Derecho Urbanístico y Ambiental

❖ El Derecho Urbanístico
❖ Planeamiento Urbanístico
❖ Gestión Urbanística
❖ Disciplina Urbanística

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Sara Klinkhammer Díez

Grupo 3ºA
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 LECCIÓN 1. El Derecho Urbanístico. El
régimen jurídico de la propiedad del suelo
1. El derecho urbanístico
1.1 Concepto de Urbanismo
Etimológicamente “urbanismo” viene del latín y significa ciudad. Así, la R.A.E lo define como
“conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de
los edificios y espacios de las ciudades”.
En el siglo XIX el Urbanismo pasa de concebirse como una corriente de pensamiento
científico a convertirse en una auténtica técnica de ordenación de las ciudades que opera a su
vez por diversas técnicas:
- El Ensanche: para la apertura de murallas que encorsetan el crecimiento urbano
(se aplicó en Madrid y Barcelona por primera vez – Plan Castro y Plan Cerdá,
respectivamente - ).
- La reforma interior: para la demolición de barrios antiguos y su sustitución por
nuevos viales y edificaciones mejores.
- El saneamiento de las poblaciones: para implantar servicios de abastecimiento de
agua potable, operaciones higienistas, normas sobre alineación de calles, etc.
- Zonificación o zoning: técnica expuesta por primera vez por el arquitecto alemán
Stübben, que consiste en atribuir determinados usos a áreas concretas de la
ciudad.

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Según García de Enterría y Parejo Alfonso, hasta la aparición de la zonificación los propietarios

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del suelo solo tenían el deber de respetar las alineaciones viarias de los Planes de Ensanche y
Reforma Interior. A partir de entonces se va a limitar radicalmente su libertad de ejercicio del
ius aedificandi.
Aparte de la zonificación (técnica predominante) surgen otras como:
- La ciudad lineal
- La ciudad jardín
- El regionalismo urbanístico
- El funcionalismo
Actualmente el Urbanismo no solo es una técnica para proyectar la ordenación y el desarrollo
de las ciudades y de distribución de los espacios públicos y privados de los usos o actividades
que se puedan desarrollar en ellos, sino también como ciencia que debe procurar la creación y
configuración de las ciudades en armonía con sus habitantes en el respeto al principio del
desarrollo urbano sostenible.
1.2 Concepto de Derecho urbanístico
Las mentadas técnicas tenían que acabar teniendo un contenido jurídico para poder ser
impuestas. Su evolución dio lugar al Derecho Urbanístico actual, formado por el conjunto de
disposiciones que regulan el fenómeno urbanístico, por lo que el derecho urbanístico supone la
ordenación jurídica del urbanismo.
Puede definirse como la rama del derecho administrativo formada por el conjunto de normas
jurídicas e instrumentos de planeamiento que regulan el urbanismo, la ordenación del territorio,
el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y disciplinan la actividad urbanizadora y
edificatoria sobre el suelo. Además, racionaliza la preeminente acción pública sobre el
territorio, y la privada, para asegurar el respeto al principio de desarrollo sostenible.
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Es, por tanto, una función pública en cuanto que, tanto en sus fases de ordenación de la ciudad,
como de ejecución de esa ordenación y control de la legalidad urbanística, se concibe como una
potestad de las AAPP y no como una actividad privada y libre de intervención de los
p.públicos.
1.3 Urbanismo y Ordenación del territorio
La Ordenación del territorio se concibe más ampliamente que el Urbanismo. Es el cuadro
general que enmarca las políticas específicas que se despliegan sobre el territorio (desarrollo
económico, social, cultural, medioambiental y urbanístico). Es así, el conjunto de criterios,
normas y programas que orientan y regulan todas las actuaciones y procesos de
asentamiento sobre el territorio.
La ordenación del territorio se enmarca en un contexto integral en el que debe aportar la
estructura del territorio y procurar la coordinación de las distintas AAPP que tienen potestades
para actuar sobre el territorio para obtener un desarrollo equilibrado de las regiones o
subregiones. Supone la aplicación de unos instrumentos jurídicos de mayor magnitud que los
urbanísticos (de contenido más preciso por su ámbito reducido).
1.4 Evolución del Derecho urbanístico en España
Desde la Revolución Industrial del siglo XIX, la ciudad medieval amurallada comienza a
quedarse pequeña para una creciente población emigrada del campo a la ciudad en busca de
mejores oportunidades, por lo que es indispensable un mayor espacio para el acomodo físico
de estos nuevos habitantes.
El ensanche de las poblaciones empieza a materializarse en esta época con las primeras normas

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urbanísticas. Hay que destacar:

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- Los Planes de Ensanche de Madrid (Plan Castro) y de Barcelona (Plan Cerdá), de 1980.
- La Ley de 29 de junio de 1864, que introdujo la idea de la reforma interior de
las poblaciones.
- La Ley de 18 de marzo de 1895, sobre Mejora, Saneamiento y Reforma o
Ensanche interior de las grandes poblaciones (que añade esta perspectiva de
saneamiento).
- La Ley del Suelo y ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, el gran hito
legislativo en D. Urbanístico.
Esta última es de gran calidad técnica y muy adelantada para su tiempo, por:
● La introducción de un nuevo estatuto jurídico para la propiedad del suelo (el
derecho absoluto de propiedad se convierte en un derecho limitado por la
legislación urbanística).
● La elaboración de la técnica del planeamiento
● La introducción de la equitativa distribución de beneficios y cargas entre los
propietarios del suelo, a los que les encomienda la ejecución del
planeamiento
● Situar en manos de los poderes públicos la responsabilidad de toda la
ordenación urbanística.
No obstante, la perfección técnica de la Leu, que pretendía conseguir ciudades humanas,
fundamentada en el planeamiento urbanístico, fue la misma que la condujo a su fracaso, pues
al ser tan lenta la actividad planificadora de la AP, la brecha entre la realidad física que
demandaba una pronta ordenación y la escasez y lentitud con la que se aprobaban los planes se
hizo cada vez más grande.
La escasez de planes llevó a una escasez de suelo para edificar, que solo podía crearse mediante
planes, cosa que llevó a problemas de especulación, entre otros.
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Todo ello llevó a la necesidad de una corrección de la Ley de 1956, cosa que se realizó
mediante la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, que nació casi obsoleta debido a la crisis económica de la época.
No obstante, esta reforma avanzó en las líneas de su antecesora, intentando humanizar la
ordenación urbanística y conciliar a la ciudad con su entorno, al dotarla de más espacios libres y
de todos los servicios necesarios.
En menos de un año, no obstante, fue necesaria la promulgación del RD 1.346/1976, de 9 de
abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, que solucionó parte de los problemas hasta la reforma urbanística de los
años 90, junto con 3 reglamentos de desarrollo:
- Reglamento de Planeamiento
- Reglamento de Gestión Urbanística
- Reglamento de Disciplina Urbanística
Justo tras estas normas se dicta la CE de 1978. Los artículos más destacados son:
● Art. 33.2 CE: afirma que el D. de propiedad estará delimitado por su función social.
● Art. 47 CE: determina el derecho de todos los españoles de disfrutar de una
vivienda digna y adecuada, y que corresponde a los p. públicos promover las
condiciones necesarias y las normas pertinentes para su efectividad.
● Art. 45 CE: derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para
el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
● Art. 46 CE: que establece que los poderes públicos garantizarán la conservación

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y promoverán el enriquecimiento del Patrimonio histórico, cultural y artístico de

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los pueblos de España y de los bienes que lo integran.
Además, la CE parte de una nueva organización territorial del Estado en su Título VIII. Por
ello, en el art. 148.1.3, establece la posibilidad de asunción de competencias por parte de las
CCAA en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, determinando el
surgimiento de un nuevo contexto jurídico-urbanístico.
Por ello, la Ley 8/1990 de 25 de julio de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del
suelo, y su subsiguiente Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, elaboradas al margen de las CCAA, provocaron que por una sentencia del TC se
declarara la inconstitucionalidad de todos los preceptos que vulneraran la competencia
autonómica en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Esto devolvió al
TRLS76 su vigencia, ahora como derecho supletorio.
En el nuevo contexto se dicta la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones cuyo propósito era servir de referencia para el nuevo sistema legislativo
urbanístico que deberían dictar las CCAA.
Diez años después se dicta la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, refundida un año más tarde
en el TRLS2008, y nuevamente refundida en 205 mediante el RD Legislativo 7/2015, por el
que se aprueba el TRLS2015, actual norma estatal de referencia junto con el Reglamento de
Valoraciones de la Ley del Suelo.
En Andalucía tenemos la LOUA, Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, junto
a otras normas.

2. Régimen jurídico de la propiedad del suelo

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2.1 Las clases de suelo
Tradicionalmente la legislación urbanística ha clasificado el suelo diferenciando tres clases:
a) Suelo urbano
b) Suelo no urbanizable
c) Suelo urbanizable
Sin embargo, el nuevo TRLS2008 solo se limita a distinguir en su art. 21 las dos situaciones
básicas en las que todo suelo se encuentra:
a) Suelo rural: no ha sido objeto de transformación.
b) Suelo urbanizado: ha sido objeto de transformación.
No obstante, estas dos situaciones de suelo coinciden con las tres de la clasificación tradicional
(plenamente operativa), que sigue siendo utilizada por la legislación urbanística autonómica
(art. 44 LOUA).
Además, hay que diferenciar bien la clasificación del suelo de la calificación del suelo:
● Clasificación del suelo: es la división del territorio que será objeto del planeamiento
en distintas clases a las que se aplica un régimen urbanístico diferente establecido por
la legislación y por el propio planeamiento urbanístico. Las tres clases de suelo son:
o Suelo urbano
o Suelo no urbanizable
o Suelo urbanizable
● Calificación del suelo: es un concepto distinto que proviene de la técnica de la

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zonificación o zoning. Consiste en asignar determinados usos, tipologías o

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intensidades edificatorias a áreas concretas del suelo. Se puede calificar así, por
ejemplo:
o Uso residencial
o Uso industrial
o Uso comercial
o Uso educativo
o Uso lucrativo y no lucrativo

A) El suelo urbano
En el TRLS2015, la situación del suelo urbanizado es sustancialmente coincidente con la
concepción tradicional del suelo urbano. Se puede definir como aquel que, estando legalmente
integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas del
núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes
condiciones:
a. Haber sido urbanizado mediante el correspondiente instrumento de ordenación
b. Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística
aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en
red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por
la ordenación urbanística.
c. Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella
que determine la legislación.
También es suelo urbanizado el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente
asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística
les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando cuenten con las dotaciones,
infraestructuras y servicios requeridos (art. 21.4 TRLS2015). La diferencia con la definición de
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la LRSV98 es que también considera como suelo urbano al que se encontraba consolidado por
la edificación a aquel suelo edificado en las dos terceras partes de su superficie.
La LOUA opta por la concepción tradicional de suelo urbano que recoge la LRSV98,
disponiendo en su art. 45.1 que para tener tal condición debe:
a. Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse en
él en ejecución del Plan, y estar dotados, mínimo, de los servicios urbanísticos de
acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de
energía eléctrica en baja tensión.
b. Estar ya consolidados en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación
e integrados en la malla urbana pudiendo conectar a los servicios urbanísticos
básicos.
c. Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del apto instrumento
de planeamiento urbanístico.
Distingue también la LOUA, a su vez, entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no
consolidado por la edificación (art. 45.2).
a) Suelo urbano consolidado: integrado por los terrenos a que se refiere el art. 45.1
cuando estén urbanizados o tengan la condición de solares y no deban quedar
comprendidos en el apartado siguiente.
b) Suelo urbano no consolidado: terrenos que se adscriban por el planeamiento a esa
clase de suelo por necesitar de una transformación urbanística por alguna de las
siguientes razones:
1. Constituir vacíos relevantes que permitan la delimitación de sectores de
suelo que carezcan de los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos

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precisos.

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2. Estar sujeta a una actuación de reforma interior por no contar la
urbanización existente con todos los servicios, infraestructuras y dotaciones
públicos en la proporción y con las características adecuadas para servir a la
edificación existente.
3. Precisar de un incremento o mejora de dotaciones y servicios públicos por
un incremento del aprovechamiento objetivo derivado de un aumento de
edificabilidad, densidad o cambio de uso.

B) El suelo no urbanizable
Desde la Ley del Suelo de 1956, el suelo no urbanizable se consideraba una categoría residual
de suelo (que todo lo que no fuese ni urbano ni urbanizable sería no urbanizable), pero la
LRSV98 modificó esto y la categoría residual pasó a ser la del suelo urbanizable. El motivo
era reducir el margen de discrecionalidad del planificador al clasificar el suelo no urbanizable
a efectos de preservarlo del proceso de desarrollo urbano.
El TRLS2015 dice en su art. 21.2.a) que está en situación de suelo rural el preservado por la
ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá
incluir:
- Los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección
del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio
- Los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación por los
valores en ellos concurrentes
- Aquellos con riesgos naturales o tecnológicos
- Los que prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística
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La LOUA aporta una definición más pormenorizada y detallada (art. 46.1), considerando como
suelo no urbanizable a los terrenos que el planeamiento adscriba a esta clase de suelo por:
a) Tener la condición de bienes de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones
o servidumbres.
b) Estar sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente
legislación administrativa.
c) Ser merecedores de algún régimen especial de protección o garante del
mantenimiento de sus características.
d) Entenderse necesario para la protección del litoral.
e) Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y
determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador.
f) Considerarse necesaria la preservación de su carácter rural por las características
del municipio, y por razón de su valor.
g) Constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados vinculados al
medio rural.
h) Ser necesario el mantenimiento de sus características para la protección de la
integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos
públicos, etc.
i) Presentar riesgos de erosión, desprendimientos corrimientos, inundaciones etc.
j) Ser improcedente su transformación por razones de sostenibilidad.
El art. 46.2 añade que el planeamiento podrá establecer dentro de esta clase de suelo:
a. Suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica: terrenos
clasificados en aplicación de los criterios de las letras a) y b) del apartado anterior, e

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i), cuando los riesgos queden acreditados en el planeamiento sectorial.

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b. Suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o
urbanística, que incluirá al menos los terrenos clasificados en aplicación de los criterios
de las letras c), d) y e) del apartado anterior.
c. Suelo no urbanizable de carácter rural o natural.
d. Suelo no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado: suelos de la letra g) anterior.

C) El suelo urbanizable:

Considerado como la categoría residual de suelo por la LRSV98, no está contemplado así por el
TRLS2015, que solo reconoce dos situaciones básicas para el suelo (rural y urbanizado). No
obstante, esta norma no olvida esta clase de suelo, que es en el que se desarrolla toda la acción
urbanística. En el art. 21.2.b) recuerda que hay un suelo que, aunque esté en situación de rural,
podrá ser urbanizado, tras someterse a los procesos de transformación urbanística. Se refiere al
“suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su
paso a la situación de suelo urbanizado, haya que termine la correspondiente actuación de
urbanización”.
La LOUA sí recoge específicamente esta clase de suelo, distinguiendo entre:
a) Suelo urbanizable ordenado: integrado por los terrenos que formen el o los sectores
para los que el Plan establezca directamente la ordenación detallada que legitime la
actividad de ejecución.
b) Suelo urbanizable sectorizado: terrenos suficientes y más idóneos para absorber
los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por el Plan
General de Ordenación Urbanística. Este Plan delimitará uno o más sectores y
fijará las
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 condiciones y los requerimientos exigibles para su transformación mediante los Planes
Parciales de ordenación.
c) Suelo urbanizable no sectorizado: son los restantes terrenos adscritos a esta clase de
suelo. Debe tener en cuenta las características naturales y estructurales del
municipio, así como la capacidad de integración de los usos del suelo y las
exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible.

2.2 Derechos y deberes de los propietarios del suelo según el Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo
y Rehabilitación Urbana
Pasemos a analizar el contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, esto es, los
derechos y los deberes de los propietarios del suelo.
A) Derechos o facultades de los propietarios del suelo
Como el TRLS2015 no establece una clasificación del suelo, sino que distingue dos
situaciones básicas en las que todo suelo se encuentra, en situación de rural o urbanizado, los
derechos y deberes de los propietarios los diferencia en función de estas situaciones del suelo,
tras distinguir entre derechos o facultades respecto del suelo rural y respecto del suelo
urbanizado, partiendo de que todas las facultades de los propietarios del suelo alcanzarán al
vuelo y al subsuelo solo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística.
El contenido del derecho de propiedad del suelo comprende (12.1 TRLS2015) las facultades de

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uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas

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y destino que tenga, según la legislación. Comprende también la facultad de disposición,
siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación
entre ellas.
Los derechos de los propietarios del suelo en situación rural del 21.2.a) TRLS2015, que son:
- Terrenos excluidos de transformación mediante la urbanización por la legislación
de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural
- Los que deban estar protegidos por sus valores
- Los demás previstos por la legislación de ordenación territorial o urbanística
Incluyen los de usar, disfrutar y disponer los terrenos conforme a su naturaleza, debiendo
dedicarse al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado.
No obstante, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos,
arqueológicos, científicos y paisajísticos protegidos quedará siempre sometida a la preservación
de dichos valores. Solo podrán comprender los actos de alteración del estado natural de los
terrenos expresamente autorizados por dicha legislación.
Excepcionalmente, podrá legitimarse la realización de actos y usos específicos de interés
público o social, que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o que hayan de
emplazarse en el medio rural.
Los derechos de los propietarios del suelo en situación rural del 21.2.b) TRLS2015: aquel para
el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la
situación de suelo urbanizado:
a) El derecho de consulta a las AAPP competentes, sobre los criterios y previsiones de la
ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que
habrán

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 de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de
servicio.
b) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que
corresponda, cuando la AP no se haya reservado la iniciativa.
c) El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización en un
régimen de equitativa distribución de los beneficios y cargas entre todos los
propietarios afectados en proporción a su aportación.
d) La realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar
expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial, y
sean compatibles con la ordenación urbanística. No obstante, deberán cesar los usos y
ser demolidas las obras cuando lo acuerde la AP urbanística, sin derecho a
indemnización.
e) El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su
naturaleza a que se refiere el art. 13.1 TRLS2015, siempre que el ejercicio de
estas facultades sea compatible con la previsión del instrumento de ordenación t y
u en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado.
Los derechos de los propietarios del suelo en situación de urbanizado:
Incluyen, además de los de las letras a), b) y d), los siguientes:
a) Completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y
condiciones establecidos para su edificación. Podrá hacerse individualmente, o con los
propietarios del ámbito cuando los terrenos estén sujetos a una actuación de carácter
conjunto.
b) Edificar sobre una unidad apta para ello en los plazos establecidos y realizar las
actuaciones necesarias para mantener la edificación en un buen estado de

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conservación en todo momento.

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c) Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,
o de dotación en un régimen de justa distribución de los beneficios y cargas, cuando
proceda, o de distribución de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios.
d) Obtener la conformidad o autorización administrativas para realizar cualquier
actuación sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa e
inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos
de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera
que sea su propietario.

B) Deberes y cargas de los propietarios del suelo

El art. 15 TRLS2015 establece que el derecho de propiedad de los terrenos, instalaciones,
construcciones y edificaciones comprende los siguientes deberes:
1. Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación t y u.
2. Conservarlo sen las condiciones legales de:
a. Seguridad
b. Salubridad
c. Accesibilidad universal
d. Ornato
e. Las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos
3. Realizar las obras adicionales que la AP ordene para la mejora de la calidad
y sostenibilidad del medio urbano o por motivos turísticos o culturales.
El deber legal de conservación es un límite a las obras que deban ejecutarse a costa de los
propietarios. Si se supera, correrán a cargo de la AP que ordene las obras que lo rebasen.
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El límite de las obras que deben ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del
deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de
construcción de un inmueble de nueva planta.
La AP competente podrá imponer la realización de obras para el cumplimiento del deber legal
de conservación, de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica
aplicables. El acto firme de aprobación de la orden de ejecución determina la afección real
directa e inmediata del inmueble.
Conforme a la normativa aplicable, en casos de inejecución injustificada de las obras
ordenadas, dentro del plazo conferido al efecto, se procede a su realización subsidiaria por la
AP competente. Aquí el límite máximo del deber de conservación podrá elevarse si lo dice la
legislación autonómica hasta el 75% del coste de reposición de la construcción.
Deberes en el suelo en situación de rural:
Además de los deberes y cargas de los propietarios del suelo ya dichos, cuando el suelo esté en
situación de rural, o esté vacante de edificación, se añaden los siguientes deberes y cargas:
a) El deber de conservarlo supone:
1. Costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa
vegetal en condiciones de evitar riesgos naturales y perjuicios a terceros o
al interés general, incluyendo los medioambientales.
2. Garantizar la seguridad o salud pública
3. Prevenir la contaminación del suelo, agua o aire
4. Asegurar el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de

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los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

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b) Cuando el suelo en situación rural no esté sometido al régimen de una actuación de
urbanización, el propietario tendrá el deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales
que establezca, en su caso, la legislación sobre ordenación t y u, para legitimar los
usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria.
c) Cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de
transformación urbanística, el propietario deberá asumir, como carga real, la
participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en un régimen
de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes
necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la actuación.
Deberes del suelo en situación de urbanizado:
a. El deber de uso en este suelo supone los deberes de completar la urbanización de
los terrenos y de edificar en los plazos establecidos cuando se prevea por la
ordenación.
b. Cuando la AP imponga la realización de actuaciones sobre el medio urbano, el
propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución
de beneficios y cargas que corresponda.
c. Cuando se trate de edificaciones, el deber de conservación comprende además
la realización de trabajos y obras necesarios para:
i. Satisfacer los requisitos básicos de la edificación del art. 3.1 de la Ley
38/1999 de Ordenación de la Edificación,
ii. Adaptar y actualizar sus instalaciones a las normas legales exigibles.
d. El deber legal de conservación se establece en la mitad del valor actual de construcción
de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las
características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones
necesarias para que su ocupación sea autorizable. Cuando se supere el límite, las obras
corren a cargo de la AP que haya impuesto su realización.

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 e. La realización de las actuaciones sobre el medio urbano corresponde también a:
i. Los propietarios y titulares de derechos de uso otorgados por ellos, en la
proporción acordada en el correspondiente contrato o negocio jurídico que
legitime la ocupación. En su ausencia, corresponderá a estos o a aquellos,
en función de si las obras tienen o no el carácter de reparaciones menores
motivadas por el uso de la vivienda.
ii. Las comunidades de propietarios y agrupaciones de comunidades de
propietarios, así como las cooperativas de viviendas, en cuanto a los
elementos comunes de la construcción, edificio o complejo inmobiliario en
propiedad horizontal.
iii. Las AAPP, cuando afecten a elementos propios de la urbanización y no exista
el deber legal para los propietarios de asumir su coste, o cuando estas
financien parte de la operación con fondos públicos.

