Sentencia C-156/13
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal
Sánchez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de
la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014”, al estimar que se incurrió en su expedición en vicios de forma y
de fondo que vulneran los artículos 113, 116, 157, 209, 210, 228 y 339 de la
Constitución Política, así como los artículos 20 y 21 de la Ley 152 de 1994 -
Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo-, y los artículos 94 a 111, 156,
158, 164 y 207 de la Ley 5 de 1992.
Finalmente, mediante providencia de diez (10) de septiembre de dos mil doce
(2012), una vez calificadas las pruebas se dispuso continuar con el trámite
correspondiente.
II. LA NORMA DEMANDADA
“LEY 1450 DE 2011
(junio 16)
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011
EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:
ARTÍCULO 199. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA EN MATERIA DE Y DESCONGESTIÓN. Con el fin de
contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el
Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de
la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna,
podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de
justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo
establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y
acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de
Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia
de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la
Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no
comerciantes y en la Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los
defensores y comisarios de familia.
Estos procedimientos se sustanciarán de conformidad con los
procedimientos actualmente vigentes.
Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a
prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a
las autoridades judiciales y a autoridades administrativas en estos
determinados asuntos.
La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la
independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las
decisiones que pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la
materia en cuanto el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de
autoridades administrativas.
El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la
operación de estos servicios de justicia.
El Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, podrá
asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien
procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al
saneamiento de sus propiedades.
Lo previsto en este artículo no generará erogaciones presupuestales
adicionales”.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el precepto acusado incurre en los vicios de
procedimiento y materiales que se enuncian a continuación:
1. Vicios de procedimiento
1.1. Violación del principio de consecutividad.
Sostiene el demandante que no cumple con los requerimientos impuestos por
la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la Ley Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo, ni con aquellos impuestos por la jurisprudencia constitucional.
Sustenta esta afirmación en que en el documento contentivo del proyecto
presentado por el Ministro de Hacienda, no se encuentra el artículo
demandado, ni uno de contenido similar, El artículo acusado no fue incluido
en el proyecto de ley, de acuerdo con el informe de ponencia para segundo
debate. Por lo tanto, respecto de esa disposición no se surtieron los tres
debates a los cuales hace referencia el artículo 157 de la Constitución, previa
la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
Aduce “ en el presente caso ni siquiera se surtieron los restantes debates de
manera acorde con el texto constitucional, puesto que el artículo demandado
aunque fue aprobado por las cámaras en segundo y tercer debate,
respectivamente, no llegó a ser discutido realmente”.
1.2. Violación del principio de identidad.
El trámite dado al proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
desconoció la Constitución, al momento de incorporar el artículo demandado,
-sostiene el actor- el proyecto presentado por el gobierno no incluía el acápite
referente a la descongestión judicial, sino que el mismo fue agregado en el
informe de ponencia para primer debate como un artículo nuevo propuesto
por los ponentes del proyecto de ley, y avalado por el gobierno.
Desde un punto de vista general, el documento que se anexó como exposición
de motivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se refirió de manera
exclusiva al tema de la justicia transicional y al acceso en pequeñas causas,
pero no hizo alusión a la asignación de competencias judiciales al Gobierno
Nacional, en cabeza del Ministerio de Justicia, en materia comercial,
financiera o de familia.
1.3. Violación del principio de unidad de materia.
Manifiesta el demandante que no existe relación alguna entre la atribución de
funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y los principios generales
que rigen el Plan Nacional de Desarrollo. Aunque en abstracto resulta
evidente que una buena administración de justicia permite la consolidación
de la paz social, lo cierto es que no se puede incluir en el plan de desarrollo
cualquier medida que se acerque remotamente al cumplimiento de este
propósito. En ese orden de ideas, no se ve en qué medida la atribución de
funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia pueda contribuir a la
consolidación de la paz de manera directa e inmediata.
no se suministró razón alguna para desconocer su carácter excepcional, no se
explicó la necesidad de dicha medida para la consolidación de la paz, ni su
conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo.
