ISSN: 2955-8980

(En línea)
Edición virtual anual

REVISTA ACADÉMICA EN
CONTROL GUBERNAMENTAL
01 DIC

L I M A - P E R Ú

TRANSFORMACIÓN
DIGITAL EN
LA GESTIÓN
Y EL CONTROL
GUBERNAMENTAL

Entrevista a Dr. Carles Ramió.

Estrategias para innovar la Gestión
Pública y el Control Gubernamental.

Mg. Víctor Lizárraga 7

www. contraloria . gob. pe

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
ESCUELA NACIONAL DE CONTROL
POSGRADO

[Link]
ISSN: 2955-8980 (En línea)
REVISTA ACADÉMICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL
Edición virtual anual. n.° 1, diciembre 2022
Lima, Perú

[Link], Revista Académica en Control Gubernamental, es una publicación anual y de

acceso abierto de la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República, el
cual se constituye en un foro de discusión y reflexión de artículos y trabajos de investigación que
promueve la mejora del control gubernamental y sus efectos en la administración pública.

El contenido de los artículos publicados en la revista es responsabilidad exclusiva de los autores.

EDICIÓN Y CORRECCIÓN DE ESTILO:

Subdirección de Posgrado.

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN:
Subdirección Administrativa.

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LICENCIA

[Link], Revista Académica en Control Gubernamental autoriza la reproducción

parcial o total del contenido de esta publicación, siempre que se cite la fuente y se utilice para
fines académicos. Se encuentra bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International
License (CC BY-NC-ND 4.0)

EDITORA
Dra. Leyla Ivon Vilchez Guivar de Rojas
Contraloría General de la República
Lima, Perú.
[Link]
lvilchez@[Link]

COMITÉ EDITORIAL
Manuel Villoria Mendieta
Universidad Rey Juan Carlos. Departamento / Centro Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Madrid, España.
[Link]
[Link]@[Link]

Miriam Mabel Ivanega

Universidad Austral. Maestría en Derecho Administrativo
Buenos Aires, Argentina.
[Link]
mimaiv@[Link]

Paula Muñoz Chirinos

Universidad del Pacífico
Lima, Perú.
[Link]
[Link]@[Link]
ÍNDICE PRESENTACIÓN PÁG . PÁG .

Nelson Shack 5

ENTREVISTA
A Dr. Carlos Ramió
Mg. Víctor Lizárraga
7

ARTÍCULOS DE OPINIÓN
Dr. Manuel Gómez Tomillo
España 20
Mg. Patricia Isabel
Suárez Beyodas
57
La distinción entre Enfrentando el desafío del
infracción administrativa Control Gubernamental
y delito en el Sector Salud del Perú
en tiempos de Pandemia y
del Bicentenario.
Dra. Sharon Clark
Canadá 42
Auditoría de la cultura
organizacional: ¿Qué
desafíos enfrentamos
cuando coexiste una cultura
formal y otra informal?

ARTÍCULOS DE REVISIÓN

Dr. Gilmer Lazo Chucos 69 Mg. Ivonne Barreto Giles &

Perú: Urge adoptar las
Mg. Ronny Rubina Meza 85
Normas Internacionales Creación de valor público del
de Contabilidad en el programa de monitores
Sector Público ciudadanos de control en el
departamento de la Libertad

MEMORIAS DE EVENTOS ACADÉMICOS

Marita Alzamora Tinageros
Ana Teresa Pantoja Urizar
Dra. Leyla Ivon Vilchez
Guivar de Rojas
117
Garfias 111 Derecho administrativo
Retos y desafíos de la al servicio
potestad sancionadora del ciudadano:
administrativa de la Experiencias y buenas
Contraloría prácticas en Latinoamérica
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

PRESENTACIÓN
A
segurar el buen gobierno en situaciones de emergencia -lo que significa una admi-
nistración apta para activar planes de emergencia, atender a los afectados y contener
los efectos de una catástrofe o situación de emergencia, es absolutamente crucial
para garantizar la capacidad de respuesta y recuperación de los Estados frente a una crisis.
La pandemia del coronavirus es ejemplo de ello. Más aún, su rápida expansión ocasionó en
apenas unos pocos meses una profunda crisis de nivel mundial, lo que ocasionó que los Esta-
dos cerraran sus fronteras y concentraran todos sus esfuerzos a la atención de los problemas
domésticos. En efecto, la mayoría de países adoptaron medidas proteccionistas y los flujos
de la cooperación internacional no se volvieron a activar hasta entrada la segunda ola de la
pandemia. En ese contexto, el rol que cumplen los gobiernos para poder aliviar los estragos
provocados por la pandemia y asegurar que los recursos de las arcas públicas se asignen co-
rrectamente y, por ende, lleguen en su totalidad a su destino es fundamental y debe ser un
fin de todo gestor.

Ello requiere, de una parte, que se adopten y funcionen los mecanismos de control interno a
lo largo de todos los procesos de asistencia, contención y recuperación ante la emergencia e
incluso considerar nuevos parámetros de control asociados a indicadores de legalidad, trans-
parencia y calidad del gasto. Asimismo, resulta indispensable fortalecer la supervisión del
uso de los recursos públicos a través de un control externo célere, eficaz, masivo y oportuno.

Por lo anterior, la producción de esta Revista Académica de Control Gubernamental de la

Contraloría General de la República cobra una especial importancia, pues su contribución al
buen gobierno y la fiscalización del uso de los recursos públicos debe ser revalorada en este
contexto, teniendo en cuenta, además que la experiencia del control gubernamental ofrece
importantes implicancias de política y genera insumos relevantes para ser explotados desde
las investigaciones académicas y científicas, que hagan planteamientos y/o propuestas resul-
tantes del trabajo de campo que contribuyan al mejoramiento del desempeño de la función
pública en favor de la ciudadanía.

En esta primera edición, se presenta un conjunto de investigaciones, tanto de autores nacio-

nales como internacionales. Así, por ejemplo, entre los internacionales se presenta una in-
vestigación sobre la distinción entre la infracción administrativa y el delito a cargo del Dr. Ma-
nuel Gómez Tomillo (España) y otro sobre la auditoría de la cultura organizacional, a cargo de
Sharon Clark (Canadá). Además, se destaca también la entrevista brindada por el catedrático
e investigador español, Dr. Carles Ramió, sobre el reto de la meta innovación en la gestión
pública, así como el control gubernamental.

5
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

En cuanto a las investigaciones de autores nacionales, se promueve planteamientos de mejo-

ra en el sector público a través del control social que realiza el programa Monitores Ciudada-
nos de Control, en el caso del departamento de La Libertad; se estudia y propone la necesidad
de que las entidades del sector público adopten las Normas de Contabilidad del Sector Pú-
blico (NICSP) para mejorar la rendición de cuentas y los resultados del Informe de la Cuenta
General de República. Igualmente, en el sector salud, se destaca el artículo sobre el desafío de
auditor el sector en época de pandemia.

Finalmente, cabe indicar que este primer número de la Revista Académica de Control Guber-
namental tiene como objetivo acompañar a la función contralora, investigando, evaluando y
proponiendo mejoras en su accionar para generar un mayor valor agregado para la sociedad;
una tarea que se ha retomado con la esperanza que se vuelve una actividad permanente, que
contribuya además en el posicionamiento de la Escuela Nacional de Control como un centro
de investigación y divulgación del desarrollo del control gubernamental como campo de es-
tudio. Creemos que estamos en un inmejorable contexto para ello, como cita un proverbio
chino: “El mejor momento para plantar un árbol fue hace años, el segundo mejor momento
es ahora”.

Nelson
SHACK
YALTA
Contralor General de la
República

6
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA

ESTRATEGIAS
¿Qué están
haciendo los
países a nivel

PARA INNOVAR mundial para

para promover
la meta

LA GESTIÓN innovación en un
contexto

PÚBLICA Y
de pandemia?

EL CONTROL
Entrevista al reconocido
catedrático español,
Carlos Ramió, sobre la
meta innovación en la

GUBERNAMENTAL
administración pública que
se alcanza a través de cuatro
estrategias: La capacidad
prospectiva, gestión del
[Link]
conocimiento, inteligencia
colectiva e inteligencia
artificial. El promotor de la
Carta Iberoamericana de
Innovación para la Gestión
Pública apuesta por buscar
Por sistemas de control que sean
mucho más inteligentes
Mg.Víctor y efectivos, sin que esto
LIZÁRRAGA signifique crear una nueva
GUERRA burocracia. Pronostica que
el 25% de auditorías serán
Contraloría General de la República automatizadas, en cuatro
[Link]
vlizarraga@[Link] años.

7
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
sted ha sido uno de los promotores de
la Carta Iberoamericana de Innovación
para la Gestión Pública ¿en qué consiste
esta carta y cómo se aplicaría?

Las cartas que elabora el Centro Latinoamericano

de Innovación para el Desarrollo (CLAD) son ratifi-
cadas por los ministros en la materia y, luego, por
los jefes de Estado, de los países de América Lati-
na. Las anteriores cartas, tenían una característica
común: trataban temas que ya estaban maduros,
que ya estaban implantados en países digamos
altamente desarrollados y entonces se hacía una
aplicación de estas buenas prácticas en los países
Perfil de América Latina. La primera carta, es sobre Pro-
fesionalización del Empleo Público, con la cual se
aspira tener un modelo meritocrático y que hace
Carles muchos años se viene dando en países desarrolla-
RAMIÓ dos. Luego, se aprobaron cartas relacionadas a la
Calidad, Gobierno Abierto, etc.
Carlos Ramió es licenciado en Ciencias Políticas
y Sociología por la Universidad Complutense de Pero, esta carta es distinta, porque aborda el tema
Madrid y doctor en Ciencias Políticas y de la Ad- de la Innovación en la Gestión Pública, con lo cual tra-
ministración por la Universidad Autónoma de ta de una materia muy contemporánea, muy poco
Barcelona. madura desde una perspectiva académica. Se tra-
ta, entonces, de una carta muy experimental que al
Catedrático de Ciencias Políticas y de la Admi- igual que la han firmado los países de Iberoamérica
nistración en la Universidad Pompeu Fabra en y, evidentemente, para ellos va a ser un reto aplicar-
Barcelona. Ha ocupado distintos cargos públi- las; así mismo, sería un reto su aplicación en países
cos. Especialista en gestión pública e institu- como Suecia, Gran Bretaña o Estados Unidos dado
ciones públicas en España y América Latina. Ha que se trata de un ámbito enormemente dinámico
publicado 22 libros, entre los que cabe destacar y complejo. Analizando distintas metodologías de
La extraña pareja: la procelosa relación entre políti- innovación, haciendo investigación para la elabo-
cos y funcionarios (2012); La regeneración de la fun- ración de esta carta, encontramos hasta 105 meto-
ción pública: estrategias para frenar la corrupción dologías distintas de innovación y algunos autores
política en España (2016); La administración pública hablan del hexágono de la innovación, clasificándolo
del futuro, horizonte 2050: instituciones, mercados por grupos con vinculación tecnológica, con vincu-
e innovación (2017); e Inteligencia artificial y admi- lación de colaboración entre la sociedad, el sector
nistración pública: robots y humanos compartiendo privado y la administración pública, etc.
el servicio público (2018).
Es decir, 105 metodologías actualmente vivas,

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
el día a día, que es a lo que estamos acostumbra-
dos las administraciones públicas; y, con la otra
mano, tienes que estar proyectando el horizonte,
(...)
oteando el entorno, para adelantarte a posibles
encontramos problemas de presente, de futuro y para poder ser
hasta 105 innovador.
metodologías
La segunda estrategia de meta innovación tiene
distintas de que ver con la gestión del conocimiento, es decir,
innovación ... una administración pública innovadora será una
administración pública que haya apostado por
la gestión del conocimiento. Y eso ¿qué quiere
decir? Pues que tiene que aprovechar todos los
aparentemente exitosas, pero que no han pasado datos, toda la información de la que disponen
un escrutinio, digamos, de la evaluación que da el las administraciones públicas. Pensemos que las
tiempo. Y de pronto, estamos hablando de meto- administraciones públicas, básicamente somos
dologías aún no consolidadas, es decir, que se están organizaciones que gestionamos información,
desplegando ahora y que no sabemos su capacidad tenemos mucha información interna y tenemos
ni impacto real y si se van a consolidar o no. Es una que analizar mucha información externa, pero
carta que apostó por lo que se denomina estrate- ese es uno de los grandes déficits que tiene la ad-
gias de “meta innovación”. ministración pública Tenemos un modelo muy
fragmentado, muy feudal de organización, lo
Es decir, de cómo conseguir que una administra- que hace que la información no circule de forma
ción pública sea innovadora, más allá de en qué transversal y perdamos este conocimiento más
pueda innovar y cómo puede innovar. En la carta se amplio, más holístico que la administración tiene
hace una definición de innovación, unas clasifica- como potencial, pero que nunca lo sabe desarro-
ciones de innovación, sacadas de la literatura y que llar.
vienen a ser definiciones canónicas, pero a partir de
aquí se abre un camino de estrategias de meta in- Es así que la tercera estrategia de meta innova-
novación. En concreto, son cuatro estrategias. ción, es la de utilizar elementos de inteligencia
colectiva, es decir, tenemos que saber aprovechar
los ingentes recursos humanos, nuestros emplea-
Las cuatro estrategias dos públicos y sus competencias y, pronto, la inte-
ligencia profesional, pero ¿estamos acostumbra-
La primera estrategia es que tengamos adminis- dos a trabajar con inteligencias individuales? La
traciones públicas con mayor capacidad de pros- administración pública se nutre de la inteligencia
pectiva, con capacidad de adelantarse al futuro, individual de sus profesionales, pero ahora los re-
de analizar el entorno, que sean más estratégi- tos que tenemos que afrontar van mucho más allá
cas y proactivas. Aquello que en management se y tenemos que apostar por una inteligencia colec-
llaman organizaciones ambidiestras, donde con tiva, mucho más plural, que se genere por las vías
una mano tienes que gestionar con rigurosidad de gestión colaborativa, digamos, por proyectos

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
multidisciplinarios. En ese contexto, ¿las administraciones públicas
latinoamericanas estarán preparadas para ade-
Estamos acostumbrados a analizar únicamente cuarse a la Carta Iberoamericana de la Innova-
un vector de este poliedro complicado que es la ción? ¿Cuál es el diagnóstico?
administración pública: las políticas públicas; y
necesitamos que tengamos un tipo de inteligen- En relación al primer tema, es cierto que cuando
cia que contemple todo el diamante, es decir, to- tú cuentas estas cosas en América Latina te dicen:
das las distintas aristas y caras del poliedro. Y eso “esto de la inteligencia artificial o de la innovación
solo se consigue, mediante sistemas organizati- son elementos sofisticados que solo se lo pueden
vos que fomenten el trabajo colaborativo y, otra permitir los países ricos, que están consolidados,
vez, apelamos a romper estas murallas internas nosotros tenemos una situación marginal a nivel
que tiene la administración o entre administra- económico, de desarrollo tecnológico, incluso, a
ciones públicas que impiden que se consolide nivel de madurez de nuestras instituciones”.
esta inteligencia colectiva.
Bueno, todo eso es cierto, pero yo creo que en
Y, la cuarta estrategia de meta innovación, tiene América Latina debemos superar la cultura del
que ver con la inteligencia artificial y las tecnolo- lamento y siempre pongo el mismo ejemplo, es
gías emergentes. La inteligencia artificial es la que decir, si vamos a buscar el país más innovador que
tiene mayor alcance, mayor impacto y pensamos tiene la administración pública a nivel de admi-
que la administración pública no puede quedar al nistración digital, de aplicación de las tecnologías
lado de esta revolución tecnológica y que las ven- de la información y la comunicación del gobierno
tajas de la introducción de la inteligencia artificial electrónico, etc., el país más puntero del mundo
en la administración pública pueden ser enorme- es Estonia. Considere que hace 30 años Estonia
mente positivas. Es obvio que esto trae retos, pero pasó a ser un país independiente, era un país po-
las ventajas pueden ser enormemente positivas bre, casi decrépito, muy marginal que se indepen-
a nivel de incrementar la eficacia y la eficiencia dizó de la URSS, hoy Rusia. Y, por lo tanto, en aquel
del sistema público. Y a partir de ahí se hace un momento nadie hubiera apostado por su desarro-
conjunto de elementos para llamar la atención
en cuanto a no demorar la introducción de la in-
teligencia artificial y se hacen algunas reflexiones
de carácter ético, en el sentido que el diseño de al-
goritmos y el sistema de entrenamiento de estos (...) en
algoritmos en el sector público, tiene que ser dis-
tinto al sector privado, pues se trata de crear una
América Latina
ética pública propia y vinculada a los valores de debemos
carácter público. Estos son los elementos centra- superar la
les de la Carta Iberoamericana de la Innovación cultura del
que apuntan a un tipo de gestión pública mucho
más científica, con mucha mayor rigurosidad a la
lamento...
hora de formular los problemas y encontrar solu-
ciones.

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
llo, pero adoptó como línea de modernización la igualados en pos de alcanzarlo; sin embargo, hay
renovación de la administración pública por la vía que dejar en claro que los países que están más
de la administración digital, con un sistema edu- institucionalizados, a la vez, están más captura-
cativo que lo fortaleciera con colaboración públi- dos y les cuesta mucho más realizar las reformas
co-privada y ahora es el país líder en el mundo. y los cambios; países menos institucionalizados
son mucho más dúctiles, mucho más flexibles y
con una buena estrategia pueden ir más rápido.
La inteligencia artificial depende
del cambio cultural y mentalidad Estoy totalmente convencido que dentro de 20
años cuando obtengamos rankings, como los hay
No confundamos a aquellos países que tienen el en todo, sobre la implantación de la inteligencia
dinero y que inventan la tecnología, en este caso, artificial en la administración pública, habrá unos
la revolución 2.0. Quien inventó la tecnología fue cuantos países de América Latina que estarán por
Estados Unidos, pero este país no destaca por te- encima de un país como España, por ejemplo. De
ner la administración digital más avanzada, sino hecho, mientras se elaboraba la Carta Iberoame-
es Estonia, y ello tiene que ver con sus élites políti- ricana, se pasó una encuesta a los distintos países
cas, si se definen mejor los objetivos y, en este sen- sobre la situación de estas estrategias de meta in-
tido, cuando se produce un cambio tan disruptivo novación, para saber en qué situación estaban. La
como el que va a suceder ahora por la vía de la in- verdad es que contestaron pocos países la encues-
teligencia artificial. Es como si el contador se pu- ta: solo 9 de los 22 o 23 potenciales. El momento
siera en cero y casi todos los países estuviéramos era malo, estábamos en medio de la crisis de la
COVID-19, había otras prioridades, pero sobre los
que contestaron ahora acabo de escribir un libro
en el Centro Latinoamericano de Administración para
el Desarrollo (CLAD).

(...) la gestión de Por ejemplo, Argentina y Brasil tienen elementos

recursos humanos muy interesantes en estos aspectos de meta in-
o la gestión de novación. Y, hay países que sabemos que tienen
mucha potencialidad, como Chile o Uruguay, pero
personal, es un tema
que no contestaron esta encuesta. Es decir, no en-
totalmente crítico de tremos en esta cultura del lamento, de que para
cara a la calidad de nosotros va a ser más difícil que para los demás.
una administración Para todos es difícil y si apostamos de una forma
decidida, creo que tenemos las mismas posibi-
pública y su buen
lidades de lograrlo que los países más maduros
rendimiento. (avanzados), porque todo tiene sus ventajas y sus
Entonces, ese es inconvenientes tal y como se ha dicho.
el elemento clave.

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E N T R E V I S TA
La transformación digital también implica una
transformación cultural. Uno de los ejes de la
Carta Iberoamericana es la profesionalización
¿Qué tan importante es la carrera administrati- (...) el clientelismo
va en el sector público latinoamericano? en la administración
pública es el
Mire, al final, los que nos dedicamos a gestión
pública damos mucha importancia a distintos elemento que
elementos como pueden ser los procesos, la es- derrota todas
tructura u otro tipo de recursos, como los recursos las iniciativas de
tecnológicos, pero todos sabemos que una ad-
ministración pública funciona bien o mal, según
innovación y todas
como tiene definido dos elementos. Uno es el de las iniciativas
los objetivos, si tiene objetivos realistas u objeti- de fortaleza
vos ambiciosos, que eso obviamente viene más de institucional.
la mano de la política de cada país .Y lo otro es, si
tiene bien definido un buen modelo de gestión
de recursos humanos, por lo tanto, el tema de la
gestión de recursos humanos o la gestión de per-
sonal que ahora se llama, es un tema totalmente de clientelismo de carácter político o de carácter
crítico de cara a la calidad de una administración social. Digamos que el clientelismo en la adminis-
pública y su buen rendimiento, si esto no funcio- tración pública es el elemento que derrota todas
na, el rendimiento de la administración pública las iniciativas de innovación y todas las iniciativas
será necesariamente bajo, aunque disponga de de fortaleza institucional. Primero, meritocracia
muchos recursos y sea rica tecnológica y econó- en el acceso, meritocracia en la carrera. Obvia-
micamente. Entonces, ese es el elemento clave. mente, esto tiene que ir vinculado a un sistema
Claro, y dentro de este elemento clave, está el que retributivo, los incentivos son importantes, que
tenemos que tener un buen modelo de gestión de sean razonables.
personal.
Es decir, no podemos tener a empleados públi-
cos infra pagados porque si no son fichados por
Los fundamentos de la el mercado privado y aquí yo he visto magníficos
profesionalización publica empleados públicos en materias muy complejas,
pero al cabo de un tiempo ya no trabajan en sus
Cuando hablamos de América Latina, el primer administraciones públicas porque habían recibi-
elemento es que opte por un modelo profesiona- do ofertas del ámbito privado que eran muy se-
lizado, profesional quiere decir un modelo de ac- ductoras. Eso no quiere decir que tengamos que
ceso y de carrera estrictamente meritocrática. Por pagar exactamente igual que en el ámbito priva-
lo tanto, un modelo de acceso y de carrera que sea do e igualar los sueldos, porque nosotros los em-
neutral, que fomente la profesionalización don- pleados públicos, también nos retribuimos por la
de no exista o sea totalmente marginal, lógicas vía de que tenemos valores públicos, nos retribui-

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E N T R E V I S TA
mos moralmente por estar al servicio de los con- nistración pública es introducir nuevos perfiles
ciudadanos. profesionales, cambiar los sistemas electivos para
que la gente nueva y joven que acceda a la admi-
Ahora bien, los sueldos en las retribuciones tie- nistración pública, posea estas competencias y
nen que ser dignas; dignas a nivel profesional, posea esta empatía con las tecnologías emergen-
no pueden ser infra sueldos porque la profesio- tes.
nalidad implica un sistema neutral y un sistema
bien canalizado, pero también implica un sistema Es decir, hay un tema de cambio generacional y, en
de incentivos, sino es imposible de conseguir la este sentido, eso es cierto, pero eso no es un obs-
profesionalización. Una vez que tienes estos dos táculo. Hace tres años escribí un libro sobre inte-
ingredientes, entonces ya de lo que se trata es de ligencia artificial y administración pública con un
afinar en temas concretos de gestión de recursos subtítulo -siempre son más glamorosos los subtí-
humanos para tener sistemas de incentivos alter- tulos, de robots y humanos compartiendo el ser-
nativos, sistemas de evaluación del desempeño, vicio público-, ahí hago reflexiones conceptuales
etc., pero eso digamos que ya son elementos com- sobre las ventajas de introducir la inteligencia ar-
plementarios que te permiten redondear los dos tificial en la administración pública. Y, cuando voy
elementos esenciales. por ahí, la gente piensa que soy un especialista en
tecnología y no lo soy en absoluto, yo lo que sim-
¿Cuáles deben ser las estrategias, condiciones y plemente hice fue leer todo lo que encontré sobre
características para incentivar la renovación en inteligencia artificial, algunos elementos incluso
el empleo público? no los entendí, los que eran muy técnicos instru-
mentales, pero yo sí que conozco la administra-
A pesar de que tengas esto, como la revolución ción pública y sus problemas y entonces, digamos,
tecnológica es tan rápida, tú puedes tener magní- pensé conceptualmente cómo esta tecnología
ficos empleados públicos que han entrado y creo, emergente puede ayudar a mejorar la gestión en
que tu pregunta iba por ahí, que han entrado de la administración pública, y eso no lo puede hacer
forma neutral, que han tenido una carrera profe- un joven con conocimientos tecnológicos, eso lo
sional bien desarrollada y estén bien retribuidos, puede hacer un senior con conocimientos de ad-
pero que han quedado obsoletos, y además están ministración pública. Cuando yo creo en este diá-
anclados a una cultura más anticuada, más de logo intergeneracional, yo no veo conflictos entre
tipo burocrática que dificulta la introducción de generaciones, siempre y cuando todos seamos
nuevas estrategias y tecnologías emergentes en con pautas y estándares profesionales y cada uno
la administración pública. Y, eso es posible, ahí dé su momento y sepamos hacer equipos mixtos
yo creo que donde tenemos que apostar es por e híbridos en el que cada uno aporte lo que mejor
el relevo intergeneracional, nosotros podemos domine en sus ámbitos de competencia.
exigir a los profesionales seniors que hagan un
esfuerzo de adaptación de reciclaje y yo creo que,
si se dan las condiciones anteriores, todos los em-
pleados públicos hacen un esfuerzo, pero a veces
esta adaptación de reciclaje es insuficiente, con lo
cual lo que tienes que hacer para renovar la admi-

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
Profesor, hemos hablado inicialmente sobre los decir que el mercado tampoco, es decir, eso ha-
alcances de la Carta Iberoamericana y la inteli- bía que haberse previsto, incluso cuando empezó
gencia artificial. Ahora queremos conocer su ba- el contagio en China, etc. Pero vista la escasez de
lance sobre la administración pública española material sanitario, etc. es que ninguna empresa
en este escenario de pandemia. anticipó que podría ser negocio en esta materia, a
todos nos pilló de imprevisto.
Esta pregunta es un universo. Primer elemento: la
pandemia fue un elemento sobrevenido y nadie Y, cuando hay que diferenciar el primer momento
reaccionó, digamos, muy positivamente ante la que nos enfrentamos en la pandemia es donde se
pandemia, ningún Estado, ninguna administra- cometió muchos errores por parte de muchos paí-
ción pública fue exquisita al enfrentarse ante este ses. Luego, como la pandemia ha sido tan larga,
fenómeno que era desconocido, pero tengo que se ha podido ver cómo algunas administraciones
públicas se han ido adaptando, incluso, han ido
mejorando sus procesos de respuesta. Algunos
países, por ejemplo, han mejorado sus sistemas,
en el caso de España, es un país raro porque desde
un punto de vista material está totalmente des-
Nosotros hemos centralizado como si fuera federal, pero desde el
pasado de lo punto de vista formal es unitario y no tiene los
presencial a lo online refinamientos propios de un modelo federal. Y, la
primera reacción que tuvo España al enfrentarse
y ahora queremos ir ante la pandemia fue responder de forma cen-
a un modelo mixto tralizada, como si fuera un Estado unitario y eso
sin una maduración quizás hizo que perdiera muchos insumos y mu-
previa, yo creo cha capacidad de respuesta. Pero luego cambió
rápidamente de estrategia y empezó a tener un
que teníamos que sistema de toma de decisiones con una cogober-
esperarnos un cierto nanza territorial, que era inédita en el país, donde
tiempo, madurar el Estado y las Comunidades Autónomas, que son
las regiones españolas, empezaron, digamos, a
en cada ámbito de
establecer sistemas de colaboración para tomar
trabajo, porque cada decisiones conjuntamente y coordinarse.
ámbito de trabajo
es distinto y ver Y, esto se ha notado porque la respuesta políti-
ca y administrativa a la pandemia, en España y
qué es lo más eficaz
en otros países ha ido mejorando con el tiempo.
y eficiente para la Luego, tenemos la vertiente digital, es ahí que nos
institución damos cuenta que la digitalización de la adminis-
tración pública iba más allá del fetichismo de una
administración sin papeles, porque pensamos
que, con la pandemia, todas aquellas administra-

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

E N T R E V I S TA
ciones públicas que estaban intensamente digi- po, madurar en cada ámbito de trabajo, porque
talizadas podrían pasar de un día para otro de un cada ámbito de trabajo es distinto y ver qué es lo
sistema presencial al sistema online. más eficaz y eficiente para la institución.

Esto no se trata de lo que quieran los empleados

El teletrabajo requiere públicos, qué es lo que a ellos más les motiva, si
mayor maduración trabajar en casa o trabajar en las oficinas, es in-
teresante el confort de cada uno, pero aquí lo im-
Aquellas que no estaban digitalizadas, simple- portante es que tengamos un modelo que sea un
mente cerraron y no pudieron hacer nada, con lo modelo eficaz y eficiente, y que sea un modelo
cual ahí es un buen ejemplo de que la tecnología compatible con la administración de futuro que
tiene su importancia a la hora de hacer a las admi- queramos dibujar.
nistraciones públicas más maduras y con mayor
capacidad de respuesta. Luego hay otros elemen-
tos que son importantes como el tema del tele- La colaboración
trabajo, es evidente que nos hemos llevado todos público-privada
una sorpresa porque la mayoría ignorábamos que
el desarrollo tecnológico, en solo dos años, había Por otra parte, cada vez tenemos más retos que
avanzado tanto que podíamos hacer lo que hace- son universales como el cambio climático, medio
mos ahora de forma confortable, lo que hace dos ambiente y todo esto del bienestar planetario vin-
años esto era impensable porque hacíamos un culado a los Objetivos del Desarrollo Sostenible
escape y parecíamos robots, no había forma de (ODS) que son factores mundiales que los Esta-
comunicarnos y de golpe vimos que la tecnología dos por sí mismos no los pueden atender sino es
afortunadamente había avanzado mucho, que con la conjunción de todos los estados mediante
los sistemas y aplicativos de carácter colaborativo organismos o mediante administraciones macro-
habían avanzado mucho y que es perfectamente rregionales como la Unión Europea. Yo creo que
posible hacer lo que se llama teletrabajo. de esta crisis los estados-nación han quedado
debilitados, pero en cambio lo que no ha queda-
Por lo tanto, vamos hacia un modelo en el sector do debilitado es el ámbito público; en un mode-
público y en el sector privado de trabajo híbrido, lo bien balanceado deben coexistir el mercado,
no nos tenemos que emocionar en exceso y aho- como productor de bienestar, y el Estado como
ra tenemos que ser un poco reposados porque ya buen complemento.
hay administraciones públicas que están saliendo
a la pandemia con un modelo híbrido de tres-dos, La crisis ha ayudado a balancear la necesidad del
es decir, tres días en casa y dos días presenciales, o equilibrio mercado-Estado, que evidentemen-
viceversa, eso no sé muy bien de dónde se lo han te es un debate ideológico y cada uno tiene sus
inventado. Creo que tomar una decisión como posiciones totalmente legítimas, faltaría más,
esta es muy estratégica. Nosotros hemos pasado pero que también es un debate técnico, de cómo
de lo presencial a lo online y ahora queremos ir a un buen equilibrio entre los dos factores genera
un modelo mixto sin una maduración previa, yo mayor bienestar social, uno puede ponderar más
creo que teníamos que esperarnos un cierto tiem- que otro, pero lo que ha quedado en evidencia es

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E N T R E V I S TA
que los dos son totalmente imprescindibles y tie- no la podía aplicar, porque si la aplicaba no tenía
nen que ser netamente complementarios, y esto capacidad de respuesta, porque eran decisiones
por lo tanto habrá empoderado esta crisis a la ad- de un día para otro, compras de un día para otro y
ministración pública. Lo que no sé es si la habrá ahora creo que, después de un año de aplicación,
empoderado tarde porque las administraciones
públicas en todos los países del mundo llevan
mucho tiempo en franca decadencia.

El control con inteligencia artificial es mas eficaz (...) la gran

Aquí quiero apelar a que a veces las disrupciones
oportunidad que
tecnológicas como la inteligencia artificial nos ahora tenemos:
pueden ayudar, y eso creo que es un elemento de conseguir un control
enorme ayuda. Antes de la inteligencia artificial, que realmente sea
la gestión de la información y, por tanto, el trata-
miento de datos nos puede dotar de instrumen-
efectivo, que evite
tos de control inteligente, incluso, un control que las desviaciones de
sea proactivo, uno que se anticipe a los casos de poder y las distintas
gestión heterodoxa o de la corrupción, que se in-
manifestaciones
miscuya en exceso, en los propios procedimientos
que lo ralentiza de una forma que los asfixia to- corruptas pero, que
talmente, que no puedan ser eficaces ni eficien- a la vez, no genere
tes. Si miramos cómo mediante la gobernanza un sobrecosto
de datos, análisis de datos y luego si aplicamos
la inteligencia artificial, creo que podemos tener
burocrático
instituciones fiscalizadoras mucho más eficaces totalmente
que las actuales y además que impongan menos inasumible, que casi
corsés a los gestores directos y eso creo que es la paraliza la propia
gran oportunidad que ahora tenemos: conseguir
un control que realmente sea efectivo, que evite
gestión pública,
las desviaciones de poder y las distintas manifes- porque esto es un
taciones corruptas pero, que a la vez, no genere un peaje enorme a la
sobrecosto burocrático totalmente inasumible,
hora de pagarlo...
que casi paraliza la propia gestión pública, porque
esto es un peaje enorme a la hora de pagarlo.

Creo que ahora tenemos unas condiciones a nivel

muy sencillo, pues resulta que España que tenía digamos de forma sui géneris y casi paralegal, sal-
esta “Ley de contratos”, tan absolutamente deta- tándose algunos trámites de la propia ley, aquello
llista y que asfixiaba a la gestión pública, cuando por necesidad de vida, de supervivencia, pues en
se encontró con la pandemia, se dio cuenta que España no hemos detectado que se haya produ-

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E N T R E V I S TA
detectar posibles problemas y cuando detecte al-
gún problema o bien porque el indicador así se le
nota o porque ya tiene un sistema de escrutinio
A mí me gustaría vía muestreo, entonces actúe, porque claro, has-
ámbitos de control y ta ahora este ha sido el gran reto; siempre hemos
de fiscalización que apostado al control, a poner impedimentos a la
buena gestión, y tenemos que salir de este bucle,
fueran muy potentes,
obviamente yo siempre seré un defensor y, lo rei-
pero totalmente tero, bajo ningún concepto por ser profesional de
silenciosos. Es decir, management; en principio, muchos de mis colegas
un sistema que vigila desprecian a los entes fiscalizadores y de audito-
ría, porque ellos lo que buscan es la máxima fle-
y cuando detecte
xibilidad. Hay algunos colegas míos que ponían
algún problema un caso a sus alumnos que a mí me horrorizaba:
entonces actúe... un directivo que ganó el premio al mejor directivo
de Suecia que tenía un lema en su despacho que
decía “cada día tengo que violar una ley”.

Es decir, ser un buen gestor público consistía en

cido casos de corrupción y creo que ahora sería un saltarse las leyes, eso es una auténtica barbaridad
buen momento para hacer un estudio, para ver si porque en cuanto te saltas las leyes o te saltas el
realmente ha habido un caso de corrupción o no, marco de las reglas del juego, en aras de la efica-
eso hay que certificarlo, intuitivamente parece cia o la eficiencia, vuelve a la ley de la selva, vuelve
que no, pero ya sabemos que en los casos de co- la corrupción y vuelve la debilidad institucional
rrupción no se saben al momento, sino ya lo hu- en absoluto. Por tanto, lo que tenemos que hacer
biéramos evitado, se sabe a posteriori, con lo cual, es ser lo máximo flexibles e innovadores dentro
hace falta un cierto periodo de maduración y en el de las reglas del juego y estas reglas del juego ha-
caso que eso haya sido así, pues aprendamos que cerlas mucho más inteligentes para que sean más
hemos simplificado esta Ley de contratos y vamos efectivas y menos castradoras, lo que es muy fácil
hacer otra que sea, digamos, más simple, que no decirlo, pero es muy difícil hacerlo.
asfixie a la gestión de la administración pública
y que incluso dé mayores garantías de seguridad El modelo burocrático debe fortalecerse en al-
para evitar la corrupción, yo creo que eso puede gunos servicios y procesos
ser un elemento de aprendizaje.
Cuando una administración pública, aunque sea
Pero eso es un tema menor comparado con el que un ayuntamiento, autoriza, da licencias o se en-
yo creo que nos puede dar toda la tecnología. A carga del control de la disciplina, ahí no puede op-
mí me gustaría ámbitos de control y de fiscaliza- tar por la gestión flexible: cuando hay un modelo
ción que fueran muy potentes, pero totalmente burocrático, todo tiene que estar tasado, pautea-
silenciosos. Es decir, un sistema que vigila, que do; tiene que tener un modelo estandarizado de
tiene un buen sistema de indicadores capaces de producción. Pero, claro, el modelo burocrático

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E N T R E V I S TA
funciona muy mal. Con la inteligencia artificial Aquí podría hablar en el plano teórico o utópico
podemos conseguir el sueño de un modelo buro- o en el plano realista, hay mucha literatura que
crático que por primera vez sea eficaz y eficiente, habla de lo importante de tener una infraestruc-
y, además, sin burócratas, sin estrategias negati- tura de la ética pública, de tener los valores, una
vas de mala cultura burocrática. Porque ¿cuál era cultura de integridad, etc., y esto está muy bien
la tragedia de Weber? Que su modelo era perfecto, y es evidente que tenemos que trabajar en códi-
pero lo implementamos personas, y las personas gos de carácter deontológico, y además si puede
tenemos dos problemas: primero, no somos infa- ser buttom up, es decir, con sistemas participativos
libles, nos equivocamos constantemente y hemos donde la gente exponga sus problemas de abajo
diseñado unos modelos burocráticos tan alam- a arriba; no tanto códigos deontológicos que han
bicados que no paramos de equivocarnos; y, se- hecho unos expertos que imponen a los distintos
gundo, los seres humanos —de forma individual empleados públicos, no todo eso, evidentemente
o colectiva— tenemos intereses, tenemos agenda que es una línea que hay que trabajar, pero vamos
propia, y a veces capturamos las reglas burocráti- a ver, la naturaleza humana es la que es, opera-
cas en favor de tesis corporativas o individuales. mos de forma clientelar los seres humanos, eso
no es bueno ni malo. Fukuyama en su libro sobre
La auditoría, en un futuro próximo, se automati- los “orígenes de las instituciones” dice que todas
zará las sociedades del mundo operan mediante redes
familiares y de amigos, entre los que se estable-
Por tanto, si tenemos un sistema de gestión auto- cen relaciones de reciprocidad.
matizado, si los algoritmos están bien definidos,
si la información que le das al algoritmo para La sociedad es clientelar; no la peruana o la lati-
que funcione está bien depurada, los robots no noamericana, no la sueca, la norteamericana ni la
se equivocan nunca: los robots son perfectos y no española; todas las sociedades del mundo somos
tienen intereses propios, porque no tienen con- clientelares. Por ello, la lucha por una mayor ética
ciencia propia. Está previsto que en cuatro años el e integridad es una lucha que no se acaba nun-
25 % de las auditorías estén automatizadas. ¿Pero ca, porque el entorno social de la administración
eso quiere decir que se van a quedar sin trabajo? pública siempre va a intentar ‘clientelizar’ la ad-
Non Quiere decir que los auditores se pueden de- ministración pública, siempre va a intentar cap-
dicar a un trabajo más orientado a la prevención turarla, porque forma parte de la bolsa social. No
y formación para ayudar a los gestores de línea a basta con discursos, debates y mayor conciencia-
hacer mejor su trabajo y no tanto a la fiscalización ción cívica. Eso no funciona. Lo que sí funciona es
concreta de mirar con manguito los números, una mayor disciplina.
porque eso ya puede ser automatizado. Por ende,
pueden dar un tipo de aportación de alto valor Es decir, que la labor que ustedes tienen como
añadido. administraciones públicas, es tener en cuenta
que mediante la disciplina se cambia la cultura
Hoy más que nunca las administraciones públi- y se consigue una cultura de mayor integridad.
cas tienen que trabajar en la integridad, pero Por ejemplo, si tuviéramos dos administraciones
¿cómo lograr que esta sea una política seria? públicas corruptas, digamos, sin poner nombres
de países, dos administraciones públicas centroa-

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E N T R E V I S TA
mericanas que son las más precarias, la mayoría a mármol, e incluso bañado con letras de oro, de
nivel institucional y en una nos pasamos cincuen- manera que todo suena a maravilla. Luego en-
ta años invirtiendo en códigos deontológicos, en tras en los despachos y te encuentras la cultura de
formación, en una cultura de la integridad y luego siempre: una cultura clientelar. No solo con valo-
en otro ponemos organismos fiscalizadores enor- res nos alimentamos, sino también con disciplina,
memente duros. Al cabo de 50 años ¿cuál país y la disciplina cambia La cultura administrativa y
será más o menos corrupto? Estoy convencido que la propia concienciación deben hacer posibles ad-
el que ha optado por la disciplina será menos co- ministraciones públicas muy autodisciplinadas.
rrupto y el que ha optado por el discurso seguirá No creo que solo con el relato consigamos erradi-
siendo lamentablemente corrupto. car malas prácticas o prácticas corruptas de la ad-
ministración pública. Solo con la disciplina y, por
He visitado muchos países de América Latina. qué no decirlo, con el miedo, se cambia la cultura.
Cuando estoy en el hall de un ministerio antes de No resulta atractivo decirlo, es lo que pienso sin-
hacer un entrevista, me encuentro con el plan es- ceramente. W
tratégico, los valores y su código deontológico en

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A RT Í C U LO
D E O P I N I Ó N

LA DISTINCIÓN
ENTRE
INFRACCIÓN
ADMINISTRATIVA
Y DELITO
[Link]

Manuel
GÓMEZ
TOMILLO
Catedrático de Derecho Penal
Universidad de Valladolid
Letrado del Tribunal Constitucional
[Link]
mgtomillo@[Link]

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1. Introducción
SUMARIO

2. Las teorías diferenciadoras

o cualitativas

3. Las teorías eclécticas.

4. Otras posiciones

5. Toma de posición:
las teorías unitarias
o cuantitativas como
ineludible punto de partida

6. Consecuencias prácticas

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E N T R E V I S TA
Resumen

El presente trabajo aborda las diversas tesis desarrolladas hasta la fecha para explicar la distinción entre
infracción administrativa y delito: unitaria, diferenciadora y ecléctica. La primera, actualmente mayori-
taria, defiende que ambos fenómenos poseen la misma naturaleza, son manifestaciones de la potestad
punitiva del Estado, la cual ha sido otorgada por medio del contrato social a éste para la tutela de bienes
jurídicos. El trabajo expone tanto los múltiples argumentos existentes en apoyo de tal perspectiva, como
las consecuencias prácticas a las que conduce. Entre éstas destacan cuatro: la posibilidad de emplear la
secular teoría jurídica del delito en el Derecho administrativo sancionador; el uso de las mismas catego-
rías en ambas ramas del Derecho; la validez común de los principios garantistas de rango constitucional
tradicionalmente asociados al Derecho penal y procesal penal; y, por fin, la concepción del Derecho penal
como Derecho común, idea válida para colmar lagunas regulativas, siempre y cuando que el razonamien-
to analógico no perjudique al infractor.