2.3 Derechos y deberes de los propietarios del suelo según la Ley 7/2002, de 17
de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
La LOUA delimita el contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo en su art. 48: “la
clasificación y las restantes determinaciones de ordenación urbanística del suelo vinculan los
terrenos y las construcciones, edificaciones o instalaciones a los correspondientes destinos y
usos, y definen la función social de los mismos delimitando el contenido del derecho de
propiedad”. Establece los derechos y deberes de los propietarios del suelo en sus arts. 50 y 51,
agrupándolos según se trate de derechos o de deberes, entendiéndolos sin perjuicio del régimen

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que le sea aplicable al suelo por razón de su clasificación.

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A) Derechos de los propietarios del suelo
Son los siguientes derechos:
a) El uso, disfrute y la explotación normal del bien, a tenor de su situación,
características objetivas y destino, conforme, o no incompatible con la legislación
aplicable.
b) Cuando se trate de terrenos de suelo no urbanizable, los derechos
anteriores comprenden:
1. Cualquiera que sea la categoría a que están adscritos, la realización de los actos
para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, etc., conforme a
su naturaleza y sin transformar su destino ni las características de la
explotación.
2. En las categorías de suelo no urbanizable natural o rural y del Hábitat
Rural Diseminado, la realización de las obras, construcciones,
edificaciones o instalaciones y el desarrollo de usos y actividades que se
legitimen por los Planes de Ordenación del Territorio.
3. En los terrenos de suelo no urbanizable de especial protección, el derecho
anterior solo corresponde cuando lo atribuya el régimen de protección a
que esté sujeto por la legislación sectorial o por la ordenación del territorio
o específica del Plan.
c) En terrenos de suelo urbanizable no sectorizado, los derechos de la clase de suelo
no urbanizable, y el de la iniciativa para promover su transformación, mediante su
adscripción a la categoría de suelo urbanizable sectorizado u ordenado.
d) En terrenos de suelo urbanizable sectorizado u ordenado para los que la AP actuante
no opte por la ejecución pública directa del planeamiento correspondiente, los
derechos previstos en el apartado a) comprenden el de iniciativa y promoción de su
transformación mediante la urbanización, que incluyen los siguientes:
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 1. Competir, en la forma determinada en esta Ley, por la adjudicación de
la urbanización en régimen de gestión indirecta de la actuación.
2. Participar, conforme a la Ley, en el sistema urbanístico determinado para
la ejecución de la urbanización o en la gestión indirecta de la actuación en
condiciones libremente acordadas con el adjudicatario de la misma.
3. Ceder los terrenos voluntariamente por su valor o, en todo caso, percibir
el justiprecio en el caso de no participar en la ejecución de la
urbanización.
e) En terrenos de suelo urbano no consolidado, los derechos del apartado a) comprenden
el de participar en la actividad de ejecución de las obras de urbanización precisas.
Cuando la ejecución del instrumento de planeamiento deba tener lugar, conforme a
este, en unidades de ejecución, los derechos son los reconocidos a los propietarios de
suelo urbanizable sectorizado.
f) En terrenos de suelo urbano consolidado, habiéndose cumplido todos los deberes
legales y permitiendo la ordenación urbanística su ejecución en régimen de
actuaciones edificatorias, los derechos del apartado a) incluyen los de materializar,
mediante la edificación, el aprovechamiento urbanístico y destinar las edificaciones
realizadas a los usos autorizados por la ordenación.

B) Deberes de los propietarios del suelo

Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo los siguientes
deberes:
1. Con carácter general:

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a. Destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, conservar

e
las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas
condiciones de seguridad, salubridad, funcionalidad y ornato.
b. Contribuir a la adecuada ordenación, dotación y mantenimiento de la
ciudad consolidada.
c. Conservar y mantener el suelo, y en su caso, su masa vegetal, y cuantos
valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación
urbanística.
2. Cuando los terrenos son de suelo urbanizable sectorizado, promover su
transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles, cuando el
sistema de ejecución sea privado.
3. Cuando los terrenos sean de suelo urbanizable ordenado y suelo urbano no consolidado:
a. Promover su transformación en las condiciones y con los
requerimientos exigibles, cuando el sistema de ejecución sea privado.
b. Solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y la
licencia municipal con carácter previo a cualquier transformación o uso del
suelo.
c. Realizar la edificación en las condiciones fijadas por la ordenación
urbanística, una vez el suelo tenga la condición de solar, y conservar y
rehabilitar la edificación.
d. Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos destinados por
la ordenación urbanística a dotaciones.
e. Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos urbanizados en
los que se localice la parte del aprovechamiento urbanístico correspondiente a
dicha AP como participación de la comunidad en las plusvalías.
f. Proceder a la distribución equitativa de beneficios y cargas derivados
del planeamiento, antes de la ejecución material.
g. Costear y ejecutar la urbanización en el plazo establecido, que incluye también
en el suelo urbanizable ordenado la parte para asegurar la conexión de las
redes generales de servicios y dotaciones.
13
 4. Cuando sean terrenos de suelo urbano consolidado, los de las letras b) y c).
El cumplimiento de los deberes es condición para el legítimo ejercicio de los derechos dichos.

R
e

14
 LECCIÓN 2: Planeamiento Urbanístico y Territorial
1. Concepto de Plan
1.1 Concepto de Plan
En el núcleo central del Derecho Urbanístico encontramos el “Plan”. Es el instrumento de
ordenación del desarrollo urbano de un ámbito geográfico determinado.
Sin embargo, la idea de Plan no procede del urbanismo, sino de la ingeniería y arquitectura,
donde se equipara a un Proyecto de obras. El concepto es asimilable a la noción de “plano”.
En el siglo XIX el urbanismo va ampliando su contenido, introduciendo el ensanche y la
reforma interior de las poblaciones, logrando que los planes se convirtiesen en los
instrumentos técnicos adecuados para llevar a la práctica las determinaciones urbanísticas de
tales operaciones. Posteriormente se incorpora la zonificación, clasificación del suelo, etc.,
hasta convertir el Plan en un auténtico instrumento de ordenación de la actividad urbanística,
cuyos efectos reducen el contenido del derecho de propiedad privada.
El Plan se convierte en un instrumento técnico de largo alcance, pero también en instrumento
normativo, pues la configuración jurídica del Plan aparece desde el primer momento en que
contiene normas de obligado cumplimiento. Esto se consigue con la Ley del Suelo de 1956.
Estos instrumentos comprenden:
● Memoria informativa sobre antecedentes y justificativa de la actuación propuesta

R
● Normas de obligado cumplimiento

e
● Planes que reflejen las distintas determinaciones
● Estudios económicos sobre la viabilidad de la actuación
● Estudios ambientales sobre las repercusiones de sus posibles efectos.
El planeamiento urbanístico es, por tanto, el conjunto de instrumentos normativos y técnicos
que conforman la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana, cuyo contenido se
ajusta a las determinaciones de las distintas legislaciones que lo regulan.
Es una actividad pública en todas las escalas territoriales, que se desarrolla por las AAPP. Por
ello, los instrumentos de planeamiento urbanístico deben orientarse a la consecución de los
objetivos generales de la actividad urbanística pública, sin perjuicio de promover los propios.
Actualmente, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda, la tienen las CCAA (148.1.3ª CE).
El concepto de Ordenación del territorio es más amplio que el de Urbanismo, pues se presenta
como el cuadro general que enmarca y da coherencia a unas políticas que se despliegan sobre el
territorio, entre las que se encuentra el urbanismo. Por ello, se diferencia entre:
a) Planeamiento territorial: relativo a la ordenación del territorio en las regiones o
subregiones y que entraña la aplicación de unos instrumentos jurídicos de
mayor magnitud que los urbanísticos.
b) Planeamiento urbanístico: sus instrumentos presentan contenidos mucho más
precisos, pues el urbanismo se circunscribe a un ámbito mucho más reducido (a la
ord. local).
En la C.A de Andalucía, la Ley 7/2002 (LOUA) cumple estas previsiones en lo que al
planeamiento urbanístico se refiere. Es la norma de referencia en la materia, al no haberse
dictado un reglamento de planeamiento autonómico que la desarrolle. Actúa como norma
supletoria estatal el Reglamento de Planeamiento.

15
En cuanto al planeamiento territorial, las normas en Andalucía son:
- Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de la C.A de Andalucía
- El Decreto 129/2006 que aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía
- El Decreto – Ley 5/2012, de medidas urgentes en materia urbanística y para
la protección del litoral de Andalucía.
1.2 Naturaleza jurídica del Plan
Los Planes son instrumentos normativos. Su naturaleza jurídica ha sido objeto de controversia
por la doctrina, dividida entre:
a) Quienes los conciben como normas de carácter reglamentario
b) Los que los consideraron como un tertium genus, rehusando encuadrarlos en
ninguna categoría.
No obstante, jurisprudencia y doctrina son mayoritarias al considerar a los Planes como
normas de carácter reglamentario, cosa que se corrobora porque sus determinaciones contienen
las características:
- Abstracción y generalidad
- Requieren su publicación
- Tienen vigencia indefinida
- Se aplican procedimientos de modificación similares a los del resto de normas
- Las propias legislaciones urbanísticas se refieren a ellos como a normas

R
e
2. El planeamiento territorial
Veamos los diferentes instrumentos de planeamiento conforme a lo dispuesto en la
normativa autonómica andaluza, comenzando con la planificación territorial, es decir, la
ordenación del territorio de las regiones o subregiones.
La LOTA dice en su art. 2 que la Ordenación del Territorio tiene por objetivo contribuir a la
cohesión e integración de la C.A de Andalucía y su desarrollo equilibrado. Objetivos
específicos son:
● La articulación territorial interna y con el exterior
● La distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo
● El desarrollo socioeconómico
● Las potencialidades existentes en el territorio
● La protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y
cultural Los planes para la Ordenación del Territorio previstos por la
LOTA son:

a) El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía

b) Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional
c) Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio
d) El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía

2.1 El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía

El POTA tiene por objeto establecer los elementos básicos para la organización y estructura
del territorio de la C.A, siendo el marco de referencia territorial para el resto de los
instrumentos de planificación territorial, así como para la acción pública en general (art. 6
LOTA).
16
El art. 7.1 LOTA establece el contenido que debe tener el POTA:
a) El diagnóstico de oportunidades y problemas territoriales, los objetivos a alcanzar y
las propuestas a desarrollar durante la vigencia del Plan.
b) El esquema de articulación territorial, integrado por el sistema de ciudades y sus
áreas de influencia, los principales ejes de comunicación del territorio, los criterios
para la mejora de la accesibilidad y las infraestructuras básicas.
c) Los criterios territoriales básicos para la delimitación y selección de áreas
de planificación territorial, ambiental, económica y sectorial.
d) Los criterios territoriales básicos para la localización de las
infraestructuras, equipamientos y servicios del ámbito o carácter
supramunicipal.
e) Los criterios territoriales básicos para el mejor uso, aprovechamiento y conservación
de los recursos naturales.
f) La indicación de las zonas con riesgos catastróficos.
g) La indicación de las áreas de objeto prioritario de los POT de ámbito subregional.
h) Las determinaciones de los POT de ámbito subregional y los PIOT (I = con incidencia).
i) La concreción de las determinaciones del Plan cuya alteración precisará su revisión.
j) La estimación económica de las acciones comprendidas en el Plan.
k) Las previsiones para el desarrollo, seguimiento y ejecución del Plan.
l) Los criterios de periodicidad y contenido necesario para la elaboración de memorias
de gestión.
m) Los demás aspectos que el Consejo de Gobierno de la C.A considere.
Además, el POTA ha de tener en cuenta las políticas de la Unión Europea y del Estado que

R
puedan afectar en sus aspectos territoriales. Caracteres:

e
- El Plan fue aprobado por el Decreto 129/2006.
- Es público y vinculante para el resto de los instrumentos de planificación
- Sus determinaciones que sean de aplicación directa prevalecen sobre las del resto
de planes territoriales anteriormente aprobados.
- Su grado de vinculación depende de si sus determinaciones tienen el carácter de:
o Normas: vinculación directa para las AAPP y particulares
o Directrices: vinculación solo en cuanto a sus fines (no de los medios)
o Recomendaciones: de carácter indicativo, aunque las AAPP deben
justificarlo cuando se aparten de ellas
2.2 Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional

Los POT establecen los elementos básicos para la organización y estructura del territorio en su
ámbito, siendo el marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las
políticas, planes, programas y proyectos de las AAPP, así como para las actividades de los
particulares (art. 10 LOTA).

Conforme al art. 11.1 LOTA, el POT debe tener el siguiente contenido:

a) Los objetivos territoriales a alcanzar y las propuestas a desarrollar en su vigencia.
b) El esquema de las infraestructuras básicas y la distribución de los equipamientos
y servicios de ámbito supramunicipal.
c) La indicación de las zonas para la ordenación y compatibilización de los usos
del territorio y para la protección y mejora del paisaje, recursos y patrimonio.
d) Las determinaciones de los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio y
de los Planes Urbanísticos vigentes en su ámbito que deban ser objeto de adaptación,
justificando las alteraciones.
e) La concreción de las determinaciones del Plan cuya alteración precisara su revisión.

17
 f) Las previsiones para el desarrollo, seguimiento y ejecución del Plan.
g) Los demás aspectos que el Consejo de Gobierno de la C.A considere.
El POT abarcará el conjunto de términos municipales completos y contiguos que por sus
características conformen un área coherente de planificación territorial y respetará las áreas
definidas por el POTA. Caracteres del POT:
● Contenido: Memoria informativa, Memoria de ordenación, Memoria económica,
parte normativa y Documentación gráfica.
● Es público y vinculante para los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio
y para el Planeamiento Urbanístico General (prevalecen las determinaciones de
aplicación directa sobre las de dichos Planes que hayan sido anteriormente aprobados).
● Su grado de vinculación depende de si sus determinaciones tienen el carácter de
Normas, Directrices o Recomendaciones territoriales (ver 2.1).
● Su vigencia es indefinida.
2.3 Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio
Los PIOT, sin perjuicio de los contenidos establecidos por la legislación especial o por el
acuerdo que disponga su formulación, deberán incluir:
a) La expresión territorial del análisis y diagnóstico del sector.
b) La especificación de los objetivos territoriales a conseguir.
c) La justificación de la coherencia de sus contenidos con el POTA y POT.
2.4 El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía

R
e
El PPCLA tiene por objeto establecer objetivos, criterios y determinaciones para la protección,
conservación y puesta en valor de las zonas costeras de Andalucía, en el marco de lo
establecido en el POTA, para el dominio litoral. Incluirá al menos los primeros 500 m de la
Zona de Influencia del Litoral, y aquellas otras necesarias para alcanzar sus objetivos.
El art. 43 LOTA establece el contenido del PPCLA:

1. Los objetivos territoriales a alcanzar y las propuestas a desarrollar durante la

vigencia del Plan.
2. La delimitación concreta del ámbito territorial del Plan y de la Zona de Influencia
del Litoral.
3. La indicación de zonas que por motivos territoriales o de protección deben
ser preservadas del desarrollo urbanístico.
4. Las determinaciones precisas para garantizar un régimen homogéneo para las
distintas categorías de suelo no urbanizable de todo el ámbito del Plan.
5. El establecimiento de corredores o ámbitos de conexión del sistema costero con
el interior territorial.
6. Las determinaciones del POT, de los PIOT y del planeamiento que deban ser objeto
de adaptación, justificando las alteraciones propuestas para los mismos.
7. Las previsiones para el desarrollo, seguimiento y ejecución del
Plan. Caracteres del PPCLA:
● Es público y vinculante para los POT, PIOT y para el Planeamiento en General
● Las determinaciones de aplicación directa del PPCLA prevalecen sobre
las determinaciones de dichos planes anteriormente aprobados.
● Su grado de vinculación dependerá de sus determinaciones tienen el carácter
de Normas, Directrices o Recomendaciones Territoriales.

18
 ● Su vigencia es indefinida y debe contar con la misma documentación que el POT.
● El Plan ha sido aprobado por Decreto- Ley 5/2012.

3. Planeamiento Urbanístico

La LOUA establece en su art. 7.1 la ordenación urbanística a través de unos instrumentos,

distinguiendo:
a. El Planeamiento General:
a. Planes Generales de Ordenación Urbana
b. Planes de Ordenación Intermunicipal
c. Planes de Sectorización
b. Planes de Desarrollo:
a. Planes Parciales de Ordenación
b. Planes Especiales
c. Estudios de Detalle
c. Catálogos
Añade además como restantes instrumentos de la ordenación urbanística:
a. Las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística
b. Ordenanzas Municipales de Edificación
c. Ordenanzas Municipales de Urbanización
3.1 Planeamiento General

R
e
A) Planes Generales de Ordenación Urbanística
Los PGOU constituyen la base sobre la que descansa el sistema de planeamiento urbanístico no
solo en la normativa autonómica andaluza, sino también en la totalidad de las restantes CCAA
y en la normativa supletoria del Estado. Establecen en el marco de los POT, la ordenación
urbanística en el término municipal y organizan la gestión de su ejecución, según las
características del municipio y los procesos de ocupación y utilización del suelo. Deben respetar
las determinaciones vinculantes de los planes territoriales, sectoriales y ambientales.
El PGOU debe determinar la clasificación de la totalidad del suelo, es decir, su consideración
como:
a. Suelo urbano
b. Suelo no urbanizable
c. Suelo urbanizable
Debe establecer los usos y edificabilidades globales para las distintas zonas de suelo urbano y
para los sectores del suelo urbano no consolidado, así como sus respectivos niveles de
densidad.
Debe establecer de manera pormenorizada, además:
- En suelo urbano consolidado
o La ordenación urbanística detallada
o El trazo pormenorizado de la trama urbana, sus espacios públicos y
dotaciones comunitarias
- En suelo urbano no consolidado:
o La delimitación de las áreas de reforma interior.
- En el suelo urbanizable sectorizado:
o Los criterios y directrices para la ordenación detallada de los distintos sectores.

19
 - En suelo no urbanizable y urbanizable no sectorizado:
o La normativa de aplicación
- En suelo no urbanizable de especial protección:
o La normativa de aplicación, con identificación de los elementos y espacios
de valor histórico, natural o paisajístico más relevantes, así como la
normativa e identificación de los ámbitos del Hábitat Rural Diseminado.
Otras determinaciones que debe contener el PGOU son:
a) Las reservas de terrenos para viviendas protegidas
b) Los sistemas generales constituidos por la red básica de reservas de terrenos
y construcciones de destino dotacional público.
c) Usos y edificabilidades globales
d) Condiciones para la sectorización
e) La delimitación de las áreas de reparto que se definan en el suelo urbanizable
f) La normativa para la protección y utilización del litoral con delimitación de la Zona
de Influencia
g) La definición de los ámbitos que deban ser objeto de especial protección en los
centros históricos de interés, así como los elementos o espacios que requieran especial
protección por su singular valor arquitectónico.
En los municipios que lo requieran y se determine por los POT o reglamentariamente, el PGOU
deberá contener las siguientes determinaciones:
- Definición de una red coherente de tráfico motorizado, no motorizado y peatonal,

R
de aparcamientos y de los elementos estructurales de la red de transportes públicos.

e
- Previsión de los sistemas generales de incidencia o interés regional o singular
que requieran las características de estos municipios.
En los restantes municipios, el PGOU podrá establecer todas o algunas de estas
determinaciones.
B) Planes de Ordenación Intermunicipal
Los POI tienen por objeto establecer la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos
situados en dos o más términos municipales colindantes, que deban ser objeto de una actuación
urbanística unitaria (11 LOUA).
Su formulación se hará en cumplimiento de la remisión que los PGOU de los municipios
afectados hagan al efecto, porque así lo prevean los POT, o, en defecto de lo anterior,
independientemente.
El contenido de los POI debe comprender las determinaciones propias de los PGOU que sean
adecuadas para el cumplimiento de su objeto específico, teniendo en cuenta que se debe limitar
a establecer lo indispensable para este fin y suponiendo la menor incidencia posible en la
ordenación establecida en los municipios correspondientes.
C) Planes de Sectorización
Los PS tienen por objeto el cambio de categoría de terrenos de suelo urbanizable no
sectorizado a suelo urbanizable sectorizado u ordenado, innovando los PGOU y
complementando la ordenación establecida por éstos. Este cambio deberá justificarse
expresamente en una nueva apreciación de los procesos de ocupación y utilización del suelo y
su previsible evolución, teniendo en cuenta la evolución desde:
- La aprobación del correspondiente PGOU

20
 - El modelo de desarrollo urbano adoptado por éste
- El grado de ejecución de los sectores delimitados por el mismo
- Los criterios que establezca al efecto
El PS debe tener el siguiente contenido sustantivo:
a) Delimitación del sector o sectores objeto de transformación
b) Previsión para viviendas de protección oficial y otros regímenes de protección pública
c) Determinaciones de orden estructural y pormenorizada propias de los PGOU para
el suelo urbanizable sectorizado u ordenado
d) Determinaciones relativas a la organización de su gestión
e) Certificaciones técnicas de los órganos competentes respecto de la suficiencia de
las infraestructuras, servicios, dotaciones y equipamientos para garantizar los
servicios públicos.
3.2 Planes de
Desarrollo
A) Planes Parciales de Ordenación
Los PP son los instrumentos de desarrollo del PGOU en suelo urbanizable y en suelo urbano no
consolidado, completando en esta clase de suelo el proceso de ordenación urbanística.
Requieren de la previa aprobación del PGOU, al que están subordinados, aunque pueden
aprobarse simultáneamente, siempre que sea en un procedimiento independiente.
Los PP tienen por objeto la ordenación detallada y precisa para la ejecución integrada de
sectores enteros de suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado cuando aun no disponga de

R
dicha ordenación, y/o la modificación, para su mejora, de la ordenación pormenorizada

e
establecida con carácter potestativo por el PGOU. Conforme al 13.3 LOUA, los PP deben
contener:
a. El trazado y las características de la red de comunicaciones propias del sector y de
los enlaces con el sistema general de comunicaciones previsto en el PGOU, con
señalamiento en ambos casos de sus alineaciones y rasantes.
b. La delimitación de las zonas de ordenación urbanística, con asignación de los
usos pormenorizados y tipologías edificatorias, y su regulación.
c. La fijación de la superficie y características de las reservas para dotaciones,
incluidas las relativas a aparcamientos.
d. El trazado y las características de las galerías y redes propias del sector,
de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, etc.
e. El señalamiento de las condiciones objetivas y funcionales que ordenen la
eventual secuencia de la puesta en servicio de cada una de ellas.
f. La evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización y dotaciones.

