Traducido del inglés al español - [Link].

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LA
CICLO DEL PROYECTO

WARREN C BAUM
 Derechos de autor @ 1982
por el Banco Internacional
para la Reconstrucción y el DesarrolloyoEl Banco Mundial
1818 H Street., NW, Washington, DC 20433, EE. UU.
Primera edición: marzo de 1979
Edición revisada: julio de 1982
Segunda impresión: octubre de 1983
Tercera edición: agosto de 1988
Reservados todos los derechos.

Fabricado en los Estados Unidos de América

Catalogación de la Biblioteca del Congreso en datos de publicación

Baum, Warren C.
El ciclo del proyecto.

1. Banco Mundial. 2. Proyectos de desarrollo económico

I. Título.
HG3881.B365 1982 332.1'532 82-8468
ISBN 0-8213-0022-9 AACR2

Este folleto se basa en un artículo de Warren C. Baum, vicepresidente de política de operaciones, que
apareció originalmente en la edición de diciembre de 1978 deFinanzas y [Link] preparado con la
ayuda de Herman G. van der Tak y John A. King.
 EL CICLO DEL PROYECTO

Si la pregunta "¿Qué hace el Banco Mundial?" había que responder en pocas palabras,
esas palabras serían: "Se presta para proyectos de desarrollo". El negocio principal del Banco es
otorgar préstamos para proyectos específicos, cuidadosamente seleccionados y preparados,
minuciosamente evaluados, estrechamente supervisados y sistemáticamente evaluados. Desde
que abrió sus puertas en 1946, el Banco -en el contexto de este folleto, el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento y su filial de préstamos en condiciones favorables, la Asociación
Internacional de Fomento (AIF), que inició sus operaciones en 1961- ha realizado unas 3.094
operaciones de desarrollo préstamos y créditos por un total de más de $92 mil millones. De
estos, la gran mayoría, más del 90 por ciento, han sido para proyectos específicos como escuelas,
programas de producción de cultivos, represas hidroeléctricas, caminos y plantas de fertilizantes.

Esta concentración en los préstamos para proyectos está dirigida a garantizar que los fondos
del Banco se inviertan en proyectos sólidos y productivos que contribuyan al desarrollo de la
economía de un país prestatario, así como a su capacidad para pagar el préstamo. El Banco es tanto
una institución financiera como de desarrollo, y cada proyecto para el que presta debe satisfacer
ambas características de la institución.
El número de proyectos y los montos prestados han crecido notablemente en los últimos años. A
principios de la década de 1950, el Banco concedía menos de veinte préstamos al año, principalmente en
Europa y América Latina, por un total de unos 400 millones de dólares. En el año fiscal 1967, hubo sesenta y
siete préstamos, más dispersos geográficamente, por un total de $ 1.1 mil millones. En el año fiscal que
finalizó en junio de 1981, se aprobaron 246 préstamos por un total de $12.300 millones para noventa
países.
No ha habido menos cambio en el carácter de los proyectos. Los préstamos bancarios se
han vuelto cada vez más orientados al desarrollo en términos de países prestatarios, estrategia
de desarrollo, sectores de préstamos y diseño de proyectos.

• En términos depaíses: Los préstamos se han dirigido cada vez más hacia los países
pobres y menos desarrollados de Asia, África y América Latina.

• En términos deestrategia de desarrollo: La llamada teoría del goteo, que supone que los
beneficios del crecimiento eventualmente llegarán a las masas de pobres, ha sido
reemplazada en el Banco por un enfoque más equilibrado, que combina un crecimiento
acelerado con un ataque directo a la pobreza a través de programas para elevar la
productividad y el nivel de vida de los pobres de las zonas rurales y urbanas.

• En términos desectores:El énfasis se ha desplazado de la infraestructura básica (carreteras,

ferrocarriles, energía) y la industria a programas más integrales destinados al crecimiento, la
provisión de servicios básicos y la mejora de la distribución del ingreso. Si bien la infraestructura
sigue siendo importante, se han introducido o ampliado considerablemente los préstamos para la
agricultura y el desarrollo rural, el petróleo y el gas, los sitios y servicios urbanos, el
abastecimiento de agua y el saneamiento, las pequeñas empresas, la educación, la salud, la
población y la nutrición.

• En términos dediseño de proyecto:Se presta mayor atención en todos los sectores, tanto nuevos como
tradicionales, a la distribución del ingreso y el empleo, el desarrollo de los recursos e instituciones
locales, la capacitación del personal local, el impacto en el medio ambiente y la superación de las
limitaciones sociales y culturales. El Banco no ha disminuido, sin embargo, la atención
que siempre ha pagado a las fuerzas del mercado, precios realistas, buena gestión y la recuperación,
cuando sea factible, de los costos del proyecto para permitir el mantenimiento y la reproducción
adecuados.

