Derecho de la Unión Europea

Tema 1: Introducción

1. La Unión Europea en el marco general de las Organizaciones Internacionales

2. Nacimiento de las Comunidades Europeas y su evolución hasta la actual

Unión Europea:
2.1. Declaración Schuman 1950
2.2. Las tres primeras Comunidades: CECA, CEE y EURATOM

3. La revisión de los tratados instituyentes:

3.1. El Acta Única Europa (1986)
3.2. El Tratado de la Unión Europea, Maastricht (1992) y la Unión Económica
y Monetaria
3.3. El Tratado de Ámsterdam (1997): el reajuste de los “pilares” y la
cooperación reforzada
3.4. El Tratado de Niza (2001): la reforma institucional
3.5. El proyecto de tratado por el que se crea una constitución para Europa
(2004)
3.6. Tratado de Lisboa (2007)

4. Los tratados de adhesión y las distintas ampliaciones (1951-2020)

5. La retirada de la Unión: Reino Unido (2020)

Cfr. Manual: Sarmiento, D, Derecho de la Unión Europea, temas 1 y 2, pp. 23-68

La UE en el marco general de las Organizaciones internacionales (1)

La Unión Europea es el proyecto político y económico más ambicioso desde el Imperio

Romano. Su origen se remonta a los acuerdos internacionales que crean esta organización
internacional (1951). En la actualidad, la UE goza de personalidad jurídica internacional
según el artículo 47 TUE.

Si bien aspira a la integración de los Estados miembros, es un proyecto que sigue en

construcción y no supone la superación de los Estados. Son los Estados miembros quienes
deciden…
• su propia estructura política
• las normas de funcionamiento de sus instituciones y ámbitos materiales
 • las estructuras de control de las obligaciones vinculantes que emanan de la Unión
Europea (tanto para los Estados como para los ciudadanos)
• la atribución de competencias a la UE
• …

Objetivos existenciales

Desde su origen, la UE ha trabajado por integrar en un único ente a los Estados miembros,
con distintos objetivos:
- Garantizar la existencia física de los Estados y de sus ciudadanos
- Transformar a los Estados europeos en una voz única, fuerte e influyente en el
escenario global para que puedan influir, decidir y condicionar
- Protección interior y protección exterior

La UE es una organización internacional. Un organismo creado por varios Estados que le

atribuyen personalidad jurídica para actuar en la comunidad internacional.

Teorías de integración

En lugar de construir un modelo único, los Estados miembros han introducido elementos
de todos ellos.

a. Funcionalismo: la UE no es un fin en sí mismo, sino un paso en el camino hacia

un mundo organizado. La integración es un proceso centrado en la consecución
de unos fines predeterminados. El objetivo es la cooperación estrecha entre
Estados mediante políticas comunes por necesidad. No se tiene en cuenta la
voluntad popular. cooperación entre estados

b. Federalismo: teoría de integración política. El objetivo es crear una Unión de

Estados constituida por una decisión política de relevancia constitucional. Se
transfieren competencias soberanas a una entidad de nueva creación y con
personalidad jurídica propia. Unión de Estados

c. Intergubernamentalismo: importancia de gobiernos nacionales y prioridad de la

defensa de los intereses nacionales en el proceso de integración. La suma de
intereses nacionales se traduce en un interés europeo. Protagonismo de los
gobiernos, con carácter democrático. suma de int nac = int europeo

Notas particulares

La UE está conformada por un equilibrio entre algunos elementos propios del

federalismo y de los mecanismos intergubernamentales. En concreto:

• Doble legitimidad activa: Estados e individuos. Tanto los Estados como sus
ciudadanos ostentan legitimidad activa
 o Estados
§ Sistema de revisión de los tratados
§ Composición del Consejo
§ Sistema de adopción de decisiones: procedimiento legislativo
ordinario
§ Interposición de recursos ante el TJUE (incumplimiento o nulidad)

o Individuos
§ Sujetos de derechos y obligaciones
§ Principio de igualdad de trato de los ciudadanos europeos
§ Representados en el PE (sufragio universal y directo)
§ Especial protección jurisdiccional directa ante el TJ (recursos de
anulación y de omisión)
§ Protección directa de derechos y libertades fundamentales de la UE
§ Protección indirecta mediante el recurso prejudicial ante el TJUE
§ Estatuto de ciudadano europeo

• Principio de atribución de competencias a la UE

• Equilibrio de poder entre las instituciones europeas
• Ordenamiento jurídico propio y autónomo, que prima sobre los ordenamientos
nacionales.

Nacimiento de las Comunidades Europeas (2)

La declaración de Schumann marcó el rumbo que ha tomado la UE. Este europeísta

defendía que Europa era un proyecto que tenía que ser construido paso a paso, de forma
paulatina.

En consecuencia, se firman tres tratados entre los “Estados fundadores”: Bélgica,

Alemania, Francia, Luxemburgo, Italia y Países Bajos.

a. Tratado CECA (París, 1951): Comunidad Económica del Carbón y el Acero, con
una vigencia de 50 años. El objetivo era la puesta en común de la producción y
comercialización de carbón y acero base bajo el control de una Alta Autoridad,
cuyas decisiones vincularían a los Estados miembros

b. Tratado CEE (Roma, 1957): Comunidad Económica Europea. El objetivo es

extender el modelo de la CECA a todo objeto de comercio y crear así un mercado
común, donde se garantiza la libre circulación de personas, mercancías, capitales
y servicios.

c. Tratado EURATOM (Roma, 1957): Comunidad Europea de la Energía

Atómica. El objetivo es de carácter sectorial, aplicando el modelo del mercado
común y las libertades económicas al ámbito de la energía atómica.
Cada uno de estos 3 tratados crea una comunidad compuesta por los mismos Estados.
Actuaban de forma autónoma y con su propio sistema institucional, aunque sus tratados
eran similares.

Estas tres comunidades son la base de la actual UE. Con el paso del tiempo se van
adhiriendo los nuevos estados y se van modificando los 3 tratados constitutivos de cada
una de estas comunidades, hasta dar lugar a una única comunidad.

En la actualidad y desde la entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 del tratado de

Lisboa, que modifica los tratados anteriores. Desde entonces, ya no se llama comunidad,
sino Unión Europea y goza de personalidad jurídica propia, reconocida en el artículo 47
TUE. La antigua Comunidad deja de existir como sujeto de derecho internacional.

Se sigue primordialmente el modelo establecido por la CEE, de gran alcance y potencial

de futuro. Era la máquina perfecta para la producción de políticas con capacidad para
general spill-over sobre todas las áreas de la actividad económica. La Comisión ostentaba
poderes vinculantes.

Revisión de los Tratados constitutivos (3)

3. La revisión de los Tratados constitutivos:
panorámica histórica y contenidos más relevantes
Vigor: 2009

TUE
1992 TFUE
TUE
TCEE (Maastricht)
1997 2001 2007
Euratom AUE TCE Amsterdam Niza Lisboa

CECA

Reformas de tratados Ampliaciones

n Dinamarca, Reino Unido,
Irlanda (1973)
n Grecia (1981)
n Acta Única Europea (1986)
n España y Portugal (1986)

n Tratado de Maastricht (1992)

n Austria, Finlandia y Suecia
(1995)
n Tratado de Ámsterdam (1997)
n Tratado de Niza (2001)
n Malta, Eslovenia, Hungría,
Lituania, Eslovaquia, Polonia,
República Checa, Estonia,
Chipre y Letonia (2004)
n Tratado de Lisboa (2007) n Rumania, Bulgaria, (2007)
Croacia (2013)
Los tratados constitutivos han ido sufriendo sucesivas reformas que dan pie a la
progresiva evolución de la UE. La última fue el Tratado de Lisboa, que consta de dos
partes:
• TUE (Tratado de la UE)
• TFUE (Tratado de Funcionamiento de la UE). En 2020, se puso en marcha la
Conferencia preparatoria de la próxima modificación de los Tratados, como
consecuencia del Brexit británico.

Acta Única Europea (1986)

El AUE cuenta con una doble naturaleza. Por un lado, se formaliza la cooperación
intergubernamental política exterior (voto por unanimidad, roles testimoniales de la
Comisión y el PE, no sujeción al TJCE). Por otro lado, se intensifica la integración
supranacional (mayor participación legislativa del PE, aumento de las decisiones por
mayorías en el Consejo, limitación del uso de veto, atribución de más competencias, …).
Muy importante: punto inflexión de cara a la actual UE:
Finaliza la normatividad del Mercado Único Europeo.

q Tratado
Tratado de (1992)
de Maastricht Maastricht (Tratado de la Unión
Europea (1992)
• Instituciones
• Constitucionalización del Consejo
Europeo
• Nueva Institución: Tribunal de Cuentas
• Comité de las Regiones como nuevo
órgano consultivo
• Defensor del Pueblo Europeo

•Competencias y supranacionalidad
• Ciudadanía de la Unión
• Comunidad Europea
• Redes transeuropeas, consumidores..
• Sistema Europeo de Bancos Centrales
• Mayoría culificada en el Consejo
• Procedimiento de codecisión
•TJCE: multar a Estados por
incumplimiento

En estos años, estaban naciendo nuevos Estados europeos. La CE tenía que impulsar una
reorganización interna para prepararse para la nueva entrada de países.

Tratado de Ámsterdam (1997)

Supone una ampliación de las competencias atribuidas a la Unión (política de empleo) y

la comunitarización sui generis del tercer pilar (visados, inmigración, control de fronteras
externas, proceso decisorio y control jurisdiccional mediante la cuestión prejudicial)
La cooperación policial y judicial en materia penal sigue un proceso diferente, basado en
el principio de libre cooperación.

Ante los avances en las negociaciones de adhesión de nuevos Estados (Estados

candidatos), era necesario avanzar en la reorganización interna.

Tratado de Niza (2001)

La Unión se prepara para la ampliación de los países del Este, tras la descomposición de
Rusia y Yugoslavia.

Se impulsan reformas institucionales sobre la composición y el sistema de votos. En el

Consejo…
- Reequilibrio del peso de los Estados
- Nuevo sistema de ponderación de voto
- Mayoría cualificada (cláusula de verificación demográfica, criterio de dobles
mayorías)

Se flexibiliza la cooperación reforzada para favorecer la mayor integración entre Estados

miembros (Euroorden)

Fallido tratado constitucional (2004)

En los siguientes años hubo intentos de reforma que no prosperaron, ya que el TUE exigía
unanimidad en las ratificaciones.

El fallido tratado contenía novedades de gran calado de cara a una mayor integración
política. No pudo ser ratificado porque, pese a la aceptación de 18 EM, Francia y Holanda
rechazaron su aprobación. Sin embargo, algunos de sus contenidos se rescataron en el
Tratado de Lisboa.

Tratado de Lisboa (2007)

Es el marco jurídico vigente. Se trata de un tratado desconstitucionalizado.

• Cambio de denominación: Unión Europea. No prospera el sistema de fuentes

propuesto.
• En el proceso de ratificación, se evitan los referéndums ante las dificultades de
algunos Estados.
• Entra en vigor el 1 de diciembre de 2009.
• El marco normativo tiene dos partes: TUE y TFUE (sin relación jerárquica)

Ahora, se buscaba una nueva UE que fuese más eficaz, más democrática, más
transparentes, más unida a la escena mundial y más segura.
 4. Los tratados de adhesión y las ampliaciones
desde 1951 hasta el 2020
Tratados de adhesión y ampliaciones desde 1951 hasta 2020 (4)
• De la Europa de los seis a la Europa de los
veintiocho
En el origen, y tras
había seis la miembros.
Estados salida delEnReino Unido:
la actualidad, trasactual
la salidaEU
de Reino Unido,
deestá
la Unión 27conformada
Estados por 27 Estados.

Art. 49 TUE

Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se

comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión.

Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por

unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo
componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo
Europeo

La UE se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad,

democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos (art. 2 TUE).

Procedimiento

Procedimiento para entrar a formar parte de la UE:

1. Respetar los valores de la Unión y comprometerse a promoverlos

2. Petición formal: solicitud de ingreso al Consejo. Se informa al Parlamento
Europeo y los Parlamentos nacionales.
3. El Consejo se pronuncia por unanimidad después de haber consultado a la
Comisión, previa aprobación del Parlamento Europeo (se pronunciará por
mayoría de votos emitidos). Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad.

Cuando terminan las negociaciones, se abre la fase de celebración de un Tratado

internacional (denominado tratado de adhesión) entre la UE y el Estado candidato
solicitante.
Los Estados se adhieren libre y voluntariamente a la UE, por lo que aceptan y comparten
sus valores. El Derecho de la UE se asienta en el principio de libre consentimiento.

Criterios de adhesión

Hay cuatro criterios de adhesión, llamados también “criterios de Copenhague” (1993):

• Criterios geográficos: ser un Estado europeo (a nivel geográfico e histórico)

• Criterio político: instituciones estables, democracia, Estado de derecho, respeto

de los derechos humanos y respeto y protección de las minorías.

• Criterio económico: economía de mercado viable y capacidad competitiva

• Criterio de acervo comunitario: capacidad para sumir las obligaciones que se

derivan de la adhesión, especialmente aceptar los objetivos de la unión política,
económica y monetaria.

¿Futuras adhesiones?

En la actualidad, hay candidatos oficiales negociando las condiciones de adhesión

(Montenegro, Turquía, Serba, Macedonia Norte).

Bosnia-Herzegovina es un candidato potencial que ha presentado su candidatura. Kosovo

es candidato potencial, pero todavía no ha presentado su candidatura.

Retirada de la Unión: Reino Unido 2020 (5)

El Tratado de Lisboa introdujo en el art. 50 del TUE la posibilidad de retirarse de la

Unión.

Art. 50 TUE

1. Todo EM podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales,

retirarse de la UE (fase nacional)
2. El EM que decida retirarse…
- Notificará su intención al Consejo Europeo
- La UE negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo internacional que
establezca la forma de retirada. El Consejo celebra el tratado por mayoría
cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado a partir de la fecha de entrada del
acuerdo de retirada o a los dos años desde la notificación
4. Si el Estado retirado solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al
procedimiento establecido en el art. 49
El Derecho de la UE sigue plenamente vigente en un Estado hasta su retirada efectiva de
la UE, al igual que sus obligaciones.
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 2: La Unión Europea: valores y competencias

1. Sus valores, objetivos y principios democráticos

2. Distribución de poder entre los Estados y la UE: las competencias de la UE

2.1. Delimitación de las competencias: el principio de atribución
2.2. Clasificación de las competencias de la Unión en relación con los
nacionales: competencias exclusivas, compartidas, competencias de
apoyo, coordinación y complemento
2.3. Ejercicio de las competencias de la UE: principios de subsidiariedad y
proporcionalidad

3. La cláusula de flexibilidad

4. Las cooperaciones reforzadas

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema IV, pp.109-130; y para
el punto 4: las cooperaciones reforzadas; pp. 164-167.

Valores, objetivos y principios democráticos (1)

Valores

La UE persigue una serie de valores, que inspiran su existencia. El compromiso con estos
valores es una condición necesaria para adherirse como Estado miembro.

Art. 2 TUE

La UE se fundamenta en los valores de respeto a la dignidad humana, libertad,

democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos. Estos
valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre hombres y mujeres. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una
sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justica,
la solidaridad y la igualdad entre mujeres.
El marco competencial establecido en los tratados es la clave para poder perseguir estos
valores y alcanzar los adjetivos que conforman la razón de ser de la UE.

Objetivos

Art. 3 TUE: objetivos de la UE

• Ad intram: ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia,

un mercado interior, combatir la exclusión social y establecer una unión
económica y monetaria.

• Ad extra: en sus relaciones con el resto del mundo, la UE perseguirá sus objetivos
por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen
en los tratados (paz, seguridad, cooperación al desarrollo)

Competencias y principios

Para perseguir sus objetivos, que constituyen la razón de ser de la UE, los Estados le
atribuyen determinadas competencias, establecidas en los Tratados.

La delimitación de las competencias de la UE se rige por el principio de atribución. El

ejercicio de las competencias de la UE se rige por los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.

• Principio de atribución: la UE actúa dentro de los límites de las competencias

que le atribuyen los Estados miembros en los tratados para lograr los objetivos
que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la UE en los Tratados
corresponde a los Estados.

• Principio de subsidiariedad: en los ámbitos que no sean de su competencia

exclusiva, la UE intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que
(proporcionalidad), los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados
de manera suficiente por los EM (ni a nivel central ni a nivel regional o local). A
escala de la Unión, dichos objetivos pueden alcanzarse mejor, ya sea por la
dimensión o efectos de la acción pretendida.

Se trata de un criterio que ha de materializarse en el caso concreto. No es una

fórmula matemática, sino que es un modo de ejercer las competencias
compartidas.

• Principio de proporcionalidad: influye en el modo de ejercer todas las

competencias de la UE. La proporcionalidad regula el modo en que la Unión
 Europea ejercita sus poderes. Significa que, para alcanzar sus metas, la UE
emprenderá las acciones estrictamente necesarias.

Este principio se recoge en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea, según

el cual: «el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo
necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados».

Principios democráticos

Inspiran la acción de la UE y se concretan y materializan en su funcionamiento. Otorgan

a la Unión legitimidad democrática.

• Igualdad de sus ciudadanos

• Democracia representativa
• Iniciativa legislativa popular: participación democrática de los ciudadanos en el
procedimiento legislativo
• Participación de los parlamentos nacionales
• Principio de subsidiariedad (facultativo)
• Revisión de los tratados y cooperación interparlamentaria

Competencias de la UE (2)

La UE solo puede desarrollar sus políticas cuando estas se fundamentan en las

competencias expresamente previstas en los Tratados. Hay una tipología muy variada.
Por tanto, no solo es necesario determinar quién tiene competencia, sino también que
competencia.

Reparto vertical de poder: según el principio de atribución los estados miembros

atribuyen un número limitado de competencias a la unión y está las ejerce con arreglo a
las condiciones fijadas por los tratados constitutivos

STJUE Van Gend / Loss y Costa / Enel

- Las competencias atribuidas a la Unión revisten un carácter especial.

- La Unión ha supuesto la creación de órganos en los que se institucionalizan
poderes soberanos, así como la aparición de un nuevo ordenamiento jurídico de
derecho internacional a favor del cual los Estados han limitado su soberanía.
- La Unión tiene poderes particularmente reforzados e incisivos que le permiten
imponer sus decisiones con carácter jurídicamente vinculante a los Estados
miembros. Se trata de un poder supranacional.
En España, la atribución de poderes soberanos a la Unión tiene su fundamento en el
artículo 93 CE. Jurídicamente la atribución de competencias es una cesión, no una
transferencia, es decir, se cede el ejercicio de la competencia, no su titularidad.

El establecimiento de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución

reconocido en el artículo 5 TUE. Toda competencia no atribuida a la Unión corresponde
a los Estados miembros. La Unión es un sujeto con personalidad jurídica derivada o
funcional.

La actuación de ambos entes se rige por el principio de cooperación leal, la Unión y los
Estados se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones
derivadas de los tratados. La legislación de la Unión requiere la acción estatal. los estados
adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados o resultantes de los actos de
las instituciones de la unión

La UE siempre debe respetar una serie de límites negativos en el ejercicio de sus

competencias:

• Carta de derechos fundamentales de la UE. Las atribuciones de competencias y

su ejercicio se interpretarán conforme a la propia carta.
• Normas específicas, por ejemplo, en la lucha contra toda discriminación por razón
de raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación
sexual, eliminación de desigualdades entre hombres y mujeres.
• Protección del medio ambiente y de los consumidores.
• Principio de subsidiaridad.
• Principio de proporcionalidad

Existe una amplia tipología de competencias. Razón de ser: aportan transparencia al

reparto de poderes entre la UE y los EM, aclaran el alcance de cada tipo de competencia
y facilitan el control judicial y político de la actuación de la Unión.

Tipo Definición Listado Límites

Exclusiva Solo la Unión podrá Unión aduanera Principio de
(art. 3 TFUE) legislar y adoptar Normas comp. del proporcionalidad
actos vinculantes. mercado interior
Política monetaria No cabe
Los estados podrán Conservación cooperación
hacerlo si son recursos reforzada
facultados o para PCC
aplicar actos
Compartida Ambos pueden Mercado interior Principio de subsid.
(art. 4.2 TFUE) legislar y adoptar Política social
 actos vinculantes. Cohesión Principio de
No cabe acción Espacio LSJ proporcionalidad
simultánea. Cooperación al
desarrollo
Agricultura o pesca
Apoyo, La unión puede Protección y mejora Solo cabe
coordinación o llevar a cabo de la salud dimensión europea,
complemento acciones sin Industria no nacional
(art. 2.5 y 6 TFUE) sustituir la Cultura
competencia estatal Turismo Deben servir al
Educación interés de la UE
Protección civil
Cooperación
administrativa

Las competencias de la Unión son derivadas no originarias, cedidas expresamente por los
Estados en los tratados de forma concreta y específica. Su ámbito material de aplicación
está definido por el TFUE. Según el tipo de atribución de los Estados, hay tres categorías
de competencias clasificadas en el art. 2 TFUE.

• Competencia exclusiva: solo la Unión podrá legislar y adoptar actos

jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales,
únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de
la Unión.

Se trata de un listado cerrado establecido en el artículo 3 TFUE, con alcance

exterior. En el mercado interior, se incluyen las normas esenciales de
funcionamiento.

• Competencia compartida: Unión como los Estados miembros podrán legislar y

adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros ejercerán su
competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya, es decir, no
cabe acción simultánea. Los estados miembros ejercerán de nuevo su competencia
si la Unión decide dejar de ejercer la suya.

En el artículo 4 te fue no se establece un catálogo cerrado, sino ejemplos.

Las competencias compartidas impiden y desplazan las normas nacionales. Los

Estados recuperan las competencias por renuncia expresa de la UE. El Estado
actuará hasta que lo haga la Unión.

• Competencias de coordinación, apoyo y complemento: en determinados

ámbitos y en las condiciones establecidas en los tratados, la Unión dispondrá de
competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o
 complementar la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la
competencia de éstos en dichos ámbitos.

Se trata de un catálogo cerrado establecido en el artículo 6 TFUE.

Cómo se ejercen las competencias

Principio de subsidiariedad: en los ámbitos que no sean competencia exclusiva, la

Unión intervendrá solo en caso de que la acción pretendida no pueda ser alcanzada por
los Estados. Regulación contemplada en el Protocolo 2.

Notas de subsidiariedad…
- Todas las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad del
protocolo dos.
- Cualquier acto legislativo de la Unión que verse sobre una competencia
compartida debe estar justificado por el principio de subsidiariedad, en cada caso
concreto.
- Apela a todas las instituciones que intervienen en el proceso legislativo e incluso
pueden pronunciarse los parlamentos nacionales y, en su caso, el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea.

El Protocolo 2 establece un mecanismo de control que cuenta con dos instrumentos:

sistema de consultas a los parlamentos nacionales y mecanismos de participación de los
órganos legislativos nacionales. Regula la acción de todas las instituciones de la UE.

- La comisión procederá a amplias consultas antes de proponer un acto legislativo.

- La comisión transmitirá los proyectos a los parlamentos nacionales, a la vez que

el legislador de la Unión. El resto de las instituciones harán lo mismo.

- Los proyectos legislativos se motivarán según los principios de subsidiariedad y

proporcionalidad.

- Los parlamentos nacionales en el plazo de 8 semanas pueden dirigir a los

presidentes del Consejo, la comisión y el Parlamento, un dictamen motivado que
exponga las razones por las que se considera que el proyecto no se ajusta al
principio de subsidiariedad.
o Las instituciones tendrán en cuenta los dictámenes motivados.
o Cada Parlamento nacional dispone de 2 votos cuando un dictamen
representa al menos un 1/3 de votos nacionales, el proyecto deberá
volverse a estudiar si es sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia
en umbral se reduce a 1/4.
o En el marco del PLO, si los dictámenes representan al menos mayoría
simple, la propuesta deberá volverse a estudiar.
 - El TJUE será competente para pronunciarse sobre los recursos por violación del
principio de subsidiariedad

- La Comisión presentará un informe anual

Principio de proporcionalidad: en todos los ámbitos, el contenido y forma de la acción

de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los contenidos de los Tratados.
La acción de la UE ha de ser “la justa y necesaria”.

Cláusula de flexibilidad (3)

Se prevén cláusulas de flexibilidad que permiten a la Unión abordar políticas cuya

atribución es dudosa. Así, se flexibiliza el criterio rígido del principio de atribución.

Premisa fáctica: necesidad de adoptar una medida, tanto para alcanzar objetivos internos
como externos.
Requisitos materiales: vinculación de la medida con las políticas definidas en los
Tratados, vinculación con al menos uno de los objetivos comunes de la UE.

En virtud del art. 352 TFUE, la Unión podrá ejercer poderes de actuación no previstos
por los Tratados. Se exige votación unánime en el Consejo y previa aprobación del
Parlamento Europeo a iniciativa de la Comisión (subsidiariedad).

Otros requisitos
- No puede emplearse como medio de armonización
- Se excluyen los ámbitos sujetos a una competencia de apoyo, coordinación o
complemento
- Se excluye la política exterior y de seguridad común

Doctrina de los poderes implícitos: Unión puede hacer uso de competencias no previstas
expresamente en los tratados, siempre y cuando sean indispensables para alcanzar sus
objetivos. Tiene carácter excepcional, por lo que tiene que interpretarse de forma
restrictiva.

Cooperación reforzada (4)

Art. 20 TUE

Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el
marco de las competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las
instituciones de esta y ejercer dichas aplicando las disposiciones de los Tratados, dentro
de unos límites y con arreglo a las modalidades previstas (arts. 326 a 334 TFUE).
Finalidad: impulsar los objetivos comunes de la Unión, proteger sus intereses y reforzar
su proceso de integración. Supuestos en los que no es posible alcanzar mayoría o
unanimidad en el Consejo.

Requisitos

- Se adoptará como último recurso, cuando no se puedan alcanzar los objetivos en

un plazo razonable
- No perjudicará ni al mercado ni a la cohesión social, económica y territorial
- No constituirá un obstáculo ni discriminación entre EM (principio de cooperación
leal)
- Respetará las competencias, derechos y obligaciones de los Estados que no
participen en ellas

Procedimiento: se requiere una decisión de autorización. Si el Consejo llega a la

conclusión de que los objetivos perseguidos mediante la cooperación no pueden ser
alcanzados en un plazo razonable por la UE en su conjunto autorizará la cooperación, si
participan al menos 9 Estados.

Decisiones y voto: todos los miembros del Consejo podrán participar en sus
deliberaciones, pero únicamente participarán en la votación los miembros del Consejo
que representen a los EM que participan. Las modalidades de votación se recogen en el
art. 330 TFUE.

Alcance: los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán

únicamente a los EM participantes. Dichos actos no se considerarán acervo que deban
aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la UE.

Las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los estados

miembros que quieran unirse (art. 328 TFUE). Se ponen a disposición de los Estados
todas las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

No está permitida en los ámbitos de competencia exclusiva de la UE. Se trata de una

herramienta útil que facilita la aprobación de iniciativas necesarias para la mejora de la
integración. Puede ser un medio peligroso, susceptible de generar distorsiones e
inseguridad jurídica. Por eso, se someten a condicionantes severos, de cara a proteger la
unidad y la coherencia.
Derecho de la Unión Europea

Tema 3: El Consejo Europeo

1. Planteamiento general de las Instituciones: el denominado equilibrio

institucional

2. Consejo Europeo
2.1. Antecedentes
2.2. Composición y funcionamiento: la presidencia estable
2.3. Funciones, reuniones y toma de decisiones.

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema III, pp. 79-83

Planteamiento general de las Instituciones (1)

Las instituciones son órganos permanentes de la UE. Su misión es trabajar por la

consecución de los objetivos europeos (competencias). Son el motor de acción.

La UE se inspira en una serie de principios democráticos. Su legitimidad tiene en cuenta

la voluntad de los ciudadanos europeos (democracia representativa).

Art. 13 TUE

La razón de ser del marco institucional es la necesidad de promover los valores,

objetivos e intereses comunes europeos y la coherencia de las políticas de la UE. Cada
institución actúa dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados,
tanto materiales como de proceso.

• Cooperación leal entre las instituciones. No son independientes entre sí, sino
que existe un reparto horizontal de poder y un equilibrio institucional.

• Particularidades del BCE y del Tribunal de Cuentas. Los poderes económicos

gozan de una mayor independencia.

• Asistencia de los órganos consultivos: Consejo Económico y Social y el Comité

de las Regiones. Sus informes consultivos no son vinculantes.
Consejo Europeo (2)

Antecedentes

El Consejo Europeo ha ido evolucionando de forma progresiva. Por la vía de los hechos,
va adquiriendo una creciente importancia.

1. Reuniones informales (1961-1974)

Cumbres informales de Jefes de Estado y de Gobierno, sin ser un organismo.

Pactaban compromisos políticos que impulsaban las actividades o desbloqueaban
las negociaciones. Intercambio de pareceres políticos.

En sucesivas cumbres se va institucionalizando de forma progresiva. Se reunían

2 o 3 veces al año o cuando fuera necesario, para intercambiar sus posiciones
políticas.

2. Acta Única Europea (1986)

Se institucionaliza jurídicamente como reunión informal, pero sin ser una
institución.

3. Tratado de la UE (Maastricht, 1992)

Se define su misión, composición, régimen y periodicidad de reuniones, así como
sus obligaciones.

4. Tratado de la UE (Lisboa, 2007): adquiere rango de institución.

En el art. 13 TUE, se reconoce el Consejo Europeo como institución de la UE.

Misión principal: definir la orientación y prioridades políticas generales de la UE. Marca

el rumbo, la “hoja de ruta”.

- Dar a la Unión los impulsos necesarios para alcanzar sus objetivos

- No ejercer función legislativa alguna

Los Tratados prohíben al Consejo Europeo ejercer la función legislativa, dado que
pondría en peligro el delicado equilibrio institucional. Es la constatación de la influencia
intergubernamental en el seno de la Unión. Guarda muchas similitudes con el Consejo.
Composición

Está compuesto por 29 miembros

- 27 jefes de Estado o de Gobierno de los EM
- Presidente del Consejo europeo (Charles Michel)
- Presidente de la Comisión (Ursula von der Leyen)

En sus trabajos, participará en sus trabajos el Alto Representante de la UE para asuntos

Exteriores y Política de Seguridad (Josep Borrell)

Se podrá invitar al Presidente del Parlamento Europeo a comparecer ante él, para que esté
al día de los debates, aunque no forme parte en sentido estricto.

