RETOS DE LOS PROCESOS DE GOBERNANZA EN LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA ESAP
POSGRADO EN DERECHOS HUMANOS, GESTIÓN Y TRANSICIÓN DEL
POSCONFLICTO
CONCEPCIONES Y TRANSFORMACIONES DEL ESTADO
Tutora: Dra. Nelly Montoya Castillo
Lorvy Mabel Mosquera Meneses
Febrero 21 de 2022
RETOS DE LOS PROCESOS DE GOBERNANZA EN LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL
Mediante el presente escrito se pretende exponer un análisis sobre los retos que tiene la
implementación de las políticas del pos-acuerdo, bajo los limites o fronteras planteadas por
el modelo normativo y administrativo vigente del gobierno y entidades competentes.
Es importante mencionar, que el proceso de implementación de estas políticas se ha
planteado desde un enfoque de “Paz Territorial”, que busca establecer criterios de
priorización en materia de solución de necesidades administrativas y de gobierno, a nivel de
esfera territorial. Además, de reconocer la autodeterminación a cada sociedad desde la
correlación con el territorio.
Los PDET, como estrategia enmarcada bajo una construcción teórica establecida como Paz
Territorial, parte del supuesto que la mejor forma de cerrar las brechas de desigualdad,
generada durante el marco del conflicto armado interno, es a través del establecimiento de
estrategias orientadas al desarrollo territorial, donde el Estado, debe establecer canales
institucionales que le permitan mantener una relación con las comunidades y gobiernos
territoriales, con el fin de darle reconocimiento a dichas poblaciones, como también,
incentivar los procesos de gobierno, gobernabilidad y reconocimiento en las esferas locales
(Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2016)
Por otro lado, estos procesos de reconocimiento, realizados por el PDET, a las comunidades
más vulnerables, se dan desde un enfoque de diferenciación, donde se escogen con base a
criterios de pobreza, afección en el marco del conflicto, ineficiencia administrativa y
presencia de cultivos ilícitos a dichas comunidades; de este proceso, se selecciona o
priorizaron 170 municipios, los cuales van mantienen una relación directa con el gobierno
nacional, adicional a la existente por medio del Sistema General de Participaciones –SGP-.
Si bien es cierto que los PDET, buscan reducir barreras de desigualdad presentes a lo largo
del territorio; también están orientados a aumentar los índices de gobernabilidad y
legitimidad que tiene el Estado, con respecto a las poblaciones. En definitiva, los PDET se
pueden describir como un mecanismo de gobernabilidad y presencia estatal durante la fase
de pos acuerdo. Consecuentemente, a partir de la configuración de espacios amplios de
participación, donde converjan todos los actores involucrados o interesados en los procesos
de desarrollo que re configuren el territorio.
Por ello, la pregunta que suscita el siguiente trabajo es: ¿ El proceso de formulación y aplicación
del PDET se circunscribe como un ejercicio de gobernabilidad ? Dicha pregunta fue motivada
por una hipótesis general que apunta a entender los Programas de desarrollo con enfoque territorial
(PDET) como un mecanismo de gobernanza.
Ahora bien, es necesario establecer qué se entiende por gobernanza y porqué es claro este concepto
para el análisis de los procesos relacionales que incentivan los PDET. El concepto de gobernanza,
surge desde los estudios de administración pública, la cual busca generar espacios que puedan llegar
a superar los estrictos regímenes normativos y regulatorios impuestos por el diseño burocrático del
Estado, los cuales han obstaculizado en buena parte la capacidad de innovación que tiene el sector
público en materia de gobierno y diseño de políticas públicas, para ello se crearon dos visiones o
estrategias, las dos basadas en la premisa de que a través del diseño de condiciones institucionales
que estimulen la interacción entre actores sociales, públicos y privados, se logrará renovar el sector
público. Por un lado, la estrategia de la Nueva Gestión Pública –NGP-, requiere implantar un
modelo institucional, el cual incentive una relación basada en la competencia entre los actores, para
el desarrollo, diseño e implementación de políticas y servicios. En contraste, la gobernanza, como
segunda estrategia, se basa en el precepto que la innovación en el sector público, se logra mejor a
través del desarrollo de un marco institucional, el cual suscriba una colaboración entre las partes
interesadas (Sorensen, 2012, Pp. 215).
Ahora bien, existen diferentes factores problemáticos, que pueden afectar la buena implementación
de los PDET. En primer momento, el derrotero próximo a superar en materia de gobierno, que es
precisamente el del desgobierno y la poca presencia que ha tenido el Estado en los municipios en
los cuales busca intervenir con los PDET, lo cual ha generado no sólo una crisis de gobernabilidad
en los territorios, sino, además, llegó a facilitar en parte la prolongación del conflicto en dichas
zonas del país. Por otro lado, como resultado de la posible desconfianza que puede haber en las
comunidades territoriales con respecto al Estado, al momento que se oriente los espacios
deliberativos de toma de decisiones en la priorización de políticas de desarrollo, se puede encontrar
el sector público ante un espacio de no colaboración entre los actores, lo cual no puede tener
origen únicamente en la desconfianza de la población hacia el Estado, sino también entre los
mismos sectores participantes (comunitarios, sociales, privados, entre otros).