Palabras clave: Sanciones administrativas, derecho administrativo sancionador, Ilícitos penales.

Abstract

This paper addresses the various theses developed to explain the distinction between administrative
offense and crime. The unitary point of view, currently the majority, defends that both phenomena have
the same nature, they are manifestations of the punitive power of the State, which has been granted
through the social contract for the protection of legal goods. The work exposes both the multiple existing
arguments in support of such a perspective, as well as the practical consequences to which it leads. Among
these, four stand out: the possibility of using the secular legal theory of crime in sanctioning administrative
law; the use of the same categories in both branches of Law; the common validity of the guarantee
principles of constitutional rank traditionally associated with criminal law and criminal procedure; and,
finally, the conception of criminal law as common law, a valid idea to fill regulatory gaps, as long as the
analogical reasoning does not harm the offender.

Keywords: Administrative sanctions, sanctioning administrative law, criminal offenses.

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
1. Introducción 1 La literatura existente sobre la materia resulta prácticamente inabordable
Sobre la evolución histórica de la cuestión vid. H. Mattes, Problemas de
Derecho penal administrativo, trad. J.M. Rodríguez Devesa, 1979, pp. 138 y ss.;
La distinción entre ilícito administrativo e ilícito más actualmente, G. Jakobs, Strafrecht. Allgemeiner Teil, 2 Auf., 1991, 6/3 y
ss.; en España, destacamos, entre otros, J. Cerezo Mir, Curso de Derecho penal
penal no por muy tratada ha perdido su actuali- español. Parte general I, 1996, pp. 43 y ss.; E. Octavio de Toledo y Ubieto, La
prevaricación del funcionario público, Madrid, 1980, pp. 268 y ss.; vid. la amplia
dad y su carácter de cuestión jurídica central, so- exposición de puntos de vista realizada por R. García Albero, «La relación
bre la que, una vez más, decidimos volver1. A tal entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías
sobre la distinción de ilícitos», El Nuevo Derecho penal español. Estudios
efecto, mantenemos en nuestro análisis la distin- Penales en Memoria del Profesor José Manuel Valle Muñiz, 2001, pp. 326 y ss.; F.J.
de León Villalba, Acumulación de sanciones penales y administrativas. Sentido y
ción clásica en tres grandes bloques de posiciones: alcance del principio «ne bis in idem», Barcelona, 1998, especialmente, pp. 255
las tesis unitarias, las tesis diferenciadoras y la y ss.; en el marco de la doctrina administrativista española, puede verse,
entre otros, J.M. Trayter, Manual de Derecho disciplinario de los funcionarios
tesis eclécticas, si bien este último grupo no deja públicos, Madrid, 1992, pp. 57 y ss.; A. de Palma del Teso, El principio de
culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador, Madrid, 1996, pp. 27 y
de ser un cajón de sastre. Es conocido que desde ss. En general, desde la perspectiva administrativista, vid. J. Suay Rincón,
hace años venimos apoyando en diversos foros la «El derecho administrativo sancionador. Perspectivas de reforma», RAP,
núm. 1099, 1986, p. 203 y ss.; J. Garberí Llobregat; G. Buitrón Ramírez, El
primera de ellas, esto es, la que sostiene que entre procedimiento administrativo sancionador, 7ª ed., 2021, pp. 38 y ss. En el medio
norteamericano se diferencia entre criminal offences y civil or regulatory
infracciones y sanciones administrativas, por un offences. Sin embargo, sus categorías se encuentran bastante distanciadas
de las que empleamos nosotros; una visión general puede verse en, por
lado, y delitos y penas, por otro, no hay diferencia ejemplo, Mary M. Cheh, «Constitutional Limits on Using Civil Remedies
en cuanto a su naturaleza jurídica. To Achieve Criminal Law Objectives: Understanding and Transcending the
Criminal-Civil Law Distinction», 42 Hastings L. J., 1325.

2 [Link] estimaba que las normas penales están orientadas siempre

Como insistimos siempre que tenemos ocasión, a la tutela de bienes jurídicos, mientras que las normas de policía
no debe tildarse la materia como de «meramen- imponían simplemente la obediencia a los súbditos; mientras los primeros
implicaban la lesión o puesta en peligro de bienes jurídicos, los segundos
te» teórica, puesto que de la posición que se adop- consistirían en la mera desobediencia al orden administrativo (Die Normen
und ihre Übertretung, vol. I, 1890, pp. 404 y ss.). Semejante punto de vista
te se derivarán enormes consecuencias prácticas implica una peligrosa ausencia de límites a la actividad punitiva de la
que sintetizamos al final de nuestro trabajo. Administración, que opera sin la necesidad de someterse a un criterio
racional y donde los ciudadanos dejan de serlo para convertirse en
súbditos.

Ulteriormente se encuentran, entre otras, las teorías que podríamos

2. Las teorías diferenciadoras. denominar clásicas en la materia de Goldschmidt, Wolf y, posteriormente,
E. Schmidt; vid. J. Goldschmidt, Das Verwaltungstrafrecht, Berlin, 1902;
E. Wolf, «Die Stellung der Verwaltungsdelikte im Strafrechtssystem»,
Festgabe für Reinhard von Frank, T. II, Tübingen, 1930, pp. 516 y ss., 529 y ss.;
Para las tesis diferenciadoras, entre ilícito admi- E. Schmidt, «Straftaten und Ordnungswidrigkeiten», JZ 1951, pp. 103 y ss.
Lo difundido de su obra, unido al declive que presentan, nos exime de su
nistrativo (incluimos dentro de la categoría al expresa consideración. En general, sobre este grupo de posiciones, vid., por
disciplinario) y penal existen diferencias sustan- ejemplo, en España, R. García Albero, «La relación entre lo ilícito penal e
ilícito administrativo…», op. cit., pp. 326 y ss.; M. Polaino Navarrete, «Derecho
ciales, materiales, en definitiva, cualitativas. Se penal criminal y Derecho administrativo sancionador», Revista Jurídica
de Castilla La Mancha, 7, 1989, pp. 58 y ss.; una clasificación de las diversas
trataría de fenómenos distintos en lo que a su construcciones puede verse, por ejemplo, en J.C. Ferré Olivé, El delito contable
naturaleza jurídica respecta. Evidentemente, son análisis del artículo 350 bis del Código Penal, Barcelona, 1988, pp. 20 y ss. En
Alemania, las exposiciones de las tres tesis son abundantísimas, vid., por
múltiples las construcciones que, dentro de este ejemplo, A. Eser, Die Abgrenzung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten,
Würzburg, 1961, pp. 20 y ss. y 47 y ss., donde analiza y critica ampliamente
grupo, pueden diferenciarse, por lo que su análi- las mismas; vid., asimismo, la crítica de K. Amelung, Rechtsgüterschutz
und Schutz der Gesellschaft, 1972, pp. 286 y ss.; W. Wohlers, Delikstypen des
sis desborda nuestras limitadas posibilidades2. Praventionsstrafrechts -zur dogmatik «modener» Gefährdungsdelikte, Berlin,
No obstante, quizá merezca una referencia la po- 2000, pp. 84 y ss.

sición que sostenía que los delitos conllevan un

especial juicio de desvalor ético, mientras que lo
ilícito administrativo se agota en la mera desobe-
diencia a las normas administrativas. Los delitos
serían mala in se, las infracciones administrativas

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
Ordnungswidrigkeiten, op. cit., pp. 71 y ss.; vid., asimismo, la magnífica
se castigarían porque están prohibidas, son mala obra de P. García Cavero, Derecho penal económico. Parte General,
Piura, 2003, pp. 67-70. En los últimos tiempos asistimos a una especie de
quia prohibita3. resurgimiento de la tesis enunciada, la cual, sin embargo, no se centra en la
diferente naturaleza de las infracciones, administrativa y penal, sino en las
consecuencias jurídicas a ellas aparejadas; así, se sostiene que la sanción
La tesis expuesta, aunque ciertamente sugerente, administrativa no lleva aparejada el juicio de reproche moral que conlleva
la pena, llamémosla criminal. Sobre tal punto de vista, vid. la exposición y
se encuentra en claro declive4. Por una parte, no sólida crítica formulada en España por R. García Albero, «La relación entre
ilícito penal e ilícito administrativo…», op. cit., pp. 357-6.
resulta sencillo deducir las normas de Derecho
penal a partir de un orden de valores ético-so- El expuesto en el texto, lejos de ser un criterio extendido tan sólo en los países
de tradición jurídica europea continental, se trata de un punto de vista
cial, como tampoco resulta nada fácil determinar que también ha sido ampliamente utilizado en los países anglosajones;
no podemos entrar en los detalles; al respecto, vid., entre otros muchos,
cuándo estamos ante la infracción de una norma Richard. L. Gray, «Eliminating the (absurd) distinction between malum
que posee alguna clase de trascendencia ética. in se and malum prohibitum crimes», 73 Washington University Law
Quarterly, 1365; J.S. Wiley Jr., «Not guilty by reason of blamelessness:
Por otra, como pone de relieve ROXIN, las con- culpability in federal criminal interpretation», 85 Va. L. Rev. 1021, n. 200,
quien proporciona ulteriores referencias, donde pone de manifiesto que la
travenciones al Derecho de la circulación, en gran distinción sigue siendo habitual en los medios norteamericanos; Stuart P.
Green, «Why it's a crime to tear the tag off a mattress: overcriminalization
parte y aunque sean infracciones de peligro abs- and the moral content of regulatory offenses», 46 Emory L.J. 1533, autor
tracto, protegen la vida y la salud, por lo que quien que hace un esfuerzo por determinar qué se entiende por contenido moral
aplicado a los criminal offences para delimitarlos de los simples civil or
excede la velocidad máxima o circula por la iz- regulatory offences; un buen estudio histórico de la distinción desde la
perspectiva del common law puede verse en Wayne R. La Fave & Austin W.
quierda no está realizando una acción irreprocha- Scott, Jr., Criminal Law, 2d. ed., 1986, pp. 32-37; Stuart P. Green, «Why it's a
ble éticamente5. Lo mismo, añadimos nosotros, crime to tear the tag off a mattress…», op. cit., nn. 114 a 118, con abundantes
referencias desde Aristóteles a San Agustín pasando por el Talmud y el
puede decirse de otros muchos sectores, como el Derecho canónico. Celia Wells, Corporations and criminal responsibility, 2
nd ed., op. cit., pp. 6-7, criticando la por nosotros denostada distinción entre
farmacéutico, el alimentario, el medioambiental mala in se y mala prohibita. Ésta es incompatible con el reconocimiento
o el laboral, donde la vulneración de normas de de responsabilidad penal a las personas jurídicas, por cuanto, obviamente,
no cabe efectuar un reproche moral a un ente colectivo. Ampliamente
seguridad e higiene en el trabajo no es éticamen- sobre el debate en el Reino Unido, vid. Law Commission Working Paper,
Consultation Paper 195, Criminal liability in regulatory contexts, 4.6 y ss
te un comportamiento neutral. Por fin, se puede
4 Vid., críticamente hacia la construcción, R. García Albero, «La relación
afirmar que en el Derecho penal se detectan nor- entre ilícito penal e ilicito administrativo…», op. cit., pp. 338 y ss.; F.J. de León
mas cuya infracción en sí misma considerada es Villalba, Acumulación..., op. cit., pp. 260-261, nota 297; F. Medina Osório,
Direito administrativo sancionador, 2ª, ed., Sao Paulo, 2006, p. 124.
éticamente neutra, como puede ser, a título de
5 C. Roxin, Derecho penal. Parte general, trad. D.M. Luzón Peña et al.,
mero ejemplo, la que subyace al delito de tenen- 1997, § 2, 409; en el mismo sentido, H.-H. Jescheck; T. Weigend, Tratado
cia ilícita de armas. de Derecho penal, 5ª ed., trad. M. Olmedo Cardenete, Granada, 2002,
7, III, b). Se trata de una crítica que ya aparecía en J. Krümpelmann, Die
Bagatelldelikte. Untersuchungen zum Verbrechen als Steigerungsbegriff,
Berlin, 1966, p. 171; en sentido próximo, vid. J. de Figueiredo Dias, «Vom
En los últimos tiempos, asistimos a un resurgi- Verwaltungsstrafrecht zum Nebenstrafrecht», Festschrift für Han Heinrich
miento de las tesis diferenciadoras6. Así, GARCIA Jescheck zum 70 Geburtstag vol. 1, Berlin, 1985, p. 88, quien afirma que
quizá fuese una construcción válida en el Siglo XIX, pero no hoy.
CAVERO sostiene que «las normas administra-
6 Vid., J.M. Silva Sánchez, La expansión del Derecho penal. Aspectos de la
tivas aseguran expectativas referidas al funcio- política criminal en las sociedades postindustriales, 2ª ed., Madrid, 2001,
pp. 125-6; P. García Cavero, Derecho penal económico. Parte General, Piura,
namiento global de un sector del tráfico social y 2003, pp. 70 y ss. Vid., asimismo, en línea próxima, B. Mendoza Buergo,
El El Derecho penal en la Sociedad de riesgo, 2001, p. 188. Entiendo que
debe adscribirse a las tesis cualitativistas a J.A. Lascuráin Sánchez, «Por
un derecho penal sólo penal: Derecho penal, derecho de medidas de
seguridad y Derecho administrativo sancionador», Homenaje al Profesor
Doctor Gonzalo Rodríguez Mourullo, 2005, passim; R. García Albero, «La
relación entre ilícito penal e ilícito administrativo…», op. cit., passim.
3 Al respecto, vid., por todos, la obra de H. Mattes, Problemas de Derecho
penal administrativo, trad. J.M. Rodríguez Devesa, 1979, pp. 236 y ss.; vid.
como exponente de tales tesis la construcción de R. Lange, «Nur eine
Ordnungswidrigkeit?», JZ, 1956, p. 238. Una amplia consideración de la
cuestión, además de las numerosas obras citadas supra que analizan la
evolución que experimenta la distinción entre infracciones administrativas
y delitos, puede verse en A. Eser, Die Abgrenzung von Straftaten und

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
tiene como finalidad únicamente que estos sec- Indica GARCIA CAVERO en su obra que la tesis de
tores no se colapsen...Las normas penales, por el la identidad sustancial no explica por qué en el
contrario, protegen expectativas normativas de- ámbito del Derecho administrativo sancionador
rivadas de la identidad normativa esencial de la se opera con criterios de persecución e imputación
sociedad o, lo que es lo mismo, los aspectos que más flexibles9. Ciertamente existen amplias par-
permite en el sistema social concreto una realiza- ticularidades regulativas en uno y otro sector. Sin
ción personal»7 . Tal punto de partida le permite embargo, estimamos que tales peculiaridades en
llegar a la conclusión de la diferencia sustancial sí mismas son meras contingencias normativas,
entre infracción administrativa y delito. algunas justificadas político-legislativamente y
otras no; algunas suponen una flexibilización de
No es posible abordar tal perspectiva con detalle. los criterios de imputación y otras no. Dentro del
En cualquier caso, entendemos que, aun cuando propio Derecho penal, en la parte especial, se con-
no ponemos en duda la legitimidad del Parla- sagran peculiaridades orientadas a en ocasiones
mento para legislar en materia penal, sí que es a ampliar la punibilidad, en contradicción con los
lícito cuestionar la perfecta sintonía entre éste y principios generales establecidos en la parte ge-
la Sociedad, de forma que, en ocasiones, lo que el neral10 . Por consiguiente, tales peculiaridades no
poder legislativo estima que constituye un com-
portamiento reprimible por el Derecho penal, esa
Sociedad tiende a considerarlo no merecedor de
pena. Por el contrario, también en muchas ocasio-
nes, el Parlamento no sanciona una conducta que
socialmente se considera como altamente acree- 7 Id. P. García Cavero, p. 71.

dora de pena. En situaciones como esta última, 8 Como hemos hecho supra, apdo. 2.

cuando tan sólo interviene el Derecho adminis- 9 Id. P. García Cavero, p. 70; el argumento también se ha utilizado, por
trativo sancionador, apenas se puede cuestionar ejemplo, en Italia, vid. M.A. Ruffo, Diritto penale amministrativo dopo la
legge 205/1999, Padova, 2000, p. 14 y passim.
su papel protector de las expectativas normativas
10 Eso es lo que ocurre, por citar tan sólo algún ejemplo, con la
derivadas de la identidad esencial de la sociedad. regulación de la codelincuencia en los delitos de tráfico de drogas, donde
mayoritariamente se entiende que se adopta un concepto unitario
Asumido incluso que entre el Derecho penal y el de autor, incompatible con el concepto restrictivo consagrado en la
Derecho administrativo sancionador existen dife- parte general; los mismos delitos, generalmente, se admite que son de
consumación anticipada, lo que excluye la posibilidad de tentativa. En
rencias en lo que a su objeto respecta, y aceptan- ocasiones, también en la parte especial se introducen reglas especiales en
materia de concurso de delitos que frecuentemente conducen a efectos
do incluso el objeto que estos autores defienden8 distorsionadores, etc.
, sin embargo, entendemos que ello no se tiene
Como pone de manifiesto Silva Sánchez, «...ni en todo el sistema jurídico
que traducir necesariamente, sin más, en una di- debe haber las mismas garantías, ni en todo el sistema del Derecho
sancionatorio tiene por qué haber las mismas garantías, ni siquiera en
ferencia de índole cualitativo, al menos en la me- todo el sistema sancionatorio penal tienen por qué exigirse las mismas
dida en que se entienda que también la potestad garantías...», J.M. Silva Sánchez, La expansion...., op. cit., (1ª), p. 116. Naucke
ha denunciado que la misma separación que se detecta entre el Derecho
sancionadora administrativa tiene, en última ins- penal material y el Derecho procesal penal, se presenta entre la parte
general y especial; W. Naucke, «Der Aufbau des § 323 c) StGB», Festschrift
tancia, como fin la protección de bienes jurídicos; für H. Welzel, 1974, pp. 761 y ss. Así Naucke reclama una integración
de ambas partes en cuyo estudio se adentra (id., pp. 761 y ss.); Fincke
pensamos que una construcción de esa potestad alude a pequeñas partes generales contenidas en la parte especial, las
al margen de la teoría del bien jurídico podría cuales regulan aspectos comunes de determinadas figuras delictivas y
que cuantitativa y dogmáticamente poseen menor peso M. Fincke, Das
conducir irremisiblemente a la arbitrariedad en la Verhältnis des Allgemeinen zum Besonderen Teil des Strafrechts, Berlin,
1975, pp. 27 y 90.
tipificación de las infracciones.

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
son suficientes para desdibujar la esencial coinci-
dencia en lo que a la naturaleza jurídica respecta11
, mucho menos si se piensa que son muchísimo (...) las tesis
más amplias las coincidencias regulativas en lo diferenciadoras no
que a los principios generales aplicables al De-
recho administrativo sancionador y al Derecho
parecen sino un
penal que las diferencias, por lo que tal línea dis- expediente para
cursiva debería más bien servir para fundamentar justificar la limitación
la identidad sustancial entre ambos sectores del
de garantías, muy
ordenamiento jurídico.
trabajosamente
Desde otra perspectiva próxima, se ha dicho que obtenidas en el marco
el Derecho administrativo sancionador, persigue del derecho penal
ordenar, de modo general, sectores de actividad,
esto es, reforzar mediante sanciones un determi-
y procesal penal,
nado modelo de gestión sectorial, es el refuerzo y para cuya burla
de la gestión ordinaria de la Administración12. No bastaría con etiquetar
podemos estar de acuerdo con tal punto de vista, un determinado
si bien no podemos analizarla en todos sus extre-
mos, en la medida en que implica desarrollar toda
ilícito como
una concepción de lo que debe ser el Derecho pe- “administrativo”.
nal. Nos limitaremos, pues, a alguna superficial
indicación.

Como hemos expresado en otro momento, existe

un amplísimo número de infracciones adminis-
trativas que, de forma patente, tienen como fina-
lidad la protección de bienes jurídicos centrales,
por ejemplo, la vida y la salud de las personas. Al
respecto, puede resultar especialmente indica- 11 Así, S. Huerta Tocildo afirma de forma especialmente afortunada
tivo la infracción administrativa consistente en que existe una identidad en lo esencial y diferencias en lo accidental
o procedimental «Ilícito penal e ilícito de funcionarios», La ciencia del
el baño en el litoral con bandera roja, donde en Derecho penal ante el Nuevo siglo. Libro homenaje al Profesor Dr. D. José
Cerezo Mir, Madrid, 2002, p. 40.
modo alguno cabe hablar del refuerzo de la acti-
12 Vid., J.M. Silva Sánchez, La expansión del Derecho penal. Aspectos de la
vidad ordinaria de la Administración. Pero es que, política criminal en las sociedsades postindustriales, 2ª ed., 2001, pp. 125-6;
probablemente, lo mismo se pueda decir en múl- en este sentido ya se había manifestado en «¿Política criminal “moderna”?
Consideraciones a partir del ejemplo de los delitos urbanísticos en el
tiples otros ámbitos, como ocurre en materia de nuevo Código Penal español», AP 23, 1998, pp. 435 y ss.; en sentido próximo,
interpreto a A. Baratta, «Jenseits der Strafe-Rechtsgüterschutz in der
tráfico (donde resulta particularmente significa- Risikogesellschaft. Zur Neubewertung der Funktionen des Strafrechts»,
tiva la infracción que tipifica la omisión de llevar Festschrift für Arthur Kauffman, Heidelberg, 1993, p. 587.

cinturón de seguridad), seguridad alimentaria, 13 Sostiene A. Huergo Lora «la Administración (y por tanto, el Derecho
administrativo sancionador) protege los bienes jurídicos de interés
tabaco, por poner tan sólo algunos ejemplos13. general, y a su vez el Derecho penal protege la Administración» (Sanciones
De lo expuesto se deduce que ni siquiera se puede administrativas, Madrid, 2007, p. 139).

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
sostener que, con carácter general, el Derecho pe- diverso, entre otros. Su rechazo por irracionales
nal se oriente a la tutela de bienes jurídicos cen- resulta mucho más sencillo partiendo de la teoría
trales, nucleares, mientras el objeto de protección de la identidad.
del Derecho administrativo sancionador serían
bienes jurídicos de carácter periférico. En definitiva, las tesis diferenciadoras no parecen
sino un expediente para justificar la limitación de
Resultan particularmente ilustrativos los supues- garantías, hoy de rango constitucional, muy tra-
tos en los que el legislador delimita ambas clases bajosamente obtenidas en el marco del Derecho
de ilícito recurriendo al establecimiento de un penal, y procesal penal, a lo largo de siglos y para
límite matemático, numérico o cuantitativo (por cuya burla bastaría con etiquetar un determinado
ejemplo, en España, 120.000 euros en el caso de ilícito como «administrativo».
los delitos contra la hacienda pública; pero tal lí-
mite existe en muchos otros ámbitos como en los
delitos contra la seguridad en el tráfico, etc.14). 3. Las teorías elécticas.
Otra cosa es que la combinación de los principios
de proporcionalidad, fragmentariedad y ultima Una segunda posición que podríamos calificar
ratio determine con claridad que, en relación con como mixta es la de quienes, aceptando como
determinadas conductas, éstas deban ser tan sólo punto de partida generalmente válido los crite-
sancionadas por medio del Derecho administrati- rios de la teoría unitaria, matiza que entre infrac-
vo sancionador. ciones administrativas y los delitos más graves no
cabe duda de que existe una diferencia sustan-
Ulteriormente, las tesis diferenciadoras llevan a cial, como pone de manifiesto el contraste entre
consecuencias inasumibles. Admitir una distinta los delitos centrales del sistema y determinadas
naturaleza supone, simultáneamente, aceptar, infracciones administrativas (piénsese v.g. en la
con carácter general, la posibilidad de estable- desproporción entre un delito de violación y un
cer diferentes principios garantistas (pese a la estacionamiento indebido)16.
evidencia de que no sólo no es sostenible que las
sanciones administrativas sean siempre menos La tesis expuesta, ciertamente sugerente, puede
graves que las penales, con independencia de que ser objeto de diversas críticas. Así, cabe destacar
se adopte una perspectiva subjetiva u objetiva, que no proporciona un criterio que permita afir-
un enfoque concreto o abstracto, sino que muy
frecuentemente las consecuencias jurídicas son
mucho más gravosas que las características del
14 Sin embargo, indica Baratta, que la «fragmentariedad» de los campos
Derecho penal15). Asimismo, puede abrir el paso de protección de cada rama del Derecho no depende tanto del bien jurídico
como de la estructura de las diferentes situaciones que los ponen en peligro
o justificar fenómenos normativos en el marco A. Baratta, «Jenseits der Strafrechtsgüterschutz in der Risikogesellschaft.
del Derecho administrativo sancionador, cada Zur Neubewertung der Funktionen des Strafrechts», Festschrift für Arthur
Kauffman, Heidelberg, 1993, p. 401.
vez más extendidos como, entre otros, la trans-
15 Sobre la cuestión, ampliamente, vid. M. Gómez Tomillo, «Principios
misibilidad mortis causa de la responsabilidad, constitucionales nucleares del derecho penal y matices característicos del
derecho administrativo sancionador», Revista de Derecho Aplicado LLM
la responsabilidad solidaria, la exigencia de res- UC, (6), 2020 ([Link]
ponsabilidad objetiva, la inversión de la carga de
16 C. Roxin, Derecho penal. Parte general, op. cit., § 2, 41. En términos muy
la prueba o el empleo de un estándar probatorio

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
de los menos graves. Probablemente dentro de las teorías mixtas se
mar donde se produce ese salto cualitativo17; de deba incluir a Figueiredo Dias, conforme a cuya construcción existe una
diferencia material entre el Derecho de las infracciones administrativas
hecho, al sostener que a partir de cierto punto (Ordnungswidrigkeitenrecht) y el Derecho penal administrativo
(Verwaltungsstrafrecht), que debe considerarse Derecho penal,
debe afirmarse la existencia de diferencias ma- reconociendo, no obstante, que en ocasiones la diferencia es puramente
teriales entre ambos sectores, permite sostener cuantitativa (J. de Figueiredo Dias, «Vom Verwaltungsstrafrecht zum
Nebenstrafrecht», Festschrift für Han Heinrich Jescheck zum 70 Geburtstag
que, en realidad, estamos ante una tesis de carác- vol. 1, Berlin, 1985, pp. 87 y 91). Para este autor, las infracciones administrativas
son en sí mismas conductas «axiológicamente neutrales» y, en
ter cualitativo y no mixta, con independencia de consecuencia, no lesionan bienes jurídicos, entendidos como realidades
la etiqueta que se use18. Tampoco explica satis- sustanciales que presentan aspectos ontológicos y axiológicos valiosos
para la comunidad jurídica y que, en consecuencia, constituyen un punto
factoriamente por qué un mismo sector del orde- de referencia para el orden de valores constitucional (id., p. 92).

namiento jurídico tiene como objeto fenómenos Entiendo que, en una línea próxima, aunque no exactamente coincidente:
que poseen una naturaleza diferente. A. Torío López, - «Injusto penal e injusto administrativo (Presupuestos
para la reforma del sistema de sanciones)», Estudios sobre la Constitución
española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, 1991.p.
2539 quien indica que la distinción entre delito e injusto administrativo
Desde nuestra perspectiva, la diferencia de gra- depende de una valoración, es decir, «de una apreciación estimativa,
por la que se establece finalmente que el injusto de que se trate debe
vedad entre algunos de los comportamientos de considerarse merecedor de pena (punible) o por el contrario, merecedor
los que se ocupan el Derecho penal y el Derecho solamente de sanción administrativa, y en consecuencia sometido a los
principios del derecho administrativo penal»; en cuanto al desarrollo de
administrativo sancionador no se tiene que tra- este punto de vista vid. pp. ss.; del mismo, «Reflexión sobre la protección
penal de los consumidores», Estudios sobre derecho del consumo,
ducir en una diferente naturaleza jurídica de unos Iberdrola, Bilbao, 1994, p. 146; la preferencia por este criterio no significa que
el problema se remita al legislador, sino que implica un discurso racional
previo (id. A. Torío López, p. 2540); desde un punto de vista semejante, vid.
J.M. Silva Sánchez, «¿Política criminal “moderna” ?...», op. cit.,, pp. 435 y ss.;
vid., también, S. Mir Puig, «Sobre el principio de intervención mínima del
Derecho penal en la reforma penal», Revista de la Facultad de Derecho
semejantes se expresaba con anterioridad en España, J. Antón Oneca, de la Universidad de Granada. Homenaje al Profesor Sainz Cantero 12,
Derecho penal. Parte general, 2ª ed., 1986, p. 22; hoy vid. R. García Albero, «La 1987, pp. 248-9, donde reivindica una diferencia cualitativa que distancie la
relación entre ilícito penal e ilícito administrativo… », op. cit., pp. 300-301. Se regulación penal del intervencionismo estatal expresado en la legislación
trata de una posición cada vez más extendida en la doctrina alemana, vid., administrativa. Tesis mixta cualitativo-cuantitativa es la de E. Octavio de
entre otros, con diversos matices, vid. R. Maurach; H. Zipf, Derecho Penal. Toledo y Ubieto, La prevaricación del funcionario público, Madrid, 1980, p.
Parte general I, trad. J. Boffill Genzsch, E. Aimone Gibson, Buenos Aires, 265.
1994, 1, III, 36; Rebmann-Roth-Hermann, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten,
Band 1, Stand 2005, vor § 1, 9, quien utiliza el extendido criterio de la 17 Entiendo que algunas de las tesis que se han sostenido en los Estados
diferenciación ético social; E. Göhler, Ordnungswidrigkeitengesetz, 16 Unidos se encuentran próximas a la teoría de Roxin, si bien parten de la
Auf., 2012, vor § 1, 5; K. Rogall, Karlsruher Kommentar zum Gesetz über perspectiva de la sanción impuesta, no del punto de vista de la infracción
Ordnungswidrigkeiten, 3 Auf., München, 2006, vor § 1, 2, quien estima que cometida. Así, el Tribunal Supremo de aquel país en United States v.
entre el núcleo de las infracciones administrativas y el núcleo de los delitos Halper (490 U.S. 435 (1989) ha sostenido la tesis de que las sanciones
hay una diferencia sustantiva, alterando, pues, la perspectiva dominante; administrativas poseen un carácter punitivo, lo que cierra el paso a la
al respecto, vid. las resoluciones citadas por J. Bohnert, Karlsruher doble sanción (double jeopardy), al menos en la medida en que la sanción
Kommentar zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, 3 Auf., München, sea de cierta entidad; como se ha puesto de manifiesto ello deja abierta
2006, Einleitung, 86-88; en cuanto a la jurisprudencia en esta línea de este la posibilidad de que cuando la sanción no sea desproporcionada, en el
último tribunal vid. la exposición que efectúa A. Huergo Lora, Sanciones sentido de grave, se pueda predicar una naturaleza diversa; Kenneth Mann,
administrativas, op. cit., pp. 82 y ss. «Punitive Civil Sanctions…», op. cit., 1841.

Existen, como resulta obvio, diversos matices en función del autor que la 18. De hecho, ni siquiera se puede decir que el derecho administrativo
sancionador se ocupe de los hechos de menor relevancia mientras que
desarrolla. Así, por ejemplo, se ha sostenido que existe una diferencia sólo
el objeto del derecho penal sean los de mayor gravedad. En la práctica,
cuantitativa en cuanto a la ilicitud de uno y otro, pero cualitativa en relación
en múltiples ocasiones el Estado reacciona frente a comportamientos
a las finalidades perseguidas por las sanciones, las cuales son infligidas
gravemente peligrosos o lesivos para bienes jurídicos individuales
con modalidades diversas y sobre la base de diversos presupuestos: K. o colectivos de altísimo valor por medio del derecho administrativo
Tiedemann, Wirtschaftstrafrecht und Wirtschaftkriminalität, vol. I, p. 128. sancionador. Esto es especialmente patente en todos aquellos ámbitos en
Moccia habla de una tesis cualitativo-cuantitativa en la medida en que los que se hace directamente responsable a las personas jurídicas y no a las
el Derecho administrativo sancionador se debe ocupar de infracciones personas físicas. Al respecto, Zugaldía Espinar (2004, p. 945) llega a decir
de peligro abstracto puro y el Derecho penal no (Politica criminale e que estamos ante “’el mundo al revés’, ya que el criterio de la gravedad para
riforma del sistema Penale, Napoli, 19, p. 293), donde, sin embargo, acaba diferenciar la infracción y la sanción penal frente a la infracción y la sanción
admitiendo la posibilidad excepcional de que en el Derecho penal se utilice administrativa se sustituye ahora por un criterio de tipo personal según
la técnica del peligro abstracto puro, lo que, evidentemente, desdibuja la quien sea el infractor (una persona física o jurídica)”.
tesis de partida. Resulta evidente que en el Derecho penal administrativo
la técnica del peligro abstracto puro es especialmente idónea, en la medida
en que implica un mayor distanciamiento de la lesión del bien jurídico
que constituye el supuesto de mayor gravedad concebible; ello resulta
coherente con la idea de que, en principio, el Derecho penal se ocupa de
los más graves ataques a los bienes jurídicos y el Derecho administrativo

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
y otros ilícitos19 . La cuestión es que determinadas 4. Otras posiciones.
figuras delictivas mantienen una corresponden-
cia con alguna infracción administrativa. Sin em- Existen, especialmente, aunque no sólo, en la doc-
bargo, otras no presentan esa correspondencia trina italiana otras posiciones intermedias entre
como ocurre con el homicidio. Ello no es suficien- las que defienden la teoría cuantitativa pura y la
te para afirmar la existencia de diferencias de ín- que podríamos denominar teoría unitaria pura.
dole cualitativo. Entendemos que delitos e infrac-
ciones administrativas mantienen una estructura Así, RUFFO sostiene que la infracción adminis-
idéntica (ambas son siempre acciones típicas, an- trativa tiende a proteger los contingentes intere-
tijurídicas y culpables, sin que proceda, eviden- ses de la Administración pública y no los valores
temente, en este momento analizar la definición esenciales de la convivencia; si bien concluye que
expuesta que asumimos como válida) y se orien- presenta una naturaleza mixta: bajo ciertos as-
tan a la protección de bienes jurídicos. Lo contra- pectos penales y, bajo otros, administrativa20. La
rio, en ambos casos, conduciría a la arbitrariedad. diferencia, sin embargo, no puede encontrarse en
Lo que resulta diferente en los ejemplos propues- la cualidad de los bienes jurídicos protegidos por
tos por ROXIN es la entidad de los bienes jurídi- una y otra rama del Derecho, como si existiesen
cos comparados, la vida, la autodeterminación bienes jurídicos de segunda división que sólo me-
sexual y el ordenado tráfico urbano. Otra cosa es recen la tutela del Derecho administrativo y no la
que esos bienes jurídicos en el caso del Derecho del Derecho penal. No puede dejar de conside-
administrativo sancionador estén vinculados, en rarse como en determinados campos intervienen
ocasiones, a la actividad ordinaria de la Adminis- conjuntamente Derecho penal y Derecho admi-
tración y posean una relevancia menos central en nistrativo sancionador, como ocurre en medio
el sistema. Sin embargo, tampoco de ese punto de ambiente, hacienda pública o tenencia ilícita de
partida puede concluirse la diferencia cualitativa armas, por citar tan sólo algunos ejemplos. Asi-
entre ambos sectores del ordenamiento jurídico. mismo, múltiples de las normas de circulación vial
Dentro del mismo Derecho penal también puede se encuentran orientadas a la tutela de la vida y la
establecerse una gradación entre diversos bienes salud de las personas, lo que constituye un bien
jurídicos: no tiene la misma significación la vida
que la salud, la libertad sexual que la intimidad
o la propiedad, etc. y ello se refleja, por ejemplo,
19 De hecho, ni siquiera se puede decir que el Derecho administrativo
en el marco de la pena. En definitiva, del hecho sancionador se ocupe de los hechos de menor relevancia, mientras que
el objeto del Derecho penal sean los de mayor gravedad. En la práctica,
de que incluso pudiera estar constitucionalmente en múltiples ocasiones el Estado reacciona frente aun comportamientos
prohibido que el ordenamiento jurídico reaccio- gravemente peligrosos o lesivos para bienes jurídicos individuales
o colectivos de altísimo valor por medio del Derecho administrativo
nase frente a graves delitos como el homicidio, la sancionador. Ello es especialmente patente en todos aquellos ámbitos
en los que se hace directamente responsable a las personas jurídicas y no
violación, etc. con infracciones administrativas no a las personas físicas (al respecto, J.M. Zugaldía Espinar llega a decir que
estamos ante «”el mundo al revés” ya que el criterio de la gravedad para
se deduce la diferente naturaleza jurídica de unos diferenciar la infracción y la sanción penal frente a la infracción y la sanción
administrativa se sustituye ahora por un criterio de tipo personal según
y otros. Sencillamente estamos ante un problema quien sea el infractor (una persona física o jurídica)» (Derecho penal. Parte
de proporcionalidad, no de identidad. general, 2ª ed., Valencia, 2004, p. 945).

20. M.A. Ruffo, «Il diritto penale amministrativo», Diritto penale

administrativo, 2ª ed., Milano, 2004, p. 18, en p. 20 matiza algo, en la medida
en que se refiere a la tutela de los intereses públicos encomendados a la
Administración pública, lo que supone una posición entiendo ya diferente.

