Pleno.

Sentencia 437/2020
Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios”

Se deja constancia que en la sesión del Pleno Administrativo y Jurisdiccional no

presencial que realizó el Tribunal Constitucional el 20 de agosto de 2020 los
señores magistrados se ratificaron en sus votos emitidos en el Expediente
00009-2019-PI/TC, ponencia del magistrado Ramos Núñez, siendo el sentido
de la votación el siguiente:

 Los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales y Ramos Núñez votaron

a favor de la sentencia, que resuelve declarar INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad, INTERPRETAR, IMPROCEDENTE e INFUNDADA la
demanda en lo demás que contiene.
 El magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votó en fecha posterior, expresando su
acuerdo con el sentido de lo resuelto en la sentencia.
 Los magistrados Ferrero Costa y Sardón de Taboada emitieron un voto
singular conjunto por declarar INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad, sin interpretación alguna.
 El magistrado Blume Fortini emitió un voto singular con relación al punto 1.b
de la parte resolutiva de la sentencia.

La Secretaría del Pleno deja constancia que los votos mencionados se adjuntan a
la sentencia y que los señores magistrados proceden a firmar digitalmente la
presente en señal de conformidad

SS.

LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Flavio Reátegui Apaza

Secretario Relator
 PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 00009-2019-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

23 de junio de 2020

Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de Servicios

Policiales Extraordinarios

COLEGIO DE ABOGADOS DE SAN MARTÍN C. PODER EJECUTIVO

Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra las disposiciones que regulan la prestación de
los denominados Servicios Policiales Extraordinarios, regulados en los Decretos
Legislativo 1267 y 1213

Magistrados firmantes:

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 3

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 23 días del mes de junio de 2020, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma
Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Ramos Núñez y
Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con los abocamientos de los
magistrados Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera conforme al artículo 30-A, del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los votos
singulares de los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini y Sardón de Taboada. Se
deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.

I. ANTECEDENTES

A. Petitorio constitucional

Con fecha 8 de abril de 2019, el Colegio de Abogados de San Martín, representado por
su Decano, interpone una demanda de inconstitucionalidad en contra de la Sexta
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267, “Ley de la Policía
Nacional del Perú”; el artículo 2, inciso 1, del Decreto Legislativo 1213; “Decreto
Legislativo que regula los servicios de seguridad privada”; y, los artículos 9, primer
párrafo, 10, primer párrafo, 11, inciso d), 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto
Supremo 003-2017-IN, “Decreto Supremo que aprueba los lineamientos rectores para la
ejecución de los servicios policiales en cumplimiento de la función policial”.

Con fecha 30 de abril de 2019, este Tribunal admitió a trámite la demanda en relación
con las disposiciones impugnadas de los Decretos Legislativos 1213 y 1267.

La entidad demandante alega que el Decreto Legislativo 1267 es inconstitucional por la

forma, al haber sido emitido en contravención al artículo 106 de la Constitución, por lo
que vulnera la reserva de ley orgánica (o, alternativamente, de ley ordinaria) a la cual
está sujeta la Policía Nacional del Perú (PNP).

Asimismo, sustenta la infracción de los artículos 44, 166, 168 y 169 de la Constitución
por razones de fondo. Solicita, sobre ello, la emisión de una sentencia interpretativa que
excluya de todas las disposiciones impugnadas los supuestos a los que hace referencia el
artículo 11, inciso d), del Decreto Supremo 003-2017-IN, que señala que una de las
“situaciones extraordinarias en que se puede asignar personal de vacaciones, permiso o
franco, para la realización de servicios policiales extraordinarios” es para “atender la
seguridad externa de instalaciones estratégicas vinculadas con la explotación o
transporte de recursos naturales”. Requiere que esto se haga a efectos de salvar la
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.

Por su parte, con fecha 15 de agosto de 2019, el Procurador Público Especializado en

Materia Constitucional del Poder Ejecutivo contesta la demanda, negándola y
contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 4

B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Las partes presentan los argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad

de las disposiciones impugnadas, los cuales se resumen a continuación.

B-1. Demanda

Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:

- El colegio demandante señala que las disposiciones impugnadas son

inconstitucionales en el sentido interpretativo referido a que la PNP pueda prestar
servicios policiales extraordinarios para “atender la seguridad externa de
instalaciones estratégicas vinculadas con la explotación o transporte de recursos
naturales”.

- Alega que existen 138 convenios suscritos entre la PNP y empresas extractivas
firmados entre 1995 y 2018, especialmente con empresas dedicadas a la minería y
los hidrocarburos. Señala que 29 de estos convenios se encontrarían vigentes a la
fecha de interposición de la demanda, con fechas de caducidad entre 2019 y 2022,
de los cuales 3 tienen vigencia indefinida, 14 podrían renovarse de manera
automática y 2 no precisan su vigencia. La mayoría de empresas contratantes
tienen conflictos ubicados en regiones donde se habrían producido fuertes
tensiones socioambientales, como Arequipa, Apurímac, Cajamarca y Puno.

- Afirma que el Decreto Legislativo 1267 es inconstitucional por la forma, pues

regular la organización y funciones de la PNP corresponde a una ley orgánica o,
cuando menos, a una ley ordinaria, y no mediante una norma que no asegura el
debate público. Sostiene que la reserva de ley tiene por objeto garantizar que
determinados asuntos de elevado interés público sean sometidos a debate en el
Congreso de la República.

- El demandante sostiene que la PNP es una entidad vital para el adecuado

funcionamiento del Estado, por lo que su estructura y funcionamiento debiera
regularse por ley orgánica, conforme al artículo 106 de la Constitución. Rechaza
por ello el razonamiento de este Tribunal en el fundamento 30 de la Sentencia
0022-2004-AI/TC, aunque sostiene que cuando menos, existe una reserva de ley
ordinaria a favor de la regulación de la PNP.

- Además, señala que el Poder Ejecutivo se extralimitó de las atribuciones que le

fueron conferidas mediante la Ley 30506, que solo lo facultó para el
perfeccionamiento de la Ley de la PNP, y no para que realice su derogación y
modificación absoluta con la sanción de otra ley sobre la materia.

- Por otro lado, alega que las normas impugnadas son inconstitucionales por el
fondo, por cuanto: (i) desnaturalizan y menoscaban la función de la PNP,
entendida como función pública, privatizándola y poniéndola al servicio de
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 5

intereses particulares y por encima del bien común; (ii) incumplen los estándares
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) respecto a la función
policial y el uso de la fuerza en los Estados democráticos, así como la obligación
estatal de remover los obstáculos que impiden la vigencia de los derechos
humanos, vulnerando el bien jurídico de la seguridad ciudadana; (iii) son
discriminatorias y generan indefensión en las poblaciones que habitan en las
zonas de influencia de proyectos extractivos; (iv) desnaturalizan el contrato de
trabajo de los efectivos policiales; y, (v) representan un ejercicio proscrito de las
libertades económicas y atentan contra el principio de subsidiariedad de la
actividad empresarial del Estado.

- Solicita que la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo

1267, que establece que la PNP pueda prestar servicios policiales extraordinarios
en entidades del sector privado, sea interpretada en el sentido que las empresas
extractivas -así como las de transporte vinculadas a estas- no podrán ser incluidas
dentro de las entidades privadas solicitantes, en razón de que la función pública
policial sería desnaturalizada si ello ocurriera.

- Argumenta que en contextos de conflictividad social, las situaciones que puedan

comprometer el orden público o la seguridad ciudadana deben ser atendidas por
una fuerza policial neutral, independiente y no financiada por intereses
corporativos, pues esto alienta la criminalización en contra de defensores de
derechos humanos que participan en actos de movilización social. Agrega que en
el contexto de los servicios policiales extraordinarios, la población desconoce si el
personal policial labora en cumplimiento de su función pública o al servicio de un
privado.

- El demandante señala que la PNP tiene como función primordial la preservación

del orden interno, que es un bien jurídico constitucional, lo cual se deriva
principalmente del artículo 2, inciso 24 de la Constitución, que reconoce el
derecho de toda persona a la seguridad personal; el artículo 44, según el cual uno
de los deberes primordiales del Estado es proteger a la población de las amenazas
contra su seguridad; y también del artículo 166, que señala que la PNP tiene por
finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno, así
como prestar protección a las personas y a la comunidad, y prevenir, investigar y
combatir la delincuencia.

- Agrega que este Tribunal ha manifestado, en el fundamento 8 de la Sentencia

0017-2003-AI/TC, que el orden interno es sinónimo de orden policial. Afirma que
la seguridad ciudadana concretiza la vigencia efectiva del bien jurídico
constitucional del orden interno, y que este no obedece a intereses particulares,
sino públicos, pues está asociado al interés general. Por tanto, afirma que el
servicio policial debe brindarse a la comunidad en su conjunto, sin realizar
distinciones arbitrarias, como ocurre con los servicios policiales extraordinarios,
que implican una prestación de servicio diferenciado y privilegiado en favor de
particulares, beneficiarios de un convenio.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 6

- El demandante también alega que los servicios policiales extraordinarios

constituyen un supuesto de abuso del derecho, y vulneran el principio de
interdicción de la arbitrariedad, pues constituyen una desviación del poder de la
PNP que no responden a su finalidad legítima. Por ello, afectarían el derecho a la
buena administración.

- Asimismo, sostiene que la función de la PNP es una función pública, y que no se

deja de ser funcionario público cuando termina la jornada laboral o se está de
vacaciones o de franco. En el caso de los policías o militares la situación es aún
más sensible por cuanto son quienes ejercen el monopolio del uso legítimo de la
fuerza estatal. Sin embargo, mediante los servicios policiales extraordinarios,
estos agentes protegen intereses corporativos particulares durante sus vacaciones
o días de franco, ignorando el carácter permanente de la función pública.

- Estos servicios policiales extraordinarios representan para el demandante una

privatización de la función policial, lo que quiebra las competencias
constitucionales de la PNP, y coloca como una mercancía más en el mercado los
actos de poder estatal, sujetos a los intereses de las empresas.

- En tal sentido, señala que del artículo 2, inciso 1, del Decreto Legislativo 1213, no
debe interpretarse que las personas públicas a que se refiere la norma prestan
servicios de seguridad privada. Esto es, ni la PNP ni las Fuerzas Armadas (FFAA)
pueden ser ofertantes de servicios de seguridad privada. Ello en relación con la
seguridad externa de instalaciones estratégicas vinculadas con la explotación o
transporte de recursos naturales.

- El demandante argumenta también que los servicios policiales extraordinarios

generan graves situaciones de conflictos de intereses que se encuentran en
contradicción con lo dispuesto en el artículo 7, inciso 1, de la Ley 27815, ‘Ley del
Código de Ética de la Función Pública’. Considera, en ese sentido, que el servidor
público debe regirse por el deber de neutralidad, y actuar con absoluta
imparcialidad en el desempeño de sus funciones, demostrando independencia, la
cual se ve comprometida cuando la PNP pretende garantizar a la vez la seguridad
ciudadana y los intereses de la empresa (a la cual está vinculada por convenio),
que son distintos y opuestos al interés de la comunidad y al bien común.

- Señala que los servicios policiales extraordinarios generan indefensión en las

poblaciones que habitan en las zonas de influencia de los proyectos extractivos.
Además, habría un trato discriminatorio, pues en virtud de los convenios con las
empresas la PNP garantiza de forma prioritaria la protección de quienes han
contratado sus servicios, abandonando la seguridad ciudadana de la población
rural, especialmente en situaciones de conflictividad social.

- Para el demandante, la discriminación es principalmente de tipo económico, pues

la PNP opta por preferir proteger los intereses de las empresas extractivas en
detrimento de los intereses de la comunidad, pues las primeras pagan una
contraprestación por los servicios de seguridad recibidos, aunque ambos tienen la
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 7

misma necesidad. Además, esto ocurre en zonas de conflictividad social donde la

presencia del Estado es limitada, salvo por las fuerzas policiales que sirven a
intereses particulares, generando desconfianza en la población local, e impunidad
en caso de violaciones a los derechos fundamentales de las personas.

- Alega que las normas impugnadas incumplen los estándares del DIDH respecto al
uso de la fuerza en los Estados democráticos, en concordancia con el Decreto
Legislativo 1186, ‘Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de
la PNP’, y con lo dispuesto en ‘Los principios básicos sobre el empleo de la
fuerza y de armas de fuego por funcionarios y encargados de hacer cumplir la
ley’, adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento del Delincuente en 1990.

- Por otro lado, el demandante señala que los servicios policiales extraordinarios
desnaturalizan el contrato de trabajo de los efectivos policiales, pues los
convenios suscritos sirven para evitar el pago de beneficios sociales a favor de los
efectivos policiales que los brindan, como cuando denominan entrega económica
a lo que en realidad es una remuneración.

- Sostiene que ello tendría dos objetivos: (i) evitar cumplir con los elementos
esenciales de una relación laboral, pues existe prestación personal y
subordinación, pero no remuneración; y, (ii) evadir la responsabilidad de la PNP
cuando exista una situación de alto riesgo. Esto implica una instrumentalización
de los derechos laborales de los efectivos policiales.

- Asimismo, afirma que los servicios policiales extraordinarios representan un

ejercicio proscrito de las libertades económicas, pues la función policial
representa un límite a la libertad contractual de la PNP y de las empresas, dado
que no puede estar disponible en el mercado para ser contratada por privados. Los
convenios, por ello, serían inconstitucionales y contrarios al orden público.

- Finalmente, el demandante alega que las normas impugnadas vulneran el

principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado, consagrado en
el artículo 60 de la Constitución, pues los servicios policiales extraordinarios,
pagados por las empresas extractivas, usando el uniforme y armas oficiales del
Estado, desempeñan roles de guardianía externa de la misma forma en que lo
harían los trabajadores de las empresas de seguridad privada, que existen y son
capaces de brindar tales servicios.

B-2. Contestación de la demanda

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, son los siguientes:

- El Procurador Público Especializado señala que la demanda es infundada en todos

sus extremos. Respecto a la alegada inconstitucionalidad por la forma, señala que
la Constitución no ha establecido reserva de ley orgánica u ordinaria para la
regulación de la PNP, lo que ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 8

- En lo referente a que el Poder Ejecutivo se habría excedido al legislar sobre una

materia no delegada, señala que la Ley 30506 incluyó un mandato para legislar
sobre seguridad ciudadana a fin de “modificar la estructura organizacional y
funcionamiento del Ministerio del Interior para mejorar la atención y prestación
de servicios al ciudadano” y “perfeccionar el marco normativo” de la PNP, por lo
que se encontraba habilitado para modificar el marco normativo de dicho
ministerio y sus órganos adscritos. Esto no se limita a una modificación parcial.

- Sobre la falta de debate público, el demandado señala que no corresponde

establecer requisitos adicionales al proceso de emisión de normas legales. Agrega
que este Tribunal ya ha señalado, en la Sentencia 00012-2018-PI/TC, que ciertas
materias, por circunstancias vinculadas a la urgencia o necesidad de un accionar
inmediato, justifican reducir la deliberación, razonamiento que se aplica al
procedimiento de los decretos legislativos.

- Respecto a los cuestionamientos de fondo, el Procurador Público Especializado

señala que la PNP cumple sus funciones de acuerdo con lo establecido en la
Constitución, respetando el orden constitucional y los derechos fundamentales.

- Sostiene que el anexo de la Ley 30714, Ley que regula el régimen disciplinario de
la PNP, señala con sanción de pase a retiro a aquellos efectivos policiales que
brinden servicios de protección o seguridad no autorizados a terceros.

- Afirma también que el Decreto Legislativo 1267 garantiza la imparcialidad,

objetividad y neutralidad, así como la unidad, de la función policial. Conforme a
esto último, el personal policial es parte de un órgano caracterizado por la unidad
institucional y operacional, y se encuentra sujeto siempre a las mismas normas y
obligaciones, así como a una única estructura jerárquica y de mando, lo cual se
mantiene cuando la función policial se realiza en el marco de los servicios
policiales extraordinarios.

- Sostiene que estos servicios sirven para garantizar de mejor manera el control
interno y la seguridad ciudadana, sin afectar la institucionalidad e independencia
de la PNP, y que esto ocurre conforme a normas legales expresas que regulan la
materia de forma clara y transparente. Además, dichos servicios están limitados a
ocho supuestos de hecho en que se pueden brindar, y siempre bajo un convenio.

- En tal sentido, alega que la función policial requiere importantes herramientas

económicas y logísticas, por lo que los servicios policiales extraordinarios son un
método para obtener recursos para cumplir con dicha función. Además, señala que
los servicios policiales extraordinarios no son nuevos en nuestro ordenamiento,
sino que ya se encontraban contemplados en la Ley 27238 y en el Decreto
Legislativo 1148, normas que anteriormente regulaban a la PNP.

- Del mismo modo, agrega que la normativa aplicable establece que el solicitante
del servicio no tiene poder de dirección alguno sobre el personal de la PNP, y que
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 9

se compromete a no interferir en las operaciones policiales que se realicen, bajo

ninguna circunstancia, lo que asegura la independencia e imparcialidad de los
efectivos policiales. También se especifica que los servicios policiales
extraordinarios no impiden ni limitan al personal destacado a cumplir con sus
labores institucionales.

- Además, señala que, conforme al modelo de cooperación entre la PNP y las

empresas extractivas, aprobado por Resolución Ministerial 562-2017-IN, los
servicios policiales extraordinarios se realizan en la zona de influencia periférica,
y no al interior de la empresa (salvo en el caso de custodia de almacenes con
explosivos y similares). Es decir, se incrementa el personal policial y se fortalece
la seguridad ciudadana en zonas contiguas a la actividad extractiva por tratarse de
zonas estratégicas o de difícil acceso, no servicios de carácter privado.

- En tal sentido, indica que mediante los servicios policiales extraordinarios se

realiza función policial, por lo que no resulta válido, para el demandado, señalar
que vulneran el principio de interdicción de la arbitrariedad, o que constituyen un
abuso del derecho, o una amenaza a la seguridad ciudadana, pues los policías
siempre están sujetos al poder estatal, y conservan su imparcialidad y objetividad
frente a las empresas solicitantes.