Esta evolución en la orientación hacia el desarrollo -y en la calidad- de los préstamos del Banco
puede ilustrarse, a riesgo de simplificar demasiado, comparando un préstamo "típico" de la década de 1950
con un préstamo "típico" de la década de 1970.
El préstamo de la década de 1950 podría ser para la generación de energía en un
país en desarrollo de medianos ingresos. En cierto sentido sería un proyecto de "enclave",
diseñado y supervisado por consultores extranjeros, ejecutado por contratistas y
proveedores extranjeros y administrado con la ayuda de expatriados. Se analizaría la
viabilidad técnica y financiera del proyecto, así como su organización y gestión, pero se
prestaría poca atención a su encuadre dentro del sector energético, a cómo se distribuiría la
electricidad y al impacto del nivel y estructura de las tarifas sobre el consumo de energía.
El préstamo de la década de 1970 sería para el desarrollo rural en un país en desarrollo
de bajos ingresos. Proporcionaría un paquete integrado de bienes y servicios (extensión, crédito,
comercialización, almacenamiento, infraestructura, investigación) para elevar la productividad y
el nivel de vida de los agricultores. Se fortalecerían las instituciones locales existentes o se
establecerían otras nuevas; se utilizaría personal local en la medida de lo posible, con la ayuda de
amplios programas de formación; se enfatizaría el diseño de bajo costo y la tecnología
apropiada, brindando mayores oportunidades para los contratistas locales y las fuentes de
suministro; se incorporaría un sistema de seguimiento y evaluación para ayudar a ajustar el
proyecto a medida que avanza y extraer lecciones para proyectos futuros; y se prestaría atención
a la recuperación de costos de los beneficiarios para que el proyecto fuera replicable.

A pesar de este historial de crecimiento y cambio, el Banco aún se ocupa de un número relativamente
pequeño de proyectos bastante grandes; el préstamo promedio ahora es de aproximadamente $50 millones para
una inversión total del proyecto de $140 millones. Los proyectos asistidos por el Banco pueden tener un
importante efecto de demostración y pueden alentar a otros inversionistas a complementar los préstamos del
Banco con los suyos propios, como cofinanciadores o por separado; aproximadamente un tercio de los proyectos
asistidos por el Banco en 1981 tenían cofinanciamiento de fuentes extranjeras.

Cada proyecto asistido por el Banco debe contribuir sustancialmente a los objetivos
de desarrollo y ser económica, técnica y financieramente sólido. No hay dos proyectos
iguales; cada uno tiene su propia historia, y los préstamos deben adaptarse a sus
circunstancias. Por otro lado, cada proyecto pasa por un ciclo que, con algunas variaciones,
es común a todos. Este folleto discutirá las fases del ciclo del proyecto -identificación,
preparación, evaluación, negociación y presentación a los Directores Ejecutivos,
implementación y supervisión, y evaluación- y el papel del Banco en cada una de ellas. Cada
fase conduce a la siguiente, y las últimas fases, a su vez, producen nuevos enfoques e ideas
de proyectos y conducen a la identificación de nuevos proyectos, haciendo que el ciclo se
renueve a sí mismo.
El papel del Banco en el ciclo de proyectos lo desempeña en gran medida su personal de
proyectos, que ahora asciende a unos 1.300 de 100 nacionalidades. El personal de proyectos
comprende casi las tres cuartas partes de todo el personal operativo empleado por el Banco y
casi la mitad de todo el personal profesional. Aunque hay grupos importantes de economistas,
analistas financieros y varios tipos de ingenieros, también está representada una extraordinaria
variedad de otras disciplinas: agrónomos, especialistas en agricultura tropical, aguas
subterráneas, crédito agrícola o ganadería, demógrafos, arquitectos, sociólogos rurales y
urbanos, expertos en salud pública, ambientalistas, educadores, especialistas en energía y físicos
planificadores Por lo general, los especialistas técnicos llegan al Banco a mitad de carrera,
después de una amplia experiencia en su campo, a veces como gerentes. La mayoría ha
trabajado en países en desarrollo. Se espera que el personal de proyectos tenga una amplia
comprensión de los problemas de desarrollo y la capacidad y madurez para emitir juicios sólidos
e independientes. Es seguro decir que, en términos de tamaño y diversidad nacional y
profesional, el personal de proyectos del Banco es único.

IDENTIFICACIÓN

La primera fase del ciclo se ocupa de identificar proyectos que tienen una alta prioridad,
que parecen aptos para el apoyo del Banco y que el Banco, el gobierno y el prestatario están
interesados en considerar (consulte el recuadro para la definición de prestatario). En años
anteriores, la identificación del proyecto como hechoad hoc,en gran medida en respuesta a las
propuestas de los gobiernos y los prestatarios. A lo largo de los años, el Banco ha alentado y
ayudado a los países prestatarios a desarrollar sus propias capacidades de planificación y
también ha fortalecido sus propios métodos de generación de proyectos. Los análisis
económicos y sectoriales realizados por el Banco proporcionan un marco para evaluar las
políticas y los problemas nacionales y sectoriales y comprender el potencial de desarrollo del
país. También evalúan la "capacidad crediticia" de un país para los préstamos del Banco o de la
AIF. Este análisis proporciona la base para un diálogo continuo entre el Banco y un país sobre
una estrategia de desarrollo adecuada, incluidos los cambios institucionales y de política para la
economía en su conjunto y para sus principales sectores. Entonces es posible identificar
proyectos que encajan y apoyan una estrategia de desarrollo coherente, que cumplan objetivos
sectoriales, y que tanto el gobierno como el Banco consideren adecuados. Estos proyectos
también deben cumplir con unprima facieprueba de factibilidad - que es probable que se
encuentren soluciones técnicas e institucionales a costos acordes con los beneficios esperados.

