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Institucionalidad en el Perú: Un edificio por
rediseñar
Por Stakeholders

El Perú está ubicado en el puesto 116 de 137 en Institucionalidad, según el WEF.

Por otro lado, el 82 % de la población peruana no confía en el Gobierno y el 83 %
cree que la corrupción está extendida en todo el sector público. Por su parte, el
apoyo a la democracia, la satisfacción con la democracia y la aprobación de un
Gobierno en el Perú son del 45 %, 16 % y 30 %, respectivamente.
Por Rudy Chávez
[email protected]
La institucionalidad en el Perú está en un nivel submarino. Según el Foro
Económico Mundial (WEF, por su sigla en inglés, 2018), el Perú se ubica en el
puesto 116 de 137 en Institucionalidad. Por otro lado, de acuerdo a la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2017), el 82
% de la población peruana no confía en el Gobierno y el 83 % cree que la
corrupción está extendida en todo el sector público. Por su parte, conforme al
Latinobarómetro 2017, el apoyo a la democracia, la satisfacción con la
democracia y la aprobación de un Gobierno en el Perú son del 45 %, 16 % y 30 %,
respectivamente.
Este escenario descrito evidencia que a pesar del gran ciclo de crecimiento
económico que experimentó el Perú durante casi una década (2004-2012) —que
fue impulsado principalmente por el boom de la minería, la agroexportación y la
construcción—, este crecimiento no fue acompañado a la par por una mejora de
su capacidad institucional, entendida esta como la facultad que tiene un Estado
para poder proveer de calidad de vida a su población.
La falta de transparencia, la corrupción institucionalizada, el alto nivel de
informalidad, la elevada evasión fiscal y la baja recaudación tributaria explican
parcialmente este déficit de capacidad estatal. Esta brecha institucional, junto a
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la elevada atomización partidaria, la polarización fragmentada del sistema

partidista, la subrepresentación política, la desconfianza ciudadana y la
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desafección política, han originado un bajo nivel de legitimidad social y un cíclico

problema de gobernabilidad para la democracia peruana, representando una
grave amenaza para su durabilidad en el largo plazo.
En este sentido, la relación directa que hay entre la institucionalidad y el
desarrollo socioeconómico cobra mayor relevancia. Esta relación —que en su
momento analizaron Ronald Coase («El problema del costo social», 1960),
Douglass North (Instituciones, cambio institucional y desempeño económico,
1990), Francis Fukuyama (La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden
mundial en el siglo XXI, 2004) y el binomio Daron Acemoğlu-James Robinson (Por
qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza,
2012)— establece que el diseño y el rendimiento de la institucionalidad de un
Estado influyen sobre el éxito y la estabilidad de su desarrollo.
Partiendo de esta relación de causalidad —que un neoinstitucionalista podría
calificar de teoría y un cuantitativista podría etiquetar de conjetura—, Javier
Abugattás, presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (Ceplan); Percy Medina, jefe de la Misión para el Perú
de IDEA Internacional; Iván Hidalgo, director académico del Instituto de Gobierno
y de Gestión Pública (IGGP) de la Universidad de San Martín de Porres (USMP); y
César Fuentes, director de la Maestría en Gestión Pública de la ESAN Graduate
School of Business, analizan en qué estado se encuentra actualmente la
institucionalidad en el Perú.
Escaneando el déficit institucional del Perú
Javier Abugattás, presidente del Ceplan,
afirmó que en el Perú no solo está dañada
gravemente la capacidad institucional del
Estado, sino también la competitividad del
Javier Abugattás, presidente del
sector privado y la organización de la
Consejo Directivo del Ceplan. sociedad.
«Por esta razón, ahora el Perú está ante un
gran riesgo de fraccionamiento. Ha llegado la hora de enfrentar esta realidad
para definir de una vez un proyecto de nación», afirmó.
Para Abugattás, no cabe duda de que una institucionalidad fuerte es vital para
generar un desarrollo sostenible, pero considera que para fortalecerla primero
debe reformarse un elemento que la compone: el sistema de justicia.
«El sistema judicial en el Perú apunta a cualquier lado, lo cual lo hace poco
predecible, creíble y confiable. Esto incrementa el costo de seguridad para
proteger la propiedad privada de una acción delincuencial. Por este motivo, se
necesita urgentemente una reforma integral del sistema de justicia cuyo centro
sea la búsqueda de la neutralidad, la predictibilidad y la seguridad jurídica»,
precisó.
Por otro lado, Percy Medina, jefe de IDEA Internacional en el Perú, dijo que, desde
un punto de vista multidisciplinario, la institucionalidad en el Perú es
extremadamente frágil.
«Esta debilidad institucional ha hecho que el Perú tenga un déficit en la calidad
de su democracia, un periódico problema de gobernabilidad y una enorme
dificultad para aplicar la ley, que en conjunto conforman una problemática
vinculada con el respeto al Estado de derecho», acotó.