- En cuanto a la supuesta discriminación, alega que las normas impugnadas no

establecen un trato diferenciado entre las personas, conforme al test de igualdad
practicado por el Tribunal Constitucional, pues la diferenciación no ocurre en las
normas legales sino en las infralegales y, además, no ocurre entre personas, sino
que se da considerando situaciones objetivas, y no se limita a empresas extractivas
o entidades privadas, sino que incluye otros tipos de empresas y entidades
públicas.

- Respecto, al pago económico proveído por la entidad solicitante, este pago se

realiza a la PNP, e incluye una entrega al personal policial que, encontrándose de
vacaciones, permiso o franco, preste los servicios de manera voluntaria, los gastos
en que incurre la PNP, y el monto por las compensaciones económicas que
correspondan a los policías.

- Por tanto, sostiene que no existe una relación económica entre la entidad
solicitante y el personal policial, ni tampoco ánimo de lucro por parte de la PNP,
sino que se busca solventar los gastos en que incurre por brindar seguridad extra
en zonas estratégicas. Afirma que los convenios no tienen naturaleza contractual,
pues su objeto no es patrimonial.

- Agrega que tampoco se estarían encubriendo una relación laboral entre las
empresas y los policías, pues estos últimos jamás se encuentran bajo el poder de
dirección privado, sino estatal, y no se produce ningún tipo de subordinación
laboral a otro órgano que no sea la Policía Nacional del Perú.

- Por ello, sostiene también que no se afecta la seguridad ciudadana como bien
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 10

jurídico, y que no se han vulnerado los estándares del uso de la fuerza, pues las
normas impugnadas no tratan sobre esa materia, pues únicamente establecen un
marco jurídico para los servicios policiales extraordinarios. Los efectivos
policiales que los brinden se encuentran sujetos a la cadena de mando de la PNP y
a toda la normativa aplicable a la misma, incluidas todas las reglas sobre uso de la
fuerza.

- De otro lado, argumenta que no se ha vulnerado el principio de subsidiariedad

económica del Estado, pues los servicios policiales extraordinarios y los servicios
de seguridad privada tienen regulación diferente, y el personal policial que
participa de dichos servicios lo hace ejerciendo el poder estatal, pues realiza
función policial y no un servicio de seguridad privada.

- Sobre la impugnación del artículo 2, inciso 1, del Decreto Legislativo 1213,

señala que este no regula la función policial o los servicios policiales
extraordinarios, y mucho menos autoriza al personal de la PNP a realizar servicios
de seguridad privada, sino que únicamente delimita el ámbito de aplicación de la
citada norma.

- Finalmente, el Procurador Público Especializado hace notar que en realidad el

demandante cuestiona como inconstitucionales ciertos sentidos interpretativos
referentes a la suscripción de convenios de servicios policiales extraordinarios
únicamente entre la PNP y empresas extractivas, lo que depende de la
inconstitucionalidad de una norma infralegal, el Decreto Supremo 003-2017-IN.
Ello desnaturaliza el proceso de inconstitucionalidad, pues el análisis de la norma
infralegal sería la cuestión principal. Además, de este razonamiento se extrae que
las normas legales impugnadas no serían inconstitucionales en sí mismas.

II. FUNDAMENTOS

§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

1. La demanda ha sido presentada con el objeto de que se declare la

inconstitucionalidad de la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1267, ‘Ley de la Policía Nacional del Perú’; el artículo 2, inciso 1, del
Decreto Legislativo 1213, ‘Decreto Legislativo que regula los servicios de seguridad
privada’; y, los artículos 9, primer párrafo, 10, primer párrafo, 11, inciso d), 12, 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto Supremo 003-2017-IN, ‘Decreto Supremo que
aprueba los lineamientos rectores para la ejecución de los servicios policiales en
cumplimiento de la función policial’.

2. La Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267

establece lo siguiente:

La Policía Nacional del Perú, a través del personal policial que se encuentre de
vacaciones, permiso o franco y de manera voluntaria, podrá prestar servicios
policiales extraordinarios en entidades del Sector Público y/o del Sector
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 11

Privado, en situaciones que puedan comprometer y/o afectar el orden público y

la seguridad ciudadana.

Las modalidades, requisitos, condiciones, costos y demás aspectos que

impliquen la prestación de los servicios policiales extraordinarios deben contar
previamente con opinión favorable de la Oficina General de Planificación y
Presupuesto del Ministerio del Interior, sujeto a la disponibilidad
presupuestaria. Para el cumplimiento de lo dispuesto queda exceptuado de lo
señalado en el tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final
del presente Decreto Legislativo.

Para la prestación de los servicios policiales extraordinarios, la Policía Nacional

del Perú propone al Ministerio del Interior la celebración de los respectivos
convenios, los mismos que son aprobados por Resolución Ministerial y
suscritos por el Director General de la Policía Nacional del Perú.

La celebración y cumplimiento de dichos convenios no deberá afectar la

continuidad de la función policial durante las veinticuatro horas del día, todos
los días del año así como el cumplimiento cabal de su finalidad. En ningún caso
se podrá contratar en forma directa al personal policial de la Policía Nacional
del Perú.

El personal policial en actividad o disponibilidad que preste servicios de

seguridad privada se sujetará a la regulación y control sobre la materia.

3. Por otro lado, también se cuestiona el artículo 2 del Decreto Legislativo 1213, en
sus incisos 1 y 2, el cual regula el ámbito de aplicación de la prestación del servicio de
seguridad privada”

4. El Tribunal advierte que, en el escrito de demanda, se han formulado una serie

de argumentos que cuestionan la constitucionalidad, tanto por razones de forma como
de fondo, del Decreto Legislativo 1267. En lo que respecta al Decreto Legislativo 1213,
solo se ha solicitado una declaratoria de inconstitucionalidad por razones de fondo.

5. En ese sentido, corresponde examinar, en primer lugar, los argumentos respecto

de la supuesta inconstitucionalidad, por razones de forma, del Decreto Legislativo 1267.

§2. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA DEL DECRETO

LEGISLATIVO 1267

6. En su escrito de demanda, el Colegio de Abogados de San Martín ha indicado

que el Decreto Legislativo 1267 es inconstitucional por razones de forma, ya que regula
materias que, por su naturaleza, corresponden ser desarrolladas en una ley orgánica. Del
mismo modo, agrega que el Poder Ejecutivo se extralimitó al ejercer las atribuciones
que le fueron conferidas mediante la Ley 30506, ya que esta solo lo facultó para el
perfeccionamiento de la Ley de la Policía Nacional del Perú.

7. Este Tribunal, en jurisprudencia constante, ha sostenido que, a través del proceso

de inconstitucionalidad, se pueden cuestionar normas con rango de ley que, por razones
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 12

de forma o de fondo, contravengan lo establecido en nuestra norma normarum. En el

caso concreto de los vicios por la forma, se ha precisado que una norma incurre en ellos,
principalmente, en tres escenarios: a) cuando se produce el quebrantamiento del
procedimiento de producción normativa previsto en la Constitución; b) cuando se ha
ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica
fuente formal del derecho; y, c) cuando es expedida por un órgano que
constitucionalmente resulta incompetente para hacerlo [STC 00020-2005-PI y 00021-
2005-PI (acumulados), fundamento 22].

8. En el presente caso, este Tribunal nota que los argumentos por los que se
impugna la constitucionalidad por la forma del decreto se relacionan, en esencia, con los
dos últimos supuestos, ya que se considera que el Poder Ejecutivo no era el órgano
competente para regular el régimen de la Policía Nacional del Perú, lo cual debió
realizarse a través de otra fuente derecho.

9. En efecto, los vicios cuestionados por la entidad demandante son los siguientes:
i) las materias reguladas por el Poder Ejecutivo no podían ser aprobadas por decreto
legislativo, ya que en estos casos existe reserva de ley orgánica o, cuando menos, de ley
ordinaria; ii) la ley autoritativa no delegó facultades para la adopción de las medidas
que, finalmente, implementó el Poder Ejecutivo mediante el decreto legislativo
cuestionado; y, iii) las reformas adoptadas debieron contar con un mayor margen de
deliberación, debido a las materias sobre las que versaban.

10. En consecuencia, se procederá a analizar, por separado, cada uno de los

argumentos desarrollados por el Colegio de Abogados de San Martín respecto de la
supuesta inconstitucionalidad, por razones de forma, del Decreto Legislativo 1267.

i) Sobre la existencia de una reserva de ley orgánica para regular la

estructura y funcionamiento de la Policía Nacional del Perú

11. En relación con el primer punto, el Colegio de Abogados de San Martín ha

sostenido, en su escrito de demanda, que el decreto legislativo está regulando materias
que, según la Constitución, cuentan con reserva de ley orgánica. De conformidad con lo
expuesto por la entidad demandante, en la medida en que el decreto legislativo ha
adoptado medidas concernientes a la estructura y funcionamiento de una entidad del
Estado, existiría un vicio de forma al no hacerse las reformas respectivas a través de una
ley orgánica o, por lo menos, de una ley ordinaria.

12. En su escrito, la entidad demandante ha indicado que la regulación de la Policía

Nacional del Perú originariamente se encontraba contenida en la Ley 27238, a través de
la cual se promulgó la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. Esta ley, según
precisa, fue derogada por el Decreto Legislativo 1148, cuerpo normativo que se
encargaría de normar el régimen de esta entidad estatal. Con posterioridad, este decreto
legislativo sería, a su vez, derogado por el Decreto Legislativo 1267, el cual,
precisamente, es cuestionado en este proceso de inconstitucional. De esta forma, el
Colegio de Abogados de San Martín advierte que, en la actualidad, el estatuto y las
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 13

funciones de la Policía Nacional del Perú se regulan por una fuente del derecho distinta
a la inicialmente prevista para esta labor.

13. Ahora bien, es importante precisar que el solo hecho que una ley orgánica haya
sido reformada por un decreto legislativo no supone, por sí mismo, un vicio que amerite
una declaratoria de inconstitucionalidad. Sobre ello, se ha precisado que no debe
presumirse que una materia revista naturaleza orgánica “solo por encontrarse
incorporada en una ley que lleva ese nombre, siendo necesario analizar, caso por caso,
es decir, norma por norma, si la materia tratada por ella se encuentra reservada
constitucionalmente a una fuente que ostente mayor rigidez” [STC 0002-2011-PCC,
fundamento 10]. En consecuencia, lo que en este caso corresponde determinar es si es
que es constitucionalmente posible que el legislador delegue, al Poder Ejecutivo, la
regulación de la estructura y funcionamiento de la Policía Nacional del Perú.

14. De acuerdo con el artículo 106 de la Constitución, “[m ediante leyes orgánicas
se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del stado previstas en la
Constitución, así como tambi n las otras materias cuya regulación por ley orgánica está
establecida en la Constitución”. La tesis del Colegio de Abogados de San Martín es que,
de acuerdo con esta disposición constitucional, las atribuciones de la Policía Nacional
del Perú debían ser reguladas por ley orgánica, al ser una entidad estatal prevista en la
ley fundamental. Al respecto, este Tribunal advierte que son dos los posibles sentidos
interpretativos del artículo 106: i) la estructura y el funcionamiento de las entidades
formalmente mencionadas en la Constitución deben ser reglamentadas a través de leyes
orgánicas; y, ii) no toda entidad estatal prevista en la ley fundamental debe ser regulada
por esta fuente del derecho, sino solo aquellas que así lo requieran por su relevancia
constitucional.

15. Evidentemente, la primera tesis interpretativa puede conducir al absurdo que

cualquier entidad, por el solo hecho de haber sido mencionada en algún extremo de la
Constitución, deba ser regulada por una ley orgánica. Sobre ello, ya este Tribunal, en la
STC 00022-2004-PI, ha sostenido una serie de criterios que permiten identificar qué
entidades, por su relevancia constitucional, deben ser reglamentadas por aquella fuente
formal del derecho. En aquella oportunidad, se precisó que la Policía Nacional del Perú
es un órgano dependiente del Ministerio del Interior, de modo que, si la estructura y
funcionamiento de este último podía ser reglamentados por una ley ordinaria, no existía
ningún impedimento formal para que el de aquella entidad también lo fuera [STC
00022-2004-PI, fundamento 30].

16. De este modo, se ha precisado que no existía un deber constitucional de

reglamentar la estructura y el funcionamiento de la Policía Nacional del Perú a través de
una ley orgánica. Sin embargo, resta determinar si esta regulación puede ser objeto de
una delegación de facultades en los t rminos previstos en el artículo 104 de la
Constitución. De conformidad con esta cláusula constitucional, “[e l Congreso puede
delegar en el Poder ecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos,
sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión
Permanente”.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 14

17. Este Tribunal ha sostenido en su jurisprudencia que el artículo 104 ha

institucionalizado la legislación ejecutiva delegada. En relación con sus límites, ha
precisado que ellos comprenden “tanto los directamente establecidos por la
Constitución como los previstos en la ley habilitante, que, según el antes citado artículo
104º de la Constitución, tiene competencia para establecer exigencias tanto de orden
temporal como de orden material” [cfr. STC 00022-2011-PI].

18. Al respecto, no se adviere la existencia de algún límite de naturaleza

constitucional relacionado con la posibilidad de delegar al Poder Ejecutivo la regulación
del funcionamiento y estructura de la Policía Nacional del Perú. De hecho, como se ha
precisado con anterioridad, este es un órgano dependiente del Ministerio del Interior. En
ese sentido, es lógico concluir que este último sector conoce, de cerca, cuáles son las
materias que resultaría conveniente reformar a efectos de optimizar su funcionamiento,
ya que de ello depende, en buena medida, el resguardo del orden público y de la
seguridad ciudadana.

19. De similar forma, es el Poder Ejecutivo el que puede identificar qué medidas
adoptar para hacer más operativo el funcionamiento de la Policía Nacional del Perú. En
efecto, no es ajeno a este Tribunal el hecho que existen ciertas cuestiones técnicas que,
por expertise, son más cercanas y conocidas por las autoridades vinculadas al Poder
Ejecutivo. Por ello, no se advierte que la regulación de la estructura y funcionamiento
de esta entidad estatal deba, necesariamente, encontrarse asignada a una ley orgánica.

ii) Sobre la “extralimitación” en la que habría incurrido el Poder Ejecutivo

respecto de la ley autoritativa

20. En relación con el segundo punto, este Tribunal debe determinar si es que el
Poder Ejecutivo se ha extralimitado respecto de las materias que fueron expresamente
delegadas por la ley autoritativa expedida por el Congreso de la República.

21. Sobre ello, fluye de autos que, mediante la Ley 30506, el Congreso delegó al
Poder ecutivo la potestad de legislar “por el plazo de noventa (90) días calendario, en
materia de reactivación económica y formalización, seguridad ciudadana, lucha contra
la corrupción, agua y saneamiento y reorganización de Petroperú S.A., en los términos a
que hace referencia el artículo 104 de la Constitución Política del Perú y el artículo 90
del Reglamento del Congreso de la República” (artículo 1).

22. Concretamente, el artículo 2.2 de la ley autorativa se encargó de precisar las

materias que, en lo que respecta a la seguridad ciudadana, fueron objeto de delegación
al Poder Ejecutivo. De conformidad con esta disposición, este órgano del Estado estaba
habilitado para legislar sobre lo siguiente:

[…

c) Reestructurar el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, mejorando la

articulación multisectorial e intergubernamental y la participación ciudadana,
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 15

así como la cooperación entre la Policía Nacional del Perú y los gobiernos
locales y regionales, sin que ello implique regular sobre materias reservadas a
ley orgánica ni afectar las competencias otorgadas a los gobiernos locales y
regionales en la Constitución Política del Perú.

[…

e) Modificar la estructura organizacional y funcionamiento del Ministerio del

Interior para mejorar la atención y prestación de servicios al ciudadano, así
como contribuir a la erradicación de actos de corrupción dentro del sector;
perfeccionar el marco normativo de la Policía Nacional del Perú, el Ministerio
Público y el Poder Judicial para la lucha contra el crimen organizado y la
delincuencia común, sin que ello implique regular materias reservadas a ley
orgánica ni se afecte la autonomía constitucional de las dos últimas instituciones
antes mencionadas.

23. Se puede apreciar que, en el marco de delegación de facultades, el Congreso de

la República autorizó al Poder Ejecutivo para legislar en cuestiones vinculadas con la
“reestructuración” del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. En el caso de la
Policía Nacional del Perú, se estipuló que la habilitación se efectuaba con el propósito
de que se mejoraran los canales de cooperación entre este órgano con los gobiernos
locales y regionales. Del mismo modo, de conformidad con el artículo 2.e, se habilitaba
al Ejecutivo de perfeccionar el marco normativo de la Policía Nacional del Perú para la
lucha contra el crimen organizado y la delincuencia común.

24. Para este Tribunal, la referencia indeterminada al “perfeccionamiento” del

marco normativo policial otorga al Poder Ejecutivo un importante margen de maniobra
para incorporar las medidas que, dentro de sus atribuciones de conformidad con la
Constitución, estime como necesarias para la optimización de los servicios que presta la
Policía Nacional del Perú como entidad del Estado. Sin embargo, es también posible
interpretar la voluntad del legislador a través de los documentos que se encargaron de
analizar, en sede parlamentaria, la viabilidad del Decreto Legislativo 1267.

