GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y

PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO

María Lidón Lara Ortiz

apuntes
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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO

María Lidón Lara Ortiz

Primera edición, 2018

Copyright © 2018, María Lidón Lara Ortiz.

ÍNDICE pág.

I. Presupuestos constitucionales, marco legal y distribución de

competencias sobre protección civil y emergencias ..

II. El régimen jurídico y la organización de la protección civil y las

emergencias .

III. Funciones y actuaciones en situaciones de emergencias.

Servicios de intervención. ...

IV. La planificación y los riesgos. ..

V. La actuación ciudadana ante situaciones de emergencia. El

VI. Régimen de infracciones y sanciones. ...

7
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

I. Presupuestos constitucionales, marco legal y distribución de

competencias sobre protección civil y emergencias.

1. CONCEPTO DE PROTECCIÓN CIVIL

La protección civil se puede definir como la protección física de las personas y de

los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe
extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y
sucumbir masivamente

Integrada en la seguridad pública, la protección civil alcanza hoy una importancia

internacional de primer orden entre las diferentes políticas públicas y se ha
configurado como uno de los espacios públicos genuinos y legitimadores del Estado.
En España ha experimentado un notable desarrollo en los últimos treinta años, no
exento de ineficiencias causadas principalmente por las dificultades de coordinación
de un sistema abierto, flexible y con múltiples actores y niveles de actuación y, en
consecuencia, de reconocida complejidad.

La vulnerabilidad de las personas y bienes ante las múltiples y complejas

amenazas de catástrofes naturales, industriales o tecnológicas ha intentado ser
reducida por las políticas públicas que se basan en un gran desarrollo de los sistemas
de alerta, la planificación de las respuestas y la dotación de medios de intervención.
Aun así, la envergadura de este tipo de riesgos es tal que pueden llegar a afectar a la
seguridad nacional.

El descenso del número de víctimas a consecuencia de las catástrofes es una

realidad, pero las consecuencias destructivas de bienes o personas, y potencialmente
dañosas para el medio ambiente se han ido por la influencia de factores potenciadores
de las amenazas, especialmente el cambio climático y la propia actividad humana, que
genera riesgos inseparables de ella, muchas veces por el legítimo afán de progreso.

La sociedad no ha sido ni es indiferente ante esta realidad porque es consciente

de que estos riesgos afectan de manera determinante a su seguridad. El más fácil
acceso a toda clase de informaciones a través de las tecnologías ha contribuido
poderosamente a su sensibilización y a la conformación de una demanda creciente de
acción pública destinada a proteger personas y bienes ante emergencias. De ahí que,
sin perjuicio de la indispensable colaboración ciudadana, todos los poderes públicos
competentes, desde el nivel local hasta las instituciones europeas e internacionales,
han determinado políticas públicas para desarrollar instrumentos normativos,
organizativos y medios que les permiten ejercer sus respectivas responsabilidades en
esta materia y mejorarlas continuamente.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

La protección civil, como instrumento de la política de seguridad pública, es el

servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta
adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas
naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o intencionada.

La normativa reguladora de la Protección Civil es un instrumento esencial para

asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de
protección civil, y regular las competencias de las diferentes Administraciones en la
materia.

Debemos tener en cuenta algunos conceptos esenciales:

1. Peligro. Potencial de ocasionar daño en determinadas situaciones a

colectivos de personas o bienes que deben ser preservados por la protección
civil.

2. Vulnerabilidad. La característica de una colectividad de personas o

bienes que los hacen susceptibles de ser afectados en mayor o menor grado
por un peligro en determinadas circunstancias.

3. Amenaza. Situación en la que personas y bienes preservados por la

protección civil están expuestos en mayor o menor medida a un peligro
inminente o latente.

4. Riesgo. Es la posibilidad de que una amenaza llegue a afectar a

colectivos de personas o a bienes.

5. Emergencia de protección civil. Situación de riesgo colectivo sobrevenida

por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una
gestión rápida por parte de los poderes públicos para atenderlas y mitigar los
daños y tratar de evitar que se convierta en una catástrofe. Se corresponde con
otras denominaciones como emergencia extraordinaria, por contraposición a
emergencia ordinaria que no tiene afectación colectiva.

6. Catástrofe. Una situación o acontecimiento que altera o interrumpe

sustancialmente el funcionamiento de una comunidad o sociedad por ocasionar
gran cantidad de víctimas, daños e impactos materiales, cuya atención supera
los medios disponibles de la propia comunidad.

7. Servicios esenciales. Servicios necesarios para el mantenimiento de las

funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y
económico de los ciudadanos, o el eficaz funcionamiento de las instituciones
del Estado y las Administraciones Públicas.

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Actualmente la Protección Civil se presta en España a través de un sistema

organizado que conocemos como Sistema Nacional de Protección Civil, y que integra
la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas, en el ámbito de
sus competencias, con el fin de garantizar una respuesta coordinada y eficiente
mediante las siguientes actuaciones que se corresponden con las fases esenciales de
la Protección Civil:

a) Prever los riesgos colectivos mediante acciones dirigidas a conocerlos

anticipadamente y evitar que se produzcan o, en su caso, reducir los daños que
de ellos puedan derivarse.

b) Planificar los medios y medidas necesarias para afrontar las situaciones

de riesgo.

c) Llevar a cabo la intervención operativa de respuesta inmediata en caso

de emergencia.

d) Adoptar medidas de recuperación para restablecer las infraestructuras y

los servicios esenciales y paliar los daños derivados de emergencias.

e) Efectuar una coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema para

garantizar un funcionamiento eficaz y armónico del mismo.

Las actuaciones del Sistema se regirán por los principios de colaboración,

cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia,
participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

2. REGULACIÓN BÁSICA.
Como consecuencia de la atribución de competencias a diferentes
Administraciones existen normas de diferente procedencia, especialmente, estatales y
autonómicas. Es imposible en este punto hacer una referencia exhaustiva a todas las
existentes, pero consideraremos básicas:

- Ámbito estatal:
Ley 17/2015, de 9 de julio, de Sistema Nacional de Protección Civil
Real Decreto 407/1992 de 24 de abril que aprueba la Norma Básica en
materia de Protección Civil,
Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la
Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y
dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a
situaciones de emergencia.

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- Ámbito autonómico de la Comunidad Valenciana: Ley 13 /2010 de 23 de

noviembre, sobre Protección Civil y Gestión de emergencias de la Comunidad
Valenciana.

Existen tanto en el ámbito estatal como en el autonómico e incluso local

numerosos planes de emergencia y normas de desarrollo, a los cuales se hará
referencia en el tema correspondiente.

3. LA PROTECCIÓN CIVIL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La Constitución española, en adelante CE, contiene una referencia a la protección

Civil, que es tangencial y hace referencia a la participación ciudadana en esta
actividad pública. Esta la podemos identificar como la única referencia directa o
expresa, aunque también existen algunas normas que podemos considerar que
indirectamente se están refiriendo a esta actividad por considerar que sirven para
fundamentar la actuación pública en este ámbito. Así:

- Referencia directa o expresa: art. 30.4 CE recoge una remisión al legislador en

orden a la regulación de los deberes de los ciudadanos en los casos de grave
riesgo, catástrofe o calamidad.

- Referencias indirectas:

o Obligación de los poderes públicos de garantizar al derecho a la

vida y a la integridad física, como primero y más importante de
todos los derechos fundamentales -art. 15 CE-,
o Principios de unidad nacional y solidaridad territorial -art. 2 ce-
o Exigencias esenciales de eficacia y coordinación administrativa -
art. 103 CE-.
o Proclamación del derecho a la salud (art. 43. 1 y 2 CE)
o Reconocimiento del derecho al medio ambiente adecuado (art.
45. 1 CE)
o Obligación de los poderes públicos de velar por la seguridad en
el trabajo o la garantía de la seguridad y la salud de
consumidores y usuarios (artículos 40 y 51 CE)
o Derecho una vivienda digna (art. 47 CE),
o El mantenimiento de un régimen de seguridad social frente a
situaciones de necesidad (art. 41 CE)
o Tutela de la propiedad, derivada del reconocimiento del derecho
a la propiedad privada como derecho subjetivo, en el art. 33 CE.

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4. DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y

COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN CIVIL

Según el artículo 149.1.29 CE el Estado tiene competencia exclusiva en las

siguientes materias: seguridad pública sin perjuicio de la posibilidad de creación de
policías por Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica. También es
competente el Estado para la planificación y organización de las emergencias en caso
de interés nacional, lo que sucede en tres ocasiones: por aplicación de los estados de
alarma, excepción y sitio, en emergencias de carácter supraterritorial, o en
emergencias de tal envergadura que requieran una dirección de carácter nacional.

Según el artículo 148.1.22 CE serán competentes en la coordinación de policías

locales y en la elaboración de los correspondientes planes de riesgos y calamidades, y
para la dirección de sus propios servicios en el caso de producirse situaciones
catastróficas o de emergencia.

Las competencias de las diferentes Administraciones Públicas que participan en

la actividad de protección civil y gestión de emergencias fueron objeto de delimitación
inicial por parte del Tribunal Constitucional en las STC 123/1984, de 18 de diciembre, y
STC 133/1990, de 19 de julio1. Las principales conclusiones de la Sentencia del TC
133/1990, 19 de julio en relación con la delimitación de competencias autonómicas y
estatales en materia de protección civil son:

-Se trata de una materia integrada en la seguridad pública del artículo

149.129 CE, de competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.

-Las Comunidades Autónomas tienen competencia en materia de

protección civil.
1
Sin entrar a profundizar demasiado en el origen de los conflictos de competencia que dieron
lugar a ambos pronunciamientos, pues estas cuestiones han sido objeto de estudios anteriores,
indicar tan sólo que la STC 123/1984, resolvió un conflicto positivo de competencia planteado
por el Gobierno central frente al Gobierno vasco, que había aprobado el Decreto de 8 de marzo
de 1983, creando los Centros de Coordinación Operativa, órganos que tenían la finalidad de
uiera Organismos o Entidades de naturaleza
pública o privada en caso de incidentes o emergencia para la seguridad de las personas, sus

titularidad estatal. La STC 133/1990, resolvió el conflicto positivo de competencias, originado

una vez promulgada la Ley de Protección Civil, pues el Gobierno vasco interpuso recurso de
inconstitucionalidad por una presunta infracción de los artículos 149.1.29 de la Constitución y
17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Se alegaba que dicha Ley se oponía
frontalmente a la propia doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la STC 124/1984,
por partir de la premisa de que las Comunidades Autónomas carecen de competencia sobre la

Revista Española de Derecho Administrativo,

número 69, enero-marzo 1991.

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-La competencia autonómica en esta materia cede en los casos de

aplicación de los estados de alarma, excepción y sitio, de emergencias
supracomunitarias o las de tal alcance que requieren una dirección nacional.

-La competencia estatal se extiende a todos los casos en que se ve

afectado el interés nacional e incluye potestad normativa y ejecutiva. La
competencia autonómica incluye también potestad normativa y ejecutiva, pero
se limita a aquellos casos en que no resulta afectado el interés nacional
(emergencias «menores»).

Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional vinieron a aportar cierta idea

de las competencias correspondientes al Estado y a las Comunidades Autónomas, en
una materia respecto a la que la Constitución no hacía referencia, y a la que tampoco
se referían la mayoría de Estatutos de Autonomía (sólo el Estatuto de Autonomía de
las Islas Baleares se refirió inicialmente de forma expresa a la protección civil,
en los términos que establezcan
las Leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el
Estado

Ante la inexistencia de referencia expresa de carácter normativo, estos

pronunciamientos del Tribunal Constitucional delimitando competencias sobre una
base en que no existían títulos competenciales originarios recogidos en los textos
constitucionales, implican para algunos, la creación de una nueva categoría de
2
. En cualquier caso, como
mínimo sí cabe afirmar que esta atribución de competencias que resulta de la
jurisprudencia del alto tribunal, es una excepción de la previsión contenida en el
artículo 149.3 CE, pues ante el silencio de la Constitución, y sobre todo ante el silencio
de los Estatutos, aplicando el principio de subsidiariedad competencial estatal que
recoge este último artículo, podríamos pensar que la solución lógica sería aplicar
directamente el criterio de que las competencias no asumidas por las Comunidades
Autónomas en sus Estatutos de Autonomía, y esto supondría la aplicación de la
normativa estatal supletoria.

Y ¿por qué no se acude a la aplicación de la cláusula de subsidiariedad del

artículo 149.3 CE?, hubiera sido la solución más fácil pues la protección civil es una
actividad pública relativamente reciente3, y no se podía afirmar que hubiera una base

2
de protección civil en la jurisprudencia del Tribunal
Revista Española de Derecho Administrativo, página 9, número 69, enero-
marzo 1991.
3

papel de las Revista Vasca de Administración Pública, pág. 47 y

ss, núm. 23. Este autor destaca que su origen, como actividad pública, surge en el ámbito
internacional a partir de la Segunda Guerra Mundial, iniciándose en Europa una política de

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histórica que hiciera necesaria tal distribución, sobre todo, pensando que no hay
normas constitucionales que permitan una atribución certera de las competencias
relativas a la misma.

Pues bien, a pesar de que esta hubiera sido la solución más fácil a la vista de las
normas constitucionales, hay en los caracteres inherentes a la protección civil unos
rasgos que conllevan que el bien jurídico protegido y encomendado a esta actividad
pública está por encima de una atribución formal de competencias. Pensemos en el
concepto de protección civil, como actividad pública, que proporciona el mismo
Tribunal Constitucional: «conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los
daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los
elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y
gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública» (en la
misma STC de 18 de diciembre de 1984). No cabe duda que los que se protegen con
esta actividad son valores superiores para el ser humano tales como la vida, la
integridad física y moral, la dignidad humana, la propiedad, la salud, el medio
ambiente, el derecho a una vivienda digna, etc., -todos ellos recogidos como derechos,
en algunos casos Fundamentales, en otros de carácter social, en los artículos 10, 15,
43, 45, 47 de la Constitución Española-4.

Es este objeto de la actividad el que hace necesario que se impliquen todas las
Administraciones Públicas, porque es en materia de protección civil, donde más se

protección de centros de producción, comunicaciones y núcleos de población frente a un

hipotético conflicto armado. Ese carácter inicialmente militar evolucionó posteriormente hacia la
protección de los ciudadanos incluso cuando el origen no era militar sino derivado de
catástrofes naturales o calamidades accidentales. Respecto a su origen en España, vid. IZU

Revista Española de Derecho Administrativo, número 69, enero-marzo 1991, el

autor considera su evolución durante el siglo XX (antes no es posible hablar de Protección Civil
como tal), y contempla el origen del sistema actual, hasta el momento en que se incorpora a la
Ley de Protección Civil de
sistema de protección civil son los que siguen. En 1941 se atribuyen diversas funciones de
prevención a la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva, dentro de una óptica bélica. La Ley de
Orden Público de 1959 atribuye a las autoridades gubernativas la obligación de adoptar todas
las medidas conducentes a la protección, asistencia y seguridad de las personas en caso de
catástrofe o calamidad pública (art. 17). En 1960 se creó la Dirección General de Protección
Civil, de la que dependían las Jefaturas Provinciales y Locales de Protección Civil; sin
embargo, este encuadramiento en la Administración civil no estaba todavía muy claro, ya que
en 1967 ve reducido su rango a Subdirección General y pasa a depender de la Dirección
General de la Guardia Civil. Un paso fundamental en la configuración del sistema lo da el
Decreto de 29 de febrero de 1968, que abordaba por primera vez los aspectos operativos en
casos de emergencia. En 1980 se crea de nuevo la Dirección General de Protección Civil,
dentro del Ministerio del Interior, y se crea también la Comisión Nacional de Protección Civil
como órgano coordinador, consultivo y deliberante. Finalmente, en 1985 se promulga la Ley de
4
Sobre los elementos que se pueden ver afectados por distintos riesgos vid. OCHOA MONZÓ,
J., Riesgos mayores y protección civil, McGraw Hill, Madrid 1996.

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pone de manifiesto que el ejercicio de esas competencias tiene por finalidad la

prestación de un servicio público5 cuyo fundamento descansa en la seguridad pública.
La seguridad pública, ya reconoció el Tribunal Constitucional que a la vista del artículo
149.1.29 CE, era competencia estatal6, pero en la práctica, no es posible aislar tanto
su ejercicio, de aquella competencia que al mismo tiempo se reconoce a las
Comunidades Autónomas para organizar sus propias policías ex artículo 148.1.22
CE-, que en definitiva, son unos de los primeros servicios de emergencia profesionales
en intervenir, una vez ocurrida la calamidad de que se trate.

Precisamente, esta idea es la que lleva al Tribunal Constitucional, a declarar que

sí existían competencias atribuibles a la Comunidades Autónomas, siendo estas
competentes para establecer Centros de Coordinación Operativa, y que con ello no se
invaden las competencias del Estado en materia de seguridad pública. En
consecuencia, se consideró que los Centros de Coordinación entraban de lleno en el
ámbito de la protección civil, actividad que, comprende la existencia de obligaciones y
servicios personales a cargo de los individuos y de las corporaciones territoriales
existentes dentro del Estado que tienen en ello un papel relevante. Como
consecuencia de esto, se reconoció a las Comunidades Autónomas competencia en
materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes
planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios
servicios en el caso de que las situaciones catastróficas o de emergencia se llegasen
a producir.

A pesar de la inexistencia de un título competencial claro, pero sobre la idea

anterior, las Comunidades fueron desarrollando sus competencias en normas propias

5
En relación con su carácter como servicio público, vid. AGUDO GONZÁLEZ, J. (2011),

Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid.

6
De la doctrina del Tribunal Constitucional se deriva que la materia protección civil guarda
relación con las competencias estatales en materia de seguridad pública ex art. 149.1.29 CE:

Tribunal señaló en la STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 6, que su ámbito normativo puede ir más
allá

sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el
ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública ... Otros aspectos y otras
funciones distintas de los cuerpos y fuerzas de seguridad, y atribuidas a otros órganos y
autoridades administrativas ... componen sin duda aquel ámbito material (STC 104/1989, de 8

requiere para la consecución de sus fines la integración y movilización de recursos humanos

muy heterogéneos y no sólo policiales (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, y 133/1990, de 19

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sobre protección civil7, y aunque los Estatutos de Autonomía iniciales no recogían

referencia alguna a la protección civil, los estatutos de segunda generación han

respetando las competencias estatales. En la reforma del Estatuto de Autonomía de la

Comunidad Valenciana de 2006, se introdujo en el artículo 49.3.14º, que la Generalitat
tiene también competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149 de
la Constitución y, en su caso, de las bases y ordenación de la actividad económica
general del Estado, sobre protección civil y seguridad pública.

Finalmente, debemos indicar que el panorama inicial de distribución de

competencias en materia de protección civil8, sobre el que indudablemente, debe
descansar el nuevo Sistema Nacional de Protección Civil, se terminó de configurar con
la STC 133/1990, que a todo lo anterior, añadió que las competencias reconocidas a
las autonomías, quedaban subordinadas a las superiores exigencias del interés
nacional en los casos en que éstas puedan entrar en juego.

La posibilidad de que como consecuencia de una emergencia pueda verse

afectado el interés nacional o supraautonómico, justifica la imposición de ciertos
límites a las competencias autonómicas, y que suele concretarse, en la práctica, en la
necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas. En consecuencia,
no puede negarse la atribución al Estado de las potestades necesarias para obtener y
salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a
múltiples sujetos, así como para garantizar una dirección y organización unitarias que
afecta tanto al ámbito normativo como ejecutivo de la competencia-.