Identificar un proyecto que cumpla con estos requisitos no es fácil. Puede que falten los
conocimientos necesarios para llegar a juicios sensatos. El gobierno y otras agencias de crédito
pueden no compartir las opiniones del Banco sobre los objetivos de desarrollo o las prioridades del
sector. Puede haber elecciones difíciles con respecto al alcance del proyecto (¿Debería comenzar con
una fase piloto/experimental o con una inversión más grande pero posiblemente más riesgosa?). Las
diferencias pueden surgir rápidamente sobre la necesidad de política o institucional
reformas para alcanzar los objetivos del proyecto. El trabajo para resolver algunos de estos problemas puede
extenderse hasta bien entrada la etapa de preparación.

En la práctica, ¿cómo se identifican los proyectos en este contexto? Tanto el Banco como el
gobierno están involucrados, lo que hace que el proceso sea complejo, y esta complejidad se ve
agravada por las diferentes capacidades de los gobiernos para manejar la planificación económica y la
generación de proyectos. El análisis económico del Banco de un país se ve afectado por la extensión y
la calidad de la base de datos del país y su propio trabajo económico. El análisis sectorial puede ser
realizado por el propio país, o puede ser realizado por el Banco o a través de uno de los programas de
cooperación del Banco con una agencia especializada de la ONU, o a través de estudios financiados
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), programas de ayuda bilateral, o
una provisión específica para estudios en un préstamo anterior del Banco.

Finalmente, algunos proyectos son presentados por patrocinadores privados, como

empresas mineras y petroleras, que buscan desarrollar nuevos recursos. Estos proyectos deben
cumplir con los estándares descritos anteriormente antes de ser considerados como
"identificados" desde el punto de vista del Banco.
Una vez identificados, los proyectos se incorporan a un programa de préstamos
plurianual para cada país que forma la base para el trabajo futuro del Banco en el país. Los
programas de país se utilizan para programar y presupuestar las operaciones del Banco y
para asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para llevar adelante cada
proyecto en las sucesivas fases de su ciclo.

PREPARACIÓN

Una vez que un proyecto se ha incorporado al programa de préstamos, entra en la

cartera de proyectos y comienza un período prolongado, normalmente de uno o dos años,
de estrecha colaboración entre el Banco y el prestatario final. Para cada proyecto se prepara
un “informe del proyecto” en el que se describen sus objetivos, se identifican los temas
principales y se establece el cronograma para su posterior procesamiento. Es difícil
generalizar sobre la fase de preparación debido a las variables que abundan: la naturaleza
del proyecto, la experiencia y capacidad del prestatario, el conocimiento actualmente
disponible (¿Es el primer préstamo al sectoryoprestatario o un "repetidor"?), las fuentes y la
disponibilidad de financiamiento para la preparación, y la naturaleza de las relaciones entre
el Banco, el gobierno, los cofinanciadores y otros donantes que puedan estar involucrados en el
sector o proyecto.
La responsabilidad formal de la preparación recae en el prestatario. En un
momento, el Banco se mostró reacio a ayudar en la preparación de proyectos,
basándose en el principio del banquero de que tal participación podría perjudicar su
objetividad en la evaluación. Pero la experiencia ha demostrado que el Banco debe
tener un papel activo para garantizar un flujo oportuno de proyectos bien
preparados. Ese rol tiene varios aspectos: asegurarse de que los prestatarios con la
capacidad y los recursos para preparar proyectos por sí mismos comprendan los
requisitos y estándares del Banco; ayudar a otros prestatarios a encontrar el
financiamiento o la asistencia técnica necesaria para el trabajo preparatorio; y llenar
los vacíos en proyectos que han sido preparados de manera incompleta o
inadecuada. Incluso hay circunstancias excepcionales en las que el propio Banco
realiza trabajos preparatorios. El Banco'