25. En efecto, el Decreto Legislativo 1267 fue analizado por parte del Congreso de
la República, el cual, en ejercicio de las funciones de control que le dispensa tanto la
Constitución como su Reglamento, determinó que la regulación finalmente aprobada
por el Poder Ejecutivo se encontraba dentro del ámbito de las competencias que habían
sido delegadas por parte de la autoridad legislativa. En efecto, en el dictamen de fecha
25 de abril de 2017, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso concluyó
que

[e]l Decreto Legislativo estudiado HA CUMPLIDO con lo dispuesto por el

artículo 104 de la Constitución Política del Perú y el artículo 90 del Reglamento
del Congreso de la República, por cuanto no contraviene la normativa
constitucional, y se enmarca dentro de las facultades delegadas por el Congreso
de la República al Poder Ejecutivo mediante la Ley 30506 [Dictamen de la
Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de fecha 25 de abril de
2017, pág. 21. Énfasis pertenece al original].
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 16

26. De ello se desprende que, para el propio Congreso de la República, las medidas
adoptadas por el Poder Ejecutivo se encontraban en el marco de lo que había sido objeto
de delegación en la ley autoritativa. De hecho, la amplitud de estas materias también se
advierte en el Proyecto de Ley 228/2016-CR, el cual sugirió, precisamente, la
aprobación de la ley autoritativa que daría origen al Decreto Legislativo 1267. De
conformidad con esta propuesta, la delegación de facultades era indispensable a fin de

efectuar modificaciones y ajustes en lo referente a la estructural organizacional,

especialización profesional, modalides de servicio, régimen disciplinario,
carrera policial y salud, con la finalidad de contar con una Policía moderna que
responda a los retos que enfrenta el país [… . Asimismo, se debe incidir en una
estricta administración de disciplina policial, garantizando el ejercicio irrestricto
de los derechos del personal policial.

27. Se desprende de este proyecto que la autorización que se iba a brindar al Poder
Ejecutivo para regular todo lo concerniente al perfeccionamiento de la normatividad
relativa a la Policía Nacional del Perú era de carácter amplio. De hecho, esto también
fue entendido de la misma forma por el Congreso de la República, el cual, al analizar el
decreto legislativo aquí cuestionado, terminó por confirmar que no existía alguna
extralimitación por parte de la autoridad ejecutiva.

28. Lo expuesto demuestra que sería inoficioso que este Tribunal considere que
exista alguna clase de extralimitación en relación con una cuestión en la que los mismos
órganos involucrados se encuentran de acuerdo, siempre, claro está, que esta operación
se encuentre dentro del marco de lo constitucionalmente permitido, tal y como se ha
acreditado en este caso. En ese sentido, existen razones considerables para estimar que
el Poder Ejecutivo ha legislado de conformidad con las materias que fueron objeto de
delegación por parte del Congreso de la República, por lo que no se advierte algún vicio
de inconstitucionalidad por la forma en este extremo de la demanda.

iii) Acerca de la falta de deliberación como sustento de una supuesta

inconstitucionalidad por la forma

29. Finalmente, este Tribunal también nota que, según el Colegio de Abogados de
San Martín, se ha presentado un déficit de deliberación, ya que las reformas adoptadas
por el Decreto Legislativo 1267 no fueron objeto de discusión en el órgano que, por
antonomasia, refleja la deliberación pública, que es el Congreso de la República.

30. Al respecto, el Tribunal ha señalado, en constante jurisprudencia, que la

deliberación es un componente fundamental de cualquier sistema democrático. En
particular, se ha precisado que la democracia no puede ser concebida como un simple
agregado de preferencias o intereses de quienes detentan el poder, ya que la adopción de
decisiones debe fundamentarse en un constante y nutrido intercambio de posiciones y
argumentos. Esto implica que todos los que intervienen en estos procesos cuenten con
los datos necesarios para emitir una opinión informada [cfr. STC 00012-2018-PI y
00013-2018-PI (acumulados), fundamento 19].
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 17

31. Ahora bien, la jurisprudencia desarrollada por este Tribunal en cuanto a la

necesidad de la deliberación se ha relacionado, básicamente, con las exoneraciones de
trámites al interior del Congreso de la República, mas no en el caso de la delegación de
facultades. Sobre ello, es importante anotar que, de estimarse lo señalado por la parte
demandante, debería cuestionarse la constitucionalidad formal de todos los decretos
legislativos, ya que esta fuente del derecho se caracteriza, precisamente, por delegar en
un órgano técnico el desarrollo de ciertas materias que, por su naturaleza, no suelen ser
objeto de discusión en el seno del intercambio parlamentario.

32. En ese sentido, es natural que los modernos Estados Constitucionales, en aras de
favorecer un ágil desenvolvimiento de sus instituciones, habiliten herramientas como la
delegación de facultades normativas a órganos que, por su experiencia y conocimientos
técnicos, puedan brindar una inmediata respuesta a una situación problemática. En el
seno de estos órganos es natural que la deliberación no sea ejercida en los mismos
términos que en el Congreso de la República.

33. En todo caso, esto no puede ser un motivo para identificar un posible vicio de
inconstitucionalidad por la forma, ya que este órgano estatal conserva la potestad de
examinar la propuesta efectuada por el Poder Ejecutivo, a fin de determinar si es que ha
existido alguna posible extralimitación por parte de este último. En ese sentido, no
considera este Tribunal que, en este extremo, se haya acreditado la existencia de algún
vicio de inconstitucionalidad.

34. Por todo lo expuesto, este Tribunal considera que el Decreto Legislativo 1267 es
compatible, por la forma, con la Constitución. En consecuencia, corresponde examinar
los argumentos expuestos por las partes respecto de la inconstitucionalidad, por el
fondo, de las disposiciones impugnadas.

§4. INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO DE LAS DISPOSICIONES

IMPUGNADAS DEL DECRETO LEGISLATIVO 1213 Y EL DECRETO
LEGISLATIVO 1267

35. El Tribunal, de la revisión del escrito de demanda, advierte que los argumentos
relativos a una eventual inconstitucionalidad por el fondo giran en torno a que las
disposiciones impugnadas adolecen de los siguientes vicios: (i) desnaturalizan y
menoscaban la función de la PNP, entendida como función pública, privatizándola y
poniéndola al servicio de intereses particulares y por encima del bien común; (ii)
incumplen con los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH) respecto a la función policial y el uso de la fuerza en los Estados democráticos,
vulnerando el bien jurídico de la seguridad ciudadana; (iii) son discriminatorias y
generan indefensión en las poblaciones que habitan en las zonas de influencia de
proyectos extractivos; (iv) desnaturalizan el contrato de trabajo de los efectivos
policiales; y, (v) representan un ejercicio proscrito de las libertades económicas y
atentan contra el principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado.

36. En ese sentido, corresponde analizar, por separado, cada uno de los puntos que
han sido cuestionados por el Colegio de Abogados de San Martín.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 18

4-1. UNA CUESTIÓN PREVIA: ACERCA DEL DECRETO LEGISLATIVO 1267

Y SU DESARROLLO A TRAVÉS DEL DECRETO SUPREMO 0003-2017-IN

37. Sin embargo, y antes de analizar los argumentos expuestos por las partes, este
Tribunal nota que, en estricto, diversos reclamos presentados en la demanda de
inconstitucionalidad se conectan, esencialmente, con cláusulas del Decreto Supremo
0003-2017-IN, el cual reglamenta todo lo relativo a la prestación de Servicios Policiales
Extraordinarios. De hecho, la propia entidad demandante ha admitido que no cuestiona,
en general, su realización, sino que su pedido se circunscribe al caso de los escenarios
en los que se han presentado conflictos sociales a raíz del desarrollo de la actividad
minera en diversas localidades, los cuales precisamente se encuentran regulados en
docha norma infralegal. Del mismo modo, diversos cuestionamientos planteados en el
escrito de demanda (tales como la supuesta vulneración de derechos laborales) se
encuentran, también, expuestos en el referido decreto y no así en el texto del decreto
legislativo impugnado.

38. Siendo esto así, lo que en principio correspondería a este Tribunal sería declarar,
sin más, la improcedencia de la demanda, y ello debido a que lo que se estaría
impugnando sería, en buena cuenta, una norma de rango infralegal, lo que generaría que
este supremo intérprete de la Constitución carezca de competencia para dilucidar el
reclamo presentado en el seno de un proceso de inconstitucionalidad. Ahora bien, en
este caso ocurre algo sui generis: la figura de los “Servicios Policiales xtraordinarios”
ha sido regulada en la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
1267 en términos excesivamente genéricos, brindando, de este modo, un importante
margen de regulación a la propia administración pública.

39. De este modo, los escenarios en los que se prestan estos servicios se encuentran
contenidos, en su totalidad, en el Decreto Supremo 0003-2017-IN. Esto supone que, en
principio, nada impediría al Ministerio del Interior expedir normas que puedan ampliar
o reducir los escenarios en los que ellos se realizan. Por ello, es importante que este
Tribunal, en la dilucidación de la presente controversia, delimite, si es que, en primer
lugar, su prestación resulta, en general, contraria a las funciones constitucionalmente
asignadas a la Policía Nacional del Perú. Una vez precisado lo anterior, corresponderá
examinar si es que existen algunos supuestos particulares en los que la realización de
los “Servicios Policiales xtraordinarios” pueda comprometer derechos o bienes con
cobertura constitucional, lo que generaría que la autoridad legislativa y administrativa
no cuenten con competencia para regularlos.

40. Por lo expuesto, este Tribunal, más que ejercer un control de constitucionalidad
del Decreto Supremo 0003-2017-IN, lo que en realidad procederá a examinar es si es
que la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267 otorga
alguna clase de cheque en blanco a la administración para regular todos los escenarios
en los que se pueden prestar esta clase de servicios.

4-1. LA SUPUESTA DESNATURALIZACIÓN Y MENOSCABO DE LA

FUNCIÓN POLICIAL
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 19

41. El Colegio de Abogados de San Martín ha alegado que las disposiciones

impugnadas desnaturalizan la función policial, ya que generan graves conflictos de
intereses que se encuentran en contradicción con Ley del Código de Ética de la Función
Pública. Sobre ello, indican que esta incompatibilidad surge cuando la PNP pretende
garantizar, a la vez, la seguridad ciudadana y los intereses de la empresa (a la cual está
vinculada por convenio), que son distintos y opuestos al interés de la comunidad y al
bien común. Esto no permite, según menciona, que pueda existir una policía neutral e
independiente, ya que se está tolerando la prestación de un servicio diferenciado y
privilegiado en favor de particulares, beneficiarios de un convenio. Agrega, en ese
sentido, que las disposiciones cuestionadas suponen un abuso del derecho y un desvío
del poder.

42. Corresponde, pues, que este Tribunal examine si es que las disposiciones
cuestionadas afectan el deber de neutralidad y, en ese sentido, si desnaturalizan la
función policial. Ahora bien, para determinar ello, corresponde analizar, de
conformidad con la Constitución y las cláusulas pertinentes del ordenamiento jurídico
nacional, cuáles son las finalidades que corresponde realizar a la Policía Nacional del
Perú.

43. Al respecto, la finalidad de esta institución, tal y como se precisa en el artículo

166 de la norma fundamental, es la de garantizar, mantener y restablecer el orden
interno, así como prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad. También
se le encomienda, en virtud de esta disposición constitucional, que garantice el
cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio tanto público como privado. De
similar forma, se le encarga prevenir, investigar y combatir la delincuencia, así como
vigilar y controlar las fronteras.

44. El orden interno ha sido asimilado, en nuestra jurisprudencia, a la noción de

“orden policial”, ya que a trav s de la actividad que este implica “se evita todo
desorden, desbarajuste, trastorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio,
pendencia social, etc., que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de
la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la
sociedad persigue” [STC00017-2003-PI, fundamento 7].

45. Ciertamente, el artículo 166 de la Constitución señala que corresponde a la

Policía Nacional del Perú el resguardo de la seguridad ciudadana y del orden público.
Sin embargo, ello no puede ser asumido como el reconocimiento de una competencia de
carácter excluyente. Así, el artículo 197 dispone que las municipalidades, en
cooperación con la Policía Nacional, puedan también desarrollar y contribuir con esta
clase de funciones. Dentro de ese marco de cooperación, existe, en la actualidad, el
servicio denominado como de “Serenazgo”.

46. De acuerdo al Registro Nacional de Municipalidades realizado por el Instituto

Nacional de Estadística e Informática, se consignó que, para el año 2016 existían, a
nivel nacional, 26 690 personas que realizaban servicios de “Serenezgo”. l Tribunal no
solo ha reconocido la validez constitucional de esta institución, sino que además ha
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 20

precisado que esta entidad “

[STC
00041-2004-PI, fundamento 44].

47. Por otro lado, en el contexto de estados de excepción, se puede decretar, por
ejemplo, que la preservación de la seguridad ciudadana y del orden interno pueda ser
cumplida en colaboración con las Fuerzas Armadas. Al respecto, en nuestra
jurisprudencia se ha señalado que “de manera temporal y extraordinaria, las Fuerzas
Armadas pueden asumir el control del orden interno, previa declaración de un estado de
excepción y mediante orden expresa del Presidente de la República, en su calidad de
Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, de acuerdo con los
artículos, 137°, 165° y 167° de la Constitución” [STC 0002-2008-PI, fundamento 11].

48. En todo caso, y más allá de la existencia de entidades estatales que, junto con la
Policía Nacional, desarrollan esta clase de funciones, este Tribunal también advierte, en
este rubro, una cada vez más notoria presencia del sector privado, ya que, inclusive,
existe una considerable cantidad de empresas dedicadas a la prestación de este servicio.
Esto obedece a que, particularmente en las últimas decadas, se ha vuelto más recurrente,
tanto en el Perú como en el contexto internacional, la demanda de mayores niveles de
seguridad, lo cual obedece a múltiples factores.

49. La masificación de las empresas de seguridad privada evidencia que, en muchas

ocasiones, el resguardo policial general no es suficiente, por ejemplo, para el control de
espacios que, si bien son privados, se caracterizan por su uso masivo. En este punto, el
cuidado de lugares como los centros comerciales, los cines, los restaurantes, los centros
financieros o los espectáculos abiertos al público han supuesto un serio reto para la
Policía Nacional del Perú, la cual, como es natural, no suele darse abasto, ya que
también debe encargarse de la prevención y persecución del delito, lo cual puede ocurrir
en cualquier ámbito de la comunidad. No sorprende, en ese sentido, el crecimiento que,
entre los años 2005-2015 se han reportado respecto de los agentes que laboran en
empresas de seguridad del sector privado, lo cual puede acreditarse a través de lo
señalado en el siguiente cuadro [SUCAMEC (2016). Seguridad privada en el Perú. Un
estado situacional, pág. 33]:
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 21

50. Se aprecia, pues, que los niveles de riesgo se incrementan en la medida en que
los puntos de interacción son de carácter masivo. De hecho, estos lugares también se
constituyan en importantes focos de peligro para la concreción de hechos delictivos,
como ha venido ocurriendo particularmente en las últimas décadas. Ahora bien, no
considera este Tribunal, como parece ser la tesis de la entidad demandante, que pueda
ser sencillo trazar una distinción tajante entre el ámbito de lo público y lo privado en lo
que se refiere a la protección de la seguridad ciudadana y del orden interno.

51. En efecto, la reiterada comisión de hechos delictivos en contra de empresas

privadas no es una cuestión que solo repercute en las personas que laboren en este
sector, las cuales, por lo general, ya se ven considerablemente expuestas al delito por las
actividades comerciales o financieras que realizan. Y es que los impactos y
consecuencias de la comisión reiterada de hechos delictivos en contra de empresas
pueden, también, traslasdarse al ámbito público. Sobre ello, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ha sostenido que

los empresarios y el sector privado han modificado sus conductas debido a la

violencia. Por ejemplo, en casos extremos, los empresarios, especialmente los
más peque os, pueden pasar de la formalidad a la informalidad u ocultar sus
ganancias para atraer menos a los criminales. n países donde la corrupción y el
crimen han penetrado en las instituciones del stado, los empre- sarios temen
que los delincuentes accedan a información confi- dencial de sus empresas para
efectos de extorsión. Al esconderse en el sector informal, las empresas pueden
gozar del anonima to, pues no registran su existencia o sus finanzas ante el
stado [… . Sin embargo, el aumento de la informalidad niega valiosos
ingresos fiscales al stado [… , lo que debilita aún más la capacidad de sus
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 22

instituciones, como la policía y el poder udicial [… ; además, restringe las

acciones de las empresas y, muchas veces, su crecimiento [PNUD (2013).
Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, pág. 96 y 97].

52. Por otro lado, este Tribunal no puede ser indiferente al hecho que, en los
distintos escenarios en los que se realizan esta clase de servicios -incluso los que se
generaron con ocasión de alguna iniciativa privada, como puede ser un centro comercial
o un concierto abierto al público-, las autoridades policiales se encargan de custodiar el
orden y la seguridad de las personas que se encuentran en dichos lugares, lo cual
repercute, necesariamente, en el bienestar general. Esto no hace sino reflejar que no se
trata de una privatización de la labor de la Policía Nacional del Perú.

53. De hecho, por el contexto de exposición al peligro, diversas empresas

pertenecientes han adoptado distintas medidas internas para resguardar tanto a sus
instalaciones como a su personal, lo cual supone, para ellas, una inversión adicional. De
acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística e Informática, “[e l 70,3 de empresas
implementaron medidas de seguridad para protegerse de la delincuencia; de las cuales el
61,5 de empresas utilizaron sistemas de vídeo y captura de imágenes, el 38,0%
mejoraron la infraestructura física (alambrado,muros) y el 33,6% contrataron personal
de seguridad de bienes e inmuebles” [IN I (2018). ncuesta Nacional de Victimización
a Empresas, pág. 16]. En concreto, las medidas que se han adoptado, conforme se puede
apreciar del siguiente gráfico, son las siguientes:

54. Del mismo modo, es importante destacar, tal y como se hará en esta sentencia,
que el personal policial no se encuentra sometido a alguna clase de subordinación
laboral respecto de la entidad que solicitó la prestación de los “Servicios Policiales
Extraordinarios”, de lo que se desprende que los efectivos policiales destacados no
dejan de cumplir, en caso la situación lo amerite, las funciones que tanto la Constitución
como la normatividad de la institución les asignen.