B) Planes
Especiales
Los Planes Especiales, aunque pueden ser de ámbito municipal o supramunicipal, se refieren a
una ordenación específica de una concreta zona del territorio. Desarrollan y complementan
usualmente las determinaciones del PGOU, pudiendo modificar las de la ordenación
pormenorizada de carácter potestativo. También pueden desarrollar directamente los Planes de
Ordenación del Territorio, aunque no los pueden sustituir (tampoco a los PGOU) en su
función de instrumentos de ordenación integral del territorio, sin perjuicio de las limitaciones
que pueden establecer.
El 14.1 LOUA establece las finalidades de los PE:
21
 a) Establecer, desarrollar, definir y ejecutar o proteger infraestructuras, servicios,
dotaciones o equipamientos, así como implantar otras actividades como Actuaciones
de Interés Público en terrenos que tengan el régimen de suelo no urbanizable.
b) Conservar, proteger y mejorar el medio urbano y, con carácter especial, el
patrimonio con valores urbanísticos, arquitectónicos, históricos o culturales.
c) Establecer la ordenación detallada de las áreas urbanas sujetas a actuaciones
u operaciones integradas de reforma interior.
d) Vincular el destino de terrenos o construcciones a viviendas de protección oficial
u otros regímenes de protección pública o a otros usos sociales.
e) Conservar, proteger y mejorar el medio rural, el paisaje y contribuir a la conservación
y protección de los espacios y bienes naturales.
f) Establecer reservas de terrenos.
g) Cualesquiera otras finalidades
análogas. Hay que tener en cuenta que:
- Si se formulasen los PE en ausencia de PGOU o POT, solo podrán referirse a
las finalidades a), b) y e.
- Si se formulasen como desarrollo de los POT, solo podrán referirse a a), e) y f) y g).
- Si se formulasen en ausencia de POT, PIOT o PGOU, o de previsión en los mismos
de las reservas de terrenos para los patrimonios públicos de suelo, podrán referirse a
la letra f).
Los PE deben tener un contenido adecuado a su objeto y deben redactarse con el mismo grado
de desarrollo que los instrumentos de planeamiento a los que complementen o modifiquen.

R
e
C) Estudios de Detalle
Los ED tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en
áreas de suelos urbanos de ámbito reducido. Son figuras de planeamiento que pueden establecer
la ordenación de los volúmenes, trazado local del viario secundario y la localización del suelo
dotacional público, en desarrollo de los objetivos definidos por los PGOU, PP, o PE.
Pueden fijar las alineaciones y rasantes y reajustarlas.
En ningún caso pueden:
- Modificar el uso del suelo, fuera de los límites señalados.
- Incrementar el aprovechamiento urbanístico
- Suprimir o reducir el suelo dotacional público
- Afectar negativamente a su funcionalidad por disposición adecuada de su superficie
- Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes
3.3 Catálogos
Tienen por objeto complementar las determinaciones de los instrumentos de planeamiento
relativas a la conservación, protección o mejora del patrimonio urbanístico,
arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.
Contendrán la relación detallada y la identificación de los bienes o espacios que hayan de ser
objeto de especial protección.
Podrán formar parte de los demás instrumentos de planeamiento, sin perjuicio de que puedan
ser independientes. En cualquier caso, serán preceptivos cuando los instrumentos de
planeamiento aprecien la existencia de bienes o espacios en los que concurran valores
singulares -16.2 LOUA.

22
Todos los bienes y espacios contenidos en los Catálogos se incluirán en el Registro
Administrativo de Instrumentos de Planeamiento.

3.4 Los restantes instrumentos de la ordenación urbanística

A) Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística
Las NDOU tienen por objeto contribuir a la correcta integración de la ordenación urbanística en
el marco de la LOUA y su desarrollo reglamentario. Pretenden regular contenidos propios de
los instrumentos de planeamiento urbanístico y modular las determinaciones de los PGOU,
entre otros.
B) Ordenanzas Municipales de Edificación y Ordenanzas Municipales
de Urbanización
Las OME y las OMU son instrumentos de ordenación urbanística cuya formulación y
aprobación corresponde a los municipios mediante el procedimiento previsto para las
Ordenanzas Municipales. Tienen por objeto completar la ordenación urbanística establecida por
los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deban formar parte necesariamente de
ellos, de forma coherente y compatible con sus determinaciones y con las NDOU, en su caso.
Concretamente:
- Las OME: podrán tener por objeto regular los aspectos morfológicos y estéticos y
cuantas otras condiciones no definitorias de la edificabilidad y destino del suelo,

R
que sean exigibles para la autorización de las construcciones, edificaciones, etc.

e
- Las OMU: podrán tener por objeto regular los aspectos relativos al proyecto,
ejecución, entrega y mantenimiento de las obras y servicios de urbanización.

4. Formulación y aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico

Para la formulación de los instrumentos de planeamiento, los órganos y las entidades
administrativas gestoras de los intereses públicos y los particulares prestarán su colaboración en
su redacción y facilitarán a los encargados de la misma los documentos necesarios.
En el acuerdo de formulación se determinarán cuantas medidas y actuaciones estén previstas
para fomentar la coordinación administrativa y la participación ciudadana en el proceso de su
elaboración, tramitación y aprobación.
El art. 27 LOUA regula el régimen de suspensión del otorgamiento de autorizaciones,
aprobaciones y licencias urbanísticas desde la adopción del acuerdo de formulación del
instrumento de planeamiento. La suspensión se extingue con la publicación de la aprobación
del instrumento de planeamiento.
Además, las AAPP y entidades públicas interesadas podrán elaborar y aprobar Estudios
previos para definir los instrumentos más adecuados para la ordenación, con efectos admin.
internos.

23
 R
e

N
24
 LECCIÓN 3: Gestión Urbanística
1. Concepto, contenido y principios de la gestión urbanística
Existe una necesidad de superar la visión estática del planeamiento. La gestión o ejecución
urbanística es un aspecto dinámico con vocación de cumplimiento.
1.1 El concepto de gestión urbanística y su delimitación de otros conceptos

La gestión urbanística puede decirse que equivale a la ejecución del planeamiento. Es la

actividad, regulada por el Derecho, consistente en la materialización de las determinaciones
del planeamiento.
Supone una serie de acciones que van desde la urbanización a la edificación.
Vamos a delimitar el concepto de gestión urbanística de otros, que no podemos confundir:
● Urbanización: transformación física del territorio para convertirlo en suelo
urbano dotado de elementos urbanísticos.
● Construcción y edificación: ambos referidos a la creación de estructuras y
edificios destinados a usos previstos en el planeamiento.
● Gestión inmobiliaria: hace referencia al tráfico privado de inmuebles.
Para que se lleve a cabo la gestión (materialización de las determinaciones del planeamiento),
es necesaria una doble transformación:
- Transformación de la realidad física preexistente (realizando obras precisas).

R
- Transformación de la realidad jurídica, para la adaptación a la nueva realidad física

e
que prevé el planeamiento.
Estas transformaciones definen el contenido de la ejecución (gestión) urbanística. El contenido
engloba:
a) Distribución equitativa de beneficios y cargas entre afectados.
b) Cumplimiento de los deberes de cesión por los propietarios y la cesión de los
terrenos destinados a dotaciones públicas y de aprovechamiento para la AP.
c) El costeamiento y la ejecución de la urbanización y de la edificación (de
dotaciones públicas).
d) La conservación de las obras de edificación y urbanización.
e) La dirección, inspección y control de cualquier actividad urbanística (pública
o privada).
En sentido amplio, ejecutar un plan es llevar a efecto sus determinaciones, lo que comporta
una pluralidad de acciones de distinto carácter que van desde la urbanización a la edificación.
1.2 Los principios básicos en los que se fundamenta la gestión urbanística

El art. 33 de la CE establece el fundamento de la gestión urbanística cuando dice que la función

social de la propiedad delimita su contenido.
El derecho de propiedad del suelo no es ilimitado ni absoluto. Tiene límites en la satisfacción
de las necesidades sociales a que atiende la gestión urbanística. La finalidad es lograr que la
utilización del suelo se realice en la forma y con las limitaciones establecidas en la ley y el
planeamiento.
La ejecución del planeamiento es una actividad regulada por el Derecho Urbanístico y sujeta a
unos principios generales. El planeamiento urbanístico es el paradigma de la actividad

25
discrecional de la AP que mediante la clasificación y calificación del suelo llevaría a muchas
desigualdades si no hubiera instrumentos jurídicos para eliminar o reducirlas. Estos
instrumentos se basan en 3 principios:
a) Principio de igualdad: en este ámbito es la equidistribución, cuya finalidad es lograr
una distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento
durante su ejecución.
b) Principio de proporcionalidad: que cada cual reciba el aprovechamiento y asuma
las cargas que les correspondan en proporción a lo que aportan.
c) Principio de participación: basado en el cumplimiento del art. 47 CE, en cuanto a
la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción
urbanística.
Por tanto, el objetivo de la gestión urbanística es asegurar que en el desarrollo de la ciudad se
plasmen esos principios y se cumpla la legislación urbanística que los implementa.
1.3 Dirección pública e iniciativa privada en la gestión urbanística. Modelos de gestión
La actividad de ejecución corresponde a unos u otros sujetos en función del tipo de plan.
Puede ser competencia de las CCAA, o bien de las EELL.
● En el ámbito suprarregional: la competencia es autonómica.
● En el ámbito municipal/intermunicipal: es del municipio.
o No obstante, aquí existe una pluralidad de fórmulas
organizativas (mancomunidades, consorcios, entes
instrumentales…)
Existe la posibilidad de distintas formas organizativas.

R
e
El art. 85.3 de la LOUA establece que la actividad de ejecución puede corresponder a los
particulares en los supuestos de determinación de un sistema de ejecución privada y en los
términos establecidos.
No obstante, la responsabilidad última es siempre PÚBLICA y a la AP corresponde siempre la
competencia para adoptar las decisiones más importantes.
Por tanto, la presencia de los particulares es de subordinación, aunque a veces sea decisiva su
participación y cristalice en fórmulas de autoadministración. Aquí estamos en las fronteras
entre lo público y lo privado.
La clave es que la AP decide sobre:

- El carácter público o privado del proceso de ejecución

- La forma concreta de gestión
- La organización temporal
- La fijación del orden de las actuaciones
Cuando todo esto no venga preestablecido en el planeamiento. (Art. 86 LOUA).

El art. 90 LOUA permite para la ejecución del planeamiento todas las formas o modalidades
de gestión directa o indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico y contratación
de las administraciones públicas y de régimen local. Entonces, la AP puede:
● Asumir la actividad de ejecución y gestión urbanística mediante su organización
propia u ordinaria, siendo los funcionarios de la Entidad Local los que desempeñen el
servicio sin crear una organización específica para ello. GESTIÓN DIRECTA
INDIFERENCIADA.
26
 ● O, asumirla a través de una Gerencia como un simple órgano desconcentrado
sin atribución de personalidad jurídica para ello.
● O también, mediante Gerencias urbanísticas con propia personalidad, creadas
como organismos autónomos para el ejercicio de tales funciones (90.2 LOUA).
● Otra de las formas de gestión pública (pero de D. Privado), de la actividad de
ejecución del 90.2 LOUA, es la de las sociedades mercantiles de capital íntegramente
público.
La adopción de las formas jurídico-privadas era un intento de huir de las estrictas reglas
de la gestión pública, sometida al d. administrativo y financiero.
● El art. 90.2 c) contiene la posibilidad de suscribir directamente convenios de
colaboración con otras AAPP, organismos de ellas dependientes o entidades fundadas o
controladas por ellas.
● En cuanto a la gestión indirecta, la fórmula más clásica es la concesión administrativa
(90.3 a)). Esto se encuentra, no obstante, desarrollado posteriormente por los arts.
116, 117, 118 y 119 LOUA. Así, el concesionario es una de las formas de gestión.
● El art. 95 finalmente se refiere a los convenios urbanísticos de gestión.
o Son contratos administrativos a los que son de aplicación las normas
generales sobre contratos administrativos.
o Tienen carácter jurídico-administrativo, por lo que (por lo admin.)
son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
o Tienen un contenido muy variado:
▪ La cesión a la AP de inmuebles para dotaciones públicas
▪ La cuantificación económica de las obligaciones y derechos de
las partes (…).

R
La discrecionalidad administrativa al optar por un modelo u otro de gestión pública directa o

e
indirecta se limita en dos casos en los que obligatoriamente será por el sistema de gestión
pública directa. Son:
- La tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento y los de ejecución
de estos.
- Las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía,
intervención, inspección, sanción y expropiación.

2. Presupuestos o requisitos para la ejecución del planeamiento

Para que tenga lugar la gestión urbanística es necesario que se cumplan una serie de
presupuestos objetivos:
● Que se haya aprobado el instrumento de planeamiento adecuado.
● Delimitación del ámbito de actuación y elección del sistema para su ejecución.
● Aprobación de los dos instrumentos que permiten la transformación
jurídica (reparcelación) y física (proyecto de urbanización).
● Que las actuaciones se realicen con sujeción al orden de prioridades determinado por
el planeamiento.
2.1 El planeamiento legitimador de la actividad de ejecución

El art. 96 LOUA establece la función legitimadora del planeamiento urbanístico como paso
previo a la ejecución urbanística. Así se cumple el requisito de tener aprobado el instrumento de
planeamiento adecuado. Así, la LOUA determina que el plan varía según el tipo de suelo:

- Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) o Plan de Ordenación Intermunicipal

a) Suelo urbano consolidado

27
 b) Suelo urbano no consolidado con ordenación pormenorizada
c) Suelo urbanizable ordenado

- Plan Parcial de Ordenación del Sector correspondiente:

a) Suelo urbano no consolidado y sin ordenación pormenorizada
b) Suelo urbanizable sectorizado

* Plan Especial o Estudio de Detalle:

a) Áreas urbanas sujetas a reforma interior y ordenación detallada

- Plan de Sectorización y Planes Parciales de Ordenación *

a) Suelo urbanizable no sectorizado (* cuando el de sectorización no contenga la
ordenación pormenorizada)
- Planes territoriales de ordenación de la LOUA y del PGOU, y Planes Especiales
a. Sistemas generales
A partir de la aprobación de la ordenación urbanística detallada nace el deber genérico de
incorporarse al proceso de urbanización y edificación, en las condiciones y plazos previstos.
2.2 La delimitación del ámbito de actuación y la ejecución del sistema
La ejecución de carácter integral se materializa en UNIDADES DE EJECUCIÓN. Una unidad
de ejecución es el instrumento urbanístico básico en que se divide el suelo para llevar a cabo las
diferentes actuaciones de la transformación urbanística.

R
La delimitación de una unidad de ejecución implica (art. 100.4 LOUA):

e
- La afección de las fincas incluidos en su ámbito a la reparcelación.
- La prohibición del otorgamiento de licencia de parcelación y edificación hasta
la firmeza (vía adm.) de la reparcelación.
Art. 105.1 LOUA: La delimitación de las unidades de ejecución deberá asegurar la idoneidad
técnica y viabilidad económica y permitir en todo caso el cumplimiento de los deberes legales
y la equidistribución de los beneficios y las cargas derivados de la ordenación urbanística. Así,
hay que tener en cuenta:
● La delimitación de sectores por el planeamiento implica la delimitación de unidades
de ejecución.
● Las unidades de ejecución pueden ser discontinuas
o En suelo urbano
o Excepcionalmente, en suelo urbanizable (si se justifican los requisitos del
105.1 LOUA).
● Todo el suelo urbanizable ordenado tiene que incluirse en las unidades de ejecución.
● En suelo urbano consolidado, el objeto de la delimitación de unidades de
ejecución puede consistir en el pago de cuotas de urbanización para cubrir costos
de infraestructuras, servicios y equipamientos.
Art. 106 LOUA, determina que en el caso de que la unidad de ejecución no se contenga en el
instrumento de planeamiento, la delimitación la realiza el municipio (de oficio o a instancia de
parte) previa información pública y audiencia a los propietarios afectados por un plazo común
de veinte días y publicación en el BOP.
Los sistemas de actuación:

28
Cuando la AP delimita una unidad de ejecución tiene que establecer el sistema para su
ejecución. La AP ha de decidir un sistema de ejecución por cada unidad de ejecución
delimitada.
La elección del sistema da respuesta a:
- Quién asume las operaciones
- En qué consiste la ejecución
- Cómo se llevan a cabo las operaciones
Los sistemas de actuación son las distintas regulaciones legalmente previstas para ejecutar el
plan en cada unidad de ejecución.
Art. 107 LOUA: define 3 sistemas de actuación:
● Sistema de expropiación
● Sistema de cooperación
● Sistema de compensación
La AP tiene libertad para elegir, puesto que esta es una de las potestades que tiene.
En principio, los sistemas han de estar fijados por el planeamiento urbanístico. Si no,
pueden concretarse por el mismo procedimiento que el de delimitación de unidades de
ejecución. El procedimiento para determinar el sistema cuando no viene en los planes es el
siguiente:
1. Aprobación inicial por el alcalde (de oficio o a petición de los particulares interesados)
2. Exposición pública: 15 días, mediante anuncio en BOP y periódico (+ citación

R
de propietarios de terrenos incluidos en el polígono)

e
3. Aprobación definitiva por el Pleno
4. Publicación en el BOP

2.3 La aprobación del proyecto de reparcelación y del proyecto de urbanización

Proyecto de reparcelación:
Para ejecutar el planeamiento es necesario la aprobación del proyecto de reparcelación.
El proyecto de reparcelación es una herramienta básica para el logro de la equidistribución y la
plasmación de la función social de la propiedad y de las cesiones que garanticen la
participación de la comunidad en plusvalías urbanísticas.
El expediente de reparcelación se inicia:

- Por ministerio de la Ley, automáticamente, cuando se apruebe definitivamente

la delimitación de la unidad de ejecución
- Con la aprobación inicial del plan parcial, plan especial o estudio de detalle
(aunque esto puede hacerse simultáneamente).
También se da la opción a los propietarios a presentar por sí mismos el proyecto de
reparcelación. Este se admite si está ajustado a la Ley y al planeamiento y contiene los
criterios necesarios de definición, valoración y adjudicación de las fincas. Art. 108 RGU:

- Debe formularse y presentarse antes de los 3 meses desde la aprobación de

la delimitación de la unidad de ejecución.
- Se somete entonces a información pública por mínimo 20 días.
- Se notifica a los titulares de bienes y derechos en la unidad de ejecución.

29
Conclusión: la reparcelación supone la sustitución de las parcelas originales por otras nuevas
ajustadas a las previsiones del plan.
Proyecto de urbanización:
Toda obra de urbanización requerirá la elaboración del proyecto técnico correspondiente y su
aprobación definitiva.
El proyecto de urbanización tiene carácter integral: tiene como objetivo desarrollar todas las
determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización.
- No es posible la aprobación de un proyecto de urbanización sin que esté aprobado
y publicado su Planeamiento.
- La función principal es definir los contenidos técnicos de las obras de
o Vialidad
o Saneamiento
o Instalación y funcionamiento de los servicios públicos
o Ajardinamiento, arbolado y amueblamiento de parques y jardines (…)
- Este proyecto no es necesario en caso de que las obras solo sean mejoras, reparaciones
o renovaciones.

3. La ejecución jurídica (la reparcelación) y la ejecución física (la urbanización)

3.1 Concepto y objeto de la reparcelación

R
La reparcelación es la institución urbanística que trata de organizar el conjunto de propiedades

e
incluidas en el ámbito de la actuación de que se trate para dar efectividad al principio del
reparto de los beneficios y a las cargas del planeamiento (EQUIDISTRIBUCIÓN).
Art. 100.1 LOUA: es la operación urbanística que consiste en la agrupación o reestructuración
de fincas, parcelas o solares incluidos en el ámbito de una unidad ejecución, para su nueva
división ajustada a los instrumentos de planeamiento, con la adjudicación de las nuevas fincas,
parcelas o solares a los interesados, en proporción a sus derechos.
Es el paradigma de la equidistribución.
Trata de determinar lo que cada uno recibe, en parcelas o en metálico, según lo que aporta, en
fincas, bienes o derechos. Esto se lleva a cabo para realizar la transformación jurídica de los
terrenos para la ejecución del planeamiento. La reparcelación cumple una función jurídica
redistributiva.
Trata de evitar que se produzca un enriquecimiento de unos propietarios respecto de otros,
puesto que distribuye superficies edificables y no edificables.
Es necesaria para distribuir las cargas y beneficios entre fincas originales afectadas si el plan
ha asignado desigualmente los usos y la superficie edificable, otras limitaciones y las cargas de
la propiedad.
La reparcelación completa el proceso de reparto, concretándolo para cada unidad de ejecución
en que se divide cada área de reparto.
Las áreas de reparto son superficies de suelo urbanizable sectorizado y ordenado o de suelo
urbano no consolidado delimitados por el PGOU, suficientes para lograr la equidistribución.
Así, la reparcelación atiende a 3 finalidades:

30
 ● Adaptar las fincas originales a las previsiones de ordenación de los planes
● Situar en las parcelas o fincas normalizadas según el planeamiento, el
aprovechamiento previsto por el Plan que sea de titularidad privada
● Situar sobre las parcelas normalizadas según el planeamiento urbanístico el
aprovechamiento correspondiente a la AP actuante, así como la delimitación de
los terrenos de carácter no lucrativo de cesión obligatoria y gratuita.
Art. 100.2 establece los objetos que puede tener la reparcelación:

- La regularización de fincas existentes (para adaptar su configuración a las

exigencias del planeamiento)
- La justa distribución de los beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística
y de su ejecución.
- La localización del aprovechamiento urbanístico en el suelo apto para la
edificación conforme al instrumento de planeamiento determinado.
- La adjudicación al municipio de terrenos de cesión obligatoria y gratuita.
- Adjudicación de fincas resultantes, constitutivas de parcelas o solares, a propietarios
de suelo exterior a la unidad de ejecución y tengan derecho a equidistribución.
- La sustitución en el patrimonio de los propietarios, en su caso forzosa de las
fincas iniciales por fincas resultantes de la ejecución.

3.2 Régimen jurídico de la reparcelación

R
La LOUA remite a sus reglamentos de desarrollo las cuestiones de régimen de la parcelación:

e
a) Los supuestos en que sea innecesaria la reparcelación:
● Cuando en suelo urbano los terrenos sean de un solo propietario
● Cuando no se den las causas del 100.1 LOUA
● Cuando todos los propietarios afectados renuncien a ella
b) El contenido de la reparcelación:
- Todos los propietarios tienen derecho a la adjudicación en propiedad de las
fincas resultantes, en proporción a las funcas aportadas.
- La definición, valoración y adjudicación de las fincas se hace conforme a los
criterios manifestados por los interesados (si no son VS Ley, planeamiento ni
perjudiciales).
- En la adjudicación de las fincas prevalece el criterio de la PROXIMIDAD. Se procura
que las nuevas parcelas estén lo mas cerca posible de las antiguas propiedades de los
propietarios. Esto no ocurre cuando estén en más del 50% de superficie para
dotaciones públicas.
- En cuanto a los terrenos edificados, se adjudicarán a sus primitivos propietarios.
- No podrán adjudicarse como fincas independientes superficies inferiores a la parcela
mínima edificable o que no reúnan la configuración y características adecuadas para
su edificación.
- Serán indemnizables todas las obras y servicios no conservables por la ejecución.
- Serán indemnizables las servidumbres y cargas, arrendamientos y cualquier
otro derecho incompatible con la ejecución del planeamiento.
- Tanto los gastos de urbanización como los de proyectos se distribuyen entre todos
los adjudicatarios de funcas resultantes según su valor, proporcionalmente.
c) El contenido documental: el Proyecto de reparcelación

31
El contenido anterior se concretará en un proyecto que tiene que constar de unos determinados
documentos:
● Memoria
● Relación de propietarios e interesados
● Propuesta de adjudicación de las fincas resultantes
● Tasación de los derechos, edificaciones, construcciones o plantaciones que tengan
que destruirse
● Cuenta de liquidación provisional
● Planos

3.3 Criterios para la reparcelación y efectos de la aprobación del proyecto

CRITERIOS:
a. Para la valoración de los bienes y derechos, se emplearán los criterios previstos por
la legislación general pertinente, en defecto de los voluntariamente establecidos.
Estos últimos no podrán ser ni contrarios a la Ley, ordenación urbanística, ni
lesivos de derechos de terceros o del interés público.
b. El aprovechamiento urbanístico objetivo susceptible de ser materializado en
las fincas adjudicadas tendrá que ser PROPORCIONAL al aprovechamiento
urbanístico al que subjetivamente tenga derecho el adjudicatario.
c. Las fincas resultantes se valorarán con criterios objetivos y generales para toda

R
la unidad de ejecución según el uso y edificabilidad.

e
d. Se procurará que las fincas adjudicadas estén próximas a las antiguas propiedades.
e. Cuando la cuantía del derecho de un beneficiario de la reparcelación no
sea suficiente, podrá satisfacerse en dinero.
f. Será indemnizable el valor de las plantaciones, instalaciones, construcciones y
usos legalmente existentes en los terrenos originarios que tengan que desaparecer
para la ejecución.
EFECTOS:
a) Transmisión al Ayuntamiento, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los
terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio público de suelo o
su afectación a los usos previstos en el planeamiento.
b) Subrogación de las antiguas por las nuevas parcelas, siempre que quede establecida
su correspondencia.
c) Afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas.