Presidencia estable

Como novedad, en el Tratado de Lisboa se introduce una presidencia estable (Art. 15.6
TUE). Anteriormente, las presidencias eran rotatorias.

Elección: el Consejo Europeo elegirá a su presidente por mayoría cualificada para un

mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. En caso de impedimento
o falta grave, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato mediante el mismo
procedimiento.

Era necesario establecer un presidente estable porque aporta “certeza”. Se identifica a la

institución en la figura del presidente. Esta posición no es compatible con otras funciones.

Para elegirlo, existe una serie de criterios no escritos con carácter político, no pactado:
perfil negociador, europeísta convencido, ideológicamente alineado con la mayoría de
eurodiputados, experiencia política de alto nivel, consenso franco-alemán y combinación
con otros puestos clave.

Funciones:

• Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo

• Valar por la preparación y continuidad de los trabajos, en cooperación con el
Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos
Generales
• Esforzarse por facilitar la cohesión y consenso en el seno del Consejo Europeo
• Al término de cada reunión, presentar un informe al Parlamento europeo.

El presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación

exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio
de las atribuciones del Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y política
de seguridad.

Reuniones

El Consejo europeo se reunirá, como mínimo, dos veces por semestre, a convocatoria de
su Presidente. Además:

- Cuando la situación lo exija, el presidente convocará una reunión extraordinaria.

- Cuando el orden del día lo exija los miembros del Consejo Europeo podrán decidir
contar cada 1 de ellos con la asistencia de un ministro y, en el caso del presidente
de la Comisión, con la de un miembro de la comisión.
- Dependiendo del tema pueden acudir grupos de trabajo.

Las sesiones del Consejo Europeo no son públicas.

Normalmente se reúne en Bruselas y cuentan con la asistencia de la Secretaría general

del Consejo. De forma excepcional se pueden reunir en otras localizaciones.

El Consejo Europeo adopta conclusiones generales. Son orientaciones políticas de futuro

con carácter programático. No son propiamente actos legislativos jurídicamente
vinculantes, pero sirven como hoja de ruta para la acción política de la Unión.

Toma de decisiones

Como norma general se pronuncia por consenso, sin votaciones, salvo cuando los tratados
dispongan otra cosa. La abstención no frena acuerdos.

En caso de votación, el presidente del Consejo europeo y el presidente de la comisión no

participarán en el voto. Únicamente votan los 27 representantes de los gobiernos
nacionales.

El Consejo Europeo se pronunciará por mayoría simple en las cuestiones de

procedimiento y para la aprobación de su reglamento interno.

Art. 236 TFUE: el Consejo Europeo adoptará por mayoría cualificada…

• Una decisión por la que se establezca la lista de las formaciones del Consejo
(excepto Asuntos Generales y la de Asuntos Exteriores), de conformidad con el
artículo de 16.6 TUE.
• Una decisión relativa a la presidencia de las formaciones del consejo, con
excepción de la de AAEE, de conformidad con el artículo 16.9 TUE
La mayoría cualificada se alcanza según los criterios del Consejo. Es decir, sigue la regla
de la doble mayoría. Este aspecto es un ejemplo de las semejanzas entre ambas
instituciones.

Poderes del Consejo Europeo

• Orientación política general (art. 15 TUE): dar a la UE los impulsos necesarios

para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales

• Conciliación: entre las instituciones y entre Estados miembros. No son poderes

generales, sino que aparecen puntualmente en PESC, Seguridad social y espacio
de libertad, seguridad y justicia.

• Decisiones individuales: poderes en ámbitos específicos

• Poderes de naturaleza constitucional: cláusulas pasarela, reformas de Tratados y

retirada de Estados miembros.
Derecho de la Unión Europea

Tema 4: El Consejo

1. Composición y las formaciones del Consejo

2. Organización: La Presidencia y sus funciones: organización y disección de los
trabajos
3. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER)
4. Las competencias del Consejo: funciones legislativas y no-legislativas
5. La adopción de decisiones: su evolución

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema III, pp. 83-86.

Introducción

El Consejo representa el interés nacional en los procesos de toma de decisiones. Canaliza

la participación de los Estados miembros. Tiene atribuidos poderes ejecutivos y
legislativos (naturaleza mixta), junto con el Parlamento Europeo. Representa los intereses
nacionales de los Estados Miembros.

Art. 16 TUE. El Consejo…

- Junto con el Parlamento, ejerce la función legislativa y la función
presupuestaria.
- Ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación.
- Compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial,
facultado para comprometer a su Gobierno y ejercer el derecho de voto.
- Se pronunciará como regla general por mayoría cualificada (55% de EM que
representen al 65% de la población)
- Se reúne en formaciones.
- El COREPER se encargará de preparar los trabajos.
- Se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto
legislativo. Las sesiones se dividen en dos partes.
- La presidencia será desempeñada por los representantes mediante un sistema
de rotación.

Está compuesto por representantes nacionales de rango ministerial. Es decir, su

composición no depende de la Unión Europea, sino de la elección de los Estados
miembros.
En la Unión Europea no existe un monopolio de poder, sino que este se reparte de forma
horizontal. Es lo que se conoce como equilibrio institucional, que exige una cooperación
leal entre todas las instituciones.

Composición y formaciones del Consejo (1)

Composición

Art. 16.2 TUE: el Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de su Estado y
para ejercer el derecho de voto

No todos los ministros son expertos en cada materia, por eso su composición es variable.
Se reúnen formaciones.

Formaciones

El Consejo se reunirá en diferentes formaciones y cada formación tiene competencias

materiales concretas. Los tratados constitutivos reconocen dos:

• Consejo de asuntos generales. Velará por la coherencia de los trabajos de las

diferentes formaciones del Consejo. Prepara las reuniones del Consejo Europeo y
garantiza su actuación subsiguiente en contacto con el presidente del Consejo
europeo y la comisión.
• Consejo de Asuntos Exteriores. Elaborará la acción exterior de la Unión
atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por
la coherencia de la acción de la Unión. Es presidido por al Alto Representante.
no es rotatorio
Estas formaciones son inamovibles. Posteriormente, se añaden 8 más. No son definitivas,
sino que caben mediaciones según circunstancias justificativas.

• Asuntos generales.
• Asuntos Exteriores.
• Asuntos económicos y financieros (ECOFIN)
• Justicia y asuntos de Interior.
• Empleo, política social, sanidad y consumidores.
• Competitividad.
• Transporte, telecomunicaciones y energía.
• Agricultura y pesca.
• Medio ambiente.
• Educación, juventud y cultura.
Todas ellas tienen una composición variable según el tema de trabajo. Siempre están
formadas por representantes de rango ministerial, pero distintas personas, según la
distribución de carteras en los respectivos ministerios nacionales.

Protocolo 6º

Sede en Bruselas. Como excepción, en abril, junio y octubre las reuniones se celebrarán
en Luxemburgo.

Poderes

• Legislativos

o Colegislador de la Unión. Junto con el Parlamento aprueba actos de

carácter legislativo en el marco del protocolo legislativo ordinario y
especial. Aunque no dispone de poder de iniciativa legislativa, puede
invitar a la comisión a que efectúe estudios y le someta propuestas.

o Como responsable político de la PESC. Junto con el Consejo Europeo es

responsable de los actos vinculantes en esta política. Junto con la comisión
y el AR, garantiza la coherencia de la acción exterior de la Unión.

o Decisiones relativas a acuerdos internacionales. Aprueba la apertura y

directrices de las negociaciones encaminadas a la celebración de un
acuerdo internacional. Además, es el responsable de su autorización.

o Decisiones individuales materialmente legislativas. Tiene la facultad de

decidir sobre cuestiones relevantes.

• Presupuestarios: adopta la mayoría de las decisiones presupuestarias de la

Unión.

o Aprobación de disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de

la Unión, previa consulta al Parlamento Europeo.

o Aprobación del presupuesto anual de la Unión y marco financiero

plurianual junto con el Parlamento Europeo.

• Funciones de definición política y coordinación. Disposiciones relativas a la

política económico y la PESC.

o Política económica. Coordinará y fijará las orientaciones generales.

Orientará las medidas que deban adoptarse si un Estado miembro incurre
en un déficit excesivo.
 o PESC. En su seno, los Estados miembros podrán consultarse cualquier
cuestión de política exterior y de seguridad, que revista un interés general
para definir un enfoque común.

• Ejecutivos. Recaen principalmente sobre la Comisión, pero el Consejo puede

adoptar actos de ejecución en casos específicos debidamente justificados.
Además, adopta actos en el marco PESC (decisiones PESC).

• De naturaleza constitucional, vinculados al nombramiento de autoridades de la

Unión Europea. Por ejemplo, la propuesta de miembros de la Comisión.

Organización: presidencia y funciones (2)

La presidencia del Consejo es rotatoria. El Consejo Europeo define el orden de esta

rotación.

• Tiene carácter formal, semi honorífico, con poder de representación y de

dirección, que asume funciones administrativas.

• Rota cada 6 meses, según un orden preestablecido. Tres presidencias conforman

una troika.

• Troikas: agrupaciones de tres turnos. Fija los objetivos a largo plazo y elabora un
programa común con los demás y principales asuntos que abordará el Consejo en
un periodo de 18 meses. Con arreglo a este programa, cada 1 de los 3 países
elabora su programa semestral con mayor detalle.

El trío actual está integrado por las presidencias de Alemania, Portugal y

Eslovenia.

El Consejo se reunirá por convocatoria de su presidente, a iniciativa de él mismo, de uno

de sus miembros o de la Comisión. En sus trabajos cuenta con la asistencia de la Secretaría
general, que estará bajo la responsabilidad de un secretario general nombrado por el
Consejo.

Comité de Representantes Permanentes (3)

Dada la idiosincrasia del Consejo, cuenta con el COREPER para la preparación de sus
funciones y trabajos. El COREPER…

• Se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste
le confiere (asume el “trabajo diario”)
 • Estará constituido por los embajadores o representantes permanentes de los
Estados miembros ante la Unión Europea. Un total de 27 representantes de rango
no ministerial.

• El COREPER está presidido por el Estado miembro que ejerza la presidencia del
Consejo.

• Se encarga del examen premio de los expedientes que figuran en el orden del día
del Consejo como propuestas y proyectos de actos presentados por la comisión.
Trata de llegar a un acuerdo sobre cada expediente mediante la negociación entre
los representantes permanentes de cada Estado.

o Asuntos A. Temas ya acordados en COREPER, que deben ser aprobados

formalmente en el Consejo sin necesidad de negociación.
o Asuntos B. Temas sin acuerdo previo en COREPER. Objeto de debate en
el Consejo para su aprobación final.

El COREPER opera a través de 2 formaciones. Su misión es facilitar la labor del Consejo.

• COREPER I: compuesto por los representantes permanentes adjuntos, se ocupa

de los asuntos técnicos agrupados por temas. Son asuntos ajenos a intereses
políticos.
• COREPER II: compuesto por los embajadores, se ocupa de asuntos de carácter
político, comercial, económico, institucional.

Las competencias del COREPER se aplican a todos los ámbitos de actividad del Consejo,
con dos excepciones:

- Cuestiones agrícolas. El Comité Especial de Agricultura (CEA) prepara los

expedientes del Consejo
- Cuestiones PESC. Existe un comité especial: Comité Político y de Seguridad.

Competencias legislativas del Consejo (4)

Art. 16 TUE

• El Consejo ejercerá junto con el Parlamento Europeo, la función legislativa y la

función presupuestaria.
• Generalmente, la aprobación conjunta de actos legislativos se realiza mediante el
procedimiento legislativo ordinario.
• El Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto
legislativo. Con este fin, cada sesión se dividirá en dos partes dedicadas,
 respectivamente, a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a
las actividades no legislativas.
• Acta De los acuerdos y sesiones del Consejo. Se levanta un acta que será firmada
por su presidente y el secretario general. En ella se reflejan los puntos del orden
del día, los documentos sometidos y las decisiones adoptadas.

A su vez ostenta competencias no legislativas previstas de forma expresa a lo largo de los

tratados. No requieren la activación del procedimiento legislativo.

• Competencias de ejecución: cuando se requieran condiciones uniformes de

ejecución de los actos jurídicamente vinculantes. Estos conferirán competencias
de ejecución a la Comisión o al Consejo en casos específicos de debidamente
justificados y en los previstos en los artículos 24 y 26 del TUE.

• Decisiones PESC: basándose en las orientaciones generales y en las líneas

estratégicas definidas por el Consejo Europeo, el Consejo elaborará la política
exterior y de seguridad común y adoptará las decisiones necesarias para definir y
aplicar dicha política.

• Coordinación de políticas generales. El Consejo, asegura la coordinación de las

políticas económicas generales de los Estados miembros.

• Celebración de acuerdos internacionales. El Consejo celebra, en nombre de la

Unión, los acuerdos internacionales.

Adopción de decisiones (5)

El sistema de votaciones en el seno del Consejo ha evolucionado de forma progresiva.

Se ha pasado de la unanimidad a la mayoría cualificada, que supone un elemento
supranacional (integración), frente al carácter intergubernamental de sus orígenes.

Tratado de Niza: voto ponderado en función del peso de la población nacional. Se

prolonga durante 5 años hasta que entra en vigor el nuevo procedimiento establecido en
el Tratado de Lisboa (hasta 2014).

Tratado de Lisboa: los casos, el Consejo se pronunciará por mayoría simple, mayoría
cualificada o unanimidad en sus decisiones. En caso de votación, cada miembro del
Consejo podrá actuar en representación de uno solo de los demás. Se establecen nuevos
criterios de mayoría cualificada.

Tres tipos de mayoría, en función de la cuestión que se vote

a. Mayoría simple: el Consejo se pronunciará por mayoría de sus miembros.

- Organización de la Secretaría general.
- Cuestiones de procedimiento.
- Aprobación de su reglamento interno.

b. Mayoría cualificada: Se establece un doble criterio en el tratado de Lisboa.

Como mínimo, se exige el 55% de los miembros (15 Estados) y un mínimo del
65% de la población. La minoría de bloqueo está constituida por 4 Estados.

Razón de ser del doble criterio: grandes por sí solos no pueden imponer una
decisión. Además, las minorías de bloqueo se alcanzan con Estados grandes y
pequeños.

Excepción: cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o el AR, la

mayoría cualificada requiere el 72% de votos que sean el 65% de la población.

Cuestiones temporales bajo la vigencia de Lisboa: hasta 2014, se mantiene el

sistema Niza para alcanzar la mayoría cualificada.

o Para actos legislativos propuestos por la comisión se exige un mínimo de

255 votos sobre 354, que representen la votación favorable de la mayoría
de los miembros.
o En los demás casos, se exigen 255 votos sobre 354 que representen la
votación favorable de 2/3 de los miembros.

En la práctica se hace uso de la negociación y el voto por consenso. La mayoría

cualificada sirve para consolidar los acuerdos.

c. Unanimidad: en casos concretos y determinados por los tratados.

o Las abstenciones de los miembros presentes o representados no impedirán

la adopción de los acuerdos del Consejo que requieren unanimidad
(abstención constructiva). Cualquier país puede vetar una propuesta.

o Progresiva reducción de las decisiones del Consejo que requieren

unanimidad.

§ Existencia de una violación grave y persistente por parte de un

Estado miembro del derecho de la Unión (sanciones)
§ Número de parlamentarios o comisarios.
§ Política exterior y de seguridad común.
§ Política común de seguridad y defensa.
§ Revisión de los tratados. Se requiere una ratificación unánime.
§ Adhesión de nuevos Estados.
§ Procedimiento legislativo especial para ámbitos materiales
concretos.
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 5: La Comisión

1. Planteamiento general: la Comisión como órgano independiente

2. Composición, nombramiento y organización de la Comisión

3. Competencias: iniciativa legislativa, poder decisorio autónomo, atribuciones de

ejecución, control del cumplimiento del Derecho de la Unión y poder de gestión

4. Adopción de decisiones

5. Responsabilidad política de la Comisión

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema III, pp. 89-94 y del tema V,
pp. 157-162 (poderes de ejecución)

1
 Tema 5: La Comisión

5. 1. Planteamiento general: la Comisión como órgano independiente

● La Comisión es una institución distinta que no tiene ningún modelo ni equivalente en los Estados
miembros. La Comisión es una institución originaria de las 3 primeras Comunidades y que no tiene un
ente semejante ni en los Estados ni el resto de las OOII. Es una institución atípica por su nivel de
autonomía y fuertes poderes coercitivos para vincular tanto a Estados miembros como a particulares

● Representa en términos generales los intereses de la UE, todo aquello que los Estados le han atribuido
a la UE para que la gobierne, en exclusividad, compartida o completando y apoyando. Tiene una misión
específica y muy particular en cualquier otra OOII.

● En las primeras versiones los Tratados se referían a ella como “la guardiana de los Tratados” ya que
vela por el interés común y se encarga de asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión en todo
su territorio. Este interés común de la UE es que se gobiernen todas aquellas materias que los Estados
ceden a la UE, esto es lo que configura las competencias de la UE, de tal modo que esas materias
atribuidas por los Estados miembros se desarrollen coherentemente con racionalidad,
proporcionalidad y en beneficio de todos los Estados de la UE.

● Desde su origen ha velado por el interés común de la UE y ejercerá sus responsabilidades con plena
independencia. Es decir, que tanto el Presidente de la Comisión como los comisarios actúan de forma
independiente, no aceptan instrucciones de sus respectivos gobiernos de su nacionalidad, no
representan al Estado del que son nacionales, sino que representan los intereses comunes de la UE y
todos los comisarios en su conjunto representan a la UE. Además, la condición de Comisarios conlleva
una exclusividad profesional. Por eso, se establece con una absoluta claridad en el art.17.3 que:

“La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia (...). Los miembros de la Comisión no
solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Se abstendrán de
todo acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones”

● Ejerce competencias exclusivas y ejerce el monopolio de iniciativa legislativa. Es la institución con

mayor número de funcionarios.

● El mandato de la Comisión será de 5 años, está así previsto para que coincida con los 5 años del
periodo de la legislatura del Parlamento Europeo. El Presidente de la Comisión puede ser reelegido
para una siguiente Comisión pero pasa por el mismo proceso de elección del Presidente y de los
Comisarios.

● Es un órgano colegiado que actúa como un todo. Esto quiere decir que el miembro dimisionario,
cesado o fallecido será sustituido por el resto de su mandato por un nuevo miembro de la misma
nacionalidad y está sustitución será para el resto del mandato de los 5 años y no para próximos
siguientes años. Si se da una moción de censura a propuesta del Parlamento, dimite la institución
entera.

2
● Es esencial la independencia de las acciones de la Comisión y los Comisarios de ahí que el art.17 TUE
se concrete en el art. 245 TUE.

“Los miembros de la Comisión se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter de sus funciones. Los
Estados miembros respetarán su independencia y no intentarán influir en ellos en el desempeño de sus
funciones

Los miembros de la Comisión no podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad
profesional, retribuida o no à exclusividad profesional

En el momento de asumir sus funciones, se comprometieron solemnemente a respetar, mientras dure su

mandato y aún después de finalizar éste, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de
honestidad y discreción, en cuanto a la aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas
funciones o beneficios.”

Todo miembro de la Comisión que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus
funciones o haya cometido una falta grave podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia
del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión.

5. 2. Composición, nombramiento y organización

● Tiene su sede en Bruselas, pero algunos servicios se establecen en Luxemburgo (Eurostat, Oficina de
Publicaciones o Dirección General de Energía.

● La composición de la Comisión ha variado a lo largo de los años. Desde las 3 primeras CCEE hasta el
Tratado de Lisboa se había previsto una composición muy sencilla: tantos Comisarios compondrán la
Comisión como Estados miembros tenga la UE.

Esto ha dado lugar a una falsa e incorrecta comprensión de la razón de ser de la Comisión, por lo tanto,
parecía ensombrecer el carácter de independencia de esta puesto que, si se formaba por tantos
Comisarios como Estados miembros y cada uno de los Comisarios era de la nacionalidad de uno de los
Estados miembros, daba la falsa impresión de que tales Comisarios representaban a su Estado.

● Como esa nunca ha sido la razón de ser de la Comisión, el Tratado de Lisboa propone una fórmula
genérica aplicable con independencia del número de Estados miembros de la UE.

art.17.4 TUE:

“La Comisión nombrada entre la fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014
estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que será uno de sus Vicepresidentes.”

art.17.5 TUE:

3
 “A partir del 1 de noviembre de 2014, la Comisión estará compuesta por un número de miembros
correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo
decida por unanimidad modificar dicho número.”

● Sin embargo, en Decisión del Consejo Europeo, de 23 de octubre de 2014, por la que se nombra a la
Comisión Europea (Juncker 2014-2019) alargan para ello sine die (sin fecha de cambio) los criterios de
composición de la Comisión vigentes hasta el momento. Lo hace mediante un voto unánime.

Es decir, la tradición de Niza se alarga y la actual Comisión von der Leyen está compuesta por 27
Comisarios, por cada Estado miembro y de la nacionalidad de cada uno de los Estados miembros. Por
lo tanto, a pesar de los intentos de Lisboa de cambiar el criterio de composición de la Comisión para
evitar confusiones de que los Comisarios representan a los Estados de su nacionalidad, la actual
Comisión sigue estando compuesta según el criterio anterior.

❖ ACTUALMENTE:

● El Presidente de la Comisión es elegido después de renovarse el Parlamento Europeo. Es elegido por

el Consejo Europeo con una mayoría cualificada y debe ser corroborada esa elección por mayoría de
miembros en el PE.

“Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas
apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al
cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros
que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo
de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el
mismo procedimiento.” art.17.7 TUE.

● Una vez que ya se ha elegido el Presidente de la Comisión, este propone a los 27 Comisarios tras
negociaciones con los distintos Estados miembros, que han de ser aprobados por el Consejo Europeo
y el Parlamento.

● El Consejo nombra 27 comisarios de común acuerdo, uno de cada Estado miembro, propuestos por el
Presidente electo de la Comisión: art. 17.7 TUE. Sus miembros son elegidos debido a su competencia
general y de su compromiso europeo, de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de
independencia.

● La Comisión en su conjunto se somete a la aprobación del Parlamento Europeo y esto es muy

importante puesto que, si a lo largo del periodo de los 5 años de la Comisión se estima que uno o vario
de los Comisarios carecen de la confianza del Parlamento, que es quien los nombra formalmente, se
le podrá investigar y controlar y cesar esa confianza. Esto se denomina la moción de censura y
obligará, si prospera, a la retirada de la confianza a la Comisión y por lo tanto el cese total de toda la
Comisión en su conjunto, porque es un órgano colegiado.

4
 “El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás
miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo.
Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría
cualificada.” art.17.7 TUE.

“La Comisión tendrá una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo
podrá votar una moción de censura contra la Comisión (...). Si se aprueba dicha moción, los miembros de la
Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión.” art.17.8 TUE

● De haber funcionado la propuesta de composición del Tratado de Lisboa en su art. 17.5 TUE,
contemplaba que en el caso de ser el número de Comisarios ⅔ de los Estados miembros, se
establecería un sistema de rotación entre los Estados miembros. Esta disposición no se aplica porque
hay una Decisión previa al 1 de noviembre de 2014.

❖ FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN: art.17.6 TUE

1. Definirá las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones

2. Determinará la organización interna de la Comisión velando por la coherencia, eficacia y colegialidad

de su actuación. Tiene voz y voto en el nombramiento de todos y cada uno de los Comisarios.

3. Puede reorganizar el reparto de responsabilidades durante el mandato: bastante margen discrecional

sobre nombrar los Comisarios.

4. Nombrará Vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión. Como excepción, la vicepresidencia

del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad está asegurada por
los tratados.

a. Coexisten 2 Primer Vicepresidentes:

i. Alto Representante de la Unión para asuntos exteriores y política de seguridad: se elige entre
los miembros de la Comisión. Una persona con 2 sombreros diferentes, con dos mandatos de
vicepresidente, al mismo tiempo representa a la UE en los asuntos exteriores. La razón de ser
es para que no haya bifurcaciones ni situaciones de disparidad entre gestión de la acción
exterior que pueda llevar a cabo la UE en unos ámbitos de política de seguridad que siguen
siendo materia de los Estados pero pueden ponerse todos de conformidad aprovechando las
instituciones de la UE (antiguo 2do pilar de Maastricht). El representante de esas políticas es
relevante y necesario que esté acompañado también por la Comisión porque es la
representante de la UE para las relaciones exteriores que no son materia de seguridad, pero
sí relaciones exteriores en cuestiones convencionales. De ahí la conveniencia de que uno de
los vicepresidentes sea al mismo tiempo el alto representante de la UE para asuntos exteriores
y política de seguridad.

ii. Comisario de Justicia: por costumbre también dirige la DG de Comunicación dentro de la UE.

5
 b. Otros vicepresidentes: Comisario de competencia, Comisario de transportes, Comisaria de
Agenda Digital, Comisario de Industria y emprendimiento, Comisario de Relaciones
interinstitucionales y Administración. Su nombramiento queda dentro del margen de
organización discrecional que tiene el Presidente de la Comisión.

❖ ORGANIZACIÓN

El aparato administrativo de la UE tiene una gran burocracia, con varias carteras a su servicio. La
Comisión establecerá su reglamento interno (art. 249 TFUE)

El trabajo cotidiano se distribuye por Direcciones Generales y Servicios. A la cabeza de cada una de
las Direcciones Generales se encuentra un Comisario, de ahí que existan tantas Direcciones Generales
como políticas tiene atribuidas la UE. En la Dirección General de Relaciones exteriores estará la cabeza
el Alto Representante de la UE.

El resto de las carteras se distribuyen en conformidad con las propuestas de los Estados, la elección
de los Comisarios y la especialidad de estos en los distintos ámbitos en los que la UE tiene
competencias. La Comisión vela por los intereses generales y por lo tanto requiere expertos en la
materia. Cada Comisión tiene facultad para marcar su propio Reglamento interno.

Oficinas: estructuras administrativas creadas por una o varias instituciones con el fin de ejecutar
tareas específicas. Prestan servicios a una institución (oficinas internas) o a varias (oficinas
interinstitucionales).

5.3. Competencias: iniciativa legislativa, poder decisorio autónomo, atribuciones de

ejecución, control de cumplimento del Derecho de la UE y poder de gestión.

Art. 17.1 TUE:

“La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este
fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud
de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo
funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en
los Tratados.

Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los
Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación
anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.”

Negocia los posibles acuerdos internacionales de la UE art. 218 TFUE

Es decir…
• Promoverá el interés de la UE y tomará las iniciativas adecuadas (ostenta el monopolio de
iniciativas legislativas o de otra índole)
• Velará por la aplicación de los Tratados y las medidas de las instituciones à instrumentos de
control político y administrativo

6
 • Supervisará la aplicación del Derecho de la UE à medidas coercitivas (multas)
• Ejecutará el presupuesto
• Funciones de coordinación, ejecución y gestión à actos ejecutivos o delegados
• Asumirá la representación exterior de la UE con excepción de la política exterior y de
seguridad común

1. Iniciativa normativa / legislativa: Protocolo 2 + Art. 17.2 TUE

Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando
los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando
así lo establezcan los Tratados.

● Limita la acción del Consejo, porque no puede actuar sin la iniciativa de la Comisión o porque
necesita la unanimidad para modificar una propuesta de la Comisión.

Cualquier procedimiento legislativo ordinario se inicia formal y jurídicamente con la propuesta

de la Comisión, aunque hay situaciones particulares en los que un acto legislativo puede
mover a la Comisión (quasi-monopolio: grupo de estados, BCE, …). Es una pieza clave porque
en el procedimiento legislativo ordinario participan casi todas las instituciones y sólo se podrá
empezar con la propuesta de la Comisión.

● Por decisión de la mayoría de los miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá
solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a
juicio de aquél requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los
Tratados. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Parlamento
Europeo. (art. 225 TFUE) Es una decisión discrecional, no un acto debido.

● Principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En el caso de competencias exclusivas, solo

aplica la proporcionalidad. Si se trata de una competencia compartida, también hay que tener
en cuenta la subsidiariedad.

● En el caso de que sea una competencia compartida, deberá justificar por qué en ese caso
concreto por razones de subsidiariedad es necesaria la acción legislativa de la UE. Aquí entra
en acción el Protocolo 2.

● Puede modificar o retirar su iniciativa, con la debida justificación, únicamente hasta que el
Consejo se pronuncie (derecho de retirada)

● Además de la capacidad legislativa general prevista en el art.289 TFUE, a lo largo del Tratado
se establecen ámbitos materiales específicos que solo pueden ser desarrollados
legislativamente por iniciativa de la Comisión. Para cuestiones específicas o el procedimiento
de revisión de los Tratados.

● No solo desempeña la función de iniciativa legislativa, sino que además puede participar en
todas las reuniones del Consejo donde se discuta la iniciativa y en las correspondientes
sesiones del Parlamento Europeo. Mantiene un poder negociador a lo largo del

7
 procedimiento, pues debe dar su consentimiento a cualquier cambio que el Consejo
introduzca (en caso contrario, el Consejo se pronuncia por unanimidad)

2. Poder de decisión (autónomo y delegado)

Los Tratados constitutivos atribuyen a la Comisión la facultad de adoptar actos de ejecución y actos
delegados. El objetivo es complementar la labor normativa del Consejo y del Parlamento Europeo,
otorgando un instrumento de regulación rápida y adaptada al conocimiento técnico que no es posible
con los ritmos y la dinámica del procedimiento legislativo (adaptabilidad, eficacia y rapidez)

a. Autónomo: si así lo prevé TUE / TFUE mandato expreso y directo.

● Casos en los que la Comisión puede aprobar directivas (art. 105.3 TFUE: competencia o 106.3 TFUE:
empresas públicas). Se manifiesta más en las políticas llamadas comunes (pesca, comercial...) o en
relación de la consecución del Mercado interior.

● Puede adoptar decisiones que no son directivas en casos concretos y específicos, aprobados en otros
actos legislativos o previstos a lo largo del TFUE. Poder para participar en el proceso de elaboración
de decisiones que adopte el Consejo o PE:

a. Proceso de elaboración de directivas que se aprueban por el PE (art. 293 TFUE y ss.)
b. Normas que se aprueban por unanimidad por Consejo para modificar la propuesta de la
Comisión (art. 293 TFUE)

● Emisión de Recomendaciones y dictámenes (art. 288 TFUE)

b. Delegado (Art. 290.1 TFUE):

“Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance
general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo”.