55. Se colige, de lo expuesto, que cuestiones como la preservación de la seguridad

ciudadana no pueden, en principio, ser encasilladas dentro de lo público y lo privado, ya
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 23

que, en las sociedades contemporáneas, se han diseñado múltiples canales de

cooperación entre las entidades tanto públicas como privadas con el fin de poder
optimizar la protección del orden interno y la seguridad ciudadana.

56. Precisado lo anterior, es necesario enfatizar que la habilitación que el

ordenamiento nacional realiza a estas empresas para prestar servicios de seguridad no
supone, como es evidente, que el Estado sea indiferente a la forma y el modo en que
ellas operan. Esto no solamente porque es importante fiscalizar, por ejemplo, la plena
observancia de la normativa laboral que les sea aplicable, sino también porque es deber
del Estado velar porque las empresas pertenecientes a este rubro se sometan a un
conjunto de directivas mínimas que permitan uniformizar su funcionamiento y velar por
el cumplimiento de ciertos estándares de calidad. Lo contrario supondría dejar al libre
arbitrio de la iniciativa privada el modus operandi para prestar y ejecutar los servicios
de seguridad privada.

57. En ese sentido, el Decreto Legislativo 1127 ha creado la Superintendencia

Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de
Uso Civil (SUCAMEC), órgano que, de conformidad con el artículo 6.a, tiene entre sus
funciones la de “[c ontrolar, administrar, supervisar, fiscalizar, normar y sancionar las
actividades en el ámbito de los servicios de seguridad privada, fabricación y comercio
de armas, municiones y conexos, explosivos y productos pirotécnicos de uso civil,
de conformidad con la Constitución Política del Perú, los tratados internacionales y la
legislación nacional vigente. en esta materia, comprende también la facultad de
autorizar su uso”. sta entidad se ha dedicado, en los últimos a os, ha expedir
resoluciones y directivas relativas al cumplimiento que deben observar, en lo que aquí
interesa, las empresas que prestan el servicio de seguridad privada.

58. En virtud de lo expuesto, debe determinarse si es que la prestación de “Servicios

Policiales xtraordinarios” desnaturaliza, como lo sostiene el Colegio de Abogados de
San Martín, las funciones de la Policía Nacional del Perú al no permitírsele resguardar
la seguridad ciudadana o custodiar el orden interno.

59. Sobre ello, la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
1267, precisa que “[l]a Policía Nacional del Perú, a través del personal policial que se
encuentre de vacaciones, permiso o franco y de manera voluntaria, podrá prestar
servicios policiales extraordinarios en entidades del Sector Público y/o del Sector
Privado, en situaciones que puedan comprometer y/o afectar el orden público y la
seguridad ciudadana”.

60. Como se puede apreciar, la disposición impugnada se refiere tanto al sector

público como privado. Sin embargo, la demanda interpuesta en este proceso de
inconstitucionalidad únicamente se relaciona con el sector privado, y, en particular, con
las empresas extractivas. En efecto, de conformidad con el artículo 11.d del Decreto
Supremo 0003-2017-IN, uno de los supuestos habilitantes para la prestación de estos
servicios es para “atender la seguridad externa de instalaciones estratégicas vinculadas
con la explotación o transporte de recursos naturales”.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 24

61. En consecuencia, se aprecia que los argumentos de la entidad demandante se

encuentran direccionados a cuestionar lo dispuesto en el artículo 11.d del Decreto
Supremo 0002-2017-IN, por lo que, en principio, correspondería declarar la
improcedencia, en este punto, de la demanda.

62. Sin embargo, en el auto de 30 de abril de 2019, este Tribunal precisó que en
relación con los artículos del Decreto Supremo 003-2017-IN que fueron impugnados
cabía “
, como una
facultad propia y potestativa del Tribunal Constitucional, y que la etapa procesal para
re z h [AT 0009-2019-PI, fundamento
3]. Así, se evaluaría la posibilidad de analizar la constitucionalidad de esta norma
infralegal siempre y cuando ello fuera producto de la determinación de la invalidez del
Decreto Legislativo 1267.

63. De esta forma, este Tribunal se referirá, en primer lugar, a los alcances
normativos del Decreto Legislativo 1267 para, posteriormente, analizar si es que es
posible concluir que tanto la norma con rango de ley que regula estos servicios, así
como cualquier normatividad infralegal que los regulen, se encuentran impedidas
constitucionalmente de hacer referencia a las empresas extractivas.

64. Ahora bien, y una vez precisado lo anterior, para este supremo intérprete de la
Constitución la sola referencia al sector privado -sin que esto excluya, de hecho, a
entidades del Estado, las cuales también han solicitado estos servicios-, como
beneficiario de la prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios” no supone una
vulneración de la ley fundamental. Y ello no solo porque la función de la Policía
Nacional del Perú de resguardar la seguridad ciudadana termina por beneficiar a la
comunidad en general, sino también porque la labor de prevención del delito no puede
ser encasillada como una función de repercusiones estrictamente privadas.

65. En el caso concreto del sector privado, también es posible identificar situaciones
especiales de riesgo en las que se requiere que el Estado adopte una serie de medidas
con la finalidad de salvaguardar derechos y/o bienes constitucionales de la sociedad.
Esto ocurre, principalmente, con las empresas privadas que prestan servicios públicos, y
con las empresas que, por la naturaleza de la labor que realizan, pueden constituirse en
importantes focos de riesgo para la realización de actividades delictivas.

66. En lo que respecta a las empresas privadas que prestan servicios públicos, ellas
son consideradas como entidades estatales de conformidad con el inciso 8) del Artículo
I del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.
De acuerdo con esta misma ley, se considera como una entidad pública a todas aquellas
personas jurídicas sujetas al régimen privado que gestionen servicios públicos o ejerzan
funciones administrativas.

67. En estos casos se presenta un especial deber de tutela por parte de los efectivos
policiales, ya que se trata de empresas que prestan un servicio que, en principio,
corresponde al Estado brindar. Esto supone que, inmediatamente, se active un particular
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 25

rol de fiscalización en relación con las actividades que aquellas entidades realizan. En
ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado, en un criterio
que este Tribunal comparte, que “cuando se trata de competencias esenciales
relacionadas con la supervisión y fiscalización de la prestación de servicios de inter s
público, [… , sea por entidades públicas o privadas [… , la responsabilidad resulta por
la omisión en el cumplimiento del deber de supervisar la prestación del servicio para
proteger el bien respectivo” [Corte IDH. Caso Albán Corne o vs. cuador. Sentencia de
22 de noviembre de 2007, párr. 119].

68. Evidentemente, el Estado, a través de entidades como el Ministerio del Interior y

la Policía Nacional del Perú, tiene el deber constitucional de supervisar que el desarrollo
de las funciones de las empresas privadas que prestan servicios públicos no se vea
obstaculizado o perturbado por actos que comprometen la seguridad ciudadana y el
orden interno. Esto obedece no solo a que se trata de servicios que el mismo Estado, en
principio, estaría obligado a efectuar, sino a la concreción del deber general de la Policía
Nacional, conforme al artículo 166 de la Constitución, de prevenir y combatir la
delincuencia.

69. Por otro lado, este Tribunal no puede obviar que, en el caso de empresas del
sector privado, existen una serie de actividades que generan un importante foco de
riesgo para la realización de hechos delictivos. Por ejemplo, en el caso del sector
financiero, es notoria su pertenencia al sector privado, pero ello no impide advertir que
se trata de un conglomerado de entidades que prestan servicios que suelen estar
expuestos a un mayor nivel de peligrosidad, lo cual justifica la prestación de los
“Servicios Policiales xtraordinarios”. n ese sentido, no se advierte que la sola
referencia al sector privado, como beneficiario de estos servicios, sea incompatible con
la Constitución.

70. Ahora bien, la tesis de la entidad demandante es que esta disposición

desnaturaliza la finalidad de la función policial, ya que la coloca al servicio de intereses
privados, lo cual atenta contra el deber de neutralidad que deben observar los
funcionarios y servidores públicos, y esto particularmente en el caso de empresas
extractivas. Agrega, sobre ello, que la prestación de estos servicios convierte a los
efectivos policiales en cuerpos de seguridad privada.

71. Este Tribunal no comparte dicha aseveración, y ello por las siguientes razones: i)
los deberes de protección a cargo de la Policúa Nacional del Perú no han sido
desplazados por la disposición impugnada; ii) la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios” no excluye la adopción de medidas organizacionales internas que
permitan evitar cualquier escenario de conflicto; y iii) no se excluye la activación de
conductos de reclamo ante escenarios particulares de desvío de poder.

i) Vigencia de los deberes de protección a cargo de las autoridades

estatales

72. La Policía Nacional del Perú, tal y como lo dispone el artículo 166 de la
Constitución, es la encargada de garantizar el orden interno. Esto se traduce en el deber
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 26

de prestar asistencia a la persona y a la comunidad, así como de prevenir, investigar y

combatir los actos delincuenciales.

73. Esta obligación genera, respecto de la Policía Nacional del Perú, dos formas de
actuación: a) una negativa, en el sentido que debe abstenerse de realizar cualquier
conducta que suponga un menoscabo de los derechos reconocidos por la Constitución; y
b) una positiva, en el sentido de adoptar todas las medidas que sean pertinentes para
salvaguardar los derechos y/o bienes que la ley fundamental le ha encomendado. Esto
último supone la activación, a favor de cualquier persona o colectivo, de una suerte de
derecho de protección, el cual habrá de entenderse “como un derecho frente al Estado
para que ste lo prote a de intervenciones de terceros”.[Alexy, Robert (2012). Teoría de
los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
pág. 398].

74. Los argumentos de la parte demandante se encuentran orientados,

principalmente, a cuestionar que la disposición impugnada no garantiza una adecuada
prestación de servicios por parte de la Policía Nacional del Perú, lo cual genera una
situación de desprotección que incide en los derechos de la persona y de la sociedad.

75. El Tribunal advierte que el deber de protección, a cargo de la Policía Nacional

del Perú, no se ha visto menoscabado por la adopción de la disposición impugnada. De
hecho, esta misma cláusula se encarga de precisar que la prestación de los “Servicios
Policiales xtraordinarios” no será realizada por todo el personal policial, sino
únicamente por aquel que se encuentre de vacaciones, permiso o franco y de manera
voluntaria.

76. El que la prestación de estos servicios extraordinarios sea voluntaria obedece a

múltiples factores. El más notorio se relaciona con que el efectivo policial no se
encuentra obligado a ser parte de este programa, ya que también puede ejercer, por
ejemplo, su derecho a gozar de sus días de vacaciones y de franco. Otro factor relevante
es que, al ser una cuestión facultativa, no todo el personal policial participa de su
prestación. Este hecho genera, a su vez, que al no ser una considerable cantidad de
efectivos los que deseen participar, deba la institución establecer órdenes de prioridad
para la asignación del resguardo respectivo.

77. De este modo, no existe una reducción del personal policial que pueda generar
algún déficit de protección de los derechos y bienes constitucionales que la Constitución
ha asignado a la Policía Nacional. De hecho, esta entidades no solo han celebrado
convenios con entidades privadas, sino también con órganos públicos, lo que ha
permitido reforzar su seguridad.

78. Ahora bien, de la revisión de la disposición impugnada, es posible apreciar que

el personal policial que puede prestar los servicios extraordinarios es aquel que se
encuentra en una de estas situaciones: a) vacaciones; b) permiso; y c) de franco.

79. En relación con los efectivos policiales que se encuentren de vacaciones y de

franco, este Tribunal advierte que no se presenta algún potencial escenario de déficit de
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 27

protección o de garantía, y ello en la medida que se trata de personal que, en principio,

no se encuentra a disposición inmediata de la institución. De este modo, la realización
de los “Servicios Policiales xtraordinarios” no tendría alguna repercusión negativa
respecto del cumplimiento de las finalidades que la Constitución ha asignado a la
Policía Nacional del Perú.

80. En el caso particular de los permisos, este Tribunal considera que el sentido
interpretativo que permite evitar algún posible escenario de protección deficiente
consiste en que su otorgamiento no debe ser con el exclusivo propósito de poder realizar
los “Servicios Policiales xtraordinarios”. sto es, la razón del permiso brindado debe
obedecer a supuestos distintos a los de la prestación de esta clase de servicios, ya que,
de lo contrario, se podría trasladar a personal específicamente asignado al resguardo de
una localidad o entidad determinada, lo que ocasionaría un déficit de protección al que
no se orienta la disposición cuestionada.

81. Una situación de déficit de protección se presentaría si es que, por ejemplo, se

destacara a personal policial que se encuentra realizando labores ordinarias a prestar los
“Servicios Policiales xtraordinarios”, o si se otorgaran una serie de permisos masivos
con el propósito de resguardar a una entidad en concreto, desprotegiendo, así, al resto de
la colectividad. Evidentemente, esta regla puede ser superada en contextos de marcada
necesidad, como puede ocurrir, por ejemplo, con el desarrollo de espectáculos públicos
en los que concurre una cantidad considerable de personas.

82. La cantidad de comisarías existentes a nivel nacional no hacen más que

confirmar la necesidad de que, al evaluar la viabilidad de las solicitudes dirigidas a la
obtención de estos servicios, el Director General de la Policía Nacional del Perú tome
en consideración el número de efectivos policiales asignados a una localidad. De forma
particular, y de no adaptarse las medidas pertinentes, las localidades en las que,
esencialmente por su población y extensión, se encuentren asignados pocos efectivos
policiales podrían verse per udicadas por el uso reiterado de “Servicios Policiales
xtraordinarios”, ya que esto podría ocasionar una potencial desprotección de la
circunscripción respectiva, en especial si es que ella es asignada en entidades en las que
no necesariamente concurre una cantidad considerable de personas.

83. En el siguiente cuadro se puede apreciar información relevante sobre este punto,
la cual ha sido recabada, en el año 2017, por parte del Instituto Nacional de Estadística e
Informática:
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 28

84. Así, se puede apreciar que, a nivel nacional, no existe una cantidad considerable
de comisarías que realicen los servicios de patrullaje a pie. Esto es especialmente
relevante ya que, por lo general, son los efectivos policiales vinculados a ellas los que
realizan labores más cercanas a la prevención y combate de delincuencia respecto de la
comunidad. Estos suelen ser agentes asignados a localidades que, por su poca extensión,
no requieren realizar un patrullaje motorizado. Ahora bien, la situación respecto de las
comisaría que realizan esta clase de servicios también fue recopilada en el Censo
Nacional de Comisarías del año 2017, realizado por el INEI, el cual brindó los
siguientes datos:
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 29

85. La información otorgada por el INEI permite apreciar a este Tribunal que,
ciertamente, existen muchos retos pendientes en lo que se refiere a las labores de
seguridad ciudadana y de prevención del delito que realiza la Policía Nacional del Perú,
lo cual obedece, por lo general, a inconvenientes de índole presupuestario. De este
modo, no sorprende que la seguridad privada, como se indicó supra, haya empezado a
ser un servicio atractivo de contratar para el sector privado. Es así que, al no contar con
ingentes cantidades de recursos, la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios” tiene que ser a entidades que sean, según la apreciación de la entidad
policial, importantes focos de riesgo para la realización del delito o la puesta en peligro
de bienes jurídicos de la persona o la sociedad.

86. De este modo, ciertamente la Policía Nacional del Perú, a través de su Director
General, cuenta con un especial margen de discrecionalidad al evaluar la pertinencia del
otorgamiento de la prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios” en función
de la existencia de importantes niveles de riesgo; sin embargo, ello no puede conducir a
la privación o restricción severa de efectivos asignados a realizar patrullaje común, sea a
pie o motorizado, ya que, en ese escenario, sí se configuraría un déficit de protección, el
cual se fundamentaría al brindar mayores niveles de seguridad a las entidades que sí
puedan solventar los gastos respectivos de esta clase de servicios, y ello particularmente
en localidades o circunscripciones que se caractericen por su corta extensión territorial o
reducida población.

87. n ese sentido, la interpretación constitucional de la frase “[l a celebración y

cumplimiento de dichos convenios no deberá afectar la continuidad de la función
policial durante las veinticuatro horas del días, todos los días del año así como el
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 30

cumplimiento cabal de su finalidad” consiste en asumir que solamente se va a

encomendar al personal que se encuentra en los supuestos contenidos en la Sexta
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267 la realización de los
“Servicios Policiales xtraordinarios” si es que ello no supone una considerable
reducción de la cantidad de efectivos asignados para labores de patrullaje o que se
encarguen de velar por la prevención y combate de la delincuencia en general.
Evidentemente, todo efectivo policial que preste estos servicios deberá hacerlo de forma
voluntaria.

ii) La prestación de los “Servicios Policiales Extraordinarios” no exluye la

adopción de medidas organizacionales internas

88. Este Tribunal también nota que las disposiciones impugnadas permiten la
adopción de medidas de organización interna que eviten el surgimiento de eventuales
conflictos de intereses.

89. En primer lugar, no comparte este Tribunal la afirmación de la parte demandante

en el sentido que los efectivos policiales que prestan “Servicios Policiales
xtraordinarios” se constituyen en cuerpos de seguridad privada, ya que, de la revisión
de la normatividad pertinente, es posible colegir que la relación de depedencia del
efectivo destacado es con la Policía Nacional del Perú. Esta afirmación será precisada
cuando se analice el sentido interpretativo del artículo 2 del Decreto Legislativo 1213.

90. Del mismo modo, el Decreto Supremo 0003-2017-IN, que reglamenta el Decreto
Legislativo 1267, precisa que “[l]os accidentes que ocasionen lesiones leves o graves,
incapacidad física o fallecimiento del personal policial, acaecidos por la prestación de
los servicios policiales extraordinarios, serán considerados como ocurridos en acto de
servicio” (artículo 9). De esta cláusula es posible extraer que el personal policial, al
prestar los “Servicios Policiales xtraordinarios”, contiúa ejerciendo funciones en
representación de la Policía Nacional del Perú y, en consecuencia, se sigue sometiendo
a la normatividad que rige esta institución.

