de policía en
primera instancia y puede ser discutida ante los alcaldes distritales o municipales en
segunda instancia.137

160. Igualmente, el legislador tiene competencia para diseñar medidas para lograr
el pago de las multas, dentro de los límites de la Constitución. A partir de
considerar que las consecuencias del no pago de las multas no tienen carácter
sancionatorio, la Corte ha sostenido que el legislador tiene competencia para
efectos de establecer medidas “(…) coactivas para obtener el pago de las multas y,
por esa vía, alcanzar diversos fines constitucionales asociados al cumplimiento de
los deberes sociales.”138 Esta facultad es también amplia, pero está limitada por la
adopción de medidas razonables y proporcionales, esto es, que no contengan
criterios discriminatorios y que las limitaciones tengan plena justificación
constitucional.

161. En ejercicio de esta facultad de configuración legislativa el legislador diseñó

varios tipos de consecuencias por el no pago de la multa, tanto pecuniarias como
propiamente coercitiva. En primer lugar, se prevé el cobro de intereses como
consecuencia del impago de la multa dentro del primer mes luego de su imposición.
Además, la mora se reporta en el registro nacional de medidas correctivas. El
interés es equivalente al moratorio tributario vigente. 139 Otra forma de pago, en
segundo lugar, opera luego de transcurridos noventa días desde la imposición de la
multa, sin que esta hubiera sido pagada “(…) se procederá al cobro coactivo,

135
Este proceso puede dar lugar a la imposición de ciertas medidas correctivas como: (i) amonestación; (ii) remoción
de bienes que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o
actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en programas comunitarios o
actividades pedagógicas de convivencia. De forma exclusiva, se prevé en la ley como competencia de los
comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida
correctiva de suspensión temporal de la actividad. Este procedimiento sufrió algunas modificaciones de acuerdo con
el artículo 47 de la Ley 2197 de 2022, para las multas por infracción a la convivencia y seguridad ciudadanas que
tengan como sanción multa tipo 1 a 4. En general, se prevé: (i) criterios de dosificación de la multa; (ii) se fija un
término perentorio para objetar la orden de comparendo y para iniciar el procedimiento verbal abreviado; (iii) se
prevé la aceptación ficta de responsabilidad; (iv) casos en los que la multa adquiere firmeza; (v) pérdida de
beneficios y cumplimiento de participación en programas pedagógicos; (vi) incremento de la multa y control para el
cumplimiento de la medida correctiva por extranjeros; (vii) incremento de la multa por reiteración del
comportamiento.
136
Ver CNCSC, artículo 206-6, y 205-8.
137
La Corte se ha ocupado de explicar las fases de este procedimiento y ha sostenido que: “Se inicia con una
“acción de policía” contra el presunto infractor, acción que puede ser instaurada por las “autoridades de Policía”
o por “cualquier persona” que “tenga interés en la aplicación del régimen de policía” (CNPC arts. 215 y 223). Si
las autoridades de policía conocen en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, pueden dar inicio
inmediato a la audiencia (ídem art 223-1). En cualquier otro caso, dentro de los cinco días siguientes de conocida
la querella respectiva, debe citar a audiencia al quejoso y al presunto infractor mediante comunicación escrita,
correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o
idóneo, donde se señale dicho comportamiento (ídem art 223-2). La audiencia pública ha de realizarse “en el lugar
de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de policía” (ídem art 223-3).” Corte
Constitucional, Sentencia C-349 de 2017.
138
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2019.
139
Artículo 182.
47
incluyendo sus intereses por mora y costos del cobro coactivo.”140 Por otra parte,
las medidas puramente coercitivas, consisten en el diseño de un conjunto de
prohibiciones y limitaciones, como las demandadas, que operan luego de seis
meses de impuesta la multa y ante el impago de esta.

c) Solución al primer problema jurídico. Examen del numeral 2 del artículo 183,
adicionado por el artículo 43 de la Ley 2197 de 2022

162. Como se explicó,141 los demandantes sostienen que la prohibición de ser

nombrado o ascendido en cargo público, contenida en el artículo 43 de la Ley 2197
de 2022, que modificó parcialmente el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016,
desconoce el derecho fundamental a acceder al desempeño de cargos y funciones
públicas. Sostienen que, aunque el legislador tiene amplia facultad de
configuración normativa, debe respetar el derecho de todas las personas a
conformar, y ejercer control político a través del acceso al desempeño de cargos y
funciones públicas. Señalan que la restricción al derecho fundamental a acceder a
cargos públicos por no pagar una multa de policía es desproporcionada, pues se
origina en el desconocimiento de una norma de policía que tiene carácter
preventivo.

163. Como también se explicó, la Corte en la Sentencia C-093 de 2020 declaró

exequible el numeral 2 (prohibición de ser nombrado o ascendido en cargo público
como consecuencia del impago de las multas dentro del plazo establecido en la ley)
del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por violación del artículo 125 de la
Constitución.

164. El numeral 2 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, que se reprodujo en el
artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, creó una limitación a las autoridades
encargadas de nombrar a personas que no hubiesen pagado las multas impuestas en
el término de seis meses, con sus correspondientes intereses. El supuesto de hecho
es entonces no pagar las multas y la consecuencia jurídica es impedir el
nombramiento en un cargo público hasta tanto no se pague la multa. Se trata de un
mecanismo para coaccionar a las personas para efectos de que cancelen la multa
impuesta por comportamientos contrarios a la convivencia.

165. El nombramiento es un “(…) un acto-condición que implica la designación

que el Estado hace, por conducto del funcionario o corporación competente, en
cabeza de una persona para ejercer las funciones, deberes  y responsabilidades
que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargo. Se ha
entendido  que el funcionario sólo adquiere los derechos y deberes propios del
cargo en el momento  en que  tome posesión del mismo, por ser el nombramiento
un acto-condición que se formaliza con el hecho de la posesión.”142

140
Artículo 182.
141
Supra 34.
142
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-457 de 1992.
48
166. Una lectura de la Constitución arroja una conclusión que es relevante para el
juzgar la limitación: el nombramiento es una forma de provisión de empleos en las
distintas ramas y órganos del Estado. La Sala se referirá a algunos ejemplos con el
fin de sustentar esta tesis.

167. En efecto, el artículo 125 dispone que “[l]os empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de
libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.” Este artículo establece la regla general de provisión de cargos en
los órganos y entidades del Estado por medios de los diversos sistemas de carrera
previstos en el ordenamiento jurídico colombiano143 y faculta al legislador para
prever excepciones a esta regla general, entre otras, por medio de la creación de
cargos de libre nombramiento y remoción.

168. La Corte Constitucional ha considerado que la carrera administrativa

concreta el principio de mérito, que a su turno garantiza: a) el óptimo
funcionamiento en el servicio público, de acuerdo con los principios de igualdad,
eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad, consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política de Colombia; b) el derecho de acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos, así como el principio de igualdad de trato y de
oportunidad para quienes aspiran ingresar al servicio público y; c) los derechos
subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado144.

169. En contraste, la jurisprudencia constitucional ha entendido que los empleos

de libre nombramiento y remoción son una excepción al régimen de carrera y se
rigen por el principio de discrecionalidad del empleador. Éste se encuentra
facultado para, por una parte, evaluar las capacidades e idoneidad de los
funcionarios que ingresarán o ascenderán y, por otra parte, para decidir sobre la
vinculación, permanencia y retiro. Debido al carácter excepcional de esta forma de
empleo, la Corte Constitucional ha indicado que “bajo los parámetros del artículo
125 de la Constitución, esta Corporación ha dicho que es posible considerar que
un cargo es de libre nombramiento y remoción, cuando: (i) tenga fundamento

143
En el ordenamiento jurídico colombiano existen tres sistemas de carrea: “La carrera administrativa en Colombia
se organiza en tres grandes categorías o modalidades: (i) El sistema general de carrera, al que hace referencia el
artículo 125 de la Constitución, regulado en la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. Su campo de aplicación está definido en
el artículo 3º de dicha normativa y comprende una gran parte de los empleos en la administración pública en los
niveles nacional y territorial, central y descentralizado. (ii) Los sistemas especiales de origen constitucional, que
por su naturaleza se encuentran sujetos a una regulación diferente por parte del Legislador, siempre con
observancia de los principios constitucionales, entre los que se destacan los de igualdad, mérito y estabilidad. Al
respecto la jurisprudencia ha identificado los regímenes de las universidades estatales (art. 69 CP), de las Fuerzas
Militares (art. 217 CP), de la Policía Nacional (art. 218 CP), de la Fiscalía General de la Nación (art. 253 CP), de
la Rama Judicial (art. 256-1 CP), de la Registraduría Nacional del Estado Civil (art. 266 CP), de la Contraloría
General de la República (art. 268-10 CP) y de la Procuraduría General de la Nación (art. 279 CP). (iii) Los
sistemas especiales de carrera de origen legal. Son aquellos que pesar de no tener referente normativo directo en la
Carta Política, se conciben como una manifestación de la potestad del Legislador de someter el ejercicio de ciertas
funciones institucionales a un régimen propio, cuando las particularidades de una entidad justifican la adopción de
un estatuto singular, por supuesto dentro de los mandatos generales que la Constitución traza en el ámbito de la
función pública.” Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2015.
144
Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2020.
49
legal, sin contradecir la esencia de la carrera; (ii) exista un principio de razón
suficiente que justifique la excepción a la regla general; y, por último, (iii) que la
función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o
implique una decisión política”145.

