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REFORMA AGRARIA

Una reforma agraria es el conjunto de instrumentos económicos, políticos, sociales y

legislativos que buscan darle orden a la tenencia, distribución y uso de la tierra.

La reforma busca modificar las estructuras de producción para solucionar los problemas que
deriven de un uso inadecuado e inequitativo de la tierra. Principalmente dos problemas
interrelacionados, la concentración de la propiedad de la tierra en pocos dueños y la baja
productividad agrícola debido al no empleo de tecnologías o la especulación con los precios de
la tierra que impide su uso productivo.

Mediante la re-estructuración con herramientas tales como la indemnización o la expropiación y

mecanismos compensatorios, el Estado tiene la autoridad de modificar e implementar nuevas
formas de organización rural para equilibrar las cargas dándole prioridad a los pequeños
campesinos, garantizandoles mejores oportunidades en el desarrollo de su actividad agraria y
mejoramiento en las condiciones de vida.

Las formas de cambiar la tendencia de la tierra son por medio de la expropiación de la tierra sin
indemnización o mediante algún mecanismo de compensación a los antiguos propietarios.
Generalmente los resultados sociales son la creación de una clase de pequeños y medianos
agricultores que desplazan la hegemonía de los latifundistas.

Algunas condiciones

1. La reforma agraria debe ser un proceso masivo, rápido y drástico de redistribución de los
derechos sobre las tierras y sobre las aguas. La reforma agraria no es colonización, ni se
pueden emplear en la reforma agraria los métodos de la colonización.
2. Dada la necesidad de efectuar enormes inversiones para que la reforma agraria tenga
éxito, en capital social, en capital fijo y en capital de operación, y lo limitado de los recursos
disponibles de todos los países latinoamericanos, nos parece que mientras más se pague
por las tierras, menos posibilidades de hacer con éxito una reforma agraria habrá́ .
3. Las inversiones que hay que hacer sobre las tierras redistribuidas deben efectuarse con
gran economicidad.
4. La reforma debe afectar, tanto a la tierra como a las aguas de regadío.
5. El problema de la redistribución de la tierra y del agua ..o puede resolverse con una sola
fórmula estándar, dogmática, única y aplicable en todas partes. Hay que contemplar una
pluralidad de soluciones adecuadas a las distintas situaciones concretas que se
encuentren.
6. Mientras más organismos actúen en la reforma agraria y en sus distintas tareas
complementarias, menos se va a hacer y más desorden existirá.
Tipos de reformas
● Las reformas estructurales son aquellas que forman parte de un proceso nacional de
transformación revolucionaria y están dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales.

● Las convencionales resultan de una operación negociada, condicionada por la interrelación

de fuerzas de partidos políticos institucionalizados que procuran modificar el monopolio
sobre la tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional.

● Las marginales son las que tan sólo pretenden disminuir la presión social, moderar el
sistema latifundista sin aniquilarlo, y realizar operaciones periféricas de colonización o de
complementación (por ejemplo, infraestructuras y servicios).

Relación con la propiedad privada.

Artículo 58 de la constitución política de Colombia:

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de
la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés
privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá
las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés
social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e
indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.

Evolución de los primeros mecanismos de apropiación de la tierra (1538-1885).

