Última actualización: 20 de abril de 2022 - (Diario Oficial No.

51990 - 28 de
marzo de 2022)
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Sentencia C-333/96

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL/RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL

El actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece
distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece
dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a
una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al
campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el
argumento según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para
esta Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad extracontractual  sino también el sistema de responsabilidad
precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual)   así como también la
responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.

DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto

El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La Corte considera que esta
acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los
principios y valores propios del Estado Social de Derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los
derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la  responsabilidad patrimonial
del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la
actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad
pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor
garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces
la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la
acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea
imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de
indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado,
es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública.

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO

La Corte considera que la expresión acusada no vulnera en sí misma la Constitución, siempre y cuando se entienda
que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. En cambio, la disposición
impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 es el
único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una
ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto, consagra una cláusula general de
responsabilidad que engloba los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión
exequible, pero de manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el
fundamento único de la responsabilidad  patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de la
Constitución es directamente aplicable en este campo.

Referencia: Expediente D-1111

Norma acusada: Artículo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993.

 Actora: Emilse Margarita Palencia Cruz

Temas:

El artículo 90 consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado.

Daño antijurídico, conducta antijurídica y responsabilidad contractual del Estado.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.

Santa Fe de Bogotá, Primero (1º) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio César Ortiz Gutiérrez.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN

Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I- ANTECEDENTES

La ciudadana Emilse Margarita Palencia Cruz presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) de
la Ley 80 de 1993, la cual fue radicada en esta corporación con el número D-1111. Cumplidos, como están, los trámites
previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta
sentencia.

II- EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.

El artículo 50 de la ley 80 preceptúa lo siguiente: se subraya la parte  demandada.

"Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean
imputables y que causen perjuicio a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial
que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el
contratista."

III- LA DEMANDA

La actora considera que la norma demandada viola el artículo 90 de la Constitución. Según su criterio, la Carta establece
de manera clara que el fundamento de la responsabilidad del Estado es el daño antijurídico, entendido como el perjuicio
causado a una persona que no tiene la obligación de soportarlo, por lo cual la responsabilidad "no depende de la
legitimidad de la conducta que despliegue el agente del Estado sino de la existencia de un daño antijurídico imputable al
Estado."

La demandante señala que, por el contrario, el texto legal acusado parte de "las actuaciones, abstenciones, hechos y
omisiones, lo cual implica que se parte del comportamiento de la entidad pública, pero no del daño antijurídico". De esa
manera, concluye la actora, no sólo se vulnera el artículo 90 de la Carta sino que se dejan de lado regímenes de
responsabilidad como el del daño especial, en el cual se presenta un daño antijurídico, mas no una actuación antijurídica
del Estado.

IV-INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito público, interviene en
el proceso para defender la constitucionalidad de la disposición acusada.

El interviniente señala inicialmente que un elemento característico del estatuto de contratación administrativa es impedir
que se abuse del contratista, por lo cual se  consagran disposiciones relativas al concepto de contratista como colaborador
de la administración, los deberes de las entidades estatales, entre los cuales se encuentran la utilización de mecanismos
de ajuste y revisión de precios, el respeto a la ecuación contractual, los medios que pueden utilizar las entidades estatales
para el cumplimiento del objeto contractual. Igualmente, la existencia de recursos contra ciertos actos administrativos
propios de la contratación o selección permiten establecer que no fue propósito del legislador admitir la irresponsabilidad
del Estado frente al contratista o frente a quienes puedan adquirir la calidad de tales, por lo cual considera el interviniente
que el artículo demandado sobre responsabilidad del Estado debe ser interpretado, no de manera aislada, sino en
consonancia con todas esas protecciones que en favor del contratista  consagra la Ley 80 de 1993.

De otro lado, según el ciudadano, si bien los elementos de la responsabilidad estatal consagrados en el artículo 90 de la
constitución son el daño antijurídico y el nexo causal entre la actividad del Estado y el daño acaecido, lo cierto es que en
materia contractual los elementos de la responsabilidad son distintos. Por ello, y con base en una referencia a la
jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia, el ciudadano considera que la teoría del daño especial con la cual la
demandante impugnó la norma acusada pertenece a la responsabilidad extracontractual y no a la contractual, por lo cual
no es de recibo su impugnación.