3.4 La ejecución material: los proyectos de urbanización

La transformación física de una unidad de ejecución se produce mediante la ejecución del
planeamiento a través del Proyecto de Urbanización. El art. 98 LOUA define los proyectos de
urbanización:
Proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica las previsiones y
determinaciones de los instrumentos de planeamiento. No podrán contener determinaciones
sobre ordenación ni régimen del suelo o de la edificación, y definirán los contenidos técnicos
de las obras de vialidad, saneamiento, instalación y funcionamiento de los servicios públicos
y de ajardinamiento, arbolado y amueblamiento de parques y jardines descritas en el art.
113.1

32
de esta Ley y otras previstas por los instrumentos de planeamiento. Toda urbanización
requerirá de la elaboración del proyecto correspondiente y su aprobación administrativa.
Las obras que debe abarcar el Proyecto de urbanización son:

- Vialidad (explanación, afirmado y pavimentación de calzada, construcción y aceras…)

- Saneamiento (colectores generales y parciales, acometidas, sumideros…)
- Suministro de agua (captación y distribución de agua potable, de riego e hidrantes…)
- Suministro de energía eléctrica (conducción y distribución, alumbrado
público, telefonía…)
La documentación de los proyectos de urbanización:
● Memoria informativa, descriptiva y justificativa de las características de las obras
● Planos que definan los contenidos técnicos de las obras
● Mediciones
● Cuadros de precios
● Presupuesto
● Pliego de condiciones de las obras y servicios
Deberá desarrollar las obras a incluir en el Proyecto de urbanización.

Los efectos básicos y fundamentales del proyecto de urbanización:

1. Establece con detalle las obras de urbanización a realizar, para proceder a
la contratación de las mismas con las empresas constructoras.

R
2. Las parcelas se convierten en solares y se podrán solicitar las licencias de edificación.

e
3. El montante en el presupuesto será la partica a incluir en el proyecto de compensación
o reparcelación, a prorratear entre los propietarios-adjudicatarios (en proporción).
El técnico competente para la elaboración de los proyectos de urbanización:
La jurisprudencia ha admitido que puede llevarse a cabo por distintos títulos de grado superior,
sin tener que ser arquitectos. Hay que atender al objeto del proyecto de urbanización para
determinar la aptitud de una titulación superior.
En cuanto a aparejadores o arquitectos técnicos, depende del tipo de proyecto de urbanización.

4. La ejecución sistemática y la ejecución asistemática

4.1 La ejecución sistemática: los sistemas de ejecución

Ejecución sistemática: cuando el planeamiento se ejecuta mediante alguno se los sistemas
previstos en la normativa.
El objetivo de los sistemas es asegurar la ejecución del planeamiento y el retorno a la
comunidad de una parte de las plusvalías generadas por aquel y la equidistribución de
beneficios y cargas.
Con todo ello se permite la obtención de las cesiones del suelo de la AP y la conformación de
las fincas según la ordenación urbanística.
Los sistemas se diferencian por el mayor o menor PROTAGONISMO de los propietarios en el
proceso:

33
 - Sistema de expropiación: protagonismo nulo de los propietarios. Es la AP la que asume
la titularidad de los terrenos y los urbaniza conforme al plan, devolviéndolos al
mercado percibiendo la plusvalía inherente al aumento del valor experimentado por la
urbanización.
- Sistema de compensación: son los propietarios los que realizan por sí mismos y a
su costa todas las operaciones inherentes a la ejecución del planeamiento.
- Sistema de cooperación: la AP ejerce los poderes de dirección y control del proceso
de ejecución, asegurando el cumplimiento de los deberes que la Ley impone a los
propietarios de ceder gratuitamente los terrenos y de costear la urbanización, con la
colaboración de los propietarios.
a) El sistema de expropiación
Aquí la AP aplica la expropiación a la totalidad de los bienes y derechos de la unidad de
ejecución y desarrolla la actividad de ejecución mediante cualquier forma prevista por la Ley.
La AP tiene el protagonismo exclusivo del proceso mediante:
- Gestión directa por ella misma: la AP efectúa directamente la ejecución,
encomendando la realización material de las obras a contratistas seleccionados por los
procedimientos previstos en la legislación de contratos de las AAPP.
- Cualquier forma de gestión prevista por la legislación de Régimen Local: la AP
concede la ejecución mediante:
o La convocatoria del correspondiente concurso
o A iniciativa presentada por el agente urbanizador

R
En cuanto a la gestión indirecta, el concesionario se convierte en beneficiario de la

e
expropiación. Podrá ejercer la iniciativa (agente urbanizador) cualquier persona física o
jurídica que haya instado la declaración del cumplimiento de los deberes urbanísticos
en el sistema de ejecución por compensación.
Peculiaridad: la delimitación de la unidad de ejecución por el sistema de expropiación debe ir
acompañada de una relación de propietarios y una descripción de bienes y derechos, conforme
al contenido de la legislación de expropiación forzosa.
La AP puede seguir el procedimiento de:
a. Tasación individual de cada finca para determinar el justiprecio
b. tasación conjunta

b) El sistema de cooperación
● Los propietarios: aportan el suelo de cesión obligatoria y la AP
● La AP ejecuta las obras de urbanización con cargo a los propietarios.
La AP promueve y aprueba el proyecto de reparcelación y asume la responsabilidad de la
ejecución de las obras de urbanización, distribuyendo las cuotas de urbanización a cada
propietario.
La AP asume íntegramente la actividad de ejecución. Puede optar por:

- Gestión directa
- gestión indirecta: mediante la concesión de la actividad de ejecución.
La AP debe regular el procedimiento para los propietarios para abonar los gastos de
urbanización y gestión:

34
 a. En metálico
b. Mediante aportación de aprovechamiento lucrativo-
*Los gastos de gestión del sistema no pueden superar el 10% de los gastos de urbanización.
Aquí, el protagonismo de los propietarios es escaso. Pueden constituir una Asociación
Administrativa de Cooperación, que tendrá el carácter de entidad urbanística colaboradora.
c) El sistema de compensación
Aquí sí existe una asunción por los propietarios de la gestión del proceso de ejecución del
planeamiento. Los propietarios de terrenos de la unidad de ejecución constituyen una Junta de
Compensación, que elabora el proyecto de compensación (por el cual los propietarios ceden a la
AP los terrenos que según el planeamiento sean de cesión obligatoria y gratuita).
Art. 134 LOUA: la Junta de compensación es un ente corporativo de derecho público con
personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar desde su inscripción. Funciones:
- Asume frente al municipio la directa responsabilidad de la ejecución de las obras
de urbanización.
- Actúa como fiduciaria con pleno poder de disposición sobre las fincas originarias de
los propietarios miembros.
- Recaba del municipio el auxilio para el cobro de las correspondientes cuotas
de urbanización.
Los Estatutos y Bases de actuación son los documentos formales legitimadores de las Juntas

R
de Compensación.

e
● Los Estatutos pretenden regular su régimen organizativo y funcionamiento interno.
● Las Bases regulan cuestiones técnicas (criterios para valorar fincas, derechos reales
y personales, etc.)
La junta la forman los propietarios adheridos, el urbanizador que tenga que participar en la
gestión y un representante del Ayuntamiento.
La iniciativa del establecimiento del sistema de actuación por compensación corresponde a:
a) El propietario único: iniciando el expediente de reparcelación
b) Todos los propietarios: por convenio urbanístico
c) Los propietarios que representen más del 50% de la unidad de ejecución
d) Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, propietaria o no, interesada en
ser agente urbanizador que inste el establecimiento del sistema ante el municipio
subsidiariamente de lo anterior.
El efecto de la Constitución de la Junta: todos los terrenos comprendidos en el polígono
quedarán directamente afectados al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema.
El sistema de compensación comporta la reparcelación, que podrá ser forzosa para la
distribución de beneficios y cargas, incluidos los gastos de urbanización y gestión del sistema,
entre los propietarios o entre estos y el agente urbanizador. Los gastos de gestión del sistema no
podrán superar el 10% del total de los de urbanización.
Los propietarios que no hubiesen hecho esto antes de la constitución de la Junta deberán decidir
individual o colectivamente y durante el periodo de información pública tras la aprobación
inicial de los estatutos y las bases de actuación si participan o no en la gestión optando por:

35
 a. Participar en la gestión del sistema adhiriéndose a la Junta de compensación,
asumiendo los costes de gestión y urbanización que correspondan. Podrán
▪ Abonar las cantidades que les sean giradas
▪ Aportar, tras la reparcelación, parte del aprovechamiento lucrativo, de
la edificabilidad o de las fincas resultantes que deban ser adjudicadas.
b. No participar en la gestión, renunciando a su derecho a integrarse en la Junta y
solicitando la expropiación del suelo y otros bienes afectos a la unidad de
ejecución.
*El sistema sigue el régimen de reparcelación forzosa respecto de los propietarios que no
hagan nada de lo anterior dentro del plazo concedido y respecto de los incorporados que
incumplan las obligaciones establecidas. Art. 135.1 LOUA.

4.2 La ejecución asistemática

Ejecución asistemática: cuando la ejecución urbanística no se realiza de forma integral, a través
de la delimitación de unidades de ejecución y el desarrollo de un sistema de actuación.
(Capítulo III, Título IV LOUA).
Las formas de ejecución asistemática se refieren a:
● Equidistribución de aprovechamiento urbanístico
● Obtención directa de terrenos dotacionales de carácter general o local
● Ejecución de las obras de urbanización

R
Para determinar el aprovechamiento la LOUA establece normas:

e
- Suelo urbanizable ordenado: (54.1 c)) 90% del aprovechamiento medio del área
de reparto referido a su superficie de suelo.
- Suelo urbano no consolidado incluido en unidades de ejecución (55.1) 90%
del aprovechamiento medio del área de reparto referido a su superficie de
suelo.
- Suelo urbano no consolidado excluido de unidades de ejecución: 90%
aprovechamiento medio del área de reparto o, alternativamente, aprovechamiento real
u objetivo.
- Suelo urbano consolidado: 100% del aprovechamiento.
El art. 60 se refiere a la forma de cálculo del aprovechamiento medio y el 61 a los coeficientes
de uso y tipología para este cálculo.
Sistema de Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico (TAU): arts. 62 a 65 LOUA. Para
los casos en que no se actúe por unidades de ejecución continuas o discontinuas, el ajuste entre
aprovechamientos reales permitidos por el planeamiento y los aprovechamientos susceptibles
de propietarios requiere el mecanismo de las TAU.
Si se supera el aprovechamiento legalmente permitido por el titular (90%) para obtener la
licencia de edificación, tendrá que adquirir la diferencia comprando a la AP el aprovechamiento
que le falta u obteniéndolo de otro propietario.
Este sistema se aplica en los siguientes casos:
a. Cuando exista acuerdo de distribución de aprovechamiento entre particulares
b. Reservas de aprovechamiento y supuestos de pago de la actividad del urbanizador
en aprovechamiento a materializar en fincas futuras
c. Compensaciones monetarias sustitutivas.
36
 LECCIÓN 4: Disciplina Urbanística
1. Concepto, contenido y principios de la disciplina urbanística
1.1 El concepto de disciplina urbanística y su contenido
La disciplina urbanística es la actividad administrativa que tiende a lograr la adecuación de las
actividades de naturaleza urbanística a la normativa y al planeamiento urbanístico. Pero,
también hemos de referir este concepto a la parte del D. Urbanístico cuyo objeto es la garantía
del cumplimiento de esta legalidad mediante el control de la actividad urbanística o reacción a
sus transgresiones. Así, la disciplina urbanística tiene su contenido en unas potestades
administrativas e instrumentos j. en los que se concretan dichas potestades.
Estas potestades e instrumentos se encuentran en los arts. 168 de la Ley 7/2002 de
Ordenación Urbanística de Andalucía y 1 y 4 del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el
Reglamento de Disciplina Urbanística de la C.A de Andalucía. Son:

- La intervención preventiva de los actos de instalación, edificación o construcción y

uso del suelo (sujeción a la licencia urbanística).
- La inspección urbanística de la ejecución de los actos sujetos a intervención
preventiva y la comprobación de la legalidad de las actuaciones sujetas a
comunicación previa o declaración responsable.
- La protección de la legalidad urbanística
- El procedimiento para el restablecimiento del orden jurídico perturbado y la
reposición de la realidad física alterada.

R
- Las infracciones y sanciones urbanísticas.

e
La regulación de estas potestades corresponde a las CCAA y el ejercicio de las mismas es
competencia de los municipios (LRBRL y legislación autonómica).
1.2 Los principios básicos de la disciplina urbanística
El Reglamento andaluz de Disciplina Urbanística enumera los que considera los principios,
de acuerdo con los que ha de desarrollarse la disciplina urbanística:
- Legalidad
- Intervención preventiva
- Oficialidad
- Celeridad
- Eficacia
- Planificación
- programación
- Congruencia
- Cooperación
- Colaboración administrativa
Sin embargo, otros que tradicionalmente la doctrina y jurisprudencia han tratado también
son muy relevantes. Su función es interpretativa y conformadora en los ámbitos del derecho
adm. sancionador y de la actividad de policía de la AP. Son:
● Culpabilidad
● Tipicidad
● Proporcionalidad
● Non bis in idem

37
 ● Intervención preventiva
En todo caso, hay que mencionar el carácter inexcusable del ejercicio de la disciplina
urbanística por las AAPP, derivado del carácter de función pública del urbanismo.
1.3 La inspección
urbanística
Es una de las potestades reconocidas a la AP en el ámbito de la disciplina urbanística, para
asegurar el cumplimiento de la legislación, y presupuesto para el ejercicio del resto de medidas
previstas para dicha finalidad.
A través de la actividad de inspección la AP tiene conocimiento de los hechos infractores o
situaciones de ilegalidad merecedoras de actuación disciplinaria.
Se fundamenta en los principios de:
● Objetividad de los inspectores
● Especialidad de los inspectores
● Autonomía de los inspectores (gozan de autonomía plena en sus funciones). Esta
autonomía no parece garantizarse con lo previsto en la disposición adicional RDUA,
que establece la posibilidad de asignar un asunto que haya sido objeto de inspección
a otro inspector cuando exista discrepancia entre ambos.
Además, se establece un deber genérico de colaboración con los funcionarios o empleados
públicos que desarrollan las inspecciones, cuya inobservancia es objeto de tipificación como
infracción adm., independiente de las infracciones materiales derivadas de las inspecciones.

R
En el ámbito de esta potestad adquieren sentido los principios de planificación y programación

e
del art. 3 RDUA.
Los fines prioritarios de la inspección son:
a. Velar por el cumplimiento de la ordenación urbanística y territorial
b. Denunciar las anomalías que se observen en la aplicación o desarrollo de
los instrumentos
c. Informar a las AAPP y autoridades sobre la adopción de medidas
cautelares convenientes
A los funcionarios inspectores en materia urbanística se les reconoce la condición de “agentes
de la autoridad” en el ejercicio de sus funciones. Esto conlleva consecuencias respecto a la
presunción iuris tantum de veracidad de las actas que levanten.
1.4 La acción pública en materia urbanística
El art. 304.2 LOUA establece una acción pública en materia urbanística. Cualquier persona,
física o jurídica, puede exigir ante los órganos admin. y tribunales contencioso-administrativos
la observancia de la normativa y del planeamiento urbanístico.
La acción podrá ejercitarse durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos
establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urban. (4 años).
Este sistema cubre solo el intento de obtener la declaración de nulidad del acto ilegal. Para
ejercitar pretensiones de plena jurisdicción (restablecer las situaciones jurídicas
individualizadas) es precisa la titularidad de un derecho, de acuerdo con las normas generales
de legitimación procesal.

38
2. La intervención preventiva de la actividad urbanística
2.1 Las licencias urbanísticas
La forma tradicional de ejercicio de la actividad de policía para el control de la adecuación a la
normativa ha sido el sometimiento a autorización o licencia. Este control previo se articula
mediante la imposición de un deber general de solicitar de la AP municipal autorización o
licencia para todos los actos de construcción o edificación e instalación y uso del suelo,
incluidos el subsuelo y el vuelo, que supongan una transformación material.
El procedimiento para otorgar la licencia pretende analizar si las obras que se quieren ejecutar
se adecuan a la legislación urbanística vigente y al planeamiento.
La licencia urbanística es un acto admin. de autorización por el que la AP elimina los
obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho del que es titular el sujeto autorizado,
comprobando que este ejercicio no pone en peligro ningún interés protegido por el OJ.
Tiene naturaleza:

- Reglada: la AP carece de libertad de acción, debiendo ceñirse a la comprobación de

la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada.
- Declarativa: no constitutiva, pues el derecho para cuyo ejercicio se solicita
ya corresponde al propietario por disposición legal.
El objeto de la licencia: es la comprobación por la AP de que las actuaciones de los
administrados se adecuan a la ordenación territorial y urbanística vigente, por lo que la AP debe

R
comprobar (art. 6 RDUA):

e
● El cumplimiento de los presupuestos exigibles para la ejecución de los actos sujetos
a licencia.
● La adecuación de los actos a las determinaciones urbanísticas establecidas en el plan.
● La incidencia de la actuación respecto a los bienes y espacios catalogados
● La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que lo construido pueda
ser destinado al uso previsto.
Las licencias se entienden otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
No es necesario justificar la titularidad dominical sobre los terrenos.
Desde el punto de vista subjetivo, la LOUA no admite excepción al deber general de solicitar
y obtener previa licencia para realizar cualquier actividad que suponga un uso artificial del
suelo, salvo:
- Respecto a los actos promovidos por los Ayuntamientos en su propio término municipal
- Los actos de las AAPP en los que concurra un excepcional o urgente interés
público Requieren licencia urbanística:
a) Las parcelaciones urbanísticas (salvo contenidas en proyecto de
reparcelación aprobados)
b) Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, explotación de canteras y
depósito de materiales.
c) Las obras de vialidad e infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización
al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.
d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase
y las de modificación o reforma cuando afecten a la estructura o disposición exterior.
e) La ocupación y primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones.

39
 f) Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, y de árboles aislados, objeto
de protección por los instrumentos de planeamiento.
g) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por
PGOU. Conforme a estas actuaciones se puede establecer una tipología de licencias:
a. Licencias de parcelación: su finalidad es comprobar la legalidad de las alteraciones
de superficie de un inmueble.
b. Licencias de urbanización: destinadas a comprobar la legalidad de las actuaciones
de transformación del suelo.
c. Licencias de edificación, obras o instalaciones: su fin es comprobar que el uso previsto
para un edificio o parte del mismo es conforme a la normativa y planeamiento
vigentes.
a. Licencias de obras mayores
b. Licencias de obras menores: sencillez técnica
d. Licencias de ocupación y de utilización: para comprobar la adecuación a la
normativa del uso previsto para un edificio o parte del mismo.
e. Licencias para actuaciones urbanísticas estables: actuaciones que no
impliquen edificación, pero son de carácter permanente.
f. Licencias de usos y obras provisionales no previstas en el plan: para comprobar que
se trata de usos y obras provisionales no prohibidos por la legislación urbanística.
g. Licencias de demolición: comprobar la legalidad de las obras de demolición.
h. Licencias urbanísticas parciales (novedad): útiles en tiempos de crisis.
En el procedimiento para el otorgamiento de licencias, la competencia corresponde al órgano
municipal que determine la legislación y normativa de régimen local. No procede la asignación
de la competencia a la Junta de Gobierno en municipios de gran población.

R
e
El plazo para notificar la resolución es de 3 meses desde la entrada de la solicitud y
completada la documentación preceptiva. Transcurrido sin resolución, el silencio se entiende
positivo, si:
- Se ha presentado toda la documentación preceptiva
- La actuación es adecuada a la ordenación territorial y urbanística
- No supone transferencia de facultad relativa al dominio o servicio público.
Antes, el silencio en casos de las obras de edificación de nueva planta era negativo. Pero el TC
en una sentencia declara la inconstitucionalidad de esto.
La caducidad de la licencia no es automática. El art. 173 LOUA establece que las licencias se
otorgarán por un plazo determinado para iniciar y terminar los actos amparados por ella. Si no
se determina expresamente, se entienden otorgadas bajo la condición legal de la observancia
de:
- Un año para iniciar las obras
- Tres años para la terminación de las obras
La no realización de las mismas en el plazo señalado en el acto de otorgamiento no produce
automáticamente la caducidad, sino que requiere un acto formal declarativo.
Se prevé además la transmisibilidad de las licencias.
2.2 Las nuevas formas de control de la actividad urbanística: la comunicación previa y
la declaración responsable
En la actualidad, se ha extendido el uso de las comunicaciones previas y las declaraciones
responsables en el ámbito de las obras. Las ventajas de este sistema han supuesto que diversas
Ordenanzas municipales lo adopten también para cualquier tipo de obra que no afecte a
40
determinaciones urbanísticas esenciales y que hacen de ellas un instrumento adecuado, sobre
todo, en las obras de reparación.
En los municipios andaluces, no obstante, el RDUA no ha previsto el recurso a estas fórmulas
de control, por lo que son los Ayuntamientos los que, por vía de sus Ordenanzas, están
incorporándolas con fundamento al art. 69 LPACAP y 84 LBRL.
A esta cuestión aporta algo más de certidumbre en Andalucía la Ley 3/2014 de medidas
normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas que establece la
inexigibilidad de licencia de obras a locales que no requieren proyecto de obra según la LOE.
En estos casos, las obras solo quedan sujetas a la presentación de comunicación previa o
declaración responsable.