● La Comisión no ostenta la facultad directamente por los Tratados, sino que, en los Tratados, se prevén
disposiciones que permiten atribuir a la Comisión que adopte un acto vinculante. REGLAMENTOS
DELEGADOS o DIRECTIVAS DELEGADAS.

Puede ser que un Reglamento aprobado por el procedimiento legislativo ordinario contemple de
forma expresa que delega a la Comisión la posibilidad de establecer un acto no legislativo para
completar o modificar alguno de los elementos que no esenciales de ese reglamento de la UE.

● Esto vendría a ser una actividad cuasi legislativa porque, aunque la Comisión apruebe un reglamento
que tenga el calificativo de reglamento delegado, no es un acto legislativo en sentido propio puesto
que la Comisión no produce ese reglamento por la vía del procedimiento legislativo ordinario, sino por
la vía del procedimiento interno de la propia Comisión.

Su razón de ser es completar elementos no esenciales. Por lo general son materias para agilizar una
regulación que se requiere más pormenorizada o el procedimiento legislativo ordinario es muy

8
 tortuoso y la materia requiere una constante adaptación de contenidos y por lo tanto sería muy poco
útil esperar el crecimiento legislativo ordinario. De ahí que se delegue a la comisión establecer un
reglamento delegado que tiene que figurar expresamente esa formulación para concretar,
materializar y completar elementos que no son esenciales y que no contradigan el reglamento de la
UE en el que se delega esa facultad de decisión a favor de la UE.

Características:
1. Liberaliza la legislación de una regulación pormenorizada, regula parcialmente
2. La Comisión puede abordar de manera más rápida y adecuada
3. Amplio margen de maniobra de la Comisión
4. Habitual para contenidos concretos que requieren una constante adaptación
5. No son propiamente actos legislativos

● Requisito: el acto legislativo delimitará de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la
duración de la delegación de poderes. Delega la competencia a la Comisión con un fin definido.

● “Los actos legislativos fijarán de forma expresa las condiciones a las que estará sujeta la delegación,
que podrán ser las siguientes” (Art. 290.2 TFUE):

a. el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir revocar la delegación.

b. el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han

formulado objeciones en el plazo fijado en el acto legislativo

3. Facultades de ejecución normativa

Art. 291.2 TFUE: “Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión. El Parlamento Europeo y el
Consejo establecerán previamente, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo
ordinario, las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados
miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. En el título de los actos de ejecución
figurará la expresión «de ejecución»”

Actos de ejecución: “atribución” a la Comisión de “competencias” de ejecución de actos jurídicamente

vinculantes (legislativos o no), cuando sea necesario asegurar condiciones uniformes de ejecución (art.
292 TFUE, actos de ejecución).

Importante tener en cuenta: Puede ejecutar las normas en unos casos MUY CONCRETOS: directivas o
reglamentos de la UE, pueden atribuir de forma expresa a la Comisión que asuma esa ejecución
normativa y que establezca un nuevo reglamento de ejecución para armonizar o dar normas comunes
para todos los Estados o agilizar esas condiciones de ejecución porque el procedimiento interno de
trabajo de la Comisión es mucho más ágil y se demora más tiempo que el procedimiento legislativo
ordinario.

● Características

○ El legislador regula de forma plena un determinado ámbito

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 ○ Confía a la Comisión su aplicación armonizada a través de actos de ejecución, que son comunes
y vinculantes para todos los Estados (criterios uniformes de ejecución)
○ No define la naturaleza del acto (general o individual), pero facilita la ejecución de los actos.
También caben actos individuales dirigidos a uno o varios Estados

4. Control de la aplicación del Derecho de la UE: art. 291.2 TFUE

Es la “guardiana de los tratados”, del interés general de la UE. Esto se traduce en que tiene el control
político y administrativo de los Tratados y para ello dispone de instrumentos concretos. No forma
parte del poder judicial, pero tiene una estrecha relación con el mismo.

Instrumentos de control:

1. Procedimiento de infracción contra un Estado por incumplir las obligaciones establecidas en

los Tratados mediante “una carta de emplazamiento” (art. 258 TFUE 1º fase precontenciosa)
para que justifique si realmente existe la infracción. Es la fase previa para activar el recurso
por incumplimiento ante el TJUE.

2. Recurso de incumplimiento ante el TJUE (art. 258, 2º fase contenciosa): la iniciativa y la

demanda es de la Comisión después de que haya dado la oportunidad administrativa de
explicarse al Estado, de responder a esa carta de emplazamiento. Por tanto, es un control
administrativo sobre la aplicación de los Tratados si las explicaciones del Estado no se
consideran suficientes se puede demandar.

3. Sanciones (art. 260 TFUE):

a. Por incumplimiento de sentencia: multa coercitiva: es consecuencia de los

instrumentos 1 y 2. Cuando el tribunal confirma que un estado ha incumplido el
derecho de la UE y el estado no cumple con lo que se ha dicho en la sentencia, se
sanciona.

b. art. 260.3 TFUE: por incumplimiento de transposición de directivas (multas

coercitivas): cuando los Estados no cumplen con la transposición de la directiva, que
obliga a los Estados a poner en marcha sus aparatos legislativos nacionales para
transponer el contenido de la directiva en una norma nacional.

4. Control y vigilancia del Derecho de la competencia. 105 TFUE (arts. 103, 101 y 102 TFUE +
Reglamentos 1/2003 del Consejo relativo a las normas sobre competencia): control sobre
acuerdo entre empresas (monopolios) y ayudas de Estado.

Explicación: para proteger la libre competencia del mercado interior se establecen las
facultades de control y vigilancia de la Comisión para evitar el monopolio de empresas porque
así se evita perjudicar al consumidor final. Esta libre competencia corresponde de una forma
incuestionada a la Comisión, lo que supone una gran competencia de sanción en protección
del LIBRE MERCADO.

5. Facultades de gestión: presupuesto y coordinación de la UE

10
 Gestión principalmente en las competencias exclusivas de la UE, pero también está en otros ámbitos.
Todas estas facultades también están previstas de forma expresa a lo largo de los Tratados y es normal
que rinda cuentas sobre cómo ha realizado todas esas funciones a final de año.

a. Ejecución del Presupuesto (art. 317 TFUE) junto los EM. Asume este poder bajo su propia
responsabilidad, dentro del límite de créditos autorizados y con arreglo al principio de buena
gestión financiera. Responde ante el Consejo y el PE.
i. Gestión de los programas (interreg, Urban, Erasmus…)
ii. Gestión de los fondos estructurales y del fondo de cohesión
iii. Iniciativas en la programación plurianual de la Unión

b. Gestión de las políticas de la UE:

i. Políticas comunes. Agricultura, pesca…
ii. Política de la competencia

c. Comunicación:
i. Oficinas de representación en los EM
ii. Euroventanillas, Bibliotecas Europeas, Centros de Documentación Europea….

d. Informe general sobre las actividades de la Unión: (art. 249.2 TFUE)

6. Representación internacional de la UE (salvo en materias de política exterior y seguridad)

EXPLICACIÓN EUG: Es la cabeza visible de la UE y de ahí que para las relaciones exteriores es la
Comisión quien negocia los tratados con las OOII o con otros Estados. Con Lisboa y desde art.47 TUE
se da personalidad jurídica y, así, se ha creado servicio UE de acción exterior la red de embajadas de
representación permanente de la UE ante otros sujetos del derecho inter, OOII y Estados. Por lo tanto,
asumen la representación de las otras oficinas y resto de instituciones. Esta al servicio de la Comisión
y dirigidas por el alto representante (primer vicepresidente de la Comisión

Excepciones: casos regidos por la política exterior y de seguridad común y en los supuestos
expresamente previstos en los Tratados constitutivos

● La Comisión representa, en algunos casos, a la Unión Europea en el Exterior (con excepción de la

política exterior y de seguridad común):

○ Única voz en la Organización Mundial de Comercio

○ Gestión de la Ayuda al desarrollo

● Papel fundamental en el diseño y ejecución de la política comercial común, incluidas las negociaciones
en organizaciones internacionales multilaterales. Esta representación exterior abarca igualmente las
relaciones bilaterales, especialmente de naturaleza comercial.

● Negocia los acuerdos internacionales en materia comercial, pesquera…. Con otros Estados y con
organismos internacionales. Seguirá las instrucciones del Consejo y la firma corresponde al Consejo.
Ej. Acuerdo con Países ACP, acuerdo pesquero Marruecos…

11
● Servicio Europeo de Acción Exterior:

○ Fusiona la oficinas de representación del Consejo y Comisión

○ Bajo supervisión del Alto Representante de la política exterior

5. 4. Adopción de decisiones

La adopción de las decisiones relativas a los ACUERDOS…

● En el seno de la Comisión será por MAYORÍA de sus miembros (art. 25 TFUE)

● El reglamento interno establece el quórum mínimo y tipos de procedimientos.

● Se aplica para reglamentos delegados, abrir carta emplazamiento, imponer multa…

● Decisiones meditadas, largos periodos preparatorios. Se preparan todas las informaciones y

los acuerdos por las distintas direcciones generales.

● El colegio de comisarios funciona bajo el principio de colegialidad, por lo tanto, la decisión es

la decisión colegiada de la Comisión. No hay por tanto votos disidentes, es una decisión que
cuenta con el aval de toda la Comisión, que ejerce sus funciones conjuntamente y responde
de manera solidaria por las decisiones que adopta el colegio de comisarios. Todo ello, sin
perjuicio de la responsabilidad individual de cada uno de sus integrantes. Se responde ante el
PE.

● Se reúnen de forma constante: reuniones semanales bajo la dirección de su Presidente.

5.5. Responsabilidad política de la Comisión.

art.17.8 TUE:

1. La Comisión tendrá una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo.

2. El Parlamento Europeo podrá votar una moción de censura contra la Comisión de

conformidad con el artículo 234 TFUE 1. Si se aprueba dicha moción, los miembros de la
Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la
Comisión.

EXPLICACIÓN EUG: si el Parlamento que es la institución que da su consentimiento que da la confianza

para la Comisión, su retirada le quita a todos. Si prospera, la consecuencia es que tiene que dimitir de
forma colectiva toda una nueva comisión y se nombrará una nueva comisión que sólo sustituirá a la
anterior por el mandato restante. No ha prosperado ninguna, aunque sí que ha habido dimisión
colegiada (caso Santer por el funcionamiento fraudulento de una de las organizaciones a su mando).

12
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 6: El Parlamento Europeo

1. Naturaleza, composición y la elección de sus miembros
2. Competencias:
2.1. Competencias normativas: procedimiento legislativo ordinario, procedimiento
legislativo especial, dictámenes conforme y otras formas de cooperación
2.2. Competencias presupuestarias y de control
2.3. La participación del Parlamento en la conclusión de acuerdos internacionales
y en la adhesión de nuevos Estados
3. La participación de los parlamentos nacionales y la cuestión del déficit democrático

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema III, pp. 73-79 y del tema V,
pp. 148-156 (procedimiento legislativo ordinario)

1
 Tema 6: El Parlamento Europeo

6. 1. Naturaleza, composición y la elección de sus miembros

Es una de las instituciones originarias de la Unión ya presente en el Tratado CECA bajo el

nombre de “Asamblea Parlamentaria”. Los 3 primeros Tratados constitutivos (CECA, CEE y
Euratom) creaban cada uno de ellos una Asamblea Parlamentaria. Sin embargo, en 1965 se
vio conveniente y necesario unificar esas tres instituciones de carácter de asamblea
parlamentaria, dando lugar al Parlamento Europeo.

Hoy en día es la única institución política con legitimidad democrática directa. Sus miembros
se eligen por sufragio universal y directo. Además, sus poderes han ido creciendo. Desde el
Acta Única Europea se denomina propiamente Parlamento Europeo, y ejerce un papel clave
en la actividad política y legislativa de la UE.

No es comparable a los parlamentos nacionales: la peculiaridad del PE es que “estará

compuesto por los representantes de los ciudadanos de la Unión” (art. 14.2. TUE).

A lo largo de la historia, desde el año 1965 hasta nuestros días, el PE ha ido adquiriendo de
forma progresiva mayores facultades porque durante muchos años se criticaba la falta de
déficit democrático. Si bien la reforma del Tratado de Lisboa viene a culminar esas
aspiraciones de ser colegislador en el seno de la UE y así es en dicho Tratado cuando
efectivamente asume la función legislativa, pero no en solitario, sino junto con el Consejo
(“colegislador”). Evoluciona de ser una institución consultiva, pasa a ejercer la función
colegislativa (Lisboa) junto con el Consejo.

En esta evolución histórica desde el año 1965 hay que resaltar como hito histórico relevante
cuando se establece el sistema para la elección de los miembros del PE con un sufragio
universal activo y pasivo y la normativa interna que hace posible que todo ciudadano de la
UE, de acuerdo con los requisitos de su país, pueda participar en la elección de los
eurodiputados mediante sufragio universal y directo.

Tiene su sede en Estrasburgo, donde se celebran los 12 periodos parciales de sesiones

plenarias mensuales, incluida la presupuestaria. El resto de las sesiones se celebran en
Bruselas. La Secretaría general está en Luxemburgo. Esta sede tripartita responde a los
acuerdos intergubernamentales existentes desde la creación de las Comunidades.

En la actualidad: culminado el proceso del Brexit, está compuesto por 705 eurodiputados a
pesar de lo que dice el art. 14 TUE que establece un tope máximo de 750 eurodiputados. Se
eligió en las elecciones de junio de 2019, pero con la efectiva retirada del UK se han tenido
que reorganizar los escaños del PE por lo que en la actualidad está compuesto por 705
eurodiputados. España ha aumentado su número de eurodiputados con el nuevo reparto.

Los eurodiputados pertenecen a 7 partidos políticos (que no se corresponden con sus

nacionalidades, sino con su ideología) y el mandato de la legislatura del PE es de 5 años, igual
que el período de mandato para la Comisión. Este hecho responde al equilibrio institucional.

2
Los Comisarios son elegidos teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento
Europeo.

❖ Elección mediante sufragio universal directo (art. 14.4 TUE)

Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por los ciudadanos europeos en sufragio
universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años, mediante:

● Dos posibles vías:

○ Un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros
○ De acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros. Cada
Estado tiene su propia ley electoral en los aspectos no regulados en el Acta de
1976 del PE.

● Estatuto de los partidos políticos a nivel europeo (art. 224 TFUE). Los partidos
políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a
expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión (art. 10.4 TUE)

NO representan a su nacionalidad, sino a su ideología política. Por eso, los diputados

no se organizan por delegaciones nacionales, sino en grupos transnacionales en
función de sus afinidades. Cada familia política estará compuesta por representantes
de los Estados miembros de acuerdo con los resultados de las elecciones. Puede haber
representantes que no estén asignados a ningún partido político.

● Distribución de escaños en el PE: será decrecientemente proporcional a la población

de cada Estado
○ Mínimo 6 representantes por Estado
○ Máximo 96 representantes por Estado
○ A razón de la población, es la institución donde se ve con claridad el peso de
la población de cada uno de los Estados miembros.
○ Ej: España tenía 54 eurodiputados y ahora tiene +5.

3
El TJUE ha interpretado de forma amplia el término ciudadano. Por ejemplo, se extiende a
nacionales de países terceros, residentes en Estados miembros, con fuerte vínculos históricos.
En palabras del tribunal: “es competencia de cada Estado miembro determinar los titulares
del derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones”.

❖ Organización interna

Los diputados son elegidos para un mandato de 5 años, que coincide con el de la Comisión.
El PE elige a su Presidente, así como a sus 14 Vicepresidentes, por un periodo de dos años y
medio.

Las reuniones se celebran en Pleno o en Comisión, y la Mesa asume las funciones de dirección
y coordinación de la cámara.

● El Parlamento Europeo elegirá a su Presidente y a la Mesa de entre sus diputados.

(art. 14.4 TUE) de acuerdo con el reglamento interno de la Mesa.

● El Presidente representa al PE y se elige al comienzo de cada legislatura por mayoría

absoluta de los eurodiputados. Es una excepción a la regla de mayoría de votos
emitidos.

Hay un pacto político no escrito de la alternancia de la presidencia de la Mesa del PE

dividiendo la legislatura en dos períodos de igual duración, 2 años y medio.
Tradicionalmente, los dos grandes grupos políticos (socialistas y partido popular) se
han alternado la presidencia de la legislatura.

● El Presidente…
○ Representa al Parlamento ante las demás instituciones de la UE y en el exterior
○ Da el visto bueno final al presupuesto de la UE
○ Firma los actos legislativos que se aprueben de acuerdo el procedimiento
legislativo ordinario junto con el presidente del Consejo
○ Establece el orden del día, las reuniones y la organización del orden interno PE.

● La Mesa es el órgano de dirección del Parlamento. Está compuesta por el Presidente,

los Vicepresidentes y 5 cuestores1. La Mesa desempeña numerosas tareas
administrativas y financieras intraparlamentarias.

● Mesa ampliada: forman parte los representantes de los grupos parlamentarios. Fija el
orden del día de las sesiones.

● Sesiones anuales, organización por semana:

○ Pleno en Estrasburgo (solo las 3º semana de cada mes): 705 eurodiputados en
la sede de Estrasburgo.
○ Bruselas: trabajos por Comisiones u otros plenos: 1era y 2da semana de cada
mes

1 Los cuestores tienen una función consultiva. Son el órgano del Parlamento Europeo responsable de los asuntos
administrativos y económicos que afectan directamente a los diputados y a sus condiciones de trabajo. Se eligen por un
periodo de dos años y medio, renovable.

4
 ○ Luxemburgo: Secretaría General y sus servicios de apoyo (alguno de los
departamentos de traducción, imprenta de los documentos…)

TRABAJO POR COMISIONES

Para preparar el trabajo del Parlamento en las sesiones plenarias, los diputados se reparten
en comisiones permanentes especializadas en los distintos ámbitos. Hay veinte comisiones
parlamentarias. El número de diputados en una comisión oscila entre 25 y 81, y cada una
cuenta con un presidente, una mesa y una secretaría. La composición política de las
comisiones refleja la del Pleno.

En las comisiones se prepara la legislación, son el cauce donde discurre el trabajo

parlamentario y donde se integran los eurodiputados de los diferentes grupos. Están previstas
en el reglamento interno. La composición de las comisiones reflejará, en la medida de lo
posible, la composición política del Parlamento. El reparto de los escaños de comisión
corresponderá con los escaños de los grupos políticos y, a su vez, en cada comisión hay
representantes de todos los Estados en función de los escaños de las elecciones.

El PE cuenta con 27 comisiones de trabajo temáticas, cada una de las cuales se ocupa de una materia
determinada atribuida a la UE por parte de los Estados en las que la UE puede gobernar y legislar:
Asuntos exteriores, de desarrollo, comercio internacional, Presupuestos, Agricultura, Pesca, derechos
de la mujer e igualdad de género, de peticiones…

Las comisiones parlamentarias se reúnen una o dos veces al mes en Bruselas y sus debates
son públicos. Cuentan con la participación del Comisario correspondiente para explicar las
posturas de la Comisión.

Las comisiones elaboran propuestas legislativas e informes de propia iniciativa, redactan

enmiendas y los aprueban. También examinan las propuestas de la Comisión y del Consejo y,
si procede, redactan informes o dictámenes que habrán de presentarse al Pleno.

El dictamen sirve al Parlamento para emitir recomendaciones. Estas recomendaciones no son

propiamente vinculantes, pero tienen gran relevancia política. Por ejemplo, si la Comisión
hace oídos sordos a las propuestas del Parlamento, este puede iniciar una moción de censura
y exigir la dimisión colegiada de la Comisión

El Parlamento Europeo también puede constituir comisiones temporales que se ocupan de

problemas específicos y comisiones de investigación para indagar sobre casos de infracción
o de aplicación deficiente de la legislación comunitaria.

6. 2. Competencias PE

Art. 14.1 TUE: “El Parlamento Europeo ejercerá junto con el Consejo la función legislativa y la
función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las
condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al Presidente de la Comisión.”

3 funciones importantes: legislativa + presupuestaria y de control + otras específicas

A. Función LEGISLATIVA

5
El Parlamento ejerce junto con el Consejo el poder legislativo. Este hecho responde al
principio de equilibrio institucional, que establece una organización horizontal de poder. El
Parlamento representa a los ciudadanos, el Consejo a los Estados. Participa activamente
tanto en el procedimiento legislativo ordinario como en otros procedimientos especiales.

➢ Derecho de evocación o de iniciativa

La primera propuesta de acto legislativo depende de la Comisión, pero se puede mover a

actuar a la Comisión porque prospera una iniciativa legislativa ciudadano o porque por
decisión de la mayoría de los miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá
solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a
juicio de aquél requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los
Tratados. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Parlamento
Europeo.

➢ Procedimiento legislativo ordinario

A grandes rasgos:

1. Cabe invitar la Comisión a que inicie el procedimiento. Esta tiene el poder discrecional
de aceptarla o no, pero debe motivar su respuesta.
2. Apertura del procedimiento que depende de la propuesta oficial o iniciativa de la
Comisión
3. Acto legislativo requiere que se apruebe en 2 sedes: Parlamento y Consejo
4. Autoridades nacionales o locales deberán aplicar el acto legislativo
5. Asumen competencias concretas y específicas de controlar la correcta aplicación del
acto legislativo, la facultad de seguimiento de aplicación de las normas que emanan
del colegislador EU.

Síntesis del proceso legislativo ordinario:

1. La Comisión Europea presenta una propuesta al Consejo y al Parlamento Europeo

(iniciativa)
2. El Consejo y el Parlamento adoptan una propuesta legislativa en primera lectura o en
segunda lectura.
3. Si estas dos instituciones no llegan a un acuerdo tras la segunda lectura (no se alcanzan
las mayorías necesarias en ningún de las instituciones) se convoca a un Comité de
Conciliación que fija un último texto para conciliar las posturas de ambas instituciones
y el texto que se apruebe por este Comité (compuesto por representantes del PE y del
Consejo) pasa a...
4. Si el texto acordado por el Comité de Conciliación es aceptable para ambas
instituciones en tercera lectura, se adopta el acto legislativo (sólo cabe rechazar o
aprobar).
5. Si una propuesta legislativa es rechazada en cualquiera de las fases de este
procedimiento o si el Parlamento Europeo y el Consejo no pueden llegar a una
solución transaccional (Comité de Conciliación), la propuesta no se adopta y se da por
concluido el procedimiento.

6
Hay 3 momentos llamados “lecturas” en los que tanto el PE como el Consejo se pronuncian
sobre los contenidos materiales de una propuesta legislativa, el contenido concreto de la
legislación. Es como un partido de tenis en el que las instituciones se van pasando la pelota.

Base jurídica: artículos 289 y 294 del TFUE. Si se aprueba en el PE y Consejo el acto legislativo
se publica como directiva, reglamento o decisión del Parlamento y del Consejo.

art. 289.1 TFUE

“El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento

Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una
decisión. Este procedimiento se define en el artículo 294.” art. 289.1 TFUE.

1. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo.

2. Primera lectura:

a. El PE recibe la propuesta de la Comisión y se estudia por comisiones, en función

de la complejidad del tema se incorpora en el orden del día que elabora el
Presidente del PE para su presentación y debate en el pleno. El PE examina la
propuesta de la Comisión y puede antes de remitirla al Consejo:
i. aprobarla: 100% la propuesta de la Comisión.
ii. presentar enmiendas: variar el contenido de la propuesta de la
Comisión.

b. A continuación, el Consejo lo estudia y lo debate y puede:

i. decidir aceptar la posición del Parlamento (las enmiendas de primera lectura):
en tal caso, el acto legislativo queda adoptado en primera lectura en las 2
instituciones.
ii. modificar la posición del Parlamento: en tal caso, la propuesta se devuelve al
Parlamento para una segunda lectura.

- El Consejo informará cumplidamente al Parlamento Europeo de las

razones que le hayan llevado a adoptar su posición en primera lectura. La
Comisión informará cumplidamente de su posición al Parlamento
Europeo.
- Plazo: no hay límite de tiempo para la primera lectura en el Parlamento o
en el Consejo

3. Segunda lectura en PE y Consejo:

En un plazo de tres meses a partir de dicha transmisión, el PE examina la posición del Consejo
y puede por mayoría absoluta:

7
 a. aprobarla: el acto queda adoptado (NO necesita 2ª lectura).
b. rechazarla: el acto no entrará en vigor, dándose por concluido el procedimiento.
c. proponer enmiendas: por mayoría absoluta y devolver la propuesta al Consejo para
una segunda lectura.

En plazo de tres meses a partir de la recepción de las enmiendas del PE, el Consejo examina
la posición del PE en segunda lectura y el Consejo sólo puede pronunciarse sobre las
enmiendas del Parlamento:

- El Consejo aprueba por mayoría cualificada las enmiendas del PE que hayan sido
objeto de un dictamen positivo de la Comisión.
- Vota por unanimidad las enmiendas del PE que hayan sido objeto de un dictamen
negativo de la Comisión.

a. aprobar todas las enmiendas del PE: y el acto queda adoptado.

b. No aprobar todas las enmiendas: se convoca al Comité de Conciliación

Plazo: tres meses para cada institución, con una posible ampliación de un mes.

4. Comité de Conciliación:

Se convoca si el Consejo no aprueba todas las enmiendas del Parlamento en segunda lectura.
Está compuesto por un número igual de representantes del Parlamento y del Consejo (grupo
paritario) y tiene por misión alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir de su convocatoria,
un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo y mayoría absoluta del PE
sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en
segunda lectura, por lo tanto, acordar un texto que puedan aceptar ambas instituciones.

Si el Comité:
a. NO acuerda un texto conjunto: NO se adopta el acto legislativo y se da por concluido
el procedimiento
b. acuerda un texto conjunto: este se transmite al PE y al Consejo para una tercera
lectura.

Votación en el Comité de Conciliación:

- La delegación del PE en el CC debe aprobar el texto conjunto por mayoría absoluta de
los votos emitidos.
- Los representantes del Consejo se pronuncian generalmente por mayoría cualificada

Plazo: debe convocarse al Comité de Conciliación en un plazo de 6 semanas, que se puede

ampliar a 8 semanas. El Comité dispondrá de un plazo de 6 semanas para acordar un texto
conjunto

5. Tercera Lectura en PE y Consejo: en esta última fase no cabe modificación del

contenido, solo aceptar o rechazar.

El PE examina el texto conjunto y por mayoría simple de los votos emitidos puede…

8
 a. rechazarlo o no pronunciarse sobre él: con lo cual la propuesta no se adopta y se da
por concluido el procedimiento.
b. aprobar el texto y, si el Consejo también lo hace: el acto legislativo queda adoptado.

El Consejo al mismo tiempo examina el texto conjunto y por mayoría cualificada puede:
a. rechazarlo o no pronunciarse sobre él: con lo cual la propuesta no entrará en vigor y
se da por concluido el procedimiento.
b. aprobarlo y, si el PE también lo hace: el acto legislativo queda adoptado.

Plazo: tanto el PE como el Consejo deben pronunciarse en un plazo de 6 semanas, a partir de

la fecha en que se haya aprobado el texto conjunto del Comité de Conciliación

9
10
Procedimiento legislativo especial

El TFUE prevé situaciones y ámbitos en los que las Instituciones decidirán conforme a un
procedimiento legislativo especial.

La especialidad se contempla ante situaciones concretas y expresas en el TFUE y puede ser

muy variada, de ahí que haya sectores doctrinales que estimen que no es que haya un solo
procedimiento legislativo especial, sino que puede haber tantos procedimientos legislativos
especiales como bases jurídicas existente en los Tratados para contemplar que una materia
concreta debe aprobarse por tal procedimiento.

La diferencia entre el procedimiento legislativo ordinario y los procedimientos legislativos

especiales radica en el cambio del equilibrio institucional entre el Consejo y el PE.

• Procedimiento legislativo ordinario: ambas instituciones comparten el mismo grado de

influencia sobre la tramitación de la iniciativa, en la medida en que cualquiera de las dos puede
vetarla.
• Procedimientos legislativos especiales: la principal característica se refleja, en la mayoría de
casos, en la menor capacidad de intervención del PE cuya función se limitará, en la mayoría
de los supuestos, a ser consultado. La especialidad se debe a que, aunque toma como base el
procedimiento legislativo ordinario, puede afectar a la acción del Consejo o del PE.

Por regla general es especial porque requiere unanimidad en el Consejo (en vez de mayoría
cualificada), dado que el Consejo adquiere mayor peso en la votación que el PE.

Los actos adoptados conforme a un procedimiento legislativo especial serán firmados por el
Presidente de la institución que los haya adoptado.

No siempre se da la situación de preponderancia del Consejo sobre el Parlamento. A veces,

es el Parlamento quien ostenta un mayor poder. Por ejemplo, el PE puede fijar mediante este
procedimiento (previo dictamen de la Comisión y aprobación del Consejo)
• el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus miembros
• el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo
• Presupuesto anual de la Unión (junto con el Consejo)

Otros modos de ejercer funciones legislativas: pequeñas reminiscencias del pasado antes de
que Lisboa estableciera el sistema legislativo ordinario. Son aspectos concretos y particulares.

● Dictamen conforme: con este nombre se conocían los instrumentos o medios de

expresar la opinión del PE sobre cuestiones que le someten. El PE resuelve por mayoría
de los votos emitidos, salvo que dispongan otra cosa los Tratados. Los Tratados
recogen, en muchas ocasiones, que la actuación del Consejo debe ir precedida de la
conformidad (dictamen conforme) del PE. Se reserva para el procedimiento legislativo
especial.

11
● Dictamen consultivo: en supuestos en los que los Tratados establecen que el Consejo
para votar por mayoría cualificada un acto legislativo, se le exige previamente un
dictamen consultivo del PE. Su opinión no tiene valor vinculante, aunque sea exigido
pro forma. Procedimiento legislativo especial con previa consulta.

● Cooperación: acuerdos interinstitucionales firmados con la Comisión y Consejo que

podrán tener carácter vinculante (art. 295 TFUE) y en los que el PE participa.

B. Función PRESUPUESTARIA Y DE CONTROL

El PE ejercerá junto con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria

(art. 14 TUE).

El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la UE.

Gracias a sus competencias presupuestarias en la Política exterior y de seguridad

común, el PE ejerce el control político en este ámbito intergubernamental.