El tercer argumento que el ciudadano esgrime se fundamenta sobre los principios de responsabilidad contractual que
constituyen el soporte de la contratación administrativa. En efecto, el interviniente considera que los principio de igualdad
de las cargas públicas o del equilibrio financiero están ampliamente protegidos por las normas de la Ley 80 de 1993, por lo
cual el contratista no está desprotegido ya que el quebrantamiento de dichas disposiciones genera responsabilidad del
Estado.

A partir de todo lo anterior, el ciudadano concluye que el artículo 50 del estatuto contractual está acorde con los principios
del texto constitucional porque "se restringe a detallar los elementos que le establecen como guía el artículo 90
constitucional adaptándolos a la especificidad de la contratación".   Según su criterio, la unión de una actuación,
abstención, hecho u omisión antijurídicas y su nexo causal con un perjuicio producen "el daño antijurídico que pregona la
Constitución". La diferencia, según el interviniente está en que la fuente de la responsabilidad en materia contractual es un
acuerdo de voluntades, por lo cual no se pueden trasladar a este ámbito los regímenes propios de la responsabilidad
extracontractual.

V- INTERVENCIÓN CIUDADANA

La ciudadana Gloria Stella Ortiz interviene en el presente proceso y defiende la constitucionalidad del texto legal acusado.
Para ello comienza por señalar que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial por los daños
antijurídicos "no presenta un carácter excluyente sino más bien el mínimo de responsabilidad en cabeza del Estado". Esto
significa que el artículo 90 de la Carta no excluye "el reconocimiento de nuevas formas de responsabilidad", pues la
Constitución sólo consagra las garantías  mínimas de los coasociados. En ese mismo orden de ideas, la ciudadana hace
una revisión de varias decisiones del Consejo de Estado, y manifiesta que la doctrina y la jurisprudencia han reconocido la
responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos o responsabilidad objetiva, incluso antes de la expedición de la
Constitución de 1991. Sugiere entonces la interviniente que aunque no existiera el artículo 90 de la Carta, sería admisible
deducir una responsabilidad del Estado por daño antijurídico.

De otra parte, la ciudadana sostiene que dentro la potestad discrecional de regulación propia del legislador se encuentra la
 "de desarrollar normas especiales, sin que ellas sean inconstitucionales por el simple hecho de ser especiales, siempre y
cuando se mantengan las garantías mínimas consagradas en la Carta". Por ello considera que "la antijuricidad del daño
imputable al Estado puede ser limitada legalmente, restringiendo de esta forma los eventos en que operaría la
responsabilidad del Estado, pero no anulando el marco límite que el artículo 90 y los principios superiores consagran".

En tercer término, la ciudadana aborda el alcance del artículo impugnado y sostiene que para tal efecto son pertinentes las
reglas de interpretación legal de los artículos 27 y ss del Código Civil. Esta interpretación le permite señalar que "el
artículo 80 del Estatuto Contractual demandado no es inconstitucional, por cuanto éste se debe interpretar en su sentido
obvio y lógico y relacionado con las otras normas, concretamente con el artículo 6° constitucional.
Finalmente, estudia el artículo 90 de la Carta y concluye que ésta se ha convertido en objetiva "puesto que la culpa ha
dejado de ser el fundamento único del sistema indemnizatorio, convirtiéndose simplemente en uno de los criterios jurídicos
de imputación de daños de la administración". Ha operado pues un desplazamiento del autor o la conducta que causó el
daño hacía la víctima misma, por lo cual "importa más reparar el daño causado que castigar la acción u omisión
administrativa culpable ya que la finalidad de la responsabilidad patrimonial no consiste en borrar una culpa, sino en hacer
recaer sobre el patrimonio de la administración el daño sufrido por el particular." Concluye entonces la ciudadana:

 "En conclusión, la antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión indemnizable se predica pues
del efecto de la acción administrativa (no de la actuación del agente de la administración causante material del daño) a
partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos que despliega su operatividad postulando la
cobertura del daño causado en tanto en cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de
que se trate".