170. Además de los cargos de carrera y los cargos de libre nombramiento y

remoción, existen otros cargos que comparten la provisión por medio del acto de
nombramiento. En lo que tiene que ver con el nombramiento de notarios en
propiedad, el artículo 131 prevé que este debe hacerse por concurso público. La
Constitución en estos artículos determina una forma general de provisión de
empleos, la carrera administrativa, y dispone una regla general de provisión en el
caso de los notarios. El nombramiento es entonces consecuencia de superar las
etapas del respectivo concurso.

171. Además, la Constitución asigna directamente la competencia para nombrar a

ciertos servidores públicos que pertenecen a una Rama del Poder Público o a
órganos autónomos. De acuerdo con los numerales 1 y 2 del artículo 189, que
enuncia las funciones del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de
Gobierno y Suprema autoridad administrativa, le corresponde nombrar a los
ministros y a los directores de departamento administrativo, así como los agentes
diplomáticos y consulares. El numeral 13 del mismo artículo dispone que
corresponde al Presidente de la República “[n]ombrar a los presidentes, directores
o gerentes de los establecimientos públicos naciones nacionales y a las personas
que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o
no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la
ley.”

172. Por otra parte, el Fiscal General de la Nación es competente para “[n]ombrar
y remover, de conformidad con la ley, a los empleados de su dependencia.” Esta
misma regla se reproduce respecto del Procurador General, de acuerdo con el
numeral 6 del artículo 278 de la Constitución.

173. En estos casos, el sistema de nombramiento y remoción depende de la

facultad discrecional del titular del cargo, con independencia de la Rama del Poder
Público a la que pertenece, o si no pertenece a ninguna de estas.

174. Ahora bien, la provisión de empleos por medio del nombramiento en cargos
de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción, no es la única
posibilidad que la Constitución prevé como hipótesis para el nombramiento. Por
ejemplo, el artículo 372 de la Constitución, que regula las funciones y la
organización de la Junta Directiva del Banco de la República, dispone su
integración, así:

“La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y
145
Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 2018.
50
 ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos
el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta
directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva,
serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro
años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva
representarán exclusivamente el interés de la Nación.”

175. Así las cosas, el nombramiento de cinco de los siete miembros de la Junta del
Banco de la República es competencia del Presidente de la República, pero no se
trata de empleos de libre nombramiento y remoción, sino de empleos que se
proveen para un periodo fijo, esto es, de 4 años prorrogables. Aunque en estos
casos la Constitución otorga al Presidente de la República la competencia para
nombrar, la remoción no opera discrecionalmente, sino que solo se verifica al
finalizar el periodo.

176. En estos términos, la Constitución determina sistemas de provisión de

empleos en distintas Ramas y órganos del poder público por medio del sistema de
carrera, los cargos de libre nombramiento y remoción y los cargos en los que opera
el nombramiento para un período fijo.

177. En el plano legal, el Congreso de la República, en ejercicio de la

competencia que le otorga el artículo 125 para diseñar excepciones al
nombramiento por medio del concurso de méritos, ha determinado empleos o
situaciones que se proveen por nombramiento, pero que no son propiamente
empleos de libre nombramiento y remoción, como los nombramientos para cargos
de periodo fijo, los nombramientos en provisionalidad, o los correspondientes a
plantas temporales.

178. La Ley 909 de 2004, que regula, entre otras cosas, el empleo público y la
carrera administrativa preponderantemente en la Rama Ejecutiva, 146 contempla
empleos en los que opera el nombramiento, pero que no son equivalentes a un
empleo de libre nombramiento y remoción. El artículo 25 prevé los nombramientos
en provisionalidad, que permiten que un servidor que no ha sido seleccionado por
el sistema de carrera, ejerza temporalmente un cargo de esta naturaleza por
separación temporal del cargo o mientras se adelanta al concurso. La jurisprudencia
constitucional ha precisado de manera constante que el nombramiento en
provisionalidad no es equiparable a un cargo de carrera administrativa, pero
tampoco puede considerarse como un cargo de libre nombramiento y remoción. La
Corte Constitucional ha elaborado esta distinción en función de la necesidad de
motivar el acto que desvincula del servicio a un funcionario nombrado en
provisionalidad. La Corte ha dicho que “[a] los funcionarios nombrados en
provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad típico
de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos, pero de

146
Esta norma se aplica de manera integral a esta rama del poder público y también se aplica de manera supletiva a
empleos de la Rama Judicial, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría, entre
otras. Cfr. Artículo 3.
51
ello no se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y
remoción, pues la vacancia no cambia la naturaleza del cargo.”147

179. Del mismo modo, la ley prevé la creación de empleos temporales, para
realizar labores que no corresponden al personal de planta, desarrollar proyectos o
programas de duración determinada y sobrecarga de trabajo por hechos
excepcionales. Según el artículo 21.4 de la Ley 909 de 2004, “[e]l nombramiento
en los empleos temporales se efectuará mediante acto administrativo en el que se
indicará el término de su duración, al vencimiento del cual quien lo ocupe quedará
retirado del servicio automáticamente.”

180. Estas modalidades de nombramiento no son exclusivas de la Rama Ejecutiva.

Por ejemplo, en la Rama Judicial el artículo 132 de la Ley 270 de 1996 148
contempla el nombramiento en provisionalidad y el nombramiento en encargo para
cargos en esta rama del poder público. Por su parte, el artículo 11 del Decreto-Ley
20 de 2014 dispone que los nombramientos en la Fiscalía General de la Nación son
ordinarios, en encargo, en período de prueba y provisionalidad. En los órganos de
control, como en la Procuraduría General de la Nación, el legislador extraordinario
contempló los nombramientos en periodo de prueba, provisionales y de período.
Este último, solo para los cargos de Procurador Delegado para la Sala de
Juzgamiento de Servidores de Elección Popular, de conformidad con lo previsto en
el artículo 82 del Decreto-Ley 262 de 2000.

181. En el régimen especial de carrera del Congreso de la República, el cual está

previsto en el artículo 384 de la Ley 5ª de 1992, pero que no ha sido desarrollado
por una norma legal, resultan aplicables las normas generales de la Ley 909 de
2004, en virtud de la remisión dispuesta por el parágrafo de esta disposición, 149
razón por la cual existen cargos de carrera que pueden proveerse mediante
nombramiento en provisionalidad mientras se adelanta el concurso.

182. A nivel legal también existen ejemplos de empleos que se proveen por
nombramiento pero que tienen un período fijo. En el caso de las comisiones de
regulación, que son unidades administrativas especiales con independencia
administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, 150 las
normas correspondientes determinan que el Presidente de la República nombra a
los comisionados por un período de 4 años. El artículo 20 de la Ley 1341 de 2009
dispone que tres de los comisionados de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones serán designados por el Presidente de la República para
períodos de cuatro años. Lo propio ocurre con la Comisión de Regulación de
Energía y Gas, pues de conformidad con el literal d del artículo 21 de la Ley 143 de

147
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-556 de 2014.
148
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
149
“PARÁGRAFO. Mientras se expiden las normas sobre carrera administrativa de la Rama Legislativa, se
aplicarán las normas generales de Carrera Administrativa que rigen para la Rama Ejecutiva del Poder Público en
lo que sean compatibles.”
150
Artículo 68 de la Ley 142 de 1994.
52
1994, el Presidente de la República nombra seis comisionados expertos para un
período de cuatro años.

183. A partir de estos ejemplos, la Sala concluye, en primer lugar, que, además de
los cargos de carrera, la provisión de empleos por el sistema de nombramiento no
se reduce a los cargos de libre nombramiento, pues existen casos en los que el
empleo se provee por nombramiento, pero no se aplica la facultad discrecional para
remover a sus titulares, como los de período fijo, los nombramientos en
provisionalidad y los nombramientos en plantas temporales. En segundo lugar que
este tipo de sistema es aplicable, en general, a todas las Ramas del poder público y
órganos que integran la organización estatal, de acuerdo con la Constitución, la ley
o el reglamento. Esto tiene impacto en la limitación sub examine, porque esta aplica
a todos los casos en los que se provean empleos mediante la expedición de un acto
de nombramiento que designa a una persona en un cargo público.

184. El alcance la limitación sub judice es entonces el siguiente: si hay provisión

de empleo por nombramiento en cualquier Rama, entidad u órgano del Estado, la
limitación de ser nombrado en cargo público prevista en el numeral 2 del artículo
183 de la Ley 1801 de 2016, resulta aplicable. Naturalmente esta también aplica a
los casos en los que el nombramiento opera respecto de cargos de carrera (tanto de
ingreso como de ascenso) y de libre nombramiento y remoción, tal y como lo
señaló la Corte en la Sentencia C-093 de 2020.

185. La Sala considera que es importante resaltar que la limitación, contrario

sensu, no aplica a otras formas de provisión de empleos que, aunque evidentemente
requieren tomar posesión, no están precedidas por un acto de nombramiento.