Por las mismas razones, es indispensable su configuración como sistema

nacional en el que el ejercicio de esas competencias tanto estatales, como

7
Destacamos: Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de protección civil y atención de emergencias
de Aragón, Ley 9/2007, de 13 de abril, del Sistema Canario de Seguridad y Emergencias y de
modificación de la Ley 6/1997, Seguridad y Emergencias y de modificación de la Ley 6/1997,
de 4 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de Canarias, Ley 4/2007, de 28 de
marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León, Ley 1/2007, de 1 de marzo, de Protección
Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria, Ley 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil
de Cataluña. Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección civil y gestión de emergencias,
de la Generalitat Valenciana, Ley 5/2007, de 7 de mayo, de emergencias de Galicia, Ley
3/2006 de 30 de marzo, de gestión de emergencias de las Illes Balears, Ley 1/1996, de 3 de
abril, de gestión de emergencias de Euskadi, Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de protección civil
y atención de emergencias de Navarra, Ley 1/2011, de 7 de febrero, de protección civil y
atención de emergencias de La Rioja.
8
En relación con la distribución de competencias en materia de protección civil vid.

en MENÉNDEZ REXACH, A (Dir.), Protección civil y emergencias: Régimen jurídico, Ed. La

y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (2011), de protección civil.
Distribución de Protección civil y
emergencias. Régimen jurídico, Ed. La Ley, Madrid.

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autonómicas y locales se desarrollen integradas y coordinadas en un Sistema

Nacional de Protección Civil, que realmente supera la técnica de la mera distribución
competencial, pues si se entendieran como prerrogativas aisladas, difícilmente se
podría conseguir un resultado óptimo en cada fase de la emergencia (previsión,
planificación, intervención, y rehabilitación).

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II. El régimen jurídico y la organización de la protección civil y

las emergencias.

1. EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL.

1.1. La Ley 17/2015: distribución competencial y mecanismos de

coordinación.

Como se ha indicado, el desarrollo normativo de las competencias autonómicas

es posterior a la Ley de Protección Civil de 1985, de modo que, difícilmente, se pudo
recoger en ella la situación real de la actividad pública de protección civil y de gestión
de emergencias a la vista de las competencias que posteriormente han ido
desarrollando las autonomías. Durante los treinta años de su vigencia, muchas cosas
han cambiado, desde la aparición de nuevos servicios de intervención, como la Unidad
Militar de Emergencias, hoy en día, considerado un servicio esencial y con medios
extraordinarios pero de creación posterior en 2005, hasta la incorporación a un
sistema de protección civil europeo, al que más adelante nos referiremos. Estos
cambios, unidos al desarrollo de las competencias autonómicas, han hecho necesaria
la aprobación de una nueva norma, como es la Ley de Sistema Nacional de
Protección Civil en adelante, LSNPC- (en vigor a partir del 16 de enero de 2016,
quedando derogada la Ley de 1985, desde esta fecha).

Como reconoce el artículo 3 LSNPC, el Sistema Nacional de Protección Civil

integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas, en el
ámbito de sus competencias, con el fin de garantizar una respuesta coordinada y
eficiente mediante las siguientes actuaciones: a) Prever los riesgos colectivos
mediante acciones dirigidas a conocerlos anticipadamente y evitar que se produzcan
o, en su caso, reducir los daños que de ellos puedan derivarse. b) Planificar los
medios y medidas necesarias para afrontar las situaciones de riesgo. c) Llevar a cabo
la intervención operativa de respuesta inmediata en caso de emergencia. d) Adoptar
medidas de recuperación para restablecer las infraestructuras y los servicios
esenciales y paliar los daños derivados de emergencias. e) Efectuar una coordinación,
seguimiento y evaluación del Sistema para garantizar un funcionamiento eficaz y
armónico del mismo.

Estas actuaciones del Sistema se regirán por los principios de colaboración,

cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia,
participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

La LSNPC ha supuesto la consolidación de las competencias autonómicas y su

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integración en el sistema organizado de protección civil. La LSNPC, es por ahora, el

último paso en la configuración de las competencias autonómicas en materia de
protección civil y de gestión de emergencias de las Comunidades Autónomas, pues al
concretar las competencias estatales, se salva la laguna normativa que había existido
hasta ahora para concretarlas y que se desarrolla sobre la base jurisprudencial de los
pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de la experiencia acumulada de treinta
años.

La LSNPC configura esta cuestión sobre la base de los artículos 149.1.29,

148.1.22 y 30.4 CE, y permite que en lo que no se considera competencia estatal,
puedan las comunidades autónomas seguir desarrollando sus competencias. Las
competencias autonómicas quedan ahora delimitadas, por tanto a sensu contrario,
sobre la base de las competencias estatales, es decir, resulta que las autonomías
pueden desarrollar sus competencias siempre que se respeten las competencias que
la LSNPC atribuye al Estado y que se justifican sobre la base de las emergencias que
requieren intervención estatal por poder ser de interés estatal o suprautonómico, y por
la necesidad de que sea el Estado quien asuma funciones de coordinación de los
servicios de las diferentes Administraciones Públicas, en estos casos.

Sin duda, lo que más debe ser valorado en relación con la cuestión de cómo se
afectan las competencias autonómicas a la luz de la nueva LSNPC, es la importancia
que se da a la coordinación y cooperación entre Administraciones públicas y de sus
servicios de emergencias, y que se aprecia en todas las fases de la actividad de
protección civil, no sólo en la fase de intervención. Así, siguiendo el orden de las fases
en que se desarrolla la actividad de protección civil, vamos a referirnos a los
principales mecanismos de coordinación previstos en la ley:

1. FASE DE PREVENCIÓN: Hay tres novedades a destacar, la Red Nacional de

Información sobre Protección, el Fondo Nacional de Prevención de
Emergencias, y la Red de Alerta Nacional de Protección Civil:

La nueva LSNPC crea la Red Nacional de Información sobre Protección Civil,

que interconectará todos los datos e informaciones necesarias para garantizar
respuestas eficaces ante las situaciones de emergencia. La Red Nacional de
Información sobre Protección Civil gestionará el Centro Nacional de
Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil de la
Dirección General de Protección Civil y Emergencias por medio de un plan
nacional de interconexión acordado por todas las Administraciones Públicas en
el seno del Consejo Nacional de Protección Civil.

La finalidad de la Red Nacional de Información sobre Protección Civil es

contribuir a la anticipación de los riesgos y facilitar una respuesta eficaz ante
cualquier situación que lo precise, sin perjuicio de las competencias de las

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comunidades autónomas ex artículo 9 LSNPC-. Esta Red permitirá al Sistema

Nacional de Protección Civil:

a) La recogida, el almacenamiento y el acceso ágil a información sobre los

riesgos de emergencia conocidos, así como sobre las medidas de protección y
los recursos disponibles para ello.

b) Asegurar el intercambio de información en todas las actuaciones.

La Exposición de Motivos de la LNSPC hace mención expresa, para evitar

cualquier tipo de nuevo conflicto positivo de competencias, de que este nuevo
concepto legal no atrae hacia el Estado nuevas competencias, sino que
materializa y delimita el alcance de los deberes recíprocos de cooperación
entre Administraciones en virtud del principio de solidaridad, particularmente en
lo relativo a la transmisión de informaciones y, en su caso, del deber de
cooperación activa de todas las Administraciones con aquella a la que
corresponda gestionar la emergencia.

Se crea, también, el Fondo Nacional de Prevención de Emergencias como

instrumento financiero adecuado para contribuir a dar el impulso necesario
para llevar a cabo:
- Actuaciones de elaboración de análisis y localización de riesgos,
- Campañas de sensibilización e información preventiva a los ciudadanos,
- Programas de educación para la prevención en centros escolares u otros
análogos.

Para llevar a cabo las iniciativas mediante la aplicación del Fondo, se prevé la
celebración de convenios o acuerdos entre la Administración General del
Estado, las Comunidades Autónomas y otras entidades públicas y privadas.
Siendo esto una muestra de la voluntad de que las competencias de cada una
de las Administraciones públicas concurrentes en la actividad de protección
civil, no se desarrollen por la vía de la confrontación, sino de la cooperación
total.

En lo referente a la fase de prevención, destaca también la creación de la Red

de Alerta Nacional de Protección Civil, como instrumento de comunicación
inmediata y de prevención de toda emergencia, al incorporar a los órganos
competentes de coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas
como cauce para la transmisión de las alarmas a quien corresponda, que
regula el artículo 12 LSNPC. La Red de Alerta se gestionará por el Ministerio
del Interior, a través del Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de
Emergencias de Protección Civil, sin perjuicio de las competencias de las
Comunidades Autónomas, a fin de que los servicios públicos esenciales y los

21
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

ciudadanos estén informados ante cualquier amenaza de emergencia. Pero en

ella participan todos los organismos de las Administraciones Públicas que
puedan contribuir a la detección, seguimiento y previsión de amenazas de
peligro inminente para las personas y bienes, comunicando de inmediato al
Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección
Civil cualquier situación de la que tengan conocimiento que pueda dar lugar a
una emergencia de protección civil. De hecho, la LSNPC contempla una
estrecha cooperación entre Administraciones Públicas también al regular la
Red Nacional de Alerta, en cuanto que prevé que los órganos competentes de
coordinación de emergencias de las comunidades autónomas sean cauce tanto
para la información de las emergencias de protección civil al Centro Nacional
de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil, como para
la transmisión de la alerta a quien corresponda.

2. FASE DE PLANIFICACIÓN:

Tratando de respetar al máximo la distribución de competencias entre Estado y

Comunidades Autónomas, la nueva LSNPC suprime el mecanismo de
homologación de los planes por otro más adecuado a la distribución competencial,
pues el sistema anterior de homologación de los planes, hacía suponer que de
algún modo, la responsabilidad última en materia de Protección Civil correspondía
al Estado, de ahí que a la Comisión Estatal de Homologación, se le atribuyeran
con la Ley de 1985, funciones de homologación respecto a los planes
autonómicos. La LNSPC ahora prevé que tanto el Plan Estatal General y los
Planes Territoriales9 y Especiales de ámbito estatal o autonómico deberán ser
informados por el Consejo Nacional de Protección Civil, a los efectos de su
adecuación al Sistema Nacional de Protección Civil.

Al Consejo Nacional de Protección Civil se refiere la LSNPC en su artículo 39,

considerándolo como el órgano de cooperación de la Administración General del
Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades
con Estatuto de Autonomía y de la Administración Local, representada por la
Federación Española de Municipios y Provincias, como asociación de Entidades
Locales de ámbito estatal con mayor implantación.

Su finalidad es contribuir a una actuación eficaz, coherente y coordinada de las

Administraciones competentes frente a las emergencias, y a tal fin, forman parte de
él, el Ministro del Interior, que lo preside, los titulares de los departamentos

9
Conforme al artículo
elaboran para hacer frente a los riesgos de emergencia que se puedan presentar en el territorio
de una Comunidad Autónoma o de una Entidad Local. Dichos Planes serán aprobados por la
Administración competente, autonómica o local, de conformidad con lo previsto en su

22
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

ministeriales que determine el Gobierno, los representantes de las Comunidades

Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía competentes en materia
de protección civil, designados por éstas, y la persona, con facultades
representativas, que designe la Federación Española de Municipios y Provincias.

Además, enlazando con la dimensión internacional de la Protección Civil, el

Consejo Nacional tiene el carácter de Comité Español de la Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas.

3. FASE DE INTERVENCIÓN.

Según la Exposición Motivos de la LSNPC, se fortalecen los centros de

coordinación operativa, análogamente a lo que se ha previsto en el Mecanismo de
Protección Civil de la Unión Europea con su Centro de Coordinación de
Respuesta a Emergencias, por lo que claramente la LSNPC importa el sistema
europeo de coordinación operativa, aunque se parte de los Centros de
Coordinación Operativa a los que ya se refería la Ley anterior.

Nuevamente, en este punto, las competencias autonómicas salen reforzadas por

su reconocimiento, ya que la LNSPC consolida los órganos competentes de
coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas como integrantes
esenciales del Sistema Nacional de Protección Civil, y se potencia la actuación del
anterior centro de coordinación de la Dirección General de Protección Civil y
Emergencias, que se transforma en el Centro Nacional de Seguimiento y
Coordinación de Emergencias de Protección Civil, al que corresponde la gestión
de las redes de información y alerta del sistema, la interconexión y colaboración
con otros centros de coordinación internacionales y se constituye en centro de
coordinación operativa desde el cual se dirigirán las emergencias de interés
nacional. En estos casos, los órganos competentes de coordinación de
emergencias de las Comunidades Autónomas se integrarán operativamente en él,
reforzando sinérgicamente la capacidad del sistema.

El artículo 18 de la LSNPC regula el Centro Nacional de Seguimiento y

Coordinación de Emergencias de Protección Civil, atribuyéndole las siguientes
funciones:

a) Gestionar la Red Nacional de Información sobre Protección Civil, para cuya

finalidad elaborará, previo acuerdo del Consejo Nacional de Protección Civil, un
plan nacional de interconexión de información de emergencias que permita la
comunicación ágil entre las diferentes Administraciones Públicas y la eficacia en la
gestión, coordinación y el seguimiento de las emergencias.

b) Gestionar la Red de Alerta Nacional de Protección Civil

23
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

c) Divulgar periódicamente datos y estadísticas sobre emergencias y evaluar la

conveniencia y forma de utilización de las redes sociales ante una emergencia de
protección civil.

d) Actuar como Centro de Coordinación Operativa en las emergencias de

interés nacional. En ellas, los órganos competentes de coordinación de
emergencias de las Comunidades Autónomas, no permanecen al margen, sino
que se integrarán operativamente en este Centro, con las funciones y mediante
los mecanismos de coordinación que se determinen, así como las redes de
información para la gestión y coordinación de los servicios que intervengan en su
resolución. El alcance de dicha integración y las condiciones de hacerlas efectivas
se determinarán por el Consejo Nacional de Protección Civil.

e) Actuar como punto de contacto para la comunicación e intercambio de

información con los órganos de la Unión Europea, en el marco del Mecanismo de
Protección Civil de la Unión y otros organismos internacionales, así como con los
órganos homólogos de otros países con los que España haya establecido un
Convenio o Tratado de cooperación en materia de protección civil.

f) Canalizar la información que deberán proporcionar los ciudadanos y las

entidades públicas y privadas en los términos establecidos en la LSNPC.

La intervención operativa del Estado se centra sobre todo, conforme a la doctrina

constitucional, en los casos de emergencia de interés nacional10. Además se ha
procurado reforzar en estos casos las facultades directivas y de coordinación del
Ministro del Interior, y el deber de colaboración de todas las Administraciones que
cuenten con recursos movilizables. A la vez, la ley impone al Estado la obligación
de poner a disposición de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales los
recursos humanos y materiales de que disponga para la protección civil, en la
forma que se acuerde en el Consejo Nacional de Protección Civil. Además de este
criterio de reciprocidad, es evidente que el Estado no puede desentenderse de
ninguna situación de riesgo que afecte a una parte de la población, aunque sean

10
El artículo 28 de la LSNPC recoge la doctrina jurisprudencial de la STC 133/1990,
quieran para la
protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio,
reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio. 2. Aquellas en las que sea necesario
prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades
Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico. 3. Las que por sus

Además debe tenerse en cuenta también que, desde el punto de vista de la planificación, el
artículo 15.3 LSNPC considera que los planes especiales relativos al riesgo nuclear y a la
protección de la población en caso de conflicto bélico son, en todo caso, de competencia
estatal, sin perjuicio de la participación en los mismos de las administraciones de las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales, según se establezca en la Norma Básica.

24
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

otras las Administraciones competentes para afrontarla. De ello se desprende que

los recursos que el Estado destina a estos fines son susceptibles también de
utilización por las demás Administraciones, en tanto sea posible y conveniente
para garantizar a todos los ciudadanos el más elevado nivel de protección.

1.2. Mecanismo Europeo de Protección Civil.

Ante algunos desastres que han afectado en los últimos años a varios Estados
miembros de la Unión Europea (en adelante, UE), se creó el Mecanismo Europeo de
Protección Civil en el año 2001 como una clara expresión de solidaridad europea, al
garantizar una contribución práctica y oportuna a la prevención de las catástrofes y la
preparación y respuesta ante las mismas. Actualmente se encuentra regulado por la
Decisión nº 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre
de 2013, y por la Decisión de Ejecución de la Comisión de 16 de octubre de 2014 por
la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisión no 1313/2013/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un Mecanismo de Protección Civil de la
Unión, y por la que se derogan las Decisiones 2004/277/CE, Euratom y 2007/606/CE,
Euratom.

En el Mecanismo Europeo de Protección Civil participan todos los Estados

miembros de la UE, y se puede definir como el sistema que tiene por objetivo reforzar
la cooperación entre la Unión y los Estados miembros y facilitar la coordinación en el
ámbito de la protección civil a fin de mejorar la eficacia de los sistemas de prevención,
preparación y respuesta ante las catástrofes naturales o de origen humano.

Su carácter es complementario de los compromisos que las Administraciones

Públicas tienen asumidas a través de sus propias normas en sus respectivos
territorios, pues la principal responsabilidad en cada Estado miembro sigue siendo del
propio Estado miembro, y no de la UE. En su caso, tampoco debe afectar a los
derechos y obligaciones recíprocos de los Estados miembros en virtud de tratados
bilaterales o multilaterales relacionados con su objeto.

Del Mecanismo Europeo de Protección Civil podemos destacar que cuenta con:

- Un Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias («Centro de

Coordinación»), con capacidad operativa 24 horas al día, 7 días por semana, y
prestará sus servicios a los Estados miembros y a la Comisión a fin de alcanzar los
objetivos del Mecanismo de la Unión.

- Una Capacidad Europea de Respuesta a Emergencias (CERE), que constará

de una reserva común voluntaria de capacidades comprometidas previamente por los

25
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Estados miembros y comprenderá módulos, otras capacidades de respuesta y

expertos.

- El Sistema Común de Comunicación e Información de Emergencia, que es un

elemento esencial del Mecanismo de la Unión porque debe garantizar la autenticidad,
integridad y confidencialidad de la información intercambiada entre los Estados
miembros de forma rutinaria y en situaciones de emergencia.

- Un Sistema de financiación para intervención en emergencias, pudiendo incluir

como asistencia financiera, las siguientes medidas de respuesta:

a) Envío de los equipos de expertos, y de apoyo logístico

b) En caso de catástrofe, apoyo a los Estados miembros en la obtención de

acceso a equipamiento y recursos de transporte

c) Previa solicitud de ayuda, adopción de medidas complementarias y de apoyo

adicionales que resulten necesarias para facilitar la coordinación de la
respuesta de la manera más eficaz.

La LSNPC prevé la participación de España en el Mecanismo de Protección

Civil de la Unión Europea. Esta participación no se prevé como participación del
Estado y de sus servicios de emergencias, sino como participación de todo el Sistema
Nacional de Protección Civil, de modo que la distribución competencial y la
consecuente organización que hemos visto en el epígrafe anterior, se integra tal cual,
en el sistema europeo de protección civil, de ahí que, con ello, las competencias
autonómicas no se vean alteradas, ni siquiera cuando la actuación en una emergencia
exceda del plano meramente nacional.

Lógicamente, será el Ministerio del Interior, como último responsable de la

organización de la protección civil en España, quien asuma el papel de ser el punto de
contacto español del Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea, tanto en lo
que afecta a las actividades de prevención, como en cuanto a las de preparación y
respuesta a desastres que se desarrollan en el marco del Mecanismo Europeo de
Protección Civil.

La integración de las Comunidades Autónomas en el Mecanismo Europeo de

Protección Civil es una consecuencia de su inserción dentro del Sistema Nacional de
PC, pues realmente, este participa en bloque en el Mecanismo Europeo.

De este modo, el Ministerio de Interior, en sus funciones en lo relativo al

Mecanismo Europeo, actuará, cuando sea oportuno, en coordinación con los
Departamentos de la Administración General del Estado afectados, así como con las

26
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Comunidades Autónomas, y asegurará la necesaria coherencia de la participación

española en el Mecanismo de Protección Civil de la Unión, manteniendo la oportuna
cooperación con el Centro de Control e Información europeo.