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
jurídico primario, por no hablar de las normas en fondo del asunto. Es más, como hemos expuesto,
materia de seguridad alimentaria, farmacéutica, refuerza la necesidad de someter al Derecho ad-
etc. La coincidencia del objeto de protección re- ministrativo, en la medida más amplia posible,
sulta patente, lo que desmonta la posibilidad de a los estrictos principios del Derecho penal, en
utilizar tal criterio como base de la distinción. tanto en cuanto se deja en manos de funciona-
rios públicos, en principio con una cualificación
Asimismo, en este apartado, podemos citar algu- inferior a la de jueces y magistrados, unas facul-
nas tesis, la cuales no entran en la esencia de cada tades punitivas en ocasiones superiores a las del
uno de los fenómenos, limitándose a poner de propio poder judicial. En cualquier caso, también
relieve un aspecto puramente formal y, asimismo, resulta evidente que la potestad sancionatoria de
evidente: que las infracciones administrativas son la Administración no se encuentra al margen del
apreciadas y sancionadas por la Administración,
mientras que las penales requieren la inevitable
intervención jurisdiccional21. Se trata de un pun-
to de vista tan cierto como obvio22, pero que no
ayuda a solucionar las múltiples cuestiones que 21. En Italia, vid. ya L. Zanobini, Le sanzioni amministrative, Torino,
se presentan en la práctica; la discusión teórica 1924; en Alemania, vid. R. Schmitt, Ordnungswidrigkeitenrecht,
op. cit., particularmente, p. 14; G. Rosenkötter, Das Recht der
tiene un valor intelectual, pero, más allá, trata de Ordnungswidrigkeiten, 6 Auf., Stuttgart…, 2002, 1. En España, la única
diferencia radica en el procedimiento en virtud del cual son impuestas:
coadyuvar a solventar problemas reales. Del mis- L. Martín Retortillo, «Multas administrativas», RAP 79, 1986, pp. 15-6,
idea que atiende a un criterio puramente formal y que resulta frecuente
mo modo, no se explica con tal punto de vista, por en la doctrina administrativista, así, vid., por ejemplo, J. González Pérez,
ejemplo, la posibilidad de aplicar analógicamen- Comentarios a la Ley del suelo, Madrid, 1968, p.1146; F. Garrido Falla,
Tratado de Derecho administrativo, vol. II, 12 ed., 2006 (con la colaboración
te las normas del Derecho penal favorables al reo de A. Palomar Olmeda y H. Losada González), p. 196. En sentido próximo,
G. Rodríguez Mourullo, Derecho penal. Parte general, 1977, pp. 34 y ss.; M.
al derecho administrativo sancionador o la pro- Bajo Fernández; B. Mendoza Buergo, .«Hacia una Ley de contravenciones:
hibición de bis in idem, esto es, de sancionar un el modelo portugués», ADPCP 1983, p. 570. En los Estados Unidos se
han mantenido posiciones formalistas que indican que, dado que el
mismo hecho dos veces, por un lado con el Dere- procedimiento en el que sustancian esta clase de infracciones es de carácter
civil, su naturaleza es civil, lo que puede tener trascendencia en múltiples
cho penal y, por otro, con el Derecho administra- campos, como, por ejemplo, la no vigencia de la prohibición de bis in idem
tivo sancionador: si se trata de fenómenos de di- o double jeopardy: Kenneth Mann, «Punitive Civil Sanctions…», op. cit.,
1820-1821; también en el Reino Unido se ha sostenido que la diferenciación
versa naturaleza, por ejemplo, con diversidad de entre los regulatory offences y el resto del Criminal law debe articularse
con base en criterios procedimentales: Law Commission Working Paper,
objetos de tutela o con finalidades diversas ¿por Consultation Paper 195, Criminal liability in regulatory contexts, 3:38 ss.
qué no permitir la doble sanción?23 Por último, no 22 Vid. M. Siniscalco, Depenalizzazone e garanzia, Bologna, 1983, p.
puede olvidarse tanto que, en ocasiones, son ór- 135, donde dice, con razón, que se trata de una forma de razonamiento
tautológico o de petición de principio.
ganos jurisdiccionales los que aplican medidas de
23 Se trata de un argumento clásico, al respecto, vid., por todos, E. Octavio
carácter administrativo y no por ello se cuestiona de Toledo y Ubieto, La prevaricación del funcionario público, op. cit., pp. 262
su naturaleza24. y ss.

24 En Italia, el Decreto n. 231 de 8 de junio, publicado en la Gazzetta

Ufficiale n. 140 del 19 junio 2001, regula la disciplina de la responsabilidad
Pone de manifiesto SILVA SANCHEZ que es evi- administrativa de las personas jurídicas, sociedades y asociaciones sin
dente que el sometimiento del Derecho penal personalidad jurídica. Tales medidas se aplican por el poder judicial y,
aunque su naturaleza es discutida, no faltan voces que excluyen su carácter
a un juez es una diferencia cualitativa25. Desde penal: M. Romano, «La responsabilità amministrativa degli enti, società o
associazioni: profili generali», in Riv. Soc., 2002, pp. 394 y ss.
nuestra perspectiva, la indiscutible diferencia
25 J.M. Silva Sánchez, La expansión..., op. cit., p. 102; en sentido muy
apuntada es estrictamente procedimental, y, próximo, P. García Cavero, Derecho penal económico, op. cit., p. 72.
en consecuencia, formal, por lo que no afecta al

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
control judicial26, sino que, como la historia se en- 26 Vid. la tesis de que las sanciones punitivas en general deben reservarse
al poder judicial, con la excepción de las llevadas a cabo en relaciones
carga de poner de manifiesto, tan sólo asistimos a de sujeción especial en E. García de Enterría «El problema jurídico de las
una técnica que permite una gestión más eficaz y sanciones administrativas», REDA 10, 1976, p. 360.

descargar a los tribunales de justicia evitando una También a J.M. Zugaldía Espinar el que la Administración no pueda
imponer penas privativas de libertad le parece que consolida la tesis
hipertrofia del Derecho penal. cuantitativa: Fundamentos de Derecho penal..., op. cit., p. 113.

27 M. Siniscalco, Depenalizzazione e garanzia, op. cit., pp. 24 y 150,

Finalmente, hay quien habla de un auténtico probablemente influido por Kelsen. En sentido semejante P. Nuvolone, en
el contexto de las consecuencias jurídicas sostenía que pena e infracción
subsistema penal que formaría parte de una ca- administrativa no son más que species de un genus común, las sanciones
punitivas, P. Nuvolone, «Depenalizzazione afferente a norme sostanziali»,
tegoría dogmática superior cual sería el ilícito de RIDPP 1969, pp. 63 y ss.
derecho público que comprendería tanto al penal
28 En los Estados Unidos se ha sostenido que las civil punitive offences
como al administrativo en sus diversas formas, y son un género híbrido a medio camino entre el Derecho penal y el
Derecho privado: sobre tal tesis vid. Kenneth Mann, «Punitive Civil
que se contrapondría al ilícito civil27. En cualquier Sanctions…», op. cit., passim, particularmente 1813; en ese medio también
caso, quedaría pendiente la ubicación de los puni- resulta frecuente que se hable de sanciones cuasi criminales (id., 1818);
en general, vid. M. Gómez Tomillo, «Los daños punitivos: Análisis desde
tive damages en aquellos ordenamientos jurídicos una perspectiva jurídico-penal. Al mismo tiempo reflexión sobre las
garantías en fenómenos materialmente sancionatorios», Límites entre
que los acepten28. el Derecho sancionador y el Derecho privado: Daños punitivos, comiso
y responsabilidad patrimonial derivada de la comisión de infracciones
administrativas, 2012.
En sentido próximo, en la literatura administra-
tivista, ALEJANDRO NIETO propugna establecer 29 Vid. su Prólogo a J.M. Trayter Jiménez, Manual…, op. cit., p. 9, haciendo
referencia al Derecho disciplinario; en igual sentido, se manifiesta en
una teoría de la fuentes que vaya, verticalmente, Derecho administrativo sancionador, (4ª ed.), op. cit., sobre todo pp. 26 y
desde el Derecho constitucional del Estado al De- ss., 32, 86, 191 y passim; de acuerdo parecen mostrarse, F. González Navarro,
Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas
recho administrativo y no horizontalmente –del y procedimiento administrativo común, 5ª edic., Madrid 2012, p. 2773; C.
Fuster Asencio, El procedimiento sancionador tributario, 2001, pp. 26 y ss.;
Derecho penal al Derecho administrativo-, que vid., asimismo, B. Marina Jalvo, El régimen disciplinario de los funcionarios
es lo que, sostiene, se está haciendo en estos mo- públicos (3ª ed.), Valladolid, 2006, p. 108, donde se proporciona alguna
referencia ulterior; F. Medina Osório, Direito administrativo sancionador,
mentos. Así, en una idea que viene gozando de op. cit., passim. Se trata de una idea que, de forma independiente, pero
próxima, aparece en otros autores. J.A. Lascuráin sostiene que las garantías
cierto predicamento entre los administrativistas, democráticas del Derecho sancionador no proceden del Derecho penal,
sino de los valores comunitarios plasmados en la Constitución. Del mismo
se sostiene que los principios del Derecho admi- modo, se puede compartir la consecuencia que extrae: para superar
nistrativo sancionador, más que los principios del los déficits que presenta el Derecho administrativo sancionador debe
procederse a su reforma para adaptarlo a la Constitución (J.A. Lascuráin
Derecho penal, se subordina a los propios del De- Sánchez, «Por un derecho penal sólo penal…», op. cit., p. 615. Sin embargo,
por una parte, mientras no se llegue a tal situación el Derecho penal
recho punitivo del Estado29. Desde nuestra pers- proporciona pautas sobradamente sedimentadas para resolver muchos de
pectiva, la trascendencia de tal construcción re- los problemas a los que se enfrenta el Derecho administrativo sancionador
y que, obviamente, no soluciona la Constitución: error, concurso, causas
sulta reducida, si bien podría ser aceptable como de justificación…Como hemos reflejado en otro momento, hay quien
habla de un auténtico subsistema penal que formaría parte de una
instrumento teórico capaz de explicar la compleja categoría dogmática superior cual sería el ilícito de derecho público que
realidad, sin por ello, desdibujar la unidad esen- comprendería tanto al penal como al administrativo en sus diversas formas,
y que se contrapondría al ilícito civil (M. Siniscalco, Depenalizzazione…, op.
cial entre ambas ramas del Derecho30. cit., pp. 24 y 150, probablemente influido por Kelsen. En sentido semejante
P. Nuvolone, en el contexto de las consecuencias jurídicas sostenía que
pena e infracción administrativa no son más que species de un genus
común, las sanciones punitivas, P. Nuvolone, «Depenalizzazione afferente
a norme sostanziali», RIDPP 1969, pp. 63 y ss.)

30 Sin embargo, el mismo Siniscalco pone de manifiesto que la distinción

ilícito público-ilícito privado remite a las diferencias entre Derecho público
y privado, la cual hoy se encuentra superada (id., p. 139).

31
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(...) los delitos

conllevan un
especial juicio
de desvalor
ético, mientras
que lo ilícito
administrativo se
agota en la mera
desobediencia
a las normas
administrativas.

32
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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
sobre la naturaleza de sus instituciones y principios para su aplicación»,
5. Toma de posición: La tesis uni- Infracciones tributarias. Jornadas sobre Infracciones Tributarias: aspectos
administrativos y penales, Centro de Estudios Judiciales, 2, Madrid, 1988,
taria como ineludible punto de p. 13; J. Zornoza Pérez, J.J., El sistema de infracciones y sanciones tributarias
partida. (Los principios constitucionales del derecho sancionador), Madrid, 1992,
passim, por ejemplo, pp. 60 y ss.; S. Añíbarro Pérez; B. Sesma Sánchez,
Infracciones y sanciones tributarias, Valladolid, 2005, pp. 27 y ss. quienes
ponen de manifiesto alguna opinión discrepante en el seno de ese sector
La tesis ampliamente dominante31 defiende que de la literatura científica; J, García Gómez, La simple negligencia en la
comisión de infracciones tributarias, Madrid, Barcelona, 2002, pp. 25 y ss.
ambos fenómenos poseen la misma naturaleza donde se proporciona ulterior información bibliográfica en cuanto a la
jurídica32 y, por consiguiente, infracción penal e literatura científica en el contexto del Derecho tributario; C. García Novoa,
«El principio de personalidad en el ordenamiento sancionador tributario»,
infracción administrativa, pena criminal y sanción Temas de Derecho penal tributario, Madrid, Barcelona, 2000, p. 31; C.
Fuster Asencio, El procedimiento sancionador tributario, op. cit., p. 23.
administrativa, son esencial, material, sustancial-
mente idénticas. Entre los procesalistas, vid. J. Garberí Llobregat, La aplicación de de los
derechos y garantías constitucionales a la potestad y el procedimiento
administrativo sancionador, Madrid, 1989, pp. 66 y ss.; del mismo J.
Garberí Llobregat; G. Buitrón Ramírez, El procedimiento administrativo
sancionador, op. cit., p. 44-5.
En Alemania, este punto de vista probablemente también sea mayoritario;
vid., entre otros muchos, G. Stratenwerth, Derecho penal. Parte general
31 Desde la perspectiva administrativista, puede verse, entre otros I. El hecho punible, trad. G. Romero, Madrid, 1982, 42; E. Schmidhäuser,
muchos, por ejemplo, E. García de Enterría; T.R. Fernández, Curso de Strafrecht. Allgemeiner Teil, Tübingen, 1982, 8/107; J. Baumann; U. Weber,
Derecho administrativo 10ª ed., op. cit., p. 168; R. Parada Vázquez, Derecho Strafrecht. Allgemeiner Teil, Bielefeld, 1985, § 4, I, 2, rectificando su criterio
administrativo…, (16ª), op. cit., p. 437 y passim; J. Suay Rincón, «El derecho anterior; Krümpelmann, Bagatelldelikte, op. cit., p. 161; H-H Jescheck,
administrativo sancionador. Perspectivas de reforma», op. cit., p. 203; el Tratado de Derecho penal. Parte general, traducción de la 4ª ed. alemana
mismo, Sanciones administrativas, op. cit., pp. 96-7; B. Lozano Cutanda, de J.L. Manzanares, Granada, 1993, § 7, V, 3, donde proporciona amplia
La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, Madrid, 1990, información bibliográfica sobre el estado de la cuestión en ese país; J.
passim; F. Castillo Blanco, Función pública y poder disciplinario del Estado, Bohnert, Karlsruher Kommentar…, op. cit., Einleitung, 90-91; A. Heitzer,
Madrid, 1992, pp. 41-5; F.E. Úbeda Tarajano, «Sanciones disciplinarias de Punitive Sanktionen im europa ischen Gemeinschaftrecht, Heidelberg,
Derecho público: las relaciones entre ilícitos administrativos y penales en 1997, p. 18.
el marco constitucional», Boletín de Información del Ministerio de Justicia,
20033, 2006, p. 11, quien habla de identidad material, pero no ontológica. Entre los autores italianos que defienden tal tesis destacamos a Manzini,
el cual ya entendía que el Derecho penal administrativo era Derecho penal
Vid. en la doctrina penalista española: J. Cerezo Mir, «Límites entre el auténtico (Trattato di diritto penale italiano, Torino, 1950, pp. 114 y ss.; F.C.
Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador», ADPCP 1975, pp. Palazzo, «I criteri di reparto tra sanzioni penali e sanzioni amministrative»,
166 y 169; vid., asimismo, siguiéndole, L. Gracia Martín, por ejemplo en «La L´illecito penale, p. 13; Anna Maria Maugeri, Anna Maria Maugeri, «Il
cuestión de la responsabilidad penal de las propias personas jurídicas», regolamento n. 2988/95: un modelo di disciplina del potere punitivo
Responsabilidad penal de las empresas y sus órganos y responsabilidad comunitario II», Riv. Trim. Dir. Pen. Econ., 1999 4, p. 531; F. Bartolini, Bartolini,
por el producto, -S. Mir Puig; D.M. Luzón Peña -coords.-, Barcelona, 1996, Il codice della despenalizzazione, 5ª ed. Piacenza, 2001, p. 132; en general,
p. 45; F. Muñoz Conde; M. García Arán, Derecho penal. Parte general, op. en cuanto a la evolución de la doctrina de aquel país, vid. Carmine Pepe,
cit., (2004), p. 76; J.C. Ferré Olivé, El delito contable: análisis del artículo 350 Illecito e sanzione administrativa, op. cit., pp. 36 y ss., nn. 66 y 67, donde
bis del Código Penal, op. cit., pp. 20 y ss. C. Martínez Pérez, «La inflación pone de manifiesto que es mayoritaria la tesis que denomina «unitaria».
del Derecho penal y el Derecho administrativo», Estudios Penales y En la doctrina brasileña, vid. F. Medina Osório, Direito administrativo
Criminológicos, VI, 1983, Santiago de Compostela, pp. 205-6; M. García sancionador, op. cit., p. 124.
Arán, «Remisiones normativas, leyes penales en blanco y estructura de la
norma penal», Estudios Penales y Criminológicos, vol. XVI, Universidad El Tribunal Constitucional español, por su parte, en la STC 18/1981, Fto. Jco.
de Santiago de Compostela, p. 101; J.C. Carbonell Mateu, Derecho penal: 4, afirma que ambos ilícitos son manifestación del ius puniendi estatal
concepto y principios constitucionales, Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por
págs. 89-90; S. Mir Puig, «Una tercera vía en materia de responsabilidad técnicas administrativas o penales; de tal idea deduce Huerta Tocildo
penal de las personas jurídicas», REDPyC, 6, 01:09, quien sí diferencia que está implícito «el entendimiento de que la sanción penal y la sanción
entre penas y sanciones en atención al reproche ético social de unas administrativa…pueden tener un mismo y único fundamento constituido
y otras; D. Silva Forné, «Posibles obstáculos para la aplicación de los por un determinado interés social merecedor y necesitado de…protección
principios penales al Derecho administrativo sancionador», La ciencia del jurídica» «Ilícito penal e ilícito de funcionarios», op. cit., pp. 38-9.
Derecho penal ante el nuevo siglo, Libro homenaje al Profesor Dr. D. José
Cerezo Mir, Madrid, 2002, p. 180; J. Terradillos Basoco, «El ilícito ecológico: En cuanto a la doctrina de Tribunal Eeuropeo de Derechos Humanos; vid.,
sanción penal-sanción administrativa», El delito ecológico, 1992, p. 83; entre otras, las Sentencias de 8 junio 1976, adoptada por el Pleno (caso
B. Mapelli Caffarena, «Las relaciones especiales de sujeción y el sistema Engel); 21 de febrero (caso Otzürk) y 2 de junio de 1984 (Caso Campbell y
penitenciario», Estudios Penales y Criminológicos XVI, 1992-3, p. 301; J.M. Fell) y 22 de mayo de 1990 (Caso Weber). Al respecto, con carácter general,
Zugaldía Espinar, Fundamentos de Derecho penal. Parte general, 2ª ed., vid. F.A. Castillo Blanco, Función pública y poder disciplinario del Estado,
Granada, 1991, pp. 112 y ss.; del mismo Derecho penal. Parte general, op. 1992, pp. 81 y ss.
cit.p. 183; S. Huerta Tocildo, «Ilícito penal e ilícito de funcionarios», op. cit.,
p. 37; J. Cuello Contreras, El Derecho penal español, op. cit., I. 23, 32, donde Incluso, en Suiza, la distinción formal entre Ordnungswidrigkeiten y delitos
llega a afirmar que «el Derecho administrativo sancionador es Derecho se ha dicho que no existe: F. Riklin, Schweizerisches Strafrecht. Allgemeiner
penal». Teil, Zürich, 1997, § 1, 23 y ss.; G. Stratenwerth, Schweizerisches. Strafrecht.
Allgemeiner Teil, I, 2 Auf., Bern, 1996, §2, 39 y ss. Sobre las peculiaridades
También es el criterio que se viene manteniendo en la literatura del del sistema suizo tendremos ocasión de hacernos eco.
Derecho tributario, así, vid. F. Pérez Royo, «Derecho tributario sancionador:

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Abgrenzung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, op. cit, pp. 2-3; en
Desde nuestra perspectiva, se trata de una conclu- cuanto a precedentes históricos anteriores, vid., pp. 15 y ss.; en tal división
positiva de delitos e infracciones administrativas jugaron un papel central
sión que no puede ponerse seriamente en duda. la teoría del Derecho penal administrativo, tal y como fue conceptuada por
J. Goldschmidt y construida, entre otros, por E. Schmidt (id. A. Eser, p. 48; en
Delito e infracción administrativa son manifesta- la misma línea, subrayando la identidad desde el siglo XIX en Alemania,
ciones del ius puniendi del Estado, el cual ha sido vid. W. Wohlers, Delikstypen des Präventionstrafrechts…, op. cit., p. 81. No
obstante, debe destacarse que en Alemania desde la propia Constitutio
otorgada por medio del contrato social a éste para Criminalis Carolina se diferenciaba entre infracciones de orden y policía y
las merecedoras de pena (H. Achenbach, Zur Entwicklung und Problematik
la tutela de bienes jurídicos. Aun cuando un aná- "grosser" Wirtschafts-Ordnungswidrigkeiten», GA 1-2008,
lisis detallado de la posición expresada requeriría p. 1). En general en español, puede verse A. Huergo Lora, Sanciones
administrativas, op. cit., pp. 54 y ss.
por sí mismo un tratamiento monográfico, pode-
34 Por consiguiente, como trataremos de poner de manifiesto a
mos extractar lo que entendemos constituyen sus continuación, no podemos compartir la idea de R. García Albero, conforme
puntos de apoyo centrales. Se trata de un punto a la cual, las tesis cuantitativas se fundamentan en el rechazo a las
teorías cualitativas: si la infracción administrativa no es un aliud, debe
de vista que se sustenta en incuestionables argu- considerarse necesariamente un minus: «La relación entre ilícito penal e
ilicito…», op. cit., pp. 343-4.
mentos de toda índole.
35 La idea conforme a la cual el Derecho administrativo sancionador
protege bienes jurídicos se encuentra reconocida ampliamente, así, puede
En primer lugar, resulta claro desde una perspec- verse, en España, en la doctrina penalista, por ejemplo, G. Rodríguez
Mourullo, Derecho penal. Parte general, 1977, p. 3; F. Navarro Cardoso,
tiva histórica33. Sin embargo, no son exclusiva- Infracción administrativa…, op. cit., p. 74 y passim; J.A. Lascuráin Sánchez,
«Por un derecho penal sólo penal…», op. cit., p. 618; B. Feijoo, Sánchez,
mente razones de esa índole las que sostienen «Sobre la “administrativización del Derecho penal en la "sociedad
la posición que aquí apuntamos34, sino que ésta del riesgo". Un apunte sobre la política criminal a principios del
Siglo XXI», Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Liber amicorum en
se sustenta en muy sólidas bases vinculadas con Homenaje al Profesor Antonio González Cuéllar García, 2006, p. 155; L.
Escajedo San Epifanio, El medio ambiente en la crisis del Estado social. Su
el fin que persiguen ambos sectores del ordena- protección penal simbólica, Granada, 2006, p. 263.
miento jurídico, así como en razones de carácter
En la doctrina administrativista, entiendo que ésa es la posición de M.
temporal, espacial, jurídico positivas y conexas Rebollo Puig; M. Izquierdo Carrasco Comentario a la Ley General de
subvenciones, (G. Fernández Farreres –dir.-), 2005, quienes afirman que las
con las consecuencias jurídicas de uno y otro sec- infracciones administrativas requieren de antijuridicidad material, esto es,
de conductas que lesionen o pongan en peligro bienes jurídicos, siquiera
tor del Derecho. en peligro abstracto; J., Suay Rincón, Sanciones administrativas, op. cit,,
p. 100; A. de Palma del Teso, «La culpabilidad», Justicia Administrativa,
número extraordinario (2001), p. 30; I. Lasagabaster Herrarte, Ley de la
En segundo lugar, y por lo que respecta a la fina- Potestad Sancionadora. Comentario sistemático, 2006, p. 183; D. Entrena
Ruiz, El empleo de información privilegiada en el mercado de valores: un
lidad del Derecho penal y del Derecho adminis- estudio de su régimen administrativo sancionador, 2006, p. 133.
trativo sancionador, ambos persiguen la tutela de
Entre los tributaristas, vid. C. García Novoa, «El principio de personalidad
bienes jurídicos35. en el ordenamiento sancionador tributario», Temas de Derecho penal
tributario, Madrid, Barcelona, p. 31; J.J. Zornoza Pérez, El sistema de
infracciones y sanciones tributarias (Los principios constitucionales del
derecho sancionador), Madrid, sobre todo, pp. 39 y ss. y 60 y ss.; C. Fuster
Asencio, El procedimiento sancionador tributario.., op. cit., p. 32.
33 En el Derecho histórico comparado vid. B. Lozano Cutanda, «Panorámica
general de la potestad sancionatoria de la Administración RAP 121, En la literatura extranjera, la idea es frecuentísima tanto en penalistas,
1990, pp. 393-4, con ciertos importantes matices en el caso de Austria y como en administrativistas; asi, vid. C. Roxin, Derecho penal. Parte
Suiza, pp. (395-6). En España, vid. F.J. de León Villalba, Acumulación de general, op. cit., § 2, 14; A. Eser, Die Abgrenzung von Straftaten und
sanciones penales y administrativas..., op. cit. (n. 2), pp. 209 y 211, en lo que Ordnungswidrigkeiten, op. cit., especialmente, pp. 88-90. E. Göhler,
respecta al periodo histórico comprendido tras la Constitución española Ordnungswidrigkeitengesetz, op. cit., vor § 21, 5; Rebmann-Roth-
de 1812. En la Francia de la Revolución las transgresiones a las órdenes Hermann, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, Band 1, op. cit., vor § 1, 9;
de la autoridad, de la policía, conservaron una caracterización unitaria y R. Schmitt, Ordnungswidrigkeitenrecht dargestellt für den Bereich der
mantuvieron en la codificación una ubicación diferente a la de los delitos: Wirtschaft, Köln, 1970, p. 14; R. Maiazza, Das Opportunitätprinzip im
las infracciones de policía (M. Siniscalco, Depenalizzazone e garanzia, op. Bussgeldverfahren unter besonderer Berucksichtigung des Kartellrechts,
cit., pp. 9 y ss.). Nada esencialmente distinto ocurrió en Alemania; vid. H. Herbolzheim 2003, p. 154. M. Delmas-Marty, «Die juristichen und
Mattes, Problemas de Derecho penal administrativo, op. cit., pp. 58 y ss.; praktischen probleme der Unterscheidung von kriminellen Strafrecht und
destaca Eser la característica unidad de ambos fenómenos hasta fechas tan Verwaltungsstrafrecht» , ZStW 98, 1986, p. 794; F. Medina Osório, Direito
recientes como 1949, con la aprobación de la Ley para la simplificación del administrativo sancionador, op. cit., pp. 150, 154 y ss. Incluso entre los
Derecho penal esconómico de 27-7-1949, generalizada, posteriormente, partidarios de dferenciar cualitativamente entre infracción administrativa
con la Ley de infracciones administrativas de 25-3-1952; lo que no le impide y delito se acepta que en las primeras el bien jurídico es el motivo del
hacer referencia a antecedentes en la legislación del siglo XIX: A. Eser, Die legislador; vid. R. Lange «Nur eine Ordnungswidrigkeit?», JZ, 1956, p.
523; M. Lemke, Heidelberger Kommentar..., op. cit., Enileitung 13; vid. la

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crítica efectuada al respecto por A. Eser, id., pp. 95 y ss. Es destacable en Entender que la potestad sancionatoria del Esta-
este contexto cómo, en Alemania, diferencia Achenbach tres grandes do puede construirse sin la referencia a los bie-
estratos de infracciones administrativas: Las de mera desobediencia,
las infracciones administrativas de bagatela y las grandes infracciones nes jurídicos puede conducir a la arbitrariedad
administrativas de destacada dañosidad social (p. 9), donde destaca
especialmente las infracciones en materia de competencia, títulos valores y sancionatoria. En este punto resulta sumamente
mercado de valores: H. Achenbach, «Ahndung materiell sozialschädlichen
Verhaltens durch blosse Geldbüsse?...», op. cit., especialmente pp. 4, 5, 9 y
ilustrativa la idea de CEREZO MIR, conforme a la
passim). No obstante, entiendo que se pueden añadir otros sectores como, cual «desde el núcleo del Derecho penal, hasta las
por ejemplo, el relativo a la disciplina de las entidades de crédito, objeto de
expresa regulación sancionatoria en nuestro sistema jurídico. últimas faltas penales o administrativas discurre
36 J. Cerezo Mir, «Límites entre el Derecho penal y Derecho administrativo»,
una línea continua de un ilícito material que se va
op. cit., p. 159. Se trata de una idea que es visible en H. Welzel, «Das atenuando, pero que nunca llega a desaparecer
Verbotsirrtum im Nebenstrafrecht», JZ, 1957, p. 240.
del todo»36.
37 El argumento es recurrente en Italia, vid. F. Palazzo, «I criteri di reparto
tra sanzioni penali e sanzioni amministrative», L´illecito penale, p. 19; E.
Dolcini, «Sanzione penale e sanzione amministrativa», RIDPP 1984, p. En tercer lugar, desde el punto de vista temporal,
602; en España, vid., por ejemplo, B. Lozano Cutanda, La extinción de las
sanciones administrativas, op. cit., p. 32; M. Bajo Fernández; B. Mendoza la identidad cualitativa de Derecho administra-
Buergo, «Hacia una Ley de contravenciones: el modelo portugués», op.
cit., p. 569; F. Navarro Cardoso, Infracción administrativa…, op. cit., pp. tivo sancionador y Derecho penal explica satis-
80-1; entiendo que en el mismo sentido L. Pozuelo Pérez, «Notas sobre
la denominada ”expansión del Derecho penal”: un análisis al hilo de los
factoriamente la fluidez patente entre ambos
delitos contra la ordenación del territorio», Revista de Derecho y Proceso sectores del ordenamiento jurídico37. Por un lado,
Penal 15, 2006, p. 178; vid. el revelador panorama de coincidencias en el
contexto del derecho ambiental expuesto por L. Escajedo San Epifanio, determinados delitos se descriminalizan para for-
El medio ambiente en la crisis del Estado social…, op. cit., 264 y ss. En el
sentido del texto, vid. F. Medina Osório, Direito administrativo sancionador,
mar parte del Derecho administrativo sanciona-
op. cit., p. 124. dor. No parece razonable que aquellos países en
38 A veces incluso se incrementa la punición, pese a su transformación los que se ha asistido a un fuerte proceso de des-
en ilícitos administrativos; en España, vid. M. Gómez Tomillo, «Seguridad
ciudadana, descriminalización y garantias», Estudios sobre la Ley Orgánica penalización de determinados ilícitos (como en
de Seguridad Ciudadana, (M. Izquierdo Carrasco; L. Alarcón Sotomayor,
dirs.), 2019, pp. 279 y ss. España, Alemania o Italia) se entienda que lo que
venían siendo infracciones de naturaleza penal
39 En España, constituye un paradigma de lo descrito en el texto los delitos
relativos a la ordenación del territorio, artículos 319 y 320 del Código Penal por la mera decisión legislativa cambien, sin más,
español, que tipifican comportamientos que hasta la entrada en vigor
del Código Penal de 1995 constituían sólo infracciones administrativas; de naturaleza, pese a que se mantiene la descrip-
sobre esta cuestión vid. M. Gómez Tomillo, Urbanismo, función pública y
Derecho penal, Granada, 2000.
ción típica inalterada y tan sólo cambia la san-
ción38 o el régimen procedimental. Por otro lado,
40 Los ejemplos pueden ser múltiples. Puede merecer la pena destacar
como en la mayoría de las legislaciones de nuestro entorno han optado por con mucha frecuencia determinadas infracciones
no castigar un genérico delito de desobediencia, castigando únicamente
en la legislación contravencional, específicas desobediencias. Así ocurre
administrativas transitan al ámbito del Derecho
por ejemplo en Alemania, donde en la Ordnungswidrigkeitengesetz penal, donde se consolidan39.
(OWiG) en la Tercera Parte, Sección Primera, bajo la rúbrica Verstösse
gegen staatliche Andordnungen se castigan una serie de desobediencias
específicas. A título de ejemplo se puede citar la negativa a identificarse
o hacerlo falsamente (§ 111 OWiG) o la negativa por parte de los reunidos En cuarto, lugar, desde el punto de vista espacial,
públicamente a alejarse tras las tres intimaciones de la autoridad; con debe considerarse que existen múltiples conduc-
carácter general, vid. A. Javato Martín., El Delito de Atentado. Modelos
Legislativos. Estudio Histórico-Dogmático y de Derecho Comparado, tas que unos Estados reprimen mediante el De-
Granada, 2005, pp. 97, 98, y n. 374, y p. 441. Del mismo modo, es conocido
como la ordenación del territorio, o el urbanismo son bienes jurídicos, recho penal, mientras otros se satisfacen con el
tutelados jurídico penalmente en España o Italia, pero no en Alemania que
se limita a contemplar infracciones administrativas.
Derecho administrativo sancionador40. Carece de
todo sentido mantener que, en función del lugar
41 Huergo Lora sostiene precisamente el punto de vista opuesto. Así,
indica que en el Derecho comunitario europeo no se observa por ningún de aplicación, estamos ante un instrumento de
lado la tendencia a equiparar las sanciones administrativas a las penales.
Reconociendo que las dos son medidas punitivas, sostiene que son dos
una naturaleza o de otra41.
las manifestaciones de su diferencia. Por una parte, la limitación expresa
de la potestad punitiva comunitaria a lo administrativo. Por otra, el hecho

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
de que en determinadas normas europeas se exige que se castiguen En el mismo ámbito, habla en favor de la unidad,
algunas conductas por medio de penas y no de sanciones administrativas
(Sanciones administrativas, op. cit., p. 114). No tengo más remedio que
en lo que a la naturaleza de los fenómenos jurí-
discrepar, pese a lo sólido que resulta su trabajo. En cuanto a lo primero, la dicos respecta, la ausencia de consideraciones es-
carencia de competencias penales y sí administrativas, en la medida en que
no veo por qué una cuestión competencial puede afectar a la naturaleza pecíficas referidas al Derecho administrativo san-
jurídica de las infracciones y de los delitos, cuando, por otra parte, existen
múltiples razones que lo explican (déficit democrático, exigencia de Ley cionador en el europeo Convenio de Roma o en
Orgánica en España, etc.). Por la misma razón, dado que en Alemania son
competentes los tribunales de lo penal para conocer de los recursos frente
el americano Pacto de San José42. En cuanto a lo
a sanciones pecuniarias administrativas, debería deducirse su naturaleza primero, el citado Convenio contempla una serie
jurídico penal. Por otra parte, se trata de un argumento contingente, ya que
en cualquier momento la situación puede variar. En cuanto a lo segundo, de derechos y garantías en los artículos 5, 6, 7 en
es decir, a la existencia de normas europeas que exigen la adopción de
medidas represivas penales, y no administrativas, se trata de lo normal
relación con el acusado, pero no contiene dispo-
partiendo de la idea de que determinados bienes jurídicos requieren de siciones específicas relativas al ilícito administra-
una tutela intensificada, pero de ahí no se deduce una diferente naturaleza
jurídica de todas las infracciones administrativas y de todos los delitos, tivo. La jurisprudencia inicialmente se orientó a
como tampoco se deduce tal conclusión de la necesaria consideración
penal del homicidio, incompatible con la sanción administrativa. Es más, excluir al Derecho administrativo sancionador de
no puede descuidarse que si en algunas Directivas se exige tutela penal, dicha normativa43. Sin embargo, posteriormente,
en otras muchas se deja en manos de los Estados tal decisión; como
exponemos en el texto, no parece que el paso de la frontera deba dar cambia su criterio, sobre todo a raíz de la STEDH
lugar a consecuencias sancionatorias esencialmente diversas, cuando el
presupuesto de hecho es el mismo. de 21 de febrero de 1984, caso Oztürk44, donde
42 Huergo Lora sostiene que de la jurisprudencia del TEDH no se puede
sostiene que el artículo 6 del Convenio de Roma se
deducir la unidad entre ambos ilícitos, toda vez que su misión se reduce a aplica también al Derecho administrativo sancio-
decidir si son o no aplicables los preceptos del convenio y, en segundo lugar,
porque el tribunal no ha establecido una equiparación completa entre nador. La razón reside en la necesidad de impedir
ambas instituciones jurídicas (A. Huergo Lora, Sanciones administrativas,
op. cit., p. 40). Tiene razón, pero la aplicación de las mismas garantías
que los Estados amplíen el catálogo de infraccio-
derivadas del Convenio a uno y otro no deja de ser un indicio que apunta nes administrativas en detrimento de las penales
más en la dirección de la unidad sustancial de ambos fenómenos que en la
de su diferenciación. para burlar las garantías internacionales45. Para
43 Vid. amplias referencias en Carmine Pepe, Illecito e sanzione la Corte Europea de Derechos del Hombre el con-
administrativa, op. cit., p. 40, n. 68, quien se refiere al caso Engel. cepto de «materia penal» derivado del artículo 6
44 La citada resolución ha generado abundante bibliografía. En España, de la Convención resulta diferente del que emana
vid. el comentario de M. Rubio de las Casas, «Potestad sancionadora de la
Administración y garantías del administrado. Comentario a la Sentencia de los diversos ordenamientos jurídicos naciona-
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de febrero de 1984.
El caso Otztürk», RAP 104, 1984. En Italia, la sentencia se publica, por
les. Al respecto, establece que la calificación for-
ejemplo, en la RIDPP 1985, con nota de Paliero, pp. 894 y ss.; vid., asimismo, mal como infracción administrativa o como delito
el comentario de C.E. Paliero, «Materia penale e illecito amministrativo
secondo la corte Europea dei diritti del´uomo: una questione “classica” a apenas tiene trascendencia, se trataría, en pala-
una svolta radicale», RIDPP, 1985, pp. 894 y ss.
bras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
45 Vid. [Link], «Le sanzioni regionali dopo la L. 24 novembre 1981, n. de una mera ratio cognoscendi de valor formal y re-
689», Sulla potestà punitiva dello Statu e delle Región, a cura di E. Dolcini
et al., Milano, 1994, p. 223. lativo46. Como ha destacado algún autor, se pue-
46 Vid., asimismo, SSTEDH 10 de junio de 1996, caso Benham c. Reino Unido, de hoy afirmar que de la jurisprudencia de la Cor-
entre otros; sin embargo, en otras ocasiones utiliza un criterio opuesto: te europea emerge un derecho punitivo de rango
vid. Putz c. Autriche 22 de febrero de 1996. Sobre el tema, vid. Anna Maria
Maugeri, «Il regolamento n. 2988/95….», op. cit., p. 531 especialmente n. 23. europeo modelado sobre la base de la interpreta-
47 Vid. Anna Maria Maugeri, «Il regolamento n. 2988/95…», op. cit., p. 536 ción teleológica de la Corte que se impone a los
con ulteriores referencias bibliográficas; la autora, destaca, no obstante,
algunos supuestos en los que estima que la Corte no ha sido coherente con
Estados en el ámbito del proceso de despenaliza-
los planteamientos efectuados. ción, y, de esta manera, prescindiendo del etique-
tamiento formal adoptado por los Estados, tales
mecanismos punitivos se subordinan a la conven-
ción47. En cuanto a lo segundo, apenas es preciso
recordar la jurisprudencia de la Corte Interame-

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ricana48. Particularmente significativa resulta en de la muy mayoritariamente aceptada, aquí de-
este contexto, en cuanto al derecho disciplinario, fendida.
el caso Maldonado Ordoñez Vs. Guatemala, don-
de la la Corte destacó: «el derecho disciplinario La diferencia tampoco se encuentra en la estruc-
forma parte del derecho sancionador [...] en la tura de lo injusto. Por una parte, es posible en-
medida en que está compuesto por un conjunto contrar infracciones de la misma condición en
de normas que permiten imponer sanciones a los Derecho penal y en Derecho administrativo san-
destinatarios que realicen una conducta definida cionador, incluyendo activas y omisivas, dolosas y
como falta disciplinaria», por lo que «se acerca a culposas, de lesión y de peligro (y dentro de estas
las previsiones del derecho penal» y, en razón de de peligro concreto, hipotético o abstracto puro,
su «naturaleza sancionatoria», las garantías pro- acumulativas o consecuencia del principio de
cesales de este «son aplicables mutatis mutandis precaución), de simple actividad o de resultado,
al derecho disciplinario» (vid., también, el Caso imputables a las personas físicas y jurídicas, etc.,
Petro Urrego vs. Colombia Sentencia de 8 de julio etc.52.
de 2020, Excepciones Preliminares, Fondo, Repa-
raciones y Costas, párr. 120)49. En séptimo lugar, desde el punto de vista jurídi-
co-positivo, sólo la tesis cuantitativa explica satis-
Con independencia de lo anterior, en quinto lu-
gar, la definición material de infracción admi-
48 Vid., en el campo que nos ocupa, F. Medina Osório, Direito administrativo
nistrativa mayoritariamente empleada, pone de sancionador, op. cit., pp. 196 y ss.
manifiesto la identidad sustancial con el delito.
49 De igual forma, se lee en el caso Tribunal Constitucional vs Perú de 31 de
En efecto, se encuentra extendidísima la idea con- enero de 2001, párrafo 31: «Por la razón mencionada, esta Corte considera
que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
forme a la cual delito e infracción administrativa materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones
apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del
responden a la definición de acción u omisión tí- artículo 8 de la Convención Americana». Del mismo modo se expresa
pica, antijurídica y culpable (o cualquiera de sus en el Caso Baena Ricardo y otros v. Panamá 2 de febrero de 2001, Fondo,
reparaciones y costas. En tal sentencia se lee: «124. Si bien el artículo 8 de
variantes)50. Se trata de un punto de vista defen- la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no
se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de
dido incluso por múltiples partidarios de la tesis requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de
diferenciadora que, al analizar la teoría de la in- que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es
fracción administrativa, de forma más o menos decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar
afortunada, recorren todos los niveles en los que el debido proceso legal…126. En cualquier materia, inclusive en la laboral
se estructura la misma51. Sin embargo, resulta y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites
infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es
difícil entender por qué se define igual, e incluso importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y
ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las
tiene la misma finalidad de protección de bienes garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración
dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados
jurídicos, lo que debería ser sustancialmente dife- la garantía del debido proceso. 127. Es un derecho humano el obtener
rente. En cualquier caso, quienes defienden la lla- todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la
administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas
mada teoría cualitativa, o los que propugnan un deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro
procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas».
giro administrativista del Derecho administrativo
sancionador, no han conseguido proponer una 50 Sobre esta cuestión vid. M. Gómez Tomillo; I. Sanz Rubiales, Derecho
administrativo sancionador. Parte general, 4ª ed., 2017, Cap. 9.
definición alternativa que haya alcanzado una
51 M. Lemke, Heidelberger Kommentar..., op. cit., Einleitung 22.
mínima aceptación y que garantice los niveles de
precisión y seguridad jurídica que se desprenden 52 Vid. M. Gómez Tomillo; I. Sanz Rubiales, Cap. 13.1.1.