186. Como se explicó, el artículo 123 de la Constitución establece que “[s]on

servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios.” Para lo que interesa, los miembros de las corporaciones públicas son
quienes prestan sus servicios en el Congreso de la República (art. 132 C.P.), las
Asambleas Departamentales (art. 299 C.P), los Concejos distritales o municipales
(art. 312 y 323 C.P.) y las Juntas Administradoras Locales (art. 323 C.P). Estos
servidores son electos popularmente, por lo que, en rigor, no existe un acto de
nombramiento, sino que se declara la elección de acuerdo con las reglas
pertinentes. Lo propio ocurre con el Presidente (art. 190 C.P.) y el Vicepresidente
de la República (art. 202 C.P.), los Gobernadores (art. 303 C.P) y los Alcaldes (art.
314 C.P), que tampoco son nombrados, sino que su elección es declarada.

187. Los trabajadores del Estado, que son los trabajadores oficiales, no son
nombrados pues su vinculación al Estado se efectúa mediante la suscripción de un
contrato de trabajo. Como explicó la Corte en la Sentencia C-093 de 2020, “[e]stos
contratos, a su vez, no se rigen por el acto de nombramiento o ascenso, sino por la
firma del contrato de trabajo, de acuerdo a los regímenes previstos en el derecho
colombiano”.
53
188. Además de los cargos de elección popular y los trabajadores oficiales, lo
previsto en el numeral segundo acusado tampoco aplica a los casos en los que la
Constitución o la ley dispongan un sistema de elección específico. Por ejemplo, la
Constitución define un sistema para la elección del Fiscal General de la Nación (art
249 C.P), del Defensor del Pueblo (art. 281 C.P), del Procurador General de la
Nación (art. 276 CP), del Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266 C.P), del
Contralor General de la República (art. 267 C.P.) y del Auditor General de la
República (art. 274 C.P), entre otros.

189. En el plano legal, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 desarrolla lo

dispuesto en el artículo 313-8 de la Constitución, y dispone que corresponde a los
Concejos Municipales o distritales la elección de personero por un período
institucional de cuatro años, por lo que no hay acto de nombramiento.

190. En estos casos la Constitución o la ley definen un sistema en el que pueden

participar otros órganos del Estado y que culmina con la elección, pero que no
supone la expedición de un acto de nombramiento que designe al servidor, por lo
que la prohibición tampoco es aplicables a estos eventos. Estos ejemplos dan
cuenta de que el numeral segundo aquí analizado no aplica respecto de los
servidores de elección popular, de trabajadores oficiales, o en los casos en los que
la Constitución o la ley dispongan un sistema específico de nombramiento que no
contenga la expedición de un acto nombramiento.

191. Definido el alcance de la norma, la Sala considera que la limitación prevista

en el numeral segundo del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, no desconoce el
derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos por
cuanto se trata de una medida razonable y proporcional que, en todo caso no es
absoluta ni permanente, y no vulnera la porción fundamental del derecho.

192. Contrario a lo que sostienen los demandantes en este caso, el derecho

fundamental a acceder a cargos públicos no solo puede ser restringido por razones
de nacionalidad. Aunque por disposición constitucional el legislador debe
reglamentar la excepción prevista en el artículo 40.7 para que los colombianos por
nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad, ejerzan el derecho de
acceder a cargos públicos; de ello no se sigue que el legislador no pueda establecer
otras limitaciones para el ejercicio del derecho que le permitan armonizar los
demás derechos, finalidades, principios y valores previstos en la Constitución
Política. Todo lo contrario, los artículos 123, 125 y 150-23 otorgan al legislador un
amplio margen de configuración para establecer requisitos y condiciones para el
acceso.

193. En la Sentencia C-093 de 2020, que es un precedente relevante aunque

analizó la limitación por un parámetro de control diferente, se reiteró que el “(…)
margen de configuración también le permite al legislador establecer los requisitos
o criterios de ingreso y ascenso de un cargo público, los cuales son de dos tipos, a
54
saber: a) requisitos objetivos, orientados a evaluar la capacidad profesional o
técnica del aspirante –exámenes de conocimientos, acreditación de años de
experiencia, ausencia de antecedentes penales o disciplinarios– y; b) requisitos
subjetivos, que permitan verificar las calidades personales y la idoneidad moral
del candidato –evaluar su capacidad de relacionarse, entre otros–. Asimismo,
diseñar los mecanismos a través de los cuales se valorará el mérito de los
aspirantes a ingresar o ascender dentro de la carrera.”151

194. Para sustentar esta postura, la Sala realizará un juicio estricto de

constitucionalidad, tal y como se aplicó en la Sentencia C-093 de 2020, que es un
precedente relevante en este caso. La Sala considera que el test debe ser estricto
porque se trata de una limitación, prima facie, al derecho fundamental a acceder a
cargos y funciones públicas. En efecto, la imposibilidad de ser nombrado en un
cargo público por la falta de pago de multas supone una restricción de la faceta de
acceso a cargos públicos que protege el derecho fundamental a acceder a cargos y
funciones públicas.

195. En estos casos, se debe analizar: “(i) si el fin perseguido por la norma es
imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es
necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los
derechos de los sujetos pasivos de la norma; y, por último, (iii) si los beneficios de
adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o
principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido
estricto.”152

196. La medida de impedir que una persona pueda ser nombrada o ascendida en
un cargo cuya forma de provisión es el nombramiento, tiene como finalidades: (i)
la convivencia pacífica, pues “(…) las multas son el principal fondo que garantiza
la implementación de las normas de policía y el fomento de las buenas prácticas
ciudadanas;” y (ii) la vigencia del principio de moralidad administrativa, porque
todos los servidores públicos, aun aquellos que se vinculan mediante otro tipo de
nombramientos -en provisionalidad, en plantas temporales y en cargos de período
fijo, o cualquier otro tipo de cargo provisto por este medio- deben observar un
actuar pulcro, probo y honesto.

197. La Constitución prevé, sin excepción alguna, que los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, de acuerdo con el
artículo 123 de la Constitución. Las particularidades que se derivan de cada uno de
los tipos de nombramiento, desde el punto de vista temporal o de las condiciones de
su remoción, no modifican la sujeción del servidor a la Constitución y sus fines.

198. En efecto, una revisión de los ejemplos de cargos que son provistos por el
sistema de nombramiento da cuenta de ello.
151
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2020.
152
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-345 de 2019.
55
199. Los empleos de carrera son provistos por medio de concurso público y tienen
como fundamento el mérito. A pesar de la existencia de diversos sistemas de
carrera administrativa, general, específico o especial, y de la existencia de
concursos de acceso o de ascenso, la provisión definitiva del empleo, por medio del
acto de nombramiento, otorga estabilidad en el empleo por cuenta de superar el
concurso. Una lectura sistemática de los artículos 40-7, 123, 125, 150-23 y 209 de
la Constitución, permite concluir que el legislador tiene facultad de configuración
para establecer requisitos subjetivos relacionados con las calidades personales y la
idoneidad moral para el ejercicio del empleo. Esto es perfectamente razonable, pues
el ejercicio de funciones públicas no solo debe evaluar las competencias objetivas
del servidor (calidades profesionales), sino que debe maximizar la idoneidad
personal para su ejercicio, especialmente cuando los cargos tienen cierta vocación
de permanencia en las entidades y suponen un conocimiento profundo de las
funciones públicas.

200. Lo propio ocurre con los empleos de libre nombramiento y remoción, que
aunque no tienen un grado de estabilidad como los empleos de carrera, pues la
permanencia en el empleo depende de la discrecionalidad del nominador, la
existencia de una confianza cualificada y las funciones de dirección confianza y
manejo, imponen la necesidad de exigir condiciones subjetivas que materialicen el
principio de moralidad administrativa. La vinculación y desvinculación del servicio
de manera discrecional, no suponen, como es obvio, una excepción a este principio.

201. Los notarios, por su parte, son particulares que ejercen una función pública,
razón por la cual los principios de la función administrativa y, concretamente, el de
moralidad, resulta plenamente aplicable. El ejercicio de una función materialmente
pública supone la sujeción del particular a todos los principios constitucionales, por
lo que el pago de la multa en el caso de estos particulares está plenamente
sustentado en el artículo 209 de la Constitución.

202. En los casos de la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de

la Nación, es claro que el saneamiento de las deudas derivadas de la comisión de
conductas contrarias a la convivencia, opera como un requisito necesario para
cumplir el principio de moralidad en la función pública y, concretamente, para
ejercer las funciones de investigación de conductas punibles y el control
disciplinario de servidores públicos que desconocen sus deberes funcionales, así
como funciones preventivas respecto de la administración pública.

203. Algo similar ocurre con los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República que son nombrados por el Presidente. El principio de moralidad impone
que los miembros de la banca central estén al día con el pago de conductas
contrarias a la convivencia, pues no sería comprensible que quienes participan en la
fijación de la política monetaria tengan deudas con el Estado. Esto también es
aplicable a los cargos de periodo fijo que se han creado a nivel legal, pues es claro
que los miembros de las comisiones de regulación, en tanto función administrativa,
56
deben adecuar su conducta el principio de moralidad y, en particular, al principio
de moralidad administrativa.