Se puede afirmar que la integración y cooperación en materia de protección

civil es tal que la relación de las Comunidades Autónomas con el Mecanismo Europeo
de Protección Civil se instrumentaliza a través del Ministerio de Interior, siendo este un
órgano estatal, aunque la relación entre ellos transcurrirá por los cauces habilitados
dentro del Sistema Nacional de Protección Civil que antes hemos visto, pues no hay
dependencia orgánica entre ellos al pertenecer a diferentes Administraciones públicas,
pero el grado de cooperación es muy estrecho, mucho más que en el ejercicio de otras
competencias relativas a otras materias en las que Estado y Comunidades Autónomas
comparten competencias.

Además de la participación de España en el Mecanismo Europeo de PC, a la

dimensión internacional de la PC también se llega a través del Ministerio del Interior,
que podrá movilizar recursos del Sistema Nacional de Protección Civil para prevenir y
afrontar situaciones de catástrofes en terceros países, cuando sea procedente en
virtud de los tratados internacionales y convenios bilaterales suscritos por España, o
cuando el Gobierno lo acuerde a propuesta de los Ministros de Asuntos Exteriores y
de Cooperación y del Interior, y de aquellos otros Departamentos cuyas competencias,
en su caso, puedan verse afectadas. Del mismo modo que ocurre con la integración
en el Mecanismo Europeo de Protección Civil, la actuación de España en el ámbito
internacional no estrictamente europeo, no lo es sólo del Estado sino de todo el
sistema nacional, actuando a través del Ministro de Interior.

2. LA HETEROGENEIDAD DE LA PROTECCIÓN CIVIL.

La actividad de Gestión de Emergencias y Protección Civil desarrollada por las

Administraciones Públicas, se caracteriza especialmente por el carácter
eminentemente heterogéneo de diversos aspectos de la actividad.

En primer lugar, desde el punto de vista competencial, existe una distribución

que deriva de la Constitución española, por la que se otorgan títulos competenciales
tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, como se ha estudiado en el
tema anterior. Esto conlleva la participación en la actividad de diversas
Administraciones Públicas, lo que a su vez, supone la necesidad de que sean
aplicados un buen número de instrumentos de coordinación entre ellas. En España, la
coordinación se lleva a cabo a través de los instrumentos previstos en la reciente
LSNPC de 2015 que son una evolución del sistema anterior donde ya la coordinación
era esencial.

27
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Así, destacamos como mecanismos de coordinación la creación de la Red

Nacional de Información sobre Protección, del Fondo Nacional de Prevención de
Emergencias, y de la Red de Alerta Nacional de Protección Civil, siendo esta última un
instrumento de comunicación inmediata y de prevención que incorpora a los órganos
competentes de coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas como
cauce para la transmisión de las alarmas a la autoridad competente11. La propia
Exposición de Motivos de la LSNPC 2015 hace expresa referencia a la importancia de
esta Red de Alerta para la integración del sistema nacional en el sistema europeo,
considerándolo como un instrumento de colaboración interadministrativa que no sólo
es de gran importancia dentro del Sistema Nacional, sino que posibilita al mismo
tiempo el mejor cumplimiento de los compromisos asumidos en el ámbito internacional
y de la Unión Europea en cumplimiento del principio de solidaridad interterritorial.

Del mismo modo, en lo referente a la planificación, también se aprecia esa

coordinación a través del Consejo Nacional de Protección Civil que es considerado un
órgano de cooperación de la Administración General del Estado, de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades con Estatuto de
Autonomía y de la Administración Local, pero que traspasa la esfera nacional, porque
asume el carácter de Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción
de Desastres de las Naciones Unidas.

En lo referente a la intervención, la coordinación e integración de todas las

Administraciones insertadas en el sistema nacional se consigue a través del Centro
Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil, que

contacto para la comunicación e intercambio de información con los órganos de la

Unión Europea, en el marco del Mecanismo de Protección Civil de la Unión y otros
organismos internacionales, así como con los órganos homólogos de otros países con
los que España haya establecido un Convenio o Tratado de cooperación en materia de
12
.

La heterogeneidad subjetiva de la intervención es tal que incluso los

ciudadanos asumen una parte de responsabilidad en el desarrollo de esta actividad
pública, y que se materializa en el cumplimiento de obligaciones preventivas, sobre
todo a través del cumplimiento de las normas de autoprotección, y en la intervención
directa, aunque limitada dentro de las previsiones de la ley y sujeta a la dirección de

11
En esta Red de Alerta Nacional de Protección Civil participan todos los organismos de las
Administraciones Públicas que puedan contribuir a la detección, seguimiento y previsión de
amenazas de peligro inminente para las personas y bienes, comunicando de inmediato al
Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil cualquier
situación de la que tengan conocimiento que pueda dar lugar a una emergencia de protección
civil.
12
De conformidad con el artículo 18.1.e) LSNPC 2015.

28
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
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los servicios públicos responsables. La actual LSNPC establece en relación con la

participación ciudadana en el sistema, unas previsiones más completas que las que
contenía la Ley de Protección Civil de 1985, haciendo un mayor desarrollo del
mandato contenido en el artículo 30.4 CE, pues contempla también sus derechos de
información y participación en la actividad de protección civil (artículos 6 y 7 LSNPC),
así como el deber de colaborar (artículo 7 bis LSNPC), el deber de cautela y
autoprotección (artículo 7 ter LSNPC), y el voluntariado en el ámbito de la protección
civil (artículo 7 quáter LSNPC).

En segundo lugar, la heterogeneidad, traspasa el ámbito subjetivo antes

referido, esto es de los sujetos intervinientes, para extenderse sobre el ámbito objetivo.
En este sentido, la variedad y diversidad de emergencias que se pueden dar
combinadas o de forma independiente, contribuyen a que la respuesta de su gestión
esté condicionada por el tipo de riesgo o de catástrofe producida, pues esta
determinará los medios necesarios a aplicar, condicionados por la especificidad de la
materia. Por ello, producida una emergencia, la actividad de coordinación es esencial,
pues concreta los servicios que deben intervenir, y a qué Administración pública
incumbe asumir la coordinación de los servicios que intervienen en cada supuesto. La
diversidad objetiva de las posibles emergencias no sólo afecta a la fase de
intervención, que es la más evidente para la ciudadanía, afecta también y mucho, a las
fases previas de prevención y planificación, así como a las posteriores, como la de
rehabilitación.

Como consecuencia de todo lo anterior, encontramos una diversidad de

fuentes normativas a distintos niveles. Esto es, al ser esta una función que en
definitiva pretende proteger los valores más importantes para el ser humano (la vida, la
integridad física y moral, la vivienda, el medio ambiente, el patrimonio personal, al
menos en lo necesario para la existencia digna, etc.), encontramos disposiciones
reguladoras tanto en el plano normativo nacional (estatal, autonómico, e incluso local
pues son los municipios quienes regulan algunas cuestiones, como la organización de
los voluntarios y sus agrupaciones municipales-), como en el plano internacional en el
marco de Naciones Unidas, y en la Unión Europea a través del Mecanismo Europeo
de Protección civil que también contempla las ayudas europeas por motivos
catastróficos, y que regula cierta coordinación a nivel europeo cuando haya
emergencias que afecten a más de un Estado miembro de la Unión Europea.

La protección de los valores indicados, en nuestro país, tiene su punto de

partida en la Constitución española, en los artículos que contemplan tal protección con
carácter genérico, pero que sirven como fundamento de esta actividad pública pues en
la mayoría de ellos existe un mandato constitucional a los poderes públicos para
promover su protección. En este sentido, servirán de fundamento a la actividad de
gestión de emergencias y protección civil, también una diversidad de preceptos

29
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

constitucionales, como manifestación de su heterogeneidad en cuanto a las bases que

le dan sentido o razón de ser a esta actividad administrativa:

- El reconocimiento del derecho a la vida y a la integridad física, por ser el

primero y más importante de todos los Derechos Fundamentales -art. 15 CE-,
- La proclamación del derecho a la salud y la obligación de los poderes públicos
de promoverla, organizando y tutelando la salud pública, a través de medidas
preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios (art. 43. 1 y 2 CE),
- El reconocimiento del derecho al medio ambiente adecuado (art. 45. 1 CE),
- El derecho a una vivienda digna (art. 47 CE).
- El mantenimiento de un régimen de Seguridad Social especialmente en
situaciones de necesidad (art. 41 CE),
- La tutela de la propiedad, derivada del reconocimiento del derecho a la
propiedad privada, como derecho subjetivo, en el art. 33 CE.
- Los principios de unidad nacional y solidaridad territorial -art. 2 CE-
- Las exigencias esenciales de eficacia y coordinación administrativa -art. L03ce-
.

La heterogeneidad objetiva se aprecia, por su parte, en la variedad de medios y

recursos que catalogan los diversos planes de emergencia, los diversos tipos de
emergencia que se pueden dar, así como en los distintos tipos de planes posibles.
Respecto a los diversos tipos de emergencia, según su origen, es posible hablar de
riesgos naturales13 y tecnológicos. Estos últimos, a su vez, pueden dar lugar a

13
España ante
las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades
civiles, Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 165, pág. 21, Ed. Ministerio de Defensa.

estamos ante una cuestión menor en el orden mundial. Aun restringiendo el análisis a las
catástrofes naturales, excluyendo las de tipo biológico, un año «estadísticamente bueno»,
como el 2012, ha registrado 310 catástrofes en 115 países que se han cobrado 9 930 vidas y
han afectado a 106 millones de personas en todo el mundo. Los daños económicos ascienden
a 110 144 millones de euros, casi el presupuesto anual del Estado de un país industrializado
medio como es España. Un año menos bueno, como el 2011, produjo el megadesastre del
tsunami y la catástrofe consiguiente en la central nuclear en Fukushima, Japón, que terminó
con la vida de casi 20 000 personas de manera directa y produjo un impacto en la economía de
este país entre el 3 por ciento y el 5 por ciento de su PIB3. El continente más castigado por las
catástrofes naturales es Asia, aunque los mayores daños materiales se producen en el norte de
América, con extensas zonas densamente urbanizadas y altamente industrializadas castigadas
por fenómenos meteorológicos adversos, principalmente. En Europa, y en España en
particular, el riesgo de catástrofe se puede considerar moderado, según los datos del Anuario
Estadístico del Ministerio de Interior y el Consorcio de Compensación de Seguros. En un solo
año, el 2012, en España, se han producido 45 víctimas mortales como consecuencia de las
inundaciones (35) y de los incendios forestales (10); y las ayudas directas del Gobierno de la
Nación por catástrofes ascendieron a más de 7 millones de euros a familias, establecimientos y

30
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

emergencias nucleares, de transporte de mercancías peligrosas, riesgos químicos, y

otros riesgos dentro de los que incluiremos los que no llegan a encajar en ninguna de
las restantes categorías (fallos en construcciones, explosiones e incendios urbanos o
industriales, etc.).

Dentro de los riesgos naturales, en ellos se suelen incluir, riesgos de origen

físico o biológico.

Dentro de los de origen físico, podemos hablar de los riesgos geológicos ligados
a la geodinámica interna (terremotos, volcánicos, tsunamis o maremotos), riesgos
geológicos ligados a la geodinámica externa (deslizamiento de tierras,
desprendimiento de tierras y hundimientos kársticos, expansividad vinculada a la
dinámica litoral). También son riesgos naturales de origen físico los riesgos
climatológicos (ciclones, inundaciones, sequías y desertizaciones, e incendios
naturales), y los riesgos astronómicos (impactos terrestres e hiperactividad solar).
Finalmente, existen también riesgos naturales biológicos (plagas botánicas o
zoológicas, y epidemias, pestes, y riesgos similares)14.

Los distintos tipos de planes15 que nuestra legislación16 prevé también nos
permite clasificarlos en territoriales y especiales. Forman parte de los primeros, el Plan
Estatal General, los Planes Territoriales, de ámbito autonómico o local, y son Planes

a entidades locales por gastos extraordinarios para la atención urgente de emergencias

catastróficas ocurridas en sus respectivos términos municipales. Hay que añadir que el
Consorcio de Compensación de Seguros indemnizó a los afectados por los riesgos
extra
14
En relación con la clasificación de los posibles riesgos vid. OCHOA MONZÓ (1996), Riesgos
mayores y protección civil, pág. 163, Ed McGraw-Hill, Madrid. También, OLCINA CANTOS
(1994), Riesgos climáticos en la Península Ibérica, Acción Divulgativa, Madrid; y
WITHINGTON, J. (2009) Historia mundial de los desastres. Crónicas de guerras, terremotos,
inundaciones y epidemias. Ed. Turner, Madrid
15
El concepto legal de Planes de Protección Civil se contiene, actualmente, el artículo 14.1 de
la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que los define como
instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la
movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las
personas y de los bienes en caso de emergencia, así como del esquema de coordinación de
las
16
Actualmente, la legislación básica estatal de la que parte toda la normativa en esta materia,
la encontramos en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que
deroga la anterior Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, y se complementa con el
Real decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección
Civil, el Real decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales para la actuación
en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, el
Real decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la norma básica de
Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que
puedan dar origen a situaciones de emergencia, y por el Real decreto 1468/2008, de 5 de
septiembre, por el que se modifica el Real decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se
aprueba la norma básica de autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias
dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

31
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Especiales los que tienen por finalidad hacer frente a los riesgos de inundaciones;
terremotos; maremotos; riesgos volcánicos; fenómenos meteorológicos adversos;
incendios forestales; accidentes en instalaciones o procesos en los que se utilicen o
almacenen sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas; accidentes de
aviación civil y en el transporte de mercancías peligrosas, así como los relativos a la
protección de la población en caso de conflicto bélico y aquellos otros que se
determinen en la Norma Básica (ex artículo 15.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del
Sistema Nacional de Protección Civil, en adelante LSNPC).

Además estos Planes Especiales podrán ser estatales o autonómicos, en función

de su ámbito territorial de aplicación, aunque los planes especiales relativos al riesgo
nuclear y a la protección de la población en caso de conflicto bélico son, en todo caso,
de competencia estatal, sin perjuicio de la participación en los mismos de las
administraciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, según se
establezca en la Norma Básica. Finalmente, son también especiales los Planes de

orgánico y funcional previsto para los centros, establecimientos, instalaciones o

dependencias recogidas en la normativa aplicable, con el objeto de prevenir y controlar
los riesgos de emergencia de protección civil sobre las personas y los bienes y dar

3. RÉGIMEN JURÍDICO

3.1. La Protección Civil como servicio público.

El artículo 1 de la LSNPC 201517 declara expresamente que la Protección Civil

es un
respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas
por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o
y que es también un instrumento de la política de seguridad pública.

Las características de esta actividad administrativa como servicio público son su

carácter de esencial y permanente18 esencial por los valores superiores que se
pretender proteger, y permanente porque existe la necesidad de mantener la

17
Anteriormente, la Ley de Protección Civil de 1985 también le atribuyó este carácter de
servicio público en su artículo 1.2: La protección civil es un servicio público en cuya
organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones públicas,
así como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la
prestación de su colaboración voluntaria .
18
en la mar: el sistema español de
Revista Aragonesa de Administración
Pública, núm. 43-44, págs. 112-177, Zaragoza, 2014.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

organización, infraestructura y servicios de forma continuada ante lo inesperado de

estas situaciones-. Pero sobre todo, incide en su configuración el carácter diverso y
heterogéneo de todas sus facetas, especialmente en lo referente al aspecto subjetivo y
más concretamente por el hecho de la participación ciudadana en la actividad, pues se
deja descansar la responsabilidad de realizar la actividad de forma exclusiva en las
Administraciones Públicas, pero es un servicio público de carácter singular19,
entendido en un sentido amplio20.

Tal calificación como servicio público ha recibido una valoración positiva por un
sector de la doctrina21 que incluso la ha llegado a considerar como la única opción
legislativa22, según sus particularidades, sin embargo, otros sectores doctrinales no la
consideran acertada, precisamente por el gran conglomerado de sujetos, actividades,
medios y servicios que concurren23.

Lo que hace, en gran medida, que algunos sectores doctrinales no consideren

acertada la calificación como servicio público es, sobre todo, la participación
ciudadana que se prevé en la actividad. La intervención de los particulares en la
actividad, a través de los deberes que se les imponen y mediante la observancia de
los requisitos emanados de lo que consideramos como autoprotección, o incluso a
través de servicios organizados, como el voluntariado, no se puede considerar en
ningún caso como atribución a los mismos de ningún tipo de función pública, sino
como colaboración o participación colaborativa en esas funciones públicas que las
Administraciones públicas tienen atribuidas en esta materia. En ningún caso existe
ningún tipo de delegación, ni de gestión indirecta del servicio en el sentido técnico
administrativo. En realidad, la participación de los mismos, es complementaria y se
puede considerar como un deber cívico en los primeros casos, y como colaboración
altruista en el caso de los voluntarios. Sin embargo, es más clarificador en este
sentido, el tratamiento que le dan algunas normas autonómicas a la participación de
particulares en el sistema, y que se basa en las notas de esencialidad o
complementariedad de la participación. Así las legislaciones autonómicas castellano-
leonesa y valenciana clasifican los servicios, con algunas distinciones, en servicios

19
OCHOA MONZÓ (1996), ob. cit. , pág. 155. El autor destaca su
configuración como servicio público propio, excluyendo la posibilidad de configurarlo
técnicamente como un servicio público impropio, pues esta actividad se reserva a las
Administraciones Públicas no cabe ningún tipo de concesión-, y además se califica ex lege,
20

Revista Andaluza de
Administración Pública, núm. 86, Sevilla, mayo-agosto, pág. 32, Ed. Instituto Andaluz de
Administración Pública.
21
OCHOA MONZÓ (1996), ob. cit. , pág. 159.
22
Íbidem anterior.
23
BARCELONA LLOP, Javier (2007), La protección civil municipal, págs. 153 y 193, Madrid,
Iustel.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

esenciales y complementarios24. Dentro de los primeros, incluyen los de titularidad

pública y profesionales, y dentro de los complementarios, los que no se corresponden
con estos criterios y en los que incluiremos ese deber de colaboración y la actividad de
los voluntarios.

Con carácter general, el concepto de servicio público, ha seguido una evolución

en la que ha influido el Derecho de la Unión Europea25, que ha tendido a la
liberalización de los servicios públicos. La posibilidad de encajar la actividad de
protección civil, con todas sus particularidades, en la categoría de servicio público,
requiere tener en cuenta esa evolución del concepto, para identificarlo con una de sus
modalidades, pero sin perder de vista que, como tal, en su esencia siempre debe
residir la garantía de su prestación a los ciudadanos que es la base de su legitimación
por parte de las Administraciones públicas26. Bien es cierto que, en la práctica, las
tesis orgánicas o subjetivas de calificación de los servicios públicos sólo aceptan el
régimen público ejercido de forma monopolística de un servicio catalogado como tal, la
evolución del concepto permite acoger, en base a tesis objetivas o funcionales, la
noción de servicio público aun cuando la gestión se encomienda a particulares, y esta
posibilidad se ha aplicado constantemente en el ámbito de la administración local, al
cual nos referiremos más adelante respecto a la intervención en la actividad de
Protección Civil.

Dejando al margen un estudio sobre la posibilidad de aplicar formas indirectas de

prestación de servicios y en qué términos a la protección civil, lo cierto es que la
participación ciudadana que se prevé en el artículo 30.4 CE (como deber de colaborar,
en el ámbito de la autoprotección, o en el caso del voluntariado) no se puede
identificar con un tipo de gestión indirecta de prestación de servicios de protección
civil, pues los ciudadanos no actúan ejerciendo una función pública que deriva de la
que la Constitución y las Leyes le atribuyen a las Administraciones Públicas, sino en
virtud de una particular atribución del deber de colaborar en esa función pública que se
adjudica a aquellas, y que es propio de los ciudadanos y no derivado del deber
asumido por las Administraciones.

