Semana 4
Descentralización y desconcentración administrativa
Descentralizar:
Distribuir o ubicar en diversos puntos aquellas cosas susceptibles de reunirse en
un centro o lugar común; la descentralización es, pues, la acción y efecto de
descentralizar, entendible como una expresión de fuerza centrífuga.
Descentralización administrativa:
Es una tendencia organizativa de la administración pública, en cuya virtud se
confiere personalidad jurídica propia a ciertos entes a los que se les otorga relativa
autonomía orgánica respecto del órgano central, para encargarles la realización de
ciertas actividades administrativas.
La descentralización administrativa se implementa a través de la creación de
personas jurídicas de derecho público, distintas al Estado, bajo diversas
modalidades.
Gabino Fraga distingue la descentralización administrativa por región, por servicio,
y por colaboración.
Descentralización administrativa por región
Implica la descentralización administrativa por región, la transferencia de
facultades de la administración centralizada a un ente territorial dotado de
personalidad jurídica, para que las ejerza exclusivamente dentro de su
circunscripción territorial.
Algunos autores, como Manuel María Díez, ven en el municipio una manifestación
de dicha descentralización administrativa territorial o por región, lo cual puede
tener validez en algunos países unitarios, como Francia, Colombia o Guatemala,
mas no en México, donde el municipio es producto de descentralización política,
no de descentralización administrativa.
Descentralización administrativa por servicio:
Se caracteriza, por la transferencia o delegación de ciertas facultades de los
órganos administrativos del poder público a favor de una persona jurídica de
derecho público, distinta del Estado, a quien se encomienda la prestación de un
servicio público específico, por lo cual es dable decir que dicho servicio se
personaliza, habida cuenta que se crea una persona jurídica para prestar el
servicio, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios.
Gracias a la autonomía jurídica que entraña la descentralización administrativa por
servicio, el órgano descentralizado tiene personalidad jurídica propia; en virtud de
su autonomía financiera, cuenta con patrimonio propio; en razón de su autonomía
técnica, disfruta de una reglamentación propia y específica; y merced a su
autonomía de gestión, realiza por sí mismo los trámites necesarios para el
desarrollo de sus actividades.
Características de la Descentralización administrativa por servicio
Establecimiento mediante ley o decreto: El esquema de la descentralización
administrativa por servicio ha sido utilizado reiteradamente en México, como se
comprueba con el gran número de organismos descentralizados creados tanto en
el ámbito federal como en el de las entidades federativas, muchos de ellos no por
el Poder Legislativo, sino mediante decreto del titular del Poder Ejecutivo.
Personalidad jurídica propia: Implica la creación de una persona jurídica de
derecho público, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, o sea,
jurídicamente imputable, para poder encargarse de la prestación de un servicio
público específico o de otra actividad técnica determinada.
Como acabamos de ver, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal establece como requisito del organismo descentralizado la
personalidad jurídica propia.
Patrimonio propio: La descentralización administrativa por servicio se propone
agilizar el quehacer de una parte de la administración pública, por lo cual las
instituciones creadas para encargarse de actividades específicas del sector
público, cuyo desempeño se les transfiere bajo el esquema de este tipo de
descentralización, deberán tener un patrimonio propio, independiente de los
fondos comunes del Estado, lo cual les permitirá, sin mayor trámite, disponer
rápida y oportunamente de los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos.
Estatuto y regulación específico: Al crearse una persona moral bajo el régimen
de descentralización administrativa por servicio, debe sometérsele a una
regulación propia, acorde con la estructura y funcionamiento que se pretende, en
la que se precisen sus fines, denominación, patrimonio y órganos; asimismo, han
de normarse las relaciones con sus usuarios y con su personal, así como sus
relaciones con la administración pública centralizada; estas últimas no deberán ser
de jerarquía, sino de tutela y vigilancia, en respeto de la autonomía jurídica,
financiera y técnica, indispensables para el logro de los fines que se le asignan.