204. En cuanto a los nombramientos en provisionalidad, independientemente de la

rama u órgano del Estado en la que tengan lugar, es razonable considerar que las
personas que van a ocupar transitoriamente un cargo mientras se proveen por el
sistema de carrera, deban cumplir los mismos requisitos profesionales y de
idoneidad, lo que incluye el pago de las multas impuestas por la comisión de
conductas contrarias a la convivencia. Desde la misma perspectiva, los
nombramientos en plantas temporales se proveen en los casos en los que se
requiere personal adicional al de planta, por razones de un proyecto nuevo o
sobrecarga laboral, suponen que el servidor se vincula temporalmente al órgano
que ejerce funciones públicas, por lo que el principio de moralidad tiene plena
vigencia y exige el cumplimiento de los mismos requisitos. La temporalidad de las
funciones en ambos casos no significa la suspensión o interrupción de los
principios de la función administrativa.

205. Como se advirtió, estos ejemplos dan cuenta de la relación entre el ingreso al
servicio público y la vigencia del principio de moralidad administrativa. Además, la
imposición de consecuencias por el no pago de multas tiene como finalidad
promover la convivencia pacífica por medio del fortalecimiento de programas para
el efecto.

206. Así las cosas, la medida tiene fines constitucionales imperiosos.

207. En lo relacionado con la idoneidad de la medida, la Sala estima que la

norma es efectivamente conducente, pues el diseño de medidas que tengan como
propósito restringir el acceso a actividades, la concesión de autorizaciones y la
limitación derechos, tiene como propósito disuadir al infractor y lograr el pago
efectivo de la multa. En el campo del servicio público, la restricción a su acceso es
efectivamente para lograr el pago de las multas, si se tiene en cuenta que para el
2022 hay 1.351.835153 servidores públicos en Colombia. Esto es relevante porque es
una muestra de que el servicio público es una opción laboral a la que accede una
cantidad importante de personas, por lo que limitar su acceso es efectivamente
conducente para lograr el pago de la multa. Por otra parte, la medida es
efectivamente conducente para maximizar el principio de moralidad administrativa,
pues el pago de las multas asegura que los personas que van a acceder a la función
pública cumplan no solo con los requisitos de idoneidad profesional, sino que
cumplan con condiciones de idoneidad ética.

208. En lo que tiene que ver con la necesidad, la Sala observa, como en la
Sentencia C-093 de 2020, que el legislador escogió la medida más benigna para
limitar el derecho fundamental a acceder a cargos y funciones públicas. En efecto,
el legislador tenía opciones como “(…) constituir inhabilidades o imponer el pago
153
Según da cuenta la página institucional del Departamento Administrativo de la Función Pública, disponible en:
https://www.funcionpublica.gov.co/web/sie/servidores-publicos-en-el-estado
57
de multas como un requisito propio del mérito -lo cual no es sólo excesivo, sino
contrario al principio de mérito-; asimismo, se podía pensar en que no existiese
ninguna norma o procedimiento que obligue, sin embargo, esta decisión podría
afectar los principios de convivencia pacífica y moralidad administrativa, pues no
contarían con mecanismos de persuasión adecuados para que el ciudadano actúe
bajo el respeto de los derechos fundamentales de las demás personas -bien de la
convivencia pacífica- y de la Constitución y las leyes -moralidad
administrativa.-“154

209. Finalmente, en cuanto al análisis de proporcionalidad en sentido estricto, la

Corte considera que la medida también supera esta exigencia en tanto la limitación
no es absoluta, pues la persona que va a ser nombrada en el cargo puede pagar la
multa y así cumplir con el requisito de idoneidad para acceder a su ejercicio.
Adicionalmente, la limitación, como se indicó, no tiene el carácter de una
inhabilidad y permite que la persona acceda a otro tipo de cargos. El alcance de la
prohibición es conceto y no abarca todo tipo de cargos públicos, por lo que la
persona puede acceder al ejercicio. En este sentido, el legislador impuso una
limitación que no sacrifica de excesivamente los contenidos del derecho
fundamental a acceder a cargo púbicos.

210. En conclusión, la Sala declarará exequible el numeral 2 del artículo 43 de la

Ley 2197 de 2022, que adicionó el artículo 183 del CNSC, respecto de los cargos
que se proveen por nombramiento en cualquier rama, órgano o entidad del Estado,
por violación del artículo 40-7 de la Constitución.

d) Solución al segundo problema jurídico. Examen del numeral 6 del artículo 43

de la Ley 1801 de 2016, que adicionó el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016

211. Los demandantes sostienen que el numeral 6 del artículo 43 de la Ley 2197
de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, y que creó la
prohibición de “[i]nscribirse a los concursos que apertura la Comisión Nacional
del Servicio Civil,” por el no pago oportuno de las multas impuestas, viola el
derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

212. Para explicar el concepto de violación, argumentan que una de las formas de
acceso a los cargos públicos es la carrera administrativa, para lo cual el ciudadano
tiene que inscribirse a los concursos que adelante la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Señalan que es cierto que el numeral 7 del artículo 40 de la
Constitución faculta al legislador para establecer restricciones a este derecho
fundamental por razones de nacionalidad, “pero la norma demandada, por el
simple hecho de no cancelar una multa, originada en un proceso policivo, que
según las voces del artículo 1801 de 2016 (sic) son normas de carácter preventivo,
lesiona de manera grave el derecho fundamental de acceso a la administración
pública, no es proporcional establecer por parte del legislador una sanción tan

154
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2020, Óp. Cit.
58
drástica, por el simple hecho de no cancelar una multa por posible infracción a
una norma de convivencia.”155

213. Aducen que “[i]ncluso en la Sentencia C-093 de 2020 se indicaba que si una
persona participaba en el proceso meritocrático y estaba en la lista de elegibles,
bien podía pagar la multa y con ello se superaba la condición y limitante. Pero en
el evento señalado en el numeral 6 artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 (sic), en la
práctica se le inhabilita, porque no puede participar en los concursos de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, es decir de entrada se le excluye del primer
paso, y del derecho fundamental de acceso a cargos públicos.”156 Por lo anterior,
consideran que el carácter preventivo de las normas de policía queda
“completamente desconocida” por la imposición de una sanción “completamente
drástica y desproporcionada.

214. Igualmente, la Universidad Pontificia Bolivariana 157 y la Universidad

libre158solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del numeral 6, pues consideran
que se trata de una medida que afecta de manera desproporcionada el derecho
fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Los
intervinientes coinciden en afirmar que la medida es excesiva porque impone el
pago de multas como requisito del mérito e impide participar en el concurso desde
el inicio, lo que desconoce las reglas vertidas en la Sentencia C-093 de 2020.

215. Pues bien, se trata de una limitación nueva introducida por el legislador en la
Ley 2197 de 2022,159 que reformó el Código Penal y de Procedimiento Penal, el
Código de Extinción de Dominio y el Código Nacional de Seguridad y
Convivencia, entre otros, con el fin de crear y fortalecer “(…) los instrumentos
jurídicos y los recursos económicos con que deben contar autoridades para
consolidar la seguridad ciudadana,” de conformidad con su artículo 2.
Concretamente, el Título V se ocupó de introducir modificaciones y adiciones al
CNSC en dos aspectos: (i) el valor de las multas; y (ii) el procedimiento y las
consecuencias por el no pago.

216. La medida prevé un supuesto de hecho, que es no pagar la multa luego de

trascurridos seis meses de su imposición con sus debidos intereses, y una
consecuencia jurídica: la imposibilidad de inscribirse en los concursos abiertos por
la Comisión Nacional del Servicio Civil.

217. La Comisión Nacional del Servicio Civil tiene origen constitucional, pues el
artículo 130 de la Constitución establece que “[h]abrá una Comisión Nacional del
Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.” Se trata
155
Folio 6, ibidem.
156
Folio 8, ibidem.
157
Supra 74.
158
Supra 81.
159
“Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana y se dictan otras
disposiciones.
59
de un órgano autónomo “(…) de carácter permanente y de nivel nacional, de la
más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los
servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento
deben ser determinados por la ley.”160 La autonomía de este órgano supone: “(i) su
no pertenencia a ninguna rama del ejercicio del poder público, (ii) su
independencia funcional, y (iii) la titularidad de potestad reguladora o normativa
para ordenar su funcionamiento y el cumplimiento de la misión encomendada.”161

218. La competencia de la Comisión está relacionada con la existencia de tres

tipos de sistemas de carrera en el sistema jurídico colombiano: (i) el sistema
general de carrera administrativa, regulado por la Ley 909 de 2004; (ii) los sistemas
especiales de carrera administrativa que tienen origen en la Constitución, como es
el caso de la carrera de la Rama Judicial (art. 256 C.P); la carrera de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional (arts. 217 y 218); la carrera de la Fiscalía General
de la Nación (art. 253 C.P.); la carrera de la Contraloría General de la República
(art. 268 C.P.); la carrera de la Procuraduría General de la Nación (art. 279 C.P.); y
el sistema de carrera de las universidades autónomos (art. 69 C.P); y (iii) los
sistemas específicos de carrera, que tienen origen legal y que se aplican a entidades
por la singularidad de sus funciones, como el caso de la carrera de la DIAN, el
INPEC, la Aeronáutica Civil y el de las Superintendencias, entre otras.

219. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, 162 la Comisión

Nacional del Servicio Civil tiene competencia para administrar y vigilar tanto el
sistema general de carrera, como los sistemas específicos, 163 lo que excluye la
administración y vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional, que
corresponde a cada uno de los órganos.

220. Dentro de las funciones de este órgano en relación con la administración de

los sistemas de carrera de su competencia, la Sala destaca: 164 1. Expedir
lineamientos generales aplicables a los procesos de selección, de conformidad con
la ley; 2. Acreditar a las entidades para la realización de concursos y fijar las tarifas
para contratar los concursos; 3. Elaborar las convocatorias a concursos para el
desempeño de empleos públicos de carrera, así como determinar sus
modificaciones;165 4. Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de
las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera
administrativa; 5. Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de
Elegibles; y, 6. Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público
a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación
superior, que contrate para tal fin.

160
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 1999.
161
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005.
162
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-645 de 2016, C-073 de 2006, C-175 de 2005 y C-532 de 2006.
163
Esto de acuerdo con las consideraciones contenidas en la Sentencia C-2130 de 2005.
164
De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 909 de 2004.
165
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 2019.
60
221. A partir de esta breve reconstrucción de las funciones de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, la Sala concluye que la prohibición para inscribirse en
los concursos administrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil se aplica a
las convocatorias que elabore esta entidad para proveer cargos en los sistemas
general y específico de carrera, tanto para los concursos de ingreso como para los
de ascenso.166

222. Ahora bien, la Sala considera importante recordar las fases relevantes del
concurso, de cara a resaltar la función de la inscripción en los concursos, que es
uno de los elementos que estructura la prohibición. En general, y para resolver el
presente caso, se pueden diferenciar tres fases en los concursos administrados por
la Comisión Nacional del Servicio Civil. La primera fase es la convocatoria, que
es el estatuto que rige el concurso, y que constituye el aviso público para invitar a
todos los ciudadanos interesados en participar en los concursos que se realicen para
el ingreso a empleos de carrera administrativa.167 La segunda fase es el
reclutamiento, que tiene como propósito atraer al mayor número de personas para
que participen en el concurso para el desempeño del cargo, siempre y cuando
cumplan con los requisitos.168 Dentro de esta fase se encuentra la inscripción, en
virtud de la cual los ciudadanos que cumplan los requisitos de la convocatoria y
paguen el valor de la inscripción, pueden participar en el concurso. 169 La tercera
fase es la etapa de las pruebas, que tienen como propósito “apreciar la capacidad,
idoneidad y adecuación de los aspirantes a los diferentes empleos que se
convoquen, así como establecer una clasificación de los candidatos respecto a las
calidades requeridas para desempeñar con efectividad las funciones de un empleo
o cuadro funcional de empleos.”170

223. Así, la limitación impide al ciudadano que cumpla los requisitos de la

convocatoria y pague el valor de la inscripción, participar en el concurso para
proveer cargos en el sistema general y los sistemas específicos de carrera
administrativa, tanto de ingreso como de ascenso.

224. Fijado el alcance y los elementos de la limitación contenida en el numeral 6

del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801
de 2016, la Sala utilizará el juicio de proporcionalidad estricto, pues prima facie, la
prohibición de inscribirse en concursos de mérito administrados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil afecta uno de los ámbitos de protección del derecho
fundamental a acceder a cargos y funciones públicas, esto es, la posibilidad de
concurrir a un concurso cuando se cumplen los requisitos previstos en la
convocatoria.171

166
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019. Este artículo fue parcialmente demandado y fue declarado
exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-077 de 2019.
167
De acuerdo con el artículo 31-1 de la Ley 909 de 2004 y el artículo 3 del Decreto 4500 de 2005.
168
De acuerdo con el artículo 31-2 de la Ley 909 de 2004.
169
De acuerdo con el artículo 4 del Decreto 4500 de 2005.
170
De acuerdo con el artículo 31-3 de la Ley 909 de 2004 y el artículo 5 del Decreto 4500 de 2005.
171
Supra 151-154.
61
225. Pasa entonces la Sala a verificar si la finalidad de la medida puede ser
considerada imperiosa a la luz de la Constitución, esto es, si la medida persigue el
logro de un objetivo apremiante para el cumplimiento de alguno de los fines
previstos por la Constitución. La finalidad de la norma es trascendental para
evaluar el cumplimiento de los subprincipios de idoneidad, necesidad, y
proporcionalidad en sentido estricto de forma que su identificación exige del juez
constitucional un análisis cuidadoso. Existen eventos en los que el legislador hace
expresa la finalidad o el objetivo de la norma en el curso del proceso legislativo,
bien porque se señala expresamente en la exposición de motivos o la proposición
que la integra, o porque se hace expreso en el curso del debate. En estos casos, el
juez constitucional debe atenerse a lo expresado por el legislador y fundamentar el
juicio de proporcionalidad en su voluntad expresa. No obstante, si el trámite
legislativo no permite establecer con certeza la finalidad que persigue cada una de
las disposiciones incluidas en un proyecto de ley, aún si estas hacen parte del
articulado original, la finalidad habrá de definirse de acuerdo con las
manifestaciones generales que haya hecho el legislador sobre los objetivos que
persigue la ley de la que la disposición hace parte, o en general con el cuerpo
normativo en el que se inserta cuando se trata de una norma modificatoria. Por
último, si no existe una manera de identificar la finalidad de la disposición a partir
de lo debatido en el curso del proceso legislativo o de las pruebas aportadas al
expediente, podrá el juez constitucional suplir tal carencia a partir del contexto de
la disposición y la valoración razonable de la finalidad que podría inspirarla.

226. En el presente caso y según da cuenta la exposición de motivos del proyecto

de ley172, las modificaciones al CNSCC introducidas por la Ley 2197 de 2022
persiguen dos finalidades: i) mejorar el recaudo de las multas impuestas por la
comisión de conductas contrarias a la convivencia, y ii) mejorar la convivencia
mediante el fortalecimiento de la capacidad disuasoria de las multas.

227. En efecto, al exponer el paquete de reformas al CNSCC, la exposición de

motivos diagnostica el problema que se pretende solucionar así: “Desde la
expedición del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana se han
impuesto 4.001.012 multas en todo el país y solo se han pagado 91.909, “esto
quiere decir que solamente el 2.3% de las multas han tenido un trámite, mientras
que el 97.7% todavía no se han pagado por parte de los ciudadanos. El hecho de
que las multas impuestas en aplicación del CNSCC no estén siendo pagadas
impide que las alcaldías puedan ingresar recursos para realizar los programas
culturales destinados a mejorar los comportamientos de convivencia, lo que
significa que no se está generando el impacto deseado”173 (énfasis propio)

228. A partir de ese diagnóstico, la exposición de motivos explica en términos

generales las razones de cada paquete de modificaciones. Al justificar las reformas
propuestas en relación con las consecuencias por la mora en el pago de las multas,
172
Disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/proyectos%20de
%20ley/2021%20-%202022/PL%20266-21%20Seguridad%20Ciudadana.pdf
173
Ibidem, p. 75.
62
se afirma: “En cuanto a las consecuencias existentes por el no pago de las multas
previstas en Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana se resalta
que no afectan a la mayoría de ciudadanos, advirtiendo que no existe una
consecuencia mayor para aquellos que reiteran un comportamiento contrario a la
convivencia que tiene como consecuencia la multa, motivo por el cual es necesario
ampliar las consecuencias por concepto de recurrencia en materia de convivencia,
con lo que se pretende aumentar el pago de las multas y adicionalmente mejorar
la convivencia entre las personas, toda vez que las consecuencias tienen un
impacto directo sobre ellas”174 (énfasis propio.)

229. En la intervención del coordinador de ponentes ante la plenaria del Senado

de la República, en relación con las medidas adoptadas para el cobro de las multas,
señaló: “Se establecen algunas consecuencias que yo comparto para las personas
que no cancelan esas multas, uno cuando está en una sociedad no tiene solo
derechos, también deberes y en ese sentido esa correlación de circunstancias se
haya incluido tanto el registro como las consecuencias de no acatar el pago de la
multa o no compensarla mediante cursos pedagógicos”.

230. Para mejorar el recaudo, la ley previó varios tipos de medidas, entre ellas la
reducción del monto de las multas, de forma que estas puedan ser pagadas incluso
por los infractores con menos recursos. En la exposición de motivos se señala que
“(…) una multa tipo 4 es de mayor cuantía que un (1) SMMLV, por lo que el pago
de la misma podría generar un problema económico para el ciudadano al que se
impone dicha multa, en especial a las personas de menores recursos
económicos,”175 Esta medida responde al objetivo de mejorar el recaudo, pues el
legislador entiende que la disminución del monto de la multa es un medio para
facilitar su pago, es decir, entre menor sea el monto de la multa, mayor puede ser el
pago.