En conclusión, a juicio del demandante, en la promulgación del enunciado
normativo demandado se desconoció el artículo 157 de la Constitución
porque (i) el contenido del artículo corresponde a un tema que no se trató por
las Comisiones de Asuntos Económicos; (ii) el mismo no fue debatido o
discutido en algunos de los debates restantes; y (iii) el precepto no tiene una
vinculación clara y concreta con los principios generales que inspiran la ley.
1.4. Violación del principio democrático por ausencia de debate respecto del
artículo demandado.
aunque los Senadores y Representantes pueden incluir modificaciones al
articulado de un proyecto de ley en segundo debate, dichas modificaciones
deben ser discutidas y debatidas en algún momento dentro del trámite del
proyecto, lo que no ocurrió en el trámite acusado.
De la misma manera se debe respetar el principio democrático
Concluye destacando que “aun cuando los principios de identidad, unidad de
materia y consecutividad hayan sido flexibilizados por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, ni la publicación del proyecto, ni su votación en
bloque pueden suplir la existencia de un mínimo de debate para que el
trámite pueda considerarse ajustado a la Constitución Política”.
2. Vicios de fondo.
2.1. Violación del principio de separación de poderes.
Esta regulación, a su juicio, vulnera el principio de separación de poderes,
comoquiera que (i) genera una indebida acumulación de poderes en cabeza
del Ministro; (ii) los ministerios, por su evidente significado político, como
parte esencial de la estructura administrativa, son incompatibles
estructuralmente con el ejercicio de las funciones jurisdiccionales; y (iii) la
ley solo puede atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas de carácter técnico.
“en el paisaje jurídico colombiano los Ministerios cumplen una doble
función: por un lado, constituyen la principal autoridad administrativa en su
respectivo ramo (funciones correspondientes al carácter ejecutivo de sus
funciones), y, por el otro tienen importantes funciones en relación con el
ejercicio de la función legislativa.
En razón de la norma acusada, apunta el demandante, el Ministerio de
Justicia tendría adicionalmente la función de administrar justicia,
convirtiéndose en una superestructura administrativa, que reuniría las
funciones ejecutiva, legislativa y judicial, situación inadmisible desde el
punto de vista constitucional.
2.2. Violación de los principios que rigen la función administrativa.
Los motivos que llevaron al legislador a conferir facultades jurisdiccionales a
las superintendencias con apoyo en el artículo 116 de la Constitución fueron
de dos órdenes: (i) en consideración al carácter técnico y especializado de las
superintendencias, el cual les permite resolver de manera pronta y eficaz los
conflictos que les sean presentados en las áreas objeto del ejercicio
excepcional de funciones jurisdiccionales, y (ii) debido a la íntima relación
que existe entre el sector sobre el cual realizan sus funciones de inspección,
vigilancia y control y las funciones jurisdiccionales mencionadas.
El principal problema que se evidencia en el artículo 199 del Plan Nacional
de Desarrollo (acusado) radica en que el legislador consideró que, por tratarse
del Ministerio de Justicia y del Derecho, puede administrar justicia en
cualquier campo, aún en temas que son reservados al juez y
excepcionalmente asignados a un autoridad administrativa, que no se
encuentra adscrita o vinculada funcionalmente a su campo de actividad, por
razones eminentemente técnicas, lo cual a su vez, es una garantía de
imparcialidad e independencia para el ciudadano que accede a los servicios
de justicia.
el artículo 199 acusado, en donde la función jurisdiccional se confundiría con
los fines, objetivos, y funciones políticos ejercidos por los ministerios, en
contra de lo ordenado por el artículo 228 de la Constitución Política.
2.2. Violación del principio de proscripción de duplicidad de funciones.
El artículo demandado atribuye al Ministerio de Justicia, a prevención, las
competencias atribuidas a las Superintendencias de industria y Comercio y
Financiera, así como a las Comisarías de Familia, por lo que se trata de
funciones jurisdiccionales disímiles que se atribuyen de manera genérica al
referido Ministerio, por lo tanto no se cumplen los requerimientos necesarios
para que dicha función pueda ser válidamente atribuida a dicho órgano.
