EVALUACIÓN DE PROYECTOS

SOCIALES

por
ERNESTO COHEN
y
ROLANDO FRANCO

siglo
veintiuno
editores
2*Q
siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.
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portada de maría luisa martínez passarge

primera edición en español, 1992
©siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn 968-23-1768-1
derechos reservados conforme a la ley
impreso y hecho en méxico
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 g a n z l9 1 2
INDICE

PRÓLOGO, por ENRIQUE V. IGLESIAS 11

INTRODUCCIÓN 13

1. POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD

Y EVALUACIÓN 17

I. Los problemas de la poscrisis, 17; 11. Aumentar la racionalidad, único camino,

17; III. Distinción entre política económica y social, 17; IV. Las opciones de la
racionalidad: equidad y eficiencia, 20; V. Defectos tradicionales de las políticas
sociales, 26; VI. Nuevas orientaciones para la política social, 27

2. CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN LA POLÍTICA

SOCIAL 37

I. Diferencias por países en el gasto público social, 37; II. El gasto público social
en América Latina, 40; III. Fuentes de recursos para la política social, 49; IV. Asig­
nación del gasto público, 53; V. La matriz del gasto social, 56

3. ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES INVOLUCRADOS EN

LA POLÍTICA SOCIAL Y EN LA EVALUACIÓN 63

I. Diversidad de actores y de racionalidades, 63; II. La decisión política y su apo­

yo técnico, 66; III. Conflictos de funciones en la evaluación, 67; IV. Falta de ade­
cuación en los tiempos, 69; V. La necesidad de comprender y compatibilizar las
funciones, 69

4. EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 72

I. La evaluación en la vida cotidiana, 72; II. Planificación y evaluación, 73;

III. Concepto de evaluación, 73; IV. Evaluación y seguimiento, 77; V. Evalua­
ción e investigación social, 78

5. EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 85

I. El proyecto en la lógica de la planificación, 85; II. Objetivos y metas, 88;

III. Población-objetivo y otros beneficiarios, 91; IV. Efectos e impacto, 92; V. In-
sumos, procesos y resultados, 93; VI. Cobertura 95; VIL Utilización, 100;
VIII. Productividad, 101; IX. Eficacia, 102; X. Eficiencia, 104; XI. Efectividad,
107

m
8 ÍNDICE

6. TIPOS DE EVALUACIÓN 109

I. En función del momento en que se realiza y los objetivos que persigue, 109;
II. En función de quien realiza la evaluación, 112; III. En función de la escala
de los proyectos, 116; IV. En función de los destinatarios de la evaluación, 118

7. MODELOS PARA LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS 120

I. Causalidad y métodos de la investigación experimental, 121; II. Problemas de

la medición: validez y confiabilidad, 124; III. Modelo experimental clásico, 126;
IV. Modelos cuasiexperimentales, 132; V. Modelos no experimentales, 134

8. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN 140

I. El universo del proyecto, 140; II. Las unidades de análisis, 140; III. Las hipó­
tesis, 141; IV. Diseño muestral, 142; V. El plan de análisis, 144; VI. El contexto
y las formas de recoger información, 144; VIL Los instrumentos de recolección
de información, 146; VIII. Las formas y pasos del procesamiento, 146; IX. Las
técnicas del análisis, 150

9. DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN 155

I. Objetivos, metas e indicadores, 155; II. La transformación de conceptos en va*

riables, 156; III. Metodologías utilizadas en las ciencias sociales y en la evalúa*
ción. Similitudes y diferencias, 157; IV. Un ejemplo de medición: indicadores in*
directos en la evaluación ex postt 159

10. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 171

I. El campo del análisis, 171; II. Etapas en el ciclo de los proyectos, 172; III. El
análisis costo-beneficio, 180; IV. evaluación social de proyectos^ 182: V^Truebas
“ con” y “ sin” el proyecto, 184; VI. Diferencias entre la evaluación privada y
la social, 184; VIL Los costos y beneficios secundarios, 186; VIII. El impacto dis*
tributivo del proyecto, 187; IX. Efectos intangibles, 189; X. El valor de la vida
humana, 189; XI. La tasa del descuento, 191; XII. La comparación entre los costos
y los beneficios, 193; XIII. El problema de la cuantificación de los beneficios en
los proyectos sociales, 196

11. EL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (1) 199

I. La especificidad de su aplicación, 199; II. La evaluación ex ante, 200; III. La

evaluación ex post, 218; IV. La consideración del factor tiempo, 224; V. Algunas
limitaciones del ace , 224
ÍNDICE 9

12. EL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVO (2) 225

I. Los costos, 225; II. Matriz de costos, 227; III. La estructura de la matriz de
costos, 234; IV. El análisis integrado costo-efectividad, 238

13. UN CASO DE APLICACIÓN DEL ANÁLISIS

COSTO - EFECTIVIDAD 251

I. Los costos, 251; II. Evaluación ex ante, 254; III. Evaluación ex post, 270

H . EVALUACIÓN DE LA EVALUACIÓN 282

ANEXOS 287
BIBLIOGRAFÍA 308
ÍNDICE DE CUADROS 317
ÍNDICE DE GRÁFICAS 318
 g a n z l9 1 2
PRÓLOGO

En una época marcada por el rápido avance del progreso científico

y tecnológico, especialmente visible en los procesos de industrialización
y en los cambios concomitantes en nuestras culturas y sociedades, la
experiencia nos enseña que el éxito de cualquier intento de desarrollo
depende de la bondad del conocimiento de los factores económicos,
sociológicos y culturales propios de cada país o región. Del entendi­
miento de esas condiciones objetivas y de los medios de acción dispo­
nibles resultan la coherencia, la relevancia y la eficacia de las estrate­
gias de desarrollo adoptadas.
La evaluación de beneficios y costos correspondientes a proyectos
de inversión ha avanzado extraordinariamente en el transcurso de las
últimas tres décadas, hasta llegar a convertirse en una disciplina de
amplio uso por parte de los organismos de financiamiento, aurjque'
todavía despierte controversias relacionadas no tanto con su conteni­
do metodológico básico, sino principalmente con diferencias de énfa1
sis respecto a los objetivos perseguidos, a los parámetros de política
económica, a los instrumentos de acción y a la interpretación de los
elementos y relaciones de la estructura económica de los países.
No sucede lo mismo, empero, en el campo de los programas socia­
les. Las decisiones en esta área suelen ser tomadas con las mejores
intenciones de atender las necesidades de una determinada población,
pero suelen carecer del correspondiente análisis técnico de las alter­
nativas para seleccionar la más eficaz para el logro de los objetivos
buscados y más eficiente en la utilización de los recursos que se desti­
narán a dicho programa.
Este atraso en el desarrollo de metodologías adecuadas para selec­
cionar proyectos sociales preocupa a los organismos de financiamien­
to. Y ello no se debe, como muchas veces tiende a creerse, al predo­
minio de criterios economicistas —que, por lo demás, sería una
conducta muy explicable en el comportamiento de quienes tienen la
función de asignar recursos—, sino porque muchos de los proyectos
que se les presentan no aseguran siquiera la obtención de los objeti­
vos buscados, independientemente de sus costos.
La crisis que ha afectado a la región latinoamericana en los años
ochenta ha reducido los recursos disponibles en muchos casos, al mis­
mo tiempo que agravó las necesidades de las grandes mayorías. Es

[11]
12 PRÓLOGO

necesario, entonces, que las políticas sociales se transformen en una

red de seguridad que impida el deterioro y, si es posible, ayude a la
recuperación de los niveles de vida de la población.
Para ello es urgente que también en el campo social se procure la
instauración de técnicas de evaluación de políticas, programas y pro­
yectos. La evaluación ex post permitirá aprender de la experiencia pasada
y, a partir de ella, diseñar más adecuadamente los nuevos proyectos.
La evaluación ex ante, a su vez, asegurará que se tengan en cuenta
diversas vías para lograr los objetivos y, asimismo, que se ha elegido
a aquella que representa la solución más eficiente en la utilización de
esos recursos.
Creemos que los esfuerzos que se hagan para constituir a la eva­
luación de proyectos sociales en una disciplina que apoye el diseño
y la ejecución de las políticas, constituye un aporte fundamental para
el mejoramiento de las condiciones de vida de nuestros pueblos.
En tal sentido, mé complazco en prologar el trabajo que han pre­
parado Ernesto Cohén y Rolando Franco, porque sistematiza creati­
vamente este difícil campo y logra, sobre todo, el mérito de dar cuen­
ta de las especificidades de los proyectos sociales, a los que no pueden
trasladarse sin más las metodologías de evaluación que se aplican en
el campo económico.
Los autores del libro, a través de su trabajo, han acumulado una
gran experiencia y conocimiento de la realidad latinoamericana, la
que se vuelca en su obra.
Creo que Evaluación de proyectos sociales, de Cohén y Franco, tiene
el mérito de ser un trabajo fundacional sobre el cual se puede cons­
truir la disciplina profesional de la evaluación de los programas y pro­
yectos sociales, que rápidamente alcanzará la madurez que tiene ac­
tualmente su similar económica.
Ello será bienvénido por los latinoamericanos porque contribuirá
a una mayor efectividad de las políticas sociales y a que ellas puedan
cumplir con su función de protección, aun en una coyuntura espe­
cialmente restrictiva eñ materia de recursos.

ENRIQUE V. IGLESIAS
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.
INTRODUCCIÓN

La actual situación del desarrollo social latinoamericano dista de ser

halagüeña. La crisis económica que sufrió la región a comienzos de
los ochenta ha afectado las condiciones de vida de importantes seg­
mentos de la población.
Ante esta situación, los técnicos tienen la responsabilidad de facili­
tar las decisiones políticas planteando alternativas que vayan más allá
de lo meramente declarativo y de los diagnósticos pesimistas, esbo­
zando soluciones fundamentadas teóricamente y que se apoyen en el
análisis de los éxitos y fracasos del pasado.
Hay que elevar el grado de racionalidad de las políticas.
En esta línea resulta especialmente importante centrarse en elabo­
rar metodologías adecuadas para la formulación y evaluación de pro­
yectos sociales ya que, en una situación donde hay escasez de recur­
sos y se han incrementado las necesidades, será todavía más apremiante
la tarea de comparar, elegir y descartar proyectos alternativos, bus­
cando aumentar la racionalidad de las opciones adoptadas.
La evaluación de proyectos sociales tiene un papel central en ese
proceso de racionalización y es un elemento básico de la planificación.
No es posible que éstas sean eficaces y eficientes, si no se evalúan los
resultados de su aplicación. Por ello, disponer de evaluaciones expost
de proyectos en curso o ya realizados resulta fundamental para mejo­
rar el diseño de los mismos. Asimismo, la evaluación ex ante le permi­
te elegir la mejor opción de los programas y proyectos en los que se
concretan las acciones políticas. Sin embargo, en América Latina, la
evaluación de los programas sociales es infrecuente, por no decir ex­
cepcional y, en general los actores sociales involucrados suelen ser rea­
cios a evaluar lo que realizaron.
Este libro pretende contribuir a mejorar los resultados de la políti­
ca social, proporcionando orientación metodológica en un área im­
portante como es la evaluación. No es posible asignar recursos racio­
nalmente ni obtener los resultados que se persiguen con la política social
(salvo aleatoriamente, en casos raros), si no se utilizan instrumentos
y no se siguen procedimientos que intenten medir los logros alcanza­
dos, comparándolos con los obtenidos por vías alternativas en circuns­
tancias semejantes, y contrastándolos con los objetivos buscados. A
esto se suele objetar que muchas de las dimensiones de lo social son
[13]
14 INTRODUCCIÓN

de índole cualitativa, por lo que resultaría imposible mensurarlas. Tal

argumento tiende a ampliar las ambigüedades y con ellas los grados
de arbitrariedad y de mala asignación de los recursos. El supuesto de
esta crítica (cualitativista) es que la medición está relacionada con la
cantidad y que ella puede medirse con escalas intervalar y de razón,
que se consideran sólo adecuadas para las disciplinas “ duras” . Debe
recordarse, sin embargo, que las ciencias sociales manejan desde ha­
ce mucho tiempo, procedimientos basados en esas u otras escalas (no­
minal y ordinal), que permiten establecer la viabilidad de la evalua­
ción, aun cuando los objetivos de los programas y proyectos sociales
y las formas de alcanzarlos no sean traducibles a aquellas otras esca­
las. La evaluación, sin duda, incluye explícitamente la cualidad y la
posibilidad de medirla.
Por ello, es necesario y factible evaluar las políticas sociales en el
sentido de medir los resultados de las acciones realizadas. Aun los más
abstractos enunciados de política sólo pueden llevarse a la práctica me­
diante su operacionalización en programas y proyectos que se plas­
man en acciones concretas, siendo siempre posible (y necesario) eva­
luar si alcanzaron los objetivos que querían obtener.
La experiencia existente en el campo de la evaluación de proyectos
sociales tiene grandes vacíos. Por un lado, existe la tradición de la eva­
luación social vinculada a la etapa ex ante de aquellos proyectos que
cumplen con todos los “ estados” del ciclo convencional: preinversión,
inversión y operación, lo que supone qué los proyectos sociales impli­
can el diseño y ejecución de una obra física (inversión) para que pue­
dan operar. Pero existen diversos tipos de proyectos sociales que no
requieren obra física alguna, o donde ésta tiene una magnitud margi­
nal, por lo cual esos proyectos quedarían sin posibilidad de ser eva­
luados.
Por otro lado, es indudable que el análisis costo-beneficio puede
y, muchas veces es, una útil herramienta para la evaluación de los
proyectos sociales. Es también igualmente innegables que existen fuer­
tes restricciones derivadas de la metodología empleada para analizar
proyectos cuyos productos no son traducibles a beneficios expresados
en unidades monetarias.
El análisis costo-efectividad ha tenido un considerable desarrollo
en los últimos años. Su utilización permite superar las limitaciones
del análisis costo-beneficio, fundamentalmente porque no impone co­
mo prerrequisito que los productos del proyecto deban ser traducidos
a moneda. Sin embargo, la lógica de su utilización siempre ha queda­
do circunscrita a la consideración de la eficiencia operacional con que
INTRODUCCIÓN 15

los proyectos generan los productos o servicios que han justificado su

elaboración, dejando totalmente de lado el impacto que producen so­
bre la población, objetivo del mismo. Debe considerarse la posibili­
dad de proyectos eficientes en la generación de sus productos, pero
ineficaces, porque no producen los cambios perseguidos en el grupo
meta.
Este libro pretende constituir un aporte para superar las restriccio­
nes antedichas. Su objetivo es desarrollar metodologías que permitan
tanto la evaluación ex ante como la ex post de proyectos sociales tanto
si requieren obra física como si ella no es necesaria para su posterior
operación. Al mismo tiempo, busca hacer que el análisis de la eficien­
cia sea el reverso de la medalla de estudio de la eficacia (o impacto),
que es la justificación última de su elaboración.
El texto que sigue se compone de catorce capítulos, anexos y bi­
bliografía. El primero de ellos plantea la situación actual de las políti­
cas sociales y sugiere la importancia que tendría aumentar la raciona­
lidad en el diseño y ejecución de los proyectos, a través de evaluaciones
adecuadas. El segundo analiza las fuentes de los recursos que se desti­
nan a lo social y la forma en que los mismos se erogan, proponiendo
criterios de asignación y un procedimiento para analizar la manera
en que el Estado distribuye sus recursos. El tercero se centra en los
actores sociales involucrados en la evaluación y en la existencia de di­
ferentes racionalidades, que si bien son todas necesarias para el éxito
de cualquier política, muchas veces suelen entrar en colisión.
El cuarto capítulo define el concepto de evaluación y muestra su
inserción en el proceso de planificación. El quinto precisa diversos con­
ceptos relacionados con la actividad evaluativa, para clarificar los de­
sarrollos posteriores. El sexto presenta diferentes tipos de evaluación.
El séptimo capítulo se centra en los aspectos metodológicos de la
evaluación de impactos, analizando elementos de causalidad y aspec­
tos relacionados con la medición, y presenta la familia de modelos de­
rivados del diseño experimental clásico. El octavo plantea los elemen­
tos de metodología de la investigación utilizados en la evaluación de
procesos e impactos. El noveno muestra el pasaje desde los objetivos
a los indicadores de la evaluación y analiza, además, las similitudes
existentes entre las lógicas de la evaluación y de la investigación so­
cial, mostrando finalmente un ejemplo de evaluación de proyectos so­
ciales.
Luego se entra a la medición de la eficiencia y eficacia. El décimo
capítulo está dedicado al análisis costo-beneficio; el undécimo al aná­
lisis costo-efectividad, que ópntinúa siendo tratado en el duodécimo,
16 INTRODUCCIÓN

en que se desarrollan los modelos formales que permiten estudiar los

costos y la efectividad en forma separada para, posteriormente, inte­
grarlos en índices sintéticos todo lo que es ejemplificado en el décimo-
tercer capítulo.
El decimocuarto capítulo coñtiene un balance general, realizando
una evaluación de la evaluación.
Los anexos están relacionados con la evaluación del Programa de
Promoción Social Nutricional (PPSN) de la República Argentina
(1987), que ha sido utilizado a lo largo del libro como ejemplo prácti­
co. El Anexo I caracteriza dicho programa, el II describe la metodo­
logía utilizada para la asignación de recursos por jurisdicción en fun­
ción de los objetivos perseguidos, aplicando criterios de equidad, y
él III presenta las principales características y algunos resultados de
la evaluación de los impactos nutricionales y educacionales, así como
el análisis costo-efectividad del PPSN.
La bibliografía consultada incluye trabajos de muy diverso origen
y puede constituir un elemento útil de orientación para quienes pre­
tenden continuar profundizando en este tema.
Cabe recordar, finalmente, que este trabajo es uno de los produc­
tos generados en el marco del Programa sobre Políticas Sociales para
América Latina (PROPASAL) que llevan a cabo la Organización de los
Estados Americanos (OEA) y el Instituto Latinoamericano y del Ca­
ribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Organización
de las Naciones Unidas (O N U ). Este Programa realiza actividades de
investigación, capacitación y asesoría a gobiernos en el campo de las
políticas sociales y este libro aprovecha mucho de esa experiencia acu­
mulada.
Finalmente, los autores quieren agradecer especialmente la cola­
boración indeclinable de las señoras Cecilia Guarachi, Carmen Acos­
ta y Carolina Macaya y del señor Pedro Serra, así como los acuciosos
comentarios a un texto preliminar que tuvo la amabilidad de formu­
larles el doctor Osvaldo Néstor Feinstein.
CAPÍTULO 1

POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

I. LOS PROBLEMAS DE LA POSCRISIS

En América Latina hay un notorio interés de los gobiernos en poner

en práctica programas sociales. Ello deriva del deterioro de las condi­
ciones de vida de la población —a consecuencia de la crisis de los
ochenta— y del riesgo de explosiones de violencia social que pueden
conducir a situaciones de inestabilidad política. Asimismo, muchos
organismos internacionales que impulsan el ajuste económico, tam­
bién han comprendido que dicha política sólo podrá llevarse a cabo
si va acompañada de un reforzamiento de las acciones de apoyo a los
grupos más afectados.

II. AUMENTAR LA RACIONALIDAD, ÚNICO CAMINO

Hay pocas maneras de solucionar una situación donde aumentan las

necesidades sociales y las demandas organizadas. Una es lograr el
aumento de los recursos.destinados a lo social. Si bien debe recono­
cerse el éxito alcanzado en tal sentido por algunos países, con la ob­
tención de fondos extrapresupuestarios, hay dificultades que hacen ne­
cesario explorar otros caminos, incluso porque las instituciones
aportantes de recursos exigen que se usen eficientemente.
El aumento de la racionalidad puede ayudar entonces a que lle­
guen más recursos, y además multiplica el rendimiento de los que es­
tán disponibles. Ello sólo será posible midiendo la eficiencia en su uti­
lización y comprobando la eficacia con que se alcanzan los objetivos
y, consecuentemente, la equidad.

III. DISTINCIÓN ENTRE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

Antes de seguir adelante resulta conveniente explorar los verdaderos

límites —usualmente confusos— que separan la política económica

[17]
18 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

y la política social. La ambigüedad que existe habitualmente en este

tema lleva a desconocer el legítimo campo de acción de cada una de
ellas.
Primeramente, conviene recordar las interrelaciones entre dichos
campos. Para poder establecer una distinción adecuada entre el con­
cepto y el campo de actividad que legítimamente pueden reclamar las
políticas económica y social conviene hacer referencia a algunos de­
terminantes fundamentales que operan sobre ambas.
i) Tal como ha destacado Ahumada (1965), resulta imposible rea­
lizar programación económica global si previamente no se ha estable­
cido por la autoridad política un criterio respecto a la distribución per­
sonal del ingreso. Aquélla requiere, como insumo básico, la decisión
exógena que determina cómo se va a distribuir la riqueza socialmente
generada entre los agentes económicos. En consecuencia, la distribu­
ción del ingreso no es manejada por la política económica, sino que
constituye uno de sus parámetros, derivado de una decisión política
y, por tanto, función de la estructura de poder vigente en esa sociedad.
Además, la distribución del ingreso es también un medio para con- #
seguir otros fines, tales como adecuar la estructura de la oferta inter­
na a la demanda que la distribución del ingreso implica. Esto lleva
a reconocer que ella puede ser manipulada y modificada para incenti­
var y desestimular ciertas actividades para adecuarla a los objetivos
de la política económica.
Por tanto, la distribución del ingreso es un parámetro de la políti­
ca económica (y social) por cuanto establece a lo menos ciertos límites
mínimo y máximo que no podrán superarse. Pero, por otra parte, es
un medio para alcanzar otros objetivos, lo que hace factible que la
práctica económica modifique parcialmente esa distribución dentro
de los límites políticamente prefijados.
tí) El empleo es otra dimensión importante de la política económi­
ca. Lange (1970) plantea que el dilema básico de las economías sub­
desarrolladas es la diferencia que existe entre la fuerza de trabajo to­
tal disponible (L¿) y la fuerza de trabajo total empleada (Z.,), problema
que se expresa en las tasas de desempleo y subempleo. El objetivo de­
bería ser reducir dicha brecha. El autor citado sostiene que el empleo
es función del stock de bienes de capital disponibles (k), del grado me­
dio de intensidad del capital en la producción (a) y de la tasa media
de salarios (w). A partir de ello, establece la siguiente ecuación:

k
L, = w.a
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 19

Según el cual la magnitud de la fuerza de trabajo total empleada

(Le) puede elevarse sea disminuyendo a o w, sea aumentando k.
La reducción del grado medio de intensidad del capital implicaría
la adopción de técnicas de producción primitivas, con la secuela de
una caída de la productividad y del producto y, por tanto, de la ri­
queza disponible por la sociedad.
A su vez, la disminución de la tasa media de salarios produciría,
en el corto plazo, un aumento del empleo, pero en el mediano plazo,
reducirá el mercado interno, generando un incremento de la desocu­
pación y la subocupación.
Lange considera que el incremento del stock de los bienes de capital
es la única alternativa razonable, aun cuando sean bien conocidas las
dificultades que ello conlleva.
Dicho modelo es una muestra de la importancia de la variable em­
pleo en la política económica y permite reflexionar respecto a la hipó­
tesis que quiere centrar la política social en el empleo. De ser así, la
política social tendría que ver con los procesos de producción y distri­
bución, como la economía, y no habría manera de deslindarla de la
política económica. En consecuencia, la política social no'tiene que
ver con el manejo de la variable empleo. Esto no significa que carezca
de relaciones con este tema. Ellas existen tanto a través de los progra­
mas de inversión en capital humano, que preparan a la mano de obra
para que se incorpore al mercado de trabajo, como por los programas
(asistenciales y promocionales) orientados a la creación de empleos.
Si se vincula a la política social con la distribución de la riqueza
y del ingreso se la torna inservible, porque los instrumentos a los que
puede recurrir no son suficientes para actuar sobre tales dimensiones.
Sin duda, reclamar que la distribución de la riqueza forme parte de
la política social resulta una pretensión excesiva que le quita además
toda especificidad.
Ello lleva a algunos a afirmar que si no se modifica radicalmente
el sistema social vigente no es posible mejorar las condiciones de vida
de la población. Pero, realmente, ¿no se puede hacer nada? La res­
puesta estdf condicionada ideológicamente. Algunos pensarán que sólo
caben programas marginales y, por tanto, despreciables. Sin embar­
go, siempre es viable llevar a cabo acciones eficaces cuando se tiene
claramente identificado el objetivo que se pretende alcanzar.
Hay que aceptar que la política social tiene un contenido propio,
independiente de las decisiones económicas en cuanto a la variable
empleo. Ese contenido tiene que ver tanto con la redistribución del
ingreso y la riqueza, como con el manejo de los sectores sociales. La
20 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

tarea de la política social, entonces, no es preocuparse de las fuentes

de la desigualdad, que se encuentran en la base del sistema y, por tanto,
más allá de su campo de acción.
Este esfuerzo de delimitación de las áreas legítimas de actuación
no implica negar la conveniencia de que la política económica sea ma­
nejada según objetivos de naturaleza social. Pero, cuando así sucede,
no quiere decir que la política social abarque a la económica. Esta
sigue disponiendo de los instrumentos que le permiten orientar el fun­
cionamiento del sistema productivo. Lo que sucede es, al aplicarlos,
busca contribuir a alcanzar fines que pueden ser llamados “ sociales” .
Tal orientación, por supuesto, responderá también a decisiones de na­
turaleza política.
Como derivación de la confusión limítrofe y de los campos de
acción de ambas políticas suelen plantearse alternativas como la que
afirma la conveniencia de enseñar a pescar en lugar de entregar pes­
cado a quienes tienen hambre. La propuesta ejerce la fascinación
que siempre produce la antigua sabiduría oriental. Pero, ¿cuáles son
sus implicaciones concretas? Se ha repetido muchas veces que la ló­
gica de funcionamiento de las economías latinoamericanas tiende a
cerrar el acceso de sectores de la población en el mercado formal de
trabajo. Cuando se habla de “ enseñar a pescar” , ¿se busca revertir
esa tendencia desde la política social? Si es así, se trata de una pre­
tensión insostenible. La política social cumple el objetivo de invertir
en recursos humanos (que puede interpretarse como “ enseñar a pes­
car” ) pero necesita que el sistema productivo (lo económico) esté
en condiciones de demandar ese personal. Se requiere, siguiendo con
la metáfora, que haya un río que tenga peces, donde pueda desa­
rrollarse esa habilidad adquirida. Además, no debe descuidarse el
“ entregar pescado” , esto es, el subsidio a los sectores carenciados,
que es otra gran vertiente de la política social. De no ser así es pro­
bable que no puedan llegar al momento en que estén en condiciones
de pescar.

IV. LAS OPCIONES DE LA RACIONALIDAD: EQUIDAD Y EFICIENCIA

Otro punto de interés es la supuesta opción entre equidad y eficien­

cia. Ella debe ser apreciada en diferentes planos. Ante todo desde una
perspectiva general, luego en los fines de las políticas sociales y, por
último, cual es su nivel más concreto, en el logro de los objetivos de
la política social.
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 21

a\ Equidad y eficiencia en un plano abstracto

Se afirma por algunos que el dilema clásico entre eficiencia y equidad

no existiría en el plano más abstracto porque mientras la equidad se
basa en valores, la eficiencia sería el instrumento para alcanzar los
fines que la sociedad se ha fijado.
Sin embargo, se ha cuestionado esa supuesta neutralidad valorati-
va de la eficiencia aduciendo que también ella implica la aceptación
de valores, sustentándose en la filosofía utilitarista de Bentham y en
el principio “ hedonista” de maximizar el placer y minimizar el do­
lor. Tal razonamiento asume que es posible establecer cierta ordena­
ción en cada uno de ellos. Esto, que podría aceptarse en el plano indi­
vidual, resulta difícil de concebir en el conjunto social.
En esa línea argumental, el análisis económico moderno acepta la
eficiencia como un principio rector, que se sustenta en el principio
de que los individuos escogen en función de su propia felicidad y que
siempre prefieren elevar su capacidad de elección, por lo que buscan
elevar su productividad y aumentar así los bienes y servicios dispo­
nibles.
Actualmente, los valores de la eficiencia paretiana parecen ser um­
versalmente asumidos. Son, en definitiva, los que caracterizan a la
sociedad individualista y liberal (Thurow 1975, 24-25). Sin embargo,
resulta difícil sostener el postulado de los deseos innatos, iguales en
todos los seres humanos independientemente de su medio y de otras
características. Las ciencias sociales han mostrado diferencias entre
diversas sociedades, así como la capacidad de éstas para conseguir que
sus miembros internalicen y sientan los “ deseos” u orientaciones pro­
pios de esa cultura como si fueran “ naturales” (ibidem).
La sociología también acepta la importancia de la eficiencia como
criterio fundamental para el adecuado funcionamiento de la sociedad.
Davis y Moore (1945) han enfatizado que es socialmente necesario
que las posiciones importantes sean desempeñadas por los mejores.
Ello justificaría tanto la organización jerárquica de la sociedad y la
existencia de algún sistema de estratificación social, como la distribu­
ción desigual de las recompensas para motivar a los más capaces a
ocupar esas posiciones.
Esa desigualdad afecta a valores muy arraigados respecto a la igual­
dad natural de los seres humanos. Justamente, la equidad sería la vía
a través de la cual puede plasmarse la justicia distributiva.
Respecto a la equidad, corresponde resolver dos cuestiones: la
que se relaciona con la retribución, esto es, qué cantidad hay que
22 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

dar o quitar a una persona; y la que se vincula a la distribución, va­

le decir, cuánto debe tener cada uno al final del proceso económico-
social.
Hay dos alternativas, la igualdad de oportunidades pretende colo­
car a todos los individuos en la misma situación inicial, buscando que
las recompensas se entreguen de acuerdo “ a los méritos” . Esta solu­
ción conduce a la meritocracia y a la desigualdad de las recompensas,
dadas las diferencias de capacidad, de dedicación (y de suerte) que
caracterizan a los individuos.
La igualdad de resultados pretende alcanzar una distribución final
igualitaria, independientemente del desempeño de los individuos y de
su contribución a la sociedad. La norma “ a cada cual según sus nece­
sidades” va en esta línea, pero presupone una sociedad de abundan­
cia y, además, implica sostener que no es necesario establecer una li­
gazón entre esfuerzo y recompensa ya que supone que todos los
individuos harán lo máximo en pos del bien común. Se ha sostenido
que ‘‘El intento de reforzar la igualdad de ingresos llevaría a un sa­
crificio todavía mayor. Al perseguir esa meta, la sociedad desecharía
toda oportunidad de utilizar la recompensa material como incentivo
de la producción; ello llevaría a ineficiencias que perjudicarían el bie­
nestar de la mayoría. La insistencia en cortar el pastel en porciones
iguales reduciría su tamaño. Esto plantea la disyuntiva entre igual­
dad y eficiencia económicas” (Okun, 1982: 72).
Como destaca Okun, si bien la igualdad de resultados puede con­
sagrar la igualdad absoluta, puede también disminuir notoriamente
el nivel de vida del conjunto de la población e, incluso, de cada uno
de sus miembros, al provocar una reducción de los bienes y servicios
disponibles. Estos argumentos han hecho que tal principio no haya
regido jamás en sociedad alguna.
Predomina, en cambio, el que propone dar ‘‘a cada cual según su
contribución a la producción” . La discusión se centra, más bien, en
el monto de las diferencias entre las cuotas de ingreso y riqueza asig­
nadas a cada individuo y el tipo de incentivos que deben utilizarse
para aumentar la productividad de las personas y su dedicación al tra­
bajo. Unos, han optado por los de tipo material; otros, en cambio,
prefieren los morales, como ya se mencionó. El cuadro 1.1 sistemati­
za los tipos de incentivos y las unidades de recompensa.
En ocasiones, como un corolario implícito de la concepción que sos­
tiene la igualdad natural de los hombres, se postula que debería exis­
tir una igualdad aproximada de condiciones o, por lo menos, la sátis-
facción generalizada de las necesidades fundamentales. El fracaso en
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 23

conseguir tal objetivo reflejaría una deficiencia en los dispositivos so­

ciales y económicos existentes (Kristol).
La posición predominante acepta el principio de la igualdad en el
punto de partida, otorgando oportunidades similares a todos, al mis­
mo tiempo que pretende que la distribución final, que será desigual,
se mantenga dentro de ciertos márgenes considerados aceptables en
cada contexto social.
Rawls (1971) critica a los utilitaristas, por cuanto sostiene que la
búsqueda de la mayor felicidad puede llevar a que algunos hombres
se beneficien a expensas de los otros. Ello sería consecuencia del pre­
dominio de una moral impersonal, para la cual resulta válido consi­
derar a los individuos como un medio para el logro de los propios ob­
jetivos, y no como fines en sí mismos. Buscando evitarlo, plantea un
principio de compensación según el cual “ para proporcionar una
auténtica igualdad de oportunidades, la sociedad debe atender más
a los nacidos con menos dotes y a los nacidos en sectores socialmente
menos favorecidos” .

CUADRO 1.1
TIPOS DE INCENTIVOS

Externo
Interno Material Moral
Servir al pueblo
Desarrollo Reconocimiento
Colectivo Hacer una comunitario social del grupo
Unidad contribución social de trabajo
recompensada Satisfacción Ganancia Reconocimiento
personal personal social del
Individual individuo
Autoexpresión
Salario
Autodesarrollo
FUENTE: R. Buche y H. Cohén (1979).

La discusión anterior muestra que equidad y eficiencia son los cri­

terios bsicos que vertebran los sistemas globales, provocando desigual­
dades en la distribución de la riqueza socialmente generada. En este
plano ambos principios tienen que ver con la lógica esencial de fun­
cionamiento de la sociedad.
24 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

¿] Equidad y eficiencia como fines de la política social

Para analizar cómo se traducen los principios de equidad y eficiencia

en los fines de las políticas sociales resulta conveniente distinguir tres
tipos de políticas sociales según que sus objetivos sean asistenciales, de
inversión en recursos humanos, o promocionales.
i) Las que buscan elevar el nivel de consumo de una parte de la
población (que algunos llamarán asistenciales y paliativas) se rigen en
todo momento por el principio de equidad. Cabe destacar, empero,
que “ es muy corriente que el consumo de los grupos pobres lleve en
sí un fuerte componente de inversión en capital humano, puesto que
de no generarse ese consumo se producirán daños en las personas de
esos grupos que constituirían, inevitablemente, una desinversión” (Jo-
fré, 1985: 233).
ií) La inversión en recursos humanos, obviamente, tiene un horizonte
de mediano y largo plazos y responde tanto a las necesidades de la
clientela, que requiere capital humano para satisfacer por sí misma
sus necesidades, como a demandas de la sociedad, que exige una po­
blación en condiciones de asegurar su continuidad y desarrollo. El prin­
cipio de equidad rige estas acciones, en lo que respecta al corto plazo
y a la clientela, mientras que el principio de eficiencia predomina en
el mediano y largo plazos y en relación a los intereses societales.
iit) Las actividades promocionales suelen tener objetivos sociales y de
otra naturaleza, lo que lleva a que la eficiencia aparezca en ellas
como fin, incluso en el corto plazo. Considérese el caso de programas
orientados al desarrollo de las microempresas. Desde una perspectiva
económica global, optar por este sector implica proceder de acuerdo
al criterio de equidad, ya que podría ser más eficiente asignar los re­
cursos disponibles al sector formal de la economía. Pero, una vez acep­
tado que se los destinará a microempresas, corresponde decidir a cuáles
de ellas concretamente se va a apoyar. Aquí se abren dos alternati­
vas: elegir las económicamente viables o seleccionar aquellas
donde se encuentran los actores sociales más carenciados, aunque ta­
les empresas no tengan posibilidades de crecer o, incluso, tiéndan a
desaparecer. La primera opción privilegia la eficiencia; la segunda se
inclina por la equidad.
Ef.tas alternativas tienen costos y beneficios diferentes. Si se optase
por asignar los recursos según los niveles de carencia de los microem-
presarios, tal vez se estaría contribuyendo a que satisfagan, en el cor­
to plazo, sus necesidades más apremiantes. Se trataría, en reídidad,
de una política asistencial, abandonándose la promoción empresarial.
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 25

Dado el doble objetivo de esta política debería seleccionarse como po­

blación meta a los económicamente viables.
Privilegiar la eficiencia, en este caso, pueden tener —si no hay pro­
gramas asistencialistas— el costo social de no satisfacer las necesida­
des de los más carentes, pero puede viabilizar, en el mediano plazo,
un proceso dinámico autosostenido.
En definitiva, entonces, cabe afirmar que la política social tiene co­
mo principio orientador, inalienable, la búsqueda de la equidad. Pe­
ro se requiere ir más allá para definir adecuadamente la manera de
aplicar dicho principio.
La equidad implica la satisfacción de las necesidades básicas de
la población, priorizándolas según sus grados de urgencia relativa.
El criterio a tener en cuenta no puede ser la dramaticidad sino la
generalidad del problema. Eri este sentido, en muchos países lati­
noamericanos, el cáncer constituye todavía una causa de muerte
secundaria frente a las enfermedades gastrointestinales que afectan
a la población infantil. Y ello debe ser considerado en el momento
de asignar recursos, privilegiando la solución del problema de la
mayoría.
Pero tampoco es razonable que la totalidad de los recursos sociales
disponibles se orienten a la erradicación de los problemas más comu­
nes y generales. Aun cuando pudiera establecerse cierta jerarquía de
necesidades, comenzando por la nutrición, habría que destinar recursos
a educación y a otros sectores esenciales para asegurar la continuidad
del desarrollo societal, con lo cual se da entrada a la eficiencia.
Hay un límite políticamente definido: la decisión sobre las áreas
o sectores a los cuales se destinarán los recursos. Dicha decisión pue­
de estar inspirada o no en la equidad, pero siempre deberá orientarse
a asegurar la continuidad de la sociedad.

c] La eficiencia en la implementación de la política social

Cualesquiera que sean los fines últimos de la política social, la eva­

luación permite incrementar la eficiencia en el logro del criterio acep­
tado como fin.
En el plano de la elaboración de políticas sociales prima justamen­
te el principio de equidad. En un segundo plano, las políticas sociales
respetan ambos principios, la equidad y la eficiencia. En un tercer
plano, el de la implementación, no se puede evitar buscar la eficien­
cia si se quiere alcanzar la equidad.
26 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

V. DEFECTOS TRADICIONALES DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

Es conveniente plantear algunas características tradicionales de las po­

líticas sociales, por cuanto a partir de ellas será posible insistir sobre
los cambios que se requieren para llevar a cabo acciones que verdade­
ramente se orienten a beneficiar a los más pobres.

a] Acceso segmentado

Los servicios sociales prestados por el Estado no han estado abiertos a

toda la población. Diferentes grupos corporativos fueron obteniendo
la concesión del derecho a recibir prestaciones con carácter particular.
Ello ha sido más notorio en la seguridad social. Como ha destacado
Mesa Lago (1985), el acceso a sus prestaciones ha seguido un ritmo
similar en cada país latinoamericano: primero fueron los funciona­
rios públicos quienes obtuvieron ese estatus privilegiado, después los
maestros y los empleados de comercio, posteriormente algunos sectores
obreros sindicalizados y ubicados en sectores económicamente relevan­
tes, luego otros trabajadores manuales y, en algunos casos, incluso los
empleados por cuenta propia, los trabajadores agrarios y los campesinos.
Asimismo, cada uno de esos grupos recibe prestaciones diferentes,
que varían según el poder que demuestren frente al Estado.
El financiamiento, en general tripartito, implica la existencia de
un subsidio estatal que no se distribuye según las carencias o la insa­
tisfacción de las necesidades de los incorporados al sistema, sino de
acuerdo a su poder de reivindicación. Obviamente, los más pobres
carecen de organización y, por tanto, de capacidad para defender los
derechos o intereses en la arena política.
Por ello, es posible afirmar que las políticas sociales han ido ex­
pandiéndose de manera segmentada, absorbiendo paulatinamente a
diferentes grupos sociales, en relación inversa a su capacidad de auto-
satisfacer sus necesidades.

b\ Universalismo aparente

Ha sido usual, también, que se reconociera el derecho a recibir algu­

nas prestaciones a todos los habitantes, independientemente de su ca­
pacidad de pago. De esa forma, se perdía total o parcialmente uno
de los que —para muchos— es el fundamento de la política social,
el cual es su carácter redistributivista.
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 27

c] Regresividad

Si bien, varias investigaciones sobre el impacto redistributivo de la

política social han demostrado que, en general, ella contribuye a re­
ducir las desigualdades en la distribución del ingreso, puede afirmar­
se que no sucede así en todos los casos o que el impacto redistributivo
podría ser todavía mayor. Por ejemplo, es común que los recursos des­
tinados a las políticas de vivienda suelen terminar beneficiando a sec­
tores medios y medio-altos y no a los más necesitados. Lo mismo ha
sucedido en otras áreas.

d\ Tradicionalismo, inercia o discontinuidad

Las políticas sociales han mostrado una inercia que dificulta su reo­
rientación. Resulta casi imposible descontinuar programas, aun cuando
sea evidente que no están alcanzando sus objetivos. Tanto la buro­
cracia que vive de ellos, como la clientela que los aprovecha, resisten
el cambio.
También es posible encontrar el defecto inverso: la discontinuidad.
Las inversiones sociales carecen del tiempo necesario para “ madu­
rar” y para que sus resultados puedan evaluarse.

é\ Surgimiento aluvional de nuevos temas e instituciones

En lo social también existen modas, que ponen de relieve ciertas preo­

cupaciones, a las que se dedican recursos que, por lo mismo, no van
a financiar actividades más eficaces socialmente.
Ligado con lo anterior se da una continua creación de institucio­
nes dedicadas a enfrentar esos nuevos temas, lo que conduce a lá com­
petencia interinstitucional. Se disputan recursos y ámbitos de acción
y se actúa sin coordinación, con lo cual el rendimiento del sistema
global tiende a alejarse cada vez más de su óptimo.

VI. NUEVAS ORIENTACIONES PARA LA POLÍTICA SOCIAL

La situación descripta obliga a buscar alternativas para que la políti­

ca social contribuya realmente a elevar los niveles de vida de la pobla­
ción latinoamericana. No es fácil, empero, encontrar soluciones en
28 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

un contexto en que aumentan tanto las necesidades sociales como las

demandas organizadas.
Por un lado, parecería necesario otorgar prioridad al financiamiento
de los programas sociales. Sin embargo, no sucede así en la práctica.
Existen compromisos e intereses, así como percepciones alternativas
de solución, que llevan a preferir otras áreas.
Incluso, se argumenta que el esfuerzo debe centrarse en la reacti­
vación económica porque sólo a través de ella será posible la creación
de puestos de trabajo que absorban a desempleados y subocupados.
Donde sí es posible obtener consensos es en torno a algunos princi­
pios que podrían contribuir a la reorieritación de las políticas sociales
buscando la equidad (Franco, 1987: 1989). Ellos se enumeran a con­
tinuación.

a] Practicar una política compensatoria

Se trata de retomar el principio desarrollado por Rawls, ya cita­

do: hay que atender primero a los más necesitados. En la pugna
entre universalismo y selectividad se opta por la segunda, por cuanto
aquél conduce a tratar de la misma manera casos diferentes. La equi­
dad aconseja no aplicar la misma solución a situaciones distintas.
En definitiva, hay que “ dar más a los que tienen menos” . Hay que
aplicar una discriminación positiva, ya sea mediante una selectivi­
dad de base territorial (Edwards y Batley, 1978; Franco, 1983), ya
mediante selectividad pura y simple. Los avances en informática fa­
cilitan la tarea de seleccionar a los destinatarios de las prestaciones
sociales.
La aplicación de criterios selectivistas se fundamenta en la necesi­
dad de concentrar las acciones en quienes son pobres. No siempre ello
es posible. Incluso, hay acciones que deben ser universalistas, como
sucede con los programas de vacunación, por ejemplo; y hay otras
que podrían no serlo, pero que también se guiarán por dicho criterio
cuando la población no está dispuesta a pagar por ciertas prestacio­
nes que el Estado estima convenientes.
Lo anterior, exige focalizar las prestaciones, esto es, optar por una
población-objetivo determinada teniendo en cuenta el monto de los
recursos disponibles. Una adecuada focalización permite, además, evitar
las filtraciones de recursos.
La aplicación del principio de la compensación exige cumplir con
determinadas condiciones, la primera de las cuales es manejar una con­
ENPOLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 29

cepción sintética de lo social. La gran paradoja consiste en que, al mismo

tiempo que el campo social se amplía, desbordando a los sectores tra­
dicionales, resulta cada vez más necesario comprenderlo como una
totalidad dotada de unidad y con niveles claros de jerarquización.
Es necesario, además, establecer prioridades. Lo usual es, justamen­
te, lo contrario. La fragmentación de la política social en múltiples
acciones, la torna inefectiva porque no produce un impacto de tras­
cendencia en las causas de los problemas.
Como el establecimiento de prioridades es una decisión política del
más alto nivel, aunque inviable sin conocimientos técnicos adecua­
dos, cada país fijará sus prioridades considerando su propia situación.
Además, debe tenerse en cuenta que las sociedades latinoamericanas
se han tornado más complejas, por lo que no caben planteos excesiva­
mente simples. Pese a ello se exige recuperar las grandes prioridades socia­
les: nutrir, educar y atender la salud.
Un corolario de lo propuesto aquí será que la política social aumen­
tará su impacto redistributivo. Ello es, sin duda, muy positivo.
Si en épocas de relativa abundancia era explicable, aunque no jus­
tificable, que se prestase poca atención al análisis de quiénes^ son
los que se beneficiaban efectivamente de los programas sociales, en
una coyuntura en que la pobreza aumenta y existen problemas para
financiar acciones de alivio, ya no cabe obviar la preocupación por
ese tema.
Las decisiones en este sentido se facilitarían efectuando análisis com­
parativos del impacto redistributivo de diferentes programas y finan-
ciamientos.

b\ Aumentar la eficiencia del gasto social

Hay que preocuparse por aumentar la eficiencia en la utilización de

los recursos disponibles e incrementar la eficacia en el logro de los ob­
jetivos de los proyectos que se financian con ellos.
Es un dato, resultado de la experiencia que los programas sociales
suelen gastar de manera no óptima los recursos de que disponen. Ello
se debe a la ausencia de adecuados controles y a la no utilización de
las metodologías de evaluación que podrían permitir, por un lado, op­
tar por las alternativas más económicas para alcanzar los objetivos bus­
cados y, por otro, efectuar un seguimiento que permita reorientar el
proyecto cuando se aprecia que los objetivos no están siendo al­
canzados.
30 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

t] Lograr que los servicios se usen

Conseguir que los servicios lleguen realmente a los presuntos benefi­

ciarios exige analizar tanto la manera en que se los oferta y los pro­
blemas de demanda que afectan a sus destinatarios potenciales.
i) Redefinir la oferta. Hay que preocuparse de hacer llegar los bienes
y servicios a los presuntos beneficiarios. En muchas ocasiones los pro­
gramas presentan defectos en la manera como se los ofrece.
Es en los puntos de encuentro burocrático donde fracasan muchos
programas. Por ello se requieren estudios que sugieran formas alter­
nativas de realizar la entrega y la concomitante recepción de los bie­
nes o servicios ofertados.
En el diseño, deben tenerse en cuenta las estrategias de sobrevivencia
de las familias, para evitar errores de importancia. La evaluación del
Programa de Promoción Social Nutricional de la República Argenti­
na encontró que niños participantes del Programa habían aumentado
su grado de desnutrición durante el desarrollo del mismo, debido a
que la distribución de alimentos en el hogar excluía a quienes comían
en la escuela, donde sólo recibían un complemento nutricional, con
menos calorías y proteínas que las recibidas en su casa con anterioridad.
También, hay que superar obstculos culturales por cuanto la recepción
de las prestaciones puede implicar un cambio de actitud o de prácti­
cas tradicionales arraigadas y, por lo mismo, generar resistencias. Un
caso ejemplar puede ser la alteración del calendario escolar que, en
general se establece de acuerdo con los usos de la capital del país, por
lo que compite innecesariamente con el ciclo agrícola y con la utiliza­
ción de los escolares como mano de obra en esas épocas del año, al
no respetar las épocas de cosecha.
Es necesario, asimismo, facilitar el acceso a las prestaciones sociales.
Existen defectos de la oferta, por ejemplo, que el personal de un
centro de salud no cumpla regularmente su horario, obligando a los
usuarios a regresar a sus casas sin haber sido atendidos. Esto tiene
costos elevadísimos en sufrimiento de las personas, en gastos no pre­
vistos de transporte, o en el tiempo utilizado para recibir la atención.
Algo parecido sucede con los maestros que no asisten a dictar sus
clases, lo cual es muy común en el área rural de algunos países de
la región.
También contribuye al no uso de los servicios que los centros de
salud carezcan de los medicamentos necesarios, o estén instalados en
lugares poco apropiados para el acceso de la población, o tengan un
personal que habla un idioma diferente al de la clientela.
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 31

ii) Promover la demanda. Por el lado de la demanda, también es posi­

ble tomar medidas. Ante todo hay que suministrar información sobre los
servicios existentes. En ocasiones, no se los usa porque se ignora lo que
se ofrece en materia de servicios sociales. La solución es informarles,
utilizando por ejemplo los medios de comunicación de masas, entre
otros posibles.
Pero, en la mayoría de los casos, la información no basta. Los po­
tenciales usuarios requieren apoyo para moverse en el laberinto bu­
rocrático, donde las múltiples organizaciones siguen procedimientos
disímiles. Necesitan que se los represente y se los conecte con la buro­
cracia, lo que puede'aparejar el riesgo de la dependencia.
Hay, asimismo, que reducir los costos para los usuarios. Suele conside­
rarse que se está prestando un servicio “ gratuito” porque el erario
público sufraga la totalidad de los gastos previstos. Pero, en realidad,
no es así. En muchas ocasiones la recepción no es gratuita para el be­
neficiario, lo que puede desestimularlo de demandar el servicio.
Así, en el caso de la escuela pública “ gratuita” , para poner a sus
hijos en la escuela, las familias tienen que proveerlos de libros, cua­
dernos, ropa adecuada, alimentación, transporte, matrículas de exá­
menes, o incurrir en otros múltiples gastos.
Además, para las familias pobres, la escuela tiene un costo de opor­
tunidad. En el agro, esos niños trabajarían junto a sus padres. En la
ciudad, pueden convertirse en perceptores de ingresos por diversas
vías. Por lo mismo, si se quiere que tales niños permanezcan en la
escuela se requiere no sólo educación gratuita, sin costos indirectos,
sino incluso subsidios que hagan atractiva la opción por la escuela tanto
para los propios niños como para su familia.

d\ Avanzar en el conocimiento técnico

La política social, como cualquier otra, tiene un elemento político y

otro técnico. La voluntad política de llevar adelante determinadas ac­
ciones depende de consideraciones que son ajenas a esta discusión.
Pero los técnicos pueden facilitarla mediante recomendaciones viables
y eficientes. Para ello deben incorporar tanto lincamientos adecuados
como los avances técnicos para el diseño y puesta en práctica de la
política social.
i) Realizar diagnósticos adecuados. No es posible que una política so­
cial sea eficaz y que utilice eficientemente los recursos existentes si
no se dispone de un análisis objetivo de la situación social a modifi-
32 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN
*■

car. No bastan las descripciones cuantitativas de las carencias de la

población. Es necesario también poseer otra información que permí­
ta su interpretación. Así, el diagnóstico debe hacerse teniendo en cuenta
los problemas que se pueden abordar. Ello permite establecer priori­
dades. En algunos países hay tal insatisfacción de necesidades básicas
primarias, como alimentación y nutrición que, probablemente, care­
ce de sentido que se intente abordar problemas solucionables una vez
satisfechas aquellas necesidades fundamentales.
Asimismo, debe tenerse en cuenta la dotación de recursos del país
o a los que puede acceder. La satisfacción de las necesidades sólo pue­
de hacerse en la proporción que lo permiten los recursos disponibles.
Sin embargo, en muchas ocasiones, las estimaciones de carencias se
efectúan según estándares poco adecuados para la situación que se con­
sidera. Así se obtienen resultados que pueden llevar a que las autori­
dades desistan de iniciar o proseguir esos programas sociales, porque
los objetivos que deberían fijárseles, de acuerdo al diagnóstico, resul­
tan inalcanzables con los recursos disponibles. Así, éstos terminan sien­
do asignados a áreas menos prioritarias pero donde pueden producir
algún impacto.
ii) Mejorar los sistemas de información. La posibilidad de efectuar bue­
nos diagnósticos depende también de que se disponga de la informa­
ción adecuada no sólo para cuantificar los problemas existentes, sino
para descubrirlos.
iii) Evaluar los programas sociales. Los programas sociales usualmen­
te no se evalúan. Por lo mismo, no es posible saber si los objetivos para
los cuales fueron creados se están alcanzando. En los pocos casos en
que existen evaluaciones, las sorpresas suelen ser notables. Por tanto,
es razonable insistir en la conveniencia de la evaluación. Asimismo,
debe recordarse que las metodologías que se utilizan comúnmente no
son adecuadas para los proyectos sociales. Pero, es posible recurrir
a métodos, como el costo-efectividad, como se verá oportunamente
en este libro.

e] Construir una nueva institucionalidad

La administración de los programas y proyectos presenta problemas

especialmente difíciles. Los intentos de reforma administrativa global
usualmente han fracasado, por lo que parece más adecuado postular
avances parciales que tiendan a lograr persistencia y continuidad en las
acciones.
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 33

i) Ante todo, hay que evitar duplicaciones y coordinar las institu­

ciones. Un problema típico de las políticas sociales es su descoordina­
ción. A menudo, el sector social es dirigido por diversas autoridades
que no siempre coinciden en los objetivos o en la modalidad de ejecu­
ción y pueden llegar a ser, en ocasiones, antagónicas. La misma for­
ma en que se asignan los recursos conduce a la fragmentación de las
políticas. Diferentes instituciones estatales diseñan y realizan accio­
nes separadamente y sin tener en cuenta lo que están haciendo otras
agencias del mismo sector público. De lo que se trata es de crear con­
diciones para que el gobierno realmente gobierne. Es decir, que esta­
blezca una dirección en los programas sociales; que opte consistente­
mente. ‘‘Se trata solamente de hacer posible que el gobierno sea capaz
de controlar el aparato estatal para reorientarlo de acuerdo con sus
criterios” (CEPAL, 1988: 10).
Estos problemas se complican por la distribución espacial de com­
petencias entre diferentes entes territoriales, entre órganos de una mis­
ma persona jurídica y, sobre todo, por la existencia de administracio­
nes especializadas (fundaciones, corporaciones, institutos, patronatos,
etc.), que si bien mantienen vinculaciones con algún Ministerio, no
están sujetas a relaciones jerárquicas. Pueden tener incluso presupuesto
propio y normas diferentes a las que rigen al resto de la administra­
ción del Estado.
Superar esos desencuentros es dificultoso y, a menudo, los esfuer­
zos resultan estériles. Cada organización tenderá considerar esencial
el servicio que presta, y percibirá las otras más como potenciales com­
petidoras que como colaboradoras. Tal maniera de ver no es errónea
si se piensa que los recursos que las nutren a todas provienen de la
misma fuente. En consecuencia, si aumenta lo que se otorga a una,
hay otra que recibirá menos —como en un juego de suma cero— con
la consiguiente pérdida de puestos de trabajo y de influencia.
La necesidad de coordinar desemboca, inevitablemente, en los pro­
blemas de autoridad y de la articulación institucional. Estas cuestio­
nes suelen ser poco visibles pero tienen gran impacto sobre la capaci­
dad operativa de las políticas sociales.
El nudo de la cuestión radica tanto en la tendencia a fundar conti­
nuamente nuevas instituciones para la ejecución de sus programas so­
ciales, como en la dificultad de jerarquizar sus funciones. La fragmen­
tación sectorial acentúa la tendencia a las prioridades horizontales,
en que todo es igualmente importante, y se mantienen prioridades de
épocas en que los problemas eran diferentes. Lo que falta, en rigor,
es la autoridad real que disponga qué debe hacerse primero.
34 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

ií) Establecer una autoridad, o ejecutivo social. Parece razonable establecer

una instancia administrativa con potestades suficientes para fijar prio­
ridades válidas para toda o parte del área social, coordinar sus insti­
tuciones, asignar recursos, y efectuar el control, monitoreo y evalua­
ción de la ejecución llevada a cabo por otras agencias.
No se trata de una idea novedosa. En diferentes oportunidades se
la ha planteado e, incluso, diversos países han hecho intentos de apli­
carla mediante consejos ministeriales, gabinetes sociales o ministros
coordinadores de lo social. Sin embargo, las experiencias en general
han fracasado sobre todo porque dicha autoridad carecía de medios
para ser respetada.
La manera de hacerla efectiva es asignarle el manejo de recursos,
a través, por ejemplo de un Fondo de Desarrollo Social. De esa mane­
ra, poseería un instrumento idóneo para orientar la acción de las de­
más instituciones sociales.
Asimismo, deberíá establecerse un procedimiento de concurso de
proyectos preparados y presentados por instituciones públicas y pri­
vadas prestadoras de servicios. La autoridad social establecería las prio­
ridades y se encargaría de optar entre los proyectos.
La autoridad social sólo puede cumplir sus funciones sustantivas
con un importante apoyo técnico, el cual debe sustentarse no sólo en
la capacidad de los recursos humanos que para ella laboren, sino en
la instalación de algunos instrumentos que permitan realizar adecua­
damente la tarea.
Ante todo, su equipo técnico debe preparar un estado de situación de
la política social, basado en las matrices de gasto social sectorial e intra-
sectorial, desagregados en programas y proyectos, y con la indicación
de las poblaciones-objetivo clasificadas a base de algún criterio de no
satisfacción de necesidades.
Deberá disponer, asimismo, de las metodologías y el personal ca
pacitado para operar la evaluación de proyectos sociales y un Banco de Pro­
yectos Sociales, sistema de información que le permite el manejo y
supervisión en todas sus etapas de los proyectos que se estén finan­
ciando.
Es probable que, en un primer momento, la forma de hacer viable
a un ejecutivo social sea limitarlo al campo restringido de la com­
pensación social. Pero ello sería sólo una etapa de transición. Cabe
esperar, que el manejo de recursos basado en la lógica de los proyec­
tos y no en la burocrática tradicional generará un efecto de demostra­
ción que permitirá, en el mediano plazo, la aplicación de esos crite­
rios de gestión a todo el campo de lo social. Se iría generando un
POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN 35

“ círculo virtuoso” , de contagio que contribuiría a racionalizar los otros

sectores sociales.
iii) Crear una red descentralizada y desconcentrada de servicios sociales. Ul­
timamente se ha insistido mucho sobre el carácter centralizador del
Estado en América Latina. Existe, además, un amplio consenso so­
bre las debilidades que ha presentado hasta ahora esa forma de admi­
nistración. Se afirma, sintéticamente, que las decisiones escapan a la
esfera de acción de los afectados, pasando a depender de una buro­
cracia creciente en tamaño, remota, ajena a las preocupaciones de los
interesados, inaccesible, y que carece de información adecuada para
resolver. Asimismo, esa burocracia habría generado intereses propios,
contradictorios con los objetivos para los que fue establecida, y en de­
fensa de los cuales utilizaría su poder sin control.
Se agrega que el centralismo impide la participación ciudadana en
asuntos de su interés. Dada la forma y el ámbito donde se toman las
decisiones resulta difícil que los ciudadanos influyan en ellas o, inclu­
so, que fiscalicen la forma en que se manejan asuntos que les interesan.
Ante ello, surgen la descentralización y la desconcentración como
alternativas al centralismo concentrado.
Hay descentralización cuando se da una transferencia de competen­
cias anteriormente ejercidas por la Administración Central hacia una
persona jurídica diferente, no sometida jerárquicamente, que cuenta con
un órgano decisorio elegido mediante sufragio o algún tipo de partici­
pación de los interesados, y que puede decidir irrevocablemente y de ma­
nera independiente (salvo control de legalidad y diligente gestión, legal­
mente establecido) en el ámbito de sus nuevas potestades específicas
(Palma y Rufián, 1989: 14).
Habrá desconcentración cuando la administración de un Estado cen­
tralizado o descentralizado transfiere funciones a órganos territoria­
les (de la misma persona jurídica) no elegidos y/o que no cumplen
con las características enunciadas en el párrafo anterior, por lo cual
sus decisiones estarán sometidas a posible revocación por la autoridad
a la cual está sometida jerárquicamente (Palma y Rufián, 1989: 15).
La opción descentralizadora, entonces, se caracteriza porque in­
corpora nuevos actores, totalmente autónomos dentro de sus competen­
cias, al campo de fuerzas de la política social. El traspaso de poderes
desde la administración central a diversas personas jurídicas de ám­
bito territorial puede aumentar la dispersión decisional y dificultar el es­
fuerzo racionalizador que lleva al establecimiento de un ejecutivo social.
La opción entre centralización y descentralización tiene contenido
político y no puede ser zanjada sólo por razones de eficiencia. En abs­
36 POLÍTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIÓN

tracto, es posible pensar que pueden alcanzarse resultados eficientes

con cualquiera de tales alternativas. En la práctica, el éxito de ellas
se juega en el problema del cuántum de descentralización que se pre­
tende y la forma y los medios a través de los cuales se la llevará cabo.
iv) Obtener la participación de los usuarios. El rasgo más específico de
las políticas sociales es que, en su fase de operación, requieren contar
con el apoyo, la colaboración, la aceptación de los usuarios de los ser­
vicios. Las prestaciones sociales son continuas, lo que exige una nece­
saria relación entre una burocracia, pública o privada, y los usuarios.
Cualquiera que sea el tipo de política social prevaleciente, quienes ela­
boran las decisiones sociales siempre reclaman el apoyo de quienes
se beneficiarán de las prestaciones. Incluso en el caso de políticas se­
lectivas, también se requiere contar con una respuesta social organi­
zada o cuasiorganizada. Así lo comprueban las experiencias de subsidio
habitacional dirigidas a los grupos en situación de pobreza crítica y
la atención primaria de salud.
Muchas veces se utiliza la noción de participación, argumentando
que ella “ sólo tiene sentido cuando implica ejercicio del poder” . Aquí,
en cambio, se le está dando un énfasis diferente, más adecuado para
las políticas sociales, sobre todo en el marco que a su respecto se ha
trazado en este capítulo. No se trata de participación política, sino
de colaboración en el diseño y puesta en práctica de programas por los
beneficiarios.
CAPÍTULO 2

CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

EN LA POLÍTICA SOCIAL

La actividad gubernamental constituye, en cierto aspecto, una lucha

constante por obtener recursos y distribuirlos entre diferentes activi­
dades estatales. Dado que ellos siempre son escasos, es necesario de­
jar de satisfacer alguna necesidad o demanda para destinarlos a otra
alternativa.
En este sentido, cuando se analiza el gasto público se pueden des­
cubrir las características esenciales de las políticas públicas, siendo po­
sible identificar a través de la asignación de ese gasto a sus verdaderos
beneficiarios.
Para ello es necesario tener en cuenta que existen diversos concep­
tos de gasto. Ellos serán presentados a continuación, siguiendo a
Haindl, Budinic e Irarrázaval (1989), aunque luego se utilice (debido
a la información disponible) sólo la primera de las definiciones para
analizar su evolución en la región.
Por gasto público social debe entenderse “ todos aquellos gastos que
realiza el Estado que poseen una connotación social” . Existen dife­
rentes criterios en torno a cuáles son las partidas específicas que de­
ben incluirse, aunque seguramente se sumará lo destinado a los mi­
nisterios de educación, salud, vivienda, a lo mejor justicia, y
parcialmente lo de otros ministerios que realizan programas que pue­
den considerarse sociales. Aparecen allí no sólo el aporte fiscal, sino
también el gasto autofinanciado por los distintos ministerios (Haindl'
et al., 1989: 31).

I. DIFERENCIAS POR PAÍSES EN EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

Uno de los fenómenos más notables de nuestra era ha sido el aumen­

to que ha tenido el gasto público en general y, especialmente, el gasto
social. Es una tendencia que se manifiesta tanto en los países desarro­
llados como en los subdesarrollados y que ha superado la ideología
de los diferentes gobiernos.

[37]
38 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

CUADRO 2.1
PROPORCIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES CON RESPECTO
AL GASTO GUBERNAMENTAL
{Por grupo de países, alrededor de 1982, en porcentajes)

Gasto
social Segundad
Países total Educación Sanidad social Vivienda
Industrializados 59.8 11.3 10.2 36.1 2.2
(0.12) (0.28) (0.54) (0.30) (0.49)
Ing. medios altos 39.3 12.7 6.8 18.0 1.9
(0.33) (0.37) (0.57) (0.82) (0.99)
Argentina 39.8 10.1 3.8 25.5 0.4
Chile 65.9 14.7 6.8 41.8 2.5
Uruguay 65.2 7.7 3.3 54.2 0.0
Ingresos bajos 27.1 14.8 6.1 5.0 1.3
(0.38) (0.32) (0.81) (1.17) (0.90)
Costa Rica 67.9 22.6 32.8 11.2 1.3
Rep. Dominicana 37.0 15.9 10.7 8.4 2.0
Total 37.6 13.5 7.2 15.5 1.7
(0.45) (0.35) (0.71) (1.03) (0.86)
NOTA: L os núm'eros entre p a ré n te s is indican coeficientes de variación.
FUENTE: Petrei (1987).