VI- El CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

El Procurador General de la Nación se declara  impedido por haber sido miembro del Congreso durante la tramitación de
la disposición acusada. La Corte, mediante auto del dieciocho de enero de 1996, acepta el impedimento y dispone que el
asunto en mención pase al despacho del Viceprocurador General de la Nación quien, mediante oficio No. 876 del 14 de
marzo de 1996, solicita que se declare la exequibilidad de la disposición acusada.

Según la Vista Fiscal, la interpretación del artículo acusado debe ir ligado inescindiblemente al concepto "antijurídico" que
califica las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones de la administración. Así, en primer término, el Viceprocurador
acude al criterio sistemático para señalar que la norma acusada tiene como punto de referencia los principios
constitucionales, pues el artículo 90 de la Carta consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
por el daño antijurídico causado por acción u omisión de las autoridades públicas, la cual "comprende a todos los servicios
y funciones estatales; por esta razón, cobija tanto a la responsabilidad extracontractual como la contractual del Estado y
por consiguiente es lema de la reglamentación legal del tema de la contratación pública, estatal u oficial." No obstante lo
anterior, agrega el Ministerio Público, es evidente, que la causación del daño no ocurre sólo como lo determina el artículo
90 de la Constitución sino que sucede también por la extralimitación en el ejercicio de funciones, por la infracción de la
Constitución y las leyes así como por "el ejercicio legítimo de las potestades constitucionales y legales puesto que se
lesiona la cláusula de igual protección o de igual tratamiento contenida en el artículo 13 constitucional."  Esto le permite
determinar los alcances del daño antijurídico en los siguientes términos:

"La antijuricidad deviene de un comportamiento contrario a derecho o no conforme a la norma, a la legalidad latu
sensu, y si del daño antijurídico se refiere el artículo en comento no puede entenderse que desplazó de un tajo la
imputación subjetiva pública entendida como autoridad, ni la causalidad ontológica por acción u omisión. Este
despacho no ve realizable la consagración de las tesis objetivas de la responsabilidad por invocación del artículo 90
superior, como tampoco sostener que allí se consagró una presunción pública de responsabilidad sin atender a la
atribución de la culpabilidad porque la autoridad se materializa por órganos entes, pero éstos se accionan o cumplen
por personas, las que en últimas OMITEN O ACTÚAN  como autoridades públicas.

(...)

Así las cosas, el artículo 90 de la Constitución Política, no desplaza el soporte de la responsabilidad estatal del
concepto de la antijuricidad de la actitud del Estado al concepto objetivo de la antijuricidad del daño producida por ella,
sin desconocer que para que prospere la responsabilidad en cuestión, no basta con la mera relación de causalidad
entre el daño y la acción del Estado, sino que es necesario, además de su antijuricidad la imputación al órgano estatal
mediante sus operaciones por acción, extralimitación u omisión de funciones para hallarnos ante el deber jurídico de
indemnizar."

Luego la Vista Fiscal estudia la ratio legis del artículo 90 y concluye que fue intención del Constituyente trasladar "el centro
de gravedad de la responsabilidad patrimonial del Estado del concepto de antijuricidad de la actividad del estado, al de la
antijuricidad del daño producido por ella, con pretensiones más generales".

Finalmente, desde el punto de vista de la interpretación axiológica, el Viceprocurador señala que el daño jurídico carece
de definición legal pero ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia y que, en consecuencia, ha sido
consagrado en previsiones normativas como la Ley 80 de 1993. Sin embargo, agrega, "es evidente que la responsabilidad
contractual está también fundada, en otros postulados como el de la buena fe contractual y el equilibrio financiero", por lo
cual tales elementos deben ser tenidos en cuenta para determinar los alcances de la norma impugnada, pues ésta no
debe ser interpretada aisladamente.  Concluye entonces el Ministerio Público:

"Así las cosas, se colige que el artículo atacado no hace otra cosa que regular en forma detallada las hipótesis en las
que se puede ver comprometida la responsabilidad de la administración, "actuaciones, abstenciones, hechos y
omisiones", que contribuyen a precisar lo estatuido en la Constitución Política, corroborando la necesidad de
comprobar la imputación del daño antijurídico al comportamiento del Estado, para facilitar al contratista la posibilidad
de exigir la correspondiente indemnización de perjuicios"

VII. FUNDAMENTO JURÍDICO

Competencia.

1- De conformidad con el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, toda vez que la norma demandada hace parte de una ley expedida
por el Congreso de la República.