Debe ser aprobado a más tardar en diciembre para que sea operativo y regule a partir
del 1 de enero del año siguiente. Su aprobación será con arreglo a un procedimiento
legislativo especial establecido en el art. 314 TFUE, pues el contenido material de lo
que se tiene que aprobar, los presupuestos, requieren un procedimiento más ágil.

La especialidad se debe a los plazos, mayorías y el hecho de que cada una de las
Instituciones tienen que enviar sus previsiones de gastos a la Comisión, para que esta
establezca un primer borrador que aproxima el presupuesto de la UE para el año
siguiente. Hay partidas presupuestarias en las instituciones que son prácticamente
inamovibles (ej: partida de funcionarios), pero hay partidas variables de acuerdo con
las prioridades políticas de la Comisión (ej: fondos de rescate, fomento de energía
verde, salud...) que indican dónde se pondrá un mayor acento presupuestario.

Esto significa que la libre decisión de los colegisladores, PE y Consejo, se merma

considerablemente porque sólo podrán pronunciarse sobre las partidas en las que
cabe orientación política y se pueden marcar prioridades, pero no en las partidas que
no dependen de estas instituciones. El PE sólo puede enmendar el gasto operativo.

El proyecto que elabora la Comisión se remite al mismo tiempo al PE y al Consejo

Si varía la posición política en las partidas disponibles y, por tanto, no hay acuerdo
entre las 2 instituciones, se creará un Comité de Conciliación que crea un último
documento que solo cabe aceptar o rechazar en el seno del Consejo y PE.

o Si se acepta el presupuesto aprobado por el Comité de Conciliación, el presupuesto

queda aprobado.
o Si se rechaza, la Comisión deberá hacer otro proyecto y existe prórroga automática
del presupuesto que termina en el mes de diciembre, hasta que se aprueba un nuevo
presupuesto para ese año.

12
 C. Funciones de CONTROL

Es un control político del resto de las instituciones porque el PE no es un órgano judicial. Para
ejercer este control político el TFUE concreta una diversidad de herramientas que abarcan
cuestiones distintas y no hay un rango jerárquico ni son excluyentes, en ocasiones hace falta
activar 2 o 3 de las distintas herramientas del PE.

Fundamentalmente, ejerce control sobre la Comisión (poder ejecutivo)

1. Comisión de investigación (art. 226 TFUE)

En cumplimiento de sus cometidos y a petición de la ¼ parte de los miembros que lo
componen, el PE podrá constituir una comisión temporal de investigación para examinar, sin
perjuicio de las competencias que los Tratados confieren a otras instituciones u órganos,
alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión,
salvo que de los hechos alegados estén en conocimiento de un órgano jurisdiccional, hasta
tanto concluya el procedimiento jurisdiccional. Puede investigar a los Estados, al resto de
Instituciones y los órganos u organismos de la UE.

El PE terminará las modalidades de ejercicio del derecho de investigación mediante

reglamentos adoptados por propia iniciativa, con arreglo a un procedimiento legislativo
especial, previa aprobación del Consejo y de la Comisión.

La existencia de la comisión temporal de investigación terminará con la presentación de su

informe y el PE decidirá qué hacer con ese informe, si lo remite a la Comisión, si activa un
procedimiento judicial… Esta comisión aclara los hechos. Emite un dictamen que le sirve al
parlamento para definir recomendaciones.

2. Derecho de Petición (art. 227 TFUE)

Cualquier ciudadano de la UE, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga
su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al PE, individualmente
o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los
ámbitos de actuación de la UE que le afecte directamente (ej: mover al PE a activar una
comisión de investigación)

El PE tiene la obligación de atender a las peticiones que le dirijan los ciudadanos, siembre que
sean admisibles.

3. Defensor del pueblo Europeo (art. 228 TFUE)

El PE eligirá a un Defensor del Pueblo Europeo, que estará facultado para recibir las
reclamaciones de cualquier ciudadano de la UE o de cualquier persona física o jurídica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala
administración en la acción de las instituciones, órganos u organismos de la UE, con exclusión
del TJUE en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Instruirá estas reclamaciones e
informará al respecto.

13
Este Defensor del pueblo Europeo rinde cuentas ante el PE y, por tanto, sus valoraciones
pueden llegar a mover a otros entes o instituciones e incluso puede tener una repercusión
judicial, no directamente pues carece de legitimación activa para activar recursos del TJUE.

4. Preguntas escritas u orales a la Comisión y al Consejo (art. 230 TFUE)

Se trata del control político ordinario. La Comisión podrá asistir a todas las sesiones del PE y
comparecerá ante éste si lo solicita.

• La Comisión contesta oralmente o por escrito a todas las preguntas que le sean formuladas
por el PE o por sus miembros: de este modo rinde cuentas ante el PE.

• El Consejo Europeo y el Consejo comparecerán ante el PE en las condiciones fijadas por el

reglamento interno del Consejo Europeo y por el del Consejo.

5. Recepción y estudios de informes de otras instituciones

El PE estudia y se pronuncia sobre los informes anuales que toda Institución debe presentar
al PE tal como está prevista en las distintas bases jurídicas del Tratado. Por lo tanto, la PE
valora a posteriori, a año cerrado, el correcto funcionamiento del resto de Instituciones. Si
estima que algún ente u organismo no ejerce sus funciones correctamente, podrá llamar la
atención de acuerdo con el Reglamento interno del PE.

• PE procederá a la discusión, en sesión pública, del informe general anual de la Comisión. (Art.
233 TFUE)

• Informe anual del Consejo Europeo (art. 15.6 TUE)

• Informe anual sobre las actividades del BCE

• Informe del Defensor del Pueblo 5. Informe del Tribunal de Cuenta

6. Control sobre la Comisión: moción de censura (art. 234 TFUE)

El art. 17.7 TUE prevé la posibilidad de que el PE someta a la Comisión una moción de censura.
Esta iniciativa exige una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen, a la
vez, la mayoría de los diputados que componen el PE.

Es el instrumento de mayor calado en materia de control de la UE.

1. Voto de investidura: el presidente y los comisarios se someten colegiadamente al voto

de investidura o aprobación del PE. Reciben el apoyo del PE para ejercer sus funciones.

2. Moción de censura (art. 234 TFUE): es la retira de la confianza política del PE en el

buen hacer de esa Comisión, que no actúa conforme a los Tratados.

Motivos: la retirada de la confianza política ha de encontrar motivos fundados: la no

imparcialidad, fraude, corrupción…

14
 El procedimiento consiste en:

1. Una mayoría de ⅔ de votos emitidos PE planteen el estudio y justifiquen que

se dan las causas fundadas para que prospere en su caso una moción de
censura. Se crea una comisión de investigación
2. Una vez que se estudia la moción de censura y el informe motivado de ese
grupo de eurodiputados, se somete a votación. Para que prospera la retirada
de la confianza se ha de cumplir un doble criterio para alcanzar las mayorías
necesarias:
a. Mayoría de ⅔ de votos emitidos
b. Que representen a la mayoría de miembros del PE: como mínimo (hoy:
353) para que prospere.

Consecuencias: si se aprueba la moción de censura por mayoría de ⅔ de los votos

emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que componen el PE,
los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos. La
Comisión deja de cumplir el mandato que recibió en su origen porque ya no goza del
apoyo político del PE (incluido el Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad del cargo que ejerce en la Comisión).

Se nombrará una nueva Comisión que ejercerá su cargo hasta el fin de ese mandato
de 5 años.

Nunca se ha activado hasta el final la moción de censura tal como se prevé en el TFUE.
En el caso de la Comisión Santer, la institución dimitió antes de que se llevara a cabo
la moción de censura por delitos de fraude en el seno de organismos relacionados.

D. OTRAS FUNCIONES ESPECÍFICAS

1. Participación en la conclusión de acuerdos internacionales art. 218.6) a) i-iv TFUE

Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de

seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo…

a. Previa aprobación del PE en los casos siguientes:

i. acuerdos de asociación;
ii. acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales;
iii. acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar
procedimientos de cooperación;
iv. acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la UE;
v. acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento
legislativo ordinario o, si se requiere la aprobación del PE, el procedimiento
legislativo especial.

15
 b. Previa consulta al PE en los demás casos. El PE emitirá su dictamen en un plazo que el
Consejo podrá fijar según la urgencia. De no haberse emitido un dictamen al término
de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse. (Es un dictamen consultivo)

El PE participa directamente con voz y voto en:

a. El proceso de modificación de los Tratados: art. 48 TUE
b. Los acuerdos de adhesión de nuevos Estados: art. 49 TUE

6. 3. La participación y el déficit democrático de la Unión acción de los Parlamentos

nacionales

● Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se criticaba el déficit de democracia

en la UE a razón de que, sin gozar del procedimiento legislativo ordinario, con el
procedimiento para aprobar actos legislativos previo a Lisboa se recortaba mucho la
capacidad de decisión del PE, de ahí que no fuese un colegislador, sino que solo decidía
en determinados casos.

● Se intentó superar en el Tratado constitucional de 2005, que no prosperó, pero sus

contenidos se reflejan en el actual procedimiento legislativo ordinario. Esto supone la
igualdad de PE y Consejo a la hora de co-decidir los actos legislativos, reglamentos,
directivas o decisiones. De esta forma participa el PE, que es la representación de los
ciudadanos.

● Avances con Lisboa

○ Art. 12 TUE + Protocolo nº 1: introduce la participación de los Parlamentos

nacionales a lo largo del procedimiento legislativo ordinario con el fin de que
estos valoren si un proyecto de acto legislativo de la UE propuesto por la
Comisión satisface o no el pco de subsidiariedad.

En el Protocolo nº 2 los Parlamentos nacionales tienen la facultad de poder

frenar con sus votos las propuestas legislativas de la Comisión. Así pues,
favorece:
■ Documentos de consulta
■ Cooperaciones interparlamentarias
■ Proyectos de actos legislativos: control de la subsidiaridad (8 semanas)
Protocolo nº 2

○ Mediante la iniciativa legislativa ciudadana, los ciudadanos europeos pueden

invitar a la Comisión a activar el procedimiento legislativo (requisitos
complicados de cumplir)

● Con Lisboa se han introducido avances significativos en los tratados de la UE para

democratizar la acción del PE para que sea un colegislador y cuenta con el visto bueno
de los Parlamentos nacionales, si quieren participar. Por lo tanto, se puede decir que
quedan superadas las fundadas críticas antiguas de falta de democracia en la UE con

16
los avances del Tratado de Lisboa en materia de procedimientos legislativos
ordinarios, que cada vez son más utilizados.

17
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 7: El Tribunal de Justicia

1. Composición y su funcionamiento en general
2. Organización: los abogados generales
3. Aspectos generales de la jurisdicción del Tribunal de Justica (TJUE)
4. Procedimiento

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, tema III, pp.94-97
NATURALEZA, COMPOSICIÓN Y ELECCIÓN

Naturaleza

El Parlamento Europeo es el descendiente de la antigua Asamblea Parlamentaria creada

por la CECA.

Como institución, está prevista en el art. 14.2 TUE. Es la asamblea de los representantes
de los ciudadanos nacionales de los Estados miembros de la UE, elegidos mediante
sufragio universal directo.

Encarna el principio democrático en la estructura institucional de la Unión. Su

legitimidad descansa en la voluntad de los ciudadanos, la integración ha de
fundamentarse en una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos.

Novedad: poderes de codecisión legislativa y control político de otras instituciones. Es

la institución que más cambios ha experimentado. Cada vez asume más funciones.

Composición

Se ha dado una progresiva evolución en el proceso de representación y elección de los

parlamentarios. En un inicio, eran representantes de los parlamentos nacionales (déficit
democrático). Hoy en día, representan a los ciudadanos, que expresan su voluntad
mediante un sufragio universal activo y pasivo.

En el art. 14 TUE se establece un máximo de 750 miembros. Tras el Brexit, hay705

eurodiputados de 7 partidos políticos, elegidos para un mandato de 5 años.

Elección: sufragio universal

Elección mediante sufragio universal directo (art. 14.4 TUE)

Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por los ciudadanos

europeos en sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de
cinco años.
• Vía: procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con
principios comunes a todos los Estados miembros
o todavía no se ha establecido un procedimiento uniforme
o cada Estado tiene su propia ley electoral en los aspectos no regulados en
el Acta de 1976 del PE

• Estatuto de los partidos políticos a nivel europeo (art. 224 TFUE). Los partidos
políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y
a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión (art. 10.4 TUE). No
representan a su país de origen, sino que se distribuyen por colores políticos
 • Distribución de escaños en el PE: será decrecientemente proporcional a la
población de cada Estado:

o Mínimo: 6 representantes por Estado

o Máximo: 96 por Estado
o Razón: población

Organización interna

El Parlamento Europeo elegirá a su Presidente y a la Mesa de entre sus diputados. (art.

14.4 TUE).
• Presidente: representa al PE.
o En la actualidad: David Sassoli roberta metsola
o Se elige al comienzo de cada legislatura por mayoría absoluta de los
eurodiputados. Hay un pacto político para la presidencia alternativa en
dos períodos.
o El Presidente del PE firma los actos legislativos junto con el presidente
del Consejo.

• Forman parte de la Mesa los vicepresidentes y los cuestores (se encargan de las
cuestiones económicas administrativas)

• Mesa ampliada: forman parte los representantes de los grupos parlamentarios.

Fija el orden del día de las sesiones

• Sesiones anuales, organización por semana.

• Institución con tres sedes

o Pleno en Estrasburgo (3º semana de mes)
o Otros plenos o trabajo en comisiones en Bruselas (1ª, 2ª y 4ª semana)
o Otros trabajos (traducción o imprenta) en Luxemburgo

Las comisiones son el cauce donde discurre el trabajo parlamentario. En ellas se integran
los diputados de los diferentes grupos durante las dos primeras semanas de mes.

• Existen 27 comisiones de trabajo: Asuntos exteriores, de desarrollo, comercio

internacional, Presupuestos, Agricultura, Pesca, derechos de la mujer e igualdad
de género, de peticiones….
• Se reúnen durante dos semanas al mes en Bruselas.
• Cuentan con la participación del Comisario correspondiente para explicar las
posturas de la Comisión.
• Se componen de representantes de los mismos grupos que el Parlamento
Europeo (escaños por colores políticos) de acuerdo con los resultados de las
últimas elecciones
• A través de las enmiendas presentadas a las propuestas remitidas elaboran y
aprueban un Dictamen que se eleva al pleno.
COMPETENCIAS

Art. 14.1 TUE: el Parlamento Europeo…

• Ejercerá junto con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria.
• Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones
establecidas por los Tratados.
• Elegirá al Presidente de la Comisión

Función legislativa

Derecho de evocación o de iniciativa: por decisión de la mayoría de los miembros que

lo componen, el Parlamento Europeo podrá solicitar formalmente a la Comisión que
presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquél requiera
la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados. Si la Comisión
no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Parlamento Europeo.

Votación: salvo que los Tratados dispongan lo contrario, el PE se pronuncia por mayoría
de votos emitidos.

Proceso legislativo ordinario: el Parlamento Europeo y el Consejo son los responsables

de la aprobación de actos legislativos (reglamento, directiva o decisión) propuestos por
la Comisión. Si es una competencia exclusiva de la UE, se informa a los parlamentos
nacionales. Si es una competencia compartida, los parlamentos nacionales participan
para preservar el principio de subsidiariedad.

• Base jurídica: arts. 289 y 294 TFUE

• Si se aprueba el acto legislativo, se publica como directiva, reglamento o

decisión del Parlamento y del Consejo

• Procedimiento: solo si los dos colegisladores aprueban el acto legislativo, su

aprobación es válido.

1. La Comisión presenta una propuesta al PE y al Consejo

2. Primera lectura

a. PE: examina la propuesta de la Comisión

i. Se aprueba
ii. Se presentan enmiendas antes de remitirla al Consejo
b. Consejo: no tiene un plazo determinado. Se vota por mayoría
cualificada
i. Acepta la posición à acto legislativo aprobado
ii. Modifica la posición del PE à devolución del texto al PE para
una segunda lectura. El Consejo informa de los motivos.
OJO: la Comisión solo puede retirar su propuesta antes de que el Consejo se pronuncie.
Requisitos: factor tiempo e interés general (justificación adecuada)

3. Segunda lectura

a. PE: plazo de tres meses para estudiar la propuesta del Consejo

i. Aprobación à acto legislativo aprobado
ii. Rechazo à el acto no entra en vigor y se termina el proceso
iii. Propuesta de enmiendas à devolución de la propuesta al
Consejo para la segunda lectura
b. Consejo: plazo de tres meses para estudiar las enmiendas del PE.
i. Aprobación à acto legislativo aprobado
ii. No aprobación total à se convoca un Comité de Conciliación

El Consejo aprueba por mayoría cualificada las enmiendas del

Parlamento que hayan sido objeto de un dictamen positivo de la
Comisión. Vota por unanimidad las enmiendas del Parlamento que hayan
sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión.

El Consejo solo puede pronunciarse sobre las enmiendas del Parlamento.

Comité de conciliación: si el Consejo no aprueba todas las enmiendas del
PE en la segunda lectura, debe convocar un Comité de conciliación.

§ Compuesto por un número igual de parlamentarios que de

miembros del Consejo.
§ Su misión es acordar un texto que puedan aceptar ambas
instituciones (negociación)
§ Plazo: se convoca en el plazo de 6 semanas, aunque se pude
ampliar a 8. El Comité tiene 6 semanas para adoptar un texto
conjunto
§ Votación
• PE: la delegación debe aprobar el texto por mayoría
absoluta de los votos emitidos
• Consejo: se pronuncian generalmente por mayoría
cualificada
§ Opciones
• Si el comité aprueba un texto conjunto à se transmite al
Parlamento y al Consejo para una tercera lectura
• Si el comité no acuerda un texto conjunto à no se adopta
el acto legislativo y queda concluido el procedimiento
 4. Tercera lectura: ya no caben enmiendas o modificaciones de los contenidos

a. PE: examina el texto conjunto. Se aprueba por mayoría simple de

votos emitidos
i. Rechazo o no pronunciamiento à la propuesta no se adopta
y concluye el procedimiento
ii. Aprobación del texto à si el Consejo también lo acepta, el
acto legislativo queda adoptado
b. Consejo: examina el texto conjunto. Se aprueba por mayoría
cualificada.
i. Rechazo o no pronunciamiento à la propuesta no se adopta
y concluye el procedimiento
ii. Aprobación à si el PE también lo acepta, el acto legislativo
queda adoptado

Procedimiento legislativo especial: el TFUE prevé situaciones y ámbitos específicas en

los que las Instituciones decidirán conforme a un procedimiento legislativo especial. Es
especial porque el Consejo adquiere mayor peso en la votación que el PE, según los
casos.

• Supuestos: situaciones concretas y expresas en el TFUE que afectan a la

actuación del Parlamento o del Consejo
• Requiere unanimidad en el Consejo (en vez de mayoría cualificada)
• Los actos adoptados conforme a un procedimiento legislativo especial serán
firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.

Ejemplos: El PE puede fija mediante este procedimiento (previo dictamen de la Comisión y

aprobación del Consejo):
- el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus miembros
- el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del
Pueblo
- Presupuesto anual de la Unión (junto con el Consejo)

Otras funciones legislativas

• Dictamen conforme: instrumentos o medios de expresar la opinión del PE sobre

cuestiones que le someten. Los Tratados recogen, en muchas ocasiones, que la
actuación del Consejo debe ir precedida de la conformidad (dictamen conforme)
del PE. El PE resuelve por mayoría de los votos emitidos, salvo que dispongan
otra cosa los Tratados.

• Dictamen consultivo: en los supuestos en los que los Tratados establecen que la
actuación del Consejo se producirá previa consulta al PE. Su opinión no tiene
valor vinculante, es un informe exigido por las disposiciones de un tratado.

• Cooperación: acuerdos interinstitucionales firmados con la Comisión y Consejo

que podrán tener carácter vinculante (art. 295 TFUE)
Función presupuestaria

El PE ejercerá junto con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. (art.

14 TUE). Año natural, aprobado en diciembre y vigente de enero a diciembre,

Por el contenido material de los presupuestos requiere un procedimiento legislativo

especial, con plazos más reducidos. No hay tres lecturas y la Comisión debe elaborar el
primer borrador con las previsiones de las instituciones.

La libre decisión del Parlamento y el Consejo está mermada por la definición de partidas
inamovibles que emite la Comisión, solo pueden pronunciarse en cuestiones políticas
secundarias.

• El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la

Unión con arreglo a un procedimiento legislativo especial establecido en el art.
314 TFUE (más ágil)
o Proyecto de la Comisión
o Posiciones del PE y el Consejo
§ Aprobación
§ Comité de conciliación: rechazo o prórroga

• El PE sólo puede enmendar el gasto operativo, hay partidas que no dependen

del PE

Función de control

Existe una gran diversidad de herramientas de rango jerárquico. No son excluyentes,

sino que se complementan entre sí para resultar efectivas.

1. Comisión de investigación (art. 226 TFUE)

En cumplimiento de sus cometidos y a petición de la cuarta parte de los

miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá constituir una
comisión temporal ad hoc de investigación para examinar, sin perjuicio de las
competencias que los Tratados confieren a otras instituciones u órganos,
alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho
 de la Unión, salvo que de los hechos alegados esté conociendo un órgano
jurisdiccional, hasta tanto concluya el procedimiento jurisdiccional.

La existencia de la comisión temporal de investigación terminará con la

presentación de su informe. El Parlamento decide qué hace con ese informe.

El Parlamento Europeo determinará las modalidades de ejercicio del derecho de

investigación mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, con arreglo
a un procedimiento legislativo especial, previa aprobación del Consejo y de la
Comisión.

2. Derecho de Petición (art. 227 TFUE)

Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a
presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros
ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de
actuación de la Unión que le afecte directamente.

3. Defensor del Pueblo Europeo (art. 228 TFUE)

El Parlamento Europeo elegirá a un Defensor del Pueblo Europeo, que estará

facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o
de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de las
instituciones, órganos u organismos de la Unión, con exclusión del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales

Instruirá estas reclamaciones e informará al respecto, rindiendo cuentas ante el

Parlamento. Carece de legitimación activa para activar procesos ante el Tribunal
de Justicia.

4. Preguntas escritas u orales a la Comisión y al Consejo (art. 230 TFUE)

La Comisión podrá asistir a todas las sesiones del Parlamento Europeo y

comparecerá ante este si así lo solicita. La Comisión contestará oralmente o por
escrito a todas las preguntas que le sean formuladas por el Parlamento Europeo
o por sus miembros.

El Consejo Europeo y el Consejo comparecerán ante el Parlamento Europeo en

las condiciones fijadas por el reglamento interno del Consejo Europeo y por el
del Consejo.

Valora a posteriori, a año cerrado.

5. Recepción y estudio de informes de otras instituciones

 El PE procederá a la discusión, en sesión pública, de…
- Informe general anual de la Comisión (art. 233 TFUE)
- Informe anual del Consejo Europeo (art. 15.6 TUE)
- Informe anual sobre las actividades del BCE
- Informe del Defensor del Pueblo
- Informe del Tribunal de Cuentas

6. Moción de censura (control sobre la Comisión, art. 234 TFUE)

Voto de investidura: el presidente y los comisarios se someten colegiadamente

al voto de investidura o aprobación del PE, necesitan su apoyo y confianza.

Moción de censura (art. 234): si se aprueba la moción de censura por mayoría

de dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los
diputados que componen el Parlamento Europeo, los miembros de la Comisión
deberán dimitir colectivamente de sus cargos (incluido el Alto Representante de
AAEE y PS, que es el Vicepresidente).

Motivos fundados: falta de confianza política, no imparcialidad, fraude, abuso de

poder o corrupción.

Doble criterio de mayorías: 2/3 de votos emitidos que representen a la mayoría

de miembros del PE (hoy: 353)

Otras funciones

Participación en la conclusión de acuerdos internacionales (art. 218.6 a TFUE): Con

excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de
seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo…

• Previa aprobación del Parlamento Europeo

o Acuerdos de asociación
o Acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de
los DDHH y de las Libertades Fundamentales
o Acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar
procedimientos de cooperación
o Acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la
Unión
o Acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento
legislativo ordinario o, si se requiere la aprobación del Parlamento
Europeo, el procedimiento legislativo especial.

• Previa consulta del Parlamento Europeo en el resto de los casos. El PE emitirá su

dictamen consultivo en un plazo que el Consejo puede fijar según la urgencia.
De no haberse emitido un dictamen, el Consejo puede pronunciarse.
Además, el PE participa directamente, con voz y voto, en el proceso de modificación de
los Tratados (art. 48 TUE) y en los acuerdos de adhesión de nuevos Estados (art. 49 TUE)

PARTICIPACIÓN Y DÉFICIT DEMOCRÁTICO

En las décadas anteriores al Tratado de Lisboa, se criticaba a la Unión por su déficit

democrático.

El PE no gozaba de funciones legislativas y no participaba en el procedimiento legislativo

ordinario. El procedimiento para aprobar los actos legislativos recortaba mucho la
capacidad de decisión del Parlamento (no era colegislador, sino co-decisor)

Estos contenidos fueron recuperados del fallido tratado constitucional (2005)

El Tratado de Lisboa introduce la participación de los parlamentos nacionales en el

procedimiento legislativo ordinario: art. 12 TUE + Protocolo nº 1 y 2. Los parlamentos
nacionales tienen la facultad de poder frenar con sus votos las propuestas de actos
legislativos de la Comisión si no satisfacen el principio de subsidiariedad.

Otros ejemplos que reflejan la superación del déficit democrático:

• Documentos de consulta
• Cooperaciones interparlamentarias
• Iniciativa legislativa ciudadana. Los ciudadanos pueden promover e invitar a la
Comisión a poner en marcha el procedimiento legislativo mediante su iniciativa.

Participación de los parlamentos nacionales

El Parlamento Europeo adoptó una Resolución sobre la aplicación de las disposiciones

del Tratado relativas a los Parlamentos nacionales, en la que señala que estos están
mejorando su colaboración y contribuyendo activamente al buen funcionamiento
constitucional de la Unión Europea, garantizando así un mayor pluralismo y una mayor
legitimidad democrática.

También reconoce que la rendición de cuentas de los Gobiernos nacionales ante sus
Parlamentos constituye «la piedra angular de la función de los Parlamentos nacionales
en la Unión». Al mismo tiempo recuerda que el sistema de alerta rápida apenas se ha
utilizado desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

El Parlamento Europeo apoya la posibilidad de que los Parlamentos nacionales

presenten a la Comisión propuestas constructivas con vistas a ejercer una influencia
positiva en el debate europeo y en el poder de iniciativa de la Comisión. Por último,
presenta una serie de sugerencias destinadas a reforzar los instrumentos de
cooperación existentes entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales.
LECCIÓN VII. TRIBUNAL DE JUSTICIA

ÍNDICE

1. Composición
2. Funcionamiento en general
3. Aspectos generales de la jurisdicción del Tribunal de Justica (TJUE)
4. Procedimiento

INTRODUCCIÓN

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea encarna el poder judicial. Es el garante de la

correcta interpretación (Autonomía e integridad) y aplicación del Derecho de la Unión.

Su existencia como institución está prevista en el art. 13 TUE. Su regulación se establece

en el art. 19, desarrollado por los arts. 251 a 281 TFUE. El Estatuto del TJUE se recoge en
el Protocolo nº3, completado por el Reglamento de procedimiento. Debe ser
establecido por el TJ y aprobado por el Consejo.

Comparte el ejercicio de la función jurisdiccional con los órganos nacionales de los

Estados miembros. Los jueces nacionales son llamados a aplicar las normas europeas,
como jueces ordinarios (tutela judicial efectiva). Sin embargo, el TJUE ostenta, además
de la capacidad de aplicar el Derecho, el monopolio de legalidad, pudiendo hacer un
control y seguimiento de las normas (declara la validez o nulidad de los actos
legislativos) y no legislativos de la UE.

Su articulación y sus competencias no han experimentado cambios sustanciales desde su

creación en 1957. Los únicos cambios relevantes han sido como consecuencia de la
ampliación del número de países miembros y del aumento de asuntos que ha tenido que
resolver el propio tribunal.

Hasta 1988 contó con una única instancia, pero el aumento de las demandas contenciosas
hizo que se creara otra: el Tribunal de Primera Instancia. Con posterioridad, el Tratado de
Niza agregó otra instancia: las Salas jurisdiccionales para procedimientos contenciosos
específicos de las que solo se ha creado en 2004 el Tribunal de la Función Pública de la UE.

El T. Lisboa ha introducido solo cambios en la denominación de las instancias

jurisdiccionales:
• La instancia superior: Tribunal de Justicia
• La instancia intermedia: Tribunal General
• La instancia inferior: Tribunales especializados (Tribunal de la Función Pública de la UE),
y algunas modificaciones en el procedimiento de designación de los jueces y abogados
generales, así como en la articulación de algunos recursos jurisdiccionales.
COMPOSICIÓN GENERAL

Composición de los tribunales

El TJUE tiene dos jurisdicciones

• Tribunal de Justicia: el Tribunal de Justicia tiene competencia exclusiva para

conocer de los recursos entre instituciones y de los recursos interpuestos por un
Estado miembro contra el Parlamento Europeo y/o el Consejo

o 11 abogados generales (art. 252 TFUE) en la actualidad que asisten al

Tribunal de Justicia
o 27 jueces

• Tribunal General: 49 jueces. Mayor alcance. Conoce, en primera instancia, de

todos los demás recursos de este tipo, en particular de aquellos interpuestos por
particulares y de los interpuestos por un Estado miembro contra la Comisión

Jueces

Los jueces se eligen entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de

independencia que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio en sus
respectivos países.

• Elección: personalidades ofrezcan plenas garantías de independencia

o que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio en sus respectivos
países de las más altas funciones jurisdiccionales
o que sean jurisconsultos de reconocida competencia (art. 253y 254 TFUE)

• Serán nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros
conforme a un comité de idoneidad (art. 255T FUE)

• Mandato: período de seis años (posibilidad de reelección)

Abogados generales

Los abogados generales son también miembros del TJ. Disponen de un estatuto idéntico
al de los jueces, aunque desempeñan distintas funciones. Los requisitos de elección son
similares.

El TL prevé un total de 11 abogados generales: 6 por cada uno de los seis grandes
estados y 5 más repartidos por rotación entre los demás. Entre los abogados, el TJ
designa un primer abogado general que tendrá que distribuir los asuntos entre el resto.