La figura de la “competencia a prevención” tal como se ha utilizado en el
ordenamiento jurídico colombiano se refiere a posibles conflictos de
competencia que se susciten entre autoridades judiciales, o entre autoridades
judiciales y administrativas, pero no se aplica a casos de duplicidad de
funciones entre autoridades administrativas puesto que la mencionada
duplicidad o paralelismo se encuentra expresamente proscrita del
ordenamiento jurídico colombiano, tal como se deriva de los artículos 52 y 54
de la Ley 489 de 1998.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
Presentación del asunto y problema jurídico planteado.
(i) si el Congreso de la República desconoció los principios de
consecutividad, identidad, unidad de materia, discusión y debate durante el
trámite de la expedición del artículo 199 de la Ley 1450 de 2011; (ii) en el
evento de que la norma supere este primer análisis, la Sala deberá determinar
si la norma resulta incompatible con el principio de separación de poderes, y
los principios de la función pública, de especialidad y prohibición de
duplicidad de funciones.
1. Cuestiones previas.
La posible ineptitud de algunos de los cargos de la demanda y la eventual
derogatoria de la disposición demandada, aspecto puesto de presente en la
intervención del Departamento Nacional de Planeación.
1.1. Ineptitud parcial de la demanda.
existe un aparte en el que la demanda presenta acusaciones basadas en la
atribución de un significado poco plausible a los textos normativos
demandados y en argumentos de inconstitucionalidad impertinentes, que
surgen de un entendimiento inadecuado de la relación entre esas
disposiciones y los mandatos de la Constitución Política.
1.1.5. Sin embargo, la diferencia entre funciones judiciales y funciones
jurisdiccionales que propone el actor carece de sustento normativo, teórico o
doctrinal alguno. los cargos carecen de certeza y especificidad, pues no
explican, se insiste, las razones por las cuales los principios de la función
administrativa deben aplicarse también al ejercicio de funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas.
1.1.6. De igual manera, el cargo por duplicidad de funciones se basa en
consideraciones asociadas al ejercicio de funciones administrativas y no al
ejercicio de funciones jurisdiccionales. Esa formulación de los cargos
conlleva un desconocimiento del alcance de la disposición demandada, y de
uno de sus elementos centrales: la definición de la competencia del
Ministerio a prevención, en relación con otras autoridades de carácter judicial
o administrativo.
1.2. Consideraciones sobre la vigencia del artículo 199 de la Ley 1450 de
1.2.3. Conviene aclarar que (i) en los artículos correspondientes a las
derogatorias expresas producidas por el Código General del Proceso no se
menciona el artículo 199 de la Ley 1450 de 20111 y (ii) si bien el
interviniente considera que el artículo 24 numeral 4º del CGP derogó la
disposición demandada, su planteamiento se cifra en que el nuevo artículo
reprodujo los apartes demandados, así que lo que técnicamente plantea es
que la norma demandada fue subrogada por el Código General del proceso
(artículo 24).
1.2.4. A continuación se efectuará un cotejo entre los dos artículos, con el
propósito de determinar si se produjo la mencionada subrogación, y se
precisarán las consecuencias jurídicas que la entrada en vigencia del artículo
24 del Código General del Proceso2 comporta para el asunto objeto de
análisis.3
Ley 1450 de 2011 (PND) Ley 1564 de 2012 (CGP).
1
2
3.
Artículo 199. Funciones del Artículo 24. Ejercicio de funciones
ministerio del interior y de justicia jurisdiccionales por autoridades
en materia de y descongestión. administrativas.
Las autoridades administrativas a
que se refiere este artículo ejercerán
funciones jurisdiccionales conforme
a las siguientes reglas:
1. La Superintendencia de Industria y
Comercio en los procesos que versen
sobre:
a) Violación a los derechos de los
consumidores establecidos en el
Estatuto del Consumidor.
b) Violación a las normas relativas a
la competencia desleal.
2. La Superintendencia Financiera de
Colombia conocerá de las
controversias que surjan entre los
consumidores financieros y las
entidades vigiladas relacionadas
exclusivamente con la ejecución y el
cumplimiento de las obligaciones
contractuales que asuman con
ocasión de la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público.