El Problema jurídico bajo revisión.

2- Según la demandante, la Constitución establece de manera clara que el fundamento de la responsabilidad patrimonial
del Estado es el daño antijurídico, mientras que el artículo impugnado señala que en materia contractual el Estado
responderá patrimonialmente por los daños que sean imputables a la acción o a la omisión antijurídicas de las autoridades
públicas. A juicio de la actora, la norma consagra una responsabilidad contractual del Estado que depende de la
legitimidad de la conducta que el agente del Estado despliegue y no de la existencia de un daño antijurídico imputable al
Estado, razón por la cual la anterior disposición contradice el artículo 90 que establece el fundamento de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Por el contrario, según los intervinientes y el Ministerio Público la norma acusada
no sólo armoniza con lo preceptuado por el artículo 90 superior sino que, además, arguye uno de los intervinientes, la
responsabilidad estatal por daño antijurídico es propia del campo extracontractual y no del contractual,   por lo cual su
invocación no es pertinente, por cuanto el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 regula la responsabilidad estatal en materia
contractual.

Como vemos, el problema que se plantea lleva a la Corte a estudiar, como primera medida, si el artículo 90 de la
Constitución consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, aplicable tanto al campo
contractual como extracontractual. En segundo lugar, deberá la Corporación examinar el alcance del concepto de daño
antijurídico que fundamenta la responsabilidad patrimonial del Estado, con el fin de determinar   si la norma acusada lo
contradice o por el contrario lo desarrolla.

El artículo 90 y la responsabilidad patrimonial del Estado

3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la
responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del
Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada -en especial en el artículo 16- los
fundamentos  constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la
existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño
especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado, pues el
artículo 90 señala con claridad que el Estado "responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas."

Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino
que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma
simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste
sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad
patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el
argumento de uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito
contractual. Por el contrario, para esta Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad extracontractual  sino también el
sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual)  así
como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.

La Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado,
juez especializado en este campo. En efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la
jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresión constitucional firme en el artículo 90,
que representa entonces "la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual"[1]. Por ello ha dicho
esa misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la reponsabilidad
patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual".

4- Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos
en todos los campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo
regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros ésta se
presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es
objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por
lo cual, como bien lo señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño antijurídico es aquel que
se subsume en cualquiera de los regímenes tradicionales de responsabilidad del Estado.

Por todo lo anterior, esta Corporación considera que el artículo 90 de la Carta es también relevante en el campo de la
contratación estatal, por lo cual entra la Corte analizar los alcances de esta norma constitucional, y en especial de la
noción de daño antijurídico.

El daño antijurídico y la responsabilidad patrimonial del Estado

5- El daño antijurídico no tiene una definición constitucional expresa, por lo cual es un concepto constitucional
parcialmente indeterminado, cuyos alcances pueden ser desarrollados, dentro de ciertos límites, por el Legislador. Sin
embargo una interpretación sistemática de la Carta y de los antecedentes de la norma permiten determinar los elementos
centrales de este concepto.

Así, desde el punto de vista histórico, en los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente se observa la intención
de plasmar en la normatividad constitucional esta noción de daño antijurídico, que es tomado a su vez del artículo 106 de
la Constitución española que consagra la responsabilidad patrimonial del Estado en los siguientes términos:

"Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos."

Nótese que el sistema español consagra un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que no representa un
mecanismo sancionatorio: la indemnización no es una pena que deba sufrir el agente del daño en razón de su culpa, sino
que es un dispositivo que se funda en la posición de la víctima pues se busca garantizar que el menoscabo del orden
patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido sea adecuadamente reparado. Por ello puede haber daño antijurídico,
sin que exista culpa de la autoridad o falla del servicio real o supuesta. Así, la doctrina española ha entendido este
régimen de responsabilidad en los siguientes términos:

"Quedan de este modo incluidos en la fórmula legal no sólo los daños ilegítimos que son consecuencia de una
actividad culpable de la Administración o de sus agentes, supuesto comprendido en la expresión "funcionamiento
anormal de los servicios públicos", sino también los daños producidos por una actividad perfectamente lícita, como
indica claramente la referencia explícita que el legislador hace a los casos de "funcionamiento normal" (o
"funcionamiento de los servicios públicos", simplemente, en el artículo 106.1 de la Constitución).