La asistencia financiera y técnica para la preparación de proyectos puede extenderse de varias

maneras. El Banco puede otorgar préstamos especiales para asistencia técnica o ingeniería de detalle,
realizar anticipos de su Servicio de Preparación de Proyectos, reembolsar al prestatario en virtud del
préstamo en cuestión por trabajos preparatorios realizados anteriormente, o incluir fondos para
trabajos preparatorios en un préstamo para otro proyecto en el sector . Programas de cooperación
entre el Banco y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), la
Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Industrial (ONUDI) ) son también una importante fuente de apoyo, al igual que el PNUD y los
programas de ayuda bilateral.
Si bien la mayor parte de la otra asistencia para la preparación de proyectos se brinda en
forma de donación y, por lo tanto, es especialmente atractiva, el financiamiento del Banco debe ser
reembolsado por el prestatario. Al brindar esta ayuda, se debe tener cuidado de que el proyecto no se
perciba en esta etapa como "el proyecto del Banco" y que el gobierno y el prestatario estén
totalmente comprometidos con el proyecto y profundamente involucrados en su preparación. Este
cuidado es más relevante para los proyectos de "nuevo estilo" que para los proyectos de
infraestructura tradicionales que involucran entidades bien establecidas cuyos objetivos y formas de
lograrlos son razonablemente claros. En proyectos de nuevo estilo, tales condiciones a menudo no
existen, por lo que el compromiso del gobierno y del prestatario es esencial no solo para la
preparación, sino, más aún, para una implementación exitosa.
La preparación debe cubrir toda la gama de condiciones técnicas,
institucionales, económicas y financieras necesarias para lograr los objetivos del
proyecto. Por ejemplo, un proyecto de reasentamiento puede requerir estudios
basados en datos de sensores remotos para ubicar tierras cultivables, corredores
de transporte y la población que vive en el área propuesta para el reasentamiento. A
la verificación sobre el terreno le seguiría una investigación más detallada de los
suelos y los recursos hídricos; determinación de patrones de cultivo apropiados
sobre la base de los recursos disponibles y el conocimiento de la investigación;
selección del paquete técnico necesario para aumentar los rendimientos de los
cultivos; y estudios económicos y sociológicos de las personas que se están
asentando para determinar los sistemas apropiados de tenencia de la tierra,
servicios de extensión, sistemas de mercadeo, gestión de proyectos y otros arreglos
institucionales.
gobierno. El papel del sector privado en relación con el proyecto sería otro tema a
examinar.
Un elemento crítico de la preparación es identificar y comparar alternativas técnicas
e institucionales para lograr los objetivos del proyecto. La mayoría de los países en
desarrollo se caracterizan por una mano de obra abundante y barata y un capital escaso. El
Banco, por lo tanto, no busca las soluciones tecnológicas más avanzadas, sino las más
adecuadas a la dotación de recursos y etapa de desarrollo del país. Aunque el Banco ha
financiado equipos de telecomunicaciones avanzados y modernas instalaciones portuarias
de contenedores, los funcionarios del proyecto deben considerar cuestiones tales como si
los bueyes son más económicos que los tractores para el cultivo; si la mejora de los barrios
marginales o los sitios y servicios son más adecuados que las viviendas convencionales
como alojamiento mínimo para los pobres urbanos; o si las fuentes públicas son más
apropiadas que las conexiones domiciliarias para el suministro de agua. Por lo tanto, la
preparación requiere estudios de factibilidad que identifiquen y preparen diseños
preliminares de alternativas técnicas e institucionales, comparen sus respectivos costos y
beneficios, e investiguen con más detalle las alternativas más prometedoras hasta que
finalmente se encuentre la solución más satisfactoria.
Todo esto lleva tiempo, ya veces se critica al Banco por el tiempo necesario para
hacer un préstamo. Pero para los países en cuestión, cada proyecto representa una
gran inversión con una larga vida económica, y el tiempo invertido en llegar a la mejor
solución técnica, en establecer la organización adecuada y en anticipar y tratar con
anticipación los problemas de marketing y otros, por lo general se amortiza varias
veces.

EVALUACIÓN

A medida que el proyecto toma forma y los estudios se acercan a su finalización, el

proyecto está programado para su evaluación. La evaluación, quizás la fase más conocida del
trabajo del proyecto (en parte, porque es la culminación del trabajo preparatorio), brinda una
revisión integral de todos los aspectos del proyecto y sienta las bases para implementar el
proyecto y evaluarlo una vez finalizado.
La tasación es responsabilidad exclusiva del Banco. Está a cargo del personal del Banco, a
veces complementado por consultores individuales, que generalmente pasan de tres a cuatro
semanas en el campo. Si la preparación se ha hecho bien, la evaluación puede ser relativamente
sencilla; de lo contrario, una misión o misiones posteriores al país pueden ser
necesarios para completar el trabajo. La evaluación cubre cuatro aspectos principales del
proyecto: técnico, institucional, económico y financiero.