3. Las autoridades nacionales
competentes en materia de propiedad
intelectual:
a) La Superintendencia de Industria y
Comercio en los procesos de
infracción de derechos de propiedad
industrial.
b) La Dirección Nacional de
Derechos de Autor en los procesos
relacionados con los derechos de
autor y conexos.
c) El Instituto Colombiano
Agropecuario en los procesos por
infracción a los derechos de obtentor
de variedades vegetales.
[Inciso 1º] Con el fin de contribuir 4. El Ministerio de Justicia y del
al acceso eficaz a la justicia y a la Derecho, o quien haga sus veces, a
descongestión judicial, el Ministerio través de la dependencia que para
del Interior y de Justicia, o quien tales efectos determine la estructura
haga sus veces, a través de la interna, podrá, bajo el principio de
dependencia que para tales efectos gradualidad en la oferta, operar
determine la estructura interna, servicios de justicia en todos los
podrá, bajo el principio de asuntos jurisdiccionales que de
gradualidad en la oferta, operar conformidad con lo establecido en la
servicios de justicia en todos los Ley 446 de 1998 sobre
asuntos jurisdiccionales que de descongestión, eficiencia y acceso a
conformidad con lo establecido en la la justicia han sido atribuidos a la
Ley 446 de 1998 sobre Superintendencia de Industria y
descongestión, eficiencia y acceso a Comercio, Superintendencia
la justicia han sido atribuidos a la Financiera y Superintendencia de
Superintendencia de Industria y Sociedades, así como en los asuntos
Comercio, Superintendencia jurisdiccionales relacionados con el
Financiera y Superintendencia de trámite de insolvencia de personas
Sociedades, así como en los asuntos naturales no comerciantes y los
jurisdiccionales previstos en la asuntos previstos en la Ley 1098 de
Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia 2006 de conocimiento de los
de personas naturales no defensores y comisarios de familia.
comerciantes y en la Ley 1098 de
2006 de conocimiento de los
defensores y comisarios de familia.
También podrá asesorar y ejercer la
[Inciso 5º] El Ministerio del Interior representación judicial de las
y de Justicia, o quien haga sus veces, personas que inicien procesos
podrá asesorar y ejercer la judiciales de declaración de
representación judicial de las pertenencia con miras al saneamiento
personas que inicien procesos de sus propiedades.
judiciales de declaración de
pertenencia con miras al saneamiento
de sus propiedades.
5. La Superintendencia de
Sociedades tendrá facultades
jurisdiccionales en materia
societaria, referidas a:
a) Las controversias relacionadas con
el cumplimiento de los acuerdos de
accionistas y la ejecución específica
de las obligaciones pactadas en los
acuerdos.
b) La resolución de conflictos
societarios, las diferencias que
ocurran entre los accionistas, o entre
estos y la sociedad o entre estos y sus
administradores, en desarrollo del
contrato social o del acto unilateral.
c) La impugnación de actos de
asambleas, juntas directivas, juntas
de socios o de cualquier otro órgano
directivo de personas sometidas a su
supervisión. Con todo, la acción
indemnizatoria a que haya lugar por
los posibles perjuicios que se deriven
del acto o decisión que se declaren
nulos será competencia exclusiva del
Juez.
d) La declaratoria de nulidad de los
actos defraudatorios y la
desestimación de la personalidad
jurídica de las sociedades sometidas
a su supervisión, cuando se utilice la
sociedad en fraude a la ley o en
perjuicio de terceros, los accionistas
y los administradores que hubieren
realizado, participado o facilitado los
actos defraudatorios, responderán
solidariamente por las obligaciones
nacidas de tales actos y por los
perjuicios causados. Así mismo,
conocerá de la acción indemnizatoria
a que haya lugar por los posibles
perjuicios que se deriven de los actos
defraudatorios.
e) La declaratoria de nulidad
absoluta de la determinación
adoptada en abuso del derecho por
ilicitud del objeto y la de
indemnización de perjuicios, en los
casos de abuso de mayoría, como en
los de minoría y de paridad, cuando
los accionistas no ejerzan su derecho
a voto en interés de la compañía con
el propósito de causar daño a la
compañía o a otros accionistas o de
obtener para sí o para un tercero
ventaja injustificada, así como aquel
voto del que pueda resultar un
perjuicio para la compañía o para los
otros accionistas.
[Inciso 3º] Parágrafo 1°.