A pesar de que existen opiniones que diferencian la función pública de

imperium
por los poderes públicos, y la participación de servicios tanto públicos como privados
en el acometimiento de esa función lo separan de su calificación como servicio

24
MENÉ
25
26
imperium para hacer referencia a una función pública soberana, de manera
que su ejercicio es indeclinable e intransferible, y se considera que esta característica se da en
la protección civil, considerada como actividad típica de policía o limitación en sentido general
(policía de seguridad). Vid. OCHOA MONZÓ (1996), ob. cit. , pág. 156.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

público, acercándolo a la categoría de servicio de interés económico general27,

consideramos que más acertado parece pensar que efectivamente estamos ante un
servicio público ex lege, cuya responsabilidad en su prestación es pública y por estar
vinculado con la seguridad pública, en última instancia de responsabilidad estatal, a
pesar de la distribución competencial (que como hemos visto atribuye ciertas
competencias a las Comunidades Autónomas, y que como veremos, también son
asumidas competencias por las entidades locales), a la vista de lo previsto en el
artículo 149.1.29ª CE, pero que en él, existe un amplia participación particular de
carácter colaborativo que no ejerce funciones en sustitución de las Administraciones
Públicas realmente obligadas y responsables de la organización y funcionamiento de
todo el sistema de protección civil. Los particulares no asumen responsabilidades en
esa organización y funcionamiento del sistema de protección civil, sólo asumen
algunos deberes de los que son responsables en su ejercicio concreto, pero no
asumen la responsabilidad del sistema que es lo que en definitiva está vinculado con
la prestación del servicio. Frente a ello, las competencias atribuidas a las
Administraciones públicas en materia de protección civil, ponen de manifiesto que el
ejercicio de esas competencias tiene por finalidad la prestación de un servicio
público28.

3.2. Principio de autonomía de gestión.

La heterogeneidad subjetiva en lo referente a las diversas Administraciones que

participan en la gestión de emergencias no afecta al principio de autonomía de
gestión, de modo que cada una de ellas, gestiona sus propios recursos tanto
personales como materiales, y responde de sus propias acciones en el ejercicio de
esta actividad, salvo que actúe bajo el mando de otra.

Todo ello se entiende sin perjuicio de la colaboración prestada por parte del Estado
por aplicación del artículo 19 de la LSNPC, que prevé que el Estado colabore con las
Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, facilitando los recursos
humanos y materiales disponibles en caso de emergencias que no hayan sido
declaradas de interés nacional, en los términos que se acuerden en el Consejo
Nacional de Protección Civil.

Además, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o de las
Fuerzas Armadas que intervengan en tales emergencias actuarán encuadrados y a las
órdenes de sus mandos naturales y dirigidos por la autoridad designada en el plan de
protección civil que corresponda.

27
28

MENÉNDEZ REXACH (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

La responsabilidad por daños y perjuicios derivados de la intervención de los

medios de la Administración General del Estado corresponderá a la Administración
Pública que asuma la dirección de la emergencia.

3.3. Fases de la acción de protección civil.

Las fases de la acción de protección que se pueden diferenciar son las siguientes:

a) PREVENCIÓN, consistente en prever los riesgos colectivos mediante acciones

dirigidas a conocerlos anticipadamente y evitar que se produzcan o, en su caso,
reducir los daños que de ellos puedan derivarse.

Según el artículo 10 de la LSNPC la prevención en protección civil consiste en el

conjunto de medidas y acciones encaminadas a evitar o mitigar los posibles impactos
adversos de los riesgos y amenazas de emergencia. Se consideran actuaciones de
prevención:
- Efectuar estudios técnicos de los efectos directos sobre los riesgos de
emergencias de protección civil identificados en una zona.
- Diseñar programas de información y comunicación preventiva y de alerta que
permitan a los ciudadanos adoptar las medidas oportunas para la salvaguarda
de personas y bienes, facilitar en todo cuanto sea posible la rápida actuación
de los servicios de intervención, y restablecer la normalidad rápidamente
después de cualquier emergencia.
- La difusión de estos programas deberá garantizar su recepción por parte de los
colectivos más vulnerables.
- Incorporar medidas de accesibilidad para las personas con discapacidad, en
especial, las encaminadas a asegurar que reciben información sobre estos
planes.
- Fomento de la investigación de las emergencias, para evitar que se reiteren, y
el aseguramiento del riesgo de emergencias, para garantizar la eficiencia de la
respuesta de la sociedad ante estos sucesos de manera compatible con la
sostenibilidad social, económica y fiscal.
- Realización de programas de sensibilización e información preventiva a los
ciudadanos y de educación para la prevención en centros escolares.

b) PLANIFICACIÓN, consistente en planificar los medios y medidas necesarias

para afrontar las situaciones de riesgo. La Norma Básica de Protección Civil establece
las directrices básicas para la identificación de riesgos de emergencias y actuaciones
para su gestión integral, el contenido mínimo y los criterios generales para la
elaboración de los Planes de Protección Civil, y del desarrollo por los órganos

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

competentes de las actividades de implantación necesarias para su adecuada

efectividad.
Los Planes de Protección Civil son los instrumentos de previsión del marco
orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos
humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y de los bienes
en caso de emergencia, así como del esquema de coordinación de las distintas
Administraciones Públicas llamadas a intervenir.
Los Planes de Protección Civil son el Plan Estatal General, los Planes Territoriales,
de ámbito autonómico o local, los Planes Especiales y los Planes de Autoprotección.
Los Planes son objeto de estudio más detallado en otro tema.

c) INTERVENCIÓN, en la que se lleva a cabo la intervención operativa de

respuesta inmediata en caso de emergencia. Se entiende por respuesta inmediata a
las emergencias de protección civil, conforme al artículo 16 de la LSNPC la actuación
de los servicios públicos o privados de intervención y de asistencia tras el
acaecimiento de una emergencia o en una situación que pudiera derivar en
emergencia, con la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger a las personas y
bienes, velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de
subsistencia de la población afectada. Incluye la atención sanitaria, psicológica y social
de urgencia, el refugio y la reparación inicial de los daños para restablecer los
servicios e infraestructuras esenciales, así como otras acciones y evaluaciones
necesarias para iniciar la recuperación.

d) RECUPERACIÓN O REHABILITACIÓN, en la que se adoptan medidas de

recuperación para restablecer las infraestructuras y los servicios esenciales y paliar los
daños derivados de emergencias. La fase de recuperación está integrada por el
conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas
dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada
la respuesta inmediata a la emergencia. Cuando se produzca una emergencia cuya
magnitud requiera para su recuperación la intervención de la Administración General
del Estado, se aplicarán las medidas que recoge la LSNPC, siendo necesario que de
las razones que justifican la intervención de la Administración General del Estado en
las tareas de recuperación se informe, en el menor plazo posible, a la Comunidad
Autónoma afectada o, en su caso, al Consejo Nacional de Protección Civil.
Las medidas de recuperación se aplicarán en concepto de ayuda para contribuir al
restablecimiento de la normalidad en las áreas afectadas, no teniendo, en ningún
caso, carácter indemnizatorio.
Los daños materiales a evaluar para reconocer ayudas habrán de ser ciertos,
evaluables económicamente y referidos a bienes que cuenten con la cobertura de un
seguro, público o privado. Las ayudas por daños materiales serán compatibles con las

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
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que pudieran concederse por otras Administraciones Públicas, o con las

indemnizaciones que correspondieran en virtud de pólizas de seguro, sin que en
ningún caso el importe global de todas ellas pueda superar el valor del daño
producido.
La valoración de los daños materiales se hará por organismos especializados en
tasación de siniestros o por los servicios técnicos dependientes de las
Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias sobre la base de los
datos aportados por las Administraciones Públicas afectadas.
Cuando se hayan producido daños personales se concederán ayudas económicas
por fallecimiento y por incapacidad absoluta y permanente.
La declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección
civil prevista en la LSNPC se efectuará por acuerdo de Consejo de Ministros, a
propuesta de los Ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y del Interior y, en
su caso, de los titulares de los demás ministerios concernidos, e incluirá, en todo caso,
la delimitación del área afectada. Dicha declaración podrá ser solicitada por las
administraciones públicas interesadas.
A los efectos de la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia
de protección civil se valorará, en todo caso, que se hayan producido daños
personales o materiales derivados de un siniestro que perturbe gravemente las
condiciones de vida de la población en un área geográfica determinada o cuando se
produzca la paralización, como consecuencia del mismo, de todos o algunos de los
servicios públicos esenciales.
Cuando se declare una zona afectada gravemente por una emergencia de
protección civil se podrán adoptar, entre otras, algunas de las siguientes medidas:
a) Ayudas económicas a particulares por daños en vivienda habitual y enseres de
primera necesidad.
b) Compensación a Corporaciones Locales por gastos derivados de actuaciones
inaplazables.
c) Ayudas a personas físicas o jurídicas que hayan llevado a cabo la prestación
personal o de bienes.
d) Ayudas destinadas a establecimientos industriales, mercantiles y de servicios.
e) Subvenciones por daños en infraestructuras municipales, red viaria provincial e
insular.
f) Ayudas por daños en producciones agrícolas, ganaderas, forestales y de
acuicultura marina.
g) Apertura de líneas de préstamo preferenciales subvencionadas por el Instituto
de Crédito Oficial.

Además de las medidas previstas en el apartado anterior, se podrán adoptar las

siguientes:

a) Medidas fiscales, entre otras:

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

1.º Exención de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles,

correspondiente al ejercicio presupuestario en el que haya acaecido la
emergencia que afecte a viviendas, establecimientos industriales, turísticos y
mercantiles, explotaciones agrarias, ganaderas y forestales, locales de trabajo
y similares, cuando hayan sido dañados y se acredite que tanto las personas
como los bienes en ellos ubicados hayan tenido que ser objeto de
realojamiento total o parcial en otras viviendas o locales.

2.º Reducción en el Impuesto sobre Actividades Económicas, correspondiente

al ejercicio presupuestario en el que haya acaecido la emergencia a las
industrias de cualquier naturaleza, establecimientos mercantiles, turísticos y
profesionales, cuyos locales de negocio o bienes afectos a esa actividad hayan
sido dañados, siempre que hubieran tenido que ser objeto de realojamiento o
se hayan producido daños que obliguen al cierre temporal de la actividad.

3.º Exención de las tasas del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico
para la tramitación de las bajas de vehículos solicitadas como consecuencia de
los daños producidos, y la expedición de duplicados de permisos de circulación
o de conducción destruidos o extraviados por dichas causas.

4.º Las ayudas por daños personales estarán exentas del Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas.

b) Medidas laborales y de Seguridad Social, entre otras:

1.º Las extinciones o suspensiones de los contratos de trabajo o las

reducciones temporales de la jornada de trabajo que tengan su causa directa
en la emergencia, así como en las pérdidas de actividad directamente
derivadas de la misma que queden debidamente acreditadas, tendrán la
consideración de provenientes de una situación de fuerza mayor.

2.º Las empresas y los trabajadores por cuenta propia incluidos en cualquier
régimen de la Seguridad Social podrán solicitar y obtener, previa justificación
de los daños sufridos, una moratoria de hasta un año sin interés en el pago de
las cotizaciones a la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta
correspondientes a tres meses naturales consecutivos, a contar desde el
anterior a la producción del siniestro o, en el caso de trabajadores incluidos en
el Régimen Especial de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, desde
el mes en que aquél se produjo.

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María Lidón Lara Ortiz

III. Funciones y actuaciones en situaciones de emergencias.

Servicios de intervención.

1. FUNCIONES Y ACTUACIONES EN SITUACIONES DE EMERGENCIA

Las funciones y actuaciones en situaciones de emergencia están íntimamente

relacionadas con las competencias que corresponden a cada Administración, por lo
que no son exactamente las mismas en cada uno de los siguientes niveles:
- Nivel local: municipal y provincial.
- Nivel autonómico
- Nivel estatal

Sin embargo, todos ellos tienen puntos en común:

FASE DE PREVENCIÓN: en esta fase se otorgan a todas las Administraciones

Públicas, competencia en relación con las siguientes actuaciones preventivas en
materia de Protección Civil:

ción de riesgos y
calamidades públicas.

"Si pueden no salir de casa mejor", "si pueden no cojan el coche".

Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento.

En todas las Administraciones, cada una en su nivel.

r y mantener la formación del personal de los

servicios relacionados con la Protección Civil y, en especial, de mandos
y componentes de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios
y Salvamento.

desinteresada de
los ciudadanos a la Protección Civil, a través de organizaciones que se
orientarán, principalmente, a la prevención de situaciones de
emergencia que puedan afectarlos en el hogar familiar, edificios para
uso residencial y privado, manzanas, barrios y distritos urbanos.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
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ol de situaciones de emergencia, con carácter previo a la

actuación de los Servicios de Protección Civil o en colaboración con los
mismos.
En caso de que exista un incumplimiento, imponer sanciones.

prevención de riesgos, mediante el ejercicio de las correspondientes

facultades de inspección y sanción, en el ámbito de sus competencias.

Según la Norma Básica de Protección Civil, en la FASE DE PLANIFICACIÓN, las

competencias corresponden a:

-Gobierno de la Nación: para la elaboración y aprobación de los Planes Básicos

y Planes Especiales de ámbito Estatal, así como las Directrices Básicas.

-Comunidades Autónomas: para la elaboración y aprobación de los Planes

Territoriales y Especiales cuyo ámbito de aplicación no excede de la propia
Comunidad Autónoma. ESPECIAL: Relacionados con la tipología del riesgo concreto.
TERRITORIALES:
-Entidades Locales: para la elaboración y aprobación de los Planes Territoriales
y, en su caso, de los Planes de Actuación de ámbito local, referidos a riesgos
especiales, según el marco de planificación establecido en su ámbito territorial.
En relación a su propio territorio

En la FASE DE INTERVENCIÓN, ¿A quién corresponde la competencia para aplicar el

plan correspondiente y movilizar los servicios necesarios en caso de emergencia?
Ya se ha producido la emergencia y hay que ejecutar el plan.
ÁMBITO ESTATAL

La LSNPC reconoce al Estado, un catálogo de competencias estatales que reparte

entre diferentes órganos competentes:

- Son competencias del Gobierno en materia de protección civil ex artículo 33

LSNPC-:

Regular la Red Nacional de Información sobre Protección Civil y la Red de

Alerta Nacional de Protección Civil.

Aprobar la Norma Básica de Protección Civil.

Aprobar el Plan Estatal General de Protección Civil. El Ministerio hace esto.

Aprobar los planes especiales de protección civil de ámbito y competencia

estatal.

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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Declarar una zona afectada gravemente por una emergencia de protección

civil.

Adoptar los acuerdos de cooperación internacional que corresponda en

materia de protección civil.

Aprobar el Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias y,

en su caso, el de otros medios del Estado que puedan destinarse a la
protección civil. La unidad militar depende del Gobierno de Estado

Las demás que le atribuyan la LSNPC y el resto del ordenamiento jurídico.

- Son competencias del Ministro del Interior (ex artículo 34 LSNPC), impulsar,
coordinar y desarrollar la política del Gobierno en materia de protección civil,
incluyendo las competencias de:

Desarrollar las normas de actuación que en materia de protección civil

apruebe el Gobierno. El Gobierno aprueba la norma y el Ministro la desarrolla.

Elaborar la Norma Básica de Protección Civil, el Plan Estatal General y los

Planes Especiales de Protección Civil de ámbito y competencia estatal, y
elevarlos al Gobierno para su aprobación, así como proponer al Consejo de
Seguridad Nacional la aprobación de la Estrategia Nacional de Protección
Civil. El Ministro propone y elabora la norma y el Gobierno la aprueba.

Declarar la emergencia de interés nacional y su finalización, así como

asumir las funciones de dirección y coordinación que le correspondan en
esta situación.

Proponer al Gobierno, junto con el Ministro de Hacienda y Administraciones

Públicas y, en su caso, de los titulares de los demás Ministerios
concernidos, la declaración de zona afectada gravemente por una
emergencia de protección civil.

Ejercer la superior dirección, coordinación e inspección de las acciones y

los medios de ejecución de los planes de protección civil de competencia
estatal.

Disponer, con carácter general, la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad del Estado y solicitar del titular del Ministerio de Defensa la
colaboración de las Fuerzas Armadas. Tiene colaboración de Cuerpos de Seguridad
y del Ministerio de Defensa
Presidir el Consejo Nacional de Protección Civil.

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RÉGIMEN JURÍDICO
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Intercambio de recursos de un país a otro

Efectuar la oferta de aportación de equipos de intervención en emergencias
en el marco del Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea.

Acordar la movilización de los recursos del Sistema Nacional de Protección

Civil para cooperar en catástrofes en terceros países y coordinar la
actuación de los equipos de ayuda.

Imponer las sanciones por infracciones muy graves previstas en la LSNPC.

Las demás que le sean atribuidas por la LNSPC y por el resto del
ordenamiento jurídico.

- Como novedad, la LNSPC, en su artículo 35 atribuye también competencias a

otros Ministerios, Departamentos, organismos y entidades del sector público
estatal, los cuales participarán en el ejercicio de las actividades de protección
civil, en el ámbito de sus respectivas competencias y de conformidad con lo
que establezca la normativa vigente y los planes de protección civil. El Ministro
del Interior decidirá y la autoridad competente del Departamento u organismo
correspondiente ordenará la intervención de estos medios estatales. Esta
posibilidad se incluye directamente y va mucho más allá de la obligación
general de colaborar que se imponía en la anterior Ley de 1985 a los
ciudadanos y Administraciones públicas, pues ahora se recoge una vinculación
directa de los medios de los que se dispongan por cualquier Administración,
para quedar afectados a la finalidad que el servicio público de protección civil
está llamado a cumplir.

- El artículo 36 de la LNSPC, se refiere a las competencias de los órganos

estatales periféricos, como son, los Delegados del Gobierno, pues ellos, bajo
las instrucciones del Ministerio del Interior, coordinarán las actuaciones en
materia de protección civil de los órganos y servicios de la Administración
General del Estado de sus respectivos ámbitos territoriales, en cooperación a
su vez con los órganos competentes en materia de protección civil de las
correspondientes Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Llama la
atención que no se haga referencia semejante a los Subdelegados de
Gobierno, a quienes esta regla se les puede extender, con la matización de
que coordinarán los servicios y órganos de la Administración General del
Estado en su respectivo ámbito de actuación, realizándolo en cooperación a su
vez con los órganos competentes en materia de protección civil de las
correspondientes Comunidades Autónomas y Entidades Locales, aunque, en
este caso, bajo las instrucciones de sus respectivos Delegados de Gobierno,

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

quienes a su vez, actúan también en este caso, bajo la dirección del Ministerio
de Interior.

ÁMBITO AUTONÓMICO

Las competencias autonómicas dependen de las propias normas de cada

Comunidad Autónoma. En la Comunidad Autónoma Valenciana, la Ley 13/2010, de 23
de noviembre, de la Generalitat, de Protección Civil y Gestión de Emergencias en sus
artículos 10 y ss diseña el siguiente esquema:

- El Consell es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección

civil en la Comunitat Valenciana en el ámbito de sus competencias y, como tal,
le corresponde:
Igual que el Gobierno pero en la Comunitat Valenciana
1. Aprobar las disposiciones de carácter general que se elaboren en
materia de protección civil y gestión de emergencias.

2. Aprobar el Plan Territorial de Emergencia de la Comunitat Valenciana y

los planes especiales según lo establecido en la ley.

3. Aprobar el Catálogo de Actividades con Riesgo de la Comunitat

Valenciana. Específico de la Comunitat Valenciana

4. Fijar las directrices a seguir en materia de protección civil y gestión de

emergencias, y para la elaboración del inventario de riesgos y el catálogo
de recursos de emergencia de la Comunitat Valenciana.

5. Solicitar al Ministro del Interior la declaración de una situación de

emergencia como de interés nacional, de conformidad con lo expuesto en
el artículo 9.2 del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se
aprueba la Norma básica de protección civil.

6. Establecer las líneas de cooperación en materia de protección civil y

gestión de emergencias con la Administración General del Estado, las
administraciones locales y las de otras comunidades autónomas.