91. De similar forma, de conformidad con el artículo 13 del referido decreto, un

requisito para acceder a la prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios”
consiste en suscribir un documento en el que la entidad solicitante reconoce “que no
tiene poder de dirección alguno sobre el personal de la Policía Nacional del Perú que
brinda el servicio policial extraordinario y el compromiso de no interferir en las
operaciones policiales que se realicen, ba o ninguna circunstancia”. sto supone que la
entidad solicitante no goza de ningún poder de dirección o de mando respecto de los
efectivos que han sido destacados, reafirmando, así, la autoridad y la autonomía de la
institución policial.

92. Ahora bien, e independientemente de las disposiciones citadas, la interpretación

que este Tribunal realice en torno a lo que es objeto de la presente demanda de
inconstitucional no puede remitirse a normas de rango infralegal. Si ello fuera así, la
protección de los derechos y/o bienes constitucionales relacionados con la preservación
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 31

de la seguridad ciudadana y del orden público se encontrarían a merced de la autoridad

administrativa de turno, con todos los perjuicios que ello generaría.

93. De este modo, este Tribunal considera que la constitucionalidad de los

“Servicios Policiales xtraordinarios” depende de la falta de subordinación de los
efectivos policiales destacados respecto de las entidades en las que efectúan los
servicios. En efecto, lo contrario supondría parcializar la labor del resguardo del orden
público y de la seguridad ciudadana. Se desprende entonces, que la normatividad que
reglamente esta clase de servicios no puede otorgar a las entidades solicitantes alguna
potestad de mando sobre los efectivos asignados.

94. Así las cosas, entiende este Tribunal que la celebración de convenios
interinstitucionales entre la Policía Nacional del Perú y otras entidades públicas o
privadas obedece a la optimización de la seguridad ciudadana y del orden público, y ello
en la medida en que la prestación de estos servicios debe encontrarse orientada hacia
lugares que constituyen focos de riesgo para la realización de actividades delictivas.

95. No se advierte, en ese sentido, la existencia de algún déficit de protección, ya

que los “Servicios Policiales xtraordinarios” se efectúan con el propósito,
precisamente, de resguardar los derechos y/o bienes que la Constitución asigna a dicha
entidad del Estado.

iii) La disposición impugnada no excluye la existencia de conductos de

reclamo ante escenarios particulares de reclamo de desvío de poder

96. Para este Tribunal es evidente que no debe excluirse la posibilidad que, en algún
escenario concreto, exista alguna posible desviación del poder. Sin embargo, la
normatividad vigente permite, en el escenario que ello ocurra, que se inicien las
acciones respectivas. Ninguno de estos conductos se ve bloqueado o restringido por la
implementación de los “Servicios Policiales xtraordinarios”, ya que, como se explicó
supra, se tratan de actos de función, por lo que se siguen considerando como actos del
poder público, sujetos a los estándares vigentes sobre la materia.

97. En efecto, todo lo hasta aquí expuesto no impide que las personas o entidades
involucradas puedan iniciar, si así lo estimaran, los reclamos respectivos, sea en la
jurisdicción ordinaria o la constitucional. En efecto, el hecho que se confirme, en este
extremo, la constitucionalidad de la disposición impugnada en el presente proceso de
inconstitucionalidad no impide la activación, ante escenarios concretos de amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales, de los canales pertinentes. Y esto puede
ocurrir en escenarios abstractos (por ejemplo, cuestionar a través del proceso de acción
popular ciertas normas de rango infralegal) como en casos concretos (como puede
ocurrir por la existencia de una amenaza de lesión de un bien jurídico o derecho
fundamental al no observarse, en un caso particular, lo dispuesto en esta sentencia).

98. Ahora bien, es probable, como lo indica el Colegio de Abogados de San Martín,
que se presenten posibles escenarios latentes de conflictos sociales, en los que, entre
otras cosas, se cuestione que el personal encargado de hacer cumplir la ley se encuentre,
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 32

de alguna forma, vinculado con alguna empresa o entidad, particularmente del sector
privado. Sin embargo, a través del proceso de inconstitucionalidad a este Tribunal
compete evaluar, en abstracto, la compatibilidad tanto formal como material de una
norma con rango de ley con la Constitución.

99. Esto implica que en esta clase de procesos no se ventilan hipotéticos escenarios
en los que la disposición pueda ser aplicable, sino únicamente es objeto de análisis su
coherencia, más allá de un caso particular, con la ley fundamental. En ese sentido, se ha
precisado en nuestra urisprudencia que en el proceso de inconstitucionalidad “no se
evalúa la constitucionalidad de las leyes a la luz de un caso concreto en el que estas
hayan tenido o tengan oportunidad de aplicarse, sino en atención a la compatibilidad o
incompatibilidad que, en abstracto, exista entre dos fuentes formales del derecho, a
saber, las leyes o normas con rango de ley y la Constitución” [STC 0005-2004-AI,
fundamento 2].

100. Los criterios expuestos en la jurisprudencia del Tribunal permiten concluir que
no es posible justificar la expulsión de una disposición con rango legal del
ordenamiento jurídico porque existan, potencialmente, determinados escenarios
concretos en los que, en virtud de alguna disposición impugnada, se puedan presentar
situaciones que comprometan derechos o bienes reconocidos en la Constitución. Sin
embargo, esto no excluye que, a través de una sentencia interpretativa, se puedan
realizar algunas precisiones que evitarían que la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios” pueda desnaturalizarse, y devenir, por ello, en inconstitucional. Uno de
los escenarios más complejos en los que se ha reconocido la posibilidad de su
realización es en el caso de las empresas que se encuentren, o puedan encontrarse,
inmersas en conflictos sociales.

iv) El particular escenario de los conflictos sociales

101. Se ha determinado, en esta sentencia, que la realización de “Servicios Policiales

Extraordinarios” es, en general, compatible con la Constitución. Sin embargo, y como
se ha precisado supra, ello no puede suponer, necesariamente, que la Sexta Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267 brinde un cheque en blanco a favor
de la administración, y le permita disponer que ellos puedan ser brindados en cualquier
escenario.

102. Ciertamente, y tal y como se indicó en el apartado anterior, en los procesos de

inconstitucionalidad este Tribunal no está habilitado para examinar potenciales o
concretos escenarios de vulneración de derechos fundamentales. Sin embargo, ello no
impide que, con el propósito de precisar los alcances de una ley, se puedan expedir
sentencias interpretativas si es que se advierte la posibilidad que la disposición
impugnada pueda albergar alguna interpretación o aplicación sobreviniente que sea
contraria a la Constitución.

103. La competencia del Tribunal también se legitima, en este caso, por el hecho que
la figura de los “Servicios Policiales xtraordinarios” se encuentra regulada,
prácticamente en su totalidad, en una norma infralegal, lo cual no hace sino demostrar
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 33

los amplios alcances que habilita el Decreto Legislativo 1267 a la administración, y que
generan la necesidad de emitir un pronunciamiento que permita delimitar su contenido
para evitar posibles escenarios de uso arbitrario del poder.

104. La entidad demandante ha planteado el escenario concreto de lo que ocurre con

las empresas mineras. De hecho, ha solicitado a este Tribunal que indique que la Sexta
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267 no debe amparar la
posibilidad que los “Servicios Policiales xtraordinarios” sean prestados a favor de
ellas, ya que, por lo general, estas se encuentran involucradas en conflictos sociales, por
lo que colocaría en una comprometida posición a la Policía Nacional del Perú.

105. Al respecto, tal y como lo expone la parte demandante, es de conocimiento

público que existen numerosos conflictos sociales a lo largo del territorio peruano en los
que se encuentran comprometidas las empresas mineras y los integrantes de las
comunidades aledañas. Estos casos suelen estar relacionados, por lo general, a
cuestiones medio-ambientales, ya que, según se alega, estas entidades, al no cumplir
con los estándares vigentes en la materia, estarían afectando el entorno en el que las
comunidades se desenvuelven. Sobre este punto, la Defensoría del Pueblo, en un
informe de enero de 2020, ha reportado distintos casos de latentes conflictos sociales en
los que se ha involucrado a empresas mineras [Ver: Defensoría del Pueblo. Adjuntía
para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte de Conflictos
Sociales Nº 191. Enero de 2020].

106. Los reclamos que suelen presentarse a propósito de la actividad minera no son
de sencilla resolución. De hecho, las “lógicas de estos conflictos son muy difíciles de
descifrar, y sus dinámicas, poco predecibles. sta situación es un reto para todos los
actores involucrados: representantes del Estado, de la sociedad civil, del empresariado y
de la población en general” [De Echave, José y otros (2009). Minería y Conflicto
Social. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pág. 10]. Ahora bien, corresponde
particularmente al Estado peruano no solo adoptar las medidas pertinentes para generar
espacios de diàlogo y de consenso entre las partes, sino, además, implementar todas
aquellas que sean conducentes para evitar que estos escenarios de tensión puedan
generar pérdidas irreparables, sea en relación con los pobladores o ya sea respecto de la
comunidad empresarial.

107. El Tribunal también debe destacar que los conflictos sociales no se reducen
únicamente a las tensiones entre pobladores y empresas mineras, por lo que su
pronunciamiento no se puede ceñir a este escenario particular expuesto por la parte
demandante.

108. En este contexto, es usual que el Estado peruano suela intervenir, en situaciones
en los que los conflictos han alcanzado su punto más álgido, con el propósito de evitar
posibles alteraciones severas del orden público. Y, en esta función, es evidente que la
Policía Nacional del Perú ostenta un rol gravitante. Su participación siempre se
encuentra orientada a prevenir la consumación de lesiones de derechos constitucionales,
sin tomar partido respecto de alguna de las partes que suelen estar involucradas en el
conflicto. Sin embargo, si es que, por ejemplo, esta institución (a través de algunos de
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 34

sus efectivos) prestara servicios para custodiar las instalaciones de las empresas
relacionadas con conflictos sociales, ello podría comprometer este halo de objetividad
con el que suelen desempeñar sus funciones.

109. Para este supremo intérprete de la Constitución no es indiferente el hecho que,

en muchas oportunidades, se han desencadenado diversos escenarios de tensión entre
los integrantes de una comunidad con la Policía Nacional del Perú. Precisamente, uno
de los factores que puede azuzar un conflicto radica en la percepción que los pobladores
puedan tener respecto de los efectivos policiales que prestan “Servicios Policiales
xtraordinarios” en entidades privadas. Y es que, a diferencia de lo que ocurre, por
ejemplo, con los servicios que brinda la institución policial en eventos públicos (en los
que existe consenso respecto de la necesidad de su intervención para proteger a la
comunidad en general), o cuando otorga seguridad a distintas entidades del sector
financiero (en las que, en esencia, busca prevenir la comisión de delitos contra el
patrimonio, sea en contra de la entidad o en contra del consumidor que se encuentre en
una zona cercana a aquella), en esta clase de casos suelen existir partes que,
legítimamente, esbozan argumentos y pretensiones a su favor, por lo que la intervención
policial a favor de una de ellas puede generar la sensación de una pérdida de
objetividad, más allá que, en los hechos, ello pueda que no sea de esta manera.

110. En todo caso, también advierte este Tribunal que la protección que se dispense a
una empresa puede vincularse con la necesidad de evitar presuntos actos
delincuenciales, sea en contra de la institución misma o de las personas que la integran.
Sin embargo, también debe enfatizarse que, tal y como lo habilita la normatividad
peruana, también existe la posibilidad para estas entidades de acudir a los servicios de
seguridad privada. Esta medida evitaría comprometer a los efectivos policiales con
alguna de las partes que se encuentren insertas en el conflicto social.

111. Ahora bien, también puede existir la posibilidad que, sea por la lejanía o porque
no exista alguna empresa que desee prestar el sevicio de seguridad privada, sea
imposible que las entidades involucradas con recursos naturales puedan obtener esta
clase de resguardo. Esto podría generar una situación de desprotección en contra de
aquellas empresas, las cuales, también, se pueden encontrar expuestas a hechos
delictivos que afecten, por ejemplo, su patrimonio. De esta manera, solo cuando, de
manera evidente, se acredite que no sea posible obtener servicios de resguardo por parte
del sector privado, se encontrará facultada la Policía Nacional del Perú de poder brindar,
de manera excepcional, los “Servicios Policiales xtraordinarios”, y ello con la
exclusiva finalidad de no generar una situación de desamparo. Es por ello que las
autoridades de la Policía Nacional del Perú, al examinar solicitudes de esta clase de
entidades, deben examinar si es que previamente ellas efectuaron todas las diligencias
posibles para obtener servicios de protección y resguardo por parte del sector privado.
Esto deberá ser acreditado por la entidad que requiere los servicios, las cuales también
deberán exponer sobre la existencia de una situación de riesgo concreto.

112. En todo caso, si se llegara a presentar un escenario que faculte la prestación de

los “Servicios Policiales xtraordinadios”, la institución debe velar por cumplir los
elementos que se han expuesto supra, y que tienen que ver con el hecho que su
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 35

realización no suponga una severa restricción de los servicios de patrullaje ordinario

que se brindan a la comunidad, que no exista alguna subordinación respecto de la
empresa a la que se brinda el servicio, y que se observen los parámetros de derechos
humanos que emanan de la ley, de la Constitución, y de los tratados suscritos por el
Estado peruano, tal y como se advertirá en el siguiente apartado. El uso de esta figura en
estos casos deviene, pues, en excepcional.

113. Evidentemente, inobservar elementos como los expuestos en esta sentencia

facultará a las personas interesadas de accionar ante las autoridades administrativas y/o
udiciales para reclamar por el uso indebido de los “Servicios Policiales
xtraordinarios”.

114. Finalmente, este Tribunal advierte que, en caso exista alguna clase de inconducta
por parte de los funcionarios y/o servidores encargados de aplicar la ley, este
pronunciamiento, desde ningún punto de vista, puede impedir que se apliquen las
sanciones correspondientes a las personas que resultaran responsables. Al tratarse la
prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios” de actos de servicio, se entiende
que esta competencia le corresponde a la misma entidad policial, de acuerdo con los
parámetros y y normativa relativa al uso de la fuerza por parte de los efectivos
policiales, así como, de ser el caso, al fuero penal ordinario.

115. Por lo expuesto, y siempre que se observen los parámetros expuestos en esta
sentencia, no considera este Tribunal que, en relación con este extremo de la demanda,
se presente un vicio de inconstitucionalidad.

4-2. EL SUPUESTO INCUMPLIMIENTO DE ESTÁNDARES DEL DERECHO

INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

116. El Colegio de Abogados de San Martín ha señalado, en su escrito de demanda,

que las disposiciones impugnadas incumplen estándares propios del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos relativos al uso de la fuerza. Añaden, sobre
ello, que se incumplen preceptos del Decreto Legislativo 1186, que regula el uso de la
fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, así como los “Principios básicos sobre
el empleo de la fuerza y de armas de fuego por funcionarios y encargados de hacer
cumplir la ley”, adoptados por las Naciones Unidas.

117. Al respecto, es importante precisar que las trascendentales finalidades que la

normatividad nacional encarga a la Policía Nacional del Perú deben ser realizadas en
observancia de otros derechos, principios o bienes reconocidos, también, en la
Constitución. En ese sentido, hemos recordado en nuestra urisprudencia que “[e]l
cumplimiento de las finalidades descritas en el artículo 166.° de la Constitución debe
efectuarse con estricta sujeción, garantía y respeto a los derechos humanos, obligación
que se deriva del artículo 44.° de la Constitución, toda vez que la Policía Nacional,
como entidad del Estado, también debe garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos” [STC 00022-2004-PI, fundamento 45].
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 36

118. Evidentemente, en el establecimiento del marco normativo nacional diseñado

para el uso de la fuerza por parte de los efectivos policiales tienen una importante
repercusión los estándares desarrollados por los tratados y organismos internacionales
de protección de derechos humanos. Esta influencia se fundamenta no solo en lo
dispuesto en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, sino también
en virtud de lo dispuesto en el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, disposición que establece que también forma parte del parámetro
normativo para la interpretación de los derechos lo dispuesto por tribunales
internacionales cuya competencia haya sido reconocida por el Estado peruano.

119. En el presente caso, se han realizado referencias genéricas a un presunto

incumplimiento de ciertos principios esbozados por la Organización de las Naciones
Unidas, tales como la interdicción de la arbitrariedad, la razonabilidad ética, la
desobediencia constitucional necesaria, y la capacitación y asesoramiento de los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

120. Sin embargo, no se ha precisado, en qué medida, las disposiciones impugnadas

en el presente proceso de inconstitucionalidad suponen un apartamiento manifiesto de la
vigencia de dichos principios, los cuales, evidentemente, despliegan plenos efectos
jurídicos en nuestro ordenamiento. De hecho, este Tribunal advierte que, en la
actualidad, el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú se rige bajo lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 1186, el cual debe ser armonizado con los
estándares internacionales fijado por los compromisos internacionales asumidos por el
Estado peruano, de conformidad con lo previsto en el artículo 55 de la Constitución.

121. Ahora bien, ya se ha advertido en esta sentencia que la prestación de los

“Servicios Policiales xtraordinarios” no supone una autorización para que los
funcionarios o servidores encargados de plasmarla puedan desviarse de los principios
relacionados con el uso de la fuerza por parte de Policía Nacional del Perú. En efecto, es
evidente, para este Tribunal, que la validez constitucional de la realización de estos
servicios dependerá de la irrestricta observancia de los estándares desarrollados tanto a
nivel nacional como internacional, y su incumplimiento deberá ameritar la imposición
de las sanciones que correspondan tanto en el fuero ordinario como en el policial.

122. Como ya se ha indicado supra, el hecho que sea la Policía Nacional del Perú la
que realice un convenio con alguna entidad -sea pública o privada- para la prestación de
los “Servicios Policiales xtraordinarios” ya genera como consecuencia que cualquier
accionar de los efectivos destacados sea, también, responsabilidad de dicha institución.
En efecto, al haber operado, de manera expresa, una delegación de poder público por
parte de la Policía Nacional del Perú, es evidente que esta institución tiene que efectuar
un rol particular de garante, y ello en aras de evitar que los efectivos que hubieran sido
designados quebranten la ley.