Los servicios de justicia aquí Las funciones jurisdiccionales a que
regulados generan competencia a se refiere este artículo, generan
prevención y por ende no excluyen la competencia a prevención y, por
competencia otorgada por la ley a las ende, no excluyen la competencia
autoridades judiciales y a autoridades otorgada por la ley a las autoridades
administrativas en estos judiciales y a las autoridades
determinados asuntos. administrativas en estos
determinados asuntos.
Cuando las autoridades
administrativas ejercen funciones
jurisdiccionales, el principio de
inmediación se cumple con la
realización del acto por parte de los
funcionarios que, de acuerdo con la
estructura interna de la entidad, estén
habilitados para ello, su delegado o
comisionado.
Parágrafo 2°.
Las autoridades administrativas que
a la fecha de promulgación de esta
ley no se encuentren ejerciendo
funciones jurisdiccionales en las
materias precisas que aquí se les
atribuyen, administrarán justicia bajo
el principio de gradualidad de la
oferta. De acuerdo con lo anterior,
estas autoridades informarán las
condiciones y la fecha a partir de la
cual ejercerán dichas funciones
jurisdiccionales.
[Inciso 2º] Parágrafo 3°.
Estos procedimientos se sustanciarán Las autoridades administrativas
de conformidad con los tramitarán los procesos a través de
procedimientos actualmente las mismas vías procesales previstas
vigentes. en la ley para los jueces.
Las providencias que profieran las
autoridades administrativas en
ejercicio de funciones
jurisdiccionales no son impugnables
ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Las apelaciones de providencias
proferidas por las autoridades
administrativas en primera instancia
en ejercicio de funciones
jurisdiccionales se resolverán por la
autoridad judicial superior funcional
del juez que hubiese sido competente
en caso de haberse tramitado la
primera instancia ante un juez y la
providencia fuere apelable.
Cuando la competencia la hubiese
podido ejercer el juez en única
instancia, los asuntos atribuidos a las
autoridades administrativas se
tramitarán en única instancia.
Parágrafo 4°.
Las partes podrán concurrir
directamente a los procesos que se
tramitan ante autoridades
administrativas en ejercicio de
funciones jurisdiccionales sin
necesidad de abogado, solamente en
aquellos casos en que de haberse
tramitado el asunto ante los jueces,
tampoco hubiese sido necesaria la
concurrencia a través de abogado.
Parágrafo 5°.
Las decisiones adoptadas en los
procesos concursales y de
reorganización, de liquidación y de
validación de acuerdos
extrajudiciales de reorganización,
serán de única instancia, y seguirán
los términos de duración previstos en
el respectivo procedimiento.
Parágrafo 6°.
Las competencias que enuncia este
artículo no excluyen las otorgadas
por otras leyes especiales por la
naturaleza del asunto.
[Inciso 4º]. La operación de los
referidos servicios de justicia debe
garantizar la independencia, la
especialidad y el control
jurisdiccional a las decisiones que
pongan fin a la actuación, tal y como
está regulada la materia en cuanto el
ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de
autoridades administrativas.
[Inciso 5º]. El Gobierno Nacional
reglamentará la forma en que se haga
efectiva la operación de estos
servicios de justicia.
[Inciso 6º] Lo previsto en este
artículo no generará erogaciones
presupuestales adicionales.
el contenido normativo del artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 fue
incorporado en el más amplio artículo 24 de la Ley 1564 de 2012 (Código
General del Proceso).
1.2.6. Si bien existen diferencias menores entre ambos artículos, el núcleo de
la regulación, en ambos casos, consiste en la atribución de competencias
jurisdiccionales a la misma autoridad (aunque en la Ley 1450 de 2011 se hace
referencia al Ministerio del Interior y de Justicia y en la Ley 1564 de 2012 se
menciona el Ministerio de Justicia y del Derecho, puede concluirse que la
voluntad del Legislador se dirige al mismo organismo y que el cambio de
denominación obedece a la escisión del primero y la creación del segundo.
Esta conclusión se refuerza por el uso de la expresión “o quien haga sus
veces”, la cual prevé posibles modificaciones en la estructura del Ministerio
correspondiente).