231. Paralelamente se propuso el establecimiento de consecuencias por cuenta de

la reincidencia y el diseño de términos perentorios con el objetivo de que el
procedimiento de imposición de las multas sea eficaz.176 La Corte entiende que este
objetivo está relacionado también con el recaudo. La reincidencia, en efecto, puede
incrementar el monto de la multa. Por su parte, la imposición de la multa es un
presupuesto para que esta se pueda cobrar, por lo que establecer términos
perentorios para que esta adquiera firmeza también pretende agilizar su cobro para
mejorar el recaudo.

232. Para el legislador, el impago de las multas dificulta la realización de

programas culturales destinados a prevenir la comisión de comportamientos
contrarios a la convivencia por parte de las alcaldías, e impide la destinación de
recursos al Registro Nacional de Medidas Correctivas.

174
Ibidem.
175
Ibidem, p.76.
176
Cfr. Exposición de motivos, p. 82.
63
233. En conclusión, el proceso legislativo da cuenta de que el legislador redujo el
monto que se debe pagar por concepto de multas y amplió las consecuencias por su
impago para cumplir dos fines: (i) recaudar recursos para la realización de
programas culturales destinados a prevenir la comisión de comportamientos
contrarios a la convivencia por parte de las alcaldías; y, (ii) conseguir recursos
destinados al mantenimiento del Registro Nacional de Medidas Correctivas. La
consecución de recursos para la realización de programas culturales que promueven
la convivencia pacífica y la obtención de recursos para el mantenimiento del
Registro de Medidas Correctivas, como instrumento de control de los
comportamientos contarios a la convivencia, tiene sustento en el cumplimiento de
los fines del Estado (art. 2 C.P). Estos fines no solo son importantes para la
Constitución, sino que son especialmente valorados por la Carta y son sin duda
imperiosos.

234. La Corte encontró esta finalidad en una reconstrucción de los propósitos que
motivaron la expedición del CNSC. La Corte sostuvo que: “En relación con la Ley
1801 de 2016, la Corte Constitucional ha entendido que la convivencia pacífica,
así como otros fines –protección del ambiente y la salud pública–, son fines
importantes e imperiosos. Estos principios se desarrollan mediante la decisión
legislativa de consagrar conductas que contraríen la convivencia pacífica, así
como las autoridades y medidas que éstas pueden tomar para garantizan, a su vez,
mediante acciones concretas del Estado a través de sus servidores públicos, en
especial de las autoridades de policía, que deben actuar conforme a los principios
predicables de la función pública, en general, y en los principios consagrados en
el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016.”

235. Ahora bien, la totalidad de los intervinientes que defienden la exequibilidad

del numeral 6 del artículo 43, así como la Procuradora General, sostienen que esta
medida tiene relación con la vigencia del principio de moralidad administrativa
porque se trata de un requisito relacionado con la idoneidad de las personas que
acceden al servicio público. Este argumento tiene, en general, sustento en la
Sentencia C-093 de 2020, en la que la Corte Constitucional encontró que la
prohibición para ser nombrado o ascendido en cargo público tiene como finalidad,
además de la promoción de la convivencia pacífica como fin del Estado, el
cumplimiento del principio de moralidad administrativa. Esto porque este principio
cobija el “(…) deber de toda persona que ejerce función administrativa de (…)
cumplir con la Constitución y las leyes, así como el deber de guardar un actuar
probo y honesto.

236. Sin embargo, en el caso sub examine la finalidad de proteger los principios
de la función administrativa y, en particular, el principio de moralidad
administrativa, no subyace a la medida analizada, por tres razones. Primero porque
el legislador no hizo explícita esta finalidad al diseñar la norma, pues como se
explicó, el propósito es lograr el recaudo de las multas para adelantar programas de
promoción de la convivencia y el cumplimiento de los deberes ciudadanos.
Segundo porque la situación en la que se encuentra la persona respecto de cada una
64
de las prohibiciones es fáctica y jurídicamente diferente. En el caso de la
prohibición de ser nombrado o ascendido, la persona cumple con los requisitos
propios del ejercicio del cargo -profesionales y de aptitud-, pero no ha cumplido
con uno de los requisitos propios de la idoneidad, esto es, el pago de las multas por
incurrir en comportamientos contrarios a la convivencia. El cumplimiento de los
requisitos del cargo es el presupuesto para que la persona sea nombrada o
ascendida, tanto en cargos de libre nombramiento y remoción, como en cargos de
carrera administrativa.

237. En la prohibición para inscribirse en los concursos de mérito administrados

por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la persona cumple con los requisitos
de la convocatoria y, por lo tanto, puede inscribirse en el concurso. La
convocatoria, como se explicó, contiene el cargo o cargos ofertados, así como los
requisitos profesionales y aptitudinales para el mismo. Sin embargo, y como es
obvio, en la convocatoria solo se fijan los requisitos de manera general, pero la
revisión de la aptitud de la persona para acceder al desempeño del cargo solo tiene
lugar en las pruebas que se realicen en cada uno de los concursos.

238. En estos términos, la relación de proximidad con el desempaño de la función

pública en ambos casos no es igual y eso explica la diferencia en la finalidad de
cada una de las medidas. En el primer caso, la persona cumple con los requisitos
técnicos para ejercer el cargo, bien sea en empleos de libre nombramiento y
remoción como de carrera, pero no ha cumplido con uno de los requisitos fundados
en la idoneidad para el ejercicio del cargo, esto es, el pago de las multas. En el
segundo caso, la persona cumple los requisitos generales de la convocatoria, pero
no ha probado la idoneidad para ejercer el cargo por la sencilla razón de que no ha
presentado las pruebas.

239. Dicho esto, la Sala debe determinar si la medida cumple el subprincipio de

idoneidad, esto es, si su aplicación es efectivamente conducente para alcanzar la
finalidad perseguida. La Corte estima que la norma revisada es idónea. En efecto,
la cantidad de personas que pueden tener interés en inscribirse a concursos
organizados por la CNSC amplía la base del recaudo potencial de multas cuando su
pago es un requisito de inscripción. De acuerdo con la página institucional de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, “[e]ntre el 2021 y el primer semestre de
2022 la Comisión ha adelantado 25 procesos de selección o concursos de mérito,
en los que ha ofertado 101.523 vacantes para proveer empleos de carrera en
entidades de todo el país.” Razonablemente, a cada una de las vacantes se inscribe
más de una persona, por lo que la prohibición podría cubrir un número de deudores
importante.

240. El aumento en el recaudo de las multas nutre al Fondo Territorial de

Seguridad y Convivencia FONSET que tendrá más recursos para que las entidades
territoriales hagan las inversiones destinadas al mejoramiento de la convivencia
ciudadana. El artículo 185B del CNSCC prevé que “el sesenta por ciento (60%) de
los recursos provenientes del recaudo por concepto de multas se destinará a la
65
cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, de los cuales
un treinta por ciento (30%) será para financiar programas, proyectos de inversión
y actividades de cultura ciudadana, un quince por ciento (15%) a la
administración, funcionamiento e infraestructura del Registro Nacional de
Medidas Correctivas, como elemento necesario para garantizar la prevención a
través del recaudo y almacenamiento de información detallada, georreferenciada
y en tiempo real del estado de las multas en todo el territorio nacional, lo cual
constituye un instrumento imprescindible para el cumplimiento de su función legal,
y un quince por ciento (15%) para financiar el servicio de Policía en la modalidad
de vigilancia. El cuarenta por ciento (40%) restante se utilizará en la
materialización de las medidas correctivas impuestas por las autoridades de
Policía, donde un quince por ciento (15%) se destinará para la implementación del
Sistema de información que permita articular el recaudo, registro, transacción y
monitoreo a nivel nacional, de que trata el artículo 39 de la presente ley”.

241. Así las cosas, y con la precisión anterior, la Sala constata que la medida
adoptada por el legislador supera el subprincipio de idoneidad porque las
convocatorias de la CNSC interesan a un población amplia y variada dentro de la
cual puede haber deudores de multas que serán compelidos a pagarlas para poder
inscribirse. Esto, claramente permite de forma directa aumentar el recaudo de las
multas en mora para destinar recursos al pago de programas en materia de
convivencia ciudadana, lo que tiene fundamento constitucional.

242. Ahora bien, la Sala Plena estima que la medida acusada no cumple el
subprincipio de necesidad por cuanto no existen suficientes elementos de juicio
que permitan concluir que la medida es la “menos restrictiva”177 del derecho
fundamental a acceder a cargos públicos “entre todas aquellas [alternativas] que
revisten por lo menos la misma idoneidad”178.

243. El subprincipio de necesidad exige que la medida legislativa “(…) no

pueda ser remplazada por un medio alternativo menos lesivo,”179 por lo que “(…)
toda medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más
benigna con el derecho intervenido.”180 En estos casos el juez debe evaluar el
costo de la medida en términos ius fundamentales y analizar si esta resulta
imprescindible para alcanzar la finalidad imperiosa, así como verificar si no hay
otras medidas con el mismo grado de eficacia para alcanzarla.