Realización de una actividad técnica: La descentralización administrativa por
servicio es la más indicada para realizar ciertas actividades técnicas específicas y
de gran dinamismo, atribuidas a la administración pública, cuales son, por
ejemplo, las inherentes a los servicios públicos, porque emplea fórmulas de
organización y de operación semejantes a las utilizadas por las empresas
privadas, lo que le permite lograr agilidad y flexibilidad. Cuando no se trate de
actividades de ese tipo, no hay razón de realizarlas mediante descentralización
por servicio, sino por medio de una dirección centralizada y unitaria.
Tutela y vigilancia de la administración central: La relativa autonomía,
característica de la descentralización administrativa por servicio, no impide que los
órganos descentralizados queden sujetos a la tutela y vigilancia de la
administración centralizada, o sea, del titular del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de
estar sometidos a la vigilancia del ente de fiscalización superior u órgano de
fiscalización superior equivalente. Dicha tutela y tal vigilancia son indispensables
para evitar la arbitrariedad de los directores de los entes descentralizados.
La tutela que ejerce la administración central sobre los órganos creados en el
esquema de la descentralización administrativa por servicio se comprueba con las
siguientes disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales:
Art. 9o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá miembros en
los órganos de Gobierno y en su caso en los comités técnicos de las
entidades paraestatales. También participarán otras dependencias y
entidades, en la medida en que tenga relación con el objeto de la entidad
paraestatal de que se trate; todas ellas de conformidad a su esfera de
competencia y disposiciones relativas en la materia...
Art. 21. El director general será designado por el Presidente de la
República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el
órgano de gobierno...
La vigilancia que realiza la administración central, respecto de las
instituciones creadas mediante la descentralización administrativa por
servicio, se acredita con el siguiente precepto de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales:
Art. 11. Las entidades paraestatales... se sujetarán a los sistemas de
control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a
los demás que se relacionen con la administración pública.
Descentralización administrativa federal:
Se pueden identificar los siguientes los siguientes organismos:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Comisión Federal de Electricidad
Ferrocarriles Nacionales de México
Instituto Mexicano del Seguro Social
Procuraduría Federal del Consumidor
Petróleos Mexicanos y Filiales
PEMEX exploración y producción
PEMEX refinación
PEMEX petroquímica
La Comisión Federal de Electricidad, como organismo público descentralizado que
es, representa un caso típico de tal esquema de organización, porque su creación
se hizo mediante la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, expedida por el
Congreso de la Unión, que confiere a dicha Comisión, personalidad jurídica y
patrimonio propios.
La referida ley y su reglamento respectivo representan básicamente la normativa y
regulación jurídica propias de la Comisión Federal de Electricidad, que tiene a su
cargo la actividad técnica consistente en generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público,
en los términos del artículo 27 constitucional.
Obviamente, la generación, conducción, transformación, distribución y el
abastecimiento de energía eléctrica son sendas actividades técnicas que realiza la
Comisión Federal de Electricidad, principalmente bajo la tutela y vigilancia de las
secretarías de Energía, de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública.
Descentralización por servicio en la CDMX
En la CDMX el organismo público descentralizado tiene su fundamento en el
articulo 49 de la LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO Y DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO.
Artículo 49. Son organismos descentralizados las entidades con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cualquiera que sea la estructura legal que adopten,
creadas por Decreto de la persona titular de la Jefatura de Gobierno o por Ley del
Congreso Local.
Entre los organismos descentralizados podemos encontrar:
Sistema de transporte colectivo METRO
Servicio de Transportes Eléctricos
Descentralización por colaboración:
Transfiere la facultad de su prestación a los particulares, mediante diferentes
mecanismos, como la concesión, la locación, el concierto y la gestión interesada.
La descentralización por colaboración guarda diferencia con las otras dos formas
de descentralización administrativa, por quedar a cargo de particulares que al
realizar tareas originalmente asignadas a la administración pública se colocan,
como hace notar Bernard Geny, en los linderos del derecho público y del derecho
privado, y desembarazan a la administración de tales tareas sin disminuir por ello,
de manera importante, su energía y su autoridad sobre los gobernados.
La concesión
La concesión es una operación por la cual un particular se encarga a sus gastos,
riesgos o peligros, del funcionamiento de un servicio público, y en su caso de la
ejecución de obras públicas, gracias a la transmisión temporal de derechos del
poder público, de manera reglamentaria, y merece una remuneración prevista
contractualmente derivada de tasas que está autorizado a percibir de los usuarios
del servicio. Maurice Hauriou.