1.2.7. Esa competencia se proyecta sobre cinco áreas jurídicas o materias: (i-
iii) las competencias atribuidas a las superintendencias de industria y
comercio, financiera y de sociedades por la Ley 446 de 1998; (iv) los
procesos de insolvencia de personas naturales no comerciantes; y (v) los
asuntos que corresponden a los comisarios y defensores de familia, de
acuerdo con la ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia).
De igual forma, en ambas disposiciones se prevé la facultad adicional de (vi)
representar judicialmente a quienes adelanten procesos de pertenencia para el
saneamiento de bienes, y se establece en los dos artículos objeto de
comparación que (vii) los servicios se prestarán bajo el principio de
gradualidad de la oferta y (viii) generan competencia a prevención frente a
las demás autoridades judiciales o administrativas facultadas para conocer de
tales asuntos.
1.2.9. Las disposiciones plantean, sin embargo, las siguientes diferencias: (i)
el artículo 199 del PND preveía una regulación ulterior de las facultades
conferidas al Ministerio, lo que no ocurre en el artículo 24 del CGP; (ii) el
primero de los artículos citados planteaba, en su cuarto inciso, que los
servicios se prestarían en condiciones de imparcialidad, independencia y
especialidad, aspecto que no se encuentra en el artículo 24 del CGP; y (iii) la
norma demandada establecía que el ejercicio de estas funciones no generaría
erogaciones “adicionales” derivadas de su implementación4. Finalmente, (iv)
al referirse a las facultades jurisdiccionales en asuntos de insolvencia de
personas naturales no comerciantes, el artículo 199 del PND hacía referencia
a la Ley 1390 de 2010, la cual es omitida en el artículo 24 del CGP.
4
2. Jurisprudencia constitucional sobre la atribución de facultades
jurisdiccionales a autoridades administrativas.
En esa oportunidad, la Corte reiteró las consideraciones sobre independencia,
autonomía e imparcialidad en la adjudicación y en el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas. Estimó que, en efecto, las
disposiciones acusadas podrían afectar la autonomía y la independencia de
las superintendencias, pero, procurando la maximización de los principios
democrático y de conservación del derecho, estimó que no debía declararse la
inexequibilidad de la norma, sino su constitucionalidad condicionada, en el
sentido de que la Superintendencia de Industria y Comercio debía adecuarse
institucionalmente con el propósito de que en la organización interna de la
entidad estuvieran definidas y separadas las funciones administrativas y las
jurisdiccionales. También precisó la Corporación que la entidad tenía la la
obligación de informar adecuadamente a las personas involucradas sobre el
carácter jurisdiccional o administrativo de los procedimientos iniciados.
“5.3. Reglas jurisprudenciales de la atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
En conclusión, en la providencia citada, la Corte Contitucional reiteró su
línea en relación con la necesidad de que el otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas sea claro, expreso y
concreto; agregando que, en este contexto, la designación del funcionario
encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con
el propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función concedida tiene
relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia
administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que
ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de
la administración de justicia.
3. Estudio de los cargos propuestos.
3.5. En ese orden de ideas, la eventual asignación de competencias
jurisdiccionales a órganos de carácter administrativo no es, por sí sola,
contraria a la Constitución Política; por el contrario, constituye la concreción
de un mandato constitucional. Ese mandato, empero, fue concebido por el
Constituyente con serias reservas, entre las que se destacan la prohibición
expresa para asumir la instrucción de sumarios y juzgar sobre la comisión de
delitos; la reserva de ley para la atribución de esas funciones, y la condición
de excepcionalidad en ese ejercicio, aspecto que comporta la obligación de
precisión en la definición de tales competencias.
3.6. Ahora bien, la expresión “excepcionalmente” -como ocurre con gran
parte de los conceptos jurídicos- presenta una evidente vaguedad, razón por
la cual exige especiales esfuerzos del intérprete para precisar su alcance. Así,
una definición inicial de lo excepcional, asumida por la Corte en asuntos
análogos al que se estudia, es que con esa expresión se designa aquello que se
sustrae del ámbito de la regla general. Esa definición, sin embargo, no es
suficiente para resolver cuestiones concretas, en las cuales surge la duda
sobre si está ante un evento excepcional o no.