7. Ejercer la potestad sancionadora, en los términos establecidos en la ley.

Materias muy graves.

CONSELLER CON COMPETENCIAS EN PROTECCIÓN CIVIL:

- Participación de las consellerias de la Generalitat: la protección civil incumbe a
todas las consellerias de la Generalitat. En especial, y en su ámbito de
competencias, corresponde a cada una de ellas:

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1. Elaborar los mapas de riesgos y realizar las funciones de previsión,

evaluación y prevención de los riesgos, susceptibles de generar
emergencias de protección civil.

2. Participar en la elaboración de los planes de protección civil e integrar

en los mismos los recursos y servicios propios.

3. Realizar los trabajos de rehabilitación que les son propios e impulsar,

dentro de su ámbito competencial, los que correspondan a otras
administraciones públicas o al sector privado.

- A la conselleria que tenga atribuida la competencia en materia de protección

civil y gestión de emergencias le corresponde:
Desarrollar y coordinar la política y los programas en materia de protección
civil y gestión de emergencias según las directrices emanadas del Consell
de la Generalitat.
Elaborar el Plan Territorial de Emergencia de la Comunitat Valenciana, los
planes especiales, los procedimientos de actuación y los protocolos
operativos del Centro de Coordinación de Emergencias y de «1·1·2
Comunitat Valenciana», en el ámbito de la Comunitat Valenciana.
Gestionar el Registro Autonómico de Planes de Autoprotección. Para asegurarse de que se cumple
con las normas de protección civil
Requerir de las restantes administraciones públicas, entidades públicas o
privadas y particulares la colaboración necesaria para el cumplimiento de
las obligaciones establecidas en la ley.
Establecer los medios para fomentar actuaciones que contribuyan a la
prevención de siniestros, a la atenuación de sus efectos, y en general a la
toma de conciencia y sensibilización de los ciudadanos de la importancia de
la protección civil. Fomentar la conciencia del ciudadano de colaborar
Gestionar el Centro de Coordinación de Emergencias.
La extinción de incendios forestales.
Coordinar las actuaciones de la Generalitat con otras administraciones
públicas en materia de protección civil y gestión de emergencias.
Coordinar entre sí los servicios públicos o privados que deban intervenir en
situaciones de emergencia.
Disponer de los mapas de riesgos y elaborar el catálogo de recursos de
emergencia y de actividades con riesgo de la Comunitat Valenciana.
Promocionar y apoyar la vinculación voluntaria y desinteresada de los
ciudadanos a las actividades de protección civil.
Ejercer la potestad sancionadora, en los términos establecidos en la ley.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
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Impulsar y coordinar las actuaciones de las diferentes administraciones

para la restitución de la normalidad tras una situación de emergencia
declarada.

- Corresponde al conseller titular de la conselleria competente en materia de

protección civil y gestión de emergencias las siguientes funciones:

a) Proponer al Consell que eleve solicitud al Ministro del Interior de la

declaración de una situación de emergencia como de interés nacional cuando
se consideren como cumplidos los supuestos contemplados en el artículo 1.2
del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma
básica de protección civil.

b) Proponer al Consell, para su aprobación, el Plan Territorial de Emergencia

de la Comunitat Valenciana, los planes especiales y cuantas otras
disposiciones de carácter general se requieran en materia de protección civil y
gestión de emergencias.

c) Aprobar los procedimientos de actuación, los protocolos operativos y los

planes especiales de emergencia exterior de los establecimientos afectados
por el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio.

d) Ejercer el Mando Único de la emergencia dirigiendo los planes de protección

civil y desarrollando, entre otras, las siguientes funciones:
El Conseller es el que decide la tipología del hecho para mitigar los daños.
1.º Determinar las actuaciones a desarrollar y los recursos humanos y
materiales que han de asignarse a cada situación de emergencia.

2.º Declarar, cuando le corresponda, los niveles, fases o situaciones de

emergencia establecidos en los planes y procedimientos de protección
civil.

3.º Determinar las medidas de protección más convenientes para las

personas, los bienes, el medio ambiente y para el personal de los
servicios de intervención.

4.º Coordinar la información a la población durante la situación de la

emergencia. Cómo se van a determinar los niveles de cumplimiento del plan de la población. El Conseller
dispone de una red de comunicación de todos los entes locales para una mejor coordinación.

5.º Declarar la finalización de la emergencia en aquellos casos

establecidos en los planes y procedimientos de protección civil.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

e) La decisión de constituir el Centro de Coordinación Operativa Integrado

(CECOPI), cuando la evolución de la situación de emergencia así lo aconseje.

f) El conseller competente en materia de protección civil y gestión de

emergencias, en ejercicio del Mando Único, designará en los diferentes planes
de protección civil el mando de los servicios esenciales de intervención que
deba desarrollar la dirección técnica de la emergencia en el terreno, que
asumirá la función de director del Puesto de Mando Avanzado prevista en los
citados planes. Los técnicos son los que saben que hacer en cada caso (cómo se activan los
mecanismos, a quién hay que avisar...), no tiene por qué saberlo el Conseller.

ÁMBITO LOCAL

Las Entidades Locales han desplegado sus competencias propias en la materia

de Protección Civil regulando su actuación, configurando sus propios servicios de
protección civil, y desarrollando unos órganos competentes de coordinación de
emergencias que han supuesto un avance sustantivo en la gestión de todo tipo de
emergencias y eficaces servicios municipales de protección civil.

La Ley de Protección Civil de la Comunidad Autónoma Valenciana diferencia,

en el ámbito local, las competencias de las Diputaciones provinciales y las de los
Municipios:

Se atribuyen a las Diputaciones provinciales competencias en materia de

protección civil y gestión de emergencias de acuerdo con lo previsto en la
legislación estatal y en la de la Comunitat Valenciana. Así, les corresponde:
1. Tener representación en los órganos rectores de los servicios
de prevención, extinción de incendios y salvamento que se creen en la
Comunitat y tengan ámbito territorial supramunicipal.

2. Participar en la elaboración del mapa de riesgos de la

Comunitat Valenciana y el catálogo de recursos dentro del ámbito de su
respectiva provincia.

3. Asistir a sus respectivos municipios para la elaboración y

ejecución de los planes de emergencia. Principalmente a municipios pequeños, que tienen
menos recursos para desarrollar las competencias
que requiere la norma.
4. Colaborar con las instituciones en materia de protección civil y
gestión de emergencias. Prestación de ayuda (psicológica, prestación de materiales, difusión...)

5. En situaciones de emergencia, poner a disposición del Mando

Único de la emergencia los medios y recursos de su titularidad
disponibles.

48
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Garantía de auxilio y protección civil a municipios pequeños.

6. Garantizar la prestación del servicio de protección civil en

aquellos municipios que no cuenten con servicios propios, por no
resultar obligados a ello o haber obtenido dispensa de los mismos.

Dentro del ámbito de competencias atribuido en la legislación de régimen

local y de acuerdo con los principios recogidos en la ley, corresponde a los
municipios:
a) Crear una estructura propia municipal de protección civil.

b) Elaborar y aprobar el Plan Territorial Municipal frente a Emergencias,

y los planes de actuación municipal frente a riesgos concretos, así
como, en su caso, cualquier otro instrumento de planificación de
protección civil de ámbito municipal.

c) Colaborar en la obtención y transmisión al Centro de Coordinación de

Emergencias de datos e información relevantes para la protección civil y
la gestión de emergencias.

d) Elaborar el mapa de riesgos y el catálogo de recursos municipales en

situaciones de emergencia.

e) En cumplimiento de su Plan Territorial Municipal, estimar las

actividades e infraestructuras que pudieran verse afectadas en razón de
las situaciones de preemergencia o emergencia declaradas.

f) Poner a disposición del Mando Único de la emergencia los medios y

recursos disponibles de titularidad municipal.

g) Crear los servicios de prevención, extinción de incendios y

salvamentos según lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
Bases del Régimen Local.

h) Corresponde a la autoridad municipal la responsabilidad de la

adopción de las medidas necesarias, de acuerdo con lo establecido en
los planes de protección civil de ámbito municipal, en situaciones de
grave riesgo, catástrofe o calamidad pública dentro del término
municipal, y en especial la constitución de los centros de coordinación
municipales (CECOPAL) en aquellas emergencias que, por su
envergadura, se estime necesario, de acuerdo con los planes de
emergencias activados.

mientras sea en su ámbito territorial

La Disposición adicional novena de la LSNPC reconoce que los alcaldes serán
competentes para la resolución de los procedimientos sancionadores en el ámbito de

49
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

protección civil de acuerdo con lo previsto en la legislación específica que les sea
aplicable.

En situaciones de normalidad, la estructura operativa del servicio municipal de

Protección Civil será la que oportunamente determine el propio municipio.

En situaciones de emergencia, la totalidad de la organización municipal

adoptará la estructura operativa que esté prevista en el correspondiente Plan, con la
definición de los respectivos órganos: directivo, operativo y de apoyo, que intervendrá
para hacer frente a dicha emergencia. El órgano directivo estará compuesto por el
propio Alcalde en su calidad de máximo responsable municipal de Protección Civil; por
un jefe de Operaciones Adjunto -a ser posible el Jefe de Bomberos Municipal-, que
contará con el apoyo de servicios técnico-administrativos propios, y por un Consejo
Asesor con la participación, entre otros, de los responsables operativos de los grupos
operativos y de apoyo.

El Alcalde dispondrá, en la medida de lo posible, de un Puesto de Mando

donde se centralizarán las informaciones sobre el desarrollo de la emergencia y desde
el que se dirigirán las operaciones que correspondan.

Como órgano de trabajo del Puesto de Mando se constituirá el Centro de

Coordinación Operativa, que en base a la mayor o menor entidad del Plan tendrá
organizadas las siguientes dependencias:

- Centro de transmisiones: donde se centraliza toda la información de y hacia la

zona siniestrada.
- Sala de Coordinación Operativa: donde se establecen las líneas de ejecución
del Plan, se acuerdan actuaciones puntuales y se determina la necesidad de
recursos complementarios.

Funciones que los órganos de Protección Civil municipales pueden asumir:

diferentes
departamentos de Protección Civil que existan.

territorial

en cada caso.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

2. SERVICIOS DE INTERVENCIÓN

Todos los Planes de emergencia contemplan la intervención de servicios de

emergencia de diversos tipos y pertenecientes a la propia Administración a la que
corresponde el Plan, o incluso puede prever la participación excepcional de otros
recursos de diferentes Administraciones.

Como consecuencia de la heterogeneidad subjetiva y objetiva de la actividad

de Protección Civil, los servicios de intervención pueden ser diversos. El artículo 17 de
la LSNPC considera servicios públicos de intervención y asistencia en emergencias de
protección civil:

- Los servicios técnicos de protección civil y emergencias de todas las

administraciones públicas,
- Los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento, y de
prevención y extinción de incendios forestales,
- Las fuerzas y cuerpos de seguridad,
- Los servicios de atención sanitaria de emergencia,
- Las fuerzas armadas y, específicamente, la unidad militar de emergencias,
- Los órganos competentes de coordinación de emergencias de las
comunidades autónomas,
- Los técnicos forestales y los agentes medioambientales,
- Los servicios de rescate,
- Los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas,
- Las personas de contacto con las víctimas y sus familiares,
- Y todos aquellos que dependiendo de las administraciones públicas tengan
este fin.

Como resultado de las previsiones de los artículos 149.1.29ª y 148.1.22ª CE,

de los que parte la distribución competencial en la que se basa toda la actividad de
Protección Civil, la organización de los servicios de emergencias corresponde a cada
Administración, todas ellas tienen competencias respecto de sus propios servicios,
existiendo, además, fuertes competencias autonómicas para organizar, en cada
autonomía, sus respectivos servicios.

En este sentido, son muy importantes los órganos competentes de

coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas, que además de la
atención de emergencias que no tengan afectación colectiva pero que requieran la
actuación de servicios operativos diversos, podrán actuar en las emergencias de
protección civil como Centro de Coordinación Operativa, según se establezca en los
correspondientes planes.

51
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Los servicios de intervención frente a emergencias se clasifican en servicios

esenciales y servicios complementarios.

prestados por personal de la

administración, o aquellos cuyas funciones o actividades se han asumido por la
administración como propias ya sean desempeñados por personal perteneciente a las
distintas administraciones o contratados por ellas, y cuya concurrencia es necesaria en
las emergencias dada su disponibilidad permanente, su carácter multidisciplinario o su
especialización.

organizaciones y agrupaciones, profesionales o voluntarias, públicas o privadas, su

movilización y concurrencia en las emergencias complementa la intervención de los
servicios esenciales.

En la Ley de Protección Civil de la Comunidad Valenciana, siguiendo esta

clasificación se incluyen:

- Servicios esenciales de intervención:

o 1·1·2 comunitat valenciana,
o Los técnicos de emergencias de la conselleria competente en materia
de protección civil y gestión de emergencias,
o Los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento
dependientes de las administraciones públicas,
o La unidad de brigadas de emergencia,
o Los técnicos forestales y los agentes medioambientales de la
conselleria competente en prevención de incendios forestales,
o Los servicios de atención sanitaria de emergencias
o Y los cuerpos y fuerzas de seguridad.

- Servicios complementarios de intervención:

o Los bomberos de empresa,
o El voluntariado de protección civil,
o Las unidades de prevención de incendios forestales,
o Las fuerzas armadas (debe ser reconsiderada su inclusión como
servicio esencial, tras la creación de la unidad militar de emergencias,
que es un servicio esencial en la legislación estatal),
o Los voluntarios y los otros servicios dependientes de las distintas
administraciones presentes en la comunitat valenciana no clasificados
como esenciales.

52
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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

3. ESPECIAL CONSIDERACIÓN A ALGUNOS SERVICIOS ESENCIALES

- LA UNIDAD MILITAR DE EMERGENCIAS

La Unidad Militar de Emergencias (en adelante, UME) debe ser considerado un

servicio esencial, y a él se refiere el artículo 37 LSNPC, como no podía ser menos a la
vista de la importante labor práctica que en el Sistema de Protección Civil español ha
estado desarrollando en los diez años transcurridos desde su creación.

La Ley de 1985 no pudo hacer referencia a la UME, pues es anterior a su

creación, pero sí que se refería a la colaboración de las Fuerzas Armadas para
coadyuvar a los servicios ordinarios de emergencias. La UME, realmente es un
sistema de intervención de carácter extraordinario, en cuanto que no depende siquiera
del Ministerio de Interior; también lo es por el carácter extraordinario de los medios de
intervención de que dispone, y porque interviene cuando las emergencias adquieren el
carácter de extraordinarias, llegando a ser de interés nacional, o al menos,
supraautonómico.

Ahora, la LSNPC dice que la colaboración de las Fuerzas Armadas en materia

de protección civil se efectuará principalmente mediante la Unidad Militar de
Emergencias, sin perjuicio de la colaboración de otras unidades que se precisen, de
conformidad con lo establecido en su legislación específica, en la propia LNSPC y en
la normativa de desarrollo. El carácter nacional de este servicio de intervención
resulta, además de su dependencia orgánica respecto al Ministerio de Defensa, de la
propia LNSPC, que señala que tiene como misión intervenir en cualquier lugar del
territorio nacional para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos, con la
finalidad de cumplir los objetivos propios de la Protección Civil en los supuestos que
por su gravedad se estime necesario, junto con las instituciones del Estado y las
Administraciones Públicas, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica 5/2005, de,
17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en la LSNPC y en el resto de la normativa
aplicable.

La intervención de la Unidad Militar de Emergencias, valoradas las

circunstancias, se solicitará por el Ministro del Interior y será ordenada por el titular del
Ministerio de Defensa. Prueba de la necesidad de coordinación de distintas
Administraciones, es que a pesar de su dependencia orgánica, la UME, en caso de
emergencia de interés nacional, asumirá la dirección operativa de su intervención,
actuando bajo la dirección del Ministro del Interior29.

29
En relación con su intervención, teniendo en cuenta las competencias autonómicas, vid.

53
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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

521/2020
Normativa reguladora:

- La Unidad Militar de Emergencias (UME) se creó por acuerdo del Consejo de

Ministros el 7 de octubre de 2005.
- El Real Decreto 416/2006, de 11 de abril regula su organización y despliegue y
se implanta como una fuerza militar conjunta de carácter permanente dentro de
DEF/710/2020 las Fuerzas Armadas.
- La Orden DEF/1766/2007, de 13 de junio, desarrolla el encuadramiento,
organización y funcionamiento de la UME, y establece que la UME depende
orgánicamente del ministro de Defensa, operativamente del Jefe de Estado
Mayor de la Defensa y funcionalmente de los órganos superiores y directivos
que su normativa específica determina.
- El Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, aprueba el Protocolo de
Intervención de la Unidad Militar de Emergencias y establece que la
intervención de la UME podrá ser ordenada cuando alguna de las siguientes
situaciones de emergencia se produzca con carácter grave,
independientemente de que se trate de una emergencia de interés nacional o
no:
Las que tengan su origen en riesgos naturales, entre ellas
inundaciones, avenidas, terremotos, deslizamientos de terreno, grandes
nevadas y otros fenómenos meteorológicos adversos de gran magnitud.
Los incendios forestales.
Las derivadas de riesgos tecnológicos, y entre ellos el riesgo químico, el
nuclear, el radiológico y el biológico.
Las que sean consecuencia de atentados terroristas o actos ilícitos y
violentos, incluyendo aquellos contra infraestructuras críticas,
instalaciones peligrosas o con agentes nucleares, biológicos,
radiológicos o químicos.
La contaminación del medio ambiente.
Cualquier otra que decida el presidente del Gobierno en nombre del
Rey.

Las actuaciones de la UME ante alguna de estas situaciones se concretan en

la planificación, el adiestramiento y la intervención. Sin embargo la UME no realiza
tareas de prevención y sus efectivos actuarán siempre encuadrados en la unidad a la
que pertenecen y dirigidos por sus cuadros de mando.

Los militares que forman la UME disponen de una preparación específica que
radica principalmente en una formación sanitaria de emergencia; también son
instruidos para la actuación frente a incendios forestales, inundaciones, grandes
nevadas, derrumbes, riesgos tecnológicos, etc.

DEBER DE LA UME: Preservar la seguridad y La UME sirve por la necesidad de una mayor
bienestar de los ciudadanos en supuestos de grave rapidez de respuesta. Entre CCAA
riesgo o catástrofe: había respuestas muy dispares. Antes, no había
UME: Primera intervención para seguridad y bienestar. como hacer frente a una emergencia nacional. Es
Genera confianza en la sociedad. 54 un instrumento operativo. Surge como respuesta a
la demanda social.
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María Lidón Lara Ortiz

- LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD

Finalmente, la Ley hace referencia a la intervención de las Fuerzas y Cuerpos

de Seguridad del Estado, que colaborarán en las acciones de protección civil, de
conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en la LSNPC y en la normativa de desarrollo,
destacando la posibilidad de que los planes de protección civil, en el ámbito de su
competencia, asignen funciones a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sin
atribuirlas a unidades concretas, sino con carácter genérico.

- EL 1·1·2

La Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de la Generalitat, de Protección Civil y

Gestión de Emergencias regula el servicio 1·1·2 como servicio de coordinación de
emergencias, que funciona a través de un teléfono único de emergencias europeo 112
en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana.

Características:

El «1·1·2 Comunitat Valenciana» es el instrumento básico que la

Generalitat pone a disposición de los ciudadanos para acceder a los
servicios de urgencia y emergencia.
«1·1·2 Comunitat Valenciana» tiene como objetivo, facilitar a los
ciudadanos y organismos públicos, un servicio de gestión integral de
emergencias y comunicaciones que permita, con carácter permanente,
atender las peticiones de asistencia y active coordinadamente la
prestación de auxilio más adecuada, en función del tipo de incidencia y
el lugar donde se produzca.
«1·1·2 Comunitat Valenciana» será el teléfono único de emergencias a
utilizar y publicitar por todos los servicios esenciales en el ámbito de la
Comunitat Valenciana, no pudiendo éstos ni implementar ni publicitar
números de teléfono de emergencias diferentes a 1·1·2, sin perjuicio de
lo dispuesto en la legislación correspondiente respecto de los servicios
dependientes del Estado.