TÉCNICO. El Banco debe asegurarse de que los proyectos estén bien diseñados,
adecuadamente diseñados y sigan las normas agronómicas, educativas u otras normas
aceptadas. La misión de evaluación analiza las alternativas técnicas consideradas, las
soluciones propuestas y los resultados esperados.
Más concretamente, la evaluación técnica se ocupa de cuestiones de escala física,
diseño y ubicación de las instalaciones; qué tecnología se utilizará, incluidos los tipos de
equipos o procesos y su adecuación a las condiciones locales; qué enfoque se seguirá para
la prestación de los servicios; qué tan realistas son los cronogramas de implementación; y
cuál es la probabilidad de lograr los niveles esperados de producción. En un proyecto de
planificación familiar, la evaluación técnica puede estar relacionada con el número, diseño y
ubicación de las clínicas de salud maternoinfantil y la adecuación de los servicios ofrecidos a
las necesidades de la población atendida; en carreteras, con el ancho y el pavimento de las
carreteras en relación con el tráfico esperado y las compensaciones entre los costos iniciales
de construcción y los costos recurrentes de mantenimiento, y entre métodos de
construcción más o menos laboriosos; en educación, de si el currículo propuesto y el
número y distribución de aulas, laboratorios y demás instalaciones se adecuan a las
necesidades educativas del país.
Una parte crítica de la evaluación técnica es una revisión de las estimaciones
de costos y la ingeniería u otros datos en los que se basan para determinar si son
precisos dentro de un margen aceptable y si las concesiones para contingencias
físicas y los aumentos de precios esperados durante la implementación son
adecuados. La evaluación técnica también revisa los arreglos de adquisiciones
propuestos para asegurarse de que se cumplan los requisitos del Banco. Se
examinan los procedimientos para obtener servicios profesionales de ingeniería,
arquitectura u otros. Además, la evaluación técnica se ocupa de estimar los costos
de operación de las instalaciones y servicios del proyecto y de la disponibilidad de
las materias primas necesarias u otros insumos.

INSTITUCIONAL. En la terminología actual del Banco, el "desarrollo institucional" se ha

convertido quizás en el propósito más importante de los préstamos del Banco. Esto significa que
la transferencia de recursos financieros y la construcción de instalaciones físicas, por valiosas
que sean por derecho propio, son menos importantes a largo plazo que la creación de una
"institución" local sólida y viable, interpretada en su sentido más amplio para que abarque no
sólo la propia entidad prestataria, su organización, gestión, dotación de personal, políticas y
procedimientos, sino también todo el conjunto de políticas gubernamentales que condicionan el
entorno en el que opera la institución.
La experiencia indica que la atención insuficiente a los aspectos institucionales de un
proyecto conduce a problemas durante su implementación y operación. La evaluación
institucional se ocupa de una serie de preguntas, como si la entidad está organizada
correctamente y si su gestión es adecuada para hacer el trabajo, si las capacidades y la iniciativa
locales se están utilizando de manera efectiva y si se requieren cambios políticos o
institucionales fuera de la entidad para lograr objetivos del proyecto.
Estas preguntas son importantes para las entidades de proyectos tradicionales; son aún
más importantes (y difíciles de responder) para las entidades encargadas de preparar y
llevar a cabo los proyectos de nuevo estilo destinados a beneficiar a los pobres rurales y
urbanos, donde puede no haber un patrón institucional establecido a seguir. La experiencia
del Banco hasta la fecha no ha arrojado ninguna solución lista para armar una institución
que pueda entregar bienes y servicios de manera efectiva y económica a un gran número de
personas, a menudo en áreas remotas y fuera del ámbito ordinario del gobierno, y que
pueda motivarlas. y cambiar su comportamiento.
De todos los aspectos de un proyecto, el fortalecimiento institucional es quizás el más difícil.
para enfrentarse. En parte, esto se debe a que su éxito depende mucho de la
comprensión del entorno cultural. El Banco ha llegado a reconocer la necesidad de
un reexamen continuo de los arreglos institucionales, la apertura a nuevas ideas y la
voluntad de adoptar un enfoque a largo plazo que puede extenderse a varios
proyectos.

ECONÓMICO. A través del análisis costo-beneficio de diseños de proyectos

alternativos, se podrá seleccionar el que más contribuya a los objetivos de desarrollo del
país. Este análisis normalmente se realiza en etapas sucesivas durante la preparación del
proyecto, pero la evaluación es el punto en el que se realiza la revisión y evaluación final.

Durante la evaluación económica, el proyecto se estudia en su marco sectorial. Se

examinan el programa de inversión para el sector, las fortalezas y debilidades de las
instituciones sectoriales públicas y privadas y las políticas gubernamentales clave.
En transporte, cada evaluación considera el sistema de transporte en su
conjunto y su contribución al desarrollo económico del país. Una evaluación de
carreteras examina la relación con los modos de transporte que compiten, como los
ferrocarriles. Se revisan las políticas de transporte en todo el sector y se
recomiendan cambios, por ejemplo, en cualquier práctica regulatoria que
distorsione la asignación del tráfico. En educación, energía y telecomunicaciones, el
"proyecto" definido por el Banco puede abarcar el programa de inversión de todo el
sector. En la agricultura, que está más diversificada y representa una parte mucho
mayor de la actividad económica de un país en desarrollo, es más difícil formular
una estrategia integral para el sector; se presta atención a cuestiones sectoriales
como la tenencia de la tierra, la idoneidad de los incentivos para los agricultores,

Siempre que el estado del arte actual lo permite, los proyectos se someten a un
análisis detallado de sus costos y beneficios para el país, cuyo resultado suele
expresarse como una tasa de retorno económico. Este análisis a menudo requiere la
solución de problemas difíciles, tales como cómo determinar las consecuencias físicas
del proyecto y cómo valorarlas en términos de los objetivos de desarrollo del país.