“Cédulas Reales de El Pardo”, que permitían regular la adquisición de forma indebida
(corriendo linderos), lo cual aumentaba la concentración de la tierra y la desigual distribución.
Las nuevas tierras adquiridas debían ser pagadas a la Corona, pero a precios muy bajos, que
fácilmente eran abonados por los terratenientes, evitando alguna mejoría a esta problemática.
Luego, hacia el año 1680, con el “Código de las Indias” se expidieron las condiciones para la
venta sin límite de tierras y la distribución de tierras y otros recursos naturales, como el agua.
Después, a partir de 1754, con las “Cédu nolas de San Lorenzo y de Ildefonso” se cierra el ciclo
de este tipo de documentos de propiedad, para pasar a la vida republicana.
De las “cédulas” se pasó a los “títulos de propiedad”, estipulados en la Ley 13 de 1821, además
de considerar como “baldío” de propiedad de la Nación y en venta, cualquier terreno que no
tuviera título, lo que permitió a los terratenientes con capacidad de compra adquirir nuevas
tierras y ampliar los tamaños de sus propiedades. Otro aspecto de esta ley fue el trabajo de la
tierra como base para justificar la adjudicación de propiedades: las tierras concedidas debían
cultivarse.
A pesar de que en este período aparecieron nuevos elementos de RA, como la intención y
acción de trabajar y habitar la tierra para justificar la propiedad, también se desarrollaron para
las comunidades indígenas algunos mecanismos de protección y privilegio como los
resguardos. La adquisición de tierras continuó contribuyendo a la concentración de la
propiedad y la existencia de terrenos baldíos (Ocampo, 1996).
La evolución del concepto de RA en este período se dio en dos etapas: una inicial, en la que
persistía la adquisición de tierras por parte de la Corona española, a través de cédulas reales, y
la segunda, como un mecanismo para la adquisición de tierras a través de títulos de propiedad
regidos por leyes, lo que originó la justificación de la propiedad, valorando en mayor medida el
trabajo de la tierra, su ocupación permanente y la protección de los indígenas.

Inicio de las leyes de tierras (1936-1961).

sólo hasta 1936, con la Ley 200, también denominada “Ley de Tierras”, se abordaron como un
tema único y concreto que desarrollar. Esta ley pretendió corregir la problemática de dominio y
concentración de la propiedad rural y estableció la figura de “extinción de dominio” de terrenos
baldíos, lo cual llevó a un período de improductividad de diez años. En esta ley, la justificación
del título de propiedad fue la función social para el uso económico, y también se reconocieron
los derechos de los trabajadores rurales al dominio de las tierras.
En esta ley, el concepto de RA continúa siendo un mecanismo para la recuperación de terrenos
baldíos y su respectiva redistribución con fines de explotación económica. El énfasis observado
hasta ahora y en otras leyes en el aspecto de “redistribución de la tierra”, es considerado por
diferentes autores como el fundamento principal del concepto de “RA clásica o tradicional”
(Mendoza, 1998, Machado, 2004, Fajardo, 2009).
[Link]
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El mapa muestra la distribución de tierra en Colombia. Los colores se basan en el índice Gini,
un método estadístico creado por el estadístico Corrado Gini, el cual puede tener un intervalo
entre 0 y 1, donde cero es la igualdad perfecta y todos los ciudadanos de una comunidad
reciben los mismos ingresos y 1es la desigualdad perfecta cuando una sola persona recibe
todos los recursos y los demás no reciben. Los departamentos en blanco no poseen datos
suficientes por parte de las entidades gubernamentales.