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
y sanciones tributarias…, op. cit., p. 63. Del mismo modo resulta coherente
factoriamente la relación matemática, numérica con algunas conocidas propuestas de política criminal que aspiran a
transformar ciertos delitos patrimoniales en meras Ordnungswidrigkeiten
o puramente cuantitativa establecida por el le- en la medida en que el objeto material no sobrepase un cierto valor:
J. Baumann, «Über die notwendigen Veränderungen im Bereich des
gislador entre determinadas figuras delictivas y Vermögenschützes», JZ, 1972, pp. 3-4.
sus correlativas infracciones administrativas (es
Asimismo, en Alemania, resulta ilustrativo la existencia de los
conocido que en España la defraudación tributa- denominados tipos mixtos, Mischtatbetände, fundamentalmente en el
contexto del Derecho penal económico, los cuales pueden ser constitutivos
ria es constitutiva de delito si excede de 120.000 de delito o de infracción administrativa, en función de la intensidad
euros, art. 305 CP; la cuestión es ¿cambia la natu- objetiva o subjetiva de afección a ese ámbito económico; hasta tal punto
es así que se ha llegado a hablar de tipos «anfibios»; vid., ya A. Eser, Die
raleza jurídica de lo ilícito porque una defrauda- Abgrenzung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, op. cit., p. 7; sobre
estos últimos, por todos, vid. K. Rogall, Karlsruher Kommentar…, op. cit., vor
ción tributaria exceda de tal cantidad?)53. De igual § 1, 11 y ss.
forma, es frecuente que Derecho penal y Derecho
54 Particularmente ilustrativo en cuanto a la unidad de ambas ramas
administrativo sancionador se regulen por las del ordenamiento jurídico resultan algunas disposiciones propias del
ordenamiento jurídico español. Así, a título ejemplificativo, el artículo 2.2
mismas normas. Apenas tiene sentido tal suple- de la Ley de la Potestad Sancionadora de las Administraciones Públicas de
la Comunidad Vasca reconoce al Código Penal como fuente supletoria. Del
toriedad sin ausencia de identidad sustantiva54. mismo modo, por seguir con el ejemplo del Derecho comparado, no deja
de ser significativo cómo el Derecho italiano se remite a la regulación del
Derecho penal en lo que a las causas de justificación o la determinación de
Si el enfoque es el de las consecuencias jurídicas la imputabilidad respecta dentro del Derecho administrativo sancionador.
Desde hace mucho tiempo se ha hablado en Italia de la posibilidad de aplicar
asociadas a delitos e infracciones administrativas, analógicamente las normas del Código Penal al Derecho administrativo
también es clara la unidad sustancial del Derecho sancionador (vid. ya, por ejemplo, P. Nuvolone, «Depenalizzazione
afferente a norme sostanziali», Trent´ anni di diritto e procedura penale
penal y el Derecho administrativo sancionador. Padova 1969, II, p. 1550). El Derecho comparado muestra como se trata de
una previsión frecuente; a título de ejemplo podemos citar el artículo 2
Ello es nítido si se tiene en cuenta que ambos sec- de la Ley Federal suiza de 22 de marzo de 1974, (VStR) de Derecho penal
tores del ordenamiento jurídico acuden a idénti- administrativo, la cual dispone expresamente que en lo no regulado por la
misma o por las leyes sectoriales serán válidas las disposiciones del Código
cas formas de reacción. La razón no puede ser otra Penal. Del mismo modo, el artículo 32 del Decreto-Ley 433/1982 de 27 de
octubre de contravenciones portugués establece que «En todo lo que no
que la identidad sustancial del fenómeno del que fuere contrario a la presente Ley se aplicarán subsidiariamente las normas
del Código Penal en lo que respecta a la fijación del régimen sustantivo
proceden. Es cierto que en los países de nuestro de las contraordenaciones». Tal norma se complementa con el artículo
entorno jurídico y cultural se cierra el paso a que 41 referido al procedimiento y que establece como fuente supletoria lo
establecido en el proceso criminal.
la Administración imponga sanciones que impli-
55 El § 96 de la OWiG, el cual prevé la posibilidad de que el juez penal inflija
quen directa o subsidiariamente privación de li- un arresto no superior a tres meses previa petición del Administración.
bertad. Sin embargo, por una parte, ello se explica Por otra parte, en Austria el § 16 de la Verwaltungstrafgesetz prevé una
pena privativa de libertad sustitutoria que, no nos parece aceptable,
por el carácter extremadamente aflictivo de tal desde una perspectiva político-legislativa (a pesar de las significativas
palabras de Parada Vázquez, quien destaca que «…resulta inexplicable
medida, lo cual debe llevar aparejado el máximo que la Administración española no pueda privar a un ciudadano de su
de garantías. Por otra, se trata de algo contingen- libertad por un arresto ni de veinticuatro horas, pero pueda con multas de
cientos de millones de pesetas condenarle de por vida a la más absoluta
te55, y matizable. Así, por un lado, en el ámbito miseria. Parafraseando a Lenin, cabría decir entonces: libertad ¿para
qué» (Derecho administrativo…, (16ª), op. cit., p. 433). La prohibición de no
disciplinario militar se imponen por la Adminis- imponer penas privativas de libertad como consecuencia de la verificación
de infracciones administrativas, en absoluto tiene un alcance universal.
tración sanciones de arresto que implican pri- En los Estados Unidos, aun cuando se trata de una materia susceptible de
vación de libertad56. Por otro, la Administración variar en función de la ley vigente en cada estado, cabe la posibilidad de
que la verificación de un hecho calificado como infracción administrativa
penitenciaria impone a los internos la sanción de determine el arresto del infractor: vid. Henry Lawrence Huser «Balancing
on the brink of the chasm: The exigent circumstances exception and the
aislamiento en celda, la cual restringe la libertad fourth amendment's categorical balancing test in State V. Welsh, 1983 Wis.
de quien ya está penado como consecuencia de L. Rev. 1023.

56 En España el Tribunal Constitucional ha avalado la constitucionalidad

de las sanciones disciplinarias militares que puedan implicar la pérdida de
libertad en la medida en que el artículo 25.3 de la Constitución se refiere tan
sólo a la Administración civil (vid. STC 15 de junio de 1981; vid., asimismo,
53 Particularmente significativo, F. Pérez Royo, Los delitos y las STS, Sala 5ª, de 6 de febrero de 2008, donde se acepta la adecuación de tal
infracciones…, op. cit., p. 265; J.J. Zornoza Pérez, El sistema de infracciones sanción a los tratados internacionales suscritos por España).

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la pena privativa de libertad (STC de18 de junio fenómenos, debe considerarse que sólo su iden-
de 1985). Por lo demás, el resto de sanciones «pe- tidad sustantiva explica la prohibición unánime-
nales» puede imponerlas también la Administra- mente aceptada de acumular sanciones penales
ción (y de hecho lo hace), hasta el punto de que y administrativas por los mismos hechos. Nadie
las sanciones administrativas llegan a ser mucho cuestiona, por el contrario, la posibilidad de acu-
más graves que algunas penales57. mular responsabilidad civil y sanción administra-
tiva (y, por supuesto, pena), en la medida en que
Desde la perspectiva de las consecuencias asocia- ambas instituciones responden a fundamentos
das al delito y a la infracción administrativa puede muy diversos. Al respecto, resulta particularmen-
tener interés considerar la idea conforme a la cual te significativa la técnica del descuento tan ex-
tanto uno como otra pueden llevar aparejado el tendida en España: cuando la Administración se
reconocimiento del comiso o de responsabilidad adelanta a la jurisdicción y sanciona administra-
civil58. Pues bien, carecería de todo sentido soste- tivamente hechos que posteriormente son decla-
ner una naturaleza jurídica no civil a la medidas rados como delito, para evitar la doble punición,
derivadas de la potestad reconocida a la Adminis- de la pena criminal se descuenta la previa sanción
tración de decretar la indemnización de daños y administrativa; por ejemplo, de la pena pecunia-
perjuicios a favor de sí misma o de terceros lesio- ria se descuenta la previa sanción administrativa
nados en su patrimonio por la infracción admi- de multa. Es claro que tal operación aritmética
nistrativa. Análogamente, no tiene ninguna ex- sólo puede efectuarse entre elementos homogé-
plicación el que se pretenda fundamentar que las neos, no entre heterogéneos59.
infracciones y sanciones administrativas poseen
una esencia diversa de la que presentan los deli- Alerta, con razón, HUERGO LORA de ciertos ries-
tos y las penas por el hecho de que se impongan gos de la tesis unificadora que nos ocupa. Con-
por la Administración. cretamente, pone de manifiesto que la indiferen-
ciación puede llevar a que se deje en manos del
Finalmente, por lo que respecta a las consecuen- legislador la elección de uno u otro instrumen-
cias de delitos e infracciones como nexo de ambos to60. A la inversa, el mismo autor indica que cabe
que el legislador castigue con penas conductas
57 Ampliamente, M. Gómez Tomillo, «Principios constitucionales nucleares nimias o prevea sanciones administrativas muy
del derecho penal y matices característicos del derecho administrativo graves, degradando el nivel de protección jurídica
sancionador», Revista de Derecho Aplicado LLM UC, (6), 2020 (http://
[Link]/[Link]/RDA/issue/view/1647). En general, de acuerdo con la que pueden disfrutar los ciudadanos, concluyen-
exposición del texto, puede verse, por ejemplo, L. Zúñiga Rodríguez, Bases
para un modelo de imputación de responsabilidad penal a las personas do que la existencia de dos potestades punitivas
jurídicas,(2ª ed.), op. cit., p. 205 y passim.
paralelas sólo tiene sentido si se coordinan entre
58 Sobre el particular, vid. I. Sanz Rubiales, «La exigencia administrativa sí de alguna manera61. Compartimos plenamen-
de responsabilidad por daños al medio ambiente», Revista Aranzadi de
Derecho Ambiental 23, 20112 te dichas reflexiones, si bien entendemos que de
59 En general, nos remitimos a M. Gómez Tomillo, «Non bis in idem en
las mismas no se puede derivar una diferencia
los casos de dualidad de procedimientos penal y administrativo. Especial cualitativa entre Derecho penal ya administrativo
consideración de la jurisprudencia del TEDH», InDret 2.2020, 420-456.
sancionador, puesto que no es correcto metodo-
60 A. Huergo Lora, Sanciones administrativas, op. cit., p. 34.
lógicamente argumentar por las consecuencias,
61 Id. p. 34. mucho menos cuando son potenciales, lo que tra-
ducido a este contexto implica que la patologías

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potenciales del sistema no desdibujan el punto de del pensamiento jurídico-penal: comisión
partida: la identidad sustancial de ambos ilícitos. por omisión, dolo, culpa, error de tipo, error
de prohibición, tentativa, autoría, participa-
En definitiva, nos mostramos partidarios de apli- ción, etc., etc.
car la conocida navaja de Ockam a este particular
campo de la discusión científica: entia non sunt c) Los principios garantistas de rango consti-
multiplicanda praeter necessitatem. No hay nece- tucional tradicionalmente asociados al De-
sidad de establecer categorías diversas, Derecho recho penal y procesal penal son aplicables
penal y Derecho administrativo sancionador, para también al Derecho administrativo sancio-
explicar dos fenómenos que, en esencia, son coin- nador63. conviene poner de relieve, asimis-
cidentes. mo, que hablamos de igualdad de principios,
no de identidad de las reglas que cursan a
nivel de legalidad ordinaria64. Nadie ha pro-
6. Consecuencias prácticas pugnado que las regulación positiva de la
de la tesis unitaria omisión, la tentativa, la autoría y la partici-
pación, el concurso, las circunstancias mo-
Desde nuestra perspectiva, el debate anterior- dificativas de la responsabilidad, etc. deban
mente expuesto en torno a la idéntica naturaleza
jurídica de las infracciones administrativas no es
de carácter meramente teórico, sino que resulta 62 En el Derecho tributario resulta particularmente significativa la posición
de A. Morillo Méndez, el cual afirma acertadamente que no existe cuerpo
trascendente desde el punto de vista práctico, al legal, jurisprudencial o doctrinal fuera del Derecho penal que permita
conocer la estructura ontológica, ni funcional de la infracción o sanción,
menos, si se quiere adoptar un punto de vista ra- aunque sea tributaria Infracciones, sanciones tributarias y delitos contra la
cional y coherente. Aceptada la coincidencia sus- Hacienda públlica, Valencia, 2000, p. 61; C. Fuster Asencio, El procedimiento
sancionador tributario.., op. cit., pp. 34 y ss.;
tancial entre ambos sectores del ordenamiento
63 Ampliamente, vid. M. Gómez Tomillo, «Principios constitucionales
jurídico, son visibles, al menos cuatro consecuen- nucleares…», op. cit.,. En el mismo sentido del texto, vid., por ejemplo, J.M.
cias. Zugaldía Espinar et al., Derecho penal. Parte general, op. cit., p. 185; F. Navarro
Cardoso, Infracción administrativa…, op. cit., p. 85; aun cuando partiendo
de puntos de vista parcialmente diversos, vid. de forma especialmente
contundente M. Bajo Fernández; B. Mendoza Buergo, «Hacia una Ley de
a) Deben definirse en iguales términos delito contravenciones… », op. cit., p. 573. en la línea de este trabajo, vid. J. Suay
Rincón, «La renovación del Derecho administrativo sancionador: evolución
e infracción administrativa, entendidas am- y actualidad», op. cit., passim, particularmente cuando afirma que la
bas como acción u omisión típica, antijurídi- apelación a los principios penales proporciona mayor seguridad jurídica
que tratar de reivindicar para las sanciones administrativas unos principios
ca y culpable (o cualquiera de sus variantes). distintos que no se sabe exactamente cuáles son, ni nadie sabe bien dónde
buscar (p. 36). Subraya la posibilidad de someter al Derecho administrativo
Por consiguiente, es aplicable a la infracción sancionador a semejantes controles que al Derecho penal, aun cuando se
administrativa, mutatis mutandis, la teoría sostenga la diversa naturaleza de uno y otro R. García Albero, «La relación
entre ilícito penal e ilícito administrativo…», op. cit., p. 377. En general,
jurídica del delito, lo que es especialmente vid. una relación de autores que se pronuncian a favor de la igualdad de
garantías, en J. Cid Moliné, «Garantías y sanciones (Argumentos contra la
relevante (y, por cierto, común en la dogmá- tesis de la identidad de garantías entre las sanciones punitivas)», Revista
tica alemana)62. de la Administración Pública, 140, pp. 133, 136, n. 7, y 136-7, n. 9; vid. su
defensa de la tesis diferenciadora, sobre todo pp. 136-7.

64 Entiendo que en sentido semejante se pronuncia E. Cordero Quinzacara,

b) Derecho penal y Derecho administrativo san- «Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración
en el derecho chileno», op. cit., III, in fine. Asimismo, vid. M. Rebollo;
cionador deben operar con conceptos comu- M. Izquierdo; L. Alarcón; A. Bueno Armijo, Derecho administrativo
nes: ello es válido para las grandes categorías sancionador, 2009, p. 51, que alertan frente a la exageración simplista en la
traslación de reglas penales al Derecho administrativo sancionador.
acuñadas a lo largo de décadas de evolución

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
ser las mismas en Derecho penal y adminis- analogía in malam partem prohibida; ése
trativo sancionador (de hecho, tampoco se sería el caso de las normas relativa a la apli-
aplican uniformemente dentro del propio cación espacial de la Ley penal67, la comisión
Derecho penal). De igual modo, parece claro por omisión, la tentativa, la participación, las
que carece de sentido propugnar una identi- circunstancias agravantes. Debe quedar cla-
ficación entre las normas propias del Dere- ro que incluso cabe que principios del Dere-
cho procesal penal y las del procedimiento cho administrativo sancionador sean extra-
administrativo sancionador. Ello implicaría polables al Derecho penal. Entendemos que,
una reproducción por parte de la Adminis- por ejemplo, en la medida en que el recono-
tración del proceso jurisdiccional, con lo que cimiento de la responsabilidad administrati-
se perderían, en alta medida, las ventajas de va de las personas jurídicas es muy anterior
atribuir potestad sancionadora a aquélla. al de la responsabilidad penal, ningún obs-
táculo hay a que construcciones desarrolla-
d) Cuando se detecte una laguna regulativa, das en aquel sector sean empleadas también
será lícito acudir a la regulación característi- en el Derecho penal y procesal penal, como,
ca del Derecho penal, como medio para col- de hecho, ha acaecido en Alemania.
marla por un razonamiento de carácter ana-
lógico65. Ello ocurriría en las hipótesis en las
que el Derecho administrativo sancionador
65 Resulta singularmente significativo el artículo 2 de la Ley suiza de 22
careciera de reglas, siempre y cuando que el de marzo de 1974 en materia de Derecho penal administrativo, la cual
dispone la aplicabilidad de la regulación de la parte general del Código
razonamiento analógico que subyace a tal Penal a las infracciones administrativas. No puede dejar de subrayarse en
este contexto, asimismo, el artículo 2.2. de la Ley 2/1998, de 20 de febrero
planteamiento no perjudique al infractor, de Potestad Sancionatoria de las Administraciones Públicas del País
Vasco, conforme al cual «Si dicho Capítulo, la presente Ley, sus normas de
lo que implicaría una analogía in peius, in- desarrollo o las normas sectoriales que establezcan los distintos regímenes
compatible con postulados constitucionales. sancionadores no permitieran resolver alguna cuestión que se presente
en el ejercicio de la potestad sancionadora, se aplicarán las normas
Resulta obvio que el planteamiento es tras- correspondientes del Código Penal, siempre que sean compatibles con la
naturaleza y finalidad de la infracción y de la regulación material sectorial
cendente si se considera que habitualmente de que se trate».
Se trata de una tendencia que está presente en la mayor parte de los
la normativa del Derecho penal es mucho ordenamientos europeos, sobre todo, en la medida en que se haya
codificado una parte general del Derecho administrativo sancionador,
más exhaustiva que la que contiene las le- aunque no sólo en esos casos; al respecto, vid. el ilustrativo panorama
yes reguladoras de la potestad sancionadora expuesto por A. Heitzer, Punitive Sanktionen…,op. cit., pp. 9 y ss. y la
conclusión coincidente con la del texto apuntada en p. 17; esta autora
administrativa66. Así acaece, al menos, en la habla insistentemente de Derecho penal en sentido amplio, como
expresión comprensiva tanto del Derecho penal, como de nuestro Derecho
regulación de las causas de justificación, del administrativo sancionador. Incluso en el Derecho norteamericano,
progresivamente, se va reconociendo que la mayor parte de las garantías
error de prohibición, de las causas de exclu- constitucionales diseñadas para los asuntos penales, deben tener también
aplicación en relación con lo que ellos denominan civil offences; al respecto,
sión de la culpabilidad, la regulación del de- vid. Mary M. Cheh, «Constitutional Limits on Using Civil Remedies To
Achieve Criminal Law Objectives: Understanding and Transcending the
lito continuado, las normas sobre concurso Criminal-Civil Law Distinction», 42 Hastings L. J., 1325, particularmente,
real e ideal de delitos, las circunstancias ate- 1371-2.

nuantes, algunas causas de extinción de la 66 Opina, sin embargo, que son realmente excepcionales tales supuestos
de aplicación de criterios penales, Alejandro Nieto, Derecho administrativo
responsabilidad, etc. Obviamente no puede sancionador, (4ª ed.), op. cit., p. 166. Como exponemos en el texto,
discrepamos de tal punto de vista.
aceptarse el mismo planteamiento en lo que
67 Sobre esta última cuestión, vid. M. Gómez Tomillo, «Bases para la
a las reglas restrictivas de derechos concier- aplicación en el espacio del Derecho administrativo sancionador: principio
ne, cuya aplicación al Derecho administra- de territorialidad y responsabilidad de las sociedades matrices por hechos
de las filiales», Anuario de Derecho Administrativo sancionador (2021), pp.
tivo sancionador supondría incurrir en una 411-435.

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A RT Í C U LO
D E O P I N I Ó N
Sharon
R. CLARK
Vicepresidente, Desarrollo
Profesional, Canadian
Audit and Accountability Foundation
[Link]
sclark@[Link]

AUDITORÍA Las entrevistas

y encuestas

DE LA CULTURA
anónimas a
los empleados
pueden ser

ORGANIZACIONAL:
la clave para
obtener
información

¿QUÉ DESAFÍOS relevante

ENFRENTAMOS
CUANDO COEXISTE
UNA CULTURA FORMAL
Y OTRA INFORMAL?
[Link]

42
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
Resumen

En el presente artículo se reflexiona acerca de la posibilidad de realizar una auditoría a la cultura organiza-
cional de una empresa, así como de un país; tomando en consideración aspectos inherentes a su desarro-
llo, que proponen reglas de convivencia “oficiales” y reglas que existen debajo de la superficie. Se plantea
como tal, el desarrollo de una Auditoría a la Cultura Organizacional tomando como base áreas funcionales
principalmente valores y políticas de ética y su aplicación, políticas y prácticas de recursos humanos, tono
marcado por la alta gerencia y la interacción con los partícipes externos. Posteriormente se definen las
evidencias reales de la cultura organizacional en la entidad auditada, tomando como base entrevistas, se-
ñales de alerta como incentivos y desincentivos, incumplimiento de códigos de conducta, elevada rotación
de personal, problemas no resueltos, entre otros.
Como conclusión se establece que los hallazgos de una auditoria a la cultura organizacional, pueden resul-
tar más desafiantes que lo habitual, más aún cuando se llegan a conclusiones que muestran signos de una
cultura problemática; lo cual es contraproducente en una auditoria en un sentido o en otro. Esto hace que
los auditores puedan hacer más efectivos sus hallazgos al equilibrarlos, identificando mejores prácticas
como modelos a seguir.

Palabras clave: Auditoria, Hallazgos, Cultura organizacional, Recursos Humanos.

Abstract

This article reflects on the possibility of carrying out an audit of the organizational culture of a company,
as well as of a country; taking into consideration aspects inherent to its development, which propose
"official" rules of coexistence and rules that exist below the surface. As such, the development of an
Organizational Culture Audit is proposed based on functional areas, mainly ethical values and policies and
their application, human resources policies and practices, tone set by senior management and interaction
with external participants. Subsequently, the real evidence of the organizational culture in the audited
entity is defined, based on interviews, warning signs such as incentives and disincentives, non-compliance
with codes of conduct, high staff turnover, unresolved problems, among others.

As a conclusion, it is established that the findings of an audit of the organizational culture can be more
challenging than usual, even more so when conclusions are reached that show signs of a problematic
culture; which is counterproductive in an audit in one way or another. This allows auditors to make their
findings more effective by balancing them, identifying best practices as role models.

Keywords: Audit, Findings, Organizational culture, Human Resources.

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“Bueno.”
“Vale.” En mis presentaciones y cursos discutía de las au-
“Dígame.” ditorías y enfoques canadienses, pero sabía que
“Hola.” algunas de las cosas que hacíamos no tendrían
“Buenos días.” sentido en América Latina, debido a las diferentes
culturas, la diferente forma en que abordamos las

¿
reglas, las diversas maneras en que nos relaciona-
mos el uno con el otro.
Cómo saludas a la gente? ¿Qué dices cuando
contestas el teléfono? Hoy en día, la mayo- Empecé a preguntarme si existía un vínculo entre
ría de nosotros sabemos quién llama antes la auditoría y la cultura. ¿Podría ser la cultura or-
de levantar el teléfono. Pero recuerdo, en el pasa- ganizacional la razón de que no se cumpliera con
do, cuando se decía algo de lo anterior cuando se ciertas reglas en Canadá y en otros países? ¿Están
atendía el aparato. Personalmente, me parecía raro las reglas de una organización alineadas con su
cuando decían “bueno” o “dígame”. Pero esto me cultura? Si no es así, ¿cuánta desconexión hay? ¿Y
dijo algo sobre la cultura de cada lugar: si la gente por qué hay una desconexión? ¿Hay consecuen-
estaba relajada o tenía prisa, si había una expecta- cias si no seguimos las reglas? Si las reglas son
tiva de que la llamada no se pudiera realizar. complicadas o inconsistentes, ¿cómo podemos
esperar que todos y todas las sigan? Me interesé
Soy forastera en el mundo de habla hispana, pero mucho en cómo se podía auditar la cultura y, más
he podido atravesar ese muro invisible porque específicamente, la cultura organizacional.
hablo español; no perfectamente, pero sí bastan-
te bien. Aprendí español de adolescente mientras
vivía en Argentina con mi familia.
El caso de la máquina de rayos X
Cuando fui a la universidad, me encontré viviendo
cerca de un grupo de estudiantes de Sudamérica, Digamos, por ejemplo, que hay una costosa má-
que me acogieron bajo su protección. Eran mu- quina de detector de metales o rayos X en la en-
cho más interesantes que los norteamericanos trada de nuestro trabajo, la cual advierte si al-
que conocí. Los sudamericanos eran más diverti- guien está portando armas o pretende ingresar
dos, más exóticos. Al principio no entendía todo lo explosivos. Pero ¿qué sucede?. A veces, algunas
que decían en español, pero tenía buen acento. Y personas rodean la máquina en lugar de pasar
poco a poco entendí más y más, y pude decir más, por ella incumpliendo los protocolos de seguri-
y realmente comencé a encajar en la cultura. dad. A lo mejor son personas importantes –qui-
zás los jefes que tomaron la decisión de comprar
Y luego… muchos años después, luego de unirme dicha máquina temen que suene si pasan por ella
a la Oficina del Auditor General de Canadá, co- y desean evitarse la vergüenza de tener luego que
mencé a recibir invitaciones para dar discursos someterse a una revisión corporal. ¡Qué horror!
en conferencias de auditoría en América Latina,
en español. Y después para dar cursos. A todos les Hay ciertas reglas que no están escritas, pero que
interesaba mucho cómo se trabajaba en Canadá. son más importantes que las reglas escritas.

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Las reglas y la auditoría empresa no siempre ha hecho un buen trabajo.
Entonces, ¿por qué siempre gana esa empresa?
Así que, en la auditoría, cuando de repente que- Porque hay otro proceso, otras reglas (no escritas).
remos que todos sigan al pie de la letra las reglas
escritas, podemos tener un problema. De repen- Como fiscalizadores, auditores, ¿qué podemos
te, hay que hacer caso de las reglas escritas. Y hay hacer? ¿Decir que no están cumpliendo con las re-
una desconexión con todo lo que ha pasado hasta glas? Sí, pero eso probablemente no va a cambiar
este punto. las cosas. Podemos investigar la cultura organi-
zacional, que a lo mejor fomenta ciertas acciones
Tomemos el ejemplo de una auditoría de una ad- que están en la raíz del problema.
quisición del Gobierno. Hay reglas para garantizar
que los grandes contratos se adjudiquen de ma- Cada organización tiene su cultura —la cultura
nera justa. Existen procesos para presentar pro- “oficial” formal— y la cultura verdadera, que exis-
puestas, analizarlas, evaluar los precios, otorgar te debajo de la superficie. En un mundo perfec-
puntos, etcétera. Pero resulta que siempre gana to, la cultura organizacional está alineada con la
la misma empresa, aunque sabemos que esa cultura deseada. Pero en el mundo real, muchos
factores pueden crear una brecha entre los valo-
res declarados de una organización y cómo los in-
terpreta su gente.

En un mundo En la empresa Enron, por ejemplo, había un có-

digo de conducta galardonado, que destacaba
perfecto, la cultura sus valores fundamentales de comunidad, respe-
organizacional to, integridad y excelencia. Pero hoy Enron ya no
está alineada con existe; su cultura y comportamiento reales lleva-
la cultura deseada. ron a su caída. En este caso de comportamiento
poco ético, como en muchos otros, la disfunción
Pero en el mundo en la cultura organizacional tuvo un impacto ad-
real, muchos verso real en el desempeño de la organización. De
factores pueden manera similar, se ha reconocido la cultura orga-
nizacional en el sector bancario como una causa
crear una brecha
importante de la crisis financiera de 2008 en los
entre los valores Estados Unidos.
declarados de
una organización
Auditoría a la cultura
y cómo los organizacional
interpreta su
gente. AAsí que, ¿cómo se puede auditar este tema? Un
paso lógico principal consiste en dedicar una sec-
ción de un plan de auditoría a examinar algún

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aspecto de la cultura organizacional. Luego, más las reglas o procesos formales. En una agencia o
adelante, a medida que aumenta la competen- ministerio del Gobierno, deben existir:
cia y la confianza, un equipo de auditoría puede
realizar una auditoría completa sobre la cultura 0 Un compromiso de servicio al interés públi-
organizacional. co, salud, seguridad, medio ambiente, igual-
dad de género, etc.;
Una auditoría de la cultura llevará más tiempo 0 Declaraciones de la importancia del cumpli-
que otras auditorías. Hay que explicar a la geren- miento de la ley;
cia el proceso y los objetivos, y que no es una audi- 0 Proceso de denuncia anónima; y
toría como las otras. 0 Política de recompensa de ejecutivos basada
en resultados.
Buscamos, en primer lugar, evidencia de la cultura Estos documentos reflejan la cultura organizacio-
deseada. Hay elementos que deberían ser docu- nal deseada y deberían ser fáciles de encontrar. Si
mentados en el sitio web de la organización, o en no existen, ¡ya tendrá los primeros hallazgos!

Tabla N° 1. Fuentes de evidencia documental para auditorías de cultura organizacional

ÁREA
FUENTES DE EVIDENCIA
FUNCIONAL
0 Códigos de ética, códigos de conducta, declaraciones de valores, declaraciones de visión y
misión, etcétera.
Valores y 0 Registros del programa de cumplimiento ético.
políticas de 0 Registros de formación en valores y ética.
ética y su 0 Encuestas al personal y registros de entrevistas de salida.
aplicación 0 Reportes y expedientes de casos de ética, fraude y malversación.
0 Respuestas de la gerencia a instancias de incumplimiento.
0 Informes de auditorías internas y externas.
0 Políticas de recursos humanos (incluidas políticas de igualdad de género, diversidad e
inclusión) y prácticas de contratación.
0 Encuesta al personal y registros de entrevistas de salida.
0 Estadísticas de rotación de empleados.
0 Procedimientos para atender quejas sobre acoso sexual y otros comportamientos
inapropiados.
Políticas y
0 Documentación de los procesos de compensación, incentivos y evaluación del
prácticas
desempeño ejecutivo; documentación de incentivos y procesos de evaluación para
de recursos
miembros del personal.
humanos
0 Estadísticas sobre la puntualidad de las revisiones de desempeño.
0 Estadísticas de igualdad y diversidad de género; estadísticas de igualdad salarial (los
datos desglosados son clave para estos temas).
0 Registros de formación de sensibilización sobre prevención del fraude, ciber-seguridad,
acoso sexual, igualdad de género, diversidad e inclusión, etcétera.
0 Estadísticas sobre la tramitación de casos de denuncia de irregularidades.

Continúa en la siguiente página.

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ÁREA
FUENTES DE EVIDENCIA
FUNCIONAL
0 Actas de la reunión del comité ejecutivo.
0 Documentación de excepciones y anulaciones de gestión.
0 Comunicaciones con empleados.
0 Informes de auditoría interna y externa.
0 Estadísticas sobre la frecuencia de los hallazgos de auditoría repetidos.
Tono marcado 0 Respuestas a los hallazgos y recomendaciones de la auditoría; estadísticas sobre tasas de
por la alta ejecución.
gerencia 0 Estadísticas sobre oportunidad de acciones correctivas.
0 Respuesta a acciones de incumplimiento.
0 Respuesta a eventos importantes.
0 Estadísticas sobre la frecuencia de incumplimiento de los objetivos de rendimiento (lo
que sugiere objetivos poco realistas y una posible presión para alcanzarlos a cualquier
precio).
0 Resultados de encuestas a clientes y resultados de encuestas a proveedores.
Interacciones 0 Quejas del usuario del servicio o del programa.
con los 0 Estadísticas sobre problemas legales de frecuencia.
partícipes 0 Cobertura de los medios (incluidas las redes sociales).
externos 0 Informes de auditoría interna y externa.

El próximo paso podría ser más difícil. Hay que Todo esto puede ofrecer un retrato de la cultura
buscar evidencia que refleja la cultura real: real. Pero si no existe esta documentación, hay
que pasar a la evidencia testimonial.
0 Resultados de auditorías y revisiones ante-
riores: ¿Qué han encontrado en el pasado?
¿Hubo algún esfuerzo para arreglar los pro- La importancia de las entrevistas
blemas que encontraron?. Si hay varios in-
formes ¿suelen verse los mismos problemas Las entrevistas pueden ser una excelente forma
año tras año? de obtener información sobre la cultura organiza-
0 Resultados de encuestas del personal: Si los cional que de otra manera sería difícil de obtener,
hubiera, pueden evidenciar el nivel de satis- por ejemplo:
facción de los empleados y conocer las razo-
nes de su insatisfacción, de ser el caso. 0 Percepción sobre la receptividad de los ge-
0 Información de entrevistas de salida, de con- rentes a nuevas ideas u opiniones contrarias.
tar con ellas. 0 Casos de incumplimiento que no fueron
0 Sistema de tratamiento de quejas o denun- atendidos de acuerdo con las políticas inter-
cias: ¿Hay muchas denuncias contra el jefe? nas.
¿Existe un proceso formal de quejas? ¿Existe 0 Miedo a represalias entre los empleados.
un proceso para evitar la retaliación o repre- 0 Desprecio por las medidas de seguridad.
salias contra el denunciante? ¿Hay investiga-
ciones cuando hay quejas graves o denun- Habrá que explicar la necesidad de la confiden-
cias? cialidad de las entrevistas. A veces hay situaciones

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0 Formular las preguntas con cuidado, y tratar
de hacer las mismas preguntas a todos. Así se
puede hacer un análisis de las respuestas des-
...las entrevistas
pués.
sobre aspectos 0 Tratar de crear un ambiente "seguro" para que
culturales los empleados puedan hablar libremente
pueden ser más con los auditores, sabiendo que lo que dicen
es confidencial. Esto podría ser difícil si creen
subjetivas que
que decir la verdad traerá consecuencias ne-
las entrevistas gativas.
de auditoría 0 Leer el lenguaje corporal, porque sabemos
promedio que el lenguaje del cuerpo puede decirnos lo
contrario de las palabras.
0 Repetir una pregunta o preguntar con otras
palabras si ven que hay algo que no están di-
ciendo.
en las que la gerencia envía un mensaje a todos
los empleados para decirles qué contar a los audi- Debido a que las entrevistas sobre aspectos cul-
tores, y esto lo queremos evitar. turales pueden ser más subjetivas que las entre-
vistas de auditoría promedio, y dado que estas
En otras ocasiones, existe un “seguimiento som- entrevistas a menudo involucrarán a la alta ge-
bra” o constante de un representante o “asistente” rencia, es necesario tener habilidades superiores
de la gerencia quien empieza a asistir a todas las para entrevistar y comunicar. Son los miembros
reuniones con la finalidad de contarle a la actual del equipo con más experiencia quienes deben
gestión lo que están diciendo los empleados. Esta estar a cargo de las entrevistas más delicadas. Por
situación tampoco es conveniente. las mismas razones, se requiere un alto nivel de
tacto y discreción.
Los pasos para realizar las entrevistas son críticos:
Los entrevistados que no se sienten seguros pue-
0 Decidir quién realizará la entrevista. Es im- den temer que el hecho de decir la verdad les
portante hacer entrevistas en cada nivel de la traiga consecuencias negativas. También es im-
organización y en cada sección, si es relevante. portante asegurar a los entrevistados que sus
Se puede empezar por el nivel más alto y luego inquietudes serán debidamente consideradas al
ir bajando. A veces se puede hacer entrevistas preparar el informe de auditoría, y que se preser-
en grupo de empleados del mismo nivel, por- vará su anonimato.
que existe una tendencia de decir más cuando
hay otras personas con la misma opinión. Cuando se comienza a auditar la cultura, o cuan-
0 Usar escepticismo profesional por las entre- do se necesitan habilidades especializadas para
vistas con los altos niveles: en muchos casos examinar cuestiones complejas, puede ser conve-
van a decir que “está todo bien” aun si no fuera niente incorporar a un experto (un psicólogo or-
así. ganizacional) que ayude al equipo auditor a apli-

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Señales de alerta

Los incentivos y desincentivos van a dar una idea

...es importante de la cultura real. En teoría, se deben recompen-
sar acciones alineadas con la cultura deseada,
asegurar a los y penalizar aquellas que van contra esta. Pero
entrevistados a lo mejor si alguien no respeta el proceso, si no
que sus cumple con las reglas, no pasa nada, no hay con-
inquietudes secuencias. Y si alguien encuentra que algo que
está pasando está mal y se lo dice al jefe, termine
serán despedido. Esto demuestra que los elementos no
debidamente están bien alineados.
consideradas
Las palabras y las acciones de un líder tienen mu-
al preparar el
cho peso. Hemos visto durante la crisis sanitaria,
informe de en los varios países del mundo, la influencia que
auditoría, y que tienen los lideres. Es posible que una organiza-
se preservará su ción tenga muchas reglas y procesos escritos, pero
algunas palabras o una acción del jefe pesan más
anonimato.
que todo eso.