123. De esta forma, aunque el efectivo policial destacado se encuentre de vacaciones,

con permiso o de franco, es evidente que aun despliega actos que comprometen la
responsabilidad institucional de la Policía Nacional, y ello en la medida en que se trata
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 37

de un funcionario o servidor que actúa facultado por el derecho nacional para ejercer
atribuciones de poder público.

124. Esta suerte de condición de garante de la institución policial también implica,

como se ha señalado supra, que existe un deber de organización interna que pueda
evitar el surgimiento de latentes escenarios de conflicto social. De esta forma, en el
dise o de los lineamientos referidos a la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios”, la Policía Nacional del Perú debe adoptar todas las medidas
pertinentes no solo para evitar posibles supuestos de protección deficiente, sino también
para evitar comprometer alguna eventual parcialización de la institución con la entidad
solicitante del servicio.

125. En ese sentido, además de velar porque no exista una disminución de la labor
policial brindada a la comunidad por la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios”, las distintas entidades deben procurar que el personal asignado a
resguardar el orden en un caso de conflicto social (derivado, por ejemplo, del empleo
del derecho a la protesta) no sea, en lo posible, el que, previamente, ha efectuado los
servicios a los que se refiere la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1267.

126. Finalmente, es importante precisar que diversos argumentos de la parte

demandante, en lo que concerniente a este punto, han sido ya analizados al descartar
alguna posible desnaturalización de la función policial con ocasión de la expedición de
las disposiciones impugnadas, por lo que corresponde remitirse a las consideraciones
que, sobre esto, ya efectuado este Tribunal.

127. Por lo expuesto, no se advierte, en este extremo, algún posible vicio de

inconstitucionalidad.

4-3. LA SUPUESTA DISCRIMINACIÓN, POR RAZONES ECONÓMICAS,

HABILITADA POR LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS

128. La parte demandante ha alegado que la prestación de los “Servicios Policiales

xtraordinarios” supone una discriminación por razones económicas, y ello en la
medida en que la Policía Nacional del Perú preferiría proteger los intereses de las
empresas extractivas en detrimento de los intereses generales de la comunidad. El
fundamento de la distinción económica radicaría en que las primeras contarían con los
recursos suficientes para dotarse de seguridad, pese a que ambos tendrían, según
sostiene, la misma necesidad.

129. l artículo 2.2 de la Constitución prescribe que toda persona tiene derecho a “la
igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole”. Ahora bien,
es evidente que las categorías a las que se refiere esta disposición constitucional se
relacionan con grupos y colectivos que, históricamente, se han encontrado en una
situación desventajosa en relación con el resto de la sociedad. De ahí que el
constituyente haya pretendido dotarles de una protección reforzada respecto de la
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 38

posibilidad de la introducción de alguna medida que termine por generarles un posible

perjuicio.

130. Uno de los motivos a los que la ley fundamental otorga una especial cobertura es
la discriminación por razones económicas. La inserción de esta categoría obedece,
indudablemente, a las constantes restricciones que, a lo largo de la historia, se han
impuesto a las personas que no cuentan con los recursos suficientes para competir, en
igualdad de oportunidades, respecto de los demás integrantes de la sociedad.

131. De este modo, esta clase de discriminación puede ser definida como toda
exclusión, restricción o preferencia que, basada en motivos económicos, tenga por
objeto o por resultado la anulación o el menoscado del reconocimiento de algún
beneficio o derecho. También es pertinente recordar que esta especial protección se
traduce en la adopción de niveles de escrutinio estrictos respecto de todos los actos que
supongan una diferenciación y que se basen en este motivo. Evidentemente, no se
someten a ese nivel de análisis las medidas que el Estado adopte con el propósito de
intentar nivelar las disparidades históricas que este grupo ha afrontado en relación con
el resto de la sociedad.

132. Ahora bien, cualquier invocación a una presunta vulneración del artículo 2.2 de
la Constitución demanda de la existencia de un término de comparación válido. Sobre
ello, hemos indicado, en constante jurisprudencia, que esto supone que la situación
jurídica que se propone no pueda ser cualquiera, ya que tiene que ostentar determinadas
características, las cuales son:

a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia,

desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito
para reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de
éste, por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el
deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario.

b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar

propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten
sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa
discriminatoria. [… Contrario sensu, no resultará válido el término de
comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o
presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no
posee) la situación jurídica cuestionada [STC 00015-2010-PI, fundamento 9].

133. Al respecto, este Tribunal nota que el núcleo del argumento desarrollado en el
escrito de demanda respecto de la discriminación por razones económicas gira en torno
a una supuesta preferencia a favor de la empresa extractiva, y esto en detrimento del
interés de la comunidad. Asimismo, se añade que este privilegio se estaría brindando en
relación con los recursos que puede costear una entidad privada, a diferencia de lo que
ocurre con la otros sectores de la población, los cuales no cuentan con esas
posibilidades.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 39

134. En este caso, es posible advertir que no existe una intervención del principio de
igualdad, y esto se fundamenta en dos motivos: i) la introducción de las disposiciones
impugnadas no ha supuesto alguna exclusión o desprotección de derechos; y porque ii)
es coherente que, en aras de garantizar la seguridad ciudadana, se implementen medidas
tendientes a otorgar mayores niveles de vigilancia en lugares que constituyen focos de
riesgo de actividades delictivas.

i) La introducción de las disposiciones impugnadas no ha supuesto algún déficit

de protección de los derechos de la comunidad

135. n esta sentencia se ha considerado que la prestación de los “Servicios Policiales

xtraordinarios” es compatible con la Constitución solo si no genera situaciones de
desprotección respecto de los derechos o bienes que titularizan tanto la persona como la
comunidad y que tienen que ver con la seguridad ciudadana y el orden interno.

136. Ahora bien, en virtud del concepto de discriminación económica que se ha

desarrollado en esta sentencia, este Tribunal tiene que advertir si es que ha existido
alguna diferenciación arbitraria que ha generado, sea por objeto o por resultado, el
impedimento de gozar o de ejercer algún derecho que podría titularizar la persona
afectada. En este caso particular, debe acreditarse si es que la prestación de los servicios
extraordinarios ha ocasionado alguna reducción o desprotección del derecho de los
integrantes de la comunidad a que el Estado adopte las medidas pertinentes para
combatir la delincuencia y las perturbaciones del orden interno.

137. Al respecto, el Tribunal advierte que la Disposición Complementaria Final Sexta

del Decreto Legislativo 1267 prevé, en lo pertinente, que los servicios solo se prestarán
por el personal que se encuentre de vacaciones, permiso o de franco, y siempre en
situaciones que puedan comprometer y/o afectar el orden público y la seguridad
ciudadana. Del mismo modo, se precisa que “[l a celebración y cumplimiento de dichos
convenios no deberá afectar la continuidad de la función policial durante las
veinticuatro horas del día, todos los días del año así como el cumplimiento cabal de su
finalidad. En ningún caso se podrá contratar en forma directa al personal policial de la
Policía Nacional del Perú”.

138. De esta disposición se desprende que la prestación de los “Servicios Policiales

xtraordinarios” solo se presta por parte de personal que, al momento de la asignación,
no se encuentra asignado a alguna labor específica. La finalidad de esta cláusula radica
en evitar generar situaciones de desprotección al asignar funcionarios y/o servidores que
realicen labores de preservación de la seguridad ciudadana y el orden público en otros
lugares. Del mismo modo, al precisarse que esto no impide la continuidad de la función
policial durante las veinticuatro horas del día, se garantiza la prestación de este servicio
a favor de toda la colectividad.

139. Evidentemente, sí existiría un déficit de protección en el escenario que, con el

propósito de brindar mayores niveles de protección a entidades privadas, se destacaran a
efectivos policiales que realizan servicios comunes para que contribuyan con lo
dispuesto en la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267,
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 40

pues ello supondría privar a la colectividad del resguardo que la institución policial
brinda. En todo caso, se podrá exceptuar este criterio cuando se puedan comprometer
derechos de un número considerable de personas, cuestión que tendrá que ser evaluada
por la autoridad administrativa competente.

ii) No vulnera el principio de igualdad la asignación de mayores efectivos

policiales en zonas de alto riesgo

140. Ahora bien, no estima este Tribunal que la asignación de personal a focos de
mayor riesgo suponga el otorgamiento de una protección privilegiada que suponga una
discriminación por razones económicas.

141. Al respecto, es natural que, en la implementación de políticas de seguridad,

órganos como el Ministerio del Interior o la Policía Nacional del Perú asignen una
mayor cantidad de presupuesto y recursos humanos a los lugares en los que existe una
probabilidad más elevada de la realización de un hecho delictivo. Ya se ha indicado
supra que existen una serie de actividades e instituciones que se ven más expuestos a la
comisión de delitos, generando, así, importantes índices de criminalidad.

142. En efecto, cuando la Policía Nacional del Perú, en el marco de estos servicios, se
encarga de prevenir los delitos que puedan realizarse en las entidades, no hace más que
cumplir con lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución. De este modo, su
realización no obedece, como lo sostiene la entidad demandante, al poder adquisito de
las instituciones solicitantes, sino que, antes bien, se orienta a prevenir y adoptar
medidas frente a la potencial comisión de hechos delictivos.

143. De hecho, la normatividad vigente exige, para evaluar la prestación de los

“Servicios Policiales xtraordinarios”, la previa identificación de una situación de
riesgo por parte de la Dirección General de la Policía del Perú. Esto, a su vez, se
condice con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto Supremo 0003-2017-IN, el cual
se encarga de precisar en qué supuestos se justifica, en calidad de numerus clausus, la
prestación de esta clase de servicios. Se menciona, por ejemplo, el contexto de eventos
públicos con una considerable cantidad de asistentes, la seguridad externa de
instituciones educativas, protección de instituciones bancarias o financieras o el
resguardo externo de instalaciones estratégicas vinculadas con la explotación o
transporte de recursos naturales.

144. De este modo, la prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios” es

constitucional porque coadyuva a la prevención del delito y, de esta manera, tutela la
integridad, el patrimonio y diversos derechos de las personas de la comunidad. El
artículo 11 del Decreto Supremo 0003-2017 precisa los supuestos en los que se
brindarán esta clase de servicios:

a. Para atender la seguridad externa en eventos públicos artísticos, deportivos y

culturales, cuando por el número de asistentes se pueda alterar el orden público
o encontrarse en riesgo la integridad física y vida de los asistentes al evento.
b. Para atender la seguridad externa de instituciones educativas.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 41

c. Para atender la seguridad de instituciones bancarias y financieras.

d. Para atender la seguridad externa de instalaciones estratégicas vinculadas con
la explotación o transporte de recursos naturales.
e. Para atender necesidades adicionales a la asignación regular en la jurisdicción
de gobiernos regionales o locales, en lo que se refiere a actividades de patrullaje
integrado para mejorar la seguridad ciudadana, así como colaboración con otras
entidades del Estado o entidades privadas que presten servicios públicos por
delegación del Estado.
f. Para el transporte de armas de fuego y explosivos de uso civil.

145. Ahora bien, la disposición citada por la parte demandante ha sido modificada por
el Decreto Supremo 018-2017-IN. El referido cuerpo normativo ha añadido, aparte los
indicados supra, los siguientes supuestos para el otorgamiento de este tipo de servicios:

g. Para atender la seguridad interna y externa en locales abiertos al público,

cuando por el número de visitantes se pueda alterar el orden público o
encontrarse en riesgo la integridad física y vida de los visitantes. n este
supuesto se requerirá informe favorable previo de la Policía Nacional del Perú y
la acreditación por parte del solicitante del número de visitantes o asistentes por
día, semana y mes que ustifique la prestación de los servicios policiales
extraordinarios.

h. Para atender la seguridad de los fiscales y ueces del inisterio Público y el

Poder udicial, respectivamente, de acuerdo a las funciones y o naturaleza de
los casos que tienen a su cargo que pueden poner en riesgo su vida o integridad
física. En este supuesto se requerirá informe favorable previo de la Policía
Nacional del Perú y la acreditación por parte del solicitante que ustifique la
prestación de los servicios policiales extraordinarios.

146. De acuerdo con los supuestos habilitantes para la prestación de los “Servicios
Policiales xtraordinarios”, se destaca que su otorgamiento se fundamenta en dos
contextos: i) por la cantidad de personas; y ii) por el desarrollo de una actividad de
riesgo.

147. El primer escenario se refleja en el inciso a) del artículo 11, ya que faculta el
desarrollo de estos servicios no en virtud de la naturaleza del evento (el cual puede ser
deportivo, musical, cultural, etc.), sino a la cantidad de personas, lo cual puede
comprometer ciertos derechos de los asistentes. En este grupo también se puede
considerar lo dispuesto en el inciso e), ya que la celebración de convenios
interinstitucionales entre la Policía Nacional del Perú y los gobiernos regionales o
locales obedece a la necesidad de optimizar los niveles de seguridad ciudadana, lo cual
se encuentra íntimamente vinculado con la cantidad de efectivos policiales que efectúan
funciones de patrullaje. La reciente incorporación agregada por el Decreto Supremo
018-2017-IN, relativa a los locales de atención al público, también se relaciona con este
supuesto.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 42

148. Un especial caso es el de las instituciones educativas, en las que no solo

confluyen una cantidad considerable de personas, sino que las mismas están expuestas a
la posible realización de hechos delictivos. La Unidad Estadística Eductiva del
Ministerio de Educación brinda, en su portal web, la siguiente información:

149. De estos datos estadísticos se puede extraer la considerable cantidad de personas

que se encuentran en instituciones educativas, sean públicas como privadas. Esto
demuestra que los “Servicios Policiales xtraordinarios” pueden, tambi n, brindar una
importante cobertura frente al avance de la criminalidad, ya que permiten ampliar la
cantidad de efectivos policiales que, por ejemplo, realizan labores de patrullaje. Esto,
como no puede ser de otro modo, no es solo un beneficio, por ejemplo, para una
institución educativa privada, sino que supone la adopción de medidas que permiten
prevenir y combatir la delincuencia, con el bienestar general que ello fomenta.

150. El segundo escenario se vincula con la realización de actividades de riesgo, las

cuales justifican, también, la prestación de los servicios extraordinarios. En ese sentido,
el decreto supremo precisa el caso de instituciones educativas, financieras, o el de
aquellas vinculadas con la explotación de recursos naturales o con el traslado de armas
de fuego. En estos casos, los focos de riesgo se fundamentan en la vulnerabilidad del
sujeto que es objeto de la protección -tal y como ocurre con los menores de edad,
quienes pueden verse expuestos a ser víctimas de una considerable cantidad de delitos,
o con las autoridades de los órganos que administran justicia, por alguna eventual
represalia en su contra-, y en lo atractivo que resulta para el delincuente la comisión del
hecho delictivo por los futuros beneficios que ello le reporta, tal y como ocurre con las
empresas que, por sus actividades, suelen estar en contacto con considerables sumas de
dinero.

151. La precisión de estos factores es relevante para comprobar, contrariamente a lo

sostenido por la entidad demandante, que la prestación de los “Servicios Policiales
xtraordinarios” no se encuentra regulada para otorgar una suerte de privilegio a las
empresas. De hecho, diversos supuestos del Decreto Supremo habilitan la posibilidad
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 43

que estos puedan beneficiar, directa o indirectamente, a particulares. Por ejemplo, los
convenios insterinstitucionales entre la Policía Nacional del Perú y los gobiernos
regionales o municipales están orientados a optimizar las labores de seguridad
ciudadana y orden público, lo cual, como puede notarse, redunda en beneficio de la
colectividad.

152. La parte demandante confirma que varios de estos supuestos son compatibles
con la Constitución. Su planteamiento está orientado a estimar que la Sexta Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267 supone una discriminación
económica solo en el extremo que permitiría, según aduce, que se favorezcan a las
empresas extractivas.

153. Ahora bien, el demandante se coloca en el hipotético escenario de un potencial

conflicto social, pero no advierte que esta disposición también puede servir para
prevenir la realización de hechos delictivos en perjuicio de esta clase de empresas, los
cuales, evidentemente, no tienen conexión alguna con el ejercicio del derecho a la
legítima protesta. De hecho, suelen ser también focos de riesgo de futuros delitos por el
ostensible manejo de recursos económicos, lo cual, evidentemente, atrae al delincuente.

154. Al respecto, en los procesos de control abstracto no se examinan hipotéticos

escenarios en los que la disposición impugnada pueda ser objeto de aplicación, ya que
esa es una determinación que corresponde a la autoridad administrativa y/o
jurisdiccional. Evidentemente, alguna interpretación contraria a la Constitución o a la
normatividad vigente puede suponer la activación de diversos conductos de reclamo,
pero ella para cuestionar la forma en que la disposición fue aplicada, y no para
cuestionar su validez en abstracto, aspecto que sí es reservado, por ejemplo, al proceso
de inconstitucionalidad.

155. Por lo expuesto, no estima este supremo intérprete de la ley fundamental que
estos servicios supongan alguna clase de discriminación por motivos económicos.

4-4. LA SUPUESTA DESNATURALIZACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO

DE LOS EFECTIVOS POLICIALES

156. El demandante alega que los servicios policiales extraordinarios desnaturalizan

el contrato de trabajo de los efectivos policiales, pues los convenios suscritos sirven
para evitar el pago de beneficios sociales a su favor. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la
normatividad denomina entrega económica a lo que, en realidad, sería una
remuneración.

157. Se alega en este caso que la “entrega económica” a la que se refiere el Decreto
Legislativo 1267 sería, en realidad, una remuneración a favor del efectivo policial que
ha prestado los “Servicios Policiales xtraordinarios”, y que, sin embargo, no estaría
siendo reconocida por la normatividad de la materia.