Lo típico en el Estado liberal europeo clásico era que su acción

se circunscribiera a las funciones “ clásicas” de administración ge­
neral, mantenimiento del orden público, administración de justicia,
defensa y seguridad. Alrededor del 70% del gasto público total en los
países desarrollados se destinaba al cumplimiento de esa tareas.
Debe recordarse que hasta la primera guerra mundial, el gasto pú­
blico no absorbía más del 10-15% del producto interno bruto. Con
posterioridad a la primera guerra, llegó al 25%, debido al aumento
del gasto en seguridad social y a la creación de empresas públicas;
y después de la segunda guerra superó el 40% del producto interno
bruto, mientras que hoy se sitúa, en muchos países, por encima del
50% (Véssilier, 1983).
Esa tendencia al crecimiento de lo que se destina a programas so­
ciales puede considerarse general, aunque hay diferencias importan­
tes según el tipo de país y su grado de desarrollo relativo. Un análisis
comparativo de 78 países (industrializados, de ingreso medio-alto y
de ingreso bajo) muestra que los gastos sociales representaron 37.6%
del gasto gubernamental total y 12.9% del PIB (Petrei 1987). Cuan­
do se los desagrega, se aprecia que al disminuir el ingreso promedio
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 39

CUADRO 2.2
PROPORCIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES
CON RESPECTO AL PIB
(Por grupo de países, alrededor de 1982, en porcentajes')
Gasto
social Seguridad
Paisa total Educación Sanidad social Vivienda
Industrializados 25.3 4.8 4.3 15.2 1.0
(0.30) (0.36) (0.56) (0.38) (0.63)
Ing. medios altos 13.2 4.0 2.3 6.2 0.6
(0.46) (0.34) (0.63) (0.87) (1.01)
Argentina 11.3 2.9 1.1 7.2 0.1
Chile 22.7 5.1 2.3 14.4 0.9
Uruguay 19.4 2.3 1.0 16.1 0.0
Ingresos bajos 7.4 4.1 1.6 1.4 0.4
(0.52) (0.50) (0.72) (1.27) (1.12)
Costa Rica 12.6 4.2 6.1 2.1 0.2
Rep. Dominicana 5.1 2.2 1.5 1.2 0.3
Total 12.9 4.2 2^4 5.8 0.6
(0.70) (0.44) (0.80) (1.19) (1.00)
NOTA: Los números entre paréntesis indican coeficientes de variación.
fu en te:Petrei (1987).

de los países, decrecen también las proporciones mencionadas (cua­

dro 2.1).
“ En la seguridad social se reflejan las mayores diferencias entre
grupos. En los países industrializados la proporción de ese gasto con
respecto al PBI es casi 1 5 0 % mayor que la relación correspondiente
a los países de ingresos medio-altos y, aproximadamente, alrededor
de 10 veces superior a la de los países de ingresos bajos” (Petrei, 1987:
8) (cuadro 2.2).
” Las grandes disparidades que se observan entre grupos reflejan
las diferencias esenciales de ingresos entre países, pero de cualquier
modo los datos dan una idea de los recursos que se dedican en los dis­
tintos casos. En educación, el gasto per cápita de los países industria­
lizados es equivalente a 17 veces el de los países más pobres, mientras
que esa relación aumenta a 35 por 1 para el gasto en sanidad y vivien­
da y es de 130 a 1 para seguridad social. Por su parte, para 3 de los
4 sectores analizados. . . . la relación entre gastos per cápita de los países
de ingresos medio-altos y de los de ingresos bajos está entre 5 y 7 y
en el caso restante —seguridad social— esa relación es de 21 a 1”
(ibidem).
40 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

II. EL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Como se ha visto, entonces, en América Latina los gobiernos gastan

en lo social, una proporción importante de sus recursos, aunque me­
nor que en el caso de los países industrializados. La tendencia, ade­
más, ha sido a crecer en el largo plazo. Sin embargo, la crisis de co­
mienzos de los ochenta ha proyectado sus efectos sobre los recursos
y el gasto público, produciendo alteraciones en dicha tendencia.
Hay varios indicadores a los que se recurre usualmente para anali­
zar el gasto.
i) El primero de ellos es el gasto social como porcentaje del gasto total
desgobierno central. Muestra la importancia que el gobierno concede a
las actividades sociales y es relevante en una época de crisis porque
indica si en la eventualidad de reducir el gasto público, se recurre a
la eliminación de programas sociales, o se empiezan los cortes en otras
áreas. Pero también tiene limitaciones. El gasto del gobierno central
es sólo una parte de lo que los países, especialmente si son grandes
y tienen una organización de tipo federal, destinan a lo social. Por
lo demás, la tendencia a la descentralización hace que muchos recur­
sos se obtengan y se gasten fuera del gobierno central. Este indica­
dor, en consecuencia, puede dar una idea incompleta del esfuerzo na­
cional para atender necesidades sociales. Especial cuidado debe tenerse
al efectuar comparaciones internacionales por la diversa composición
del gasto social en cada país. También debe considerarse que los re­
cursos destinados a lo social pueden disminuir aunque este indicador
muestre un aumento de su peso con relación al gasto público central
total. Ello puede darse cuando este último disminuye y se produce
una reasignación interna en beneficio de lo social. La inversa tam­
bién es verdadera. Si el gasto total sube, aun cuando el porcentaje
del mismo destinado a lo social baje, es probable que se cuente con
mayores recursos para los programas de este tipo.
La información utilizada para desarrollar estos indicadores proce­
de de los Anuarios del Fondo Monetario Internacional.
Si bien la tendencia general latinoamericana es a la reducción de
la proporción gastos sociales/gastos totales, la gráfica 2.1 muestra que
hay variaciones importantes entre países. La curva correspondiente
a México muestra una caída constante y muy fuerte, que reduce a
la mitad la participación de los gastos sociales en el gasto global del
gobierno central. En cambio, Panamá si bien ve afectada la relación
gasto social/gasto público en 1982 se recupera con fuerza en los años
posteriores, superando ampliamente la tendencia histórica. Algunos
CAPACITACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 41

países llegaron a la crisis con una relación récord de gasto social/gasto

público total y salieron del punto álgido retornando a niveles anterio­
res, más bajos. Chile, por ejemplo, fue declinando paulatinamente du­
rante varios años. Barbados, por su parte, muestra el mayor equili­
bro a lo largo del periodo analizado, mostrando que la crisis no
repercutió notoriamente sobre este indicador.
tí) El gasto social como porcentaje del PIB. Este indicador (gráfica 2.2)
se caracteriza por independizar al gasto social de lo que pueda suceder
con las demás erogaciones del gobierno central, al relacionarlo direc­
tamente con el producto total de la economía. Sus limitaciones derivan
de tomar como “ gasto social” el que realiza el gobierno central, sin
considerar lo correspondiente a otros niveles del gobierno. Ello se debe
a la complejidad de conseguir la información, en especial en países de
estructura federad o descentralizados. Su interpretación debe ser cui­
dadosa: indica el esfuerzo de la sociedad para atender necesidades so­
ciales dados los recursos de que dispone en cada momento. Pero no
muestra el monto de los recursos para programas sociales. Si el PIB
crece, aun cuando el porcentaje destinado a gastos sociales se mantenga
o decaiga pueden haber mayores recursos para realizar estos programas.
La primera observación respecto a este indicador tiene que ver con
las grandes diferencias entre países. Hay un grupo que destina el 15%
o más de su PIB a lo social, mientras que otros se sitúan bastante más
abajo de esa proporción, la que podría tomarse como proxy del esfuerzo
nacional desplegado para mejorar las condiciones de vida de la población.
En cuanto a las fluctuaciones producto de la crisis y los cambios
efectuados en la poscrisis, puede mencionarse la estabilidad de Bar­
bados, que si bien sufre un tropiezo en 1983, retoma en años poste­
riores la tendencia ascendente para mejorar la situación de comien­
zos del periodo. Costa Rica también decae, por un periodo más largo,
para recuperarse notoriamente en el último año para el que se cuenta
con información. Panamá muestra una tendencia ascendente duran­
te prácticamente todo el periodo.
Hay un grupo con alzas y caídas que no logra volver al máximo
alcanzado pero sí llega al final del periodo en un estadio superior al
de la partida. Ello es especialmente notorio en el caso de Ecuador y
menos claro en el de Chile.
México, por su parte, muestra una caída escalonada que lo lleva
muy por debajo de la situación del año base.
tu) El gasto social per cápita. Este es un indicador (gráfica 2.3) qué
muestra las fluctuaciones en la masa de recursos disponibles para in­
tervenciones sociales estatales teniendo en cuenta la cantidad de per­
42 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

sonas que pueden ser beneficiarios de los mismos. En su forma más

burda este denominador estaría constituido por la población total del
país. En versiones más elaboradas podría calcularse, por ejemplo, el
gasto que se efectúa en educación con relación a la cantidad de perso­
nas que se encuentra en el grupo de edades escolarizable. Los resulta­
dos comparativos pueden ser sorprendentes. Así países con elevadas
tasas de crecimiento demográfico y una población muy joven que des­
tinan un porcentaje alto de los recursos del gobierno central o del PIB
a la educación, podrían estar destinando menos per cápita que otros
países cuya estructura de edades es envejecida (hay pocos niños y jó­
venes) y que destinan a educación un porcentaje del gasto del gobier­
no central menor. Este indicador también presenta el problema ya se­
ñalado: usualmente no se consideran todos los gastos sociales, sino
sólo los del gobierno central, cuando sucede que, por ejemplo, en edu­
cación, hay varios países de la región que han entregado la responsa­
bilidad educativa de primer y segundo nivel a las provincias o estados.
El indicador muestra las fluctuaciones en moneda nacional cons­
tante, para evitar los problemas que derivan de la conversión a dóla­
res. Por tanto, los valores absolutos correspondientes a cada país no
son comparables. El otro problema que podría presentarse tiene que
ver con el deflactor utilizado. Utilizar uno u otro puede ser importan­
te en países con fuerte inflación en un año determinado, pero cabe
suponer que en series plurianuales cualquiera de ellos se ve afectado
de manera similar por el proceso inflacionario.
La dispersión también es notoria en este indicador. Hay países que
no sufrieron reducción durante la crisis. Así, Panamá muestra una
curva de aumento constante del gasto social per cápita a lo largo del
periodo examinado, mientras que Barbados muestra una leve decli­
nación en el crítico año 1982 para luego retomar el crecimiento en
este indicador. Otros, como Costa Rica, fueron impactados por el shock
de la deuda, demoraron algunos años en recuperarse, pero al final
del periodo habían recuperado y superado el nivel del año base. Uru­
guay y Ecuador representan al grupo de países donde la crisis afectó
al gasto social per cápita, que se deterioró por un lapso prolongado
para retomar el alza al final del periodo. En todo caso, debe notarse
que la caída debida a la crisis se produce a partir de un máximo lo­
grado en el año anterior y qu^ el punto mínimo se mantiene siempre
por encima del que tenía el j>aís al comienzo de la serie analizada.
Por último, hay tres casos (Guyana, Perú y México) donde el deterio­
ro del indicador es notable por la persistencia de la caída y porque al
final del periodo el indicador se encuentra muy por debajo del año inicial.
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 43

iv) Consecuencias sobre la oferta de servicios sociales. Diferentes análisis

del financiamiento de la política social, motivados sobre todo por la
crisis de los ochenta, han utilizado la reducción de los recursos desti­
nados a los servicios sociales como un indicador del deterioro de las
condiciones de vida de la población. Se aduce que ha habido una re­
ducción de la oferta de servicios sociales como consecuencia de la dis­
minución del gasto público.
También se argumenta que se estaría dando un deterioro de la ca­
lidad de los servicios, tanto a consecuencia de la disminución de los
fondos disponibles como de los recortes en los gastos. El servicio se
mantiene, pero no se renuevan los equipos, empiezan a escasear mu­
chos artículos (como libros y útiles, en la educación; medicamentos,
en la salud), sin los cuales la prestación del servicio no puede hacerse
de manera adecuada.
La pérdida de reservas internacionales y los cambios drásticos en
la paridad cambiaría han llevado a las autoridades a restringir el otor­
gamiento de divisas para compras y para el pago de servicios en mo­
neda extranjera por lo que, en muchos países de la región resulta difí­
cil adquirir los insumos y equipos necesarios para los programas de
desarrollo social. Ello fue especialmente notorio en el ámbito de la sa­
lud, donde escasearon los medicamentos importados o elaborados a
base de elementos inexistentes en el país, y donde también se careció
de las divisas necesarias para reponer equipo e importar repuestos ne­
cesarios para mantener en funcionamiento a otros.
La segunda se relaciona con la importancia que los pagos de per­
sonal tienen en los servicios sociales. Cuando los recursos escasean,
los sueldos comienzan a deteriorarse, siendo afectado su poder de com­
pra. Ello hace que muchos técnicos y empleados, especialmente los
más capacitados o los que tienen oportunidades laborales, abandonen
sus empleos. Por otra parte, los que quedan se sienten desestimula­
dos por la pérdida de salario real. Todo contribuye a que disminuya
la calidad del servicio prestado.
Sin poner en duda la razón de estas argumentaciones, es necesario
recordar que, en muchos casos, la relación entre lo que se gasta en
lo social y los servicios que reciben los pobres es sólo remota, ya que
no son justamente los más pobres quienes reciben las prestaciones de
dichos servicios. Hay casos donde ni siquiera constituyen la población-
objetivo y, cuando lo son, suelen existir filtraciones por las cuales los
recursos terminan beneficiando a otros estratos sociales.
Por otro lado, lo que aparece en las estadísticas como “ gasto so­
cial” termina, en ocasiones, destinándose a financiar burocracias ine-
GRÁFICA 2.1 4 »
GASTOS SOCIALES/GASTO GOBIERNO CENTRAL
%

CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Barbados O—O Chile

Panamá México
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

GRÁFICA 2.2

CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

GASTOS SOCIA LES/PIB
%

#1 0 Barbados A —A Costa Rica

O— O Chile ■— ■ Ecuador

□ ——□ M éx ico ▼ Panamá

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

Oí
 46 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

GRÁFICA 2.3

GASTOS SOCIALES PER CÁPITA (COSTA RICA)

Miles con base (1986 = 100)

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

GASTOS SOCIALES PER CÁPITA (PANAMÁ)

Base (1986 = 100)

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 47

GASTOS SOCIALES P£R CÁPITA (MÉXICO)

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

GASTOS SOCIALES PER CÁPITA (PERÚ)

Base (1986 = 100)

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

48 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

fectivas, compra de equipo innecesario, o construcción de oficinas,

en lugar de plasmarse en bienes y servicios que lleguen realmente-a
la comunidad.
En consecuencia, la relación entre reducción del gasto social y de­
terioro de las condiciones de vida de la población más pobre es sólo
eventual y debe demostrarse caso a caso, ya que es posible gastar mu­
cho y mal.
Asimismo, se puede sostener que ante el aumento de las necesida­
des y el congelamiento o reducción de los recursos, cabe usar mejor
lo que se tiene. Así, cobra especial relevancia la preocupación por
aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos disponibles y
elevar la eficacia con que se alcanzan los objetivos de los proyectos
que se financian con ellos. Es posible ser más eficaz con menos recursos.
Hay que tratar de gastar bien.
Sin duda, el gasto público social es un concepto demasiado am­
plio. ¿Tiene sentido, por ejemplo, “ incluir los aportes del sector pri­
vado o solamente los aportes del sector público? ¿Se deben considerar
solamente los aportes fiscales o todo el gasto del sector público? ¿De­
ben incluirse o no los aportes fiscales a las Cajas de Previsión? ¿Cómo
deben contabilizarse el gasto administrativo en estos programas y, más
importante aún, cómo se considera el gasto administrativo de minis­
terios cuya labor tenga alguna connotación social?” (Haindl, Buvi-
nic, Irarrázaval).
Hay un componente de gasto administrativo del sector público, que
no significa beneficio real para la población: “ bastaría que se aumen­
taran las remuneraciones de la administración pública para que crez­
ca el gasto público social. Un aumento en la burocracia estatal tam­
bién elevaría el gasto así definido, sin que esto signifique mejorar la
situación de los más pobres” (ibidem: 34). Tampoco descuenta el pa­
go que las personas que reciben las prestaciones están haciendo por
los servicios recibidos.
Por ello conviene refinar el concepto de gasto. Así puede hablarse
de gasto social fiscal que incluye solamente el aporte fiscal que llega a
los beneficiarios (subsidio), y lo que va a financiar parte de los apara­
tos administrativos de los diferentes ministerios. Deja fuera, en cam­
bio, el financiamiento proporcionado por los beneficiarios. Obviamen­
te, este gasto es menor en monto que el gasto público social.
También puede hablarse del gasto social directo, que es el aporte fis­
cal para financiar transferencias monetarias o bienes y servicios en­
tregados directamente a las personas (subsidios), excluyendo los gas­
tos administrativos.
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 49

Por último, el gasto social efectivo es la parte del gasto directo que
llega a los sectores más pobres de la población (población objetivo de­
finida según algún criterio).
Debe hacerse notar que las primeras tres definiciones se encuen­
tran estrechamente relacionadas siendo la posterior un subconjunto
de la precedente. En cambio, la última agrega una nueva dimensión
—la direccionalidad respecto a los más pobres— que no estaba pre­
vista en las anteriores. En tal sentido, podría pensarse también en de­
finir un gasto socialfiscal efectivo, que sería el subsidio fiscal más gastos
administrativos de los programas dirigidos a los más pobres. Ello por­
que si bien lo que influye en la eficacia en el logro de los objetivos
es lo que verdaderamente llega a la población-objetivo resulta funda­
mental conocer los costos administrativos en que se debe incurrir pa­
ra realizar esas transferencias. El conjunto de definiciones aquí pre­
sentadas podría sintetizarse en el cuadro 2.3.

CUADRO 2.3
ANÁLISIS DE CONCEPTOS DE GASTO PÚBLICO SOCIAL
General Pobres
Subsidio + aporte
benef. + Adm. G. público social
Subsidio + G. Adm. G. social fiscal
Subsidio G. social directo G. social efectivo

III. FUENTES DE RECURSOS PARA LA POLÍTICA SOCIAL

Las políticas económicas y las sociales requieren constantemente nue­

vos recursos públicos. Pero mientras los proyectos económicos requie­
ren altas inversiones iniciales, tienen gastos de operación menores y
generan recursos propios, provocando un efecto directo y positivo so­
bre la tasa de crecimiento, las políticas sociales tienen costos de ope­
ración altos y constantes; la calidad del servicio que prestan depende
de los gastos corrientes, en especial los salarios de los trabajadores.
Por ello, la presión para aumentar el gasto social no cesa (Rezende,
1983).
Ciertamente, el Estado es responsable del mantenimiento de cier­
tos servicios sociales y, consecuentemente, debería asegurarlos recursos
necesarios para ello. Incluso, dada la crisis que ha generado nuevas
necesidades insatisfechas, parece evidente que se requieren más re­
cursos.
50 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Sin embargo, no sucede así en la práctica. Hay compromisos e in­

tereses, así como percepciones alternativas de solución, que llevan a
priorizar otras áreas. Incluso, se argumenta que el esfuerzo debe cen­
trarse en la reactivación porque sólo a través de ella será posible crear
puestos de trabajo para los desempleados y subocupados. Por otro la­
do, la misma crisis explica la reducción de los recursos para lo social.
Puede sostenerse que es factible calcular un “ monto óptimo” de
recursos para programas sociales (Jofré, 1985), teniendo en cuenta que
al destinárselos para este fin, se los está restando de inversiones pro­
ductivas, creadoras de empleo y, por esa vía, generadoras de un in­
greso que permitiría a las familias subvenir autónomamente sus ne­
cesidades.
Teniendo en cuenta lo anterior, ¿cómo y dónde obtener los recur­
sos para las políticas sociales? Pueden mencionarse varias vías.

a] Elevar los ingresos tributarios

La tributación ha sido la fuente de financiamiento tradicional de las

políticas públicas. Y por ello es la primera alternativa en que se pien­
sa cuando se requieren recursos. Las modalidades serían vía impues­
tos o el establecimiento de tarifas.
i) Establecer nuevos impuestos o alzar la tasa de los existentes. La primera
alternativa que se menciona ante la necesidad de nuevos recursos, es
la impositiva. Sin embargo, suele afirmarse que se habría alcanzado
el “ techo tributario” , tanto por razones económicas como políticas.
Si bien en este como en otros aspectos, suele tener poco sentido
hablar de América Latina como si fuera una unidad respecto de la
cual fuera posible formular predicados que se apliquen válidamente
a sus partes, puede afirmarse que en la mayoría de los países de la
región la presión tributaria todavía tiene niveles inferiores a los que
son propios de los países desarrollados. Empero, aun sin recurrir a
comparaciones con naciones industrializadas (que pueden ser descon­
textuadas), debe reconocerse que hay grandes diferencias entre los paí­
ses de América Latina. En algunos, incluso, la presión tributaria es
sorprendentemente baja, y allí podría plantearse como una meta ra­
zonable alcanzar niveles similares a los de sus vecinos.
Para aprovechar adecuadamente el canal impositivo resulta fun­
damental, además, mejorar los sistemas de recaudación, que adolecen de
serias carencias, que facilitan la evasión.
Dada esa característica, el cobro de impuestos directos suele cen­
trarse en las retenciones en la fuente, con lo que sólo la clase media
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 51

asalariada los paga, mientras los verdaderamente ricos recurren a di­

versos procedimientos para eludirlos. Las recomendaciones en el sen­
tido de centrarse en los impuestos al consumo, no se compadece de
la realidad de los países desarrollados, donde lo recaudado a través
de los impuestos a la renta y al patrimonio constituye una proporción
importante-de los recursos públicos.
También conviene discutir la conveniencia de establecer impuestos
con destino especifico. Si bien las finanzas públicas aconsejan la existen­
cia de un tesoro único, puede ser razonable dedicar impuestos especí­
ficos (a las bebidas alcohólicas, el tabaco, o los combustibles) para los
programas sociales. En todo caso, debe ponerse gran cuidado en es­
tas alternativas por cuanto reducen la flexibilidad en el manejo de los
recursos públicos.
ii ) Tarifar los servicios. Hay una fuerte tendencia a cobrar por los
servicios sociales estatales. En algunos casos se recurre a tarifas nomi­
nales, cuya finalidad es desincentivar la utilización del servicio. El diag­
nóstico que justifica la tarifa asume que la demanda supera a la oferta,
que hay un “ sobreuso” del servicio, por lo que se requiere un meca­
nismo de racionamiento —la tarifa— una barrera al acceso, para equi­
librar ambas dimensiones. Ello es independiente de que las prestaciones
que recibe la clientela del servicio sea mala.
Con las tarifas reales, en cambio, se intenta recuperar el costo del
servicio prestado. Aquí el problema es cómo afecta al impacto redis­
tributivo de las políticas sociales. La posibilidad de acceder al servicio
queda supeditada a la capacidad de pago de quienes lo solicitan. Ade­
más, cobrar por el servicio disminuye su demanda.
Desde un punto de vista fundado en la equidad, parece necesario
cobrar a los usuarios pudientes para, con los recursos obtenidos, sub­
sidiar a quienes no lo son. En este sentido, pueden mencionarse las
salas privadas de los hospitales públicos y, los cupos universitarios que,
en muchos lugares de América Latina, son gratuitos incluso para quie­
nes pueden pagar su educación.
En definitiva, es aconsejable distinguir según la capacidad de pago
del beneficiario: quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real;
los de ingreso medio deberían rembolsar por lo menos una parte, y a
los pobres se les entregaría gratuitamente el bien o servicio (Comía, 1987).

b\ Incrementar los ingresos públicos no tributarios.

Otra vía para obtener recursos consiste en explorar alternativas a la

tributación. En tal sentido es posible revalorizar los bienes y servicios que
52 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

el Estado facilita a la comunidad. Cuando hay propiedad pública de re­

cursos naturales o productivos suele suceder que ellos son ofrecidos
en el mercado interno a un precio bajo. De esa manera, se argumen­
ta, se traspasan a la comunidad los beneficios. Sin embargo, convie­
ne tener en cuenta que no todos los miembros de dicha comunidad
aprovechan esa ventaja en igual proporción. Al mismo tiempo, el Es­
tado deja de percibir ingresos que le permitirían aumentar el gasto
público, en el caso que aquí interesa, para realizar políticas sociales
orientadas hacia los más pobres. Un ejemplo típico de lo dicho se da
en los países productores de petróleo (Flaño, 1984).

c\ Utilizar recursos no públicos

Al analizar el problema del financiamiento, suelen tenerse en cuenta

los recursos que el Estado administra directamente, aunque ellos cons­
tituyen sólo una parte de los que se destinan a actividades sociales.
Desde hace algunos años, por ejemplo, las organizaciones no guber­
namentales (ONG) manejan recursos muy importantes. Asimismo, hay
un sector privado comercial que presta servicios sociales. Las fami­
lias, en fin, siguen siendo las principales prestadoras de servicios de
esta naturaleza. Por lo tanto, una adecuada planificación social debe­
ría tomar en cuenta el conjunto de agencias que trabajan en el área
y establecer una coordinación que permita mejorar el aprovechamiento
de los recursos de que disponen en conjunto.
Es evidente que la planificación sólo puede ser imperativa (y
esto con muchas limitaciones) para el subsector público, pero tie­
ne que ser indicativa y buscar mecanismos de coordinación con los
otros.
Entre las maneras de aprovechar recursos ajenos al Estado en la
prestación de servicios sociales, pueden sugerirse las siguientes:
i) Permitir el desarrollo de servicios privados, que se orientarían, funda­
mentalmente, a satisfacer la demanda de quienes poseen medios eco­
nómicos y tienen interés de recurrir a estas prestaciones. Satisfechas
por esta vía las necesidades de dicho grupo social, los recursos públi­
cos podrían concentrarse en la atención de aquellos estratos que care­
cen de capacidad de pago.
ii) Buscar que los propios beneficiarios aporten recursos. En muchas oca­
siones los beneficiarios de servicios sociales poseen recursos de diver­
sa índole, aunque sólo sea el esfuerzo propio y la ayuda mutua. Es
positivo movilizarlos para la ejecución de tales acciones. En muchos
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 53

países, existen tradiciones que podrían ser recuperadas para prestar

servicios sociales a la comunidad.

IV. ASIGNACIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Un problema central de las decisiones públicas estriba en que los re­

cursos siempre son escasos para satisfacer las necesidades existentes.
Su asignación a determinados objetivos implica, en todos los casos,
sacrificar otros. En definitiva, todo sistema social establece un meca­
nismo de racionamiento, que puede adoptar diferentes formas y ba­
sarse en principios también muy variados (Fourastié, 1980).
Por ello es especialmente relevante la decisión de destinar recursos
para atender a los diversos usos posibles. La primera decisión consis­
te en asignarlos entre los diferentes ámbitos de la acción pública (físi­
co, económico, social); luego entre sectores sociales (salud, educación,
etc.) y, posteriormente, entre programas de un área determinada.
i) La distribución de los recursos públicos entre diferentes activi­
dades está relacionada con la apreciación que se haga del gasto social
(Franco 1985). Si éste es concebido sólo como consumo, se argumen­
tará que incrementa la carga fiscal y así desincentiva a los producto­
res. Para evitarlo, se recomendará la eliminación o reducción de los
servicios sociales existentes y evitar futuras creaciones. En esta pers­
pectiva, el gasto social se percibe como un freno para el crecimiento
económico, lo que hace necesario por tanto estimar adecuadamente
cuánto gasto social puede permitirse un país sin sobrecargar su
economía.
En cambio, cuando lo destinado a lo social es visto como una in­
versión, no se lo verá perjudicando al crecimiento sino que incluso
lo facilita (Schultz, 1968, 1980). Se argumentará que como la activi­
dad económica exige una población alimentada, sana y educada, las in­
versiones en nutrición, salud y educación son positivas e incluso im­
prescindibles para el desarrollo en el mediano y largo plazos.
El desarrollo social puede concebirse como elemento complemen­
tario, en el sentido que sólo puede acompañar al crecimiento econó­
mico, por cuanto si el ingreso per cápita es muy bajo, lo único que
se conseguirá al destinar recursos a lo social será redistribuir la pobreza.
Finalmente, cabe recordar la tesis que sostiene que los gastos so­
ciales pretenden solamente dotar de mayor estabilidad política al sis­
tema, disminuyendo las tensiones sociales (Piven y Cloward, 1971,
1973).
54 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Según la interpretación que se acepte variará la importancia y el

papel que se conceda a las políticas sociales y el monto de recursos
que se les dedica.
Hay entonces una vía de elevar los recursos para lo social que con­
siste en reorientar el gasto público hacia objetivos sociales. Suele mencionar­
se que reduciendo los gastos militares, quedarían recursos para lo so­
cial (Banco Mundial, 1990; PNUD, 1990). Pero no és ésa la única al­
ternativa de ahorro posible. El Estado financia empresas públicas
ineficientes, lo que implica entregar un subsidio a alguien que se be­
neficia de dicha situación, la que podría suprimirse en beneficio de
proyectos que tengan un real impacto sobre la equidad. Asimismo,
en muchas ocasiones los gobiernos realizan obras de “ exposición” ,
que carecen de utilidad. Por todo ello, puede afirmarse entonces que
—desde la perspectiva social— no es que sóloy necesariamentefalten recur­
sos, sino que en muchos casos ellos están mal asignados.
ii) Una vez decidido que parte de los recursos públicos se va a des­
tinar a lo social, debe resolverse sobre su distribución entre sectores
sociales y entre programas dirigidos a diferentes poblaciones objetivo
(niños, ancianos, impedidos, pobres). Obviamente, allí importan los
juicios de valor y las concepciones teóricas relacionadas con la renta­
bilidad del gasto social.
Además, dada la interrelación existente entre los sectores sociales,
esta elección se complica al punto que cuando se buscan objetivos de
cierto sector puede ser preferible invertir en otro (intersectorialidad
de la política social). Las relaciones entre nutrición y salud son un
ejemplo típico en este sentido.
Hay diversas maneras de adoptar las decisiones mencionadas.
Una es recurrir a la tradición, fijando las asignaciones tal como se
efectuaron el año anterior. Cuando se decide “ no innovar” , se quie­
re evitar reabrir el debate y eliminar por esa vía los problemas que
provoca la discusión de una nueva distribución de los fondos dispo­
nibles.
Otro procedimiento de asignación busca respetar las preferencias
expresadas por los destinatarios, o ceder a las presiones de los grupos
organizados. Pueden seguirse las inclinaciones de los consumidores
expresadas ya sea mediante su participación en la toma de decisiones,
ya a través de encuestas de opinión. Pero lo usual es que las preferen­
cias se expresen organizando grupos de interés. Las múltiples presio­
nes sobre los decisores conducen a la fragmentación de la política social
y a que los recursos se asignen por acumulación, favoreciendo así la
proliferación de los programas.
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 55

Un último modo de asignación es la planificación a base de crite­

rios técnicos. Sobre ello trata también este libro.
A todo lo anterior debe agregarse que la forma en que se realiza
el diseño y ejecución de proyectos sociales no está libre de críticas.
Muchos de ellos, aun siendo justificables por su finalidad, podrían ob­
tener los mismos o mejores resultados a través de alternativas menos
costosas. Comparando finalidades, podría comprobarse que existen
otras más urgentes que las que se quiere obtener con los proyectos
en ejecución.
iii) El paso final en la tarea de asignación de los recursos corres­
ponde a la decisión que debe hacerse en el interior de un sector social
dado. Así, en el caso de la salud, por ejemplo, debe resolverse el monto
a otorgar a los programas preventivos o a los curativos; en educación,
si hay que otorgar prioridad a cierto nivel (preescolar, primario, me­
dio, superior, investigación) respecto de los otros, etcétera.
También se plantea la necesidad de ubicar o no a los eventuales
beneficiarios. Mientras que en un caso se opta por permitir que toda
la población, independientemente de su grado de necesidad o de su
nivel de ingreso, aproveche las ventajas de un determinado servicio,
en otros se destinan los recursos disponibles a satisfacer las necesida­
des de los más pobres. Se trata de elegir, entonces, entre servicios uni­
versales o selectivos.
Esta opción debe ser precisada, por cuanto la selectividad adopta
diferentes formas. Así, los gobiernos seleccionan prioridades, dando
tratamiento preferencial a algunos problemas y postergando otros que
consideran menos urgentes.
La universalidad es un criterio según el cual ciertos servicios finan­
ciados por la sociedad —a través del pago de impuestos—, son pres­
tados a toda o parte de la población sin considerar sus ingresos.
Así, según los objetivos que persiga la política social, variará la op­
ción respecto al carácter de los servicios. Aquellos que pretenden un
modelo de bienestar global suelen apoyar el universalismo, mientras
que quienes abogan por uno de tipo residual preferirán la provisión
selectiva, aun cuando no siempre haya una concordancia perfecta en­
tre ambas posiciones.
Para los primeros, el universalismo es el mecanismo idóneo para
alcanzar la integración social, por cuanto no genera distinciones en­
tre ciudadanos de primera y segunda categoría. La prestación selecti­
va provocaría una división —se argumenta— al institucionalizar di­
ferentes formas de tratar las necesidades: a través del mercado para
quienes tienen medios económicos suficientes, o recurriendo a los ser-
56 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

vicios sociales para acceder a los cuales debe demostrarse la condición

de pobreza, sometiéndose a comprobaciones que provocan un estigma.
Los selectivistas, por su parte, enfatizan que la dilapidación de re­
cursos sería típica de las políticas sociales universalistas y destacan el
bajo impacto de las mismas, recomendando como alternativa la con­
centración de los recursos disponibles en grupos focales claramente
definidos por cuanto así el impacto producido será mayor.
Sin embargo, también puede haber filtraciones en las políticas se­
lectivistas. Asimismo, puede gastarse una cantidad importante de los
fondos en establecer quiénes tienen derecho a acceder a las prestacio­
nes. La evaluación debe jugar un papel en estos casos, midiendo el
impacto del programa sobre la población destinataria de la política,
racionalizando el gasto (corriente e inversión), minimizando así las
filtraciones.
Aparte de los criterios vistos conviene mencionar que una vía indi­
recta para obtener recursos es la llamada racionalización administra­
tiva. Con ella si bien no se logran recursos frescos, se genera una dis­
ponibilidad adicional de los ya existentes, al elevar la eficiencia con
que se los utiliza. Es indudable que hay posibilidades ciertas de mejo­
rar la prestación de servicios sociales, incluso reduciendo costos.Sin
embargo, este tipo de solución tiene el riesgo de producir una baja
en la calidad de los servicios prestados, afectando negativamente a la
equidad. Ello porque los costos de los servicios sociales son, funda­
mentalmente, gastos corrientes y, sobre todo, pago de salarios. Si el
ajuste se produce reduciendo éstos o evitando que acompañen a la in­
flación, se generará un desestímulo del personal o el abandono de los
más capacitados para ocupar puestos más rentables.

V. LA MATRIZ DEL GASTO SOCIAL

Si se consideran conjuntamente las “ necesidades” y los “ destinata­

rios” (población-objetivo por tramos de ingreso) de los programas so­
ciales puede construirse una matriz que muestra cómo se asigna el
gasto público en el ámbito social.
Esta clasificación de la población-objetivo se utiliza sólo a título de
ejemplo, ya que otro tipo de criterios pueden ser igualmente válidos
;, incluso en ocasiones, encontrarse más fácilmente disponibles. Así
sucede con la categorización según localización espacial, jerarquizan­
do a la población por los distintos niveles de criticidad que se mani­
fiestan como resultado de la utilización de indicadores que miden las
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 57

necesidades básicas insatisfechas. Éste es el tipo de resultados que se

pretende alcanzar mediante la elaboración de los mapas de pobreza.
Por otra parte, no debe olvidarse que la obtención de información
sobre el ingreso de personas y familias no es de fácil obtención.y, a
menudo, resulta poco confiable. De ahí que, cuando se lo utiliza, con­
viene adoptar intervalos más amplios que los que aparecen en los cua­
dros 2.4, 2.5 y 2.6.
Hechas estas salvedades, que destacan las limitaciones del indica­
dor utilizado en la ejemplificación, se considerará a continuación su
estructura, su forma de construcción y su utilidad para el análisis pro­
puesto.
En las filas aparecen los destinatarios de las políticas sociales, se­
gún su ubicación en la distribución del ingreso. En las columnas se
ubican las necesidades atendidas (véase cuadro 2.4).En cada una de
sus celdas aparecen los programas y proyectos y su monto de recur­
sos, traducidos en unidades monetarias, expresadas en cantidades ab­
solutas y en porcentajes. Éstos pueden ser leídos tanto a partir de las
filas como de las columnas para determinar la importancia sectorial
de las políticas y el tipo de necesidades satisfechas a través de las mis­
mas, así como la prioridad asignada a las acciones de coyuntura y a
las políticas tradicionales.
Con el análisis de las filas puede establecerse el orden de jerarquía
asignado a cada tramo de la distribución del ingreso.La sumatoria que
corresponde a la entrega de satisfactores directos da como resultado
la distribución del gasto sectorial social por tramos de ingreso y, por
consiguiente, las transferencias realizadas a cada uno de ellos.
Con el análisis de las columnas es posible determinar el orden de
importancia que realmente tienen las políticas sectoriales. La suma­
toria de cada columna entrega el gasto social en salud, vivienda, edu­
cación, seguridad social, y su consideración conjunta permite apre­
ciar el gasto total social sectorial.
Es obvio que la sumatoria del gasto social para los distintos tramos
de ingreso considerados, por un lado, y la del gasto social sectorial,
por otro, deben ser coincidentes y dar como resultado el gasto social
total.
La confección de esta matriz exige desagregar cada política para
así poder diferenciar las características de los proyectos y la población-
objetivo seleccionada, según la naturaleza del gasto social realizado.
Así, el gasto en salud puede ser dedicado a muy diversos objetivos,
que van desde la adquisición de una compleja tecnología para tratar
el cáncer o las enfermedades del corazón, hasta el establecimiento de
CUADRO 2.4
MATRIZ DEL GASTO TOTAL

,\ Demandas Sectores
ro * \
bloc. Salud
objet. \ Gasto social
Problemas por tramos de
por tramos N.
de ingreso \ Permanentes Temporarios Vivienda Educación Seguridad social ingreso
G asto social
1er. quintil
1er. quintil
G asto social
1er. decil
1er. decil

CAPTACION Y ASIGNACION DE RECURSOS

G asto social
2do. quintil
2do. quintil
G asto social
3er. quintil
3er. quintil
G asto social
4to. quintil
4to. quintil
G asto social
5to. quintil
5to. quintil
G asto social
lOmo. decil
lOmo. decil
G asto sector G asto sector
salud, progr. salud, progr. G asto sector G asto sector G asto sector
perm anentes tem porarios vivienda educación seguridad social
CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 59

programas de atención primaria de salud. Unos y otros benefician a

distintos sectores de la población.
El cuadro 2.4 muestra la relación existente entre la distribución del
gasto social y la del ingreso personal, lo que se liga con las fuentes
de los recursos con que el Estado financia la política social. Un análi­
sis más exhaustivo del impacto redistributivo de la actuación del Es­
tado debe considerar no sólo el gasto, sino también la estructura im­
positiva vigente.
La matriz permite analizar, por otra parte, las estrategias estatales
que se expresan en las políticas sociales puestas en práctica y sus im­
plicaciones presupuestarias, mostrando la composición social de la
clientela de los proyectos. Es totalmente diferente atender necesida­
des básicas de grupos carenciados, que gastar en los sectores sociales
que ocupan posiciones más altas en la distribución del ingreso.
Habitualmente el enfoque es sectorial y, entonces, las columnas lle­
van el nombre de los sectores sociales clásicos (educación, salud, vi­
vienda). En el interior de los sectores pueden introducirse criterios cla-
sificatorios adicionales. Los programas que generan los sistemas de
prestación de servicios se pueden dividir en: i) permanentes, que produ­
cen estructuras estables para la entrega de satisfactores, como sucede,
por ejemplo, con los efectores de salud articulados en un sistema con
grados de complejidad crecientes; ii) temporarios que, normalmente,
se traducen en proyectos destinados a atender problemas específicos,
que pueden tener poca o ninguna vinculación con la estructura per­
manente. Sería el caso, dentro del mismo sector salud, de programas
tales como los de malaria, mal de Chagas, etcétera.
Para tener una comprensión más adecuada de cómo funcionan los
sectores se debe distinguir el tipo de necesidades específicas que atien­
den. A título de ejemplo, se presenta una matriz del gasto en educa­
ción (cuadro 2.5)donde se distinguen sus diferentes niveles. La lectu­
ra por filas permite apreciar a la población destinataria según su
distribución por tramos de ingreso, mientras que la lectura por co­
lumnas muestra el gasto social efectuado en cada nivel educativo.
La planificación estratégica no se centra en sectores sino en pro­
blemas clave. Por tanto, dimensiona la política social en áreas-
problema prioritarias. Al aplicar el modelo presentado anteriormen­
te, para determinar los grupos sociales que reciben los subsidios de
las políticas sociales puede construirse una matriz como la extraída
del VII Plan de la Nación de Venezuela (cuadro 2.6).
En ella, en lugar de sectores hay problemas estratégicos, pero en éstos
es posible determinar la contribución sectorial a los proyectos elabo-
CUADRO 2.5
MATRIZ DEL GASTO TOTAL
EN EL SECTOR EDUCACIONAL OI
o
\ N ecesidades

G asto en
P oblación V
educación p o r
objetivo 'v E ducación
/)or ¿ramo \ tram os de
de ingreso \ Prebásica B á sica M e d ia Superior , E sp e c ia l ingreso

G . educ. ’
1er. quintil
1er. quintil
G . educ. o
1er. décil
1er. decil >
H
G . educ. >
2do. decil O
2do. quintil O-
2
G . educ. «<
3er. quintil
3er. quintil >
en
G . educ. O
4to. quintil 2
4to. quintil >
O
5to. quintil
G . educ. O
2
5to. quintil

lOmo. decil G . educ. *

lOmo. decil M
O
C
G asto total educ. G asto total educ. G asto total educ. G asto total educ. G asto total educ. GASTO TOTAL *en
prebásica básica m edia superior especial EDUCACIÓN O
en
\ N ecesi- P roblem as estratégicos

CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

\ dades D é fic it vivien d a y
P o- \ D eficientes servicios p a ra D esem pleo y
bloc. \ servicios fli a s . bajos i n ­ subem pleo
objeti- \ Pobreza crítica sa lu d gresos (sector in fo rm a l)
vo p o r \ G asto social
Sectores Sectores Sectores Sectores
tram os de- \ p o r tram os de
ingreso \ S a lu d V ivienda E d ucación ingreso

G asto social
le r. quintil
le r. quintil
G asto social
1er. decil
le r. decil
G asto social
2do. quintil
2do. quintil
G asto social
3er. quintil
3er. quintil
G asto social
4to. quintil
4to. quintil
G asto social
5to. quintil
5to. quintil
G asto social
lOmo. decil
lOmo. decil

CUADRO 2.6
MATRIZ DEL GASTO SOCIAL POR ÁREAS-PROBLEMAS
62 CAPTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

rados para la solución de los mismos. Si se trata de enfrentar la po­

breza crítica deben incluirse los aportes de los sectores salud, vivien­
da, educación, combinados en un programa integrado. Estos son los
“ componentes sectoriales” que, desagregados sistemáticamente, per­
miten establecer un sistema contable semejante al que se mostró en
el cuadro 2.4.
Todo lo dicho se inscribe en la lógica de 'racionalizar el proceso de
asignación de recursos. A tales efectos se elabora una política para
solucionar un problema social, la que se expresa a través de planes,
programas y proyectos. Quienes toman las decisiones diseñan la polí­
tica y determinan los fines de los programas en que elfa se traduce
operacionalmente. La magnitud de los recursos asignados, así como
la selección de la población-objetivo y su ubicación en la distribución
del ingreso de la sociedad están en el ámbito de lo político. La imple-
mentación es responsabilidad, en cambio, de los técnicos y supone la
definición previa de tales objetivos, los que constituyen los paráme­
tros básicos sin los cuales la acción técnica es imposible..
La confección de matrices del gasto social, tanto globales como sec­
toriales permite conocer cómo se distribuye el gasto público social,
las transferencias que se dan entre los distintos estratos de ingreso y,
en definitiva, quiénes son los verdaderos beneficiarios de la política
social. Esta descripción, normalmente ausente, constituye el diagnós­
tico mínimo imprescindible a partir del cual se pueden emprender ac­
ciones racionales.
CAPÍTULO 3

ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES

INVOLUCRADOS EN LA POLÍTICA SOCIAL
Y,EN LA EVALUACIÓN
I

I. DIVERSIDAD DE ACTORES Y DE RACIONALIDADES

Cuando se habla de actores sociales pueden mencionarse —según la

orientación teórica de quien los enumere— diversos colectivos. Pue­
de tratarse de clases sociales, de partidos políticos, etc. Aquí, sin ne­
gar el papel que le pueda corresponder a los ya mencionados, en el
esfuerzo por plasmar una sociedad, se quiere hacer referencia a los
que aparecen en niveles más concretos de las políticas públicas.
En las actividades gubernamentales conviven actores sociales dife­
rentes, lo que produce desencuentros que se explican más que por pro­
blemas de naturaleza personal o actitudes inadecuadas, por las dife­
rentes racionalidades que subyacen al comportamiento de los actores.
Así se ha dicho que la difícil relación entre los políticos y los científi­
cos sociales es un problema básico de la política social, por cuanto esos
grupos no comparten valores, ni recompensas ni el lenguaje que utili­
zan (Rein y White, 1978: 26).
Algunas ideas de Medina Echavarría (1972), que se desarrollarán
aquí, aclaran este punto. El cuadro 3.1 muestra el resultado de com­
binar las dimensiones “ racionalidad” (con sus dos posibilidades, téc­
nica y política), y “ preocupación por el resultado de la acción” (con
sus orientaciones funcional y sustancial), que da origen a cuatro tipos
de acción racional siempre presentes en la vida gubernamental por­
que todas son necesarias para su desarrollo.
En definitiva, se trata de la presencia de diferentes actores: los po­
líticos, que son los encargados de tomar decisiones y de fijar los gran­
des objetivos de las políticas; los burócratas, cuya racionalidad se centra
en los procedimientos, en la aplicación de normas y en la competen­
cia legal; y los técnicos, que se orientan por la racionalidad de fines.
El político realiza una actividad profesional, que lo lleva a cumplir
dos tareas. Por un lado, toma decisiones en busca de solucionar los
problemas de la coyuntura histórica; por otro, tiene que organizar y
mantener, continuamente eficaces, los canales para tomar esas deci­
siones. “ El logro de situaciones nuevas —supuestamente mejores—

[63]
CUADRO 3.1
4 ^
TIPOS DE ACCIÓN RACIONAL

F o rm a l M a te r ia l
R a c io n a lid a d técnica R a c io n a lid a d p o lític a
(expedient) ( sanctioned)

F u n c io n a l I R acionalidad de procedim ientos III R acionalidad del proceso

(referida al de decisión
desarrollo a) B urocracia
de la acción) b) Aplicación de norm as a) O rganización
c) C om petencia legal b) Negociación

ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES

c) Influencia

S u sta n c ia l II R acionalidad de fines IV R acionalidad de la decisión

(referida al
resultado de a) Econom ía a) Política
la acción) b) Cálculo b) Realización de fines
c) C om petencia objetiva (p o lic y)
c) C apacidad creadora

FUENTE. Dreitzel en J. Medina Echavarría (1972, p. 172).

ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES 65

constituye la culminación de su primera tarea, mientras que la “ ne­

gociación” es la característica indispensable de la segunda. O, si se
quiere, el dominio respectivo de la estrategia y de la creación políti­
cas” (Medina Echavarría, 1972: 174).
El técnico —y, como se verá, también el evaluador que comparte
esta racionalidad— se encuentra ligado al pensamiento científico, aun
cuando su actividad sea la de asesor y no la que normalmente realiza
un científico puro. El planificador, en cuanto tal, “ no es más que un
experto que ofrece modelos o elabora estrategias” (Medina Echava­
rría, 1972: 173). No fija los fines para los cuales construye el plan,
aun cuando pueda ofrecerlos como alternativas posibles. Su experiencia
está en el campo de los medios y los instrumentos, por lo que su tarea
se encuentra presidida por la racionalidad técnica.
Otro personaje a considerar es el burócrata. Medina Echavarría lo
define como “ el hombre que conoce y maneja racionalmente en primer
término determinados procedimientos —prescritos por normas, regla­
mentos y precedentes— aunque nadie le niegue que asimismo pueda
saber y sepa efectivamente de cosas, es decir, de las materias en que
se ocupa a través de esos procedimientos. Su racionalidad es típica­
mente funcional y encuadrada prescriptivamente, por añadidura, en
los límites de su estricta competencia”(Medina Echavarría, 1972: 174).
Estas tres racionalidades son complementarias y pueden ser con­
flictivas en ciertas circunstancias. Uno de los elementos básicos que
tiende a producir el enfrentamiento, es la pretensión de muchos téc­
nicos de invadir espacios propios del político.
“ La declaración de fines y metas, la formulación de la imagen ideal
de la sociedad pretendida pertenecen en todos los regímenes políticos
conocidos a quienes detentan el poder, no importa cuáles sean sus ba­
ses y su organización” (ibidem). Incluso, “ ni siquiera el sistema de
valores que orienta el diagnóstico, la fase inicial de su labor (del ex­
perto) es cosa de su libre elección, aún en la forma de aparente inde­
pendencia que puede ofrecer el silencio u omisión del gobernante, pues
en tal caso se trata de los valores que se consideran socialmente vi­
gentes” (Medina Echavarría, 1972: 174). Esto puede parecer obvio
y realmente lo es. Sin embargo, el autor citado se sintió en la obliga­
ción de explicarlo ante las insistentes referencias al llamado papel po­
lítico de los planificadores, que era muy común en el momento en que
escribió (y que no ha desaparecido), y que con lo que se tendía a atri­
buirles no sólo la capacidad de poner en práctica la racionalidad téc­
nica y de conectar adecuadamente los medios a los fines, sino también
la posibilidad de tomar decisiones sobre éstos.
66 ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES

Como afirma el autor ya abundantemente citado: “ Las frustracio­

nes personales caben por igual en cualquier caso, pero pueden pare­
cer demasiado intolerables a quien se siente compulsivamente encasi­
llado por los límites que impone la forma de racionalidad a que
obedece. Las ilusiones y esperanzas del planificador (del técnico en
general, podría decirse), de influir por medio de su tarea en las orien­
taciones políticas a las cuales une su propio destino, parecen más al-
canzables cuando se encuentra ante un horizonte que estima como
más abierto por el hecho de serle posible ejercitar las variadas cuali­
dades que tiene la conciencia de poseer o a las que simplemente aspi­
ra. Se trata, sin embargo, de una contingencia imprevisible” (Medi­
na Echavarría, 1972: 176).

II. LA DECISIÓN POLÍTICA Y SU APOYO TÉCNICO

Sin poner en cuestión lo ya enunciado, conviene reflexionar sobre las

relaciones entre la decisión política y el apoyo técnico que ella requiere.
Las racionalidades diferentes que están presentes en la formulación
y ejecución de la política social generan conflictos. Hay ámbitos que
son propios de los políticos, y otros corresponden a los técnicos. Co­
mo no es fácil definir los límites entre ellos, se llega incluso a negar
la necesidad de respetar la existencia de uno u otro. En ocasiones, fal­
ta el sustrato técnico y las decisiones se adoptan sin tener suficiente
base para que puedan alcanzarse resultados eficaces. En otras ocasio­
nes se tiende a sobrevalorar el papel de los técnicos, afirmando que
las decisiones sólo deben inspirarse en sus recomendaciones y consi­
derando a los políticos como factores que tienden a perjudicar el buen
diseño de las políticas.
Conviene reconocer, por tanto, la existencia de esas racionalida­
des y fijar criterios para clarificar posiciones. Puede afirmarse que “ las
decisiones últimas de la sociedad son de carácter político; pero la prepa­
ración de cualquier decisión tiene que ser técnica” (Arida, 1987: 128).
El problema está en definir con mayor precisión el ámbito en el
cual actúan una u otra. “ Hay un punto más allá del cual las decisio­
nes son políticas. Pero no se sabe a priori cuál es el punto” . Sin em­
bargo, corresponde fijar un criterio: “ El arte de la buena conducción
económica (y social, puede agregarse) es extender al máximo el límite
de la esfera técnica de decisión” . “ Es preciso estirar la racionalidad
técnica —lo que la Escuela de Frankfurt llamaría racionalidad
instrumental— a su límite” . Y dejar para la decisión política sola-
ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES 67

mente lo estrictamente político. Sin embargo, en muchos casos se ha­

ce lo contrario; “ se empieza por el imperativo político y se deja para
la racionalidad instrumental sólo el residuo del proceso decisorio”
(ibidem).
Sin negar la importancia del ámbito de la decisión política, es ne­
cesario enfatizar la conveniencia, incluso la necesidad, de que ella tenga
una sólida base técnica, lo que es especialmente importante en un cam­
po donde suelen asignarse recursos (de monto no despreciable) a base
de prejuicios y sin la solvencia técnica necesaria, como suele ser el
de los programas sociales.

III. CONFLICTOS DE FUNCIONES EN LA EVALUACIÓN

En las tareas de evaluación también hay conflictos de funciones, que

se producen dadas las diferentes racionalidades implicadas en el pro­
ceso de decisión, diseño e implementación de los proyectos.
Al respecto, se ha sostenido que la racionalidad de los políticos es­
triba en responder a demandas y no a las necesidades grupales (Del-
beck y Gilí, 1979: 25 y 30). Sin duda, es una afirmación exagerada.
El político debe responder a las presiones provenientes de grupos que
se organizan para defender sus intereses, pero en ocasiones puede re­
sistirlas exitosamente e incluso consigue impulsar políticas destinadas,
justamente, a la satisfacción de las necesidades de grupos que no es­
tán dotados de capacidad de presión. Sin embargo, sus decisiones tie­
nen que tomar en consideración factores que son propios de su papel
y que no afectan al desempeño de los otros actores de la política social.
De los burócratas se ha dicho que persiguen objetivos de supervi­
vencia, estabilidad, poder y crecimiento (Banner, Doctors y Gordon,
1975: 38). Ello es sólo una media verdad. La burocracia cumple un
papel —tan adecuadamente resaltado por Weber— que otorga conti­
nuidad a las decisiones políticas, al punto que sin ella difícilmente po­
dría funcionar cualquier organización moderna.
Corresponde también distinguir el papel de administrador. Se ha
sostenido que tiende a enfatizar las necesidades como preocupación
central de las políticas, para así poder reclamar mayores recursos. Por
esa vía, aumentarían los medios financieros que controla y, consecuen­
temente, su poder (Delbeck y Gilí, 1979: 25). Lo anterior destaca una
dimensión real del comportamiento de este tipo de actor, pero tam­
bién oculta que en muchos casos actúa movido por el afán de mejorar
las condiciones de la población-objetivo.
68 ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES

El científico social comparte esa lógica con el administrador. Re­

querirá más recursos para contribuir al desarrollo de su disciplina y
así también aumentar su poder. Cuando se dedica a la política social,
sus preocupaciones suelen recaer en aspectos diferentes a los que re­
sultan centrales para el evaluador y, en tal sentido, también existe un
campo de conflicto entre ambos.
Finalmente, la tarea esencial de quienes realizan evaluaciones so­
ciales consiste en aumentar la eficiencia y la eficacia, esto es, alcanzar
los objetivos buscados con una utilización óptima de los recursos dis­
ponibles. Por ello, puede entrar en conflicto con los administradores
sociales, básicamente orientados a aumentar los recursos bajo su con­
trol. Asimismo, es evidente que una evaluación negativa de un pro­
yecto provocará un conflicto entre quien lo administra y la persona
que realizó la evaluación.
Pueden producirse alianzas naturales entre políticos y evaluado­
res. Así sucedería cuando éstos demuestran la conveniencia de redu­
cir los recursos de cierto proyecto. Ello podrá servir al político para
resistir las presiones de los administradores. En otras circunstancias
también pueden darse conflictos. Si la evaluación es negativa, los po­
líticos que apoyaron la realización del proyecto la sentirán como un
ataque.
El posible choque del evaluador con el burócrata surgirá en la bús­
queda de la eficacia y la eficiencia. Probablemente, aquél hará suge­
rencias que tienden a sacar sil burócrata de su ritmo de trabajo tradi­
cional y del cumplimiento estricto de las normas, que es lo que le
garantiza su permanencia en el puesto y le otorga seguridad. Para de­
fenderse, éste argumentará que en realidad debe cambiarse la norma
que rige el comportamiento y que a ello debería tender la evaluación.
En definitiva, la descripción precedente pone de manifiesto puntos
de fricción, mostrando que la evaluación no constituye una actividad
fácil.
Si bien ella puede contribuir a alcanzar los objetivos, permitiendo
la reorientación de las políticas que no están contribuyendo al logro
de aquéllos, puede generar al mismo tiempo una amplia gama de con­
flictos intraburocráticos y con el nivel político que la tornen poten­
cialmente peligrosa y que, en definitiva, podrían no interesar a quie­
nes deberían impulsarla.
ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES 69

IV. FALTA DE ADECUACIÓN EN LOS TIEMPOS

El desempeño de las diferentes funciones descritas tiene tempos dife­

rentes, lo que constituye otro de los problemas a los cuales se enfrenta
la actividad de evaluación.
El político tiene que adoptar una política en el momento políticamente
correcto. Hay un costo de oportunidad si lo hace antes o después del
momento preciso. El evaluador —en la fase ex ante— debería contri­
buir presentando la gama de alternativas disponibles para que se to­
me la decisión con la mayor información posible, lo que exige un diag­
nóstico, para lo cual el evaluador necesita una teoría explicativa de
esa parcela de la realidad y un conocimiento concreto de la misma.
Si cualquiera de ellas no se encuentra disponible, será imposible cum­
plir a tiempo y bien las tareas solicitadas.
Asimismo, el evaluador reclama al científico social la teoría y
la información que necesita. Sin embargo, el ritmo al que se desa­
rrolla la investigación social no responde a presiones ni a urgencias
y, por lo mismo, puede suceder que quien la practica no se encuentre
en condiciones de proporcionar lo que se le requiere en una coyuntu­
ra dada.
El administrador, a su vez, presionará al político para que la deci­
sión sea adoptada lo antes posible y se le asignen los fondos que va
a manejar. Pero el proceso de la decisión política tiende a resistir las
urgencias. Asimismo, es probable que una vez que dispone de los re­
cursos, el administrador pierda la prisa inicial, y que su meta cam­
bie, interesándole sobre todo la duración del proyecto más allá de lo
previsto originalmente. En este sentido también pueden surgir con­
flictos con el evaluador, que tenderá a buscar que se respeten los pla­
zos previstos al diseñarse la política.
El tiempo del burócrata está determinado por el cumplimiento de
la norma, no siendo determinante para su comportamiento que en
dicho lapso se lleven o no a cabo las acciones y se alcancen las metas
de los proyectos.

V. LA NECESIDAD DE COMPRENDER Y COMPATIBILIZAR

LAS FUNCIONES

La falta de una clara comprensión de las funciones que debe cumplir

cada uno de los actores de la política social ha sido causa de múltiples
problemas. Durante mucho tiempo, los planificadores latinoamerica­
70 ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES

nos se concibieron a sí mismos como agentes de cambio y, en tal pos­

tura, pretendieron ocupar parcelas del campo de actuación de los
políticos. Estos tendían a acotar el papel de los planificadores redu­
ciendo los grados de libertad de su actuación y excluyéndolos del pro­
ceso de toma de decisiones. En estas circunstancias, el planificador
veía frustrados sus intentos por incrementar su papel.
Esos problemas derivaban de la ausencia de comprensión de las
funciones que se desempeñaban. En primer lugar, el planificador-
técnico-evaluador debe reconocer que su adscripción a un sistema exige
que contribuya a su funcionamiento, desempeñando adecuadamente
el papel que le corresponde según sus capacidades profesionales y las
tareas que tiene asignadas. En segundo lugar, cuando la ideología del
planificador no coincide con la predominante en la organización o go­
bierno para los que trabaja tiene que recurrir a la distinción weberia-
na entre el político y el científico, desempeñando su papel institucional
como “ científico” (o como planificador-técnico-evaluador) y buscan­
do otros espacios sociales para satisfacer su necesidad de actuación
política.
En tercer lugar, en muchas ocasiones tampoco se comprende
la flexibilidad relativa que existe en todo sistema social, la que a
su vez posibilita su modificación parcial. En función de esos gra­
dos de libertad, le cabe al técnico detectar, en cada coyuntura,
las alternativas que resultan viables a efectos de plantearlas al po­
lítico.
Por lo indicado y por las ambigüedades que muchas veces existen,
parece adecuado insistir en la necesidad de reconocer la definición de
las funciones de los actores implicados en el proceso de la política social.
Al político le compete básicamente la determinación de los proble­
mas a atender y de los grupos que requieren una atención prioritaria.
Esto se expresa concretamente en la asignación de recursos para el
cumplimiento de tales objetivos.
Los técnicos —planificadores, evaluadores— tienen por tarea ma-
ximizar la eficiencia y la eficacia en la consecución de los fines políti­
camente establecidos.
Hay que enfatizar la necesidad del consenso entre los diferentes ac­
tores respecto a un conjunto mínimo de postulados, que podrían re­
sumirse en aceptar las prioridades establecidas en el plano político,
y tratar de mantenerlas en el proceso de implementación.
Debe destacarse que hasta aquí se ha reflexionado sobre las dife­
rentes funciones existentes en la política social, haciendo caso omiso
de la población-objetivo, en general, un mero destinatario de la poli-
ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES 71

tica social. Sin embargo, es posible que ella o se constituya en un gru­

po de presión que influya sobre las decisiones, o sea consultada respecto
a las prioridades a establecer entre diferentes proyectos que la afec­
tan, o entre diversos objetivos de un mismo proyecto. En estos casos
surgirán, seguramente, conflictos con la racionalidad que modela el
desempeño de las funciones de los otros actores involucrados.
CAPÍTULO 4

EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

I. LA EVALUACIÓN EN LA VIDA COTIDIANA

Cuando detectan algún problema, las personas recogen información

para poder tomar decisiones que les permitan enfrentarlo de la mejor
manera posible. Del mismo modo, realizadas las acciones que consi­
deraron oportunas en su momento, suelen reflexionar sobre el acierto
o el error en que incurrieron al actuar como lo hicieron. De esta for­
ma están evaluando acciones y obteniendo información para ajustar
su comportamiento futuro. Son evaluaciones que suelen estar teñidas
de subjetividad y que se realizan, en la mayoría de los casos, con in­
formación insuficiente y mediante una reflexión asistemática.
El tema de este libro mantiene muchas conexiones con el ejemplo
descripto. La diferencia reside en que aquí se enfatiza la objetividad,
la información suficiente y la utilización de métodos rigurosos para
llegar a resultados válidos, sistemáticos y confiables.
Con la objetividad se intenta captar la realidad, mediante procedi­
mientos que eviten que las ideas preconcebidas e incluso los intereses
afecten los resultados de la evaluación.
La información debe ser suficiente y no necesariamente “ completa” .
La pretensión de exhaustividad suele ser, en muchas ocasiones, in­
conveniente y, por tanto, debe ser evitada. Se requiere un balance
adecuado entre lo ideal y lo viable, considerando si se justifica la ma­
yor exhaustividad de la evaluación en función de los resultados a ob­
tener. Se ha dicho que “ un presupuesto limitado impone restriccio­
nes inevitables en materia de cuánto puede estudiarse y durante cuánto
tiempo. Así, pues, los métodos evaluativos representan a menudo una
transacción entre lo ideal y lo factible” (Weiss, 1982: 22).
La validez exige que los instrumentos utilizados midan realmente
lo que se intenta medir.
La confiabilidad tiene que ver con la calidad y estabilidad de la in­
formación y, consecuentemente, de los resultados obtenidos. La cali­
dad hace referencia a que la información debe ser adecuada al uso que
se hará de ella. La estabilidad pretende que los resultados no varíen

[72]
EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 73

con el evaluador, con la manera en que se efectúa la evaluación, o

con el instrumental utilizado. De esta manera, la calidad de la infor­
mación es condición necesaria mientras que la estabilidad resulta con­
dición suficiente para la confiabilidad.

II. PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN

La evaluación no debe ser concebida como una actividad aislada y

autosuficiente. Ella forma parte del proceso de planificación de la po­
lítica social, generando una retroalimentación que permite elegir en­
tre diversos proyectos, de acuerdo con su eficacia y eficiencia. Asi­
mismo, analiza los logros obtenidos por esos proyectos, creando la
posibilidad de rectificar las acciones y reorientarlas hacia el fin pos­
tulado.
La gráfica 4.1 muestra la ubicación de la evaluación en el proceso
de planificación. En este sentido se ha dicho que “ si planificar es in­
troducir organización y racionalidad en la acción para el logro de de­
terminadas metas y objetivos, la evaluación es una manera de verifi­
car esa racionalidad, midiendo el cumplimiento —o perspectiva de
cumplimiento— de los objetivos y metas previamente establecidos y
la capacidad para alcanzarlos” (Ander-Egg, 1984: 20).
La gráfica 4.2 presenta un modelo de la retroalimentación que se
produce entre las diferentes fases del proceso de planificación.

III. CONCEPTO DE EVALUACIÓN

Hay diferentes modelos de evaluación, que derivan tanto del objeto

a evaluar como de la formación académica de quienes realizan esa ta­
rea. Sin embargo, lo constante es, por un lado, la pretensión de com­
parar un patrón de deseabilidad (imagen-objetivo hacia la cual se orien­
ta la acción) con la realidad (la medida potenciad en la cual ésta va
a ser modificada, o lo que realmente sucedió como consecuencia de
la actividad desplegada) y, por otro lado, la preocupación por alcan­
zar eficazmente los objetivos planteados. “ Evaluar es fijar el valor de
una cosa; para hacerlo se requiere un procedimiento mediante el cual
se compara aquello a evaluar respecto de un criterio o patrón deter­
minado” (Franco, 1971: 3).
Alternativamente, se ha definido a la evaluación como aquella ra­
ma de la ciencia que se ocupa del análisis de la eficiencia (Musto, 1975).
74 EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

GRÁFICA 4.1
LA EVALUACIÓN EN LA LÓGICA DE LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

NOTA: La evaluación ex p o st incluye tanto la evaluación de procesos (o evaluación con­

tinua) como la de impactos. Esta últim a puede y debe ser llevada a cabo durante lá
ejecución del proyecto o después de su finalización (evaluación terminal).
La evaluación de procesos, y de impacto que se realiza mientras el proyecto está
implementándose sirve para reprogramar la ejecución del mismo. La evaluación ter­
minal, por su parte, tiene como propósito aprender de la experiencia y utilizarla para
la formulación de proyectos semejantes.
EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 75

GRÁFICA 4.2
EL CONCEPTO DE LA RETROALIMENTACIÓN EN EL PROCESO
DE PLANIFICACIÓN (Kahn, 1959)

I FO R M U L A C IÓ N D E LA PO L ÍT IC A , EL PLA N ESTA B LECID O I

; ^ “- i -

s j s j iL
EV A LU A C IÓ N , V IG IL A N C IA Y R E T R O A L IM E N T A C IÓ N

FU E N T E: Hamilton Smith (1982) en Franco (1982).

76 EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

Se ha dicho que el objeto de la investigación evaluativa es comparar

los efectos de un programa con las metas que se propuso alcanzar a
fin de contribuir a la toma de decisiones subsiguiente acerca del mis­
mo y para mejorar así la programación futura (Weiss, 1982: 16); o
que la evaluación “ mide hasta qué punto un programa alcanza cier­
tos objetivos” (Banners, Doctors y Gordon, 1975: 13).
En estas definiciones hay dos tipos de riesgos. Puede existir una
sobrestimación de las metas y ello implicaque, independientemente de
la calidad del diseño y de la implementación, se consideren fracasa­
dos aquellos programas que no las han alcanzado aun cuando, desde
otra perspectiva, puedan haber sido exitosos. También existe el ries­
go contrario: la subestimación de lás metas. En este caso, proyectos mal
concebidos y ejecutados podrían tener una evaluación inadecuadamen­
te positiva, debido a que sus formuladores fueron cautos en el mo­
mento de plantearse las metas.
Existe una dificultad intrínseca a la formulación de metas en los
programas y proyectos sociales. Este requisito implicaría, por ejem­
plo, que un programa nutricional incluyera detalladas especificacio­
nes tales como disminuir la tasa de desnutrición en un x% , en un cierto
horizonte temporal, en un área determinada, en la población objetivo
del mismo. Estas “ metas” pueden resultar en un ejercicio arbitrario,
sobre todo en ausencia de evaluaciones previas sobre los impactos pro­
ducidos por proyectos análogos en situaciones semejantes. Sin embar­
go, es posible y conveniente establecer metas en actividades dentro
de los proyectos, con la condición de que éstas se encuentren razona­
blemente normalizadas según el conocimiento disponible. Por otro la­
do, si se está determinando la medida en que se lograron las metas,
¿qué es lo que se evalúa? ¿la bondad relativa del proyecto derivada
de su eficacia y eficiencia o su programación? Además, es obvio que
aceptar la definición previa implica la imposibilidad de evaluar pro­
yectos en cuya formulación no se haya incluido una programación de­
tallada con metas para cada uno de los objetivos específicos.
Esta concepción centrada en la apreciación del grado en que se al­
canzaron las metas resulta de la traslación acrítica al campo social de
las técnicas de evaluación de proyectos económicos. En ellos, una vez
elegida la tecnología, están dadas las etapas lógicas e inevitables de
la implementación del proyecto. En definitiva, en esos casos existe un
modo óptimo de alcanzar los objetivos. En los proyectos sociales, en
cambio, las cosas no se dan necesariamente así. Incluso, uno de los
objetivos más importantes de la evaluación consiste en descubrir al­
ternativas que optimicen el logro de los objetivos buscados.
EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 77

También se ha definido a la evaluación como “ el proceso en­

caminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinen­
cia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz
de sus objetivos. Se trata de un proceso organizativo para mejorar
las actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en
la planificación, programación y toma de decisiones futuras” (ONU
1984, 18).
El énfasis en el carácter procesal de la evaluación quiere destacar
que no se trata de un hecho ajeno y separado del proyecto en cues­
tión, sino que es una dimensión del mismo. Complementariamente,
la evaluación ha sido caracterizada como “ un medio sistemático de
aprender empíricamente y de analizar las lecciones aprendidas para
el mejoramiento de las actividades en curso y para el fomento de una
planificación más satisfactoria mediante una selección rigurosa entre
las distintas posibilidades de acción futura. Ello supone un análisis
crítico de los diferentes aspectos del establecimiento y la ejecución de
un programa y.de las actividades que constituyen el programa, su per­
tinencia, su eficiencia y eficacia, su costo y su aceptabilidad para to­
das las partes interesadas” (OM S, 1981: 11).
Las definiciones presentadas han puesto de relieve la pertinencia (co-
rrespondencia del diseño y la formulación con los objetivos del pro­
yecto), la eficiencia (minimización de los costos de los insumos o maxi-
mización de los productos del proyecto), y la eficacia (grado en que
se alcanzan los objetivos del proyecto). Estos aspectos centrales de la
evaluación requieren, por su importancia, un tratamiento especial pos­
terior (capítulo 5).
En el contexto de este libro se entiende que la evaluación es una activi­
dad que tiene por objeto maximizar la eficacia de los programas en la obtención
de sus fines y la eficiencia en la asignación de recursos para la consecución de
los mismos.

IV. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO

La evaluación debe distinguirse del “ seguimiento” . Éste “ es el exa­

men continuo o periódico que efectúa la administración, en todos sus
niveles jerárquicos, de la manera en que se está ejecutando una acti­
vidad. Con ello, se busca asegurar que la entrega de insumos, los ca­
lendarios de trabajo, los productos esperados se conformen a metas
establecidas y que otras acciones que son necesarias progresen de acuer­
do con el plan trazado” (O N U , 1984).
78 EVALUACIÓN. CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

Así, mientras el seguimiento o monitoreo es una actividad geren-

cial interna que se realiza durante el periodo de ejecución y opera­
ción, la evaluación puede llevarse a cabo tanto antes, durante la im-
plementación como al concluir la misma o algún tiempo después,
cuando se prevé que el proyecto ha provocado todo su impacto. Por
otro lado, la evaluación tanto interna como externa se ocupa de quié­
nes se han beneficiado de qué manera, en qué medida y por qué.