3. La protección de la legalidad urbanística

3.1 La medida cautelar de suspensión
La protección de la legalidad urbanística también se puede realizar mediante la medida
disciplinaria de la paralización de la obra o suspensión del uso de forma cautelar, art. 181.1
LOUA y 42.1 RDUA.
Esta paralización de las obras, por carecer de acto administrativo que las ampare, es de
carácter cautelar y perentorio. No se prejuzga con ella la actuación sobre la que recae.
Cuando un acto urbanístico sujeto a licencia, comunicación previa o declaración responsable

R
se realice, ejecute o desarrolle sin estos controles, o, sin orden de ejecución o contraviniendo

e
sus condiciones, procede la inmediata suspensión de las o el cese del acto o uso en curso. Para
su efectividad, se efectúa el precintado de las obras, instalaciones o uso.
Para la suspensión, es necesario:
a) Que se trate de un acto en curso de ejecución.
b) Que sea una actuación que requiera control administrativo y se esté realizando sin
haber obtenido autorización o formalizado el trámite de comunicación o declaración.
c) Que la medida sea adoptada por el órgano competente:
a. Alcalde
b. Consejería competente, subsidiariamente
d) Proporcionalidad
e) Si para materializar la paralización fuera necesaria la entrada en un domicilio,
es necesaria la autorización judicial.
La suspensión puede referirse a toda la obra o actividad o solo a la parte o dase de la misma que
proceda. Además, la orden podrá incluir la suspensión del suministro de cualesquiera servicios
públicos como medida para lograr la efectividad de la resolución.
En cuanto a su implementación, la medida debe acordarse con la mayor brevedad posible desde
que se tiene conocimiento de la obra o uso. No es preciso un procedimiento especial para
llevarla al efecto, por lo que solo es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Además, no hay que conceder audiencia alguna y podrá disponerse de la retirada de la
maquinaria y materiales y procederse a la imposición de multas coercitivas sucesivas en caso
de que la orden de paralización sea desatendida.

41
3.2 El restablecimiento del orden urbanístico perturbado
Las medidas en las que se apoya la potestad de protección de la legalidad urbanística son:
- El restablecimiento del orden urbanístico perturbado
- La restauración de la realidad física
alterada Estas medidas:
● Constituyen el objetivo último de la actuación administrativa disciplinaria.
● Deben ser respetuosas con el principio de proporcionalidad.
● Son compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora.
● En cuanto a su efectividad:
o Carácter excusable y obligatoriedad: las autoridades tienen el deber de iniciar
el procedimiento de protección de la legalidad urbanística.
o La acción pública: posibilidad de que cualquier persona ponga en
conocimiento de la AP las ilegalidades urbanísticas que conozca.
o La posibilidad de adopción de medidas provisionales que garanticen
la efectividad.

R
e
4. Las infracciones y sanciones urbanísticas
4.1 La infracción urbanística y sus consecuencias
El Derecho urbanístico Sancionador es aquella parte del Derecho Urbanístico que tiene por
objeto la regulación de las distintas infracciones urbanísticas y sus sanciones. Podemos
encontrar dos especies de infracciones:
a. Infracciones urbanísticas propiamente dichas: actos relativos al uso del suelo y la
edificación tipificados por la legislación urbanística, que vulneran las
determinaciones del ordenamiento jurídico urbanístico (normas y planes).
b. Delitos urbanísticos: son los actos tipificados en los arts. 319 y 321 CP.

Es plenamente aplicable el régimen administrativo sancionador, siendo de aplicación los

principios inspiradores del derecho penal:

42
 ● Ne bis in idem: cuando un hecho pueda subsumirse en uno de los tipos penales, la
AP no podrá tramitar el procedimiento sancionador hasta que no se haya
pronunciado el orden jurisdiccional al respecto.
● Proporcionalidad: el establecimiento de sanciones administrativas no puede resultar
más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Esto
permite elevar la cuantía de las multas hasta el importe del beneficio económico
obtenido por la obra o actuación urbanística infractora,
● Tipicidad
● Legalidad
Así, las infracciones urbanísticas son las conductas antijurídicas, típicas y culpables que, por
suponer vulneración de la normativa contenida en la LOUA o en los Planes, Programas,
Normas y Ordenanzas, resultan castigadas con una sanción. Además, en general la comisión de
una infracción urbanística lleva aparejada consecuencias jurídicas:
- La sanción y la exigencia, en su caso, de responsabilidad disciplinaria.
- La obligación del infractor de reponer los bienes y situaciones a su primitivo estado
y de reparar los daños causados.
- La indemnización de perjuicios.
La LOUA enumera las infracciones urbanísticas, que se clasifican en:
Desde un punto de vista material:
▪ Leves (207.2 LOUA)

R
▪ Graves (207.3 LOUA)

e
▪ Muy graves (207.4 LOUA)
Desde un punto de vista formal, por obras u actuaciones:
▪ Legalizables: el inicio de un acto sujeto a licencia sin haberla obtenido
previamente, constituye por sí solo una infracción urbanística desde el punto de
vista formal.
▪ No legalizables: las que no cumplan las normas del planeamiento o la
legislación urbanística de aplicación y que, no podrán ser legalizadas.
▪ Mixtas: en parte son legalizables y en parte no legalizables.

Además, existen distintos plazos para el ejercicio de la potestad sancionadora de la AP en el

ámbito urbanístico:
a) 4 años en el caso de infracciones graves y muy graves.
b) 1 año en el supuesto de infracciones leves.
Todo ello sin perjuicio del plazo de caducidad de 4 años para la adopción de las medidas de
protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado.
El plazo de prescripción de las infracciones comienza a computar desde el día en que se
comete la infracción o desde el que hubiera podido incoarse el procedimiento. En el caso de
infracción continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la
del último acto con el que la infracción se consuma.
4.2 Los responsables de las infracciones urbanísticas
La LOUA considera responsables de las infracciones urbanísticas a:
● Los autores materiales de las mismas
● Todos aquellos que, con su conducta, cooperen o faciliten su comisión

43
Extiende la posibilidad además de sancionar a personas físicas, jurídicas y a entidades y
uniones sin personalidad jurídica cuando la infracción consista en la transgresión de deberes o
prohibiciones cuyo cumplimiento les corresponda.
Concretamente, considera el art. 193 como responsables a:
- Propietarios
- Promotores
- Constructores
- Técnicos titulados directores
- Redactores de los proyectos, cuando en ellos concurra dolo, culpa o negligencia grave
- Titulares o miembros de los órganos administrativos y funcionarios públicos que,
por acción u omisión hayan contribuido a la producción de la infracción.
- Titular del órgano administrativo unipersonal que ha otorgado la licencia sin los
preceptivos informes, en el caso de que la infracción se haya cometido con ocasión de
la ejecución de un acto autorizado.
Es preciso destacar que el deber de conservación en condiciones de seguridad, salubridad y
ornato que la LOUA atribuye a los propietarios de terrenos, construcciones y edificios supone
la posibilidad de exigir responsabilidad solidaria al propietario de un inmueble, aunque no sea
el autor material de una infracción que se lleva a cabo en su propiedad.
4.3 El procedimiento urbanístico sancionador
El ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística está sujeto al procedimiento
sancionador.

R
e
No obstante, el art. 196.2 LOUA prevé una plazo de caducidad de 1 año, que se computa desde
la fecha de inicio del procedimiento sancionador hasta la fecha de notificación de su resolución.
La competencia para iniciar y resolver los procedimientos corresponde al alcalde o concejal en
quien delegue.
En el procedimiento sancionador podrá exigirse la restauración del orden urbanístico
vulnerado o tramitarse cualquier otro instrumento para la protección de la legalidad
urbanística.
Cuando el procedimiento sancionador se tramita por una actuación urbanística infractora
amparada en una licencia lícita, es preciso proceder a la anulación de la licencia antes de dictar
la resolución sancionadora, y no podrá sancionarse al infractor si se ha atenido a lo dispuesto en
la autorización amparada en un planeamiento o instrumento de gestión anulado, salvo dolo,
culpa o negligencia grave.
4.4 Las sanciones por infracciones urbanísticas
Las sanciones típicas por la comisión de infracciones urbanísticas son las multas de los arts.
208 y 212 a 226 LOUA. La cuantía de las multas se fija en porcentajes sobre el valor de los
terrenos u obras, dentro de los límites máximo y mínimo que define el art. 208:
- Infracciones leves: (600€ - 2.999€)
- Infracciones graves (3000€ - 5.999€)
- Infracciones muy graves (6.000€ - 120.000€)
Estas cuantías pueden modificarse por aplicación de ciertas reglas de la LOUA y RDUA, en 3
sentidos:
1. Reglas para la reducción de la sanción:

44
 a. Las sanciones se reducirán en un 75% si el hecho constitutivo de la
infracción consiste en la actuación sin licencia, pero puede ser legalizado
mediante la solicitud de la misma o la presentación del documento
pertinente.
b. Se reducirán en un 50% por reposición de la realidad física de forma
voluntaria por parte del responsable.
2. El principio general de confiscación total del beneficio ilegal derivado de la infracción
permite un incremento de la cuantía de la multa. Cuando la suma de la multa y del
coste de la reposición de la realidad física alterada al estado anterior arroje una cifra
inferior al beneficio, se incrementará la cuantía de la multa hasta alcanzar el importe
del mismo.
3. Reglas para la graduación de las sanciones: permiten adaptar la cuantía final de
las mismas a las circunstancias concurrentes en cada caso.
a. Circunstancias agravantes: prevalerse de un cargo público para cometer
la infracción, empleo de violencia o coacción, declaraciones falsas, etc.
b. Atenuantes: ausencia de intencionalidad, reparación voluntaria,
paralización voluntaria, etc.
c. Mixtas: el grado de conocimiento de la normativa legal o el beneficio
obtenido por la infracción.
Asimismo, se establece un plazo de prescripción para las sanciones en función de su
calificación, que es de:
● 3 años en las sanciones por faltas muy graves y graves
● 1 año para las sanciones por faltas leves
Comienzan a computarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución

R
por la que se imponga la sanción.

e
Los importes de las multas se integran en el patrimonio público del suelo, destinándose a
actuaciones previstas en el planeamiento, equipamientos y espacios libres, etc.
Además, existen unas medidas accesorias a la multa que pueden imponerse por 2 años en las
infracciones graves y por 4 años máximo en las muy graves:
- Prohibición de contratar obras con la AP correspondiente.
- Inhabilitación para recibir subvenciones, incentivos fiscales y otras medidas de fomento
- Prohibición del ejercicio del derecho de iniciativa para la atribución de la actividad
de ejecución en unidades de ejecución.
45
 R
e

N
46
 LECCIÓN 5: Aspectos básicos del Derecho
Ambiental: objeto, caracterización y principios. Regulación
constitucional y organización administrativa del medio
ambiente
1. El concepto de medio ambiente y su problemática: Los intentos de acotar un
ámbito objetivo para el Derecho Ambiental
El concepto de medio ambiente constituye un punto de partida necesario para ver cuál va a ser
el objeto del Derecho ambiental y su ámbito de aplicación. Definir el concepto de medio
ambiente no ha sido fácil.
El término se identifica con el de “entorno”, haciendo referencia a “lo que rodea” y a aquello
que “es rodeado”, siendo esto último, el ser humano y la realidad física del mismo. Puede
entenderse el ambiente como el conjunto de circunstancias que rodea a los seres vivos. La
riqueza y complejidad de lo anterior han llevado a afianzar una concepción sistemática del
ambiente.
El ambiente es el sistema que reúne, en esencia, dos grandes subsistemas, indispensables para la
vida:
● El subsistema de los elementos no vivientes: agua, aire y suelo
● El subsistema de los seres vivos
La realidad que constituye el entorno del hombre no sólo viene dada por elementos naturales,
sino también artificiales (hoy, los entornos urbanos).

R
e
En función del enfoque que se adopte del concepto de ambiente encontramos una concepción
más ecocéntrica o antropocéntrica y resultará más o menos amplia. Esta dualidad se ve en el art.
45 CE, que ofrece ambos planteamientos: “un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona” (antropocéntrico), y la utilización racional de los recursos naturales para defender y
restaurar el medio ambiente (ecocéntrico). No podemos olvidar que el concepto es en sí una
construcción humana, por lo que no se puede prescindir en su configuración de la consideración
de elementos culturales, sociales o económicos que integran el entorno.
La opción entre una concepción y otra presenta ventajas e inconvenientes para el sistema
jurídico que pretende regular el medio ambiente:

- Una concepción restringida: es una garantía para la identificabilidad del sistema

normativo y para su eficacia, pero presenta el peligro de dejar fuera aspectos
muy relacionados con la calidad ambiental y la protección de la naturaleza.
- Una concepción amplia: es más difícil de regular por su pluralidad y diversidad,
pero permite comprender aspectos muy relacionados con la calidad ambiental.
Martín Mateo aboga por la adopción de un concepto restringido. Concibe el medio ambiente
como un conjunto de “elementos naturales de titularidad común y de características dinámicas:
en definitiva, el agua y el aire, vehículos básicos de transmisión, soporte y factores esenciales
para la existencia del hombre sobre la tierra”.
Otros autores aportan un concepto más flexible, y otros que pretenden marcar su relación con la
sostenibilidad.
El TC parte de una concepción reducida y transversal, entendiendo el medio ambiente como
un elemento material que integra recursos naturales, considerando a los mismos en una
vertiente
47
estática, y que deben guardar equilibrio con otras políticas sectoriales diferentes de la propia del
medio ambiente. Incluye también en él elementos como el paisaje, los monumentos, etc.

2. Aproximación al concepto de Derecho ambiental

2.1 Introducción
Conde Antequera lo define como “aquel sistema normativo cuyos fines son:

- La preservación del medio ambiente

- Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales
- Mantener el entorno en condiciones adecuadas para ofrecer calidad de vida a
las personas”.
El D. Ambiental es un fenómeno reciente, cuyo origen se ubica en la segunda mitad del siglo
XX, y que cobra fuerza en las últimas décadas gracias a los avances del conocimiento científico
en cuanto al deterioro del medio ambiente, y a la sensibilización social.
En este entorno adquieren importancia los instrumentos de Derecho Internacional como reflejo
de una toma de conciencia mundial y como punto de partida y estímulo para la configuración
de los sistemas normativos nacionales referidos a la cuestión ambiental.
Tenemos la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Conservación y Utilización de los
Recursos, entre otras, que contribuyen a la implantación de conceptos e instrumentos jurídicos
comunes dentro de la disciplina.

R
e
2.2 Características del Derecho ambiental
El D. Ambiental es Derecho público y, sin perjuicio de que en su configuración participen
otras ramas de este último (penal, tributario), el protagonista de este sistema es el D.
Administrativo.
El D. Ambiental es esencialmente preventivo, cosa que se plasma en el hecho de que la mayor
parte de instrumentos que incorpora se corresponden con las herramientas clásicas empleadas
por la AP en el desempeño de su actividad de control o policía y fomento, o en la propia
ordenación y programación de la actividad de ejecución de las políticas públicas.
Hemos de identificar unos rasgos del D. Ambiental esenciales:
a) El ecologismo como fundamento básico del Derecho ambiental
El D. Ambiental tiene un fundamento ético en los principios que regían la toma de conciencia
sobre la incidencia de la actividad humana en la naturaleza. Los planteamientos ecologistas
presiden las bases éticas de este sistema normativo. No obstante, no puede obviarse que estos
planteamientos no son homogéneos, dada la coexistencia de diferentes enfoques de prioridades
diversas (la preocupación por las generaciones futuras, la protección de los animales, etc.).
Esta multiplicidad de enfoques se proyecta en la fundamentación de las distintas normas que
componen el sistema normativo ambiental y se hallan en la base de frecuentes contradicciones.
b) Vocación universalista
El D. Ambiental aspira a resolver los problemas ambientales a escala global (thinking global,
acting local). Esto resulta coherente con el carácter global de muchas amenazas ambientales.
Este rasgo se proyecta en el impulso que, desde el Derecho Internacional, se ha venido
confiriendo al tratamiento de estas cuestiones. Sin embargo, existe una falta de operatividad
del
D. Internacional.
48
 c) Primacía de los intereses colectivos
El D. Ambiental no se configura como un sistema de protección jurídica con el único objetivo
de garantizar un derecho subjetivo concreto de las personas, sino que su aspiración trasciende
una simple esfera individual. Su objetivo es lograr una protección a escala mundial de un
interés que supera fronteras, sujetos y generaciones.
d) Énfasis preventivo
Los contenidos de las normas ambientales y los instrumentos jurídicos que contemplan para
articular la intervención pública están presididos por un enfoque preventivo. No obstante,
existen mecanismos previstos para su aplicación en casos de daños ambientales (mecanismos ex
post). Pero la prioridad es evitar estos daños. El daño producido no es siempre reparable…
e) Multidisciplinariedad
Se manifiesta en diversos niveles:
- En relación con el concurso de otras ciencias diferentes del Derecho (Química,
Física, Biología, etc.), de las cuales, el D. Ambiental no debe prescindir.
- En relación con otras ramas del Derecho, pues, aunque sea un D.
fundamentalmente administrativo, recibe aportaciones de otras ramas.
- La interdisciplinariedad también se proyecta dentro del propio D. Administrativo,
donde el D. Ambiental, manifiesta fuertes vínculos con otros sectores de aquel con
enorme influencia en el plano ambiental.

R
f) Componente técnico-reglado

e
El D. Ambiental constituye un Derecho muy técnico, cosa que lleva a una cierta oscuridad de
sus contenidos para los que no cuentan con la especialización científica o técnica en la materia.
No obstante, este rasgo tiene un doble sentido:
● No todo el D. Ambiental puede ni debe ser técnico: la dimensión ética impone
que muchos de sus dictados sean el resultado de una valoración adoptada desde la
convención social.
● En él comienza a afianzarse la aceptación de la incertidumbre científica: ciencia y
técnica, a pesar de su desarrollo, no son capaces de aportar siempre certezas
exactas, cosa que desplaza el tratamiento de dichos casos a la gestión del riesgo
incierto.

g) Su configuración en varios niveles (afecta a todos)

La globalidad de los problemas ambientales y la vocación universalista del D. Ambiental

parten del hecho de que la cuestión ambiental afecta a todos. Esto se ve en la configuración por
niveles que presenta el sistema normativo: desde el más global hasta el más local.
Ello se proyecta en la escala territorial de los organismos de producción de normas
ambientales, que van desde organizaciones internacionales hasta entidades locales.
h) Dispersión normativa

Como consecuencia de lo anterior, el D. Ambiental se compone de normas muy dispares en

relación con los organismos que las aprueban, los ámbitos sobre los que se proyectan y la
multiplicidad de sectores normativos implicados. Esto incide en su identificabilidad,
operatividad y eficacia.
i) Flexibilidad
49
 La proliferación y progresiva implantación de mecanismos más flexibles, de carácter negocial o
autorregulatorio, orientados a estimular el cumplimiento voluntario por parte de empresas y
particulares de las normas ambientales ha cobrado tal importancia y predominio que muchos
identifican el D. Ambiental como un modelo de Derecho preferentemente negocial o
estimulador, para ampliar su grado de eficacia y adaptabilidad a la complejidad del problema
ambiental.
j) Eficacia limitada
La presión de intereses privados no acordes con planteamientos ambientales, la resistencia
social frente a cargas e inconvenientes que plantea modificar sus conductas, la imperfección
de las normas o la permisividad de las AAPP son algunos de los factores que inciden en el
grado de incumplimiento de la normativa ambiental.
Es una de sus grandes paradojas, a pesar de la abundancia de normas aprobadas y su riqueza.
2.3 Los principios del Derecho Ambiental
Para ofrecer una caracterización del D. Ambiental, el análisis de los principios conforme a los
que se estructura y actúa es un ejercicio útil e ilustrativo de su naturaleza. Constituyen
además un reflejo de la flexibilización que ha experimentado esta rama, que partía de un
modelo demasiado centrado en la imposición mediante la intervención y el control
Hay que distinguir dos clases de principios:
a) Principios estructurales: determinan la estructura del Derecho Ambiental

R
a. Globalidad: los problemas ambientales presentan una dimensión planetaria y

e
no entienden de fronteras. El D. Ambiental no puede abandonar una visión
panóptica de los problemas y deben organizarse coherentemente con la
dimensión de los mismos.
b. Horizontalidad: las estrategias ambientales por su complejidad no pueden
adoptarse sectorialmente, sino que su éxito depende de la adecuada
coordinación con los sectores que presentan alguna incidencia en el medio
ambiente. Esto da lugar al principio de integración, que impone a las
políticas de otros sectores con impacto ambiental la obligación de ser
sensibles a los dictados de la normativa ambiental.
c. Sostenibilidad: es el principio del desarrollo sostenible. A su amparo, la
máxima del D. Ambiental es la de diseñar un sistema normativo capaz de
compatibilizar equilibradamente ambos fines, posibilitando modelos de
desarrollo que no pongan en peligro al medio ambiente a corto y largo
plazo.
d. Responsabilidad compartida: la responsabilidad de preservar el ambiente
debe implicar a todos los sujetos, públicos y privados. Esto tiene
consecuencias:
a) La imposibilidad de concebir los títulos competenciales
como excluyentes
b) La dimensión de la solidaridad intercomunitaria
c) La necesaria implicación de los particulares en la gestión
ambiental
b) Principios funcionales del D. Ambiental: conforme a los que se rige su
funcionamiento
a. Principio de prevención: se trata de lograr evitar la producción del daño.
Esto impone al D. Ambiental y a los p. públicos la concentrarse en dar
prioridad y eficacia a la intervención previa y al diseño y aplicación de
instrumentos preventivos.
b. Principio de precaución o cautela: es un refuerzo del anterior. Determina cómo
deben afrontarse los casos de incertidumbre en la producción de daños al
medio

50
 ambiente, tratando de evitar las opciones arriesgadas. Clave de ello es la
presencia de indicios razonables. Se trata de buscar el “mal menor”.
c. Principio de corrección en la fuente: se aplica cuando la contaminación o daño
ambiental no ha podido evitarse. Hace referencia al lugar físico y temporal,
pues, cuando se produce un daño, la intervención de reparación debe
realizarse en la fuente misma y lo antes posible.
d. Principio de “quien contamina paga”: se trata de in principio que incide en la
prevención y necesidad de corregir el daño en la fuente del mismo. Se trata
de que contaminar no salga gratis, que no salga rentable a priori. Esto
también tiene sentido con el principio de responsabilidad y tiene finalidad
compensatoria.
e. Principio de subsidiariedad: la toma de decisiones en un determinado problema
ambiental debe producirse en la instancia más próxima al problema en sí, si
está capacitada para resolverlo. Si es un problema local, dependerá de la
autoridad local más afectada.
f. Principio de participación y transparencia: la protección ambiental tiene a
todos los ciudadanos por destinatarios y por ello es adecuado que se
implementen al máximo los mecanismos y vías para que se haga efectiva su
participación y la de las instituciones que los representan de forma más directa.