Ciertas señales de alerta son las siguientes:

car métodos adecuados para evaluar los aspectos 0 Incumplimiento de los códigos de conducta
culturales e informar de los hallazgos de audito- y las políticas y procedimientos relacionados
ría apropiados. (por ejemplo, cuando se registran violacio-
nes de estos pero no hay consecuencias).
Al igual que las entrevistas, las encuestas a los 0 Elevada rotación de personal y alto índice de
empleados pueden ser una forma eficaz de obte- ausentismo.
ner información relevante sobre la cultura organi- 0 Problemas no resueltos de larga data (por
zacional, especialmente cuando están diseñadas ejemplo, cuando se han realizado observa-
para preservar el anonimato de los encuestados. ciones de auditoría similares muchas veces a
La encuesta puede proporcionar información lo largo de los años y no se han tomado ac-
cuantitativa para sustentar las afirmaciones escu- ciones concretas para resolver el problema
chadas en las entrevistas. Es posible, sin embargo, identificado).
que las respuestas a la encuesta no siempre sean 0 Falta de acciones o incentivos para apoyar
honestas o estén sesgadas. los valores organizacionales (por ejemplo,
ninguna acción para mejorar la igualdad de
género).
0 Ausencia de alineación de los incentivos y
métricas de desempeño con las políticas y

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valores de la organización.
0 Intervención gerencial —lo que en inglés lla-
mamos override—, es decir, cuando todos si-
guen el proceso documentado, pero después
Los hallazgos
un alto responsable cambia la decisión.
de la auditoría
sobre la cultura
¿Cómo informar las organizacional
observaciones sensibles sobre la
cultura organizacional?
pueden ser
muy delicados,
Los hallazgos de la auditoría sobre la cultura orga- y esto puede
nizacional pueden ser muy delicados, y esto puede hacer que
hacer que la fase de presentación de informes sea
más desafiante que lo habitual. La auditoría pue-
la fase de
de encontrar que la administración está abierta presentación
a sus hallazgos cuando se presentan oralmente, de informes sea
pero se pone a la defensiva y se lo toma como algo
más desafiante
personal cuando se escriben los hallazgos.
que lo habitual.
Esto puede ser particularmente desafiante cuan-
do los auditores llegan a conclusiones que impli-
can que su organización muestra signos claros de
una cultura problemática. En tales casos puede
haber una tensión creciente entre la dirección y la
auditoría interna, e incluso un peligro de represa- relevantes. Al tener discusiones temporales con
lias. la administración y presentar ejemplos que res-
palden sus observaciones, los auditores pueden
Por el contrario, cuando la administración apoya aumentar sus posibilidades de obtener el recono-
un informe sobre cultura, esto es una señal de una cimiento de la administración y la aceptación de
cultura abierta y transparente en la organización los problemas culturales.
de auditoría.
Por último, los auditores pueden hacer que sus
Para evitar demasiados obstáculos en el camino informes sean más efectivos al equilibrar sus ha-
de la elaboración de informes, se motiva a los llazgos negativos con los positivos. Por ejemplo,
auditores a minimizar el efecto sorpresa plan- pueden resaltar comportamientos ejemplares,
teando sus preocupaciones sobre la cultura con la identificar las mejores prácticas y citar grupos
dirección antes de redactar su informe. Deberían específicos u oficinas regionales como modelos a
ser capaces de explicar exactamente qué aspecto seguir.
de la cultura organizacional podría mejorarse y
respaldar sus puntos de vista con observaciones

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
Los problemas de esta naturaleza habían sido
destacados en los medios de comunicación des-
de los años 1990. En 2015, el jefe de la Defensa
los auditores
lanzó la Operación Honor. Informaron a todos
pueden hacer que los miembros de las Fuerzas Armadas de Canadá
sus informes sean que él tenía la intención de cambiar la cultura y
más efectivos detener el comportamiento sexual inapropiado.
Básicamente, emitió una orden para detener ese
al equilibrar sus
comportamiento. La auditoría se realizó para ver
hallazgos negativos los resultados después de unos años. Los audito-
con los positivos. res hicieron más de 100 entrevistas en seis bases
Por ejemplo, militares. También hicieron una encuesta, una
pueden resaltar revisión de archivos y más entrevistas en la sede.
La conclusión fue clara: las Fuerzas Armadas cana-
comportamientos dienses no habían logrado lo que pretendían para
ejemplares, prevenir el comportamiento sexual inapropiado.
identificar las mejores Es decir, no habían cambiado la cultura. Los altos
prácticas y citar responsables no cambiaron su comportamiento;
tampoco lo hicieron los incentivos informales.
grupos específicos u
oficinas regionales Las reuniones para comunicar los hallazgos dura-
como modelos a ron casi cuatro meses. Al final, el jefe de las Fuer-
seguir. zas Armadas reconoció que la Operación Honor
no había sido un éxito, y que había mucho más
por hacer. Este ejemplo enfrenta un principio
clave de la cultura de una organización —en este
caso, mando y control— contra la cultura históri-
Ejemplos de auditorías de la ca de comportamiento sexual inapropiado.
cultura organizacional
Ejemplo 2. La ciudad de Edmonton, en el oeste de
Ejemplo 1. En 2017-2018, el Auditor Superior de Canadá, tiene menos de un millón de habitantes.
Canadá realizó una auditoría de comportamiento El Auditor Superior de esa ciudad realizó una au-
sexual inapropiado en las Fuerzas Armadas Ca- ditoría que se centró completamente en la cultura
nadienses. La definición que usaron para el com- organizacional de los empleados del municipio.
portamiento sexual inapropiado fue muy amplia, En esta auditoría, el objetivo era determinar si ha-
incluyendo, entre otros elementos: “Acciones que bía brechas entre la cultura deseada y la cultura
perpetúan los estereotipos y modos de pensa- real. Tenían, en este caso, un nuevo administrador
miento que devalúan a los miembros en función municipal, y la ciudad había empezado una reor-
de su sexo u orientación sexual; lenguaje o bro- ganización con el objetivo de convertirse en un
mas inaceptables; publicación de imágenes ínti- “modelo abierto e integrado de administración
mas; agresión sexual”. pública”.

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
importante contar con un enfoque muy estruc-
turado; si no, los hallazgos pueden ser percibidos
como rumores o habladurías.
Antes de publicar
un informe de Utilizaron un software para analizar los resulta-
auditoría que dos de las entrevistas. Uno de los hallazgos fue
concluya que se que se percibía que las personas podían ser des-
pedidas por hacer algo mal, pero no por no hacer
rompieron las
nada. Esto mitigó el deseo de tener personas in-
reglas o se hizo un novadoras y creativas, porque si la innovación no
mal uso del dinero. funcionaba, había consecuencias.

Los auditores tuvieron muchas discusiones con la

gerencia sobre los hallazgos. El proceso requería
mucho tiempo. Pero al final se pusieron de acuer-
Habían tomado medidas para cambiar la estra- do en los hallazgos y las recomendaciones.
tegia, la estructura, los procesos, las competen-
cias de los empleados, y el estilo de liderazgo. La Uno puede pensar en muchas otras auditorías en
ciudad quería tener una cultura de servicio a los las que la causa del problema podría ser la cultura
ciudadanos, pero también una cultura enfocada organizacional: reglas no escritas, tono inadecua-
en el empoderamiento, la innovación, la colabo- do desde arriba. Antes de publicar un informe de
ración, la adaptabilidad y la eficiencia. auditoría que concluya que se rompieron las re-
glas o se hizo un mal uso del dinero —que muy
La relación entre los auditores y la ciudad era probablemente no va a cambiar las prácticas— es
muy importante. En este caso, tenían una buena útil pensar por qué podría estar sucediendo: ¿es la
relación antes de empezar. Planearon entrevistas cultura? Si es así, ¡podría ser necesaria una audito-
estructuradas con las mismas preguntas que lue- ría de la cultura organizacional!  W
go podrían analizar de manera consistente. Fue

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A RT Í C U LO Mg. Patricia
D E O P I N I Ó N
Isabel
SUÁREZ
BEYODAS
Subgerente de Control del Sector
Salud de la Contraloría General de la
República.
[Link]

ENFRENTANDO
psuarez@[Link]

EL DESAFÍO
DEL CONTROL
GUBERNAMENTAL
EN EL SECTOR
SALUD DEL PERÚ
EN TIEMPOS DE
PANDEMIA Y DEL
BICENTENARIO.
[Link]

57
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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
Resumen

El Perú en el Bicentenario de su Independencia Nacional cuenta con un Sistema Nacional de Salud frag-
mentado. El problema público de cara a la agenda 2030 son los años de vida saludable perdidos por causas
absolutamente evitables. En el año 2020 el sector salud ha contado con alrededor de 30000 millones de
soles en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19. La asignación de recursos en el sector sa-
lud tiene como objetivo la prestación de servicios de salud en los pacientes y en la población en general,
es un intangible que en su cadena de valor contiene diferentes procesos relacionados a bienes, servicios,
servicios de soporte y de administración. El control gubernamental en el sector salud requiere de compe-
tencias especializadas, responsabilidad y compromiso con la ciudadanía. Asimismo, el control guberna-
mental debe marcar la vida de los ciudadanos, de acuerdo a la ISSAI 12 y debe incorporar indicadores de
gestión sanitaria en sus productos de control a efectos de generar mejoras de gestión. El control interno
debe ser implementado por las entidades públicas del sector Salud por mandato de Ley, lamentablemente
en nuestro país, el Control Interno ostenta un alto grado de inmadurez por lo que los niveles de corrupción
e inconducta funcional son altos en este sector. El Perú cuenta con la tasa de letalidad per cápita más alta
a nivel mundial en el marco de la pandemia por el COVID-19, como consecuencia de un Sistema de Salud
precario y con altos niveles de corrupción (datosmacro, 2022). El MINSA, debe ejercer un liderazgo potente
a efectos de lograr el objetivo del sector salud como es contar con ciudadanos satisfechos en condiciones
de bienestar producto del ejercicio pleno de su derecho fundamental a la salud.

Palabras clave: COVID-19, Auditoria Coordinada, Control Interno, Indicadores de Gestión Sanitaria, OMS.

Abstract

Peru, on the bicentenary of its National Independence, has a fragmented National Health System. The
public problem facing the 2030 agenda is the years of healthy life lost due to absolutely avoidable causes.
In the year 2020 the health sector has counted with around 30,000 million soles in the framework of the
health emergency by COVID-19. The allocation of resources in the health sector is aimed at providing
health services to patients and the population in general, it is an intangible that in its value chain contains

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
different processes related to goods, services, support services and administration. Governmental control
in the health sector requires specialized skills, responsibility and commitment to citizenship. Likewise,
governmental control should mark the lives of citizens, according to ISSAI 12, and should incorporate
health management indicators in its control products in order to generate management improvements.
Internal control should be implemented by public entities in the health sector by law. Unfortunately, our
country's internal control system is very immature, which is why the levels of corruption and functional
misconduct are high in this sector. Peru has the highest per capita mortality rate worldwide in the context
of the COVID-19 pandemic, as a consequence of a precarious Health System with high levels of corruption.
MINSA must exercise a strong leadership in order to achieve the objective of the health sector, which is to
have satisfied citizens in conditions of well-being as a result of the full exercise of their fundamental right
to health.

Keywords: COVID-19, Coordinated Audit, Internal Control, Health Management Indicators, WHO.

En el Perú a 200 años de la proclamación de su in- Asimismo, el presupuesto público del Sector Sa-
dependencia, cuenta con un Sistema Nacional de lud en el año 2020 superó los 25 mil millones de
Salud precarizado (RPP Noticias, 2020). soles, además de alrededor de los 4 mil millones
de soles que se asignaron a este sector como parte
En el Perú, según el más reciente estudio elabo- del presupuesto de la Emergencia Sanitaria por el
rado en el año 2016 por el Ministerio de Salud, COVID 19 (SIAF consulta amigable). Recursos que
se perdieron más de 5 millones de años de vida como Contraloría General de la República esta-
saludables en el total de nuestra población por mos obligados a controlar. Lamentable y nefasta-
diversas enfermedades, lo cual nos enfrenta a un mente el Sector Salud compite entre los primeros
importante problema público de cara al año 2030. puestos en materia de corrupción e inconducta
El indicador AVISA (años de vida saludables perdi- funcional por parte de sus funcionarios (Shack, y
dos) combina el número de años de vida perdidos otros, 2020).
por muerte prematura y los años de vida vividos
con discapacidad como consecuencia de la carga Todos aspiramos al bienestar y la salud es un de-
de enfermedad y permite la toma de decisiones recho fundamental consagrado en la Constitu-
en relación a la orientación de políticas públicas ción Política del Perú, de manera que toda enti-
respecto de las enfermedades más prevalentes. dad destinada a brindar servicios de salud tiene

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
cualquier desviación de este objetivo en el sector
salud, atenta con el derecho a la vida, a la salud, a
los derechos humanos y producen discapacidad y
Todos aspiramos
muerte.
al bienestar y la
salud es un derecho La importancia del Control Gubernamental en-
fundamental frentando la corrupción y la inconducta funcional
cautelando los fondos asignados al sector salud
consagrado en la es, indiscutiblemente, de primer orden y de una
Constitución Política alta complejidad que requiere de un conocimien-
del Perú, de manera to especializado, responsabilidad y compromiso
que toda entidad con la ciudadanía y con el futuro del país porque
ahora ante esta pandemia que nos azota dramá-
destinada a brindar ticamente al Perú y al mundo hemos entendido
servicios de salud que no podemos pensar en el desarrollo de nues-
tiene como misión tro país sin una población sana y protegida con
el pleno ejercicio de su derecho fundamental a la
fundamental el
salud.
bienestar de las
personas El Control gubernamental en el Sector Salud debe
por ende supervisar, vigilar y verificar que los re-
cursos asignados a este sector cumplan con el uso
y destino para los que fueron asignados. De ma-
nera que es clave identificar el objetivo de estos
recursos.

como misión fundamental el bienestar de las per- Es así que debemos tener la claridad de que nues-
sonas, por ende, todo el sistema nacional de salud tro sistema nacional de salud tiene como objetivo
debe estar orientado hacia este objetivo. Todos esencial brindar un servicio de salud oportuno,
los recursos de los más de 9000 establecimientos con seguridad, calidad y dignidad a toda la po-
del sector salud de los cuales el 95 % correspon- blación que permita el bienestar sobre todo de
den al primer nivel de atención, deben claramen- los grupos más vulnerables. Esa es la pregunta
te ser destinados con una mirada centrada en el clave que tenemos que abordar en todos los ser-
bienestar de la población sin distinción alguna, vicios de control gubernamental del sector salud,
brindando servicios de salud de calidad, opor- a efectos de lograr un impacto para la mejora de
tunos, con seguridad y dignidad a efectos de re- la gestión, pero sobre todo para enfrentar la inefi-
ducir las causas evitables de enfermedades que ciencia, la corrupción y la inconducta funcional en
menoscaban los años de los que dispone un in- este sector.
dividuo para desarrollar su proyecto de vida (RE-
NIPRESS, Registro Nacional de instituciones pres- La razón de ser del Sector Salud es el servicio de
tadoras de servicios de salud). Del mismo modo salud, un intangible, conformado por todas las

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
prestaciones de salud Sistemas Nacionales de
que se brindan a la po- Salud marcan absoluta-
blación, es decir el sis- mente la vida de los ciu-
tema pasa su máxima dadanos, para bien si lo-
prueba en la prestación No podemos gran sus objetivos y para
que se le brinda a los pa- tolerar ningún tipo mal , si generan muerte y
cientes y a la población de corrupción e desolación en la pobla-
en general. Si los pacien- ción.
tes no están satisfechos
inconducta funcional
con el servicio de salud en el Sector Salud Es por eso que no po-
por las diferentes razo- porque atenta demos tolerar ningún
nes que puedan presen- contra derechos tipo de corrupción e in-
tarse no podemos hablar conducta funcional en
de un Sistema Nacional
fundamentales de el Sector Salud porque
de Salud que cumpla con las personas atenta contra derechos
los objetivos para los que fundamentales de las
tiene asignados ingen- personas, como el dere-
tes recursos que como cho a la vida, la dignidad
Contraloría General de la de la persona humana y
República estamos obligados por ley a controlar. el derecho a la protección de la salud.
Es decir, no podemos tener una mirada aérea y
de gabinete para el ejercicio de control guberna- En ese sentido conocer los indicadores de Gestión
mental en este sector, sino muy por el contrario Sanitaria es sumamente importante para abordar
debemos realizar un sesudo, metódico y compro- la misión del Sector Salud. Desafortunadamen-
metido trabajo de campo, allí donde se prestan te el 46.7 % de los establecimientos de salud no
los servicios de salud, allí donde se encuentran los utilizan indicadores de eficiencia y calidad en la
pacientes, en los más de 9000 establecimientos gestión sanitaria y al no poder contar con herra-
de salud a lo largo y ancho de nuestro país. mientas de medición no se pueden implementar
mejoras de gestión. De manera que es necesario
Para realizar este gran desafío debemos contar incorporar el análisis de los indicadores de gestión
con competencias técnicas, conocer el sector, co- sanitaria en el ejercicio del control gubernamen-
nocer las prestaciones de salud y ponernos en el tal para entender la dinámica de la prestación de
lugar de los usuarios del Sistema Nacional de Sa- los servicios de salud.
lud, tal y como está contemplado en las Normas
Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Estos indicadores de gestión sanitaria son medi-
Superiores ( ISSAI ) emitidas por la Organización das establecidas que nos permiten evaluar to-
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Su- dos los aspectos de la prestación de los servicios
periores ( INTOSAI) , como la ISSAI 12 en la que de salud que impactan en los pacientes y en la
se destaca como las EFS podemos marcar la di- población en general, como por ejemplo: diferi-
ferencia en la vida de los ciudadanos, y tal como miento, rendimiento hora médico, extensión de
ha quedado demostrado en esta pandemia, los uso, rendimiento cama mensual, porcentaje de

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
ocupación cama, concentración de pacientes en ria adecuada por parte de los funcionarios res-
consulta externa, porcentaje de horas programa- ponsables. Tener cuatro veces aumentado este
das, número de cirugías por sala, razón de emer- indicador significa que acuden cuatro veces más
gencias por consulta médica, porcentaje de prio- pacientes a la emergencia de lo que deberían acu-
ridades de atención en el servicio de emergencia, dir, en vez de ser atendidos en la consulta exter-
estancia hospitalaria, entre muchos otros (OGEI, na, también significa que la consulta externa no
2013). está funcionando eficientemente en relación a la
programación de horas y rendimiento médico por
Vamos a analizar a manera de ilustración, el in- hora (Informe del Operativo de Control Simultá-
dicador de eficiencia Razón de Emergencias por neo N° 1780-2019 CG/SALUD-SOP), es decir esta-
consulta médica que mide la relación que existe mos desperdiciando recursos tanto en la emer-
entre las atenciones de emergencia con respecto gencia como en la consulta externa, recursos que
a las atenciones de consultas médicas en la con- representan dinero de todos los peruanos. Como
sulta externa, el estándar es 0.1 de acuerdo a la CGR debemos estar vigilantes del buen uso de los
Norma Técnica de Salud del MINSA N °042. En el recursos públicos. Por lo tanto, la ventaja de cono-
Operativo de Control Simultáneo a los Estableci- cer los indicadores de gestión sanitaria es que nos
mientos de Salud públicos del Segundo y Tercer permite analizar rápidamente los puntos críticos
nivel de atención- “Por una Salud de Calidad 2019” de los establecimientos de salud en los cuales
realizado por la Contraloría General de la Repúbli- no se está usando correctamente los recursos en
ca al total de los establecimientos de atención del beneficio de los pacientes y que es fundamental
Segundo y Tercer nivel de atención a nivel nacio- incorporar en el Control Gubernamental para
nal, encontramos que este indicador en promedio contar con un enfoque técnico de los procesos al
era de 0.39, es decir alrededor de 4 veces más de lo interior de los establecimientos de salud.
que indica el estándar.
Asimismo, es importante señalar que la cadena
Pero, cómo podemos interpretar esta cifra, cómo de valor en la prestación de los Servicios de Sa-
podemos entender el impacto en el paciente y lud empieza en la demanda de los ciudadanos y
cuánto nos puede ayudar en nuestras intervencio- culmina en el objetivo de contar con ciudadanos
nes de control. De acuerdo al estándar por cada satisfechos, y en la composición de esta cadena
atención realizada en la Emergencia, se deberían existen diferentes procesos de producción de bie-
realizar 10 atenciones en la consulta externa, de nes, servicios y de soporte, que no deben desar-
manera que en el Servicio de Emergencia sola- ticularse en ningún momento y que deben cum-
mente se atiendan los casos de mayor urgencia a plir con este objetivo. De manera que solamente
efectos que puedan ser atendidos con oportuni- construir hospitales, no agrega valor a la presta-
dad, seguridad y calidad a fin de evitar el riesgo ción de los servicios de salud, solamente comprar
de muerte de un paciente. Si esto no sucede así, la una cama de cuidados intensivos (UCI) tampoco,
Emergencia se tuguriza, se congestiona y no pue- ni solamente comprar un equipo biomédico, por-
de brindar un adecuado servicio. que un Hospital nuevo puede estar cerrado por
falta de recursos humanos, una cama UCI pueden
Esta situación, por ejemplo, es una alarma grave no contar con un médico intensivista y un equi-
de que no se está realizando una gestión sanita- po recién comprado puede seguir empaquetado

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
en un establecimiento de Salud. De manera que
es menester asegurarnos que estos insumos de
la cadena de valor se articulen de forma eficiente
Para poder cumplir
para que se encuentren al servicio de los pacien-
tes, generando bienestar en la población. esta función de
supervisión es
Llegado a este punto es necesario precisar la dife- necesario que
rencia entre la Gestión Sanitaria y el Control gu-
bernamental de la Gestión Sanitaria. La Gestión
los funcionarios
Sanitaria la ejercen los funcionarios responsables responsables
del sector y comprende todas las actividades que tengan presencia
se realizan en las organizaciones que prestan ser- en las actividades
vicios de salud ya sea en hospitales, centros de
salud, funcionarios profesionales y servicios de
que se desarrollan
salud pública, de acuerdo a normativa vigente, en los diferentes
mientras que el Control Gubernamental se ejer- establecimientos,
ce sobre los actos de la Gestión Sanitaria. Esto
cautelando que el
es importante porque muchas veces no se com-
prende que el Control gubernamental no puede
personal de salud
hacer gestión, quienes son los responsables de la se encuentre en su
gestión, son los funcionarios responsables en los lugar
diferentes estamentos del Sector (Ley 27785).

En ese sentido es necesario destacar la importan- Los funcionarios responsables del Sector, deben
cia del Control Interno en las Entidades del Sector de acuerdo a sus atribuciones, supervisar que
Salud, que por ley deben implementar. Lamen- todas las actividades para la prestación de los
tablemente el nivel de inmadurez del sistema de servicios de salud se brinden como corresponde.
control interno es alto y esta situación no es gra- Para poder cumplir esta función de supervisión
tuita. Es en la ausencia del control interno por par- es necesario que los funcionarios responsables
te de los funcionarios a cargo de las diferentes en- tengan presencia en las actividades que se desa-
tidades del Sector en donde medra la corrupción rrollan en los diferentes establecimientos, caute-
y la inconducta funcional con un alto impacto en lando que el personal de salud se encuentre en su
la prestación de los servicios de salud. Es lamen- lugar, que los equipos biomédicos cuenten con el
table que tenga que llegar el control guberna- mantenimiento que corresponde a efectos que se
mental a detectar deficiencias en los procesos de encuentren operativos, que las citas de atención
la cadena de valor que debieron ser atendidas por médica se provean de manera oportuna, que las
la primera, segunda y tercera línea de defensa del salas quirúrgicas funcionen adecuadamente, que
control interno que le corresponde implementar la bioseguridad se encuentre garantizada, que
obligatoriamente a las entidades de acuerdo a la las compras de bienes y contrataciones de servi-
ley de control interno (Ley 28716). cio se realicen de acuerdo a ley, en suma que los
pacientes se encuentren satisfechos con la aten-

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
ción , entre las múltiples actividades que deben rector encargado de la conducción del Sector, a
supervisar. En suma los funcionarios del sector efectos que se logre una coherencia horizontal
salud deben estar a cargo y promover la rendición entre nuestro Sistema de Salud fragmentado,
de cuentas de su gestión. tanto en sus actividades como en sus objetivos
con el único fin de proveer de servicios de salud
Es en la primera línea de defensa a través de los oportunos, de calidad, con seguridad y dignidad a
Gerentes a cargo, donde se deben detectar los toda la población peruana.
riesgos e identificar las causas para implementar
las acciones correctivas de manera inmediata, así La lucha contra la corrupción e inconducta funcio-
como supervisar en la segunda línea de defensa nal debe ser frontal y permanente, con el concur-
la adecuada implementación de este control in- so de todas las partes interesadas, nadie puede
terno y establecer todos los mecanismos que sean estar de costado frente a este flagelo.
necesarios para el cumplimento de los objetivos
de las Entidades, en el caso del sector salud, la sa- Las EFS a nivel mundial están alineadas además
tisfacción en la prestación de los servicios de sa- con la Auditoría de la implementación de los 17
lud de la ciudadanía. Objetivos de Desarrollo sostenible y en ese senti-
do la CGR, como Presidente y miembro de la Or-
Lamentablemente cuando el control guberna- ganización Latinoamericana y del Caribe de Enti-
mental identifica actos de corrupción e incon- dades Fiscalizadoras Superiores (OLACEF) , lidera
ducta funcional por parte de los funcionarios es la intervención en el Objetivo 3, Salud y bienes-
porque todas estas líneas de defensa del control tar que busca garantizar una vida sana y promo-
interno de las entidades han fracasado. La imple- ver el bienestar de todos a todas las edades. Esta
mentación de un sistema de control interno con responsabilidad es una gran oportunidad para el
un alto grado de madurez es una tarea pendiente desarrollo de un trabajo conjunto con las EFS de
por parte de los funcionarios del Sector Salud y es América Latina en una Auditoría Coordinada que
obligación de la CGR y de los órganos de Control permita proponer importantes recomendaciones
Institucional la evaluación del control interno en para el Sector Salud, especialmente en la meta 3b
estas entidades del Estado. : Apoyar las actividades de investigación y desa-
rrollo de vacunas y medicamentos contra las en-
El Perú bordea la cifra de 200 000 fallecidos por fermedades transmisibles y no transmisibles que
la pandemia del COVID 19 con una tasa de letali- afecten primordialmente a los países en desarro-
dad per cápita de alrededor del 9%. Lamentable- llo y facilitar el acceso a medicamentos y vacunas
mente la tasa de letalidad más alta a nivel mun- esenciales asequibles.
dial (datosmacro, 2022). Estas cifras representan
el duro rostro de los efectos de la pandemia en El fortalecimiento del Sector Salud, es en este
nuestro país y una clara muestra de la precarie- momento la principal tarea de la Agenda país y
dad sumada a la corrupción de nuestro Sistema por ende debe ser una prioridad en el ejercicio
Nacional de Salud. del Control gubernamental. El futuro de nuestro
país depende de una sociedad con menos des-
Esta situación exige un liderazgo potente por par- igualdad y con acceso a los servicios esenciales,
te del Ministerio de Salud que es el Ente técnico entre ellos el servicio de la Salud, entendido como

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A RT Í C U LO D E O P I N I Ó N
un derecho fundamental.

Dependerá de nuestro trabajo, nuestro compro-

El control
miso y nuestro desempeño como funcionarios
públicos agregar valor en el control gubernamen- gubernamental en
tal en el Sector Salud de nuestro país y lograr mar- el sector Salud debe
car la vida de los ciudadanos de manera positiva fortalecerse tanto en
generando necesarios y grandes cambios en este
Sector que en el año del Bicentenario merece as-
su capacidad técnica
pirar a encontrarse entre los mejores del mundo. como operativa así
W como en su ámbito...

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Dependerá de nuestro trabajo, nuestro

compromiso y nuestro desempeño como
funcionarios públicos agregar valor en el
control gubernamental en el Sector Salud
de nuestro país.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Resumen

El reto más importante del organismo rector del Sistema Nacional de Contabilidad es que las organizacio-
nes estatales adopten las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público para que la rendi-
ción de cuentas sea mejorada y originar confianza en los usuarios, así superar la crisis de confianza de las
finanzas públicas y a las observaciones contenidas en el Informe de auditoría de la Cuenta General de la
República. En virtud a ello, desde el año 2013, la Dirección General ha oficializado las normas emitidas por
la Federación Internacional de Contadores sin regular con lineamientos específicos de adopción conforme
a la Norma 33. Asimismo, carece de políticas uniformes y consistentes para implementar en las empresas
públicas financiadas con fondos públicos; estos asuntos generan desasosiego en la fecha de adopción para
la difusión de los primeros estados financieros. Por tal motivo, nuestra investigación aborda la situación
problemática de adopción de la citada norma en el Perú y considera además el Informe sobre “El Estado
de adopción de las Normas en Perú”, (EY, 2017), que señala a nivel global la alineación de las normas en el
Perú es el 82%, sin incluir a la Norma 33, hecho que fue contrastado con informes de auditoría financiera a
una muestra de entidades públicas.
Se concluye que la Dirección General requiere contar con una metodología y un enfoque a medida que per-
mita adoptar la normativa internacional, y los entes públicos revelen en el estado situacional del avance
de adopción.

Palabras clave: Adopción, rendición de cuentas, transparencia, metodología, confianza, contabilidad gu-
bernamental.

Abstract

The most important challenge for the governing body of the National Accounting System is for state or-
ganizations to adopt the International Accounting Standards for the Public Sector so that accountability
is improved and generate trust in users, thus overcoming the crisis of confidence in finances and to the
observations contained in the audit report of the General Account of the Republic. By virtue of this, since
2013, the General Directorate has made official the standards issued by the International Federation of Ac-
countants without regulating with specific guidelines for adoption in accordance with Rule 33. Likewise, it
lacks uniform and consistent policies to implement in companies. public financed with public funds; these
issues generate uneasiness on the date of adoption for the dissemination of the first financial statements.
For this reason, our research addresses the problematic situation of adoption of the aforementioned stan-
dard in Peru and also considers the Report on "The State of adoption of Standards in Peru", (EY, 2017), which
indicates globally the alignment of the standards in Peru is 82%, not including Standard 33, a fact that was
contrasted with financial audit reports to a sample of public entities.
It is concluded that the General Directorate needs to have a methodology and a tailored approach that
allows the adoption of international regulations, and public entities reveal the situational status of the
progress of adoption.

Keywords: Adoption, accountability, transparency, methodology, trust, government accounting.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Introducción 2013); asimismo, mediante Resolución Directoral
010-2018-EF/51.01, son oficializadas las NICSP y
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Marco Conceptual, en dicha norma dispone, en el
Sector Público (NICSP), desarrolladas por el Conse- artículo 2, que la citada Dirección General será la
jo de Normas Internacionales de Contabilidad del encargada de bridar el conjunto de normas que
Sector Público (IPSASB) de la Federación Interna- regirán la aplicación de las NICSP oficializadas y se
cional de Contadores (IFAC), representan aquellos deroga la Resolución Directoral anteriormente in-
estándares internacionales que los gobiernos de- dicada (DGCP, 2018). Luego con Resolución Directo-
ben adoptar, para que así la información financiera ral 010-2021-EF/51.01, son aprobadas las NICSP, Edi-
que las instituciones públicas presentan sea mejo- ción 2020 desarrolladas por el Consejo de Normas
rada al momento de presentarse. (Muller-Maqués Internacionales de Contabilidad del Sector Público,
Berger et al., 2020). en dicho dispositivo se regula que la implementa-
ción de las NICSP será de forma gradual y acorde
Conforme a sus funciones determinadas en los al mandato por el organismo superior del Sistema
numerales 2 y 4 del párrafo 5.2, Art. 5 del Decreto Nacional de Contabilidad y se deroga la Resolución
Legislativo 1438, la Dirección General de Contabili- 010-2018-EF/51.01 (DGCP, 2021). En relación a este
dad Pública (DGCP), como organismo superior del tema, en la Ley de Presupuesto del Sector Público
Sistema Nacional de Contabilidad (SNC), emite para Año Fiscal 2021, se aprobó entre otros, en la
normas y acciones contables para la difusión de Octogésima Octava Disposición Complementaria
los resultados sobre rendimiento de cuentas de Final, con respecto al proceso de implementación
las organizaciones estatales, considerando esta de Normas Internacionales de Contabilidad del
información y haciéndola parte fundamental para Sector Público, para que en el año fiscal 2021, las
preparar la Cuenta Nacional del Perú siguiendo lo entidades públicas (Gobierno nacional y gobiernos
indicado en el Art. 81 de la Constitución Política del regionales y locales) fueron facultados para asig-
Perú. nar recursos de sus respectivos presupuestos para
financiar la implementación de las NICSP, acorde a
Dentro del marco antes indicado, con la emisión de disposiciones del ente rector de contabilidad (Con-
la Resolución Directoral 011-2013-EF/51.01, se puso greso de la República del Perú, 2020, p.55).
de manera oficial la versión del año 2011 de las
NICSP, en cuyo Art. 2 señalaba que el mencionado Así pues, la DGCP conforme a sus atribuciones des-
organismos superior normará que las NICSP ofi- de el año 2011 viene regulando con directivas para
cializadas sean aplicadas de forma progresiva (Di- su aplicación progresiva de las NICSP.
rección General de Contabilidad Pública [DGCP],

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Tabla 1. Directivas emitidas por la Dirección General de Contabilidad Pública

AÑO DISPOSITIVO LEGAL Y DIRECTIVA

Resolución Directoral 004-2007-EF/93.01, “Método para elaborar estados financieros consolida-
2007
dos (EFC) de instituciones públicas”.

Resolución Directoral 006-2011-EF/93.01 “Directiva 002-2011-EF/93.01 formas de conciliar sal-

2011
dos de operaciones recíprocas entre instituciones públicas”.

Resolución Directoral N° 006-2014-EF/51.01, “Directiva 002-2014-EF/51.01, método que permite

modificar la vida útil de edificios, que sean estos y terrenos reevaluados, identificándolos e
2014
incorporándolos a la administración funcional y reclasificación de propiedades de inversión en
instituciones del gobierno”.

Resolución Directoral 007 -2014-EF/51.01 “Directiva 003-2014-EF/51.01 P], Métodos del Costo
2014 Amortizado que permiten reconocer y medir los instrumentos financieros de organismos del
Estado”

Resolución Directoral 011-2014-EF/51.01 “Directiva 006-2014-EF/51.01, métodos para reconocer y

2014
medir contratos de concesión en instituciones del Estado concedentes”.

Resolución Directoral 012-2016-EF/51.01, “Directiva 005-2016-EF/51.01, método que permite

reconocer, medir, registrar y presentar aquellos elementos de propiedades, planta y equipo de
2016
los entes públicos y diferentes organizaciones no financiera las cuales se encargan de adminis-
trar recursos públicos”.

Resolución Directoral 015-2017-EF/51.01, “Directiva 001-2017-EF/51.01, Reconocimiento,

2017 Medición y Presentación del Deterioro de los Activos afectados por Desastres Naturales en las
Entidades Gubernamentales”.

Resolución Directoral Nº 008-2018-EF/51.01, “Directiva 002-2018-EF/51.01, Lineamientos para la

elaboración y presentación de información financiera y presupuestaria para el cierre del ejerci-
2018
cio fiscal de las entidades públicas y otras formas organizativas no financieras que administren
recursos públicos” (…)

Resolución Directoral Nº 019-2019-EF/51.01, “Directiva 006-2019-EF/51.01, Lineamientos para

la Preparación y Presentación de la Información Financiera, Presupuestaria y Complementaria
2019
para el Cierre del Ejercicio Fiscal de las Empresas Públicas y Otras Formas Organizativas que
Administren Recursos Públicos”.

Resolución Directoral Nº 017-2019-EF/51.01, “Directiva N° 004-2019-EF/51.01, Lineamientos para

la Preparación y Presentación de la Información Financiera y Presupuestaria, para el Cierre del
2019
Ejercicio Fiscal de las Entidades del Sector Público y Otras Formas Organizativas No Financieras
que Administren Recursos Públicos”.

Resolución Directoral 019-2020-EF/51.01, “Directiva 002-2020-EF/51.01, Lineamientos generales

2020
para la Implementación progresiva de la Contabilidad de Costos”.

Resolución Directoral 022-2020-EF/51.01, “Directiva 003-2020-EF/51.01, Normas para la prepa-

ración y presentación de la Información Financiera y Presupuestaria de las Entidades del Sector
2020
Público y Otras formas organizativas no financieras que administren Recursos Públicos para el
cierre del Ejercicio Fiscal 2020”.
Continúa en la siguiente página.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Resolución Directoral 023-2020-EF/51.01, “Directiva 004-2020-EF/51.01, Normas para la Prepa-
ración y Presentación de la Información Financiera y Presupuestaria de las Empresas Públicas,
2020
Banco Central de Reserva del Perú, Caja de Pensiones Militar Policial y Otros Fondos, para el
Cierre del Ejercicio Fiscal 2020”.

Resolución Directoral 007-2021-EF/51.01, "Directiva 001-2021-EF/51.01, Normas para la Prepa-

ración y Presentación de la Información Financiera y Presupuestaria de las Entidades del Sector
2021
Público y Otras Formas Organizativas No Financieras que Administren Recursos Públicos para
Periodos Intermedios del Ejercicio Fiscal 2021".

Resolución Directoral 008-2021-EF/51.01, "Directiva 002-2021-EF/51.01, Normas para la Prepa-

ración y Presentación de la Información Financiera y Presupuestaria de las Empresas Públicas,
2021
Banco Central de Reserva del Perú, Caja de Pensiones Militar Policial y Otros Fondos para Perio-
dos Intermedios del Ejercicio Fiscal 2021".

Resolución Directoral 011-2021-EF/51.01, “Directiva 003-2021-EF/51.01, Lineamientos Admin-

2021 istrativos para la Depuración y Sinceramiento Contable de las Entidades del Sector Público y
Otras Formas Organizativas No Financieras que administren Recursos Públicos”.

Resolución Directoral 012-2021-EF/51.01 “Instructivo para la Elaboración del Diagnóstico de las

Cuentas de Activos y Pasivos para la Depuración y Sinceramiento Contable en las Entidades del
2021
Sector Público y Otras Formas Organizativas No Financieras que administren Recursos Públi-
cos”.

Resolución Directoral 013-2021-EF/51.01 “Directiva 004-2021-EF/51.01 "Lineamientos Contables

2021 para la Depuración y Sinceramiento de Pasivos de las Entidades del Sector Público y Otras For-
mas Organizativas No Financieras que administren Recursos Públicos".

Resolución Directoral 014-2021-EF/51.01, “Modificaciones a la Directiva 003-2021-EF/51.01, Lin-

eamientos Administrativos para la Depuración y Sinceramiento Contable de las Entidades del
Sector Público y Otras Formas Organizativas no Financieras que Administren Recursos Públicos
2021
y el Instructivo para el Registro, Cierre y Presentación del plan de Depuración y Sinceramiento
Contable de las Entidades del Sector Público y Otras Formas Organizativas No Financieras Que
Administren Recursos Públicos”.

Resolución Directoral 007-2022-EF/51.01 “Directiva 003-2022-EF/51.01, Normas para la prepa-

ración y presentación de la información financiera y presupuestaria de las entidades del sector
2022
público y otras formas organizativas no financieras que administren recursos públicos para el
cierre del ejercicio fiscal y los períodos intermedios”.

Resolución Directoral 008-2022-EF/51.01, “Modificaciones al Instructivo para el registro, cierre

2022 y presentación del plan de depuración y sinceramiento contable de las entidades del sector
público y otras formas organizativas no financieras que administren recursos públicos”.

Resolución Directoral 009-2022-EF/51.01, “Directiva 004-2022-EF/51.01, Normas para la prepa-

ración y presentación de la información financiera y presupuestaria de las empresas públicas,
2022
banco central de reserva del Perú, caja de pensiones militar policial, otros fondos y encargos
especiales para el cierre del ejercicio fiscal y los periodos intermedios”.

Fuente: Dirección General de Contabilidad Pública. (s.f.). Directivas. Ministerio de Economía y Finanzas. Recuperado el 02 de octubre de 2022 de [Link]
[Link]/es/?option=com_docman&language=es-ES&Itemid=101622&lang=es-ES&view=list&slug=directivas-1

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Con base a lo señalado anteriormente, la DGCP no a los estados financieros revelan que estos fueron
ha emitido una directiva específica para la adop- preparados conforme a la normativa contable,
ción de las NICSP en el Perú y su aplicación por Principios de contabilidad reconocidos en el Perú,
parte de las entidades del sector público que las NICSP o NIIF; de la misma manera, se expone en
adoptarán por primera vez, asimismo, no ha de- Notas de los estados financieros del Tomo I de la
terminado qué empresas públicas deben imple- Cuenta General de la República (CGR), correspon-
mentar o adecuar a las NICSP, con la finalidad de diente a los ejercicios 2017 y 2018, revelándose
preparar, y luego presentar un conjunto de esta- que los estados financieros generados en el sec-
dos financieros con NICSP plenas; generando una tor público están basados en los principios antes
falta de certeza e incertidumbre en la fecha en la mencionados, en las NICSP, y en las Normas Inter-
que se debe adoptar las NICSP en las entidades nacionales de Información Financiera (NIIF) para
del sector público, donde este deba regir, para la las Empresas del Estado; lo cual genera confusión
presentación de los primeros estados financieros, en los usuarios de los estados financieros y de la
así como la falta de definición a las empresas pú- CGR para la toma de decisiones.
blicas que deberán aplicar estas nuevas normati-
vas. Asimismo, en la información financiera del Tomo
II de la CGR [Dirección General de Contabilidad]
El problema de esta investigación es determinar se puede apreciar en las Notas, que estas no reve-
la situación de adopción de las NICSP en el Perú lan de forma uniforme en relación con el conjunto
en armonía con los requerimientos de la “NICSP con el fundamento para que los estados financie-
33: Adopción Por Primera vez de las NICSP de Base ros sean preparados, además de las políticas con-
de Acumulación (o Devengo)”. Dicho interés surge tables determinadas, como ejemplo algunas de
debido a que las organizaciones estatales en Nota ellas son especificadas en la tabla siguiente:

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Tabla 2. Bases de Preparación de los Estados Financieros de las Entidades Públicas, ejercicio 2018

NOTA GOBIERNO NACIONAL GOBIERNOS REGIONALES GOBIERNOS LOCALES

02 “Políticas y prácticas contables “PPC valoradas para integrar “PPC consideradas de las
(PPC) tomadas en cuenta las entidades de los gobiernos entidades de los gobiernos
para consolidar e integrar regionales”. (DGCP, 2018). locales” (DGCP, 2018).
la información contable
gubernamental” (DGCP, 2018).
Entre las primordiales políticas, Entre las principales políticas, Las principales PPC que se
principios y PC tenemos: principios y PC tenemos: aplican para la razonabilidad
de la información financiera,
económica y elaboración de
los estados financieros al 31 de
diciembre del 2018, son:

0 Moneda funcional (MF) 0 Moneda funcional ●0 Principios regulatorios

●0 Base de preparación
●0 Plan de cuentas
●0 MF y moneda de presentación
●0 Transacciones y saldos
0 Efectivo y Equivalentes al 0 EEAE ● 0 Efectivo y equivalente al
Efectivo (EEAE) No hace referencia a ninguna efectivo
No hace referencia a ninguna NICSP. Se hace referencia a la NICSP N°
NICSP. 01; la NICSP N.º 02; la NICSP N.º
04.
0 Cuentas por cobrar 0 CpC 0 Cuentas por cobrar
Concerniente a la NICSP 9, NICSP Concerniente a la NICSP 9, NICSP Se hace referencia a la NICSP 01 y
23), NICSP 29, NICSP 01. 23, NICSP 29, NICSP 01 la NICSP 23.