La reserva de ley garantiza la excepcionalidad por un mecanismo de
residualidad: dada la amplitud del universo de supuestos que corresponde
definir a la jurisdicción, o que potencialmente pueden llegar a su
conocimiento, y en virtud del principio de división de funciones entre las
ramas del poder público, opera una regla de cierre según la cual todos los
asuntos sobre los que no exista una excepción taxativamente consagrada en la
Constitución o la Ley, serán de competencia de los jueces.
En ese escenario, se enfrenta entonces el problema de la vaguedad por
ausencia de un parámetro definitorio del umbral del exceso, previamente
mencionado, el cual se puede ilustrar mediante supuestos de ampliación
sucesiva de las competencias jurisdiccionales “excepcionalmente” atribuidas
a las autoridades administrativas.
3.15. La defensa de la imparcialidad, la independencia y la autonomía
judicial, se concreta, según las subreglas citadas en los fundamentos de esta
decisión, en que (i) la autoridad a la que se atribuyen funciones
jurisdiccionales no conozca en sede judicial de asuntos en los que
previamente haya intervenido como autoridad administrativa; (ii) que el
ejercicio de las funciones administrativas no vicie su imparcialidad como
juez; (iii) que en el interior de la institución correspondiente se encuentren
definidas y separadas las funciones jurisdiccionales de aquellas de naturaleza
administrativa; y (iv) que la estructura del organismo no conlleve una
sujeción jerárquica en aquellas materias objeto de la citada asignación de
funciones jurisdiccionales.
De acuerdo con la disposición citada, el Ministerio deberá conocer asuntos de
protección al consumidor, competencia desleal, declaración de ineficacia de
determinados negocios jurídicos, entre otros, de aquellos que la Ley 446 de
1998 (sobre descongestión judicial) confiere a tres superintendencias; así
como los relativos al régimen de insolvencia de personas jurídicas no
comerciantes (regulados en la ley 1380 de 2010), y los de conocimiento de
comisarios y defensores de familia, en el marco de la Ley 1098 de 2006.
Conclusiones: de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada en
esta oportunidad, y utilizada como fundamento para el análisis de los cargos,
la concreción del artículo 116 de la Carta Política debe efectuarse de manera
que la eventual atribución de funciones jurisdiccionales a órganos
administrativos resulte compatible con el reparto de funciones y la
colaboración armónica entre las ramas del poder público, los principios que
gobiernan el acceso a la administración de justicia, como derecho
fundamental y servicio público; y el derecho fundamental al debido proceso.
En ese marco, es importante recordar que, según lo ha afirmado la
Corporación, “La administración de justicia no sólo reclama un juez
conocedor de la problemática sobre la cual debe emitir sus fallos, de juicio
sereno, recto en todo sentido, con un acendrado criterio de lo justo, sino
también de un juez objetiva e institucionalmente libre” 5. Por ese motivo, la
excepcionalidad en la asignación de competencias jurisdiccionales a la
Administración no sólo se deriva de la voluntad constituyente, sino que
recuerda la obligación estatal de propender, en primer término, por el
fortalecimiento de la Rama Judicial, y sólo, de manera extraordinaria,
efectuar una atribución de competencias a la Administración, cumpliendo
estrictamente los parámetros establecidos en la Constitución y la
jurisprudencia uniforme de este Tribunal.
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir respecto de los cargos
elevados contra el artículo 199 de la Ley 1450/11, por violación de los
principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia, y omisión
de debate, en el trámite legislativo, de acuerdo con lo expuesto en el acápite
“cuestiones previas” y, concretamente, debido a que en virtud de la
subrogación de la norma por el artículo 24 de la Ley 1564/12, un
pronunciamiento sobre esos cargos resultaría inocuo.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “El Ministerio de
Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a través de la dependencia
que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el
principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos
los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la Ley
446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido
atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia
Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos
jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de personas
naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006”,
contenida en el numeral 4º del artículo 24 de la Ley 1564, que subrogó el
artículo 199 de la Ley 1450 de 2011.
5 Ver, sentencias C-141 de 1995, C-473 de 1999, C-1641 de 2000, entre otras.