3. La regulación constitucional del ambiente en España. Aspectos competenciales

3.1 Introducción y breves apuntes sobre la incidencia del Derecho de la Unión Europea

R
en materia ambiental

e
La CE de 1978 resulta sensible a la cuestión ambiental, pues reconoce un derecho al disfrute de
un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como un deber de garantizar
su conservación. Además, la CE también identifica la materia ambiental como un título
competencial específico, asignando responsabilidades sobre el mismo tanto al Estado como a
las CCAA.
Sin embargo, no es la única norma de cabecera desde la entrada de España en la UE. El Tratado
de la Unión Europea declara la voluntad de la organización de implantar un desarrollo
sostenible, basado en “un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio
ambiente”. El TFUE proclama el medio ambiente como una competencia compartida entre la
UE y los Estados miembros.
3.2 El derecho al medio ambiente del art. 45 CE
En el Título I CE, en el Capítulo III “De los principios rectores de la política social y
económica”, encontramos el art. 45, que dice así: “
1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el
medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije
se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la
obligación de reparar el daño causado.”
Ello pone de manifiesto un planteamiento antropocentrista, caracterizado por la amplitud del
concepto manejado y su indisociabilidad del ser humano.

51
En cuanto a la naturaleza del derecho al medio ambiente, el art. 53 no lo incluye entre los
Derechos Fundamentales con el máximo grado de protección, sino que se trata de un principio
rector, y los derechos que de él pueden derivarse serán los que determine el legislador en su
normativa de desarrollo. Esto se debe a su complejidad e indeterminación, así como su difícil
concreción.
No obstante, que sea un principio rector no implica que constituya una mera norma
programática, sino que en él se contienen mandatos muy claros para los poderes públicos que
no pueden ser desatendidos por lis mismos.
3.3 La distribución de competencias en materia de medio ambiente
La CE también contempla la materia del medio ambiente como competencia específica dentro
del diseño del reparto competencial entre el Estado y las CCAA, que se opera en los arts. 148 y
149 CE.
Art. 149 CE: “el Estado tiene competencia exclusiva sobre (…) 23.ª Legislación básica sobre
protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer
normas adicionales de protección”.
Art. 148 CE: “las CCAA podrán asumir competencias en las siguientes materias: (…) 9.ª La
gestión en materia de protección del medio ambiente”.
En principio parecía que el Estado quedaba destinado a adquirir mayor protagonismo en el
ejercicio de competencias sobre el medio ambiente. La jurisprudencia determina una
interpretación muy amplia de la competencia estatal, entendiendo que puede abarcar “toda la

R
normativa que se considere indispensable para la protección del medio ambiente”.

e
No obstante, las CCAA lejos de quedar en un segundo plano, expanden el marco del ejercicio
de competencias en medio ambiente gracias a varios factores:

- La generalizada previsión de una competencia ambiental en los Estatutos de Autonomía

- El desarrollo de la normativa ambiental propia contenida en la CE, en cuanto a
las facultades de las CCAA “de establecer normas adicionales de protección”.
- La asunción de la competencia para aprobar legislación de desarrollo de la
normativa básica estatal.
Entre otros.
Además, la CE no regula un catálogo de competencias para las Administraciones Locales, por
lo que no contempla nada en relación con el ámbito competencial que espera a las mismas en
materia ambiental.
La LRBRL dota de contenido a la autonomía institucional de las EELL, e impone el
reconocimiento a los Municipios de una competencia propia en materia de “medio ambiente
urbano”, referido a las cuestiones que afectan a parques y jardines públicos, residuos, etc.

52
 LECCIÓN 6: Instrumentos públicos de prevención ambiental
1. La planificación ambiental y la evaluación ambiental de planes y programas
1.1 La planificación como técnica para la prevención ambiental
Es muy importante la planificación para actuar eficazmente en la protección de un bien jurídico.
La finalidad básica de la planificación en la prevención ambiental es garantizar la utilización
racional del territorio o de los recursos naturales. Además, es el instrumento perfecto para que
lo diversos organismos públicos actúen de forma coordinada cuando hayan de desplegar su
actividad administrativa conjuntamente.
La planificación tiene la virtud de concretar las medidas de protección previstas por la
legislación, permitiendo su efectiva aplicación de forma singularizada. Los planes detallan los
recursos naturales o ambientales de una manera que la legislación general no puede hacer.
Los instrumentos de planeamiento con incidencia ambiental son diversos:

- Algunos tienen carácter estrictamente ambiental

- Otros tienen como finalidad la ordenación territorial
- Otros son relativos a sectores o recursos específicos regulados por la
normativa ambiental
- Otros no tienen carácter ambiental, pero tienen incidencia ambiental (POTA,
POT, PGOU, etc.)
Los planes más importantes son:

R
e
● El Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y los planes
sectoriales que lo desarrollen (arts. 12 a 14 de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural
y de la Biodiversidad)
● Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, entre cuyos objetivos está:
o Identificar la capacidad e intensidad de uso del patrimonio natural y
la biodiversidad y geodiversidad
o Determinar las alternativas de gestión y limitaciones a establecer a la vista de
su estado de conservación
o Señalar los regímenes de protección que procedan para los diferentes
espacios, ecosistemas y recursos naturales presentes en su ámbito territorial
para mantener y mejorar loa ecosistemas
o Promover la aplicación de medidas de conservación y restauración de
los recursos naturales y los componentes de la biodiversidad
● Los Planes Rectores de Uso y Gestión
Los planes de ordenación del territorio y los instrumentos de ordenación urbanística también
tienen un importante valor para la preservación del medio ambiente. La ordenación
territorial engloba todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio físico
mediante la delimitación de los usos del suelo.
Entre los objetivos de la ordenación territorial están:
- La mejora de la calidad de vida
- La gestión responsable de los recursos naturales
- La protección del medio ambiente
- La utilización racional del territorio

53
En cuanto a los instrumentos de ordenación urbanística, tienen también gran importancia en la
protección del medio ambiente. La normativa urbanística ha incorporado la protección
ambiental a sus objetivos prioritarios.
● Los Planes Generales de Ordenación Urbana o las normas subsidiarias determinan
el suelo no urbanizable de especial protección y los “estándares urbanísticos”.
● En la ordenación pormenorizada, los Planes Parciales pueden definir los
restantes elementos p espacios que requieran especial protección por su valor
natural o paisajístico y establecer las reservas de terrenos.
● Los Planes Especiales pueden tener un contenido prioritariamente ambiental y
resultan muy adecuados para la restauración del medio ambiente, sobre todo en el
ámbito urbano.
1.2 La evaluación ambiental estratégica
A) Finalidad y marco normativo:
Una mala planificación puede tener efectos negativos sobre el medio ambiente.

La evaluación ambiental de planes y programas es una técnica de prevención ambiental

aplicada a la actividad planificadora de los poderes públicos para generar información científica
para fiable sobre los efectos de dicha acción, para que se tome en cuenta en la toma de
decisiones.
A diferencia de la Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo objeto es la evaluación de los
efectos sobre el medio ambiente de la implantación o desarrollo de un proyecto concreto, para
corregirlos o minimizarlos, la EAE tiene como objeto la integración de los aspectos ambientales

R
en los planes y programas que fundamentarán esos proyectos. Se refiere a Planes y Programas,

e
no a Proyectos.
La Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001
somete a la evaluación a todos los planes y programas en materia de ordenación del territorio.
Actualmente contamos con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental como
norma que regula este instrumento conjuntamente con la Evaluación de Impacto Ambiental.

B) Ámbito de aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica

El art. 6 Ley 21/2013, al delimitar el ámbito de aplicación de la EAE establece una
diferenciación en función de las tipologías que regula. Así, establece que serán objeto de
evaluación ambiental los planes y programas, y sus modificaciones que:
a) Que se elaboren o aprueben por una AP y que su elaboración y aprobación
venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del
Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una CA.
b) Que se trate de planes o programas que establezcan el marco para la futura
autorización de proyectos legalmente sujetos a EIA y se refieran a la agricultura,
ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, etc.
Además, incluye en el ámbito de aplicación de este tipo de EAE a los planes y programas que
inicialmente considera sujetos a EAE simplificada si así lo decide el órgano ambiental en el
informe estratégico.

54
En cuanto a la Evaluación Ambiental simplificada, la establece respecto a las modificaciones
menores de dichos planes y programas y a los planes y programas que establezcan el uso de
zonas de reducida extensión a nivel municipal.
Igualmente incluye en el ámbito de la EAE simplificada a los planes y proyectos que no
cumplan los dos requisitos mencionados para la EAE ordinaria, pero que establezcan un marco
para la autorización de proyectos.
Requieren también evaluación las modificaciones menores de los planes y programas
derivados de éstos, el planeamiento urbanístico y aquellos que considere el órgano autonómico
competente.
C) Procedimiento de evaluación ambiental estratégica
En la EAE intervienen dos órganos administrativos con competencia:
a) El órgano sustantivo o promotor: elabora y aprueba el plan
b) El órgano ambiental: dentro de la AP sustantiva, vela por los aspectos ambientales
del plan
En los planes urbanísticos, es preciso atender a la legislación autonómica para ver cuáles son
estos órganos. En Andalucía son los Ayuntamientos y la Consejería de Medio ambiente.
El procedimiento de la EAE se ha modificado con la Ley 21/2013. Puede distinguirse un
procedimiento ordinario y otro simplificado.
En el procedimiento de Evaluación ambiental estratégica ordinaria distinguimos:

R
e
a. Fase inicial: solicitud de inicio por el órgano promotor. Consiste en la realización de
consultas previas a las AAPP afectadas y a las personas interesadas sobre el borrador
del plan o programa y el documento inicial estratégico presentado junto a la solicitud.
Tienen un plazo de 45 días hábiles desde la recepción de la petición de la consulta
para pronunciarse. Con el resultado, el órgano ambiental elaborará y remitirá al
promotor y al órgano sustantivo el documento de alcance del estudio ambiental
estratégico.
b. Elaboración del estudio ambiental estratégico y de la versión inicial del plan o
programa por el promotor. En él se identifican y evalúan los efectos en el medio
ambiente de la aplicación del plan o programa y se enuncia al menos una alternativa
viable. El estudio forma parte del plan o programa. A partir del mismo, el promotor
elaborara una versión inicial del plan. El estudio ambiental estratégico de los
instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización debe incluir un mapa de
riesgos naturales del ámbito.
c. Trámite de información pública y consultas: el órgano ambiental remite la versión
inicial del plan o programa al órgano sustantivo para que lo someta a información
pública por mínimo 45 días hábiles. Mientras, el órgano sustantivo lo somete también
a nueva consulta de las AAPP afectadas y personas interesadas ya consultadas.
d. Propuesta final del plan o programa y análisis técnico del expediente. El órgano
promotor redactará una propuesta final del plan o programa considerando las
alegaciones formuladas y los informes de las consultas que se emitieran en el plazo
mencionado. Posteriormente, el órgano sustantivo remitirá al órgano ambiental toda
la documentación para que realice un análisis técnico del expediente y de sus
impactos ambientales.
e. La Declaración Ambiental Estratégica: tras finalizar el análisis técnico, el órgano
ambiental formula la declaración ambiental estratégica, en 4 meses desde que
recibiera el expediente completo.
Esta DAE tiene carácter de informe preceptivo y determinante, por lo que no
procede recurso contra la misma. En cuanto a su contenido, debe incluir:
55
 1) Una exposición de los hechos del procedimiento
2) Los resultados de la información pública y de las consultas
3) Las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse
en el plan o programa que se apruebe finalmente.
Esta DAE se publicará en el BOE o diario oficial correspondiente y sedes electrónicas.
Tiene una vigencia de 2 años.

En el procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) La fase inicial: coincide con la del procedimiento ordinario.
b) Tras las consultas, tiene lugar la elaboración del informe ambiental estratégico: por el
órgano ambiental, en el plazo de 4 meses desde la recepción de la solicitud de inicio,
acompañada del borrador del plan o programa y del documento ambiental estratégico,
R
e
que tampoco es recurrible en vía administrativa o judicial, sin perjuicio de los
recursos contra el acto o disposición de aprobación del plan o programa.
El informe ambiental estratégico podrá:
● Determinar que el plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental
estratégica ordinaria, procediendo con la elaboración del documento de alcance
del estudio ambiental estratégico, sin tener que realizar las consultas del
procedimiento ordinario, pero siguiendo este procedimiento ordinario.
● Determinar que el plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio
ambiente en los términos establecidos en dicho informe ambiental estratégico.
Tras la emisión del informe ambiental estratégico (con el que concluye el procedimiento
simplificado), se procede a su publicación en el BOE o diario y en la sede electrónica.
La Ley prevé un periodo de vigencia de 4 meses.
En cuanto a la última fase del procedimiento, tanto ordinario como simplificado, tenemos la
fase de seguimiento. Los órganos sustantivos deben realizar un seguimiento de los efectos en el
medio ambiente de su aplicación o ejecución para identificar los efectos adversos no previstos
que pudiera conllevar, y permitir la adopción de medidas para evitarlos. Para ellos, el promotor
remite al órgano sustantivo un informe de seguimiento.

56
2. El control administrativo de las actividades con incidencia ambiental
2.1 Introducción
Entre las medidas de prevención ambiental del Derecho Administrativo, para proteger
determinados bienes ambientales de los impactos negativos de actividades o industrias,
veremos las autorizaciones ambientales y otros instrumentos para prever estas consecuencias.
Es importante resaltar el carácter preventivo, que supone que las técnicas se apliquen con
carácter previo a la producción del daño ambiental. Hemos de distinguir:
● Los procedimientos de autorización de las actividades:
o La Autorización Ambiental Integrada
o Las autorizaciones previstas en la normativa autonómica
o Las licencias municipales de apertura o actividad
● Los instrumentos de prevención ambiental: la evaluación del impacto ambiental
de los proyectos y otros instrumentos previstos en la normativa autonómica
● La verificación posterior a la puesta en funcionamiento de las actividades derivadas
de las comunicaciones previas y declaraciones responsables
2.2 Las técnicas tradicionales de intervención administrativa sobre la instalación y
puesta en funcionamiento de las actividades: las autorizaciones o licencias ambientales
Las autorizaciones y/o licencias son resoluciones adoptadas tras un procedimiento
administrativo por el que la AP comprueba la adecuación de las actividades a la normativa de
protección ambiental, de forma que tal cumplimiento asegura que su funcionamiento no causará

R
grave perjuicio al medio ambiente, o bien determina que se adopten las medidas correctoras

e
pertinentes. Así, permiten controlar que la actividad se va a ajustar a la normativa de
protección, que no es contraria al planeamiento sectorial correspondiente y que no supera los
límites o estándares de protección determinados.
A) La Autorización Ambiental Integrada:
Se caracteriza por integrar en una resolución única los pronunciamientos, decisiones y
autorizaciones del RD Legislativo 1/2016 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, que sean necesarios con carácter
previo a la puesta en marcha de las actividades.
El procedimiento para la tramitación de la AAI está en dicho RD Legislativo. La autorización
debe incluir, además de las medidas de la LPCIC:

- Las medidas necesarias para la protección del medio ambiente en su conjunto, de

acuerdo con la normativa vigente, así como un plan de seguimiento y vigilancia de
las emisiones y la obligación de comunicar a la Consejería los datos necesarios para
comprobar el cumplimiento de las obligaciones impuestas.
- Las determinaciones resultantes de la evaluación de impacto ambiental o, en su caso,
la declaración de impacto ambiental y las condiciones específicas del resto de
autorizaciones que en la misma se integren.
B) Autorizaciones o licencias municipales:
Es la otra autorización cuyo objeto es la comprobación de la adecuación de las actividades a la
normativa sectorial (ambiental). También se denomina “licencia de apertura” o “licencia de
actividad”.

57
Existe un régimen especial de estas actividades constituido por las licencias de apertura de
locales o recintos para espectáculos públicos o actividades recreativas, sujetos a la
intervención municipal.
Quedan excluidas de la necesidad de obtención de estas licencias las actividades inocuas que
se ajustaban al régimen general de autorización. El procedimiento para autorizar actividades
inocuas, más simple que el de la autorización de otras actividades, se regula en las ordenanzas
municipales.
La diversidad de las actividades desarrolladas en municipios da lugar a que el procedimiento
para obtener la licencia municipal de apertura se complique en función del tipo de actividad de
que se trate. Las medidas normativas de prevención ambiental previstas en función del tipo de
actividad se añaden así obligatoriamente a los trámites para conseguir la licencia que permita
el funcionamiento de dichas actividades. Es la autonómica la normativa que define los
instrumentos correspondientes para la evaluación de los efectos ambientales de las actividades.
Así, podemos sistematizar inicialmente los procedimientos indicados, en función del tipo de
actividad:
a. Procedimientos para la autorización de actividades inocuas: más sencillo, pues tras su
inicio mediante instancia acompañada de ciertos documentos, es simplemente objeto
de informes técnicos, jurídicos y sanitarios para finalizar con la resolución oportuna.
b. Procedimientos para la autorización de actividades clasificadas/calificadas: aquí sí
hay trámites distintos en función de su regulación específica. Normativa especial y,
en su defecto, RAMINIP (Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas

R
y Peligrosas). Consta de solicitud, proyecto técnico, EIA, información pública,

e
informes pertinentes, clasificación de la actividad y licencia profesional (permite
licencia de obras) y concesión de la licencia de actividad.
2.3 Los instrumentos de prevención ambiental: especial referencia a la
Evaluación Ambiental de los proyectos
En el procedimiento para el otorgamiento de licencias o autorizaciones relacionadas con el
medio ambiente son destacables los Estudios de Impacto Ambiental y las Evaluaciones de
Impacto ambiental (EIA), que culminan con un Informe de Impacto Ambiental o unas
Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), en las que se determinan las posibles
repercusiones negativas de la actividad para el medio ambiente y las medidas correctoras.
Hay una fase de información pública que permite la participación en el procedimiento de
particulares afectados por la actividad.
La normativa actual sigue un sistema de anexos o listas de actividades, actuaciones y
proyectos que delimitan el ámbito de cada procedimiento de prevención, distinguiendo un
procedimiento ordinario o simplificado para la evaluación ambiental en función de la
naturaleza del proyecto.
A) La Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos
La EIA es un procedimiento administrativo fundamentado en un Estudio de Impacto
Ambiental y culminado con un Informe de Impacto Ambiental o una Declaración de Impacto
Ambiental, cuya finalidad es garantizar el control y corrección de las repercusiones o impactos
de una actividad sobre el medio ambiente antes de autorizarla, y la adopción de la alternativa
menos perjudicial. Se trata de un procedimiento distinto del de autorización, pero integrado en
él.
Hay dos procedimientos para el EIA: la EIA ordinaria y la EIA simplificada.
58
 A) La EIA ordinaria: deben someterse a ella los proyectos del anexo I de la Ley 21/2013
y los fraccionados que alcancen los umbrales de este anexo mediante la acumulación
de sus dimensiones, así como cualquier modificación de proyectos tanto del anexo I
como del II cuando se superen los umbrales del I. El procedimiento es el siguiente:
a. Actuaciones previas: son de carácter potestativo para el promotor y consisten
en la posibilidad de solicitar al órgano sustantivo que el órgano ambiental
elabore un documento de alcance del estudio de impacto ambiental,
acompañando la solicitud del documento inicial del proyecto. También hay
información pública y consultas.
b. Iniciación: se inicia con la recepción por el órgano ambiental del expediente
completo de EIA y la solicitud de inicio. El promotor ha de presentar ante el
órgano sustantivo una solicitud de inicio de la EIA ordinaria y los demás
docs.
Posteriormente se remiten los documentos al órgano ambiental
c. Análisis técnico del expediente: lo realiza el órgano ambiental.
d. Resolución: es la Declaración de Impacto Ambiental, resuelta por el
órgano ambiental.
B) La EIA simplificada: los proyectos del anexo II y los proyectos no incluidos en
ninguno de los anexos pero que puedan afectar a espacios protegidos de la Red Natura
2000 deben someterse a ella, salvo que el promotor solicite que se sometan a la
ordinaria. El procedimiento es el siguiente:
a. El promotor ha de presentar la solicitud también, con el documento
ambiental con el contenido determinado y la documentación exigida por la
legislación sectorial, ante el órgano sustantivo.
b. Este último remite la solicitud al órgano ambiental, quien puede inadmitirla

R
en ciertos casos.

e
c. Si la admite, se consulta a las AAPP afectadas y a las personas interesadas.
d. Finaliza con el Informe de Impacto ambiental, formulado por el
órgano ambiental.
Ambas resoluciones son:
● Preceptivas y determinantes
● Deben producirse antes de que se otorgue la autorización
● No son impugnables de forma autónoma
● Se publican en el BOE que corresponda
● Tienen vigencia de 4 años

B) La calificación ambiental para actuaciones de menor importancia

Las CCAA regulan un procedimiento “light” de evaluación de impacto ambiental de
actividades con menor incidencia sobre el medio ambiente. Es la Calificacion ambiental.
Es un procedimiento tramitado por los Ayuntamientos mediante el cual se analizan las
consecuencias ambientales de la implantación, ampliación, modificación o traslado de las
actividades sometidas a este procedimiento, según la legislación autonómica, para comprobar
su adecuación a la normativa ambiental vigente y determinar medidas correctoras.
Si no hay regulación autonómica, se aplica supletoriamente el RAMINP.

La calificación ambiental se integra en el procedimiento de concesión de la licencia municipal o

se tramita con carácter previo a la presentación de las declaraciones responsables o
comunicaciones previas.

59
La calificación ambiental favorable es el requisito indispensable para el otorgamiento de la
licencia municipal.
2.4 El nuevo régimen de control ambiental: la verificación posterior a la puesta en
funcionamiento de las actividades (Control ex post: Comunicaciones y
Declaraciones Responsables)
La Directiva de servicios 2006/123/CE de Servicios del mercado interior supone la sustitución
de los controles ex ante por controles ex post. Ha supuesto una adaptación de la LBRL, entre
otras.
Se produce un doble régimen, existiendo así actividades que continúan sujetas a una
autorización ambiental, y otras que ya no están sujetas a ella.
Se considera que no son necesarios ya los controles previos para ciertos servicios en
establecimientos comerciales por tratarse de actividades que, por su naturaleza, instalaciones,
dimensiones, etc., no tienen un impacto susceptible de control a través de la técnica de
autorización (de carácter previo), por lo que se sustituyen por un control ex post, basado en
una declaración responsable.
Así, el art. 84 de la LRBRL, modificado por la Ley 25/2009, incorpora nuevos instrumentos
como medios de intervención de las EELL: la comunicación previa y la declaración
responsable. Ambas suponen un control a posteriori por parte de la AP.
La realización de una comunicación o declaración responsable permite acceder a una actividad
de servicios y ejercerla por tiempo indefinido como regla general. Es el principio general de

R
libertad de establecimiento, que queda limitado por el de legalidad y proporcionalidad.

e
● La comunicación: consiste en el deber de comunicar a la AP competente los
datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una
actividad o el ejercicio de un derecho.
● La declaración responsable es el documento suscrito por el titular de la actividad en el
que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en
la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para
su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete
a mantener su cumplimiento durante su ejercicio.
La determinación de las actividades sujetas a autorización, declaración responsable o
comunicación, o exentas, se determina por cada municipio.