• Razón de ser: defender la integridad y la autonomía del Derecho de la Unión

 • Función: presentan conclusiones, que se exponen y analizan el estado actual del
Derecho de la UE sobre un punto concreto que afecta al litigio. Tienen valor de
opinión.
o no producen efectos para las partes en litigio ni en relación con terceros
o no son vinculantes para el TJ
o se publican en la recopilación de la jurisprudencia del TJUE y contribuyen
a la formación y desarrollo de la jurisprudencia del tribunal

El Tribunal puede asumir o no, total o parcialmente en su sentencia las conclusiones

generales presentadas por el abogado general. Suele tomar en cuenta las conclusiones.

FUNCIONAMIENTO

JURISDICCIÓN

ART. 19.3 TUE: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará, de

conformidad con los Tratados:

a) sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o
por personas físicas o jurídicas;
b) con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales,
sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos
adoptados por las instituciones;
c) en los demás casos previstos por los Tratados. (arts. 261, 262 TFUE)

La jurisdicción del TJUE vincula a todos los Estados miembros de la Unión. Existen
además tipos de recursos específicos y regulados en los Tratados.

• Directos:
o Recurso de incumplimiento (258-259 TFUE)
o Recurso de anulación (art. 263 TFUE)
o Recurso por omisión (art. 265TFUE)
o Recurso contra las sanciones (art. 261TFUE)
o Recurso de indemnización (art. 268TFUE)
o Recurso responsabilidad contractual (art. 272)
 o Recurso de funcionarios (art. 270TFUE)

• Indirectos:
o Cuestión prejudicial (art. 267 TFUE)
o Excepción de ilegalidad (art. 277TFUE)

Competencias del TJ

El Tribunal de Justicia, según el TFUE, tiene una serie de competencias específicas:

• Casación sobre decisiones del TG
• Por remisión del TG ante casos de unidad y coherencia del Derecho de la Unión
• Reexamen excepcional de las decisiones prejudiciales del TG por motivos de
unidad y coherencia del Derecho de la UE
• Recurso por incumplimiento (258 y 259 TFUE)
• Recurso anulación sólo si interpuestos por un Estado miembro contra el
Parlamento Europeo y/o contra el Consejo y por una institución de la Unión
contra otra institución (263 TFUE)
• Recurso de inacción: competencia parcial junto con el TG (265 TFUE)

Competencias del TJ G

• Recurso de anulación si es interpuestos por personas físicas o jurídicas y dirigidos

contra los actos de las instituciones y de los órganos y organismos de la Unión
Europea (anulación 263 TFUE).
• Recurso de anulación si es interpuesto por un Estado contra el Consejo en
relación con las ayudas de Estado, el dumping o las competencias de ejecución
• Competencia parcial para conocer del recurso por inacción de las instituciones,
órganos y organismos (omisión 265TFUE)
• Recursos de casaciones limitada frente al Tribunales especializados
• Cuestión prejudicial (276 TFUE)
• Recursos basados en contratos que prevean expresamente su competencia
(cláusulas compromisorias, art. 272TFUE)

Además…

• Cuando el Tribunal General considere que el asunto requiere una resolución de

principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho de la
Unión, podrá remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que éste resuelva.

• Las resoluciones dictadas por el Tribunal General sobre cuestiones prejudiciales

podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia
o en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto
o en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del
Derecho de la Unión.
PROCEDIMIENTO COMÚN PARA TODOS LOS RECURSOS

Fase escrita

Escrito de recurso: La demanda contendrá el nombre y domicilio del demandante; la

indicación de la condición y de la dirección del representante del demandante; el
nombre de la parte principal contra la que se interpone el recurso; la cuestión objeto
del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición concisa de dichos
motivos; las pretensiones del demandante; las pruebas y la proposición de prueba, si ha
lugar.

Notificación al demandado: La demanda será notificada al demandado a través de e-

Curia cuando este disponga de una cuenta de acceso a e-Curia.

Publicación en el DOUE: En el Diario Oficial de la Unión Europea se publicará un anuncio

que contendrá la fecha de presentación de la demanda que inicie el proceso, el nombre
de las partes principales, las pretensiones de la demanda y una indicación de los motivos
y de las principales alegaciones invocadas.

• Contestación: Dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la

demanda, el demandado presentará el escrito de contestación.

• Réplica y dúplica: La demanda y el escrito de contestación podrán completarse

con una réplica del demandante y una dúplica del demandado, salvo que el
Tribunal General decida que un segundo turno de escritos de alegaciones no es
necesario porque el contenido de los autos del asunto es suficientemente
completo

• Designación del Juez Ponente y del Abogado General (TJ)

Fase oral

Se personan las partes,

• Presentación de pruebas, expertos, peritos…
• Presentación de las conclusiones del Abogado General: cuando en un asunto se
haya designado Abogado General y este presente sus conclusiones por escrito,
las entregará a la Secretaría, la cual dará traslado de las mismas a las partes.

Deliberación y sentencia

• consenso / mayorías
• no votos disidentes
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 8: Recursos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea

1. Recursos directos ante el Tribunal de Justicia

1.1. El recurso por incumplimiento
1.2. El recurso de anulación
1.3. El recurso de inactividad o por omisión
2. Recursos indirectos ante el Tribunal de Justicia
2.1. La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
2.2. La excepción de ilegalidad.

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, temas 11 y 12, en particular, pp. 379-
401, 408-417 y 421-445.
INTRODUCCIÓN

Sobre los tribunales de justicia recae la tarea de garantizar el cumplimiento de las normas y
principios del ordenamiento europeo. Por un lado, ofrece pautas autorizadas de interpretación
del ordenamiento. Por otro, resuelve individualmente los pleitos que se plantean en el día a día.

Los actos adoptados por las instituciones de la Unión son susceptibles de ser recurridos, pero
única y exclusivamente ante los tribunales de la Unión y solamente ante estos. Los tribunales
nacionales no pueden declarar la invalidez de los actos legislativos. Es decir, los tribunales de la
Unión disponen de un auténtico monopolio de la anulación de los actos de la Unión.

Dos excepciones a este monopolio:

• Cuando un tribunal dude de la licitud de un acto de la Unión, puede suspender

cautelarmente su aplicación al caso concreto tras interponer una cuestión prejudicial de
validez
• El monopolio de anulación se refiere al juicio de invalidez del acto, es decir, a la
ilegalidad de este. El TJ admite que los tribunales nacionales realicen un enjuiciamiento
positivo de la validez, para declarar la legalidad, de los actos de la Unión.

EL TJUE es el encargado de emitir una interpretación autorizada del Derecho de la Unión y de

controlar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones. Para ello, cuenta con una serie
de recursos.

a. Objetivo: qué persigue

b. Motivos jurídicos por los que se puede plantear cada recurso
c. Legitimación
• activa: capacidad jurídica para activar el procedimiento
• pasiva: a quién se puede demandar, a quién se pide responsabilidad
d. Competencia: ante qué órgano judicial hay que plantearlo (TJ o TG)
e. Cuestiones procesales particulares o peculiares (fase oral y fase escrita)
f. Sentencia y consecuencias jurídicas: qué tipo de sentencia puede fallar el tribunal y cuáles
son sus efectos o consecuencias jurídicas

La competencia del tribunal es limitada y tasada, expresamente establecida en los Tratados.

PROCEDIMIENTO ANTE EL TJUE

A diferencia de los sistemas judiciales federales, no existen vías procesales que unan el nivel
jurisdiccional de la Unión con el nivel nacional. Las resoluciones judiciales nacionales no pueden
ser recurridas ante los tribunales de la Unión, pues no existe un recurso directo que lo permita.

Las diferencias entre los recursos directos y recursos indirectos varían.

Los recursos directos tienen fase escrita con alegaciones, notificación, contestación y réplica o
dúplica. Sin embargo, las cuestiones prejudiciales no se dirigen contra nadie, por lo que varía la
estructura.

Cuando concluye la fase oral, se retiran a deliberar en secreto y emiten la sentencia, leída en
audiencia pública y publicada.
RECURSOS DIRECTOS ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

Las acciones directas son aquellas planteadas directamente ante un tribunal de la Unión, mediante
las que se inicia un proceso judicial. El demandante ataca un acto, individual o general,
legislativo o no legislativo, adoptado por una de las instituciones, órgano u organismo de la
Unión.

Son competencia exclusiva de los tribunales de la Unión, garantizando así que el monopolio de
enjuiciamiento de la actividad de la Unión quede, única y exclusivamente, en manos de los
tribunales de la Unión.

Tienen por objeto controlar la actividad de las Instituciones. La única excepción es el recurso
por incumplimiento, cuyo objeto no es la actividad de las Instituciones sino la de los Estados.

1. Recurso por incumplimiento (art. 258 TFUE)

“Recurso por incumplimiento”: pretende garantizar el correcto cumplimiento del Derecho de

la Unión por parte de los Estados miembros. A diferencia de otras acciones directas, no tiene por
objeto la revisión de los actos de la Unión, sino la conformidad de la actividad de los Estados
miembros con el Derecho de la Unión.

Se trata de un recurso que enjuicia la conducta estatal y que puede desembocar en una sentencia
declarativa de condena contra el Estado miembro demandado. Tiene carácter estrictamente
objetivo y declarativo. El Tribunal de Justicia se limita a constatar la compatibilidad abstracta
entre una conducta estatal y el Derecho de la UE, sin que la sentencia condenatoria suponga la
anulación de la norma, acto o práctica estatal recurrida.

Objeto del recurso: cualquier conducta antijurídica de un Estado miembro, sea por acción o por
omisión. La intensidad o alcance de la infracción estatal son irrelevantes. Debe ser una conducta
imputable a un órgano del Estado miembro, incluyendo los actos de las autoridades regionales y
municipales.

Motivos jurídicos: integridad y autonomía del derecho de la Unión. Se busca la igualdad en la

correcta aplicación de las obligaciones que asumen los Estados miembros.

Competencia: solo el Tribunal de Justicia puede conocer de los recursos por incumplimiento. No
se prevé la posibilidad de que el TG pueda conocer en el futuro estos asuntos.

Legitimación

• Activa: exclusiva de la Comisión o de los Estados miembros. Los particulares o

demás instituciones solo tienen la posibilidad de presentar una denuncia ante la
Comisión o colaborar con un Estado miembro para que estos interpongan el recurso.

Los particulares solo pueden atacar directamente una conducta estatal contraria del
Derecho de la Unión mediante vías de recurso ante tribunales nacionales. En el proceso
 nacional, la jurisdicción competente está facultada para plantear una cuestión
prejudicial al TJ con objeto de confirmar la existencia de una actividad estatal ilícita.

La negativa de la Comisión a interponer el recurso no constituye una infracción de un

deber de actuación. Por tanto, no puede ser demandada por esta causa mediante un recurso
de omisión, ni mediante un recurso de anulación en caso de que motive y exteriorice su
negativa.

• Pasiva: contra cualquier Estado miembro “infractor” que incumpla sus obligaciones

Tiene dos fases:

1. Fase precontenciosa: la Comisión y los EM disponen de un amplio margen de

discrecionalidad a la hora de decidir en qué momento inician los trámites de interposición
del recurso. No hay plazo determinado. La protagonista es la Comisión.

a. Si la Comisión estima que un estado incumple sus obligaciones derivadas de los

tratados o actos legislativos, emite un dictamen motivado tras darle la
oportunidad al Estado de presentar sus observaciones o explicarse formalmente
(carta de emplazamiento)

En la carta de emplazamiento, deben delimitarse claramente las normas

infringidas, o de lo contrario el EM no podrá defenderse apropiadamente. La
ausencia de una carta de emplazamiento, o la redacción de una carta incompleta,
constituye un vicio esencial de forma que desembocará en la desestimación de un
eventual recurso.

i. Si la Comisión no queda satisfecha a la luz de las respuestas, emite el

dictamen motivado para recurrir ante el TJ

En el dictamen, se debe incluir un plazo durante el cual el Estado

miembro debe poner fin a la conducta supuestamente infractora.
Transcurrido dicho plazo, la Comisión puede interponer el recurso.

ii. Si el Estado no se atiene al dictamen en el plazo determinado por la

Comisión para dejar de incumplir sus obligaciones, esta puede recurrir
al tribunal de Justicia de la UE. El plazo no puede afectar negativamente
a los derechos de defensa del Estado miembro

b. Si un Estado estima que otro no cumple con las obligaciones que se derivan del
tratado, someterá el asunto a la Comisión
i. La Comisión deberá emitir un dictamen motivado, cuyo contenido se
notificará a los Estados concernidos después de que hayan podido
formular sus observaciones por escrito y oralmente.
ii. Una vez se ha dictado el dictamen, el Estado miembro recurrente puede
presentar la demanda ante el TJ
iii. Si la Comisión no emite el dictamen en el plazo de tres meses, el Estado
recurrente puede dirigirse directamente ante el Tribunal de Justicia.
 2. Fase contenciosa ante el TJ: una vez presentada la demanda, la Comisión o el EM dan
comienzo a la fase contenciosa y propiamente judicial del recurso. Se inicia con la
interposición de la demanda y finaliza cuando el TJ dicta sentencia, cuando el
demandante acuerda aceptar el desistimiento presentado o cuando se confirma la
inadmisibilidad del recurso.

a. La carga de la prueba del incumplimiento recae sobre la parte demandante, a

quien le corresponde aportar los elementos de hecho y de Derecho que apoyan
su pretensión.

b. El Estado demandado tiene la obligación de cooperar con la Comisión o con el

EM en aras del principio de cooperación leal, suministrando toda la información
de la que disponga. La Comisión tiene una labor de vigilancia y supervisión.

c. El Estado demandado puede incluir todos los argumentos que considere

oportunos con el propósito de demostrar que no ha incumplido la norma invocada
por el demandante.

El Estado infractor puede reconocer la infracción, pero justificando su conducta

con el argumento de que la norma de la Unión infringida es inválida (excepción
de legalidad). Se admite para reglamentos, pero no en el caso de las directivas.

La defensa del Estado demandado puede basarse en la existencia de una fuerza

mayor. Corresponde al demandado demostrar que se reúnen las circunstancias
para constatar la fuerza mayor, y solo podrá alegarse en el momento en que dicho
Estado haya constatado la imposibilidad de cumplir la norma cuyo
incumplimiento se le imputa.

d. Los representantes jurídicos de los Estados o instituciones pueden intervenir en

el proceso, ya sea como partes coadyuvantes de la Comisión o del Estado
demandado

e. Se siguen las fases del procedimiento: fase oral, probatoria y escrita

Sentencia: carácter estrictamente declarativo. Si se estima el recurso, la sentencia se limita a

constatar la existencia de una infracción del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro.
El TJ no tiene competencia para anular acto alguno del Estado miembro condenado. La
responsabilidad recae sobre este con arreglo a los procedimientos constitucionales previstos en
su ordenamiento interno (el tribunal no puede suplir estas funciones ni administrativas ni
legislativas)

• Efecto de cosa juzgada: la sentencia no es susceptible de recurso. Tanto el fallo

estimatorio como el desestimatorio adquieren efecto de cosa juzgada desde el
momento de la notificación.

• Si se estima el recurso, el Estado condenado estará obligado a adoptar las medidas

necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal. Aunque el TFUE no
 determina el plazo, la jurisprudencia insiste en que el incumplimiento debe finalizar
inmediatamente.

• Cuando las circunstancias del caso lo recomienden, el TJ puede excepcionalmente

limitar los efectos temporales de la sentencia de condena.

• Incumplimiento sobre incumplimiento: en el caso en que el Estado no adopte las

medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, la Comisión puede solicitar la
iniciación del procedimiento de ejecución. Es una especie de repetición del
procedimiento anterior, pero en este caso el enjuiciamiento no tiene por objeto la
infracción de la norma original, sino la infracción de la sentencia de condena. El fallo
no se limitará a constatar la infracción, sino que podrá imponer al Estado recalcitrante
una suma a tanto alzado o una multa coercitiva.

La imposición de la suma a tanto alzada o de la multa coercitiva constituyen

instrumentos coactivos destinados a garantizar el cumplimiento de la sentencia de
condena. Dado que el Tribunal de Justicia no puede imponer coercitivamente el
cumplimiento de la sentencia, la retorsión económica supone un incentivo eficaz para
poner fin a las conductas antijurídicas de los Estados infractores. Ambas medidas pueden
imponerse conjuntamente porque tienen fines diferentes.

La Comisión tiene la obligación de probar la falta de ejecución de la sentencia

condenatoria y proponer el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva.
Sigue una serie de criterios guía. El TJ no está vinculado por estos criterios, por lo que
puede determinar la cuantía con total arbitrio (sobre la base de los elementos aportados
por la Comisión)

Hay recursos especiales por incumplimiento previstos en los Tratados

• Art. 108 TFUE: recurso en materia de ayudas de Estado, de utilización obligatoria

en caso de que la Comisión declare previamente la ilicitud de la ayuda estatal
• Art. 114 TFUE: recurso referido a las cláusulas derogatorias de obligaciones
derivadas del Derecho de la Unión, cuya utilización es potestativa a la vista del tenor
literal del precepto
• …

2. Recurso de anulación (art. 263 y 264 TFUE)

“Anular” quiere decir declarar que algo es nulo. Este recurso tiene por objeto garantizar la
correcta legalidad de los actos vinculantes de la Unión (mecanismo de control de la legalidad).
El tribunal controla la legalidad de los actos adoptados por las Instituciones, individuales o
generales, legislativos o no legislativos, destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros
(vinculantes). Persigue la anulación de los actos jurídicos que contravienen el Derecho de la
unión.

Carácter objetivo y revisor: es un proceso destinado a controlar la estricta legalidad de un acto

de las instituciones, no tanto a proteger los derechos subjetivos de sus destinatarios. Va dirigido
contra la actividad ilícita de las Instituciones, no contra la inactividad ilícita (recurso por omisión)
Objeto material del recurso: los “actos impugnables” son todos los actos jurídicos vinculantes
y destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros o a todos los EM (no incluye actos de
las instituciones bajo la forma de dictámenes o recomendaciones)

• El acto debe ser jurídicamente obligatorio (atención al contenido material)

• El acto debe estar destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros. Aquellos
actos que no modifiquen sustancialmente la situación jurídica del particular, ya sea
porque su contenido no puede o no tiene efectivamente ese impacto, no son
susceptibles de impugnación.
• Otras condiciones: que el acto haya sido adoptado efectivamente y no sea de mero
trámite, no son actos los casos de manifiesta ilegalidad, tan grave y rotunda que
merecen considerarse inexistentes.

Competencia: varía en cada caso, en función de la materia de la que se trate, previstas en los
Tratados
• Tribunal General (según art 256.1 TFUE): regla general
• Tribunal de Justicia (excepciones según el Estatuto)
o Recurso Estado contra Institución: contra acto del PE, Consejo o de ambas.
Si es contra la Comisión solo se admite cuando afecten a la solicitud de un
Estado miembro de participar en una cooperación reforzada. Caben
excepciones
o Recurso Institución contra Institución: contra un acto del PE, Consejo,
ambas, Comisión o BCE

Motivos: ¿cuándo puede el tribunal declarar que un acto es nulo? Hay cuatro motivos tasados,
previstos de forma expresa en el art. 263. Son motivos concretos que no dependen de la
imaginación jurídica de los abogados.

1. Incompetencia: la Unión ha regulado mediante un acto vinculante una materia sobre la

que no tiene competencia porque los tratados no se la atribuyen. Se han conculcado las
normas competenciales previstas en los tratados. Puede referirse...

a. A la incompetencia general de la UE para tomar una determinada decisión o

intervenir en una determinada materia
b. A la específica de una institución en relación con la competencia de las demás

c. Tipos de incompetencia

i. Por razón de la persona: discrepancia sobre la base jurídica escogida por

una Institución para adoptar un acto
ii. Por razón de la materia: un acto puede ser ilícito cuando incide en un
ámbito que le está vedado
iii. Por razón del territorio: un acto no puede tener efecto más allá del
espacio territorial de la UE

2. Vicios sustanciales de forma: es fundamental. La adopción válida de los actos

jurídicamente vinculantes requiere formas específicas.
 Tres supuestos
- Vicios que de haberse evitado hubieran condicionado un contenido distinto del
acto atacado
- Vicios que hacen imposible el control jurisdiccional del acto (ausencia de
motivación)
- Vicios que entrañan una infracción de una norma institucional relevante.

Puede referirse a…

a. Infracciones o exigencias del procedimiento

Ejemplo: ausencia de informes preceptivos o consultas, especialmente del
Parlamento Europeo.

b. Falta de motivación: puede ser insuficiente, manifiestamente errónea o

incompleta.
Ejemplo: según el protocolo 2º, los parlamentos nacionales se pueden
pronunciar en 8 semanas sobre el principio de subsidiariedad, pasadas las 8
semanas, no pueden pronunciarse

c. Infracción de normas de la reglamentación interior

Art. 218.6: para determinados contenidos materiales de posibles acuerdos
internacionales entre la unión y terceros, se requiere un dictamen consultivo del
Parlamento (el PE se pronuncia sobre el contenido material, aunque su opinión
no es vinculante). En caso de que no se recabe este informe consultivo, el tratado
internacional adolecería de un vicio sustancial de forma, dado que no se han
cumplido los requisitos.

d. Falta de audiencia o alegaciones del interesado

e. Defectos de publicación o notificación de los actos

3. Violación de los tratados o cualquier norma jurídica de ejecución: violación del

ordenamiento europeo desde el punto de vista material, incluida la subsidiariedad.

Dependerá en cada caso del contenido del acto o disposición y de los principios que
inspiran las fuentes del ordenamiento europeo.

4. Desviación de poder: actos adoptados con un fin distinto al previsto en el ordenamiento

jurídico. Es un abuso de las facultades expresamente previstas en el tratado

Legitimación (art. 263)

• Activa

o Recurrentes privilegiados: todos los EM1, Parlamento, Consejo o la

Comisión que deben velar por la legalidad intrínseca de los actos que se

1
Solo los Estados, como sujeto con personalidad jurídica internacional. Quedan excluidos sus órganos o
instituciones.
 adopten en el seno de la Unión. No tienen que justificar un interés legítimo
ni que les afecta ni directa ni individualmente.

o Recurrentes semi privilegiados: Tribunal de Cuentas, BCE y Comité de las

Regiones. Están legitimadas para recurrir actos con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas.

o Recurrentes no privilegiados: cualquier persona física o jurídica puede

recurrir solo los actos que le afecten de forma directa e individual (debe ser
destinatario). Deben justificar que tienen un interés legítimo en controlar la
legalidad del acto impugnable. También se pueden dirigir contra los actos
reglamentarios que le afecten directamente u no incluyan medidas de
ejecución.

• Pasiva
o Consejo, Comisión o BCE: adquieren la condición de demandados siempre
y cuando sus actos tengan carácter obligatorio
o Parlamento Europeo, Consejo Europeo y órganos de la UE: podrán ser
demandados cuando el acto que hayan dictado esté destinado a producir
efectos jurídicos frente a terceros.

Particularidad procesal: hay un plazo estricto muy breve para anteponer el recurso. El plazo es
de dos meses a partir de la publicación del acto o de su notificación al recurrente. A falta de ello,
el plazo empieza a contar desde el día en que este haya tenido conocimiento del recurso.

Es un plazo muy breve, por razones de seguridad jurídica, dadas las graves consecuencias de la
sentencia de anulación: si se declara que un acto es nulo, significa que no puede desplegar efectos
jurídicos desde el inicio (efectos ex tunc).

Sentencia de anulación: art. 264 TFUE. Cuando deviene firme, adquiere efecto de cosa juzgada.

• Desestimación: fuerza de cosa juzgada únicamente respecto de los argumentos de

hecho y de derecho resueltos por la sentencia. El acto declarado válido podrá ser
nuevamente recurrido en el futuro, pero será inadmitido si se alegan los mismos
motivos.

• Estimación: el tribunal declara nulo y sin efecto alguno el acto impugnado.

Anulación de efectos ex tunc (se da por nulo desde el momento mismo de su
adopción) y erga omnes (repercute sobre todas las relaciones jurídicas surgidas bajo
su amparo)

Graves consecuencias.

• Si el recurso fuere fundado, el TJUE declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el
acto impugnado porque es contrario al Derecho de la Unión (efectos retroactivos)

Este acto impugnado es nulo desde el inicio, desde que se aprobó, a pesar de que ya ha
desplegado efectos jurídicos (ex tunc)
 • OJO: si lo estima necesario, el Tribunal indicará aquellos efectos del acto declarado
nulo que deban ser considerados como definitivos.

Así, salva los efectos jurídicos del acto impugnado que ya ha desplegado efectos desde
su aprobación.

Además, esta sentencia obliga a las instituciones, órgano u organismo del que emana el acto
anulado, o cuya abstención ha sido declarada contraria a los tratados, a que adopten las medidas
necesarias para la ejecución de la sentencia en un plazo razonable (art. 266 TFUE). De nuevo, el
TJ no puede suplir ni legislar los modos concretos de aplicación de la sentencia. Las instituciones,
de buena fe, serán las responsables de subsanar en la práctica lo dispuesto por el tribunal.

Si el recurso va acompañado de una pretensión indemnizatoria, el tribunal se pronunciará sobre

los daños ocasionados por la institución u órgano responsable.

3. Recurso por inactividad o por omisión (art. 265 TFUE)

Este recurso tiene como objetivo exigir responsabilidades a las instituciones europeas en caso de
que se hayan abstenido de pronunciarse cuando era necesario, según lo previsto en los tratados.
Se le exige que actúa conforme a Derecho.

El tribunal controla la legalidad de la conducta de las instituciones mediante este recurso.

Competencia:

• Tribunal General como norma general

• Tribunal de Justicia (Excepciones previstas en el Estatuto)
o Recursos Estado contra Institución
o Recursos institución contra institución

Omisión impugnable: el recurso puede interponerse cuando la abstención de la Institución

constituya una violación de los Tratados. Debe tratarse de una omisión ilícita. Una negativa a
realizar una conducta cuando se esté legalmente obligado a ello.

Cuando el recurrente sea una persona física o jurídica, el acto omitido debe ser obligatorio. Si el
recurrente es un EM o institución, el acto por adoptar no tiene por qué ser obligatorio (es
suficiente la mera infracción del deber de adoptarlo)
Legitimación

• Activa

o Sujetos privilegiados: Estados miembros e instituciones. Pueden exigir el fin

de la conducta sin demostrar interés alguno.

o Sujetos no privilegiados: toda persona física o jurídica que tenga un interés

directo, individual y legítimo. Puede recurrir ante el TJ los actos distintos a
recomendaciones y dictámenes. Debe ser un acto que conlleve efectos
jurídicos obligatorios (eficacia)

• Pasiva: institución que haya permanecido inactiva o en silencio en el ejercicio de sus

funciones (PE, Consejo Europeo, Consejo, Comisión o Banco Central Europeo)

Particularidades

• Requerimiento previo: el recurso solo será admisible si la institución, órgano u

organismo de la que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen.
No hay plazo para enviarlo, pero la jurisprudencia aclara que debe ser un plazo
razonable.

• Si, transcurrido un plazo de dos meses a partir del requerimiento, la institución,

órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto
dentro de un nuevo plazo de dos meses. No se puede emplear un medio formal.

• Razones del requerimiento (equivalentes a la carta de emplazamiento)

o Permite a la institución que cumpla con las funciones que han dado pie a la
omisión y así evita el proceso
o Logra que la omisión se concrete y se ponga de manifiesto
o Determina el momento en que empiezan a correr los plazos

Efectos de la sentencia

• Es una sentencia obligatoria y declarativa: la institución, órgano u organismos cuya

abstención haya sido declarada como contraria a los Tratados, estará obligada a
adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. Debe actuar en
consecuencia, pero no se le imponen medidas concretas.

• No corresponde al TJ dictar a la institución demandada las medidas que tenga que

adoptar. Solo tiene competencia para declarar si ha habido o no omisión o inactividad.
No suple las deficiencias del legislador.

• Corresponde a la institución infractora ejecutar las medidas cuya omisión se le haya

imputado en plazos razonables
RECURSOS INDIRECTOS O INCIDENTALES

La correcta aplicación del Derecho de la Unión requiere actos normativos. Habitualmente, son
los Estado quienes deben adoptar todas las medidas necesarias para la aplicación del Derecho.

De forma incidental (planteamientos previos para proceder al recurso), el tribunal aclara o

interpreta la validez del derecho de la Unión antes de que la jurisdicción nacional lo aplique en
su Estado.

Los recursos indirectos son nuevas vías para extender el alcance del recurso de anulación, cuando
se han superado los plazos.

1. Cuestión prejudicial

Previa a solucionar un juicio o litigio judicial.

El Derecho de la UE no solo es derecho internacional, sino que se incorpora automáticamente en

los ordenamientos internos de los EM. El juez nacional es a la vez el juez natural, el principal
responsable de su aplicación.

Se da una cooperación judicial entre el TJUE y los órganos nacionales. Con el objetivo de
garantizar la integridad del derecho de la UE, nace la cuestión prejudicial para…

• Cuestión I: interpretación de los tratados

• Cuestión II: validez de los actos adoptados por las instituciones (control indirecto de
legalidad, sin 2 meses de plazo máximo para recurso de anulación)

Legitimación

• Activa: órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros (juez natural

como juez nacional)
o En sentido amplio, se llame como se llame. No tiene por qué ser un órgano
colegiado
o En función de las normas nacionales, es un órgano con competencia para
conocer de estos asuntos
o Diferentes instancias para reclamar los recursos

• Pasiva: --

El objeto es consultar al TJUE la correcta interpretación o validez de las normas de los tratados
o de las normas de las instituciones de la unión. El objeto material es la interpretación de una
norma de Derecho de la Unión, ya sea originario o derivado.

El planteamiento de la cuestión prejudicial es de carácter facultativo (podrá) u obligatorio

(deberá) en función de las circunstancias:
 • Obligatorio: “deberá” pedir al tribunal que se pronuncie, cuando la duda sobre la
interpretación o validez del Derecho de la UE se plantee ante un órgano jurisdiccional
nacional, cuya sentencia no es susceptible de ulterior recuro judicial.