A lo largo de los años, el Banco se ha mantenido en estrecho contacto con los avances en la
metodología de evaluación económica. Los precios "sombra" se utilizan habitualmente cuando los
verdaderos valores económicos de los costos no se reflejan en los precios de mercado como resultado
de diversas distorsiones, como restricciones comerciales, impuestos o subsidios. Estos ajustes de
precios sombra se realizan con mayor frecuencia en el tipo de cambio y los costos laborales utilizados
en los cálculos. La distribución de los beneficios de un proyecto y su impacto fiscal se consideran
cuidadosamente, y el uso de precios "sociales" para dar el peso adecuado en el análisis de costo-
beneficio a los objetivos del gobierno de mejorar la distribución del ingreso y aumentar el ahorro
público está pasando por una fase experimental. . Dado que las estimaciones de costos y beneficios
futuros están sujetas a márgenes de error sustanciales, una
siempre se analiza la sensibilidad del rendimiento del proyecto a variaciones en algunos
de los supuestos clave.
Menos frecuentemente, en casos de mayor incertidumbre, también se realiza un análisis de
riesgo/probabilidad. El momento óptimo de la inversión se prueba en relación con los beneficios del
primer año. Cuando el Banco proporciona fondos a agencias intermediarias (compañías financieras
de desarrollo, instituciones de crédito agrícola) para prestar a operaciones más pequeñas, o en el caso
de préstamos sectoriales, los métodos de evaluación propios de esas agencias deben ser aceptables.

Algunos de los elementos de los costos y beneficios del proyecto, como el control de la
contaminación, una mejor salud o educación, o la capacitación de la mano de obra, pueden desafiar la
cuantificación; en otros proyectos, por ejemplo, energía eléctrica o telecomunicaciones, puede ser
necesario utilizar indicadores indirectos, como los ingresos, que no miden completamente el valor del
servicio para la economía. En algunos casos, es posible evaluar soluciones alternativas que tengan los
mismos beneficios y seleccionar la solución de menor costo. En otros casos, por ejemplo en
educación, es probable que las alternativas impliquen diferentes beneficios así como diferentes
costos, y una evaluación cualitativa debe ser suficiente.
Ya sea cualitativo o cuantitativo, el análisis económico siempre apunta a evaluar la
contribución del proyecto a los objetivos de desarrollo del país; éste sigue siendo el criterio
básico para la selección y evaluación de proyectos. Y aunque una mayor preocupación por
los efectos distributivos de los proyectos refleja objetivos más amplios de desarrollo, no
significa que el Banco haya rebajado sus estándares de evaluación. Ya sea estilo "viejo" o
"nuevo", todo proyecto debe tener un rendimiento económico satisfactorio, un estándar que
el Banco cree que sirve a los mejores intereses tanto del país como del Banco mismo.

FINANCIERO. La evaluación financiera tiene varios propósitos. Una es asegurarse de que

hay fondos suficientes para cubrir los costos de implementación del proyecto. El
Banco normalmente no presta para todos los costos del proyecto; por lo general,
financia los costos de divisas y espera que el prestatario o el gobierno cubra algunos
o todos los costos locales. Además, otros cofinanciadores, como el Fondo Europeo
de Desarrollo, los diversos fondos árabes, los bancos regionales de desarrollo, las
agencias de ayuda bilateral y un número creciente de bancos comerciales, se están
sumando cada vez más a la cofinanciación de proyectos que, en muchos casos, son
evaluados y supervisados por el Banco. Por lo tanto, un aspecto importante de la
evaluación es asegurarse de que haya un plan de financiamiento que brinde fondos
disponibles para implementar el proyecto a tiempo. Cuando los fondos deben ser
proporcionados por un gobierno conocido por tener dificultades para recaudar
ingresos locales,
Para una empresa generadora de ingresos, la evaluación financiera también tiene que ver con
la viabilidad financiera. ¿Podrá cumplir con todas sus obligaciones financieras, incluido el servicio de la
deuda con el Banco? ¿Será capaz de generar suficientes fondos a partir de recursos internos para
obtener una tasa de rendimiento razonable de sus activos y hacer una contribución satisfactoria a sus
futuros requisitos de capital? Las finanzas de la empresa se revisan de cerca a través de proyecciones
del balance general, el estado de resultados y el flujo de efectivo. Cuando las cuentas financieras sean
inadecuadas, se puede establecer un nuevo sistema contable con asistencia técnica financiada con
cargo al préstamo. Las salvaguardas adicionales de la integridad financiera pueden incluir el
establecimiento de proporciones adecuadas de deuda a capital o limitaciones en el endeudamiento
adicional a largo plazo.
 La revisión financiera a menudo destaca la necesidad de ajustar el nivel y la estructura de los
precios cobrados por la empresa. Sean o no de propiedad pública, las empresas asistidas por el Banco
generalmente brindan servicios básicos y están sujetas a un estrecho escrutinio público. Debido a que
el gobierno puede desear subsidiar dichos servicios al público consumidor como una cuestión de
política, o quizás simplemente como la línea de menor resistencia, puede ser reacio a aprobar los
aumentos de precios necesarios para asegurar el uso eficiente de la producción de la empresa y para
cumplir con sus objetivos financieros. Pero los precios adecuados son unacondición sine qua nonde
los préstamos del Banco a las empresas generadoras de ingresos, y la cuestión de los ajustes de las
tasas pueden ser fundamentales para la evaluación y posterior ejecución de un proyecto.