V. EVALUACIÓN E INVESTIGACIÓN SOCIAL

Las relaciones existentes entre evaluación e investigación son estre­

chas, ya que aquélla supone la utilización del arsenal de modelos, ins­
trumentos y técnicas que constituyen la llamada metodología de la in­
vestigación en ciencias sociales. Por lo mismo, conviene enumerar con
precisión sus respectivas peculiaridades.
a) En cuanto al objetivo, la investigación puede ser básica o aplicada.
“ Si se persigue un fin puramente cognitivo se obtiene ciencia pura.
La ciencia aplicada. . . utiliza el mismo método general de la ciencia
pura y varios métodos especiales. . ., pero los aplica a fines que son
en última instancia prácticos” (Bunge, 1969: 43).
La investigación científica “ pura” pretende incrementar el cono­
cimiento disponible, mientras que la evaluación busca proveer infor­
mación para aumentar la racionalidad con que se toman las decisio­
nes, jerarquizando los proyectos, proporcionando instrumentos para
escoger la mejor alternativa de ejecución y mejorando su proceso de
implementación.
La investigación aplicada, por su parte, trata de proporcionar co­
nocimientos para modificar la realidad, siendo fundamental para la
elaboración de programas y proyectos. La evaluación se diferencia de
ella por la utilización de metodologías y técnicas propias, tales como
el análisis costo-beneficio y el análisis costo-efectividad.
Incluso la investigación diagnóstica, que persigue generar conoci­
mientos sobre una determinada realidad, se diferencia de la evalua­
ción por su finalidad. El diagnóstico describe, explica y, tal vez, pre­
dice hechos que acontecerán en la realidad. No se preocupa por los
tiempos en los cuales esa transformación se va a producir, ni por los
elementos requeridos para que ésta ocurra.
b) En cuanto a la naturaleza. Muchos autores utilizan evaluación e
investigación evaluativa como sinónimos; otros, en cambio, marcan
diferencias entre ellas. “ En el sentido amplio, evaluación es el pro­
EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 79

ceso de generar información sobre las operaciones y el impacto de

la aplicación de,programas y políticas. . . La investigación evalua-
tiva es la aplicación de métodos de investigación científicos o empí­
ricos a la evaluación de programas para llegar a afirmaciones cau­
sales, y lógicamente defendibles, sobre la eficacia de los mismos. De
esta manera, la investigación evaluativa puede considerarse como un
subconjunto del proceso más general de la evaluación” (Hennigan et
al., 1982, 201).
Esto se vincula a la cuestión de si la evaluación puede ser conside­
rada una ‘‘rama de la ciencia” , tal como afirma Musto o se trata,
simplemente, de una’aplicación de la metodología de la investigación.
Planteado así el problema quizás no sea particularmente fecundo. La
evaluación utiliza a la metodología de la investigación como instru­
mento para determinar en qué medida los proyectos sociales alcan­
zan sus objetivos. Pero no se restringe al instrumento. Persigue, en
última instancia, racionalizar la asignación de recursos y, para ello, trata
de maximizar la eficiencia y la eficacia de acciones que se dirigen a modificar
segmentos de la realidad.
c) Explicación científica y diagnóstico. Los objetivos de un diagnóstico
elaborado para la evaluación (y formulación) de un proyecto social
son: describir, explicar y predecir.
* La descripción caracteriza al fenómeno que se pretende modifi­
car de acuerdo con una taxonomía. Taxonomía es el grupo de ca­
tegorías descriptivas que constituyen un esquema ordenado para la
clasificación. Cada rama de la ciencia posee una taxonomía propia
y se reconoce por los conceptos que utiliza. Así, puede describirse
una mesa como un bien final de consumo, o como un símbolo de
estatus. En el primer caso, se está utilizando una taxonomía eco­
nómica, mientras que en el segundo se recurre a una sociológica. El
tipo de descripción a realizar varía según la transformación que el pro­
yecto se propone.
* La explicación se realiza recurriendo a relaciones causales entre
variables que determinan la situación actual, y cuya alteración per­
mitirá modificarla. Se trata de una parte fundamental del diagnósti­
co, dado que en ausencia de un modelo causal resulta imposible ela­
borar un proyecto de cambio.
* La predicción resulta de la capacidad de explicar. Si es posible ex­
plicar, también lo será predecir. Hay tres tipos de predicción esencia­
les a la evaluación de proyectos, tal como se verá más detenidamente
en el capítulo 10, y que ahora sólo se enuncian: i) Sin el proyecto, que
es una proyección de las tendencias observadas; ii) Sin el proyecto y con
80 EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

optimización de la situación de base, que supone no realizar el proyecto

pero racionalizar la asignación de recursos existente en la actualidad;
iii) Con el proyecto, que introduce las modificaciones que se prevé que
su ejecución genere.
Como el propósito fundamental de la investigación científica es in­
crementar el conocimiento, debe incluir en el modelo explicativo, to­
das las dimensiones y variables que permitan explicar el fenómeno
o proceso que se estudia.
La evaluación, en cambio, sólo pretende la asignación óptima de
los recursos disponibles, para lo cual debe contar con un modelo
teórico-causal que distinga entre variables que operan como paráme­
tros del proyecto y las que constituyen los elementos que van a ser
utilizados en la acción transformadora. Se trata de las variables-
condición y de las variables instrumentales (medios). Estas últimas
son las únicas consideradas en el diagnóstico, ya que son las utiliza­
das para alcanzar los fines del proyecto.
Las variables-condición, si bien resultan relevantes para la descrip­
ción y explicación del fenómeno, no se modifican con el proyecto.
Cuando se enfrenta un problema, los modelos contribuyen a resol­
verlo escogiendo algunos elementos relevantes del mismo, explicitan-
do las relaciones entre dichos elementos y formulando hipótesis sobre
la naturaleza de tales relaciones (Quade, 1989).
Así, en un proyecto educativo cuyo objetivo es mejorar el rendi­
miento de un grupo de alumnos primarios pertenecientes a sectores
en situación de pobreza, la variable objetivo o dependiente es el ren­
dimiento en el aprendizaje (VD).
Pueden mencionarse cinco factores, a título de ejemplo (o varia­
bles independientes, VI) que influyen sobre el rendimiento:
V I! : estado nutricional
VI2 : método pedagógico
VI3 : infraestructura escolar
VI4 : coeficiente de inteligencia de los alumnos
VI5 : nivel económico-social de sus familias
Las tres primeras son variables instrumentales o medios, dado que
puede haber acciones del proyecto que disminuyan la desnutrición,
replanteer los métodos y el ambiente de la enseñanza y mejoren la
infraestructura disponible. Las dos últimas, en cambio, son variables-
condición, dado que el proyecto no puede mejorar el coeficiente de
inteligencia de los alumnos o alterar la inserción de las familias en el
sistema de estratificación (por lo menos durante el periodo de su im-
plementación).
EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECÍFICIDAD 81

Identificadas las variables instrumentales, que constituyen los me­

dios de acción del proyecto, hay que establecer los modelos de inte­
rrelación entre las mismas (Equipos Consultores, 1981).
í] El modelo más sencillo (gráfica 4.3) parte de tres supuestos:
* Cada variable instrumental tiene el mismo nivel de incidencia
sobre el resultado buscado (la variable-objetivo), esto es, se trata de
variables equiponderadas (en todas, la ponderación implícita es igual
a 1);
* Las variables instrumentales son independientes entre sí, o sea,
que la modificación de cualquiera de ellas no afecta a las restantes;

GRÁFICA 4.3
MODELO DE VARIABLES INDEPENDIENTES EQUIPONDERADAS

* Los cambios en la variable-objetivo no producen modificaciones

en las variables instrumentales. No existe, por consiguiente, efecto de
retroalimentación.
El modelo explicativo constituye una guía para la asignación de
recursos del proyecto. Cada variable instrumental supone acciones en
áreas específicas (nutricional, educativa, de infraestructura) qué re­
quieren insumos con costos diferentes. Puede optimizarse la asigna­
ción de recursos utilizando la metodología presentada en los capítulos
12 y 13.
82 EVALUACIÓN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

¡Y] Se tiene otro modelo si se levanta el primer supuesto, Variando

el peso que corresponde a cada variable instrumental, por ejemplo,
0.5 para VIj, 0.3 para VI2 y 0.2 para VI3 (gráfica 4.4).
Los coeficientes estiman la proporción de la varianza que explica
cada variable instrumental y, por lo tanto, la importancia que se les
debe otorgar. Desde este punto de vista, se trata de una estructura
análoga a la de un índice sumatorio simple y, por consiguiente, la adi­
ción de todos los coeficientes debe ser igual a la unidad.
«»j Un tercer modelo surge de levantarse el segundo supuesto, que
afirmaba que las variables instrumentales son independientes entre
sí (gráfica 4.5). Ello significa que al mejorar el nivel nutricional, el
método pedagógico tiene mayor impacto. Esto hace que el coeficiente
original de Vi! influya no sólo sobre V0 sino también sobre VI2, ge­
nerando un efecto multiplicador que no existía en el caso ante­
rior. Ello debería reflejarse en la correspondiente asignación de re­
cursos.
iv\ Un cuarto modelo, de retroalimentación dinámica (gráfica 4.6)
aparece al levantarse el último supuesto, por el cual se sostenía que
las modificaciones en la variable-objetivo no ejercen impacto alguno
sobre las variables-instrumentales. Los respectivos impactos sobre las
variables-medios y la variable-objetivo derivan de los distintos esta­
dios discernibles en el proyecto.
Lo dicho puede sintetizarse en los siguientes puntos:
* Es necesario que el proyecto distinga con claridad las variables
sobre las que va a operar (instrumentales) de aquellas que, en su marco,
resultan inmodificables (condiciones).
* Hay una íntima conexión entre los modelos explicativo y de asig­
nación de recursos cuando se trata de alcanzar los objetivos del
proyecto.
Todo esto tiene estrecha relación con la evaluación. Ésta comienza
con una “ idea del proyecto” , que se propone cubrir un déficit (pre­
sente o futuro), solucionar o paliar algún problema social, o desarro­
llar algún tipo de potencialidad existente. A ello sigue el diagnóstico
cuya función explicativa permite la asignación racional de los recur­
sos disponibles en el proyecto de acuerdo con los objetivos planteados.
Este diagnóstico es el elemento central de la evaluación ex ante. Pero
la teoría disponible y la experiencia existente, resultado de la evalua­
ción de proyectos análogos, puede ser insuficiente para asignar de ma­
nera óptima los recursos. La evaluación de procesos permite corregir
tanto el modelo causal como la implementación del proyecto para reo­
rientarla en función de los objetivos perseguidos.
EVALUACION: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

GRÁFICA 4.4
MODELO DE VARIABLES INDEPENDIENTES
DESIGUALMENTE PONDERADAS

GRÁFICA 4.5
MODELO DE VARIABLES INDEPENDIENTES
QUE SON ESTADÍSTICAMENTE DEPENDIENTES
84 EVALUACION: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD

GRÁFICA 4.6
MODELO DE RETROALIMENTACIÓN DINÁMICA
CAPÍTULO 5

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

I. EL PROYECTO EN LA LÓGICA DE LA PLANIFICACIÓN

El proceso de toma de decisiones comienza con la adopción de postu­

lados generales que luego se desagregan y precisan. Así, la política
social global prioriza sectores y establece la integración que manten­
drán entre sí, en un marco teórico, histórico y espacial determinado.
Cuando esta priorización se plasma en un modelo que relaciona me­
dios y fines, concatenándolos temporalmente, se obtienen planes. Si
se articulan todos los sectores sociales, el resultado es un plan social
global; si se centra en un sector, un plan sectorial.
Las políticas sectoriales, a su vez, no pueden enfrentar al mismo
tiempo y con igual intensidad todas las áreas problemáticas, ya que
esto excede la capacidad de acción de cualquier gobierno. Por ello,
se seleccionan problemas, estableciendo áreas de concentración para
cuya atención se elaborarán programas los que, a su vez, derivan en
proyectos.
Para analizar la evaluación resulta más conveniente plantear el pro­
ceso secuencial de toma de decisiones desde la perspectiva inversa,
esto es, comenzando por la unidad mínima de ejecución, que son los
proyectos.
“ Un proyecto es una empresa planificada que consiste en un con­
junto de actividades interrelacionadas y coordinadas para alcanzar ob­
jetivos específicos dentro de los límites de un presupuesto y un perio­
do dados” (ONU, 1984). Es, por tanto, “ la unidad más operativa den­
tro del proceso de planificación y constituye el eslabón final de dicho
proceso. Está orientado a la producción de determinados bienes o a
prestar servicios específicos” (Pichardo, 1985: 22). Las organizaciones-
agente que tienen a su cargo la formulación y ejecución pertenecen
tanto del sector público como al privado, y desarrollan sus activida­
des en el área del proyecto. El lapso de implementación de los proyec­
tos normalmente fluctúa entre uno y tres años, pero puede tener una
duración mucho mayor cuando son parte de un programa.

[85]
86 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

Un programa es un conjunto de proyectos que persiguen los mismos

objetivos. Establece las prioridades de la intervención, identifica y or­
dena los proyectos, define el marco institucional y asigna los recursos
a utilizar. Las organizaciones responsables de los programas son pre­
dominantemente públicas, pero existen también instituciones priva­
das que operan dentro de los lincamientos trazados por los órganos
de planificación. El horizonte temporal de los programas es, en gene­
ral, de uno a cinco años, aunque existen muchos que exceden larga­
mente este periodo de vida.
Un plan es la suma de programas que buscan objetivos comunes,
ordena los objetivos generales y los desagrega en objetivos específi­
cos, que van a constituir a su vez los objetivos generales de los pro­
gramas. Determina el modelo de asignación de recursos resultante de
la decisión política. El plan escalona las acciones programáticas en una
secuencia temporal acorde con la racionalidad técnica de las mismas
y las prioridades de atención. Los responsables de su formulación son
las Oficinas de Planificación o sus equivalentes que funcionan como
un sistema nacional o sectorial y que siempre pertenecen id sector pú­
blico. El plan incluye la estrategia, esto es, los medios estructurales
y administrativos así como las formas de negociación, coordinación
y dirección. Su lapso de vigencia puede variar entre uno y veinte años.
La gráfica 5.1 presenta la lógica de la evaluabilidad como resultado
de la inserción de los programas y proyectos en el proceso de planifi­
cación.
Anteriormente, se ha hecho referencia a la planificación en gene­
ral. Sin embargo, cuando se trata de la planificación del área social
es imprescindible anotar que raramente existe algo que pueda deno­
minarse “ planificación social global” . Las prioridades más generales
se reducen, en la práctica, a la asignación de proporciones variables
del gasto público social a los distintos sectores sociales.
Una vez ubicados en el campo de los sectores sociales, se cumple
la secuencia lógica descripta antes: planes, programas y proyectos. Aun
cuando el plan esté ausente siempre existirán los otros dos eslabones
de la cadena.
 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS
GRÁFICA 5.1
LÓGICA DE LA DETERMINACIÓN DE LA EVÁLUABILIDAD (ex post)

1
El decisor-político Determinación de D eterminación de Uso de la información
asigna recursos para la evaluabilidad la evaluabilidad de evaluación
la evaluación del (Actividades) (Productos)
programa 1. Objetivos y 1. M antener o cam-
expectativas biar los objetivos
del program a. del programa.

2. M edidas del 2. M antener o cam-

desempeño del biar las actividades
programa. del programa.

3. Factibilidad de 3. M antener o cam-

m edir el desempeño biar las medidas de
del programa. desempeño del
programa.
4. Usos probables de
la información 4. Seleccionar una o
1 sobre desempeño más de las opciones
del programa. de evaluación.

5. Opciones de eva-
luación/adminis-
tración.

L
00
FUENTE: Wholey (1970). •x j
88 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

II. OBJETIVOS Y METAS

a] El concepto de objetivo

Conviene comenzar definiendo la imagen-objetivo: “ es un modelo (y co­

mo tal, una simplificación selectiva y voluntarista de la realidad pla­
nificada —la economía como un todo, la sociedad, [. . ], etc.—) in­
serto en un determinado tiempo futuro. Puede coincidir o puede
discrepar de la imagen del objeto planificado que emerge del ejercicio
de la prognosis. La característica esencial de la imagen-objetivo es su
racionalidad interna; vale decir, no es simplemente un conjunto ni
una suma de objetivos sino una construcción en que se han resuelto
los problemas de coherencia entre objetivos distintos. Presupone por
tanto una armonización y ordenamiento de ellos” (Boisier, 1976: 89).
El “ objetivo” es el estado en que aparece una variable en el modelo
imagen-objetivo (Boisier, 1976: 89), vade decir, es la situación que se
desea obtener al final del periodo de duración del proyecto, mediante
la aplicación de los recursos y la realización de las acciones previstas.
Se ha destacado que existen objetivos “ cuyo grado de instrumen-
talidad es cero (a los que, por tanto) podría llamárseles puros o fina­
les. Por lo generad, están relacionados con juicios éticos o estéticos y
por tamto dependen más bien del observador que de su propia natu­
raleza” (Ahumada, 1965).

b\ Tipos de objetivos

Corresponde distinguir seis tipos de objetivos (de resultado y de siste­

ma; originales y derivados; generades y específicos; únicos y múlti­
ples; complementarios, competitivos e indiferentes; inmediatos y me­
diatos).
i) De resultado y de sistema. Hay diferentes tipos de objetivos. Unos
son explícitos, por cuanto mauiifiestam expresaunente los propósitos bus­
cados; otros son latentes, porque si bien no han sido enunciados son
iguadmente perseguidos. Hay proyectos que se llevan adelamte sin ha­
ber formadizado sus objetivos. En otros casos, aun habiendo objetivos
explícitos, existen otros no escritos que son de mayor importancia pa­
ra el proyecto.
La distinción precedente está vinculada a la de objetivos de resulta­
do y objetivos de sistema. Los primeros buscam modificar adguna par­
cela de la realidad a través del impacto del proyecto; los otros, en cam­
EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 89

bio, se refieren a los intereses específicos de la organización (“ sistema” )

que tiene a su cargo la formulación y puesta en práctica del proyecto.
Las organizaciones se crean para manejar ciertos aspectos de la rea­
lidad y, para ello, sus directivos programan intervenciones y movili­
zan los recursos necesarios para ponerlas en práctica. Pero, al mismo
tiempo, surgen intereses que buscan asegurar la supervivencia orga-
nizacional y laboral, aumentar los recursos humanos, financieros y
de poder, etc. Este conjunto de objetivos subyacentes llega, en ciertas
circunstancias, a primar sobre los objetivos expresos. Así, la organi­
zación puede fracasar en la obtención de éstos, pero alcanzar los obje­
tivos de sistema; o, a la inversa, puede que tenga éxito con los objeti­
vos para los que fue creada y con ello se torne inútil, fracasando en
los objetivos subyacentes.
Esto exige que la evaluación analice la real vigencia de los objeti­
vos declarados en los documentos del proyecto para apreciar si co­
rresponden a los verdaderamente perseguidos.
ii) Originales y derivados. Los objetivos originales constituyen el pro­
pósito central del proyecto. Por ejemplo, un programa nutricional pue­
de tener objetivos nutricionales, que son los originales, y educaciona­
les, que son derivados, y han surgido como consecuencia de haberse
adoptado aquellos. En el caso citado, se asumen objetivos educacio­
nales al comprobar que el mejoramiento del estado nutricional de los
beneficiarios de menores ingresos (disminución de la desnutrición agu­
da) trae aparejada una mejora en el rendimiento escolar.
iii) Generales y específicos. Los objetivos generales, dado su propio ca­
rácter, suelen ser vagos y, por ello, de difícil ejecución y evaluación.
Tienen que ser traducidos en otros de mayor concreción, llamados
objetivos específicos, que pueden operacionalizarse con menos dificul­
tad y son también más fácilmente evaluables.
El conjunto de los objetivos adopta la forma de una “ cadena” , desde
aquellos más generales a los más específicos. Esto implica que ade­
más de la coherencia lógica en la desagregación, debe existir también
coherencia “ real” , esto es, congruencia entre la lógica deductiva y
el comportamiento de la realidad.
iv) Unicos y múltiples. Es usual que los proyectos tengan más de un
objetivo, y que éstos sean de naturaleza diferente. La lógica subya­
cente a la existencia de proyectos con objetivos múltiples es que éstos
tienen por lo menos algún grado de complementariedad. Esto es, exis­
ten externalidades positivas derivadas de que la consecución de uno
o más objetivos incrementan la probabilidad de alcanzar el o los otros.
No puede descartarse a priori que en el mismo proyecto existan
90 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

—como se verá a continuación— objetivos que sean competitivos entre

sí. Además, la existencia de objetivos múltiples puede dificultar tanto
la selección de las actividades del proyecto como su posterior eva­
luación.
v) Complementarios, competitivos e indiferentes. Los objetivos son com­
plementarios cuando alcanzar uno de ellos implica la consecución de los
otros o incrementa la probabilidad de lograrlos. En los competitivos,
por el contrario, lograr alguno implica sacrificar o dificultar los otros.
Los objetivos son indiferentes cuando la consecución de uno no altera
la probabilidad de tener éxito con los demás.
El problema se plantea cuando un proyecto tiene varios objetivos
competitivos entre sí. Esto obliga a definir prioridades que se expre­
san en el modelo de asignación de los recursos del proyecto (véase ca­
pítulo 11).
vi) Inmediatos y mediatos. Inmediatez o mediatez son criterios relati­
vos, que dependen de la naturaleza, características, escala y fines per­
seguidos por el proyecto. De allí que una definición rigurosa de tales
términos sea extremadamente difícil. Sin embargo, la evaluación exi­
ge medir el grado en que se están alcanzando los objetivos últimos
del proyecto. Por ello hay que definir objetivos inmediatos e interme­
dios, a través de los cuales pueda conocerse tanto la dirección como
el grado de avance alcanzado por el proyecto. En tal sentido, puede
decirse que objetivos inmediatos son aquellos que se pretende lograr en
el corto plazo, mientras que mediatos son los que se ubican en el me­
diano o largo plazos.

c] Concepto de meta

La meta puede definirse como “ un objetivo temporal, espacial y cuan­

titativamente dimensionado” (Boisier, 1976: 88). Por lo tanto —como
decía Ahumada— un objetivo (reducción de la malaria) til que “ se
ha fijado el sujeto de la acción (el Estado Apure), se ha cuantificado
el objetivo (reducción en 10%) y se ha determinado un plazo para
alcanzarlo (dos años)” se llama meta (Boisier, 1976: 88).
Es preciso distinguir las metas del proyecto de las normas técnicas
de implementación. Las primeras corresponden al proceso de cuanti-
ficación de los objetivos, como se dijo anteriormente. Las normas (que
erróneamente suelen ser llamadas “ metas” ) en realidad son los re­
querimientos técnicos que deben cumplirse para alcanzar el objetivo.
Las metas de un programa nutricional-escolar serían los niveles de
EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 91

cobertura que el programa pretende alcanzar para el tipo de asisten­

cia alimentaria definido para la población-objetivo. Por otra parte,
cada tipo de asistencia alimentaria tiene normas de implementación
que se expresan en la cantidad de calorías y proteínas que deben en­
tregarse para cubrir los requerimientos alimentarios que prevé el
programa.

III. POBLACIÓN-OBJETIVO Y OTROS BENEFICIARIOS

La definición de las metas incluye la determinación del conjunto de

personas al que se destina el proyecto, lo que se denomina población-
objetivo, población-meta, grupo meta, o grupo focal. Las mediciones
de la evaluación se realizan sobre individuos o grupos de individuos
que poseen en común algún atributo, carencia o potencialidad que
el proyecto pretende cubrir o desarrollar. Una vez establecida la po­
blación y su localización espacial se pueden determinar los diseños al­
ternativos disponibles para la evaluación.
El proyecto se concibe para los beneficiarios directos. Los indirectos
son una categoría de personas que recibe impactos positivos de la rea­
lización del mismo aun cuando su situación no haya sido tenida en
cuenta en el momento de la toma de decisiones.
Sobre los beneficiarios conviene recordar el ejemplo proporciona­
do por Rivlin respecto a un proyecto de investigación sobre el trata­
miento del cáncer. En él, los beneficiarios directos serían aquellos en­
fermos que de producirse el hallazgo, podrían curarse; los beneficiarios
indirectos se identificarían con quienes al saber de la existencia de un
remedio, le tienen menos miedo a la enfermedad. Se trata aquí de
un beneficio indirecto de naturaleza intangible no cuantificable pero
que, dada su importancia, debe ser tenido en cuenta en la evaluación.
Cabría agregar que habrá casos en que las ventajas (o parte de ellas)
recaerán en beneficiarios indirectos legítimos, esto es, aquellos no consi­
derados expresamente como población-objetivo, pero cuyo favoreci-
miento concuerda con el “ espíritu” del proyecto. Es el caso de la trans­
ferencia monetaria implícita en beneficio de las familias que se produce
a consecuencia de la entrega de alimentos a escolares.
En otros casos, en cambio, habrá beneficiarios indirectos ilegítimos.
Muchos programas de desarrollo rural integrado han beneficiado a
agricultores medios y grandes, al usufructuar obras construidas para
ayudar a pequeños productores rurales. Es evidente que no era eso
lo buscado con el proyecto.
92 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

De los proyectos derivan también “ beneficios públicos” . En una

campaña de vacunación masiva contra la viruela, los beneficiarios di­
rectos son los vacunados; los indirectos, las empresas que proporcio­
naron las vacunas y obtuvieron por ello un ingreso (beneficio secun­
dario) y, por fin, resulta un beneficio para el conjunto de la sociedad
resultado de la menor probabilidad de epidemia. *

IV. EFECTOS E IMPACTO

a] Efectos

“ Efecto es todo comportamiento o acontecimiento del que puede ra­

zonablemente decirse que ha sido influido por algún aspecto del pro­
grama o proyecto” (Bond, 1985). Por definición, dados sus objetivos
de resultado, un proyecto debe tener efectos buscados, previstos, po­
sitivos y relevantes. Sin embargo, pueden haber efectos “ no busca­
dos” que sean, al mismo tiempo, previstos, positivos y sumamente
relevantes desde el punto de vista de la organización (sistema) que
tiene a su cargo el proyecto.
Hay que diferenciar objetivos y efectos. Los objetivos, como se
vio oportunamente, constituyen la situación (estado deseado) que
se pretende alcanzar con la realización del proyecto. Vale decir,
se ubican temporalmente antes de la realización del proyecto y son
fijados según los valores sustentados por sus diseñadores. En cam­
bio, los efectos constituyen resultados de las acciones llevadas a cabo
por el proyecto y, por tanto, se verifican durante o después del mis­
mo. Podrían incluso distinguirse efectos o productos intermedios
(que tienen lugar durante la realización del proyecto) y finales (la
transformación verificada en la población objetivo que puede atribuirse
al proyecto).
Si bien la distinción anterior es válida, resulta conveniente prestar
atención también a la relación que existe entre objetivos y efectos. Hay
efectos buscados, vale decir, aquellos que inicialmente se pensó alcanzar
con el proyecto y que, por ello, se previeron como objetivos. Hay otros
no buscados, pero que acaecieron como consecuencia de la realización
del proyecto.
Por definición, los efectos buscados tienen que ser previstos (ya que
no se puede buscar o desear lo que se desconoce) y también tienen
que ser positivos (por cuanto no sería lógico elaborar proyectos para
lograr resultados negativos a la luz de la imagen-objetivo).
EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 93

Los efectos no buscados pueden haber sido previstos en el momen­

to de diseñar el •proyecto, siendo positivos cuando se trata de con­
secuencias no centrales para los propósitos planteados pero valiosas
por otras consideraciones, o negativos cuando pueden influir sobre el
posible éxito del proyecto. En este último caso se tratará de minimi­
zar su impacto.
También habrá efectos no previstos, sea por limitaciones del conoci­
miento disponible, sea incluso por desinformación de quienes elabo­
raron el diseño.
La evaluación que acompaña al proceso de operación permite apro­
vechar las externalidades positivas de estos efectos y minimizar, al mis­
mo tiempo, los efectos no previstos que comprometen el logro de los
objetivos.

¿>] Impacto

El impacto se define como un resultado de los efectos de un proyecto

(O N U ,1984). La determinación del impacto exige el establecimiento
de objetivos operacionales y de un modelo causal que permita vincu­
lar el proyecto con los efectos resultantes de su implementación.
Bond (1985) distingue los resultados brutos (RB) que son los cambios
que se observan en la población objetivo después que el proyecto ha
estado funcionando durante un tiempo suficientemente largo para que
tales modificaciones sean observables. Los resultados netos (R N ) son las
alteraciones en el grupo meta que pueden atribuirse única y exclusi­
vamente al proyecto. Esto exige la eliminación de los efectos externos
(EE), lo que se logra mediante la aplicación del modelo experimental
o sus derivados (véase capítulo 7).

Se tiene entonces: RB = RN + EE
Por lo tanto, RN = r b — EE

El resultado neto es equivalente al impacto.

V. INSUMOS, PROCESOS Y RESULTADOS

Los conceptos que se utilizan en evaluación han sido desarrollados por

la economía con relación a la función de producción que vincula re­
cursos, insumos, procesos y productos.
94 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

Los recursos son el stock que se ha previsto para la realización de una

actividad, con la que se espera obtener determinados productos y al­
canzar los objetivos de un proyecto.
Los insumos son flujos asociados a dichos stocks, que se utilizan en
el proceso de implementación del proyecto. Constituyen los elemen­
tos necesarios para conseguir un resultado.
Los procesos están constituidos por el conjunto de actividades que
se realizan para tratar de alcanzar el objetivo buscado.
Los productos son los resultados concretos de las actividades desa­
rrolladas a partir de los insumos disponibles. Según su carácter de ma­
terialidad pueden distinguirse bienes producidos (o resultados mate­
riales) y servicios prestados (López, 1985).
Puede haber productos intermedios que sean insumos de otra acti­
vidad . Así, el agua de riego es un producto de un proyecto de irriga­
ción y un insumo para aumentar la producción agrícola.
Se suele distinguir a los productos de los efectos y del impacto. Los
efectos resultan de la utilización de los productos del proyecto. Apare­
cen durante el proceso de implementación pero, habitualmente, no
se producen en su totalidad mientras el proyecto no haya alcanzado
su pleno desarrollo, aun después de su terminación (ONU, 1984). Un
ejemplo de ellos puede ser el incremento de la cobertura escolar como
resultado del aumento de la infraestructura física y del mejoramiento
de los métodos pedagógicos.
El impacto es consecuencia de los efectos de un proyecto. En este
sentido, expresa el grado de cumplimiento de los objetivos respecto
a la población-meta del proyecto. El impacto puede ser medido en dis­
tintas unidades de análisis: la del individuo o grupo familiar, o en
distintos agregados societales (comunitario, regional, nacional).
El típico circuito insumos-procesos-productos puede ser enriqueci­
do incorporando la noción de estructura.
La estructura es la organización relativamente estable de distintos
tipos de recursos para alcanzar los fines del proyecto. En ella se dis­
tinguen los recursos y la organización.
Debe destacarse que el término “ recursos” ha sido definido ante­
riormente de una forma diversa. Sin embargo, en muchas ocasiones,
se lo utiliza como sinónimo de insumos. La diferencia estriba en que
“ recursos” se usa en el marco de una organización relativamente es­
table (como la de los efectores de salud), mientras que “ insumos” suele
vincularse a procesos que carecen de permanencia. De ahí que el pri­
mer concepto esté más asociado a proyectos permanentes y el segun­
do a aquellos que tienen una existencia más precaria.
EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 95

Lo dicho permite precisar la idea de proceso: se refiere a las funcio­

nes y operaciones que se llevan a cabo dentro y por la estructura, co­
mo medio de obtener ciertos productos para lograr los efectos y con­
seguir los impactos perseguidos.
La distinción entre producto, efecto e impacto depende de la natu­
raleza y de los objetivos específicos del proyecto. Por ejemplo, una
radiografía es un producto intermedio para lograr un diagnóstico que
permita obtener como efecto la curación del paciente. Esto se da den­
tro de una estructura que es un efector de salud. El proceso está cons­
tituido por el conjunto de procedimientos, métodos y actividades me­
diante los que se realiza la atención del paciente. El impacto debería
ser medido en forma agregada, expresando el mejoramiento del esta­
do de salud en los distintos ámbitos en que el programa se lleva a cabo.
Las actividades son acciones que permiten generar un producto de­
terminado y, por lo general, son repetitivas aunque no continuas.
Cuando una actividad es permanente y su suspensión interrumpe un
proceso dentro de la estructura se está frente a una función y no a
una actividad (Hernández Orozco, 1986).
También se suele definir a los productos, efectos e impactos de un
proyecto en función de la jerarquía de objetivos de los mismos. Esto
es, objetivos de corto, mediano y largo plazos. La capacitación de ex-
tensionistas agrícolas constituye un producto intermedio para mejo­
rar la calidad del servicio de extensión (producto) que, a su vez, per­
sigue aumentar la producción agrícola (efecto). La finalidad sería
mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios de un programa
o proyecto (impacto). Estos cambios se pueden apreciar en la situa­
ción de los individuos (cambios en el ingreso, la vivienda, la salud)
o en el agregado comunitario, regional o nacional, donde se da una
alteración de las relaciones socioeconómicas (ONU, 1984).
El proceso del proyecto se esquematiza en la gráfica 5.2.

VI. COBERTURA

Dado que buena parte de los proyectos sociales tienen como objetivo
proveer servicios a un grupo focal, un concepto esencial para deter­
minar su alcance es la cobertura. Los servicios del proyecto se prestan
para satisfacer las necesidades del grupo focal.
Ellas no deben confundirse con la demanda por dicho servicio, que
puede ser efectiva o potencial. La demanda efectiva expresa la existen­
cia de capacidad de pago para satisfacer las necesidades a través del
96 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

mercado. En el caso de los servicios sociales, que no necesariamente

tienen un precio determinado por su costo de producción, puede con­
siderarse que su demanda efectiva está representada por el conjunto
de solicitudes de dicho servicio.
La demanda potencial para el proyecto (o servicio) depende de la
capacidad para llegar a la población-objetivo definida para el mismo.
Ésta, a su vez, es función tanto de una oferta adecuada en cantidad
y calidad en relación al tamaño y las carencias del grupo a servir (dis­
ponibilidad. de los recursos), como de la accesibilidad en sus distintas di­
mensiones (económica, social, espacial y cultural) (Pabón Lasso, 1985).
La cobertura es la proporción que existe entre la población que for­
ma parte del grupo meta, tiene la necesidad y recibe los servicios di­
vidida por la población total del grupo meta que tiene la necesidad
que el proyecto pretende atender.
Hay varios problemas involucrados en la determinación de la co­
bertura. La solución de los mismos exige una previa clarificación con­
ceptual. La gráfica 5.3 destaca las diferencias existentes entre cober­
tura y otros conceptos, y permite reflexionar sobre el gasto en la
implementación del proyecto.
La cobertura es igual a k/b, y hay que diferenciarla de la extensión
de uso, igual a d/a.
El gasto total del proyecto (D) es función de la magnitud de la po­
blación que recibe los servicios del mismo. En la gráfica 5.3 corres­
ponde al área d.
Una parte de ese gasto total (D”) se destina a la población que ne­
cesita, recibe los servicios del proyecto y forma parte de la población-
objetivo, que está representada por la superficie k.
Por último, el gasto (£>”), constituido por el costo de la prestación
de los servicios a quienes no son parte de la población-objetivo del
proyecto o están inadecuadamente incluidos en la misma (/), está in­
dicada en el área d — k, que es igual a / + g + j de la gráfica 5.3.
De lo anterior puede deducirse lo siguiente:

* DVD = proporción de los gastos del proyecto según sus objetivos.

* D ” /D = proporción de los gastos del proyecto subutilizados o que
se pierden como resultado de la mala selección de la po­
blación beneficiaría o de errores en el diseño o implemen­
tación de la prestación de los servicios.

A continuación se ejemplificará el contenido de la gráfica 5.3, re­

curriendo al ejemplo de un programa de comedores escolares que tiene
GRÁFICA 5.2
EL PROCESO DEL PROYECTO

Entorno del proyecto

 EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS
Efectos: Im pacto:

R esultados O bjetivos
y objetivos finales
interm edios

vo
98 E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S

por objetivo proveer a la satisfacción de las necesidades alimentario-

nutricionales de una población-objetivo, cuyos integrantes se definen
por: i) estar en edad escolar; ti) concurrir a la escuela pública; iii) ser
miembros de una familia que se ubica por debajo de la línea de po­
breza o ser desnutridos.
El grupo a estaría constituido por la población en edad escolar.
El grupo b sería el subconjunto que tiene necesidades alimentario-
nutricionales insatisfechas o pertenece a una familia que está por de­
bajo de la línea de pobreza, que pueden o no asistir a la escuela.
El grupo c es la población-objetivo definida por quienes diseñaron
el programa en función de los criterios previamente establecidos.
El grupo d es la población que recibe los servicios del programa,
tenga o no satisfechas las necesidades alimentarias o forme parte de
una familia ubicada debajo de la línea de pobreza, o que haya sido
incluido en la población-objetivo.
El grupo e lo conforman quienes tienen necesidades alimentario-
nutricionales insatisfechas o son miembros de una familia pobre, han
sido incluidos en la población-objetivo pero no reciben los servicios
del programa. Esto puede suceder ya sea por insuficiencia de la oferta
o por mala asignación de los recursos disponibles, ya porque no de­
mandan en el servicio (para evitar la estigmatización, por falta de in­
formación, o por rechazo).
El grupo j es una categoría que lógicamente no debería existir, ya
que si no tienen necesidades insatisfechas no deberían formar parte
de la población-objetivo. Sin embargo, puede darse el caso como con­
secuencia de una mala definición del grupo focal, por ejemplo, cuan­
do se usa un criterio exclusivamente espacial y, dentro del área en
cuestión, existe una población de composición social heterogénea.
El grupo g está conformado por aquella parte de la población que
tiene la necesidad insatisfecha y que recibe los bienes alimentarios que
proporciona el programa, ¡tero no forma parte de la población-objetivo,
por ejemplo, por no asistir a la escuela. Es la situación típica de her­
manos de los asistentes a los comedores escolares y que concurren a éstos
en las horas en que prestan los servicios y reciben raciones alimentarias.
El grupo h es el subconjunto de quienes tienen las necesidades
alimcntario-nutricionales insatisfechas, pero no forman parte de la
poblí ción-objetivo (por ejemplo, por no concurrir a la escuela) y que
no reciben las prestaciones del programa.
El grupo i es la parte de la población-objetivo a la que no llegan
los servicios del programa, porque se autoexcluyen del mismo, por
no tener necesidades alimentarias insatisfechas.
E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S 99

GRÁFICA 5.3
COBERTURA Y EXTENSIÓN DE USO

a: Población total o universo.

b: Población que tiene u n a necesidad x insatisfecha.

c: Población-objetivo del proyecto.

d: Población usu aria del proyecto.

e: Población con necesidad x insatisfecha,

es población-objetivo, pero no recibe
los beneficios del proyecto.

f: Población-objetivo usu aria del proyecto

que no tiene necesidad x insatisfecha.

g: Población con necesidad x insatisfecha

usuaria del proyecto pero no población-objetivo.

h: Población con necesidad x insatisfecha

que no es población-objetivo y no es usuaria.

Población-objetivo no usuaria del proyecto.

J: Población usu aria, que no tiene necesidad x

insatisfecha y no es población-objetivo

k: Población con necesidad x insatisfecha,

es población-objetivo y u su aria del proyecto.
100 E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S

El grupoj está constituido por la población que no ha sido definida

como grupo focal ni tiene necesidades alimentarias insatisfechas pero
que recibe los servicios del programa. Es el caso de alumnos asisten­
tes a comedores escolares instalados en escuelas que atienden a una
clientela de clase media, que son gratuitas o subvencionadas por el
Estado, y que no se autoexcluyen de las prestaciones.
El grupo k es la población legítimamente usuaria del proyecto por
ser el grupo objetivo, tener necesidades alimentario-nutricionales in­
satisfechas y utilizar los servicios que se le brindan. Debería buscarse
que la población usuaria se superponga con la población-objetivo y
que ésta, a su vez, abarque a los sectores con las necesidades insatis­
fechas que presenten un mayor grado de urgencia.

VII. UTILIZACIÓN

El proyecto requiere alimentos para suplementar o complementar la

nutrición, o camas de hospital para prestar los servicios de salud. No
quiere decir que ellos realmente sean utilizados. La utilización es el uso
efectivo que se hace de un recurso que se encuentra disponible
y, en este sentido, podría definirse un coeficiente de utilización como la
relación existente entre los recursos efectivamente utilizados y los re­
cursos disponibles para una actividad del programa en cierta unidad
de tiempo (Pabón Lasso, 1985).
Si U es el coeficiente de utilización,
URU
U = UT
URD X

donde URU unidad de recurso utilizado

URD unidad de recurso disponible
UT unidad de tiempo

En el caso de un servicio de salud, el coeficiente de utilización de

las camas hospitalarias estaría definido de la manera que sigue:

Coeficiente de
utilización
Camas ocupadas por unidad de tiempo
de camas hospitalarias =
Camas disponibles por unidad de tiempo
E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S 101

VIII. PRODUCTIVIDAD

La productividad se deriva de la relación existente entre un producto y

un insumo. Depende, por lo tanto, de la tecnología, la organización,
el comportamiento de los actores sociales involucrados, etcétera.
Como el producto, normalmente, es consecuencia de la combina­
ción de varios insumos, la productividad suele referirse a la contribu­
ción de cada uno de ellos en la generación del resultado. Siempre se
hace referencia a la unidad de tiempo en que se aplica el insumo.
Suele diferenciarse la productividad (Pr) del rendimiento (Re), en
función de dos conceptos ya mencionados: la disponibilidad u oferta, y
la utilización.
Si el producto es un servicio, la productividad es igual al número
de prestaciones realizadas (PR) sobre la unidad (o unidades) de re­
cursos disponibles ( URD) por unidad de tiempo (UT) (Pabón Lasso,
1985):
PR
Pr x UT ( 1)
URD

El rendimiento es igual al número de prestaciones realizadas sobre

la unidad de recurso utilizada (URU) por unidad de tiempo.

PR
Re x UT ( 2)
URU

Analizando la productividad y el rendimiento pueden extraerse con­

clusiones sobre los requerimientos necesarios para mejorar el proyec­
to: incrementar los recursos físicos o aumentar la “ optimalidad” del
factor trabajo (mayor número de servicios personales de la misma ca­
lidad), lo que es complejo, porque depende tanto de factores objeti­
vos (la organización y administración del proyecto) como subjetivos
(grados de motivación de los actores intervinientes).
La utilización plena de la capacidad instalada potencial (optimali­
dad) de un consultorio médico supondría que el número de horas con­
tratado para la consulta de los médicos fuera igual ai número de ho­
ras trabajadas por éstos en la consulta. Este segundo término es
habitualmente, menor al primero, por lo cual la productividad es in­
ferior al rendimiento (Pabón Lasso, 1985)
Dado que los numeradores de las relaciones definicionales (1) y (2)
son iguales y que, por definición, URD S URU.
102 E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S

PR > PR
Luego,
URU ~ URD

o, lo que es lo mismo, Re > Pr

El rendimiento es mayor o igual que la productividad. Dado que
el cálculo de la productividad es mucho más fácil de efectuar que el
del rendimiento, si la productividad es aceptable de acuerdo con los
patrones vigentes, no es necesario calcular el rendimiento, que siem­
pre será mayor o igual (Pabón Lasso, 1985).
Por otra parte, relacionando (1) y (2) se tiene lo siguiente:
Pr = URU
Re URD

En dicha ecuación U es el coeficiente de utilización, tal como fue

definido en el punto 7 de este capítulo. De ello se desprende que:

Pr = U x Re

Y, por tanto, el aumento de Pr se puede lograr sea a través del in­

cremento de Uy sea (alternativa o complementariamente) aumentan­
do Re.

IX. EFICACIA

La razón última del proyecto es producir cambios en alguna parcela

de la realidad, solucionar un problema social, o prestar un servicio
a un subconjunto poblacional determinado. Operacionalmente, la efi­
cacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto
en la población beneficiaría, en un periodo determinado, independien­
temente de los costos que ello implique.
La definición presentada tiene dos notas fundamentales: metas y
tiempo. La programación se realiza sobre la base de normas estánda­
res que han determinado la asignación de recursos para el logro de
las metas.
Siguiendo a Hernández Orozco (1986) se utilizará la siguiente no­
tación:

L = unidades de meta logradas

M = unidades de meta programadas
E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S 103

Tr = tiempo real para llegar al logro obtenido

Tp = tiempo planeado para alcanzar la meta total
A = eficacia
L L
= _M _ = L . Tp
A
M Tr M . Tr

Los resultados que se obtengan deben interpretarle de la manera

que sigue:

Si A > 1, el proyecto es más que eficaz;

Si A = 1, el proyecto es eficaz;
Si A < 1, el proyecto es ineficaz.

En cada una de las relaciones anteriores se supone que la progra­

mación está correctamente realizada. Si los estándares son inadecua­
dos o los cálculos de tiempo erróneos, las metas resultarán arbitrarias
y, por lo tanto, el cálculo del grado de eficacia en alcanzarlas tendrá
la misma validez que el de los tiempos y metas a partir de los cuales
se la ha determinado.
Un ejemplo permitirá aclarar lo expuesto. Se trata de un progra­
ma destinado a atacar el mal de Chagas. Este tiene como vector a la
vinchuca, insecto que prolifera sobre todo en los ranchos y construc­
ciones precarias del área rural. Para disminuir la incidencia de esta
enfermedad, la meta es desinfectar 2 000 casas rurales, agrupadas en
caseríos de una zona deprimida del país. El tiempo previsto para la
realización de tal actividad fue de 22 semanas y se calculó un costo
total de $12 por casa desinfectada. A las 15 semanas de iniciadas las
acciones se verificó que habían sido tratadas 1500 viviendas y el costo
unitario había resultado ser $14.
Con estos datos puede construirse el cuadro 5.1. Si se aplica la fór­
mula definida para la eficacia, se tiene:
1 500 x 22
1.10
2 000 x 15

Dado que A es mayor que 1, las actividades del programa están

siendo más eficaces que la programación realizada. En este caso se
ha elevado la eficacia en 10% por unidad de tiempo.
El resultado anterior se torna más evidente si se lo interpreta desde
una óptica complementaria: la relación de desinfección programada
104 E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S

fue de 2 casas en 22 semanas, lo que da aproximadamente 91 casas

por semana. La relación de desinfección real alcanzó a 1 500 casas
en 15 semanas, a un promedio de 100 casas semanales. Tal como se
afirmó, la ejecución fue 10% superior a la programación realizada.

X. EFICIENCIA

El concepto de eficiencia puede considerarse desde dos perspectivas

complementariás: si la cantidad de producto está predeterminada, se
persigue minimizar el costo total o medio que se requiere para gene­
rarlo; si el gasto total está fijado de antemano, se busca optimizar la
combinación de insumos para maximizar el producto.
El caso presentado permite ejemplificar lo dicho. Si el objetivo del
programa es desinfectar 2 casas, el análisis de la eficiencia busca mini­
mizar el costo por casa desinfectada. Alternativamente, puede suceder
que para el mismo objetivo no se establezca una meta en casas sino
que asigne un monto dado de recursos. Si se destinaron $24 000 para
tal propósito, se pretende maximizar el número de casas desinfectadas
con el presupuesto disponible.
El concepto de eficiencia se utiliza predominantemente en el análi­
sis financiero y tiene un parentesco cercano con la noción de óptimo.
Éste se refiere a las cantidadesfísicas mínimas de recursos requeridos pa­
ra generar una cierta cantidad de producto, asumiendo una tecnolo­
gía constante. Cuando se introduce el costo de los insumos, se homo-
geniza esta dimensión y se pasa a la consideración de la eficiencia.
Los insumos requeridos por un proyecto pueden expresarse en
unidades monetarias. A partir de ello, la eficiencia puede definirse
como la relación existente entre los productos y los costos de los
insumos. Por lo tanto, el resultado será siempre el costo de una uni­
dad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad
de tiempo.
Eficiencia y productividad son conceptos semejantes, dado que re­
lacionan recursos con resultados. Pero la productividad considera los
recursos en tanto unidades físicas (lo mismo que el óptimo en el análi­
sis económico), mientras que la eficiencia traduce los insumos a uni­
dades monetarias.
Retomando el análisis anterior y recurriendo a la misma notación,
hay que considerar dos conceptos adicionales para definir formalmente
la eficiencia:
E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S 105

Cr = costo real
Cp = costo programado
B = eficiencia

L L
T, • c, _ m L . Tp . Cp _ A cp
ü = A/ Tr . CT M . Tr. Cr Cr
Tp .C p Tp . Cp
Análogamente a lo planteado para la eficacia, se tiene que:

Si B > 1, el proyecto es más que eficiente,

Si B = 1, el proyecto es eficiente,
Si B < 1, el proyecto es ineficiente,

Aplicando esta fórmula al ejemplo del acápite anterior, resulta lo

siguiente:

1 500 x 22 x 12
0.9429
2 000 x 15 x 14

Ello significa que las actividades del programa tienen un 94.29%

de eficiencia. O, lo que es lo mismo, ellas se están ejecutando con
5.71% de ineficiencia relativa a su programación original.
Este resultado tiene las mismas restricciones que se apuntaron con
relación a la eficacia.
Las relaciones algebraicas antes expuestas tienen limitaciones, co­
mo las siguientes:
i] Los resultados obtenidos aplicando las formas de cálculo presen­
tadas tienen la misma validez que la programación que les sirve de
marco, ya que ésta es el patrón de comparación que permite determi­
nar tanto la eficacia como la eficiencia. Las conclusiones que se ob­
tengan tendrán idénticos alcances y restricciones que el patrón uti­
lizado.
**] Los proyectos (o actividades) que persiguen los mismos objeti­
vos sólo son comparables si tienen la misma programación común.
En caso contrario, se estarían realizando comparaciones sin contar con
un denominador común.
ití] La eficiencia y la eficacia pueden y deben ser determinadas en
cada nivel del proyecto, midiendo el grado de racionalidad en la asig­
nación de recursos en cada uno de ellos. Por lo mismo hay que deter-
CUADRO 5.1 O
RELACIÓN ENTRE LO PROGRAMADO Y LO LOGRADO POR UN PROYECTO O)
L ogrado
P rogram ado (resultados de la
(estándares) supervisión)

M etas 2 000 casas desinfectadas 1 500 casas desinfectadas

T iem po 22 semanas 15 sem anas

Costo (en pesos) $ 12 por casa $ 14 p o r casa

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O S 107

minar las correspondientes a las actividades realizadas para alcanzar

los productos y.los objetivos intermedios. Un alto grado de eficacia
y eficiencia en objetivos y metas intermedias es una condición necesa­
ria pero no suficiente para la consecución de los objetivos finales. En
el ejemplo utilizado podría suceder que las actividades de desinfec­
ción fueran muy eficaces y eficientes, pero aun cuando se las determi­
nara mediante una adecuada programación, el impacto del proyecto
podría ser bajo o inclusive nulo si, por ejemplo, la desinfección no
se realizara regularmente.
iv\ Las expresiones algebraicas de A y B son adecuadas para medir
la eficacia y la eficiencia de actividades específicas de los proyectos o
servicios sociales, a condición que la experiencia acumulada haya per­
mitido una normalización válida. No constituyen, en modo alguno,
una metodología para la evaluación de proyectos sociales, tema que
será desarrollado más adelante.
Dadas las restricciones apuntadas ,*cabe preguntarse si se justifica
la inclusión de las nociones de eficacia y eficiencia. Las razones bási­
cas para hacerlo están, por un lado, en que se trata de conceptos esen­
ciales en la evaluación, lo que exige su clarificación y definición ope-
racional; y, por otro, en que dentro del marco previamente definido,
ambas resultan herramientas útiles para establecer el grado de racio­
nalidad en la asignación de recursos en actividades de proyectos so­
ciales.

XI. EFECTIVIDAD

Se dice que la efectividad constituye la relación entre los resultados

y el objetivo.
Resultados
Efectividad
Objetivos

En forma más genérica se ha dicho que “ efectividad es un término

que se usa frecuentemente para expresar el logro concreto o las accio­
nes conducentes a ese logro concreto de los fines, objetivos y nietas
deseadas” (López, 1985).
La efectividad tiene dos dimensiones según los fines perseguidos
por el proyecto. Es la medida del impacto (que se analizará en el capí­
tulo 7) o el grado de alcance de los objetivos (capítulo 9). La distin­
ción de ambas dimensiones permite realizar el Análisis Costo-
108 E L L E N G U A JE D E L O S P R O Y E C T O

Efectividad (ACE) (véanse capítulos 11, 12 y 13). El ACE tiene por fi­
nalidad determinar el grado de eficacia y eficiencia relativo de distin­
tas alternativas de un mismo proyecto o de diferentes proyectos que
persiguen los mismos objetivos.

%
C A P ÍT U L O 6

TIPOS DE EVALUACIÓN

. ^
No todas las evaluaciones son iguales. Pueden establecerse diferen­
cias entre ellas según variados criterios, tales como el tiempo de su
realización y los objetivos que persiguen, quiénes las realizan, la na­
turaleza que poseen, la escala que asumen y los decisores a los que
van dirigidas.

I. EN FUNCIÓN DEL MOMENTO EN QUE SE REALIZA

Y LOS OBJETIVOS QUE PERSIGUE

En la construcción de tipologías de evaluación es posible distinguir

las tradiciones de diferentes disciplinas (sociología, ciencias de la edu­
cación, etc.). Cuando las raíces se encuentran en la economía, la dis­
tinción clásica es entre evaluación ex ante y ex post. La primera se rea­
liza previo al comienzo del proyecto, tomando en cuenta factores
anticipados en el proceso decisorio. La segunda se lleva a cabo cuan­
do el proyecto ya está en ejecución o ha concluido y las decisiones se
adoptan a base de los resultados efectivamente alcanzados.

a] Evaluación ex ante

Tiene por finalidad proporcionar criterios racionales para una crucial

decisión cualitativa: si el proyecto debe o no implementarse. Tam­
bién permite ordenar los proyectos según su eficiencia para alcanzar
los objetivos perseguidos.
Tanto el análisis costo-beneficio (ACB) como el análisis costo-
efectividad (ACE) son metodologías aptas para la evaluación ex ante.
Sin embargo, el ACB es más adecuado para analizar proyectos eco­
nómicos y el ACE presenta mayores potencialidades para la evalua­
ción de proyectos sociales (véanse capítulos 10 y 11).

[109]
110 T IP O S D E E V A L U A C IÓ N

b] Evaluación ex post

Es necesario distinguir la situación de los proyectos que están en cur­

so de aquellos que ya han concluido. Ambos tipos se evalúan buscan­
do obtener elementos de juicio para la adopción de decisiones cualita­
tivas (por sí o no) y “ cuantitativas” (que es una cuestión de grado)
(Musto, 1975).
En los proyectos én ejecución, lo cualitativo tiene que ver con la
decisión de si continuar con el proyéctelo no proseguir con él, sobre
la base de los resultados obtenidos hasta ese momento. Si se justifica
seguir con su ejecución, aparece la dimensión cuantitativa que, a su
vez, presenta dos opciones: mantener la formulación original o intro­
ducir modificaciones en la programación.
En los proyectos terminados se presenta una situación análoga. Lo
cualitativo tiene que ver con el uso futuro de la experiencia realizada.
Existen dos alternativas: sí, hay que seguir implementando este tipo
de proyectos, la que se adopta cuando los beneficios generados (en
todas sus dimensiones) superan los costos que implicó; o no se deben
continuar realizando experiencias semejantes, cuando se presentó la
situación inversa.
Si la respuesta es afirmativa, existen dos posibilidades cuantitati­
vas: que los proyectos venideros utilicen la misma formulación por
ser la más eficiente disponible, o que deba reprogramarse para asig­
nar mejor los recursos a los fines que se pretende alcanzar.
La dimensión temporal permite diferenciar, en la evaluación expost,
las fases del durante la realización del proyecto (evaluación de procesos
o concomitante) y del después (evaluación terminal). También pueden
diferenciarse, según que enfaticen el análisis de la eficiencia operacio-
nal o la del impacto (gráfica 6.1).
i) Evaluación de procesos. Determina la medida en que los compo­
nentes de un proyecto contribuyen o son disfuncionales a los fines per­
seguidos. Se realiza durante la implementación y, por tanto, afecta
la organización y las operaciones. Busca detectar las dificultades que
se dan en la programación, administración, control, etc., para corre­
girlas oportunamente, disminuyendo los costos derivados de la inefi­
ciencia. No es un balance final, sino una evaluación periódica. Se di­
ferencia de la retroinformación que es una actividad permanente de
revisión, realizada por quienes están implementando el proyecto. Su
función central es medir la eficiencia con que opera el proyecto.
ii) Evaluación de impacto. Busca apreciar en qué medida el proyecto
alcanza sus objetivos y cuáles son sus efectos secundarios (previstos
T IP O S D E E V A L U A C IÓ N 111

GRÁFICA 6.1
DIAGRAMA DE LAS DECISIONES EN LA EVALUACIÓN EX POST

En caso de proyectos en curso:

Evaluación (de eficiencia operacional e im pacto)

^ N o (co n tin u ar el proyecto)

C ualitativa
Sí (co n tin u ar el proyecto)

Decisiones

N o (m odificar la program ación)

C uantitativ a
Sí (m odificar la program ación)

En caso de proyectos terminados:

Evaluación (de im pactos)

__ N o (realizar otros proyectos sim ilares)

C u a lita tiv a '
Sí (realizar proyectos sim ilares)

Decisiones

.N o (m odificar la program ación)

C u a n tita tiv a '
'S í (m odificar la program ación)
112 T IP O S D E E V A L U A C IÓ N

y no previstos). Ambos tipos de evaluación (procesos e impacto) se

distinguen, entonces, por el tipo de problemas (las preguntas que res­
ponden), las decisiones a las que afectan y los potenciales usuarios de
sus resultados (Contreras, 1981).
La evaluación de procesos mira hacia adelante (a las correcciones
o adecuaciones); la de impacto hacia atrás (si el proyecto funcionó o
no), descubriendo las causas (Contreras, 1981). Aquélla busca afec­
tar las decisiones cotidianas, operativas; en cambio, la última se diri­
ge hacia afuera, más allá del proyecto, siendo utilizable para resolver
sobre su eventual continuación, para diseñar otros proyectos futuros
y, en fin, para tomar decisiones de política. Esto hace, también, que
los usuarios de la evaluación sean diferentes: mientras en un caso se­
rán los propios funcionarios que administran el proyecto, en el otro
serán autoridades del proyecto o incluso quienes tienen capacidad de
decidir orientaciones más generales.
La evaluación de procesos, llamada también evaluación continua,
se realiza durante la implementación del proyecto o en su fase de ope­
ración (véase capítulo 10). La evaluación de impactos puede ser lle­
vada a cabo durante o después de finalizado el proyecto.

II. EN FUNCIÓN DE QUIEN REALIZA LA EVALUACIÓN

Pueden distinguirse cuatro tipos de evaluación, al tomar en cuenta

el agente que la lleva a cabo. De partida, puede distinguirse según
el evaluador forme parte o no del equipo ejecutor del proyecto. Otra
forma es la que busca combinar ambos tipos de personas y, la última
es la denominada participativa, que incorpora a los beneficiarios.

a] Evaluación externa

Es la realizada por personas ajenas a la organización agente. Supues­

tamente, esos evaluadores tienen mayor experiencia en actividades de
esta especie y, por lo mismo, se piensa que podrán comparar los re­
sultados obtenidos en el caso concreto con otros similares que les ha­
ya tocado conocer con anterioridad, pudiendo realizar así contrasta-
dones sobre la eficacia y eficiencia de diferentes soluciones a los
problemas enfrentados.
Sin embargo, se ha afirmado que las evaluaciones externas tien­
den a dar más importancia al método de evaluación que al conoci­
miento sustantivo del área en la que se desarrolló el proyecto. La ma­
T IP O S D E E V A L U A C IÓ N 113

yor ventaja del evaluador externo estaría en su conocimiento de la

metodología de evaluación y su debilidad, se aduce, en el área sus­
tantiva y en las especificidades del proyecto. Quienes hacen esta ob­
servación se preguntan si realmente existe un arsenal metodológico
único, que sea aplicable a cualquier proyecto. Por otro lado, plantean
dudas respecto a la objetividad de la actuación del evaluador externo,
aduciendo que ella no siempre está garantizada. Argumentan que quienes
contratan al evaluador pueden tener prejuicios respecto al desempeño
del proyecto, e intereses en cuanto a su eventual continuación, lo que
puede orientar la selección del evaluador e influir sobre su opinión.

b] Evaluación interna

Se la lleva a cabo dentro de la organización gestora del proyecto. Se

aduce como aspecto positivo que, en primer lugar, elimina las fricciones
propias de la evaluación externa. Quienes van a ser evaluados por un
extraño se ponen a la defensiva, proporcionan información parcial y
tienen reacciones que llevan a que la evaluación resulte traumática tanto
para el evaluador como para los evaluados, y aporte poco al conoci­
miento sustantivo y al mejoramiento de los procedimientos de ejecu­
ción de proyectos. Nada de esto sucedería, argumentan, si la evalua­
ción se llevase a cabo internamente. Habría colaboración de quienes
participaron en el proyecto, por cuanto no la sentirían como un exa­
men de su actuación personal, sino como una instancia de reflexión
sobre lo realizado, de mutuo intercambio de experiencias y, en fin, de
aprendizaje. Se trataría de una evaluación realizada por quienes cono­
cen lo sustantivo de la disciplina lo que podría ser más útil que el énfa­
sis en lo metodológico con descuido de lo sustantivo. Se ha dicho que
“ El propio proceso de evaluación puede ser tan importante como las
conclusiones a que conduzca, ya que el hecho de participar en ese pro­
ceso permite con frecuencia comprender mejor las actividades que se
evalán y enfocar de modo más constructivo su ejecución y las necesi­
dades de acción futura’’ (Organización Mundial de la Salud, 1981: 11).
En contra de esta forma de evaluación se sostiene que daría menores
garantías de objetividad, ya que la organización agente sería “juez y par­
te” . Se piensa que sus miembros tendrán ideas preconcebidas respecto
al proyecto tanto por intereses (ya que han sido ellos quienes lo diseñaron
o ejecutaron y, por lo mismo, no querrán mostrar un posible fracaso),
como valóricamente (por cuanto se encuentran identificados con los ob­
jetivos y la forma elegida para alcanzarlos) estando, por lo mismo, menos
capacitados para apreciar el proyecto en forma independiente e imparcial.
114 T IP O S D E E V A L U A C IÓ N

Además, la evaluación interna no elimina el choque de intereses

entre los diferentes actores. Existen situaciones donde el fracaso de
ciertos proyectos se ha debido a incompatibilidades y conflictos entre
responsables y funcionarios. En tales casos, difícilmente la evaluación
interna puede contribuir a un intercambio positivo de experiencias
y lograr lo que no se obtuvo durante el desarrollo del proyecto.
Hay restricciones que son inherentes a la lógica con que se estruc­
tura y funciona la organización agente: “ El miembro ideal de una
organización autoevaluadora es aquel comprometido con ciertos mo­
delos de solución de problemas; que cree en la definición de metas,
su relación con diferentes mecanismos de realización, la creación de
modelos (a veces cuantitativos) de relación' entre insumos y productos
y la búsqueda de la mejor combinación disponible. Su preocupación
no es que sobreviva la organización o que se persiga un objetivo en
particular o se atienda a una clientela determinada. El ‘evaluador’
se preocupa de que se seleccionen problemas interesantes y que se apli­
que el máximo de inteligencia en su solución. Aunque a menudo tie­
ne fuertes preferencias sociales, su compromiso fundamental es la so­
lución de problemas en la forma correcta. . . ”
“ La evaluación debe llevar no sólo al descubrimiento de mejores
programas para cumplir los objetivos establecidos, sino también a la
propia alteración de los objetivos. El análisis de la eficacia de las políticas
en vigor lleva a considerar alternativas que contraponen medios y ob­
jetivos incorporados en políticas distintas. Podrán considerarse inapro­
piados tanto los objetivos como los medios para lograrlos. Pero los hom­
bres que han sido socializados para aceptar ciertos objetivos pueden
mostrarse renuentes a cambiarlos. La resistencia al cambio reviste en­
tonces la forma de conservación de los objetivos sociales. Se multipli­
can las dificultades cuando se aprecia que los objetivos pueden estar
ligados a la clientela —los pobres, los que trabajan al aire libre, los le­
ñadores— con quienes se identifican los miembros de la organización.
Los objetivos de la organización pueden haberlos atraído precisamente
porque la ven como un medio de servir a personas a quienes estiman.
Por lo tanto, pueden considerar que los cambios de objetivos son pro­
puestas para “ traicionar” a la clientela que desean atender. Para ellos,
la evaluación se convierte en enemigo del pueblo. . . ”
“ La evaluación y la organización pueden ser términos contradicto­
rios. La estructura de la organización implica estabilidad, en tanto que
el proceso de evaluación sugiere cambio. La organización genera com­
promisos, en tanto que la evaluación inculca el escepticismo. La eva­
luación se refiere a la relación entre la acción y los objetivos, en tanto
T IP O S D E E V A L U A C IÓ N 115

que la organización relaciona sus actividades con su programa y su

clientela. Nadie puede decir con certeza que puedan existir organizacio­
nes autoevaluadoras, ni mucho menos que lleguen a ser la forma pre­
dominante de administración” (Hamilton Smith, 1981: 371-373).
A las dificultades mencionadas conviene agregar una puntualiza-
ción que suele omitirse. Si el proyecto es grande, aun cuando la eva­
luación sea “ interna” desde el punto de vista institucional, será “ aje­
na” a quienes colaboraron en la implementación, ya que no todos
pueden participar activamente en ella.
En este caso la evaluación intema la realizan personas que no están
directamente vinculadas con la formulación o ejecución del proyecto.
Suele tratarse de expertos que, dentro de instituciones complejas, cum­
plen ese papel. Ello supone especialización y, tal vez, predominio del
conocimiento metodológico en evaluación por sobre el dominio del.área
sustantiva y las características especificáis del proyecto. Su actuación en­
tonces se asemeja a la evaluación externa, aunque puede asumirse
que el rango de variación de los proyectos dentro de una misma orga­
nización debería ser lo suficientemente acotado como para permitir
un acercamiento razonable entre la metodología de la evaluación y
la teoría relativa al problema a que la institución está abocada.

c] Evaluación mixta

Es la que busca combinar los tipos de evaluación ya mencionados,

haciendo que evaluadores externos realicen su trabajo en estrecho con­
tacto y con la participación de los miembros del proyecto a evaluar.
De esta manera se pretende superar las dificultades, al mismo tiempo
que se preservan las ventajas de ambas.
En los tipos de evaluación analizados, existe un gran ausente que
es la población-objetivo del proyecto. Para llenar este vacío se ha ve­
nido desarrollando la llamada evaluación participativa sobre bases teó­
ricas y utilizando metodologías diferentes.

d\ Evaluación participativa

El objetivo de este tipo de evaluación es minimizar la distancia que

existe entre el evaluador y los beneficiarios. Se la utiliza particular­
mente para pequeños proyectos, que buscan asentar los cambios pro­
pugnados mediante la creación de condiciones para que se genere una
respuesta endógena del grupo.
116 T IP O S D E E V A L U A C IÓ N

La participación tiene potencialidades importantes. Un estudio de

la AID, realizado en 1975, analizó 36 proyectos de desarrollo rural in­
tegrado llevados a cabo en Africa y 35 realizados en América Latina,
con el fin de identificar los elementos significativos para su éxito o fra­
caso. “ Se encontró que algunas variables que habitualmente se con­
sideran importantes para el éxito de un proyecto de desarrollo rural
integrado, como el analfabetismo o alfabetismo de la población-
objetivo, la distancia a un camino permanente, la calidad del medio
físico para la agricultura, el número de parcelas por extensiomsta, la
experiencia anterior de los campesinos con este tipo de proyectos, el
porcentaje de aumento del ingreso por familia generado por el pro­
grama tomado aisladamente, etc., eran en realidad irrelevantes en la
gran mayoría de los casos para dicho éxito. Por otra parte se compro­
bó que eran decisivamente importantes para el proyecto las siguien­
tes variables: que la población-objetivo participase tanto en el diseño
y generación del proyecto como durante la implementación del mis­
mo, en una situación tal que ni los organizadores del proyecto ni la
población-objetivo tuvieran toda la capacidad de decisión. .. ” (To-
bal, 1982).
En el proceso de un proyecto social la estrategia participativa pre­
vé el concurso de la comunidad en el diseño, programación, ejecu­
ción, operación y evaluación del mismo. De esta forma, la evaluación
participativa es un componente de una estrategia diferente de proyec­
tos lo que hace que su adecuada implementación dependa en gran me­
dida de la población afectada por el mismo. En la evaluación (inde­
pendientemente de la estrategia del proyecto) hay instancias en las que
la participación comunitaria resulta imprescindible, tales como esta­
blecer prioridades en proyectos de propósitos múltiples (cuando éstos
sean competitivos o indiferentes entre sí) o fijar las ponderaciones a
las dimensiones operacionales que permiten alcanzar objetivos espe­
cíficos cualitativos (véase capítulo 9).

III. EN FUNCIÓN DE LA ESCALA DE LOS PROYECTOS

Tomando en consideración el número de personas afectadas y,

por consiguiente, la magnitud de los recursos que se necesitan, es
posible distinguir entre la evaluación de proyectos grandes, y la de proyec­
tos pequeños. Existen algunas diferencias fundamentales entre ambos
tipos.
T IP O S D E E V A L U A C IÓ N 117

i) Estrategia de la evaluación. En los proyectos grandes, se recurre a

una estrategia analítica y objetiva. La evaluación se descompone en
las dimensiones del proyecto. Es posible realizar evaluaciones parcia­
les de las distintas etapas para medir el logro alcanzado en objetivos
intermedios (cortes transversales); también puede apreciarse el avan­
ce en la búsqueda de objetivos específicos (cortes longitudinales y trans­
versales), así como la articulación del eslabonamiento de los procesos
de diagnóstico, la programación y la implementación, y el grado de
eficiencia de la organización agente (adecuación administrativa a los
objetivos del proyecto y flujos de y hacia el proyecto).
En cambio, con los proyectos pequeños se sigue una estrategia bá­
sicamente cualitativa. El énfasis se pone en la comprensión del con­
junto y de los casos individuales que lo integran. La consideración
de los casos adquiere sentido dentro del contexto en el que se enmar­
can. Si bien es posible hacer cortes transversales, el análisis dimensio­
nal no es aplicable.
ii) Lógica de la evaluación. En los proyectos grandes, ella es predomi­
nantemente deductiva. Los objetivos derivan en un modelo causal que
se expresa en hipótesis articuladas entre sí. Su verificación exige cons­
truir variables, indicadores e índices que permitan determinar el gra­
do en que el proyecto ha modificado la realidad en relación con sus
objetivos.
En los proyectos pequeños, la lógica de la evaluación es inductiva.
A partir de la observación de la calidad del evaluador juzga el proyec­
to como un todo (sin desagregarlo en dimensiones o componentes).
Los objetivos suponen hipótesis de carácter general, que no admiten
la rigurosa especificación propia de los proyectos grandes. Por el con­
trario, en esta evaluación se trata de encontrar convergencias en los
valores, actitudes y comportamientos del grupo focal y construir, a
partir de ello, hipótesis que los incluyan. Como resultado de este pro­
ceso evaluativo no es raro descubrir que los objetivos reales del pro­
yecto (aquellos verificados por el evaluador) difieren sustancialmente
de los que guiaron su formulación.
iit) Diseño de la evaluación. En el caso de los grandes proyectos'se re­
toman los diseños propios de las ciencias naturales: experimental clá­
sico y su familia. Ellos suponen una captación particular de la reali­
dad, dimensionalizada (grupo experimental, grupo de control), para
determinar el grado de éxito o fracaso.
En los proyectos pequeños se parte de la realidad global buscando
entender el proyecto a través de las articulaciones que los individuos
generan en el tejido social del grupo o comunidad.
118 T IP O S D E E V A L U A C IÓ N

ti») Técnicas de análisis. En los proyectos grandes, las técnicas de aná­

lisis usuales son cuantitativas, complementadas a veces por otras de
tipo cualitativo. En los proyectos pequeños se recurre más a lo cuali­
tativo, utilizando técnicas propias de la antropología cultural y de la
etnografía, como la observación participante, las entrevistas en pro­
fundidad, las historias de vida, etcétera.
v) Resultados de la evaluación. En los proyectos grandes son genera­
les. Dado su tamaño, cabe diferenciar etapas, dimensiones, procesos
o eslabones diferentes y hacer afirmaciones respecto a sus caracterís­
ticas particulares. Asimismo, se ve a los individuos que participan o
son afectados por el proyecto como clases de actores y no indivi­
dualmente.
En los proyectos pequeños, en cambio, se hace una consideración
específica de quienes participan en él, analizando asimismo los casos
desviados. Se trata, en fin, de una perspectiva individual.
vi) Evaluadores. En los proyectos grandes la evaluación es centrali­
zada. Dados los factores analizados, particularmente el diseño y las
técnicas de análisis, el evaluador forma parte de un equipo que no
puede estar en permanente contacto con todas las personas involu­
cradas (poblaciones meta, administradores, implementadores), en cada
uno de los lugares donde el proyecto se lleva a cabo. Para superar es­
ta limitación, se exige utilizar métodos que permitan optimizar el ac­
ceso a la información generada como resultado de la evaluación. Pero
el evaluador no puede eludir el contacto directo con la práctica de la
implementación del programa. Este es una fuente fecunda para la ge­
neración de hipótesis. Sin embargo, la interacción permanente no es
ni puede ser una exigencia de la evaluación.
En los proyectos pequeños, la localización del evaluador está en
el proyecto mismo. En este caso, el propósito es la comprensión glo­
bal, por lo que la lógica, el diseño y las técnicas que allí se derivan
exigen una interacción permanente o muy prolongada del evaluador
con el grupo objetivo.

IV. EN FUNCIÓN DE LOS DESTINARLOS DE LA EVALUACIÓN

Al precisar los alcances y contenidos de la evaluación, tratando de res­

ponder a la pregunta, ¿qué es evaluar? necesariamente se llega a la
cuestión de, ¿para qué se evalúa? Se evalúa para escoger racionalmente
entre proyectos alternativos o entre diferentes opciones para ejecutar
T IP O S D E E V A L U A C IÓ N 119

el mismo proyecto y de esa manera incrementar su eficacia y eficien­

cia. Pero el diseño, contenido, metodología y tipos de análisis van a
depender de quiénes sean los destinatarios de los resultados de la eva­
luación.
Tanto la selección de alternativas para la acción, como las modifi­
caciones a la implerrientación suponen un proceso de toma de decisio­
nes dentro de la organización agente y en el contexto mayor de la que
ésta forma parte. Por lo tanto, también hay que analizar para quién
se evalúa, o cuál es el escalón dentro de la estructura de poder para
el que se realiza la evaluación. Aun cuando en una misma evaluación
se consideren todos los niveles, la utilización de los resultados sólo pue­
de ser selectiva. Restringiéndose a la organización agente, pueden di­
ferenciarse tres tipos de destinatarios (Espinoza, 1983: 24):
i) Los directivos superiores que definen las políticas y establecen las
prioridades entre los proyectos según los objetivos de la institución.
Adoptan decisiones determinando qué proyectos se llevarán a cabo
y asignándoles recursos.
ti) Los administradores, cuya función es distribuir los recursos para
la consecución de los objetivos establecidos. Deben generar modelos
de asignación que optimicen la relación insumo-producto.
iii) Los técnicos que ejecutan los proyectos y deben centrarse en as­
pectos operativos, traduciendo los modelos a la práctica.
CAPÍTULO 7

MODELOS PARA LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS

Tal como se dijo en el capítulo anterior, la evaluación de procesos se

realiza durante la fase de ejecución del proyecto, mientras que la de
impactos puede realizarse antes de iniciarse el proyecto (conforman­
do una dimensión del análisis costo-efectividad o del análisis costo-
beneficio; véanse capítulos 10, 11,12 y 13), durante su implementación
(siendo la base para la reprogramación), o a la finalización del mismo,
constituyendo la fuente de criterios para futuros proyectos semejantes.
El análisis ex ante, en realidad, pretende anticipar los impactos que
esperan obtenerse con el proyecto y para ello toma en cuenta expe­
riencias pasadas (fundamentalmente evaluaciones de proyectos de si­
milar naturaleza y escala), juicios de expertos o ambos.
\ La evaluación ex post se basa en la información derivada de la im­
plementación del proyecto. Aquí existen dos momentos posibles de
analizar el impacto: mientras el proyecto está en curso o después que
ha concluido. ,
Podría pensarse que la evaluación de procesos sería sólo un sub­
conjunto de la de impactos. Sin embargo, existen diferencias entre
ambas que es preciso resaltar.?La evaluación de procesos se preocupa
por mejorar la eficiencia operativa más que por determinar los im­
pactos del proyecto. Para ello, elabora un diagnóstico sobre el estado
del proyecto, buscando detectar factores que limitan la posibilidad de
alcanzar sus objetivos; plantea soluciones tendientes a superar esas
restricciones, y las valida en un subconjunto del proyecto. :
j_La determinación de impacto, en cambio, exige aplicar'modelos
experimentales o cuasiexperimentales, considerando dos momentos
(antes y después) y requiere, asimismo, controlar los efectos no atri-
buibles al proyecto. Su propósito es establecer los “ efectos netos” o
impactos del proyectoTj
Un ejemplo permite aclarar lo dicho. |La evaluación de procesos
de un proyecto nutricional permite aumentar la eficiencia, mediante
una selección más adecuada de los beneficiarios y mejorando los sis­
temas de adquisición, distribución y oferta de alimentosjp’ero nada

[120]
M O D E L O S P A R A L £ E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 121

dice sobre si estas correcciones disminuyen la desnutrición de la

población-objetivo. Alternativamente,fia evaluación de impactos es­
tablece en qué medida el proyecto lográ”mejorar la situación nutricio-
nal de aquellos para los que fue diseñado; la magnitud que tuvieron
los cambios, si los hubo, y qué segmentos de la población-objetivo afec­
taron y en qué medida. A partir de esas respuestas sugiere la repro­
gramación de actividades y cómo manejar mejor situaciones análo­
gas. Dadas las diferencias en los objetivos de ambas evaluaciones, es
conveniente ligarlas y evitar así el riesgo de tener proyectos eficientes
pero ineficaces^]
Estas evaluaciones pueden plantearse aceptando que hay una tec­
nología de transformación social que es la óptima, esto es, como el
único y mejor modo de producir los cambios deseados, o bien supo­
niendo que existen varias. Estas van a constituir las distintas alterna­
tivas o “ sistemas” teóricos o empíricos a comparar.