Es decir, cuando la sentencia es definitiva según el ordenamiento nacional y no hay

instancias posibles de reclamación y no hay recursos judiciales para revisar (en España:
sentencia del Tribunal Supremo que no afecta a derechos fundamentales)

• Facultativo: “podrá” pedir al tribunal que se pronuncie, cuando la duda sobre la

interpretación o validez del Derecho de la UE se plantee ante un órgano jurisdiccional
nacional, cuya sentencia no sea definitiva y existan recursos para recurrirla en
instancias superiores.

Es decir, cuando existen vías de reclamación ante otras instancias judiciales superiores.
En este caso, el juez no está obligado a elevar la cuestión prejudicial, aunque se lo pidan
las partes en el litigio. Si no lo estima necesario o no tiene dudas, puede negarse. La duda
debe ser planteada por el juez, que es el órgano jurisdiccional competente para interponer
la cuestión (legitimación activa)

En ambos casos, se congela el litigio nacional y se eleva la cuestión prejudicial a la espera de las
respuestas del tribunal de Luxemburgo a la cuestión prejudicial. Una vez hay sentencia, se
reactiva el proceso aplicando la respuesta del Tribunal. Esta es una facultad excepcional de los
tribunales nacionales, dado que en principio el TJUE ostenta el monopolio del control de
legalidad del Derecho de la Unión.

El TJUE no puede pronunciarse en ningún momento sobre la interpretación del ordenamiento

nacional. Debe limitarse al Derecho de la Unión, pues es el único bajo su competencia.

Procedimiento: aspectos procesales particulares. No sigue el esquema habitual, dado que se trata
de dudas o consultas, no hay dos partes contrarias ni se puede diferenciar a un demandante y un
demandado.

El juez nacional plantea cuestiones, dudas, preguntas. No es un “contra nadie”, no hay

legitimación pasiva. Por eso, cuando el TJUE recibe la cuestión, emplaza a todos los EM y a todas
las partes interesadas en el litigio nacional a que se pronuncien, si lo desean. A la luz de los
informes recibidos, analiza la cuestión, escucha al abogado general si es el caso, y emite la
sentencia prejudicial. En esta sentencia clarifica cómo hay que interpretar una norma de la unión
o se pronuncia sobre su validez.

La sentencia prejudicial se pronuncia sobre la validez de una norma de la UE o sobre su

interpretación hay alcance. La respuesta aportada por Luxemburgo sobre la interpretación o
validez vincula al juez nacional a la hora de solucionar el litigio, el caso concreto. Solo al juez
nacional… pero sienta precedente.

• Acto no válido: el TJUE no anula la norma, sino que es el juez nacional quien no
puede aplicar el acto no válido al caso concreto. No puede aplicarlo porque es
contrario al derecho de la Unión. La inaplicabilidad no conlleva anulación.
 La derogación formal del acto no válido solo puede ser declarada por la institución
responsable de su aprobación (parlamento o consejo). El TJUE no es un órgano
legislativo.

• Cuestión sobre interpretación: el juez nacional debe secundar y aplicar la

interpretación del TJUE para resolver el litigio nacional, retomándolo.

Por ello decimos que se trata de una cuestión incidental. No quita voz al juez nacional. Su
respuesta es vinculante para la aplicación del derecho de la Unión al caso concreto nacional.

2. Excepción de ilegalidad (art. 277 TFUE)

Hay debate sobre si es un recurso directo o indirecto. Es una forma más de defensa. No es la
alegación principal ante Luxemburgo, pero es una forma más de alegar que un acto es contrario
al Derecho de la Unión. En palabras de Eugenia, se puede definir como “una espada con la que
el demandado puede defenderse de los ataques”.

Art. 277: “aunque haya expirado el plazo previsto en el p.6 del art. 253 TFUE, cualquiera de las
partes de un litigio en el que se cuestiones un acto de alcance general adoptado por una institución
u órgano de la Unión, podrá recurrir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los
motivos previstos en el p.2 art. 263”

Cuando las partes se cuestionen la legalidad de un acto jurídico vinculante de alcance general,
aunque haya expirado el plazo de 2 meses previsto para el recurso de anulación, si se da uno de
los cuatro motivos tasados, se puede interponer la excepción de legalidad ante el TJUE.

Objetivo: control indirecto de la legalidad de los actos jurídicos, dado que permite impugnar el
contenido de un reglamento a través de sus actos de disposición o aplicación.

Objeto material: aplicación concreta de un acto normativo de la Unión. Se alega la justificación

del no cumplimiento porque en el fondo es un acto contrario al Derecho de la unión por alguno
de los cuatro motivos tasados

Motivos
• Incompetencia
• Vicios sustanciales de forma
• Violación de los tratados o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución
• Desviación de poder

Legitimación:
• Activa: cualquiera de las partes en un litigio
• Pasiva: --

Plazo: más allá de los dos meses que prevé el art. 263 TFUE. No se establecen plazos estrictos.
Particularidades procesales: permite a los particulares recurrir directamente actos de alcance
general. Así, se facilita que los particulares puedan de forma indirecta volver a alegar la ilegalidad
de un acto legislativo (sujeto no privilegiado). Ahora, no tiene que justificar el interés legítimo.

Efectos de la sentencia: la sentencia se pronunciará sobre la inaplicabilidad de dicho acto,

produciendo efectos únicamente entre las partes. Es efectivo solo en el caso concreto.

Si prosperan las excepciones de ilegalidad, y los dos colegisladores saben entender el

pronunciamiento del TJUE, tendrán que tomar las medidas necesarias para que no se vuelva a
producir una situación contraria al Derecho. Pero, insistimos, esta sentencia tiene eficacia
únicamente inter-partes, no frente a terceros. No vincula a las instituciones para anular sus actos
legislativos de alcance general.

CUESTIONES IMPORTANTES

• Uno de los principios fundamentales de la unión es la efectividad en el cumplimiento

de su Derecho. Si un país incumple sus obligaciones durante los primeros años, pero
después establece mecanismos efectivos para cumplirlas, la Comisión se da por
satisfecha y no activa un recurso de incumplimiento.

• Actos de alcance general para excepción de ilegalidad y actos vinculantes para

recurso de anulación
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 9: El Derecho de la Unión Europea

1. El Derecho originario
2. El Derecho derivado y sus características:
2.1. Actos vinculantes (reglamentos, directivas y decisiones)
2.2. Actos no vinculantes
3. Los acuerdos internacionales celebrados por la Unión Europea
4. Los principios generales del Derecho
5. La jurisprudencia del TJUE

Cfr. Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, capítulo VII y VIII, pp.
221-285
INTRODUCCIÓN

En esta lección nos planteamos cuáles son las fuentes del Derecho de la Unión Europea.
Veremos cómo se pueden clasificar y ordenar las normas que configuran el
ordenamiento jurídico europeo.

El singular sistema jurídico de la Unión Europea, fundamentado en los Tratados

constitutivos, es el complejo resultado de una larga evolución de los tratados originarios
de los años cincuenta. El concepto de Derecho de la UE, como tal, es una construcción
de la jurisprudencia del TJUE y de una inestimable labor doctrinal. El Tratado de Lisboa
trató de reordenar el sistema y someterlo a una única lógica jurídica, pero es un objetivo
que todavía no se ha alcanzado.

En la sentencia Van Gend v Loss, el TJUE confirmó la existencia del sistema comunitario
y su trascendencia sobre los sistemas jurídicos nacionales, al advertir que en los
Tratados constitutivos existía algo más que un mero agregado de normas. En su
sentencia, determinaba:

• Los tratados constituyen algo más que un acuerdo que se limite a crear
obligaciones mutuas entre los Estados contratantes. Este fenómeno es el
resultado de que los Estados, voluntariamente y movidos por su libre
consentimiento, deciden ceder parcelas de soberanía a la UE.
• Los pueblos, más allá de los Gobiernos, son los últimos beneficiarios del Derecho.
Se crean órganos que institucionalizan derechos soberanos cuyo ejercicio afecta
tanto a los Estados miembros como a sus nacionales
• Los Estados han reconocido en el Derecho comunitario una autoridad
susceptible de ser invocada por sus nacionales antes las jurisdicciones
• La Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho
internacional

En efecto, en la sentencia Costa v. Enel, el Tribunal lo calificó como un ordenamiento

jurídico propio. No se puede entender como un meno agregado de normas, sino como
un ordenamiento jurídico. Hay que referirse a un sistema normativo, específico y
particular, con primacía sobre los ordenamientos nacionales.

El sistema de normas de la UE se apoya en una summa divisio entre las normas

originarias y derivadas, presente desde el origen de la construcción europea. El Derecho
originario prima sobre el Derecho derivado.

9.1. DERECHO ORIGINARIO

Es el conjunto de normas obligatorias y vinculantes que originan la Unión Europea.

Incluye sus modificaciones a lo largo de los años y las normas jurídicas que son el origen
de la obligatoriedad del Derecho para los Estados miembros

Las normas originarias tienen dos fundamentos

 • Material: consentimiento libre de los Estados, otorgado mediante los
procedimientos constitucionales de cada miembro para la ratificación de
tratados celebrados de forma solemne.

• Formal: normas convencionales internacionales sujetas a las reglas del Derecho

internacional en materia de Tratados

Bloques temáticos

El Derecho originario es el punto de partida para la efectividad de las normas

obligatorias. Bajo esta tipología de Derecho originario, encontramos tres bloques
temáticos:

Es decir, no solo alberga los Tratados constitutivos, sino también todos aquellos que de
una manera u otra han modificado sus disposiciones. Los tratados del segundo bloque
son modificaciones de los tres tratados constitutivos iniciales.

El Tratado de Maastricht es considerado por algunos sectores doctrinales como tratado

constitutivo, dado que da lugar al TUE y al TFUE.

• Tratados constitutivos: crean u originan el Derecho de la Unión Europea

• Tratados que modifican los tratados constitutivos
• Tratados de adhesión: suponen el origen de la obligatoriedad de las normas para
cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea.

El tratado de retirada supone el punto final de la obligatoriedad del conjunto de normas

del Derecho de la UE.

Notas generales

• Sus disposiciones tienen alcance general: obligan por igual a los actuales 27
Estados miembros de la Unión
 • Muchas de sus disposiciones son de carácter normativo, con aplicación directa
en los sistemas jurídicos de los Estados miembros. Es decir, no hay necesidad de
celebrar actos de recepción
• Tienen efecto directo: despliegan derechos y obligaciones que deben cumplirse
en los Estados miembros
• El Derecho originario prima en el sistema de fuentes, es decir, constituye e
marco de la legalidad con respecto al derecho derivado, que no puede
contradecir lo dispuesto en los Tratados. También prima sobre el derecho
interno de los Estados miembros.
• La CECA tenía una vigencia de 50 años: deja de existir en 2002
• Tratados de retirada (art. 50 TUE): forma parte del Derecho originario porque es
el origen del fin de la obligatoriedad del Derecho de la UE en las condiciones
previstas en cada acuerdo de retirada.

El Tratado de Lisboa no contiene ningún artículo que consagre formalmente la primacía

del Derecho de la Unión sobre la legislación nacional, pero se adjunta una declaración
al Tratado con este propósito (Declaración n.º 17), en la que se hace referencia a un
dictamen del Servicio Jurídico del Consejo que reitera la jurisprudencia constante del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la materia

Notas características

• Pluralidad y diversificación de obligaciones: el TUE y el TFUE continúan siendo

dos tratados formalmente independientes que gozan del mismo valor jurídico.
Sin embargo, la formulación no es unitaria en su totalidad. La complejidad se ve
agravada como consecuencia de la introducción de una mayor diversificación de
las obligaciones.

• Supremacía de las normas constitutivas: las normas derivadas se subordinan. Es

la norma constitutiva la que confiere al Derecho derivado su alcance,
fundamento y límites.

No obstante, en el Derecho de la Unión no existe ninguna norma de

estructuración general del sistema de producción de normas. Es decir, no se
impone expresamente una jerarquía normativa. La supremacía no puede
inferirse de una norma de alcance general, sino que ha sido defendida por la
jurisprudencia.

Aclaración: las normas originarias están por debajo de la Constitución de cada

Estado.

• Eficacia directa de las normas originarias: tienen la capacidad de producir

efectos jurídicos directos tanto sobre los Estados, como sobre los particulares.
Es necesario que la norma formule con claridad y precisión su contenido
(derecho u obligación). Van Gend En Loss.
9.2. DERECHO DERIVADO

El Derecho derivado está formado por las normas que se derivan de la aplicación de los
Tratados y en el ejercicio de las competencias atribuidas a la UE. Son las normas que se
derivan del correcto funcionamiento de los mecanismos de competencias e
instituciones contemplados en los Tratados. Las instituciones, en el ejercicio de sus
competencias materiales e internas, crean nuevas normas (principio de atribución).

Estas normas estarán subordinadas a los Tratados y emanan de las instituciones de la

Unión. Para ejercer las competencias conforme a Derecho, habrá que respetar las
previsiones específicas de los Tratados. Las instituciones pueden adoptar reglamentos,
directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes (art. 288 TFUE), que se aprueban
mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. 289 TFUE)

No hay una jerarquía normativa entre ellas. Cada uno de estos actos tiene una
naturaleza jurídica distinta y peculiar. Todos persiguen distintos objetivos legislativos y
una razón de ser propia. Por eso decimos que la tipología es diversa.

Todos los actos tienen que ser aprobados dentro del marco normativo de los Tratados.

También existen actos no vinculantes, como las recomendaciones, los dictámenes y

otros tipos de actos al margen del art. 288 TFUE (conclusiones generales, comunicación
de la Comisión, decisiones PESC)

Los artículos 289, 290 y 291 del TFUE establecen una jerarquía de las normas de Derecho
derivado entre actos legislativos, actos delegados y actos de ejecución.

• Actos legislativos: actos jurídicos adoptados con arreglo a un procedimiento

legislativo, ordinario o especial

• Actos delegados: actos de alcance general que completan o modifican

determinados elementos no esenciales de un acto legislativo. El legislador puede
delegar en la Comisión los poderes para adoptar este tipo de actos.

• Actos de ejecución: adoptados por la Comisión, competente en el caso de los

actos jurídicamente vinculantes que requieren condiciones uniformes de
ejecución.

ACTOS VINCULANTES

Reglamentos (art. 288 TFUE)

Actos legislativos de Derecho derivado vinculantes. El reglamento tiene un alcance

general y es obligatorio en todos sus elementos, directamente aplicable en cada Estado
miembro.
Características:

• Alcance general: se aplica simultáneamente en todos los Estado miembros en el

territorio de la Unión. Esto no quita a que pueda afectar de forma diferente a
cada Estado.

• Son normas generales y abstractas que gobiernan una materia. No son

aplicaciones a un caso concreto ni dirigidas directamente a los individuos
(aunque también afecta a los particulares)

• Los particulares solo tienen legitimación activa para activar el recurso de

anulación cuando el acto legislativo les afecte directa e individualmente (interés
legítimo)

• Son obligatorios en todos sus elementos. No caben salvedades. No se puede

aplicar de manera selectiva e incompleta las disposiciones de un reglamento,
aunque un Estado haya manifestado oposición o lo considere contrario a
determinados intereses nacionales. No caben reservas.

Los reglamentos son directamente aplicables, tienen eficacia directa.

• No requieren actos de trasposición para incorporarse en el ordenamiento

nacional. Se aplican directamente y producen efectos jurídicos inmediatamente,
desplegando derechos y obligaciones.

• Produce efectos directos sin que en el plano nacional se adopten medidas de

ejecución. No necesitan de ninguna medida de recepción en el Derecho nacional

• El Reglamento produce efectos inmediatos y, como tal, es apto para conferir

derechos a los particulares que las jurisdicciones nacionales tienen obligación de
proteger

• Son aplicables desde el vigésimo día siguiente a su publicación en el DOUE, salvo

que contenga expresamente un plazo de entrada en vigor para que sean
exigibles sus derechos y obligaciones

• Los Estados están obligados a no obstaculizar la aplicabilidad directa

(cooperación leal)

• La interpretación de un Reglamento corresponde al juez del Tribunal de Justicia

(mediante la cuestión prejudicial sobre la validez o interpretación de los actos
derivados)

• El Reglamento sustituye automáticamente a las leyes y reglamentos nacionales

anteriores que recaigan sobre el mismo objeto y que sean incompatibles con el
contenido del reglamento.
 • Los Estados deben abstenerse de modificar o derogar el Reglamento a través de
una disposición posterior, dado que el Derecho de la UE ostenta la primacía.

Gracias a los reglamentos, se consigue uniformidad en una materia concreta. Todos los
Estados miembros seguirán directrices comunes. Los reglamentos de la UE no se pueden
modificar a título individual en cada Estado, sino que está en manos de las instituciones
colegisladoras (PE y Consejo) mediante el procedimiento legislativo ordinario.

El reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los

Estados miembros. Excluye, a su vez, la posibilidad de aplicar normas nacionales
incompatibles con las cláusulas materiales que contiene.

Directivas (art. 288 TFUE)

Art. 288 TFUE

La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba

conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios
para alcanzarlo.

Impone una obligación de resultado desde su aprobación: la creación de una norma

nacional que transponga los contenidos de la directiva dentro del plazo determinado.

La directiva es obligatoria para los Estados miembros destinatarios (uno, varios o todos
ellos) en cuanto al resultado que debe conseguirse, si bien deja en manos de las
autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. No hay una libertad total,
pues existen distintas restricciones que deben respetarse escrupulosamente:

• Respecto a la forma: elección del instrumento jurídico más apropiado.

o Hay que hacer referencia a la directiva en cuestión
o No cabe la sucesión de actos individuales que fragmenten el programa
normativo diseñado por la directiva o que dificulten su conocimiento,
comprensión y efectividad
o No se puede recurrir a instrumentos que adolezcan de insuficiencia de
rango

• Respecto a las técnicas de transposición

• Respecto al plazo: hay un límite temporal determinado. Si en este plazo no se

transpone, se incurre en un incumplimiento

• Respecto a los contenidos: hay un límite claro. Se deben transponer por entero
y respetando su contenido.

• Además, hay un deber de informar a la Comisión: para asegurar la correcta

aplicación del Derecho de la Unión. El sentido es respetar el núcleo duro de la
 Directiva para regular la materia determinada y que se convierta en la norma
que efectivamente cumpla su objetivo.

La Directiva aspira a que su contenido sea útil para el beneficiario final cuanto antes.
Que se apliquen, que sean útiles. Se busca la utilidad práctica (respetando el plazo de
transposición y el margen de libertad de los Estados)

La directiva es un instrumento legislativo indirecto. No crea por sí misma un derecho

directamente aplicable al particular. Asigna a los Estados objetivos y obligaciones que
deben transponer en disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas
internas o nacionales. El resultado es creación de la norma nacional en el plazo previsto.
Los contenidos de la directiva deben ser incorporados al ordenamiento.

Es indirecto o “en dos tiempos” porque primero se aprueba por las instituciones de la
UE y, después, se transpone al ordenamiento interno por las autoridades nacionales.

La directiva deja espacio o margen a las autoridades para que actúen en función de sus
circunstancias. Tiene un doble objetivo
• Suprimir disposiciones contrarias al ordenamiento de la UE
• Eliminar divergencias existentes entre las legislaciones de los EM para que los
puntos esenciales nucleares (contenidos de las directivas) sean comunes. Así, se
consiguen aproximaciones de las disposiciones generales.

No son de alcance general, sino que se dirigen a sus destinatarios en un plazo

determinado. Obligan a un resultado, a una norma nacional. Una vez cumplido el plazo
de transposición, todos los ordenamientos jurídicos nacionales regulan de manera
análoga los derechos y obligaciones contenidos en el núcleo duro de la directiva.

En términos de efectividad práctica, el procedimiento es diferente al de los reglamentos.

No despliega sus efectos jurídicos inmediatamente, sino que empieza a ser efectiva a
partir de la entrada en vigor de la norma nacional. Se pueden suscitar problemas en la
transposición tanto por los plazos como por los contenidos (cuestión prejudicial ante el
TJUE o apreciación de inobservancia por la Comisión, que interpone un recurso por
incumplimiento). Solo son efectivas tras la aprobación de la normativa nacional (mayor
duración del procedimiento)
ACTOS NO VINCULANTES

Art. 288 TFUE

Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos,

directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios,

solo será obligatoria para estos.

Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes.

La decisión es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios

(Estados miembros, personas físicas o personas jurídicas), solo será obligatoria para
estos. La decisión regula situaciones concretas relativas a destinatarios específicos. Un
particular únicamente puede hacer valer los derechos conferidos por una decisión
destinada a un Estado miembro si este último ha adoptado un acto de transposición. Las
decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas condiciones que las
directivas.

La recomendación y el dictamen no crean derechos ni obligaciones para los

destinatarios, pero pueden ofrecer orientaciones en relación con la interpretación y el
contenido del Derecho de la Unión.
Decisiones (art. 288 TFUE)

Las decisiones son actos legislativos obligatorios en todos sus elementos. Solo obliga al
destinatario que designa, sin alcance general.

No tienen alcance general, sino que solo vinculan a sus destinatarios. Estos destinatarios
pueden ser personas físicas o jurídicas, una pluralidad indeterminada de sujetos o los
propios Estados (todos o alguno de ellos) (autorización de medidas de salvaguardia,
modificación o supresión de una ayuda)

Es un acto concreto de aplicación de normas o de ejecución que se asemeja a los actos

administrativos de los Estados. Hay que estudiar en cada caso el alcance de cada
decisión

Recomendaciones (art. 288 TFUE)

Son actos del Derecho derivado no vinculantes. Las recomendaciones y los dictámenes
no son vinculantes, aunque tampoco pueden considerarse como papel mojado.

Manifiestan la buena voluntad o cooperación leal de las instituciones y los Estado

miembros (no carecen completamente de efectos jurídicos). Las jurisdicciones
nacionales han de tenerlas en cuenta al interpretar disposiciones nacionales para
asegurar su puesta en práctica o cuando tales recomendaciones complementen
disposiciones nacionales obligatorias de Derecho de la Unión.

Dictamen

El dictamen constituye la expresión de una opinión acerca de una materia que el órgano
en cuestión estima conveniente. No son susceptibles de recuro ante el TJUE.

Están legitimados para interponerlos: Comité Económico y Social, Comité de Regiones,

el Parlamento, la Comisión, el BCE, el TJUE.

ACTOS ATÍPICOS

Loa actos atípicos son las actuaciones que una institución europea puede dirigir a otra,
como las recomendaciones de la Comisión al Consejo para iniciar negociaciones con
terceros países u organizaciones internacionales; así como aquellos emitidos por los
órganos consultivos como el CES y el CR en el proceso de elaboración de una disposición
general.

Las decisiones en este ámbito tienen carácter orgánico y no están dirigidas a ciudadanos
ni a Estados miembros, sino que dan lugar a la creación de organismos que no tienen
carácter institucional, creación de Tribunales especializados o nombramientos de
cargos.
Las conclusiones de los Consejos Europeos tienen gran importancia política sobre temas
como la revisión de temas pendientes, una fijación de las posiciones de la UE en relación
con los problemas de la política internacional o el programa de actuación para la
Comisión.

Las comunicaciones de la Comisión son aclaraciones interpretativas sobre cuestiones

que afectan a los intereses de la Unión. Además, en el ejercicio de su ejecución
normativa, la Comisión puede aprobar reglamentos ejecutivos.

Las sentencias del TJUE dan lugar a una doctrina jurisprudencial que consolida el
Derecho de la UE.

9.3. ACUERDOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LA UE

La personalidad jurídica de la UE le permite concluir Convenios o Tratados con terceros

de forma independiente de los estados miembros. Como sujeto de derecho
internacional, tiene capacidad para negociar y celebrar acuerdos internacionales en su
propio nombre. Los tratados le otorgan competencias o poderes en este ámbito.

Los acuerdos internacionales con países no pertenecientes a la Unión Europea (UE) o

con organizaciones internacionales son parte integrante del Derecho de la UE. Estos
acuerdos son independientes del Derecho primario y del Derecho derivado, además de
conformar una categoría sui generis. Pueden tener un efecto directo y su eficacia jurídica
es superior a la del Derecho derivado.

La Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones
internacionales (art. 216 TFUE y ss.) Supuestos:

• Cuando así lo prevean los Tratados

• Cuando la celebración de un acuerdo sea necesaria para alcanzar, en el contexto
de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados

Competencias y tipología de los acuerdos

• Competencias exclusivas: únicamente la UE tiene capacidad para negociar y

celebrar el acuerdo internacional (art. 3 TFUE)
• Competencia compartida: el acuerdo será suscrito tanto por la UE como por los
países de la UE. Se tratará, en consecuencia, de un acuerdo mixto al que los
países miembros que dar su consentimiento. En los acuerdos mixtos, también
puede requerirse la adopción de una disposición interior de la UE para repartir
las obligaciones entre los países de la UE y la UE (art. 4 TFUE)
Los acuerdos celebrados por la Unión vincularán a las instituciones de la Unión y a los
Estados miembros. El acuerdo firmado es una fuente de derechos y obligaciones (pacta
sunt servanda)

Tipología

• Acuerdos de asociación: la Unión podrá celebrar con uno o varios terceros o con
organizaciones internacionales acuerdos que establezcan una asociación que
entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos
particulares.
• Acuerdos mixtos: la Unión y sus Estados miembros podrán celebrar un acuerdo
internacional con terceros Estados sobre materiales que son competencia
compartida. Ambos serán partes firmantes.

Procedimiento previsto en el art. 218 TFUE (tema 15: acción exterior)

9.4. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

El ordenamiento jurídico de la UE tiene principios generales que inspiran el Derecho. No

todos están expresamente previstos, pero son comúnmente reconocidos por los
Estados miembros o por sus sistemas constitucionales. Son apreciados por la
jurisprudencia como exigencias de racionalidad en la aplicación e interpretación del
Derecho de la Unión.

• Principios contenidos en los Tratados: informan todo el ordenamiento jurídico

(atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, no discriminación)

• Principios Generales del Derecho de la Unión: carecen de formulación normativa

en las normas escritas.

Aunque no estén contenidos expresamente en los Tratados, la jurisprudencia los

considera exigencias de nacionalidad en la aplicación del Derecho de la Unión, y
el TJUE tiene un amplio margen de apreciación. Algunos principios establecidos
por el TJUE han pasado a formar parte del derecho originario.

Ante los problemas de interpretación (cuestión prejudicial), el TJUE puede buscar la

respuesta en…
• Principios del Derecho internacional
• Principios comunes en los derechos de los Estados miembros
• Principios del contexto del Derecho de la Unión

En los Tratados apenas se hace referencia a los principios generales del Derecho de la
Unión Europea. Estos principios han sido desarrollados fundamentalmente por la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (seguridad jurídica, equilibrio
institucional, confianza legítima, etc.). Es decir, carecen de formulación normativa en
las normas expresas.
Por otra parte, el reconocimiento de los derechos fundamentales como principios
generales del Derecho de la Unión también tiene su origen en la jurisprudencia del
Tribunal.

9.5. JURISPRUDENCIA DEL TJUE

Art. 19 TUE

El TJUE garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los

Tratados.

Las sentencias, además de ser vinculantes inter-partes, establecen doctrina

jurisprudencial sobre la interpretación de las normas de la UE. Aunque no crean
derecho, sientan precedente porque aclaran su aplicación e interpretación.

• Consolida el derecho de la UE (cuestión prejudicial)

• Establece principios básicos que sostienen el sistema jurídico y que afectan al

conjunto de la Unión
o Primacía del Derecho de la Unión
o Aplicabilidad directa
o Efecto directo
o Responsabilidad de los Estados por incumplimiento del Derecho de la
Unión

• Efectos erga omnes: arroja luz y avisa a cualquier operador jurídico sobre cómo
hay que interpretar o aplicar el derecho de la Unión (alcance y validez de las
disposiciones del derecho originario y del derecho derivado)
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 11: Políticas comunes de la Unión Europea

1. La Política Agrícola Común (PAC) y su evolución:

1.1.Los principios de la PAC
1.2. Las reformas de la PAC

2. La Política Comercial Común (PCC):

2.1.Elementos esenciales de la PCC
2.2.La PCC y la Organización Mundial del Comercio (OMC)
INTRODUCCIÓN

En esta lección nos centramos en las competencias materiales atribuidas a la Unión

Europea. La PAC y la PCC son dos pilares importantes en la práctica en la política de la
Unión Europea. Han ido evolucionando a lo largo del tiempo.

Las políticas comunes no son equivalentes a las políticas exclusivas. Mientras que las
primeras son comunes a todos los EM, las segundas son reguladas únicamente por la
Unión, que tiene atribuidas las competencias correspondientes.

La PCC es competencia exclusiva, mientras que la PAC es competencia compartida.

POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN (PAC)

La actual política agrícola común es una competencia compartida entre la Unión y los
Estados (art. 4.2 d) TFUE). Es decir, puede ser regulada mediante la acción legislativa de
la Unión, pero siempre respetando el principio de subsidiariedad y el de
proporcionalidad.

Nace en la idea del mercado común, con el objetivo de crear un mercado interior para
los productos agrícolas en el que éstos pudieran circular sin obstáculo alguno. La PAC ha
ido evolucionando conforme a tres principios:

El sistema de cooperación reforzada previsto en el art. 20 TUE resulta aplicable en este

ámbito material. A lo largo de la historia de la UE, se ha recurrido a este recurso en varias
ocasiones. Cuando se aprueba una cooperación reforzada, se van adhiriendo nuevos
Estados con el tiempo y se requiere la acción de la Unión conforme al principio de
subsidiariedad.

En prácticamente la totalidad de los casos, los reglamentos que regulan esta materia
dejan un margen amplio de acción legislativa nacional. Además, normalmente delegan
a la Comisión la facultad de establecer los criterios uniformes de ejecución (actos de
ejecución) o de regular aspectos no esenciales (actos delegados).

Objetivos

El art. 39 TFUE establece los objetivos de la PAC

• Proporcionar alimentos seguros y asequibles: el derecho a la alimentación es un
derecho básico de los ciudadanos europeos
• Asegurar el abastecimiento
• Garantizar un nivel de vida equitativo y justo para los agricultores
• Conservar los recursos naturales y respetar el medio ambiente

La razón de ser de esta política es proteger un sector muy vulnerable a factores externos
(pandemias, catástrofes naturales) y de primera necesidad.
Son objetivos amplios y flexibles que pueden ir modificándose para adaptarse a las
nuevas circunstancias. Su aplicación efectiva se incorpora progresivamente en la PAC
mediante reformas (que no requieren reformas de los tratados, sino que se hacen por
la vía de los reglamentos)

Abarcan muchos ámbitos: nivel de empleo elevado (art. 9), protección del medio
ambiente y desarrollo sostenible (art. 11), protección de los consumidores (art. 12),
bienestar animal (art. 13), protección de la salud pública (art. 168.1) o cohesión
económica, social y territorial (art. 174 a 178).