244. Dos intervinientes181 sostienen que la medida es la más lesiva posible porque
impide a las personas acceder al concurso desde el inicio, por lo que se trata de una
medida desproporcionada. Para sustentar su argumento citan la consideración
jurídica 143 de la Sentencia C-093 de 2020 que, justamente, analizó la necesidad de
177
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-442 de 2019 y C-345 de 2019. En estas decisiones, la Corte afirma que el
escrutinio de necesidad implica verificar que la medida sea la “menos lesiva”.
178
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-838 de 2013.
179
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2017.
180
Ibidem.
181
Supra 224.
66
la medida de prohibir el nombramiento y ascenso en cargo público por el no pago
de multas; incluso uno de los intervinientes considera que se trata de un
desconocimiento de la subregla sentada en este fallo.182 En esta consideración la
Sala sostuvo:

“143. En concreto, prohibir que una persona no pueda ser nombrada o ascendida en
cargo público hasta que se encuentre al día con el pago de multas cuya morosidad se
ajusta al principio de necesidad. El legislador contaba con medidas más lesivas, tales
como como constituir inhabilidades o imponer el pago de multas como un requisito propio
del mérito -lo cual no es sólo excesivo, sino contrario al principio de mérito-; asimismo, se
podía pensar en que no existiese ninguna norma o procedimiento que obligue, sin
embargo, esta decisión podría afectar los principios de convivencia pacífica y moralidad
administrativa, pues no contarían con mecanismos de persuasión adecuados para que el
ciudadano actúe bajo el respeto de los derechos fundamentales de las demás personas -
bien de la convivencia pacífica- y de la Constitución y las leyes -moralidad
administrativa-. La medida, entonces, se ubica en un escenario intermedio, en el cual no se
prohíbe el derecho a postularse y participar en los procesos meritocráticos de selección ni
se desconoce el deber de proteger la vigencia y efectividad de los principios
constitucionales.”

245. La Sala considera que, desde una primera aproximación y en abstracto, en

este caso el legislador utilizó un medio que puede ser menos lesivo que otros. En
efecto, como se ha explicado a lo largo de esta sentencia, el legislador diseñó una
prohibición para inscribirse a los concursos administrados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil con el propósito de coaccionar al deudor para el pago
de las multas. Esta prohibición es superable una vez el ciudadano paga la multa con
sus debidos intereses, lo que significa que no se trata, en rigor, de una inhabilidad,
tal y como lo señaló la Sentencia C-093 de 2020.

246. Las inhabilidades, en general, son “(…) circunstancias negativas que buscan
asegurar que, quienes aspiran a acceder al ejercicio de la función pública,
ostenten ciertas cualidades o condiciones que aseguren su gestión con observancia
de criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad y además,
garanticen la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los
personales.”183 Se trata, también en general, de circunstancias diseñadas por el
legislador que no se pueden modificar por la conducta de la persona que aspira al
cargo público (por ejemplo, condena judicial por delitos dolosos, ejercicio de
jurisdicción o autoridad como empelado púbico, intervención en la celebración de
contratos), lo que las diferencia de las prohibiciones establecidas por el legislador
para lograr el recaudo de multas impuestas pero que no se han pagado.

247. No obstante, y desde una aproximación concreta, la medida resulta

innecesaria, como pasa a explicarse.

248. La medida impide que la persona que efectivamente cumpla los requisitos de
la convocatoria, pueda acceder al concurso para probar su idoneidad en la etapa de
182
Universidad Libre. Supra 85.
183
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-101 de 2018.
67
las pruebas. Para la Sala esto transgrede uno de los ámbitos de protección del
derecho fundamental previsto en el artículo 40-7 de la Constitución, esto es, el
acceso a cargos públicos porque no le permite a la persona concurrir a presentarse
al concurso para probar su idoneidad para desempeñar el cargo. 184 Aunque la
persona que cumple los requisitos fijados en la convocatoria no tiene por ese solo
hecho mérito, sí tiene derecho a concurrir al concurso una vez cumpla los requisitos
de la convocatoria y a que esta concurrencia no se interfiera arbitrariamente.

249. A partir de constatar que la medida es onerosa para los derechos

fundamentales, la Sala advierte que el legislador cuenta con al menos tres medios
de coacción para el pago de la multa, que resultan menos lesivos que la prohibición
sub examine:

- En primer lugar, dado que el fin perseguido por la norma es el de recaudar

los dineros producto de la imposición de multas, medidas como el cobro
coactivo resultan menos lesivas para alcanzar el fin propuesto. La reforma
propuesta en la Ley 2197 de 2022 también incluye una reforma expresa al
procedimiento para el cobro de las multas. En el modelo original de la Ley
1801 de 2016, el artículo 182 prevé que el cobro coactivo de la multa
procede luego de transcurridos 90 días de su imposición; el artículo 47 de la
Ley 2197 de 2022, introdujo reformas al procedimiento para la imposición de
las multas tipo 1 y 4, sin perjuicio del procedimiento establecido en el
artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. Concretamente el literal e) de esta
disposición impuso un término perentorio de cinco días para objetar el
comparendo; vencido este término la multa queda en firme “(…) pudiéndose
iniciar el cobro coactivo, entendiéndose que pierde los beneficios de
reducción del valor de la misma establecidos en el artículo 180 de la Ley
1801 de 2016.” (descuentos por pronto pago).

- En segundo lugar, en caso de que el infractor gane el concurso, la multa

puede cobrarse de conformidad con el numeral 2 del artículo 183 de la Ley
1801 de 2016. En efecto, y como se explicó, 185 la prohibición de ser
nombrado o ascendido cobija a los concursos de ingreso y de ascenso en el
marco de la carrera general y las carreras específicas. En este sentido, la
persona infractora que demuestre el mérito luego del concurso tiene que
ponerse al día en la multa para ser nombrado o ascendido. Este pago, en
efecto, sí tiene una relación clara con los principios de la función
administrativa y, en particular, con el principio de moralidad. Además, la
persona, en el caso de los cargos de carrera, ha superado las pruebas y ha
probado efectivamente el mérito para desempeñar el cargo.

- En tercer lugar, la ampliación de las hipótesis que prevén consecuencias por

el no pago de multas es un instrumento eficaz para lograr el pago. En efecto,
por medio del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, el legislador dispuso otro
184
Supra 160.
185
Supra 210.
68
 tipo de consecuencias por el no pago de multas (acceder a permisos para
venta de bienes que otorgan las alcaldías; realizar trámites en las oficinas de
tránsito y transporte; acceder al mecanismo de regularización que defina el
Gobierno Nacional y acceder a la conmutación de multas), y que se suman a
las inicialmente presitas en el artículo 183 (obtener o renovar permiso de
porte de armas; ser nombrado o ascendido en cargo púbico; ingresar a las
escuelas de formación de la Fuerza Pública; celebrar o renovar contratos con
el Estado y obtener o renovar el registro mercantil). Estos medios no lesionan
el derecho fundamental de acceder a cargos públicos y también amplían la
base de personas con incentivos para el pago de las multas.

250. En consecuencia, el pago de las multas para mejorar y fomentar la

convivencia puede alcanzarse por medios menos costosos para el derecho
fundamental a acceder a cargos y funciones públicas. Estas medidas potencialmente
tienen el mismo grado de eficacia para lograr este fin.

251. Adicionalmente, la Sala considera importante reiterar que en materia de

prohibiciones relacionadas con el acceso al servicio público y el pago de las multas,
este tiene una relación intrínseca con los principios que gobiernan la función
administrativa, pues quien va a ser nombrado en un cargo público, porque cumple
los requisitos o superó el concurso, tiene una relación de proximidad con la función
pública mucho más cercana que la persona que simplemente cumple con los
requisitos de la convocatoria para acceder al concurso y, en particular, con el
principio de moralidad, como la Corte lo señaló en la Sentencia C-093 de 2020. De
ahí que la Corte advirtió que el legislador, justamente para proteger el principio de
moralidad administrativa, tenía medios más lesivos para preservar este principio
por medio del diseño de una inhabilidad.

252. En este caso, como también lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-093 de

2020, la medida no se ubica en un escenario intermedio, a diferencia de la
prohibición de ser nombrado o ascendió en cargo público, puesto que se “(…)
prohíbe el derecho a postularse y participar en los procesos meritocráticos de
selección,” aun cuando existen otros medios menos lesivos para lograr el recaudo,
para efectos de destinarlo a programas dedicados a la convivencia.

253. Por otra parte, el hecho de que la persona pueda pagar la multa para remover
la prohibición no hace que la medida cumpla el subprincipio de necesidad, pues el
pago está justificado únicamente en el recaudo y este se puede lograr por otras vías
menos costosas para el derecho fundamental intervenido. Estos mismos argumentos
se aplican a la reducción del monto de las multas previstas por el legislador en la
Ley 2197 de 2022, es un instrumento para lograr su pago, como lo hizo explícito el
legislador, pero no significa una autorización para desconocer los derechos
fundamentales.

254. La inexequibilidad de medidas que tienen como fundamento el pago para

remover un obstáculo de cara a celebrar contratos o tomar posesión de un cargo
69
público, no es ajena a la jurisprudencia de esta Corte. Por ejemplo, en la Sentencia
C-1083 de 2005, la Corte conoció de una demanda contra el artículo 2 de la Ley
901 de 2004, que regulaba el boletín de deudores morosos del Estado. Este boletín
se aplicaba a casos en los que “(…) el valor de las acreencias supere un plazo de
seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes.
Adicionalmente, este artículo preveía que “[l]as personas que aparezcan
relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar
posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad
de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.” La
Corte Constitucional declaró inexequibles estos enunciados normativos, así:

“Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13

superior, por desconocer el  requisito de proporcionalidad en sentido estricto que han
señalado la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, ya que el
beneficio que se obtiene con ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de
las entidades estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es
muy inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos
consagrado en el Art. 40 de la Constitución, del que son titulares los deudores
relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible desproporción, de mayor
significado si se tiene en cuenta que por los graves problemas económicos y sociales del
país son muchos los deudores que resultan convertidos en víctimas de tal medida por
circunstancias ajenas a su voluntad.
 