Historia de reformas agrarias colombianas

Lo procesos históricos en materia de reforma agraria ejecutadas en Colombia, ha sido un tema
de amplio estudio. Existe en la actualidad un sinnúmero de aportes interdisciplinarios, sobre
todo desde el ámbito sociológico, económico y político, los cuales fijan un tratamiento arduo
sobre dicha realidad. Un análisis actual, necesariamente se ubica en el periodo después de la
crisis de los años treinta, debido a los cambios de paradigmas suscitados y la necesidad de
repensar la economía nacional, y el establecimiento de un nuevo modelo de crecimiento y
desarrollo económico: el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones- ISI.
Principalmente, debido a las circunstancias que atravesaba la economía mundial.
Sin embargo, hay que reconocer que la actual situación del sector agrario tiene un antepasado
que data desde la colonización y las distintas luchas que se dieron en el país después de la
independencia. Aun así, en materia de reforma agraria, Colombia en comparación con otros
países de América Latina y el Caribe, inicio proyectos de reforma agraria medianamente
tempranos en 1936, después de México en 1910, en el resto de países se iniciaron después de
la segunda guerra mundial, sobre todo en el decenio de 1960 y 1970, casos excepcionales en
Latinoamérica, como por ejemplo: Argentina, donde aún no se ha instaurado un proyecto
similar. Las distintas administraciones que han asumido la dirección de la nación, optaron por
formular, reformular, innovar y reiterar políticas agrícolas tendientes a superar las adversidades
de la estructura agraria en conjunto con la economía nacional. Dichas políticas agrícolas como
las presenta (Machado Cartagena, 2005, pág. 34) “Son la expresión de un modelo de
crecimiento y desarrollo, no son autónomas ni neutras, están subordinadas a políticas
macroeconómicas y condicionadas por intereses de grupos de poder”, en esta lógica, expresa
que éstas han sido continuas debido a que “no es tan clara la ruptura de políticas entre un
modelo y otro” (Machado Cartagena, 2005, pág. 34). Las diferentes aseveraciones sobre cuál
es el verdadero problema o la causa que ha instigado fuertemente las condiciones estructurales
establecidas en las zonas rurales de Colombia y el sector económico originario del mismo, el
sector agrario1 ; ha promovido la realización de tres reformas agrarias, principalmente y la
implementación de innumerables planes de desarrollo dirigidos hacia este sector. Es así, que
un referente histórico sobre reformas agrarias en el país,
primera reforma
inicia con la Ley 200 de 1936 de la primera administración de López Pumarejo (1934-1938),
conocida como el Proyecto de Ley sobre Tierras. Proyecto que surge como respuesta a las
condiciones político-sociales y económicas de la época; la ampliación de un modelo de
“desarrollo hacia dentro” como medida ante la crisis económica mundial de 1930. Un modelo
que advertía la necesidad de fortalecer un sector clave para este proceso de industrialización
de la economía nacional, el sector agrario. Aun cuando los objetivos previstos por la reforma
asentaban la necesidad de distribuir la tierra, para algunos está se concebía como “una política
de saneamiento de títulos, y de colonización y de protección a colonos” (Tobón Sanín, 1979,
pág. 45). Este mismo autor plasma que el objetivo real era “apaliar el problema de los colonos,
estableciendo la modalidad de la prescripción agraria, como una forma de adquirir el dominio,
reduciendo el plazo de posesión a 5 años continuos sobre el predio” (Tobón Sanín, 1979, pág.
47).
Segunda ley
En la segunda administración de López Pumarejo (1942-1945), se presenta la Ley 100 de
1944, conocida como Ley de aparcerías, como una continuidad a la Ley 200. Dentro de las
variaciones que contemplaba esta nueva Ley, estaba el tiempo de apropiación del dominio,
extendido a 15 años. Conjuntamente, ciertas medidas tendientes a mejorar la relación entre
campesinos colonos y el propietario de la tierra, agravados con la Ley 200, el mecanismo
utilizado fue la generación de pagos en especie por la utilización de la misma para producir.
Una nueva reforma, se realiza dieciséis años más tarde bajo un contexto de violencia partidista,
una acelerada avalancha migratoria del campo hacia las ciudades y agravados problemas
jurídicos de la propiedad por el despojo de tierras.
Tercera ley
La Ley 135 del 13 de Diciembre de 1961, instaurada en la administración de Lleras Camargo
(1958-1962), contemplaba seis objetivos claros, el primero de ellos: Reformar la estructura
social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir
adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierras a los que no
la posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e
incorporar a ésta su trabajo personal (Ley 135 de 1961, Art. 1°) Los otros cinco objetivos
estaban encaminados a generar mejores condiciones socioeconómicas de los pobladores,
atendiendo la necesidad del fomento de la producción agraria, establecer mejores garantías
para los asalariados agrícolas y los propietarios de tierras, la previsión de servicios sociales y
técnicos y la adecuada utilización de los recursos naturales. En esta ley se crea el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), como una entidad dotada de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, con sus respectivas funciones. Conjuntamente,
se crea el Consejo Social Agrario como órgano consultivo del gobierno y del INCORA. Además,
la formación del Fondo Nacional Agrario, que en ese momento se le destinó un presupuesto
anual de trecientos millones de pesos que debía estar contemplado en el presupuesto nacional
para su aprobación. La Ley estableció disposiciones frente a la extinción del dominio sobre
tierras incultas, adjudicación de baldíos nacionales, entre otras disposiciones. Años más tarde,
ante algunos inconvenientes en la operatividad de la Ley 135, se aprobó la