158. Ahora bien, este Tribunal advierte que la regulación relativa al pago por la
prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios” se encuentra en el Decreto
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 44

Supremo 0003-2017-IN. De este modo, correspondería que se declare improcedente la

demanda en este extremo, y esto debido a que la entidad demandante estaría buscando
controvertir la validez de una norma de rango infralegal, cuestión que, en principio, no
correspondería ser examinada en un proceso de inconstitucionalidad.

159. Sin embargo, con fecha 30 de abril de 2019, se procedió a admitir a trámite la
demanda de inconstitucionalidad, lo cual ha generado que tanto el Colegio de Abogados
de San Martín como el propio Poder Ejecutivo presenten sus argumentos en relación
con la presunta inconstitucionalidad de la figura de la “entrega económica” por la
prestación de los “Servicios Policiales xtraordinarios”. Del mismo, modo, este
Tribunal considera que la dilucidación de esta materia es trascendental en la medida en
que permite identificar la naturaleza del servicio prestado de conformidad con la Sexta
Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo 1267, por lo que es
necesario un pronunciamiento respecto de este extremo de la demanda.

160. Precisado lo anterior, debe determinarse si es que el concepto de “entrega

económica” supone, en los hechos, una forma de remuneración encubierta que no ha
sido reconocida en el Decreto Legislativo 1267 ni en las disposiciones que la
reglamentan.

161. Al respecto, este Tribunal advierte que la realización de las trascendentales

finalidades que realiza la Policía Nacional del Perú demanda, como no podía ser de otro
modo, la selección rigurosa del personal que integrará la institución, así como de su
constante capacitación en relación con las funciones que tanto la Constitución como el
resto del ordenamiento les encomiendan.

162. En ese sentido, en un criterio que este Tribunal comparte, se ha precisado que es
importante “contar con procesos rigurosos y transparentes de selección de personal,
junto con la oferta de salarios justos y competitivos y de beneficios laborales y sociales
que permitan identificar y contratar a funcionarios que posean actitudes éticas,
psicológicas y físicas apropiadas para el e ercicio eficaz de sus funciones” [cfr. CIDH
(2015). Informe Anual. Capítulo IV, sobre uso de la fuerza, párr. 21].

163. Ahora bien, sobre la remuneración como derecho constitucional, se ha indicado

que este fluye

del principio de que nadie está obligado a prestar traba o sin retribución o sin su
libre consentimiento, constituye una contraprestación por los servicios del
traba ador; es de libre disposición por parte de ste último; tiene carácter
alimentario y su pago tiene prioridad sobre cualquier otra obligación del
empleador (artículos 23 in fine y segundo párrafo del artículo 24 de la
Constitución). La remuneración también implica una modelo de competitividad,
en tanto se manifiesta como un incentivo para atraer y retener personal idóneo
[STC 00020-2012-PI, fundamento 12].

164. Se ha precisado, en relación con el contenido constitucionalmente protegido de

este derecho, que este goza de un contenido indisponible por el legislador, y otro de
libre configuración legal.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 45

165. En lo que concierne al contenido indisponible, se ha indicado que este consta de

cinco elementos: a) acceso (nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución, b) no
privación arbitraria (el empleador no puede dejar de brindarla, salvo que concurra causa
justificada), c) prioritario (el pago de la remuneración se realiza de forma preferente
respecto de otras obligaciones del empleador), d) equidad (no es viable algún supuesto
de discriminación en cuanto a su otorgamiento), y e) suficiencia (debe garantizar un
quantum mínimo que asegura a los trabajadores su bienestar y el de sus familias) [cfr.
STC 00020-2012-PI, fundamento 16].

166. Respecto de libre configuración por parte del legislador, este Tribunal ha
sostenido que la remuneración, “como todo derecho (o principio constitucional),
individual, social o económico, positivo o negativo, puede ser limitado o restringido, y
por lo tanto, puede realizarse y optimizarse en una medida gradual, sin tener que aceptar
la alternativa del todo o nada” [STC 00020-2012-PI, fundamento 31].

167. En este caso, no se advierte que tanto la disposición impugnada como el decreto
supremo que lo regula vulneren el contenido constitucionalmente protegido del derecho
a la remuneración. Sobre ello, en esta sentencia se ha enfatizado que la relación de
subordinación del efectivo policial destacado no es con la empresa o entidad que efectúa
la solicitud para la prestación de los servicios, sino con la misma Policía Nacional del
Perú. Esto implica que es esta última la obligada a garantizar el referido derecho
constitucional.

168. Así, la Sexta Disposición Complementaria Final no obliga a prestar un servicio

que, posteriormente, no será retribuido económicamente. Del mismo modo, no se
cuestiona en este caso alguna posible privación de las entregas que se realizan al
personal policial que presta los servicios extraordinarios. Es también importante para
este Tribunal que se valore que no se trata de una labor de carácter permanente, ya que,
por lo general, solo se prestará durante el periodo vacacional o los días de franco que el
mismo efectivo policial fije a la institución.

169. En efecto, se ha precisado que, independientemente que el funcionario o servidor

se encuentre destacado en una empresa privada, sigue ejerciendo la condición de
integrante de la Policía Nacional, y ello es aún más evidente si se destaca el hecho que
los efectivos continúan usando el uniforme y los utensilios que les dispensa la autoridad
policial. Por ello, no es correcto sostener, como lo ha hecho la parte demandante, que es
la entidad que solicita los servicios la que estaría, supuestamente, incumpliendo con sus
obligaciones laborales.

170. l Tribunal observa que, en la medida en que los “Servicios Policiales

xtraordinarios” solo son prestados por efectivos policiales que se encuentran en
vacaciones, con permiso, o de franco, no existe ninguna interrupción ni reducción de la
remuneración que ya les corresponde de conformidad con las disposiciones legales
vigentes. De hecho, se trata de un ingreso adicional a los que ya les corresponde percibir
de conformidad con normatividad vigente.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 46

171. Por ello, se encuentra dentro del marco de lo constitucionalmente posible que se
les pueda asignar funciones adicionales, y más aun cuando, de manera simultánea, el
efectivo policial ya recibe una contraprestación debida con ocasión de su desempeño
como intengrante de la institución (sea por concepto de vacaciones o por estar de
franco).

172. De similar forma, tiene sentido que la Policía Nacional del Perú sea la que
concentre la potestad de celebrar los convenios interinstitucionales para la prestación de
los “Servicios Policiales xtraordinarios” y que sea la responsable de recibir la entrega
económica respectiva, ya que ello no solo garantiza que se emplee un criterio coherente
en relación con la elección de las entidades en las que este servicio será realizado, sino
que, además, es ella la que dota al personal de la indumentaria y las armas
correspondientes para que los efectivos puedan cumplir con la finalidad que les ha sido
encargada.

173. Por lo expuesto, la entrega económica a la que hace referencia el Decreto

Supremo 0003-207-IN no vulnera el derecho a la remuneración de los efectivos
policiales.

4-5 LA SUPUESTA VULNERACIÓN DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS Y

DEL MODELO DE SUBSIDIARIEDAD DEL ESTADO

174. Sobre este punto, el demandante cuestiona que las normas impugnadas vulneran
el principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado, consagrado en el
artículo 60 de la Constitución, pues los servicios policiales extraordinarios, pagados por
las empresas extractivas, usando el uniforme y armas oficiales del Estado, desempeñan
roles de guardianía externa de la misma forma en que lo harían los trabajadores de las
empresas de seguridad privada, que existen y son capaces de brindar tales servicios.

175. El Tribunal, en su jurisprudencia, ha concebido la subsidiariedad en dos

sentidos: vertical y horizontal. n el caso de la primera, se refiere a una “relación
existente entre un ordenamiento mayor -que puede ser una organización nacional o
central- y un ordenamiento menor -que pueden ser las organizaciones locales o
regionales-, según la cual el primero de ellos sólo puede intervenir en aquellos ámbitos
que no son de competencia del ordenamiento menor” [STC 00018-2003-PI, fundamento
9].

176. Esta noción guarda estrecha conexión con con los servicios públicos y el
desarrollo económico-social. Por otro lado, la horizontal se refiere a la relación “entre el
Estado y la ciudadanía, en la cual el cuerpo político, respetando la autonomía y la libre
determinación de los individuos, reduce la intervención pública a lo esencial” [STC
00008-2003-PI, fundamento 19].

177. En lo que se relaciona a la vertiente estrictamente económica de la

subsidiariedad, se ha indicado que este implica

h
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 47

supervisora y correctiva o reguladora del mercado; y, de otro, reconoce que h

[STC 07339-
2006-PA, fundamento 8].

178. Se cuestiona que la lesión a este principio radicaría en que se estaría empleando
recursos públicos respecto de un servicio que podría ser realizado por parte del sector
privado, concretamente del que brinda seguridad.

179. Este Tribunal advierte que la lógica del principio de subsidiariedad, en el modelo
de la Constitución de 1993, se relaciona con la necesidad de postergar, en lo posible, la
actividad empresarial estatal. En efecto, este principio impone una restricción a la
participación en el mercado por parte del Estado. Sin embargo, en el presente caso no se
S E a
fomentar la participación del Estado o su deseo de ingresar a competir en el mercado
económico, sino que, antes bien, se trata de una forma de colaboración, entre el sector
público y privado, para optimizar la protección de la seguridad ciudadana y del orden
público.

180. En efecto, el Colegio de Abogados de San Martín parte de la premisa que los
“Servicios Policiales xtraordinarios” implican, en los hechos, que se privatice a la
Policía Nacional del Perú. El Tribunal no puede compartir esa apreciación, y ello
porque las labores que presta esta institución no suponen una suerte de “exclusión de
protección”. Como ya se ha podido apreciar en esta sentencia, su realización no deviene
en la desprotección automática de la colectividad en general.

181. Por lo expuesto, no se ha vulnerado el principio de subsidiariedad.

4-6 LA SUPUESTA VULNERACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN A TRAVÉS DEL

DECRETO LEGISLATIVO 1213

182. Finalmente, la parte demandante también ha alegado que los artículos 2.1, 2.2 y
4.1 del Decreto Legislativo 1213 infringen la Constitución al desnaturalizar la función
policial.

183. El Colegio de Abogados de San Martín sostiene que, del artículo 2.1, es posible
desprender que la Policía Nacional del Perú efectúa servicios de seguridad privada.

184. Ahora bien, en su escrito de demanda lo que en primer lugar solicita el Colegio
de Abogados de San artín es la interpretación del t rmino “persona pública”,
contenido en el artículo 2 del Decreto Legislativo, a fin de que se precise que esta clase
de entidades solo pueden ser solicitantes de resguardo, mas no se encuentran
autorizadas a realizarlo.

185. Sin embargo, con posterioridad lo que solicita es la declaración de

inconstitucionalidad de ese extremo de la disposición.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 48

186. Antes de analizar los argumentos expuestos por la entidad demandante, es

preciso indicar que la solicitud de declaración de inconstitucionalidad del artículo 4.1
carecería de sentido, ya que esta disposición fue derogada por la Disposición
Complementaria Derogatoria Única del Decreto Legislativo 1267. En todo caso,
tampoco se presentan los presupuestos habilitantes para emitir algún pronunciamiento
de fondo pese a la derogación de esta disposición, tal y como se precisara en la STC
0005-2007-PI/TC, ya que no se advierte que se trate de una disposición que pudiera
desplegar efectos ultractivos. No corresponde, pues, emitir pronunciamiento alguno en
relación con este extremo de la pretensión. Expuesto lo anterior, corresponde examinar
la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo 1213.

187. Sobre ello, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, en su

escrito de contestación de demanda, sostuvo que la prestación de “Servicios Policiales
xtraordinarios” no es equivalente a la seguridad privada, pues se trata de cuestiones
reguladas en leyes distintas.

188. El Tribunal nota que la argumentación de la entidad demandante no está

direccionada a estimar que solamente los “Servicios Policiales xtraordinarios” son, de
conformidad con el decreto, seguridad privada. En realidad, el Colegio de Abogados de
San Martín lo que estima es que la inconstitucionalidad radica en hacer mención a las
personas de derecho público en el decreto que regula la prestación de servicios de
seguridad privada, lo cual es una cuestión más amplia.

189. En su jurisprudencia, este Tribunal ha destacado que la declaración de

inconstitucionalidad es una herramienta de ultima ratio, ya que, antes de analizar esa
posibilidad, se necesario examinar si es que no concurren sentidos interpretativos que
puedan salvar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. De hecho, así lo
entiende la entidad demandante cuando solicita que el artículo 2 del Decreto Legislativo
1213 sea interpretado en el sentido que las entidades públicas solo pueden recibir los
servicios de seguridad privada, pero que no pueden ser ofertantes del mismo.

190. En este caso, las cláusulas impugnadas disponen lo siguiente:

Decreto Legislativo que regula los Servicios de Seguridad Privada

Capítulo I

Disposiciones Generales
[…

Artículo 2.- Ámbito de aplicación

2.1. Se aplica a toda persona natural o jurídica, pública o privada, registradas

y/o autorizadas o que en los hechos preste o desarrolle en cualquier lugar del
territorio nacional, servicios o medidas de seguridad privada, así como a los
usuarios de tales servicios.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 49

2.2. Asimismo, se aplica a las personas naturales o jurídicas, públicas o

privadas, dedicadas a la capacitación y fortalecimiento de competencias en
materia de servicios de seguridad privada.

191. Corresponde determinar si es que, como lo sostiene la entidad demandante, es

posible colegir de esta disposición que se estaría “privatizando” las funciones que
realiza la Policía Nacional del Perú.

192. Al respecto, este Tribunal considera que la interpretación de esta cláusula no

puede ser realizada de forma aislada, ya que la misma coexiste con otras disposiciones
tanto del mismo cuerpo normativo como de otra normatividad vigente. En este caso,
existen distintas disposiciones tanto del Decreto Legislativo 1213 como del 1267 que
permiten analizar si es que el ordenamiento nacional se encuentra reconociendo, o no,
que la Policía Nacional pueda prestar servicios de seguridad privada.

193. En el caso del Decreto Legislativo 1213, el artículo 1.2 se encarga de precisar
que los servicios de seguridad privada son “complementarios” a las funciones que
desarrolla la Policía Nacional del Perú, por lo que, en ese sentido, coadyuvan a la
seguridad ciudadana. Este mismo cuerpo normativo cuenta con distintos principios, aun
vigentes, que regulan el funcionamiento del servicios de seguridad privada. Así, en el
artículo 3 se mencionan, por ejemplo, los siguientes principios:

3.2. Principio de Complementariedad y Coordinación: la seguridad privada es

complementaria a la función de la Policía Nacional del Perú y coadyuva a
los fines de la seguridad ciudadana. El desarrollo de servicios de seguridad
privada no otorga al personal que los realiza el carácter de autoridad pública.

3.3. Principio de Colaboración: Las personas naturales y jurídicas, públicas o

privadas, reguladas por el presente decreto legislativo, tienen el deber de
colaborar con la Policía Nacional del Perú, en situaciones de comisión de un
delito o una falta o cuando se afecte la seguridad ciudadana.

3.4. Principio de no intromisión: el desarrollo de servicios de seguridad privada

tiene como límite las competencias que por ley le corresponden a las
Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional del Perú (énfasis agregado).

194. Es, pues, evidente que el Decreto Legislativo, en distintas disposiciones que aun
se mantienen vigentes, estima que las funciones que desarrollan las empresas privadas
que prestan servicios de seguridad privada no son actos de poder público, sino que,
antes bien, tienen que orientarse a coadyuvar o complementar la labor de la Policía
Nacional del Perú. En este mismo sentido, el artículo 21, que hace referencia a las
prohibiciones a las que se someten estas empresas, indica que ellas no pueden
desempeñar funciones asignadas a aquella entidad. Finalmente, el artículo 24.1.g
dispone que uno de los requisitos para ser personal de seguridad consiste en que el
agente no sea miembro de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú en
situación de actividad o de disponibilidad.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 50

195. Hasta este punto, diera la impresión que, en efecto, la normatividad vigente no
estima que los integrantes de la Policía Nacional realicen seguridad privada. Sin
embargo, el Decreto Legislativo 1267, que es posterior al decreto que regula los
servicios de seguridad privada, introduce algunas cláusulas que, como lo expone la
entidad demandante, invitan a considerar que, en efecto, esta institución efectúa esta
clase de funciones.

196. Así, en primer lugar, la misma disposición impugnada, esto es, la Sexta
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1267, establece que “[e]l
personal policial en actividad o disponibilidad que preste servicios de seguridad privada
se su etará a la regulación y control sobre la materia”. s pertinente agregar que, a
través del Decreto Legislativo 1318, se precisó que solo puede realizar este servicio el
personal en actividad. Esta misma sensación, relacionada con que los efectivos
policiales e erzan “seguridad privada” se genera si es que, de conformidad con la
Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1267, se advierte que
el artículo 4 del Decreto Legislativo 1213 ha sido dejado sin efecto. Esta cláusula,
precisamente, disponía que una de las razones por las que se considerable incompatible
la prestación o desarrollo de servicios de seguridad privada era el de tener la condición
de integrante de la Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú.

197. Se desprende, de ello, que el Poder Ejecutivo, al regular las materias que fueron
en su momento objeto de delegación por parte del Congreso de la República, no ha
observado ciertos parámetros de técnica legislativa, ya que, según se aprecia, puede
concluirse que ha mantenido vigentes, de forma simultánea, disposiciones que
resultarían incompatibles entre sí.