La evaluación financiera también se ocupa de recuperar la inversión y los costos operativos de

los beneficiarios del proyecto. El Banco normalmente espera que los agricultores paguen, con el
tiempo y con el aumento de su producción, todos los costos operativos y al menos una parte
sustancial de los costos de capital de, digamos, un proyecto de riego. La recuperación real en cada
caso tiene en cuenta la posición de ingresos de los beneficiarios y problemas prácticos tales como las
dificultades de administrar un sistema particular de cargos o de aplicar cargos más altos a los
proyectos asistidos por el Banco que los que se recaudan en otros lugares. Por lo tanto, la política del
Banco trata de encontrar un equilibrio entre las consideraciones de equidad, la necesidad de utilizar
eficientemente los escasos recursos y la necesidad de generar fondos adicionales para replicar el
proyecto y llegar a un mayor número de beneficiarios potenciales.
Los costos se pueden recuperar de varias maneras: mediante cargos por agua de riego,
a través de impuestos generales, o exigiendo que los agricultores vendan sus cosechas a una agencia
de mercadeo del gobierno a precios controlados. Algunos países aplican estándares de recuperación
de costos más bajos que los recomendados por el Banco; por lo tanto, llegar a un juicio común sobre
lo que es deseable y practicable puede ser uno de los aspectos más difíciles de la evaluación y
posterior negociación.
Para asegurar el uso eficiente del capital escaso, el Banco cree que los cargos de interés a
los beneficiarios finales generalmente deben reflejar el costo de oportunidad del dinero en la
economía (indicando el costo de las alternativas a las que se renuncia). Pero las tasas de interés a
menudo están subsidiadas y la tasa de inflación puede incluso exceder la tasa de interés. En
países con altas tasas de inflación, a veces se sigue un sistema de tasas indexadas. Como en el
caso de la recuperación de costos, el nivel apropiado de tasas de interés puede ser un tema
polémico. Es posible que el Banco tenga que fijar su mirada en una meta a largo plazo,
reconociendo que llevará tiempo lograr lo que pueden ser cambios de largo alcance en la política
financiera. Esto puede ser particularmente cierto cuando el gobierno busca controlar las tasas de
interés y otros precios como parte de un programa antiinflacionario.
La misión de evaluación prepara un informe que expone sus conclusiones y recomienda
los términos y condiciones del préstamo. Este informe se redacta una y otra vez y se revisa
cuidadosamente antes de que la gerencia del Banco apruebe el préstamo para negociar con el
prestatario. Debido a la estrecha participación del Banco en la identificación y preparación, la
evaluación rara vez resulta en el rechazo de un proyecto; pero puede ser ampliamente
modificado o rediseñado durante este proceso para corregir fallas que de otro modo podrían
haber llevado a su rechazo.
NEGOCIACIONES, PRESENTACIÓN DEL DIRECTORIO

La negociación es la etapa en la que el Banco y el prestatario se esfuerzan por acordar las

medidas necesarias para asegurar el éxito del proyecto. Estos acuerdos se convierten luego en
obligaciones legales, establecidas en los documentos de préstamo. El Banco puede haber
acordado con un prestatario de servicios públicos que, para obtener una tasa de rendimiento
adecuada y financiar una proporción razonable de sus inversiones, los precios se incrementarán,
digamos, en un 20 por ciento inmediatamente y en un 10 por ciento dentro de dos años. Un
acuerdo financiero que se acordará durante la negociación definirá los objetivos financieros
generales y especificará la tasa de rendimiento necesaria y el momento del aumento inicial de la
tasa. Si se debe establecer una nueva unidad de proyecto para administrar el proyecto o para
coordinar las actividades de los diversos ministerios involucrados, los documentos del préstamo
especificarán cuándo y cómo se establecerá y dotará de personal. De hecho, todos los temas
principales que se han planteado antes y durante la evaluación se tratan en los documentos del
préstamo. Por lo tanto, la redacción y negociación de los documentos legales son una parte
esencial del proceso para asegurar que el prestatario y el Banco estén de acuerdo, no solo sobre
los objetivos generales del proyecto, sino también sobre las acciones específicas necesarias para
alcanzarlos y el cronograma detallado para la ejecución del proyecto.