Por último, pero no menos importante, teniendo en cuenta la perspectiva colaborativa de los
procesos de gobernanza, las políticas de gobierno se enfrentan a problemas que van más allá de los
dilemas de cooperación, y el apuro fundamental por el cual pasan los procesos de gobernanza,
concierne a los conflictos de intereses presentados entre los actores interesados, lo cual para el
diseño ambicioso de los PDET, es un problema amplio, esto, teniendo en cuenta los diferentes
espacios de participación y correlación que ha creado el gobierno en las diversas esferas de
gobierno para su implementación, desde el rediseño institucional que este ha tenido comenzando
por el acuerdo de paz, hasta la formalización de los puntos acordados.
En relación con lo anterior, es claro que la implementación de la estrategia PDET, tiene como
centro de ubicación los niveles territoriales y municipales de gobierno, y las relaciones de interés,
conflictos y mecanismos administrativos de gobierno que se den en dichas realidades. Además,
teniendo en cuenta que los PDET se desarrollan a través de dos visiones de gobernanza que se
integran durante la puesta en marcha de los diferentes escenarios de participación en la toma de
decisiones, que, sin embargo, existen ciertas incertidumbres para la ejecución, derivadas de factores
situacionales externos, o de componentes internos dependientes de las acciones del gobierno y del
diseño interinstitucional.
Desde los factores institucionales, el primer punto que se debe de cumplir en el diseño del proceso
de gobernanza en los PDET es la presencia del sector público, el cual, como agente de gobierno,
cumple la principal función de movilizar recursos, tareas y responsabilidades, ya que desde el
gobierno central se designó todo un bloque organizacional encargado de llevar a buen término la
ejecución de los planes, encabezados por la ART y la Alta Consejería para el postconflicto.
Además, el gobierno ha instaurado un conjunto normativo que regula y faculta los procesos
relacionales de los PDET, entre los cuales se encuentran, el acuerdo de paz y el 893 de 2017 como
los más representativos. El tercer factor, está condicionado por la participación del sector privado,
los cuales no solo pueden participar en los procesos de priorización adelantados en el nivel
subregional, sino, también, tienen la posibilidad de participar en la ejecución y/o construcción de
algunos de los proyectos priorizados por los territorios. En el cuarto factor, dentro de los procesos
de gobernanza, se plantea como eje central la participación de los actores civiles, la cual el gobierno
nacional es ubicada como el eje central de su estrategia de Paz Territorial. En último término, el
quinto factor, estipula la presencia de los actores internacionales, los cuales, para el caso
colombiano no solo han servido de garantes durante la fase de negociaciones e implementación
como la ONU, sino, además, muchas entidades de carácter social, han tenido una larga presencia en
los territorios, lo cual las faculta para integrar las mesas temáticas de priorización en el nivel
subregional, por otro lado, desde los actores internacionales de naturaleza económica, es necesario
incentivar en ellos al igual que los actores privados, la creación de proyectos enmarcados en la
responsabilidad social, al igual que la interrelación entre estos y la población con respecto a la
construcción de la visión de desarrollo.
Teniendo en cuenta lo anterior, es primordial realizar una serie de diferencias entre el papel de
gobierno y el de la gobernanza, si bien ambas se construyen a partir de la cimentación de un sistema
consistente de reglas, con el fin de preservar las metas u objetivos de un gobierno; el primero, por
un lado, hace referencia a todo sistema de reglas y estructuras formales creadas por instituciones
oficiales (locales, regionales, nacionales e internacionales); mientras que la gobernanza, no limita su
accionar a los actores oficiales, sino, hace referencia a cualquier colectividad, pública o privada, que
emplea una serie de demandas u objetivos de su relación con una política (Rosenau, 2004, Pp. 31).
Ahora bien, la gobernanza colaborativa multinivel (GCM), converge desde el establecimiento de
relaciones horizontales, como verticales, las cuales representan la naturaleza relacional de los dos
modelos de gobernanza que la componen, lo cual permite en buena medida, un análisis detallado, de
cómo desde el acoplamiento interinstitucional de los marcos normativos de gobierno, se pueden ver
condicionados los intereses de agentes públicos territoriales, dentro de su rol e intervención en los
espacios de participación.
Teniendo en cuenta lo anterior, la construcción de este modelo de gobernanza, facilita el proceso
descriptivo sobre las repercusiones que tiene en los participantes de los procesos deliberativos
(especialmente la población y los agentes públicos de gobierno territorial), la creación de nuevas
instituciones. De hecho, uno de los grandes problemas en los cuales se ha incurrido durante la
ejecución de los PDET, como el Plan 50/51, tiene que ver con la poca preparación que tiene el
gobierno municipal, para el cumplimiento de las nuevas funciones que le son adjudicadas desde el
rediseño institucional del Estado.