0 Inventarios 0 Inventarios 0 Inventarios

Se hace referencia a la NICSP 12 No hace referencia a ninguna Se hace referencia a la NICSP 12, la
Inventarios NICSP. NICSP 01.
0 Inversiones financieras 0 Inversiones financieras 0 Inversiones financieras
No revela sobre este rubro No revela sobre este rubro Se hace referencia a la NICSP 35,
NICSP 36 y NICSP 29.
0 Propiedades, planta y equipo 0 Propiedades, planta y equipo 0 Propiedades, planta y equipo
Se hace referencia a las Directivas Se hace referencia a las Directivas No hace referencia a ninguna
emitidas por la DGCP y NICSP 17. y NICSP 17. NICSP, solo se menciona a las
Directivas emitidas por la DGCP
0 Otras Cuentas del Activo 0 Otras Cuentas del Activo 0 Inversiones financieras
Se hace referencia a la NICSP 31. Se hace referencia a la NICSP 31. No revela sobre este rubro.

0 Beneficios Sociales y 0 Beneficios Sociales y 0 Beneficios sociales

Obligaciones Previsionales Obligaciones Previsionales No se hace referencia a la Se
Se hace referencia a la Resolución No revela sobre este rubro. hace referencia a la Resolución
Directoral 014-2016-EF/51.01, Directoral 014-2016-EF/51.01,
complementado con el Decreto complementado con el Decreto
Supremo 026-2003-EF. (DGCP, Supremo 026-2003-EF (DGCP,
2018). 2018).
Continúa en la siguiente página.
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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
NOTA GOBIERNO NACIONAL GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO LOCAL

02 0 Uso de Estimaciones 0 Uso de Estimaciones ● 0 Uso de Estimaciones

No hace referencia Se hace referencia a la NICSP 03. No hace referencia
0 Procedimiento de 0 Procedimiento de ● 0 Procedimiento de presentación
Consolidación de los Estados Consolidación de los Estados Se describe el procedimiento de
Financieros Financieros presentación de la información
Revela entre otros lo siguiente: No revela ningún aspecto contable por parte de las entidades.
En la elaboración de la Cuenta relacionado con la elaboración
General de la Republica, el de la Cuenta General y a las
Estado de Situación Financiera eliminaciones.
(ESF) y Estado de Gestión
enseñan notas a esos estados
comparativamente en relación
con el ejercicio anterior, estas
muestran las transformaciones
más importantes. Fueron
realizadas, asimismo, además
las exclusiones intrasistema
de los saldos de la cuenta
Traspasos y Remesas Recibidas
del Tesoro Público, entre entes
gubernamentales; asimismo,
es analizado y comentada la
Estructura y Tendencias del ESF
y Estado de Gestión, y de igual
manera las ratios financieras
más importantes son analizados.
(DGCP, 2018).
Fuente: Información financiera del Tomo II de la Cuenta General de la República, ejercicio 2018

Por otra parte, el informe que fue emitido el 27 de de enero de 2017 o anticipada [Federación Inter-
enero de 2017 [Ernst & Young], preparado para el nacional de Contadores].
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), deno-
minado “El Estado de adopción de NICSP en Perú, Asimismo, tenemos al libro Contabilidad guber-
un análisis de brechas en algunas NICSP seleccio- namental en América Latina y convergencia a las
nadas” (EY, 2017), luego del estudio realizado en NICSP del Foro de Contadurías Gubernamentales
la DGCP del Ministerio de Economía y Finanzas de América Latina (FOCAL) y del BID (BID, 2019),
(MEF), sobre las brechas entre la legislación na- integrado por los países de Bolivia, Costa Rica,
cional y las NICSP seleccionadas, concluye que el Honduras, Argentina, Chile, Colombia, México,
nivel global de alineación es del 82%; sin indicar Ecuador, El Salvador, Brasil, Paraguay, Guatema-
sobre el nivel de aplicación de las directivas emi- la, Nicaragua, Panamá, Perú, República Domini-
tidas por DGCP en los entes públicos. Las NICSP cana y Uruguay. Así, de la revisión efectuada en
seleccionadas tampoco incluye la NICSP 33, emi- relación al modelo para la implementación de las
tida en enero de 2015 y su aplicación a partir del 1 NICSP, se tiene lo siguiente:

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Tabla 3. Metodología para adopción de NICSP en los Países de FOCAL

PAÍSES METODOLOGÍA

Argentina El informe no contiene esta sección.

En la sección 2.2, señala que en la actualidad en el sector público las NICSP no se han
implementado [Foro Contadurías Gubernamentales de América Latina (FOCAL, 2019)]; no
obstante, se indica que para implementarlas es necesario:
0 Apoyo y decisión ejecutiva autoridades gubernamentales
0 Que la actual normativa sea analizada y adecuada a las NICSP
0 Cambios en el sistema de gestión pública
0 Soporte del sector profesional y académico
Bolivia
0 Que la comunicación interna y externa sea mejorada
0 Que la formación de trabajadores calificados sea mejorada
0 Coordinación y consulta
0 Costos asociados al proceso
0 Tecnologías de la información disponibles
0 Apoyo internacional

Cuenta con Manual de Contabilidad Aplicada al Sector Público (MCASP) (FOCAL, 2019), este
incluye estatutos establecidos en la normativa contable técnica a nivel, aprobada por la
Brasil Secretaría del Tesoro Nacional con Normativa STN 548, del 24 de septiembre de 2015, en el
cual se fija el año 2022 como término para ejecutar dichos procedimientos.
Las NICSP que han sido puestas en práctica se hace mediante el acogimiento indirecto de
la normativa internacional emitiendo otra norma responsable de regular la Contabilidad
General de esta nación (FOCAL, 2019): “la resolución CGR 16, de 2015. Teniendo como periodo de
transición a partir de 2016 y la presentación de los estados financieros full NICSP en abril del año
Chile
2019, con excepción de los municipios, quienes realizarán la adopción en 2020.
Su ejecución abarca estas fases: diseño, implementación y post-implementación, desde el año 2010
hasta el año 2019.

Cuenta con Modelo de contabilidad para entes gubernamentales (FOCAL, 2019), dicho
modelo es para organizaciones que no emiten valores o que no se encargan de captar ni
Colombia administrar ahorro del público; otro modelo es para instituciones que emiten valores o que
si logran administrar ahorro del público.

La metodología que vienen desarrollando para la implementación de NICSP es por

etapas (FOCAL, 2019). En la última etapa, señala que: Al publicarse la Ley 9635, el período
Costa Rica para implementar las NICSP será luego de enero de 2023 para las normas que no posean
transitorios.

Con relación a la metodología de implementación de NICSP (FOCAL, 2019), se indica

que: Fue decidido debido a la relación y fue ejecutado el proyecto de convergencia
Ecuador
hacia las NICSP aplicando sucesivamente cambios en la Normativa Nacional de
Contabilidad Gubernamental.

Continúa en la siguiente página.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
PAÍSES METODOLOGÍA PARA ADOPCIÓN DE NICSP

La metodología para la implementación de NICSP (FOCAL, 2019), es el siguiente:

0 Autoaprendizaje
0 Plan para adoptar las NICSP y su ejecución
– Preparación de bases
– Preparativos de los instrumentos para ejecutar dicho plan
El Salvador
– Ejecución en la Administración central
– Ejecución en la Administración descentralizada
– Ejecución en la Administración municipal
– Ejecución en entes públicos no financieros y financieros

La implementación de NICPS (FOCAL, 2019), será a través de una del método indirecto, que
radica en crear una normativa nacional que esté conforme a las exigencias de las NICSP.
Guatemala Asimismo, indica que dicha implementación se realizará en fases, culminando su adopción
el año 2022.

La metodología de implementación de NICSP (FOCAL, 2019), consistió en:

0 Ubicar aquella normativa contable que se pudieran aplicar a organizaciones de la
administración central, descentralizadas y gobiernos locales.
Honduras 0 La elaboración del Manual de Políticas Contables Particulares por cada norma aplicada
en el Gobierno General.
0 Formación en el proceso de implementación de las NICSP.

La metodología empleada para la adopción de NICSP (FOCAL, 2019), es el siguiente:

0 Primera etapa, emisión de normas que aprobó el CONAC durante 2009 y 2010
México 0 Segunda etapa, proceso de implementación de las normas
0 Tercera etapa, proceso de convergencia con las NICSP

Los puntos principales para la implementación de NICSP (FOCAL, 2019), son los siguientes:
0 Preparación de normativa de creación del Consejo Nacional de Armonización de la
información financiera (CONIF), acompañado de la decisión de implementar NICSP y
Nicaragua MEFP 2014.
0 Elaborar un programa de actividades básicas del Consejo Nacional de Armonización de
la información financiera.
0 Programa de actividades del CONIF, luego del desarrollo del programa de base.

Mediante Decreto 220-2014-DMMySC de 25 de julio de 2014 (FOCAL, 2019), se estableció el

método de implementación en diferentes etapas, como se indica:
0 Instituir una Comisión Interinstitucional para establecer los requerimientos necesarios
para la implementación de NICSP.
0 Capacitar a los servidores públicos sobre la aplicación de las NICSP.
Panamá 0 Aprobar el Plan de Implementación de las NICSP.
0 Elaborar reglamentos, guías y procedimientos sobre temas específicos ante la ausencia
de una NICSP.
La NICSP en el Gobierno Central ha sido implementada en un 100% y en las entidades
descentralizadas en 85%.

El método de adopción de NICSP (FOCAL, 2019), es indirecta con normas personalizadas de

Paraguay acuerdo a las condiciones concretas de la nación.
Continúa en la siguiente página.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
PAÍSES METODOLOGÍA PARA ADOPCIÓN DE NICSP

El método de adopción de NICSP (FOCAL, 2019), es indirecto. La DGCP no ha establecido

Perú el período en el cual se adoptará ni cuándo comenzará dicha transición, hasta que sean
ejecutadas totalmente las NICSP en el Perú.

Para adopción de las NICSP (FOCAL, 2019), son planteados un par de maneras: el indirecto,
República abarca que las normas NICSP sean transferidas al orden legal nacional, y el directo, donde la
Dominicana normativa nacional se refiere a las normas internacionales.

Los modelos estratégicos establecidos para adoptar las NICSP (FOCAL, 2019), son:
0 Ejecutarlas gradual y progresivamente
Uruguay 0 Tener en cuenta que cada norma y organismo son complejos
0 Regularizar su ejecución enmarcado en una transparencia institucional

Fuente: Libro contabilidad gubernamental en América Latina y convergencia a las Normas Internacionales
de Contabilidad del Sector Público (NICSP).

En ese sentido, el IPSASB ha desarrollado norma- ble usada por el ente previo al momento de
tivas denominadas NICSP, para que los diferentes adopción; y (c) y en los cuales los beneficios
gobiernos las adopten, y así contar con una mejor esperados sobrepasen los costos. (p. 1662)
información financiera presentada por los entes  
públicos en todo el mundo sea optimizada. Asimismo, la NICSP 33 en su alcance señala que:

Así, durante el 2018, el IPSASB emite el Manual de Es aplicada al momento que una institución
Pronunciamientos Internacionales de Contabili- adopta inicialmente las NICSP de base de
dad del Sector Público, (IFAC, 2018), cuyo conte- acumulación (o devengo) y mientras se pro-
nido presenta una serie de planteamientos acerca duzca la fase transitoria otorgada por dicha
de la información financiera del sector público. NICSP. No se aplicará al momento que el
Dicho manual contiene la NICSP 33 que pretende ente: (a) interrumpe que los estados finan-
lo siguiente: cieros sean presentados de acuerdo a las
exigencias señaladas, si anteriormente los
Brindar orientaciones a un ente que, por pri- presentó junto a una serie de estados finan-
mera vez, adopte las NICSP; esto con la fina- cieros diferentes, contentivos de una decla-
lidad de que los estados financieros surgidos ración, según las NICSP de base de acumula-
por adoptar las NICSP de base de acumula- ción (o devengo); (b) los estados financieros
ción (o devengo) sean preparados y presen- fueron presentados en un tiempo acerca del
tados, y de igual manera, que la información que es informado lo anterior de acuerdo a las
facilitada sea de alta calidad: (a) brindando exigencias señaladas, y estos incluían una
transparencia en la información acerca de declaración, conforme a las NICSP ya aludi-
la transformación de un ente que asume las das; o (c) además, fueron presentados du-
NICSP; (b) brindando un inicio apropiado rante el tiempo acerca del cual es informado
del proceso contable conforme a las NICSP previamente que incluían una declaración,
de forma independiente al sistema conta- conforme a las NICSP ya señaladas, aunque

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
los auditores hayan modificado el informe ca de los ejercicios 2013, 2014, 2015 y 2016,
de auditoría acerca de dichos estados finan- debido, entre otros aspectos, que las audi-
cieros. (p. 1662) torías ejecutadas por la Contraloría General
de la República (CGR) tenían dictámenes con
Con relación a la fecha de adopción, la NICPS 33 opinión con salvedades e inclusive absten-
señala: ción, tal como fue en el año 2014 (CG, 2018,
p. 88). En dicho documento, se recomienda
Es el momento cuando por primera vez una NO APROBAR el Proyecto de Ley 3218/2018-
institución adopta las NICSP de base de acu- PE, en el cual se plantea que el Congreso de
mulación (o devengo). Acá inicia el tiempo la República considere la CGR concerniente
acerca del cual se informa que un ente las al ejercicio 2017 (CG, 2018, p. 88).
adopta y emplea las NICSP presentando
para ello los estados financieros iniciales de En relación con la CGR referido al ejercicio 2018, la
transición conforme a las NICSP. Cuando esto Contraloría General en su Informe 1773-2019-CG/
ocurre el ente aprovecha sus exenciones, las ECO-AF (Contraloría, 2019, p.209), emite una opi-
cuales pueden afectar la presentación razo- nión con salvedades sobre los estados financieros;
nable conforme a las NICSP (ver párr. 36 a 62); documento que se encuentra sin dictamen de la
asimismo, cuando son elaborados estados Comisión de Presupuesto y CGR del Congreso de
financieros de transición iniciales, solamen- la República, al haberse Disuelto el Congreso de la
te puede realizar una declaración explícita y República mediante Decreto Supremo 165-2019-
sin reservas según ellas, al momento que las PCM, el 30 de setiembre de 2019, en el marco del
exenciones que brindaron la dispensa fuesen Art. 134 del texto constitucional (Presidencia del
expirado o al momento que las partidas pro- Consejo de Ministros, 2019).
porcionadas son reconocidas y medidas o la
información principal sea mostrada o revela- En el memorando de control interno de 26 de ju-
da en dichos estados financieros conforme a lio de 2018 emitida por la comisión auditora de la
las NICSP aplicables. No es necesario descri- CGR, se advierte diversos asuntos que se alejan de
bir que los estados financieros dan cumpli- un proceso de adopción plena de las NICSP en las
miento a las NICSP, salvo que la totalidad de Directivas formuladas por la DGCP, mostrado a
las exigencias de las NICSP aplicables sean continuación:
cumplidas. (p. 1665).

Por otro lado, tenemos al Dictamen de la Comi-

sión de Presupuesto y Cuenta General de la Repú-
blica del Congreso de la República, Periodo Anual
de Sesiones 2018 -2019 [Congreso de la República
del Perú, 2018 (CG, 2018)], en sus pronunciamien-
tos da cuenta lo siguiente:

El Congreso de la República en pleno no

aprobó las Cuentas Generales de la Repúbli-

80
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

Tabla 4. Directiva emitida por la DGCP que se aleja de NICSP

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
DIRECTIVA REQUERIMIENTO DE LA NICSP
NICSP 19 numeral 22: Se
Aquellas demandas judiciales interpuestas contra la entidad, reconocerá una provisión al
capaces de crear posteriormente una obligación de pago, momento que es: (a) obligación
representan pasivos contingentes que a nivel contable son derivada de un hecho ya ocurrido,
registrados en cuentas de orden, conservándose en ese (b) resulte posible una salida de
estado hasta que de forma jurídica se resuelvan (DGCP, 2016). recursos, (c) hacer una estimación
fiable.
NICSP 1 numeral 58: la NICSP
está encargada particularmente
Viéndose desde una comparación, los saldos mostrados en de ajustar la información
los estados financieros del ejercicio anterior vendrán a ser comparativa, al momento que la
Directiva
iguales a los presentados en tal periodo (DGCP, 2016). institución transforma una política
004-2016-
contable o cuando un error es
EF/51.01
corregido.
NICSP 17 numeral 72 citan factores
Cada institución evaluará la vida útil de los componentes PPE de su determinación y el numeral
según lo establecido en el numeral 6 de la Directiva 005- 73 señala que la vida útil será
2016-EF/51.01 (DGCP, 2016). establecida conforme a la utilidad
esperada a favor de la institución.

Los saldos de la cuenta 15.04 inversiones intangible se NICSP 31 numeral, cada institución
reconocen como gastos al cierre del ejercicio y se registrará escogerá como política contable
con la subcuenta 5506.9901 mientras sus partes simbolicen el modelo del costo o el de
gastos consumidos [Dirección General de Contabilidad]. revaluación.

Fuente: Memorando de control interno de auditoría a la Dirección General de Contabilidad

Pública – Ministerio de Economía y Fianzas, Periodo: Enero a diciembre 2017.

Entonces, el ente rector de Contabilidad del Perú, ejemplo podemos citar a la Empresa de Servicio
desde el 2013, se empeñó en oficializar las NICSP de Agua Potable y Alcantarillado de Lima S.A. - SE-
y emitir normas específicas para aplicar de forma DAPAL, que en la Nota 16 Subvenciones guberna-
gradual las NICSP que son oficiales en la nación mentales de los estados financieros al 31/12/2018,
peruana, sin contar con un plan de trabajo que revela Transferencias recibidas PNSU del Ministe-
permitiera que las NICSP fuesen adoptadas en las rio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (SE-
instituciones públicas, así como al no haber defi- DAPAL, 2018, p. 31).
nido la fecha cuando se adopten las NICSP, como
lo vienen realizando los países de la región. También podemos citar como otros ejemplos,
como a la Empresa de Administración de Infraes-
Asimismo, no se cuenta con un plan para la de- tructura Eléctrica S.A. – ADINELSA, en la Nota 16
terminación o una Directiva específica sobre la Subvenciones del gobierno de los estados finan-
aplicación de las NICSP a empresas públicas que cieros al 31 de diciembre de 2018, revela que se re-
vienen recibiendo subvenciones del estado, como cibieron subvenciones de la Dirección de Fondos

81
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Concursables del Ministerio de Energía y Minas de homogenizar pautas para su aplicabilidad en
(MINEM, 2018, p. 28); y, a la Empresa Electro Sur un escenario gubernamental, con el de tal mane-
Este SAA - ELSE, en la Nota 19 Ingresos diferidos ra que la información que emite sea de un nivel
de los estados financieros al cierre del 2018, re- alto confiabilidad, transparencia y clara; del tal
vela que esta registra transferencia dineraria y en manera que se pueda comparar con los estados
obras de parte del MINEM, Gobiernos Regionales financieros de otros países; así mismo, se debe
y Gobiernos Locales (ELSE, 2018, p. 63). promover a que los funcionarios de los diversos
organismos del sector público (Valdivia, 2016).
En ese contexto, (Medina, W. y Morocho, Z., 2015,
p.26), considera que la contabilidad gubernamen- Las NICSP está orientada la aplicación en los in-
tal como ciencia es la encargada sobre la base de formes financieros de orden general cuya finali-
los principios, normas y procedimientos en el re- dad se enfoca a la satisfacción del conjunto de las
gistro de los hechos económicos, en forma siste- necesidades que hacen falta en los usuarios que
mática secuencial y cronológica, en las institucio- tienen otras formas, no puedan mandar reportes
nes del sector público no financiero, integrando cuya finalidad sea la satisfacción de sus necesida-
las operaciones patrimoniales (activo, pasivo y des de información básicas (Deloitte, 2020).
patrimonio, ingresos y gastos), con las activida-
des presupuestarias (partidas presupuestarias de a) Niveles de evaluación de responsabilidad
ingresos y gastos), con la finalidad de presentar para el uso de recursos.
información confiable y oportuna a los adminis- b) Evaluación del rendimiento financiero.
tradores para el cumplimiento de la misión insti- c) Tomar decisiones.
tucional.
Al implementarse las NICSP (EINICSP) son nece-
El nuevo modelo de contabilidad trae consigo sarias ciertas estrategias, las cuales representan
una serie de características novedosas basados en una importante fase ordenada para lograr las me-
el marco conceptual y la normativa a nivel inter- tas planteadas, esto en la totalidad de los niveles
nacional en materia contable para el sector pú- implicados en la transformación planeada (MH
blico: a) fiabilidad, representación fiel, la esencia Costa Rica, 2013).
económica sobre la forma jurídica y cuentas de
valuación (Álvarez, 2011). Por consiguiente, se afirma la necesidad de ins-
taurar un plan de adopción de las NICSP a medi-
El sector del gobierno que se encarga de gestión da, considerando la complejidad de las entidades
y administración de fondos del sector público se del sector público, sectores, niveles de gobierno,
merece un gran nivel de atención de todos los recursos logísticos, recursos humanos, geografía
ciudadanos peruanos, de esta manera la CGR y la y capacitación a los profesionales contadores que
Contaduría Pública de la Nación son las encarga- operan en las entidades, así como buscar alian-
das de manejar y de fiscalizar. (Chapi, 2007). zas con las principales universidades públicas del
país. Así mismo, es necesario que la DGCP, deter-
El conjunto de las normativas contables de nivel mine el método de implementación ya sea de for-
internacional del sector público vienen a ser dis- ma directa o indirecta, sobre la base de normas
posiciones universales, emitidas con la finalidad nacionales emitidas desde el año 2013, los cuales

82
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
fueron aplicados por las entidades en la prepara- y transparentar las actividades que se vienen de-
ción de estados financieros. sarrollando; a fin de evitar incertidumbres, sobre
el estado situacional real de implementación de
Del mismo modo, afirmamos que existe la necesi- NICSP en las instituciones públicas, para que se
dad de definir a las organizaciones empresariales rindan cuentas de una mejor manera del uso de los
públicas que reciben subvenciones del gobierno, recursos públicos presentados en la Cuenta Gene-
se incorpore en la adopción o migración a NICSP. ral de la República, así como en los resultados de
las auditorías financieras y del Informe sobre la au-
ditoría a la Cuenta Nacional que realiza la Entidad
Conclusiones Fiscalizadora Superior del Perú.

La Dirección General de Contabilidad Pública urge La DGCP deberá determinar a las empresas pú-
contar con una metodología clara para la adopción blicas que reciben subvenciones del Estado para
de las NICSP en el Perú discutidas técnicamente ser incorporado en la adopción o migración a las
con los Colegios Profesionales de Contadores y las NICSP.
Facultades de Contabilidad de las Universidades
del país, de herramientas que permitan tomar Las directivas específicas formuladas por la DGCP,
decisiones oportunamente, como es un plan de en el marco de adopción de NICSP, requiere ree-
trabajo, fijar la fecha adopción de las NICSP consi- valuar de acuerdo con los requerimientos de las
derando la situación real de cada entidad pública NICSP.  W

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO
D E R E V I S I Ó N

CREACIÓN DE
Mg. Ivonne
BARRETO
GILES

VALOR PÚBLICO
Contraloria General de la República
[Link]
ibarreto@[Link]

DEL PROGRAMA
DE MONITORES Mg. Ronny
RUBINA

CIUDADANOS
MEZA
Contraloria General de la República
[Link]

DE CONTROL
rrubina@[Link]

EN EL
DEPARTAMENTO
DE LA LIBERTAD¹
[Link]

1 El presente artículo es un extracto del Trabajo de Investigación aplicada publicado en el Repositorio de la Escuela Nacional de Control de la Contraloría
General de la República del Perú.

85
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Resumen

El Programa de Monitores Ciudadanos de Control (PMCC) es una estrategia de control social desarrollada
por la Contraloría General de la República (CGR) que incorpora a los ciudadanos en el proceso de fiscali-
zación de las obras públicas que desarrollan los gobiernos subnacionales. Este programa inició su imple-
mentación a mediados del año 2018, sin embargo, a casi tres años de su implementación se desconoce
cuál ha sido la influencia de esta estrategia en la creación de valor público. Partiendo de esa problemática,
nuestra investigación ha analizado la implementación del PMCC en el caso específico de La Libertad - Perú,
durante los años 2018 y 2019; de cuyo resultado se ha determinado que el programa tiene legitimidad en
el entorno político y existe una percepción de confianza de parte de la población, sin embargo, no está
generando la adopción de acciones correctivas o preventivas esperadas frente a las situaciones de incum-
plimiento detectadas, de parte de la mayoría de titulares de las entidades; así tampoco tuvo incidencia en
la generación de servicios de control por parte de la CGR. En tal sentido, se encuentra pendiente orientar
algunos componentes de este programa a fin de que continúe mereciendo la confianza ciudadana, apor-
tando a la mejora de los servicios hacia el ciudadano, y creando valor público.

Palabras clave: Valor público, rendición de cuentas, control social, participación ciudadana y Programa de
Monitores Ciudadanos de Control.

Abstract
The Citizen Control Monitors Program (PMCC) is a social control strategy developed by the Office of the
Comptroller General of the Republic (CGR) that incorporates citizens in the process of auditing public wor-
ks developed by subnational governments. This program began its implementation in mid-2018, however,
almost three years after its implementation, it is unknown what has been the influence of this strategy in
the creation of public value. Based on this problem, our research has analyzed the implementation of the
PMCC in the specific case of La Libertad - Peru, during the years 2018 and 2019; from whose result it has
been determined that the program has legitimacy in the political environment and there is a perception
of trust from the population, however, it is not generating the adoption of expected corrective or preven-
tive actions against the situations of non-compliance detected, on the part of most of the holders of the
entities; thus it also did not have an impact on the generation of control services by the CGR. In this sense,
some components of this program still need to be oriented so that it continues to merit the trust of citi-
zens, contributing to the improvement of services to citizens and creating public value.

Keywords:
Public value, accountability, social control, citizen participation, Citizen Control Monitors Program.

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Introducción

SUMARIO
1. Preguntas y objetivos de la
investigación

2. Marco teórico

3. Metodología
3.1. Métodos de análisis
3.2. Fuentes de información
3.3. Población

4. Resultados
4.1. Articulación del PMCC
con la Política Nacional de
Integridad y Lucha contra la
Corrupción,
4.2. Percepción de legitimidad
del PMCC en el entorno
autoritativo local de La
Libertad
4.3. Incidencia del PMCC en la
rendición de cuentas de los
gobiernos locales
4.4. Percepción de la población
beneficiaria respecto del
control social realizado por
los MCC en la fiscalización
de las obras públicas en La
Libertad
4.5. Incidencia del PMCC en la
generación de servicios de
control por parte de la CGR
en La Libertad

5. Propuesta de solución
5.1. Análisis de las alternativas
4.2. Descripción de la
alternativa seleccionada
5.3. Formulación de la
intervención

6. Conclusiones

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
funcionarios de las municipalidades de La Liber-
Introducción tad donde se ha aplicado el programa.

Los procedimientos tradicionales de rendición de Posteriormente, en la dimensión sustantiva nues-

cuentas horizontal no han logrado que la Contra- tra investigación ha evaluado la incidencia del
loría General de la República (CGR) genere la con- PMCC en la rendición de cuentas del gasto en
fianza esperada en la población en la lucha contra obras públicas ejecutado por los gobiernos locales
la corrupción. En este contexto, ha sido necesario de La Libertad, en el marco de la Reconstrucción
incorporar otras formas de ejercicio del control, con Cambios (RCC). Asimismo, se ha indagado
involucrando a la población en el proceso de fisca- sobre la percepción de la población beneficiaria
lización mediante la participación activa de la ciu- respecto de la labor de los Monitores Ciudadanos
dadanía, a través del control social. Un ejemplo de de Control, con la finalidad de medir si el control
este tipo de control es el Programa de Monitores social que ejercen genera confianza en la ciuda-
Ciudadanos de Control (PMCC). danía. En cuanto a la dimensión operativa nues-
tra investigación ha evaluado la operatividad del
Sin embargo, a tres años de la implementación equipo de Monitores Ciudadanos de Control, así
del PMCC, se desconoce cuál ha sido la influencia como la incidencia del programa en los servicios
de esta estrategia en la creación de valor público. de control realizados por la CGR en La Libertad.
A partir de ello, nuestro trabajo de investigación
tiene como finalidad reflexionar sobre dicha pro- La investigación formula una propuesta de so-
blemática en el caso concreto de la implementa- lución que tiene como finalidad contribuir a
ción del PMCC en el departamento de La Libertad, mejorar el PMCC, que, si bien está sustentada
Perú. Ello, teniendo en cuenta que el estado del en los resultados obtenidos de la aplicación del
arte de las investigaciones realizadas sobre este programa en el departamento de La Libertad, su
programa, no abordan este tema desde la ciu- formulación aspira a consolidar este programa,
dadanía, es decir recogiendo la percepción o la coadyuvando al despliegue del control social im-
opinión de la población beneficiaria del PMCC y plementado por la CGR a nivel nacional.
de los actores fundamentales como son los MCC.
En ese sentido, nuestra investigación contribuye
al estudio del programa de MCC, en cuanto a la 1. Preguntas y objetivos
evaluación de si crea o no valor público para los de investigación
ciudadanos, analizando este programa en las di-
mensiones política, sustantiva y operativa. Con la finalidad de identificar oportunidades de
mejora en la relación de los actores del Sistema
Desde una perspectiva metodológica, la investi- Nacional de Control (SNC) con otros actores del
gación parte del análisis de la dimensión política, ecosistema de rendición de cuentas como es la
a cuyo efecto se ha desarrollado el análisis de la sociedad civil, nuestra investigación abordó el
articulación del PMCC con la política nacional de problema público referido a la contribución en la
integridad y lucha contra la corrupción; así como creación de valor público del Programa de Moni-
la evaluación de su legitimidad en los gobiernos tores Ciudadanos de Control (PMCC) en el depar-
locales, a partir de la realización de entrevistas a

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
tamento de La Libertad durante los años 2018 y dición de cuentas por parte de los gobiernos
2019, analizando este programa en sus dimensio- locales de La Libertad.
nes política, sustantiva y operativa. 0 Determinar la percepción de la población be-
neficiaria respecto del control social realiza-
A partir de ello, la pregunta general de la inves- do por los MCC en la fiscalización de las obras
tigación fue: ¿Cuál ha sido la contribución del públicas en La Libertad.
PMCC en la creación de valor público por parte de 0 Determinar en qué medida el PMCC contri-
la CGR en el departamento de La Libertad durante buye a la generación de servicios de control
el periodo 2018-2019? La pregunta general se de- por parte de la CGR en La Libertad.
sarrolló en cinco preguntas específicas:

0 ¿Cómo se articula el PMCC con la política ge- 2. Marco teórico

neral de integridad y lucha contra la corrup-
ción? El concepto principal sobre el cual gira la investi-
0 ¿Cuál es la percepción de legitimidad del gación es el de valor público, siendo sus dimen-
PMCC en el entorno autoritativo local? siones: política, sustantiva y operativa, el punto
0 ¿Cuál es la incidencia del PMCC en la rendi- de partida para el análisis de si el PMCC crea o no
ción de cuentas por parte de los gobiernos valor público. Asimismo, dado que este programa
locales de La Libertad? es desarrollado por la CGR, la investigación abor-
0 ¿Cuál es la percepción de la población bene- da cómo interactúa este concepto tridimensional
ficiaria respecto del control social realizado de creación valor público con el rol de una Entidad
por los MCC en la fiscalización de las obras Fiscalizadora Superior (EFS). Complementaria-
públicas en La Libertad? mente, el marco conceptual también desarrolla
0 ¿En qué medida el PMCC contribuye a la ge- los temas referidos a la rendición de cuentas, el
neración de servicios de control por parte de control social y la participación ciudadana.
la CGR en La Libertad?
La definición primigenia de valor público corres-
En ese orden de ideas, el objetivo general de la ponde a Mark H. Moore, quien señala que valor
investigación fue: Determinar la contribución del público es la capacidad que tiene el gobierno, sus
PMCC en la creación de valor público por parte de instituciones y fundamentalmente los gerentes
la CGR, en el departamento de La Libertad, duran- públicos para satisfacer los deseos o aspiracio-
te el periodo 2018 – 2019. Asimismo, este objetivo nes de los ciudadanos para el establecimiento de
general se desglosó en los cinco objetivos especí- una sociedad bien ordenada en donde lo justo,
ficos siguientes: eficiente y la rendición de cuentas de la empresa
pública existan (Moore, 1995, p. 22).
0 Evaluar la articulación del PMCC con la po-
lítica general de integridad y lucha contra la A partir de esta definición, se ha generado múlti-
corrupción. ples desarrollos en la doctrina sobre cómo se crea
0 Evaluar la percepción de legitimidad del valor público. Para Kelly y Muers, el valor público
PMCC en el entorno autoritativo local. es creado por el Estado a través de servicios, leyes,
0 Determinar la incidencia del PMCC en la ren- regulaciones y otras acciones orientadas hacia los

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfa- De acuerdo la visión de Moore, existen tres condi-
ciendo sus demandas y prestándoles servicios de ciones para que una estrategia pueda crear valor
calidad. Desde esta perspectiva el valor público se público. En primer lugar, la estrategia debe ser sus-
crea a través de la entrega servicios de alta calidad tantivamente valorable en el sentido que la orga-
que crean satisfacción a los usuarios. Los ciudada- nización produzca algo valioso a los beneficiarios
nos derivan beneficios del uso personal de servi- en términos de recursos y autoridad. Segundo, la
cios públicos en una lógica similar a los beneficios estrategia debe ser políticamente sostenible y te-
derivados del consumo de aquellos comprados ner legitimidad en el entorno autoritativo político
del sector privado (Kelly & Muers, 2002). al cual va a rendir cuentas; y tercero, debe ser ope-
rativa y administrativamente viable, de tal mane-
En función de ello, el valor público se refiere al ra que las actividades puedan ser llevadas a cabo
valor creado por el Estado en función de tres as- por la estructura existente en la organización con
pectos: servicios, resultados y confianza. En el as- la ayuda de otros que puedan contribuir al objeti-
pecto de los servicios, la satisfacción del usuario vo de la organización (Moore, 1995, p. 71). De ello
es crítica para la creación del valor público, por lo se desprende que la evaluación sobre si una es-
que los esfuerzos para mejorar los niveles de sa- trategia crea o no valor público debe realizarse en
tisfacción debieran basarse en un entendimiento estas tres dimensiones: i) Dimensión sustantiva,
de la importancia relativa de los diferentes facto- ii) Dimensión política y iii) Dimensión operativa.
res con relación a la satisfacción, así como en la
manera en que ésta varía a lo largo de diferentes En este contexto, deviene necesario dilucidar
áreas de servicio. En la dimensión referida a los cómo interactúa este concepto tridimensional de
resultados, el valor público se enfoca al logro del creación valor público con el de rol de una Entidad
objetivo del servicio, tales como: reducción de la Fiscalizadora Superior (EFS), como es la CGR. En
pobreza, disminución de la tasa de mortalidad principio las EFS, dependiendo de su naturaleza y
perinatal, entre otros. Finalmente, la dimensión facultades, pueden generar distintos productos y
referida a la confianza se refiere a la relación en- servicios de fiscalización que están destinados a
tre los ciudadanos y la autoridad pública. Una fa- generar un impacto directo en la gestión y con-
lla en la confianza, incluso si los servicios son bien trol de los recursos públicos por parte de las enti-
provistos, reduce el valor público y puede obsta- dades fiscalizadas, en la rendición de cuentas de
culizar la capacidad de un servicio público hacia los fiscalizados y de la propia EFS, así como en los
otro lugar (Conejero, 2014, p. 36). ciudadanos mejor informados y capacitados para
exigir rendición de cuentas a los gestores públicos
Nuestra investigación evaluó la creación de valor (OLACEFS, 2015, p. 9).
público en el PMCC, desde la visión de Mark Moo-
re, según el cual la creación de valor público se vis- Desde este punto de vista, a fin de enfocar las di-
lumbra si se integra un juicio sustantivo de lo que mensiones del valor público en cuanto al queha-
podría ser valioso y efectivo para el ciudadano, si cer de una EFS, es importante tener en cuenta que
responde a las expectativas políticas locales, y si según la ISSAI 12, la acción de una EFS genera va-
es operativamente sostenible (Moore, 1995: 22). lor en función a su contribución en tres ámbitos: i)
Fortalecer la rendición de cuentas, transparencia

90
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
e integridad del gobierno y las entidades públi- importancia respondiendo de manera acertada a
cas; ii) Demostrar la relevancia continua para los los retos de los ciudadanos, a las expectativas de
ciudadanos, el parlamento y otros actores intere- los actores interesados; y a los riesgos emergentes
sados; y iii) Ser una organización modelo a través y entornos cambiantes en los que se lleva a cabo
del ejemplo (ISSAI 12 : El Valor y Beneficio de las las acciones de fiscalización. Finalmente, el tercer
Entidades Fiscalizadoras Superiores - Marcando ámbito, se refiere a que las EFS deben ser dignas
la diferencia en la vida de los ciudadanos, 2013, p. de la confianza de la ciudadanía; y su credibilidad
5). depende de si son vistas públicamente como in-
dependientes, competentes y responsables de sus
En el primer ámbito, las EFS refuerzan la rendición operaciones (ISSAI 12 : El Valor y Beneficio de las
de cuentas, la transparencia y la integridad fiscali- Entidades Fiscalizadoras Superiores - marcando
zando, de manera independiente, las operaciones la diferencia en la vida de los ciudadanos, 2013,
del sector público e informando sus resultados. pp. 6–10).
Esto permite que los encargados de la gobernan-
za del sector público cumplan con responder a los De lo expuesto, se desprende que la creación de
resultados y recomendaciones de la fiscalización, valor público para una EFS se relaciona intrínse-
completando así el ciclo de la rendición de cuen- camente con dos conceptos fundamentales: ren-
tas. En el segundo ámbito, las EFS demuestran su dición de cuentas (accountability) y participación

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ciudadana. acerca de las mismas; y por el otro, que puedan
ser eventualmente sancionados por sus accionar.
El término accountability, traducido al español Esta relación hace que la rendición de cuentas
como rendición de cuentas, integra los conceptos se caracterice por tres aspectos: i) la rendición de
de obligación y control; es decir, no se agota en la cuentas es externa, es decir, supone un acto de
obligación por parte de políticos y funcionarios de control o supervisión por parte de alguien que no
informar y justificar sus acciones, sino que enfa- es miembro del cuerpo o agencia sujeta a fiscali-
tiza en la exigibilidad de cuentas como derecho zación; ii) toda rendición de cuentas supone una
ciudadano. En este sentido, la rendición de cuen- interacción o un intercambio bidireccional (la de-
tas o accountability incluye tres procesos: i) infor- manda de respuestas, una respuesta, y eventual-
mación por parte de los servidores sobre las polí- mente la rectificación), iii) la rendición de cuentas
ticas y justificación de sus actos (answerability); ii) supone el derecho de una autoridad superior a
monitoreo de lo público desde actores estatales y exigir respuestas, en el sentido que los que de-
sociales que exigen explicaciones, y iii) eventuales mandan explicaciones lo hacen en función de
sanciones a políticos y funcionarios, en caso de poseer la autoridad para hacerlo y para eventual-
que hayan violado sus deberes (enforcement) (Es- mente imponer sanciones (Peruzzotti, 2007, p. 4)
candón & Velasquez, 2015, p. 272).
En cuanto a su tipología, la rendición de cuentas
Para Peruzotti, el concepto de accountability está puede ser horizontal o vertical. La rendición de
íntimamente relacionado con la idea de gobier- cuentas horizontal es ejercida por la red estatal
no representativo, y en particular, con el proceso de agencias de control que tienen como objetivo
de delegación de poder que toda representación prevenir, corregir, o sancionar actos de ilegalidad
supone desde la ciudadanía hacia las autoridades por parte de otras agencias del Estado. Según
elegidas, en la llamada democracia representa- O’Donnell, las instituciones de control horizontal
tiva como resultado de los actos electorales. La pueden ser de balance y asignadas. Las institucio-
democracia representativa implica la existencia nes horizontales de balance están integradas por
de una distancia entre representantes políticos y los tres poderes del estado y se encargan de pre-
ciudadanos, siendo una consecuencia el estable- servar la limitación de jurisdicciones entre ellos,
cimiento de mecanismos institucionales que ase- de manera de asegurar un relativo equilibrio en-
guren que dicha separación no resulte en gobier- tre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Por
nos irresponsables o totalmente despreocupados su parte, las instituciones horizontales asignadas
de las demandas ciudadanas. Las instituciones tienen como función el supervisar, prevenir, des-
especializadas en rendición de cuentas cumplen alentar o sancionar acciones reñidas con la legali-
el papel de asegurar que los gobiernos respondan dad o el debido proceso por parte de funcionarios
a los intereses de sus representados (Peruzzotti, públicos (O’Donnell, 1998, p. 12).
2007, p. 3).
La rendición de cuentas vertical, según O’Donnell,
En ese sentido, Peruzzotti señala que el concepto sería electoral, pues se considera a las elecciones
de rendición de cuentas implica la posibilidad de como un mecanismo mediante el cual la sociedad
obligar a los funcionarios públicos, por un lado, a puede controlar a quienes ocupan posiciones de
que informen sobre sus decisiones y justifiquen poder dentro del aparato estatal. La expresión de