La gestión de «1·1·2 Comunitat Valenciana» se asigna a la Conselleria

competente en materia de protección civil y gestión de emergencias.

55
GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

El «1·1·2 Comunitat Valenciana» desarrollará las siguientes funciones:

1. Poner a disposición de los ciudadanos un único número de teléfono

gratuito para la atención de las llamadas de emergencia procedentes de
cualquier punto de la Comunitat Valenciana.

2. Recibir las llamadas telefónicas de emergencias de los ciudadanos y

organismos dentro del ámbito territorial de la Comunitat Valenciana.

3. Garantizar un tiempo de atención de la llamada compatible con la

naturaleza del servicio que se gestiona.

4. Atender las llamadas de emergencia obteniendo la información

necesaria para la adecuada gestión de los incidentes de emergencia.

5. Identificar los servicios esenciales competentes para la resolución de

la situación de emergencia, en función de la naturaleza de la
emergencia y del ámbito territorial de competencia del servicio.

6. Alertar con rapidez a los servicios esenciales competentes en la

resolución de la emergencia.

7. Proporcionar a los servicios esenciales que intervienen en la

resolución de la emergencia la información de retorno actualizada sobre
la evolución de la misma.

8. Contemplar las necesidades específicas de los colectivos con

discapacidad para facilitar la atención de sus llamadas a «1·1·2
Comunitat Valenciana».

9. Elaborar los protocolos operativos de atención y gestión de llamadas

telefónicas de emergencias.

10. Implantar y mantener un sistema de control de la calidad del servicio

que presta.

11. Incorporar las novedades tecnológicas que mejoren la prestación del

servicio.

12. Aquellas otras que le sean encomendadas por el conseller

competente en materia de protección civil y gestión de emergencias.

Los servicios esenciales atenderán con rapidez, eficacia y eficiencia las

solicitudes de activación que realice «1·1·2 Comunitat Valenciana» para la resolución

56
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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

de situaciones de emergencia. Corresponde a cada servicio esencial la determinación

del tipo y número de recursos asignados a la intervención de cada incidente. Así:

- Los servicios esenciales informarán a «1·1·2 Comunitat Valenciana»

sobre el tipo y número de recursos movilizados, así como de los tiempos de
activación, de llegada al lugar de la emergencia y de finalización de cada uno
de los recursos movilizados.

- Los servicios esenciales informarán con carácter obligatorio a «1·1·2

Comunitat Valenciana» de aquellos incidentes de los que tengan conocimiento
y que, por su carácter multidisciplinar, supongan la intervención de más
servicios esenciales.

- Los servicios esenciales facilitarán información de retorno de los

incidentes de emergencia en los que hayan sido activados por «1·1·2
Comunitat Valenciana», aportando aquellos datos de evolución de la
emergencia que sean significativos para la retipificación del incidente o para la
intervención de otros servicios esenciales.

Las conversaciones que los ciudadanos u organismos mantengan con «1·1·2

Comunitat Valenciana», ya sean por teléfono o por radio, serán grabadas. Las
actuaciones y comunicaciones, ya sean telemáticas, telefónicas o por radio,
relacionadas con el proceso de gestión de una emergencia quedarán registradas en el
sistema de gestión de «1·1·2 Comunitat Valenciana», constituyendo la fuente oficial de
información sobre los datos relativos a la gestión de los incidentes de emergencia.
Toda las información relativa a la gestión de un incidente de emergencia gestionado
por «1·1·2 Comunitat Valenciana» será puesta a disposición de todos los servicios
esenciales involucrados, a los estrictos fines de su gestión. Finalizada la gestión del
incidente de emergencia, únicamente se facilitará dicha información a solicitud de la
autoridad judicial.

El sistema de gestión de emergencias «1·1·2 Comunitat Valenciana» es el

sistema normalizado de la Generalitat para la gestión integral de emergencias y
comunicaciones por parte de los diferentes servicios esenciales de la Comunitat
Valenciana. Todos los servicios esenciales de la Comunitat Valenciana deberán
interconectarse con el sistema de gestión de emergencias «1·1·2 Comunitat
Valenciana» para la recepción de incidencias, comunicaciones, gestión, movilización y
seguimiento, y coordinación de la información. La interconexión se realizará bien a
través de un terminal del propio sistema de gestión de emergencias «1·1·2 Comunitat
Valenciana», o bien a través de un interfaz normalizado que será aprobado por orden
del conseller competente en materia de protección civil y gestión de emergencias.

Las llamadas falsas, abusivas, insultantes, amenazadoras o jocosas dirigidas a

«1·1·2 Comunitat Valenciana», además de constituir una infracción administrativa

57
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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

tipificada por la ley, serán comunicadas al Ministerio Fiscal por si hubiere lugar a otra
responsabilidad. La responsabilidad por efectuar una llamada falsa, abusiva,
insultante, amenazadora o jocosa a «1·1·2 Comunitat Valenciana» recaerá
directamente en el autor de la llamada.

Cuando el autor de la llamada sea un menor o incapaz, responderán

solidariamente en el ámbito de la responsabilidad civil sus padres, tutores, acogedores
o guardadores.

En los supuestos en que el autor de la llamada sea un tercero con plena

capacidad de obrar, distinto del titular de la línea o del terminal móvil, responderá el
titular salvo que, cuando sea debidamente requerido en el oportuno procedimiento,
identifique al responsable de la infracción. En los mismos supuestos, responderá el
titular de la línea o del terminal móvil cuando no sea posible notificar la denuncia al
autor de la infracción que aquél identifique, por causa imputable a dicho titular.

- LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN, EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y

RESCATE

La Ley 7/2011 del 1 de abril, de la Generalitat, de los servicios de prevención,

extinción de incendios y salvamento de la Comunitat Valenciana, regula
conjuntamente los servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento de
las Administraciones públicas de la Comunitat Valenciana, los bomberos voluntarios y
los bomberos de empresa. Esta ley establece el marco regulador a partir del cual las
entidades locales (Municipios y Diputaciones Provinciales) crean y regulan sus propios
servicios de prevención, extinción de incendios y rescate.

Como resultado, concretando, a modo de ejemplo, en la provincia de Castellón,

en desarrollo de tal norma, encontramos el Estatuto del Consorcio para el Servicio de
Prevención, Extinción de Incendios, de Salvamento y Protección Civil de la Provincia
de Castellón, cuyo artículo 5, delimita su objeto a la prestación, en régimen de gestión
directa, del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios y de Salvamento y
la
extinción de cualquier tipo de siniestro o situación en que la protección civil haga

Con ello queda vinculada su actuación no sólo a la intervención en la gestión

de incendios, sino a cualquier otro riesgo o catástrofe donde pueda ser de utilidad.
Esta idea le configura como un servicio esencial de carácter local en la Provincia de
Castellón para prever y atender emergencias de cualquier tipo. En otras provincias el
servicio se presta en términos similares.

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María Lidón Lara Ortiz

IV. La planificación y los riesgos.

1. CLASES DE PLANES: TERRITORIALES Y ESPECIALES

protección civil se utiliza como

considerándose como conjunto de actividades dirigidas a facilitar
una respuesta eficaz ante una o más amenazas que afectan a un ámbito territorial
determinado, mediante el estudio de dichas amenazas, de las vulnerabilidades
existentes y, por consiguiente de los escenarios de emergencia previsibles, y de las
correspondientes actividades de protección y socorro de personas y bienes, así como
la previsión de las medidas organizativas necesarias para asegurar una alerta
oportuna acerca de las situaciones peligrosas, lograr una adecuada fluidez informativa
y establecer el sistema de mando y control y de movilización y aplicación de los
medios adecuados y suficientes 30.

La LSNPC se refiere a la planificación en el artículo 13 para indicar que la

planificación debe ser regulada en una Norma Básica de Protección Civil, con las
siguientes características:

- Aprobada mediante real decreto

- A propuesta del titular del Ministerio del Interior,

- Previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil,

- Establece las directrices básicas para la identificación de riesgos de

emergencias y actuaciones para su gestión integral, el contenido mínimo y los
criterios generales para la elaboración de los planes de protección civil, y del
desarrollo por los órganos competentes de las actividades de implantación
necesarias para su adecuada efectividad.
Artículo 1: el ámbito/objeto
La Norma Básica de Protección Civil, se contiene en el Real Decreto 407/1992,
de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil (en adelante,
NBPC), y conforme al artículo 1 de la misma constituye el marco fundamental para la
integración de los Planes de protección civil en un conjunto operativo y susceptible de
una rápida aplicación, determinando el contenido de lo que debe ser planificado y
estableciendo los criterios generales a que debe acomodarse dicha planificación para
conseguir la coordinación necesaria de las diferentes Administraciones públicas, y
30
DUEÑAS MOLINA a planificación en la ley 17/2015 del sistema nacional de
Revista digital sobre reducción del riesgo de desastres, nº 5, Dirección
General de Protección Civil y Emergencias, Madrid.

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permitiendo, en su caso, la función directiva del Estado, todo ello para emergencias en
las que esté presente el interés nacional. Son emergencias en las que está presente el
interés nacional:

a) Las que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de

la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma,
excepción y sitio.

b) Aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de

Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y
exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico.

c) Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección
nacional de las Administraciones Públicas implicadas.

En la planificación es esencial el concepto de plan de emergencia o de

protección civil. Su concepto lo encontramos en el artículo 14.1 Los Planes
de Protección Civil son los instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y
de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales
necesarios para la protección de las personas y de los bienes en caso de emergencia,
así como del esquema de coordinación de las distintas Administraciones Públicas
llamadas a intervenir Se entiende por Plan de
protección civil la previsión del marco orgánico funcional y de los mecanismos que
permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la
protección de personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o
calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas
Administraciones públicas llamadas a intervenir

Los Planes de Protección Civil son el Plan Estatal General, los Planes
Territoriales, de ámbito autonómico o local, los Planes Especiales y los Planes de
Autoprotección. El Plan Estatal General y los Planes Territoriales y Especiales de
ámbito estatal o autonómico deberán ser informados por el Consejo Nacional de
Protección Civil, a los efectos de su adecuación al Sistema Nacional de Protección
Civil.

Las Administraciones públicas elaborarán y aprobarán con arreglo a sus

competencias:

Planes Territoriales
Planes Especiales.

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GESTIÓN DE EMERGENCIAS Y PROTECCIÓN CIVIL
RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

Los Planes Territoriales se elaborarán para hacer frente a las emergencias

generales que se puedan presentar en cada ámbito territorial de Comunidad
Autónoma y de ámbito inferior- y establecerán la organización de los servicios y
recursos que procedan:

a) De la propia Administración que efectúa el Plan.

b) De otras Administraciones públicas según la asignación que éstas

efectúen en función de sus disponibilidades y de las necesidades de
cada Plan Territorial.

c) De otras Entidades públicas o privadas.

El Plan Territorial de Comunidad Autónoma, que podrá tener el carácter de

Plan Director, establecerá el marco organizativo general, en relación con su
correspondiente ámbito territorial, de manera que permita la integración de los Planes
Territoriales de ámbito inferior.

Cuando la naturaleza y extensión del riesgo, el alcance de la situación de

emergencia o los servicios y recursos a movilizar excedan las competencias de una
determinada Administración, de acuerdo con lo previsto en su correspondiente Plan
Territorial, la dirección y coordinación de las actuaciones podrá pasar a la autoridad
que ejerza tales funciones en el Plan Territorial de ámbito más amplio.

Por parte de la Administración del Estado se establecerán los procedimientos

organizativos necesarios para asegurar el ejercicio de la dirección y coordinación de
los Planes Territoriales por las autoridades estatales, en las situaciones de emergencia
en que pueda estar presente el interés nacional.

Son objeto de Planes Especiales en aquellos ámbitos territoriales que lo

requieran, al menos, los riesgos siguientes:

Emergencias nucleares. Las emergencias nucleares son gestionadas siempre

por el Estado, existiendo un Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que
se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear.
Situaciones bélicas, que son gestionadas siempre por el Estado.
Inundaciones.
Sismos.
Riesgos químicos.
Riesgos en transportes de mercancías peligrosas. Existe un Real Decreto
387/1996, 1 marzo por el que se aprueba la Directriz General Básica de
planificación de Protección Civil ante el riesgo de accidentes en los transportes
de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril.

61
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Incendios forestales. Aunque existen planes especiales en todas las

Administraciones para atender esta emergencia, debemos destacar el Real
Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, por el que se aprueba la Directriz
básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios
forestales
Riesgos volcánicos.

Tipos de Planes Especiales

Por las distintas características de los riesgos enumerados antes, los Planes
Especiales habrán de elaborarse con arreglo a los siguientes tipos:

Planes Básicos, aplicables a los riesgos derivados de situaciones bélicas y de

emergencia nuclear, ya que su aplicación viene exigida siempre por el interés
nacional. En ellos, la competencia y la responsabilidad del Estado abarca todas
las fases de la planificación, incluyendo la relativa a la prevención (vigilancia y
control de las emergencias potenciales, con el concurso de los organismos
competentes), la implantación, el mantenimiento de la efectividad, la
información a las administraciones afectadas, a la población y la dirección de
todas las actuaciones, sin perjuicio de la participación del resto de las
Administraciones públicas.

Planes Especiales, para los demás casos, son aquellos que se elaboran de
acuerdo con las Directrices Básicas relativas a cada riesgo. Dichas Directrices
Básicas establecerán los requisitos mínimos sobre los fundamentos, estructura,
organización, criterios operativos, medidas de intervención e instrumentos de
coordinación que deben cumplir los Planes Especiales a que aquéllas se
refieran. Los Planes Especiales pueden articularse, dependiendo de lo previsto
en la correspondiente Directriz Básica, conforme a las modalidades siguientes:

a) Estatales o supraautonómicos. Estos establecerán los mecanismos y

procedimientos organizativos de sus recursos y servicios para asegurar
el ejercicio de la dirección y coordinación de los Planes Especiales
Autonómicos, en aquellas situaciones de emergencia en que esté
presente el interés nacional.

b) De Comunidad Autónoma, para hacer frente a los riesgos específicos

en sus respectivos territorios. Estos Planes, que podrán integrarse en el
Plan Director de la Comunidad Autónoma, establecerán los
mecanismos y procedimientos de coordinación con los planes de
ámbito estatal para garantizar su adecuada integración.

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Especial referencia a los Planes de Autoprotección

Los Planes de Autoprotección se regulan por el Real Decreto 393/2007, de 23

de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros,
establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a
situaciones de emergencia.

La Norma Básica de Autoprotección establece la obligación de elaborar,

implantar materialmente y mantener operativos los Planes de Autoprotección y
determina el contenido mínimo que deben incorporar estos planes en aquellas
actividades, centros, establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias que,
potencialmente, pueden generar o resultar afectadas por situaciones de emergencia.
Incide no sólo en las actuaciones ante dichas situaciones, sino también y con carácter
previo, en el análisis y evaluación de los riesgos, en la adopción de medidas
preventivas y de control de los riesgos, así como en la integración de las actuaciones
en emergencia, en los correspondientes Planes de Emergencia de Protección Civil.

La elaboración de los planes de autoprotección previstos en la Norma Básica

de Autoprotección se regirá por las siguientes normas:

a) Su elaboración, implantación, mantenimiento y revisión es responsabilidad

del titular de la actividad.

b) El Plan de Autoprotección deberá ser elaborado por un técnico competente

capacitado para dictaminar sobre aquellos aspectos relacionados con la
autoprotección frente a los riesgos a los que esté sujeta la actividad.

c) En el caso de actividades temporales realizadas en centros,

establecimientos, instalaciones y/o dependencias, que dispongan de
autorización para una actividad distinta de la que se pretende realizar e incluida
en el anexo I de la Norma Básica de Autoprotección, el organizador de la
actividad temporal estará obligado a elaborar e implantar, con carácter previo al
inicio de la nueva actividad, un Plan de Autoprotección complementario.

d) Los centros, establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias que

deban disponer de plan de autoprotección deberán integrar en su plan los
planes de las distintas actividades que se encuentren físicamente en el mismo,
así como contemplar el resto de actividades no incluidas en la Norma Básica
de Autoprotección.

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e) En los centros, establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias del

apartado anterior se podrá admitir un plan de autoprotección integral único,
siempre que se contemple todos los riesgos particulares de cada una de las
actividades que contengan.

f) Los titulares de las distintas actividades, en régimen de arrendamiento,

concesión o contrata, que se encuentren físicamente en los centros,
establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias que deban disponer
de plan de autoprotección, de acuerdo con lo establecido en el anexo I de la
Norma Básica de Autoprotección, deberán elaborar, implantar e integrar sus
planes, con sus propios medios y recursos.

2. CONTENIDO ESENCIAL DE LOS PLANES DE EMERGENCIA

Los Planes Especiales se elaborarán para hacer frente a los riesgos

específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada
para cada uno de ellos. En su elaboración se tendrán en cuenta:

a) Identificación y análisis del riesgo y la evaluación de sus consecuencias.

b) Zonificación del riesgo.

c) Evaluación del suceso en tiempo real para la aplicación oportuna de las

medidas de protección.

d) Composición de la estructura operativa del Plan, considerando la

incorporación de organismos especializados y personal técnico necesario.

e) En los riesgos tecnológicos, la determinación de las actuaciones y

responsabilidades de los industriales.

f) Características de la información a la población diferenciando la relativa al

conocimiento del riesgo y al conocimiento del Plan.

g) Establecimiento de sistemas de alerta, para que las actuaciones en

emergencias sean eminentemente preventivas.

h) Planificación de medidas específicas, tanto de protección, como de carácter

asistencial a la población.

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3. DIRECTRICES BÁSICAS

Los Planes Territoriales determinarán, al menos, los siguientes aspectos:

a) Definición de su objetivo y alcance, valorando y concretando lo que puede

conseguirse con la correcta aplicación del Plan.
b) Determinación de la figura del Director del Plan, al que corresponde la
dirección de todas las operaciones que deben realizarse al amparo del Plan, en
cualquiera de las fases que caracterizan la evolución de la emergencia.

c) Cada Plan Territorial contemplará el establecimiento de un Centro de

Coordinación Operativa (CECOP), donde se realice la dirección y coordinación
de todas las operaciones, disponiendo de un sistema de enlace con el CECOP
de la Administración en que se integre el Plan.

d) Todo CECOP podrá funcionar en su caso como Centro de Coordinación

Operativa Integrado (CECOPI), en el que se integrarán los mandos de las
diferentes Administraciones, tanto para la dirección y coordinación de la
emergencia como para la transferencia de responsabilidades.

e) Establecimiento de los mecanismos y circunstancias para la declaración

formal de la aplicación de un Plan, que determina el comienzo de su
obligatoriedad, debiéndose fijar para cada caso:
La autoridad encargada de la activación del Plan.
El momento y circunstancias en las que procede dicha activación.

f) Definición de las medidas de protección a la población, garantizando la

asistencia a las personas con discapacidad, que tienen por objeto evitar o
minimizar los efectos adversos del riesgo, debiéndose considerar como mínimo
las siguientes:
Control de accesos.
Avisos a la población.
Refugio o aislamiento en el propio domicilio o en lugares de seguridad.
Evacuación en sus distintas variantes.
Asistencia sanitaria.
Por ser objetivo, prioritario, los procedimientos operativos y los medios
empleados deben ser tales que se pueda asegurar la adopción de estas
medidas en el momento oportuno.

g) Definición de las medidas de protección a los bienes, con especial atención

a los bienes declarados de interés cultural, medidas de protección que tendrán
una doble vertiente, la de su protección propiamente dicha y aquella otra

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encaminada a evitar que se generen riesgos asociados que puedan

incrementar los daños.

h) Definición de las medidas y actuaciones de socorro, considerando las

situaciones que representan una amenaza para la vida que, en general,
pueden agruparse en:
Personas desaparecidas.
Personas sepultadas bajo ruinas, o aisladas.
Personas heridas o contaminadas.
Personas enfermas debido a las condiciones del medio ambiente y de
higiene.
Las medidas a definir son, entre otras:
Búsqueda, rescate y salvamento.
Primeros auxilios.
Evacuación (transporte).
Clasificación, control y evacuación de afectados a fines de asistencia
sanitaria y social.
Asistencia sanitaria primaria.
Albergue de emergencia.
Abastecimiento.

i) Definición de las intervenciones para combatir el suceso catastrófico, que

tienen por objeto actuar sobre el agente que provoca la catástrofe para
eliminarlo, reducirlo o controlarlo. Estas intervenciones podrán actuar
directamente sobre la causa, o indirectamente sobre aquellos puntos críticos
donde concurren circunstancias que facilitan su evolución o propagación. En
todo caso, debe preverse la intervención inmediata para garantizar una
actuación en los primeros y decisivos momentos y permitir la incorporación
ordenada y oportuna de nuevos medios.

j) Definición de la estructura operativa de respuesta para hacer frente a los

efectos de un suceso catastrófico, la cual se determinará en función de la
organización adoptada por la Administración Territorial y de los tipos de
emergencia contemplados en los Planes.

k) Articulación de los Planes de los distintos niveles territoriales, con

homogeneidad de planteamientos, terminología y contenidos.

l) Previsión de las actuaciones en las emergencias, con establecimiento de

sistemas de alerta precoz y criterios de evaluación del suceso y sus
consecuencias en tiempo real.