Marco jurídico

Marco jurídico: arts. 39-44 TFUE + gran número de reglamentos concretos

Por la vía de los reglamentos, se incorporan aspectos concretos para la ejecución

efectiva de la PAC. Se llevan a cabo gracias al procedimiento legislativo ordinaria.

Últimas modificaciones en cuatro ámbitos materiales esenciales…

• Apoyo al desarrollo rural: reglamento UE 1305/2013

• Financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común: reglamento UE
1306/2013
• Normas para los pagos directos a los agricultores: reglamento UE 1307/2013
• Organización común de mercados de productos agrícolas: reglamento UE
1308/2013

Principios e instrumentos

Toda la PAC, en su conjunto, se basa en una serie de principios básicos, elementales y

estructurales necesarios para alcanzar los objetivos previstos en el art. 39 TFUE.

• Unidad de mercado: la política agrícola de todos los Estados miembros

constituye un único mercado común, se introduce la PAC en la unión aduanera.
Se rompe la política nacional en esta materia.

• Preferencia común: la PAC tenía que ir configurándose sobre la base de que los
consumidores compren, preferentemente, productos comunitarios. Para ello, se
configura un sistema de precios que evite la ventaja de productos exteriores.

• Solidaridad financiera: porque son materias básicas de primera necesidad. Se

destina la mayor parte de recursos comunes a este sector (60% o 70% del
presupuesto, aunque se va reduciendo, hasta el 40% actual)

Los instrumentos actuales de la PAC están agrupados en dos pilares:

1. Primer pilar: ayudas directas y medidas de mercado

 a. Ayudas directas: al mercado, durante los primeros años, y al agricultor,
en las últimas reformas. Las ayudas se reparten en función de la
producción, la superficie de tierras cultivable, el “agricultor joven”
(reforma 2013) y la sostenibilidad (reforma 2020).

Las ayudas son pagos directos a los agricultores para proporcionarles una
red de seguridad. Estas ayudas garantizan que…
- Los agricultores reciban ayudas a la renta cuando se ocupen de
sus tierras agrícolas y cumplan las normas medioambientales,
de seguridad alimentaria y bienestar animal
- Los Estados miembros de la UE mantengan actividades agrarias,
adaptadas a sus condiciones climáticas o a su situación
geográfica
- Los productores respondan a las señales del mercado, con
objeto de producir bienes demandados por los consumidores
para maximizar su beneficio

Principio de condicionalidad: los agricultores que no respeten

determinados requisitos en los ámbitos de salud pública, animal y
fitosanitaria, le medio ambiente y el bienestar animal reciben una cuantía
menor o no reciben ayudas

b. Medidas de mercado: organización común de mercado por tipología de

productos agrícolas en relación con el equilibrio de la oferta y la
demanda, la garantía del control de los precios y de producción, las
subvenciones, etc.

La Organización Común de Mercado (OCM) funciona para casi todos los

productos agrícolas, previendo normas específicas para cada producto.
Está regulada en el art. 40 TFUE y los sucesivos reglamentos sobre la base
del art. 43 TFUE.

La OCM persigue organizar el mercado agrícola en toda la UE para evitar

la volatilidad de los precios. Se encarga de regular…
- Equilibrio entre oferta y demanda
- Instrumentos de precios
- Subvenciones y pagos directos
- Restricciones cuantitativas
- Reglas para el comercio con terceros países

La labor legislativa en este ámbito es inmensa, dado que cada producto

agrícola o ganadero requiere una acción específica porque tiene sus
propias normas de funcionamiento.

2. Segundo pilar: promoción del desarrollo rural (despoblación, modernización

tecnológica)
 La política de desarrollo rural de la PAC tiene tres objetivos específicos
- Mejorar la competitividad de la agricultura
- Lograr la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima
- Favorecer el desarrollo territorial equilibrado de las zonas rurales

En consecuencia, hay un extenso desarrollo normativo sobre muchos temas

conexos. El Consejo de Agricultura y Pesca tiene un nivel de actividad muy alto
dado que es el responsable de promover…
- La modernización de las explotaciones agrícolas, fomentando la utilización de
las tecnologías y la innovación
- La dinamización de las zonas rurales, a través de las inversiones en
conectividad y servicios básicos
- El aumento de la competitividad del sector agrícola
- La protección del medio ambiente y la mitigación del cambio climático
- La mejora de la vitalidad de las comunidades rurales
- La garantía del relevo generacional en la agricultura

Financiación

Ambos pilares cuentan con el respaldo del presupuesto de la PAC. Se distribuye

mediante distintos fondos de la Comisión Europea.

• Primer pilar: Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEAGA). Apoya a los

agricultores de manera directa y financia las medidas para estabilizar el mercado
• Segundo pilar: Fondo Europeo Agrícola de desarrollo Rural (FEADER).
Subvenciona proyectos para el desarrollo rural. Incluye otros fondos, como el
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) o el Fondo Social Europeo (FSE)

La Comisión hace los pagos, pero son los Estados quienes transfieren los fondos a cada
proyecto concreto (agricultor y ganadero). Esto se debe a que es una competencia
compartida.

La PAC es uno de los principales pilares de la Unión Europea. Por eso, tiene un gran peso
en el presupuesto comunitario. En la actualidad, se destina un 37,2% del gasto total,
aunque esta cifra llegó a superar el 70% en los años ochenta. En total, la PAC ha recibido
más de 400.000 millones de euros en el periodo 2014-2020.
Reformas
1962
Desde su creación en 1972 hasta la actualidad ha existido una progresiva evolución. Las
reformas sucesivas de la PAC han permitido adaptar los mecanismos utilizados para
alcanzar los objetivos fijados por el Tratado. Además, la última reforma asigna a la PAC
objetivos nuevo:

• económicos (garantizar la seguridad alimentaria por medio de una producción

agrícola viable, mejorar la competitividad y el reparto del valor en la cadena
alimentaria)
• medioambientales (utilizar de manera sostenible los recursos naturales y luchar
contra el cambio climático)
• territoriales (asegurar el dinamismo económico y social de las zonas rurales).

1. Reforma de 1992: la gran inflexión

Desde su introducción en 1962, la PAC cumple sus objetivos de garantizar la
seguridad del abastecimiento de alimentos. Con su política de precios de ayuda
y garantía de compra ilimitada, comienza a producir cada vez mayores
excedentes. El Consejo adoptó un cambio radical en la PAC, al sustituir un
sistema de protección a través de los precios por un sistema de ayudas
compensatorias a la renta.

2. Agenda 2000: nueva etapa que completa la reforma de 1992

La reforma se centra en un nuevo ajuste de precios internos, la introducción por
parte de los EM del respeto de las condiciones medioambientales para la
atribución de ayudas, el esfuerzo de una nueva política de desarrollo rural
 (segundo pilar) y la estabilización presupuestaria mediante un marco financiero
estricto.

3. Reforma de junio de 2003: hacia una PAC basada en las ayudas disociadas
Cuatro objetivos principales: incrementar la conexión de la agricultura europea
con los mercados mundiales, preparar la ampliación de la UE, responder de
manera más satisfactoria a las nuevas exigencias sociales en materia de
protección medioambiental y calidad de los productos y compatibilizar en mayor
medida la PAC con las exigencias de terceros países.

Nuevos principios o mecanismos: disociación de las ayudas con respecto a los

volúmenes producidos, condicionalidad que supedita los pagos únicos al
cumplimiento de una serie de criterios medioambientales, compatibilidad con
las normas de la OMC, …

4. Chequeo de 2009: consolidación del marco de la reforma de 2003

Se revisa un amplio abanico de medidas. El objetivo es reforzar la disociación
total de las ayudas, reorientar parcialmente los fondos del primer pilar
(desarrollo rural) y flexibilizar las normas de intervención pública y de control de
la oferta para no frenar la capacidad de los agricultores para reaccionar ante las
señales del mercado.

5. Reforma de 2013: enfoque más global e integrado

Conversión de las ayudas disociadas en un sistema de ayuda multifuncional,
consolidación de los dos pilares de la PAC, consolidación de las herramientas de
la OCM única como redes de seguridad, enfoque más integrado, específico y
territorial para el desarrollo rural. Se prevé un enfoque en la competitividad,
innovación, agricultora basada en el conocimiento, establecimiento de jóvenes
agricultores, gestión sostenible de los recursos y desarrollo territorial
equilibrado.

Tras las decisiones de 2013, se han iniciado algunos trámites con vistas a adaptar los
marcos normativos a la luz de la evolución institucional, económica y presupuestaria
1962-1992: mucha producción hay mucho excedente
1992: reforma en vez de excedente ayudas de productores en vez de ayudas al mercado. se anima a cuidar al medioambiente
agenda 2003: se condicionan las ayudas a cumplir las normas de medioambiente, seguridad, salud animal y bienestar. desbincula subvenciones y producción
2013: reforma de la PAC promover la sostenibilidad e innovación, empleo y crecimiento de las zonas rurales
2020-2021: reglamento transitorio que sigue la de 2013 hasta que se aprueba la de 2023
2023: se implementa
Se han dado sucesivas reformas en las últimas décadas…
POLÍTICA COMERCIAL COMÚN (PCC)

La PCC abarca todo lo referente al comercio, teniendo gran importancia en las relaciones
exteriores de la Unión. Es una competencia exclusiva que ha sido atribuida por los
Estados miembros a la UE.

Su marco jurídico está recogido en los arts. 206 y 207 TFUE + reglamentos sucesivos

El art. 206 TFUE establece los objetivos de este ámbito material.

• Establecer una unión aduanera interior de conformidad con los arts. 28 a 32 (sin
fronteras interiores ni trabas arancelaras)
• La Unión contribuirá, en el interés común,
o al desarrollo armonioso del comercio mundial
o a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios
internacionales
o a las inversiones extranjeras directas
o a la reducción de las barreras arancelarias y de otro tipo

Es decir, bajo el concepto de comercio no solo se incluye el comercio interior, sino

también el comercio mundial. Es un concepto amplio.
La razón de fondo de la PCC es alcanzar un sistema armonioso del libre comercio
mundial. Para ello, en ocasiones se exige establecer medidas de salvaguardia o de
antidumping para garantizar un comercio competitivo y seguro. En otras situaciones, se
requieren medidas preferenciales, por ejemplo, para países en vías de desarrollo
(justicia social).

Todas estas cuestiones son parte de la acción de la Organización Mundial del Comercio,
donde la UE es miembro.

Instrumentos (art. 207 TFUE)

La PCC tiene unos principios uniformes que afectan a una serie de cuestiones:

• modificaciones arancelarias
• celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios
de mercancías y de servicios
• aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial
• inversiones extranjeras directas
• uniformización de las medidas de liberalización
• política de exportación
• medidas de defensa comercial

Estas cuestiones se concretan y materializan en reglamentos de la UE aprobados

mediante el procedimiento legislativo ordinario y aspectos específicos (art. 207.4 TFUE)
Los reglamentos principales versan sobre instrumentos de defensa comercial
(antidumping, anti-subvención, salvaguardias), los regímenes comerciales de
importación y exportación, el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), etc.

Acuerdos comerciales de la UE

La política comercial tiene dos facetas, externa e interna.

El Consejo da directrices a la Comisión para la negociación de acuerdos internacionales

con terceros.

La Dirección General de Comercio de la Comisión es la principal responsable de llevar a

cabo negociaciones comerciales y supervisar que los terceros países cumplan con los
compromisos resultantes de los acuerdos comerciales internacionales. Debe informar
tanto al Parlamento como al Comité designado por el Consejo para asistirle en esta
tarea.

El Consejo es el encargado de firmar o celebrar los acuerdos internacionales, que son

vinculantes tanto para la Unión como para todos los Estados miembros (dado que es
una competencia exclusiva de la UE)

El art. 207.4 TFUE prevé aspectos específicos o particulares con respecto al art. 218
TFUE: se exige unanimidad en el Consejo para celebrar acuerdos en relación con el
comercio de servicios culturales, audiovisuales, servicios sociales y educativos, etc.

Para el resto del tratado, se aplica la regla general de mayoría cualificada.

Elementos concretos de la PCC

Los instrumentos que utiliza la UE para desarrollar su política comercial combinan la

liberalización interna con la protección exterior.

Instrumentos de la política comercial autónoma:

• arancel externo común (TEC)

• instrumentos de defensa comercial (antidumping)
• régimen comercial (importación y exportación) de bienes sensibles
• controles y restricciones a la exportación
• normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado
interior

Instrumentos de la política comercial convencional: acuerdos y convenios comerciales

con terceros multilaterales o bilaterales
Relación entre la PCC y la OMC

La Unión Europea es impulsora de la actual Organización Mundial del Comercio para la

eliminar las barreras arancelarias.

La OMC se crea en 1994 como continuadora de la GATT (1947). Eran acuerdos

informales que se fueron aprobando de forma multilateral por los Estados para regir las
normas que regulaban el comercio. El objetivo esencial es ayudar a los productores de
bines y servicios, a los exportados y los importadores a llevar adelante sus actividades e
intercambios, garantizando el libre comercio. Hoy en día, cuenta con 164 miembros, que
representan el 98% del comercio mundial.

Crea un mecanismo propio para las soluciones de las controversias. No es un órgano

judicial, sino un organismo especial de solución de controversias que, de facto, actúa de
forma muy eficaz y resuelve litigios entre los Estados a raíz de las quejas o consultas
interpuestas.

Dada su gran importancia, la PCC está estrechamente vinculada a esta organización. La

UE se ha ido adaptando progresivamente a las obligaciones de la OMC sobre aranceles,
medidas de defensa, comercio de servicios, mercancías, propiedad intelectual, etc. sus
reformas son consecuencia de las modificaciones impulsadas por la OMC.

Ejemplo: controversia entre la Unión Europea y Estados Unidos en el sector aeronáutico

a raíz de las ayudas europeas al Airbus que es competencia directa del Boeing
americano. El organismo especial de solución de controversias reconoce que no son
lícitas y resuelve el litigio obligando a la UE a modificar sus ayudas.
Derecho de la Unión Europea: objetivos y reflexión

Tema 12: El mercado interior y las libertades de la Unión Europea

1. Objetivos generales del mercado interior
2. La libre circulación de mercancías
3. La libre circulación de personas: trabajadores y el derecho de establecimiento
4. La libre prestación de servicios
5. Libre circulación de capitales
OBJETIVOS GENERALES DEL MERCADO INTERIOR

En este tema nos planteamos cómo funciona el comercio entre los Estados miembros.
Este era uno de los objetivos de los Estados fundadores, que ha ido evolucionando a lo
largo de los años.

El mercado interior es un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de

mercancías, personas, servicios y capitales garantizado de acuerdo con las disposiciones
de los tratados (art. 26.2 TFUE).

El objetivo es ofrecer a Europa un espacio de libertad, seguridad y justicia (Art. 3 TFUE).

Además, se promoverán los valores e intereses en las relaciones con el resto del mundo.

En la actualidad, existe un mercado interior sólido y consolidado. En la UE se garantizan

cuatro libertades comunitarias
• Libre circulación de mercancías (arts. 28 a 37 TFUE)
• Libre circulación de personas (arts. 45 a 55 TFUE)
• Libre prestación de servicios (arts. 56 a 62 TFUE)
• Libre circulación de capitales (arts. 63 a 66 TFUE)

Mecanismos

La realización del mercado interior se articula a través de distintos mecanismos

• Ad intra: regulación interna, prevista en el TFUE, que establece las normas que
regulan las obligaciones de los Estados miembros. Se establece una igualdad de
trato a productos y personas nacionales sin discriminación por origen o
nacionalidad
o No pueden prohibir, ni impedir, la venta de productos europeos en sus
mercados
o ni favorecer directa o indirectamente la venta de productos nacionales

• Ad extra: regulando en el TFUE normas que afectan a las relaciones de los

terceros Estados, productos o extranjeros que quieran entrar en el mercado
europeo o residir en territorio europeo.

Marco jurídico
Al amparo del art. 3.1 b) TFUE, la Unión tiene competencia exclusiva para regular el
funcionamiento del mercado interior.

Art. 26 TFUE
La Unión adoptará las medidas destinadas a establecer el mercado interior, que
implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con los
tratados.
LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS

Ad intra: entre Estados miembros

Cualquier producto producido en el territorio de los Estados miembros podrá comprarse

y venderse en todo el territorio de la Unión Europea. El art. 28 TFUE prohíbe a los EM
establecer derechos de aduana para todo intercambio de mercancías (tasas arancelarias
o cualquier medida con un efecto equivalente)

Se aplicará a todos los productos originarios de los EM y los productos procedentes de

terceros países que se encuentren en libre práctica1 en los EM. Los productos
manufacturados se consideran originario desde los EM siempre que su última
transformación se haya producido en Europa.

El TJUE interpreta las “exacciones equivalentes” como medidas que, sin ser propiamente
prohibiciones, afectan de igual forma al intercambio de productos entre Estados
miembros.

En los arts. 24 a 37 TFUE se prohíben las restricciones cuantitativas, así como otras
medidas de efecto equivalente. Se gravan los precios para encarecer el producto (de
facto, por la vía práctica). Medidas de efecto equivalente: amplia interpretación por el
TJUE. Incluye tanto las medidas discriminatorias de los productos europeos y las
medidas indistintamente aplicables relativas a las características de los productos que
crean obstáculos, efectivos o potenciales.

Excepciones: art. 36 TFUE (tasadas y expresas). Caben restricciones por orden público,
seguridad pública o protección de la salud. Las excepciones se aplican de forma
temporal, excepcional y de forma restrictiva.

Ad extra: entre la UE y el resto del mundo

Existen también normas que afectan a los productos de terceros países, si quieren entrar
al mercado europeo (efectos sobre las importaciones).

La Unión aduanera reconocida en los arts. 30 y 31 TFUE supone la supresión de fronteras

interiores entre Estados miembros, pero se impone un arancel externo común que
regula los aranceles de todos los productos extranjeros que quieran comercializarse en
la Unión Europea.

Marco jurídico: reglamento de “código aduanero común” en 1968 + revisiones

posteriores (Código Aduanero de la UE, que entra en vigor en mayo de 2016). Los
reglamentos complementarios regulan aspectos concretos y específicos.

1
Libre práctica (art. 29 TFUE): productos extranjeros que ya han pagado el arancel externo común
 Artículo 30 TFUE

Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de

importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se
aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal.

Art. 31 TFUE

El Consejo, a propuesta de la Comisión, fijará los derechos del arancel aduanero

común.

LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS

Se suprimen los controles fronterizos de personas. Ha sufrido una notable evolución

desde los orígenes de la Comunidad hasta Maastricht. Los primeros tratados no preveían
esta libertad, sino que se centraban únicamente en las relaciones comerciales y
regulaban la faceta productiva de las personas (como capital humano y factor
económico)

En Maastricht se introduce el concepto de ciudadanía europea, con un trato jurídico

especial al nacional de los Estados miembros de la UE. Los ciudadanos europeos tienen
un trato preferencial en el resto del EM, equiparándose a los ciudadanos nacionales.
Gozan de los mismos derechos y obligaciones (igualdad de trato). Así, se amplía el
concepto de libre circulación de personas.

Se pasa de considerar a la persona como un elemento más de la cadena de producción

a garantizar su consideración global, de todas las personas, y estatus jurídico (cn
derechos y obligaciones)

Reglamento 2016/399 del PE y del Consejo: se establece un Código de normas de la

Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). Con
Lisboa, se impulsan medidas para garantizar la libertad, seguridad y justicia (art. 77.2 b)
y e) TFUE)

Art. 77.2 TFUE

El Parlamento europeo y el Consejo adoptarán con arreglo al procedimiento

legislativo ordinario, medidas relativas a

c) las condiciones en las que los nacionales de terceros países podrán circular
libremente por la Unión durante un corto período;
e) la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad,
cuando crucen las fronteras interiores.
Art. 45 Carta de Derechos Fundamentales de la UE.

Marco jurídico

• Libre circulación de los trabajadores: arts. 45 a 48 TFUE (derechos específicos).

Condiciones de igualdad con los trabajadores nacionales.
• Libertad de establecimiento: arts 49 a 55 TFUE. Libre instalación en otros Estados

Principio básico: no discriminación por nacionalidad entre ciudadanos europeos, que

gozan de igual trato que los ciudadanos nacionales.se extiende a todo el ámbito
territorial de la UE. Se entiende al personal “trabajador” en sentido amplio (buscar,
acceder y ejercer)

Directiva 2004/38 del PE relativa al derecho de los ciudadanos de la UE y de los

miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los EM. Hay
familias que, pese a no ser propiamente ciudadanos europeos, disfrutan de los derechos
inherentes de ser ciudadano europeo. Se aplica en la actualidad y ya ha sido transpuesta.

La libertad de establecimiento se aplica principalmente a las personas jurídicas. El

objetivo es que una empresa europea pueda abrir una filial en cualquier estado de la UE
en igualdad de condiciones que las empresas nacionales en su territorio.

• art. 49 TFUE: trato nacional. Las personas jurídicas pueden extender su actividad
empresarial en igualdad de condiciones que las empresas nacionales. Deberán
respetar el ordenamiento nacional.
• art. 50 TFUE: procedimiento legislativo ordinario
• art. 51 TFUE: no aplicación a la función pública
• art. 52 TFUE: límites
• art. 53 TFUE: reconocimiento de títulos

LIBRE CIRCULACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS

Cuando hablamos de “trabajador” en la UE nos referimos a un asalariado que forma

parte de la cadena productiva. Con prestación de servicios nos referimos a prestación
de cualquier actividad a cambio de una prestación. Es decir, una empresa o persona
presta servicios a una empresa de otro Estado miembro. No es necesario el
establecimiento físico.

El objetivo es coordinar y regular el acceso a las actividades no asalariadas. En el art. 57

TFUE se habla de “servicios” en términos muy amplios y genéricos.
• Los servicios comprenderán: actividades de carácter industrial, actividades de
carácter mercantil, actividades artesanales, actividades propias de las
profesiones liberales.
• Principio de trato nacional
 • Sectores específicos: transportes, función y servicios bancarios (regulación
específica y normativa particular)

Se contemplan limitaciones bajo razones de orden público o salud pública (art. 62 TFUE).

Se exige un mínimo de capacidad para garantizar la protección de los consumidores de

servicios. Hay una regulación sobre el reconocimiento de títulos (al igual que en la libre
circulación de trabajadores), derivada del principio de reconocimiento mutuo de los
títulos nacionales que habilitan para ejercer una profesión u oficio (por vía de los
reglamentos).

Mediante directivas, se ha desarrollado la liberalización de los servicios (art. 59 TFUE:

procedimiento legislativo ordinario, previa consulta al Comité Económico y Social.

Artículo 59 TFUE

A efectos de alcanzar la liberalización de un servicio determinado, el Parlamento

Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa
consulta al Comité Económico y Social, decidirán mediante directivas.

Directiva 2006/123, del PE y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior.

Esta directiva, muy compleja en contenidos y con un largo periodo de elaboración,

marca un punto de inflexión. Muy discutida (llega a Comité de Conciliación y tercera
lectura). “Directiva Frankenstein”. Contemplaba hasta 3 años de plazo para transponerla
y afecta a muchísimos servicios.

• Todo prestador europeo puede prestar sus servicios en igualdad de condiciones

que el nacional en los Estados Miembros

• Se busca un equilibrio entre la apertura de mercados, la preservación de la

prestación de servicios públicos, los derechos sociales de los trabajadores y la
protección al consumidor.

• No es un régimen uniforme (los Estados pueden establecer criterios de

admisibilidad), pero libertad absoluta (las condiciones están sujetas a requisitos)

• Esto no se aplica a todos los servicios (se excluyen servicios financieros,

transportes, telecomunicaciones, servicios de salud o actividades de juego, etc)

• El Estado miembro puede establecer en su normativa nacional condiciones para

prestar un servicio (condiciones de accesibilidad). Las condiciones deben
respetar unos requisitos:
 o No discriminación (igualdad de condiciones) (seguridad y libre circulación
de prestadores europeos)
o Causa justa o necesidad (interés general de orden público o salud pública)
o Justificadas por razones imperiosas de interés general
o Cuando el objetivo perseguido no se pueda conseguir mediante una
medida menos restrictiva (subsidiariedad)

• Las denegaciones han de ser motivadas y poder ser impugnadas judicialmente

• Requisitos prohibidos para el acceso: por ejemplo, los que se refieran a la

nacionalidad o residencia, condiciones de reciprocidad, exigir de un aval
financiero o seguro con un prestador del Estado de destino, o exigir el ejercicio
de una actividad durante un período determinado en el territorio nacional, o
exigir un número mínimo de empleado…

Artículo 61 TFUE

En tanto no se supriman las restricciones a la libre prestación de servicios, cada uno

de los Estados miembros aplicará tales restricciones, sin distinción de nacionalidad o
residencia, a todos los prestadores de servicios a que se refiere el párrafo primero
del artículo 56.

LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES

Si se garantiza la libre circulación de mercancías, trabajadores o servicios, es necesario

garantizar la liberalización de la forma de pago. De forma progresiva, se han ido dando
pasos para avanzar en la liberalización de los capitales.

Antecedentes

El Acta Única Europea permite adoptar la Directiva 88/361 CEE, cuyo objetivo es dotar
al mercado único de su plena dimensión financiera. Aplica el art. 67 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea que garantizaba la liberalización de los
movimientos de capital. Se apuntaba la necesidad de dotar al mercado común europeo
de un mercado financiero común.

Objetivo final: crear una Unión Económica y Monetaria. En el Consejo Europeo de

Madrid (junio 1989), los líderes de la UE adoptaron un plan para alcanzar esta unión
monetaria y económica, articulado en tres etapas. Este plan se incorporó al Tratado de
Maastricht sobre la UE, adoptado por el Consejo Europeo en diciembre de 1991.

• Primera etapa (1990 a 1993)

o Libre circulación de capitales en el seno de la UE (supresión de controles
de cambo)
 o Aumento de los recursos destinados a eliminar las desigualdades entre
regiones europeas (Fondos estructurales)
o Convergencia económica, mediante la vigilancia multilateral de las
políticas económicas de los Estados miembros

• Segunda etapa (1994 a 1998)

o Creación del Instituto Monetario Europeo (IME), con sede en Frankfurt,
formado por los gobernadores de los bancos centrales de los Estados
miembros. El objetivo es establecer los criterios económicos de la
convergencia monetaria.
o Adopción de normas destinadas a reducir los déficits presupuestarios
nacionales

• Tercera etapa (1999): debía culminar con el nacimiento del euro.

o El 1 enero 1999, once países adoptan el euro, que se convierte así en la
moneda común.
o A partir de entonces, el Banco Central Europeo sustituye al IME y asume
la responsabilidad de la política monetaria, que se definiría y aplicaría en
euros.
o A partir de enero 2002, se empiezan a emitir los billetes en euros en 12
Estados miembros (aquellos que cumplían los criterios de convergencia
monetaria). Nace la zona euro.
o Se retiraron de la circulación las monedas nacionales
o Desde entonces, el euro ha sido la única moneda de curso legal para
todas las transacciones comerciales y bancarias en los países de la zona
euro, que representan más de dos tercios de la población de la UE.

¿Quiénes faltan?
Dinamarca, Suecia,
Rumanía. Bulgaria, … à los nuevos estados incorporados no podían
acceder hasta 2010, cuando cumplieran los criterios de convergencia.
Como consecuencia de la crisis y la pérdida de valor del euro, estos
Estados no quisieron adoptar la divisa común. Pueden hacerlo cuando
quieran.

No hay fronteras entre Estados europeos.

Derecho de la Unión Europea

Tema 13: La ciudadanía europea, los extranjeros y los derechos fundamentales

1. Derechos que integran la ciudadanía europea
2. El sistema común de asilo, visado e inmigración
3. La Carta Europea de Derechos Fundamentales

Manual: Sarmiento, D., Derecho de la Unión Europea, pp. 171-215 para el punto 1: ciudadanía.
Para los puntos 2 y 3: ver, adi, Carpeta: a modo de manual

Derechos que integran la ciudadanía europea (1)

En esta unidad nos preguntamos en qué consiste la ciudadanía europea y cuál es el papel de los
extranjeros. Además, estudiaremos el alcance y contenido y protección que afecta a los
ciudadanos europeos y a los extranjeros.

Ciudadanía europea

La ciudadanía de la Unión Europea está reconocida en los tratados desde 1992, fecha de
aprobación del tratado de Maastricht. En el TFUE se reconoce la no discriminación y ciudadanía.
Se trata de un paso a favor de la integración política, ya que la nacionalidad es un vínculo especial
entre el ciudadano y el estado.

Artículo 20 TFUE: La ciudadanía europea se atribuirá a personas que ostenten la nacionalidad

de uno de los Estados miembros. Se añade a la ciudadanía nacional, no la sustituye.

Son los Estados quienes regulan su nacionalidad, puesto que es una competencia soberana. Sobre
ella, la Unión añade el Estatuto de ciudadano europeo, que reconoce derechos y obligaciones
específicas.

Los ciudadanos europeos pueden ser considerados una de las piedras angulares que sustentan y
justifican las normas y políticas de la Unión. Por la vía de la práctica se van consolidando sus
derechos y obligaciones.

Estatuto jurídico

Derechos y obligaciones específicas.

1. Circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (art. 21 TFUE).

Se incluye la libertad del mercado interior. No cabe ningún motivo de discriminación.
 Extensión a miembros de la familia desde la Directiva de 2004.

Contenido: derecho a entrar, salir y residir en cualquier país de la Unión Europea.

Se prevén distintos regímenes en función de la duración: menos de 3 meses (documento

de identidad o pasaporte), más de 3 meses (registro ante autoridades nacionales y solo en
determinados supuestos) o más de 5 años (residencia permanente en plena igualdad de
condiciones).

Caben restricciones por motivos tasados: orden público, seguridad o salud y nunca por
motivos de discriminación.

2. Sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones

municipales del Estado, donde residen en igualdad de condiciones que los nacionales (art.
22 TFUE). Los ciudadanos europeos reciben el trato nacional, que incluye la
participación política. Pueden presentarse a las elecciones (pasivo) y pueden votar a sus
representantes (activo). A nivel municipal, el ciudadano europeo puede participar en la
vida política. No se incluye la participación en las elecciones locales ni estatales, puesto
que es necesario el vínculo de la nacionalidad.