“En este sentido cabe señalar numerosos ejemplos, entre ellos los casos de las personas a
quienes se ha impuesto una multa de tránsito que no pueden cancelar en el plazo de seis
(6) meses que prevé el aparte normativo demandado, o de las personas que han obtenido
la prestación de servicios de salud para sí mismas o para sus familiares en hospitales
públicos y no pueden efectuar su pago en el mismo término, las cuales, por efecto de lo
dispuesto en los incisos 2º y 4º de dicho segmento, resultan privadas del ejercicio del
citado derecho fundamental sin justificación válida a la luz de la Constitución.
 
“Adicionalmente, la indicada medida prohibitiva no es necesaria para obtener el pago de
las obligaciones a favor de las entidades del Estado, puesto que éstas pueden hacer uso del
proceso ejecutivo regulado en la ley, tanto por la vía de la llamada jurisdicción coactiva,
en las materias en que aquella la contempla, como por la vía jurisdiccional propiamente
dicha, sin afectar los derechos fundamentales de los deudores.”

255. En otra decisión, la Corte declaró exequible la competencia de la Comisión

Nacional del Servicio Civil para fijar el valor (tasa) de los derechos que se causen
por concepto de participación en los concursos a su cargo, prevista en el artículo 45
del Decreto-Ley 760 de 2005. En la Sentencia C-666 de 2006, luego de reiterar los
fines de la carrera administrativa, la Sala Plena declaró exequible esta disposición
con los siguientes argumentos:

“[Los] Fines de la carrera administrativa así determinados, que no se desatienden con el

establecimiento de una tarifa diferencial para participar en los concursos respectivos,  por
cuanto i) lo cancelan únicamente quienes se inscriban en los concursos de méritos por lo
que la carga impuesta no corresponde a todas las personas o ciudadanos, ii) no se está
favoreciendo procesos de selección fundados en el clientelismo, la negociación, el
favoritismo, la voluntad del funcionario, el nepotismo y la filiación política, iii) se está
ante una disposición legal de carácter abstracto e impersonal que tiende a responder de
70
 manera justa y equitativa todas las diversas situaciones que se presentan en la comunidad
como son las circunstancias de carencia de recursos o de desempleo, iv) los montos
estipulados por el legislador y que deben sufragar los aspirantes resultan razonables y
proporcionados al permitir que puedan participar todas las personas en dichos concursos,
y v) busca establecerse condiciones de responsabilidad y seriedad en los
aspirantes. Tampoco puede olvidarse que la norma legal acusada responde al
cumplimiento previo de determinados requisitos académicos al aspirarse a cargos
pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y demás niveles profesionales. Por
consiguiente, no se está desconociendo el derecho de acceso a los cargos públicos (art. 40-
7 de la Constitución), ni se está impidiendo su acceso a quienes carecen de recursos
económicos o están desempleados. 
 
“Por el contrario, el establecimiento de la tasa en estudio, corresponde al cumplimiento de
un deber constitucional del ciudadano como lo es el “Contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad” (art. 95-9
superior). Esta Corte ha referido al alcance de este deber que envuelve el principio de
reciprocidad y que en el Estado social de derecho rige las relaciones entre los individuos,
el Estado y entre éstos y la sociedad”

256. Como se observa, el pago de la tasa está relacionado directamente con la

realización efectiva del concurso de méritos y se sustenta en el deber constitucional
de colaborar con los gastos e inversiones del Estado. Igualmente, los derechos
políticos tienen una faceta prestacional que supone el diseño de medios y
condiciones materiales para su realización, lo que de ninguna manera excluye la
concurrencia de los interesados en la creación de condiciones para su vigencia. Se
trata entonces de un presupuesto necesario para la realización del concurso de
méritos que opera como condición que permite concurrir al mismo, lo que lo
diferencia del caso sub examine, pues el pago de las multas no está destinado a la
financiación de este tipo de certámenes.

257. Finalmente, como el juicio de proporcionalidad es una metodología

escalonada, para la Sala el estudio del subprincipio de proporcionalidad en estricto
sentido deviene superfluo.

258. Por las razones expuestas, la Sala declarará la inexequibilidad del numeral 6
del artículo 43 de la Ley 2197 de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801
de 2016.

D. Síntesis de la decisión

259. La Corte conoció de una demanda interpuesta por dos ciudadanos contra los
numerales 2 y 6 del artículo 43 de la Ley 2197 de 2021, por el desconocimiento del
derecho a acceder a cargos y funciones públicas. Estos numerales establecen
limitaciones para las personas que no paguen las multas impuestas dentro de los
seis meses siguientes a su imposición. En concreto, el numeral 2 impide el
nombramiento y ascenso en cargos públicos; y el numeral 6 impide que la persona
se inscriba en los concursos administrados por la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Los demandantes sostenían, en primer lugar, que no existía cosa juzgada
constitucional respecto del numeral 2, pues la Sentencia C-093 de 2020 juzgó esta
71
restricción a la luz del artículo 125, pero no definió su compatibilidad con el
derecho a acceder a cargos y funciones públicas previstos en el artículo 40-7 de la
Constitución.

260. La Sala abordó el estudio de la configuración de la cosa juzgada

constitucional respecto de la Sentencia C-093 de 2020 y concluyó que en este caso
no se configura cosa juzgada constitucional porque en dicha sentencia la Corte
analizó la limitación a la luz del artículo 125 de la Constitución, pero no analizó el
desconocimiento del derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones
públicas, de acuerdo con el artículo 40-7 de la Constitución. Además, la
declaratoria de exequibilidad se limitó al cargo analizado, por lo que la cosa
juzgada es relativa. Luego de ello, la Sala analizó el contenido de la prohibición de
ser nombrado o ascendido en cargo público y concluyó que no se desconoce el
derecho fundamental a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas, a
partir de la aplicación de un juicio estricto de proporcionalidad.

261. Finalmente, la Sala analizó la limitación prevista en el numeral 6 del artículo

43 (imposibilidad de inscribirse a concursos administrados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil), por desconocimiento del artículo 40-7 de la
Constitución. Con fundamento en el contenido de este derecho, el cual reconstruyó,
la Sala sostuvo que la medida afecta el componente de acceso de esta garantía. Por
esta razón decidió aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta para
juzgar la medida. En primer lugar estimó que, de acuerdo con los antecedentes
legislativos, la medida persigue dos fines: i) mejorar el recaudo de las multas
impuestas por la comisión de conductas contrarias a la convivencia, y ii) mejorar la
convivencia mediante el fortalecimiento de la capacidad disuasoria de las multas; y
concluyó que la segunda de estas finalidades es constitucionalmente imperiosa.

262. La Corte encontró que la medida es idónea por cuanto las convocatorias de la
CNSC interesan a un población amplia y variada dentro de la cual puede haber
deudores de multas que serán compelidos a pagarlas para poder inscribirse. Esto,
claramente permite de forma directa aumentar el recaudo de las multas en mora
para destinar recursos al pago de programas en materia de convivencia ciudadana,
lo que tiene fundamento constitucional.

263. Sin embargo, la Corte concluyó que la medida no cumplía el subprincipio de

necesidad por cuanto afecta intensamente uno de los ámbitos de protección del
derecho fundamental a acceder a cargos públicos, y el legislador contaba con otros
medios menos gravosos para lograr el aumento del recaudo y el fortalecimiento de
la convivencia. La Sala encontró que la limitación prevista en el numeral 6 impide
que la persona que efectivamente cumpla los requisitos de la convocatoria, pueda
acceder al concurso para probar su idoneidad en la etapa de las pruebas. Para la
Sala esto transgrede uno de los ámbitos de protección del derecho fundamental
previsto en el artículo 40-7 de la Constitución, esto es, el acceso a cargos públicos
porque no le permite a la persona concurrir a presentarse al concurso para probar su

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idoneidad para desempeñar el cargo.186 Aunque la persona que cumple los
requisitos fijados en la convocatoria no tiene por ese solo hecho mérito, sí tiene
derecho a concurrir al concurso una vez cumpla los requisitos de la convocatoria y
a que esta concurrencia no se interfiera arbitrariamente. Dado que el legislador
podría tomar medidas menos gravosas para el logro de la misma finalidad, la Sala
concluyó que la limitación para inscribirse en los concursos administrados por la
CNSC por efecto de la mora en el pago de multas era desproporcionada y decidió
declarar su inexequibilidad.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando

justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 2197

de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por el cargo
analizado en esta providencia.

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 6 del artículo 43 de la Ley

2197 de 2022, que adicionó el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016.

Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta
Con impedimento aceptado

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

186
Supra 160.
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 Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
No participa

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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