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Medina indicó que la confianza ciudadana en el Perú también es deficitaria,

precisando que, en general, el peruano no confía en el Estado ni se fía de su par.
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«Esto complica la construcción conjunta de un proyecto nacional de largo aliento,

generando un problema colateral para la economía, debido a que el comercio se
ralentiza porque la gente no tiende a arriesgarse por el temor a ser estafada y
por la carencia de un sistema de justicia de calidad», explicó.
Por su parte, Iván Hidalgo, director académico del IGGP de la USMP, manifestó
que el ciclo de crecimiento económico del Perú fue acompañado de un
subdesarrollo institucional.
«Lo particular de la trayectoria peruana luego del cambio de milenio ha sido el
crecimiento, a la vez, del sector formal y de la economía informal, generándose
una extraña combinación de crecimiento sin competitividad y débil
institucionalidad», acotó.
Hidalgo aseveró que el incremento de la informalidad no solamente implica un
asunto económico, sino también una expansión de la cultura de trasgresión de la
ley, lo cual ha debilitado la vigencia del Estado de derecho en el Perú.
«Hay una gran parte del país en que el Estado ya ha perdido el control. En
general, se ha debilitado la cultura cívica y, con ella, la institucionalidad. Por ello,
la corrupción ha ganado fuerza», expresó.
Por otra parte, César Fuentes, director de la Maestría en Gestión Pública de la
Escuela de Posgrado de la Universidad ESAN (UESAN), señaló que América
Latina está apostando por la democracia desde la década del 80; sin embargo, la
población latinoamericana está insatisfecha con su rendimiento, insatisfacción
que se refleja en el alto nivel de desconfianza ciudadana.
«Esta desconfianza, aunada a la corrupción, coloca a la democracia
latinoamericana en un contexto complicado para reformar la justicia, la
educación y la salud», especificó.
A decir de Fuentes, en este escenario adverso recobra fuerza la tentación de caer
en el populismo, el cual puede tener éxito político, aunque suponga un riesgo de
pérdida del equilibrio monetario y fiscal.
«La pérdida del manejo prudente de la economía, que fue un factor crucial para el
crecimiento económico latinoamericano, puede dificultar una posterior
recuperación económica de la región», declaró.
La relación entre la institucionalidad y el
desarrollo
Javier Abugattás cree que la
institucionalidad determina en parte el
desarrollo de un Estado, pero considera que
este también debe tener el respaldo de un
sistema integral de planeamiento
estratégico para mejorar su capacidad
institucional.
«En esta línea, en mayo de este año se
Percy Medina, jefe de la Misión para aprobó por primera vez la Política General
el Perú de IDEA Internacional. de Gobierno al 2021. Esta reglamentación
revela la política de cada región, provincia y
distrito con el propósito de fortalecer la capacidad de rectoría en un territorio
megadiverso como el que tiene el Perú», destacó.
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Asimismo, Abugattás subrayó que esta Política General de Gobierno exhibe en

tiempo real el desarrollo regional, provincial y distrital del Perú mediante el
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Ceplan V.01, una aplicación informática que le ayudará a la ciudadanía a fiscalizar