198. Ciertamente, en nuestra jurisprudencia hemos indicado que las incoherencias en

las que incurra el legislador (o, como en este caso, el Poder Ejecutivo a través de la
delegación de facultades) no es un asunto que, en principio, concierna al proceso de
inconstitucionalidad. Así, se ha indicado sostenido que las contradicciones internas de la
ley, no autorizan, por sí solas, la declaración de inconstitucionalidad, y ello

[… es consecuencia del tipo de control de validez que en el seno de este

proceso este Tribunal está autorizado a realizar. Como en otras ocasiones hemos
dejado entrever, en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes el Tribunal
realiza un juicio de compatibilidad entre la ley, o una norma con rango de ley, y
la Constitución. Tal escrutinio de constitucionalidad no comprende un examen
interno del acto legislativo, en el que se evalúe si las disposiciones de una ley
son coherentes (o no) consigo mismas, o acaso si éstas resultan conformes (o
no) con los fines que otras de su misma clase y rango promuevan [STC 0005-
2011-PI, fundamento 6]

199. En efecto, no es, en principio, función de este Tribunal aclarar los supuestos de
incoherencia intrínsecos en los que hubiera incurrido el legislador o el Poder Ejecutivo a
través de delegación de facultades. Sin embargo, y en la medida en que la incierta
interpretación que pueda brindársele al Decreto Legislativo 1213 puede ocasionar una
inconstitucional atribución a las Fuerzas Armadas e integrantes de la Policía Nacional
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 51

del Perú respecto de funciones que no les corresponde, se torna en indispensable el

pronunciamiento del supremo intérprete de la ley fundamental.

200. n el presente caso se ha declarado que la prestación de los “Servicios Policiales

xtraordinarios” es compatible con la Constitución. Se ha precisado, además, que la
Policía Nacional del Perú, al realizarlos, no se “parcializa” con los integrantes de la
entidad respectiva, y esto porque, principalmente, todos los actos que realiza en este
contexto son considerados actos de servicio. Esto genera el reconocimiento de que la
subordinación es con la institución policial, y no con otra entidad, sea pública o privada.

201. Del mismo modo, se ha indicado que la protección y resguardo de la seguridad

ciudadana no es una función que monopolice la Policía Nacional del Perú, y ello no solo
porque la puede realizar en colaboración con otros órganos estatales, sino, además, por
la creciente intervención del sector privado en este rubro. Esto obedecía, según se
señaló, a las ya conocidas tasas de criminalidad, así como de la necesidad de las
empresas del sector privado de resguardar tanto la integridad de los trabajadores como
su propio patrimonio.

202. En efecto, concurren en la actualidad entidades tanto públicas como privadas en

lo que se refiere a la garantía de la seguridad personal. Sin embargo, ello no supone que
la Policía Nacional del Perú se encuentre “privatizando” sus servicios, ya que, como lo
señala el mismo Decreto Legislativo 1213, las empresas de seguridad privada, en
esencia, se encargan de coadyuvar en la realización de esta función, lo cual no supone,
evidentemente, que pueda reemplazar a esta institución.

203. Este Tribunal advierte que existen distintas razones concurrentes que justifican
que la Policía Nacional del Perú no deba prestar servicios de seguridad privada. En
primer lugar, los actos que los efectivos destacados realizan -inclusivo aquellos que se
encuentren custodiando entes o eventos de naturaleza privada- deben ser considerados
como actos de servicio, ya que garantizan que la Policía Nacional se desenvuelva
únicamente en atención a las finalidades que tanto la Constitución como las normas
aplicables le asignan.

204. Por otro lado, esto permite que los efectivos que prestan esta clase de servicios
tengan que cumplir con los estándares relativos al uso de la fuerza que se encuentran
contenidos tanto en la normatividad nacional como en la internacional. Esto supone que
los efectivos que los realizan siguen efectuando actos de poder público, con las
consecuencias que ello puede generar en el establecimiento de la responsabilidad
correspondiente.

205. Finalmente, el que no se califique a este servicio como de “seguridad privada”

garantiza que los efectivos policiales realicen sus funciones en interés de la sociedad y
del Estado, mas no a favor de una empresa o persona en particular. De este modo, al
realizar los “Servicios Policiales xtraordinarios”, los efectivos destacados no deben
dejar de cumplir los principios y directrices que rigen a la institución policial.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 52

206. Por todo lo expuesto, este Tribunal estima que cualquier referencia a la
expresión “persona pública”, “persona de derecho público”, o cualquier otra similar que
se encuentre contenida en el Decreto Legislativo 1213, tiene que ser interpretada en el
sentido que esta clase de entidades puede solicitar o recibir seguridad privada, mas no
como que pueda ofrecerla. Lo contrario supondría asumir que tanto la Policía Nacional
del Perú o, inclusive, las Fuerzas Armadas, se encontrarían habilitades de realizar esta
clase de servicios. Esto último, claro está, no se condice con el cuadro de valores y
principios que protege nuestra Constitución.

207. videntemente, los “Servicios Policiales xtraordinarios”, como se ha se alado

en esta sentencia, no pueden ser considerados como seguridad privada en el marco del
Decreto Legislativo 1213.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad, siempre que se

interprete que (se suprime, respecto de la primera versión, el punto “a” y el
punto “e”; y se reformula el supuesto “c” de la misma):

a) Los efectivos policiales que presten los “Servicios Policiales xtraordinarios”

deben cumplir con todos los estándares relativos al uso de la fuerza, de
conformidad con la normativa aplicable.

b) Se podrá hacer una excepción a la regla de que el personal que presta los
“Servicios Policiales xtraordinarios” tiene que encontrarse de vacaciones, de
franco o permiso en el caso en que no existieran, en la comisaría respectiva,
suficientes agentes policiales, y sea necesario resguardar el orden en un evento
en el que concurran una cantidad considerable de personas.

c) Los “Servicios Policiales xtraordinarios” no pueden ser considerados como

seguridad privada. Los efectivos policiales, en el caso que prestaran servicios, lo
harán siempre que exista previo acuerdo con la Policía Nacional del Perú.

2. INTERPRETAR que las referencias a personas o entidades públicas, en el

marco del Decreto Legislativo 1213, supone que ellas solo pueden recibir
servicios de seguridad privada, mas no que están autorizadas a realizarla.
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 53

3. Declarar IMPROCEDENTE, por sustracción de la materia, el cuestionamiento

relacionado con el artículo 4 del Decreto Legislativo 1213.

4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.

Publíquese y notifíquese.

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

PONENTE RAMOS NÚÑEZ

 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 54

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO BLUME FORTINI

Con el mayor respeto de mis colegas, discrepo de la sentencia de mayoría con relación
al punto 1.b, de la parte resolutiva, por las consideraciones que a continuación paso a
exponer.

1. El punto resolutivo 1. B de la sentencia de mayoría señala lo siguiente:

Se podrá hacer una excepción a la regla de que el personal que presta los
“Servicios Policiales Extraordinarios” tiene que encontrarse de vacaciones, de
franco o permiso en el caso en que no existieran, en la comisaría respectiva,
suficientes agentes policiales, y sea necesario resguardar el orden en un evento
en el que concurran una cantidad considerable de personas.

2. Considero que permitirse tal interpretación para la contratación en sí misma

excepcional de los “servicios policiales extraordinarios”, no es necesaria, ya que los
eventos masivos privados necesariamente requiere encontrarse garantizados en
cuanto a la seguridad de sus asistentes, situación debe ser asumida por el
organizador a través de seguridad privada, ya que la Policía Nacional, en el
supuesto mencionado en el punto resolutivo 1.b, no podría brindar el apoyo por
carecer de personal suficiente.

3. Cabe precisar que, es un requisito para la autorización de eventos masivos, contar

con el respaldo de seguridad privada –plan de contingencias– para que Defensa
Civil autorice la realización de este tipo de eventos.

4. En tal sentido, no hay necesidad de distorsionar ni desnaturalizar los servicios

policiales a través de interpretaciones como las contenidas en el punto resolutivo 1.
b, sobretodo porque hay una amplia oferta de seguridad privada –según lo afirma la
ponencia– que puede suplir perfectamente esa ausencia del apoyo policial
contratado excepcionalísimamente para ocasiones en donde no haya suficiente
personal policial de vacaciones, franco o permiso.
5. En el caso de que la concurrencia masiva de personas se produzca por cuestiones
relacionadas a conflictos sociales en lugares donde no exista suficiente contingente
policial, corresponde el Ministerio del Interior tomar las medidas necesarias para
brindar seguridad en la zona y a todos por igual, sin necesidad de suscribirse
convenios a favor de una empresa, ya que es una obligación constitucional de la
Policía Nacional resguardar la seguridad pública en general. En todo caso, la
empresa privada deberá contratar seguridad privada para su propio resguardo ante
la falta de efectivos policiales que puedan brindar ese servicio excepcional.
S.
BLUME FORTINI
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 55

VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA Y SARDÓN

DE TABOADA

Con el debido respeto por la posición de nuestros colegas magistrados emitimos el

presente voto singular, por las siguientes consideraciones.

La sentencia de mayoría acierta en afirmar que las normas impugnadas guardan

conformidad con la Constitución. Por ello, debía concluir en declarar infundada la
demanda. Sin embargo, dicta también una “sentencia interpretativa” con la que
discrepamos, por ser innecesaria y excesiva.

En efecto, respecto al punto resolutivo 1.a, resulta obvio que los “servicios policiales
extraordinarios” deben cumplir con todos los estándares sobre el uso de la fuerza. n
caso contrario, la Policía asumirá las responsabilidades legales que correspondan.

En el punto resolutivo 1.b, la sentencia de mayoría realiza “legislación positiva”,

cuando establece una excepción a lo establecido en la Sexta Disposición
Complementaria Final del impugnado Decreto Legislativo 1267, que indica que los
servicios policiales extraordinarios sólo pueden ser realizados por personal policial “de
vacaciones, permiso o franco y de manera voluntaria”. ás que interpretar la norma, se
hace aquí las veces de legislador, contraviniendo el principio de corrección funcional
(cfr. STC 5854-2005-PA/TC, fundamento 12.c).

El punto resolutivo 1.c señala algo que ya está en la propia Sexta Disposición
Complementaria Final del impugnado Decreto Legislativo 1267. En esta se indica que
para la prestación de los servicios policiales extraordinarios “en ningún caso se podrá
contratar en forma directa al personal policial de la Policía Nacional del Perú”, y que
para dichos servicios –que los efectivos policiales prestan “de manera voluntaria”– es
necesaria “la celebración de los respectivos convenios” con la Policía Nacional del
Perú.

El punto resolutivo 2 también resulta innecesario, pues el propio Decreto Legislativo

1213 establece, en el numeral 1.2 de su artículo 1, que los servicios de seguridad
privados son “complementarios” a la función de la Policía, por lo que no puede haber
confusiónn entre estos.

Respecto al punto resolutivo 3, hacemos notar que, según se aprecia en la demanda (a

fojas 1 y 3) y en la propia ponencia (cfr. apartado “A. Petitorio Constitucional”), no ha
sido demandando el artículo 4 del Decreto Legislativo 1213, sino su artículo 2, inciso 1.
Por tanto, mal puede la ponencia declarar la sustracción de la materia sobre dicho
artículo 4.

Por otro lado, la sentencia de mayoría en sus fundamentos 160 a 173, analiza la
constitucionalidad del Decreto Supremo 0003-2017-IN en lo relativo a la “entrega
económica” por los servicios policiales extraordinarios. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional no es competente para realizar este control en un proceso abstracto de
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 56

inconstitucionalidad, por no tratarse de una norma con rango de ley (cfr. artículos 200
[inciso 4] y 202 [inciso 1] de la Constitución).

Por último, los fundamentos 125 y 153 de la sentencia de mayoría mencionan el

“derecho a la protesta”, con lo cual disentimos, pues la protesta forma parte del
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la libertad de expresión (artículo
2, inciso 4, de la Constitución), por lo que es innecesario el reconocimiento de un nuevo
derecho.

Por estas razones, nuestro voto es por declarar INFUNDADA la demanda de

inconstitucionalidad, sin interpretación alguna.

SS.

FERRERO COSTA

SARDÓN DE TABOADA
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 57

VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Me encuentro de acuerdo con el sentido de lo resuelto en la presente causa; sin

embargo, deseo hacer las siguientes precisiones:

1. En primer lugar, discrepo muy respetuosamente de lo señalado por mis colegas

en la sentencia en torno a considerar, de modo genérico, de que las disposiciones
aprobadas en el marco de delegación de facultades al Poder Ejecutivo, es decir a
través de decretos legislativos, no puedan incurrir en déficits de deliberación.

2. En primer lugar, salvo mejor parecer, no creo que puede afirmarse que las
regulaciones generadas con base a la delegación de facultades son puramente
“t cnicas” (f. . 31) y que, por ende, no merezcan ser debatidas intensamente.
Por poner en evidencia lo obvio, regulaciones de tanta importancia, y con un
contenido que merecería un amplio debate, tales como el Código Civil y el
Código Penal, han aprobadas a través de decretos legislativos. Si bien en un
primer momento dichas regulaciones no han sido susceptibles de esta clase de
debates (inclusivos, robustos), ello mismo ha ocurrido con respecto de diversas
leyes emanadas por el Congreso. Sucede que el reconocimiento de la existencia
de los “d ficits de deliberación” como supuestos propios de inconstitucionalidad
requiere repensar la función legislativa (originaria y delegada) y actualizar
nuestra concepción de democracia (que no es solo cuantitativa o mayoritarista),
en el marco del actual Estado Constitucional (que requiere que las autoridades
ofrezcan, e intercambien, razones). Volviendo a lo que puede ser objeto de
legislación delegada, tomemos en consideración de que cuestiones tales como el
aborto, la eutanasia o la maternidad subrogada podrían ser reguladas de ese
modo, y seguramente estaremos de acuerdo en que se trata de cuestiones que
merecen ser bien debatidas.

3. En segundo lugar, es necesario precisar que del hecho de que ciertas

regulaciones deban debatirse especialmente, no se sigue que no pueda realizarse
delegaciones de facultades legislativas, ni que pueda realizarse exoneraciones en
el ámbito parlamentario (por ejemplo, del dictamen de comisiones, de debate en
el Pleno, de segunda votación). Como el Tribunal Constitucional ha señalado,
estas pueden darse, pero de manera excepcional, y respetando que hay materias
que deberían quedar excluidas de dicha excepcionalidad (cfr. STC Exp. n.°
0006-2018-PI, f. j. 25).

4. En tercer lugar, es importante esclarecer entonces en qué sentido es necesario

que algunas materias sean objeto de un debate más intenso. En este sentido,
como ya lo expresé en mi fundamento de voto en la sentencia del caso Cuestión
de confianza (STC Exp. n.° 0006-2018-PI) puede tenerse en cuenta, mutatis
mutandis, las siguientes exigencias a modo de parámetro de control:

(1) Exigencia deliberativa: Conforme a la cual, algunos temas, debido a

su relevancia constitucional o a su importancia manifiesta, deben
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 58

implicar mayores esfuerzos en cuanto al debate y la generación de

consensos en torno a los contenidos a ser aprobados. Por ejemplo: los
asuntos considerados por la propia Constitución como “deberes
primordiales” del stado (artículo 44); las materias que forman parte del
núcleo identitario de nuestra forma de Estado, de nuestra forma de
gobierno, de nuestro sistema político o de nuestro constitucionalismo en
general; o las cuestiones que, conforme con la Constitución, deben ser
reguladas necesariamente a través de leyes orgánicas (artículo 106)

(2) Suficiencia deliberativa: Este criterio alude a los presupuestos o

condiciones mínimas de discusión y reflexión que corresponde exigir,
sobre todo en los casos en los que se requiere de una mayor exigencia
deliberativa. Por el contrario, en los casos en los que esta no sea un
imperativo, o cuando el objeto de la regulación requiere inevitablemente
otro tipo de discusión (por la urgencia o el carácter especializado de lo
regulado) es posible contar con un estándar diferente de deliberación.

5. Con base en lo señalado, entonces, no puede afirmarse, de manera general, que

el contenido de los decretos legislativos no merece una deliberación robusta y
que, en caso exista un importante déficit de deliberación, podría incluso
declararse la inconstitucionalidad de una regulación así.

6. Por otra parte, en lo que concierne al fondo de la materia, si bien es cierto que
por las razones señaladas y atendiendo a las orientaciones interpretativas
formuladas la demanda debe ser declarada infundada, en la medida que es
posible una “interpretación conforme” de la regulación impugnada, considero
que debió tomarse en cuenta dos cuestiones adicionales relacionadas con los
llamados “servicios policiales extraordinarios”.

7. Me refiero al hecho de que, debido a que ciertas entidades particulares terminan

remunerando (directa o indirectamente) a algunos efectivos policiales, ello
podría generar, de alguna forma, un tipo de conflicto de interés, en especial en
aquellos supuestos en los cuales, como han advertido con preocupación los
demandantes, los intereses de las empresas colisionen con los de la ciudadanía y,
en dicho marco, se requiera la intervención de la Policía Nacional del Perú (esto
se ha venido presentando, como es sobradamente conocido, en diversos casos en
los que se ha producido conflictos socioambientales). Ello, en los términos que
lo planteo, va más allá del hecho de que los efectivos formalmente no dependan
o estén subordinados a las entidades privadas, ni de que sea posible denunciar
eventuales desviaciones o abusos de poder por parte de los agentes policiales
luego de que estos ya ocurrieron. Siendo así, estimo que hubiera sido importante
que el Tribunal Constitucional abordara dicha problemática, además de una
manera estructural, máxime tomando en consideración que este órgano
colegiado ha reconocido muy recientemente a la protesta social como un
derecho fundamental (STC Exp. n.° 0009-2018-PI, con ciertas reservas o
precisiones expresadas en mi voto singular).
 Caso sobre la constitucionalidad de la prestación de los
“Servicios Policiales Extraordinarios” 59

8. Asimismo, y vinculado con lo anterior, considero necesario insistir en que debe

mejorarse la situación remunerativa de los integrantes de la Policía Nacional del
Perú, no solo, y en primer lugar, porque son titulares el derecho fundamental a
contar con una remuneración suficiente, sino también, y en adición a lo anterior,
porque es un requisito sine qua non para tratar de evitar el eventual conflicto de
interés al que me he referido, buscando asegurar de ese modo que puedan
abocarse enteramente, dentro de lo posible, a labores relacionadas con la
protección de bienes de estricto interés público (lo cual ciertamente incluye el
resguardo de ciertos bienes privados), ello en el marco de los relevantes
propósitos que han sido prescritos por la propia Constitución (artículo 166).

S.

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Lima, 27 de julio de 2020