I. CAUSALIDAD Y MÉTODOS DE LA INVESTIGACIÓN EXPERIMENTAL

La metodología de la evaluación supone que existen relaciones causa­

les. Si bien un análisis profundo del concepto de causalidad y de los
métodos experimentales resulta ajeno a los propósitos de este trabajo,
es necesario hacer algunos planteamientos de carácter general.
Según Aristóteles, para producir un efecto se requieren causas de
cuatro tipos (dos del ser y dos del devenir): la causa material, que brin­
da el receptáculo pasivo sobre el que actúan las otras; la causaformal,
que provee la esencia de la cosa en cuestión; la causa eficiente, que es
la compulsión externa a la que deben obedecer los cuerpos; y la causa
final, que es la meta a la cual todo tiende o sirve. De la teoría aristoté­
lica, la ciencia moderna ha recogido únicamente la causa eficiente,
definida por Galileo “ como la condición necesaria y suficiente para
la aparición de algo” (Bunge, 1961).
Como se ha dicho “ la búsqueda de las causas puede considerarse
como la búsqueda de un orden invariable entre diversos tipos de ele­
mentos o factores. La naturaleza específica de este orden variará se­
gún la índole del objeto de estudio y el propósito de la investigación”
(Cohén y Nagel, 1971: 69).
Los métodos experimentales, a través de la prueba, establecen esta
invariabilidad entre los efectos y sus presuntas causas. Así, “ el pro­
blema debe formularse en términos de la situación que origina la in­
122 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

vestigación, y analizar esta última determinando cierto número de fac­

tores, presentes o ausentes, que se consideran relevantes para la
solución de aquél. Ahora bien, el orden buscado es expresable en la
forma siguiente: C está invariablemente vinculado con E, lo cual sig­
nifica que un factor no puede ser considerado como causa si está pre­
sente cuando el efecto está ausente, o si está ausente cuando el efecto
está presente, o si varía de alguna manera cuando el efecto no varía
en consecuencia. La función del experimento es determinar si cada
uno de los factores considerados como causas posibles está invariable­
mente relacionado con el efecto” .
“ Si Cy E son dos factores o procesos, hay cuatro conjunciones po­
sibles: CE, CE, CE y CE, donde C y E denotan la ausencia de los fac­
tores. Para mostrar que C está invariablemente conectado con E, hay
que tratar de demostrar que las alternativas segunda y tercera no se
dan en la realidad” (Cohén y Nagel, 1971: 71 y 72).
“ Una ley causal es una proposición o un enunciado de una teoría
que dice que dado cierto contexto (cuanto mejor se describa el con­
texto más completa resulta la ley) un cambio en el valor de una varia­
ble va asociado con un cambio en el valor de otra variable y puede
producir este cambio sin que estén presentes cambios en otras varia­
bles del contexto” (Stinchcombe, 1969: 42).
Si x es la causa, y el efecto, y (“*■) representa una relación de deter­
minación, una ley causal puede expresarse como

De ello se concluye que:

i) En el contexto definido, los cambios de x producen cambios en
y (pero pueden existir contextos en que esta covariación no aparezca).
ti) La relación entre x e y es asimétrica y no reversible.
iii) Siendo x una variable singular, la ley no excluye otras posibles
fuentes de variación de y (y, w, z), ni formas alternativas de determi­
nación, tal como x -» z y. En este último caso, x es causa de z que,
a su vez, produce y.
iv) La ley establece una conexión invariable entre xey. Por lo tan­
to, elimina la posibilidad de relaciones espurias, de la forma:
z

Si se ignora la existencia de z, puede llegar a afirmarse que x causa

y cuando, en realidad, x no causa y, sino a través de z.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 123

ti) La definición de la causalidad es indiferente a la escala de las

variables consideradas (nominal, ordinal, interval o de razón).
Los métodos experimentales, cuasiexperimentales y no experimen­
tales permiten probar estas relaciones causales en las unidades de aná­
lisis. Los datos obtenidos pueden presentarse en dos series. La gráfica
7.1 permite comparar las variaciones experimentadas por y como
consecuencia de cambios de x, en dos tiempos distintos (t¡, tf), po­
diendo darse dos situaciones diferentes:
i) Que la relación “ si x entonces y se dé en la mayor parte de los
casos aunque, en algunos, aparezca x pero no y (y = 0). De ser así,
x es una causa necesaria pero no suficiente de y.

x, ------------------------ y i
x¡ +■ 1 ______________ 0
Xi + 2 ------------------------ 0

ii) En la mayoría de las relaciones, las x son seguidas de y, pero

hay casos en que x no aparece (* = 0) y sí se da y, concluyéndose
que x es causa suficiente pero no necesaria de y.

x , ----------------------------------------- y,
0 ----------------------------------------- y, +1
o ----------------------------------------- y, +2

Si siempre que se da x se da y, y si_y no se produce sin que previa­

mente aparezca x, entonces x es causa necesaria y suficiente de_y (Zet-
terberg, 1970: 110-114).
Por medio del canon de la prueba es posible verificar hipótesis que
postulan relaciones causales donde se afirma que una determinada ca­
racterística u ocurrencia de x es factor que explica una característica
u ocurrencia de y.
Lo dicho puede expresarse de otra manera.
* Si x es condición necesaria de y, y nunca se dará a menos que ocurra x.
* Si x es una condición suficiente de y, siempre que se dé x también
se dar &y.
* Si x es una condición necesaria y suficiente de y, y nunca se dará a
menos que ocurra x, y siempre que se dé x se dará y.
Una teoría se expresa mediante relaciones causales cualitativas pro­
pias de la lógica del descubrimiento. La lógica de la prueba muestra
cómo la teoría, traducida en un proyecto, transforma la realidad, y
requiere utilizar el principio de las variaciones concomitantes (gráfica 7.2).
124 M O D E L O S PA R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

GRÁFICA 7.1
RELACIONES CAUSALES Y SERIES TEMPORALES

h t.
*1 y\ *i ~yi
h h
*2 ' y2 *2 72

h h h
yn yn

En la medida que x varía, y varía. La notación más frecuente de

esa relación es

y = / ( * i . x2 , ■ ■ , xn)

II. PROBLEMAS DE LA MEDICIÓN: VALIDEZ Y CONF1ABIL1DAD

Para tener legitimidad, la evaluación debe cumplir ciertos requisitos

metodológicos, en especial relativos a la validez y la confiabilidad de
sus mediciones.

a] Validez

Hay validez cuando se ha medido lo que se pretende medir, por lo

cual los datos recopilados pueden utilizarse para el propósito con que
fueron recogidos. La validez también puede definirse como el grado
en que las diferencias obtenidas en el objeto de estudio reflejan verda­
deras diferencias en el atributo mgdido, sea en el mismo momento,
sea en dos tiempos distintos.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 125

GRÁFICA 7.2
VARIACIONES CONCOMITANTES

Dado que se desconoce el valor de la variable en la unidad de aná­

lisis, la validez del instrumento de medición se determina por el gra­
do de congruencia entre los resultados de su aplicación y evidencias
significativas disponibles.
Hay que distinguir la validez interna de la externa.
i) La validez interna se relaciona con el mínimo de casos que se ne­
cesitan para interpretar un experimento. Responde a la pregunta de
si efectivamente los tratamientos experimentales establecieron diferen­
cias que se reflejen en esta instancia del diseño.
li) La validez externa tiene que ver con la generalización del resulta­
do obtenido. En este caso la cuestión planteada es a qué contexto, po­
blación y variables puede generalizarse el efecto verificado.

b\ Confiabilidad

La confiabilidad es la estabilidad y la exactitud de la medición.

Una medición es confiable si un instrumento aplicado repetida­
mente sobre el mismo objeto de análisis entrega los mismos o simila­
res resultados (Kerlinger, 1964). Por otro lado, la exactitud en la
medición implica una relativa ausencia de errores en un instrumento
determinado.
Galtung observa que “ si repetidas observaciones de un fenónreno
constante (realizadas) por el mismo observador producen datos cons­
tantes, se dice que la observación es intrasubjetiva o confiable. Si repe­
tidas observaciones de un fenómeno constante (realizadas) por obser­
126 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

vadores diferentes producen datos constantes, se dice que la observa­

ción es intersubjetiva (Galtung, 1966: 22).
Si se separan las dimensiones “ tiempo” , “ observador” , “ indica­
dor” y “ lectura” aplicando análisis de la varianza, pueden obtenerse
interesantes conclusiones. La varianza entre indicadores revela la con­
gruencia, esto es, la medida en que varios indicadores miden la misma
cosa; la varianza entre las lecturas indica la precisión (intrasubjetividad);
la varianza entre distintos tiempos indica la constancia. Queda aún el
margen que representa el error residual generado por los efectos de in­
teracción (Zetterberg, 1970).
Los errores de medición pueden ser aleatorios o sesgados. Si la distri­
bución del error es aleatoria, ellos tenderán a compensarse en una se­
rie de mediciones suficientemente grande. Si existe un sesgo sistemá­
tico en los resultados obtenidos, el instrumento utilizado no es
confiable.

c] La interdependencia entre confiabilidad y validez

Existe una estrecha vinculación entre confiabilidad y validez. No puede

haber validez sin confiabilidad. “ Sin embargo, lo contrario es posi­
ble, puede existir confiabilidad sin validez. En tanto la confiabilidad
es una condición necesaria para la validez, los factores aleatorios que
disminuyen la confiabilidad, también pueden percibirse como causas
de disminuciones de la validez. Sin embargo, factores que generan
poca validez pueden no afectar en absoluto la confiabilidad de una
medida. Dado que no se puede asegurar una elevada validez por me­
dio de medidas que tienen baja confiabilidad, la presencia de alta va­
lidez puede a menudo ser tomada como un indicador de un grado sa­
tisfactorio de (confiabilidad. Si puede mostrarse que una medida es
válida, podemos asumir razonablemente que es confiable” (Suchman,
1967).

III. MODELO EXPERIMENTAL CLÁSICO

Se analizará aquí la estructura de este modelo experimental, pa­

ra luego considerar la aleatorización, elemento fundamental del
mismo, revisar su lógica y las dificultades que existen para apli­
carlo.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 127

a] La estructura del modelo

Se ha discutido mucho si es posible realizar experimentos en el ámbi­

to social. Aquí se acepta tal posibilidad, que resulta de particular im­
portancia para la evaluación de proyectos sociales.
El método experimental clásico implica la conformación de dos po­
blaciones: el grupo con proyecto (grupo experimental), que recibe el estí­
mulo (en este caso, las acciones del proyecto en cuestión), mientras
que la otra que no es sometida a ese tratamiento, es denominada gru­
po sin proyecto (actuando como grupo de control o grupo testigo).
Se trata, en fin, de “ dos situaciones contrastantes controladas. . .
el control implica establecer un contraste digno de confianza entre dos
situaciones de modo que sólo el factor que se examina permanezca
independiente y (sólo a él) se le permita variar” (Greenwood, 1951:
112). “ El control adecuado es el factor esencial del método experi­
mental. La ley de la variable única debe cumplirse. . . La regla má­
gica estriba en variar únicamente una circunstancia cada vez, y mantener
las demás estrictamente fijas” (Whitney, 1958: 187).
No es fácil aplicar este modelo debido a la dificultad de obtener
dos poblaciones idénticas, por lo menos en los factores considerados
“ pertinentes” , vale decir, los “ que contribuyen al efecto que se estu­
dia” (Greenwood, 1951: 113). Estos factores se conocen por la expe­
riencia anterior del investigador o de la comunidad profesional res­
pectiva, que permiten establecer hipótesis.

b] Aleatorización y modelos

Para el control del experimento y para evitar sesgos en la selección

de los miembros de cada grupo resulta fundamental la aleatorización.
La asignación al azar, basada en la casualidad, hace que “ cada efecto
particular . . . tenga una probabilidad igual e independiente de ocu­
rrir” , con lo cual “ los resultados serán simétricos en el sentido que
por cada efecto negativo posible habrá un efecto positivo correspon­
diente (Fisher cit. en Greenwood, 1951: 136). Así, los factores incon­
trolables, respecto a los cuales no se sabe qué efectos ejercen sobre el
resultado buscado, se distribuirán al azar.
Si la teoría e información disponibles permiten conocer algunos pa­
rámetros del universo, puede reducirse el grado de aleatoriedad ex­
pandiendo, al mismo tiempo, la potencia de la muestra sobre la que
se realizará la evaluación. Sería el caso de una selección de los con
128 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

y sin proyecto mediante una muestra estratificada al azar. Por ejem­

plo, podría utilizarse como criterio de estratificación el nivel econó-
micosocial de la población-objetivo si éste fuese un factor relevante
del proyecto.
El tamaño de la muestra se calcula estimando la probable tasa de
variación de las principales variables y fijando el grado de probabili­
dad con que se desea que los resultados del estudio reflejen la reali­
dad. Se trata de evitar que tales resultados sean efecto del azar en el
muestreo (error muestral o error de muestreo). Cuanto más pequeño
sea el error, más precisión habrá en la estimación. Sin embargo, la
reducción del margen de error exige el aumento del tamaño de la mues­
tra y, por ello, de los costos de obtención de la misma.
Pero el error de muestreo es sólo una de las fuentes de error. Los
hay también no muéstrales, que son difíciles de cuantificar, entre ellos
los que derivan de una confección inadecuada de los instrumentos de
recolección de información, de la mala codificación, de una deficiente
graboverificación, etc. Si se aumenta el tamaño de la muestra se in­
crementa la probabilidad de incurrir en errores no muéstrales. Se da,
entonces, la contraposición entre disminuir el error muestral, aumen­
tando el tamaño, y minimizar el error no muestral, disminuyéndolo.
Esto exige encontrar un punto de equilibrio considerando, entre otros
elementos, los recursos disponibles.
Además, la muestra debe tener un tamaño suficiente para permitir
el análisis de los datos con un nivel de desagregación que permita com­
probar los efectos e impactos del proyecto.

c] La lógica del modelo experimental

Conformados los grupos con y sin proyecto hay que comparar la si­
tuación en que se encontraban “ antes” con la que tenían “ después” .
A partir de ello se verifican los cambios generados por el proyecto.
El “ antes” no necesariamente es un momento previo al inicio del pro­
yecto. Se realiza en cualquier momento de la implementación. Asi­
mismo, el “ después” es otro corte transversal, no necesariamente pos­
terior a la finalización del proyecto, que se elige según la naturaleza
de los cambios que el proyecto pretende alcanzar y el grado de sensi­
bilidad de los indicadores utilizados.
El cuadro 7.1 permite apreciar la lógica del modelo experimental
y el tipo de cálculo que se efectúa al evaluar el proyecto.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 129

El impacto (Z) del programa puede expresarse así:

Z = ( X' - X) - ( Y' - Y)

donde Z > 0 es lo esperado si el programa tiene éxito.

La magnitud en que difieran los cambios producidos en el grupo
con proyecto (X' —X) respecto a los acaecidos en los grupos sin pro ­
yecto (Y ' — Y) será una medida del resultado del proyecto.
Las diferencias se expresan en valores absolutos para facilitar la
interpretación. Ella no puede realizarse mecánicamente; hay que to­
mar en cuenta el objeto del proyecto.
En definitiva, entonces: ( | x ' — x | ) subsume cambios endógenos
y exógenos, mientras que ( | y ' ~ y | ) subsume sólo cambios exóge-
nos, por lo cual, ( | x ' —x | ) —( \ y ' ~ y \ ) elimina la incidencia de
los cambios exógenos quedando sólo la diferencia imputable al
proyecto.
En la gráfica 7.3:

Di = ( | x ' - x | )

representa los cambios producidos en el grupo con proyecto como con­

secuencia del mismo (variables endógenas) y de las modificaciones del
contexto (variables exógenas).

A> = ( Iy' ~ y \ )
representa los cambios producidos en el grupo sin proyecto, como re­
sultado de la incidencia de variables del contexto.

CUADRO 7.1
MODELO EXPERIMENTAL

'X . T IE M P O

GRUPOS N . AN TES DESPU ÉS

CON PROYECTO X X’

SIN PR O Y EC TO Y Y’
130 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

GRÁFICA 7.3
RELACIONES LÓGICAS EN EL MODELO EXPERIMENTAL

T IE M P O
ANTES DESPUÉS
.Di
Con proyecto x — ----►* ’
G R U PO S

Sin proyecto Y ---- ---->Y’

d2

Ai = ( \ * ~ y |)

son las diferencias iniciales entre el grupo con proyecto y el sin pro­
yecto que deben ser minimizadas e, incluso, deberían no existir. En
esta situación ideal los grupos difieren solamente porque el proyecto
se implementa en una de las poblaciones. Si existieran diferencias ini­
ciales considerables entre los grupos con y sin proyecto, este último
no podría ser considerado un grupo de comparación.

a4 - (l*'-/l)
es la distancia final entre los grupos con y sin proyecto.
En el caso teórico que Z)3 sea igual a 0, esto es, que no hubieran
diferencias iniciales entre los grupos (x = y), el impacto puede expre­
sarse como z = D í,-, o sea, que z sería igual a las diferencias finales
entre ambos grupos ( | x ' —y ' | ), dado que si ( | x —y \ ) = 0,
luego

Al evaluar un proyecto educativo el “ antes (o “ línea basal” ) de

las variables “ ausentismo’’, “ repitencia” o “ deserción escolar’’ se­
rían la proporción en que dichas características se encuentran en los
grupos con y sin proyecto. Se requiere la misma información para am­
bos grupos luego del momento en que el proyecto debería haber pro­
ducido sus resultados (“ después” ).
Si ;1 objetivo es reducir la repitencia, la información indica que
su tasa promedio (línea basal) en las escuelas incluidas en el proyecto,
es de 20 %, mientras que en el grupo sin proyecto alcanza a 19 %. Des­
pués de un año las tasas son 10% para el grupo con proyecto y 15%
para el de comparación.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 131

Aplicando lo anteriormente expuesto se tiene:

X = 20% X ' = 10%

Y = 19% Y' = 15%

z = {\x'-x\)-(\r - y \)
Z = ( I 10 - 20 I ) - ( I 15 - 19 I ) = 10 - 4 = 6%

El cambio imputable al proyecto (su impacto) es una disminución

de 6% en la tasa de repitencia. Nada dice sobre si ello es adecuado
y en qué medida lo es. La interpretación exige integrar este resultado
a un modelo más complejo (capítulos 11, 12 y 13).
Los cambios producidos en el grupo con proyecto pueden ser ma­
yores, iguales o menores que los verificados en el grupo sin proyecto.
Si han sido mayores, la diferencia observada es la medida del éxito
del proyecto. Si fueran iguales, habría que concluir que el proyecto
no ha tenido impacto alguno. En caso que hayan sido menores, ha­
bría que concluir que la población objetivo en lugar de ser beneficia­
da se perjudicó con el proyecto (los supuestos “ beneficiarios” resul­
tarían, en tal caso, “ perjudicatarios” ).

d\ Las dificultades de aplicar el modelo experimental clásico

Sin duda, el modelo experimental clásico constituye la forma más vi­

gorosa de identificar los cambios producidos por una intervención en
la realidad. Empero, plantea condiciones extremadamente exigentes.
La principal razón que dificulta su aplicación está en que requiere
la selección aleatoria de los integrantes de cada uno de los grupos. Es­
ta exigencia ineludible implica que el tamaño de las muestras debe
ser sustancialmente mayor (y, por lo mismo, más caro) que en otras
alternativas.
\ La aplicación de este modelo plantea incluso consideraciones de ca­
rácter ético, que son un obstáculo para la experimentación social.
Greenwood ha hablado del “ efecto conejillo de Indias” , vale decir,
de la aversión que tienen las personas a ser utilizadas en experimen­
tos, y de la oposición de la sociedad a cualquier interferencia activa
en las vidas individuales, por cuanto ello afectaría los derechos huma­
nos, la libertad y la moral. “ Los experimentos sociales se relacionan
con el bienestar y la felicidad de los seres humanos y existe un temor
natural a permitir o hacer algo que pueda afectar grave y perjudicial­
132 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

mente a las vidas humanas” (Greenwood, 1951: 146). Ello obliga a

que, en la mayoría de los casos, “ los experimentos sociológicos ten­
gan que limitarse en gran parte a situaciones tan inofensivas y tan
sencillas que no ofendan los prejuicios, los sentimientos y los dere­
chos de la mayoría de la gente” (ibidem, 148).
Un problema insuperable surgiría si en el proceso de selección, hu­
biera que excluir de los beneficios del proyecto a quienes conforma­
rán el grupo de comparación. No sería fácil ni ético que los decisores
nieguen los hipotéticos beneficios del proyecto a una parte de la po­
blación, aduciendo las eventuales ventajas que derivarán de la poste­
rior evaluación.
El problema anterior, sin embargo, es más teórico que práctico en
América Latina. Las tradicionales restricciones de recursos existentes
para satisfacer las necesidades básicas de la población carenciada, agra­
vadas en la poscrisis, hacen que los programas y proyectos sociales
lleguen a toda la población que legítimamente debería tener acceso
a ellos sólo en casos excepcionales. Por ello, la ausencia de grupos sin
proyecto no constituye una verdadera restricción para la evaluación
de impactos.
Asimismo, en proyectos médicos o farmacológicos que implican
someter al grupo experimental a los riesgos inherentes de una nueva
droga, normas éticas que regulan las respectivas profesiones deter­
minarán bajo qué condiciones es legítimo y permisible realizar tales
pruebas.

IV. MODELOS CUASIEXPERIMENTALES

En los diseños cuasiexperimentales los miembros de los grupos con

y sin proyecto no se seleccionan aleatoriamente. De los varios tipos
de estos modelos, se desarrollarán aquí las series temporales y los gru­
pas de control no equivalentes o de comparación.

a] Series temporales

Las series temporales se construyen sobre la base de mediciones pe­

riódicas efec’uadas “ antes” , “ durante” y “ después” dé la realiza­
ción del proyecto. Según las formas que adopten las curvas es posible
determinar el impacto del programa y su magnitud.
M O D E L O S PA R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 133

La gráfica 7.4 ilustra lo dicho por Weiss (1978: 88). En el caso 1

la función es monótonamente creciente y el proyecto no la ha modifi­
cado en absoluto. La curva 2 indica que hubo cambio durante el pro­
yecto, pero lo mismo ocurre antes y después del mismo. El único ca­
so, entonces, en que los cambios podrían atribuirse al proyecto se da
en la función 3. En esta última curva podría suceder que la función
se volviera paralela al eje de las abcisas a partir de ¿4, lo que podría
interpretarse como que el proyecto ha generado cambios permanen­
tes cuya magnitud se mide en las ordenadas.
En términos estrictos, con este modelo no es posible aislar los efec­
tos legítimamente atribuibles al proyecto. Es el clásico problema de
establecer la causalidad sin disponer de instrumentos que aíslen la in­
cidencia de variables espurias. Si A es el programa y fila magnitud
del impacto del mismo, en el caso 3 hay que asumir que A es la causa
de fi porque ni antes ni después del proyecto se produjeron cambios.
Empero, esta alteración puede haber sido producida por una variable
exógena al diseño, siendo incluso posible que el programa no haya
producido impacto alguno.

GRÁFICA 7.4
SERIES TEMPORALES

M agnitud
del cambio

Tiempo

Por ejemplo, no sería posible separar los efectos atribuibles a un

programa nutricional ejecutado concomitantemente con una política
que aumente el ingreso real de la población-objetivo, por cuanto am­
bos increme'ntarían el consumo de bienes alimentarios. En este caso
la gráfica representa el impacto de la política global y no el del pro­
grama específico (nutricional).
134 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

Todas las restricciones apuntadas se derivan de que las curvas re­

presenten datos agregados que incluyan al conjunto de la población.
Si es posible separar las funciones de los grupos con y sin proyecto,
se debería restar del primero la medida del segundo (en las ordena­
das); de esta manera se estaría procediendo con una lógica equivalen­
te a la del modelo experimental clásico.

b\ Grupos de control no equivalentes o de comparación

Este diseño forma grupos sin proyecto suponiendo que sus miembros
tienen características semejantes a las de quienes integran el grupo
al cual se aplica el proyecto. En general, se trata de personas que no
se enteraron de la existencia del proyecto, o que vivían en otros luga­
res por lo cual eran inelegibles como población-objetivo.
La lógica de este modelo es idéntica a la del experimental clásico:
se efectúan mediciones “ antes” y “ después” de introducido el estí­
mulo (proyecto). La diferencia estriba en que se remplazan los gru­
pos sin proyecto (seleccionados aleatoriamente) por grupos de com­
paración (en los que la selección de sus miembros no es realizada
totalmente al azar). Esto último no implica que no se tomen muestras
probabilísticas para obtener los grupos de comparación. Ellas se se­
leccionan a base de hipótesis sobre las variables relevantes que se cree
inciden en los resultados del proyecto. Para conformar el grupo de
comparación se suponen conocidas todas las variables relevantes. Si
fuera realmente así, tal diseño no tendría limitaciones. El problema
estriba en que su aplicación persigue justamente averiguar lo que cons­
tituye el supuesto.
Sin embargo, es aplicable en muchos casos, por ejemplo, cuando
se evalúan proyectos destinados a atacar la pobreza, en los que el cri­
terio de selección más importante es el nivel económico-social, o cual­
quiera de las dimensiones que normalmente lo constituyen, o bien la
localización rural o urbana de la población-objetivo.

V. MODELOS NO EXPERIMENTALES

En aquellos casos en que la población-objetivo no puede ser compa­

rada con un grupo testigo hay que descubrir alternativas para descar­
tar los efectos exteriores no atribuibles al proyecto.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 135

a] Modelos “antes”-"después”

Estos diseños se caracterizan fundamentalmente por trabajar con un

solo grupo, la población-objetivo del proyecto. No hay entonces posi­
bilidad de comparar con quienes no están expuestos a él. Ello impide
controlar la incidencia de variables exógenas. Así, el modelo queda
reducido a efectuar la medición “ antes” que el proyecto haya produ­
cido su impacto, y comparar los valores obtenidos con los resultados
de otras mediciones realizadas “ después” de las etapas intermedias
o una vez finalizada su ejecución (gráfica 7.5).
Tal como se mencionó anteriormente Dx = ( | x ' — x | ) mide la
diferencia producida en aquellas variables en que el proyecto preten­
de modificar en el grupo beneficiario.
|E1 modelo por sí mismo no permite eliminar el efecto del contexto
y, por tanto, tampoco es posible determinar en qué medida los cam­
bios son imputables al proyectdASin embargo, cabe sortear esas defi­
ciencias, sea utilizando grupos de comparación que no han sido estableci­
dos en función del diseño y que, por tanto, permiten sólo una
aproximación no rigurosa, sea a través de variables de control que facili­
ten.mme*
la estimación de la incidencia de las variables
,
exógenas.
/Al evaluar un proyecto alimentario-nutricional en que se cuenta
con información “ antes” y “ después” sobre la población objetivo,
debe suplirse la ausencia de grupo testigo mediante variables de con­
trol! Ellas podrían ser el tiempo de permanencia como beneficiario
dSFproyecto y el grado de intensidad de la exposición al mismo, defi­
nida operacionalmente a través de la cantidad de calorías y proteínas
ofertadas y consumidas.
Si se han identificado dos grupos, piénsese que al primero (Gt) se
le han entregado 800 calorías/día por beneficiario promedio durante
dos años. La prevalencia del retardo en talla/edad era de 20% en la
línea basal (X¡ = 20%) y de 10% en línea final (X[ = 10%). Al se­
gundo grupo (Gj), en cambio, se le entregó una media de (400 calo­
rías/día durante año y medio. Los niveles de prevalencia para el mis­
mo indicador fueron de 19% para la línea basal (X2 = 19%)’ y de
16% para la final (X 2 = 16%). Así se tiene:

A G , = ( | X¡ - X¡ I ) = ( | 10 - 20 | ) = 10%
A G2 = ( | X'2 - X 2 I ) = ( I 16 - 19 I ) = 3%

Estos resultados no son comparables porque derivan de diferentes

periodos de exposición al proyecto, pero pueden homogenizarse asu-
136 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

GRÁFICA 7.5
MODELO ANTES-DESPUÉS

G ru p o con proyecto

miendo que el promedio de 400 calorías/día se mantiene constante y

que el impacto es proporcional al tiempo de permanencia. De esta ma­
nera si en un año y medio la prevalencia disminuyó 3 %, en dos años
debería bajar 4%. En conclusión,

D\ Gi = 10% y Zl¡ G2 *= 4 %

Si existen mediciones periódicas sobre las disminuciones que expe­

rimenta el retardo en el crecimiento, en lugar de realizar una proyec­
ción lineal como la anterior puede hacerse una que ubique el impacto
a los dos años en la curva real. En este ejemplo ello no sería posible
porque la información disponible está ubicada a los 18 meses de es­
tablecida la línea basal. Esta curva podría ser remplazada por otras,
obtenidas en proyectos alimentarios que entregaran una cantidad equi­
valente de calorías.
Si se asume que se ha hecho una proyección lineal D¡ G2 está ha­
ciendo las veces de grupo de control, por lo que resulta válido extraer
la diferencia (D¡ Gj —Dt G2), que es equivalente & ( \ X ' — X \ ) —
( | Y ' —Y | ). Entonces, D¡ Gj —Dt G2 = 10% —4% = 6% Puede
concluirse que las 400 calorías/día suplementarias que recibe el grupo
1 producen una disminución adicional de la prevalencia de retardo
talla/edad de 6%.

b\ Modelo sólo “después” con grupo de comparación

Este modelo contrasta los resultados obtenidos en el grupo focal del

proyecto con los de un “ grupo de comparación” que opera como tes­
tigo. Así sucede cuando se decide evaluar los impactos con el proyec­
to ya en marcha. Alternativamente, puede ser usado en caso que la
información disponible para calcular la línea basal adolezca de fallas
tales que hagan recomendable descartarla. Si bien los resultados ob­
tenidos no tienen la solidez del diseño experimental, pueden propor­
cionar aproximaciones razonables. La lógica del modelo se presenta
en la gráfica 7.6.
M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S 137

GRÁFICA 7.6
MODELO SÓLO DESPUÉS CON GRUPO DE COMPARACIÓN
T IE M P O
ANTES DESPUES

Grupo con proyecto

£>4
Grupo sin proyecto

c] Modelo sólo “destmés ”

JLs el más débil de los diseños presentados. Considera un solo grupo

—la población-objetivo del proyecto— en el cual la medición sólo puede
efectuarse “ después” . Efectuada la mensura, hay que reconstruir la
situación que existía antes de comenzar el proyecto, a base de la in­
formación disponible. La comparación entre los datos de la medición,
con los obtenidos mediante la reconstrucción de la situación inicial,
permitirán emitir un juicio sobre el impactotgráfica 7.7).
Dada la inexistencia de información sobríel “ antes” resulta impo­
sible determinar con precisión el valor de D¡. Para superar esa res­
tricción cabe identificar variables de control dentro del mismo grupo
experimental que den indicaciones de los impactos imputables al
proyecto.
Para terminar este capítulo se presenta la gráfica 7.8, donde apa­
recen sintetizadas las fases secuenciales de las actividades requeridas
para generar los productos esperados de la evaluación.
Si bien en la primera etapa se hace referencia a la selección del di­
seño de evaluación, posteriormente se desarrollan sólo las alternati­
vas derivadas de aplicar el modelo experimental o el cuasiexperimen-
tal (“ antes-después” con grupo de comparación) que, tal como se dijo,

GRÁFICA 7.7
MODELO SÓLO DESPUÉS

T IE M P O

ANTES DESPUES

Grupo con proyecto

 138 M O D E L O S P A R A LA E V A L U A C IÓ N D E IM P A C T O S

constituyen las opciones más adecuadas para la evaluación. Este es­

quema tiene la ventaja adicional de desarrollar en forma completa to­
das las fases del proceso, marcando las diferencias y similitudes exis­
tentes entre ambos tipos de diseño. De esta manera, todo el resto de
la familia de modelos previamente analizados, comprenden subcon­
juntos de las actividades que se encuentran aquí reseñadas.
GRÁFICA 7 . 8
ACTIVIDADES Y PRODUCTOS DE LA EVALUACIÓN

Selec­
ción de
un dise­
ño de
evalua­
ción, de
termina­
ción de
las fuen­
tes de
informa­
ción

Grupos ción de Datos so­

de los datos bre desempeño
comparación de desem­ del grupo de
peño . comparación y
V ---------------

Adaptado de Wholey, 1979.

 MODELOS PARA LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS
Com para­
ción del
desempeño Informe so­
bre la estimación
del grupo
de la efectividad
con pro­
de Jas activida­
yecto, con
des del proyecto Presenta­ del proyecto
el grupo
ción de la mantenidos
sin
proyecto informa­ o cambiados
ción de
2 . Actividades del
evaluación
proyecto m anteni­
al utili-
das o cambiadas
zador pre­
C om para­ visto y 3. Medidas de desem­
ción en­ respuesta peño del proyecto
tre desem­ de éste mantenidas o cam-
Informe so­
peño de
bre la estimación
los parti­
de la efectividad
cipantes
de las actividades
del
deí proyecto
proyecto
del grupo
de cómpa-
ración.

W
<D
 C A P ÍT U L O 8

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

Para realizar la evaluación de un proyecto hay que precisar el univer­

so de estudio, las unidades de análisis, las hipótesis, el diseño mues-
tral, el plan de análisis, el contexto y las formas de recoger la infor­
mación, los instrumentos de recolección de datos, las formas y pasos
del procesamiento y las técnicas a utilizar.

I. EL UNIVERSO DEL PROYECTO

Se denomina población o universo del proyecto al conjunto de personas,

familias u organizaciones que comparten el atributo de ser receptor
de los servicios o bienes del mismo.
Atributos o características son las cualidades observables en la pobla­
ción del proyecto. Ellos varían en magnitud, y su expresión numérica
se llama medida. Cuando, dada la naturaleza de los atributos, sus cam­
bios son infinitesimales se habla de variables continuas (peso, ingre­
so, etc.); cuando las variaciones son abruptas, se trata de variables
discretas (número de miembros de una familia, nivel de educación
obtenido, etcétera.).
La población puede ser finita (como el número de habitantes de
,una provincia o la cantidad de beneficiarios de un programa social),
o tan grande que a los efectos prácticos deba considerarse infinita da­
do que no puede hacerse un censo de la misma. En los casos en que
la población es infinita, demasiado grande, o no es posible examinar­
la en su conjunto, se obtiene una muestra de la misma.

II. I.AS UNIDADES DE ANÁLISIS

Las unidades de análisis constituyen el objeto de la evaluación y la

primera elección decisiva que es necesario r ealizar para llevarla a cabo.

[140]
M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N 141

Se las puede caracterizar de diferentes maneras (Galtung, 1966):

í) Con referencia a sí misma (absoluta, global). La medición se lle­
va a cabo exclusivamente sobre la unidad, no requiriéndose conoci­
mientos sobre las subunidades, las superunidades u otras unidades del
mismo nivel.
ti) Con referencia a otras unidades del mismo conjunto (compara­
tiva). Se la compara con otras, con las que comparte ciertos atributos.
iii) Con referencia a la estructura del conjunto (relacional). Es la
vinculación (o relación) que una unidad tiene con otra u otras, como
la red de interacciones del individuo dentro de un grupo social.
iv) Con referencia a las subunidades, ya sea a la distribución de
éstas, o a la estructura de su conjunto.
v) Con referencia a las superunidades (contextual). La unidad es
caracterizada como miembro de la superunidad de la que forma parte.

III. LAS HIPÓTESIS

En la evaluación ex ante, desde la misma “ idea del proyecto” y parti­

cularmente en el “ perfil” y etapas posteriores de la preinversión (véa­
se capítulo 10), se parte de la realización de un diagnóstico. Este busca
describir la realidad que el proyecto pretende modificar y explicar có­
mo es que dichas transformaciones se van a producir. Por definición,
los cambios previstos están ubicados en el futuro y, por tanto, requie­
ren hipótesis sobre las condiciones o variables relevantes para que ellos
se produzcan.
Por otro lado la evaluación describe las características de las uni­
dades de análisis relacionadas al funcionamiento del proyecto, y tiene
por finalidad explicar si los resultados de su ejecución han sido o no
exitosos y “ por qué” . Para buscar una explicación hay que aceptar
o formular una teoría que dé significado a los hechos observados. En
el campo de la evaluación, normalmente se recurre a teorías parciales
o conjuntos de hipótesis articuladas entre sí. De ahí el papel central
que las hipótesis cumplen en el proceso evaluativo.
Las teorías son conceptos relacionados (hipótesis) coherentemente
integrados entre sí. “ El concepto es la unidad de pensamiento; . . .
Los conceptos, . . ., no son datos de la experiencia, sino que hay que
buscarlos mediante el análisis” (Bunge, 1969: 64).
Tanto la investigación como la evaluación utilizan el lenguaje de
las variables. “ Una variable. . . es un concepto que puede tener varios
142 M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N

valores, definidos de tal manera que mediante observaciones puede

conocerse el valor que asume en un caso particular” (Stinchcombe,
1969: 39).
Una hipótesis es una afirmación conjetural sobre la relación exis­
tente entre dos o más variables (Selltiz et al., 1985). Esto supone trans­
formar los conceptos abstractos en variables mensurables, relacionar
variables y especificar la forma de la conexión postulada.
Las hipótesis requieren que se cumplan tres condiciones formales:
i) ofrecer una respuesta al problema que originó la evaluación;
ii) enunciar las hipótesis no verificables directamente de manera
tal que, puedan serlo a través de sus implicaciones lógicas (Cohén y
Nagel, 1971);
m i ) estar bien formuladas (ser formalmente correctas) y significati­

vas (que no varíen semánticamente) (Bunge, 1969).

Cumplidos estos requisitos, una hipótesis, sea verdadera o no, puede
considerarse correcta y, por tanto, válidamente incorporable a la eva­
luación. Es tan importante aceptar hipótesis como rechazarlas, ya que
en ambos casos aumenta la capacidad de adoptar las medidas correc-
tivás pertinentes.

IV. EL DISEÑO MUESTRAL

La evaluación ex post pretende establecer el grado de eficiencia del de­

sempeño del proyecto y determinar en qué medida se están alcanzan­
do los objetivos perseguidos en la población meta del mismo. Por ello,
el primer paso es determinar el universo del proyecto. Sin embargo,
“ muchas veces es imposible o impracticable analizar la población com­
pleta (del proyecto o programa), pero puede examinarse una parte
o muestra de la misma y sobre la base de esa investigación limitada
cabe hacer inferencias relativas a la población total” (McFarlane Mood,
1966: 128). Cualquier subconjunto de la población o universo consti­
tuye una muestra.
Una muestra debe satisfacer dos condiciones:
i) permitir la puesta a prueba de hipótesis sustantivas. En este ca­
so se trata de relaciones entre las variables que permiten determinar
la eficiencia operacional o el impacto; ii) hacer posible que los resul­
tados obtenidos de la muestra sean generalizables al universo. Las re­
laciones contrastadas no deben limitarse al subconjunto muestral si­
no a la totalidad del proyecto evaluado.
M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N 143

Para cumplir con la primera condición la muestra debe ser hetero­

génea, esto es, presentar una alta dispersión en las variables objetivo
y en las variables independientes. Al mismo tiempo, debe ser repre­
sentativa de la población que se estudia. Esto significa que las unida­
des de análisis tienen que estar representadas en la muestra en una
proporción semejante a la que tienen en el universo. El cumplimiento
de la segunda condición exige que las muestras sean probabilísticas.
Para determinar el grado de incertidumbre de las inferencias obte­
nidas a partir de una muestra es condición fundamental que ella sea
aleatoria.
Es necesario marcar la diferencia existente entre representatividad
y aleatoriedad. La representatividad tiene que ver con la composición
de la muestra. Cuando es igual o similar a la del universo, se dice
que la muestra es representativa. La aleatoriedad, a su vez, se reitere
a la forma o procedimiento de selección de los individuos que compo­
nen la muestra. Al aumentar el tamaño de las muestras escogidas al
azar, ellas tenderán a ser representativas y, al mismo tiempo, aumen­
tará la probabilidad que la media muestral coincida con la media po-
blacional.
La selección de la muestra requiere un orden secuencial que es conve­
niente recordar.
i) Definición del marco muestral. Una vez establecido en forma precisa
el universo de la evaluación, debe elaborarse el marco de la muestra.
Se trata de una lista que comprende todas las unidades que constitu­
yen la población y que incluye la información relevante que esté dis­
ponible.
ii) Determinación de las unidades elementales de maestreo, esto es, las per­
sonas o grupos que poseen los atributos a partir de los cuales se ha
definido la población.
ni) Elección de las unidades de muestreo. Hay que elegir las unidades
elementales que sirven de base para tomar la muestra. Se recurre a
la opción de tomar grupos de unidades por razones prácticas, como
sucede cuando hay diferentes modalidades de ejecución de proyectos
que se llevan a cabo en distintos ámbitos jurisdiccionales.
iv) Selección de muestras. Hay dos métodos básicos para elegir las mues­
tras. El primero se basa en el juicio del evaluador y al ser una mues­
tra no probabilística sus resultados no pueden generalizarse al uni­
verso. El segundo método selecciona muestras donde cada unidad
muestral tiene una probabilidad conocida de ser escogida, por lo que
los hallazgos son generalizables al universo y se puede determinar el
grado de incertidumbre de la estimación.
144 M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N

El tamaño de la muestra es un problema importante. En el caso de

muestras probabilísticas, la primera decisión a tomar se relaciona con
el nivel de error muestral que se está “ dispuesto” (o que las restric­
ciones presupuestarias obligan) a aceptar.
Se ha dicho anteriormente que al aumentar el tamaño de la mues­
tra, disminuye el error de muestreo. El tamaño que debe tener la mues­
tra no es función del tamaño de la población sino de la varianza exis­
tente en las principales variables, así como de las exigencias derivadas
de las técnicas estadísticas que se utilizarán en el análisis y que exigen
para su aplicación cierto número de casos. Esto supone decidir pre­
viamente cuántas variables van a analizarse conjuntamente y cuál es
el número de valores que se considerará en cada una de ellas.
Usualmente, el diseño lo realiza un especialista que propone el ti­
po de muestra más adecuado a los objetivos perseguidos, así como
el error muestral que el estudio exige y los recursos permiten. Pero
el evaluador debe preparar el plan de análisis y seleccionar las técni­
cas que utilizará, para que pueda determinarse correctamente «1 ta­
maño que debe que tener la muestra.

V. EL PLAN DE ANÁLISIS

El plan de análisis tiene como funciones: i) sintetizar la información

disponible en indicadores; ti) elegirlos métodos y técnicas que permi­
tan utilizar la información para alcanzar los resultados buscados; iii)
apreciar la naturaleza de los indicadores y las escalas aplicables a los
mismos (de razón, intervalar, ordinal o nominal) y, en función de és­
tas, seleccionar las herramientas estadísticas que cabe utilizar.
Al prepararlo es necesario tomar decisiones sobre la cantidad de
información requerida, los tipos de información a analizar, la clase
de análisis que va a ser aplicado a cada tipo de información, los re­
cursos que son necesarios para realizar los análisis, la combinación
de información, análisis y recursos, en un contexto temporal y la for­
ma en que se presentarán los resultados (Rivera, 1976).

VI. EL CONTEXTO Y LAS FORMAS DE RECOGER INFORMACIÓN

Todo proyecto es evaluado en su contexto socioculturqj. Ello hace ne­

cesario analizar los factores físicos y socioeconómicos que le han in­
M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N 145

fluido. Es indudable que el contexto afecta al proyecto, y puede llegar

a determinar su éxito o fracaso. Por ello, hay que prestarle particular
atención durante la evaluación. Los aspectos relevantes del contexto
deben considerase en las unidades de análisis que resulten de las hi­
pótesis generales y deben también especificarse en el modelo de eva­
luación escogido.
Hay dos contextos fundamentales:
a) El contexto “macro”, que incluye los factores socioculturales, co­
mo el régimen político, las actitudes frente al proyecto, la importan­
cia que se concede a los servicios prestados, las funciones asignadas
a quienes pueden contribuir o impedir que se recurra al servicio, y
la influencia de diferentes grupos de personas (Bond, 1985).
b) El contexto “micro” es el ambiente en que se produce la evalua­
ción. Puede ser informal, formal no estructurado y formal estructura­
do (cuadro 8.1). El cuadro tiene una casilla imposible de llenar, por­
que no puede haber resultados sistemáticos cuando la indagación no
lo es.
Galtung dice que las respuestas pueden ser calificadas como actos.
Los estados de los objetos analizados pueden ser captados a través de
actos no verbales y verbales. Estos últimos pueden ser dicotomizados
en orales y escritos.
Así hay tres contextos micro de recolección de información y tres
tipos de resultados de la indagación, que se presentan en el cuadro
8.2, con las principales formas de recolección de datos.
La recolección de información se realiza sobre las unidades de aná­
lisis. Según su naturaleza se establecerán formas idóneas para relevar
la información pertinente. Esto requiere consultar informes sobre la
situación económica, política y social, planes globales y sectoriales que
enmarcan al proyecto, informes de la agencia que lo supervisa y se­
rias cronológicas de los distintos recursos utilizados.
La evaluación que utiliza modelos experimentales, cuasiexperimen-
tales y no experimentales exige efectuar un relevamiento de campo.
Una forma adecuada de sistematizar las principales formas que asu­
me la información —desarrollada por Galtung (1966)— comienza de­
finiendo al dato como la respuesta a un estímulo dada por cierta unidad
de análisis. Esta puede ser cualquier unidad elemental de muestreo;
no necesariamente un individuo. Así, estímulo pasa a ser sinónimo
de indagación y la respuesta es el resultado de la misma, que expresa
el estado del objeto analizado, mostrando esta secuencia:

Indagación -*■ Resultado de la indagación Dato

146 M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N

CUADRO 8.1
DETERMINACIÓN DE LOS CONTEXTOS DE RECOLECCIÓN
DE LA INFORMACIÓN

Indagación Indagación
no sistemática sistemática
R esultados de la Form al no
Inform al
indagación no sistem ática estru ctu rad a

R esultado de la indagación Form al

Im posible
sistem ática estru ctu rad a
FUENTE: Adaptado de Galtung (1965).

Por datos “ puede entenderse la variedad de caracteres observados

en las dimensiones de atributos de las unidades investigadas, que no
representan otra cosa que un determinado valor de una variable”
(Maintz, 1975: 46)..
Hay una interconexión entre la unidad de análisis de la evaluación,
las dimensiones conceptuales proporcionadas por la teoría y el dato,
que es la observación registrada del valor que una unidad de análisis
alcanza en una dimensión.
La indagación es sistemática cuando todas las unidades son someti­
das al mismo tratamiento, vale decir, cuando todas ellas reciben el
mismo estímulo (Galtung, 1966). Los resultados de la indagación son sis­
temáticos cuando las categorías de respuesta se mantienen constan­
tes. Los datos pasan a ser, entonces, los valores que asumen las varia­
bles en cada unidad de análisis.

VII. LOS INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

Entre los instrumentos de recolección de información que correspon­

de analizar aquí se verán la encuesta y la prueba previa.

a] La encuesta

Se llama encuesta, en forma genérica, a los instrumentos para la re­

colección de información aplicables a cualquier tipo de unidad de aná­
lisis que contienen variables relevantes para la evaluación.
 METODOLOGIA DE LA EVALUACION
CUADRO 8.2
PRINCIPALES FORMAS DE RECOLECCIÓN DE DATOS

de la
Contextos ''^■~^m
Jndagacwn Actos verbales Actos orales Actos escritos
Observación Utilización de
Contextos informales participante informantes claves Artículos
Contextos formales Observación Entrevistas con Cuestionarios con
no estructurados sistemática preguntas abiertas preguntas abiertas
Entrevistas con
Contextos formales Técnicas preguntas preco­ Cuestionarios
estructurados experimentales dificadas estructurados
FUENTE: Adaptado de Galtung (1966).
148 M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N

La evaluación de un proyecto se inicia con una descripción del mis­

mo y con la presentación de las hipótesis centrales que permitan veri­
ficar la eficiencia operacional, el impacto y los efectos producidos co­
mo resultado de su implementación. Para la verificación de las hipótesis
se recurre a los instrumentos de recolección de información, que de­
ben acompañarse de las instrucciones para su uso, para que los datos
obtenidos posean los niveles de validez y confiabilidad deseados. Por
otro lado, el diseño de los instrumentos debe realizarse teniendo en
cuenta los pasos más directamente vinculados a la estructura formal
del procesamiento de la información que se ha recogido (codificación
y graboverificación).

6] La prueba previa

La prueba previa es un paso para determinar la viabilidad y adecua­

ción de los instrumentos y del personal que tiene a su cargo el releva-
miento de la información. Al mismo tiempo debe mostrar la corres­
pondencia que existe entre la relevancia teóricamente asignada a las
variables seleccionadas y los resultados de su aplicación.
Para cumplir con estos objetivos se obtiene una muestra de la mues­
tra previamente seleccionada. Esta submuestra debe ser diseñada tra­
tando de cubrir todo el campo de variación de las unidades de análisis
y de los valores de las variables que se intentan medir.
La indagación debe presentar una estructura abierta y flexible, evi­
tando encasillar al proyecto en el marco que el evaluador tiene en men­
te. Se trata de facilitar el proceso contrario. De la aplicación de la prue­
ba previa surgen modificaciones al contenido de los instrumentos,
adaptándolos a las características específicas de las unidades de análi­
sis que corresponden al proyecto considerado. La prueba previa tam­
bién puede llevar a efectuar cambios en los instructivos y en el entre­
namiento del personal que llevará a cabo el relevamiento de la
información. Con base en la prueba previa se confeccionan los ins­
trumentos definitivos. La secuencia se indica en el cuadro 8.3.

VIII. LAS FORMAS Y PASOS DEL PROCESAMIENTO

Después de efectuada la recolección, hay varios pasos que usualmen­

te se realizan para el procesamiento de la misma información. Ellos son:
M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N 149

a] La codificación

Es la tarea de asignar números a las variables y a los valores que éstas

puedan asumir dentro de su rango de variación. Esto requiere trasla­
dar a las planillas de codificación los valores registrados en las pre­
guntas precodificadas. Cuando las preguntas son abiertas es necesa­
rio cerrarlas, vale decir, fijar las posibles alternativas de respuesta y
asignarles un número, para poder aplicarles el mismo procedimiento.
La regla es que, en cada unidad de análisis, debe existir un solo pun­
taje para cada variable.

b] El análisis de consistencia de las variables

Después de realizada la graboverificación, se realizan pruebas para

garantizar que los valores registrados por las variables en las unida­
des de análisis se encuentran dentro del rango de variación posible
y, al mismo tiempo, son consistentes entre sí.

CUADRO 8.3
SECUENCIA DE CONFECCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE
RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN
Confección de instrumentos
de recolección de
información

Prueba previa

I
Confección de instrumentos
definitivos para la recolección
de información

c] Análisis de la distribución y de la relación existente erdre variables

Estos análisis tiene por objeto determinar el agrupamieiuo de los va­

lores de la variable según la distribución que ellos presenten en la mués-
150 M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N

tra (puntos de quiebre). A partir de aquí es posible aplicar el plan de

análisis ya diseñado, complementándolo con las nuevas hipótesis que
surjan de explorar los datos.

IX. LAS TÉCNICAS DE ANÁLISIS

Las técnicas a utilizar dependen del nivel de medición que puede apli­
carse a los atributos o variables de las unidades de análisis. Esto exige
formular algunas consideraciones sobre la medición.

a] Teoría de la medición

Suele pensarse que la medición utiliza a los números sólo en su senti­

do cuantitativo. Hace más que eso. Kerlinger la define como la asig­
nación de números a elementos, de acuerdo a reglas. Otros autores,
como Coombs, han ido más allá incorporando al concepto de medida
cualquier procedimiento empírico que suponga la asignación de sím­
bolos (de los cuales, los números son sólo una especie) a los objetos
de análisis, de acuerdo a reglas determinadas previamente.
“ Medir, en sentido estricto, quiere decir asignar metódicamente
símbolos a las características observadas sobre la dimensión que se
está investigando” (Maintz, 1975: 51).
Cortés y Rubalcava (1985: 2) sintetizan el papel de la medición co­
mo sigue: “ Para poner en correspondencia la teoría con la experien­
cia hay que conectar los conceptos teóricos inobservables con los indi­
cadores (operacionalización) que representan propiedades observables
en las unidades (objetos) en estudio y después proceder a medir, es
decir, a poner en correspondencia los indicadores con los números ra­
cionales” .
Volviendo a la primera definición, puede decirse que los números
son símbolos que pueden tener dos significados: el cuantitativo habi­
tual, que implica que con ellos se pueden realizar operaciones alge­
braicas, y el cualitativo que puede significar una denominación arbi­
traria o establecer un orden.
De lo dicho se concluye que la medición es posible si hay corres­
pondencia entre elementos y números, de acuerdo a reglas teóricas
o empíricas; y ella será más confiable, cuanto mayor sea el grado de
adecuación de las reglas con el objeto medido (Kerlinger, 1964).
M E T O D O L O G ÍA D E LA E V A L U A C IÓ N 151

El rigor de la definición presentada debería constituir un alerta pa­

ra evitar una de las confusiones más corrientes en esta materia: “ La
distinción entre lo cualitativo y lo cuantitativo, tiene el peligro de con­
fundir lo cualitativo con las mediciones cuantitativas imprecisas” (Cor­
tés y Rubalcava, 1985: 17).
El supuesto básico es que el sistema numérico y la realidad son iso-
morfos, o sea, que tienen identidad o similitud en la forma. Esto per­
mite establecer una correspondencia entre ambos. La forma en que
se establezca tal correspondencia determina el modo en que la reali­
dad puede medirse.

b\ Principios y pasos de la medición

Los pasos necesarios para realizar cualquier medición son: definir los
objetos del universo en estudio; establecer las propiedades o atributos
que se van a considerar en dicho universo, particionando la pobla­
ción; asignar y contar los elementos en cada subconjunto.
Las reglas usadas para asignar los números a los elementos defi­
nen el tipo de escala de medición, nominales, ordinales, intervalares, y
de razón (véase cuadro 8.4) que, a su vez, determinan las herramien­
tas estadísticas que pueden utilizarse para el análisis (véase cuadro
8.5). El orden establecido es de complejidad y requisitos crecientes,
de forma tal que los instrumentos estadísticos aplicables a una escala
inferior pueden ser utilizados para otra de orden superior.
Maintz (1975) menciona cuatro requisitos para medir científi­
camente:
i) Establecer criterios definicionales claros para la identificación de
las unidades de análisis, de forma tal que sean separables de aquellas
que no constituyen el objeto de la investigación.
ii) Hacer que las variantes contextúales del proceso de recolección
de información sean traducibles en variables de control para que no
perturben la medición y los datos resultantes de la misma.
iii) Determinar los procedimientos de aplicación de los instrumen­
tos para la recolección de los datos estableciendo reglas explícitás pa­
ra aplicar la escala de medición adecuada a la naturaleza de la dimen­
sión en estudio y al objetivo de la investigación.
iv) Definir qué ha de observarse en la unidad de análisis para la
obtención de datos en cada una de las dimensiones teóricamente esta­
blecidas.
La gráfica 8.1, da una visión de las secuencias de implementación
de los modelos para la evaluación.
CUADRO 8.4
ESCALAS BÁSICAS DE MEDIDA

Exigencia lógica Escala Operación empírica Transformaciones válidas

Clasificación Nominal Igual, distinto y = f (x)
(comparación sin orden) cualquier función biunívoca
Ordenación Ordinal Igual, mayor y menor y = f (x)
(comparación con orden) cualquier función monótona
Intervalo Igualdad o diferencia y = f (x)
de magnitudes f (x) = ax + b
Cuantificación a, b: constantes distintas de 0
(comparación métrica) Razón Igualdad o diferencia y - f (x )
de magnitudes f (x) = ax

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN
a: constante diferente de 0
FUENTE: Cortés y Rubalcava (1985).
 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN
CUADRO 8.5
LOS CUATRO NIVELES DE MEDICIÓN Y LA TÉCNICA ESTADÍSTICA MÁS APROPIADA PARA CADA UNO *
Nivel Relaciones entre Tipo apropiado Ejemplos de técnicas
de medición los puntajes de técnica estadística estadísticas apropiadas
1. Nominal Equivalencia Técnicas no paramétricas Frecuencia
solamente M oda
C hi cuadrado (X 2)
Coeficiente de C on­
tingencia (C)

2. O rdinal Equivalencia Técnicas no paramétricas M ediana

m ayor que solamente Percentil
Correlación de
Spearman (p)
R de Kendall
W de Kendall

3. Intervalo Equivalencia mayor Técnicas paramétricas M edia (x)

que intervalos iguales y no paramétricas Desviación estándar (s)
Correlación Pearsoniana (R)
Correlación
múltiple (R ¡. 23)
t de Student
Análisis de varianza

4. Razón Equivalencia mayor Técnicas paramétricas M edia geométrica

que intervalos iguales y no paramétricas Coeficiente de
verdadero punto cero variación (V)
* Este cuadro es una adaptación de una presentación similar tomada de Siegel (1956).

oo
 154
GRÁFICA 8.1 ■
PASOS SECUENCIALES EN LA IM PLEM ENTACIÓN DE LOS MODELOS PARA LA EVALUACIÓN

Asignación de Definición de Determinación Explícita- Selección Selección de Modificación de Recolección Confección del Presentación
recursos para los objetivos de del universo ción de las del diseño una submues- los instrumen- de la informa- plan de análi- y uso de la
la implementa- la recolección del proyecto hipótesis, di- muestral y tra. Aplica- tos y de los ción sis de los datos información
ción de los de información mensioines, va- determinación ción de la procedimientos recogidos recogida
modelos riables e in- del tamaño de prueba previa para la recolec-
1. Prioridades dicadores. la muestra ción de infor-
en la informa- Construcción mación
ción requerida de los instru-
2. Nivel deseado mentos de re-
de precisión colección de
3. Recursos y información
tiempo dispo­
nible

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN
4. Usos previs-
tos para la
información

FUENTE: Adaptado de Wholey (1979).

C A P ÍT U L O 9

DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES

DE LA EVALUACIÓN

I. OBJETIVOS, METAS E INDICADORES

Una instancia central del proceso de evaluación consiste en determi­

nar el grado en que se han alcanzado las finalidades del proyecto. Es­
to requiere dimensionar el objetivo general en subconjuntos de obje­
tivos específicos, los que a su vez tendrán “ metas” ,1 cuyo logro será
medido a través de indicadores. Las variaciones en los valores que
se verifican en las unidades de análisis permiten cuantificar este
proceso.
“ El problema básico de la investigación empírica (y de la evalua­
ción) consiste en encontrar referentes empíricos o indicadores para
aquellas dimensiones que, en principio, sólo han sido definidas teóri­
camente, y que han de constituir el objeto de la investigación (evalua­
ción). Gracias a ellos, las inferencias no sólo son posibles, sino tam­
bién válidas” (Maintz, 1975: 53).
En la evaluación, el indicador es la unidad que permite medir el
alcance de un objetivo específico. Hay que distinguir entre indicado­
res directos e indirectos. Los primeros traducen el logro del objetivo
específico en una relación de implicación lógica. Si disminuir la tasa
de repitencia, es un objetivo educacional, su definición ya ha deter­
minado el indicador, que mostrará las variaciones porcentuales que
en la repitencia se han producido en la población-objetivo. Dichas va­
riaciones, que expresan el impacto del proyecto, se miden utilizando
los modelos presentados en el capítulo 7.
Los indirectos deben ser construidos. Si un proyecto tiene como
objetivo aumentar la participación comunitaria, las metas e indica­
dores de las mismas surgen de las formas en que la participación se

1 Aquí, el concepto de metas se utiliza en una acepción diferente a la que fue opor­
tunamente definida ( “ objetivo temporal, espacial y cuantitativamente dimensionado” ,
cap. 5, II, b). En verdad, en lugar de metas debería decirse dimensionalizacién operacional
de los objetivos específicos, que traduce el significado correcto de la operación que se reali­
za. A lo largo de este capítulo se seguirá utilizando la palabra metas, simplemente por
economía de lenguaje, pero con el significado recién definido.

[155]
156 D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N

expresa. En este caso, la relación entre indicador y meta es de carác­

ter probabilístico y no de implicación lógica, por lo cual resulta con­
veniente incrementar el número de indicadores de una meta para
aumentar así la probabilidad de lograr una medición adecuada.
Este proceso puede visualizarse en la gráfica 9.1.
La evaluación aprovecha los avances alcanzados por la metodolo­
gía de la investigación que ha desarrollado procedimientos y técnicas
que permiten transformar los conceptos abstractos en variables men­
surables. Este punto debe ser tratado más en detalle por la analogía
existente entre conceptos y objetivos, por un lado, y entre variables
y metas, por el otro.

II. LA TRANSFORMACIÓN DE CONCEPTOS EN VARIABLES

En un trabajo clásico, Lazarsfeld (1973) plantea la secuencia que per­

mite la transformación de los conceptos en variables.
i) Se parte de una representación literaria del concepto, vale decir, de
una abstracción derivada de la observación de un conjunto de hechos
particulares. Por ejemplo, “ . . .la noción de inteligencia proviene de
una impresión compleja y concreta de vivacidad o de embotamiento
mental. Muy a menudo, una impresión general de este tip o .. . con­
duce finalmente al planteamiento de un problema de medida’’ (Bou-
don y Lazarsfeld, 1973: 36 y 37).
ii) La segunda fase consiste en la especificación del concepto, que im­
plica su división en las dimensiones que lo integran. Dichas dimen­
siones “ pueden ser deducidas analíticamente, a partir del concepto
general que las engloba o, empíricamente, a partir de la estructura
de sus interrelaciones. De todas formas, un concepto corresponde, casi
siempre, a un conjunto complejo de fenómenos y no a un fenómeno
simple y directamente observable” (ídem: 37).
La deducción analítica de las dimensiones lleva a la partición del
concepto, que formalmente debe ser exhaustiva —que las dimensio­
nes cubran todo el concepto— y excluyeme —las dimensiones no de­
ben superponerse o interceptarse entre sí. Por ejemplo, el concepto
de inteligencia podría descomponerse en varias dimensiones: inteli­
gencia abstracta; inteligencia verbal; inteligencia manual, asumien­
do que este caso cumple con las condiciones previamente impuestas.
iii) La tercera etapa es la elección de indicadores que permitan medir
cada una de las dimensiones del concepto. Conviene utilizar una can­
D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L .' V C IÓ N 157

tidad elevada de indicadores para garantizar que se está midiendo el

concepto que se pretende medir y, eventualmente, disminuir el efecto
negativo que deriva de haber elegido un mal indicador. En el ejemplo
que se viene desarrollando, cada una de las dimensiones de la inteli­
gencia debería medirse a través de un conjunto de tests, que son los
indicadores de las mismas.
iv) El cuarto paso es la formación de índices para sintetizar los datos
resultantes de las etapas anteriores. “ En la construcción de índices
hay que resolver... dos problemas. Primeramente, debe decidirse qué
datos de dimensiones parciales han de integrarse en el índice. Ha de
tenerse en cuenta que un índice debe referirse explícitamente a todas
las dimensiones parciales del espacio del correspondiente fenómeno,
pero sólo a éstas. En segundo lugar, se debe indicar de qué manera
se han de poner en relación mutua esos datos (asignación de valores
numéricos, ponderación, combinación)” (Maintz, 1975: 62).
Los más usados son: i) los índices sumatorios simples, en los que cada
dimensión e indicador tiene el mismo peso; ií) los índices sumatorios pon­
derados que, en función de consideraciones teóricas o derivadas del aná­
lisis empírico, asignan un peso diferente a cada dimensión o indicador.

III. METODOLOGÍAS UTILIZADAS EN LAS CIENCIAS SOCIALES

Y EN LA EVALUACIÓN. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS

El proceso lógico seguido en las ciencias sociales es análogo a la desa­

gregación de los objetivos específicos en metas y a la medición de las
metas a través de indicadores, que se vio anteriormente. Sin embar­
go, deben resaltarse algunas diferencias importantes entre la natura­
leza de los objetivos y las metas, los conceptos y las dimensiones.
Se ha dicho que los conceptos pueden ser dimensionalizados a tra­
vés de un proceso deductivo analítico o empírico. Un objetivo gene­
ral no se descompone en objetivos específicos ni éstos en metas a tra­
vés de la deducción, sino a partir de prioridades políticas y de la
racionalidad técnica.
Derivado de esto, la descomposición de un objetivo en metas no
constituye una partición, que es un proceso formal, sino que traduce
la importancia que se asigna a la población afectada por el proyecto
y al tipo de necesidades que éste va a satisfacer.
A pesar de lo dicho, la analogía no es casual, porque la evaluación
se realiza en proyectos que han sido formulados basándose en la teo-
GRÁFICA 9.1
OBJETIVOS E INDICADORES DE LA EVALUACIÓN

O B JETIV O S ESPECÍFICO S
D IM EN SIO N ES DEL
O B JE TIV O G EN ERA L O B JE TIV O G EN ERA L 0

O
°1

°2 .

0 3
 158
DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN
M ETA S DERIV A D A S DEL IN D IC A D O R E S Q U E
O B JE TIV O ESPEC ÍFIC O 0, M ID E N LA M ETA 1

ii

i2

l3
D E L O S O B JE T IV O S A LOS IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N 159

ría social, que comparte con ella en buena medida la metodología uti­
lizada.

IV. UN EJEMPLO DE MEDICIÓN: INDICADORES INDIRECTOS

EN LA EVALUACIÓN EX POST

Para clarificar el significado conceptual y las implicaciones de la me­

todología desarrollada previamente, se presenta un ejemplo basado
en la evaluación del Programa de Promoción Social Nutricional
(PPSN), cuyas características se describen en el anexo I. El grupo fo­
cal son los niños en edad escolar que asisten a la escuela pública (don­
de se brinda la complementación nutricional) y que pertenecen a fa­
milias en situación de pobreza crítica. Los objetivos perseguidos son
nutricionales, educacionales y promocionales.
Dadas las características del programa, para su evaluación pue­
de aplicarse un diseño cuasiexperimental, conformando un grupo con
proyecto, constituido por los alumnos de escuelas con comedor es­
colar, y un grupo sin proyecto, integrado por quienes asisten'a es­
cuelas que no lo tienen. Todos los escolares provienen de familias
con idénticas o muy similares características. El programa ya se en­
cuentra en funcionamiento. Sin embargo, cada año se incorporan al
mismo quienes ingresan al primer año, lo que permite obtener la me­
dición “ antes” de que comiencen a recibir los beneficios del progra­
ma. Se obtiene así una línea basal constituida por un corte en el tiem­
po que permite verificar los valores de las variables e indicadores que
se han de utilizar. El “ después” será una líneafinal con información
obtenida dos años más tarde. Este lapso se ha determinado teniendo
en cuenta la sensibilidad de los indicadores del impacto nutricional
que para producirse requiere como mínimo del transcurso de esos dos
años.
El objetivo educacional se basa en la relación existente entre el es­
tado nutricional y el rendimiento académico, el ausentismo y la repi-
tencia. Por ello se supone que al disminuir la desnutrición aguda
aumentará el rendimiento académico y, al mismo tiempo, disminui­
rán las tasas de ausentismo y repitencia.
El objetivo promocional se sustenta en la hipótesis que los come­
dores escolares estimulan la participación comunitaria, y que ésta a
su vez incrementa la eficiencia en el funcionamiento de aquéllos, siendo
además un canal apto para fomentar la participación en otras dimen-
160 D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N

siones importantes del desarrollo comunitario. Con base en estas con'

sideraciones se siguen los pasos que se exponen a continuación.

a] Objetivos generales y específicos

El objetivo promocional del Programa será analizado más extensa­

mente. El objetivo general (OG) consiste en promover el desarrollo co­
munitario canalizando el estímulo a la participación que surge de la
existencia de un comedor escolar.
Este OG puede dividirse en dos objetivos específicos:
Oj Aumentar la participación de los miembros de las Coope­
radoras de Padres (o similares) que se constituyen en torno al Co­
medor.
Oj Estimular la participación de los padres en la programación y
puesta en práctica de las actividades inherentes al Comedor para in­
crementar la eficiencia de su funcionamiento.
La hipótesis es que la participación de los padres en dichas tareas
conlleva una utilización más eficiente de los insumos, e implica un
ahorro en gastos de personal a través de la existencia de este volun­
tariado.
Tal como se apuntó, los Objetivos Específicos 0 [ y O 2 no se de­
rivan necesariamente del Objetivo General. No puede decirse que
el desarrollo comunitario puede ser dimensionalizado de esta manera
o que éstos son sus componentes más relevantes. Esta selección de
objetivos deriva de consideraciones político-técnicas, como es uti­
lizar un Programa con objetivos esencialmente alimentarios y nu-
tricionales para fomentar la participación y el desarrollo comuni­
tario.
Hay decisiones complementarias que se ubican en el campo de la
racionalidad técnica, como la de mejorar la asignación de ios recursos
disponibles para el Comedor, mediante la participación comunitaria.
Si ella constituye un fin independiente existe la posibilidad de gene­
rar un proceso de retroalimentación entre eficiencia del Programa y
participación.

A] Metas e indicadores

El objetivo O], por ejemplo, se puede desagregar en dos

metas, a saber:
D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N 16 1

Meta 1: Motivar el desarrollo de actividades propias de la Coopera­

dora que aumenten las donaciones de alimentos para el
Comedor;
Meta 2: Establecer contactos con las organizaciones locales y provin­
ciales vinculadas con la Meta 1.
Las metas, en este caso, se evalúan después de un año de ejecución
del programa.
En este punto conviene realizar una precisión imprescindible. Los
indicadores de la evaluación no surgen necesariamente de la progra­
mación realizada. Si bien es preferible que en la formulación del pro­
yecto se hayan tenido en cuenta tanto las metas como los indicadores
utilizados para evaluarlas y que éstos sean adecuados para medii; el
logro de las primeras, no es éste el caso más corriente. Puede suceder
que las metas hayan sido mal precisadas y los indicadores incorrecta­
mente definidos. Pero esto no constituye una restricción para la eva­
luación. Su principal referente no es la programación sino el compor­
tamiento de la realidad como consecuencia del proyecto. El objetivo
es justamente ése: determinar de qué manera y en qué medida se han
producido transformaciones en el grupo afectado por el proyecto. A
partir de esas observaciones es posible determinar cuáles son los indi­
cadores (indirectos) válidos para la evaluación.
La fase siguiente consiste en identificar los indicadores que permi­
ten medir el grado de logro de las mismas. Después de analizar lo ocu­
rrido en la comunidad considerada, en los ámbitos a los que las metas
hacen referencia, se realiza la selección de indicadores.