el desempeño de su autoridad de turno.
«Este aplicativo apoyará en la lucha contra la corrupción y en la actualización del
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), contribuyendo así con la
orientación de la acción del Estado», anotó.
A su turno, Percy Medina también se manifestó de acuerdo en que un Estado con
una institucionalidad sólida aumenta su opción de crecimiento y desarrollo.
«Esto sucedería debido a la vigencia de la ley, el respeto por la libertad individual
y la estabilidad de una política pública o un contrato privado», sostuvo.
Además, Medina dijo que una institucionalidad fuerte origina credibilidad,
confianza ciudadana, legitimidad, gobernabilidad y estabilidad para la
democracia en un periodo de largo plazo.
«La consolidación de la institucionalidad no solamente ayuda con el desarrollo,
sino también con la supervivencia de la democracia en el futuro», recalcó.
En tanto, Iván Hidalgo expresó que ante todo hay que diferenciar crecimiento de
desarrollo.
«Un país informal como el Perú, en el que prima la fuerza y no el derecho, puede
crecer de forma importante, pero este crecimiento no se basará en la
competitividad, sino en el aprovechamiento de alguna ventaja. Un pueblo de
comercio pirata y de transporte y minería informal no crea riqueza: depreda la ya
existente en el país», sentenció.
Igualmente, Hidalgo advirtió que el crecimiento peruano no es redistributivo ni
tampoco sostenible, porque su estabilidad depende casi exclusivamente del
vaivén del mercado internacional.
«En cualquier caso, el desarrollo implica lo contrario al perfil de free rider, es
decir, el de aquella persona netamente aprovechadora. El desarrollo involucra el
incremento del valor de la persona a nivel cívico y profesional como un individuo
con autonomía para accionar sobre la realidad y sobre sí mismo», recalcó.
De otro lado, César Fuentes precisó que Acemoğlu y Robinson sustentan
empíricamente lo que han dicho anteriormente Coase y North en economía y
Francis Fukuyama en ciencia política, esto quiere decir, que la institucionalidad
es la normativa creada para estructurar la interacción humana y reducir la
incertidumbre en el intercambio económico.
«Una sociedad que ha estructurado su institucionalidad para que trascienda en el
tiempo, es predecible y ello da pie a que concurran hacia ella la inversión de largo
plazo y, por ende, el crecimiento sostenido», detalló.
De igual modo, Fuentes adujo que no existe una única receta para fortalecer la
institucionalidad, que finalmente es la base para la creación de un Estado.
«El Estado es la institución que debe darle continuidad a esta institucionalidad,
pero ¿cómo hacerlo? No hay una receta concreta acerca de cómo crear una
institucionalidad fuerte, sabiendo anticipadamente que su resultado no es
inmediato», aclaró.
El origen histórico de la precariedad institucional del Perú

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Para Abugattás, el origen de la precariedad

institucional del Perú es producto de una
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falla histórica en la que puede hallarse el

germen de su fractura social, la corrupción.
«El común de la gente que investiga el
origen del déficit institucional del Perú
suele asociar su génesis con la escasa
cultura política y la anarquía; sin embargo,
como lo explicó Alfonso Quiroz en Historia
de la corrupción en el Perú (2013), esta
precariedad se gesta por la corrupción, la
Iván Hidalgo, director académico del cual viene desde la Colonia», indicó.
IGGP de la USMP.
Además, Abugattás declaró que en el
Estado se ha formado una estructura criminal para robar dinero público, lo cual
ha reforzado esta percepción de que se están robando el país entero.
«En la última década, el déficit de capacidad institucional del Perú ha aumentado
a la par de la disponibilidad del dinero público y la corrupción. Actualmente, la
burocracia ha encontrado una nueva fórmula para chuparse un presupuesto de
casi 170 000 millones de soles en vez de administrarlo para mejorar la calidad de
vida en el Perú», precisó.
Por su parte, Medina señaló que el agravamiento de la precariedad institucional
del Perú se explica por el colapso del sistema partidista peruano, ocurrido entre
el 80 y el 90.
«El Perú todavía no se ha recuperado de este desplome partidario y aún no ha
logrado construir un sistema político verdaderamente representativo», acotó.
Continuando con su explicación, Medina afirmó que el Perú tiene una sociedad
heterogénea difícil de representar, lo cual complica la construcción de un
sistema político inclusivo.
«La sociedad peruana es compleja y ha ido cambiando mucho en la última
década, cambio que no ha ido a la par de una evolución de su representación, lo
cual constituye un problema no solo para la estabilidad de la democracia, sino
también para el desarrollo del Perú», detalló.
A su turno, Hidalgo explicó que a pesar de que Costa Rica, Chile y Uruguay han
logrado construir una institucionalidad sostenible, la mayor parte de América
Latina tiene este problema de irrespeto por la ley.
«Este problema está generalizado en Latinoamérica, pero en el caso peruano hay
un déficit crónico en este aspecto», lamentó.
De la misma manera, Hidalgo hizo hincapié en que Acemoğlu y Robinson explican
que la institucionalidad se desarrolla conforme a la existencia de una élite
política comprometida con su país.
«Por ello, parte de la comunidad científica plantea que la persistencia de la
precariedad institucional en América Latina en general y en el Perú en particular
tiene que ver con su tipo de colonización rentista, la cual aún no se ha podido
revirar», especificó.
Por su lado, Fuentes manifestó que la raíz institucional peruana es frágil tal y
como lo comprueba su historia republicana.