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m) Indicación de las autoridades a las que es necesario notificar la existencia

de sucesos que puedan producir daños a las personas y bienes.

n) Establecimiento de fases y situaciones en concordancia con las medidas de

protección que deben adoptarse y los correspondientes procedimientos de
actuación, que constituye la base operativa del Plan.

ñ) Determinación de los medios y recursos necesarios:

- El desarrollo de este punto exige la evaluación de los medios y recursos
necesarios, identificándose los mecanismos adecuados para su movilización en
todos los niveles, así como de los Organismos y Entidades, públicos y privados
llamados a intervenir y las fuentes especializadas de información que se
requieren.
- Debe figurar, asimismo, un procedimiento para valorar los daños producidos
en la catástrofe, para determinar los equipamientos y suministros necesarios
para atender a la población.

o) Determinación de las medidas reparadoras, referidas a la rehabilitación de

los servicios públicos esenciales, cuando la carencia de estos servicios
constituya por sí misma una situación de emergencia o perturbe el desarrollo
de las operaciones.

p) Determinación de los mecanismos adecuados para la información a la

población afectada y al público en general, para que éste pueda adaptar su
conducta a la prevista en un Plan de emergencia.

q) Implantación y mantenimiento de la eficacia del Plan, estableciendo en la

planificación los mecanismos encaminados a garantizar su correcta
implantación y el mantenimiento de su eficacia a lo largo del tiempo.
Estos mecanismos comprenden: programas de información y
capacitación, comprobaciones periódicas, ejercicios y simulacros.
Por otra parte, dado que un plan de emergencia no es una estructura
rígida e inmutable, pues depende de las condiciones particulares de
cada territorio y de los cambios que se vayan produciendo en la
organización, en la normativa y en el progreso de los conocimientos
técnicos, es necesario establecer los correspondientes mecanismos
para su revisión y actualización periódica.

r) Flexibilidad. Los planes deben tener un grado de flexibilidad que permita el

ajuste del modelo de planificación establecido con el marco real de la situación
presentada.

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s) Asimismo, los Planes Territoriales establecerán el catálogo de recursos

movilizables en caso de emergencia y el inventario de riesgos potenciales, así
como las directrices de funcionamiento de los servicios de intervención y los
criterios sobre movilización de recursos, tanto del sector público como del
sector privado conforme a un sistema de clasificación homologado.

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V. La actuación ciudadana ante situaciones de emergencia. El

voluntariado.

1. PARTICIPACIÓN DEL CIUDADANO EN LA PROTECCIÓN CIVIL

La participación ciudadana en la gestión de las emergencias es la única

previsión que contiene la Constitución española en relación con la actividad de
Protección Civil. Así, el artículo 30.4 CE dispone: s
deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad
.

En la LSNPC se desarrolla esta participación ciudadana a través de la

regulación de las siguientes situaciones:
- Derecho a la protección en caso de catástrofe Art. 5
- Derecho a la información Art. 6
- Derecho a la participación Art. 7
- Deber de colaboración Art. 7. bis
- Deber de cautela y autoprotección Art. 7. ter
- Voluntariado en el ámbito de la protección civil Art. 7. quarter
CV -> Ley 4/2001, de 19 de junio, del voluntariado

- Derecho a la protección en caso de catástrofe Art. 5 LSNPC

Todos los residentes en el territorio español tienen derecho a ser atendidos por
las Administraciones públicas en caso de catástrofe, de conformidad con lo previsto en
las leyes y sin más limitaciones que las impuestas por las propias condiciones
peligrosas inherentes a tales situaciones y la disponibilidad de medios y recursos de
intervención.

Los poderes públicos velarán por que la atención de los ciudadanos en caso de
catástrofe sea equivalente cualquiera que sea el lugar de su residencia.

Los servicios públicos competentes identificarán lo más rápidamente posible a

las víctimas en caso de emergencias y ofrecerán información precisa a sus familiares
o personas allegadas.

Los poderes públicos velarán para que se adopten medidas específicas que
garanticen que las personas con discapacidad conozcan los riesgos y las medidas de
autoprotección y prevención, sean atendidas e informadas en casos de emergencia y
participen en los planes de protección civil.

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- Derecho a la información Art. 6 LSNPC

Todos tienen derecho a ser informados adecuadamente por los poderes

públicos acerca de los riesgos colectivos importantes que les afecten, las medidas
previstas y adoptadas para hacerles frente y las conductas que deban seguir para
prevenirlos. Dichas informaciones habrán de proporcionarse tanto en caso de
emergencia como preventivamente, antes de que las situaciones de peligro lleguen a
estar presentes.

- Derecho a la participación Art. 7 LSNPC

Los ciudadanos tienen derecho a participar, directamente o a través de

entidades representativas de sus intereses, en la elaboración de las normas y planes
de protección civil, en los términos que legal o reglamentariamente se establezcan. La
participación de los ciudadanos en las tareas de protección civil podrá canalizarse a
través de las entidades de voluntariado, de conformidad con lo dispuesto en las leyes
y en las normas reglamentarias de desarrollo.

- Deber de colaboración Art. 7. bis LSNPC

Los ciudadanos y las personas jurídicas están sujetos al deber de colaborar,

personal o materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento de la
autoridad competente de acuerdo con lo establecido en el artículo 30.4 de la
Constitución y en los términos de la LSNPC.

Se regulan, además, algunas obligaciones específicas en diferentes

circunstancias:

- En los casos de emergencia, cualquier persona, a partir de la mayoría de

edad, estará obligada a la realización de las prestaciones personales que
exijan las autoridades competentes en materia de protección civil, sin derecho
a indemnización por esta causa, y al cumplimiento de las órdenes e
instrucciones, generales o particulares, que aquellas establezcan.

- Cuando la naturaleza de las emergencias lo haga necesario, las autoridades

competentes en materia de protección civil podrán proceder a la requisa
temporal de todo tipo de bienes, así como a la intervención u ocupación
transitoria de los que sean necesarios y, en su caso, a la suspensión de
actividades. Quienes como consecuencia de estas actuaciones sufran
perjuicios en sus bienes y servicios, tendrán derecho a ser indemnizados de
acuerdo con lo dispuesto en las leyes.

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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

- Cuando la naturaleza de las emergencias exija la entrada en un domicilio y,

en su caso, la evacuación de personas que se encuentren en peligro, será de
aplicación lo dispuesto en el artículo 15, apartado 2, de la Ley Orgánica 4/2015
de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. En este último se
establece que será causa legítima suficiente para la entrada en domicilio la
necesidad de evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas, en
supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de
extrema y urgente necesidad. Además, las medidas restrictivas de derechos
que sean adoptadas o las que impongan prestaciones personales o materiales
tendrán una vigencia limitada al tiempo estrictamente necesario para hacer
frente a las emergencias y deberán ser adecuadas a la entidad de la misma.

- Los servicios de vigilancia y protección frente a riesgos de emergencias de las

empresas públicas o privadas se considerarán, a todos los efectos,
colaboradores en la protección civil, por lo que podrán asignárseles cometidos
en los planes de protección civil correspondientes a su ámbito territorial y, en
su caso, ser requeridos por las autoridades competentes para su actuación en
emergencias.

- Los titulares de centros, establecimientos y dependencias, en los que se

realicen actividades que puedan originar emergencias, deberán informar con
regularidad suficiente a los ciudadanos potencialmente afectados acerca de los
riesgos y las medidas de prevención adoptadas, y estarán obligados a:

a) Comunicar al órgano que se establezca por la administración pública

en cada caso competente, los programas de información a los
ciudadanos puestos en práctica y la información facilitada.

b) Efectuar a su cargo la instalación y el mantenimiento de los sistemas

de generación de señales de alarma a la población, en las áreas que
puedan verse inmediatamente afectadas por las emergencias de
protección civil que puedan generarse por el desarrollo de la actividad
desempeñada.

c) Garantizar que esta información sea plenamente accesible a

personas con discapacidad de cualquier tipo.

- Los medios de comunicación están obligados a colaborar de manera gratuita

con las autoridades en la difusión de las informaciones preventivas y operativas
ante los riesgos y emergencias en la forma que aquéllas les indiquen y en los
términos que se establezcan en los correspondientes planes de protección civil.

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- Deber de cautela y autoprotección Art. 7. ter LSNPC

Los ciudadanos deben tomar las medidas necesarias para evitar la generación de
riesgos, así como exponerse a ellos. Una vez sobrevenida una emergencia, deberán
actuar conforme a las indicaciones de los agentes de los servicios públicos
competentes.

Los titulares de los centros, establecimientos y dependencias, públicos o privados,

que generen riesgo de emergencia, estarán obligados a adoptar las medidas de
autoprotección previstas en la LSNPC y en la normativa de desarrollo, especialmente,
cuando sea necesario deberán formular un Plan de Autoprotección de conformidad
con el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma
Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados
a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

Las Administraciones competentes en materia de protección civil promoverán la

constitución de organizaciones de autoprotección entre las empresas y entidades que
generen riesgo para facilitar una adecuada información y asesoramiento.

2. EL VOLUNTARIADO

- Voluntariado en el ámbito de la protección civil Art. 7. quater LSNPC

El voluntariado de protección civil podrá colaborar en la gestión de las

emergencias, como expresión de participación ciudadana en la respuesta social a
estos fenómenos, de acuerdo con lo que establezcan las normas aplicables, sin
perjuicio del deber general de colaboración de los ciudadanos.

Las actividades de los voluntarios en el ámbito de la protección civil se

realizarán a través de las entidades de voluntariado en que se integren, de acuerdo
con el régimen jurídico y los valores y principios que inspiran la acción voluntaria
establecidos en la normativa propia del voluntariado, y siguiendo las directrices de
aquellas, sin que en ningún caso su colaboración entrañe una relación de empleo con
la Administración actuante. DA 1ª.2

Los poderes públicos promoverán la participación y la formación de los

voluntarios en apoyo del Sistema Nacional de Protección Civil. DA 1ª.1

La LSNPC establece pocas reglas sobre el voluntariado de Protección Civil, y

contienen tan sólo las siguientes reglas especiales:

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- La red de comunicaciones de emergencia formada por radioaficionados

voluntarios podrá complementar las disponibles ordinariamente por los
servicios de protección civil.

- En relación con la Cruz Roja, la Disposición Adicional Primera núm. 3 y la

Disposición Adicional Primera Bis (LSNPC), establecen las siguientes normas:

La Cruz Roja y otras entidades entre cuyos fines estén los relacionados
con la protección civil contribuirán con sus efectivos y medios a las
tareas de la misma.
Cruz Roja Española, como auxiliar de las Administraciones Públicas en
las actividades humanitarias y sociales impulsadas por ellas, tiene la
consideración de entidad colaboradora del Sistema Nacional de
Protección Civil y podrá contribuir con sus medios a las actuaciones de
éste, en su caso, mediante la suscripción de convenios.
En los planes de protección civil figurarán, en su caso, las actuaciones
que pueda realizar esta entidad.
Otras entidades entre cuyos fines figuren los relacionados con la
protección civil podrán contribuir con sus medios a las tareas de ésta.

Finalmente, debemos referirnos a la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de

Voluntariado, que si bien no establece el régimen jurídico de los voluntarios que
colaboran regularmente en la gestión de las emergencias y en las actuaciones que se
determinan por el Sistema Nacional de Protección Civil en los casos de grave riesgo,
catástrofe o calamidad pública, establece un régimen general aplicable a los
voluntarios de cualquier clase que sean, y se remite a la normativa específica para los
voluntarios de emergencias, es decir, a la normativa de Protección Civil si bien,
aplicándose la Ley 45/2015 con carácter supletorio.

Con carácter general, el voluntariado de Protección Civil se realiza bajo la

supervisión de las entidades locales municipales, siendo ellas mismas quienes
aprueban sus propias normas reguladoras de los voluntarios que actúan en su
municipio y de las agrupaciones municipales en las que se integran con tal finalidad.
Es imposible hacer un tratamiento exhaustivo de todas las normas existentes al
respecto, habrá que estar a lo que en cada municipio se establece, pero sí es posible
extraer de todas las normas existentes unas reglas generales o comunes que nos dan
una noción de su regulación actual, y que exponemos en los epígrafes siguientes.

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- Concepto de voluntario de Protección Civil y supuestos excluidos Art. 3 LV

Tendrán la consideración de Voluntarios de Protección Civil las persona físicas

que se comprometan de forma libre, gratuita y responsable a realizar las actividades
de protección civil, de interés general con carácter voluntario y sin ánimo de lucro,
dentro de los programas propios de Protección Civil y a través de la Agrupación
Municipal de tal naturaleza.
Art. 6 LV -> Ámbitos de actuación del voluntariado

No se considerarán Voluntarios de Protección Civil: Art. 3.3 LV

mercantil, o con causa en cualquier contrato, obligación o deber jurídico.

familiares, de amistad o buena vecindad.

actuaciones voluntarias aisladas, esporádicas o
prestadas al margen de la Agrupación Municipal correspondiente.

- Requisitos para ser voluntario

a) Tener 18 años cumplidos en el momento de presentar la solicitud en el

Ayuntamiento.

b) Estar empadronado en el municipio en que se vaya a integrar como

voluntario.
Hay sanciones penales que te prohíben realizar actividades públicas
c) Acompañar a su solicitud una declaración de no hallarse inhabilitado para
funciones públicas por sentencia firme, en la que figure el compromiso firme
de cumplir toda la normativa vigente sobre Protección Civil y Voluntariado,
así como de ejecutar las tareas que se le encomienden y las instrucciones
que se le impartan por las autoridades competentes o sus delegados o
agentes. Deberá presentar igualmente un documento expresivo del
compromiso de incorporación a la Agrupación Municipal.

d) Presentar certificado médico oficial acreditativo de no padecer enfermedad,

ni defecto físico, psíquico o sensorial que impida ejercer normalmente las
funciones de Voluntario de Protección Civil y de no existir impedimento
alguno para realizar las pruebas físicas de acceso al curso de formación.

e) Superar las pruebas de aptitud física y psicotécnica establecidas por el

Ayuntamiento correspondiente y la Academia Regional de Estudios de
seguridad para comprobar la idoneidad del Aspirante.

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f) Aprobar el Curso de Formación Básica para Aspirantes a Voluntarios de

Protección Civil, que se impartirá por la Academia Regional de Estudios de
Seguridad.

- Competencias

El Alcalde, o el Concejal Delegado de Protección Civil en su caso, podrán

nombrar Voluntario de Protección Civil, a las personas que presenten la Acreditación
exigida, expedida por la Academia Regional de Estudios de Seguridad y acordará en
su caso la integración de los mismos en la Agrupación Municipal de Voluntarios de
Protección Civil.

- Casos de baja temporal y de baja definitiva del voluntario

El Voluntario quedará en situación de suspensión en sus derechos y deberes

en los siguientes casos (baja temporal): sanción disciplinaria que hace que te aparten un tiempo del voluntariado

inferior a tres meses, siempre que tenga motivos

justificados y que haya sido comunicada oportunamente.
Te tienes que ir a trabajar a Madrid

El Voluntario perderá su condición de tal por las siguientes causas (baja

definitiva):

r solicitud de baja definitiva.

ingreso. No estar disponible cuando toca, por ejemplo

disciplina.
s supuestos precedentes, así como en caso de incomparecencia
injustificada superior a tres meses, o de incumplimiento de los servicios
mínimos, se acordará la Baja Definitiva del Voluntario.

- Derechos de los voluntarios

) Realizar su actividad en unas condiciones y circunstancias similares a las

legalmente contempladas para el personal asalariado.

de Protección Civil.

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los riesgos en que pueda incurrir en el ejercicio de su

actividad como voluntario, mediante un seguro de accidentes, que contemple
indemnizaciones por disminución física, invalidez temporal o permanente,
fallecimiento y asistencia médico-farmacéutica, y un seguro de responsabilidad
Civil.

Protección Civil.

desarrollo y evaluación de los programas en los que trabaje.

formación permanente y necesaria para mantener la calidad de la acción del

voluntario

- Deberes de los voluntarios

a) Desarrollar su labor con la máxima diligencia, esfuerzo e interés sus

funciones.

b) Respetar los derechos de los beneficiarios de su actividad, adecuando la

actuación a los objetivos perseguidos.

c) Observar sigilo y discreción sobre toda información a que tengan acceso

por razón del desarrollo de sus actividades.

d) Participar en aquellas actividades de formación o de otro tipo que se

organicen, al objeto de capacitarles para un mejor desempeño de su tarea.

e) Rechazar cualquier tipo de contraprestación económica.

f) Participar en la programación y evaluación de los programas y actividades

relacionados con su tarea.

g) Aceptar los objetivos y fines de la Agrupación en la que se integre y ser

respetuoso con ella. Por escrito, dices que aceptas los compromisos

h) Mantener en perfectas condiciones de uso el material y equipo que pudiera

serle confiado, comprometiéndose a pagar los daños que causara a los
mismos debido al mal trato o a la falta de cuidado.

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- Recompensas y sanciones aplicables a los voluntarios de

Protección Civil

La conducta de los Voluntarios y Voluntarias será objeto de valoración por

los procedimientos que establezca cada Municipio. Se distinguirán como
proceda las conductas meritorias y se sancionarán de conformidad las
infracciones de acuerdo con lo previsto en el régimen disciplinario.

Las conductas más meritorias, en los supuestos que impliquen un nivel de

dedicación superior al ordinario del servicio o por labores de salvamento o
protección civil con riesgo de la vida o integridad física de los Voluntarios,
podrá ser recompensadas con felicitación por el Ayuntamiento en Pleno o
con la formulación por el mismo de propuesta para la concesión de alguna
de las condecoraciones establecidas o que puedan establecerse por las
distintas Administraciones con competencia en materia de Protección Civil,
para premiar actos de esta naturaleza especial.
En el ayuntamiento
Las infracciones a lo dispuesto en este Reglamento, se sancionarán por el
Alcalde-Presidente o el Concejal Delegado de Protección Civil previa
tramitación del correspondiente procedimiento con audiencia del interesado.