Para la Meta 1:
Indicador 1: Cantidad de actividades llevadas a cabo con el objeto
de lograr donativos de alimentos.
Indicador 2: Cantidad de donaciones logradas.

c\ Indicadores y escalas

La fase que sigue consiste en determinar las escalas que otorgarán signi­
ficado a los indicadores. Para ello se determina el rango de variación
de la variable entre un máximo y un mínimo.
Hay dos alternativas:
i) La evaluación de un proyecto en el contexto de un programa del
que forma parte. Dentro de este marco (programa), se determina la
distribución del indicador, sus medidas de tendencia central y de dis­
162 D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N

persión, así como sus puntos de quiebre. En este caso, la comunidad

y el Comedor son unidades de análisis que pueden ser evaluadas con
relación a otras similares.
ii) La evaluación de un proyecto aislado. La evaluación se hace en
una sola comunidad con un único Comedor. En tal caso, si la cons­
trucción de la escala sólo fuera resultado de especulaciones del equipo
evaluador, la categorización resultante sería arbitraria y la evaluación,
un ejercicio probablemente inútil. Para disminuir la aleatoriedad en
la confección de la escala y aumentar la validez comparativa de la eva­
luación que se lleva a cabo, corresponde consultar a expertos, a miem­
bros de la organización agente que implementa el Programa, y a in­
formantes clave de la institución ejecutora, de la Cooperadora misma
y de la comunidad.
Asumiendo que se dispone de la distribución de frecuencias de los
indicadores, en todos los lugares en que se implementa el programa,
es posible asignarles números a las categorías que conforman las es­
calas ordinales que se han construido.
Trabajando con números hipotéticos de esta manera se obtendría:
META 1: Obtener donaciones de alimentos para el Comedor. La
magnitud de tales donaciones es función de dos variables: 2) el esfuer­
zo realizado por la Cooperadora (cantidad de actividades); ii) los re­
sultados de ese esfuerzo (cantidad de donaciones).
Indicador 1: Cantidad de actividades realizadas para lograr dona­
tivos de alimentos.

Alto 4 (12 actividades y más)

Superior al promedio 3 (9 a 11 actividades)
Promedio 2 (5 a 8 actividades)
Inferior al promedio 1 (1 a 4 actividades)
No hubo actividades 0 (0 actividades)

Indicador 2: Cantidad de donaciones logradas.

Este indicador fue escogido para el ejemplo porque presenta inte­
resantes complejidades para su medición. Hay variables que influyen
en el resultado, expresado en kilos de alimentos. Ellas son:
i) El tamaño de la comunidad;
22) La cantidad de alumnos que asisten a la escuela y al Comedor.

La cantidad de víveres donados puede ser engañosa cuando se com­

paran escuelas y comedores con diferente clientela. Así, una escuela
que tiene 100 niños que asisten al Comedor obtiene 100 kilos de ali­
mentos donados, mientras que otra con 1 000 alumnos, todos los cuales
D E L O S O B JE T IV O S A L O S IN D IC A D O R E S D E LA E V A L U A C IÓ N 163

también concurren al Comedor, obtiene 200 kilos de alimentos dona­

dos. No es posible compararlas a partir, solamente, de la cantidad de
alimentos que cada una de ellas recibió.
iii) El tipo y la calidad de los alimentos donados.
No resulta adecuado comparar 100 kilos de carnes rojas y 100 kilos
de fideos, dado su diferente valor nutricional.
iv) El grado de concentración o dispersión de las donaciones re­
cibidas.
Para apreciar el grado de participación comunitaria no significa lo
mismo que exista un solo donante, por ejemplo, una fábrica que de­
sagrava con la donación, o un conjunto de ellos distribuido en distin­
tos estratos de la comunidad.
Los tres primeros problemas pueden resolverse utilizando como uni­
dad de medida las kilocalorías/año por alumno que asiste al Come­
dor. Así se elimina tanto el problema del tamaño de la comunidad,
como el de la cantidad de alumnos que asisten al mismo, porque la
medida es per cápita. También se elimina el problema del tipo y la
calidad de los alimentos porque esas características aparecen refleja­
das en su valor calórico.
De esta manera se tiene la siguiente distribución de la variable ki­
localorías/año por alumno que asiste al Comedor:

Alto 3 (X\ kilocaloría/año por alumno beneficiario)

Medio (X2 kilocaloría/año por alumno beneficiario)
Bajo 1 (X3 kilocaloría/año por alumno beneficiario)

Al mismo tiempo, la dispersión que presentan los donantes puede

ser Alta (que se pondera como 3) cuando abarca al 10% o más de
la comunidad; Media (del 5 al 9.9% de la comunidad que recibe una
ponderación de 2) y Baja (del 1 al 4.9% de la comunidad con una
ponderación de 1). Con estas categorías se construye el cuadro 9.1,
del que se derivan las categorías resultantes del indicador 2:

Alto 6
Superior al promedio 5
Promedio 4
Inferior al promedio 3
Bajo 2

El “ recorrido” de la variable en el indicador 2 es de 6 a 2. Cabe

anotar que la escala se basa en el supuesto de otorgar idéntica impor-
164 DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN

tanda a los dos componentes de la matriz (número de donantes y

kcal/año por alumno), porque ambos tienen el mismo factor de pon­
deración implícito (igual a 1). En el indicador 1 los valores de la va­
riable fluctúan de 4 a 0. Tiene, al igual que el indicador 2, cinco valo­
res de variable. El hecho que sus valores máximos y mínimos difieran,
no altera los resultados del “ grado de alcance de las metas” , como
se verá a continuación.

d] Grado de alcance de las metas

Partir de los indicadores, se construye un índice sintético que mues­

tra la medida en que se han logrado las metas (cuadro 9.2). Para ello,
en cada meta, se debe: considerar conjuntamente (por filas) los indi­
cadores seleccionados para medir la meta, consignar en cada indica­
dor los valores máximos (columna 1) y mínimos (columna 2) que re­
sultan del cumplimiento del paso anterior (determinación de
“ indicadores y escalas” ), y calcular el valor central de la distribución
del indicador. Como se trata de una escala ordinal, es posible estable­
cer la mediana (Aíed), el modo (Mo) o el centro de recorrido (CR).
Si la muestra tiene, por ejemplo, 250 Comedores Escolares (cada
uno de los cuales constituye una unidad de análisis o proyecto dentro
del programa), la distribución del Indicador 1 podría presentar la si­
guiente forma:

Indicador 1

Proyectos
(Unidades de Análisis) Valores del Indicador

ni = 40 0
n2 = 50 1
n3 = 70 2
n4 = 60 3
n5 = 30 4

Donde n¡ son las frecuencias con que aparecen los respectivos va­
lores del indicador en las unidades de análisis. Obviamente,
i=5
Z n, = 250
i= 1
DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN 165

CUADRO 9.1
NÚMERO DE DONANTES
A lto M e d io B a jo

Alto 6 5 4
KCAL/año
por alum no M edio 5 4 3
Bajo 4 3 2

En este caso la Mediana es igual a 2, que coincide con el Modo

y el Centro del Recorrido

„„ Valor Máximo + Valor Mínimo 4 + 0

C /t = ------------------------------------------------------------- = — -— = l
2 2

No necesariamente coinciden los resultados de la aplicación de las tres

medidas de tendencia central previamente mencionadas. En general,
es recomendable utilizar la mediana. En la columna 3 se anotan los
resultados del cálculo realizado.
La columna 4 corresponde al “ Valor de la Unidad de Análisis” .
Aquí cabe recordar que la evaluación y, como parte de ésta, la deter­
minación del “ grado de alcance de las metas” , se está haciendo en
un comedor escolar específico, o bien en una categoría de estos que
conforma la distribución del indicador. Supóngase que en este caso
la clase (u observación dentro de la clase) corresponde a n4, por lo
tanto, el valor de la Unidad de Análisis es igual a 3.
La “ Ubicación de la Unidad de Análisis en el Indicador” permite
visualizar la posición relativa de la primera (unidad de análisis) en
relación a la medida de tendencia central del segundo (indicador). Los
valores obtenidos en la columna 5 pueden ser positivos (ubicados so­
bre el promedio), iguales a cero (idénticos al promedio), o negativos
(inferiores al promedio). Los totales de esta columna se correlacionan
en forma directa con el grado de alcance de las metas.
El “ Grado de Logro de la M eta” (columna 6) resulta de dividir
el “ Total del Valor de la Unidad de Análisis” por el “ Total Máximo
del Recorrido de la Variable’’: en este caso 0.80 significa que la “ me­
ta” fue alcanzada en 80 por ciento.
Este resultado no deriva de la comparación entre una meta estable­
cida por la programación y el valor alcanzado por la unidad de análisis.
Los máximos y mínimos de los indicadores "se determinan según la
distribución que éstos presentan en la población-objetivo del programa.
 166
CUADRO 9.2
DETERMINACIÓN DEL GRADO DE ALCANCE DE LAS METAS
(Meta 1)

DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN

\ Valores U b ica c ió n
G ra d o de
d e la u n id a d
R e c o rrid o d e l logro de
V alor c e n tra l O b te n id o p o r d e a n á lis is
in d ica d o r la m eta
d el in d ic a d o r la u n id a d de
T o ta l ( 4 )
I n d ic a - \ M á x im o M ín im o (M e d ia n a ) a n á lis is cador
dores 0 ) (2) (3) (*) (5 ) = (4 ) - (3 ) T o ta l ( 1 )

Indicador 1 4 0 2 3 1
Indicador 2 6 2 4 5 1
Totales 10 ' 2 6 8 0.8
2
(80%)
DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN 167

e] El logro de los objetivos

i) Su medida. La decisión fundamental es asignar el peso relativo a ca­

da una de las metas. Esta decisión no deberían tomarla los evaluado­
res, porque podría afectar el rigor de la metodología utilizada. La atri­
bución de factores (pesos) a las metas debe ser el resultado de la
jerarquización efectuada por diferentes grupos de tomadores de deci­
siones: informantes claves de la comunidad; la propia comunidad, a
partir de una submuestra obtenida de la misma; administradores del
programa; técnicos involucrados en la implementación del mismo.
Este proceso puede concluir en que todas las metas tengan el mis­
mo peso para la consecución del objetivo. Para determinar el grado
en que se alcanzó el objetivo se calcula la media simple del grado de
alcance de metas.
Si existen tres metas para el objetivo específico 1 (O,) y se aplica
la metodología planteada en el punto anterior se pueden obtener por
ejemplo, los siguientes resultados:

Meta 1 = 0.80
Meta 2 = 0.55
Meta 3 = 0.35

La media de los mismos es la medida del logro de O I (Of)

0.80 + 0.55 + 0.35
Of = = 0.57

Vale decir, que el objetivo Oj fue logrado en 57%. Alternativa­

mente, si los grupos de decisores determinan que la meta 1 tiene el
doble de importancia que la 2 y la 3, se debe calcular la media ponde­
rada para medir el alcance de 0 ¡ y el resultado sería:
(0.80x2) + 0.55 + 0.35
Of = = 0.625

O sea, que el objetivo fue alcanzado en 62.5%.

En la metodología aquí presentada el recorrido real de la variable
resulta del que ésta tiene en la población. Por lo tanto, no es concebi­
ble que sea superior a 1. El logro de los objetivos es entonces una va­
riable comprendida entre 0 y I dado que siempre se cumple que el
valor máximo del indicador es igual a 100% y el mínimo, equivalente
a “ 0” .
168 DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN

Es necesario realizar precisiones sobre el análisis realizado, por­

que podría argumentarse que en el mismo se realizan operaciones que
exceden las permitidas por las escalas de medida con las que se está
trabajando. Estas son de tipo ordinal y permiten strictu sensu sólo rela­
ciones de “ mayor y menor que” otro elemento de la escala. Sin em­
bargo, el rigor se mantiene bajo ciertas condiciones.
* Se trata de distribuciones de indicadores (variables) en las que
(por ser parte de un programa) derivado del número de observacio­
nes, puede asumirse que tienden a la normal.
* Para cada uno de los indicadores se utiliza la misma escala, con
idéntico significado, esto es, los puntos de quiebre son iguales y tie­
nen el mismo valor de abcisa en la distribución normal.
* Por lo tanto, si bien las escalas se construyen con un formato or­
dinal, su estructura y las operaciones permitidas son la de orden su­
perior (interval).
* Por último, dado que siempre va a existir algún grado de varia­
bilidad en las mediciones, los resultados pueden interpretarse más ade­
cuadamente diciendo que el grado de logro de la meta en el proyecto
considerado es aproximadamente igual a “ x” porcentaje que se ha
determinado.
ii) El significado de la medida. Su análisis interno. Al determinar que el
objetivo O] fue alcanzado en 57% se está asumiendo que el “ logro
de objetivos” es una función continua y lineal. Empero, ello no es
necesariamente cierto, y su alcance y significado debe ser relativizado.
Puede suceder que la función no sea continua sino discreta y, por lo
tanto, que los incrementos se produzcan a saltos, marcando escalones.
Para ejemplificar lo dicho puede recordarse que en la evaluación
del PPSN, una de las hipótesis centrales es que “ al disminuir la pre­
valencia de la desnutrición (PD) aumentará el rendimiento académico (RA)
y bajarán las tasas de ausentismo (TA) y de repitencia (77?)” . Ello
puede expresarse en una notación funcional:

RA = f {PD)
TA = f (PD)
TR = f (PD)

La primera función es inversa. A medida que aumenta PD, dismi­

nuye RA. Las dos últimas, en cambio, son directas. A medida que
se incrementa PD, lo mismo ocurre con TA y TR. Si puede sostenerse
que la función es continua, una variación de 1% en PD deberá pro­
ducir alguna magnitud de cambio en RA, TA y TR.
DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN 169

Sin embargo, en la evaluación realizada aparece un resultado to­

talmente diferente. El programa no produce impacto en los indicado­
res educativos si se entregan alimentos en cantidad inferior a 770 ca­
lorías diarias por asistente til comedor. Este hallazgo tiene implicaciones
de importancia:
* La realización de acciones de complementación alimentaria que
entreguen una cantidad menor de calorías que la apuntada previa­
mente constituye un desperdicio de recursos, desde la óptica de los
objetivos educacionales.
* La función no es continua sino discreta, con un umbral a la altu­
ra del consumo de 770 calorías diarias. Esto hace que puedan identi­
ficarse dos tramos, uno de impacto y otro donde éste no existe.
Lo dicho permite interpretar la magnitud cuantitativa de la pro­
porción que mide el logro de los objetivos.
Si la función fuese continua, no necesariamente debería ser lineal
y, aun cuando lo fuera, las rectas, planos o hiperplanos pueden pre­
sentar distintas pendientes. Quiere decir que la relación funcional exis­
tente entre el logro de los objetivos y la(s) variable(s) independien­
te^) que el proyecto introduce, van a determinar la tasa de variación
producida por el mismo, dando significado a los resultados obteni­
dos. Esto es lo que se hace habitualmente a través de la utilización
del modelo de regresión.
iii) El significado de la medida. Su análisis externo. Consiste en compa­
rar los resultados obtenidos en un proyecto determinado con otros aná­
logos. La metodología presentada permite comparar a los proyectos
en el marco del programa del que forman parte. La existencia de di­
ferencias significativas en el logro de los objetivos, a igualdad de insu­
mos, pero enmarcados en “ sistemas” diferentes, permite identificar
los factores causales de los diversos grados de eficacia y eficiencia y,
por lo tanto, reprogramar para optimizar el logro de los objetivos per­
seguidos.

J\ Tipos de indicadores y evaluación

En este capítulo se han presentado la lógica y la metodología por los

cuales los objetivos de un proyecto social se convierten en indicado­
res. Ello permite apreciar en qué medida se están alcanzando dichos
objetivos. Según el tipo de evaluación que se pretende realizar, varia­
rá el tipo de indicadores que deben seleccionarse. La evaluación pre­
sentada en el ejemplo así como la metodología desarrollada, se reali­
170 DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN

zan ex-post (véase capítulo 6) pudiendo ser, de acuerdo con sus objeti­
vos, de procesos o de impacto.
Si se está realizando una evaluación de procesos, los indicadores
se relacionan con los insumos que se proveen para realizar las activi­
dades del proyecto y con los productos a obtener.
En una evaluación de procesos se seleccionan indicadores de pro­
ductos y, eventualmente, de efectos (resultados) que derivan de la uti­
lización de los productos del proyecto (O NU , 1984). Es necesario re­
cordar que no todos los efectos aparecen durante el periodo de ejecución
del proyecto y algunos pueden presentarse después de su terminación.
La naturaleza del proyecto determina sus efectos previsibles; por su
parte, la experiencia muestra el tipo de los que son perceptibles en
las distintas etapas del mismo, o luego de su finalización.
Por último, una evaluación de impacto analiza los resultados de
los efectos de un proyecto. Los indicadores deben determinar el gra­
do de alcance de los fines últimos que el proyecto persigue, estable­
ciendo si se han producido cambios en la población-objetivo; en qué
dirección; en qué medida; por qué (ONU, 1984). Para realizar este
tipo de evaluación deben utilizarse los modelos analizados en el capí­
tulo 7.
De manera análoga a lo dicho con respecto a la evaluación de pro­
cesos, existen impactos que no se pueden medir sino después que el
proyecto ha finalizado. En todo caso, los indicadores de impacto de­
ben compararse en dos tiempos diferentes (antes-línea basal y después-
línea final), o a partir de un solo corte temporal, realizando inferen­
cias retrospectivas que faciliten tal comparación y utilizando varia­
bles de control.
CAPÍTULO 10

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO (ACB)

I. EL CAMPO DEL ANÁLISIS

El concepto de eficiencia fue definido como la relación existente entre

los productos y los costos que la ejecución del proyecto implica. En
el capítulo 5 se presentó una forma sencilla de calcular la eficiencia
con la que una actividad de un proyecto que ya se encuentra en opera­
ción obtiene un producto. Pero los proyectos, sean económicos o so­
ciales, presentan un apreciable grado de complejidad. Persiguen más
de un objetivo y para alcanzar cada uno de ellos es necesario realizar
distintas actividades para generar productos, los que a su vez requie­
ren insumos diversos. En la gráfica 10.1 se puede visualizar la rela­
ción existente entre el Objetivo General y a los insumos.
Por otro lado, hay que decidir respecto a los proyectos formulados:
llevarlos a cabo, diferirlos, o rechazarlos definitivamente. La evalua­
ción ex ante proporciona medidas de síntesis que permiten ordenarlos
jerárquicamente y adoptar las,decisiones pertinentes a base de crite­
rios racionales.
Todo proyecto implica costos. Cuando los resultados y costos del
proyecto pueden traducirse en unidades monetarias, su evaluación se
realiza utilizando la técnica del Análisis Costo-Beneficio (ACB). Así
sucede en los proyectos económicos. En la mayor parte de los proyec­
tos sociales, en cambio, los impactos no siempre pueden ser valora­
dos en moneda, por lo que la técnica más adecuada es el Análisis Costo-
Efectividad (ACE).
El ACB se basa en un principio muy simple: compara los benefi­
cios y los costos de un proyecto particular y si los primeros exceden
a los segundos entrega un elemento de juicio inicial que indica su acep­
tabilidad. Si, por el contrario, los costos superan a los beneficios, el
proyecto debe ser en principio rechazado.
Dado que siempre existen alternativas para la inversión que se tra­
ducen en proyectos, en el ACB proporciona una guía para jerarqui­
zarlos racionalmente al relacionar sus beneficios y sus costos. Si los
proyectos se están ejecutando, permite determinar la medida en que
[171]
172 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

están logrando sus fines, cuando éstos pueden traducirse en unidades

monetarias.
El ACE sigue exactamente la misma lógica. Su particularidad ra­
dica en comparar los costos con la potencialidad de alcanzar más eficaz
y eficientemente los objetivos no expresables en moneda (evaluación
ex ante) o con la eficacia y eficiencia diferencial real que las distintas
formas de implementación han mostrado en el logro de sus objetivos.
Las similitudes y diferencias entre el ACB y el ACE respecto a los cos­
tos de los insumos y los beneficios resultantes de los productos (bienes
o servicios) generados por el proyecto se presentan en la gráfica 10.2.
La mera relación entre insumos y productos no proporciona elemen­
tos de juicio para decidir sobre un proyecto determinado o escoger
entre diferentes proyectos. Se requiere comparar costos y beneficios
(ACB) o costos, productos, e impacto (ACE).
La relación entre costos y productos proporciona elementos para
analizar la eficiencia operacional (minimización de los costos por uni­
dad de producto). Cuando se opera a costos mínimos el proyecto es
eficiente, aunque no necesariamente eficaz. Pueden haber proyectos
extremadamente eficientes (que operen sobre óptimos para la obten­
ción de unidades de producto) pero ineficaces, porque no llegan al
grupo-meta escogido. La medida de la eficacia es el impacto.
El tipo particular de conexión entre insumos y productos no puede
ser determinado por el político, el planificador, el economista, el so­
ciólogo o el especialista en evaluación. Requiere que un experto en
la materia del proyecto determine su viabilidad técnica (Piachaud,
1984).
Hay un solo caso en que la evaluación no se justifica. Cuando ya
existe la decisión política irrevocable de realizar determinado proyec­
to y se dispone, al mismo tiempo, de información relevante y confia­
ble que indica el camino óptimo para su ejecución, dadas las restric­
ciones existentes.

II. ETAPAS EN EL CICLO DE LOS PROYECTOS

El proceso de un proyecto constituye un ciclo de aproximaciones su­

cesivas en el que, habitualmente, se diferencian tres “ estados” bási­
cos: preinversión, inversión y operación. En el primero se pueden dis­
tinguir la idea del proyecto, el estudio del perfil, el análisis de
prefactibilidad y factibilidad; en el segundo, las etapas de diseño y eje­
cución (cuadro 10.1).
 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
GRÁFICA 10.1
DE LOS OBJETIVOS A LOS INSUMOS REQUERIDOS POR EL PROYECTO

OG = Objetivo general
OE = Objetivo específico
P = Producto
I = Insumo oo
 174
G R Á F I C A 10.2
FLUJO DEL PROYECTO Y LA APLICACIÓN DEL ACB O EL ACE

Análisis Costo-Beneficio

>
INSUMOS ■ PRODUCTOS BENEFICIO

(Análisis de la eficiencia)
Análisis Costo-Efectividad

IMPACTO
(Análisis de la eficacia)

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
FUKNTK: Adaptado de Piachaud (1984).
 A N Á L IS IS C O S T O -B E N E F IC IO 175

CUADRO 10.1
ETAPAS EN EL CICLO DE LOS PROYECTOS

Estados

FUENTE: ODEPLAN. 1985.

176 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Las obras requeridas por los proyectos sociales suelen ser de una
escala y complejidad mucho menores que las exigidas por las grandes
inversiones del sector público. Para tomar dos extremos polares, bas­
te mencionar la construcción de una escuela y de una represa hidroe­
léctrica. Hay que agregar, asimismo, que muchos proyectos sociales
no requieren obra física, lo que hace innecesario el estudio de prefac­
tibilidad y el análisis de factibilidad. Dado que no existe la inversión,
el proyecto puede pasar directamente del perfil a la operación. Un
proyecto de complementación alimentaria que utiliza la infraestruc­
tura escolar ejemplifica este caso.
Hay, sin embargo, proyectos sociales en los que deben cumplirse
todas las etapas del ciclo del proyecto. Es el caso de un hospital con
alto nivel de complejidad. La diferencia con un proyecto económico
es que para evaluarlo se debe aplicar el ACE en lugar del ACB.
Por otro lado, tal como se indica en el cuadro 10.1, cuando la es­
cala del proyecto lo justifique, puede pasarse del perfil al diseño y eje­
cución o, dependiendo de su naturaleza, saltar del perfil a la opera­
ción del mismo.
A continuación se desarrollará brevemente cada una de las etapas
del ciclo del proyecto.

a] Idea del proyecto

La idea de realizar un proyecto tiene distintos tipos de orígenes. Los

más importantes son:
i) Políticas sectoriales que se plasman en estrategias o programas
nacionales, regionales o subregionales.
ii) La existencia de necesidades insatisfechas, sea en el presente (dé­
ficits) o en el futuro previsible (déficits futuros).
iii) Potencialidades de utilización de recursos que se encuentran de­
saprovechados o son usados de manera subóptima.
iv) La conveniencia de complementar otras acciones, intra o inter­
sectoriales, que convergen en el espacio y la población afectada.
En esta etapa es necesario precisar:
* ¿Qué necesidades se van a satisfacer y, por consiguiente, cuáles
son los bienes o servicios que constituirán los productos del proyecto?
* ¿A quiénes, esto es, cuál será la población-objetivo del proyecto?
* ¿Cuántos recursos se disponen y dentro de qué marco de restric­
ciones?
* ¿Dónde estará localizado?
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 177

* ¿Que' criterios de distribución de precios se utilizarán con relación

a los usuarios del proyecto?
* ¿Cuáles son las alternativas para llevarlo a cabo?

¿] Estudio del perfil

Utilizando los datos disponibles, se plantean las alternativas básicas

de implementación del proyecto y se analiza su viabilidad técnica, efec­
tuándose también una primera estimación de los costos y beneficios
(efectividad del proyecto), mediante la comparación de lás alternati­
vas “ sin” , “ con” el proyecto y la que resulta de optimizar la situa­
ción de base.
Lo anterior supone realizar estimaciones cuantitativas sobre el mer­
cado y la demanda insatisfecha, la localización espacial y sus razones,
los aspectos técnicos vinculados a las opciones consideradas, la mag­
nitud de la inversión requerida, los aspectos financieros y la organi­
zación necesaria (y posible) para la ejecución y operación.
La elaboración del perfil permite optar entre continuar su estudio
de prefactibilidad o pasar directamente al diseño y ejecución u opera­
ción. Cabe también abandonar la idea, en forma temporal (posterga­
ción) o definitiva.

c\ Análisis de prefactibilidad

En la prefactibilidad se estudian con mayor detalle las alternativas via­

bles para la concreción del proyecto, recabándose los datos para su
análisis.
Los principales aspectos a incluir en esta etapa son:
i) El estudio del mercado, que incluye la demanda prevista para
los bienes que generará o los servicios que prestará el proyecto y la
oferta existente para los mismos.
ii) El análisis tecnológico centrado en el estudio de los costos de
inversión y de capital de trabajo que implica el proyecto.
iii) La localización y escala, con todas las restricciones y condicio­
nantes que pueden incidir sobre ellas.
iv) La determinación de los gastos e ingresos para toda la vida del
proyecto.
v) Los requerimientos organizacionales y condicionantes legales que
afectan al proyecto. Se debe tener en cuenta la existencia de leyes o
178 ANÁLISrS COSTO-BENEFICIO

reglamentos restrictivos o promocionales que lo afectan directa o in­

directamente.
vi) El momento óptimo para comenzarlo, que puede darse en tres
casos diferentes: z) que la inversión tenga una vida útil ilimitada y los
resultados sean independientes del momento de iniciación; ii) la mis­
ma situación anterior pero con una inversión de vida útil limitada;
iii) que la inversión tenga una vida útil limitada y los resultados sean
función del tiempo y del momento de concreción del proyecto (Taba-
ris y McGann, 1984).
Los resultados obtenidos en esta fase deben ser sometidos a un aná­
lisis de sensibilidad, considerando los efectos producidos por cambios
en las variables relevantes del proyecto. Para ello se modifican ciertas
variables, dejando las demás constantes y se recalculan los factores
afectados.
El informe resultante permite escoger entre proseguir con un estu­
dio de factibilidad, realizar un análisis complementario, o abandonar
el proyecto de manera transitoria o permanente.

d] Análisis de factibilidad

Con la prefactibilidad se identifica la alternativa más viable, que será

desarrollada detalladamente en el análisis de factibilidad, optimizando
la asignación de recursos hasta la operación del proyecto, incluyendo
la obra física (tamaño y localización) el programa de desembolsos (mo­
mento óptimo) y la organización requerida para la construcción, puesta
en marcha y operación del proyecto (ODEPLAN, 1985).
Terminado este análisis el proyecto está formulado, y corresponde
adoptar una decisión respecto a su puesta en práctica. En términos
más realistas, como dice Fontaine (1984), cuando un proyecto ha lle­
gado hasta esta fase tiene su aprobación implícita; a lo sumo puede
sufrir modificaciones menores o postergarse su inicio. Por eso, las eta­
pas de elaboración del perfil y la prefactibilidad son fundamentales
para la eliminación de los proyectos.
Durante toda la preinversión existen dos dimensiones centrales:
i) El diagnóstico. En ausencia de un diagnóstico adecuado las accio­
nes del proyecto son aleatorias respecto a sus objetivos. En los pro­
yectos sociales se pueden distinguir dos perspectivas diferentes:
* La tradicional económica, que centra su atención en las varia­
bles que hacen al análisis de la eficiencia traducida en la'metodología
del ACB. Esta lógica impregna todo el ciclo del proyecto.
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 179

* La sociológica, que enfatiza los aspectos macro, ignorando a me­

nudo la distinción entre las variables condiciones y aquellas que son
instrumentales o medios. Apelando a la eficacia, muchas veces se omite
lo relativo a los costos del proyecto.
ii) Las metodologías de evaluación. La respuesta que se da en el marco
de la evaluación económica o social de proyectos es clara: hay que
realizar tres proyecciones en el horizonte temporal, planteado (sin pro­
yecto, con optimización de la situación de base y con proyecto), para
determinar cuál es la más adecuada según las prioridades nacionales
y sectoriales, considerando el conjunto de restricciones existentes.
Se acepta de partida que el ACB proporciona las respuestas sobre
la importancia que tiene el proyecto para la sociedad en su conjunto.
Al mismo tiempo se asume que siempre existe una etapa de inversión
(obra física a construir) y se adopta el razonable criterio del mínimo
costo. Lo que esta metodología excluye es la preocupación por la me­
dida en que el proyecto social alcanza los objetivos para los que fue
diseñado. En los proyectos sociales la eficacia y el impacto no pueden
darse por supuestos.

e] Diseño

Aquí comienza el proceso de inversión. Su aspecto central es el desa­

rrollo de los detalles de la ejecución, considerando todos los requeri­
mientos y especificaciones de arquitectura e ingeniería que exige la
naturaleza de la obra.

f\ Ejecución

La ejecución es el proceso de asignación de los insumos previstos pa­

ra conseguir los productos programados en cada una de las fases de
la obra, de acuerdo al cronograma y al camino crítico elaborados en
la factibilidad.

Operación

Comienza cuando ya la obra física ha concluido, de manera parcial

o total, permitiendo la obtención de los productos finales en función
de cuya generación fue concebida.
180 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

III. EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO (ACB)

El ACB permite determinar si los proyectos son o no rentables, compa­

rando los flujos actualizados de beneficios y de costos que derivarían
de su implementación. “ Para la identificación de los costos y benefi­
cios del proyecto que son pertinentes para su evaluación, es necesario
definir una situación base o situación sin proyecto; la comparación de lo
que sucede con proyecto versus lo que hubiera sucedido sin proyecto, defi­
nirá los costos y beneficios pertinentes del mismo” (Fontaine, 1984: 27).
La evaluación puede ser realizada desde dos ópticas diferentes:

a] La evaluación privada

Considera una unidad económica concreta, donde los costos y benefi­

cios son valorados como fenómenos de mercado (individuo, firma o
empresa). A su vez, tiene dos enfoques: la evaluación económica (sin
financiamiento), que asume que todo el proyecto se lleva a cabo con
capital propio y, por lo tanto, no toma en cuenta el problema finan­
ciero; y la evaluación financiera, que diferencia el capital propio del
prestado y permite determinar la rentabilidad del primero. El présta­
mo se considera como ingreso y los intereses y amortizaciones como
costos financieros.
La corriente de costos e ingresos que el proyecto genera es valora­
da a precios de mercado (sin ninguna corrección).

b\ La evaluación social

Considera a la sociedad, normalmente el país o algún ámbito espacial

del mismo (región, provincia, etc.). En ésta, tanto los beneficios co­
mo los costos se valoran a precios sombra de eficiencia o de cuenta.
“ Para la evaluación social interesa el flujo de recursos reales (de los bie­
nes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto. Para la deter­
minación de los costos y beneficios pertinentes se definirá la situación
del país con versus sin la ejecución del proyecto. Los costos y los bene­
ficios sociales podrán ser distintos de los contemplados por la evalua­
ción privada económica, porque i) los valores (precios) de los bienes
y servicios difieren del que paga o recibe el inversionista privado, o
ii) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (el caso de
las externalidades o efectos indirectos)” (Fontaine, 1984: 28).
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 181

En lo que aquí ha sido llamado evaluación social, porque su marco

de referencia es la sociedad en su conjunto, es posible distinguir dos
corrientes de pensamiento, que se traducen en metodologías diferen­
tes para el análisis.
La primera de ellas es la evaluación económica o de eficiencia, cu­
yo objetivo es determinar el impacto que el proyecto produce sobre
la economía como un todo. La rentabilidad económica del proyecto
se establece vía la corrección de los precios que aparecen en los mer­
cados imperfectos, transformándolos en los que se darían en condi­
ciones de competencia perfecta (precios de cuenta). La distribución
del ingreso vigente es un dato sobre el que el evaluador no debe emi­
tir juicios de valor. Los costos y beneficios del proyecto son, por tan­
to, considerados con independencia de quien afronta los primeros y
del que recibe los otros.
La segunda es la evaluación social propiamente dicha, que se dife­
rencia de la anterior por incorporar explícitamente el problema dis-
tribucional dentro de la evaluación. En este enfoque los destinatarios
del proyecto y los perceptores de los beneficios que genera ocupan un
papel central. La evaluación debe estar vinculada a la planificación, tra­
duciendo las políticas vigentes en criterios concretos para el análisis
de la inversión pública. Esta integración de eficiencia con equidad se
traduce en una valoración de “ precios sociales” .
En los proyectos sociales se ha planteado la cuestión de quién afronta
los costos desde una perspectiva diferente. Al respecto hay tres respuestas
posibles: el individuo, el gobierno local, o la sociedad en su conjunto
(Rossi, 1979: 254-255).
Desde el punto de vista individual, se considera la perspectiva
del beneficiario del proyecto, analizando los costos y beneficios que
derivan de su participación en el mismo y en qué tiempo se van a
producir.
La perspectiva de la comunidad local, a cualquier nivel que se la
tome (municipio, provincia, etc.), plantea el problema de la fuente
de financiamiento, que no necesariamente es el sector público.
Respecto a la sociedad nacional, hay que considerar no sólo lós cos­
tos y beneficios directos, sino también los de carácter secundario e in­
tangible, que serán analizados más adelante.
Tanto en los proyectos productivos como en los sociales, junto
con la evaluación social debe realizarse la evaluación privada (des­
de la perspectiva individual). A partir de ésta, se determina la es­
tructura de los incentivos que el proyecto debe ofrecer a sus partici­
pantes.
182 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Una evaluación social muy satisfactoria no sirve si los potenciales

beneficiarios carecen de interés e incentivos reales para participar en
el proyecto. Tampoco tiene sentido un proyecto con una alta tasa de
rentabilidad social, si los beneficiarios no pueden vivir de los ingresos
que el proyecto genera.
El ACB permite determinar los costos y beneficios a tener en cuen­
ta en cada una de las perspectivas consideradas previamente.Por otro
lado, mediante la actualización, hace converger los flujos futuros de
beneficios y costos en un momento dado en el tiempo (valor presente
o actual) tornándolos comparables. Relaciona, por último, los costos
y beneficios del proyecto, utilizando indicadores sintéticos de su gra­
do de rentabilidad, según la óptica de la evaluación (privada o social).

IV. LA EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS

La evaluación social, también llamada evaluación socioeconómica de

proyectos, “ pretende medir el impacto que la ejecución de un pro­
yecto —versus no ejecutarlo— tiene sobre la disponibilidad total de bie­
nes y servicios en un país. En su sentido más amplio, pretende medir
el impacto del proyecto sobre el nivel de bienestar socioeconómico del
país. En esencia, entonces, la evaluación socioeconómica compara los
niveles de ingreso “ real” que el país logra con el proyecto versus los
niveles que hubiera logrado sin la realización del proyecto. . . ” (Fon-
taine, 1984: 377).
“ Dado que los recursos son limitados, es preciso elegir (entre)
los usos que compiten por ellos, y el análisis de proyectos es un mé­
todo para evaluar las opciones de manera conveniente y compren­
siva. En esencia, el análisis de proyectos valora los beneficios y los
costos de un proyecto y los reduce a un patrón de medida común.
Si los beneficios exceden a los costos, medidos todos con el patrón
común, el proyecto es aceptable; en caso contrario, el proyecto debe
ser rechazado. Al valorar los méritos de los diferentes proyectos de­
ben tenerse claramente presentes los objetivos de cada sociedad. Es
decir, los costos y los beneficios del proyecto deben medirse por com­
paración con la medida en que disminuyen la posibilidad o contribu­
yen al logro de los objetivos de esa sociedad” (Squire y Van der Tak,
1980). _
En la m ism a dirección, otro autor clásico apunta: “ El ACB responde
a la pregunta general de cuándo deben tenerse en cuenta un conjunto
ANALISIS CO STO -BEN EFICIO 183

de proyectos de inversión (A, B, C, etc.) y, si los fondos para inver­

sión son limitados, cuándo deberán seleccionarse uno o más de esos
proyectos específicos. . . en el ACB se está considerando la economía
como un todo, el bienestar de toda la sociedad y no de una parte de
ella” ~(Mishan, 1976).
Todas las citas presentadas destacan, que la finalidad central de
la evaluación social de proyectos es medir el verdadero impacto que
el proyecto tiene sobre el bienestar general de la comunidad. Tal vez
debería denominársela evaluación económica nacional de proyectos,
porque utiliza las herramientas del análisis económico para comparar
los costos y beneficios, dentro del ámbito de una sociedad determina­
da. Al priorizar las contribuciones que distintos proyectos hacen a la
sociedad como un todo, la evaluación social racionaliza la toma de
decisiones en materia de inversión pública.
Existen dos elementos básicos de la evaluación social que destacan
su importancia. Por un lado, su objetivo es maximizar la rentabili­
dad, incrementando así el potencial de la inversión futura. Ello es un
imperativo ineludible cuando las restricciones para aumentar la in­
versión son insuperables.
Por otro, dado que pretende el máximo de beneficios para la co­
munidad en su conjunto y teniendo en cuenta también la elevada par­
ticipación del gobierno en la inversión, resulta vital que éste evalúe
sistemáticamente los proyectos, valore los bienes y servicios produci­
dos y los factores o insumos de una manera diferente a la que realiza
el mercado. Es posible que los resultados de la evaluación de un mis­
mo proyecto sean negativos en la evaluación privada (el proyecto da
pérdidas) y positivos en la evaluación social (el proyecto incrementa
el bienestar de la comunidad).
La formulación y la evaluación son el anverso y el reverso de una
misma medidla, dado que el proyecto no puede evaluarse sin ser pre­
viamente formulado. De esta manera, la ubicación temporal de la eva­
luación, en los proyectos económicos, está fundamentalmente en la etapa
ex ante, sirviendo sus resultados para decidir sobre la ejecución o no
del proyecto. Cuando se trata de proyectos sociales, el ACB tambi'én se
realiza ex post y sirve para determinar la utilidad de la continuación
del proyecto o para, alternativamente, establecer la conveniencia de
realizar otros del mismo tipo. “ Aun en el caso de programas diferen­
tes. . . (el ACB) aclara la cuestión del valor, qué es lo que está dis­
puesto a pagar (o a qué está dispuesto a renunciar) el encargado de
trazar la política para alcanzar una clase y un nivel determinado de
beneficio” (Weiss, 1982: 110).
184 ANÁLISIS CO STO -B EN EFIC IO

V. PRUEBAS “ CON” Y “ SIN” EL PROYECTO

Un primer paso de la evaluación (tanto en el ACB como en el ACE)

es la prueba “ con” y “ sin” el proyecto, que consiste en comparar
la proyección de las tendencias presentes (prognosis sin intervención)
con las modificaciones que ellas sufrirían como resultado del proyecto.
Dado que los recursos son siempre limitados, es preciso tener en
cuenta el costo de oportunidad de asignarlos en un proyecto determina­
do. El costo de oportunidad es el valor de las oportunidades perdidas,
o de lo que se está dispuesto a sacrificar para poner en marcha el pro­
yecto, ante la necesidad de escoger entre opciones alternativas.
En la evaluación de proyectos sociales, es particularmente importante
considerar el costo de oportunidad de la mano de obra voluntaria y
de las donaciones. Dado que son insumos no pagados, suele existir la
tentación de atribuirle costos iguales a cero, lo que supondría asu­
mir que se trata de un recurso ilimitado de libre disposición. Obvia­
mente, no es así ya que los voluntarios pueden dedicar su tiempo al
proyecto en cuestión o a cualquier otra actividad alternativa y aunque
en ninguno de ellas reciban compensación económica, su contribución
a un proyecto específico implica no tenerla en otros. Desde el punto de
vista de la evaluación existe un costo de oportunidad que debe ser consi­
derado. Esto puede parecer poco comprensible, en una aproximación
superficial, porque no hay contraprestación monetaria, pero por ello es
oportuno recordar que la evaluación de proyectos no es un ejercicio
contable sino un instrumento para racionalizar el proceso de toma de
decisiones (Piachaud, 1984). La misma consideración es aplicable a las
donaciones. Si éstas consisten en sumas de dinero, la posibilidad de
utilizarlas con fines alternativos definen su costo de oportunidad. Pero
aún cuando tengan fines específicos, deben ser computadas como cos­
tos (no pagados), porque su exclusión de la evaluación imposibilitaría
la comparación entre proyectos en términos de una eficacia y eficiencia
reales. El costo de oportunidad social puede ser complementariamente
definido como el sacrificio que hace la sociedad al utilizar un insumo
o factor en un proyecto concreto, en lugar de asignarlo a otro alternativo.

VI. DIFERENCIAS ENTRE LA EVALUACIÓN PRIVADA Y LA SOCIAL

Para realizar la evaluación social de proyectos y “ debido a que las

técnicas respectivas tuvieron su aplicación más difundida en el mun­
ANÁLISIS COSTO -BEN EFICIO 185

do de los negocios y a que las decisiones de inversión del sector priva­

do sólo contemplan beneficios y costos que afectan directamente a los
dueños de los proyectos, generalmente se inicia el trabajo efectuando
una evaluación económica de los costos y beneficios privados de los
proyectos; enseguida introducen correcciones a dichos valores priva­
dos, y agregan costos y beneficios que el inversionista privado no con­
sidera cuando toma sus decisiones de inversión. Los valores privados
corregidos, constituyen los llamados beneficios y costos directos, mien­
tras que los valores que se agregan son los que dan origen a los costos
y beneficios indirectos (externalidades) y a los intangibles” (Fontai-
ne, 1984: 378).
La diferencia más importante, derivada de los objetivos de la eva­
luación privada y la social, es que la primera valora los costos y bene­
ficios a precios de mercado, mientras la segunda utiliza precios som­
bra, de cuenta o de eficiencia, o bien precios sociales.
En un modelo de competencia perfecta, en condiciones de equili­
brio de largo plazo (cuando no existen externalidades, ni distorsiones
ni indivisibilidades), los precios de mercado reproducen los precios
sociales, para una determinada distribución del ingreso. Por lo tanto,
dados los supuestos mencionados, los resultados de ambas evaluacio­
nes son coincidentes.
Pero los mercados tienen distintos grados de imperfección. Nor­
malmente, la información es incompleta, pueden existir controles de
precios y de cambios, y siempre aparecen rigideces institucionales, mo­
nopolios, monopsonios, etc. Ello hace necesario corregir los sesgos im­
plícitos en los precios de mercado, expresando el verdadero valor del
bien o servicio que el proyecto utiliza o genera, para reflejar la real
escasez del producto del proyecto. Es lo que hacen los precios sociales
o de cuenta.
‘‘A los efectos del análisis de las operaciones de un proyecto, el pre­
cio de cuenta puede definirse como el precio que prevalecería en la eco­
nomía si ésta estuviera en perfecto equilibrio en circunstancias de com­
petencia” (Gittinger, 1978: 53). Obviamente, no es necesario ni
practicable calcular todos los precios sociales para la economía. Los
más usados son los de las divisas, el capital y la mano de obra.
Hay dos diferencias adicionales además de las externalidades e in­
tangibles, ya mencionados, que son de fácil comprensión y que vale
la pena mencionar en este punto (Gittinger, 1978: 18-19).
i) En la evaluación social de proyectos los impuestos y subsidios
se consideran como pagos de transferencia. Los impuestos son benefi­
cios que el proyecto transfiere a la sociedad, para que el gobierno lo
186 ANÁLISIS CO STO -B EN EFIC IO

invierta de acuerdo con las prioridades nacionales vigentes. Alternati­

vamente los subsidios son un costo porque representan un sacrificio
de recursos que realiza la sociedad para que el proyecto se implemen-
te. En la evaluación privada, en cambio, los impuestos son considera­
dos como un costo y los subsidios como ingresos para el proyecto.
¿i) En la evaluación social los intereses del capital no se deducen
del rendimiento bruto, dado que son parte de la rentabilidad global
del capital, incluidos los intereses, que obtiene la sociedad. En la eva­
luación privada (financiera), los intereses pagados por el capital aje­
no son costos y el rembolso del capital prestado se deduce antes de
llegar a la corriente de beneficios.

VII. LOS COSTOS Y BENEFICIOS SECUNDARIOS

La evaluación social de proyectos considera además los costos y bene­

ficios secundarios, llamados también efectos indirectos o “extemalidades”.
Ellos se producen como consecuencia del proyecto, pero fuera del ám­
bito en que éste se realiza.
La existencia de extemalidades hace que las evaluaciones, social
y privada, difieran entre sí. Corresponden a los beneficios y los costos
que un proyecto descarga sobre terceros y que no se observan en el
mismo. Así, hay extemalidades tales como el menor consumo de man­
zanas derivado de una disminución en el precio de las peras. Hay ex-
ternalidades negativas, como la contaminación producida al instalar
una fábrica, y positivas tales como las derivadas de un proyecto de
reforestación (ODEPLAN, 1985).
Los costos y beneficios secundarios pueden resultar de encadena­
mientos “ hacia adelante’’ o “ hacia atrás’’. Así, sucede con un pro­
yecto de desarrollo rural integral que eleva la producción de cierto
bien, aumenta la actividad de diversos agentes económicos vincula­
dos al mismo y eleva simultáneamente sus respectivas ganancias. Es­
tas resultan de los encadenamientos hacia adelante producidos por el
proyecto, y el adicional se incluye en los beneficios que éste genera.
También deben considerarse aquellas actividades cuya producción dis­
minuye a causa del proyecto.
Al mismo tiempo, éste provoca un incremento en la utilización de
insumos, aumentando la ganancia de quienes los proveen. Son enca­
denamientos hacia atrás. Por otro lado, hay que incluir las activida­
des que reducen el uso de insumos requeridos por el proyecto.
ANÁLISIS C O STO -BEN EFICIO 187

Como se dijo, hay costos secundarios. En el caso de una represa,

por ejemplo, parte de ellos están constituidos por el aumento de los
accidentes, de la criminalidad y de la prostitución en la zona de in­
fluencia del emprendimiento (Suárez, Franco y Cohén, 1984: 27ss.).
Es necesario considerar los costos y beneficios secundarios de los
proyectos sociales. Ello permite incorporar criterios adicionales, para
alcanzar objetivos que aunque no son centrales al proyecto, coinci­
den con ciertas prioridades nacionales. Así, sucede con la provisión
descentralizada de los insumos, lo que promueve actividades re­
gionales.
La cuantificación de los efectos secundarios no es sencilla. Mishan
considera que se caracterizan por no haber sido previstos ni ser con­
trolables, en la mayor parte de los .casos. Sugiere que son infinitos en
el mundo real y que, si bien el mecanismo de precios internaliza un
gran número de ellos, quedan fuera los efectos ambientales e intangi­
bles. La evaluación, por razones prácticas, debe limitarse a los más
inmediatos y de mayor valor monetario. De esta forma, los intangi­
bles sólo pueden ser evaluados subjetivamente por sus víctimas. En
el caso de la construcción de una represa, la comunidad anfitriona
sufre una serie de consecuencias negativas que, usualmente, no son
tenidas en cuenta en la evaluación del proyecto (Suárez, Franco, Co­
hén, 1984).
Lo dicho anteriormente pone de relieve la importancia de conside­
rar en la evaluación no sólo los aspectos cuantificables. La posibilidad
de traducir una dimensión del proyecto a unidades monetarias no es
sinónimo de su relevancia para el mismo. Es recomendable que, ante
esta situación, se realice un listado de dichos aspectos y de sus conse­
cuencias, incluyéndolos como parte de la evaluación y permitiendo,
de esta manera, que sean tenidos en cuenta en el proceso decisorio
posterior.

VIII. EL IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL PROYECTO

Cuando se consideran los efectos que el proyecto puede tener sobre

la distribución del ingreso o la riqueza, existen dos posiciones anta­
gónicas.
Se sostiene que la evaluación social de proyectos no es un instru­
mento redistributivo adecuado, y que existen medidas de política eco­
nómica más eficaces para alcanzar dichos objetivos, como los impues­
188 ANÁLISIS CO STO -B EN EFIC IO

tos, los subsidios, la distribución directa de bienes o servicios al margen

del mercado, o aquellas tendientes al perfeccionamiento de los mis­
mos. Gittinger (1978: 16) anota que la evaluación social de proyectos
es indiferente a la distribución del ingreso y a la propiedad del capi­
tal. El análisis económico guarda silencio sobre esa distribución y na­
da dice sobre justicia social.
“ Los efectos distributivos de un proyecto ocurren a consecuencia
que éste (i) vende o compra bienes y servicios a precios que no corres­
ponden a sus precios de demanda u oferta, y (ii) induce cambios en
los precios de bienes o servicios” . “ El hecho de pagarle a un trabaja­
dor un salario mayor que el que exige (o que podría ganar en otra
actividad) implica una transferencia de ingreso desde “ el proyecto”
hacia el trabajador. . . ¿Cuánto ganan la sociedad y las personas de
bajos ingresos con esa transferencia?” (Fontaine, 1984: 391 y 392).
“ Estas ventas a precios menores que los de demanda y compras a pre­
cios mayores que los de oferta afectan el ingreso real de las personas
(i) como dueños de factores productivos y (ii) como consumidores. Su
impacto distributivo no es siempre fácil de identificar. El precio ‘ex­
cesivo’ pagado por un producto agrícola redistribuirá el ingreso en
favor de quien obtenga la cuota de producción y no de los dueños de
la tierra o de los trabajadores que la produzcan. . .; un precio excesi­
vo pagado por la leche beneficiará al dueño de las vacas lecheras y
no al productor de leche, dueño de la tierra o a los campesinos que
las ordeñan” (Fontaine, 1984: 400). En suma, serán los dueños de los
factores productivos “ específicos” o de oferta más inelástica los que
se benefician de las transferencias de ingresos implícitas que se pro­
ducen al pagar y cobrar precios distintos a los de oferta y demanda.
Alternativamente, Squire y Van Der Tak, 1980, entre otros, plan­
tean que la evaluación social de proyectos es un poderoso instrumen­
to distributivo, en especial en los países subdesarrollados. Dado que
en éstos, las medidas de política económica son poco eficientes, si no
se incluyen esas consideraciones en la evaluación social se contribuye
a consolidar la distribución del ingreso existente. La evaluación so­
cial debe estar integrada a la planificación, tomando en cuenta espe­
cialmente los aspectos distributivos, y debería vincularse a la genera­
ción de empleo.
Esto lleva necesariamente al punto de cómo incorporar los efectos dis­
tributivos en la evaluación social de proyectos. Algunos (como U N I D O ) pro­
ponen asignar ponderaciones diferenciales que aumenten en una pro­
porción constante el valor de los beneficios recibidos por la población
objetivo. Debería optarse por aquellos proyectos que proveen ingre­
ANÁLISIS COSTO -BEN EFICIO 189

sos al grupo meta. El problema, no adecuadamente resuelto, consiste

en cómo fijar dichas ponderaciones.

IX. EFECTOS INTANGIBLES

Los ejemplos habituales de efectos intangibles son las razones estraté­

gicas o de seguridad nacional, la integración regional, los efectos so­
bre el clima y medio ambiente, y similares. No son cuantificables eco­
nómicamente o, mejor dicho, no son traducibles en unidades
monetarias, pero afectan la decisión de realizar o no un proyecto.
Otros ejemplos ilustran adicionalmente lo dicho. La reducción del
dolor a través de la medicina preventiva, o la mejora de la tecnología
utilizada en la atención dental, o el mejoramiento de la calidad de los
analgésicos, constituyen claramente beneficios; pero, ¿de qué mon­
to? (Piauchad, 1984).

X. EL VALOR DE LA VIDA HUMANA

Muchos proyectos sociales tienen efectos directos o indirectos que mo­

difican la esperanza de vida de la población que recibe su impacto.
Ello resulta evidente si se considera, por ejemplo, los proyectos de sa­
lud o los alimentario nutricionales.
A pesar de la indudable relevancia del problema del costo y valor
de la vida humana, no existe consenso sobre cómo efectuar ese cálcu­
lo. Más sorprendente es que no se hayan producido presiones para
encontrar procedimientos confiables para resolver estas cuestiones
(Zeckhauser, 1976).
Es indudable que la vida tiene un valor intrínseco, y que parece
de mal gusto siquiera tratar el tema. Empero, a aquellos que puedan
pensar que tales preguntas no son éticas y que la vida tiene un valor
infinito, se les debe recordar que la sociedad no opera, de hecho, so­
bre esas bases. No se dedican todos los recursos disponibles para re­
ducir la pérdida de vidas. Cuando se adoptan decisiones limitando
los programas de salud, se está estableciendo implícitamente que las
vidas que se podrían salvar tienen menos valor que el costo del pro­
yecto. Aun cuando se reconozca que la evaluación asigna un valor
a la vida humana, ello no contesta a la pregunta de cuál debería ser
ese valor (Piachaud, 1984: 94).
190 ANÁLISIS COSTO -BEN EFICIO

Este problema se ubica en el ámbito de la asignación de recursos

del sector público, que influyen sobre la probabilidad de sobreviven­
cia de los ciudadanos. También tiene que ver con las regulaciones que
el Estado establece limitando la libertad de los individuos, cuando ellas
inciden sobre la cantidad o calidad de vida del resto de la población.
Se han realizado distintas aproximaciones para tratar de resolver esta
cuestión (Mishan, 1971). Si bien no hay una solución que satisfaga ple­
namente o que, por su fuerza lógica, reclame absoluta legitimidad, va­
le la pena mencionarlas brevemente. En este como en otros problemas
centrales de la evaluación, buena parte de las respuestas se apoyan en
juicios de valor, siendo por tanto imposible lograr acuerdo universal.
Un enfoque sugiere valorar la vida humana según la disposición
a pagar por ella. El fundamento subyacente es que cualquier bien pue­
de valorarse de acuerdo con la disposición del individuo a sacrificar otros
recursos con el objetivo de obtener ese bien específico. Esto que es
absolutamente claro en la explicación del comportamiento individual,
se oscurece cuando la decisión se da fuera de la esfera del mercado
y es transferida al sector público.
Buena parte de los recursos del Estado se obtienen a través de im­
puestos. Cuando éstos son progresivos, gravan al sujeto imponible de
manera creciente a medida que aumentan sus ingresos o ganancias.
Al mismo tiempo, no se distribuyen o no se deberían distribuir en fun­
ción de ese aporte diferencial. Sin embargo, los ricos viven en áreas
donde la provisión de servicios de seguridad, sanidad ambiental y otros
que incrementan la calidad y la probabilidad de vida, son mayores
que los que se prestan en áreas pobres. En suma, el sistema genera
una valoración de la vida humana que está en función de la distribu­
ción del ingreso vigente.
Otra posición vincula el valor de la vida a la producción potencial
que su portador puede generar. Uno de los beneficios de reducir la
mortalidad prematura es incrementar la producción (Piachaud, 1984:
94). En este caso se debe aplicar una adecuada tasa de descuento, que
considere los recursos que la sociedad podría perder si el individuo
deja de existir (Zeckhauser, 1976: 143). Partiendo de este postulado
la valoración estaría dada en función de las calificaciones de los indi­
viduos y de la inserción de éstos en la estructura productiva. Rice y
Cooper (1967), con datos de 1961 y aplicando una tasa de descuento
de 4%, calcularon que el valor actual de los ingresos de una mujer
blanca, entre 25 y 29 años, en Estados Unidos, era de US$ 136 121;
para mujeres negras de más de 85 años, en cambio, sólo llegaba a
US$ 396 (Zeckhauser, 1976: 43).
ANÁLISIS COSTO -BEN EFICIO 191

Pero la sociedad no valora la vida solamente en función de su

potencial productivo. Si fuera así, la de los pensionados cuyo con­
sumo excede lo que producen, sería totalmente descartable. Hay
por lo menos dos razones para que esto no ocurra. La primera es
que el ciclo de la vida, con una etapa productiva y otra pasiva, afec­
ta inexorablemente a todos. Una decisión que lesione de manera
extrema a los pasivos compromete la percepción del futuro de la
población activa. La segunda es que en los sistemas democráticos
el voto no se califica por clase social y carece de edad límite para
ejercerlo.
Una posición alternativa vincula el costo de la vida con la com­
pensación que se recibe por el riesgo afrontado. Si el riesgo puede
ser individualmente transferido y confinado sólo a la esfera de quie­
nes están dispuestos a asumirlo, la valoración individual refleja el
costo del riesgo. Alternativamente, si son los empleadores quienes
imponen las condiciones de riesgo, éstas deben ser económicamente
equitativas (Zeckhauser, 1976: 63). Las preguntas que surgen a este
respecto se relacionan con la adecuación del funcionamiento de estos
mercados y la capacidad individual de calibrar los riesgos, sobre
todo cuando son pequeños y tienen una distribución probabilís-
tica. De todas formas, el Estado interviene normalmente con el
fin de garantizar la equidad en el funcionamiento del mercado de
trabajo.
Todo lo dicho sugiere que la determinación del valor de la vida
humana, a despecho de su papel central en la teoría de la evaluación,
exige mayor reflexión, y que la teorización surgida de las transaccio­
nes de mercado no proporcionan guías suficientes para las decisiones
del gobierno.

XI. LA TA SA D E D E S C U E N T O

Si los costos y los beneficios de un proyecto se produjesen al mismo

tiempo, o en un periodo limitado, no sería necesario tomar en cuenta
la dimensión temporal. Sin embargo, puede ocurrir que el proyecto
deba afrontar costos durante varios años antes de comenzar a produ­
cir beneficios. Esto plantea la necesidad de traducir los costos de hoy
y los beneficios futuros a la misma unidad de medida.
La tasa de descuentos debe ser considerada tanto en la evaluación
privada como en la evaluación social de proyectos.
192 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

a] En la evaluación privada de proyectos

Los proyectos generan costos y beneficios a lo largo de toda su imple-

mentación. Para hacerlos comparables es necesario que ambos con­
verjan en un momento del tiempo. Por convención y a los efectos de
hacerlos más fácilmente comparables a transacciones corrientes, se es­
coge el momento en que se realiza la evaluación. La tasa de descuen­
to tiene por objeto traducir a un valor presente los costos y beneficios
que resultarán del proyecto en el futuro. Ello se basa en dos supues­
tos: i) los individuos prefieren recibir los beneficios antes, y ii) los re­
cursos que se invierten hoy en proyectos alternativos generarán bene­
ficios en el futuro.
El argumento central es la preferencia individual por disponer de
una suma de dinero hoy y no en cualquier momento futuro. Para ello
existen tres razones: si existe inflación, ese monto tendrá menor valor
en el futuro que en el presente; dicho monto puede hoy ser invertido
en el mercado financiero y obtener una rentabilidad igual a la tasa
de interés vigente; el dinero que se posee hoy es un dato, mientras
que su posesión en el futuro siempre está afectada por un factor de
riesgo.
La tasa de descuento se fija sobre la base del “ costo de oportuni­
dad’’ del capital, vale decir, cuánto puede ganarse invirtiéndolo en
el mercado de capitales, o en alguna otra inversión alternativa.

b] En la evaluación social de proyectos

En este caso, la tasa de descuento es el interés aplicado a los proyectos

para compararlos con usos alternativos de los recursos que compro­
meten. Pretende reflejar la preferencia social en el tiempo (Rossi, 1979:
271). Las implicaciones de ese cálculo son evidentes. Una tasa de des­
cuento baja favorece proyectos cuyos beneficios se producirán en un
futuro distante. Cuando el proyecto es de corta duración, la tasa de
descuento tiene una incidencia menor. El problema estriba, enton­
ces, en cómo fijarla.
En la evaluación social, los supuestos de la tasa de descuento son
similares a los de la evaluación privada. Utilizar los recursos disponi­
bles en un proyecto determinado implica no utilizarlos en otros usos.
Squire y Van der Tak (1982) sugieren considerar los efectos redis­
tributivos del proyecto. A mayor redistribución generada, menor de­
biera ser la tasa de descuento, por el criterio de equidad. Sin embar­
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 193

go, también se puede argumentar que la tasa social de descuento es

independiente del proyecto, dado que el sacrificio societal para obte­
ner los fondos de inversión es el mismo en todos los casos.

XII. LA COMPARACIÓN ENTRE LOS COSTOS Y LOS BENFICIOS

Para comparar los costos y beneficios deben considerarse todos los in­
gresos y egresos del proyecto, el valor relativo del dinero en el tiempo
y la tasa de interés equivalente cuando se comparan magnitudes mo­
netarias en momentos diferentes.
Lo anterior puede traducirse en diversas formas de cálculo. Las más
utilizadas son el valor actual neto, la tasa interna de retorno, y la re­
lación beneficio-costo.

a] Valor actual neto (VAN)

Un proyecto implica una corriente de ingresos o beneficios (valores

positivos) y de egresos o costos (valores negativos) que se van produ­
ciendo en las distintas etapas de su ciclo. La tasa de descuento, que
hace comparables estos flujos, es un dato externo al proyecto.
De a c u e rd o al VAN, u n proyecto es rentable si el valor actual del
flujo d e in g re so s es m a y o r que el valor actual del flujo d e egresos o
costos u tiliz a n d o la m is m a tasa de descuento. El VAN del año cero
(hoy) del in g re so o b e n e fic io neto del año t se define:

R,

donde la notación significa lo siguiente:

R t = ingreso neto (positivo o negativo) del año t

i = tasa de descuento

El VAN del a ñ o c e ro (h o y ) del flujo de ingresos netos que se pro­

ducirán en n a ñ o s es:

Ri R2 R«
VAN = R0 + ----------- + “ + ... + _
(1 + o1 (1 + O2 (i + iy
194 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

O lo que es lo mismo:

VAN Ri
1= 0 (1 + 0'

Alternativamente, se usa también:

n n
VAN > Q _ >_____ BN¡
t = o (i + 0 ' " < = o (i + o '
donde B, = Beneficios del año t
C¡ = Costos del año t
BN¡ = Beneficios netos del año t

“ El criterio de selección formal para la medida del valor actual ne­

to consiste en aceptar todos los proyectos cuyo VAN sea positivo. . .
Si por cualquier razón, hay que elegir entre distintos proyectos acep­
tables, el VAN resulta un indicador poco digno de confianza” (Git-
tinger, 1978: 8 8 ), porque constituye una medida absoluta y no relati­
va. Por ello constituye el criterio más utilizado para seleccionar
proyectos excluyentes entre sí.
Dado que el VAN es medida absoluta no entrega elementos para
jerarquizar proyectos independientes (que no sean mutuamente ex­
cluyentes).
Esto es, el VAN >0 indica que un proyecto es aceptable. El VAN
<0 aconseja que el proyecto no debe realizarse. Ambas situaciones
reflejan la comparación entre invertir en el proyecto versus colocar el
capital a una tasa de interés dada o en un proyecto mejor.
La práctica de la evaluación de proyectos indica que, si bien de­
bieran considerarse todas las alternativas posibles, en verdad, sólo se
analiza un pequeño subconjunto de ellas. Por lo tanto, un VAN alto
puede ser el reflejo de una búsqueda insuficiente de opciones de pro­
yectos.

¿] Tasa interna de retorno (T1R)

La tasa interna de retomo es la tasa de actualización que vuelve

igual a cero el valor actual neto del flujo de fondos. Representa la
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 195

rentabilidad media del dinero utilizado en el proyecto durante toda

su duración.
Recurriendo a la misma notación utilizada anteriormente se tiene:
n
R, 0
t = 0 ( 1 + r)‘
O bien:

> — C/
/ = 0 (1 + r)< 0

Donde r es la tasa interna de retorno del proyecto.

Para poder calcular la TIR se toman dos tasas lo suficientemente
próximas (no más de cinco puntos) y se realiza entre ellas una inter­
polación lineal. La regla a utilizar es la siguiente:

_ 'PJTJ
,
Q '
VAN d e l flu jo d e fo n d o s
_________________________ J
d (a b s ) e n tr e lo s VAN d e los flu jo s d e
fo n d o s d e TDS y TDI

TDI Tasa de descuento inferior

TDS Tasa de descuento superior
d = Diferencia entre las tasas de descuento
d (abs) = diferencia (en valores absolutos)

“ Es conveniente realizar la inversión cuando la tasa de interés es

menor que la tasa interna de retorno, o sea, cuando el uso del capital
en inversiones alternativas ‘rinde’ menos que el capital invertido en
este proyecto” (Fontaine, 1984: 63).
Los resultados del análisis permiten comparar proyectos indepen­
dientes de naturaleza y objetivos diferentes en función de sus respec­
tivas tasas de rentabilidad, priorizar proyectos con iguales objetivos
y beneficiarios y hacer comparaciones entre proyectos similares en dis­
tintos periodos.

c] Relación beneficio-costo

Teniendo presente que las distintas corrientes de beneficios y costos

deben ser actualizadas para hacerlas comparables, su relación será igual
196 ANALISIS COSTO-BENEFICIO

a l c o c ie n te d e l v a lo r a c tu a l d e lo s b e n e fic io s (VAB) so b re el v a lo r a c ­
tu a l d e lo s c o sto s (VAC).

> B,
VAB Q 1 ** 0 0 + 0*
Relación beneficio/costo
VAC n
> c,
í - 0 (1 + i)‘

Para que gl proyecto sea aceptable la relación beneficio-costo (B/C)

debe ser igual o mayor que la unidad. Si es igual indica que el valor
presente neto del proyecto es igual a cero. Si fuera menor, significaría
que, a la tasa de actualización utilizada, el VAB sería menor que el
VAC, con lo que no se estaría recuperando la inversión.
Esta medida permite determinar si el proyecto es bueno o no, pero
no sirve para elegir entre diferentes alternativas, dado que no toma
en cuenta el tamaño del proyecto.
La relación B/C varía en función de la tasa de actualización. Cuanto
mayor sea ésta, menor será la relación y viceversa. Si se elige una ta­
sa de actualización suficientemente elevada, la relación beneficio/cos­
to descenderá por debajo de la unidad (Gittinger, 1978).
Existe una limitación adicional derivada del hecho que las relacio­
nes B/C dependen de cómo se clasifican y agrupan los costos y benefi­
cios, y no hay ninguna regla fija que pueda uniformizar el análisis.

XIII. EL PROBLEMA DE LA CUANTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIOS

EN LOS PROYECTOS SOCIALES

Aun cuando los objetivos de un proyecto social no se puedan expresar

en unidades monetarias, en muchas ocasiones se busca valorarlos así
para poder comparar costos y beneficios. Para ello se supone que los
fines extraeconómicos pueden concebirse como medios para alcanzar
una finalidad económica ulterior. La valoración monetaria de los efec­
tos cualitativos, orientados en función de los precios de mercado, se
persigue frecuentemente a través de (i) la determinación de la medida
en que el proyecto va a incrementar los ingresos de los beneficiarios
(proyectos educativos, nutricionales, de salud); y (ii) la valoración de
los bienes y servicios generados por el proyecto a precios de mercado
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 197

(proyectos de autoconstrucción, saneamiento ambiental) (Musto, 1975:

104-106).
Existe abundante literatura sobre el ACB basada en el menciona­
do esquema. Como ejemplo, puede mencionarse la evaluación del Pro­
grama Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) de Chile
(Torche, 1985: 175-193). El PNAC tiene por objeto mejorar el nivel de
protección de la salud de una población-objetivo constituida por los
menores de 6 años y las embarazadas. Para ello entrega leche y susti­
tutos lácteos destinados a complementar la alimentación recibida por
los beneficiarios en sus hogares, promueve la asistencia a los contro­
les mínimos de salud de la población infantil y, finalmente, canaliza
a los menores que registraron algún grado de desnutrición hacia pro­
gramas específicos de recuperación.
Para identificar los beneficios atribuibles al programa se estable­
ció una relación entre la adscripción al PNAC y el estado nutricional
del beneficiario, para luego expresar dicho cambio nutricional en
factores de beneficio. El cambio en el estado nutricional producido
por el PNAC fue considerado una inversión en capital humano, ori-
ginadora de una corriente de beneficios posteriores que son los que
dan valor al programa. Entre los beneficios se distinguieron: (i) el
mejoramiento del peso al nacer; (ii) el mejoramiento en el rendi­
miento escolar y en la futura productividad de los niños; (iii) el cam­
bio en la morbilidad y mortalidad infantiles; (iv) la mayor productivi­
dad en los adultos.
La dimensión “ beneficios por mejor rendimiento escolar” se mi­
dió sobre la base de modelos que establecen una relación entre escola­
ridad y productividad, y entre ésta y el ingreso percibido por el indi­
viduo. Tal metodología concluyó que el PNAC posee una rentabilidad
total en términos de Valor Actual Neto de US$ 15.6 millones.
Bastante más complicada resulta la valoración monetaria de los be­
neficios derivados, por ejemplo, de un programa que tiene por objeti­
vo atender el problema social de los niños abandonados. Sólo como
una forma de ejercicio podrían concebirse beneficios cuantificables re­
sultantes de:
i) el aumento del ingreso de los beneficiarios, lo que exige deter­
minar previamente la probabilidad de su incorporación posterior a
la estructura productiva;
ii) la disminución de los costos generados por daños provocados a
bienes y personas, así como los judiciales y carcelarios, que resultan
de reducir la probabilidad de que el individuo se convierta en delin­
cuente. Esto supone conocer previamente las frecuencias relativas del
198 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

atributo “ delincuente” en esa población objetivo y en las alternativas

“ con” y “ sin” proyecto;
iii) la disminución de los costos derivados de evitar que el sujeto
se convierta en drogadicto. Como en el punto anterior, su considera­
ción depende de una estimación de la probabilidad de drogadicción
asociada a ese grupo focal, con y sin el proyecto; y
iv) por último, “ intangibles” tales como propender a la integra­
ción social o, simplemente, la aplicación de un criterio de equidad ba­
sado en que la sociedad debe proteger a sus miembros carenciados.
Este es un caso que refleja las diñcultades emergentes del requisito
de valoración económica de los beneficios de proyectos sociales que
resisten ser subsumidos dentro del marco de la eficiencia económica.
“ En estos casos es metodológicamente más sencillo, y también más
correcto en buena lógica, desistir de las tentativas de monetización
y emplear (otros) indicadores. . . La justificación de la valoración mo­
netaria está siempre en la finalidad del proyecto y no en la convertibi­
lidad de los efectos en magnitudes monetarias. Si esta condición no
se cumple, las magnitudes monetarias del análisis se convierten en fe­
tiche en manos del evaluador, el cual usurpa —según observa Scott—
el derecho de los electores y el privilegio de los políticos de tomar de­
cisiones respecto de los fines del bienestar social” (Musto, 1975: 116).
Parish (1976) anota, con relación a los intentos de valorar los intan­
gibles, que “ ingeniosos medios indirectos son a menudo poco con­
vincentes y tienden a desacreditar el ACB. También parece objetable
calcular los elementos más fácilmente cuantificables, ignorando o pres­
tando insuficiente atención a los intangibles. Esto puede parecer, por
cierto, menos lamentable que tratar heroicamente de cuantificar lo
incuantificable” .
“ Cualquier análisis económico costo-beneficio, no importa cuan
bien hecho esté, tiene sus limitaciones, particularmente cuando está
involucrado un servicio humano complejo, como el de salud. Al mis­
mo tiempo, no se pueden evitar decisiones sobre la asignación de re­
cursos; muchos programas de salud están compitiendo. . . los recur­
sos económicos son limitados, y todos estos programas compiten con
los programas sociales en educación, vivienda, bienestar... Cada pro­
grama dice tener un nivel de importancia tal que está justificado, in­
dependientemente del resultado de la evaluación costo-beneficio. El
ACB puede ayudar a estructurar la discusión en torno a cómo deben
ser usados los recursos. Pero no puede, por sí mismo, concluir el de­
bate” (Weisbrod y Helming, 1980: 617).
 CAPÍTULO 11

EL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (1)

I. LA ESPECIFICIDAD DE SU APLICACIÓN

Tanto el análisis costo-efectividad (ACE) como el ACB buscan maxi-

mizar el logro de los objetivos de un proyecto. Pero mientras el ACE
no exige que se expresen los beneficios en unidades monetarias, ello
es una necesidad ineludible en el ACB.
Rossi, Freeman y Wright (1979) definen el ACE justamente por esta
característica, enfatizando que constituye “ una técnica analítica que
compara los costos de un proyecto con los beneficios resultantes, no
expresados en la misma unidad de medida” . “ Los costos son usual­
mente traducidos a unidades monetarias, pero los beneficios/efectos
son ‘vidas salvadas’ o cualquier otro objetivo relevante. Cuando es
difícil expresar los beneficios/efectos en unidades cuantitativas, basta
presentarlos según su ordenamiento” (OTA, 1980: 169). Los autores
mencionados hablan de “comparar los costos de un proyecto con los
beneficios resultán tes ” . Sería más correcto decir que el objetivo es es­
tablecer relaciones entre costos y “ beneficios” y comparar los costos pro­
vocados por formas alternativas de alcanzar los objetivos propuestos.
Thompson y Fortess (1980: 552 y 553) consideran que el ACE es
una respuesta al desafío que plantea la práctica de la evaluación de
proyectos sociales, que introduce un matiz diferente por cuanto ‘jevalúa
las alternativas de decisión (i) haciendo comparables todos los efectos
jgn términos de una unidad de producto no monetaria y (ti) compa­
drando el impacto de las alternativas” . Cuando se contrastan los elec-
tos dél" proyecto en términos de unidades de producto, con los costos
monetarios, el resultado es una relación o razón costo-efectividad. Esto per­
mite jerarquizar opciones según las diferentes magnitudes de recur­
sos (costos) que cada una de ellas requiere para el logro de una uni­
dad de producto. Tal análisis no incluye los objetivos. Estos son los
“ fines últimos” perseguidos por la sociedad y expresados por quienes
asumen su representación. Por lo tanto, pertenecen al campo político
[199]
200 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

y no al del análisis técnico. El ACE excluye explícitamente los proble­

mas que surgen de la valoración de los fines, sosteniendo que “ aun
cuando no se conozca el valor que tiene el logro de un objetivo, se
sabe que ha sido alcanzado minimizando los costos. Así, puede esta­
blecerse un principio de costo-efectividad, expresado de la siguiente
manera: dado un monto limitado de recursos debería asignárselo de
forma tal que permita obtener el mayor número de unidades de resul­
tado o beneficio, cualquiera que sea el valor de la unidad” (Thomp­
son y Fortess, 1980: 551).
En función de estas consideraciones Quade (1982: 90) hace una re­
flexión más comprensiva: “ El análisis puede proveer no sólo la infor­
mación de los menores costos para alcanzar cierto objetivo dado, sino
que puede proporcionar datos sobre los costos o precios de lograr di­
ferentes objetivos, o conjuntos de objetivos, mediante diferentes siste­
mas alternativos, para que quien toma las decisiones esté mejor pre­
parado para escoger entre las distintas posibilidades sobre la base de
su sistema de preferencias” .
La identificación de alternativas constituye una dimensión central
del ACE, independientemente que se lo realice en función de una eva­
luación ex ante o ex post. Las opciones técnicamente viables para alcanzar
los objetivos del proyecto son llamadas “ sistemas” (o alternativas) y
deben ser comparables entre sí. Un requisito básico de la comparabi-
lidad es que tengan la misma población objetivo (Reynolds y Gaspa-
ri, 1985).
El ACE permite comparar el grado de eficiencia relativa que tie­
nen proyectos diferentes para obtener los mismos productos. De ma­
nera similar, en caso de existir diversas alternativas para alcanzar los
objetivos de un proyecto, puede descubrirse la óptima, sea minimi­
zando los costos para cierto nivel dado de logros, sea maximizando
el alcance de los fines para un nivel de gasto total prefijado.