3. La actividad de fomento como instrumento jurídico para la protección ambiental

3.1 La aplicación de las técnicas de fomento para la protección ambiental
Una de las formas de la actividad administrativa es la actividad de fomento, por la que se
protege y promueve un interés general sin hacer uso de la coacción, estimulando a los
particulares para que orienten su actividad al interés general.
Se puede definir la actividad de fomento como la que lleva a cabo la AP para estimular o
promover la realización de determinadas conductas por parte de particulares y entes públicos
cuando éstas sean de interés general o conduzcan a un fin público, como es la protección de los
recursos naturales y la preservación de la calidad de vida, o por el contrario desincentivar las
actividades perjudiciales.

60
La acción administrativa prioritaria en materia ambiental tiene carácter preventivo, pues trata de
evitar los daños antes de que se produzcan, por ser tan difícil su reparación.
A veces, la voluntad de las empresas no es suficiente para que asuman el coste de las medidas
de protección ambiental que debieran incorporar a su actividad, por lo que es necesaria la
intervención de la AP. Así, esta impulsa la realización por los ciudadanos de actividades
beneficiosas para el medio y la adopción de medidas:

- Ofreciendo ventajas y ayudas (medidas positivas)

- Constituyendo obstáculos y cargas de todo tipo y de carácter económico,
cuando pretende desincentivar su realización (mediadas negativas o de
gravamen)
3.2 Tipos de medidas de fomento en el ámbito de la protección ambiental
La modalidades de fomento en materia de medio ambiente son las del fomento administrativo:
a. Honoríficas: distinciones y recompensas como reconocimiento público de una
actividad o conducta ejemplar.
b. Económicas: implican un beneficio patrimonial, como subvenciones, beneficios
y exenciones fiscales.
c. Jurídicas: otorgan a los particulares un privilegio de participación en
prerrogativas públicas.
A) Las ayudas públicas
Tradicionalmente en las ayudas públicas se incluyen:

R
● Ayudas directas: primas o subvenciones

e
● Ayudas indirectas: deducciones o beneficios fiscales
Los clásicos son los incentivos económicos, principalmente en dos líneas:
a) Incentivos para la inversión, para fomentar las actividades que faciliten la mejora de
la calidad del medio ambiente
b) Incentivos para la adopción de medidas horizontales de apoyo (incentivos para
la investigación y el desarrollo)
Estos instrumentos se enmarcan en programas, fondos y líneas de ayuda que pueden tener
carácter estatal, autonómico o local, sin olvidar los instrumentos europeos.
B) La fiscalidad ambiental
Es el conjunto de medidas fiscales que persiguen una finalidad ambiental. El uso de este
término incluye el establecimiento de impuestos ecológicos en sentido estricto y el
otorgamiento de beneficios fiscales diversos en los impuestos ordinarios.
Tiene como fines específicos, entre otros:

- La internalización de los costes ambientales

- Incentivar a productores y consumidores a cambiar un comportamiento perjudicial
para el medio ambiente
- Conseguir un control de la contaminación
- Incrementar los ingresos fiscales para la mejora del medio ambiente
Aquí es preciso sin embargo calcular bien la cuantía en que quedarían los impuestos. Es preciso
que la cuantía a pagar sea lo suficientemente elevada como para que el agente contaminante

61
llegue a la conclusión de que es desventajoso económicamente seguir contaminando, cosa que
le motivará a introducir mejoras.
Los tributos “ambientales” o “verdes” agrupan figuras fiscales heterogéneas, pudiendo
diferenciarse:
● Los impuestos de recuperación de costas por la prestación de un servicio público:
tasas por recogida de basura.
● Los impuestos incentivadores o de modificación de conductas, con capacidad
para orientar las conductas de los consumidores: recargos o bonificaciones sobre
otros impuestos.
● Los impuestos ambientales que tienen una finalidad fiscal, creados para
incrementar ingresos públicos.

C) Nuevos instrumentos de fomento en materia ambiental: la certificación ambiental

por la implementación de sistemas de gestión medioambiental, la normalización y la
ecoetiqueta
La certificación obedece a la mayor concienciación ambiental de consumidores y usuarios, que
provoca que se demande mas la sostenibilidad de las actuaciones del sector empresarial y la AP.
La implantación de Sistemas de Gestión Medioambiental, siempre voluntaria y la obtención de
la correspondiente certificación es una forma de demostrar la sostenibilidad frente a terceros,
aparte de proteger el medio ambiente.

R
La normalización, consistente en elaborar, difundir y aplicar normas como la ISO

e
(International Organization for Standardization), tiene por objeto establecer disposiciones a las
que han de adaptarse productos y actividades como garantía de inocuidad o de calidad óptima
en un contexto dado, que puede ser tecnológico, político o económico.
La concesión de marcas ecológicas o ecoetiquetas se convierte también en un incentivo
favorecedor de la inserción de las empresas y actividades en el mercado, con un importante
valor estratégico, pues pretenden hacer valer las preferencias de los consumidores
concienciados hacia los productos que tengan ese signo de calidad ambiental respecto a los que
no la hayan obtenido, poniendo de manifiesto el coste social ambiental de dichos productos.
Las ecoetiquetas (comunitarias europeas) y los distintivos ambientales nacionales tienen como
objetivos estimular la producción conforme a características ambientales adecuadas, hacer
atractivo el producto a las demandas de los consumidores y garantizar la sostenibilidad. Se
conceden con fundamento en normas internacionales y nacionales voluntarias.

62
 LECCIÓN 7: Las potestades públicas para la
reparación del daño ambiental. La responsabilidad
administrativa y la responsabilidad penal por daños al medio
ambiente
1. La reparación del daño como pilar básico del Derecho ambiental. El principio
de responsabilidad y el principio de “quien contamina paga”.
En el D. Ambiental, el principio de responsabilidad (quien realice los actos u omisiones que
ocasionen un daño al medio ambiente está obligado a reparar dicho daño) se ha denominado
principio de “quien contamina paga”. Ha evolucionado al principio de restauración ambiental
como mecanismo para evitar una interpretación del mismo como derecho a contaminar por el
hecho de realizar un pago. Es la máxima expresión del aspecto represivo y corrector del D.
Ambiental al presuponer la existencia del daño.
No obstante, también tiene un aspecto preventivo: el conocimiento de la obligación de reparar o
costear la reparación como consecuencia negativa que conlleva la causación del daño es un
incentivo para modificar las conductas causantes.
El OJ articula diversos tipos básicos de responsabilidad, cada una de ellas regulada por las
respectivas ramas del Derecho:
● Responsabilidad civil
● Responsabilidad administrativa
● Responsabilidad penal

R
e
Por tanto, hemos de diferenciar el ámbito privado (responsabilidad civil extracontractual,
aplicable a sujetos privados por acciones que realicen cuya consecuencia sea un dalo ambiental)
del ámbito público, en el que incluimos la responsabilidad patrimonial de la AP, derivada de los
daños al medio ambiente, y el sistema de responsabilidad derivado de la comisión de un delito.
El ámbito en que se desenvuelve el D. Sancionador en materia ambiental es jurídico-
administrativo, a través del ejercicio de la potestad sancionadora de la AP, teniendo en cuenta
que toda la legislación general y sectorial sobre medio ambiente contempla el correcto régimen
de infracciones y sanciones.
La evolución del d. a un medio ambiente adecuado y la preocupación por su preservación en
todos los niveles de protección, ha llevado a que se tipifiquen en el CP conductas atentatorias
al medio ambiente.
El fundamento constitucional está en el 45.3 CE, que establece que para quienes atenten contra
el uso racional de los recursos naturales y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado
y el deber de conservarlo la ley establecerá sanciones penales o administrativas y la obligación
de reparación.

2. El Derecho sancionador: la sanción de las infracciones administrativas y el castigo de

los delitos ambientales
2.1 Las diversas manifestaciones del ius puniendi del Estado en la protección del
medio ambiente y sus principios informadores
El art. 25.1 CE establece que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

63
La CE distingue aquí dos ámbitos:
a) El penal: derecho sancionador penal
b) El administrativo: Derecho sancionador administrativo
Se prevé así tanto el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las AAPP, en caso de
infracciones administrativas, como imposición de penas, en el caso de delitos o faltas penales,
por Jueces y Tribunales de la Jurisdicción Penal. En ambos, la potestad sancionadora constituye
una importante manifestación del poder jurídico de las AAPP para el cumplimiento de sus
fines.
La potestad sancionadora de la AP está sujeta a una reserva de ley incompatible con la
regulación reglamentaria de las infracciones y sanciones carentes de habilitación legal y con la
tipificación de los ilícitos administrativos y las consecuencias sancionadoras por norma de
rango legal vacía de contenido material propio. El legislador es el que tiene que regular los
tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes para dar cumplimiento al
principio de reserva de ley. En el ámbito local, el ejercicio de la potestad sancionadora ha de
someterse a la reserva de ley del 25 CE con 2 exigencias mínimas:
● La Ley debe fijar los criterios mínimos de antijuricidad conforme a los cuales los
Aytos. Pueden establecer tipos de infracciones
● La Ley reguladora de cada materia ha de establecer las clases de sanciones que
pueden establecer las ordenanzas municipales (una relación de posibles sanciones que
cada Ordenanza puede determinar según la gravedad de los ilícitos).
Hay mucha legislación específica y sectorial en materia de medio ambiente, cosa que permite a
la AP ejercer su poder represivo a través de la imposición de una sanción en caso de

R
incumplimiento.

e
El ejercicio de esta potestad está sometido a principios y reglas que no son sino los mismos
principios que rigen en el ámbito sancionador penal.
- El principal es el principio de legalidad, junto con el de tipicidad, que exige que las
conductas que constituyan infracción administrativa estén delimitadas en la ley. No
se pueden sancionar conductas similares (prohibición de la analogía).
- El principio de responsabilidad exige que solo puedan ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que
resulten responsables de los mismos.
- Principio de presunción de inocencia: se exige cierto grado de culpabilidad. Hasta que
esta no se pruebe, rige la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa.
- Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán
a las AAPP respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
- Los hechos constatados por funcionarios, a los que se reconoce la condición de
autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos
legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas en defensa de
los derechos respectivos.
- El principio de proporcionalidad: exige que en la determinación normativa del
régimen sancionador y en la imposición de sanciones por las AAPP se debe guardar la
adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
aplicada, considerándose especialmente como criterios para la graduación de la
sanción a aplicar:
o La existencia de intencionalidad o reiteración
o La naturaleza de los perjuicios causados
o La reincidencia
64
 En ningún caso una sanción administrativa puede consistir en la privación de libertad.
Además, uno de los problemas que tiene en cuanto a la eficacia del sistema represivo
consiste en que para el infractor puede resultar más beneficioso el cumplimiento de la
sanción que el cumplimiento de la norma. La Ley permite que se prevea esto.
- Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables: solo
serán aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de
producirse los hechos constituyentes de infracción administrativa.
- Para imponer una sanción, la AP ha de seguir el procedimiento legalmente
establecido. Si no, incurriría en arbitrariedad con la consecuente nulidad de la sanción.
- La garantía del procedimiento se deriva de la exigencia de distinguir dos fases:
o La instrucción a cargo de un órgano administrativo, en la que se debe dar
al interesado trámite de alegaciones y prueba y en la que el órgano hace la
propuesta de resolución.
o La resolución, en la que otro órgano distinto dicta la resolución sancionadora.
- Non bis in idem: no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal
o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
2.2 Las sanciones administrativas en materia ambiental: marco normativo
y jurisprudencial
El marco normativo es variado en función del sector en que nos encontremos. Junto a la
normativa general en materia ambiental cada ley sectorial incorpora su propio régimen
sancionador, tipificando las conductas constitutivas de infracción administrativa y sus sanciones

R
La normativa básica reguladora de los principios del procedimiento sancionador son la LRJSP y

e
la LPACAP.
Por regla general, las infracciones se clasifican en:
● Muy graves
● Graves
● Leves
Los tipos de sanciones suelen abarcar desde la suspensión de un derecho o autorización hasta
la imposición de una multa. En este último caso, hay que conocer la cláusula de “confiscación
del beneficio” que pretende evitar que sea más beneficioso para el infractor el pago de la multa
que la comisión de la infracción.
La aplicación de las sanciones ha de respetar el principio de proporcionalidad mediante
criterios de graduación de las sanciones, en su grado superior, medio o inferior.
En cuanto a la jurisprudencia del TS, la principal pretensión que se hace valer ante los
tribunales es la anulación de la sanción (de una parte) y la imposición de la misma con la
reposición al estado original (de otra). Para que proceda su imposición han de cumplirse los
principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, etc.
2.3 El deber de restauración derivado de la infracción administrativa
En materia medioambiental, una de las peculiaridades es la asociación a la sanción del deber
de reparar. El art. 45.3 CE establecía que “para quienes violen lo dispuesto en el apartado
anterior, en términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso,
administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”.

65
El art. 28 LRJSP señala los instrumentos jurídico-administrativos disponibles para ello. Así,
dice que “las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una
infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación
alterada por el mismo a su estado originario, así como la indemnización por los daños y
perjuicios…”.
Además, si las conductas sancionadas causan daños o perjuicios a las AAPP y la cuantía
destinada a indemnizar estos daños no queda determinada en el expediente, se fija mediante un
procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Además, se
admite la terminación convencional de este procedimiento, aunque no implicará el
reconocimiento voluntario de la responsabilidad ni la aceptación por el infractor de la
resolución (90.4 LPACAP).

3. El régimen de la responsabilidad penal por delitos y faltas contra el medio ambiente

3.1 Introducción
El medio ambiente adecuado es un valor de especial trascendencia y vital importancia para el
desarrollo de la personalidad humana. Por ello se le atribuye la tutela penal, exigiéndose
responsabilidad para los atentados al mismo que revistan una cierta gravedad.
La normativa penal ha tipificado como delito no solo la causación del daño al medio, sino
también su puesta en peligro.
El CP 1995 ha acertado en dispensar una protección al medio ambiente como bien jurídico
autónomo, ligado al ser humano, aunque sin olvidar la relación entre el medio ambiente y otros

R
e
bienes jurídicos por entender que los seres no existen independientemente, sino que se
correlacionan. La jurisdicción penal ha asumido potestades y facultades en relación con la
protección ambiental que correspondían antes a las AAPP, entre ellas, la posibilidad de exigir la
restauración del medio ambiente dañado.
En el ámbito penal, los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia,
irretroactividad, non bis in idem, prohibición de la analogía, se aplican en sentido estricto, sin
flexibilidad (al contrario del ámbito administrativo).
La tipificación es consecuencia de la evolución referida en la concienciación social y en la
preocupación medioambiental, y fruto de modificaciones de nuestro CP vigente.
3.2 Los límites entre la potestad sancionadora de la AP y la responsabilidad penal:
el principio ne bis in idem
Es importante conocer los límites entre el ilícito penal y el administrativo, sobre todo para la
preservación del principio de seguridad jurídica.
Es necesario delimitar ambos ilícitos por la aplicación del principio ne bis in idem, según el
cual no pueden imponerse sanciones penales y administrativas simultáneamente cuando existe
identidad de sujeto, hecho y fundamento.
En virtud del principio de “intervención mínima” se entiende que serán constitutivas de delito
las acciones u omisiones que ocasionen un riesgo o perjuicio más grave y las restantes
constituirán infracción administrativa. Según este principio se reserva la tutela penal para
conductas que supongan un peligro grave para el bien jurídico. La solución vendrá impuesta por
la tipificación de las conductas penalmente, que conllevaría, de conformidad con el principio ne
bis in idem, la preferencia en la aplicación del Derecho Penal en caso de duplicidad de
regulación de una misma conducta con identidad de sujetos.

66
Surge así una cuestión: ¿cuándo se puede considerar que la conducta ocasiona un perjuicio
“más grave”? El criterio para ello es puramente político, dependiendo de la decisión del
legislador en cada momento histórico concreto, que vendrá marcada por las aspiraciones de la
sociedad plasmadas normativamente.
Así, según las circunstancias, una conducta atentatoria contra el medio ambiente podría ser
considerada delito si así se recoge en el CP, o simplemente infracción administrativa si se ha
decidido únicamente considerarla como tal.
En cuanto a la gravedad, se refiere tanto a la salud de las personas como a las condiciones de
vida de la fauna y flora y a los recursos naturales o al medio ambiente en general. Para
determinar la gravedad se acude a informes periciales, mediciones de cantidades, criterios del
TS, ETC.
Las consecuencias de aplicar el principio ne bis in idem son:
● La jurisdicción competente para conocer de los actos que estén tipificados como
delitos es la penal.
● Cuando una conducta infractora sobre la que se ha incoado un expediente
administrativo sancionador pueda subsumirse en un tipo penal, la AP debe
abstenerse de seguir tramitando el expediente y dar traslado de las actuaciones a la
jurisdicción penal.
● La sanción penal excluye la posibilidad de imponer una sanción administrativa.
● Los hechos declarados probados en la vía jurisdiccional son vinculantes para la AP.
● Si se estima que no existe delito o falta la AP podrá continuar la tramitación

R
del procedimiento sancionador.

e
● Si la AP ha impuesto ya una sanción por los hechos que se encuentran tipificados
en ambas normativas, el TC ha entendido que no podrá condenarse penalmente en
vía jurisdiccional.
3.3 Las penas por los delitos y faltas contra el medio ambiente
El CP contempla en el Título XVI los “delitos relativos a la ordenación del territorio y el
urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente”. De la lectura de este
Título podemos deducir:
- La agravación por ocasionar el daño en un espacio natural protegido (338 CP).
- La posibilidad de imposición de medidas reparadoras: el deber de restauración
ambiental. Los arts. 109, 110 y 319 CP prevén la reparación de daños y perjuicios
causados por el autor del ilícito penal, responsabilidad que incluye la restitución,
reparación del daño derivado de delito y la indemnización de los perjuicios materiales
y morales,
- La atenuación por reparación del daño causado (art. 340 CP): si el culpable de los
hechos tipificados hubiera procedido voluntariamente a reparar el daño causado,
los Jueces y Tribunales le impondrán la pena inferior en grado a las previstas.

4. Sistema de responsabilidad previsto en la Ley 26/2007

4.1 La responsabilidad por el daño ambiental que no deviene de una
infracción administrativa o un delito o falta de carácter penal
Cuando los delitos no tienen su origen en un delito, la responsabilidad se puede imputar
mediante el sistema de responsabilidad civil extracontractual, que tiene su origen en el art. 1902

67
CC, que dice que “el que por acción u omisión causa un daño a otro, interviniendo culpa o
negligencia, está obligado a reparar el mal causado”. Para que surja esta responsabilidad:
a) Que un particular cause un daño por culpa o negligencia y que haya prueba.
b) El daño producido ha de ser efectivo
c) Entre la acción u omisión y el daño ha de existir una relación de causalidad y tiene
que haber prueba de ello.
Este sistema sirve cuando la acción u omisión de un particular cause un medio ambiente con
perjuicios a otro sujeto privado o a sus bienes. El problema está cuando no es fácil de
identificar estos perjuicios, aunque el daño al medio ambiente sea real.
Se puede definir la responsabilidad ambiental como la que tiene por objeto exigir la reparación
del daño causado al medio ambiente al causante de dicho daño. Para que sea efectiva, tiene
que ser posible establecer la identidad de los contaminadores, cuantificar el daño y establecer
una relación de causa-efecto. Por ello no es adecuada para los casos de contaminación de
carácter difuso.
La Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, que tiene su causa en la Directiva
2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en materia
de prevención y restauración de los daños ambientales completa las insuficiencias de nuestro
sistema de responsabilidad tradicional.
4.2 El sistema de responsabilidad ambiental en la Ley 26/2007, de 23 de octubre
Los sistemas de responsabilidad tradicionales giran en torno a la reparación de los daños

R
personales o patrimoniales que se causen como consecuencia del daño al medio ambiente, de

e
forma que, si no se puede individualizar el daño, es difícil imputar la responsabilidad a un
sujeto, aun cuando el daño al medio ambiente es real y efectivo.
La Ley de Responsabilidad Ambiental (LRA) gira en torno al concepto de restauración del
medio ambiente o recurso natural dañado o alterado, más que a la reparación de daños
personales o patrimoniales, cubriendo el hueco que dejaban los anteriores sistemas.
A) Ámbito subjetivo de aplicación
El ámbito subjetivo de la Ley se refiere al operador económico o profesional que, con su
actividad, sea susceptible de causar daños medioambientales y al cual se le va a imponer la
obligación de restaurar el daño a su estado originario o natural.
El operador es cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que desempeñe una
actividad económica o profesional o que controle dicha actividad o tenga un poder económico
determinado sobre su funcionamiento técnico. P
La LRA excluye a las AAPP contratantes del concepto de operador. Cuando la AP sea la que
contrate o conceda un servicio o actividad a un empresario privado, será él el operador.
En todo caso, el operador no estará obligado a sufragar los costes de las medidas de
prevención y reparación cuando su actividad dañosa derive directamente de una orden de la
AP.
La LRA se aplica a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes cuando hayan
sido causadas por las actividades económicas o profesionales, aun sin dolo, culpa o negligencia.
Si concurren dolo, culpa o negligencia, se exigirán las medidas de prevención, evitación y
reparación. Si no, solo las de prevención o evitación.

68
 B) Ámbito objetivo
La Ley se refiere a los daños ambientales como aquellos a las especies silvestres y a los
hábitats, los daños a las aguas, a la ribera del mar y rías, y a los daños al suelo. Se excluyen los
daños a particulares y los patrimoniales que no tengan la condición de ambientales, aunque sean
consecuencia de hechos que dan origen a la responsabilidad ambiental.
El concepto de daño ambiental de la Ley hace referencia al “cambio adverso y mesurable de
un recurso natural o el perjuicio de un servicio de recursos naturales, tanto si se produce
directa, como indirectamente”.
C) El plazo previsto en la Ley para exigir responsabilidad
La LRA establece (art. 4) un plazo de 30 años desde que tiene lugar la emisión, el suceso o el
incidente que causó el daño ambiental, pasado el cual no se podrá exigir responsabilidad.
D) La prueba de la relación de causalidad entre la actividad desarrollada por
el operador económico y el daño medioambiental producido
Un requisito esencial para la responsabilidad de un sujeto es la prueba de la relación de
causalidad entre la actividad desarrollada por este u el daño causado. La LRA establece
una presunción de causalidad en relación a las actividades del Anexo III, por lo que el
operador tiene la carga de la prueba en contrario.
E) Causad de exoneración de la responsabilidad
Son excepciones a su aplicación en casos de daños ambientales o amenazas producidos por:

R
e
● Acto derivado de un conflicto armado, de hostilidades, guerra civil o insurrección
● Fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible
● Las actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la
seguridad internacional, y las actividades cuyo único propósito sea la protección
contra los desastres naturales.
F) El procedimiento para exigir responsabilidad
La LRA establece la regulación básica, que se fundamenta en el régimen común del
procedimiento administrativo de la LPAC. Las CCAA pueden introducir ciertas matizaciones
para sus respectivos ámbitos territoriales.
La resolución se ha de pronunciar sobre la declaración de la responsabilidad del operador y
sobre las medidas de prevención y reparación a adoptar (si se confirma el daño
medioambiental). Es recurrible ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Admin.