Ley 1° de 1968 conocida como De Arrendatarios y Aparceros. Estudiosos del tema la

contemplan como una Ley que: “Contribuyó a agilizar los trámites y procedimientos y fijó
nuevos causales de expropiación. Además, sirvió para reglamentar la Unidad Agrícola Familiar
(UAF)2 a fin de proteger y regular la tenencia y explotación de las porciones de tierra
distribuidas individualmente a los campesinos beneficiarios, principalmente en lo relacionado
con su venta o transferencia (Balcazar, López, Orrozco, & Vega, 2001, pág. 12)”
Después de la Ley de arrendatarios y aparcerías, se establecieron otras leyes. Entre estas se
encuentran:

la Ley 4° y 5° de 1973 en el cuatrienio de Pastrana Borrero (1970-1974) con El Plan de las

Cuatro Estrategias.
La Ley 6° de 1975 De Aparcería, la cual entró a reformar la Ley 1° de 1968, establecida
durante la administración de López Michelsen (1974-1978), con el plan Para Cerrar la Brecha,
que priorizó el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y el Fondo de Desarrollo Rural Integral
(DRI). Seguida a estas,

se encuentra la Ley 35 de 1982, constituida bajo la administración de Belisario Betancur (1982-

1986) conocida como Ley de Amnistía, con la cual se le encargó al INCORA la dotación de
tierras y provisión de otros servicios a las personas indultadas y se estableció además el Plan
Nacional de rehabilitación (PNR).

La Ley 30 de 1988 establecida en el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), la cual, continuó

con la dinámica de los cambios establecidos en los recursos otorgados al INCORA y sobre los
planes PAN, DRI Y PNR.