II. LA EVALUACIÓN EX ANTE

a] Concepto

Con los proyectos sociales, se ha prestado más atención a la evalua­

ción ex post. Empero, actualmente hay una fuerte tendencia a evaluarlos
también en la etapa ex ante. “ El énfasis tradicional en la evaluación
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 201

retrospectiva, en que el desempeño del programa se analiza después

de realizado, ha sido sutilmente desplazado hacia la evaluación pros­
pectiva —evaluar las capacidades del programa antes de su
implementación. Las herramientas de la evaluación prospectiva in­
cluyen el análisis de la decisión, el análisis beneficio-costo y el análi­
sis costo-efectividad. Aunque estas técnicas pueden utilizarse en la eva­
luación retrospectiva, su principal orientación es prospectiva”
(Thompson y Fortess, 1980: 549-550).
Hay dos opciones para evaluar ex ante los proyectos sociales. La
tradicional pretende obtener indicadores de rentabilidad socioeconó­
mica global (como el VAN y la TIR ). Sus inconvenientes ya mencio­
nados derivan de la dificultad de traducir a unidades monetarias los
beneficios atribuibles al proyecto, o reducir los mismos a un listado
de variables cualitativas.
La segunda alternativa es el ACE. En este caso se asume que el pro­
yecto realiza una contribución para alcanzar fines socialmente desea­
bles. El problema se reduce a encontrar la opción más eficiente para
obtener los productos que el proyecto va a generar.
El A C E implica comparar los costos con los productos del proyec­
to. Estos normalmente consisten en servicios que satisfacen necesida­
des básicas y contribuyen a alcanzar fines políticamente priorizados.
Los costos deben incluir todos los recursos que el proyecto deman­
da a lo largo de su vida útil. Para determinarlos conviene distinguir
(i) costos de inversión para la construcción de la infraestructura re­
querida (el costo del terreno, de la construcción y del equipamiento)
que deben ser prorrateados por el lapso de vigencia del proyecto, de
forma tal que pueda realizarse su imputación anual; (ii) los costos de
operación, que son los desembolsos anuales que el proyecto requiere
para su funcionamiento normal (gastos de personal, materiales para
la prestación del servicio, y similares).
Por otro lado, hay que determinar la demanda que el proyecto va
a satisfacer, quiénes y cuántos van a ser los destinatarios, y qué bene­
ficios van a recibir.
Sólo si se analizan todos los costos y, al mismo tiempo, se determi­
na el costo por servicio prestado o por unidad de producto resultante
del proyecto, es posible escoger la alternativa óptima.
La evaluación de proyectos sociales, basada en el ACE, no calcula la tasa de
rentabilidad para la sociedad en su conjunto, sino que la asume como resultado
de la decisión política sobre los fines. Resta por determinar la alternativa
más eficiente y eficaz para alcanzar tales objetivos. En este sentido,
el ACE permite realizar una elección racional.
2 0 2 ANÁLISIS C O STO -EFEC T IV ID A D

b\ Etapas específicas del A C E

Pese a que el A C E tieíie, básicamente, la misma estructura que el A C B ,

es posible determinar un proceso específico más adecuado a la natu­
raleza de los proyectos sociales. Los títulos de las fases que se mencio­
nan a continuación son diferentes a los de la evaluación ex post; co­
rresponden más al contenido de las etapas de la evaluación ex ante
y , de alguna manera, están consagrados por la tradición ( O D E P L A N
1986).
i) Definición del problema. El mismo surge de la comparación entre
la situación vigente y un estándar políticamente deseable. El resulta­
do es el déficit presente y futuro (en diferentes horizontes temporales)
que constituye el problema, y que debe ser cuantificado. Asimismo,
deben especificarse las características generales de la población afec­
tada, su ubicación y plantear, en forma preliminar, las alternativas
para su solución. Se trata en definitiva de contestar a las siguientes
preguntas:
* Qué necesidades se van a satisfacer y, por consiguiente, qué servi­
cios o bienes el proyecto entregará;
* Quiénes integran el grupo-meta del proyecto;
* Dónde están localizados;
* Cuántos recursos se disponen
. * Cómo serán provistos los productos del proyecto, lo que supone
comparar las alternativas existentes para su implementación.
ií) Diagnóstico de la situación. Sus funciones son describir, explicar
y predecir. La descripción se centra en la oferta del servicio considera­
do y en la demanda que el grupo meta hace del mismo. Debe estable­
cer la cobertura existente y la deseable, así como los estándares de
calidad que se aplicarán en la prestación de los servicios. La explica­
ción presenta las causas del problema considerado. Ya predicción es esen­
cial a la evaluación ex ante. Implica la proyección sin el proyecto, con
optimización de la situación de base y la proyección con el proyecto. Con
ello busca determinar la contribución neta que resulta de la ejecución
del proyecto.
Si se está evaluando un proyecto nutricional y se tiene una serie
cronológica que permite graficar la curva de una función en que tQ
marca el momento en que podría comenzar la implementación del pro­
yecto y t-lt t- 2, . . . t„, indican los tiempos previos sobre los que se
cuenta con información, puede proyectarse la incidencia que la des­
nutrición presentará en el futuro. Esto se muestra en la gráfica 1 1 . 1 .
Este ajuste teórico predice el incremento de la desnutrición en el gru­
ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D 203

po focal considerado, en (j, . . . si no se alteran las condiciones

que la han generado. Es, en síntesis, una proyección ceteris paribus.
Sería el caso “ sin proyecto” .
La situación sin proyecto está definida a partir del diagnóstico de
la situación actual. Para entregar un criterio de decisión racional hay
que comparar la situación de base con los beneficios que el proyecto
genera, y para ello se le deben introducir dos correcciones.
Es necesario incorporar los proyectos que se van a realizar que,
sin atacar el problema en forma directa, puedan tener incidencia so­
bre él. En el caso que se viene desarrollando serían, por ejemplo, aque­
llos que tendieran a mejorar la sanidad ambiental o la salud.
Asimismo, corresponde optimizar la situación de base, reorgani­
zando los recursos aplicados y que, en forma directa o indirecta, afec­
tan al problema, modificando las formas de administración o gestión
o, alternativamente, realizando inversiones menores (por ejemplo, re­
parando y reacondicionando una escuela deteriorada en lugar de cons­
truir una nueva).
En el caso del proyecto nutricional, la situación de base optimiza­
da se muestra en la gráfica 11.2. El área rayada representa la contri­
bución que la optimización aporta a la solución del problema para
el que se gestó la idea del proyecto.
Si se conoce el impacto del proyecto puede preverse, a partir del
momento en que comienza a implementarse (ta), la modificación con­
siguiente en la función. Sería el caso “ con proyecto” . Si éste provoca
efectos inmediatos (mejoramiento de la relación peso/talla), su impacto
presentará un punto de inflexión en la prevalencia de la desnutrición
en la población objetivo (gráfica 11.3).
Considerando ambas curvas conjuntamente (gráfica 11.4), el cos­
to que la no realización del proyecto genera para la población afecta­
da, aparece representado en el espacio rayado con una sola línea en­
tre ambas. La solución que entrega la optimización sin proyecto
aparece como el área rayada con doble línea.
iii) Planteamiento de las alternativas de solución. Se profundizan las op­
ciones consideradas en las etapas previas, analizando los aumentos
de eficiencia que derivarían de optimizar sin el proyecto. Al mismo
tiempo, hay que analizar con mayor detenimiento los caminos técni­
camente viables para la implementación del mismo y los recursos ne­
cesarios para alcanzar el nivel de atención establecido en cada alter­
nativa. Cuando se dispone de la información, es posible definir la escala
y localización de los establecimientos, en el caso que el proyecto re­
quiera la construcción de una obra física.
204 ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D

G R Á F I C A 11.1
A C B : S I T U A C I Ó N S IN P R O Y E C T O
D E S N U T R I C I Ó N (T A S A D E P R E V A L E N C I A )

G R Á F I C A 11.2
A C B : O P T IM IZ A C IÓ N D E BA SE D E LA S IT U A C IÓ N
 ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D 205

• G R Á F I C A 11.3
A C B : S IT U A C IÓ N C O N P R O Y E C T O

G R A F I C A 11.4
A C B : C O M P A R A C I Ó N E N T R E S IT U A C I O N E S C O N , S IN P R O Y E C T O
Y C O N O P T IM IZ A C IÓ N
206 ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D

Tal como fue dicho con anterioridad, los proyectos sociales pueden re­
querir o no la construcción de una obra física como prerrequisito para sú
operación. Dado que existen metodologías estandarizadas para la eva­
luación físico-financiera de la inversión (el diseño y ejecución de la
obra), éstas son habitualmente aplicadas. Analizando los costos de ca­
pital y operación se determina el costo por servicio o bien producto
del proyecto. La relación resultante de costo-eficiencia permite escoger
la alternativa de mínimo costo. Este análisis debe ser también realiza­
do cuando el proyecto no requiera construcción alguna, eliminando
obviamente los costos de capital que son, en este caso, inexistentes.
De la misma manera, la razón costo-eficiencia debe ser complemen­
tada por otra de costo-efectividad que incluya el impacto previsto para
las diversas alternativas del proyecto.
iv) Selección de la mejor alternativa. Se comparan las alternativas plan­
teadas. Si el producto de todas las opciones es homogéneo (se presta
el mismo servicio con igual nivel de calidad), se elige el sistema que
representa el mínimo costo. La comparación exige conocer los costos
totales de cada sistema y la unidad de producto que se utilizará para
establecer el costo unitario de la prestación. Este es el análisis de la
eficiencia. Al incluir los impactos previstos para cada alternativa, se
pasa al de costo efectividad que permite seleccionar la opción (siste­
ma) que minimice los costos por unidad de impacto.
v) Elaboración del proyecto definitivo. Una vez seleccionada la alterna­
tiva, corresponde la labor de detalle que requiere el proceso de ejecu­
ción cuando sea necesaria la construcción de una obra física. El grado
de complejidad de esta fase está en directa relación con la magnitud
de la obra que el proyecto requiere. Si la naturaleza del proyecto ex­
cluye la exigencia de la inversión de capital se pasa de la etapa v di­
rectamente a la operación.
vi) Incertidumbre y análisis de sensibilidad. La evaluación ex ante trata
de anticipar el futuro que es, por definición, incierto. Por otro lado,
siempre existen limitaciones prácticas para disponer de todos los da­
tos relevantes para el análisis. Dado q u e s u sustancia es la p r e d i c c i ó n
probabilística, el error posible o riesgo e s inherente tanto a l A C E c o ­
mo al A C B .
Es, por lo tanto, necesario determinar los rangos de posible varia­
ción de los parámetros básicos del proyecto, para explicitar el grado
de incertidumbre resultante de la evaluación.
El análisis de sensibilidad permite determinar cuáles son los supues­
tos básicos que ejercen un efecto significativo en la aceptabilidad de
un proyecto.
ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D 207

c\ Determinación de prioridades

El proceso descrito se inscribe en el ámbito de los sectores sociales.

Como la competencia intrasectorial por los recursos suele ser alta, hay
que fijar prioridades para su asignación, según áreas espaciales y
poblaciones-objetivo.
Los recursos disponibles para el sector constituyen un dato En cam­
bio, la competencia entre proyectos y opciones para jmplementar un
proyecto se encuentra dentro del campo dé actuación técnica.
Las respuestas a las preguntas qué, quiénes y dónde son materia
de decisión política, dado que expresan el significado de la política
que se va a realizar. Si bien la contestación no se realiza proyecto por
proyecto, su definición genérica está fuera del ámbito técnico.
En cambio, responder a cómo va a ser llevado a cabo el proyecto
requiere el análisis de las alternativas que hacen viable su operación.
Dichas opciones pueden implicar efectos “ empleo” o “ divisas” dife­
rentes. En otras palabras, pueden generar distintas magnitudes de em­
pleo directo e indirecto, y requerir diferentes montos de divisas para
la adquisición de los insumos. Utilizando estos “ efectos” y las rela­
ciones costo-efectividad es posible jerarquizar las alternativas consi­
deradas. Este campo es estrictamente técnico.

d\ Un ejemplo de aplicación del ACE en el sector salud

cuando se requiere inversión de capital

A continuación se presenta una metodología de evaluación ex ante pa­

ra el sector salud siguiendo los lincamientos previamente expuestos.
El proyecto en consideración persigue objetivos preventivos y curativos.
Un sistema de salud está organizado piramidalmente. Su cúspide
son los servicios de atención terciaria o de alta complejidad. Luego
están los niveles medios constituidos por las especialidades, y en la
base se encuentran los que brindan atención primaria. Los proyectos
son, en general, de construcción, reposición y ampliación de estable­
cimientos.
i) Definición del problema. El proyecto constituye la solución a un pro­
blema concreto espacialmente localizado, que es la existencia de ne­
cesidades de salud insatisfechas. Se ha elaborado un diagnóstico glo­
bal y se han fijado prioridades para el mismo. También hay decisiones
que establecen un ordenamiento jerárquico para la atención de las ne­
cesidades de salud de los distintos grupos poblacionales. En este mar­
 208 ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D

co resulta posible determinar los déficits específicos del sector. Las de­
finiciones de política, con sus prioridades son, en definitiva, los
parámetros para la formulación y evaluación de proyectos.
Si el país está dividido en zonas sanitarias pueden compararse los
indicadores de salud de cada área con los nacionales. De la misma
forma cabe calcular la variación temporal experimentada por los in­
dicadores, con lo que se muestra su variación espacial e histórica.
La comparación geográfica consiste en relacionar el valor que el indi­
cador presenta a nivel local con los que tiene en el ámbito nacional.
Esto es,
Valor local ~ Valor nacional
Diferencia (en %) = x 200
Valor nacional

La ecuación muestra el nivel de satisfacción relativa de las necesida­

des de salud, en función de la localización espaciad y de su área de
influencia. Ello puede complementarse con la comparación histórica, que
relaciona el valor del indicador seleccionado con el que tenía el año
anterior.
Valor actual —Valor anterior
Diferencia (en %) x 200
Valor anterior

Al determinar la variación para una serie de años se establece la

tendencia a la disminución, al estancamiento o al aumento del pro­
blema identificado por el indicador.
ii) Diagnóstico de la situación. El primer objetivo del diagnóstico es
describir el problema. Este ya tiene localización espacial y, por lo tan­
to, se vincula con la insuficiencia o la ausencia de un establecimiento
de nivel de especialización determinado.
Es necesario cuantificar la oferta y la demanda de las atenciones
de salud. La oferta está constituida por el número de atenciones reali­
zadas por el establecimiento (si existe) en un periodo dado. En el caso
que dicho establecimiento no exista en la localidad a la cual concu­
rren los habitantes de la zona para recibir tales servicios, el diagnósti­
co debe determinar cuál es el efector de salud a través del cual reciben
las prestaciones y cuáles son los costos en los que deben incurrir para
tener acceso a ellos.
Hay que distinguir la cantidad de prestaciones realizadas de la dis­
ponibilidad de recursos existentes, tanto físicos como humanos, a efec­
tos de determinar la existencia de discrepancias significativas entre
los recursos disponibles y los utilizados. La demanda está dada por
AN ÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D 209

la cantidad de atenciones requeridas para cubrir las necesidades de

salud de acuerdo con las políticas del sector. Él problema que el pro­
yecto tiene como propósito resolver se genera cuando la demanda su­
pera a la oferta.
La segunda tarea del diagnóstico es explicar esa situación. A tales
efectos se utilizan distintos elementos, como las características socioe­
conómicas (empleo, ingreso familiar y vivienda, etc.) de la población
usuaria, o la forma de prestación del servicio, que exigen mayores re­
cursos físicos y humanos, o un mejor aprovechamiento de los existentes.
La dimensión socioeconómica constituye un parámetro por cuan­
to no puede esperarse razonablemente que sea modificada por un pro­
yecto de salud. Se trata de condiciones variables. En cambio, las rela­
cionadas con el efector de salud considerado son variables
instrumentales, que constituyen los medios de que se vale el proyecto
para alcanzar sus objetivos.
Lo dicho plantea un problema adicional que se vincula a la fun­
ción explicativa. Si la desnutrición grave es consecuencia, entre otros
factores, de un inadecuado saneamiento ambiental, hasta qué punto
resulta razonable tratar de recuperar a quienes la sufren mediante ser­
vicios especializados de alto costo, cuando el paciente retornará al me­
dio de origen que reproducirá su situación anterior. Esta reflexión des­
taca la importancia de las acciones intersectoriales.
La última función del diagnóstico es predecir. Sobre la base del mo­
delo causal planteado, se realiza una proyección “ sin el proyecto” que
muestra, en distintos horizontes temporales, las implicaciones que de­
rivan de la ausencia de intervención. Las tendencias que resulten mar­
carán las insuficiencias de las políticas vigentes.
La primera opción es la optimización de la situación de base. Muchas
veces la solución a un problema no requiere construir obra física al­
guna, siendo suficiente utilizar más adecuadamente los recursos dis­
ponibles. En tal caso, bastan medidas administrativas para mejorar
lo ya existente. Esta optimización debe plantearse, a su vez, en dife­
rentes horizontes temporales.
iii) Planteamiento de alternativas dé solución. El paso siguiente consis­
te en plantear distintas alternativas de solución, especificando en cada
caso la magnitud de insumos requeridos (recursos de tipo) y los pro­
ductos resultantes (tratamiento, atención o egreso). A partir de to­
do ello se estará en condiciones de determinar el costo unitario de
los servicios en las diferentes alternativas identificadas. Los únicos cos­
tos que deben considerarse son los directamente imputables al pro­
yecto ( O D E P L A N , 1986).
210 ANÁLISIS C O STO -EFEC T IV ID A D

Para comparar el costo del total adicional de cada alternativa,

ODEPLAN (1986) calcula el Costo Equivalente por Persona (C EP), el
Costo Equivalente por Atención (CEA) o el Costo Equivalente por
Egreso (CEE), respectivamente, según se trate de una posta (puesto
de salud), un consultorio o un hospital.
Este método considera el costo de inversión expresado en términos
anuales y los costos de operación y mantenimiento anuales expresa­
dos como promedio entre el año 1 y el año de dimensionamiento (ho­
rizonte utilizado). Estos costos se dividen por la cantidad de personas
beneficiadas por el proyecto (en el caso de los puestos de salud), por
el promedio de átenciones adicionales entre el año 1 y el año de pro­
yección utilizado (en el caso de los consultorios), y por el promedio
de egresos adicionales que se espera tener entre el año 1 y el de la
proyección (para los hospitales) (ODEPLAN, 1986).
A continuación, se aplica el método de cálculo utilizado a la cons­
trucción de un Consultorio General (ODEPLAN, 1986: 11 y 12).

a. CT + b. CC + c. CE + CO + CM
CEA
PAAA
donde

CEA Costo equivalente por atención

CT Costo del terreno
CC Costo de construcción
CE Costo de equipamiento
CO Costo de operación (anuid promedio)
CM Costo de mantenimiento (anual promedio)
PAAA Promedio de atenciones anuales adicionales, que se ob­
tiene a través de la comparación con la situación sin
proyecto.
Con el propósito de mostrar la variación con el tiempo, alternati­
vamente se puede hacer:
a CT, + b CC, + c CE, + CO, + CM,
CEA, = ------- -------------- ------------- ------------------------ -
' PAAA,

El subíndice t denota un año en la vida del proyecto. Por lo tanto,

varía entre 1 (primer año) y n (último año). Con los datos de esta
ríe, se obtiene información sobre las variaciones temporales del j.
yecto, que serán útiles para las decisiones que se tomarán como resul­
tado de la evaluación.
ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D 211

Los factores a, h y c se calculan aplicando la tasa social de descuen­

to y estimando el porcentaje de recuperación del valor del terreno a
la finalización del proyecto, así como la vida útil de la construcción
y del equipamiento. La construcción y el equipamiento puede tener
costos y calidades diversos. Manteniendo constante la calidad, este
método permite comparar la eficiencia relativa de distintas alternati­
vas para alcanzar los objetivos del proyecto. Además, proporciona la
posibilidad de estimar el costo que deriva de escoger una opción más
barata (construir con madera) frente a otra más cara (albañilería) uti­
lizando como denominador común el número de atenciones adicio­
nales promedio. En un contexto donde resulta habitual la escasez de
recursos es razonable minimizar la inversión presente utilizando co­
mo variables de ajuste los costos de construcción y equipamiento. Es­
te método permite calcular el sacrificio futuro que esto implica, to­
mando como base el crecimiento previsto de la demanda y la diferente
vida útil de las opciones técnicamente viables (madera o ladrillos).
De manera análoga, este modelo puede ser aplicado para el cálcu­
lo del Costo Equivalente por Persona ( C E P ) o el Costo Equivalente
por Egreso ( C E E ) .
La utilización de este método permite seleccionar alternativas bajo
la condición que los servicios o productos de las opciones del proyecto
tengan iguales calidades y estén sirviendo a la misma población-
objetivo. Ambas consideraciones tienen implicaciones sobre los cos­
tos y éstos no son comparables a menos que los productos generados
sean homogéneos.
De manera complementaria deben calcularse los impactos que el
proyecto produce sobre la población que recibe sus efectos (incluyen­
do el área de influencia) en función de los objetivos perseguidos por
el mismo. Dado que se trata de un proyecto de salud, sus impactos
específicos del proyecto son los de disminuir las tasas de mortalidad
y morbilidad de los usuarios. La comparación entre el perfil epide­
miológico en la situación sin proyecto versus el resultante de la situa­
ción con proyecto permite dos análisis complementarios:
a) El del grado de logro de los fines últimos, tales como vidas sal­
vadas y enfermedades evitadas o curaciones más oportunas y efectivas;
b) La imputación dé beneficios derivados de los días de trabajo adi­
cionados en la población económicamente activa, que resultan del
proyecto.
Por otro lado, si se trata, por ejemplo, de la construcción de estable­
cimientos de atención primaria de salud, un adecuado porcentaje de
resolución de casos en este nivel debe disminuir el tratamiento de los
212 ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D

mismos en los centros hospitalarios. Tomando en cuenta que los costos

de atención en estos últimos son menores que en las postas, es probable
que también disminuya el costo del sistema de salud en su conjunto.
Sin duda, la estimación de impactos no es sencilla. Existen proble­
mas prácticos (como la carencia de información sobre los perfiles epi­
demiológicos, por ejemplo) y teóricos (el relacionado con los indica­
dores utilizables). Pero existen avances en ambos campos, y la
realización de evaluaciones ex post que incluyen los efectos netos del
proyecto irá enriqueciendo de manera sistemática el conocimiento dis­
ponible para las futuras evaluaciones ex ante.
Uno de los métodos que pueden utilizarse para estimar los impac­
tos es la técnica Delhpi, que consiste en un proceso iterativo para ob­
tener y clarificar las opiniones de un grupo de expertos por medio de
una serie de preguntas realizadas individualmente. Su objetivo es rea­
lizar una previsión ajustada por el proceso de retroalimentación en
el que se da una convergencia progresiva en las opinones del grupo.
Es básico para la adecuada aplicación de esta técnica, el eliminar
la confrontación cara a cara; no se fuerza la unanimidad, porque las
respuestas se tratan estadísticamente como datos (usando normalmente
la mediana) y no se someten a votación.
Delhpi puede ser operacionalmente utilizada de varias maneras.
Una de ellas fue planteada por Quade (1989: 272-273). Considera una
situación en la que debe darse una respuesta respecto a cuán grande
tendría que ser un número particular N (que, por ejemplo, podría re­
presentar el costo estimado de una medida o componente de un pro­
yecto, o el valor representativo de su beneficio o impacto).
Los pasos a seguir serían:
a) Interrogar a cada experto separadamente para asignar un valor
N, clasificar después las respuestas en orden de importancia y deter­
minar los cuartiles Qj, Me y Q3 con el fin que los cuatro intervalos for­
mados en la línea N por esos tres puntos representen cada uno un cuar­
to. Si hay once participantes se podría tener:
N x N2 N3 íV4 N 5 N6 N7 N8 Ng N w N u
Qi Q¡
b) Informar de los valoresQ,i, Mc Qj a cada experto y pedirle que re­
considere su cálculo anterior. Si esta nueva estimación se sitúa fuera
del espacio Qj-Qi hay que solicitarle que explique por qué no concuer­
da con el 75 por ciento de las opiniones de la primera ronda.
c) Comunicar los resultados de la segunda ronda, que serán más
convergentes, con los nuevos cuartiles y mediana, solicitando se rea­
* AN ÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D 213

licen nuevas estimaciones a partir de ellos, con la argumentación que

las fundamenta.
En general, con estas tres rondas, la mediana resultante puede ser
considerada como representativa de la opinión del grupo y, por tan­
to, la estimación será más confiable.
Es obvio que un determinante fundamental del grado de confiabi­
lidad es el nivel de conocimientos y experiencia de los expertos con­
vocados.
iv) Selección de la mejor alternativa. Llegado a este punto hay condi­
ciones para comparar válidamente las alternativas de construcción o
mejoramiento de los puestos de salud, mediante la utilización del CEP,
calculado utilizando como denominador a la población adicional be­
neficiada por el proyecto; los consultorios generales, a través de la apli­
cación del CEA, cuyo denominador fue el número de atenciones adi­
cionales promedio; y los hospitales, recurriendo al CEE, homogenizado
por el número de egresos adicionales promedio. Si la calidad de pres­
tación del servicio es similar, el criterio de elección en cada categoría
será el del mínimo costo (ODEPLAN, 1986).
Es necesario también tener particularmente en cuenta la determi­
nación de la población adicional beneficiada por el proyecto. Habi­
tualmente, se asume que basta la existencia del servicio para que éste
sea utilizado. Pero la cobertura (población efectivamente atendida)
depende de la accesibilidad en sus distintas dimensiones (espacial, so-
ciocultural, económica). Aquí importa tener en cuenta que las alter­
nativas planteadas pueden tener implicaciones de importancia en el
acceso real de los potenciales usuarios a los servicios ofrecidos. Los
costos de traslado, así como los derivados de las pérdidas de ingreso
resultantes del tiempo que la atención o consulta requieren, pueden
hacer que la cobertura potencial sea diferente a la reíd. También pue­
de llevar a que, dada la cobertura diferencial, sea preferible la opción
por dos postas pequeñas en lugar de una de mayor tamaño, en caso
que la primera alternativa tenga una cobertura mayor que la segunda
pero, al mismo tiempo, sea de mayor costo por la ausencia de econo­
mías de escala. ¿Cuál es preferible? Dicho de otra manera, ¿para qué
es el criterio del mínimo costo? La respuesta es evidente por sí misma
cuando los resultados de los proyectos son iguales, incluyendo la co­
bertura. Si no lo son, la evaluación dará una respuesta al costo adi­
cional que se tendrá que afrontar para que el proyecto atienda a la
población que quedará excluida.
El criterio del mínimo costo, que se ha utilizado, busca maximizar
la eficiencia. Pero es importante volver a recalcar que éste es sólo uno
214 ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D

de los fundamentos básicos del ACE. El otro se centra en la eficacia

del proyecto. Para determinarla, es necesario estimar el impacto que
el mismo produce sobre la población-objetivo. Este análisis se exclu­
ye de la evaluación económica tradicional, porque se aduce que el pro­
blema de los efectos del proyecto es materia de la programación, la
monitoria o, por último, de la evaluación ex post. En definitiva, se sos­
tiene que no está relacionado con la materia sustantiva y técnica del
análisis económico. Pero así como las alternativas a considerar para
los proyectos no son planteadas por los economistas que las evalúan,
el impacto de las mismas, que varía en función de las opciones consi­
deradas, debe ser estimado por los especialistas respectivos. De esta
forma, el ACE pretende optimar las relaciones costo/impacto. En los
programas sociales el criterio del costo mínimo no es necesariamente
equivalente al del mínimo costo por unidad de impacto.
v) Elaboración del proyecto definitivo. Como resultado del proceso se­
guido pudo seleccionarse la mejor alternativa. Sólo resta establecer
el diseño y las cifras finales de cada uno de sus componentes para ini­
ciar la ejecución.
vi) Incertidumbre y análisis de sensibilidad. En los proyectos de salud
existen distintas fuentes de incertidumbre en las estimaciones realiza­
das. Los costos, normalmente, pueden conocerse con un razonable
grado de confianza, pero existe un riesgo mayor en la predicción de
los productos del proyecto y del impacto que éste producirá sobre la
población que de él se beneficia.
La primera limitación resulta del insuficiente conocimiento dispo­
nible sobre las funciones de producción relevantes (relación entre in­
sumos y productos) en el sector. Esto implica que no es sencillo pre­
decir los productos generables dada una cierta magnitud y combinación
de insumos.
Por otro lado, la eficacia técnica de las intervenciones para calcu­
lar los efectos finales, es un área que todavía requiere mayores esfuer­
zos de investigación y sistematización de resultados.
A lo anterior hay que agregar la incertidumbre sobre la exactitud
de los perfiles epidemiológicos disponibles, que constituyen la línea
de base que el proyecto pretende modificar.
La utilización del análisis de sensibilidad permite calcular en cuánto
se deberían modificar los parámetros del proyecto para que éste pase
de la aceptación al rechazo (o viceversa) y verificar si los mismos son
plausibles (Prescott y Warfor, 1990).
ANÁLISIS CO STO -EFEC TIV ID A D 215

e] Encuadramiento de los proyectos en las prioridades sectoriales

Un punto importante a considerar es la ubicación de los proyectos en

las prioridades del sector. Operacionalmente, debe imputarse a cada
proyecto un puntaje que lo ubique en el ordenamiento de las inver­
siones a realizar. En otras palabras, el criterio del mínimo costo supo­
ne que las variables que inciden en la elección tienen un valor equi­
valente.
Supóngase que debe optarse entre dos proyectos, uno ubicado en
un área A que tiene 30% de la demanda insatisfecha, cuya atención
requiere la construcción de un establecimiento con un costo x, y otro
que tiene un costo 10% mayor, localizado en una zona B, donde 60%
de la demanda está sin atender. ¿Cómo hacer comparables ambas si­
tuaciones? Este método proporciona un criterio para seleccionar ra­
cionalmente entre alternativas ubicadas en las zonas A y B, sobre la
base de proyectos que tienen costos xlt x2, *3 , pero supóngase que
el ámbito espacial ya ha sido definido como resultado de la aplicación
de criterios que expresan las políticas vigentes en el sector.
Una forma de enfocar este problema es construyendo una matriz
(cuadro 1 1 . 1 ) en cuyas filas se ubican unidades administrativas con
la mayor desagregación espacial posible, mientras que en las colum­
nas aparecen operacionalizadas las políticas sectoriales, con indica­
dores específicos para cada programa. Hay indicadores de salud (/$),
del nivel económicosocial de la población beneficiaría (Inés) Y dd dé­
ficit específico que el proyecto va a cubrir (Id). Supóngase que la Re­
gión I tiene dos provincias (£) y P2) y la proovincia Px está dividida
a su vez en tres departamentos (D^ £>2 , D3).
En cada una de sus celdas aparecen tasas de mortalidad infantil,
de morbilidad, etc., mientras que los indicadores de nivel económico-
social son los usuales, y el indicador de déficit que expresa directa­
mente la discrepancia entre la oferta y la demanda (actual y proyecta­
da) de servicios de salud, lo que permite compararlos con los
nacionales, regionales y provinciales, así como con las políticas esta­
blecidas por el sector.
Para usos prácticos resulta conveniente desagregar esta matriz en
tres: una para los indicadores de salud (/$), otra para los indicadores
económico-sociales INES y un vector columna para los indicadores de
déficit (ID). Así para Is se tendría el cuadro 11.2.
Los valores de las celdas pueden ser normalizados transformándo­
los en puntajes Z, obteniendo previamente la media y la desviación
típica de cada indicador:
CUADRO 11.1 to
MATRIZ DE PRIORIDADES DE INTERVENCIÓN

'v Indicador
política
de salud ÍS ¡NF.S

Areas de N.
intervención \ isi ÍS2 !s, ÍN E S l TNESm

R egión I
Provine. 1
D epto. 1
D epto. 2
D epto. 3
Provine. 2
>
Z
>-
r
CO
R egión II 55
o
O
50
H
O
tn
T
w)
O
¡j
<
s
>
o
 ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D
C U A D R O 11.2
M A TR IZ DE IND ICADO RES DE SALUD

Indicadores
N. salud
Areas 'v !si !S2 !s,
de 'v
intervención \

Región I
Provincia 1
Depto. 1
Depto. 2
Depto. 3
Provincia 2

Región II
 218 ANÁLISIS C O STO -EFEC T IV ID A D

La distribución resultante de los ZtJ se agrega por filas dando co­

mo resultado una columna que refleja la distribución de los 1$ en
cada departamento. Puede entonces construirse uná tipología de prio­
ridades de intervención en la que, por ejemplo, existan cinco catego­
rías (puntajes entre 5 y 1).
De la misma forma se procede con los I nésy asignando arbitra­
riamente valores entre 4 y 1 a los tipos obtenidos. Por último, / o
es una distribución de porcentajes estimados que tienen puntajes
de 3 a 1.
Aquí es necesario determinar la ponderación de cada dimen­
sión (/$-, I nés e I d)> a través de la cual se explícita la política sectorial.
Si arbitrariamente se escoge para 1$ el factor 3, para I nés el 2 y para
I d el 1 , puede fijarse el orden de prioridades de intervención en un
departamento concreto que, por ejemplo, obtenga un puntaje 26 en
una escala que tiene como valor máximo 36 y como valor mínimo 3.
Ésa es una forma de ordenar las prioridades espacialmente loca­
lizadas.

III. LA EV A LUA CION E X PO ST

a] Generalidades

¡En el campo de los proyectos sociales, como se dijo, la evaluación ex

post es la más desarrollada metodológicamente y la que ha tenido ma­
yor aplicación. Ella puede ser de procesos o impacto (capítulo 7). La
distinción fundamental entre ambas reside en su finalidad. La prime­
ra persigue mejorar la eficiencia operacional del proyecto y la segun­
da, determinar los cambios que éste ha producido en la población be­
neficiaría o, lo que es lo mismo, busca medir el grado en que se
alcanzaron los objetivos perseguidos. £
jj¡a evaluación de impacto no necesariamente exige que el pro­
yecto haya concluido. Sus efectos sobre la población meta pueden
determinarse incluso durante su ejecución. Los requisitos^para su
evaluación derivan del modelo que se utilice para realizarla i (véase
capítulo 7).
ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A D 219

b\ Etapas y ejemplificación

pl ACE expost tiene una secuencia lógica (Musto, 1975), cuyas etapas
fundamentales se describen a continuación. Su utilización puede ejem­
plificarse con el Programa de Promoción Social Nutricional (PPSN) (cu­
ya descripción puede encontrarse en los anexos I y III), en el que se
realiza un análisis costo-efectividad y^se-evalúan los impactos nutri-
cionales y educacionales del programa.' En forma secuencial deben rea­
lizarse las siguientes e tap asj
i) Identificar con precisión los objetivos del proyecto. En la evaluación ex ante
se incluyen el déficit o la necesidad básica a satisfacer y los segmentos
poblacionales que serán atendidos con su localización espacial | t n la
evaluación ex post se consideran sólo los objetivos traducidos en acti­
vidades, vale decir, aquellos a los se han asignado recursos y, por tan­
to, reflejan los “ verdaderos” fines del proyecto. Si, para justificarlo,
se han incluido otros a los que no se les han dedicado recursos puede
sostenerse que no son verdaderos objetivos de ese proyecto/^
(L os fines de un proyecto mantienen entre sí relaciones de comple-
mentariedad, competencia o indiferencia. Si los objetivos son compe­ a;
titivos y del mismo nivel es necesario escoger entre ellos o priorizar-
los. Si alguno es de orden inferior, sólo constituye un medio para
alcanzar los de orden superior. Así sucede con las modificaciones a
los contenidos curriculares para reducir la repitencia y el ausentism o.^
Por otra paute, algunos objetivos pueden ser complementarios en cier­
tas circunstancias y competitivos en otras. En el ejemplo, los objetivos
nutricionales son complementarios de los educacionales en la mayor par­
te de los casos pero, en las escuelas rurales de las áreas más carenciadas
que tienen un solo maestro, éste debe preparar la comida y dar clasej^
con lo que se genera un caso de clara competencia entre objetivos.--
Cuando eso sucede debe establecerse un ordenamiento jerárquico
entre los objetivo^ .(con la ponderación correspondiente). Esta deci­
sión no es técnica. Podría esquematizarse de la manera que sigue:

Objetivos Ponderación asignada Jerarquía de importancia

o, a¡ 1
o2 a2 2

O, an n
 2 2 0 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

La jerarquía de importancia adopta la forma de una escala ordi­

nal. A través de las ponderaciones que se asignan a cada objetivo se
obtiene el ordenamiento resultante.
Los decisores pueden asignar distintas ponderaciones a cada obje­
tivo, con lo cual se construyen ordenamientos jerárquicos diferentes.
ffes particularmente importante el ordenamiento que realiza la comu­
nidad, porque sería útil para la reprogramación de actividades en as­
pectos que son desconocidos por los técnicos y que pueden aflorar en
las prioridades asignadas por dicha comunidadjPor ejemplo, al con­
sultar a los padres de alumnos que concurren a escuelas con servicios
de comedor, los rangos que ellos asignen podrían considerarse un re­
flejo del proceso de sustitución y asignación de bienes alimentarios
en el interior de la familia.
[ ñ j Traducir los objetivos en dimensiones operacionales e indicadores. En al­
gunos proyectos es viable transformar los objetivos en metas, esto es,
que los fines cualitativos se expresen en magnitudes cuantitativas en
el proyecto formulado. Hay otras situaciones en que fijar metas es só­
lo un ejercicio formal. En las evaluaciones de procesos y de impacto
se establecen las condiciones que determinan diferentes grados en el
logro de los objetivos, a partir de la consideración de sus dimensio­
nes. El tipo de indicadores utilizados en la evaluación especifica la me­
todología a utilizar para medir el alcance de los fines del proyecto (véase
capítulo 9). De este modo es posible introducir cambios para mejo­
rar su eficiencia operativa. í.
| Para evaluar los objetivo?, primero hay que transformarlos en di­
mensiones susceptibles de medición. Este proceso exige pasar de los
fines generales del proyecto a los indicadores de la evaluación. La se­
lección de indicadores es crucial. A partir de ellos, se determina el
grado en que se alcanzaron los objetivos y, por tanto, si el proyecto
fue o no exitoso y la medida de este éxito
Los objetivos del PPSN, como se vio, son básicamente nutricio-
nales y educacionales. La evaluación del estado nutricional se reali­
za mediante los indicadores antropométricos de talla/edad, peso/edad
y peso/talla, construidos mediante un relevamiento de talla y peso
de los niños de lo. a 3er. grado de las escuelas seleccionadas en la
muestra.
Los indicadores educativos utilizados fueron la repitencia, el ausen­
tismo y el rendimiento escolar, construidos con la información reco­
gida en la misma muestra de escuelas y alumnos. Otros indicadores
icóricamente importantes, como la deserción o el desgranamiento, no
fueron considerados porque, en este caso concreto, no superaron el
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 221

balance entre el incremento de la precisión y el aumento de los costos

que exige su inclusión.
Respecto a las metas, es necesario un comentario adicional. El
PPSN, como todos los programas de complementación alimentaria,
pretende cubrir una parte de los requerimientos calórico-proteicos del
grupo biológico que constituye la población-objetivo. Esto se traduce
en “ metas” para cada uno de los tipos de asistencia alimentaria que
entrega el Programa. Las metas de programación son Aj, C2 y X 3
(cantidad de calorías por vaso de leche, refrigerio reforzado y almuer­
zo, respectivamente). En cada uno de estos casos debe existir, asimis­
mo, cierto rango de variación entre los nutrientes si se quiere que la
dieta tenga una armonía adecuada.
Para la evaluación de la eficiencia operacional se debe comparar la realidad
(lo que se entrega en el Comedor Escolar) con la norma establecida, vale
decir, hay que determinar la adecuación que existe en cantidad y calidad
entre la oferta alimentaria y el modelo programado. Esto no implica que
el cumplimiento de estas metas sea directamente proporcional al logro
del objetivo (disminuir la desnutrición de los niños que asisten a la es­
cuela y provienen de las familias carenciadas). La medida en que tal ob­
jetivo es alcanzado se determina a través de la evaluación del impacto.
\iii) Especificar las alternativas que serán evaluadas y medir los recursos afee-
tadóf en valores monetarios. ÍDeben identificarse buenas alternativas, que
puedan compararse entre sí, para escoger la mejor. En el caso de una
evaluación ex ante, las alternativas se elaboran a partir de la teoría exis­
tente y de la experiencia recogida en proyectos de naturaleza seme­
jante. t o i una evaluación ex post, los sistemas surgen de la misma eje­
cución™del proyecto o de su comparación con un modelo de
optimización que supere las restricciones identificadas en la evaluación^!
TU na segunda cuestión se relaciona con la posibilidad de realizar
un ÁCE cuando existe un solo sistema. El caso general exige diseñar
(evaluación ex ante) o verificar la utilización (evaluación ex post) de dos
o más sistemas. Si sólo hay uno, debe comparárselo con un patrón
de eficiencia que marque los límites de su aceptabilidad o rechazo,
utilizando un modelo normativo suficientemente probado, las expe­
riencias análogas y el juicio de expertos.^
1 Las alternativas serán comparables si se han homogenizado las uni­

dades de producto. Esto se relaciona con la calidad del servicio entrega-^

do, y con el cumplimiento de las normas técnicas vigentes para el mismo?1
Así, en el caso de un programa de complementación alimentaria,
los resultados del ACE pueden ser presentados en términos de canti­
dad de calorías y proteínas que el programa entrega por tipo de asis­
222 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

tencia alimentaria (vaso de leche, refrigerio reforzado y almuerzo) cum­

pliendo de este modo con el requisito de la homogeneidad. Asimismo,
cada una de las formas que adopta la complementación alimentaria
debe tener como norma el proporcionar cierta cantidad de calorías
y proteínas. La evaluación permite revisar esa norma y establecer la
que tsea aplicable para lograr los objetivos.
■Qada alternativa tiene una estructura de costos que se relaciona con
diferentes tipos y magnitudes de recursos que cada sistema supone.
Los costos pueden verse afectados por variaciones regionales. Cuan­
do se están evaluando proyectos que forman parte de un programa,
deben eliminarse Jas fluctuaciones locales en los precios de los insu­
mos utilizados porque, de no hacerse así, se distorsionarían las rela­
ciones costo/producto ^:osto/impacto haciendo dificultosa la compa­
ración de alternativas. •
Hay que considerar en conjunto costos y efectos y ambos se dan
en tiempos diferentes, por lo que es necesario homogenizarlos apli­
cando la tasa de descuento pertinente (véase capítulo 10), calculada por
la Oficina de Planificación correspondiente. En principio, los efectos
también podrían descontarse aplicando el mismo método (cálculo del
valor presente).
Reynolds y Gaspari (1985) plantean el siguiente ejemplo: “ En un
programa de inmunización, la mayoría de los padres prefieren tener
a sus hijos inmunizados hoy en lugar del año próximo o subsiguiente.
Asumiendo una tasa de descuento del 20%, el valor presente de in­
munizar 1 500 niños en 3 años sería equivalente a inmunizar 1 264 ni­
ños en el primer año” . El problema estriba en cómo se establece esa
tasa de descuento.
La comparación puede realizarse entre los sistemas existentes, que
difieren entre sí dado el relativo grado de autonomía de que disponen
las instituciones responsables para ejecutar el programa. Por otra parte,
es posible comparar cada sistema real con un modelo de optimización
teórico, construido a base de experiencias semejantes y del juicio de
expertos.
f/La evaluación de las alternativas en función de la eficiencia se rea­
liza comparando en cada sistema y entre diferentes sistemas los re­
cursos que demanda, expresados en unidades monetarias (costos) con
los resultados que generan (productos). Dado que los costos son com­
parables por definición, la única restricción consiste en traducir los
resinados a unidades de medida homogéneas. \
|£)) Valorar comparativamente las alternativas. Los proyectos suelen te­
ner objetivos centrales y complementarios. Hay, asimismo, efectos bus­
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 223

cados y previstos (los objetivos)^ por lo tanto positivos, y otros no

buscados (positivos o negativos)^véase capítulo 5, 2).
"En el ACE, al mismo tiempo que se determina la medida en que
son alcanzables los objetivos centrales (evaluación ex ante) o fueron al­
canzados (evaluación ex post) deben incluirse también los objetivos se­
cundarios y los efectos negativos. De esta manera, el análisis permiti­
rá establecer el “ saldo neto” del proyecto. Así como existen unidades
de producto no valoradas monetariamente pueden existir “ costos” que
tampoco son traducibles en unidades monetarias. Su determinación
y descubrir quién los afronta constituye una tarea complementaria del
análisis. \
1 enfoque tradicional del ACE lo vincula con el análisis de la efi-
2 \a operacional. Cuando la unidad de producto del proyecto se con­
funde con el objetivo final del mismo (por ejemplo, una vida adicio­
nal salvada) el criterio de escoger la alternativa que minimice los costos
es suficiente ^ i éste fuera el caso del Programa del ejemplo, el proce­
so debería terminar seleccionando el sistema que tenga el menor cos­
to por unidad de producto (CU P). Pero, tal como ya se explicó, no
es el caso.fEh éste, como en gran parte de los proyectos sociales que
tienen objáívos múltiples, hay factores no relacionados con la eficiencia
operacional, que pueden dificultar y hasta impedir que se alcancen
los fines perseguidos. Hay que incluir, por tanto, estos factores res­
trictivos en la metodología de la evaluacióO
\ Debe recordarse que el objetivo general de todo proyecto social
es Transformar alguna parcela de la realidad, convirtiendo una si­
tuación presente en otra deseada. La medida en que se logra tal re­
sultado se denomina impacto. Este análisis se realiza normalmente
en forma independiente del llevado a cabo para evaluar la eficien­
cia operacional. Existe una razón básica que explica la separación
de ambos tipos de análisis. Para determinar las características de
la reprogramación resultante de la evaluación costo-eficiencia se re­
quiere teóricamente un solo relevamiento de información, con el que
se determina la “ línea basal” , esto es, el corte transversal a partir
del cual se elabora el diagnóstico, para luego proponer soluciones
que deben ser validadas posteriormenteQ|in el capítulo 7 se expusie­
ron los modelos alternativos aplicables para la evaluación de impac­
tos que exigen dos entradas al campo, a efectos de obtener la “ línea
basal” del diagnóstico y la “ línea final” de resultados, que se compa­
rarán entre sí.
^E s p o sib le c o m p r e n d e r, m á s c o rr e c ta m e n te , el ACE c u a n d o se v in ­
c u la el a n á lisis d e la e fic ie n c ia o p e ra c io n a l c o n el d e im p a c to . 1
 224 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

IV. LA CONSIDERACION DEL FACTOR TIEMPO

•J
Algunos autores, como Hatry (1967), distinguen las formas estática
y dinámica del ACE. La estática consiste en encontrar la configura­
ción más eficaz, sin considerar la dimensión temporal. La dinámica,
en cambio, introduce el tiempo en cualquiera de los casos'jjPara ello
es necesario valorar tos costos y las efectividades en un continuum tem­
poral (Musto, 1975).fen tanto sea posible realizar este proceso y pue­
dan distribuirse tanto tos costos como el grado de alcance de tos obje­
tivos en las distintas etapas del proyecto el análisis dinámico es viable.
|^a determinación del valor presente de tos costos no constituye pro­
blema alguno pero, tal como se vio, la actualización de tos productos
e impacto del proyecto no es igualmente trivial, por lo que este análi­
sis no se realiza habitualmente. I

V. ALGUNAS LIMITACIONES DEL ACE

jU n a de las restricciones del ACE es que no pueden hacerse generali­

zaciones mecánicas de sus resultados. Hay que tener siempre en cuenta
el problema de las economías y deseconomías de escala que resultan
de la expansión de los proyectos^Reynolds y Gaspari, 1985).
{El ACE no permite comparar proyectos con objetivos diferentes, a
menos que se tos homogenice a través de un común denominador,
como puede ser la probabilidad que generen resultados iguales. Así,
considerando dos programas, uno que tiene como objetivo disminuir
la desnutrición y el otro que busca la reducción de la malaria, se tos
podría comparar tomando la probabilidad de incapacidades y muerte
que ellos pueden e v ita rrj
La elección entre un programa nutricional y otro de autoconstruc­
ción para grupos de bajos ingresos es más complicada. En este caso,
el único criterio racional aplicable (independiente del ACE) es la prio­
ridad que debería existir en función del orden en la satisfacción de
las necesidades. La jerarquía resultante se deriva de una sola conside­
ración: las necesidades más básicas deben ser satisfechas en primer
lugar.
C A PÍT U L O 12

EL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (2)

I. LOS COSTOS

Se ha dicho que “ los costos son ios impactos negativos asociados a

una decisión —las consecuencias que se quieren evitar o minimizar—,
así como los beneficios son los valores positivos que buscamos obte­
ner o maximizar” (Quade, 1982). Habitualmente, son más fáciles de
analizar, que la efectividad. Sin embargo, se requieren algunas preci­
siones al respecto.
De partida, existen distintas categorizaciones, no mutuamente ex-
cluyentes, de los mismos que son relevantes para el ACE.

a] Costos directos e indirectos

Los costos directos se afrontan para adquirir los insumos necesarios

para la generación de los bienes o servicios que constituyen los pro­
ductos del proyecto. Inclúyense aquí los salarios del personal y los pre­
cios de los insumos básicos de todo tipo (alimentos, por ejemplo, en
los comedores escolares).
Los costos indirectos no se traducen en insumos visibles para la ge­
neración de una unidad de producto del proyecto, pero constituyen
el soporte que permite su implementación. Por ejemplo, la creación
de un nuevo proyecto a cargo del Estado o la expansión de uno pree­
xistente pueden requerir que se amplíe el aparato administrativo dentro
del mismo.

b] Costos de capital y operativos

Los costos de capital son aquellos en los que se incurre al adquirir

bienes cuya duración será de un año o más. Son típicamente los cos­
tos del terreno, del edificio o la construcción del mismo y los costos
del equipo requerido.
[225]
226 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

Los costos operativos se vinculan a la compra de bienes cuya vida

esperada es inferior a un año. Así sucede con los insumos corrientes,
como alimentos, sueldos y salarios, así como los servicios contratados.

c] Costos fijos y variables

Los costos fijos permanecen constantes dentro de ciertas escalas de

operación del proyecto. Mientras no se superen dichos umbráles, el
proyecto puede incrementar sus productos sin modificar los costos fi­
jos. Los ejemplos son costos del terreno, construcción, equipamiento,
sueldos y salarios del personal permanente, etcétera.
Los costos variables son función de la cantidad de bienes o servi­
cios que el proyecto produce. Están formados básicamente por los cos­
tos de los insumos de dichos servicios o bienes.

d] Costos medios y marginales

Los costos medios resultan de dividir los costos totales del proyecto
por el número de unidades de producto que éste genera en cierto pe­
riodo (normalmente un año). Si los productos del proyecto son aten­
ciones hospitalarias, los costos medios son el cociente del “ costo to­
tal anual” y el “ número de atenciones hospitalarias prestadas en
el año” .
Los costos marginales se afrontan para producir una unidad adi­
cional de producto. En el ejemplo anterior es el costo de “ una aten­
ción hospitalaria adicional” . Deben ser comparados con los costos me­
dios. Si los primeros son menores que los segundos hay economías
de escala, esto es, que el proyecto puede aumentar sus productos in­
crementando al mismo tiempo la eficiencia con que se generan. Si son
mayores que los medios, existen deseconomías de escala, esto es, la
expansión del proyecto se realiza a costos crecientes. “ Debido a que
puede haber cientos de modos alternativos de incrementar la efectivi­
dad de un programa, debe estimarse el costo marginal de esas alter­
nativas competitivas y así asignar recursos a la mejor de ellas. Hay
que ronocer la razón (ratio) marginal de beneficios (incrementos de
efecti /idad) en relación al costo de estas numerosas alternativas. Sólo
entonces se puede estar seguro de lograr la mayor efectividad con los
recursos disponibles, o lograr un nivel dado de efectividad al menor
costo posible” (Quade, 1982).
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 227

í] Costos monetarios y no monetarios

Cuando la adquisición de los insumos implica un desembolso hay costos

monetarios. Pero los proyectos sociales suelen recibir donaciones (de
tierra, edificios, equipo, etc.), que deben ser consideradas como cos­
tos imputándoles el precio de mercado. Igual tratamiento debe reci­
bir el tiempo de trabajo voluntario, asignándole el salario equivalente
de mercado para tareas semejantes. Tanto las donaciones como el tra­
bajo voluntario son costos no monetarios, dado que no suponen de­
sembolso alguno del proyecto.
Es importante recordar que “ todos los costos son relevantes para
una u otra decisión. La responsabilidad del analista de costos, sin em­
bargo, no es sumar cada uno y todos los costos indiscriminadamente,
sino identificar y medir esa particular lista de costos pertinentes a la
decisión específica o elección que está siendo considerada. Para hacer
esto debe distinguir los costos relevantes de los irrelevantes. . . Costos
relevantes son aquellos de los que depende la elección hecha, dadas
las alternativas disponibles” (Quade, 1982).
Una forma de organizar los costos en función del ACE, se presenta
a continuación en la “ matriz de costos” .

II. MATRIZ DE COSTOS

Para cada uno de los sistemas considerados, esta matriz incluye los
distintos vectores que determinan el costo total anual y el de la uni­
dad de producto final constituida por el servicio o bien para cuya ge­
neración fue elaborado el proyecto. La consideración conjunta de sis­
temas y costos por unidad de producto permite escoger la alternativa
de mínimo costo. A continuación se analizan las variables y relacio­
nes que componen la matriz.

a] Definición de variables y relaciones

i) Sistemas (S). Los sistemas son las opciones técnicamente viables pa­
ra alcanzar los objetivos del proyecto (véase capítulo 11, punto I).
Para desarrollar este punto, se va a seguir utilizando el caso del
PPSN. En efecto, debe recordarse que Argentina tiene una estructura
federal y cada una de las 24 jurisdicciones que la integran posee auto­
228 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

nomía para implementar los programas que se ejecutan en su ámbito

territorial. Ello hace que exista una gran diversidad de formas de eje­
cución del mismo programa nacional. Para poder determinar los sis­
temas, se debe elaborar una tipología según las dimensiones y varia­
bles más influyentes, presumiblemente, sobre la eficiencia y eficacia
del programa, como podrían ser: las características institucionales de
las jurisdicciones, con su respectiva organización funcional; las for­
mas que asume la programación, administración, implementación,
supervisión y control; las modalidades de compras, y las característi­
cas de la selección de áreas, escuelas y niños beneficiarios. Con los
puntajes resultantes de la asignación de valores a las variables en ca­
da jurisdicción se puede construir una tipología compuesta, por ejem­
plo, por n tipos o sistemas, que tienen diferentes estructuras de costos
fijos y de operación.
Así, los sistemas de compra de alimentos secos pueden ser centra­
lizados, descentralizados o mixtos. La compra centralizada, que se rea­
liza por licitación en la capital de la provincia, exige disponer de bo­
degas para almacenamiento, de personal para su manejo, y de un
sistema de transporte para distribuir los alimentos a las escuelas se­
leccionadas. En cambio, la compra descentralizada implica que sean
realizadas por el director de la escuela o cooperativa escolar, y tiene
como único costo administrativo el pago de los salarios del personal
que debe emitir y remitir los cheques. Obviamente, los costos de am­
bas alternativas son diferentes. Sin embargo, en esta como en las otras
dimensiones mencionadas resulta difícil decidir a priori cuál minimi­
za los costos por unidad de producto (el costo de 1 000 calorías y 100
gramos de proteínas ofertadas por niño beneficiario).
ii) Costo del terreno (C T ). Se incluye el costo del terreno y de las me­
joras a él incorporadas. El objetivo perseguido es determinar los cos­
tos anuales asignables a este rubro. Para ello hay que estimar el valor
de recuperación del terreno a la finalización del proyecto y conocer
la tasa social de descuento a aplicar. Cuando el terreno es totalmente
utilizado para los objetivos del proyecto se calcula de esta manera:

CT total — Valor de recuperación = CT a asignar al proyecto

Al resultado se le aplica la tasa de descuento. Dividiendo este re­

sultado por el número de años previstos para la duración del proyecto
se obtienen los costos que deben ser asignados anualmente como CT
(véase más adelante definición del factor de imputación anual del CT,
llamado a).
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 229

Si el proyecto se asienta en una instalación que persigue otros ob­

jetivos (un comedor escolar con fines nutricionales dentro de una es­
cuela con la función de educar) es necesario calcular la parte propor­
cional correspondiente.
iii) Costos de la construcción (C C ). Como en el caso anterior, se trata
de determinar el monto anual del costo de la construcción que debe
ser asignado al proyecto y su lógica es idéntica. Se establece el costo
de la construcción, se estima su valor de recuperación al fin del pro­
yecto y a la diferencia se le aplica la tasa de descuento. El resultado
se divide por la vida útil de la construcción, si ésta es inferior á la du­
ración del proyecto. Si fuera superior, el denominador es el lapso del
proyecto (véase más adelante definición del factor de imputación anual
del CC, denominado b) Aquí también se presentan las alternativas
de imputar totalmente el resultado anterior o sólo la parte proporcio­
nal que corresponda.
iv) Costos de equipamiento (CE). Son los costos del equipo requerido
para el funcionamiento del proyecto. La determinación de su monto
anual (véase más adelante el factor de imputación anual del CE, lla­
mado c) depende de su vida útil y de la tasa de descuento.
Los C T, CC y CE constituyen los costos de la inversión original re­
querida para que el proyecto pueda operar. Como ya se mencionó,
hay que calcular en cada uno de ellos, el costo anual que debe impu­
tarse al proyecto. Para tales efectos se utilizan a, b y c, que son los
factores de imputación (anual) que se determinan en función de la ta­
sa de descuento y el tiempo de vida útil asignable a cada una de las
dimensiones de los costos fijos (C T , CC y CE).
* Factor de imputación anual del C T (a ) r e s u lta d e l v a lo r d e r e c u p e r a ­
c ió n d e l te r r e n o al te r m i n a r el p ro y e c to y d e la ta s a d e d e s c u e n to .
* Factor de imputación anual del CC (b ) e s fu n c ió n d e la v id a ú til d e
la c o n s tru c c ió n , su v a lo r d e re c u p e r a c ió n y d e la ta s a d e d e s c u e n to .
* Factor de imputación anual del CE (c) d e r iv a d e la v id a ú til d e l e q u i­
p a m ie n to y d e la ta s a d e d e s c u e n to .
Como se dijo, la tasa de descuento (tasa social de descuento) que se
aplica para calcular a, b y c es determinada por la respectiva Oficina
Nacional de Planificación, o su equivalente (véase capítulo 10, XI, b).
v) Costos de mantenimiento (CM ). Aunque no son imprescindibles para
la generación de los bienes y servicios del proyecto, contribuyen a que
su entrega se realice respetando estándares adecuados de calidad. In­
cluye, por ejemplo, los gastos en limpieza, refacción, salarios del per­
sonal dedicado a estas tareas, etc. Estos costos se calculan, como los
anteriores, en forma anual promedio.
230 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

vi) Costos de operación (CO). Son los requeridos para el funcionamien­

to del proyecto. Surgen cuando ya las obras necesarias han quedado
concluidas. Derivan de los insumos que exigen la generación de los
productos finales (bienes o servicios) que justifican la existencia del
proyecto. Los CO pueden ser directos (COD) e indirectos (COI). Esto es,

CO = COD + COI

vit) Costos de operación directos (COD). Son los costos de los insumos
requeridos para producir una unidad de bien o servicio del proyecto.
En el caso de los Comedores Escolares, por ejemplo, están constitui­
dos por los costos de los alimentos, personal y combustible.
viii) Costos de operación indirectos (C O I). Son los costos'de los in­
sumos no directos que deben ser prorrateados en la unidad de bien
o servicio, producto del proyecto. En el mismo ejemplo de los Co­
medores Escolares se trata de los costos de transporte y depósito de
los alimentos (cuando no están directamente incorporados al precio
de los mismos) y los derivados de la administración, supervisión y
control del proyecto y entrenamiento del personal que trabaja en el
mismo.
Es importante diferenciar los COD y COI porque los COD implican
una corriente de desembolsos a lo largo de todo el año y deben ser
transformados a moneda constante, lo que es particularmente rele­
vante en países con fuertes procesos inflacionarios. Los COI deben cal­
cularse con base en los promedios anuales por sistema, prorrateándo­
los en las unidades finales de servicios o bienes que se generan como
resultado del proyecto.
ix) Costo total anual (CTA). La forma de cálculo del CTA es la que
se muestra a continuación. Respecto a ella es necesario realizar cier­
tas consideraciones que se enumeran posteriormente.

CTA = a . CT + b . CC + c . CE + COD + COI + CM (1)

Es necesario diferenciar las ecuaciones ex ante y ex post. En la pri­

mera, a su vez, hay que distinguir los proyectos que requieren la cons­
trucción de una obra física para su posterior operación (hospitales,
escuelas), de aquellas que no exigen inversión en bienes de capital
(complementación alimentaria, por ejemplo). En el primer caso, ob­
viamente deben incluirse aCT, bCC y cCE; en el segundo, sólo cCE
y la parte proporcional correspondiente a a . C T y b . CC, cuando co­
rresponda.
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 231

En la evaluación expost se repite la misma situación; sin embargo,

pueden darse situaciones donde los criterios de decisión no sean tan
claros, como sucede cuando no se trata de presencia o ausencia de
bienes de capital, sino de la proporción que éstos representan sobre
la magnitud de los recursos que el proyecto insume. Sería el caso de
la evaluación de los Comedores Escolares que se está utilizando como
ejemplo. Recuérdese que para considerar los C T y CC deberían de­
terminarse los de cada escuela para imputar la parte proporcional de
los mismos que corresponden al comedor escolar en función del espa­
cio que ocupan y el tiempo diario durante el que operan. Utilizando
estos resultados podrían establecerse los valores que a estos rubros de­
berían asignarse por sistema, cada uno de los cuales incluye un con­
junto de escuelas. Es posible que el enriquecimiento de los resultados
no justifique la dificultad que el cálculo implica. Si bien en rigor de­
bería incluirse en el CTA el costo de oportunidad que la utilización
de los espacios del Comedor Escolar suponen, este particular análisis
de pertinencia debe ser realizado por el evaluador en cada caso. Por
regla general se deben tener en cuenta los siguientes elementos: la im­
portancia de los costos de la inversión original (C T y CC); y la cons­
tancia o variación de dichos costos por proyecto y consiguientemente
por sistema.
Si los costos son aproximadamente proporcionales a la cantidad de
bienes producidos o servicios prestados, su consideración no es fun­
damental. Serán importantes en la medida en que difieren por siste­
ma. Si se decidiera excluir ambos términos (C T y CC) se tendría defi­
nida una expresión alternativa del £ T A :

CTA* = c . CE + CM + COD + COI (2)

Esta ecuación (2) sería la que correspondería utilizar en la evalua­

ción ex ante cuando no existe inversión en obra física, pero se requiere
equipamiento.
x) Número de servicios anuales prestados (SAP). Es la c a n tid a d to ta l de
serv ic io s (o b ie n e s ) q u e el p ro y e c to e n tr e g a a la p o b la c ió n m et'a d e l
m is m o e n el p e rio d o d e u n a ñ o .
En la evaluación ex ante se consideran los servicios adicionales del
proyecto para poder efectuar la comparación con la situación sin pro­
yecto y la optimización de la situación de base.
En la evaluación ex post se debe considerar la totalidad de las uni­
dades de servicio (o de bienes) producto del proyecto. En el ejemplo
que se está desarrollando SAP sería el número total de raciones que
232 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

se e n tr e g a n p o r c o m e d o r e sc o la r y s is te m a a lo s b e n e fic ia rio s d e l
p ro y e c to .
xi) Costo de la unidad de servicio (CUS). Se la define c o m o sig u e :

CTA
CUS (3)
SAP

Como resultado de las consideraciones realizadas en el punto ante­

rior, respecto del SAP, el CUS puede definirse alternativamente como
sigue:

CTA*
CUS* (4)
SAP

El CUS es el costo de una unidad de servicio (o de bien) del pro­

yecto. En el ejemplo de los Comedores Escolares el CUS es el costo
de una ración promedio para un sistema dado.
xii Oferta total anual (OTA). Hay que homogeneizar la calidad de las
dietas, para lo cual deben conformarse grupos homogéneos (con die­
tas de calidad equivalente) dentro de cada sistema. Posteriormente,
en esos grupos se determina la cantidad de calorías que integran una
ración promedio. El número total de calorías ofertadas en un año, que
se denomina oferta total anual (OTA), es igual a la cantidad de calo­
rías de la ración promedio por los servicios anuales prestados.
La característica central de la OTA es que considera los elementos
componentes de una unidad de bien o servicio a los efectos de hacer­
las comparables en todos los sistemas. Tiene, por consiguiente, un sig­
nificado análogo a SAP.
xiií) Costo por unidad de producto (CU P). El CUP es el costo de la uni­
dad de bien o servicio producto del proyecto que cumple con la con­
dición de la comparabilidad.
Puede darse el caso que diferentes comedores entreguen raciones
con distinto número de calorías (y/o proteínas). Esto hace a la canti­
dad y calidad de la dieta que se provee por medio de las raciones. Pa­
ra que los CUS correspondientes a los n sistemas puedan compararse
entre sí debe utilizarse una unidad de medida homogénea. En el caso
contemplado una solución consiste en considerar el costo de 1 000 kcal.
(cantidad) para dietas de calidades semejantes. Se requiere determi­
nar la cantidad de calorías que integran una ración promedio de cada
escuela, para poder clasificarlas posteriormente según su nivel de ca­
lidad en cada sistema.
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 233

= CTA
OTA
( 5)

o bien
* = CTA*
( 6)
OTA

En el ejemplo, el CUP (o CU P*) expresa el costo anual promedio

por 1 000 kcal/niño beneficiario, para las dietas existentes en cada
sistema.
Si la s u n id a d e s d e se rv ic io p re s ta d o s (o b ie n e s e n tr e g a d o s ) so n h o ­
m o g é n e a s n o es n e c e s a rio d e te r m in a r la OTA y , p o r c o n s ig u ie n te ,

CUP = CUS

y
CUP* = cus*
Este caso se daría, por ejemplo, cuando se contratan (y entregan)
con concesionarios raciones alimentarias de una cierta cantidad de ca­
lorías, de acuerdo con una programación establecida.
Cuando se da esta condición se utilizarán las expresiones CUP y
CUP* por ser las más genéricas.
Los CUP constituyen un indicador de la eficiencia operacional. Es
un producto (outcame) resultante dé la inversión realizada y normal­
mente los análisis costo/efectividad llegan hasta este punto. Se trata
de minimizar el costo de los productos del proyecto y se asume que
el impacto, más difícil de medir porque requiere más tiempo y ener­
gía, se logrará poniendo atención en la selección de la población meta
(targetting). Sin duda, estas consideraciones son válidas, sobre todo si
se compara con la situación habitual de los proyectos sociales, con una
programación que pocas veces es rigurosa y en las que la evaluación
suele estar ausente. La realización de análisis costo/efectividad tradi­
cionales representa, obviamente, un salto cualitativo en la dirección
de posibilitar una asignación más racional de los recursos en el área
social.
Pero es necesario enfatizar, una vez más, que la eficiencia en la
generación de productos de un proyecto social no implica eficacia en
el logro de sus objetivos (impacto). Por eso se propone esta metodolo­
234 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

gía para vincular el análisis de la eficiencia operacional (traducido en

los modelos costo/eficiencia) con la evaluación de los impactos del
proyecto.