Así que, este modelo si bien facilita el análisis orientado a establecer la capacidad de acople
(isomorfismo) que tienen los gobiernos ante un incentivo o proceso institucional externo (enfoque
multi-nivel), también permite ver la relación existente entre la participación y las instituciones, es
más, todo proceso deliberativo o participativo, necesita de un ejercicio institucional previo que lo
valide, esto, entendiendo que la efectividad de los procesos colaborativos no depende de los
participantes, ni de sus intereses o disputas, sino de la capacidad que tenga el entramado normativo
para condicionar la actuación de los participantes.
Siguiendo con el análisis, es necesario establecer que uno de los grandes aciertos del PDET es la
divisionalizacion territorial y administrativa para la implementación de la estrategia, ya que faculta
los procesos multi-nivel desde las relaciones interinstitucionales; dicho de otra forma, los PDET,
permiten primero, la construcción de lazos participativos en las unidades de gobierno territorial más
pequeñas y a su vez la consolidación de la gobernabilidad en los territorios, para luego, desde los
procesos secuenciales con el que está constituido generar una respuesta en cadena, donde los
procesos de legitimidad con respecto al nivel central de gobierno, escalas hasta las unidades macro
(regiones)
Por otro lado, en cuanto a falencias ocurridas en la ejecución de los PDET, desde la perspectiva del
texto, se presenta la necesidad de abrir los canales de participación, a aquellos actores interesados
en participar en los procesos de adjudicación para la construcción de las obras priorizadas o
implementación de los programas o proyectos sociales acordados. Lo anterior se establece, desde
una perspectiva orientada a la incidencia que pueden tener las organizaciones civiles en la toma de
decisiones; por ejemplo, como la cláusula de no participación no solo afecta a los actores privados,
sino además a cualquier agente comunitario u ONG que quiera presentarse para proveer los
servicios o bienes priorizados por los PDET; se podría afirmar que los PDET, en sus espacios
deliberativos, están perdiendo una enorme riqueza en términos de representación y de dinamización
de los procesos participativos, en cuanto estos actores sociales conocen a profundidad los problemas
que se presentan en las comunidades, además de poseer los lineamientos técnicos que ayudan a
enriquecer las discusiones. En consecuencia, los procesos institucionales, deben tener la facultad
para expandir la participación de los actores interesados en los procesos deliberativos, y no plantear
un enfoque basado en la igualdad entre los participantes, ya que desde esa perspectiva, es imposible
no pensar que de entrada, desde el diseño institucional, el gobierno nacional, plantea la idea, en la
cual es incapaz de establecer un marco normativo lo suficientemente fuerte como para romper con
los desequilibrios de poder, intereses y recursos.
A pesar de lo anterior, es necesario dejar los procesos relacionales de manera secuencial, es decir,
que se desagreguen a partir de la división o rediseño territorial del país, eso sí, manteniendo un
carácter netamente descentralizado, sobre las particularidades de cada territorio, para así evitar los
problemas de isomorfismos presentados durante la implementación de los PDET; y es que una
buena forma de identificar esos criterios únicos que configuran el territorio es, a través del
conocimiento de los actores interesados en los procesos de desarrollo que se vayan a pactar; de
hecho, mediante el modelo de GCM, se evidencia; en primer lugar, la división territorial, en cuanto
a la variación de los entramados normativos; y en segundo, la configuración intersectorial, en
cuanto a que no todos los contextos cuentan con la misma diversidad de actores interesados en sus
procesos de desarrollo, lo cual analíticamente llega a ser muy interesante, ya que permite identificar
cuáles son los elementos configurativos de poder en el territorio.
En resumen, el hecho de no poder establecer un análisis sobre resultados de procesos de
participación, es en parte desalentador; sin embargo, este el resultado más diciente que se pueda
expresar, y es que a pesar de haber configurado el gobierno nacional, un buen marco normativo, las
instituciones por muy completas que sean, si no se acoplan al factor cultural del contexto a la cual
van dirigidas, corren el riesgo de fallar y generar como consecuencia un resultado negativo.
A modo de conclusión, se considera necesario hacer algunos ajustes (a la marcha) al diseño
institucional, ello en cuanto no ha podido generar un sentido de pertenencia e inclusión por parte de
la población, ni de los agentes territoriales de gobierno; por otro lado, se evidencia con carácter de
urgencia la apertura a los espacios de participación a diferentes actores, lo cual puede llegar a
incidir en el aumento de los bajos índices de legitimidad, como resultado visto en los casos de
estudio de la poca participación comunitaria en los ejercicios de reconocimiento de las necesidades;
y por último, es necesario que el Estado, construya los procesos de gobernanza desde él, desde sus
capacidades como agente regulador de los procesos, como respuesta a la integración de más
sectores en los procesos deliberativos.
Además, desde la construcción teórica, vale la pena establecer que la Gobernanza Colaborativa
Multi-nivel, no busca construirse como un referente teórico que abarque todo, sino como un
instrumento de gobierno, donde más allá de establecer procesos o no, facilita a la identificación de
estos, es por ello, que aparte de construir construir un modelo ambicioso de gobierno, el presente
texto, presenta una herramienta que busca generar un puente entre los procesos normativos de
gobierno (acciones/gobernanza) y las realidades prácticas de los contextos a gobernar
(capacidad/gobernabilidad).
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