(...)

Al construir la institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el

fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de
la concepción de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la del patrimonio de la
persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los
patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un
 mecanismo adecuado de reparación que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que, se ha producido
una lesión patrimonial".[3]

6- La doctrina española ha definido entonces el daño antijurídico no como aquel que es producto de una actividad ilícita
del Estado sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. Esta
concepción fue la base conceptual de la propuesta que llevó a la consagración del actual artículo 90. Así, la ponencia para
segundo debate en la Plenaria  de la Asamblea Constituyente señaló lo siguiente sobre este tema:

"En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, se elevan a la categoría constitucional dos conceptos ya
incorporados en nuestro orden jurídico: el uno, por la doctrina y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad del
Estado por los daños que le sean imputables: y el otro, por la ley, la responsabilidad de los funcionarios.

La noción de daño en este caso, parte de la base de que el Estado es el guardián de los derechos y garantías sociales
y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre la víctima de un daño causado por su gestión, porque ella no se
encuentra en el deber jurídico de soportarlo.

La responsabilidad se deriva del efecto de la acción administrativa y no de la actuación del agente de la Administración
causante material del daño, es decir, se basa en la posición jurídica de la víctima y no sobre la conducta del actor del
daño, que es el presupuesto de la responsabilidad entre particulares.

Esta figura tal como está consagrada en la norma propuesta, comprende las teorías desarrolladas por el Consejo de
Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o falla del servicio, daño especial o riesgo (subrayas no
originales)[4]".

7- Esta concepción de daño antijurídico ha sido admitida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en nuestro país. Así,
en múltiples oportunidades ese tribunal ha definido el daño antijurídico como "la lesión de un interés legítimo, patrimonial o
extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la
causa del daño al daño mismo". Por consiguiente, concluye esa Corporación, "el daño antijurídico puede ser el efecto de
una causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de
responsabilidad subjetiva y objetiva"[5].

8- Desde el punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del
deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho
(CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la
actividad de la administración. Así, la  responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo
de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que
son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las
autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual
régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios
antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez
causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio
de la víctima por medio del deber de indemnización.

9- Esta concepción de la posibilidad de indemnización de un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita del
Estado armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de igualdad (CP art. 13), que han servido de
fundamento teórico al régimen conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las
cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés general (CP art. 1º) pero no indemniza
a una persona o grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de la
obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas ante las cargas públicas (CP art. 13), pues
quienes han sufrido tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por los
coasociados (CP art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues,
de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe ser soportado no por la
persona sino por la colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado.

Por ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la
conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el
perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable.   Esto significa obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado
porque puede no ser antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede
contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo.

10- Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe
existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada
pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia,
se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para
imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el
juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad
material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti´"[6].

En síntesis, el anterior análisis lleva a la Corte a compartir las consideraciones del Consejo de Estado sobre los alcances
del inciso primero artículo 90 de la Carta, tribunal que ha resumido su criterio en los siguientes términos:

"(S)on dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con
cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del
daño a alguna de ellas.

La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de
responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en
el deber jurídico de soportar.

La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad
jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal.

Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo los
mandatos de al buena fe, y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos
conmutativos"(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo serán, además, la falla  del servicio que es el título de
imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con
el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2° del artículo 90 de la C.N y en el artículo 77 del
CCA; la igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional establecido, por
ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la
administración de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la Ley declarada
judicialmente, y principios de justicia de equidad como éste del no enriquecimiento sin causa."[7]

Daño antijurídico, conducta antijurídica y responsabilidad contractual del Estado.

11- Precisados los alcances del artículo 90 como cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, entra la
Corte a determinar si la disposición impugnada vulnera este mandato constitucional. Así, el artículo acusado señala que
"las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y
que causen perjuicio a sus contratistas."