3. Especial protección diplomática y consular (art. 23 TFUE) con carácter subsidiario.

Solo actúa bajo condición de ausencia de representación del Estado de la nacionalidad y
no es extensible a los miembros de la familia no europeos. El único requisito es que no
exista representación del Estado miembro de origen.

Este aspecto responde al principio de solidaridad entre Estados miembros e igualdad de

derechos para ciudadanos europeos. Tiene carácter subsidiario. Incluye medidas de
coordinación y cooperación. La SEAE es el órgano que favorece el ejercicio del derecho.

4. Diversos derechos de participación política en la vida de la Unión Europea (art. 24

TFUE): iniciativa legislativa ciudadana, derecho de petición ante el Parlamento Europeo,
posibilidad de dirigirse al Defensor del Pueblo y quejas ante la comisión.

En el recurso por incumplimiento, los particulares pueden elevar quejas sin tener
legitimación activa a la Comisión, que es la responsable de enviar una carta de
emplazamiento.

Se trata de un Estatuto abierto para completar los derechos previstos: Informe o dictamen de la
Comisión, efecto directo y primacía del derecho, sistema de recursos ante el TJUE y cuestión
prejudicial.

Extranjeros en la UE: fronteras, asilo e inmigración (2)

Por extranjeros se entiende a aquellos nacionales de terceros países. Su Estatuto jurídico ha

sufrido una evolución progresiva.
Los tratados tienen como objetivo la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Se
trata de una competencia compartida prevista en el artículo 4.2 a) TFUE, desarrollada en los
artículos 77 a 80 TFUE.

La Unión aspira a eliminar las fronteras interiores, por lo que se requiere un control común de las
fronteras Exteriores.

Objetivos y ámbitos materiales

• No controles fronterizos internos.

• Sistema integrado de vigilancia de las fronteras exteriores. Se encarga un órgano

dependiente de la Comisión, denominado FRONTEX. Esta organización se encarga del
control de la frontera exterior y su protección para garantizar el derecho de la Unión.

• Política común de visados para estancias cortas.

• Política común de asilo, protección subsidiaria y protección temporal. Se establecen

modalidades y normas comunes.

• Política común de inmigración. Se establece un trato equitativo a los nacionales de

terceros Estados que residan legalmente en los Estados miembros. Las condiciones de
entrada, salida, expulsión o derechos de los extranjeros se desarrollan mediante directivas
que impiden una armonización total.

En núcleo duro es el trato equitativo a los extranjeros en todo el territorio europeo. Su

desarrollo se consigue mediante directivas, dado que no cabe una armonización total en
este ámbito.

Derechos fundamentales de la UE (3)

La regulación de los derechos fundamentales ha sido objeto de una construcción progresiva, que
culmina con la carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), prevista en el
art. 6 TUE.

Supone el reconocimiento de la dignidad humana, que vincula a los Estados miembros y a las
instituciones de la Unión.

Antecedentes

1. Silencio de los tratados. Los derechos fundamentales se desarrollan gracias a la labor

jurisprudencial del TJUE.

Stauder (1969): dignidad humana y el buen trato a las personas se reconoce como
principio general del derecho.
Internationale handelsgesellschaft (1970): el respeto a los derechos humanos se
considera parte de tradiciones constitucionales de los Estados miembros.
 Solange I y Solange II del Tribunal Constitucional alemán: el Tribunal alemán invita a la
Unión a crear un sistema de garantía de derechos fundamentales. Mientras no se apruebe,
se empleará el ordenamiento nacional.

2. Maastricht. Introduce que la Unión secundará la jurisprudencia del Tribunal Europeo de

Derechos Humanos. Es decir, la Unión se compromete voluntariamente a vincularse para
acallar las críticas.

3. Niza. Se firma la carta de derechos fundamentales como acuerdo político. No vincula

jurídicamente. El Consejo Europeo es quien firma este acuerdo, estableciendo el rumbo
político, pero al no ser colegislador, carece de efectos jurídicos

Hasta 2009 se consideraban cuestiones irrelevantes. No obstante, desde 2004 se empiezan a ver
otras facetas que abarcan a la persona. En la jurisprudencia se cristaliza el trato a las personas
frente al silencio de los tratados.

4. Lisboa. Nuevo artículo 6 TUE: se establece un mandato de adhesión de la Unión a la

carta europea de Derechos Humanos, según el protocolo nº8. Además, se introducen
límites que no se pueden sobrepasar. Se incorpora la CDFUE en el derecho de la Unión
con el mismo rango que los tratados (derecho originario)

5. Dictamen 2/2013 TJUE sobre el acuerdo de adhesión de la UE al CEDH: Tribunal

establece que es incompatible. No es posible firmarlo por parte de la Unión porque el
acuerdo no garantiza la autonomía ni la primacía del derecho de la Unión. Esta cuestión
está todavía sin resolver. En su defecto se aplica la CDFUE.

Contenidos

Título I: dignidad,
Título II: libertades,
Título III: igualdad,
Título IV: solidaridad,
Título V: ciudadanía,
Título VI: justicia,
Título VII: disposiciones generales de aplicación y de interpretación.

Observaciones

• La carta es aplicable a toda persona en la Unión Europea, no solo al ciudadano europeo

(salvo Título V: Ciudadanía)

• Al ejecutar las normas de la Unión, los Estados y las instituciones quedan sujetas a la
carta.

• Forma parte del derecho originario de la Unión, con rango de tratado. El Tribunal debe
garantizar su correcta aplicación e interpretación.
• Sus contenidos no difieren de la carta de Derechos Humanos o de la Constitución
española, pero la Unión cuenta con su propio sistema.

• Solo rigen la actividad y el desarrollo de las competencias que han sido atribuidas a la
Unión de forma exclusiva o compartida. Las competencias soberanas no se rigen por ella.
Derecho de la Unión Europea

Tema 14: La acción exterior de la Unión Europea

1. La Unión Europea como sujeto de derecho internacional.
2. Las competencias exteriores de la Unión.
3. Competencias de la Unión Europea para celebración de tratados internacionales.
4. Servicio europeo de acción exterior y derecho de legación.

A modo de Manual: (adi): capítulo Acción Exterior de la UE

La Unión Europea como sujeto de derecho internacional (1)

En el tratado de Lisboa 2009 se reconoce por primera vez que la Unión tiene
personalidad jurídica (artículo 47 TUE).

Se trata de un sujeto de derecho internacional compuesto por 27 Estados miembros.

• Nace de la asociación voluntaria de Estados bajo su libre consentimiento.
• Tiene una base convencional, los tratados.
• Cuenta con sus propias instituciones para ejercer sus competencias y alcanzar sus
objetivos.
• Su voluntad es distinta a la de los Estados miembros, tiene carácter supranacional
y autónomo que crea derechos y obligaciones para conseguir sus fines.
• Tiene competencias normativas.

Cuenta con competencias tanto internas como externas que la habilitan para actuar en la
esfera internacional por voluntad de los Estados. En el art. 3.5 TUE, se reconoce a la UE
como actor global. Al ser un sujeto funcional, es necesario que se le reconozcan
competencias para establecer relaciones y mecanismos para hacer valer sus competencias.
Cabe aclarar que la voluntad que emana de la Unión es autónoma, distinta a la de los
Estados miembros, crea derechos y obligaciones que vinculan a las instituciones y a los
Estados.

Acción exterior

La acción exterior de la Unión es la que se desarrolla en la escena internacional en

relación con terceros Estados y con otras organizaciones internacionales. La Facultad de
actuar en las relaciones internacionales depende no solo de competencias conferidas
explícita o implícitamente por los tratados, sino de su capacidad de acción en la esfera
internacional, que es un atributo de la personalidad jurídica internacional.

El TUE establece un marco de principios y objetivos en el que se encuadra el conjunto de

la acción exterior de la Unión, configurando un modelo europeo de política exterior.

La tarea de velar por la coherencia entre los diferentes ámbitos de acción exterior y entre
la política exterior y las demás políticas es encomendada del Consejo, la comisión y el
alto representante de la Unión Europea.

La personalidad jurídica de la Unión comporta 3 atributos esenciales:

• Capacidad para celebrar tratados internacionales.
• Derecho de legación activo y pasivo.
• Posibilidad de ser sujeto activo y pasivo de responsabilidad internacional.

La Unión Europea tiene voluntad de asumir responsabilidades en la gestión de los

problemas internacionales. Especialmente, en lo referente al mantenimiento de la paz
internacional y la cooperación en un marco de solidaridad.

Actor global

La Unión Europea aspira a ser un actor global. Su protagonismo ha ido aumentando en

los últimos años, lo que hace necesario dotarla de una mayor organización. Para ello se
crean nuevos instrumentos:

• Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y política de seguridad

(AR)
• Servicio europeo de acción exterior (SEAE)

Son instrumentos novedosos, creados por el Tratado de Lisboa.

Competencias exteriores de la UE (2)

Título V TUE: se prevé y regula de forma expresa la acción exterior (2º pilar). Incluye
la acción exterior (aspectos generales, arts. 21 y 22 TUE) y la Política Exterior y de
Seguridad Común (arts. 23-46 TUE)

Los aspectos económicos de integración que forman parte de la acción exterior son
competencia de la UE. Sin embargo, la PESC no es una competencia atribuida a la Unión,
se trata de una competencia estatal. Los Estados aprovechan las estructuras de
cooperación en la Unión para aprobar políticas comunes. Se requiere el visto bueno de
todos los Estados y una cooperación intergubernamental

Parte V TFUE: Ámbitos materiales específicos. La Unión Europea tiene capacidad para
negociar con terceros su regulación y celebrar acuerdos internacionales. Son ámbitos
materiales en los que la Unión tiene competencia.

• Política comercial común o PCC (competencia exclusiva): la UE puede adoptar

actos jurídicamente vinculantes
• Cooperación al desarrollo.
• Cooperación con terceros países (económica, financiera y técnica)
• Ayuda humanitaria.
• Cláusula de solidaridad: acción conjunta en respuesta a un ataque terrorista o
catástrofe

Fundamento de la acción exterior

¿Por qué la Unión tiene competencia exterior? La personalidad jurídica de la Unión y su

acción exterior va en sintonía con los principios del derecho, recogidos en el art. 21.1
TUE:
• Democracia.
• Estado de derecho.
• Universalidad de los derechos humanos.
• Respeto a la carta de la ONU y al derecho internacional (multilateralismo eficaz)

En el art. 21.2, se recogen los objetivos de la acción exterior:

• Defender sus valores, intereses y seguridad.
• Consolidar la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos.
• Mantener la paz y prevenir los conflictos. Hay que aclarar que la seguridad no es
materia de la UE, sino que tiene unas reglas de funcionamiento específicas.
• Fomentar la integración de todos los países en la economía mundial a través de la
política comercial.
• Apoyar el desarrollo sostenible con la cooperación al desarrollo.

Para poder defender sus valores y alcanzar sus objetivos, es necesario que la UE tenga
capacidad para celebrar acuerdos internacionales. El TFUE regula las condiciones y el
mecanismo de procedimiento, desarrollado en el art. 218 TFUE.
Competencias de la UE para celebrar acuerdos internacionales (3)

Los tratados atribuyen expresamente a la UE la conclusión de acuerdos internacionales

cuando su celebración esté prevista en algún acto legislativo de la Unión, o sea necesaria
para ejercer su competencia interna o afecte o altere las normas comunes.

Art. 216 TFUE

La UE puede celebrar acuerdos internacionales

• Cuando así lo prevean los Tratados
• Cuando el acuerdo sea necesario para realizar los objetivos de una política
sectorial de la UE

Se trata de dos casos que abarcan casi la totalidad de los supuestos.

La eficacia de los acuerdos es incuestionable, son una fuente más del derecho de la Unión,
ya que generan derechos y obligaciones vinculantes para la Unión y sus miembros.

Normas específicas de los Tratados: acuerdos comerciales, cooperación al desarrollo y

acuerdos de asociación de muy amplio contenido.

Los (art. 217 TFUE) son tratados internacionales de la Unión Europea con uno o varios
terceros países o con una organización internacional. Esta asociación comportará
derechos y obligaciones recíprocas, acciones comunes y procedimientos particulares. Su
objetivo es proporcionar una base jurídica para la conclusión de tratados internacionales
que establezcan relaciones más estrechas con terceros países.

Los acuerdos mixtos son acuerdos entre la UE y los EM con un tercero. El motivo reside
en que el contenido material del acuerdo forma parte de las competencias estatales de los
Estados soberanos y, sin su participación, no pueden quedar vinculados. Es “mixto” en
cuanto a la naturaleza de las partes firmantes. No están previstos expresamente en los
tratados, sino que nacen por la vía de los hechos. Es un paraguas muy grande bajo el que
caben muchos contenidos distintos. Si uno de los 27 no lo firma, no puede entrar en vigor.

Procedimiento (art. 218 TFUE)

Los tratados prevén un procedimiento para la celebración de acuerdos internacionales.

No se trata propiamente de un procedimiento legislativo.
1. El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de
negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos.

2. El Consejo nombra a un negociador (como norma general, es la Comisión, que

representa los intereses comunes), a quien otorga directrices concretas para la
negociación.

3. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se

autorice la firma del acuerdo.

4. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del

acuerdo. Se aprueba por mayoría cualificada.

Previa aprobación del Parlamento Europeo (dictamen conforme) en los casos

siguientes: acuerdos de asociación, acuerdos de adhesión, acuerdos que creen un
marco institucional específico para organizar procedimientos de cooperación,
acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes o acuerdos que se
refieran a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario.

Prácticamente, abarca la totalidad de los acuerdos.

En caso de urgencia, se puede convenir un plazo para la aprobación. De no

haberse emitido un dictamen al término del plazo, el Consejo podrá pronunciarse

Previa consulta al Parlamento Europeo (dictamen consultivo) en los demás casos.

5. Como norma general, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada. Existen

excepciones que exigen .

- Ámbito material específico en acto interno (política común de seguridad)

- Acuerdos de asociación o acuerdos previstos en el artículo 212 TFUE cuando
se trate de candidato a la adhesión.
- Acuerdos entre la UE. Y otro estado que establezcan una asociación que
entraña derechos y obligaciones recíprocas, acciones comunes y
procedimientos particulares.
- Cuando así lo establezcan los tratados: comercio de servicios culturales,
adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos, …

6. El TJUE pronunciarse sobre la compatibilidad del proyecto de acuerdo y el

derecho de la Unión Europea antes de su firma. El Tribunal es el responsable del
control de la legalidad. Si considera que hay aspectos no compatibles, el acuerdo
no se podrá firmar. Por tanto, su dictamen es vinculante. Habrá que renegociarlo
para salvar las incompatibilidades.
 7. Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases
del proceso.

PESC

En caso de acuerdos en el ámbito PESC será la Comisión o el Alto Representante quien

presente recomendaciones concretas al Consejo para que se inicien las negociaciones. El
motivo es que la PESC no es competencia de la Unión, sino de los Estados.

Dictamen del TJUE

Art. 218.11 TFUE

Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la comisión podrán solicitar

el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los tratados de
cualquier acuerdo previsto.

En caso de dictamen negativo, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo

modificación de éste o revisión de los tratados. Habrá que renegociar el acuerdo para
eliminar o sustituir normas incompatibles.

El dictamen del Tribunal es vinculante.

Derecho de legación (4)

La legación es la facultad de enviar (activa) y recibir (pasiva) representantes permanentes

para las relaciones internacionales.

• Legación activa: puede enviar representantes internacionales ante otros sujetos

de derecho internacional (art. 221 TFUE). Con el tratado de Lisboa se crea el
servicio europeo de acción exterior (SEAE).

El SEAE es la red de representación exterior de la Unión. Se trata de un servicio

de naturaleza híbrida o mixta integrado por funcionarios europeos y personalidad
diplomático nacional. Su funcionamiento no se prevé en los tratados. Su
construcción y régimen fue aprobado por la decisión 2010/427 UE del Consejo.

Se configura como organismo de la Unión Europea (no institución), con

autonomía funcional e independiente de la Secretaría general del Consejo. Ejercer
sus cometidos bajo la única autoridad del alto representante.
 No merma las competencias de las misiones diplomáticas de los Estados
miembros, sino que hay una perfecta cooperación. Sirve para garantizar el
beneficio del ciudadano europeo. Está compuesta de forma paritaria por
representantes de los Estados y representantes de la Unión.

- Asiste al Alto Representante: el AR representa a la UE y es a su vez

vicepresidente de la Comisión, institución que encarna los intereses comunes.
- Agrupa las delegaciones de la UE en terceros países bajo el control del Alto
Representante (armonía de intereses)
- Cooperación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados
miembros

• Legación pasiva: La Unión Europea recibe agentes diplomáticos de terceros,

Estados u organizaciones internacionales. Estas relaciones se rigen al 100 por 100
por el derecho internacional general. Los privilegios e inmunidades son análogos
a los previstos en el Convenio de Viena sobre las relaciones diplomáticas.
Derecho de la Unión Europea

Tema 15: La Política Exterior y de Seguridad Común

1. Antecedentes y objetivos de la PESC
2. Instrumentos e instituciones al servicio de la PESC:
2.1. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad
2.2. El Servicio Europeo de Acción Exterior
3. La Política Común de Seguridad y Defensa:
3.1. Origen y evolución de las misiones y operaciones de la UE
3.2. La cláusula de defensa mutua
3.3. La Cooperación Estructurada Permanente

A modo de Manual: (adi): PESC (parte I), PESC (parte II) y Resumen PESC

Antecedentes y objetivos de la PESC (1)

La política exterior y de seguridad común se va configurando paso a paso, por la vía de

los hechos.

En 1986, con el acta única europea, se trataba de una mera cooperación política sobre
cuestiones de seguridad y defensa. Se organizaban reuniones informales entre los
representantes de los Estados para poner en común sus posturas.

En 1992, con el tratado de Maastricht, esta política se incluye en el segundo Pilar de libre
cooperación de Estados. No supone una cesión de competencias a la Unión Europea. Su
definición se da de forma progresiva por unanimidad en el Consejo y consejos europeos.
Se prevé la posibilidad de que los Estados miembros puedan emplear las instituciones
para definir políticas comunes.

En 1997, con el tratado de Ámsterdam, sigue como libre cooperación entre Estados. Sin
embargo, se prevé la posible abstención constructiva. Esto permite que un estado pueda
dejar hacer, sin participar. De esta manera se rebaja la rigidez de la unanimidad y se
permite avanzar. Además, se prevé la posibilidad de realizar misiones humanitarias y de
gestión de crisis (misiones o tareas Petersberg).
En 2001, con el tratado de Niza, la UE se dota de capacidad operativa propia con las
fuerzas militares de los Estados Miembros.

En 2007, con el tratado de Lisboa, Se regula en el TUE como cooperación

intergubernamental. Se introducen nuevos instrumentos para cooperar estrechamente:
- Alto representante de la Unión.
- Cláusula de solidaridad.
- Cláusula de defensa mutua
- Cooperación estructurada permanente.

Así se sientan las bases jurídicas para seguir avanzando y se regulan los instrumentos que
permiten coordinar las cooperaciones interestatales. No se trata de una política común,
pero sí que existe una estrecha cooperación.

El desarrollo PESC es posterior al de otras áreas de acción exterior. Se establece por

primera vez en el tratado de Maastricht como segundo Pilar. Quedaba al margen de los
mecanismos comunitarios, dado que no es una materia atribuida a la Unión Europea. Su
ejecución se realiza mediante instrumentos de cooperación articulados en el TUE.

En sus inicios, los Estados iniciaron por la vía de los hechos y al margen de los tratados,
reuniones informales para intercambiar pareceres políticos en política exterior. Esa libre
cooperación se institucionalizan el acta única europea, manteniendo el carácter
intergubernamental e incluyendo la seguridad. De forma progresiva se aumenta la eficacia
y coherencia de la PESC, facilitando el desarrollo de una futura política de seguridad y
defensa que pueda llegar a ser común.

Objetivos y marco jurídico (2)

El objetivo de esta política viene establecido en el artículo 3.5 TUE.

Art. 3.5 TUE

“En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores
e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la
seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre
los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de
los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto
y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de
la Carta de las Naciones Unidas.”
La Unión se configura como un actor global que apoya a la ONU y contribuye a la paz y
seguridad internacionales mediante su propio sistema de cooperación entre los Estados
miembros.

Marco jurídico

La política exterior y de seguridad común se regula en el título V TUE (arts. 23 a 41). Se

establecen los modos de funcionar de la PESC:

• Unanimidad en el Consejo Europeo para definir las orientaciones generales.

• El Consejo adopta las decisiones, pero son ejecutadas por el alto representante y
el SEAE
• Instrumentos jurídicos propios: decisiones y acciones operativas con enfoque
común (no se pueden adoptar directivas porque no es una competencia atribuida
a la UE)
• Posturas políticas concertadas a nivel internacional que se traducen en decisiones.
PESC.

En los arts. 42-46 TUE se regula la política común de seguridad y defensa (PCSD).

Instrumentos e instituciones PESC (3)

Art. 24.1 TUE

La PESC se regirá por reglas y procedimientos específicos.

El Consejo y el Consejo Europeo deberán pronunciarse por unanimidad.

Exclusión de actos legislativos. Esta política cuenta con instrumentos propios

(orientaciones generales, adopción de decisiones y fortalecimiento de la
cooperación)

El TJUE no tendrá competencias, salvo para el control del respeto al artículo 14.
TUEY el control de legalidad de las decisiones del artículo 275.2 TFUE

LA PESC cuenta con instrumentos jurídicos propios para alcanzar sus objetivos y mejorar
la cooperación intergubernamental:

• La figura del alto representante viene regulada en el artículo 18 TUE. Es a la vez

vicepresidente de la comisión. Según el artículo 218 TFUE, debe presentar la
 iniciativa sobre acuerdos internacionales de la Unión Europea en seguridad y
defensa.

• SEAE: servicio europeo de acción exterior (derecho de legación activo y pasivo)

• Adopción de decisiones PESC: se adoptan en el Consejo por unanimidad, con la

participación del Alto Representante. Son obligatorias y vinculantes para todos
los Estados miembros que han participado aprobación. Los Estados miembros
aprovechan la institución Consejo para funcionar en común. Cabe una posible
abstención constructiva.

La PESC tiene consecuencias prácticas por su carácter intergubernamental. Se rompe el

equilibrio institucional propio de las materias de la Unión Europea. En esta materia existe
una escasa acción de la comisión del Parlamento Europeo y del TJUE porque no es una
competencia de la Unión.

Decisiones PESC

Existen 3 modalidades en función de su objeto:

• Acciones a realizar por la Unión con carácter operativo. El Consejo adopta las
medidas necesarias
• Posiciones a adoptar por la Unión. No se requiere la adopción de medidas
adicionales. Aplicar las orientaciones generales.
• Modo de ejecución de las acciones o de las posiciones.

Dado el carácter intergubernamental de esta política, las decisiones se adoptan por

unanimidad en el Consejo. Existe una mayor flexibilidad gracias a la abstención
constructiva que permite adoptar una decisión, aunque un Estado miembro se abstenga.
Dicho Estado quedará eximido de las obligaciones y, en virtud la solidaridad, evitará todo
comportamiento que pueda obstaculizar su aplicación.

No se puede adoptar una decisión si 1/3 de los Estados miembros que representen a 1/3
de la población emiten una declaración contraria después de abstenerse.

Se exige mayoría cualificada en 4 supuestos, aunque los Estados miembros pueden

paralizarla en caso de motivos vitales (art. 31.2 TFUE)

Art. 25 TFUE
La Unión dirigirá la política exterior y de seguridad común
• Definiendo sus orientaciones generales.
 • Adoptando decisiones por las que se establezcan…
- Las acciones que va a realizar la Unión.
- Las posiciones que va a adoptar la Unión.
- Las modalidades de ejecución de las decisiones contempladas previamente.

Art. 26 TUE

• Consejo Europeo: determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará los

objetivos y definirá las orientaciones generales de la política exterior y de
seguridad común. Para ello adoptará las decisiones que resulten necesarias.

• Consejo: basándose en las orientaciones generales y en las líneas estratégicas,

elaborará la política exterior y de seguridad común y adoptará las decisiones
necesarias para definir y aplicar dicha política.

• Consejo + AR: velarán por la unidad, la coherencia y la eficacia de la acción

de la Unión

La PESC será ejecutada por los Estados miembros y el AR, utilizando los medios
nacionales y los de la UE.

Los Estados miembros mantienen su competencia soberana en todo momento.

Abstención constructiva

Art. 31 TUE

En caso de que un miembro del Consejo se abstuviera en una votación, podrá

acompañar su presentación de una declaración formal efectuada de conformidad con el
presente párrafo.

En este caso no estará obligado a aplicar la decisión, pero admitirá que esta sea
vinculante para la Unión. Y nada de solidaridad mutua, el Estado miembro se abstendrá
de cualquier acción que pudiera obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en
dicha decisión.
Política Exterior de Seguridad y Defensa (3)

Art. 42 TUE

La PCSD forma parte integrante de la política exterior y de seguridad común.

Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. La

Unión puede recurrir a dichos medios y misiones fuera de la Unión que tengan por
objeto garantizar el mantenimiento de la paz y la prevención de conflictos y el
fortalecimiento de la seguridad internacional. Siempre conforme a la carta de las
Naciones Unidas.

La ejecución de estas tareas se apoyarán las capacidades proporcionadas por los

Estados miembros.

La PCSD incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la

Unión. Esta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya
decidido por unanimidad.

Cada decisión PESC establece el marco jurídico concreto para cada misión internacional:
objetivo, mandato, medios, duración, tipo de efectivos (civiles, militares o mixtos). La
decisión se puede prorrogar y modificar en el tiempo. El Consejo, vía decisión PESC
adoptada por unanimidad, puede adaptar y regular cada operación.

• Operación civil: Kosovo (desde 2008): la operación EULEX, de carácter civil,

coopera con las autoridades nacionales para implantar un sistema democrático tras
la declaración de independencia. Su marco jurídico se establece en la Decisión
CFSP 2020/792. El objetivo es apoyar las instituciones jurídicas de Kosovo en su
camino hacia una mayor efectividad, sostenibilidad, diversidad étnica y rendición
de cuentas, libre de inferencias políticas y completamente alineada con los
estándares de derechos humanos y las mejores prácticas europeas.

• Operación militar: en el Mediterráneo (desde 2020), la operación EUNAVFOR

MED IRINI, de carácter militar, trabaja para ejecutar el embargo de armas a las
fuerzas de Libia. Con el embargo de armas, se contribuye al proceso de paz en el
país norteafricano, gracias a la puesta en marcha de una operación militar de la
PCSD (política común de seguridad y defensa). Esto se consigue con medios
aéreos, satélites y recursos marítimos. Sustituye a la antigua operación SOPHIA.

• Operación mixta: en la República Centroafricana (desde 2016), la operación

EUTM RCA, de carácter mixto (militar y civil), entrena y prepara a las futuras
fuerzas armadas. Se trata de una misión no ejecutiva de defensa con la finalidad
de contribuir al esfuerzo de la UE en el asesoramiento, formación y adiestramiento
 del ejército centroafricano, con el objetivo de fortalecer su capacidad para
contribuir a la defensa de su territorio y para la protección de su población.

A día de hoy, hay decenas de operaciones en curso por todo el mundo.

Con el tratado de Lisboa se introducen novedades materiales…

Alto Representante y SEAE

Art. 27 TFUE

El AR, además de presidir el Consejo de Asuntos Exteriores (Comisión), contribuirá con

sus propuestas a elaborar la PESC y se encargará de ejecutar las decisiones adoptadas por
el Consejo Europeo y el Consejo.

Representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad

común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la
posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias
internacionales.

En el ejercicio de su mandato se apoyará en el SEAE. Este servicio trabajará en

colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto
por funcionarios de los servicios europeos. Su organización y funcionamiento se
establecerán mediante decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del alto
representante, previa consulta al Parlamento Europeo y prueba aprobación en la
Comisión.

El SEAE diplomático de la Unión Europea. Presta ayuda al AR, que es el máximo

responsable de los asuntos exteriores en la Unión. Ayuda a establecer relaciones
internacionales. Tiene por todo el mundo unas delegaciones que defienden los intereses
de los ciudadanos de Europa y representan el conjunto de la Unión. Su base jurídica
descansa en el artículo 27.4 TUE la decisión del Consejo 2010/427.

Cláusula de solidaridad

La solidaridad es obligatoria en caso de atentado terrorista.

Cláusula de asistencia mutua

Componente militar de la cláusula de solidaridad, que abarca el uso de la fuerza armada.

Su base es la legítima defensa colectiva. Si un Estado miembro es objeto de una agresión
armada en su territorio, los demás Estados deberán ayudar y prestar asistencia con todos
los medios a su alcance, de conformidad con el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas.

Límite: “perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de

determinados Estados miembros.”

Fue invocada por Francia por primera vez el 3 de noviembre de 2015, tras los atentados
de Bataclán en París por parte del Estado islámico. Es el equivalente a la cláusula de
defensa mutua de la OTAN.

Cooperación estructurada permanente

En 2017 se aprueba la primera CEP, que cuenta con la participación de 25 Estados

miembros. Ya cuenta con 47 proyectos distintos de estudio de nuevas armas y
capacidades modernas. Como la PESC es competencia estatal, la creación de una CEP
es una herramienta para avanzar más deprisa

Base jurídica: art. 42.6 y 46 TUE

Contenidos:

• Compromiso de desarrollo de proyectos de Investigación Tecnológica aplicables

a las Fuerzas Armadas para mejorar las estructuras de la Unión.

• Participación voluntaria pero vinculante.

• Objetivo: modernizar las capacidades militares y civiles en la Unión Europea para

una mejor gestión de crisis.

• Aspira a dotar a la Unión de un alto nivel de autonomía defensiva.

• Todo se realiza bajo el control de Consejo, compuesto por ministros de defensa

de los Estados participantes.

• Cuenta con financiación específica del FED, fondo europeo de defensa. Se trata
de un fondo creado por la comisión para impulsar la industria de defensa europea.
Se crean estructuras comunes para mejorar las capacidades de la Unión. Son
proyectos colaborativos con un mínimo de 3 empresas de distintos Estados.
El borrador debe ser notificado a la comisión. Se autoriza en el Consejo por mayoría
cualificada. Su creación se remonta al tratado de Lisboa en 2007.