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los ciudadanos en las urnas sería un juicio sobre ciudadanos que no pertenecen a las entidades
las acciones pasadas de las autoridades políti- gubernamentales (Malena et al., 2004, p. 4). Los
cas; lo cual motivaría que quienes ostenten cargos mecanismos del accountability social impulsados
de elección popular a escoger políticas que serán por los ciudadanos corresponden a los mecanis-
legítimas para los ciudadanos y podrán contar mos de participación ciudadana.
así con el apoyo de la ciudadanía en las próximas
elecciones (O’Donnell, 1998, p. 13). La participación ciudadana, desde la perspectiva
de las ciencias sociales, es entendida como la aso-
Sin embargo, el accountability vertical presenta ciación de un individuo con otros, en situaciones
varias insuficiencias como instrumento efectivo y procesos estructurados, donde el individuo ad-
de control político. Principalmente, el problema quiere un mayor ejercicio de poder para la con-
de agente-principal, materializado en la asime- secución de determinados objetivos finales que
tría en la información entre ciudadano y autori- pueden ser conscientes para el individuo o signi-
dad, así como los problemas de comunicación ficativos desde la perspectiva del sistema social.
que caracterizan la relación entre representantes
y representados, lo que reduce la efectividad de En cuanto a la tipología de participación ciudada-
las elecciones como mecanismo de rendición de na, en la investigación referimos la clasificación
cuentas. Debido a este déficit del accountability establecida por Andrés Caballero y Andrés Sanz
vertical electoral, resulta de suma importancia (2000), según la cual se diferencian tres grandes
que el control del poder de los funcionarios esta- modelos:
tales no dependa únicamente de las elecciones
periódicas en cualquier régimen democrático. a) La participación ciudadana nominal, que
En este contexto, Smulovitz y Peruzzotti refieren hace referencia a aquellos mecanismos,
la existencia de una accountability vertical societal, procesos o herramientas de participación,
que constituye un mecanismo de control vertical, dirigidas a recabar las demandas del ciuda-
no electoral, de las autoridades políticas basado dano sin que ello implique que éstos formen
en las acciones de un amplio espectro de movi- parte en el proceso de toma de decisiones
mientos ciudadanos incluso acciones mediáticas de la política pública respecto de la cual se
(Smulovitz & Peruzzotti, 2000, pp. 152–153). ha proporcionado esta información. En ese
sentido, en este modelo de participación la
Este concepto interiorizado por la doctrina como opinión del ciudadano no vincula a la institu-
accountability social o accountability societal se ción, al dirigente político, o al grupo técnico
define como una aproximación hacia una rendi- que participan directamente en la toma de
ción de cuentas basada en el compromiso social, decisión de la política pública. Un ejemplo de
según el cual los ciudadanos individualmente o este tipo de participación sería los mecanis-
través de organizaciones de la sociedad civil par- mos de consulta ciudadana no vinculantes;
ticipan directa o indirectamente en exigir que los
funcionarios rindan cuenta, a través de mecanis- b) La participación ciudadana relacional, que
mos impulsados por el Estado o por los mismos nos evoca un modelo más acorde con las

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tendencias actuales de la new public mana- CGR, se encuentra abierto a la participación ciu-
gement, en el sentido de que involucra me- dadana directa en el proceso fiscalizador, estable-
canismos de coparticipación o partnership ciendo una retroalimentación entre la EFS y la ciu-
entre las Instituciones y las asociaciones ciu- dadanía. Desde este enfoque la ciudadanía tiene
dadanas. De acuerdo con ello, si bien la toma la posibilidad de intervenir en asuntos y procedi-
de decisiones y el diseño inicial de la política mientos del Estado con el fin de exigir e investigar
pública reside en los técnicos y políticos, pos- su responsabilidad social en el ámbito de lo pú-
teriormente se delega o comparte la gestión blico, evaluar resultados de las políticas públicas y
del programa con la ciudadanía, estable- exigir responsabilidades a los servidores públicos.
ciendo un feedback formal e informal entre
los actores reportando, de esta manera, una En la legislación nacional, este programa se ubica
mayor autonomía e influencia en la toma de dentro de lo que se denomina control social, según
decisiones. Aunque, el control y la potestad la Ley del Sistema Nacional de Control y de la Con-
definitiva reside en la institución o el dirigen- traloría General de la República, definido como
te político; y aquel tipo de control que implica la participación
activa de la ciudadanía en el proceso de gestión y
c) La participación ciudadana real, que com- control público, como fuente de información cali-
prende todos los mecanismos en los que los ficada y permanente sobre áreas críticas de la ad-
ciudadanos no sólo forman parte del pro- ministración pública y detección de actos de co-
ceso de las políticas públicas - en cualquier rrupción. El control social es un mecanismo para
fase del mismo – sino que, son ellos quienes la promoción de la participación ciudadana, lo
tienen el poder de decisión. El modelo de que permite la contribución de la ciudadanía en el
participación real está relacionado con el ejercicio del control gubernamental, así como su
concepto de democracia participativa; según adecuada participación en el control social, para
el cual son los ciudadanos quienes tendrían cuyo efecto la CGR está facultada a emitir disposi-
la potestad plena de sus derechos en todo ciones y procedimientos para su implementación
momento, no delegándolos para la toma de operativa.
decisiones, sino compartiéndolos en condi-
ciones de igualdad formal con los represen- El PMCC surge como modalidad de veeduría ciu-
tantes y, pudiendo posteriormente estable- dadana, cuya finalidad es que los ciudadanos
cer mecanismos de producción compartidos, capacitados y acreditados por la CGR visiten las
externalizados o puramente públicos, sí para obras en ejecución y verifiquen que éstas se rea-
la gestión cotidiana que conlleve el progra- licen de conformidad con la normativa vigente
ma (Caballero & Saenz, 2000). sobre la materia, considerando para ello los li-
neamientos establecidos por la CGR. El diseño
En función de lo expuesto, se colige que el PMCC del programa contempla el uso de mecanismos
constituye una expresión o una forma de ejercer tecnológicos para el reporte de los resultados de
el accountabilty social a través del mecanismo de su participación en el control de las obras públi-
participación ciudadana relacional. En otras pa- cas u otras intervenciones que les sean asigna-
labras, siendo este un programa diseñado por la das. La información proporcionada por los MCC,
como producto de sus veedurías, es procesada y

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
evaluada por la CGR, y de corresponder, se comu- plementariamente, haciendo uso del método
nica a la entidad la existencia de situaciones de cuantitativo no experimental, se aplicó una en-
incumplimiento, a fin de que el titular disponga la cuesta a los ciudadanos para recoger su opinión
adopción de las medidas correctivas necesarias. sobre el PMCC.
Asimismo, esta información puede servir de insu-
mo para la programación de servicios de control Sobre la cuarta pregunta específica de investiga-
posterior. ción, ¿Cuál es la percepción de la población beneficia-
ria respecto del control social realizado por los MCC en
la fiscalización de las obras públicas en La Libertad?
3. Metodología relacionada a la dimensión sustantiva del valor
público, se usó el método cuantitativo no experi-
3.1. Métodos de análisis mental, mediante encuestas destinadas a evaluar
la percepción de la ciudadanía sobre el PMCC.
La primera pregunta específica de investigación: Finalmente, respecto de la quinta pregunta es-
¿Cómo se articula el PMCC con la política general de pecífica de investigación, ¿En qué medida el PMCC
integridad y lucha contra la corrupción? está relacio- contribuye a la generación de servicios de control por
nada con la dimensión política, y para respon- parte de la CGR en La Libertad?, relacionada con la
derla se utilizó el método de análisis cualitativo, dimensión operativa, se aplicó el método de aná-
realizando una revisión de normas y documentos lisis cuantitativo no experimental, mediante en-
de gestión sobre la política general de integridad cuestas a los MCC. Adicionalmente, en el aspecto
y lucha contra la corrupción, que fue acopiada a referido a su contribución al ejercicio del control
partir de fuentes secundarias. Respecto de la se- gubernamental, se aplicó el análisis cuantitativo
gunda pregunta específica de investigación, ¿Cuál mediante la revisión de la base de datos de la Ge-
es la percepción de legitimidad del PMCC en el entorno rencia Regional de Control de La Libertad, sobre si
autoritativo local? relacionada con la dimensión las alertas fueron utilizadas como insumo para la
política del valor público, se utilizó, igualmente, realización de servicios de control.
el método de análisis cualitativo, a través de en-
trevistas orientadas a evaluar la percepción de los 3.2. Fuentes de información
funcionarios públicos sobre el accionar del PMCC.
La investigación utilizó las siguientes fuentes de
En lo que respecta a la tercera pregunta específica información:
de investigación, ¿Cuál es la incidencia del PMCC en
la rendición de cuentas por parte de los gobiernos lo- 0 Gerencia Regional de Control de La Libertad,
cales de La Libertad?, relacionada con la dimensión de la Contraloría General de la República,
sustantiva, se aplicó el método de análisis cuali- como unidad orgánica responsable de ejecu-
tativo, realizando una revisión de expedientes re- tar el PMCC en el ámbito geográfico definido
feridos a las respuestas de los funcionarios de los para la presente investigación.
Gobiernos Locales respecto de las situaciones de 0 Gobiernos Locales del departamento de La
incumplimiento reportadas en las visitas efectua- Libertad, como entidades sujetas al control
das durante los años 2018 y 2019; con la finalidad gubernamental y unidades ejecutoras res-
de determinar su porcentaje de atención. Com- ponsables del desarrollo de las obras públi-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
cas, que fueron visitadas por Monitores Ciu-
dadanos de Control. 4. Resultados
0 El ciudadano, como actor local directo o indi-
recto del PMCC. En el primer caso, son actores 4.1. Articulación del PMCC con la Política
directos los ciudadanos voluntarios acredita- Nacional de Integridad y Lucha contra la
dos como MCC, en tanto que los actores indi- Corrupción
rectos son los ciudadanos beneficiarios de los
programas de participación ciudadana ejecu- En el primer objetivo específico de la investiga-
tados por la CGR, como son las audiencias pú- ción se efectuó una evaluación de la articulación
blicas regionales y los talleres informativos. de esta estrategia con la Política General de Inte-
gridad y Lucha contra la Corrupción (PGILCC), a
[Link]ón cuyo efecto se utilizó la herramienta de análisis
normativo y de documentos de gestión, a fin de
Con relación a las fuentes de información prima- determinar la coherencia del PMCC con las políti-
ria, precisadas anteriormente, se determinó tres cas públicas nacionales, que son las que permiten
tipos de población objetivo para la presente in- conducir la acción gubernamental desde la toma
vestigación: de decisiones hasta la concreción de acciones
para obtener resultados específicos.
0 Funcionarios y/o servidores públicos que
fueron designados por su Entidad como pro- La Política Nacional de Integridad y Lucha contra
fesionales de enlace para la ejecución del la Corrupciónnera2 (PNILCC) tiene como objetivo
PMCC o que efectuaron coordinaciones fre- contar con instituciones transparentes e íntegras
cuentes con los MCC, en las Municipalidades que practican y promueven la probidad en el ám-
que recibieron veedurías ciudadanas. bito público, sector empresarial y la sociedad civil;
0 Ciudadanos acreditados por la Contraloría y garantizar la prevención y sanción efectiva de la
General de la República, como Monitores corrupción a nivel nacional, regional y local, con la
Ciudadanos de Control en La Libertad y que participación activa de la ciudadanía.
realizaron visitas a obras públicas.
0 Ciudadanos beneficiarios de las actividades En cumplimiento de este objetivo la PNILCC ha
de Participación Ciudadana realizadas por la puesto énfasis en la necesidad de dotar a la acción
CGR, como son las Audiencias Púbicas Pro- gubernamental de las condiciones necesarias
vinciales y los Talleres Informativos realiza- para lograr emprender estrategias equilibradas
dos con posterioridad a la puesta en marcha para gestionar y enfrentar la corrupción, que re-
del PMCC. sulten eficaces, legítimas y además se encuentren
respaldadas en un amplio consenso social. Ello
teniendo en cuenta que no todas las formas de
corrupción presentan la misma fenomenología,
dividiéndose por niveles (gran, mediana y peque-
ña corrupción) y tipos (fraude y malversación, co-
lusión, cohecho, etc.); y estas diferentes formas de
[Link] mediante el Decreto Supremo n.° 044-2018-PCM.
corrupción no se pueden abordar, prevenir y redu-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
cir desde una misma perspectiva de intervención
(Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Como parte de las estrategias diversificadas de-
Corrupción, 2017). sarrolladas por la CGR en la lucha contra la co-
rrupción, la CGR ha implementado estrategias de
En coherencia con esta política, el Plan Nacio- control social que implican la participación de la
nal de Integridad y Lucha contra la Corrupción ciudadanía, para identificar de primera mano las
2018-20213 plantea tres ejes de intervención: Eje prácticas que involucran la pequeña corrupción
1. Fortalecer la capacidad de prevención del Esta- que afecta en mayor medida a la población más
do frente a los actos de corrupción; Eje 2. Identi- vulnerable. Una de estas estrategias es la parti-
ficación y Gestión de Riesgos; y Eje 3. Capacidad cipación voluntaria de los MCC, que es coherente
sancionadora del Estado frente a los actos de co- con el enfoque de prevención de la corrupción,
rrupció[Link] dos primeros ejes se articulan con el ya que se orienta hacia el control de las obras en
enfoque de prevención de la corrupción, que se ejecución, de montos de inversión menores, co-
orienta principalmente a desarrollar acciones que rrespondientes al Plan Integral de Reconstrucción
inciden en generar una cultura de integridad y de con Cambios y tiene como eje al ciudadano como
prevención de la corrupción, y está orientada a la fuente importante de información, el cual partici-
pequeña corrupción, asociada más a carencias y pa de manera voluntaria mediante el mecanismo
desigualdades económicas y sociales, de acceso de veeduría ciudadana.
a los servicios públicos, así como a la precariedad
de estos, la cual se ubica principalmente en las lo- La estrategia del programa de MCC es de carácter
calidades descentralizadas de nuestro país. preventivo ya que tiene como finalidad verificar
de manera simultánea y en campo que la ejecu-
En esa línea, la política institucional de la CGR, se- ción de las obras se realice de conformidad con la
gún el Plan Estratégico Institucional 2019-20244, normativa vigente sobre la materia, consideran-
establece como lineamientos institucionales la do para ello, los lineamientos establecidos por la
lucha contra la corrupción, la articulación institu- Contraloría; y tiene una gestión descentralizada,
cional y control ciudadano, la cobertura y modelo que se despliega a nivel nacional en las localida-
de control descentralizado; y la calidad y control des donde se ejecutan obras en el marco del Plan
orientado a resultados y valor público. El primer Integral de Reconstrucción con Cambios, a efectos
lineamiento referido a la Lucha contra la Corrup- de coadyuvar con el control gubernamental y faci-
ción se articula con la Política Nacional de Integri- litar canales de participación en la gestión pública
dad y Lucha contra la Corrupción, que establece que beneficien directamente a la comunidad.
que se debe dotar al Estado de mecanismos que
garanticen la prevención, así como la promoción Los resultados de la participación de las veedurías
del mejoramiento continuo de las instituciones realizadas por los MCC son reportados a la Con-
corrigiendo aquellas fallas del sistema que apro- traloría, para el procesamiento y evaluación de
vecha la corrupción. la información proporcionada, y, en los casos que
corresponda, se comunique a la entidad la exis-
3. Aprobado mediante el Decreto Supremo N° 044-2018-PCM. tencia de situaciones de incumplimiento, a fin de
4. Aprobado mediante la Resolución de Contraloría N° 452-2018-CG. que la misma adopte las medidas correctivas que
considere pertinentes; o se programe los servicios

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
de control que estime necesarios, en el marco de obtenida mediante entrevistas efectuadas a los
su autonomía técnica y funcional. En función de lo funcionarios de enlace que tuvieron a su cargo
expuesto, se determinó que el PMCC se encuentra las coordinaciones con el PMCC en sus respecti-
articulado con la PNILCC, así como con el Plan Na- vas entidades, habiéndose realizado entrevistas
cional de Integridad y Lucha contra la Corrupción a funcionarios de diez entidades públicas cuyas
2018-2021; aspecto que contribuye a la validación obras fueron objeto de veedurías por parte de los
de la dimensión política de esta estrategia para la MCC. Cabe señalar que, durante los años 2018 y
2019, treinta entidades del departamento de La
Libertad recibieron veedurías mediante el PMCC.

Al respecto, se solicitó a los funcionarios entrevis-

tados su opinión sobre los mecanismos de partici-
La estrategia del
pación ciudadana en general, obteniéndose opi-
programa de MCC niones bastante positivas sobre este tema, pues
es de carácter la totalidad de funcionarios destacaron la im-
preventivo ya portancia de estos programas, manifestando que
favorecen la relación de las entidades del estado
que tiene como con la población, permitiendo que los ciudadanos
finalidad verificar de se mantengan informados y fomentando además
manera simultánea la transparencia en la ejecución de los gastos pú-
y en campo que la blicos.

ejecución de las Con relación al programa de MCC, se preguntó a

obras se realice de los funcionarios entrevistados sobre el grado de
conformidad con la información o conocimiento que tienen sobre el
PMCC, el 70% de los entrevistados manifestó que
normativa vigente
estaba informado en mayor o menor grado sobre
sobre la materia, el programa, y el 30% de los mismos manifestó
que no contaba con información sobre el PMCC.
Sin embargo, una vez implementado el PMCC,
con visitas a obras en sus respectivas entidades,
creación de valor público. se puede advertir que el grado de aprobación de
la labor de los MCC es bastante positivo, pues el
4.2. Percepción de legitimidad del PMCC en 90% de los entrevistados califica como “buena” su
el entorno autoritativo local de La Libertad labor y solo el 10% de los mismos la califica como
“regular”. Ningún funcionario entrevistado califi-
El segundo objetivo específico, sobre la dimen- có esta labor como “mala” o “muy mala”. De ello se
sión política del valor público, está referido a la desprende que el PMCC ha logrado un grado de
percepción de legitimidad en el entorno auto- aceptación favorable entre los representantes de
ritativo local donde se desplegó el PMCC. Este las entidades en las que se vienen ejecutando las
aspecto fue analizado a través de la información veedurías ciudadanas a través del PMCC.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
ción del PMCC por las autoridades locales. El 70%
de los entrevistados considera como “influyente”
o “muy influyente” en su aceptación, el hecho de
(...) el grado de que dicho programa sea implementado por la
aprobación de la CGR y el 30% restante considera que el grado de
influencia es “regular”. En ese sentido, las respues-
labor de los MCC es tas indican que la legitimidad del PMCC ante el
bastante positivo, nivel autoritativo local, tiene un fundamento en
pues el 90% de la credibilidad de la CGR como ente rector del Sis-
tema Nacional de Control, y en el hecho de que
los entrevistados
los MCC sean seleccionados y capacitados por la
califica como CGR. Este hecho confiere un grado importante de
“buena” su labor y credibilidad a la calidad de la labor que efectúan
solo el 10% de los los MCC y a su neutralidad respecto de posibles
conflictos de interés.
mismos la califica
como “regular”. 4.3. Incidencia del PMCC en la rendición de
Ningún funcionario cuentas de los gobiernos locales
entrevistado calificó
A efectos de indagar sobre la incidencia del PMCC
esta labor como en la rendición de cuentas por parte de los gobier-
“mala” o “muy nos locales de La Libertad, materia del tercer obje-
mala”. tivo específico, relacionado con la dimensión sus-
tantiva del valor público del PMCC; se realizó una
revisión de expedientes referidos a las respues-
tas de los funcionarios de los Gobiernos Locales
respecto de las situaciones de incumplimiento
reportadas en las visitas efectuadas durante los
En esa línea, se consultó a los funcionarios de los años 2018 y 2019; con la finalidad de determinar
gobiernos locales que recibieron las visitas de los el porcentaje de respuesta por parte de los funcio-
MCC si implementaron alguna iniciativa de ges- narios frente a las situaciones de incumplimiento
tión local, para la mejora del control en la ejecu- comunicadas a partir de las visitas de los MCC.
ción de obras públicas, a partir de la intervención
de los MCC en las obras que ejecuta la entidad, Durante el año 2018, año en el cual se inicia el
respecto de lo cual el 60% respondió que sí se im- PMCC en La Libertad partir del mes de setiembre,
plementaron iniciativas en sus respectivas muni- fueron realizadas dieciocho (18) visitas, generán-
cipalidades dose trece (13) alertas con situaciones de incum-
plimiento que fueron comunicadas a los titulares.
Con relación a la legitimidad del PMCC, se consul- Respecto de las trece (13) alertas comunicadas,
tó a los funcionarios entrevistados sobre su per- ocho (8) recibieron respuesta de los titulares in-
cepción de la influencia de la CGR en la acepta- formando de las acciones adoptadas sobre las

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situaciones de incumplimiento. Ello, nos muestra
un porcentaje de atención o nivel de respuesta de
los titulares del 62%, cuando el programa se en-
contraba en una etapa inicial.
(...) los ciudadanos
Durante el 2019 el programa se desarrolló a lo tienen una opinión
largo de todo el año, efectuándose ciento treinta positiva sobre
(130) visitas de MCC a obras públicas de las locali-
dades de La Libertad, generándose como produc-
la participación
to cincuenta y ocho (58) alertas con situaciones de ciudadana y
incumplimiento que fueron comunicadas a los su potencial
titulares de las entidades. De las alertas comu- contribución en
nicadas, solamente se recibieron diecisiete (17)
respuestas de los titulares informando sobre las
la rendición de
acciones adoptadas en mérito de las situaciones cuentas.
de incumplimiento, según lo cual se alcanzó un
porcentaje de 23% en el nivel de atención de las
alertas generadas por las visitas de los MCC.
por los funcionarios. Solo el 29.4% de ciudadanos
Tales resultados revelan una disminución impor- consideró que los riesgos comunicados como re-
tante del porcentaje de atención de las alertas sultado de la labor de los MCC siempre son toma-
generadas como resultado de las visitas de los dos en cuenta por las autoridades locales.
MCC, del 62% al 23%, lo que tiene su correlato en
la disminución de la adopción de medidas correc- No obstante, la encuesta también reveló que los
tivas o preventivas para subsanar las situaciones ciudadanos tienen una opinión positiva sobre la
de incumplimiento comunicadas; según lo cual se participación ciudadana y su potencial contri-
desprende que la incidencia del PMCC en la me- bución en la rendición de cuentas. Es así que el
jora del proceso de rendición de cuentas tuvo un 74.5% de los ciudadanos encuestados percibe
retroceso del año 2018 al año 2019 en La Libertad. que la labor de los MCC sí contribuye a mejorar la
rendición de cuentas de los fondos públicos utili-
Este último aspecto guarda relación con el resul- zados en la ejecución de obras.
tado de la encuesta aplicada a los ciudadanos, a la
pregunta sobre si creían que las autoridades loca- En función de los resultados expuestos, se obtuvo
les tomaban en cuenta los riesgos advertidos por de la revisión de expedientes, que se ha produci-
los MCC para mejorar la ejecución de las obras, do una disminución en la incidencia del PMCC en
según la cual el 55.9% señaló que los riesgos ad- el proceso de rendición de cuentas, toda vez que
vertidos por los MCC en las obras visitadas son po- el programa no está generando una respuesta de
cas veces tomados en cuenta por las autoridades parte de la mayoría de titulares de las entidades,
o funcionarios de las entidades a cargo de dichos en cuanto a la adopción de acciones correctivas o
proyectos; y el 14.7% piensa que los riesgos adver- preventivas respecto de las situaciones de incum-
tidos en las veedurías no son tomados en cuenta plimiento detectadas por los MCC, evidenciándo-

100
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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
se una disminución del porcentaje de respuesta ra que la labor que realizan los MCC es importan-
del 62% al 23% del año 2018 al 2019. Esta falta de te, resultado que fue de gran relevancia para la in-
acción o de respuesta de las autoridades frente a vestigación, pues refleja la percepción favorable
las situaciones de incumplimiento alertadas por de la ciudadanía hacia el programa, un indicador
los MCC es percibida por la población, según se de la generación o creación de valor público en
aprecia de los resultados de las encuestas aplica- la población objetivo. Otro dato muy importante
das, que indican que un 70% de ciudadanos en- que se advierte como resultado de las encuestas
cuestados, considera que las autoridades locales y que está referido también a la generación de
en pocas ocasiones o en ninguna, toma en cuenta valor público es que el 82.4% de los ciudadanos
los riesgos advertidos por los MCC para mejorar la encuestados considera que las visitas que reali-
ejecución de las obras. Sin perjuicio de lo expues- zan los MCC a las obras públicas, contribuyen a
to, los resultados también revelan que existe una mejorar la calidad de su ejecución.
percepción favorable del PMCC, lo que refleja la
potencialidad del programa de elevar su nivel de En concordancia con los resultados expuestos en
contribución a la rendición de cuentas. párrafos anteriores, el grado de confianza en las
intervenciones de los MCC en las obras públicas
4.4. Percepción de la población beneficiaria es bastante alto según la encuesta aplicada. En
respecto del control social realizado por los efecto, el 88.2% de los ciudadanos encuestados
MCC en la fiscalización de las obras públicas manifiesta que las intervenciones de los MCC
en La Libertad generan confianza, y solo el 11.8% indica que ge-
neran poca confianza. Es importante señalar que
La percepción de la población beneficiaria sobre el ningún ciudadano indicó que las intervenciones
control social efectuado por los MCC en la fiscali- de los MCC no generan confianza. Asimismo, ante
zación de las obras, se evaluó a través de la aplica- la pregunta planteada: “¿cómo calificaría usted la
ción de encuestas a los ciudadanos beneficiarios labor de los MCC?”, la respuesta fue mayoritaria-
de las localidades donde se realizaron las obras, mente positiva, pues el 75.5% de los ciudadanos
con los cuales se tuvo contacto en las actividades encuestados manifestó que la labor de los MCC es
de participación ciudadana realizadas por la CGR buena, mientras que el 24.5% de los ciudadanos
en La Libertad, específicamente en las Audiencias indicó que la labor de los MCC es regular, y ningún
Públicas Provinciales y los Talleres Informativos. encuestado calificó como “mala” la labor de los
MCC. Finalmente, la encuesta aplicada en cuanto
Con relación al Programa de Monitores Ciudada- a la labor de la CGR reveló que el 84.3% de ciuda-
nos de Control, el 72.5% de los ciudadanos en- danos encuestados sí conoce la labor de la CGR.
cuestados indica que conoce el programa, aun
cuando el 23.5% indica que, si bien conoce el pro- Los resultados expuestos reflejan que el progra-
grama, tienen poca información del mismo. Solo ma de MCC es conocido por la población benefi-
el 4% indica que no lo conoce. Asimismo, el 64.7% ciaria de La Libertad y que su labor es percibida
de encuestados manifestó que conoce la labor como importante y que las visitas de los MCC
que los MCC vienen efectuando en su localidad. contribuyen a la mejora la calidad de la ejecución
de las obras. Asimismo, reflejan un alto grado de
El 94.1% de los ciudadanos encuestados conside- confianza en la labor de MCC y que sus interven-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
ciones contribuyen positivamente a la ejecución
de obras públicas, según lo cual se valida la gene- En el aspecto de la información, el 89,5% de en-
ración de valor público en este extremo. cuestados considera que el programa ofrece las
condiciones de conectividad adecuadas para la
No obstante, es importante tener en cuenta que comunicación fluida y transmisión de informa-
estos resultados recogen la percepción a priori ción necesaria para ejecución de sus labores como
que tienen los ciudadanos sobre la actuación de MCC. Asimismo, el 94,7% califica como buena la
los MCC, funcionarios y autoridades locales. En tal capacitación recibida para el desempeño de su
sentido, estas opiniones pueden variar en el corto labor, en tanto que el 84,2% opina que los pro-
o mediano plazo de manera positiva o negativa, cedimientos establecidos son adecuados para el
en función a lo que los ciudadanos perciban como desarrollo de su labor y el logro de los objetivos
reacción o respuesta de los funcionarios a cargo del programa.
de las obras, a partir de la realización de las visitas
de los MCC. En el aspecto referido a la contribución a la gene-
ración de servicios de control por parte de la CGR
4.5. Incidencia del PMCC en la generación de en La Libertad, se efectuó la revisión de la base
servicios de control por parte de la CGR en La de datos de la Gerencia Regional de Control de La
Libertad Libertad, específicamente en cuanto a la informa-
ción referida a los productos derivados de las la-
Como parte del desarrollo del quinto objetivo es- bores de las veedurías ciudadanas, y si estos pro-
pecífico, relacionado a la evaluación del PMCC en ductos fueron luego considerados como insumos
cuanto a su dimensión operativa para la creación para la realización de servicios de control. Ello te-
del valor público, se aplicó una encuesta a los MCC niendo en cuenta que conforme a la Directiva Nº
que nos brindó información valiosa en cuanto a 004-2018-CG/DPROCAL “Participación Voluntaria
los niveles de coordinación, información incluso de Monitores Ciudadanos de Control en la Re-
sobre su motivación para el desarrollo del progra- construcción con Cambios”5 que regula el PMCC,
ma. ante una situación de incumplimiento reportada
por los monitores se comunica a la entidad suje-
En el aspecto de la coordinación, los resultados ta a control aquellas situaciones que puedan ser
de la encuesta revelan que el 89,5% de MCC con- subsanadas inmediatamente y, a la CGR aquellas
sidera que el programa impulsa y fomenta el tra- que puedan generar un servicio de control.
bajo en equipo y que cuenta con una estructura
jerárquica para la ejecución de sus funciones que Como resultado se determinó que, en el periodo
contribuye al logro de sus objetivos. Asimismo, el 2018-2019 se realizó ciento cuarenta y ocho (148)
78,9% califica como bueno el apoyo operativo que veedurías de MCC a obras públicas en La Liber-
brinda la CGR al programa. tad en total, de las cuales se efectuaron trece (13)
alertas de MCC con situaciones de incumplimien-
to en el año 2018, y cincuenta y ocho (58) alertas
5. Aprobada mediante Resolución de Contraloría N° 044-2018-CG y
modificada por Resolución de Contraloría N° 106-2020-CG. de MCC con situaciones de incumplimiento en el
6. Información obtenida en virtud de la Ley de Transparencia y Acceso año 20196 . Sin embargo, tales situaciones de in-
a la Información Pública según respuesta de 27 de noviembre de 2020
(Expediente N° 08-2020-52740) cumplimiento reportadas por los MCC no genera-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
ron servicios de control en la CGR. Este resultado permita atenuar o mitigar los riesgos identificados.
nos indica que el PMCC no tuvo incidencia en la 5.1. Análisis de las alternativas
generación de servicios de control por parte de
la Gerencia Regional de Control La Libertad de la Los factores que en el mediano plazo pueden afec-
CGR, aspecto que es importante revisar, tenien- tar la generación de valor público por el PMCC, y
do en cuenta que un porcentaje importante de la que por ende pueden dar lugar a una propuesta
población percibe que las autoridades locales en de mejora, son los siguientes:
pocas ocasiones o en ninguna, toma en cuenta los
riesgos advertidos por los MCC la ejecución de las 0 La disminución del porcentaje de respues-
obras. ta de los titulares a quienes se les comunicó
las situaciones de incumplimiento sobre las
En ese sentido, los resultados de la evaluación de acciones adoptadas en cuanto a medidas co-
los aspectos referidos a la dimensión operativa del rrectivas o preventivas, de 62% el año 2018, a
PMCC en cuanto a la comunicación, información 23% en el año 20197.
y motivación del equipo de MCC revelaron que 0 No se ejecutaron servicios de control en La
la estrategia es operativa y administrativamente Libertad en atención a las situaciones de in-
viable. Sin embargo, no se ha logrado hasta la fe- cumplimiento detectadas y comunicadas
cha una contribución sustantiva expresada en la por los MCC en el periodo 2018 y 20197.
generación de servicios de control, que constitu-
ye el quehacer principal de la CGR y que se con- Tales factores afectan las dimensiones sustantiva
templa en la directiva de creación del PMCC. En y operativa de creación del valor público, en tanto
tal sentido, se encuentra pendiente orientar esta que impactan el proceso de rendición de cuentas
estrategia hacia una contribución más efectiva al de los recursos públicos y el cumplimiento de los
logro de los objetivos de la CGR. objetivos del control. En ese sentido, se identificó
como causas posibles de la disminución del por-
centaje de respuesta, las siguientes:
5. Propuesta de solución
0 Débil seguimiento a las alertas de situacio-
A partir de los resultados de la investigación se nes de incumplimiento emitidas por los MCC
advirtieron aspectos en el diseño y ejecución del como resultado de sus veedurías.
PMCC que pueden ser pasibles de mejoras, así 0 Falta de un sistema de información que in-
como la existencia de riesgos que pueden afectar corpore el registro y seguimiento de las si-
a que el PMCC pueda crear valor público para los tuaciones de incumplimiento reportadas por
ciudadanos. En tal sentido, el objetivo de nuestra los MCC que permita verificar la adopción de
propuesta es presentar una alternativa viable que acciones por parte de los titulares.
fortalezca algunos aspectos del programa y que
Asimismo, se identificó como causas posibles de
que no se hayan generado servicios de control de
las alertas comunicadas resultantes de las visitas
de los MCC, las siguientes:
7. Información brindada por la Oficia de Integridad Institucional y Acceso a
la Información Pública (Expediente N° 08-2020-52740). 0 Un número significativo de reportes visita

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
de los MCC están referidos a aspectos como: las imágenes que puedan transmitirse de manera
falta de señalización, falta de entrega de virtual. De esta manera, se busca propiciar el for-
documentación como el cuaderno de obra, talecimiento del impacto de la labor de los MCC,
planos, entre otros documentos que no se así como consolidar la imagen de dicho programa
encuentran en obra o en la entidad, falta de ante la comunidad.
implementación de medidas de seguridad,
etc. Aspectos que fácilmente son detectados Este soporte profesional se extendería hasta el se-
atendiendo los cuestionarios que se encuen- guimiento a la implementación de acciones para
tran en los formatos de visita (tipo check list). subsanar las alertas comunicadas. Ello teniendo
Situaciones, que en principio son subsana- en cuenta que, en el caso de que las alertas de los
bles por las entidades. MCC no son tomadas en cuenta oportunamen-
0 Las observaciones y comentarios de los MCC te, la labor de los MCC deviene en infructuosa,
en la mayoría de los casos no se enfocan en siendo que el producto final de sus veedurías no
el aspecto técnico, según se evidencia de los cumpliría con sus objetivos. Por el contrario, una
formatos de visita que en pocos casos co- adecuada estrategia de seguimiento de las situa-
mentan tales aspectos de la obra8. Ello le res- ciones de incumplimiento puede reforzar el pro-
ta profundidad a la participación de los MCC ceso de rendición de cuentas y la legitimidad del
en aspectos que puedan dar lugar a la gene- PMCC al cumplir sus objetivos.
ración de servicios de control.
Alternativa N° 2: Creación de las Veedurías
En función a las causas señaladas, se plantearon ciudadanas de carácter especializado
las alternativas de intervención para la mejora de
la participación voluntaria de los MCC, en los tér- Esta alternativa plantea que las veedurías puedan
minos siguientes: ser realizadas por personas u organizaciones ci-
viles que reúnan conocimientos técnicos e inter-
Alternativa N° 1: Mejora del Procedimiento disciplinarios, donde la ciudadanía pueda utilizar,
de Participación de los MCC vigente además de los instrumentos aprobados por la
CGR, sus propios instrumentos técnicos que per-
Esta alternativa plantea reforzar el procedimien- mita efectuar un control más específico y abordar
to existente, mediante la dotación de mayor so- temas más cercanos a la comunidad. Sobre esta
porte profesional especializado durante la eje- base, se planteó el diseño de una veeduría ciuda-
cución de las veedurías de los MCC que habilite dana de carácter más profesional, acreditada por
la realización de consultas en línea, sobre temas la CGR, que cuente con la participación de profe-
técnicos a través de los canales de comunicación sionales que por sus capacidades puedan, ade-
disponibles. Estas consultas se realizarían con ca- más de cumplir con la verificación de los aspectos
rácter inmediato, en tiempo real, apoyándose en indicados en los formatos denominados “Repor-
te de Visita del Monitor Ciudadano de Control” y
“Reporte de Visita Final de Obra”, evaluar aspectos
8. Reportes de Visita de los MCC de La Libertad correspondientes a los años más técnicos de las obras, con mayor relevancia
2018 y 2019 proporcionados por la Oficina de Integridad Institucional y desde la perspectiva de los servicios de control; o
Acceso a la Información Pública de la Contraloría General de la República
(Expediente N° 08-2020-51480). de carácter más específico en temas de mayor in-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
terés para la comunidad.
Alternativa N° 3: Diseño y aplicación de un En funión de las alternativas descritas, se proce-
sistema de información referido al ejercicio dió a realizar un análisis de las alternativas utili-
de Control Social zando la herramienta de matriz de análisis de las
alternativas, aplicando tres criterios: viabilidad,
Esta alternativa plantea el diseño de un sistema eficacia y eficiencia; que han sido valorados con
de información sobre el ejercicio del control so- una escala ordinal del uno al tres, obteniéndose
cial, que integre todas las estrategias y procedi- como resultado la selección de la alternativa N°
mientos –audiencias públicas, auditores juveni- 1: “Mejora del Procedimiento de Participación de
les, etc.– entre ellos las veedurías realizadas por MCC existente”.
los MCC; que proporcione información no sola-
mente a nivel de productos (número de alertas, 5.2. Descripción de la alternativa
denuncias atendidas, etc.) sino a nivel resultados, seleccionada
es decir que el ciudadano tenga información so-
bre cuáles fueron las acciones adoptadas en cada La política institucional de la CGR está contenida
caso por los titulares de las entidades, ante una en el Plan Estratégico Institucional 2019-2024,
situación de incumplimiento detectada. En ese aprobado mediante RC n.° 452-2018-CG. El primer
sentido, comprende el diseño de un sistema de in- lineamiento institucional es la lucha contra la co-
formación para el control social, que pueda ser ac- rrupción, en consonancia con la Política Nacional
tualizada en línea por los mismos funcionarios de de Integridad y Lucha contra la Corrupción. Al
los gobiernos locales, y validada por los servidores respecto, el OEI.03: Promover la participación ciu-
de la CGR, a fin de brindar un mejor seguimiento dadana en el control social, con prioridad 4, tiene
de las situaciones de incumplimiento e identificar como actividad prioritaria la AEI.03.02, Mecanis-
aquellas situaciones pendientes de acciones, que mos de Participación ciudadana para el control
puedan resultar útiles para el planeamiento de social implementados a nivel regional.
servicios de control.
Cuadro 1. Ruta estratégica de la CGR

OBJETIVO ESTRATÉGICO
ACCIÓN ESTRATÉGICA INSTITUCIONAL (AEI)
INSTITUCIONAL (OEI)
Prioridad Código Enunciado Prioridad Código Enunciado
Transparencia y acceso a la
información en línea de los
3 AEI.03.01
servicios de control para los
ciudadanos
Promover la
participación Mecanismos de Participación
4 OEI.03 1 AEI.03.02 ciudadana para el control social
ciudadana en el
control social. implementados a nivel regional
Servicio de Atención de Denuncias
2 AEI.03.03 de Corrupción fortalecidos y con
calidad a nivel nacional

Fuente: Resolución de Contraloría N° 425-2018-CG que aprueba el Plan Estratégico Modificado 2019-2024 de la Contraloría General de la República.