- Características de las agrupaciones de voluntarios

El Ámbito de actuación de la Agrupación Municipal es el Término Municipal.
La Agrupación Municipal de Voluntarios de Protección Civil dependerá
orgánicamente del Alcalde-Presidente como Jefe Local de Protección Civil
o del Concejal Delegado de Protección Civil, en su caso.
La Jefatura de la Agrupación Municipal de Voluntarios de Protección Civil
será designada por el Alcalde Presidente.
La estructura será aprobada por el Alcalde o el Concejal Delegado de
Protección Civil, en su caso, a propuesta del Jefe del Servicio Municipal
correspondiente y no tendrá carácter permanente, sino que se ajustará a
los medios humanos de que se disponga en cada momento, así como de
las necesidades del Servicio.

- Estructura de las agrupaciones de voluntarios

La Agrupación Municipal de Voluntarios de Protección Civil, se estructurará

orgánica y funcionalmente, en razón a los efectivos que existan a disposición de la
misma, del siguiente modo, articulándose en el orden que se indica:

cinco voluntarios, uno de los cuales será el responsable del mismo y

que constituirán la unidad básica de actuación.

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RÉGIMEN JURÍDICO
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estará constituido por equipos

grupos de intervención.
rá integrada por
secciones.

- Actuación de las agrupaciones de voluntarios

Actuaciones en condiciones ordinarias, cuando no se haya producido una

emergencia:

actualizaciones del Plan de Emergencia Municipal.

preparación, organización y desarrollo de actos de pública concurrencia

y en los que pueda existir riesgo para las personas.

elaboración del Plan de Autoprotección en estos centros y en los

simulacros que se realicen.
ción e implantación del plan de
Autoprotección de otros centros públicos.

formación y participación en campañas de sensibilización de la

población en materia de Protección Civil.

Actuaciones generales en emergencias.

su municipio, deberán comunicarlo de forma inmediata al Centro de

Coordinación Operativo, tras lo cual y siguiendo las instrucciones se
dirigirán al lugar de la emergencia.

de las agrupaciones se ajustarán a lo estipulado en los planes de

Protección Civil elaborados a tal efecto.

P, y cuando
éste lo solicite, conducirán a los servicios profesionales al lugar del
suceso, a fin de minimizar el tiempo de llegada de los mismos.

su personal, ordenando la retirada inmediata de éste, cuando la

evolución de la emergencia pueda poner en peligro su seguridad.

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RÉGIMEN JURÍDICO
María Lidón Lara Ortiz

. Cuando un equipo de intervención operativa de Protección Civil

llegue al lugar de la emergencia antes que los servicios profesionales,
deberá informarse de la situación real de evento y transmitirlo al
CECOP. Los voluntarios y voluntarias municipales de Protección Civil,
actuarán en el siniestro cuando:

vinientes.

intervención, certificados por la Autoridad Competente. En caso

contrario, el equipo se limitará a las labores auxiliares. El jefe de
mayor graduación de los voluntarios y voluntarias desplazado al
siniestro, se pondrá en contacto con el mando de los servicios
profesionales que vayan llegando para informarles de la
evaluación del evento y de las labores que han estado
realizando hasta su llegada, tras lo cual se pondrá a sus
órdenes.

. Cuando lleguen los voluntarios y voluntarias y en el lugar de la

emergencia ya se encuentre actuando un servicio profesional:

El jefe de mayor graduación de los voluntarios y

voluntarias desplazado al siniestro, se presentará al
mando profesional del servicio actuante y desarrollará las
labores que éste le asigne.

En su defecto, lo comunicará a cualquiera de los

integrantes del mismo y permanecerá en la zona de
seguridad hasta que le asignen las labores a realizar.

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Principios a tener en cuenta:

1. La potestad sancionadora está sujeta al principio de legalidad: requiere norma que habilite su uso
2. La Administración no puede imponer penas que directa o indirectamente supongan privación de libertad.
3. La imposición de sanción se realiza previo expediente contradictorio con participación del “denunciado” para poder realizar su defensa.
4. Finaliza la fase de procedimiento administrativo con resolución, puede haber revisión jurisdiccional de lo allí resuelto.
Expediente contradictorio: expediente en que la Administración va a poner sobre la mesa la
parte que cree que se ha hecho mal y va a dejar a la persona defenderse en el procedimiento.

VI. Régimen de infracciones y sanciones.

1. INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE PROTECCIÓN

CIVIL

Todas las Administraciones públicas pueden ejercer potestad sancionadora en

el ámbito de sus respectivas competencias de Protección Civil. La responsabilidad por
las infracciones cometidas recaerá directamente en el autor del hecho en que consista
la infracción.
No hay sanciones privativas de libertad.
- Clasificación de infracciones

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves.

Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil
En el ámbito estatal, de conformidad con la LSNPC, constituyen infracciones
muy graves:
Art. 45.3
a) El incumplimiento de las obligaciones derivadas de los planes de
Principios del protección civil, cuando suponga una especial peligrosidad o
procedimiento sancionador:
trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes.
Aprobados por parte de la Administración. Que se debe hacer en caso de emergencia. Siempre y cuando suponga
1. Presunción de inocencia una especial peligrosidad. Ej.: pones en peligro a toda la gente de un pueblo por un error.
2. Legalidad b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes,
3. Irretroactividad
4. Tipicidad prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los
5. Responsabilidad titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de
6. Proporcionalidad intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los
7. Prescripción
servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas¸
cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la
seguridad de las personas o los bienes.
Si en una emergencia de carácter químico se ordena que cierre las ventanas de casa a todo el municipioy
no lo cumples (si tienes una especial peligrosidad).

c) El incumplimiento de los deberes previstos como deberes de

colaboración ciudadana en la LSNPC (artículos 7 y 7 bis), cuando
suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de
las personas o los bienes.

d) La comisión de una segunda infracción grave en el plazo de un año.

7 bis. 7: Los titulares de centros, establecimientos y dependencias, en los que se realicen actividades previstas en el artículo 9.2.b) que puedan originar
emergencias, deberán informar con regularidad suficiente a los ciudadanos potencialmente afectados acerca de los riesgos y las medidas de prevención
adoptadas, y estarán obligados a:
a) Comunicar al órgano que se establezca por la administración pública en cada caso competente, los programas de información a los ciudadanos puestos
en práctica y la información facilitada.
b) Efectuar a su cargo la instalación y el mantenimiento de los sistemas de generación de señales de alarma a la población, en las áreas que puedan verse
inmediatamente afectadas por las emergencias de protección civil que puedan generarse por el desarrollo de la actividad desempeñada.
c) Garantizar que esta información sea plenamente accesible a personas con discapacidad de cualquier tipo.

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En el ámbito estatal, de conformidad con la LSNPC, constituyen infracciones

graves: Art. 45.4
a) El incumplimiento de las obligaciones derivadas de los planes de
protección civil, cuando no suponga una especial peligrosidad o
trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes.

b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes,

prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los
titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de
intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los
servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas,
cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la
seguridad de las personas o los bienes.

c) El incumplimiento de las obligaciones previstos como deberes de

colaboración ciudadana en la LSNPC (artículos 7 y 7 bis), cuando no
suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de
las personas o los bienes.

d) El incumplimiento de las obligaciones impuestas a los medios de

comunicación para que colaboren de manera gratuita con las
autoridades en la difusión de las informaciones preventivas y operativas
ante los riesgos y emergencias en la forma que aquéllas les indiquen y
en los términos que se establezcan en los correspondientes planes de
protección civil, cuando suponga una especial trascendencia para la
seguridad de las personas o los bienes. Los medios de comunicación están obligados a colaborar.

e) La comisión de una tercera infracción leve en el plazo de un año.

Tres leves serán como una grave.

En el ámbito estatal, de conformidad con la LSNPC, constituyen infracciones

leves: Art. 45.5
a) El incumplimiento de las obligaciones impuestas a los medios de
comunicación, cuando no suponga una especial trascendencia para la
seguridad de las personas o los bienes. art. [Link] 8

b) Cualquier otro incumplimiento a lo previsto en la LSNPC que no

constituya infracción grave o muy grave.

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- Sanciones. Art. 46

En el ámbito estatal las infracciones muy graves se sancionarán con multa de

30.001 a 600.000 euros. Las infracciones graves se sancionarán con multa de 1.501 a
30.000 euros. Y las infracciones leves se sancionarán con multa de hasta 1.500 euros.

- Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora. Art. 48

Serán competentes para la resolución de los procedimientos sancionadores:

a) El titular de la Delegación del Gobierno cuando se trate de infracciones
leves.
b) El titular de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias cuando
se trate de infracciones graves.
c) El titular del Ministerio del Interior cuando se trate de infracciones muy
graves.

- Procedimiento sancionador.

El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de protección civil se regirá

por la Ley 39/2015 que contiene la regulación general del procedimiento administrativo
común, con las particularidades del procedimiento sancionador, y sin perjuicio de las
especialidades que se regulan en este título. Art. 63 y 64, 85, 89 y 90

El plazo máximo para la resolución de los procedimientos sancionadores por

infracciones graves y muy graves será de seis meses, y de tres meses para los
procedimientos por infracciones leves. Una vez transcurrido estos plazos sin haberse
realizado actuación alguna en el expediente se producirá su terminación por
caducidad.

2. EL RÉGIMEN SANCIONADOR EN LA LEY 13/2010 DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

La Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de la Generalitat, de Protección Civil y

Gestión de Emergencias en los artículos 73 y ss regula la potestad sancionadora de
Protección Civil en el ámbito de esta autonomía. Es similar a la prevista en la LSNPC
aunque con algunas diferencias, debiendo destacar algunas particularidades a las que
nos referimos a continuación.

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Las infracciones se clasifican también en muy graves, graves y leves. En cada

una de estas clases se incluyen, sin perjuicio de las establecidas en la normativa
estatal, las siguientes:

- Muy graves: art. 74.1 Ley 13/2010

a) El incumplimiento de las medidas de autoprotección, por parte de las
empresas, entidades y organismos, incluidas en el Catálogo de actividades con
riesgo de la Comunitat Valenciana.

b) La carencia del contrato de seguro u otra garantía financiera

equivalente que debe suscribirse por los titulares de los establecimientos
comprendidos en el Catálogo de actividades con riesgo de la Comunitat
Valenciana.

c) Impedir la requisa, intervención y ocupación temporal y transitoria de

los bienes que sean necesarios para hacer frente a una emergencia, habiendo
sido ordenadas dichas medidas por la autoridad competente en materia de
protección civil.

d) La negativa de los medios de comunicación social, a transmitir los

avisos, instrucciones e informaciones que ordenen las autoridades
competentes en materia de protección civil.

e) La falta de comunicación a las autoridades competentes en materia

de protección civil, por parte de quien esté obligado a ello, de las previsiones e
incidentes que puedan dar lugar a activar un plan de protección civil, así como
la falta de comunicación de la activación de los planes de autoprotección.

f) No movilizar un recurso o servicio adscritos a un plan de protección

civil activado a requerimiento de la autoridad competente de protección civil.

g) Cualquier infracción calificada como grave cometida durante la

activación de un plan de protección civil, siempre que con la misma se haya
puesto en peligro la vida o integridad de las personas o haya aumentado la
situación de grave riesgo colectivo o las consecuencias de la catástrofe o
calamidad pública.

h) Comunicar o provocar falsos avisos de urgencia que movilicen los

recursos de los servicios esenciales de intervención.

i) Realizar actos dolosos que provoquen la movilización necesaria de los

recursos de los servicios esenciales de intervención.

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j) Las infracciones graves cometidas por una persona o entidad que

haya sido sancionada mediante resolución firme en los dos años anteriores, por
una o más infracciones graves en materia de protección civil.

- Son infracciones graves: art. 75

a) No respetar las instrucciones dictadas por la autoridad competente en
materia de protección civil al activarse un plan de emergencia o declarada la
misma.

b) Negarse a realizar las prestaciones personales ordenadas por la

autoridad competente de protección civil en situaciones de activación de un
plan.

c) No respetar las medidas de prevención frente a situaciones de grave

riesgo colectivo, catástrofe y calamidad pública, establecidas en la legislación
sectorial específica, y no adoptarlas activamente, cuando se esté obligado a
ello.

d) No cumplir la orden de movilización, las personas adscritas a los

servicios asociados al plan de protección civil activado por la autoridad
competente.

e) Denegar la información necesaria para la planificación de protección

civil, a requerimiento de la autoridad competente de protección civil.

f) No comunicar, al Centro de Coordinación de Emergencias, la

activación de un plan de protección civil, salvo causa justificada. Los responsables de
activación de los planes
g) Obstaculizar, sin llegar a impedir, la requisa, intervención y ocupación
temporal y transitoria de los bienes que sean necesarios para hacer frente a
una emergencia, habiendo sido ordenadas dichas medidas por la autoridad
competente de protección civil, así como obstaculizar el cumplimiento de las
órdenes e instrucciones emanadas de las autoridades de protección civil en
situaciones de activación de planes.

h) Las infracciones leves cometidas durante la situación de activación

de un plan de protección civil y que hayan puesto en peligro la vida o integridad
de las personas o hayan aumentado la situación de grave riesgo colectivo o las
consecuencias de la catástrofe o calamidad pública.

i) Realizar llamadas abusivas, insultantes, amenazadoras o jocosas de

manera reiterada a «1·1·2 Comunitat Valenciana», o realizar llamadas
reiteradas comunicando avisos falsos de urgencia, siempre que por su
naturaleza, ocasión o circunstancia, no deban ser calificadas como muy graves.
Es decir, que se movilicen los activos (art. anterior)

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j) Realizar actos negligentes o contrarios a las recomendaciones e

instrucciones de las consellerias competentes en materia de protección civil y
en materia de medio ambiente, que provoquen la movilización necesaria de
recursos de los servicios esenciales de intervención.

k) Las infracciones leves cometidas por una persona o entidad que haya
sido sancionada mediante resolución firme en los dos años anteriores, por una
o más infracciones leves en materia de protección civil.

- Infracciones leves Art. 76

a) Llevar los voluntarios de protección civil o los bomberos voluntarios, las
insignias y distintivos establecidos por reglamento en los casos y
condiciones en que no se autorice su uso.
b) Denegar a los ciudadanos la información que requieran sobre los
riesgos colectivos previstos en los planes y sobre las medidas de
protección civil adoptadas.
c) Denegar información a los ciudadanos sobre aspectos de la
planificación de protección civil que les afecten de forma directa.
d) No seguir o no respetar las medidas e instrucciones establecidas por la
autoridad de protección civil en los simulacros.
e) No cumplir la orden de movilización en un simulacro, las personas
adscritas a los servicios asociados al plan de protección civil activado
por la autoridad competente.
f) Realizar llamadas abusivas, insultantes, amenazadoras o jocosas a
«1·1·2 Comunitat Valenciana», o realizar llamadas comunicando avisos
falsos de urgencia, siempre que por su naturaleza, ocasión o
circunstancia, no deban ser calificadas como graves.
g) No elaborar los planes de protección civil previstos en la ley.

En el ámbito de la Comunidad Valenciana, las infracciones previstas en su

propia normativa se sancionarán con multa de 150.001 a 600.000 euros. Además, se
ordenará la clausura temporal del centro, del local o de la instalación por término
máximo de un año, siempre que el motivo por el que se sancionó se haya resuelto.
Las infracciones graves se sancionarán con multa de 6.001 a 150.000 euros. Además,
podrá ser ordenada la clausura temporal del centro, local o instalación, o la suspensión
temporal de las actividades de riesgo por un término máximo de seis meses, siempre
que el motivo por el que se sancionó se haya resuelto. Las infracciones leves se
sancionarán con multa de hasta 6.000 euros.

Las sanciones deberán graduarse de acuerdo con la gravedad del hecho

constitutivo de la infracción, considerando la incidencia en la seguridad, los daños y

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perjuicios producidos, el riesgo objetivo causado a bienes o personas, la relevancia

externa de la conducta infractora, la existencia de intencionalidad y la reincidencia.

Las sanciones se impondrán con independencia de la obligación de indemnizar

los daños y perjuicios causados a las personas, bienes e instalaciones.

La potestad sancionadora corresponde a la administración de la Generalitat de

acuerdo con el ámbito del plan afectado por la conducta constitutiva de infracción. La
competencia para imponer las sanciones corresponde:
MODIFICADO a) Al director general competente en materia de protección civil y gestión de
emergencias, en caso de infracción leve.
Art. 78 modificiado b) Al secretario autonómico competente en materia de protección civil y
por la Ley 4/2017 gestión de emergencias, en caso de infracción grave.
de 3 de febrero c) Al conseller competente en materia de protección civil y gestión de
emergencias, en caso de infracción muy grave.

El procedimiento sancionador se ajusta también a lo previsto en la Ley

39/2015, sobre protección administrativo común de las Administraciones Públicas.

El plazo máximo en que debe notificarse la resolución del procedimiento

sancionador es de un año desde la fecha de inicio. Transcurrido el plazo, se acordará
la caducidad del procedimiento.
art. 30 Ley 40/2015
Las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos
Art. 80 años, y las leves al año. Los mismos plazos serán los aplicables a la prescripción de
las sanciones.

Art. 81 Serán responsables de las infracciones previstas en la ley todos cuantos

hubieran participado en la comisión de las acciones u omisiones tipificadas, sean
personas físicas o jurídicas. Serán, por tanto, responsables aquellos que hubieran
cometido directa o indirectamente el hecho infractor, así como aquellos que hubieran
impartido las instrucciones u órdenes o facilitado los medios imprescindibles para
cometerlo. Los titulares de los establecimientos, actividades o industrias o de las
respectivas licencias, y los organizadores o promotores de espectáculos públicos y
actividades recreativas serán responsables de las infracciones administrativas
reguladas en la ley que se cometan en los mismos por quienes intervengan en el
espectáculo o actividad, y por quienes estén bajo su dependencia, cuando incumplan
el deber de prevenir la infracción.

Cuando exista una pluralidad de responsables a título individual y no fuera

posible determinar el grado de participación de cada uno en la realización de la
infracción, responderán civilmente todos ellos de forma solidaria.

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Se regula la repercusión de los costes derivados de la posible movilización de

recursos que se deberán abonar como indemnización por daños y perjuicios en ciertos
supuestos de infracción. La repercusión de costes, a través de la indemnización de
daños y perjuicios, se aplicará de forma ponderada en función de la gravedad de la
situación de emergencia provocada, la cantidad de recursos movilizados, así como el
riesgo que haya comportado para los servicios de intervención la resolución de la
misma.

3. PRINCIPIOS APLICABLES Ley 40/2015

Al ejercicio de la potestad sancionadora se aplicarán los principios siguientes:

art. 25 CE - Principio de legalidad: la potestad sancionadora de las Administraciones

públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido
expresamente atribuida por una norma con rango de Ley.

- Principio de irretroactividad: serán de aplicación las disposiciones

sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.

Art. 27 Ley 40/15 - Principio de tipicidad: sólo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una ley. Únicamente por la comisión de infracciones
administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán
delimitadas por la ley.

- Responsabilidad o principio de culpabilidad: sólo podrán ser

sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos.

- Principio de presunción de inocencia: supone que solo sobre la base de

pruebas cumplidas y aportadas por quien acusa (que es a quien
corresponde la carga de la prueba), podrá el administrado ser
sancionado, ya que de lo contrario, si fuera el propio administrado quien
debiera probar su inocencia, estaríamos ante un ca
diabo

Art. 29 Ley 40/15 - Principio de proporcionalidad: las sanciones administrativas, sean o no

de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o
subsidiariamente, privación de libertad. En la determinación normativa

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del régimen sancionador, y en la imposición de sanciones por las

Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la
graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más
de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido
declarado por resolución firme.

art. 30 Ley 40/14 - Prescripción: las infracciones y sanciones prescribirán según lo

dispuesto en las leyes que las establezcan. Remisión a la ley valenciana

- Concurrencia de sanciones: no podrán sancionarse los hechos que

hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en
que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. Se trata de la

acto constitutivo de infracción penal y administrativa no puede ser

doblemente sancionado por aplicación de las sanciones previstas en el
orden penal y en el administrativo, teniendo preferencia el orden penal.

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