III. LA ESTRUCTURA DE LA MATRIZ DE COSTOS

La matriz de costos está conformada por los vectores que resultan de

las variables y relaciones ya definidas. En la evaluación ex ante permi­
te escoger el sistema de menor costo por unidad de producto y, en
la evaluación ex post, establecer las causas que determinan la supera­
ción de dicho costo y reprogramar en consecuencia.
El desarrollo formal presenta con claridad los conceptos expuestos
y posibilita su operación.
La notación que se utilizará es ( ) para vectores y [ ] para ma­
trices.
i) Sistemas (S). Es el vector de los n sistemas o proyectos alternati­
vos a evaluar

(S): (Si, S2, . . , Sn)T = (SO

para i = 1, 2, . . . , n

¿i) Costo del terreno (C T ). El vector que transcribe el costo anual pa­
ra cada uno de los sistemas por este concepto se representa:

(aCT) = (aC T„ aCT2) . . . , aCTn)T = (aCTO

para i = 1, 2, . . . , n

üi) Costos de la construcción (C C ). Su costo anual por sistema se

escribe:

(bCC) = (bCC], bCC2) . . . , bCCn)T = (bCCJ

para i = 1, 2, . . . , n

id) Costos de equipamiento (CE). El costo anual por sistema es:

(cCE) = (cCE,, cCE2, . . . , cCEn)T = (cCEO

para i = 1, 2, . . . , n

v) Costo de mantenimiento (CM ). El anual promedio por sistema es:

ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 235

(CM) = (CM,, CM 2, . . . . CMn)T = (CM¡)

para i = 1, 2, . . . . n

vi) Costo de operación (CO). Los CO fueron dasificados en COD y COI

cuyos costos anuales por sistema quedan:

(COD) = (COD!, COD2, . . . , GODn)T = (COD¡)

para i = 1, 2, . . . , n

(COI) = (COI,, COI2> . . . , COIn)T = (COI¡)

para i = 1, 2, . . . , n

vil) Costo total anual (CTA) (CTA*). Se r e p r e s e n ta por siste m a :

(CTA) = (aCT) + (bCC) + (cCE) + (CM) + (COD) +

(COI)
(CTA*) = (cCE) + (CM) + (COD) + (COI)
(CTA) = (CTA¡, CTA2) . . . , CTAn)T = (CTA¡)
para i = 1, 2, . . . , n

(CTA*) = (CTA*,, CTA*2, . . . , CTA*n)T = (CTA*¡)

para i = 1, 2, . . . , n

oiii) Número de servicios anuales prestados (SAP). Queda representado

por sistema:

(SAP) = (SAP,, SAP2, . . . . SAPn)T = (SAP,)

para i = 1 ,2 ...........n

ix) Oferta total anual (OTA). Se escribe por sistema:

(OTA) = (OTA,, OTA2, . . . , OTAn)T = (OTAO

para i = 1, 2, . . . , n

x) Costo por unidad de servicio y producto (CUS), (CUS*), (CUP), (CUP*).

Las relaciones de costos por unidad de servicio y producto quedan
representadas para los diferentes sistemas por los siguientes vectores:

(CUS) = Í Q I ^ I
v ' (SAP)
236 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

(CUS) = (CUS,, CUS2, . . . , CUSn)T = (CUS,)

para i = 1, 2, . . . , n
(CTA*)
(CUS*)
(SAP)

(CUS*) = (CUS*,, CUS*2, . . . , CUS*n)T = (CUS*¡)

para i = 1, 2, . . . , n
(CTA)
(CUP)
(OTA)

(CUP) = (CUP,, CUP2, . . . , CUPn)T = (CUP¡)

para i = 1, 2, . . . , n
(CTA*)
(CUP*)
(OTA)

(CUP*) = (CUP*,, CUP*2, . . . , CUP*n)T = (CUP*¡)

para i = 1, 2, . . . , n

Finalmente la matriz de costos queda definida por:

[aCT¡, bCC¡, cCE,, CM¡, COD¡, COI¡, CTA¡, CUS,, CUP¡],

[SAP,, OTA,]

d o n d e [SAP,, OTA¡] h a sid o s e p a r a d a p o r n o c o n s titu ir co sto s, p e se a

lo c u a l su c o n s id e ra c ió n es im p re s c in d ib le p a r a el c á lc u lo d e CUS y
CUP, c o m o se h a v isto (c u a d r o 12.1).
Si en lugar d e trabajar con CTA, se escoge la alternativa CTA*, que­
da definida la matriz que se representa a continuación:

[cCE¡, CM¡, COD¡, COI,, CTA¿, CUS,*, CUP,*], [SAP,, OTA,]

con una estructura totalmente análoga a la desarrollada en el cuadro

12 . 1 .
Los resultados de esta matriz permiten escoger el sistema que mi­
nimiza los costos por unidad de producto en función del objetivo nu-
tricional del PPSN. La literatura y la tradición los presentan como in­
dicadores de costo efectividad. Sin embargo, es lícito plantear el
problema de una manera alternativa. El programa no busca minimi­
zar los costos sino maximizar el impacto. Aquí se presentan dificulta-
 A N Á L IS IS C O S T O - E F E C T I V I D A D
C U A D R O 12.1
M A T R IZ D E C O S T O S

N. Costos
a CT b CC c CE CM COD COI CTA CUS CUP SAP OTA

Sistemas N.

O
SAP, OTA,

o
S, a CT, b CC, c C E, CM , COD, CTA, C U S, CUP,

o
o
S2 a CT2 b CC2 c CE2 cm 2 cod 2 CTA2 CUS2 CUP2 sa p2 ota 2

CM
■
Sn aC T n bC C n c CEn CM n CODn C O In CTAn cusn CUP„ SA Pn OTAn

TO
U3
238 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

des inherentes a la conceptualización implícita en la matriz presentada.

Si uno de los objetivos es disminuir la desnutrición en el grupo eta-
rio considerado, puede formularse la hipótesis que el impacto nutri-
cional del programa va a diferir según el estrato social a que pertene­
cen los beneficiarios, como consecuencia de las variaciones existentes
en el daño nutricional iniciad por grupo socioeconómico. Por lo tanto,
el impacto será menor cuando la selección de quienes reciben la asis­
tencia alimentaria pasa de los estratos más bajos a los más altos.
Si la selección fuera totalmente incorrecta, el impacto sería nulo
o negativo, lo que se reflejaría en el incremento de la obesidad o de
la desnutrición. La primera situación podría presentarse en el caso
de niños adecuadamente nutridos, que pese a ello reciben las presta­
ciones del programa. La segunda se daría cuando niños pertenecien­
tes a los estratos más carenciados, reciben una cantidad insuficiente
de calorías o proteínas a través del programa y, al mismo tiempo, co­
mo resultado de la estrategia de supervivencia familiar, en el hogar
los alimentos disponibles son entregados a otros, porque asumen que
los requerimientos nutricionales de los mismos ya han sido satisfechos.
Este último comentario requiere dos notas adicionales. Los pro­
gramas de complementación alimentaria tienen como objetivo cubrir
sólo una proporción establecida a priori (habitualmente, una tercera
parte) de los requerimientos nutricionales de los miembros del grupo
focal. Por eso se habla de “ complementación” alimentaria. Se asume
que las dos terceras partes restantes necesarias para una adecuada ali­
mentación van a ser proporcionados por la familia. Pero existen razo­
nes para pensar que no siempre sucede así con las familias en situa­
ción de extrema pobreza. Cuando un miembro del grupo familiar
recibe alimentación fuera de la casa es excluido de la provisión de co­
mida dentro de ella, o se la restringe hasta mínimos que distan mu­
cho de los supuestos asumidos al diseñar el proyecto. Este hecho ex­
plicará por qué ciertos proyectos alimentarios han dado como resultado
un aumento en la tasa de desnutrición de los grupos más carenciados.

IV. EL ANÁLISIS INTEGRADO COSTO-EFECTIVIDAD

Optimizar la efectividad del proyecto consiste en alcanzar sus objeti­

vos con una óptima asignación de los recursos disponibles o, dicho
de otra manera, maximizar el impacto al menor costo posible. Para
determinar en qué medida se ha logrado este propósito se deben con­
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 239

siderar, en cada sistema, conjuntamente los costos totales anuales, la

efectividad en el logro de los objetivos y el peso relativo asignado a
cada objetivo. A continuación se desarrolla una metodología, cuyo pri­
mer paso consiste en la elaboración de una matriz de costo-efectividad.

a] Matriz de costo-efectividad

Los vectores (S), (CTA) y (CU P) ya han sido definidos en el punto 3

de este mismo capítulo. A continuación se definen los otros compo­
nentes de la matriz costo-efectividad.
i) Efectividad en el logro de los objetivos [OB]. Es la matriz que repre­
senta el grado de efectividad de los n sistemas para el logro de los m
objetivos. Por ejemplo, para el Sistema 1 (S ,), la efectividad con que
se alcanzaron los m objetivos se expresa en el siguiente vector:

(OB,) = (OB„, OB12, . . . , OBlm = (OB,j)

para j = 1, 2, . . . , m

Luego la matriz general se define:

[OBij]
para i = 1,2, . . . , n
paraj = 1,2, . . . , m

Los objetivos deben subdividirse en dos grupos. El primero es la

medida del impacto. Tal es el caso de los resultados numéricos pro­
ducto de la aplicación de los modelos para la evaluación de impactos
descritos en el capítulo 7. El segundo es el grado de alcance de los
objetivos, que se determina utilizando la metodología presentada en
el capítulo 9.
Para ilustrar lo dicho se retoma el caso de los comedores escolares.
Recordando que los objetivos del programa son nutricionales, educa­
cionales y promocionales, los dos primeros deben ser evaluados utili­
zando los diseños experimentales o los que conforman la familia que
de él derivan. El resultado va a ser cierta variación en la prevalencia
de la desnutrición respecto a un dado patrón de referencia (disminu­
ción de la tasa de desnutrición) que constituye la medida del logro
del objetivo nutricional. De igual forma se determinan los cambios
producidos en las tasas de repitencia y ausentismo (objetivo educa­
240 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

cional). La medida del logro del objetivo promocional debe realizarse,

como se ha visto, utilizando una metodología diferente (véase capítulo 9).
Como consecuencia de que las lógicas de ambos métodos difieren en­
tre sí, los resultados obtenidos deben separarse para homogeneizarlos
posteriormente. A título de ejemplo podría decirse que muy raramente
las tasas del cambio producido en lo nutricional y educacional exce­
den a un dígito. Por el contrario, aquellas verificadas en lo promocio­
nal son notoriamente mayores. Esto deriva de la naturaleza de los cam­
bios que se están observando y de las técnicas utilizadas para
apreciarlos. Como lo que interesa es determinar la eficiencia relativa
de cada uno de los n sistemas, hay que considerar conjuntamente to­
das las efectividades. Para ello, en esta etapa, se diferencian ambos
tipos de objetivos, que se representan en las siguientes submatrices:

[OBih]
para i = 1, 2, . . . , n
para h = 1,2, . . . , 1

[OBik]
para k = 1 + 1,1 + 2, . . . , m

ii) Peso relativo asignado a cada objetivo (W). Es el vector de los pesos re­
lativos asignados por objetivo. Se lo determina de acuerdo con la me­
todología presentada en el capítulo 11, IV, b, i.

(W) = (W „ w 2, . . . , Wm) = (Wj)

para j = 1, 2, . . . , m

Asúmase que quienes toman las decisiones en el Programa de Pro­

moción Social Nutricional han acordado la siguiente jerarquía de im­
portancia de sus objetivos: lo. Objetivo nutricional; 2o. Objetivo edu­
cacional; 3o. Objetivo promocional.
A la escala ordinal resultante se le podrían asignar las ponderacio­
nes siguientes: 3 para el primero; 2 al segundo; y 1 al tercero. En el
caso que cierto objetivo tenga más de un indicador (repitencia y ausen­
tismo), tendrán una ponderación igual a 1 si fueran de importancia
equivalente. En este caso hay que obtener una media simple de los
mismos. Si los indicadores tuvieran una importancia diferente, ella
debería reflejarse en el peso asignado. En este caso se calcula la medi­
da ponderada de todos los indicadores considerados.
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 241

La matriz costo-efectividad, que se desarrolla en el cuadro 21, queda

como sigue:

[S¡. CTA;, CUP¡, OBih,

p a ra i = 1 , 2 , *• ♦ 9
n = 1, 2, * * * >
k = 1 + 1, 1 + 2

Véase además el cuadro 12.2.

A] Relaciones costo/efectividad o costo/impacto

Las relaciones costo/efectividad son:

CTA
CUE
OB . 100

donde CUE es el costo por unidad de efectividad lograda en cada uno

de los objetivos, o el costo de alcanzar 1% en cada objetivo. En otras
palabras, cuánto cuesta en cada uno de los sistemas alternativos con­
siderados disminuir en 1% la tasa de desnutrición, las de repitencia
y ausentismo, y mejorar (también en 1%) la promoción comunitaria.
El numerador de la fracción es el costo total anual (CTA) y el deno­
minador, el grado de efectividad alcanzado (OB), multiplicado por 100.
De esta manera se obtiene el costo por unidad de logro de los objetivos.
Dado que el numerador de la fracción son los costos totales anua­
les (CTA), su denominador (OB) d e b e tener el mismo lapso temporal
(1 año).
Es conveniente insistir en el significado operacional del CUE: i) es
el costo de alcanzar 1 % de efectividad (esto es, la efectividad se man­
tiene constante); ii) en cada uno de los objetivos del proyecto; iii) dentro
del marco de operación de los sistemas; iv) haciendo equivalentes los
lapsos temporales en que se consideran los costos y la efectividad (im­
pacto y grado de alcance de los objetivos).
Todo esto se consigna en la matriz de costo-efectividad (cuadro
12.2).
Si el CTA de un sistema es $31 000 dólares y el impacto nutricio-
nal es 7%
31 000
c u e (N) $4 428.6 dólares
0.07 x 100
 N
CUADRO 12.2 4^O
NO
MATRIZ DE COSTO-EFECTIVIDAD

^ S C o s t o - efectividad
Costos Efectividad
Sistemas CTA CUP OB, ob2 ... OB, OB, + , . • OBm

03
O
Si CTA , CUP, OB„ O B i2 . .. OB„ O B „+i .

3
s2 cta 2 C U P2 OB2i OB 22 ••• O fi21 o b 21+1 .■• OB2m

ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD
Sn . CTA n C U Pn OBnl OBn2 .. OBn, O Bnl + , . •■ OBnm

Ponderación objetivos w. w2 .. . W, w 1+ 1 . .. Wm
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 243

Esto quiere decir que e] costo de disminuir 1 % la prevalencia de

la desnutrición aguda, a igualdad de condiciones (sin economías ni
deseconomías de escala), cuesta $4 428.6 dólares en el sistema consi­
derado y después de un año de operación del proyecto. Pero al mismo
tiempo, el impacto educativo (promedio de la reducción de la repi-
tencia y el ausentismo) es de 7.5% y el grado de logro del objetivo
promocional de 85%. Estos tendrán respectivamente
31 000
c u e (E) $4 133 3
0.075 x 100
31 000
CUE(P) = $364 7
0.85 x 100

La matriz de relaciones costo/efectividad se define:

[GUE] = (CTA,)* [OBy-> = [CUE,j]

para i = 1,2, . . . , n
j = 1, 2, . . . , m

Que se desarrolla como sigue en el cuadro 12.3:

c] Diferencias en valores absolutos
Para determinar las diferencias en valores absolutos se siguen los si­
guientes pasos:
i) Se parte de la matriz: [CUE¡j]
ti) En cada columna se elige el mínimo valor de los CUE¡j

Mínimo CUEjj = CUEi/m)

iii) Por columna se hace: CUE¡jíDAl = CUE¡j — CUE¡/m). (El su-

praíndice DA significa diferencia absoluta). Esta relación entrega las
diferencias de costos en valores absolutos para obtener 1% de efecti­
vidad por objetivo en cada sistema. .
Si la matriz de relaciones costo/efectividad, para el objetivo 1 (nu-
tricional), muestra los siguientes resultados:

Sistemas Obj. 1

A 4 428 6
B 4 340
C 3 720
D 4 650
CUADRO 12.3

244
RELACIONES COSTO/EFECTIVIDAD

^ \ G o s t o - efectividad

Sistemas n. OBj ob 2 . .. OB, OBU l •• OBm

Si CUEn cu e 12 . .. CUEn C U E j| + , ■• • C U E lm

S2 cue 21 cue 22 . .. cu e 21 cu e 21 + 1 . •■ C U E 2m

ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (2
S„ C U E nl C U E n2 . .. C U E nl C U E nl+1 . •• C U E nm
ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 245

El CUE¡/m>es igual a 3 720 y los CUE¡/nA> serían

Sistemas Obj. 1

A 708 6 (4 428.6 -3 720)

B 620 (4 340 -3 720)
C 20 (3 720 -3 720)
D 930 (4 650 -3 720)

Lo que significa que lograr un 1% de impacto nutricional en el

sistema A cuesta 708.6 más por año que en el C, que es el que tiene
el mínimo costo.
Esta matriz se defíne:
[CUE(°A)] = [CUEy] + (-1) [CUE¡/m>] . [CUEi/DA)]

para i = 1, 2, . . . , n
j = 1, 2, . . . , m

Véase el cuadro 12.4.

d\ Diferencias en valores relativos
Las diferencias en valores relativos se determinan haciendo
n T T F ( DA)
c u e ¡/d r ) = ------ x ioo
J CUEyO»)

(el supraíndice DR signifíca diferencia relativa). Esa relación mues­

tra en qué porcentaje cada sistema tiene un costo mayor que el míni­
mo para lograr 1% de efectividad por objetivo.
Siguiendo con el ejemplo anterior se tiene:

Sistemas Obj. 1
A 19%
B 16.7%
C 0
D 25%
708.6
donde x 100 = 1!
3 720
Su significado es que producir un 1% de impacto nutricional en
el sistema A exige invertir 19% más que en el sistema C.
246 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

Esta matriz se define:

[CUE(DR)] = [CUE¡j(DA)] >< 100 =

[CUEÁ™)]

= CUEi/DA>] [CUE¡j(m)]_1 x 100 = [CUE¡j(DR)]

para i = 1, 2, . . . , n
j = 1, 2...........m
De ella surge el cuadro 12.5.
e] Relaciones costo-efectividad de los sistemas

Al considerar conjuntamente los sistemas, costos, impactos y logro de

los objetivos, estableciendo las respectivas relaciones costo/efectividad,
es posible seleccionar el sistema que minimiza los costos para un dado
nivel de efectividad. Tal como se dijo anteriormente, en la evaluación
ex ante este procedimiento sirve para escoger la mejor alternativa (sis­
tema) de implementación de un proyecto, o seleccionar entre proyec­
tos diferentes con los mismos objetivos. En la evaluación ex post se busca
determinar el sistema con la mejor relación costo/efectividad, así co­
mo las causas que la producen, para reprogramar el resto de los siste­
mas aprendiendo realmente de la experiencia de la implementación.
En la evaluación ex post, tanto los costos como la efectividad derivan
del análisis de lo que realmente ha sucedido con el proyecto. Los cos­
tos se extraen de los registros existentes y el impacto, así como el gra­
do de logro de los objetivos, resultan de las mediciones realizadas pa­
ra esos efectos.
En la evaluación ex ante, en cambio, se estiman tanto los costos co­
mo la efectividad. Existe un nivel de estandarización mucho mayor
en los costos que en el impacto. Éste debe estimarse a base de las eva­
luaciones ex post de proyectos análogos y del juicio de expertos.
Para analizar el sistema se parte de la matriz de diferencias relati­
vas y se suman por filas los resultados obtenidos en la misma. El total
de estas sumatorias entrega un orden de rango de la eficacia y eficien­
cia de cada una de las alternativas. Dado que el objetivo perseguido
es minimizar el costo para obtener 1% de efectividad, el orden de rango
será mayor cuanto menor sea el total obtenido.
Tomando la matriz ya definida [CUE¡j(DR)], se realiza la sumato-
ria por cada uno de los sistemas. Al total resultante por filas se lo de­
nomina RECES (Relaciones Costo Efectividad de los Sistemas). Así:
 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD
CUADRO 12.4
DIFERENCIAS EN VALORES ABSOLUTOS PARA ALCANZAR 1 % DE EFECTIVIDAD POR OBJETIVO Y SISTEMA

Sistem a s Costo/'efectividad D . V A .

OB! ob 2 ... OB, OB, + , . OBm

S, C U E n (DA) C U E j 2(d a ) . .. C U E „(d a ) C U E „ + / DA) . •• C U E lm(DA)

S2 C U E 2,<d a > C U E 22<d a ) ... C U E 2/ d a ) cu e 21+1(d a ) . .. C U E 2m( ° A)

sn C U E n,(DA> C U E n2(DA) . .. C U E nl<DA) C U E nl + 1<DA> C U E nm(DA)

NO
248 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

m
RECES - E CUEij(DR)
j=l

A partir de los resultados obtenidos se establece el orden de rango

de la eficiencia y eficacia de los sistemas en el alcance de los objetivos
del proyecto. Este vector se denomina OD (orden de rango). La ma­
triz es [CUE¡j(DRS>] donde el supraíndice (DRS) indica diferencias re­
lativas de los sistemas, y se presenta:

[CUE¡/DRS)] = [Si( CUE¡/DR), RECESj, OD¡]

Esta matriz aparece en el cuadro 12.6.

Si se ponderan los objetivos perseguidos, dado que la lógica de la
matriz es que mientras menor sea la RECES mayor es el orden de ran­
go, el objetivo valorado como superior debe tener la ponderación más
baja y el inferior la más alta.
El costo por unidad de efectividad ponderado por objetivo
CUE<drp>) es

CUE(DRP> - CUEi/DR> x Wj

La relación costo efectividad de los sistemas, incorporando la pon­

deración, es RECESÉ y resulta de:

m m
RECES<P> = E CUEi/DR) x W¡ - E CUE,/DRp)
j = 1 j = 1

Llamando [CUE¡j(DRSP)] a la matriz con las Diferencias Relativas

de los Sistemas Ponderados, queda:

[CUE¡/DRSP>] = [S¡, CUE¡/DRP>, Wj, RECESj), OD¡]

La matriz resultante es idéntica a la que se presentó en el cuadro

12.6, con la única diferencia que CUE(DR) es remplazada por
CUE<drp>.
La operatoria matricial de todo el proceso seguido hasta el momento,
aparece en el anexo IV.
 ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD
CUADRO 12.5
DIFERENCIAS EN VALORES RELATIVOS PARA ALCANZAR 1% DE EFECTIVIDAD POR OBJETIVO Y SISTEMA

Sistem a s C o sto /efectividad D . V .R .

O B, ob 2 ... OB, OBi + 1 • .. OBm

Si C U E n (DR) C U E i2(d r ) ... cue ,/d r> cu e 11+ 1(d r ) . •■ C U E im(DR)

s2 cue 2/ d r ) G U E 22(d r ) ... C U E 21(d r ) cue 21 + 1(d r ) ... C U E 2m(DR)

S„ C U E nl(DR> C U E n2<DR> ... C U E nl<DR) C U E nl + 1(DR> ■. . C U E nm(DR)

249
CUADRO 12.6 fO
Ln
RELACIONES COSTO/EFECTIVIDAD DE LOS SISTEMAS
O

O rden de
Sistem a s C osto/'efectividad D . V. R . T o ta l rango

OB, ob 2 OB, O B 1+1 OBm RECES OD

O
Q
s, C U E u (d r ) C U E 12(DR) .. C U E u(d r ) cu e 11+1(d r ) .. C U E lm(DR) RECES,

S2 C U E 21(d r ) C U E 22(d r ) C U E 2/ d r ) C U E 2 U I(d r ) .. C U E 2m(DR) reces2 od 2

ANÁLISIS COSTO-:
S„ C U E nl(DR) C U E n2(DR> . C U E nl(DR) C U E nU1(DR) .. C U E nm<DR> RECESn ODn
C A P ÍT U L O 13

UN CASO DE APLICACIÓN DEL ANÁLISIS

COSTO-EFECTIVIDAD

Se desarrollará aquí un caso práctico de aplicación de la metodología

del análisis costo-efectividad en sus versiones ex ante y ex post.
La primera tarea consiste en construir la Matriz de Costos, para
lo cual hay que identificar los sistemas (las filas) y cada una de las
columnas (diferentes tipos de costos) que la conforman. El objetivo
es determinar el costo total anual (CTA) y el costo por unidad de pro­
ducto (CUP).
En el caso del PPSN, los sistemas (o alternativas de prestación del
servicio) se determinan a partir del análisis de los comedores escola­
res que conforman la muestra o universo de la evaluación. El PPSN
es un programa y cada uno de los comedores escolares un proyecto
que constituye la unidad con base en la que se construirán y compa­
rarán los sistemas.
Hay dos categorías de costos a considerar, los costos fijos o de ca­
pital y los costos variables o de operación.

I. LOS COSTOS

a] Costos de capital

Para ambos tipos de evaluación (ex ante y expost), el cálculo de los Costos
Anuales de Capital se realiza siguiendo la metodología convencional
de evaluación de proyectos económicos. Es decir, la distribución a lo
largo de la duración del proyecto de los costos de capital en los que
se ha incurrido.
Existen algunos conceptos básicos para calcular los costos anua­
les de capital. Si un bien, por ejemplo una cocina, tiene un valor
de 500 dólares y una vida útil de 5 años se deprecia en 100 dólares
por año. Se asume que el valor de la cocina después de 5 años es
[251]
252 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

igual a “ 0” . Por otro lado, cuando se invierten 500 dólares en la co­

cina, si el interés es de 10% anual, se deja de ganar 50 dólares por
este concepto en el primer año. Quiere decir que el costo anual de
la cocina incluye tanto la depreciación (100 dólares), como el interés (50
dólares), que hace un total de 150 dólares (para el fin del año 1 del
proyecto).
Existen dos formas de calcular el costo anual de un bien de capital
que incluyen tanto la depreciación como el interés (Reynolds y Gas-
pari, 1985):
i) Se puede utilizar la siguiente fórmula:
\ j ( í + *y]
a (i, n) CK x (i)
[(i + o» - i]

Donde a: Costo anual

i: Tasa de interés (o tasa social de descuento)
n: Vida útil del bien (en años)
CK: Costo del bien de capital
En el ejemplo anterior, el cálculo del costo anual imputable a la
cocina sería:
_ [ 0 . 10(1 + 0 . 1)]5
a (10.5) 500 x ---------------:-------
[(1 + 0 . 1)5 — 1]

a (10.5) = 131.9 dólares

ii) La otra vía consiste en utilizar una tabla de “ Factores para de­
terminar los costos anuales de capital” (cuadro 13.1), que presenta
la vida útil de las inversiones expresadas en años («) y distintas tasas
de interés. Dado que la vida útil de la cocina es de 5 años y la tasa
de interés de 10%, el factor que corresponde a la intersección de am­
bos datos es 0.2638. En este caso se hace:

a (i, n) = CK x F

siendo F el factor tabulado.

Así se tiene:

a (10.5) = 500 x 0.2638 = 131.9 dólares

APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 253

Puede suceder que el bien de capital considerado tenga un impor­

tante “ valor residual” o de recuperación. En el caso del terreno o la
construcción, este hecho aparece con suma claridad. El valor de recu­
peración es la cantidad de dinero a percibir en el futuro y debe dedu­
círsele el interés que hubiera ganado si se lo tuviera en el momento
presente. El proceso de determinar el valor actual de un monto que
se recibirá en el futuro se denomina actualización. Su cálculo puede
realizarse así:
1
VP (i, n) VF x ( 2)
(1 + 0"

Donde VP: Valor presente (o actual)

VF: Valor futuro
i: Tasa de interés
n: Número de años en el que será recibido el monto
futuro

Alternativamente, puede recurrirse a una “ Tabla de factores para

calcular el valor presente” (cuadro 13.2). En ella se consignan un lis­
tado de números de años (en los que se recibirá el dinero) y alternati­
vas de tasas de interés. La intersección del número de años buscado
con la de la tasa de interés aplicada es el factor tabulado (F). Así se
tiene:

VP (i, n) = VF x F

Si en el proyecto hay un edificio cuyo valor actual es de 30 000 dó­

lares y se estima que su valor de recuperación será 5 000 dólares den­
tro de 8 años siendo la tasa de interés del 10%, puede determinarse
el valor presente de dichos 5 000 dólares en la forma que sigue:
1
VP (10.8) = 5 000 [ 2 332.5 dólares
(1 + 0 . 1)8

o bien, ubicando el F que corresponde a 8 años y 10% de interés en

el cuadro 13.2 (que es igual a 0.4665) se calcula directamente:

VP (10.8) = 5 000 x 0.4665 = 2 332.5 dólares

Para determinar el costo anual que debe imputarse por el edificio

del ejemplo precedente, a los 30 000 dólares de su valor de mercado
254 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

deben restársele los 5 000 dólares que se recibirán en 8 años que, ac­
tualizados, representan 2 332.5 dólares. El resultado será el costo del
bien de capital (CK) en la fórmula (1) ya presentada, que será el fac­
tor de a (i, n), tal como fue desarrollado previamente. Así:

Costo anual del edificio = [30 000 —5 000 x VP( 10.8) . a (10.8)
= [30 000 - 5 000 x (0.4665)] . 0.1874
= (30 000 - 2 332.5) . 0.1874
= 5 184.9 dólares

b] Costos de operación

El cálculo de los costos de operación requiere metodologías diferen­

tes, según se trate de una evaluación ex ante o ex post. En el caso de
la evaluación ex ante hay que realizar una proyección de los costos esti­
mados, ajustados por la tasa de inflación esperada. El cuadro 13.3 mues­
tra dicha proyección para el primer año del proyecto aquí analizado
y el cuadro 13.4 la correspondiente al segundo año. El costo de ope­
ración anual es la suma artimética de un ciclo del proyecto (9 meses
en el ejemplo).
En la evaluación ex post los costos de operación anuales son el re­
sultado de la suma de los costos reales, que se extraen de los registros
pertinentes del proyecto. Si la evaluación se realiza a fin del año 2
o a comienzos del año 3, deberían utilizarse los datos emergentes de
los registros existentes para el año 2 (cuadro 13.12).

II. EVALUACIÓN EX ANTE

a\ Antecedentes generales

Los objetivos de los Comedores Escolares en el marco del Programa

de Promoción Social Nutricional PPSN, son los siguientes:

i) En el aspecto nutricional, reforzar la alimentación del niño com­

pensando sus deficiencias y tratando de crear hábitos de ali­
mentación más racionales.
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 255

CUADRO 13.1
FACTORES PARA DETERMINAR LOS COSTOS ANUALES DE CAPITAL

Vida útil Tasas de interés (i)

inversiones-------------------- -------------------------------------
(•) 5% 10% 15% 20% 25% 30%

1 1.0500 1.1000 1.1500 1.2000 1.2500 1.3000

2 0.5378 0.5762 0.6151 0.6545 0.6944 0.7348
3 0.3672 0.4021 0.4380 0.4747 0.5123 0.5506
4 0.2820 0.3155 0.3503 0.3863 0.4234 0.4616
5 0.2310 0.2638 0.2983 0.3344 0.3718 0.4106

6 0.1970 0.2296 0.2642 0.3007 0.3388 0.3784

7 0.1728 0.2054 0.2404 0.2774 0.3163 0.3569
8 0.1547 0.1874 0.2229 0.2606 0.3004 0.3419
9 0.1407 0.1736 0.2096 0.2481 0.2888 0.3312
10 0.1295 0.1627 0.1993 0.2385 0.2801 0.3235

11 0.1204 0.1540 0.1911 0.2311 0.2735 0.3177

12 0.1128 0.1468 0.1845 0.2253 0.2684 0.3135
13 0.1065 0.1408 0.1791 0.2206 0.2645 0.3102
14 0.1010 0.1357 0.1747 0.2169 0.2615 0.3078
15 0.0963 0.1315 0.1710 0.2139 0.2591 0.3060

16 0.0923 0.1278 0.1679 0.2114 0.2572 0.3046

17 0.0887 0.1247 0.1654 0.2094 0.2558 0.3035
18 0.0855 0.1219 0.1632 0.2078 0.2546 0.3027
19 0.0827 0.1195 0.1613 0.2065 0.2537 0.3021
20 0.0802 0.1175 0.1598 0.2054 0.2529 0.3016

21 0.0780 0.1156 0.1584 0.2044 0.2523 0.3012

22 0.0760 0.1140 0.1573 0.2037 0.2519 0.3009
23 0.0741 0.1126 0.1563 0.2031 0.2515 0.3007
24 0.0725 0.1113 0.1554 0.2025 0.2512 0.3006
25 0.0710 0.1102 0.1547 0.2021 0.2509 0.3004

26 0.0696 0.1092 0.1541 0.2018 0.2508 0.3003

27 0.0683 0.1083 0.1535 0.2015 0.2506 0.3003
28 0.0671 0.1075 0.1531 0.2012 0.2505 0.3002
29 0.0660 0.1067 0.1527 0.2010 0.2504 0.3001
30 0.0651 0.1061 0.1523 0.2008 0.2503 0.3001

a (i, n) [»(» + 0"]

[(1 + 0" - 1]
Donde a: Costo anual
i: Tasa de interés (o tasa social de descuento)
n: Vida útil del bien (en años)
256 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

CUADRO 13.2
FACTORES PARA DETERMINAR EL VALOR PRESENTE
Vida útil Tasas de interés (i)
inversiones
W 5% 10% 15% 20% 25% ' 30%

i 0.9524 0.9091 0.8696 0.8333 0.8000 0.7692

2 0.9070 0.8264 0.7561 0.6944 0.6400 0.5917
3 0.8638 0.7513 0.6575 0.5787 0.5120 0.4552
4 0.8227 0.6830 0.5718 0.4823 0.4096 0.3501
5 0.7835 0.6209 0.4972 0.4019 0.3277 0.2693

6 0.7462 0.5645 0.4323 0.3349 0.2621 0.2072

7 0.7107 0.5132 0.3759 0.2791 0.2097 0.1594
8 0.6768 0.4665 0.3269 0.2326 0.1678 0.1226
9 0.6446 0.4241 0.2843 0.1938 0.1342 0.0943
10 0.6139 0.3855 0.2472 0.1615 0.1074 0.0725

11 0.5847 0.3505 0.2149 0.1346 0.0859 0.0558

12 0.5568 0.3186 0.1869 0.1122 0.0687 0.0429
13 0.5303 0.2897 0.1625 0.0935 0.0550 0.0330
14 0.5051 0.2633 0.1413 0.0779 0.0440 0.0254
15 0.4810 0.2394 0.1229 0.0649 0.0352 0.0195

16 0.4581 0.2176 0.1069 0.0541 0.0281 0.0150

17 0.4363 0.1978 0.0929 0.0451 0.0225 0.0116
18 0.4155 0.1799 0.0808 0.0376 0.0180 0.0089
19 0.3957 0.1635 0.0703 0.0313 0.0144 0.0068
20 0.3769 0.1486 0.0611 0.0261 0.0115 0.0053

21 0.3589 0.1351 0.0531 0.0217 0.0092 0.0040

22 0.3418 0.1228 0.0462 0.0181 0.0074 0.0031
23 0.3256 0.1117 0.0402 0.0151 0.0059 0.0Ó24
24 0.3101 0.1015 0.0349 0.0126 0.0047 0.0018
25 0.2953 0.0923 0.0304 0.0105 0.0038 0.0014

26 0.2812 0.0839 0.0264 0.0087 0.0030 0.0011

27 0.2678 0.0763 0.0230 0.0073 0.0024 0.0008
28 0.2551 0.0693 0.0200 0.0061 0.0019 0.0006
29 0.2429 0.0630 0.0174 0.0051 0.0015 0.0005
30 0.2314 0.0573 0.0151 0.0042 0.0012 0.0004

v p ( i, n) = J __
(i + o"

D o n d e v p : V a l o r p r e s e n te
i: T a s a d e i n te r é s (o ta s a s o c ia l d e d e s c u e n to )
n: V i d a ú til d e l b ie n ( e n a ñ o s )
CUADRO 13.3

APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

AÑO 1
P royección costos M a rzo A b r il M ayo J u n io J u lio A g o s to S ep t. O ct. N o 0. T o ta l

Alimentos 1 100 1 122 1 144 1 167 1 191 1 214 1 239 1 264 1 289 10 730
Personal 150 153 156 159 162 166 169 172 176 1 463
Combustibles 310 316 323 329 336 342 349 356 363 3 024

Costo Operación Directos 1 560 1 591 1 623 1 655 1 689 1 722 1 757 1 792 1 828 15 217

Costo Operación Indirectos 234 239 243 248 253 258 264 269 274 2 283

Total Costos Operación 1 794 1 830 1 866 1 904 1 942 1 981 2 020 2 061 2 102 17 500

CUADRO 13.4
AÑO 2
P royección costos M a rzo A b r il M ayo J u n io J u lio A g o s to S ep t, O ct. N ov. T o ta l

Alimentos ' 1 395 1 423 1 451 1 480 1 510 1 540 1 571 1 602 1 635 13 608
Personal 190 194 198 202 206 210 214 219 223 1 856
Combustibles 393 401 409 417 426 434 443 452 461 3 835

Costo Operación Directos 1 978 2 018 2 058 2 100 2 142 2 184 2 228 2 273 2 318 19 299

Costo Operación Indirectos 297 303 309 315 321 328 334 341 348 2 895

257
Total Costos Operación 2 275 2 321 2 367 2 414 2 463 2 512 2 562 2 614 2 666 22 194
258 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

ti) En el aspecto educativo, elevar el rendimiento escolar y dismi­

nuir los índices de deserción, ausentismo y desgranamiento
escolar.
iii) En el aspecto promocional, incentivar la participación de la po­
blación, procurando fortalecer, o crear, las organizaciones co­
munitarias a efectos de organizar y mantener los comedores
escolares y realizar otras acciones de promoción de la co­
munidad.

¿] Descripción del proyecto

El establecimiento de Comedores Escolares es el instrumento que utili­

za el PPSN para llevar a cabo su acción. Uno de esos comedores será
utilizado como ejemplo de aplicación de las metodologías de eva­
luación.
El comedor proporciona raciones alimentarias (almuerzos) a la po­
blación escolar seleccionada a base de los criterios de ser miembros
de una familia que se ubica por debajo de la línea de pobreza o ser
desnutridos. '
Entre las varias alternativas de operación del comedor escolar, se
escogerá una, utilizando la metodología desarrollada en el capítulo 12.

c] Población objetivo

El PPSN aplica u n a política focalizada.

En este proyecto la población objetivo son 4-40 alumnos que asis­
ten a la escuela, todos los cuales se encuentran dentro del grupo bene­
ficiado por el PPSN.

d] Alternativas de solución

En el caso del PPSN, los sistemas son resultado de la tipología realiza­

da con variables que influyen en el grado de eficiencia del servicio.
Para la determinación de los sistemas se debe partir, por consiguien­
te, del análisis de cada uno de los comedores escolares que conforman
la muestra o universo de la evaluación. El PPSN es un programa y cada
uno de los comedores escolares un proyecto, que constituye la unidad
a base de la que se construirán y compararán los sistemas.
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECtIVIDAD 259

En este caso se consideran tres posibles alternativas de interven­

ción, de las cuales solamente se desarrollará una (en el caso de una
real evaluación deberá efectuarse el análisis de todas y cada una las
alternativas consideradas).
La tercera de las alternativas consideradas (sistema C) contempla
la instalación de una cocina y su correspondiente bodega, en el recin­
to de la escuela. Además prevé la infraestructura para atender a apro­
ximadamente 450 niños al día. La construcción considerada (prefa­
bricada) tiene una vida útil de 7 años.
La estimación de los impactos esperados se hace sobre la base
de las evaluaciones ex post que han permitido calcular los efectos
que, en situaciones similares, resultaron de proyectos análogos. Utili­
zando dichas evaluaciones, grupos de expertos determinaron el im­
pacto predecible (dentro de márgenes) de los proyectos en conside­
ración. Para lograr el acuerdo entre los expertos se utilizó la técnica
Delphin.
Las tres alternativas proporcionan la misma cobertura: otorgar una
ración diaria al grupo focal (440 alumnos), durante cinco días a la
semana y por nueve meses en el año.

e\ Costos

La primera tarea consiste en construir la matriz de costos, para lo cual

hay que identificar los correspondientes a cada alternativa. El objeti­
vo es determinar el costo total anual (CTA) y el costo por unidad de
producto (CU P), para cada una de los sistemas.
Los datos básicos del proyecto son:

Duración prevista 7 años

Tasa social de descuento a utilizar 10%
Tasa de inflación* (mensual) estimada 2%
Número de meses de funcionamiento del
comedor (marzo-diciembre) 9

Se refiere a la inflación estimada que afecta el precio de los insumos que requiere
al proyecto, la cual no necesariamente coincidirá con el índice nacional.
260 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

Las inversiones (costos de capital) necesarias para que el comedor

escolar pueda funcionar son:

Porcentaje
V id a ú til Valor Valor im p u ta b le a l
inversión (a ñ o s) in ic ia l residual proyecto

T erreno _ 6 250 3 125 5%

C onstrucción 7 22 165 3 700 20%
E quipam iento 5 4 160 — 100%

Debe aclararse que todos los valores monetarios son dólares; la “ vi­
da útil” es estimada; el “ valor inicial” son los costos reales o estimados
para cada uno de los rubros; el “ valor residual” es la estimación del
valor de recuperación que tienen los bienes til finalizar el proyecto; el
“ porcentaje imputable al proyecto” es una proporción que debe calcu­
larse, dado que la inversión original (construir la escuela) tenía como
propósito que ésta cumpliera con su específica función educativa. Pa­
ra incorporar el Comedor Escolar es necesario utilizar una parte del
terreno (5%); ocupar un espacio para cocina que representará apro­
ximadamente 20% de la construcción total, e incurrir en costos de
equipamiento (utensilios de cocina, vajilla, etc.), que representan 4 160
dólares, que se emplean totalmente (100%) en el proyecto.
Asimismo, para simplificar el ejemplo (asumiendo que no existen
indivisibilidades) y dado que la vida útil del equipamiento fue estima­
da en 5 años, se puede calcular que representa aproximadamente 832
dólares al año. En consecuencia, a comienzos del año 6 habrá que
realizar una inversión adicional en este rubro de 1 664 dólares para
completar el tiempo previsto para el proyecto (7 años).
i) Costos de capital (CK). El cálculo de los costos anuales de capital
se realiza siguiendo la metodología convencional de evaluación de pro­
yectos.
Recordando que CK = CT + CC + CE, los costos de capital
pueden calcularse de la manera que se desarrolla a continuación:

• Costos del terreno (CT)

CT = [6 250 - 3 125 x VP(10.7)] x a(10.7) x 0.05

CT = [6 250 - 3 125 x (0.5132)] x (0.2054) x 0.05
CT = 47.7
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 261

• Costos de la construcción (CC)

CC = [22 165 - 3 700 x VP(10.7)] x a(10.7) x 0.20

CC = [22 165 - 3 700 x (0.5132)] x (0.2054) x 0.20
CC = 832.5

• Costos del equipamiento (CE)

CE = [4 160 + 1 664 x VP(10.5)] x a(10.7)

CE = [4 160 + 1 664 x (0.6209)] x (0.2054)
CE = 1 066.7

El co sto a n u a l d e c a p ita l (CAK) e s e n to n c e s:

CAK = 47.7 + 832.5 + 1 066.7 = 1 946.9

ii) Cosíos de mantenimiento (CM ). Los costos anuales de mantenimien­

to se estiman en 15% de la suma de los costos del terreno más los
de la construcción, considerados también en forma anual.

CM = (47.7 + 832.5) x 0.15

CM - 132.0

iii) Costos de operación (C O ). En la evaluación ex ante se realiza una

proyección de los costos estimados, ajustados por la tasa de inflación
esperada. El cuadro 13.3 muestra dicha proyección para el primer año
del proyecto y el cuadro 13.4 para el segundo. El costo de operación
anual es la suma aritmética de los 9 meses del ejemplo.
Los CO so n ig u a le s a la s u m a d e COD y COI.

* Costos de operación directos (COD). Corresponden a alimentos,

salarios del personal y combustibles. Se estimaron los correspon­
dientes al primer mes de ejecución del proyecto (marzo del año 1)
en función del número de comensales a atender y la cantidad de ca­
lorías de una ración promedio. Para los meses siguientes se aplica la
tasa de inflación prevista (2 % mensual), como aparece en los cuadros
13.3 y 13.4 que corresponden respectivamente a los años 1 y 2 del
proyecto.

COD = 15 217 (año 1)

COD = 19 299 (año 2)
262 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

* Costos de operación indirectos (C O I). Sobre la base de experiencias

previas se estiman en 15% de los COD. Así:

COI = 15 217 x 0.15

COI = 2 283 (año 1)
COI = 19 299 x 0.15
COI = 2 895 (año 2)

Dado que CO = COD + COI los CO son entonces:

CO = 15 217 + 2 283 = 17 500 (año 1)

CO = 19 299 + 2 895 = 22 194 (año 2)

iv) Costo total anual (CTA). Es la suma de lo que corresponde a este

periodo (1 año) en concepto de CAK, CM y CO.

CTA = CAK + CM + CO
CTA = 1 946.9 + 132.0 + 17 500 - 19 578.9

v) Servicios anuales prestados (SAP). Son el número de almuerzos (ra­

ciones) proporcionados durante un año lectivo (9 meses) a los alum­
nos beneficiarios.
Las metas programáticas (normas técnicas) consisten en dar almuer­
zos de 500 calorías a los 440 alumnos, durante los 9 meses de opera­
ción del comedor. Dado que el año tiene 52 semanas y el Comedor
opera 5 días por semana, el cálculo del número de servicios anuales
se hace:

SAP = 52 x (9/12) * 5 x 440

SAP = 85 800 almuerzos (a entregar)

vi) Costo por unidad de servicio (CU S). Recuérdese que:

CTA
CUS
SAP
19 578.9
cus 85 800
0.23

vii) Oferta total anual (O TA). Es igual al producto de los SAP por el
número de calorías por ración.
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 263

OTA (c a lo ría s) = SAP p re v is to s x c a lo ría s p ro g r a m a d a s

p o r ra c ió n
OTA = 85 800 x 500 = 42 900 000 calorías
OTA = 42 900 kilocalorías

Si la cantidad de calorías de las raciones entregadas por los distin­

tos comedores difieren entre sí, sus costos no son comparables en for­
ma directa. Ello obliga a encontrar una unidad de medida homogé­
nea, como puede ser el costo por cada 1 000 calorías.
viii) Costo por unidad de producto (CUP). Es el costo de cada 1 000 ca­
lorías que entrega el comedor a los escolares que asisten a él.
CTA
CUP
OTA
19 578.9
CUP
42 900

CUP = 0.46 dólares por cada 1 000 calorías

f Análisis de los costos

Los resultados obtenidos deben compararse con los otros comedores

del PPSN. Recuérdese que el objetivo es comparar sistemas diferen­
tes, esto es, subconjuntos de comedores escolares de un “ tipo” deter­
minado. Esto exige construir una tipología y agrupar a los comedores
de acuerdo a ella. Dado que se quiere comparar distintas dimensio­
nes de los costos, operacionalmente hay que obtener los promedios
ponderados en cada categoría relevante dé costos en todas las escue­
las con comedores que constituyen los tipos mencionados.
Supóngase que en el Programa de Comedores Escolares se han iden­
tificado otros dos sistemas: A y B. A cada uno le corresponden res­
pectivamente los promedios ponderados de CTA 24 657 y 21 699; y
de CUP, 1.0 y 0.7 (todas las cifras están en dólares US).
Las columnas del cuadro 13.5 pueden desagregarse según sea ne­
cesario para el análisis. Recuérdese, por ejemplo, que los COD tienen
como rubros principales los costos de alimentos, personal y combusti­
bles. Comparaciones análogas caben para estos y otros rubros.
La columna de los SAP ha sido incluida para tener presente la es­
cala de operación del comedor, que influye en la eficiencia con que
se generan los productos.
CUADRO 13.5

264
MATRIZ DE COSTOS

Costos SAP

Comedores
escolares CT CC CE CAK CM COD COI CO CTA CUP

A P L I C A C I Ó N D E L A N Á L IS IS C O S T O - E F E C T I V I D A D
0.11% 3.49% 10.30% 13.89% 1.26% 63.57% 21.28% 84.85%
CEa 26.0 860.0 2 540.0 3 426.0 310.0 15 675.0 5 246.0 20 921.0 24 657.0 1.0 72 500
0.76% 25.10% 74.14% 74.92% 25.08%

0.83% 3.73% 4.65% 9.20% 6.00% 67.92% 16.88% 84.80%

CEb 179.7 808.5 1 008.1 1 996.3 1 301.9 14 739.0 3 661.8 18 400.8 21 699.0 0.7 65 700
9.00% 40.50% 50.50% 80.10% 19.90%

0.24% 4.25% 5.45% 9.94% 0.67% 77.72% 11.66% 89.38%

CEc 47.7 832.5 1 066.7 1 946.9 132.0 15 217.0 2 283.0 17 500.0 19 578.9 0.46 85 800
2.45% 42.76% 54.79% 86.95% 13.05%
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 265

Los CUP c o n s titu y e n u n c lá sic o in d ic a d o r d e la e fic ie n c ia o p e ra -

c io n a l y, d e b e n v in c u la rs e al im p a c to d e l p ro y e c to .
Como se dijo, subconjuntos homogéneos de comedores escolares
conforman los sistemas. En cada uno existirá una media para sus res­
pectivos CTA y CUP, y su comparación permitirá escoger al sistema
que genera el mínimo costo por unidad de producto (1 000 calorías).
El paso siguiente es la determinación de la efectividad con que cada
sistema alcanza los objetivos del programa.

£] Análisis de la efectividad

La efectividad se ha dividido operacionalmente en dos dimensiones:

el análisis del impacto y el grado de alcance de los objetivos. La pri­
mera utiliza los diseños para la evaluación de impactos, recurriendo
a variables susceptibles de cuantificación directa, como la que resulta
de determinar que después de un año de funcionamiento del progra­
ma, el ausentismo se ha reducido en 6%. La segunda mide el grado
de alcance de los objetivos, cuando el indicador es indirecto y están
involucradas variables de carácter más cualitativo. El ejemplo sería
que el objetivo promocional se ha logrado en 70 por ciento.
En cada uno de los sistemas se deben considerar los objetivos plan­
teados. El objetivo 1 mide el impacto nutricional (disminución de la
prevalencia de la desnutrición aguda); el objetivo 2.1 expresa la dis­
minución de la tasa de repitencia y el 2.2 la reducción de la tasa de
ausentismo. El objetivo 2 es entonces el impacto educativo, medido
por medio de los dos indicadores previamente mencionados y está cons­
tituido por el promedio simple de los objetivos 2.1 y 2.2 (suponiendo
que ambos tienen la misma importancia y, por ende, idéntico peso).
El objetivo 3 es el grado de alcance del objetivo promocional.

h\ Análisis costo-efectividad

Los pasos siguientes permiten analizar las relaciones existentes entre

los costos de los sistemas y la efectividad de los mismos. El objetivo
final es poder seleccionar el sistema más eficiente y eficaz, esto es, el
que tiene menor costo por unidad de efectividad.
Lo que se pretende no es maximizar la eficiencia en la generación
de los productos del proyecto (almuerzos), dado que éste ha sido el
resultado obtenido a través de la matriz de costos, sino optimizar esta
266 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

eficiencia en la consecución de los objetivos del proyecto, siendo la

entrega de los almuerzos sólo el medio para alcanzar tales fines (nu-
tricionales, educativos y promocionales).

i] Matriz de costo-efectividad

Habiendo obtenido los datos de costos y de efectividad se elabora la

matriz de costo-efectividad (cuadro 13.6), que describe los CTA y los
CUP expresados en unidades monetarias y la efectividad en por­
centajes.

j] Relaciones costo-efectividad

Las relaciones costo-efectividad determinan el costo por unidad de efec­

tividad (CUE). Debe recordarse que:
CTA
CUE
OB . 100

representa para cada sistema el costo total de lograr 1% de efectivi­

dad por objetivo del programa.
Sobre la base de los datos consignados en el cuadro 13.7 puede cons­
truirse el cuadro 13.7, que muestra las relaciones previamente des­
critas.
Así, por ejemplo, en el sistema C el CTA es 19 578.5 que se estima
producirá un impacto nutricional de 6%. El costo de reducir 1% la
desnutrición en dicho sistema es:
19 578.9
CUE 3 263.2
0.06 x 100

Procediendo de la misma manera se llenan cada una de las celdas,

tal como aparece en el cuadro 13.8. La comparación de las cifras re­
sultantes permite visualizar por objetivos en qué sistema se minimiza
el costo por unidad de efectividad.

k\ Diferencias en valores absolutos

A partir de las relaciones costo/efectividad puede determinarse el cos­

to mínimo por objetivo. Para los objetivos 1 y 2 son los que corres-
CUADRO 13.6

APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

MATRIZ DE COSTO-EFECTIVIDAD (C-E)

C -E Costo E fe c tiv id a d

Sistem a s CTA CUP O bj. 1 ( % ) Obj. 2 .1 ( % ) O bj. 2 . 2 ( 7 o ) O bj. 2 ( 7 o ) O bj 3 (7 o )

A 24 657.0 1.00 8.0 8.2 7.0 7.6 80.0

B 21 699.0 0.70 6.2 7.0 8.0 7.5 70.0

C 19 578.9 0.46 6.0 7.0 6.0 6.5 65.0

NO
268 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

C U A D R O 13.7
RELA CIONES C O S T O -E F E C T IV ID A D (C /E )

C 3 263 2 2 796.9 3 263.1 3 012.1 301.2

ponden al sistema A y B (3 082 1 y 2 893 2, respectivamente). En el

objetivo 3, el mínimo costo se obtiene en el sistema C (301 2).
Habiendo seleccionado los costos mínimos se calculan las diferen­
cias en valores absolutos por columna (objetivo) para cada sistema.
Siendo que el costo mínimo para el objetivo 2 es de 2 893.2, esta co­
lumna quedaría de la forma que sigue:

Sistemas Obj. 2

A 351.1 = (3 244.3 - 2 893.2)

B 0 = (2 893.2 - 2 893.2)
C 118.9 = (3 012.1 - 2 893.2)

Esto significa que lograr 1 % de efectividad en el objetivo educa­

cional cuesta 351.2 más en el sistema A que en el B y que en el siste­
ma C este adicional es de 118.9. Estas diferencias aparecen para to­
dos los sistemas y objetivos en el cuadro 13.8.

C U A D R O 13.8
D IFERENCIA S EN VALORES ABSOLUTOS (DV.A)

DVA
O bj 1 O bj. 2 .1 O b j 2 .2 O bj 2 O bj 3
S istem as ^N.

A 0.0 210.0 810.1 351.1 7.0

B 417.7 302.9 0.0 0.0 8.8

C 181. 1 0.0 550.7 118.9 0.0

APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 269

/) Diferencias en valores relativos

Las diferencias relativas se determinan dividiendo las diferencias ab­

solutas (cuadro 13.8) por el costo mínimo para cada objetivo (selec­
cionados del cuadro 13.7) y multiplicando este resultado por 100.
Así, en el objetivo 3 el costo mínimo se obtiene en el sistema C (301 2
por unidad de logro del objetivo promocional). Esta columna se cal­
cula entonces de la siguiente manera:

Sistemas Obj. 3
7.0
A 2.3 = X 100)
v 301.2

B 2.9 = ( 8 8 x 100)
v 301.2
O o
C 0.0 = ^ o X 100)

Estos resultados significan que alcanzar 1 % del objetivo promo­

cional cuesta 2.3% y 2.9% más en los sistemas zl y B, respectivamen­
te, que en el C.
El cuadro 13.9 muestra estos resultados.

C U A D R O 13.9
D IFERENCIA S EN VALORES R ELA TIV O S (DVR)

DVR
Obj. 1 Obj. 2 .1 Obj. 2 .2 Obj. 2 Obj. 3
Sistem as

A 0.0 7.5 29.9 12.1 2.3

B 13.6 10.8 0.0 0.0 2.9

C 5.9 0.0 20.3 4.1 0.0

m] Relaciones costo-efectividad, de los sistemas

El análisis efectuado busca determinar cuál es el sistema que optimi­

za la relación costo-efectividad, esto es, qué alternativa requiere del
270 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

mínimo costo para producir 1% de impacto o grado de alcance de

los objetivos. Sumando por filas los resultados obtenidos en el cuadro
anterior, los totales de los sistemas permiten establecer su orden de
rango de los grados de eficiencia y eficacia. El cuadro 13.10 muestra
lo dicho.

C U A D R O 13.10
RELA CIONES C O STO /E FE C T IV ID A D DE LOS SISTEMAS

Orden de
Sistem as Obj. 1 Obj. 2 .1 Obj. 2 . 2 O bj. 2 Obj. 3 T o ta l Rango

A 0.0 7.5 29.9 12.1 2.3 14.4 2

B 13.6 10.8 0.0 0.0 2.9 16.5 3

C 5.9 0.0 0.0 4.1 0.0 10.0 1

n] Conclusiones

Como conclusión del análisis costo-efectividad, y con los datos del cua­
dro 13.10, se puede concluir que la alternativa de intervención ópti­
ma es la C, por lo cual se debe recomendar su implementación.
La alternativa C tiene una eficiencia claramente superior para al­
canzar los objetivos perseguidos. No parece necesario efectuar análi­
sis de sensibilidad del comportamiento de la solución ante cambios
de los parámetros considerados, debido a la neta superioridad de la
solución obtenida.

III. EVALUA CIÓN E X PO ST

a\ Alternativas de solución

Se utilizan los mismos sistemas de la evaluación ex ante, ya que man­

tienen validez como alternativas de intervención, aunque realizando
los ajustes pertinentes en los costos, el impacto y el grado de logro
de los objetivos.
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 271

A] Costos

El cálculo de los costos anuales de capital se realizó distribuyendo los

costos de este rubro a lo largo de la duración del proyecto. En la eva­
luación ex post los costos de operación anuales resultan de la suma de
los costos reales, que se extraen de los registros pertinentes del pro­
yecto. Si la evaluación se realiza a fin del año 2 o a comienzos del
año 3, deberían utilizarse los datos emergentes de los registros exis­
tentes para el año 2 (cuadro 13.11). Los datos básicos ya fueron con­
signados en la evaluación ex ante.

i) Costos de capital (CK). La m e to d o lo g ía es la m is m a q u e la u tiliz a ­

d a e n la e v a lu a c ió n ex ante p e ro h a y d ife re n c ia s q u e r e s u lta n d e e r r o ­
re s e n la e s tim a c ió n re a liz a d a .
Su forma de cálculo es la que sigue:

• Costos del terreno (CT)

CT = [6 500 - 3 300 x VP(10.7)] x a(10.7) x 0.05

CT = [6 500 - 3 300 x (0.5132)] x (0.2054) x 0.05
CT = 49.4

• Costos de la construcción (CC)

CC = [24 345 - 3 700 x VP(10.7)] x a(10.7) x 0.20

CC = [24 345 - 3 700 x (0.5132)] x (0.2054) x 0.20
CC = 922.1

• Costos del e q u ip a m ie n to (CE)

CE = [3 940 + 1 576 x VP(10.5)] x a(10.7)

CE = [3 940 + 1 576 x (0.6209)] x (0.2054)
CE = 1 010.3

El costo anual de capital (CAK) es entonces:

CAK = 49.4 + 922.1 + 1 C10.3 = 1 981.8

ii) Costos de mantenimiento (CM ). Los registros del proyecto, indica­

ron que los CM reales son 165 dólares.
CU A D RO 13.11 NO

CO STO S MENSUALES AÑO 2 NO

Cosíos mensuales M a rzo A b r il M a yo J u n io J u lio Agosto Sept. Oct. N ov. T o ta l

Alimentos 997 1 296 1 346 1 844 2 043 1 645 1 196 1 046 947 12 360.0
Personal 180 180 180 190 190 190 206 206 206 1 728.0
Combustibles 312 321 329 328 328 337 337 356 375 3 023.0

A PLICA CIÓ N DEL ANÁLISIS CO STO -EFECTIV ID A

Costo Operación Directos 1 489 1 797 1 855 2 362 2 561 2 172 1 739 1 608 1 528 17 111.0

Costo Operación Indirectos 317 419 455 448 508 496 359 314 323 3 676.0
(21.5%)
Total Costos Operación 1 806 2 216 2 310 2 850 3 069 2 668 2 098 1 922 1 851 20 790.0
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 273

CM = 165

iii) Costos de operación (CO )

CO = COD + COI

* Los costos de operación directos (COD) para los mismos rubros (ali­
mentos, salarios del personal y combustibles), son los que surgen de
los registros del proyecto durante el segundo año de funcionamiento.
En junio, julio y agosto se advierten incrementos de los precios de ali­
mentos, debido a variaciones estacionales.

COD = 17 111

* Los costos de operación indirectos (C O I) incluyen transporte y depó­

sito de alimentos, así como administración, supervisión y control del
proyecto y entrenamiento del personal. Resultaron ser 21.6% de los
COD. Así:

COI = 17 111 x 0.215

COI = 3 679

Los CO so n , e n to n c e s,

CO = 17 111 + 3 679 = 20 790

iv) Costo total anual (CTA) es la suma de lo que corresponde en con­

cepto de CAK, CM y CO a este periodo (1 año).

CTA = CAK + CM + CO
CTA = 1 981.8 + 165.0 + 20 790 = 22 936.8

y) Servicios anuales prestados (SAP). Al finalizar el segundo año de fun­

cionamiento del comedor se verificó que los almuerzos entregados te­
nían 416 calorías promedio; la media de asistencia fue de 403 alum­
nos; y durante 10 días (2 semanas) éste no funcionó debido a mal
tiempo y a problemas de abastecimiento. Por tanto, el número de ser­
vicios realmente prestados fue:

SAP = 37 (semanas) x 5 x 403

SAP = 74 555 almuerzos entregados
274 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

vi) Costo por unidad de servicio (CUS). Aplicando la fórmula de cálcu­

lo pertinente, se obtiene un costo de 0.31 pesos.
CTA
CUS
SAP
22 936.8
CUS 0.31
74 555

oii) Oferta total anual (OTA). Mientras la programación preveía en­

tregar almuerzos de 500 calorías, la evaluación ex post demostró que
sólo tenían 416 calorías en el comedor considerado. Para simplificar
el ejemplo se asume que no existieron sobrantes ni desperdicios en
la preparación y entrega de la comida, de forma tal que la oferta total
de alimentos fue igual a la ingesta de los mismos.

OTA (calorías) = SAP reales x cal. reales por ración

O T - 74 555 x 416 = 31 014 880
OTA - 31 014.88 kilocalorías

mi) Costo por unidad de producto (CU P). El costo de cada 1 000 calo­
rías, que es la unidad de producto utilizada se obtiene así:
22 936.8
CUS 0.31
74 555
22 936.8
CUP 0.74
31 014.9

CUP = 0.74 dólares por cada 1 000 calorías ofertadas y

consumidas

¿] Análisis de los costos

Los resultados de la evaluación ex post arrojan un CUP que es mucho

mayor que el previsto en la evaluación ex ante (0.74 dólares versus
0.46 dólares por cada 1 000 calorías), sin que se hayan modificado
de manera sustancial las dimensiones de costos tenidas en cuenta en
el cálculo ex ante. Ello se produce como resultado de un proceso acu­
mulativo de diferencias relativamente pequeñas. De ser así, obviamen­
te, las asignaciones presupuestarias realizadas sobre la base de la eva­
luación ex ante resultarían insuficientes para cubrir los requerimientos
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 275

calóricos proteicos mínimos de la población meta. Esto muestra la con­

veniencia de llevar a cabo evaluaciones ex post. Cuando el “ sentido
común” en la programación remplaza til conocimiento derivado de
la evaluación, los resultados suelen mostrar dramáticas ineficiencias
en la asignación de recursos, y quienes sufren por los errores son los
supuestos beneficiarios.
Volviendo a la dimensión de los costos, los resultados obtenidos
para el comedor que se está considerando deben ser comparados con
los otros que conforman el programa.
Sea que se trate de dos o más comedores o de dos o más tipos de
ellos, la lógica de la comparación es la misma. Así se puede simplifi­
car la ejemplificación y utilizar los mismos datos que se han venido
presentando. El comedor escolar “a” (CEa) se comparará con los re­
sultados de los comedores escolares “b” y “c” (CEb y CEc).
Lo básico para este análisis consiste en comparar la distribución
porcentual de los costos por dimensión

por ejemplo

COD x 100, o rubro, tal como Costo salarios x jqo)

CTA CTA

En el cuadro 13.12 se presentan los datos provenientes de la

evaluación ex post de las tres escuelas mencionadas, que permiten
visualizar las diferencias en valores relativos de cada una de las di­
mensiones y rubros de costos. Las columnas provienen de la matriz
de costos.
En cada una de las celdas, el primer porcentaje resulta de dividir
el costo de la columna considerada (cifra que aparece en el segundo
renglón de la celda) por el CTA, multiplicando el resultado por 100.
Por ejemplo, en el Comedor Escolar “ a ” (CEa) los COI representan
un 18.38% de los CTA.
4 87Q 0
COI = * 7 - • ■ X 100 = 18.38%
26 540.0

Es conveniente recordar que:

CAK = CT + CC + CE
CO = COD + COI
CTA = CAK + CM + CO
276 APLICACION DEL ANALISIS COSTO-EFECTIVIDAD

O O
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CO ^ 0co4 en ■sí- 04
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sS
Q sí
< 1 8 8 8
5 £< £
o 2 <3
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 277

Teniendo esto presente, las cifras que aparecen entre paréntesis en

el tercer renglón de las celdas, son respectivamente los porcentajes que
los C T, CC y CE representan sobre los CAK y las proporciones que COD
y COI constituyen de los CO. En el Comedor Escolar “c” (CEc) los
CC son 49.53% de los c a k .
922 1
CAK = * x 100
1 981.8

y los COD equivalen al 82.30% de los CO.

17 111.0
COD x 100
20 790.0

La comparación se realiza entre los distintos comedores (o siste­

mas), en las distintas columnas que constituyen las dimensiones de
costos. Por ejemplo, en el CEa los CAK son 17.43% de los CTA mien­
tras que en el CEc representan sólo 8.64%. Al mismo tiempo, en el
primer caso (CEa) los CE son 80.85% de los CAK, y en el segundo sólo
50.98%. Tomando otra columna del mismo cuadro, puede verse que
en el CEa los COD son 63.09% de los CTA (y 77.44% de los CO); en
el CEc los COD son 74.61% de CTA (y 82.30% de CO).

d] Análisis de la efectividad

La evaluación de impactos se realizó utilizando un estudio longitudi­

nal. Se efectuaron dos relevamientos de información, mediando entre
ambos un periodo de dos años. A partir de los cambios que se verifi­
caron durante ese lapso en el estado nutricional de los beneficiarios,
así como en sus niveles de ausentismo y rendimiento escolar, se de­
terminaron los impactos nutricionales y educativos del comedor. Por
otro lado, utilizando la metodología desarrollada en el capítulo 9, se
estableció el grado de alcance del objetivo promocional. El diseño adop­
tado permite comparar estos cambios en grupos de escolares no bene­
ficiarios del Programa.
Se utilizó un modelo cuasiexperimental en el que el grupo de con­
trol fue remplazado por uno “ de comparación” .
Esta evaluación se realizó con un sistema de pesada y registro de
los alimentos utilizados y de las preparaciones, así como de los sobran­
tes y residuos. Ello permitió determinar las cantidades ofertadas y las
efectivamente consumidas, así como su composición en términos de
sus principales nutrientes.
278 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

Se d e fin ió u n g ru p o e x p e rim e n ta l, c o m p u e s to p o r to d o s lo s n iñ o s
b e n e fic ia rio s d e l PPSN y u n g ru p o d e c o m p a r a c ió n c o n fo rm a d o p o r
n iñ o s n o p a rtic ip a n te s q u e te n ía n c a ra c te rís tic a s s im ila re s a lo s a n te ­
rio re s.
El estado nutricional se evaluó mediante indicadores antropomé­
tricos de talla/edad, peso/edad y peso/talla construidos a partir del re-
levamiento de talla y peso de los niños de 1ro. a 3er. grado.
Las características educativas se determinaron por los indicadores
de repitencia, ausentismo y rendimiento, elaborados con la informa­
ción recogida sobre la misma muestra de niños.
Para verificar el nivel socioeconómico de los niños estudiados, así
como controlar posibles cambios en los aspectos antropométricos y edu­
cativos a partir de variaciones ocurridas en el hogar, se realizaron en­
trevistas a una muestra representativa de las familias de los niños eva­
luados en la escuela.

e\ Matriz de costo-efectividad

El comedor es evaluado comparándolo con los otros dos identificados

en la evaluación ex ante (A y B). A cada uno de ellos corresponden los
datos que aparecen en el cuadro 13.13 cuyas cifras son (en dólares
US). La fila inferior de la matriz es la ponderación que tienen cada
uno de los objetivos. Esta ponderación se ha establecido como resul­
tado de las prioridades asignadas a los mismos, por la comunidad.
Para lograr esto, se tomó una submuestra representativa de los Co­
medores Escolares y se les pidió a los padres de los alumnos usuarios

CUADRO 13.13
MATRIZ DE COSTO/EFECTIVIDAD (C-E)

C-E Costo Efectividad

CTA CUP Obj. 1 Obj. 2.1 Obj. 2.2 Obj. 2 Obj. 3

A 26 540.0 0.97 7.5% 7.0% 7.1% 7.1% 86.0%

B 23 807.0 0.72 6.2% 7.1% 7.3% 7.2% 71.0%

C 22 936.8 0.74 6.0% 6.6% 7.0% 6.8% 73.0%

Ponderación objetivos 3.0 0.0 0.0 2.0 1.0

APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 279

de los mismos que ordenaran a los objetivos en orden de importancia.

Los números 3, 2 y 1 expresan las opiniones de la mayoría sobre los
objetivos que ocupan el primero, segundo y tercer lugar respectiva­
mente. La ponderación de objetivos que se presenta en esta matriz
indica la jerarquía que un grupo fundamental (la comunidad) le otor­
ga a los fines que el Programa persigue. Pero es sólo descriptiva, por­
que en esta etapa no se realiza ninguna operación con dichos números.

j) Relaciones costo-efectividad

Recordando que
CTA
CUE
OB . 100
puede construirse el cuadro 13.14 de las relaciones costo-efectividad,
que permiten visualizar cuál sistema minimiza el costo por unidad de
efectividad para cada objetivo.
CUADRO 13.14
RELACIONES COSTO/EFECTIVIDAD (C-E)

\ C/E

Sistemases. Obj 1 Obj. 2.1 Obj 2.2 Obj 2 Obj. 3

A 3 538.7 3 791.4 3 738.0 3 738.5 308.6

B 3 839,8 3 353.1 3 261.2 3 306.5 335.3

C 3 822.8 3 475.3 3 276.7 3 373.1 314.2

CUADRO 13.15
DIFERENCIAS EN VALORES ABSOLUTOS (DVA)

dva

Sistemas^. Obj. 1 Obj. 2.1 Obj. 2.2 Obj. 2 Obj. 3

A 0.0 438.3 476.8 431.5 0.0

B 301.1 0.0 0.0 0.0 26.7

C 284.1 121.7 15.5 66.6 5.6

280 APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD

£] Diferencias en valores absolutos

Si se seleccionan los costos mínimos para cada uno de los objetivos

de la matriz anterior, se pueden hacer las diferencias en valores abso­
lutos por columna (cuadro 13.15).

A] Diferencias en valores relativos

Siguiendo el mismo procedimiento utilizado en la evaluación ex ante,

a partir de los cuadros 13.14 y 13.15 pueden elaborarse el cuadro 13.16.

CUADRO 13.16
DIFERENCIAS EN VALORES RELATIVOS (DRV)

\ DVR

Sistemas'***. Obj. 1 Obj. 2.1 Obj. 2.2 Obj 2 Obj. 3

A 0.0 13.1 14.6 13.1 0.0

B 8.5 0.0 0.0 0.0 8.7

C 8.0 3.6 0.5 2.0 1.8

i] Relaciones costo/efectividad de los sistemas

Para trabajar con los sistemas o proyectos (comedores escolares en es­

te caso) se suman las lilas y, a partir de los totales resultantes, se esta­
blece el orden de rango de su eficacia y eficiencia (cuadro 13.17).
Para incorporar las ponderaciones de la comunidad hay que multi­
plicar las columnas de los objetivos 1, 2 y 3 por los factores 1, 2 y
3 respectivamente. Luego se suman las filas y se obtiene una media
ponderada de cada una de ellas. Por ejemplo, en el sistema C se tiene:
8.0 + 4.0 + 5.4

Es importante recalcar que la lógica con la que la matriz ha sido

construida implica que a menor valor resultante por sistema, mayor
APLICACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-EFECTIVIDAD 281

CUADRO 13.17
RELACIONES COSTOS/EFECTIVIDAD DE LOS SISTEMAS (RECES)

X. DVR Orden
de
Sistemas \ Obj. 1 Obj. 2 .1 Obj. 2.2 Obj. 2 Obj. 3 Total Rango

A 0.0 13.1 14.6 13.1 0.0 13.1 2

B 8.5 0.0 0.0 0.0 8.7 17.2 3

C 8.0 3.6 0.5 2.0 1.8 11.8 1

es la posición-de rango. Esto hace que un objetivo valorado como su­

perior debe tener la menor ponderación y el inferior el mayor peso.
Dado que el objetivo 1 tiene el mayor valor jerárquico su pondera­
ción será 1. El objetivo 3 que ha sido calificado como el de menor im­
portancia tendrá equivalentemente un factor de 3 (cuadro 13.18).