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
Asimismo, la CGR cuenta con un mapa de procesos aprobado por Resolución de Contraloría N° 207-2019-
CG, de acuerdo con el cual se establece como proceso de nivel 2, con código PM01.02.02 la “Participación
voluntaria de los monitores ciudadanos de control”.

Cuadro 2. Ubicación del proceso de “Participación

voluntaria de los Monitores Ciudadanos de Control”

Proceso Proceso
Código Proceso nivel 2 Propietario propuesto
nivel 0 nivel 1
Subgerencia de Participación
PM01.02.01 Auditorías juveniles
Ciudadana

Participación voluntaria
Subgerencia de Participación
PM01 PM01.02 PM01.02.02 de los Monitores
Ciudadana
Prevención Participación Ciudadanos de Control
de la ciudadana y
corrupción control social
Subgerencia de Participación
PM01.02.03 Audiencias públicas
Ciudadana

Atención de alerta Subgerencia de Participación

PM01.02.04
ciudadana electoral Ciudadana

Fuente: Resolución de Contraloría N° 207-2019-CG que aprueba el Mapa de Procesos de la Contraloría General de la República.

La alternativa seleccionada, “Mejora del Procedi- plemento de conocimiento técnico que el

miento de Participación de MCC existente”, con- MCC no necesariamente posee o que posee
siste en incorporar en el procedimiento de parti- insuficientemente, a través de un soporte
cipación de los monitores ciudadanos de control profesional permanente, brindado por un
vigente los siguientes componentes: equipo de profesionales auditores que coor-
dinen de manera remota con los MCC, a fin
a) Soporte técnico especializado de la CGR. de absolver sus consultas en tiempo real y
Esta propuesta está diseñada principalmen- que eventualmente puedan acompañarlos
te para que las alertas sobre situaciones de en sus veedurías, si es que el caso lo amerita.
incumplimiento emitidas por los MCC como Este equipo multidisciplinario, estaría con-
resultado de sus veedurías, generen informa- formado por un ingeniero civil, un contador
ción que cuente con mayor sustento técnico público (o de carrera afín) y un abogado, sien-
especializado, con el objetivo de que dicha do su ámbito de acción el de una región o de-
información pueda ser considerada como un partamento.
insumo importante para la programación de b) Seguimiento a las acciones implementa-
servicios de control. das por la gestión en atención a las alertas
Asimismo, está orientada a brindar un com- formuladas por los MCC. En el marco de la

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
propuesta, este componente busca promo- grama de actividades de Monitoreo, Registro
ver la implementación oportuna de acciones de actividades de Monitoreo y Reporte men-
que contribuyan a mitigar y/o corregir las si- sual de actividades de Monitoreo).
tuaciones de incumplimiento evidenciadas 0 Acompañamiento presencial en veedurías
por los MCC como resultado de las veedurías de los MCC (Elaboración de Cronograma de
efectuadas. Asimismo, sistematizar dicho actividades de acompañamiento presencial,
seguimiento, generando una herramienta Registro de actividades de acompañamiento
que permita contar con información opor- presencial y Reporte mensual de actividades
tuna sobre el estado de implementación de de acompañamiento).
dichas acciones por parte de los representan- 0 Consolidación de información, sobre puntos
tes de las entidades que recibieron veedurías de atención para la programación de Servi-
ciudadanas en las obras que ejecutan. cios de Control (Registro de información y
En atención a lo expuesto, la propuesta com- Reportes periódicos).
prende el diseño de una aplicación para el 0 Taller de intercambio de experiencias y retro-
“Seguimiento de Situaciones de Incumpli- alimentación de información (Taller regional
miento alertadas por MCC”. La administra- y pasantía nacional).
ción de este sistema estaría a cargo de la
Subgerencia de Participación Ciudadana, b. En relación al segundo componente: “Segui-
siendo los operadores los profesionales que miento a las acciones implementadas por la ges-
actualmente se desempeñan como supervi- tión en atención a las alertas formuladas por los
sores del PMCC. MCC”; la intervención comprende las siguientes
actividades:
5.3. Formulación de la intervención
0 Emisión de lineamientos para el seguimien-
La intervención comprende dos componentes: to de la implementación de actividades en
atención a las alertas de los MCC.
a. Respecto al primer componente “Soporte técni- 0 Elaboración de software para el registro de
co especializado para el PMCC”, se han considera- información y procesamiento de base de da-
do las siguientes actividades: tos y reportes (Diseño y Validación).
0 Capacitación a personal que efectuará las ac-
0 Selección de personal que conformará el tividades.
equipo de soporte técnico. 0 Registro de información.
0 Elaboración de una directiva para establecer 0 Emisión de reportes periódicos a las instan-
los lineamientos de las actividades de moni- cias correspondientes.
toreo y acompañamiento presencial. 0 Comunicación del estado de seguimiento a
0 Talleres de capacitación sobre modalidad de los titulares de las entidades que recibieron
Monitoreo remoto. alertas de situaciones de incumplimiento.
0 Talleres de capacitación sobre lineamientos
para acompañamiento a los MCC en las vee- La propuesta seleccionada fue sometida a un
durías. análisis de viabilidad evaluándose los aspectos
0 Monitoreo remoto (Elaboración de Crono- organizacionales, financieros y operativos, de-

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
terminándose que la propuesta puede ser imple- contribución a la rendición de cuentas.
mentada por la institución, pues tuvo un resulta- 0 La percepción de la población beneficia-
do positivo en los aspectos evaluados. ria sobre el control social efectuado por los
MCC en la fiscalización de las obras, según
las encuestas aplicadas, revela que el PMCC
6. Conclusiones es conocido por la población beneficiaria de
La Libertad y que su labor es percibida como
0 El PMCC se encuentra articulado con la Polí- importante, en tanto contribuye a la mejora
tica Nacional de Integridad y Lucha contra la la calidad de la ejecución de las obras. Este
Corrupción y el Plan Nacional de Integridad aspecto contribuye a la validación de la di-
y Lucha contra la Corrupción 2018-2021, res- mensión sustantiva para la creación de valor
pecto del enfoque de prevención, orientado público.
a desarrollar acciones que contribuyen a ge- 0 Los resultados de la evaluación de los as-
nerar una cultura de integridad y prevención pectos referidos a la dimensión operativa
de la pequeña corrupción, asociada princi- del PMCC en cuanto a la coordinación, mo-
palmente a carencias, desigualdades econó- tivación y conectividad del equipo de MCC
micas y sociales y de precariedad o falta de revelan que la estrategia es operativa y ad-
acceso a los servicios públicos. ministrativamente viable. Sin embargo, no
0 El PMCC tiene legitimidad en el entorno au- se ha logrado a partir de ello, la generación
toritativo local de La Libertad, que se sostie- de servicios de control por parte de la Ge-
ne, de una parte, en la credibilidad que tiene rencia Regional de Control La Libertad, que
la CGR como ente rector del Sistema Nacio- constituye el quehacer principal de la CGR y
nal de Control; y, de otra parte, en el grado de que se contempla en la directiva de creación
aprobación de la labor de los MCC (90%) que del PMCC. En tal sentido, se encuentra pen-
califica como “buena” su labor y aprecia su diente orientar esta estrategia a fin de que
actuación neutral frente a posibles conflictos no afecte la confianza ciudadana respecto a
de interés. En función de tales resultados, se la mejora del servicio, así como la creación
concluye que el PMCC cumple con la dimen- valor público.
sión política para la creación de valor público. 0 Como resultado de la evaluación de las di-
0 Daño 2018 al 2019 se produjo una disminu- mensiones política, sustantiva y adminis-
ción del porcentaje de respuesta de los go- trativa, se concluye que el PMCC contribuye
biernos locales, en cuanto a la adopción de en la creación de valor público para la po-
acciones correctivas o preventivas, respecto blación de La Libertad. Sin embargo, esta
de las situaciones de incumplimiento detec- contribución a la creación de valor público
tadas por los MCC, del 62% al 23%, resulta- podría disminuir de manera sustantiva si los
do que afecta la validación de la dimensión funcionarios y autoridades de las entidades
sustantiva para la creación de valor público. que ejecutan las obras que fueron objeto de
Sin perjuicio de lo expuesto, los resultados veedurías no adoptan las medidas correc-
también revelan que existe una percepción tivas o preventivas sobre las situaciones de
favorable del PMCC, lo que refleja la poten- incumplimiento reportadas; y, si la labor de
cialidad del programa de elevar su nivel de control de los MCC no tiene un correlato en

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A RT Í C U LO D E R E V I S I Ó N
la generación de servicios de control guber- de incumplimiento evidenciadas por los
namental por parte de los órganos del SNC MCC como resultado de las veedurías efec-
en los casos relevantes. tuadas. Incluye, asimismo, la sistematización
0 La propuesta de solución denominada “Me- de dicho seguimiento, generando una herra-
jora del Procedimiento de Participación mienta que permita contar con información
Voluntaria de MCC vigente” tiene dos com- oportuna sobre el estado de implementa-
ponentes: i) Soporte técnico especializado ción de dichas acciones por parte de los re-
de la CGR, que está orientada a brindar un presentantes de las entidades.
complemento de conocimiento técnico, a 0 La investigación realizada se refiere al caso
través de un soporte profesional permanen- del PMCC desarrollado en La Libertad durante
te, brindado por un equipo de profesionales el periodo 2018-2019, y sus resultados se sus-
auditores que coordinen de manera remota tentan en fuentes documentarias, así como
con los MCC, a fin de absolver sus consultas en la percepción u opinión de los ciudadanos
en tiempo real apoyándose en las imágenes encuestados y funcionarios entrevistados,
que puedan transmitirse de manera virtual, respecto de las veedurías efectuadas en ese
fortaleciendo el impacto de la labor de los ámbito espacial y temporal. En tal sentido, es-
MCC y consolidar la imagen de dicho progra- tas percepciones u opiniones pueden variar en
ma ante la comunidad; y ii) Seguimiento a el corto o mediano plazo de manera positiva
las acciones implementadas por la gestión o negativa, en función de la actuación de los
en atención a las alertas formuladas por los monitores, funcionarios y autoridades con re-
MCC, con el objetivo de promover la imple- lación a las obras públicas objeto de veedurías
mentación oportuna de acciones que contri- en un periodo determinado.  W
buyan a mitigar y/o corregir las situaciones

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Referencias

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R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A D E
E V E N T O S A C A D É M I CO S

Marita
ALZAMORA
TINAGEROS
Contraloria General de la República
https//orcid-org/0000-0002-4506-5049
malzamora@[Link]

RETOS Y
Ana Teresa
PANTOJA
URIZAR

DESAFÍOS DE
GARFIAS
Contraloria General de la República
https//orcid-org/0000-0003-1814-155X
apantoja@[Link]

LA POTESTAD
SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA
Expositores
nacionales e
internacionales

DE LA abordan
aspectos

CONTRALORÍA
clave para la
aplicación del
PAS
[Link]

111
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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
Introducción administrativo sancionador, resaltando la tras-
cendencia de algunos, como el debido procedi-
Todos somos conscientes de que la corrupción, la miento, culpabilidad, razonabilidad y tipicidad,
ineficiencia y la impunidad socavan el desarrollo así como la incuestionable constitucionalidad de
nacional, aumentan el descontento de la ciuda- nuestra potestad sancionadora, reconocida ex-
danía y disminuyen la confianza en las institu- presamente por el Tribunal Constitucional.
ciones. Ante esta situación, nuestra institución
asumió el compromiso de adoptar acciones para
revertirla, decididos a promover la integridad en Primer día
el sector público para recuperar la confianza de de ponencias
los ciudadanos en sus instituciones, pues son las
instituciones fuertes las que impulsan el desarro- Así, el Dr. Luis García Corrochano Moyano, al tra-
llo que necesitamos en el país. tar el tema “Garantías en la identificación de res-
ponsabilidades y su impacto en el procedimiento
En ese marco, desde hace más de nueve años el sancionador”, destacó que los principios que rigen
Estado implementó una política pública que con- el procedimiento administrativo sancionador no
sistió en otorgar la potestad sancionadora a la constituyen una lista cerrada, dado que estos se
Contraloría General, la cual, como consecuencia derivan de la observancia obligatoria de los dere-
de la sentencia emitida en el año 2019 por el Tri- chos fundamentales reconocidos en la Constitu-
bunal Constitucional, no pudo continuar siendo
ejercida. Solo luego de la reciente promulgación
de la Ley N.° 31288, Ley que tipifica las conductas
infractoras en materia de responsabilidad admi-
nistrativa funcional y establece medidas para el
adecuado ejercicio de la potestad sancionadora (...) el derecho
de la Contraloría General de la República, se la ha- fundamental del
bilitó para ejercerla plenamente.
debido proceso,
Ese fue el contexto en el que se desarrolló el we- protege al
binar “Ley N.° 31288: fortalecimiento y retos de la administrado e impide
potestad sancionadora de la Contraloría”, en el que las autoridades
que hemos tenido el privilegio de contar con re-
conocidos juristas nacionales y extranjeros que
administrativas
han compartido con nosotros sus conocimientos emitan actos que no se
y apreciaciones, en algunos casos disímiles, pero sustenten en causales
que contribuyen a generar estos espacios de in-
objetivas y que no se
tercambio de opiniones académicas que la Con-
traloría propicia con apertura y que finalmente
encuentren dentro de
enriquecen el debate. Se abordaron en él temas los parámetros legales.
de mucho interés, como la necesaria observancia
de los principios y garantías del procedimiento

112
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
ción y constituyen guías para respetar las instancias, plazos
los administrados y límites y formas. El referido principio
para la administración. En ese implica que existe la interdic-
marco, efectuando la precisión ción de la arbitrariedad y la
(...) para
de que las garantías en la iden- obligación de no inferirse la
tificación de responsabilidades sancionar responsabilidad, la cual debe
no son taxativas, el expositor, a se requiere ser acreditada por la adminis-
manera de resumen, desarrolló acreditar la tración.
los siguientes principios: Lega-
lidad, Debido procedimiento,
existencia de El primer día de ponencias
Impulso de Oficio, Razonabili- dolo o culpa... concluyó con la exposición
dad y Proporcionalidad, Impar- del profesor Carlos Luis Ca-
cialidad, Informalismo, Veraci- rrillo Artiles (Venezuela),
dad, Buena fe procedimental, quien destacó que la decisión
Celeridad, Verdad Material, del Tribunal Constitucional
Eficacia y Participación. del Perú que declaró la inconstitucionalidad del
artículo 46 de la Ley N.° 27785, modificada por la
Por su parte, el Dr. Luigino Pilotto Carreño de- Ley N.° 29622, solo cuestionó los supuestos típicos
sarrolló el “Principio de debido procedimiento de las infracciones bajo el exclusivo argumento
en el procedimiento administrativo sancionador de la indeterminación y amplitud de las conduc-
por responsabilidad administrativa funcional”, tas reprochables, por violación del principio de
concluyendo que el procedimiento administra- tipicidad o taxatividad, estableciendo la cons-
tivo sancionador a cargo de la CGR tiene una re- titucionalidad de la potestad sancionadora por
gulación constitucional que respeta el derecho Responsabilidad Administrativa Funcional, que, a
fundamental del debido proceso, protege al ad- su criterio, debería denominarse responsabilidad
ministrado, e impide que las autoridades admi- fiscal, como ocurre en el caso de otras entidades
nistrativas emitan actos que no se sustenten en fiscalizadoras superiores, precisando que se dejó
causales objetivas y que no se encuentren dentro abierta la posibilidad de que el legislador dictase
de los parámetros legales. La vulneración de este un nuevo precepto con nuevas causales, lo que se
derecho fundamental genera la nulidad del pro- concretó con la dación de la Ley N.° 31288, que re-
cedimiento y de la sanción impuesta. activó el ejercicio de ese poder sancionador.

Las decisiones adoptadas en el procedimiento Sin embargo, acota el expositor, la referida sen-
sancionador que nace con la comunicación de tencia no se pronunció sobre el solapamiento o
cargos y termina con una decisión motivada, de- asimilación con aquellas infracciones idénticas a
berá respetar, como parte de este principio tras- las de SERVIR, es decir, con la potestad disciplina-
cendental, derechos y garantías como: a ser noti- ria; situación que fue superada con la actual Ley
ficado, a acceder al expediente, a ser oídos, a ser N.° 31288, en la que existe una mejor técnica legis-
asesorado por un abogado, a presentar pruebas, a lativa, más taxativa; no se presenta la duplicación
solicitar el uso de la palabra, a una decisión moti- con las causales de responsabilidad disciplinaria,
vada en un plazo razonable; así como se deberán superándose la problemática que planteó el Tri-

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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
bunal Constitucional con relación a la taxativi-
dad. Se debe considerar también, a criterio del
expositor, que siempre debe tratarse de incumpli-
mientos de la cosa pública y de la cuestión fiscal, la Contraloría
a partir de las funciones asignadas por la Consti- General se
tución a la Contraloría respecto al control fiscal,
diferenciándose del control disciplinario referido
encuentra
al funcionamiento interno de las entidades o a los alineada con
deberes éticos, diferenciación que debe ser clara. las tendencias
modernas
Finalmente, precisó que el poder punitivo debe
ser ejercido de manera extraordinaria, siendo la del derecho
penúltima ratio, pues previamente deberían apli- premial, al haber
carse los controles previo y concurrente; y destacó incorporado
que la finalidad del procedimiento no es sancio-
mecanismos en
nar, por lo que no se ha de medir por la cantidad
de sanciones, sino más bien impulsar el cumpli- su Reglamento
miento de la normativa, y, si no hay sanciones, de Procedimiento
debe entenderse que las entidades están cum- Administrativo
pliendo bien sus funciones.
Sancionador

Segundo día
de ponencias
requieren un efecto, un perjuicio que debe estar
El segundo día empezamos con la ponencia del acreditado más allá de la duda razonable.
profesor Manuel Gómez Tomillo (España), quien
respecto del actual Reglamento del procedimien- El Dr. Víctor Baca Onetto, a su turno, consideró
to administrativo sancionador señala que se ha que la Constitución Política le atribuye potestad
avanzado en la dirección correcta, pues para san- sancionadora a la Contraloría General, lo que ha
cionar se requiere acreditar la existencia de dolo sido reconocido por el Tribunal Constitucional.
o culpa, lo que genera cuatro consecuencias: 1) Si Pero para que esta se mantenga, es necesario que
no hay dolo o culpa, no es posible sancionar; 2) Si se respeten los principios del derecho administra-
hay dolo pero no culpa o imprudencia, la sanción tivo sancionador, que se encuentran ampliamente
debe ser más grave; si solo hay culpa, debe haber desarrollados en la Ley N.° 31288 y el Reglamento.
una menor sanción; 3) La administración debe Así, la nueva regulación de la Ley N.° 31288 cumple
tener la carga de la prueba del dolo o culpa; y, 4) con las exigencias del principio de legalidad, dado
El dolo o la culpa debe estar motivado en todas que la tipificación es más precisa, salvo algunos ti-
la resoluciones. Además, con relación a las in- pos infractores que a su criterio requieren de una
fracciones contenidas en la Ley N.° 31288, señala mayor concreción.
que mayoritariamente son de resultado, es decir,

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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
Respecto al principio de proporcionalidad, preci- Con relación a la sentencia del Tribunal Constitu-
sa que la Ley N.° 31288 contempla solo la sanción cional que declaró la inconstitucionalidad del ar-
de inhabilitación en todos los casos; sin embargo, tículo 46 de la Ley N.° 27785, modificada por la Ley
opina que deberían preverse sanciones distintas, N.° 29622, advierte ciertas incoherencias respecto
porque es una sanción severa y es importante te- de decisiones anteriores contenidas en otras sen-
ner claro que la comisión de algunos tipos infrac- tencias del referido Tribunal que permiten que, a
tores no es un acto de corrupción, por lo que sería partir de faltas muy ambiguas, vagas e imprecisas,
conveniente disponer de otro tipo de puniciones estas conductas infractoras sean desarrolladas
para sancionar con menos severidad algunas con- por su reglamento, sumado a que la mencionada
ductas típicas. sentencia que declaró la inconstitucionalidad de
las conductas infractoras de la potestad sanciona-
Finalmente, considera que la Contraloría General dora de la Contraloría General no explica cuál es el
debe intervenir cuando corresponda, establecien- umbral mínimo de regulación ni da instrucciones
do los supuestos en los cuales se justifique su pre- mínimas que debería considerar la Ley que tipi-
sencia. Así, el funcionario de la Contraloría debe fica las conductas infractoras, no habiéndose de-
tener claros los límites de su actuación al ejercer clarado inconstitucional lo dispuesto por la LPAG
el control gubernamental que llevará a un proce- en cuanto a la colaboración reglamentaria.
dimiento administrativo sancionador, y reconocer
la discrecionalidad con la que cuentan los servi- Esta situación genera, en este caso, una peligrosa
dores y funcionarios en sus actos de gestión. consecuencia sobre la prevención y represión de
la corrupción administrativa. Impunidad grave
Por su parte, el Dr. Yván Montoya Vivanco seña- que termina contribuyendo a la reproducción de
ló que en el derecho penal se utilizan conceptos la corrupción pública, por lo que debe conside-
jurídicos indeterminados y cláusulas de remisión, rarse la calidad especial de los destinatarios (los
que no han sido rechazadas por el Tribunal. De funcionarios públicos). Como elemento adicional,
este modo, deben considerarse los avances reali- cabe el control judicial de decisiones administra-
zados en el derecho penal en los últimos años y tivas sancionatorias.
que aún no se aplican en el derecho administra-
tivo sancionador, no obstante, es preciso recordar Finalmente, en el caso de la potestad sanciona-
que el traslado de los principios del derecho penal dora de la Contraloría General, considera que
al derecho administrativo sancionador tiene ma- se cumple con la Reserva de Ley en la atribución
tices. de la potestad (artículo 45 de la Ley N.° 29622 y
31288); así como en la tipificación de infracciones
La aplicación del principio de legalidad exige la y sanciones (artículo 46 - infracciones y 47 -san-
reserva de ley, se concreta en la atribución por ley ciones, de la Ley N.° 31288). Existe asimismo una
de la potestad sancionadora y la tipificación de remisión reglamentaria mínima al precisar con-
infracciones y sanciones; sin embargo, permite la ceptos como los perjuicios. En tal sentido, se uti-
colaboración reglamentaria, lo que está previsto lizan técnicas como la tipificación reduplicativa,
en la Ley del Procedimiento Administrativo Gene- pues se reproduce la prohibición o supuesto de
ral (LPAG). infracción, lo que fácilmente se reconoce pues en
las infracciones se señalan las conductas típicas

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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
o verbos nucleares y casi todas las infracciones Agradecimiento
describen el contexto de la actividad en que se in-
cumple la función. Finalmente, el señor Vicecontralor de Gestión
Estratégica e Integridad Pública manifestó su
Este evento concluyó con la exposición del Dr. agradecimiento a los ilustres expositores, por
Amado Enco, quien señaló que la Contraloría su valiosa contribución a la difusión del conoci-
General se encuentra alineada con las tenden- miento, al intercambio de opiniones y al mejor
cias modernas del derecho premial, al haber entendimiento de esta potestad sancionadora, a
incorporado en su Reglamento de Procedimien- quienes comprometió a seguir colaborando con
to Administrativo Sancionador mecanismos de la Contraloría General. Además, agradeció a to-
excepción al inicio del procedimiento adminis- dos los participantes por el interés demostrado al
trativo sancionador; así como de atenuación de atender el webinar y formular esclarecedoras pre-
responsabilidad administrativa funcional, tales guntas, invocándolos a continuar estudiando el
como la subsanación voluntaria, la conclusión an- tema y a participar de los distintos foros académi-
ticipada por reconocimiento de responsabilidad y cos que ofrece la Contraloría General y la Escue-
la colaboración eficaz. El expositor señaló que, de la Nacional de [Link] de esta potestad
esta manera, la Contraloría apuesta por romper el sancionadora, a quienes comprometió a seguir
paradigma de que la administración pública no colaborando con la Contraloría General. Además,
puede transigir, sin que esto signifique relajar el agradeció a todos los participantes por el interés
cumplimiento de la legalidad, y que la única vía demostrado al atender el webinar y formular es-
para resolver una controversia es el castigo. Es- clarecedoras preguntas, invocándolos a continuar
tas nuevas herramientas se enmarcan dentro del estudiando el tema y a participar de los distintos
principio de eficacia administrativa, alcanzando foros académicos que ofrece la Contraloría Gene-
el mismo objetivo de la acción sancionadora, con ral y la Escuela Nacional de Control. W
mayor celeridad y menor costo que los procedi-
mientos sancionadores (ahorro en tiempo, recur-
so humano, papel, procesos de revisión judicial,
etcétera), respetando siempre el interés público y
dentro del marco de la ley.

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M E M O R I A D E E V E N T O S
A C A D É M I CO S

A 20 años de la
Dra. Leyla Ivon promulgación
VÍLCHEZ de la “Ley del
GUIVAR Procedimiento
DE ROJAS Administrativo
Contraloría General de la República General”
[Link]
lvilchez@[Link] analizamos las
ventajas de la

DERECHO
norma, así como
la legislación
comparada

ADMINISTRATIVO
AL SERVICIO
DEL CIUDADANO:
EXPERIENCIAS Y
BUENAS PRÁCTICAS
EN LATINOAMÉRICA
[Link]

117
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
Al conmemorarse los 20 años de la promulgación de la Ley N° 27444 “Ley del Procedimiento Administra-
tivo General”, la Subdirección de Posgrado de la Escuela Nacional de Control organizó la “Semana interna-
cional de derecho administrativo al servicio del ciudadano”, los días 27 al 30 de setiembre de 2021.

El objetivo de la jornada fue fomentar espacios de análisis en las instituciones más importantes del dere-
cho administrativo, recopilando experiencias y buenas prácticas de países latinoamericanos como Argen-
tina, Bolivia y Colombia, por lo que se convocó a destacados ponentes nacionales y extranjeros especialis-
tas en la materia.

Esta actividad académica fue aperturada por el Sr. Humberto Ramírez Trucios, Vicecontralor de Gestión
Estratégica e Integridad Pública de la Contraloría General de la República del Perú.

Las ponencias se organizaron en 4 mesas de trabajos, que consideraron tres disertaciones cada una. A con-
tinuación, los principales temas abordados:

Primera mesa El ponente señaló que la LPAG ha avanzado a favor

de trabajo de acortar las diferencias entre el administrado y
27 de setiembre del 2021 la administración, cerrando vacíos a través de los
principios como el de buena fe.
Título preliminar y principios del
procedimiento administrativo general Asimismo, añadió que el principio de buena fe
procedimental señala que ninguna interpretación
En la disertación del Dr. Edgar Canseco que se realice de alguna norma administrativa
Queirolo se señaló que la Ley del Procedimiento debe amparar alguna conducta en contra de la
Administrativo General (LPAG) tiene como misión fue procedimental. Ambas partes deben actuar
la protección del interés general, con sujeción al de buena fe de manera recíproca.
ordenamiento jurídico.
Así también los principales atentados contra

118
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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
la buena fe son: dilaciones desleales de confianza legítima son diferentes: la confianza
actuaciones procedimentales, abuso de potestad legítima, para algunos autores, es el nuevo nombre
anulatoria o revocación, orientación desleal a de la buena fe; para otros, un refinamiento de la
los administrados, establecimiento de plazos buena fe que tiene en su base la teoría de los actos
irrazonables para realizar actuaciones del cargo propios.
del administrado y falta de canalización adecuada
al pedido del administrado. El principio de legalidad
El ponente concluyó que, cuando el administrado y la discrecionalidad
actúa en contra de la buena fe procedimental,
se genera nulidad por vicios del procedimiento, El Dr. Orlando Vignolo Cueva manifestó que el
responsabilidad penal y responsabilidad derecho administrativo ha ido evolucionando,
administrativa. pues ahora ya se conoce el uso de la
discrecionalidad y ya existen reglas positivas.
Transparencia pública como eje
interpretativo de los principios de buena fe Respecto a la Ley 29622 que define a la
y confianza legítima discrecionalidad tiene un concepto primitivo,
que no permite ensanchar una base adecuada,
En la ponencia de la Dra. Miriam Mabel Ivanega no señala modalidades. La discrecionalidad se
se precisó que la transparencia es un supra da en ciencias no jurídicas, todas las que puedan
principio que articula el ordenamiento del cual utilizarse en la administración para aprehender, y
se desprenden otros principios como igualdad, ejecutar la ley.
eficacia y eficiencia, lo que les permite ampliar su
alcance. La discrecionalidad es una parte esencial en el
estado de derecho, es un traspaso del poder del
Respecto a la transparencia, señaló que contiene Congreso al Ejecutivo. Sin ella no hay equilibrio,
la publicidad, el no ocultamiento. Está vinculado pues no se pueden prever todos los conceptos
al principio de acceso a la información. En elación extrajurídicos.
a la buena fe, es identificar lo que el hombre tiene
confianza, desentraña la intención de las partes. De igual forma, al revisar la norma que habilita
Demostrada la buena fe, cumplo con el principio la discrecionalidad, se verifica su ámbito de
de igualdad y no discriminación, porque se actuación.
evidencia una buena intención y conducta, sobre
todo en la potestad sancionadora. Los conceptos indeterminados si prevén espacios
para la discrecionalidad.
La ponente señaló que la autoridad no puede
actuar contra sus propios actos, esto es, confianza Una potestad mal utilizada debe ser advertida
legítima y seguridad jurídica. Es el fundamento por el legislador verificando la competencia o
de la doctrina de los actos propios. función.

Finalmente, señala que la predictibilidad y la La discrecionalidad permite la conjunción de

119
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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
opciones o distinción de opciones; son partículas
muy básicas.

El auditor debe tener cuidado cuando se

extraen conceptos y aplican normas técnicas (...) en el Derecho
nacionales e internacionales y, en este espacio, administrativo
la discrecionalidad es altísima. Hay que verificar
del Perú, se
los fundamentos y luego recién verificar el
cumplimiento objetivo. requiere para la
validez de un acto
El ponente concluye que el funcionario debe administrativo
aplicar la legalidad y la discrecionalidad, nada de
la discrecionalidad está apartado de la ley, esta
lo siguiente:
habilitada por ley. 1) Competencia
de la autoridad
administrativa,
Segunda mesa
de trabajo
2) El contenido,
28 de setiembre del 2021 3) Finalidad
pública,
Elementos de la validez del acto
4) Motivación y
administrativo: En qué casos procede su
nulidad o conservación 5) Procedimiento
regular
Según el Dr. Luiggi Santy Cabrera, en el Derecho
administrativo del Perú, se requiere para la
validez de un acto administrativo lo siguiente: 1)
Competencia de la autoridad administrativa, 2) como consecuencia de la aprobación automática
El contenido, 3) Finalidad pública, 4) Motivación y o por silencio administrativo positivo; d) Los
5) Procedimiento regular, exigencias establecidas actos administrativos que sean constitutivos
en la Ley de Procedimientos Administrativos de infracción penal o que se dicten como
Generales (Ley N° 27444). consecuencia de la misma.

Si un acto administrativo incurre en vicios Asimismo, la Ley establece reglas para la

graves de legalidad (causales) es posible recurrir conservación de los actos administrativos,
a la nulidad de pleno derecho y esta debe ser que adolecen de vicios no trascendentes o no
declarada por los órganos competentes, las relevantes,obligando legalmente a su subsanación
acotadas causales son: a) Contravención a la por parte de los entes administrativos, con la
constitución, leyes o normas reglamentarias; b) finalidad de salvar la eficacia de las actuaciones
Defecto u omisión de alguno de los requisitos administrativas respecto de irregularidades que
de validez; c) Actos expresos o los que resulten la propia ley considera leves.

120
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
La revocatoria de actos administrativos en Nulidad y estabilidad del acto
torno a la naturaleza del acto administrativo administrativo
y la Responsabilidad
Según lo manifestado por el Dr. Carlos Marcelo
A tenor del Dr. Juan Carlos Covilla Martínez, en Lamoglia, en el derecho administrativo
el derecho administrativo en Colombia, el acto argentino, se tiene un régimen de nulidades del
administrativo es el acto normativo que emiten acto administrativo, el cual contempla dos tipos
los funcionarios administrativos del Estado, a nivel de nulidades: absoluta (actos nulos) y relativa
nacional, departamental, distrital, municipal y (actos anulables), teniendo para diferenciarlas
corregimental; y, por excepción, lo emiten los un criterio relacionado con la existencia o no de
demás servidores del Estado pertenecientes a los distintos requisitos esenciales y el grado o
las otras ramas del poder público (legislativo y intensidad que exhiba el vicio.
judicial), los órganos de control, los organismos
electorales, y las personas particulares que Ahora bien, con relación a la estabilidad del acto
ejercen función pública. administrativo en el marco de la Legislación
Argentina, el objeto tutelado por la garantía de
De otro lado, revocar un acto administrativo es estabilidad del acto administrativo, es el respeto
dejarlo sin efecto jurídico alguno cuando este, de los derechos adquiridos; siendo el caso señalar
por alguna causal prevista en el ordenamiento que, la estabilidad del acto administrativo está
jurídico, queda incurso y es declarada por un regulada de forma indirecta, partiendo desde
funcionario estatal investido de autoridad y limitaciones a la potestad anulatoria de oficio del
control sobre sus propias actividades o gestiones acto hasta modulaciones derivadas de los valores
administrativas. En el caso colombiano, opera la y principios esenciales del Estado de índole
revocación directa de los actos administrativos, jurisprudencial, interpretativo y reglamentario
como fenómeno que extingue los efectos que amplían los alcances de la estabilidad del
jurídicos de dichos actos, sustentado en razones acto administrativo.
de legalidad, por razones de oportunidad, mérito
o conveniencia y por razones de equidad natural.
Tercera mesa
Finalmente señaló que, en la vía administrativa de trabajo
colombiana, la revocatoria es un recurso 29 de setiembre del 2021
extraordinario que tiene un trámite,
fundamentos, causales y consecuencias jurídicas La simplificación administrativa
diferentes a las de los recursos ordinarios
ejercidos por los interesados o administrados A criterio del Dr. Juan Francisco Rojas Leo,
en sede administrativa; es de indicar que este simplificar es necesario para el ser humano, la
recurso no agota la “vía gubernativa”, produce relación con la administración es sencilla, pero
efectos jurídicos ex tunc y ex nunc, según se trate debemos arribar a ello.
de la revocatoria por violación del ordenamiento Los funcionarios públicos están llamados a ser
jurídico vigente o se trate de la revocatoria por gerentes, administrador de procedimientos y
oportunidad o mérito o por agravio injustificado. recursos. Además, debe ser medido atendiendo a

121
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
prohibirse en el sector salud; debemos proteger
la seguridad ciudadana, por lo tanto, el silencio
aplicable debe ser negativo.

Es así que el ponente concluye en la necesidad de

El silencio positivo fiscalización a la simplificación administrativa.
es una liberación
a la burocracia; Presunción de veracidad como mecanismo
de simplificación administrativa
sin embargo, la
administración El Dr. Roberto Maca Merino señala que, desde el
pública inicio y en el desarrollo del procedimiento, las par-
sigue siendo tes deben conducirse en buena fe procedimental,
evitando actuaciones dilatorias.
percibida por el
empresariado y La aplicación de esta figura se relaciona con la
la población de buena fe procedimental de manera estrecha.
manera negativa.
En el paso del tiempo se ha ido modulando el
principio de presunción de veracidad; se ha
enfatizado en la relevancia de la información que
proporcionan los administrados, con tendencia
su rendimiento y a sus logros, así como también que la información presentada no sea el original,
atendiendo a la naturaleza jurídica del servicio sino en sus sucedaños, como es la copia simple.
que presta.
Es así que el ponente considera relevante la pre-
Aún hay plazos irreales, los cuales deben justarse sunción de veracidad de los documentos, para
a los resultados de la gerencia; no es saludable simplificar los trámites administrativos
que la mayoría de pedidos se resuelva por silencio
administrativo positivo. Análisis del impacto regulatorio y la
simplificación administrativa concluyendo
El silencio positivo es una liberación a la en los beneficios que genera para los
burocracia; sin embargo, la administración pública administrados
sigue siendo percibida por el empresariado y la
población de manera negativa. El Dr. Juan José Martínez Ortíz señala que, por
su rol regulador, las entidades del Estado actúan
Se evidencia que los problemas se originan como autoridades. Estas entidades dictan reglas a
por empresas que obtuvieron licencias de las que deben sujetarse las personas, las empresas
funcionamiento por silencio administrativo u otras entidades del Estado. La regulación busca
positivo, pues fueron aprobados sin fiscalización. modificar, encauzar, determinar la conducta de
La autorización de silencio positivo debe todos.

122
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M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
A partir de su rol regulador, el Estado emite reglas: nal Constitucional.
vigilancia, fiscalización, control, sanción, etc.
Elementos básicos del Proceso
Para mejorar la calidad de la regulación es nece- Contencioso Administrativo
sario identificar los problemas, sus causas y sus
efectos, así como los objetivos a alcanzar; identifi- El Mg. Michael Zubiat Aguilar señaló que el pro-
car las alternativas y los grupos afectados positiva ceso contencioso administrativo inicia al conten-
o negativamente, y analizar los beneficios de cada der un acto administrativo que se presume válido.
una de las alternativas, así como sus costos. El pedido del administrado debe ser concreto,
requiriendo a la autoridad jurisdiccional que re-
El ponente señala que sus principios son: la nece- suelva el conflicto, a fin de que se restablezca un
sidad, legalidad, efectividad, proporcionalidad, derecho.
consistencia, coherencia, transparencia y partici-
pación. Sin embargo, la regulación excesiva cierra La pretensión procede contra la actuación mate-
los márgenes de discrecionalidad que muchas ve- rial que no se sustenta en el acto administrativo,
ces es necesaria. por el ejercicio indebido de los actos, las actuacio-
nes u omisiones relativas a la contratación estatal
en las que se produzcan vulneraciones y las actua-
Cuarta mesa ciones contra el personal en los que se produzca
de trabajo vulneración.
30 de setiembre del 2021
Son dos pretensiones: restablecimiento y recono-
Impugnación judicial de cimiento. Esta última cuando la administración
procedimientos disciplinarios me niega un derecho.

El Dr. Timoteo Cristóval De La Cruz, señala que El ponente concluye que el juez resuelve identifi-
las sanciones administrativas y disciplinarias son cando preliminarmente la causal de nulidad, revi-
expresión del poder punitivo del Estado. sando el acto administrativo, ubicando su vulne-
ración a la Constitución, a la legalidad, el defecto
Las garantías previstas en la Convención están u omisión de los requisitos de validez.
previstas a los procedimientos disciplinarios. En
la vía contenciosa administrativa se puede apre- Proceso contencioso administrativo en
ciar la mala administración en sede instructiva. Bolivia: Las garantías de derecho frente a la
Una inadecuada aplicación es pasible de control administración pública
constitucional cuando se vulnera la taxatividad
de las sanciones y la existencia de non bis in idem. Según el Dr. Juan Lixmar Zoto Alvarado para di-
Finalmente, argumenta que cuando se vulnera el rimir los conflictos entre particulares y el Estado
procedimiento y se transgreden derechos, vamos se utilizan normas específicas como el Procedi-
al Poder Judicial para contender a la administra- miento Contencioso Administrativo; sin embar-
ción. Lo que se resuelve en vía administrativa es go, en Bolivia se utilizan las normas del Derecho
independiente en vía judicial, así lo dice el Tribu- Procesal Civil. Existe el sistema dualista y único;

123
R E V I S TA A C A D É M I C A E N CO N T R O L G U B E R N A M E N TA L

M E M O R I A S D E E V E N T O S A C A D É M I CO S
en el caso boliviano es un sistema atípico pues no Agradecimiento
existen juzgados contenciosos para las diferen-
cias entre particulares y administración. Bolivia es Las palabras de agradecimiento y cierre del evento
dualista y monista. estuvieron a cargo del Sr. Víctor Lizárraga Guerra,
Subdirector de Posgrado de la Escuela Nacional de
Existen entes colegiados superiores en cada de- Control, quien agradeció la participación a los po-
partamento, para determinados casos dentro de nentes y asistentes interesados en profundizar los
su jurisdicción. En el sistema contencioso admi- conocimientos en el derecho administrativo. W
nistrativo se les conoce como órganos consultivos.
Finalmente, señaló que hay técnicas de control
de la administración; sin embargo, a causa de go-
biernos comunistas y dictatoriales se ha limitado
los recursos en los procesos contenciosos admi-
nistrativos.

124
Jr. Camilo Carrillo 114, Jesús María
Lima - Perú
Teléfono: (511) 330-3000

[Link]/contraloria