Una tercera reforma agraria se fijó con la Ley 60 de 1994 en la administración de Samper
(1994-1998), la cual derogó la Ley 135 de 1961. Los objetivos que persigue esta nueva reforma
no variaban en mayor medida con los estipulados en la Ley que reemplazó, la principal
diferencia se encuentra en las herramientas de política para la consecución de los mismos, que
se configuran a través de los mecanismos del mercado. Por ende, el énfasis de las
instituciones era el de facilitar la negociación directa entre propietarios y campesinos, debido a
que pretendía disminuir la intervención del Estado; supuesto el cambio en el modelo de
desarrollo que pasa del ISI al de librecambio, fortalecido en la administración de Cesar Gaviria
(1990-1994). Dentro de esta lógica, se definió el mercado de tierras, el cual funcionaba con el
otorgamiento de un subsidio para realizar la compra directa por parte de los campesinos. Los
planes de desarrollo siguientes: la administración de Andrés Pastrana (1998-2002) y las dos
administraciones continuas de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), encaminados a combatir el
escenario de violencia que ha sobrevivido el país, aunque en dos líneas divergentes para la
consecución; el primero con el plan Cambio para Construir la Paz y el segundo, Hacia un
Estado Comunitario y Estado comunitario: Desarrollo para todos. El primero, buscando una
salida a través del dialogo con las FARC y los dos planes siguientes, fundamentados en una
lucha armada que buscaba establecer seguridad democrática mediante el control del territorio,
la defensa de la soberanía nacional, el combate al problema de las drogas, entre otros. El plan
de desarrollo Cambio para construir la paz, dirigió una de sus principales estrategias al
desarrollo y la paz hacia el sector rural. Aunque los resultados del cuatrienio no fueron muy
alentadores para el sector agrario y la economía en general. Esto se verifica con el fracaso de
los diálogos de paz con las FARC iniciados en dicho periodo, el escándalo de la silla vacía, el
incremento de píe de fuerza de los grupos ilegales3 , y los indicadores macroeconómicos del
país en el cuatrienio, así como la fuerte recesión4 económica entre 1998 y 1999, por los
efectos de la crisis financiera del UPAC5 . Adicional, la destinación de gran parte del
presupuesto nacional para la reconstrucción del eje cafetero en 1999, las ciudades de Armenia
y Pereira que fueron las principales afectadas por el terremoto. Los efectos de la crisis y la
catástrofe de 1999 en el eje cafetero impactaron gravemente la producción de café en dichas
zonas, fueron el aval para generar varias reformas fiscales en el país y el aliciente para crear el
impuesto del 2 por mil en Noviembre de 1998, destinado a rescatar al sector financiero,
actualmente el 4 por mil. En lo concerniente a las políticas agrarias concertadas en los ochos
años de Uribe Vélez, se resaltan: primero, la creación del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural (INCODER) como entidad vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
ordenado en el Decreto 13006 de 2003 y su modificación mediante el Decreto 3759 de 2009.
Segundo, el crédito externo de US$ 30 millones con la Banca Mundial para la financiación del
proyecto por apoyo a la Transición de la Agricultura y el Medio Rural en Colombia para el
periodo 2005-2008. Tercero, la Ley 1133 de 2007 con la que se creó e implemento el programa
Agro Ingreso Seguro –AIS, destinado a proteger los ingresos de los productores que resultaran
afectados con la internacionalización de la economía, se deja al lector la evaluación de los
resultados de dicho programa. Y finalmente, las políticas sobre seguridad democrática y el
combate al problema de los cultivos de uso ilícito, fuertemente relacionadas con la estructura
agraria colombiana Es ineludible la relación existente entre la estructura agraria del país y los
cultivos de uso ilícito, se puede indicar que la conexión más directa entre estas dos obedece a
un factor transcendental para la primera, la utilización de tierras productivas vinculadas a la
producción de hoja de coca. En el informe de (UNODC, 2014)7 presentan que al 31 de
diciembre de 2013, Colombia tenía 48.000 hectáreas sembradas de coca distribuidas en 23 de
los 32 departamentos del país, el mismo número de hectáreas cultivadas en el 2012, con
variaciones compensadas en los distintos departamentos. Conjuntamente, indica que el 56%
de todos los cultivos de coca en el país se concentran en tres departamentos: Nariño, Norte de
Santander y Putumayo. En esta lógica, es importante analizar el fenómeno de sustitución de
cultivos de tradición agrícola que realizan los campesinos, la fuente de mano de obra en las
zonas rurales con altos índices de pobreza e incluso los fenómenos de desplazamiento y
despojo de tierras en el país, igualmente vinculados con la estructura agraria.
“La tasa de crecimiento del PIB colombiano para el periodo 1998 - 2001 fue de 0,625% la
mayor contracción se registra en el año 1999 con una tasa de crecimiento de -4,2%, según
cifras del Banco Mundial.
Unidad de Poder Adquisitivo Constante, que en ese entonces fue utilizado para calcular los
créditos de vivienda.
Con este Decreto se suprimió al INCORA, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
(INAT), el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y del Instituto Nacional de
Pesca y Acuicultura (INPA), los objetivos de estos institutos fueron conferidos al INCODER.
Oficinas de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito”
En este recorrido histórico sobre reforma agraria, se han evidenciado tres reformas
principalmente: la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961 y la Ley 60 de 1994. Las dos primeras
bajo el modelo ISI y la segunda ya entrada en el modelo de apertura económica. Los objetivos
perseguidos con las distintas reformas tienen una gran sintonía, sobre todo en lo referente a la
distribución de los derechos de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, los mecanismos para
ejecutar dichos objetivos han estado fuertemente arraigados a los distintos modelos de
crecimiento adoptados, e incluso se verifican elementos conjugados de ambos paradigmas en
los planes de desarrollo de los periodos de transición entre un modelo y otro. Las reformas, en
este sentido, no corresponden a la necesidad de una política de desarrollo integral hacia el
sector, sino a una política congruente al modelo, obedeciendo a intereses políticos, con
grandes repercusiones socioeconómicas que se analizaran en la siguiente sección.