CUADRO 13.18
RELACIONES COSTO/EFECTIVIAD PONDERADAS DE LOS SISTEMAS
(RECES <p>)

DVRP Orden
de
SistemasS. Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3 Total Rango

A 0.0 26.2 0.0 4.4 2

B 8.5 0.0 26.1 5.8 3

C 8.0 4.0 5.4 2.9 1

DVRP = Diferencias en valores relativos ponderados.

En este caso, la ponderación comunitaria no ha alterado el orden

de rango de las alternativas consideradas.

j\ Conclusiones

Esta evaluación ex post de un comedor escolar del PPSN permite afir­

mar que la alternativa seleccionada para ser implementada en la eva­
luación ex ante sigue siendo la más eficiente en términos de la efectivi­
dad lograda.
CAPÍTULO 14

EVALUACIÓN DE LA EVALUACIÓN

•Conviene hacer una reflexión final sobre el sentido de la evaluación

de proyectos sociales. Hay dos posiciones antagónicas respecto a su
utilidad. Una, escéptica, le niega valor (Delbeck y Gilí, 1979:25; Al-
kin, Daillak y White, 1979:26); la otra, en cambio, es extremadamen­
te optimista. Estos planteos tan extremos resultan falsos. La evalua­
ción no es un fin en sí, y tampoco puede pensarse que sea el medio
idóneo para superar todos los problemas que surgen en la prestación
de servicios sociales.
Pero, sin duda, ella contribuye a aumentar la racionalidad en la
toma de decisiones, identificando problemas, seleccionando alterna­
tivas de solución, previendo —dentro de lo posible— sus consecuen­
cias, y optimizando la utilización de los recursos disponibles.
Es evidente también que la evaluación y los requisitos que ella plan­
tea son más fácilmente alcanzables en el ámbito económico, contexto
más apto para aplicarla. Todos los proyectos económicos se evalúan;
los del sector público, porque así lo exigen los organismos de finan -
ciamiento; los del sector privado porque ello permite determinar la
rentabilidad de la inversión y, por tanto, otorgan un criterio básico
para la decisión del empresario.
En el ámbito social, en general, tales razones no operan de la mis­
ma manera. Normalmente, la actividad privada es escasa en este cam­
po, y la que se realiza en gran parte se guía por sentimientos altruis­
tas, de solidaridad, y similares. Cuando el afán de lucro está presente,
la evaluación y el manejo del proyecto respectivo se realizan como si
se tratara de una inversión económica más. El gasto público social
usualmente se apoya en la intuición o en supuestos de naturaleza ideo­
lógica que no se discuten con base en la racionalidad técnica. Se tien­
de a considerar más el altruismo de las metas perseguidas, que el uso
eficiente de los recursos.
Por ello cabe preguntarse si vale la pena evaluar los proyectos so­
ciales. La conveniencia de hacerlo puede defenderse de varias mane­
ras. Ante todo, recordando que muchos organismos financieros inter­
nacionales están, crecientemente, exigiendo la evaluación de los
[282]
EVALUACIÓN DE LA EVALUACIÓN 283

recursos que prestan o donan para los programas sociales. En mu­

chas ocasiones, por desconocimiento, la metodología que se aplica no
es la adecuada al ámbito social, recurriéndose a la evaluación costo-
beneficio. Hay así, entonces, una presión importante para evaluar y
para generar, como sucede en este libro, metodologías alternativas,
adecuadas a lo social.
Por otro lado, no hay duda que la manera tradicional de tomar
decisiones en el ámbito público, que no presta atención ni a los costos
ni a la eficacia de las acciones, no es recomendable y no puede conti­
nuar aceptándose en una época donde aumentan las necesidades y los
recursos escasean. Si realmente se quieren alcanzar los objetivos que
plantean los planes sociales, como erradicar la pobreza, redistribuir
el ingreso, aumentar la esperanza y la calidad de la vida de la pobla­
ción, reducir la mortalidad infantil, etc., es necesario incorporar a su
diseño los avances de la investigación científica, tanto en sus aspectos
puros como aplicados.
Las evaluaciones permiten aprender de la experiencia, tanto exitosa co­
mo fracasada, ayudando a racionalizar lá toma de decisiones. Sucede
empero que los que deciden, en la mayoría de los casos, aún no tie­
nen conciencia de la necesidad de saber lo que ha sucedido y lo que
está acaeciendo en el presente con las soluciones a problemas sociales
y, por tanto, no sienten necesidad de las evaluaciones. Pero esa situa­
ción está cambiando. Cada vez más los políticos se convencen de la
conveniencia de realizar programas sociales adecuados y efectivos.
Para lograrlo necesitan de la racionalidad técnica. En muchos ca­
sos, las argumentaciones de los técnicos, si es que existieran y fueran
adecuadamente planteadas, serían las únicas que los políticos toma­
rían en consideración, entre otras razones, incluso, porque el aumen­
to de la eficiencia de los programas sociales puede contribuir a facili­
tarle al político la satisfacción de esas otras necesidades que debe
contemplar. En definitiva, el mejor uso de los recursos conducé a que
haya más recursos disponibles, sea para fines sociales, sea para otros
que se consideren prioritarios. Además, buenos programas sociales
dirigidos a la población con necesidades puede ayudar incluso a con­
seguir votos en las elecciones.
No hay duda sobre la conveniencia, en abstracto, de evaluar los
proyectos sociales pero cabe preguntarse cuándo deben evaluarse.
En muchas ocasiones, ello no tendría sentido. Así sucede cuando
ya se han tomado todas las decisiones sobre el proyecto, por lo cual
no hay posibilidad de incorporar los resultados que derivarían de la
evaluación. Si se la llevara a cabo en tales ocasiones, ella resultaría
284 EVALUACIÓN DE LA EVALUACIÓN

inútil, aunque podría contribuir a aumentar el conocimiento disponi­

ble sobre ese tipo de proyectos, y permitiría saber si conviene conti­
nuar con los mismos o es preferible no repetirlos. Por ello es erróneo
limitar la apreciación de la importancia de la evaluación al proyecto
específico que se somete a ella.
Weiss (1982) menciona que tampoco tendría sentido evaluar un pro­
yecto en el cual los objetivos son tan ambiguos que resulta imposible
precisarlos. En primer lugar, conviene recordar que el establecimien­
to de los objetivos no corresponde al ámbito de la evaluación; es pre­
vio a ella, se inscribe en la competencia de los tomadores de decisio­
nes y son, en realidad, un prerrequisito para la evaluación. Sin
embargo, es probable que la evaluación ayude a mostrar la incohe­
rencia de esos objetivos o la inadecuación entre ellos y los medios dis­
ponibles para alcanzarlos y contribuya, de esa manera, a reformular
el proyecto (en la fase ex ante) o, cuando el proyecto ya está en mar­
cha, a reasignar recursos e incluso los fines que pueden perseguirse.
Además, un subproducto no despreciable de este proceso es que, en
tanto la evaluación sea realizada con participación del personal invo­
lucrado en el proyecto, ella puede cumplir una importante función
de carácter formativo.
Hay diferentes tipos de evaluación y ella persigue fines diferentes,
pero no hay duda que, bien diseñada, “ está hecha a la medida del
programa evaluado” (Eicken, 1982:199). Sin embargo, este principio
suele ser olvidado en la práctica. Incurren en ese error todos los acto­
res sociales implicados en la política social. Como se ha dicho, en mu­
chas evaluaciones hay “ un inadecuado apetito de rigor (o una abru­
madora tendencia a los juicios intuitivos) de parte de los
administradores y legisladores, y un gusto exagerado por los niveles
puramente científicos de parte de los académicos” (Cain y Hollister,
1970).
Esd exagerada preocupación de evaluadores por la investigación
científica en perjuicio de la entrega de resultados útiles para la toma
de decisiones, coincide con apreciaciones similares de otros autores,
que van incluso más allá y afirman que “ Mientras la actividad eva­
luadora no sea a su vez evaluada mediante adecuados criterios de efi­
ciencia, no podrá desvirtuarse del todo una objeción con frecuencia
repetida: la de que la evaluación consume recursos financieros consi­
derables, mientras que anda escasa en resultados útiles y suscita rece­
lo” (Muslo, 1975: 184).
El capítulo 3 ha mostrado que si bien la investigación evaluativa
y la investigación científica tienen similitudes, hay entre ellas impor­
EVALUACIÓN DE LA EVALLUACIÓN 285

tantes diferencias, derivadas básicamente de que cumplen funciones

distintas. Empero, en muchas ocasiones, los evaluadores no son cons­
cientes de ello; especialmente cuando provienen de la universidad, tien­
den a dar preferencia a las orientaciones propias de su ámbito de in­
serción cotidiano, que suele estar vinculado habitualmente al área
académica.
Cuando actúan de esa manera no ayudan a una adecuada toma
de decisiones y, además, perjudican la instauración de la evaluación
como una actividad necesaria, por su utilidad, en el campo de la polí­
tica social.
Lo característico de la evaluación es que constituye una investiga­
ción social encajada en un contexto de poder y política. Esto significa
al menos dos cosas: la evaluación debe centrarse en cuestiones relati­
vas a la aplicación de políticas y programas, es decir, debe tener inte­
rés práctico; y segundo, si se hace bien, sugerirá cambios que pueden
amenazar a alguna porción de quienes están relacionados con el pro­
yecto evaluado, lo que obviamente hará que éstos resistan su reali­
zación.
Por otro lado, se ha recordado acertadamente que “ es un mito la
evaluación que sirva para todo. La pregunta es para qué y para quié­
nes” (Weiss, 1982:28).
En la medida en que el análisis sirva única y exclusivamente para
otorgar “justificación científica” a las decisiones ya adoptadas por la
cúpula de la organización agente, que también es la que decide sobre
el financiamiento de la evaluación, es poco lo que ésta aportará al in­
cremento de la eficiencia de los programas sociales, sirviendo más bien
para alcanzar otros objetivos ajenos a los del programa. En este caso
es obvio que los criterios de discernimiento pasan por la ética de los
evaluadores.
Hay otras consideraciones que deben hacerse en relación con la pre­
gunta de para qué se evalúa. Las respuestas pueden ser diversas. Se
puede evaluar para: i) racionalizar el proceso de toma de decisiones
o simplemente justificarlo; ii) maximizar el logro de los objetivos en
el grupo focal o conseguir financiamiento adicional para la misma u
otras evaluaciones; ni) optimizar la asignación de recursos o satisfa­
cer a la comunidad científica.
Las opciones reflejan el tipo y nivel de compromiso de los evalua­
dores y establecen límites que si bien no son inherentes a la teoría y
metodología del análisis, forman parte de la práctica de la evaluación.
Otro tema son los costos de la evaluación. Puede aceptarse que “ No
existe una única metodología de evaluación (y sobre todo, ninguna
286 EVALUACIÓN DE LA EVALUACIÓN

técnica única ‘sencilla y barata’)” (Eicken, 1982:199), pero también

es evidente que la justificación de la evaluación pasa por utilizar téc­
nicas adecuadas al tamaño y los recursos disponibles por el proyecto.
Lo anterior pone de relieve la ausencia de una metodología ade­
cuada para evaluar pequeños proyectos, ya que es irracional aplicar
técnicas sofisticadas razonables en otros contextos, cuando hay recur­
sos reducidos. Se necesita realizar un esfuerzo en este sentido a la bre­
vedad posible.
A ello puede ayudar la constitución de un banco de proyectos so­
ciales y de evaluaciones ex post que permitan, justamente, acumular
información sistemáticamente sobre proyectos de pequeño tamaño,
con lo cual se lograrán externalidades positivas para proyectos futu­
ros. Es evidente que el costo de montar este sistema de información
debería estar al margen del financiamiento de los proyectos concretos.
ANEXO I

E L P R O G R A M A D E P R O M O C IÓ N S O C IA L N U T R IC IO N A L (PPSN )
D E LA R E P Ú B L IC A A R G E N T IN A

El P rogram a de Prom oción Social N utricional tiene com o finalidad m ejorar

las condiciones deficitarias de la alim entación fam iliar, a través del m ejora­
m iento del estado de nutrició n y salud de la población escolar, p rocurando
al m ism o tiem po, realizar u n a acción de prom oción social.

I. OBJETIVOS

El PPSN tiene objetivos nutricionales, educacionales y prom ocionales.

a) En el aspecto nutricional, persigue:

i. com pletar y reforzar la alim entación q u e el n iñ o recibe en su hogar, m e­

jo ran d o su valor nutritivo;
¡Y. ap o rtar al niño alim entos que com pensen las deficiencias reinantes en la
zona;
iii. crear nuevos hábitos de alim entación incorporando a la d ieta alim entos
nutritivos y poco difundidos en los hábitos de la población;
iv. favorecer el crecim iento y el desarrollo de los niños asegurando su n o r­
m al estado de salud;
v. enseñar de m an era práctica la im portancia y el valor nutritiv o de los ali­
m entos y su aprovecham iento m ás racional.

b) E n el aspecto educativo, los objetivos son:

i. contribuir a la elevación del rendim iento escolar y a la dism inución de

los índices de deserción, ausentism o y desgranam iento escolar;
ti. incluir contenidos sistemáticos en m ateria de nutrición en los program as
actuales de enseñanza.

c) En el aspecto prom ocional:

t. m otivar la participación de la población, p rocurando fortalecer las o rg a­

nizaciones com unitarias existentes (sociedades, ju n ta s vecinales, ligas de
m adres, etc.); o fom entar su creación donde no las hubiere, a efectos de

[287]
288 ANEXOS

organizar y m an ten e r com edores escolares y otras acciones de prom oción

de la com unidad;
u. generar acciones complementarias a los comedores, como cultivo de huertas
escolares, instalaciones de granjas, etc.; capacitar a los docentes en as­
pectos técnicos del P ro g ram a; p ro c u ra r la inserción del P ro g ram a en la
realización de acciones integrales.

II. POBLACIÓN FOCAL

El P rogram a de Prom oción Social N utricional refleja u n a política social que

no se dirige al conjunto de la población, sino a grupos focales.
L a desnutrición es u n problem a que afecta a los segm entos más pobres
de la población y, den tro de éstos, a los niños, puesto que los grupos de ingre­
sos m ás bajos tienden a ten er fam ilias m ás num erosas. A sim ism o, las defi­
ciencias en la provisión de alim entos no provienen de su escasez, sino de su
distribución. V ale decir, se relacionan con el acceso a los alim entos que tie­
nen los grupos de m enores ingresos. P o r ello, cabe concluir que los p rogram as
m á s efectivos serán lo s q u e a tien d a n a g ru p o s fo ca les.
En tal sentido, el P ro g ram a de Prom oción Social N utricional estaba orien­
tado a niños en edad escolar y, a p a rtir de 1982, se extendió a preescolares.
C on ello no q uedaría expuesto al riesgo n in g ú n grupo vulnerable p or cuanto,
a través del P rogram a de Salud M aterno-Infantil, se cubre a la población m e­
nor de dos años y a las em barazadas.

III. ACTIVID ADES Q U E IN TEG RA N EL PRO GRAM A

El program a se basa en dos ejes centrales: C om edores Escolares y C om edo­

res Preescolares o Infantiles (creados desde 1982). Desde ellos se llevan a ca­
bo acciones de extensión (proyectos com plem entarios) o acciones de exten­
sión (huertas y granjas escolares, cursos de capacitación dirigidos a padres
y m aestros, asistencia técnica), que dan al P rogram a características que su­
peran la m era asistencia alim entaria.
T odas las provincias p articipan del P rogram a con excepción de Buenos
Aires (donde se registran apoyos aislados), así como C órdoba y M en d o za (es­
ta últim a, participa en C om edores Infantiles y proyectos com plem entarios).
AN EX O II

M E T O D O L O G ÍA PA R A A S IG N A R R E C U R S O S P O R
JU R IS D IC C IÓ N E N F U N C IÓ N D E LOS O B JE T IV O S D E L PPSN

P ara asignar los recursos del P ro g ram a de Prom oción Social N utricional, de
acuerdo a criterios de equidad, se elaboró u n índice basado en la d eterm in a­
ción de “ grados de urgencia” , esto es, la m edida en que p o r provincias, es­
tán insatisfechas las necesidades que el P ro g ram a pretende atender.
D ado que los objetivos del P ro g ram a son nutricionales, educacionales y
promocionales, las dimensiones básicas a considerar en el índice fueron la m ag­
nitud relativa de los problem as de nutrición y educativos p or jurisdicción, y
la m atriz se construyó con indicadores que los reflejaran. P a ra la dim ensión
nutricional los indicadores utilizados fueron la tasa de m ortalidad infantil
entre 5 y 14 años por causas asociadas a la desnutrición. P a ra la dim ensión
educacional se consideraron la proporción de población en edad escolar q u e
no asiste a la escuela y la tasa de desgranam iento. N o se incluyó el objetivo
prom ocional tanto por dificultades en el relevam iento de la inform ación, co­
mo por su m enor relevancia frente a los aspectos nutricionales y educativos,
en térm inos de las necesidades a satisfacer.
L a M atriz de G rados de U rg en cia se construyó aceptando que cuanto m a­
yor es el valor de los indicadores p o r provincia, m ayor será la m agnitud de
las necesidades insatisfechas en función de los objetivos del P rogram a.

I. LOS IN D ICA D O RES U TILIZAD OS

Se establecieron indicadores especiales p a ra cada u n a de las dim ensiones del

P rogram a (nutricional, educacional, prom ocional).

a] N u tric ió n

i ) M o rta lid a d in fa n til p o r desnutrición y causas asociadas. Este indicador se cons­

truye discrim inando la tasa de m ortalidad infantil p o r causas, a p artir de la
certificación del m édico y, adicionalm ente, tom ando en cuenta los diagnósti­
cos de los casos com prendidos en el ru b ro “ causas m al definidas” .
L a inclusión de determ inadas causas q u e se definen com o asociados a la
desnutrición, surge de diversos estudios, que concluyeron en que “ no hay
m uerte por infección que no sobrevenga en un desnutrido, ni m uerte p or des­
nutrición que no esté com plicada p or infecciones” . D e esta form a se agrupan

[289]
290 ANEXOS

las m uertes causadas por “ desn u trició n ” y las “ avitam inosis” , ju n to al gran
núm ero de “ infecciones y p arasita rias” , “ d iarreas” y otras com o m eningitis
y broconeupatías agudas, ubicadas en otras secciones de la m encionada clasi­
ficación. A dem ás, este indicador tiene relación directa con la situación
alim entario-nutricional en esas áreas.
ii) Tasa de morbilidad de 5-14 años por causas asociadas a la desnutrición. Este
indicador es, desde el p u n to de vista de los objetivos nutricionales del P ro g ra­
m a, el m ás sensible y directo. Es sensible dadas las deficiencias que presenta
el diagnóstico médico de las defunciones. P or otra p arte, refleja el universo
de quienes presentan déficits alim entario-nutricionales, a u n q u e expresa sólo
aquellos casos detectados, que p o r su gravedad requirieron hospitalización,
en establecim ientos del sector público. E n otras palabras, encuestas an tro p o ­
m étricas y dietéticas dem uestran que los casos de desnutrición sólo son detec-
tables, globalm ente, m ediante estos procedim ientos o a través de la observa­
ción clínica periódica de toda la población en riesgo. E m pero, si bien la
morbilidad es m ejor indicador que la m ortalidad, sólo refleja u n a m ínim a parte
de los desnutridos. Del universo de desnutridos, sólo se tienen datos de los
hospitalizados en establecim ientos del sector público, a u n q u e esta restricción
está m ediatizada porque, de algún m odo, los atendidos p o r dichos estableci­
m ientos, son los m ás pobres de cada provincia. Es directo, pues se refiere espe­
cíficam ente al grupo de edad que es objeto del p ro g ram a y perm ite m edir,
al m enos en parte, la gravedad de la problem ática nutricional en las distintas
provincias. Pese a las lim itaciones ap u n tad a s, las variaciones en tre áreas o
regiones lo hacen útil p a ra los fines perseguidos.
Se construye considerando todos los diagnósticos p o r desnutrición o cau­
sas asociadas en los ingresos hospitalarios de niños entre 5-14 años a los esta­
blecimientos oficiales, habidos en un año y en u n a provincia determ in ad a,
respecto a la población de entre 5 y 14 años, en el mism o año y provincia.
Ella es estim ada a base de las proyecciones sum inistradas por el Instituto N a­
cional de Estadísticas y C ensos (IN D E C ).

b\ Educación

i) Proporción de niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Este indicador cons­
tituye la contraparte de la tasa de escolarización p rim aria, que m ide la p ro ­
porción de la población en edad escolar aten d id a o inscrita en la enseñanza
prim aria, tom ando como referencia los grupos de edad correspondiente al pe­
riodo de obligatoriedad escolar. Busca describir y evaluar la extensión o la
cobertura de la población por parte del sistem a educativo. C onstituye u n in ­
dicado.' del rendim iento externo de éste. Por lo tanto, su contrap artid a o com ­
plem ento identifica el déficit de atención, es decir la población no in corpora­
da al sistem a en un m om ento dado.
ii) Tasa de desgranamienlo. R elacionan los inscritos en p rim er grado con los
inscritos siete años después o sea en el últim o grado. El desgranam iento es
ANEXOS 291

el porcentaje de pérdida resultante registrado p a ra la cohorte de alum nos que

teóricam ente debió hab er term inado en 7 años el nivel prim ario y abarca ta n ­
to los problem as de repetición como los de abandono. Es uno de los indicado­
res más utilizados p ara m edir el rendim iento relativo del sistem a educativo
e indirectam ente el grado de deserción escolar, teniendo en cuenta p o r otra
parte que está disponible p ara todas las jurisdicciones del país.

II. M A TR IZ DE GRA DOS DE URG EN CIA

Esta m atriz tiene en cada colum na u n a distribución de frecuencias de v aria­

bles de igual naturaleza. De esta form a, es válido obtener la m edia, la varian-
za, la desviación estándar y, consecuentem ente, los puntajes Z de cada
colum na.
C on esa inform ación se construye un segundo tipo de m atriz, de puntajes
Z ,” que tiene dos ventajas im portantes respecto a la de datos originales, ya
que permite obtener un m ayor grado de discriminación en el interior del indica­
dor, y transform a variables de distinta naturaleza en núm eros neutros que,
com o tales, son susceptibles de ser agregados.
M ediante la sum a sobre las filas de los puntajes alcanzados en la m atriz
de puntajes Z, se obtiene u n a estru ctu ra de rangos que es la base p a ra el esta­
blecim iento de prioridades.

III. EL M O D ELO DE ASIGNACIÓN DE R EC U R SO S PO R JU R IS D IC C IÓ N

D espués de transform ar los datos originales (tasas y proporciones) en p u n ta ­

jes Z se sum a u na constante p a ra convertir la distribución en u n a sum a de
valores positivos. Estos resultados se ponderan p o r la m atrícula p rim aria de
las escudéis en que se aplica e) P rogram a, que es la población objetivo p oten­
cial que debería atenderse. La m atrícula escolar prim aria provincia), a su vez,
se pondera por las necesidades básicas insatisfechas (NBI) resultantes del M apa
de la Pobreza en A rgentina.
L a inclusión de esta variable im plica dism in u ir sustancialm ente la im por­
tancia del tam año de Ja provincia y, por tanto, de su matrícula escolar, y otorgar

* La fórmula para calcular los puntajes Z es la siguiente:

X, - X
Z = -------------
s,
donde X¿ son los p u n ta je s orig in ales, X es la m e d ia del in d ic a d o r y S¡ es la des­
viación estándar del indicador.
 292 ANEXOS

GRADOS DE U RG EN CIA C O N R E LA C IÓ N A LOS O B JET IV O S DEL

PRO G RA M A DE CO M ED O R E S ESCOLARES
Matriz de puntajes originales

N utrición Educación

T asa de m ortalidad
5 a 1 4 años por % de población
M o rta lid a d in fa n til causas asociadas a en edad escolar T a sa de
Por desnutrición y desnutrición (por que no a siste a desgranam iento
causas asociadas 1 0 0 0 0 0 h á b il) la escuela (Proyección
Ju risd icció n (1 9 7 8 ) (1 9 7 8 -1 9 7 9 ) (1 9 8 0 ) a 1980)

C ap. Fed. ■ 12.0 214.8 5.73 22.49

Prov. Bs. As. 19.9 130.9 12.56 28.21
C atam arca 19.9 507.3 10.86 58.27
Córdoba 19.2 92.1 10.68 41.40
Corrientes 61.5 589.9 15.48 73.40
Chaco 55.4 282.9 25.24 69.50
C hubut 27.3 555.9 16.45 55.50
Entre Ríos 33.8 218.7 14.14 54.40
Formosa 43.8 466.2 17.68 62.23
J “juy 68.0 521.1 10.65 55.30
L a Pampa 23.4 314.5 13.41 43.70
La Rioja 49.9 263.7 11.96 51.93
M endoza 25.7 252.9 13.46 41.58
Misiones 74.6 241.1 19.Ó2 69.40**>
Neuquén 24.4- 340.9 14.10 62.66
R ío Negro 36.6 547.0 16.77 52.00< >
Salta 64.2 364.4 12.63 59.11
San Juan 28.8 210.9 12.61 47.20
San Luis 22.9 273.7 11.66 52.83
Santa Cruz 19.4 272.1 8.66 45.28
Santa Fe 23.2 295.6 12.24 43.99
Santiago del
Estero 38.4 303.4 14.77 68.60
Tucum án 41.4 213.0 12.22 51.02
Tierra del
Fuego 11.7 0.0 15.70 32.51

X 35.64 311.375 13.70 51.77

S 18.07 152.22 3.81 13.05

* Datos originales suministrados con las estadísticas educativas de las respectivas pro­
vincias.

m ayor peso a la dim ensión subyacente de pobreza relativa p or jurisdicción,

que es la finalidad de asignar recursos aplicando criterios de equidad.
El modelo de asignación de recursos fue elaborado de la siguiente m anera:
C o lu m n a 1. G rados de urgencia (GU): son los resultados de la m atriz de g ra­
dos de urgencia. Se transform aron los puntajes Z en valores positivos m ediante
la adición de u n a constante de 7.80.
C o lu m n a 2. M a tr íc u la p rim a r ia 1 9 8 5 (n): cantidad de alum nos en la ed u ca­
ción prim aria de las escuelas oficiales provinciales en 1985 según “ Estadísti-
 ANEXOS 293

GRA DOS DE U RG EN CIA C O N RELA CIÓ N A LOS O BJETIV O S DEL

PR O G R A M A DE CO M ED O R E S PO PULARES
Matriz de puntajes Z

Nutrición Educación

Tasa de % de
Mutiulidad mortalidad 5 población
infantil por a 14 años en edad
desnutrición por causas escolar que Tasa de
y causas asociadas a no asiste a desgra- Puntaje
Jurisdicción asociadas desnutrición la escuela namiento total Rango

Cap. Fed. - 1.31 — 0.63 — 2.09 — 2.24 - 6.27 23

Prov. Bs. As. — 0.87 — 3.19 — 0.30 — 1.81 — 4.17 22
C atam arca — 0.32 1.29 — 0.75 0.50 0.72 10
Córdoba — 0.91 — 1.44 — 0.79 — 0.79 — 3.93 21
Corrientes 1.43 1.83 0.47 1.66 5.39 1
Chaco 1.09 - 0.19 3.03 1.36 5.29 2
C hubut — 0.46 1.61 0.72 0.29 2.16 8
Entre Ríos - 0.10 — 0.61 0.12 0.20 — 0.39 13
Formosa 0.45 1.02 1.04 0.80 3.31 4
Jujuy J 1.79 1.38 — 0.80 0.27 2.64 5
La Pam pa — 0.68 0.02 — 0.08 — 0.62 - 1.36 15
La Rioja 0.79 — 0.31 — 0.46 0.01 0.03 12
M endoza — 0.55 — 0.30 — 0.06 — 0.78 — 1.77 18
Misiones 2 16 — 0.46 1.40 1.35 4.45 3
N euquén - 0.62 - 0.19 0.10 0.83 0.50 11
Río Negro 0.05 1.55 0.81 0.02 2.43 6
Salta 1.58 0.35 — 0.28 0.56 2.21 7
San Ju an — 0.38 — 0.66 — 0.29 — 0.35 — 1.68 17
San Luis — 0.71 — 0.25 — 0.54 0.08 — 1.42 16
Santa C ruz — 0.90 — 0.26 — 1.32 — 0.50 — 2.98 20
Santa Fe — 0.69 — 0.10 — 0.38 — 0.60 — 1.77 19
Santiago del
Estero 0.15 — 0.15 0.28 1.29 1.67 9
T ucum án 0.32 — 0.65 — 0.39 — 0.06 — 0.78 14
T ierra del
Fuego — 1.32 — 4.52 0.52 — 1.48 — 6.80 24

cas de la Educación” del D epartam ento de Estadística del M inisterio de E du­

cación y Justicia.
C o lu m n a 3 . N ecesidades básicas insatisfechas (N B I): proporción de hogares con
necesidades básicas insatisfechas según el trabajo “ L a pobreza en la A rgenti­
n a ” , realizado p o r el IN D E C . Este indicador fue construido a base de los d a ­
tos del C enso N acional de Población y V ivienda de 1980, incluyendo los ho­
gares que:

* tuvieran m ás de 3 personas p o r cuarto,

* o h ab itaran ú n a vivienda de tipo inconveniente,
* o no tuvieran retrete de n ingún tipo,
* o tuvieran algún niño en edad escolar que no asistiera a la escuela,
* o tuvieran 4 o m ás personas p o r m iem bro ocupado y cuyo jefe tuviera
baja educación.
294 ANEXOS

M O D ELO DE ASIGNACIÓN DE R ECU RSO S PARA EL PPSN

C oi 1 C oi 2 C oi 3 Col. 4 Col. 5 Col. 6

Necesidades % asignado
Grados M atrícu la básicas a cada
urgencia p rim aria insatisfechas n x NBI = (nj) GU x n¡ = (p ) provincia
Jurisdicciones (G U ) 1 9 8 5 (n ) (N B I)

Buenos Aires 3.63 1 333 145 19.9 265 296 963 024.5 12.85
Catamarca 8.52 43 349 37.6 16 299 138 867.5 1.85
Córdoba 3.87 296 974 19.4 57 613 222 962.3 2.97
Corrientes 13.9 130 360 40.6 52 926 698 093.9 9.31
Chaco 13.9 137 731 44.8 61 703 807 692.3 10.77
Chubut 9.96 52 081 29.6 15 520 154 579.2 2.06
Entre Ríos 7.41 129 365 27.9 36 093 267 449.1 3.57
Formosa 11.11 66 947 46.8 31 331 348 087.4 4.64
Jriuy 10.44 93 127 45.1 42 000 438 480.0 5.85
La Pampa 6.44 32 940 18.8 6 193 39 882.9 0.53
La Rioja 7.83 31 144 31.6 9 841 77 055.0 1.03
Mendoza 6.03 182 301 20.4 37 189 224 249.7 2.99
Misiones 12.25 124 255 39.2 48 708 596 673.0 7.96
Neuquén 8.30 58 320 33.9 19 770 164 091.0 2.19
Río Negro 10.23 75 165 32.8 24 654 252 210.4 3.37
Salta 10.01 137 919 42.4 58 478 585 374.8 7.81
San Juan 6.12 81 952 26.0 21 308 130 405.0 1.74
San Luis 6.38 32 458 27.7 8 991 57 362.0 0.77
Santa Cruz 4.82 19 645 22.7 4 459 21 492.4 0.29
Santa Fe 6.03 285 990 20.0 57 198 344 903.9 4.60
S. del Estero 9.47 127 038 45.8 58 183 550 993.0 7.35
Tucumán 7.02 159 752 36.6 58 469 410 452.4 5.48
T. del Fuego 1.00 6 070 25.6 1 554 1 554.0 0.02

7 495 936.3 100.00

ó - *2 - Xs - *4 - *5 -
7.96 158 175 22.3 43 208 325 910.0 100

C o lu m n a h x N B I = (ni): ponderación de la m atrícula p o r las NBI. El

resultado es la dem and a potencial p a ra el Program a.
C o lu m n a 5. G U X n¡ = (/>): ponderación de los grados de urgencia (Col.
1) por los que arroja la Col. 4, cuyo resultado es la base p a ra calcular la asig­
nación de los fondos del P ro g ram a p or jurisdicción.
C o lu m n a 6 . Porcentaje asignado a cada provincia-, es la transform ación de la Col.
5 en proporciones. Esta colum na deriva del proceso an terio r y constituye el
resultado del M odelo de asignación de recursos.
ANEXO III

E V A L U A C IÓ N D E L O S IM P A C T O S N U T R IC IO N A L E S Y E D U C A ­
C IO N A L E S Y A N Á LISIS C O S T O -E F E C T IV ID A D D E L P R O G R A M A
D E P R O M O C IÓ N SO C IA L N U T R IC IO N A L *

I. O B JE T IV O S

El Program a de Prom oción Social N utricional surgió a fines de la década de los

sesenta cuando, con fondos del entonces M inisterio de B ienestar Social de la
N ación, se ayudó a que la provincia de T u cu m án im plem entase el P rogram a
de A yuda A lim entaria a las Escuelas de los Ingenios C errados. A p a rtir de
1972 dicha experiencia se extendió a 21 de las 24 jurisdicciones del país, con
el nom bre de P rogram a de C om edores Escolares. Posteriorm ente, tom ó su
denom inación actual y quedó en la órb ita del M inisterio de Salud y Acción
Social de la N ación, incorporando a los objetivos ya señalados, el de prom o­
ver la participación social.
En 1983, el presupuesto asignado al P ro g ram a creció significativam ente
respecto al de años anteriores. H a sta 1984, el PPSN e ra el P ro g ram a m á s
im portante de ayuda alim entaria, tanto p or los recursos de que disponía co­
m o por su cobertura. En esa fecha, tal situación se modificó al d a r com ienzo
el P rogram a A lim entario N acional (P A N ).
En 1984, el PPSN se extendió a todo el país, con excepción de la C apital
Federal. En 1985, u n a cu arta p arte de los alum nos de la educación p rim aría
de los establecim ientos públicos recibía alm uerzo y 18% de ellos, un refrige­
rio reforzado.
P o r esa época tam bién se incorporó com o objetivo del PPSN la realización
de acciones com plem entarias, com o apoyar el desarrollo de huertas y granjas
escolares y fam iliares, y comenzó a extenderse el servicio a niños preescolares.
El P rogram a, em pero, no había sido diseñado p a ra generar la inform a­
ción qu e se requería para asig n ar racionalm ente los recursos disponibles, y
carecía de u n sistem a norm ativo y de gestión que se aplicase en el ám bito
nacional. Los efectos de estas carencias se acentuaron con el aum ento de fon­
dos y la am pliación de la co b ertu ra producida en los últim os años.

* Este anexo fue preparado por los licenciados Pablo Vinocur y Josette Brawerman
como parte de la “ Evaluación de los impactos nutricionales y educacionales y análisis
costo-efectividad del Program a d e Promoción Social Nutricional” , CIDES/OPS, Buenos
Aires, 1987 (5 tomos), que fue dirigida por el doctor E. Cohén.

[295]
296 ANEXOS

P ara superar esas lim itaciones se decidió evaluar sus im pactos nutriciona-
les y educativos. Ello fue realizado m ediante u n estudio ejecutado p or el C e n ­
tro Interam ericano de D esarrollo Social (C ID E S ), de la O rganización de los
Estados A m ericanos (O E A ), con financiam iento de la O rganización P an am e­
ricana de la Salud (O P S ) y de los M inisterios de Salud y Acción Social y de
Educación y C u ltu ra de la N ación, y el apoyo técnico del Instituo de N u tri­
ción p ara C entroam érica y P an am á (IN C A P ).
L a evaluación de im pactos se diseñó m ediante u n estudio longitudinal. Se
program ó realizar dos relevam ientos de inform ación, m ediando entre am bos
un periodo de dos años. A p a rtir de los cam bios que se verificasen d u ran te
ese periodo en el estado nutricional de los beneficiarios, asi como en sus nive­
les de ausentism o y rendim iento escolar, p odrían determ inarse los im pactos
nutricionales y educativos del PPSN. El diseño “ cuasiexperim ental” ad o p ta­
do por la investigación tam bién perm ite com parar estos cambios en grupos
de escolares no beneficiarios del P rogram a.
El estudio buscaba, asim ism o, alcanzar los siguientes objetivos:
* A nalizar el m arco institucional y de gestión del P ro g ram a en cad a ju ris ­
dicción, e identificar las ineficiencias de los procesos adm inistrativos y orga­
nizativos que dificultan y encarecen su operación.
* E valuar la eficiencia operacional de los com edores escolares en las u n i­
dades ejecutoras y proporcionar bases confiables p a ra la reprogram ación.
* D eterm inar, m ediante indicadores antropom étricos, el estado nutricio ­
nal de los escolares que residen en distintas provincias, pertenecen a distintos
estratos socioeconómicos, y asisten a escuelas con o sin servicio alim entario.
* C onocer el aporte económ ico del C om edor Escolar al ingreso de las fa­
milias cuyos hijos asisten al m ism o.

II. M ETO D O LO G ÍA

Se utilizó u n m odelo cuasiexperim ental en el que el grupo de control fue rem ­

plazado por u n o “ de com paración” , no seleccionado aleatoriam ente. El d i­
seño fue del tipo “ antes-después con grupos de com paración” .

a ] N iv e le s de a n á lisis

L a m ultiplicidad de objetivos del estudio obligó a considerar diversos niveles

de análisis:
* L a ju ris d ic c ió n , p a ra an alizar los aspectos institucionales y organizacio-
nales del Progrm a;
* L a u n id a d ejecutora, u sualm ente u n a escuela, p a ra apreciar su eficiencia
operacional;
ANEXOS 297

* Los a lu m n o s, para establecer sus características nutricionales y educativas;

* Los hogares, p ara determ in ar la m agnitud relativa de la transferencia de
ingresos que significa la alim entación proporcionada por el Program a.
A n ivel ju r is d ic c io n a l, d a d a la n a t u r a l e z a d e s c e n tr a liz a d a d e l PPSN, q u e se
tr a d u c í a e n d iv e r s a s m o d a lid a d e s d e o r g a n iz a c ió n y o p e r a c ió n , se a n a liz a r o n
lo s p ro c e so s a d m in is tr a tiv o s d e p r o g r a m a c ió n , e je c u c ió n y c o n tr o l d e c a d a a d ­
m in is tr a c ió n c e n tr a l p r o v in c ia l, c o n el o b je tiv o d e id e n tif ic a r lo s o b s tá c u lo s
q u e in c id ía n e n su e fic ie n c ia o p e r a c io n a l.
En las un id a d es ejecutoras se consideraron tres dim ensiones:
* Las características de operación y funcionam iento de las distintas m oda­
lidades de servicio;
* La cantidad y calidad de la dieta sum inistrada m ediante la evaluación
del contenido de todas las prestaciones alim entarias ofertadas d u ra n te un día.
E sta evaluación se realizó con un sistem a de pesada y registro de los alim en­
tos utilizados y de las preparaciones, así como de los sobrantes y residuos.
Ello perm itió determ inar las cantidades ofertadas y las efectivam ente consu­
m idas por tipo de asistencia alim entaria y por escuela, así como su com posi­
ción en térm inos de sus principales nutrientes;
* El costo de la dieta ofertada y consum ida calculado a p a rtir del precio
de los alim entos utilizados en las asistencias alim entarias evaluadas, inclu­
yendo el costo d e personal y de com bustible a fin de establecer la estru ctu ra
de costos totales del servicio. M ediante modelos de regresión m últiple, se iden­
tificaron los factores operativos que m ás inciden en estos costos.
A nivel de a lu m n o s, só lo se c o n s id e ró a lo s e s c o la re s q u e e n 1985 c u r s a b a n
el prim ero, el s e g u n d o y e l te r c e r g r a d o y q u e d o s a ñ o s d e s p u é s e s t a r í a n e n
la e s c u e la p r i m a r i a , d a d o q u e la in f o rm a c ió n s o b re im p a c to n u tr ic io n a l y e d u - .
c a tiv o d e l PPSN r e c ié n s u r g ir ía a p a r t i r d e u n a n á lis is d e lo s c a m b io s n u t r i ­
c io n a le s y e d u c a tiv o s o c u r r id o s e n t r e e l m o m e n to d e la p r i m e r a y la s e g u n d a
e v a lu a c ió n .
Se definió u n grupo experim ental, com puesto p or todas aquellas escuelas
y niños qu e participaban en el PPSN y u n grupo de com paración conform ado
p o r escuelas y niños no participantes, de características sim ilares a las a n te ­
riores.
L as escuelas y los niños beneficiarios del P rogram a fueron aquellos que
al m enos recibían alm uerzo o refrigerio reforzado. Los receptores de copa de
leche no fueron considerados beneficiarios del P rogram a. Este criterio se b a­
só en las pautas program áticas form uladas p or las jurisdicciones p a ra la soli­
citud de los recursos nacionales. E n ellas se prevé la entrega de u n a d ieta cu­
yos requerim ientos calórico-proteicos sólo pueden alcanzarse m ediante la oferta
de p o r lo m enos un refrigerio reforzado.
El estado nutricional se evaluó m ediante indicadores antropom étricos de
talla/edad, peso/edad y peso/talla construidos a p a rtir del relevam iento de ta­
lla y peso de los niños de prim ero a tercer grado de las escuelas seleccionadas
en la m uestra.
298 ANEXOS

Las características educativas se determ inaron p or los indicadores de repi-

tencia, ausentismo y rendim iento, elaborados con lá información recogida sobre
la m ism a m uestra de escuelas y niños.
P ara verificar el nivel socioeconómico de los niños estudiados, así como
controlar posibles cambios en los aspectos antropométricos y educativos a partir
de variaciones ocurridas en el h ogar , se realizaron entrevistas a las fam ilias de
u na m uestra de los niños evaluados en la escuela.
Las dim ensiones consideradas fueron em pleo y ocupación del jefe del ho­
gar, aspectos habitacionales y saneam iento básico de las viviendas, m igración,
edad, sexo, nivel de instrucción alcanzado, rendim iento en el nivel p rim ario,
acceso a los distintos program as alim entarios y experiencia de participación
com unitaria de sus integrantes, opinión de u n integrante del grupo fam iliar
sobre el PPSN, el P rog ram a M atern o Infantil, la escuela y sus docentes.
A su vez, y con el fin de d eterm in ar la m agnitud de la transferencia de
ingresos que los program as alimentarios implican, se seleccionó u n a subm uestra
de hogares, en los que se recogió la inform ación sobre em pleo y ocupación
de todos los integrantes del grupo fam iliar, agregándose el ingreso m onetario
y en especie de cada m iem bro, así como u n a estim ación del autoconsum o,
cuando correspondiera.

b] D ise ñ o m u estra l

L a m uestra tu vo alcance n a cio n a l y su diseño garantizó resultados representativos

por provincia y estratos socioeconómicos.
Se definió como universo de estudio al integrado p or la población de alum ­
nos de prim ero a tercer grado q u e asistían a establecim ientos de enseñanza
prim aria en escuelas oficiales provinciales, con o sin com edores escolares.
A fin de g aran tizar la representatividad de los resultados en cada ju risd ic­
ción política considerada (T errito rio N acional de T ie rra del Fuego y pro v in ­
cias) se trató a cada u n a de ellas com o universo o población independiente,
dad a la heterogeneidad de m odalidades d e im plem entación del P rogram a.
T am bién incidió en tal elección la carencia o desactualización de la inform a­
ción relativa a las variables básicas (m atrícula de p rim ero a tercer grado y
p o r tipo de servicio) necesaria p a ra el diseño y selección de la m uestra.
E sta situación llevó a elab o rar u n a estrategia de diseño y selección de es­
cuelas p o r “ aproxim aciones sucesivas” , p a ra ir cubriendo los vacíos de in­
form ación y así poder a ju sta r los diseños a la realidad del P ro g ram a en cada
provincia. P o r ello se aplicó u n diseño cuasiexperim ental en sólo 9 ju risd ic ­
ciones. E n las dem ás, la co b ertu ra del P ro g ram a n o perm itió la construcción
de un grupo “ de com paración” (escuelas no beneficiarías) de características
similares a las del grupo “ con proyecto” .
El diseño se apoyó en el estudio sobre Niveles de C riticidad realizado p o r
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC, 1984), que perm itió con­
feccionar u n m ap a del país estratificado según características socioeconómi-
ANEXOS 299

cas, a p a rtir de indicadores de calidad de vida elaborados con los resultados

del C enso N acional de Población y V ivienda de 1980. Sobre esta inform ación
se seleccionaron las unidades de p rim era etap a (departam entos) en form a sis­
tem ática y proporcional a su peso poblacional, asegurando u n a adecuada co­
b e rtu ra geográfica, lo que perm itió g aran tizar precisión en la identificación
de las unidades de m uestreo de segunda etapa (escuela) con las características
socioeconómicas (estratos) de las áreas donde están asentadas.
L a m uestra de alum nos evaluados se extrajo de las escuelas seleccionadas.
Los criterios de m uestreo variaron según la m atrícula y la localización u rb a ­
n a o rural de las m ism as. En las que contaban con servicio de alim entación,
sólo se incluyó a los niños que recibían al menos alm uerzo o refrigerio reforzado.
Finalm ente, esta m uestra se utilizó como m arco operativo de la m uestra
y subm uestra de hogares entrevistados.
C om o consecuencia de este procedim iento, se obtuvo inform ación válida
de 830 escuelas de todo el país (excepto la C ap ital Federal), 696 con servicio
alim entario y 134 sin servicio, estas últim as distribuidas en 9 jurisdicciones
(Buenos Aires, Chaco, C hubut, E ntre R íos, Ju ju y , L a R ioja, M endoza, Santa
C ru z y T u cum án). P o r o tra p arte, 431 correspondían a asentam ientos u rb a ­
nos (m ayores de 2 000 habitantes) y 399 a localizaciones rurales.
L a m uestra incluyó a aproxim adam ente 55 000 alum nos, de los cuales
44 000 eran beneficiarios del P ro g ram a y 11 000 no Beneficiarios. Se realiza­
ron 6 900 encuestas relativas a la situación socioocupacional de los jefes de
hogar y 1 789 a las que se agregó el ingreso fam iliar.

c] C aracterización general del P rogram a

El PPSN es adm inistrado descentralizadam ente. El P ro g ram a carece de u n a

ley constitutiva. El único instrum ento jurídico existente es un convenio-tipo
que rige la transferencia de los recursos asignados p o r la nación a las ju ris ­
dicciones que participan en el P rogram a, y que deja a las autoridades locales
las decisiones político-técnicas en cuanto a la distribución que se h a rá de los
recursos, así como al modo de im plem entar el Program a. U n a vez que han
sido determ inados los cupos que corresponden a cada jurisdicción, el M in is­
terio de Salud y Acción Social de la Nación rem ite los fondos p a ra la adquisi­
ción de alim entos a las autoridades provinciales. L a determ inación de los cu ­
pos se realiza según un índice de desarrollo socioeconómico com binado con
la m atrícula escolar prim aria de cada provincia, tendiendo a favorecer a aque­
llas que m uestran u n m enor desarrollo relativo.
El c u a d r o 1 m u e s tr a el p e s o re la tiv o d e l PPSN e n el c o n ju n to d e lo s p r o ­
g r a m a s a lim e n ta r io s n a c io n a le s ( q u e in c lu y e n a d e m á s el m a te r n o - in f a n tíl y
el PAN), a s í c o m o la r e le v a n c ia d e é s to s e n el p r e s u p u e s to d e s tin a d o a lo s se c­
to re s so c iales.
D ebe señalarse que el presupuesto del PPSN se increm enta con recursos
(personal, com bustible, infraestructura, equipam iento) aportados p or las d i­
 300 ANEXOS

versas jurisdicciones, según el com prom iso que hayan asum ido en el C onve­
nio suscripto con la nación. P or ello, en 1985, sólo 45% de los recursos desti­
nados a alim entos en el PPSN procedía de fondos nacionales. En casi la m itad
de las jurisdicciones ellos representan m ás del 90 % , pero en el resto v arían
entre el 50% y el 8 p or ciento.

CUADRO 1
P A R T IC IP A C IÓ N D E L O S P R O G R A M A S A L IM E N T A R IO S
E N E L P R E S U P U E S T O D E L S E C T O R P Ú B L IC O
(porcentajes)

«) P r e s u p u e s t o d e lo s s e c to r e s s o c ia le s 1 c o n re la c ió n al
p r e s u p u e s t o d e l S e c to r P ú b li c o N a c io n a l 27%
í) P r e s u p u e s t o d e l M i n i s t e r i o d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l
c o n r e la c ió n a l P r e s u p u e s t o d e S e c to r e s S o c ia le s 30%
0 P r o g r a m a s a l i m e n t a r i o s 2 c o n re la c ió n al P r e s u p u e s t o
d e l M i n i s t e r i o d e S a l u d y A c c ió n S o c ia l d e la N a c ió n 20%
P r e s u p u e s t o d e l P r o g r a m a d e P r o m o c i ó n S o c ia l N u t r i c i o n a l
c o n re la c ió n a l P r e s u p u e s t o d e lo s P r o g r a m a s A lim e n t a r i o s 24%
e) c o m e d o r e s e s c o la re s ( i n c lu y e n d o a p o r te s p ro v in c ia le s )
c o n r e la c ió n a l P r e s u p u e s t o d e lo s P r o g r a m a s A lim e n t a r i o s
( in c lu y e n d o lo s a p o r te s p r o v in c ia le s a c o m e d o r e s e s c o la r e s ) 37%

FUENTE: P r e s u p u e s t o G e n e r a l d e l a A d m in i s t r a c i ó n N a c io n a l p a r a el eje rc icio d e 1 9 8 5 .

1. S e c to re s s o c ia le s : se i n c lu y e r o n la s F in a lid a d e s 4 ( S a lu d ) , 5 ( C u l t u r a y E d u c a c i ó n )
y 7 ( B i e n e s t a r S o c ia l) d e l P r e s u p u e s t o d e l a A d m i n i s t r a c i ó n N a c io n a l.
2 . P r o g r a m a s a l i m e n t a r i o s : i n c lu y e el P r e s u p u e s t o d e l P r o g r a m a d e P r o m o c i ó n S o c ia l
N u tr i r i o n a l (PPSN); d e l P r o g r a m a A lim e n ta r io N a c io n a l ( p a n ), y u n a e s ti m a c ió n d e l
P r o g ra m a M a te rn o - In fa n ti) .

C onsiderando otros gastos de funcionam iento, el aporte nacional se re d u ­

ce a 31 % . C on estos recursos se brindó copa de leche a 49% de la población
escolar prim aria de las jurisdicciones participantes, refrigerio reforzado a 18%
y alm uerzo a 24% . E sta co b ertu ra presenta am plias variaciones según los cri­
terios de selección de beneficiarios aplicados y las m odalidades de servicio exis­
tentes en cada jurisdicción.
A unque las pautas m arcadas p o r el organism o nacional sean a ten d e r las
necesidades de la población escolar m ás carenciada, no existe u n a definición
explícita y operacional del grupo-m eta y tam poco se hallan norm alizados los
criterios p ara su selección. En consecuencia, m ientras en algunas jurisdiccio­
nes se priorizan escuelas y alum nos de áreas rurales y urbano-m arginales, en
otras se tiende a responder a las dem andas originadas desde las propias u n i­
dades escolares o a incluir a todos los establecim ientos.
ANEXOS 301

d \ A lg u n o s resultados d el a n á lisis

Las conclusiones que se presentan a continuación reflejan las tendencias ge­

nerales halladas para el conjunto del país. L a heterogeneidad de situaciones
ya m encionadas fue objeto de u n análisis particularizado a nivel de cada j u ­
risdicción.
Se ha escogido algunos resultados obtenidos en la evaluación, qüe parecen
relevantes para buena parte de los programas semejantes que se llevan a cabo
en América Latina.
i) A n á lis is de los costos. Tuvo por objetivo estimar los costos de la alimenta­
ción estolar, determ inar los distintos rubros que la componen, e identificar
las características operativas del servicio que más inciden sobre ellos.
Se estimaron los costos de las distintas modalidades de servicio alimenta­
rio, considerando tres rubros: alimentos, personal (incluyendo los aportes vo­
luntarios valorizados a salarios de mercado) y combustible. Para su com para­
ción interjurisdiccional se aplicó a este rubro un índice de precios de alimentos
para cada jurisdicción. Se calcularon el costo por ración, el costo por 1 000
kcals ofertadas y consumidas, y el costo de las pérdidas por sobrantes y residuos.
U n análisis de regresión m últiple relacionó características operativas del
servicio con los costos relativos de las tres m odalidades m ás frecuentes (al­
m uerzo, copa de leche-alm uerzo, y refrigerio reforzado). Los indicadores u ti­
lizados fueron costos totales, costos de alim entos p o r ración; y costos totales
p or 1 000 kilocalorías ofertadas. Los indicadores operativos se vinculan a la
fuente de aprovisionam iento de alim entos, la organización y supervisión del
P rogram a, la calidad dietética del m enú y la escala de operación.
* V a ria b ilid a d in terju risd iccio n a l de los costos. En cada m odalidad de servicio
se observa un a gran dispersión en tre jurisdicciones del prom edio de costos
totales p o r 1 000 kilocalorías ofertadas y p o r ración, u n a vez ajustadas las d i­
ferencias interjurisdiccionales de los precios de alim entos. Estas variaciones
presentan rangos de 1 a 3 en alm uerzo y copa de leche-alm uerzo, m ientras
que en refrigerio reforzado la variabilidad es m ayor (1 a 5). Puede explicárse­
las posiblem ente por factores operativos a nivel Ín ter e intrajurisdiccional, así
com o por diferencias en la estru ctu ra de costos.
* E le va d o costo de las p é rd id a s. El costo de las pérdidas, com o porcentaje de
los costos totales por 1 000 kcals ofertadas, varía significativam ente en tre j u ­
risdicciones. T a n to p ara alm uerzo como p ara copa de leche-alm uerzo, rep re­
senta entre 15 y 30% en 17 jurisdicciones llegando a 50% de la m odalidad
de alm uerzo sólo en u n a de ellas (C o m en tes). En el caso de los refrigerios
reforzados, el costo de las pérdidas tiende a ser proporcionalm ente m enor.
* Factores operativos que inciden en los costos. Los costos unitarios (totales y de
alim entos por ración, y totales p or 1 000 kcals ofertadas) son u n a función de
la escala de operación, sobre todo en com edores con servicio de alm uerzo o
de copa de leche-alm uerzo. D entro del rango de comensales diarios de las es­
cuelas de la m uestra existe un p u n to óptim o en térm inos de costo m ínim o
p or unidad. Así, según la estim ación del m odelo aplicado, la escala óptim a
302 ANEXOS

p ara el servicio de alm uerzo es de aproxim adam ente 375 com ensales/día, y
para el de copa de leche-alm uerzo de aproxim adam ente 500. Los prom edios
encontrados en las escuelas son de 120 y 167 com ensales/día respectivam en­
te. Es decir, que los com edores operan generalm ente con costos unitarios d e­
crecientes pero no al p u n to óptim o. Ello sugeriría la necesidad de te n d er a
una organización colectiva entre escuelas cercanas p a ra algunos aspectos ope­
rativos del com edor, buscando elevar el prom edio de com ensales, a fin de re­
ducir los costos.
ii) A n á lis is de los im p a cto s n u tric io n a le s y educativos. Ellos no p odrán estim arse
hasta que se efectúe la com paración de los cam bios ocurridos en tre las dos
mediciones previstas. El estudio transversal realizado sólo perm itió o btener
inform ación respecto a algunas características del perfil nutricional y educati­
vo de los alum nos evaluados.
Sin em bargo, datos relativos a la evolución de la m atrícula escolar, y la
aplicación del diseño cuasiexperim ental en 9 jurisdicciones perm itió explorar
posibles im pactos del com edor escolar en el cam po educativo, en p articu lar
su incidencia cuantitativ a sobre la m atrícula y sus efectos m ediatos e inm e­
diatos en el rendim iento escolar.
Se analizó la relación en tre asistencia alim entaria y ausentism o com pa­
rando el com portam iento de los niños que ingresan a la escuela en el prim ero
o segundo mes de clase (ingreso norm al), con los niños que ingresan m ás ta r­
de (ingreso tardío). Se halló u n a asociación positiva entre reducción del ausen­
tism o y asistencia a com edor en tre los de ingreso tardío m ientras que es nega­
tiva — aunque b a ja — en el grupo con ingreso norm al.
Por otra parte, el análisis de la inform ación perm ite sostener que a m edi­
da que el contenido de la dieta (y la cantidad de calorías consum idas) m ejora,
el ausentism o baja»proporcionalm ente. A dem ás, este efecto se acentúa n o ta­
blem ente a p a rtir del um bral de 100 000 calorías/año, que parece ser el lím ite
que los niños (o las fam ilias) perciben como interesante p a ra no faltar a la
escuela porque en ella se come. Es de n o tar que este um b ral supone un sum i­
nistro de 770 calorías diarias. Se ha encontrado en varios estudios que el esta­
do nutricional afecta el rendim iento en los alum nos básicam ente cuando és­
tos se hallan desnutridos. La m ism a relación se verifica en este trabajo: el
rendim iento tiende a ser peor y la repitencia, m ayor en tre los alum nos con
retardo en talla que entre aquellos que no presentan déficit nutricional.
iii) E va lu a ció n g lo b a l del Program a. La heterogeneidad que caracteriza al fun­
cionam iento del P rogram a se expresa de distintas m aneras: la calidad n u tri­
cional de la dieta, el periodo de prestación del servicio y su regularidad, así
como el tiem po efectivo de exposición al m ism o, que pueden estar afectados,
adem ás, por ausentism o e ingreso tardío.
A fin de evaluar globalm ente este funcionam iento se determ inó, p ara la
unidad de análisis A lu m n o , el prom edio de calorías/día/niño efectivam ente
recibidas com o indicador resum en de estas manifestaciones. Este se constru­
yó considerando la ingesta de cada niño en térm inos del contenido calórico
total del o los tipos de asistencia alim entaria que recibe en el periodo en que
ANEXOS 303

efectivam ente concurre al com edor. Ello significa tener en cuenta el periodo
de funcionam iento del servicio y sus eventuales interrupciones a nivel de ca­
d a establecim iento; a nivel de cada niño se considera su fecha de ingreso a
la escuela, su frecuencia habitual de concurrencia al com edor, su ausentism o
y su asistencia a com edor de verano. P ara el análisis sólo se incluyeron los
alum nos de las escuelas con ciclo lectivo de m arzo a noviem bre.
El cuadro 2 presenta la distribución de la población analizada según tra ­
mos de calorías/día/niño en todo el país y en cada jurisdicción.
Si se recuerda que sólo a p a rtir de un consum o de 770 calorías/día/niño
se reduce sensiblemente el ausentism o escolar, estos resultados evidencian que,
desde el punto de vista educativo, sólo sería esperable un im pacto en 17%
de los niños beneficiarios del P rogram a.
Es reconocido que un program a alim entario puede tener efectos negativos
cuando entrega calorías por debajo del m ínim o necesario. El niño que ‘ ‘come
en la escuela” puede ser discrim inado den tro del grupo fam iliar respecto a
la alim entación, por la errónea percepción de que tiene cubierta su cuota ca­
lórica. En función de ello y dada la elevada proporción de niños con niveles
de ingesta insuficientes, y frente a las restricciones económicas que im posibi­
litan extender el P rogram a o m ejorar su calidad, resulta prio ritario establecer
criterios claros p a ra la selección de beneficiarios que p e rm ita n concentrar los esfuerzos sobre
los m á s desprotegidos y d isp o n er de m eca n ism o s in stitu cio n a les q u e aseguren e l su m in istro
de una ca n tid a d m ín im a de nutrien tes en fo r m a regular a lo largo d el año.
 304 ANEXOS

CUADRO 2
D IS T R IB U C IÓ N D E L O S A L U M N O S S E G Ú N L A C A N T ID A D D E
C A L O R Í A S /D Í A /N I Ñ O E F E C T I V A M E N T E R E C I B I D A S D U R A N T E 1985
(porcentajes)

M enos E n tre E n tre M ás

de 2 0 0 200 y 469 4 7 0 y 770 de 7 7 0
J u risd ic c ió n calorías calorías calorías calorías

G ran Buenos Aires 1.5 55.7 26.4 16.4

R esto prov. Bs. As. 1.2 19.8 43.4 35.6
C atam arca 56.8 41.5 1.6 0.1
C órdoba 1.8 4.5 48.1 45.5
C orrientes 31.2 58.5 10.2 0.1
Chaco 12.0 9.1 45.9 33.0
C hubut 14.3 49.4 22.9 13.4
E ntre Ríos 0.2 15.3 56.3 28.2
Form osa 3.2 51.6 37.1 8.1
Ju ju y 0.0 0.0 28.5 71.5
La Pam pa 0.3 12.7 48.9 38.1
L a R ioja 6.0 70.7 23.3 0.0
M endoza 8.5 59.3 28.1 4.1
M isiones 23.2 60.0 14.7 2.0
N euquén 25.8 43.5 25.7 5.0
R ío Negro 4.4 51.3 35.7 8.6
Salta 27.0 29.7 34.5 8.8
San J u a n m 23.1 56.9 20.0 0.0
San Luis 0.2 33.9 55.3 10.6
Santa C ruz 0.0 75.3 24.7 0.0
S anta Fe 0.7 23.3 45.9 30.1
Sgo. del Estero ' 36.2 40.1 14.6 9.0
T ucum án 36.8 45.8 15.2 2.3
T ierra del Fuego 0.0 10.3 59.7 30.0

T otal país 14.4 36.0 35.2 17.4

ANEXO IV

O P E R A C IO N E S M A T R IC IA L E S D E L A N Á L ISIS
C O S T O /E F E C T IV ID A D (capítulo 12)

A. DEFINICIONES

C T A , = V ector de los C ostos T otales A nuales de cada uno de los i

Sistem as.

C T A , = (C T A ,, C T A 2 . . . C T A )

OB¡j = M atriz que representa el im pacto o, grado de alcance de cada

uno de los j objetivos p o r los i sistemas.

O B ,, O B 12 . O B ,m
o b 2, o b 22 . O B 2m

O B nl O B n2 . • OBnm

Wj = Vector de las ponderaciones signadas a cada uno de los j objetivos.

Wj = (W ,, W 2 . . . W m)

B. OPERATORIA

1. R elacion es costo p o r u n id a d de efectivid a d (C U E )

Se obtiene dividiendo el vector de los costos totales anuales por la m atriz de

logro de los objetivos.

C U E ,, . ■C U E ,m" C T A , O B ,, O B ,m"
C U E ij = C U E 2, . • C U E 2m = 1/100 c t a 2 o b 21 O B 2m

C U E nl . • C U E nm C T A n O B n, O B nm_

[305]
306 ANEXOS

2. Relaciones costo p o r unidad de efectividad m ínim as CUE (m )

P a ra cada objetivo (colum na) se debe elegir el m ínim o valor de los CUE.

CUE¡/m) = Mirij CUE¡j

Luego, se com pleta u n a m atriz con los valores obtenidos. É sta tiene valo­
res idénticos p o r colum na.

CUE,/"O . .. CUElm(m>
CUE¡/m> = CUE2,<m> . .. CUE2m<m>

CUEnl<m> ... CUEnn/ m)

3. Diferencias en oabres absolutos (DA)

Se obtiene restando a la m atriz de las relaciones costo p o r u n id ad d e efectivi­

dad, el valor m ínim o obtenido de esta relación p a ra cada u n o d e los objetivos.

C U E ,/11*1.. CUE,m<DA) CUE,, CUE,m CUE, ,(m) . CU Elm(m)

CUE,/0*1 - CUE2/ da>.. CUEJm(DA) = CUEj, . CUEjm + (-1 ) C U E ,/” 1 . C U E jJ"’1

C U E „/DA).. CUEn (DA) CUE„, • CUEnm CUEn/ m) • C U E J ” 1

4. D iferen cia s en valores relativos (DR)

Se obtiene dividiendo a la m atriz de las diferencias de costo p or u n id ad de

efectividad en valores absolutos p or la m atriz de valores m ínim os de dicha
relación.

_ l_ - - ■
c u e , / DR) ■CUE,m‘DR> c u e , / DA) . CUE!m(DA) C U E ,/m) • CUE,m<">

CUE j ,<dr1 . CUE2m(DR1 = 100 CUE j ,<da1 • C U E .Jda> CUEj/?"1 • C U E */1"1

c u e „ /DR) • c u e J DR) CUEn,(DA) cueJ da1 CUEn/ m) . CUEJ m)

- • - -i

5. D iferen cia s en valores relativos ponderados (DRP)

“ *. —1
CUE„(DRP)
11

cc
1i

. c u e J d r>
co co

0 o

CUE¡jlDRP) - c u e 2/ DRP) = . c u EjJ DR) <W, •• W J

CUEn/ c>RP1 • CUEnn]<DRP> CUEn/ DR) . C U E„JDR)

ANEXOS 307

6. Vector de resultados fin a le s (RECES)

Se obtiene m ultiplicando la m atriz de diferencias en valores relativos p onde­

radas de la relación costo por u n id ad de efectividad p or u n vector de valor 1.

R EC E S ,<P) C U E ,,<drp) . . C U E ,m(DRP> 1

1
R EC ES2(P) c u e 21(DRP) . • C U E2m(DRP)

RECES„(P) C U Enl(DRP) . • c u e J d rp > 1

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ÍNDICE DE CUADROS

1.1 T ip o de incentivos 23
2.1 Proporción de los gastos sociales con respecto al gasto g u b ern a­
m ental 38
2.2 Proporción de los gastos sociales con respecto al PIB 39
2.3 Análisis de conceptos de gasto público social 49
2.4 M atriz del gasto total 58
2.5 M atriz del gasto total en el sector educacional 60
2.6 M atriz del gasto social p o r áreas-problem a 61
3.1 T ipos de acción nacional 64
5.1 Relación entre lo p rogram ado y lo logrado por un proyecto 106
7.1 M odelo experim ental 129
8.1 D eterm inación de los contextos de recolección de la inform ación 146
8.2 Principales form as de recolección de datos 147
8.3 Secuencia de confección de los instrum entos de recolección de
inform ación 149
8.4 Escalas básicas de m edida ' 52
8.5 Los cuatro niveles de medición y la técnica estadística más ap ro ­
piada p ara cada uno 153
9.1 N úm ero de donantes 165
9.2 D eterm inación del grado de alcance de las m etas 166
10.1 Etapas en el ciclo de los proyectos 175
11.1 M atriz de prioridades de intervención 216
11.2 M atriz de indicadores de salud 217
12.1 M atriz de costos 237
12.2 M atriz de costo-efectividad 242
12.3 R elaciones costo-efectividad 244
12.4 D iferencias en valores absolutos p a ra alcanzar 1 %
de efectividad por objetivo y sistem a 247
12.5 D iferencias en valores relativos p ara alcanzar 1%
de efectividad por objetivo y sistem a 249
12.6 R elaciones costo/efectividad de los sistem as 250
13.1 Factores p ara determ in ar los costos anuales de capital 255
13.2 Factores p ara d eterm in ar el valor presente 256
13.3 A ño 1 257
13.4 A ño 2 257
13.5 M atriz de costos 264
13.6 M atriz de costo-efectividad 267
13.7 R elaciones costo/efectividad 268
13.8 D iferencias en valores absolutos 268
13.9 D iferencias en valores relativos 269

[3 1 7 ]
318 ÍNDICE DE CUADROS

13.10 Relaciones costo/efectividad de los sistemas 270

13.11 Costos mensuales año 2 272
13.12' Matriz de costos 576
13.13 Matriz de costo-efectividad 278
13.14 Relaciones costo/efectividad 279
13.15 Diferencias en valores absolutos 279
13.16 Diferencias en valores relativos 280
13.17 Relaciones costo/efectividad de los sistemas 281
13.18 Relaciones costo/efectividad ponderadas de los sistemas 281

ÍNDICE DE GRÁFICAS

2.4 Gastos sociales/gasto gobiernocentral 44

2.2 G astos sociales-PiB 45
2.3 Gastos sociales per cápita 46-47
4.1 La evaluación en la lógica de laplanificación sectorial 74
4.2 El concepto de la retroalimentación en el proceso de planificación 75
4.3 Modelo de variables independientes equiponderadas 81
4.4 Modelo de variables independientes desigualm ente ponderadas 83
4.5 Modelo de variables independientes q u e son estadísticam ente
dependientes 83
4.6 M odelo de retroalim entación dinám ica 84
5.1 Lógica de la determ inación de la evaluabilidad 87
5.2 El proceso del proyecto 97
5.3 C o b ertu ra y extensión de uso 99
6.1 D iag ram a de las decisiones en la evaluación ex p o s t 111
7.1 R elaciones causales y series tem porales 124
7.2 V ariaciones concom itantes 125
7.3 R elaciones logicéis en el m odelo experim ental 130
7.4 Series tem porales 133
7.5 M odelo antes-después 136
7.6 M odelo sólo después con grupo de com paración 137
7.7 M odelo sólo después 137
7.8 A ctividades y productos de la eveiluación 139
8.1 Pasos secuencieües en la im plem entación de los modelos p a ra la
evaluación 154
9.1 O bjetivos e indicadores de la evaluación 158
10.1 D e los objetivos a los insum os requeridos p o r el proyecto 173
10.2 Flujo del proyecto y la aplicación del ACB o el ACE 174
11.1 ACB: situación sin proyecto 204
11.2 ACB: o p tim iz a c ió n d e b a s e d e la s itu a c ió n 204
11.3 ACB: situación con proyecto 205
11.4 ACB: com paración entre situaciones con, sin proyecto y con op­
tim ización 205
 L a actual situación del desarrollo social latinoam ericano dista m ucho de
s e r halagüeña. I ^ r i s i s . é ^ ó ó m i c a q u e sufrió la región a co m ie n zo s d e
los ochenta h a s i t a d o la scó n ci* io n e s d e vid a d e importantes
^ segm entos d e s p o b l a c i ó n . ..
E s te libro pretende contribuir a m ejorar los resultados d é ja política
social, proporcionando orientación m etodológica en un á rea importante
. c o m o e s la evaluación e x ante c o m o la e x p o s t d e proyectos sociales
tanto si requiérqn o b ra física co m o si ella n o e s necesaria para su
posterior operación. Al m ism o tiém po, b u sca h a ce r q u e el análisis d e la
eficiencia s e a el reverso d e la m edalla d e estudio d e la eficiencia (o
im pacto), q u e e s la justificación última d e su elaboradión.
E s te trabajo e s u n o d e los productos g e n e ra d o s en el m arco del
P ro gra m a sobre Políticas S ú d a le s p a ra A m é ric a i-a ti^ a (proposal) q u e
llevan a ca b o la Or^anizackSh d e Estados A m e rica n o s (óea) y el Instituto
^ Latinoam ericano y del C a rib e d ^ Planificación Eco n ó m ica y Social
' (upes ) d é la O rg a n iza c ió n d e las N aciones U nidas. '
;>■ V
 / hecho s « \ •

V jjin c o ;

texto compuesto en baskerville 10/12

por valcer, fotocomposición y diseño, s.a. de c.v.
impreso en cuadratín y medio, s.a. de c.v.
dr. vértiz 931-a - col. narvarte
03020 méxico, d.f.
• dos mil ejemplares y sobrantes
10 de abril de 1992