Bajo el régimen de concesión el servicio público no sale del ámbito de las
obligaciones de la administración pública, en consecuencia no pierde su
titularidad: prestara el servicio de manera indirecta por medio del colaborador que
viene a ser el concesionario quien tendrá a su cargo los riesgos económicos de su
prestación.
El concesionario podrá ser una persona física o una persona moral, y en este
último caso su constitución, es dable tanto en el Derecho Privado y concesionarios
en el Derecho Social, los primeros utilizan los moldes de las asociaciones y de las
sociedades civiles o mercantiles, para constituirse como personas morales, los
segundos emplean las matrices de las sociedades cooperativas.
La locación:
Conocida como arrendamiento o arriendo de servicio, es actualmente otra
modalidad de la descentralización, mediante la cual la administración pública
encarga a un particular, por tiempo determinado y mediante la remuneración
convenida de antemano, la prestación de un servicio público gratuito u oneroso,
por lo general ya organizado, esta forma de prestación se puede apreciar más
fácilmente en el nivel municipal, como el servicio de alumbrado público
Universidades Públicas Autónomas
El artículo 3o. constitucional establece la posibilidad de que el legislador ordinario
otorgue autonomía a las universidades, al disponer en su fracción VII:
Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las
que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de
gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir
la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la
libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las
ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingre-
so, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su
patrimonio.
UNAM
Es una corporación pública a la que se identifica como un organismo
descentralizado del Estado, y dotado de plena capacidad jurídica, lo que se
traduce en personalidad jurídica propia, cuyos fines hace consistir en impartir
educación superior para formar profesionistas, investigadores, profesores
universitarios y técnicos útiles a la sociedad; organizar y realizar investigaciones,
principalmente acerca de las condiciones y problemas nacionales, y extender con
la mayor amplitud posible los beneficios de la cultura.
Como producto que es de la descentralización política por servicio, el organismo
descentralizado del Estado en que se constituye la Universidad Nacional
Autónoma de México tiene la atribución de darse sus propios órganos de gobierno,
entre los que destacan la Junta de Gobierno, el Consejo Universitario, el rector y el
Patronato.
La Junta de Gobierno se compone de quince miembros, cuyos prime-ros
integrantes fueron designados por el Consejo Constituyente, conforme al artículo
2o. transitorio de la referida Ley Orgánica, según la cual a partir del quinto año el
Consejo Universitario pudo elegir anualmente a un miembro de la Junta que
sustituyera al que ocupara el último lugar en el orden que la misma Junta fijó por
insaculación, inmediatamente después de constituirse.
La ley en cita previó que una vez sustituidos los primeros componentes de la Junta
o, en su caso, ratificadas sus designaciones por el Consejo Universitario, los
nombrados posteriormente irían reemplazando a los miembros de más antigua
designación, y que las vacantes que ocurran en la Junta por muerte, incapacidad o
límite de edad serán cubiertas por el Consejo Universitario; en tanto que las
originadas por renuncia se cubren mediante designaciones que hacen los
miembros restantes de la Junta.
Corresponde a la Junta de Gobierno nombrar al rector, a los directores de las
facultades, escuelas e institutos de la Universidad, así como a los integrantes de
su Patronato. El Consejo Universitario se integra con el rector, los directores de
facultades, escuelas o institutos; por representantes profesores y representantes
alumnos de cada una de las facultades y escuelas en la forma que determine el
Estatuto; por un profesor representante de los centros de extensión universitaria, y
por un representante de los empleados de la Universidad. El secretario general de
la Universidad lo es también del Consejo.
Compete al Consejo Universitario expedir todas las normas y disposiciones
generales encaminadas a la mejor organización y funcionamiento técnico, docente
y administrativo de la Universidad.
El rector es el jefe nato de la Universidad, su representante legal y presidente del
Consejo Universitario; dura en su encargo cuatro años, y puede ser reelecto una
vez.
Los órganos de gobierno de la Universidad Nacional Autónoma de México son
nombrados por la propia comunidad universitaria, sin intervención de los órganos
del poder público.