69
 R
e

N
70
 LECCIÓN 8: Procedimientos y formas de
participación ciudadana en la protección del medio ambiente
1. Los derechos de información, participación y acceso a la justicia en materia de
medio ambiente como pilares de la “democracia ambiental”
La sociedad civil española viene desarrollando un papel cada vez más activo en la vida
pública. Esta mayor implicación ciudadana se ve reflejada en la protección y defensa del
medio ambiente. Así se deduce al comprobar cómo se han incrementado en los últimos
tiempos los niveles de sensibilización y concienciación social en esta materia.
Esto se debe a la evolución del Derecho ambiental y los avances sociales y tecnológicos que
han promovido una mayor transparencia en asuntos relacionados con el medio ambiente. Esto
afecta a los derechos de información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental,
que han favorecido las normas y procedimientos de participación ciudadana en la protección del
medio ambiente, mejorando los niveles de “democracia ambiental”.
La democracia ambiental anima a los ciudadanos a intervenir de forma abierta y deliberativa
en la resolución de los conflictos ambientales. Se apoya en unos valores e instrumentos como
la democratización de los conflictos ambientales para establecer un reparto más equilibrado del
poder en las cuestiones que afectan al medio ambiente, para crear un sistema más
representativo.
- La educación y el voluntariado ambiental son muy importantes, participando en la
protección del medio ambiente, estando presentes, en muchas normativas
sectoriales.

R
- Los derechos de información, participación y acceso a la justicia ocupan un gran

e
papel en la protección del medio ambiente.
- El ejercicio de estos derechos refuerza los mecanismos democráticos del Estado
de Derecho, en una materia de especial contenido social.
2. La participación ciudadana y el derecho a un medio ambiente adecuado
La AP actúa como principal defensora del medio ambiente, pero también como destructora,
por muchas actuaciones públicas que realiza:
- Obras e infraestructuras
- Aprobación de normativas
- Desarrollo de planes y programas relacionados con el medio ambiente
Por ello, es importante dotar a los ciudadanos de herramientas jurídicas para participar en los
asuntos de la vida pública y actuar como antagonistas políticos, protegiendo y haciendo respetar
el interés general, a veces incluso contra la AP.
El art. 45.1 CE establece el derecho de todos los españoles a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona, y el deber de conservarlo. Este es un principio rector,
por lo que el medio ambiente es un derecho subjetivo de configuración legal.
Los derechos de información, participación y justicia legal son la premisa para alcanzar el
medio ambiente adecuado y vinculan la actuación de los poderes públicos al establecer
las garantías en favor del administrado.
Los poderes públicos deben respetar en el desarrollo de su actuación pública los DF
reconocidos por nuestra CE que actúan en consonancia con el art. 45 CE y lo dotan de una
dimensión colectiva a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

71
Los principios o derechos participativos se han ido fraguando en un contexto general presidido
por dos ideas:
- La buena gobernanza y la democracia participativa
- Los derechos humanos con los que está en contacto el d. a un medio ambiente adecuado

3. Los derechos de información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental

a través de su evolución histórica
El marco normativo de estos derechos de información, participación y acceso a la justicia está
conformado por normas de D. internacional, D. comunitario y D. interno (estatal y CCAA).
Podemos distinguir varias fases en el estudio de estos derechos:
3.1 La etapa de formación de los derechos ambientales de información, participación
y acceso a la justicia (1972-1990)
Esta primera etapa se inicia con la Declaración de Estocolmo de 1972, considerada por muchos
el germen del Derecho ambiental. En ella se pone en valor la labor educativa que deben
desarrollar las instituciones como mecanismo para lograr una opinión pública bien informada, y
el papel esencial de los medios de comunicación para la protección ambiental.
Luego, la Carta Mundial de la Naturaleza, de 1982, profundiza lo anterior al promover:
● Una mayor difusión de información y educación ecológica

R
● La información y participación de la población en la planificación de la

e
evaluación ambiental de las políticas y actividades proyectadas
● Establecer la posibilidad de participar, individual o colectivamente en el proceso
de preparación de las decisiones sobre medio ambiente
● Facilitar el acceso a los recursos para obtener una indemnización, en caso de daños

Estas declaraciones son el punto de partida para la configuración de una democracia

ambiental más representativa y guardan una estrecha relación con el papel que tienen ahora
los derechos de participación ciudadana.
3.2 La etapa de desarrollo de los derechos ambientales de información, participación
y acceso a la justicia (1990-1998)
Una vez que se reconoce el carácter transversal de los derechos de información, participación
y acceso a la justicia, se reconoció también la necesidad de incardinar estos derechos en otras
normas. Así, se les dotó de mayor operatividad, con mayor vinculación de las obligaciones que
los mismos suponían.
Esta es la segunda etapa, en la que los derechos adquieren mayor consistencia e invocabilidad.
Se producen aquí acuerdos orientados a impulsar una política de mayor transparencia en
materia ambiental con protagonismo del DIP.
Un hito fue la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo adoptada en la Cumbre
de Río de Janeiro. Esta reconoce la relevancia de estos derechos como pilares.
El reconocimiento efectuado en la “Declaración de Río” se plasma en textos como el Convenio
sobre la Diversidad biológica y la Agenda 21, que tienen su origen también en esta
Conferencia, y desarrollan aspectos concretos de estos derechos como el establecimiento de
procedimientos para la notificación, intercambio de información y consultas, participación en
público, etc.

72
Otro texto de carácter internacional que fue promulgado durante esta época y que recoge
también la evolución de estos derechos es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático.
En la Unión Europea, el desarrollo de estos derechos adquirió naturaleza normativa con la
aprobación de Directivas con obligaciones de información sobre aspectos ambientales
relacionados con la seguridad por posible riesgo de accidentes industriales. Otras posteriores
introducen la mayor transparencia y participación mediante las consultas públicas (Directiva
90/313 sobre la libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, que fue un
impulso para el desarrollo de los derechos ambientales, pero tuvo varios problemas prácticos
cuya superación contribuyó al desarrollo de futuras normas en el seno de la Unión Europea).
3.3 La etapa de consolidación de los derechos ambientales de información, participación
y acceso a la justicia (1998-hasta la actualidad). Marco normativo actual de estos
derechos
Con el tiempo se irán afianzando estos derechos y crece su alcance en la protección del medio
ambiente. Esta etapa de consolidación se caracteriza por promover un ejercicio más eficaz,
transparente y extensivo de los mismos
En esta tercera etapa destaca la aprobación del Convenio sobre el acceso a la información, la
participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio
ambiente, suscrito por la Unión Europea y por España.
El Convenio de Aarhus, como norma de cabecera, educa y conciencia al público sobre el
ejercicio de tales derechos sobre los problemas medioambientales, dirigiendo reconocimiento
y apoyo expreso a las asociaciones, organizaciones o grupos de carácter ambiental. El

R
convenio tiene como meta establecer un marco “preciso, transparente y coherente” para esos

e
derechos, introduciendo medidas para aumentar el control ambiental y reducirlas
imprecisiones y vaguedades.
En el ámbito de la política ambiental comunitaria, el Sexto Programa (2012) dispuso que el
acceso a la información ambiental y la participación al público fueran elementos claves. Así,
se proyectaron estos objetivos en Directivas comunitarias de carácter ambiental (D
2000/60/CE).

4. La Ley de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia

en materia de medio ambiente
En España, la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la
información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, deroga
la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre libertad de acceso a la información en materia
ambiental, que era la encargada de regular esta cuestión.
Esta norma tiene como cometido regular los aspectos que están más ligados a la democracia
ambiental, desarrollando los siguientes derechos:
a) El acceso a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o
en el de otros sujetos que la posean en su nombre.
b) La participación en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que
incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración
corresponda a las AAPP.
c) Instar a la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables
a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la norma
medioambiental.
73
Entre los aspectos generales que introduce la norma hay que destacar unas definiciones que
acotan el ámbito de aplicación de la Ley 27/2006:
- Quiénes
- Cuándo
- Cómo
- Por qué
Están sujetos a los derechos y obligaciones que se contienen en la norma y que hacen especial
hincapié en los sujetos legitimados para el disfrute de esos derechos.
Se incluye dentro del concepto de “público” una legitimación más amplia que reconoce y
extiende la tutela de estos derechos a un colectivo mayor: cualquier persona física y jurídica,
independientemente de la nacionalidad o del domicilio, con referencia expresa a asociaciones
organizaciones y grupos, cualquiera que sea la finalidad de éstos. Tampoco las personas que
emprenden la acción están obligadas a demostrar ningún interés o afectación en la causa.
La norma define el concepto de “personas interesadas” que otorga legitimidad para intervenir
y reconoce una duplicidad de supuestos:
- El de los interesados
- Las organizaciones ambientales que cumplan determinadas condiciones de la Ley:
o Que tengan entre los fines acreditados la protección del medio ambiente
en general o alguno de sus elementos en particular.
o Que se hubieran constituido al menos dos años antes del ejercicio de la acción
y que vengan ejerciendo activamente las actividades para obtener sus fines.

R
e
o Que, según sus estatutos, desarrollen su actividad en un ámbito
territorial afectado por la actuación u omisión administrativa.
Las personas interesadas pueden ser los vecinos, las ONG, que tienen legitimidad para
intervenir en los procedimientos por desempeñar un papel decisivo en la defensa del medio
ambiente.
Las autoridades públicas son los órganos de gobierno, administraciones territoriales y entidades
de Derecho Público dependientes o vinculadas a alguna de estas AAPP territoriales, etc. No son
autoridades públicas las entidades, órganos e instituciones cuando actúen en el ejercicio de
funciones legislativas o judiciales.

5. El derecho de acceso a la información en materia ambiental

5.1 El concepto de “información ambiental”
La Ley 27/2006 contiene un concepto de información ambiental muy extenso: “toda
información que aparezca en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra
forma que verse sobre alguna de cuestiones que se relacionan a continuación”:
● El estado de los elementos del medio ambiente (aire, atmósfera, agua, suelo, etc.)
● Los factores (sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, etc.)
● Las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos, etc.
● Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental
● Los análisis de la relación coste-beneficio y otros económicos utilizados en la toma
de decisiones relativos al medio ambiente
● El estado de salud y seguridad de las personas, incluida, la contaminación alimenticia

74
De esta definición se extrae que:
a. El concepto engloba a cualquier tipo de información, independientemente del
formato en el que aparezca.
b. Y abarca una variedad de temas muy amplios
5.2 El derecho a la información ambiental en su doble vertiente: activa y pasiva
El acceso a la información comprende una doble vertiente:
● Difusión activa: comporta un traslado de la información por parte de los poderes
públicos a la ciudadanía haciendo uso de los métodos tradicionales, así como de las
nuevas tecnologías de la información y comunicación. Hay que tener en cuenta aquí la
LPAC, por el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y la Ley
de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 19/2013.
● Difusión pasiva: exige una respuesta de los poderes públicos a las demandas y
requerimientos que en materia de protección ambiental les plantean los ciudadanos.
El ciudadano realiza una instancia en la que solicita un derecho o transmite el
incumplimiento de algún deber a la AP para que ponga remedio.

A) El derecho a la difusión activa de información

En cuanto a la difusión activa, destacan diferente obligaciones que asume la AP:
- Facilitar información para el ejercicio de los derechos y llevar a cabo una labor de
asistencia y consejo. El art. 7 LAIPAJ regula el contenido mínimo de la información

R
objeto de difusión, estableciendo las materias, informaciones y datos de contenido

e
ambiental que deben ser difundidos como mínimo por las AAPP: tratados,
convenios, planes, programas, etc.
- Elaborar informes sobre el estado del medio ambiente en su respectivo
ámbito territorial, nacional, autonómico y local.
- Difundir inmediatamente, en caso de amenaza para la salud humana o medio ambiente
ocasionada por actividades humanas, toda la información disponible, transmitiéndola al
público que pueda resultar afectado por la adopción de las medidas necesarias para
prevenir o limitar los daños que pudieran derivarse de ella, salvo cuando concurran
causas de defensa nacional o seguridad pública, que la prioridad es la seguridad
pública.

B) El acceso a la información ambiental previa solicitud

Esta modalidad, de difusión pasiva, señala la obligación que tienen los poderes públicos de
garantizar la difusión y puesta a disposición de los ciudadanos de la información ambiental, de
manera paulatina y con el grado de amplitud, sistemática y tecnología más amplio posible.
Este derecho tiene naturaleza bifronte:
a. El derecho de los ciudadanos a acceder a la información
b. El deber para las autoridades públicas de suministrar la información
ambiental requerida
La LAIPAJ asiste a los solicitantes en unos derechos que otorgan garantías en el trámite de
procedimiento de información ambiental.
● Permite acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades
públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a
declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o
sede.
● Permite ser informado de los derechos que le otorga la Ley
75
 ● Ser asesorado para su correcto ejercicio
● Ser asistido en la búsqueda de información
● Recibir esta información en un plazo de 1 mes o máximo 2 meses cuando se contemple
● Conocer los motivos por los que no se suministra la información total o parcialmente
● En los casos en que no aparezca la información en el formato solicitado, se reconoce
el derecho a conocer las tasas y precios exigibles para la recepción de la información
solicitada y las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.
Las garantías que amparan al solicitante exigen plantear las consecuencias que tendría el
silencio administrativo en los casos en los que transcurren los plazos legales sin respuesta. El
silencio aquí se presumía positivo, pero con la aplicación supletoria de la Ley 19/2013, se
convierte en negativo.
Estas garantías otorgan unas prerrogativas a favor del solicitante:
- Cuando la autoridad pública no posea la información requerida remitirá la solicitud a
la que posea y dará cuenta de ello al solicitante.
- Los plazos máximos con los que cuenta la AP para informar:
o Un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad
pública competente para resolverla
o Dos meses, si el volumen y la complejidad de la información son tales
que resulta imposible cumplir el plazo antes indicado.
El acceso a la información ambiental es en sí mismo una garantía que facilita la participación y
actúa como instrumento en el control democrático para asegurar el cumplimiento de la

R
normativa ambiental.

e
5.3 Las excepciones al deber de informar de la AP
La LAIPAJ señala que “la regulación de las excepciones a la obligación de facilitar información
ambiental supone un avance notable, puesto que la denegación no opera automáticamente, sino
que la autoridad pública debe ponderar en cada caso los intereses públicos en presencia, y
justificar la negativa a suministrar la información solicitada”.
Los motivos de excepción deben interponerse de manera restrictiva. Las excepciones al deber
de informar aparecen recogidas en la LAIPAJ:
1. Que la información solicitada a la autoridad pública:
1. No obre en poder de esta o en el de otra entidad en su nombre
2. Que la solicitud sea manifiestamente irrazonable
3. Que la solicitud esté formulada de manera general
2. Que la solicitud se refiera a material en curso activo de elaboración o a documentos
o datos inconclusos.
3. Que la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el
interés público atendiendo si la revelación de la información solicitada puede
afectar negativamente a:
1. La confidencialidad, prevista legalmente, de los procedimientos de
las autoridades públicas
2. Las relaciones internacionales
3. La defensa nacional o seguridad pública
4. Causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante
los tribunales
5. El derecho a la tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar
una investigación de índole penal o disciplinaria

76
 6. A la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial
7. A la protección de datos personales
8. A la protección del medio ambiente
Estas excepciones están ligadas a una interpretación restrictiva, ponderando los intereses
públicos y los bienes protegidos.

6. El derecho a participar en asuntos relacionados con el medio ambiente.

El segundo de los pilares de la democracia ambiental es el derecho de los ciudadanos a
participar en los asuntos relacionados con el medio ambiente.
Participar significa intervenir de forma directa en el proceso de toma de decisiones de los
poderes públicos por los ciudadanos mejorando la racionalidad y la puesta en práctica de las
decisiones. Estos mecanismos son elementos vertebradores de la relación entre las AAPP y el
ciudadano.

El derecho de participación implica decidir sobre asuntos que incidan directa o indirectamente
en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las AAPP.
Existen diferentes modalidades de participación en el D. Administrativo, reconducibles al
medio ambiente:
a. La participación orgánica: se caracteriza por la inclusión del ciudadano en la
composición de órganos administrativos a través de sus representantes. Este tipo de

R
participación da visibilidad a los intereses ciudadanos en la decisión final y está muy

e
extendida dentro de sectores ambientales específicos donde las partes interesadas tienen
un peso relevante en las decisiones. Los problemas que se presentan aquí son al medir
la representatividad, las formas de composición y elección de los representantes.
b. La participación funcional: supone una forma de intervenir en las actividades o
instalaciones que tienen efectos sobre el medio ambiente, a través de la participación en
diferentes fases de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de
proyectos, la autorización ambiental integrada o la licencia municipal. Este tipo de
participación actúa en los trámites de elaboración, aprobación y modificación de
planes, programas y políticas con efectos en el medio ambiente.
c. La participación cooperativa: el ciudadano actúa como sujeto privado sin integrarse en
la organización administrativa ni en el procedimiento. Recoge mecanismos voluntarios
que van más allá de las estrictas obligaciones que exige el cumplimiento de la
normativa ambiental. Estos mecanismos se centran en la satisfacción del interés
general. Ejemplos son la ecoetiqueta, los acuerdos voluntarios, etc.
La LAIPAJ regula sobre todo el derecho de participación en la elaboración, modificación y
revisión de los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el
medio ambiente. Este derecho se materializa en:
- Las decisiones sobre actividades específicas
- Los planes y programas
- Las disposiciones de carácter general
No se puede entender la participación como un mecanismo aislado, sino como una forma de
integración que se extiende a todos los sectores con incidencia ambiental. Favorece la
transparencia del proceso.

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Pero, los procedimientos de participación tienen que estar bien organizados. La Ley 19/2013
introduce medidas para reforzar esta transparencia.

7. Los sistemas de gestión ambiental como forma de participación privada para

la protección del medio ambiente
Los sistemas de gestión o normalización ambiental tienen como finalidad establecer técnicas
de certificación que demuestren la sostenibilidad ambiental de un producto. Nacen como
respuesta a la mayor concienciación y educación ambiental de la sociedad, que “exige” al
mercado presentar productos respetuosos con el medio ambiente para satisfacer las demandas
de sus clientes.
La obtención de autorizaciones administrativas como instrumento público de prevención
ambiental, unido a las mayores exigencias de responsabilidad ambiental, obligan a las empresas
a revisar sus formas de producción para actuar conforme a la legalidad ambienta. La adopción
de estos sistemas sirve para comprobar que se está cumpliendo la normativa.
La Gestión Medioambiental (SGMA) estandarizada es “el conjunto de actividades de gestión
que define la política medioambiental, sus objetivos y responsabilidades y que sirve para
implantar dichas actividades mediante la planificación de los objetivos medioambientales, la
medida de los resultados obtenidos y el control de los efectos ambientales”.
En ella, destacan los sistemas de gestión que son la parte del sistema general de gestión que
incluye la estructura organizativa, las actividades de planificación, las responsabilidades, las

R
prácticas, los procedimientos, procesos y recursos para desarrollar, aplicar, alcanzar, revisar y

e
mantener la política ambiental.
Pretende ofrecer a las organizaciones una técnica que evalúe su comportamiento ambiental y
sirva para difundir al público y otras partes interesadas la información de la organización,
relacionada con su estructura ambiental.
Ello ha supuesto ventajas:

- El ahorro de los costes

- La mejora de la imagen
- El cumplimiento de la legislación ambiental
- Motivación de los
trabajadores También tiene
inconvenientes:

- El gasto en medidas técnicas y organizativas

- Costes derivados de la implantación del sistema
- Gastos derivados de la verificación del sistema
En España hay varias opciones en la implantación de estos SGMA.

8. El derecho de acceso a la justicia en materia ambiental

Existe la obligación de procurar un medio ambiente adecuado. Esta obligación alcanza a los
poderes públicos por diferentes formas y procedimientos. Para garantizar este derecho, existe
otro pilar: el acceso a la justicia ambiental que alcanza cualquier vía de reclamación relacionada
con la protección del medio ambiente.
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Una cuestión primordial es la legitimación. Hasta la entrada en vigor de la LAIPAJ se requería
que quien recurriese un acto administrativo o denunciase situaciones ambientalmente lesivas
tuviese un interés legítimo directo o bien pudiese verse afectado en alguno de sus derechos.
Pero, cuando no había intereses directos, esto era un problema. Por ello la doctrina defiende el
reconocimiento de una acción pública en asuntos ambientales que proteja el derecho de todos
los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y garantice la utilización racional
de los recursos naturales y el cumplimiento de las normas.
No obstante, en España no se reconoce, con carácter general una acción pública a los
ciudadanos. No existe ningún recurso posible frente a acciones y omisiones de otros
particulares. Sí se reconoce esto en normas sectoriales autonómicas.
Actualmente se reconoce un derecho subjetivo al ciudadano frente a las actuaciones que
vulneren el derecho a la información ambiental o el derecho de participación pública en la
toma de decisiones de contenido ambienta.
El TJUE ha realizado una interpretación extensiva de la legitimación ambiental que alcanza a
las asociaciones que tienen como fin la protección ambiental. La LAIPAJ reconoce a estas
asociaciones el derecho a ejercitar la acción pública, aunque ya se venía reconociendo por la
jurisprudencia.
La legitimidad de las ONG para acceder a la tutela ambiental se enmarca en el debate de si
existe un derecho subjetivo al medio ambiente y vías para protegerlo jurisdiccionalmente,
pues, no existe una acción que permita invocar directamente el art. 45 CE.
El derecho del 45 CE tiene un valor informador, pero no es de amparo constitucional. Por tanto,

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los ciudadanos solo pueden exigir su cumplimiento ante los tribunales cuando lo establezca una

e
norma que los desarrolle. Solo existe la posibilidad de defender el medio ambiente cuando lo
establezcan normas específicas y con el contenido y alcance que estipulen.
No obstante, existe una vía constitucional para proteger el derecho al medio ambiente ante los
tribunales, que se limita a los casos en que la producción del daño ambiental afecta al contenido
esencial de otros derechos fundamentales. Aquí sí se puede utilizar el recurso de amparo.
En cuanto a las vías de resarcimiento de los intereses jurídicos protegidos hay varias vías:
● De responsabilidad pública
o De responsabilidad penal
o De responsabilidad administrativa
● De responsabilidad privada: mediante el derecho civil. Esta pretende reparar el
daño injustamente soportado por el particular. Se requiere una legitimación directa
y su defensa se adhiere a acciones civiles:
o De responsabilidad extracontractual
o La acción basada en las relaciones de vecindad
o La acción negatoria
o La teoría del abuso de Derecho
o La teoría del enriquecimiento injusto

Así, el art. 45 CE extiende su operatividad jurídica en función de las normas que lo

desarrollen, sin perjuicio de que se pueda ejercer una protección mediata o accesoria al
derecho al medio ambiente en los casos en los que, a través de una actuación ambiental lesiva,
se vulnere un DF.

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