La simple lectura de la norma muestra que el título para poder imputar al Estado la responsabilidad por un daño en
materia contractual es el carácter antijurídico, no del daño en sí mismo considerado, sino de las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones de las entidades. Ahora bien, ninguna objeción constitucional se puede hacer a que el
Estado deba responder por un daño derivado de una conducta antijurídica que le sea imputable. Sin embargo, el
 problema reside en que el intérprete puede considerar que éste es el único fundamento de la responsabilidad contractual
del Estado, lo cual genera interrogantes pues, como bien lo plantea la actora, ello implica potencialmente una reducción
del alcance del artículo 90 de la Carta en el ámbito contractual, ya que si bien toda actuación antijurídica del Estado que
provoca un perjuicio a un particular implica la existencia de un daño antijurídico indemnizable, lo cierto es que, como ya se
mostró, no todo daño antijurídico supone una conducta antijurídica de la administración pues ésta puede ser legítima.  

12- A pesar de lo anterior, según los intervinientes y la Vista Fiscal, esta regulación es lógica y es un desarrollo razonable
del artículo 90 de la Carta en materia contractual, siempre y cuando se interprete en armonía con el resto de disposiciones
del estatuto de contratación del cual hace parte. En efecto, según estos intervinientes,  la propia ley 80 de 1993 señala en
sus artículos 4º y 5º que es un deber de las autoridades el respeto de los derechos de los contratistas, de suerte que estas
normas incorporan legalmente los fundamentos tradicionales de la responsabilidad contractual. Por ejemplo, allí se
encuentra explícitamente señalado el derecho del contratista al equilibrio de la ecuación económica del contrato (art. 5º
ord 1º) y el deber de las entidades públicas no sólo de mantener y restablecer tal equilibrio (art. 4º ord 8º y 9º) sino
también de actuar de tal modo que por su causa "no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las
obligaciones a cargo del contratista".   Por ende, si la entidad incumple con esos deberes y desconoce los derechos del
contratista entonces estaría efectuando una actuación antijurídica que, si genera un daño al particular, compromete la
responsabilidad patrimonial de la administración.   En tales circunstancias, sugieren estos intervinientes, la expresión
impugnada es un desarrollo natural del artículo 90 de la Carta, pues en materia contractual, y teniendo en cuenta la amplia
regulación del estatuto contractual de los derechos del contratista y los deberes de la administración, todo daño
antijurídico supone, como lo indica la expresión acusada, una actuación, una abstención, un hecho o una omisión
antijurídicos de las entidades públicas.

13- La Corte coincide con los intervinientes en que el estatuto contractual incorpora como deberes de las entidades y
derechos de los contratistas gran parte de los fundamentos clásicos de la responsabilidad contractual del Estado, de
suerte que en general todo daño antijurídico supone en este campo una conducta antijurídica, pues si la entidad incumple
esas normas legales su conducta es contraria al derecho. Así por ejemplo, en general se ha considerado que en el campo
contractual el llamado "hecho del príncipe" constituía una base de responsabilidad del Estado que no implicaba una
conducta antijurídica de la administración. Según esta concepción, proveniente del derecho francés, una medida global
que el Estado efectúa por razones de interés general, como una reforma tributaria, puede romper el equilibrio financiero de
un contrato administrativo.  La medida estatal es legítima y el contrato también debe ser cumplido pues es importante para
la comunidad.  Sin embargo, no es equitativo que a raíz de la norma general dictada que rompe la  ecuación financiera de
su contrato, el contratista reciba un menoscabo patrimonial sin indemnización, por lo cual la administración debe reparar el
daño o restablecer el equilibrio contractual. Ahora bien, frente al estatuto contractual es claro que si la entidad no
restablece el equilibrio financiero del contrato su conducta es antijurídica pues el contratista tiene derecho a que tal
equilibrio sea mantenido, por lo cual debe ser indemnizado, de conformidad con la norma impugnada.

14- Con todo, la Corte considera que puede haber casos en materia contractual que implican un daño antijurídico sin que
se pueda establecer la existencia de una conducta antijurídica de la administración. Así, sin que medie una conducta
contraria a derecho de la administración, puede ocurrir que se incremente el patrimonio de la entidad pública y se
empobrezca correlativamente el del contratista, en virtud de una mayor cantidad de obra que la pactada por razones de
interés general[8].  En ese caso, en función de la teoría de la imprevisión (C.C art 2060 ord 2º), habría un enriquecimiento
de la administración sin causa que implica un deber indemnizatorio, pues el contratista no tiene por qué soportar ese
perjuicio. Así, si en tales eventos se aplicara el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 como fundamento único de la
responsabilidad contractual del Estado, se estaría admitiendo que este daño no fuese reparado, lo cual vulnera el artículo
90 de la Carta.  