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«El mariscal Ramón Castilla fue el primer presidente de la república en terminar

su mandato en 1851 y Manuel Pardo fue elegido como el primer presidente civil
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en el Perú en 1872. Esta precariedad democrática, el bajo nivel de recaudación

tributaria y el poco alcance de la cobertura estatal han provocado que la
población aún no lo haya hecho suyo al Estado», puntualizó.
Fuentes subrayó que la interacción entre la clase política y el ciudadano solo se
da en época electoral, un hecho que prácticamente hace inviable cualquier
alternativa de solución.
«El sistema partidista no colabora con el fortalecimiento de la fragilidad
institucional peruana. Aquí ha primado la visión de corto plazo, donde lo urgente
tiene prelación sobre lo importante», aclaró.
La puerta de escape del laberinto institucional del
Perú
Abugattás comentó que la solución del problema de la
institucionalidad en el Perú pasa por el cumplimiento
de la ley y la reforma del sistema de justicia.
«Esto contribuiría en la depuración del Estado de la
mafia que está enquistada en su seno, mafia que junto
César Fuentes, director
de la Maestría en
a parte del empresariado han lucrado con dinero
Gestión Pública de la ESAN público», advirtió.
Graduate School of Business.
Igualmente, Abugattás cree que el sector privado
debería tener un sistema de compliance que aporte efectivamente en la
construcción de una cultura de la transparencia.
«Para fortalecer la institucionalidad también hace falta que el sector privado
introduzca dentro de la estructura de su gobierno corporativo (GC) un sistema de
compliance que colabore con la construcción de una cultura de la transparencia.
Esto dificultaría que el empresariado se convierta en un agente corruptor del
sector público», señaló.
Para Medina, este problema es complejo de resolver, porque necesita de una
reforma del aparato estatal que simplifique su procedimiento y transparente
mejor su información con la finalidad de acercar el Estado hacia el ciudadano.
«Esto también debe ir de la mano de una reforma tributaria que permita sostener
un Estado eficiente, incorporando en el proceso a ese 70 % de la economía
peruana que es informal», abogó.
Asimismo, Medina opinó que hay que hacer un esfuerzo por repensar un Estado
proyectado para el siglo XXI, puesto que la institucionalidad en el Perú responde
a un diseño cuasi decimonónico o muy del siglo XX.
«Se debe pensar todo de nuevo y aprovechar la ventaja que da el gobierno
electrónico para tener una mayor transparencia, portabilidad y acceso a
información relevante con el fin de reducir la desafección política de la
ciudadanía y, partir de ello, convencerla de por qué resulta necesario aumentar la
representación congresal per cápita, un aumento que necesariamente tiene que
ir de la mano con una redefinición de cada circunscripción electoral», indicó.
Por su parte, Hidalgo está convencido de que la modernización de la economía
peruana y su expansión inclusiva son un asunto de primera importancia para
fortalecer la institucionalidad en el Perú.

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«Un desarrollo económico inclusivo podrá aislar a la informalidad, a la par que

desarrolla la restauración plena del Estado de derecho vía la lucha contra la
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permisividad, la corrupción y el delito, que constituirán el soporte para una nueva

institucionalidad», observó.
Hidalgo señaló que esta voluntad de cambio se debe expresar en una reforma del
Estado que involucre la reforma del sistema partidista, del Poder Ejecutivo, del
Poder Legislativo y del Poder Judicial.
«Esto configura una condición sine qua non para avanzar hacia un nuevo estadio
como país. Este estadio debe ser claro para la población, que tiene que saber
hacia dónde va», aconsejó.
A su turno, Fuentes esgrimió que lo primero que habría que hacer es que el
Estado premie el desempeño de su funcionariado mediante un salario acorde al
mercado.
«Además, esto debe acompañarse con la incorporación de una métrica por
producto y resultado dentro de la estructura de la gestión pública», recomendó.
Por último, Fuentes arguyó que se debería desarrollar una cultura ciudadana
participativa desde la escuela, lo cual exige un Estado y una reglamentación
predecible.
«Satisfacer la demanda de la ciudadanía en justicia, educación y salud es una
labor que trasciende una administración, de allí que se requiera para ello de una
institucionalidad con predictibilidad», puntualizó.
Manuel Alcántara dijo que la estabilidad democrática depende de la
gobernabilidad y esta, a su vez, está supeditada a la legalidad, la legitimidad y al
rendimiento de la gestión pública (Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos
para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis
y cambio, 1995). Para lograr esta estabilidad democrática de la que habla
Alcántara, el Perú no solo debería reformar su institucionalidad económica, sino
también su institucionalidad jurídica y política.
Con una legislación económica clara y abierta, con una reglamentación jurídica
neutral y predictible, y con una normativa política inclusiva y representativa, es
decir, con una auténtica e integral reforma del Estado, el Perú construiría una
institucionalidad transparente y confiable, esto quiere decir, una
institucionalidad generadora de gobernabilidad y estabilidad democrática. Con
esta reforma estatal, quizá el Perú podría hacer realidad aquel viejo anhelo
republicano que Jorge Basadre tituló, acertadamente, «La promesa de la vida
peruana» (1943).

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