En tales circunstancias, y conforme a todo lo anterior, se concluye que frente a la norma impugnada son totalmente
pertinentes las reflexiones efectuadas por la Corte al declarar la exequibilidad del artículo 65 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia. Dijo entonces la Corporación:

"La Corte estima que el inciso primero del presente artículo es exequible, pues si bien sólo hace alusión a la
responsabilidad del Estado -a través de sus agentes judiciales- por falla en el servicio, ello no excluye, ni podría
excluir, la aplicación del artículo 90 superior en los casos de la administración de justicia. En efecto,   sin tener que
entrar a realizar análisis alguno acerca de la naturaleza de la responsabilidad estatal y sus diversas modalidades -por
escapar ello a los fines de esta providencia-, baste señalar que el principio contemplado en el artículo superior citado,
según el cual todo daño antijurídico del Estado -sin importar sus características- ocasiona la consecuente reparación
patrimonial, en ningún caso puede ser limitado por una norma de inferior jerarquía, como es el caso de una ley
estatutaria. Ello, en vez de acarrear la inexequibilidad del precepto, obliga a una interpretación más amplia que, se
insiste, no descarta la vigencia y la aplicación del artículo 90 de la Carta Política.[9]"

Por todo lo anterior, la Corte considera que la expresión acusada no vulnera en sí misma la Constitución, siempre y
cuando se entienda que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. En cambio, la
disposición impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993
es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una
ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto, consagra una cláusula general de responsabilidad
que engloba los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión exequible, pero de
manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la
responsabilidad   patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de la Constitución es
directamente aplicable en este campo.

Decisión a tomar.

15- Aun cuando la demandante sólo acusó la expresión "las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones,
hechos y omisiones", lo cierto es que la misma no podía ser estudiada sin analizar globalmente la frase de la cual hace
parte, pues forma con ella una unidad inescindible de sentido. Por ello la Corte declarará exequible toda la primera frase
del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, en el entendido de que ella debe ser interpretada en consonancia con el artículo 90
de la Constitución, puesto que esa norma constitucional se aplica también en relación con la responsabilidad contractual
del Estado.  

Por su parte, la segunda frase del artículo 50 de la Ley 80 de 1993 constituye una proposición jurídica diferente a la
impugnada, puesto que no regula la causa y fundamento del deber indemnizatorio del Estado sino la extensión de ese
deber, ya que señala   que   en tales casos se deberá indemnizar "la disminución patrimonial que se ocasione, la
prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista." Ahora bien, esa frase
no fue impugnada por la actora, por lo cual la Corte no se pronunciará sobre ella ya que a esta Corporación no
corresponde una revisión oficiosa de las leyes sino el control de las disposiciones que sean acusadas por los ciudadanos
(CP art. 241).

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE la frase "las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones
antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas" del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, con
base en las consideraciones efectuadas en la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

CARLOS GAVIRIA DÍAZ     

Presidente

JORGE ARANGO MEJÍA        ANTONIO BARRERA CARBONELL              

Magistrado  Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ     JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado                    Magistrado   

HERNANDO HERRERA VERGARA    ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

   Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA        JULIO CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ

          Magistrado      Magistrado  

                                                           

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

[1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de
1995, Expediente 8118. Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernandez.
[2] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de
1993, Expediente 8163. Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernandez

[3] Eduardo García de Enterria, Thomás Ramón Fernandez. Curso de Derecho Adminsitrativo. Madrid,
Civitas, 1993, Tomo II, pp  371 y 372.

[4] Agusto Ramírez Ocampo. "Ponencia para segundo debate de la nueva Constitución Política de Colombia" en
Gaceta Constitucional No 112, 3 de julio de 1991, pp 7 y 8.

[5] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993. Loc-cit.

[6] Consejo de Estado. Loc- Cit.

[7] Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, Expediente 8118., Consejero Ponente Juan de Dios
Montes Hernández.

[8] Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, CP Juan de Dios
Montes Hernández.

[9] Sentencia C-037/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2022 - (Diario Oficial No. 51990 - 28 de marzo de 2022)

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