Las negociaciones son un proceso de dar y recibir en ambos lados de la mesa. El Banco,
por su parte, debe aprender a adaptar sus políticas generales a lo que razonablemente se puede
lograr en el país, el sector y el entorno particular del proyecto. El prestatario, por su parte, debe
reconocer que el asesoramiento del Banco generalmente se basa en conocimientos
profesionales y experiencia mundial, y que el requisito del Banco de que sus fondos se inviertan
sabiamente es compatible con los mejores intereses del proyecto. A pesar de las diferencias que
surgen inevitablemente cuando se deben resolver problemas difíciles, las relaciones que se han
desarrollado a lo largo del tiempo entre el Banco y sus prestatarios en esta y otras etapas del
ciclo del proyecto son generalmente muy buenas. El personal del banco se ha vuelto más
consciente y sensible a condiciones locales que son críticas para el éxito de un proyecto. Los
prestatarios han llegado a apreciar que el enfoque del Banco es profesional y objetivo, que está
en el negocio de prestar para proyectos bien concebidos y bien ejecutados, y que este es de
hecho el único interés del Banco en el trabajo del proyecto.
Después de las negociaciones, el informe de evaluación, modificado para reflejar los
acuerdos alcanzados, junto con el informe del Presidente y los documentos del préstamo, se
presenta a los Directores Ejecutivos del Banco. Si los Directores Ejecutivos aprueban la
operación, se firma el préstamo en una sencilla ceremonia que marca el final de una etapa del
ciclo y el inicio de otra.
IMPLEMENTACIÓN Y SUPERVISIÓN

La siguiente etapa en la vida de un proyecto es su implementación real durante el

período de construcción y posterior operación. La implementación, por supuesto, es
responsabilidad del prestatario, con cualquier asistencia que se haya acordado con el Banco
en forma de estudios organizacionales, capacitación de personal, gerentes expatriados o
consultores para ayudar a supervisar la construcción. El papel del Banco es supervisar el
proyecto a medida que se ejecuta.
La supervisión es la parte menos glamorosa del trabajo del proyecto, pero en varios
aspectos es la más importante. Una vez que se firma el préstamo para un proyecto en particular,
la atención en el país prestatario se desplaza hacia los nuevos proyectos que se avecinan; esta
actitud es comprensible y se ve reforzada por el hecho de que pueden pasar muchos meses o
años antes de que el "viejo" proyecto empiece a dar resultados tangibles. Sin embargo, es obvio
que no importa qué tan bien se haya identificado, preparado y evaluado un proyecto, sus
beneficios de desarrollo solo se pueden realizar cuando se ha ejecutado correctamente. Todos
los proyectos enfrentan problemas de implementación, algunos de los cuales no pueden
preverse. Estos problemas pueden provenir de dificultades inherentes al proceso de desarrollo o
de causas más específicas, como cambios en la situación económica y política, en la gestión de
proyectos, o incluso en el clima. Como resultado, aunque los objetivos de desarrollo de un
proyecto generalmente permanecen constantes, su camino de implementación a menudo varía
de lo previsto.
Es por estas razones que el Banco ha decidido que la supervisión adecuada debe ser la primera
prioridad en la asignación del personal del proyecto. En la práctica, los recursos dedicados a la supervisión
han aumentado sustancialmente a lo largo de los años, tanto en términos absolutos como en relación con
otras tareas del proyecto.
El Banco está obligado por su Convenio Constitutivo a hacer arreglos para "garantizar que el
producto de cualquier préstamo se utilice únicamente para los fines para los que se otorgó el
préstamo". Si bien esta función de "vigilancia" ha sido y sigue siendo importante, el propósito
principal de la supervisión es ayudar a garantizar que los proyectos logren sus objetivos de desarrollo
y, en particular, trabajar con los prestatarios para identificar y abordar los problemas que surjan
durante la ejecución. La supervisión, por lo tanto, es principalmente un ejercicio de resolución
colectiva de problemas y, como tal, es uno de los ejercicios más importantes.
formas efectivas en que el Banco brinda asistencia técnica a sus países miembros.

A lo largo de los años ha surgido otro objetivo central de la supervisión: recoger la

experiencia acumulada para “retroalimentar” el diseño y elaboración de futuros proyectos y la
mejora de políticas y procedimientos. Las unidades de seguimiento y evaluación ahora se
incorporan con frecuencia, particularmente en los proyectos de nuevo estilo, para recopilar
información para este propósito. Se realiza una revisión anual de la cartera de supervisión en su
conjunto para identificar los principales problemas de implementación y recomendar cambios
apropiados en las políticas y procedimientos del Banco.
La supervisión se lleva a cabo en una variedad de formas. Durante la negociación, se habrá
llegado a un acuerdo sobre un cronograma de informes de progreso que deberá presentar el
prestatario. Estos informes cubren la ejecución física del proyecto, sus costos, el estado financiero de
las empresas generadoras de ingresos e información sobre la evolución de los beneficios del
proyecto.
Los informes de progreso se revisan en la sede. Los problemas que surgen se
tratan por correspondencia o en el curso de las misiones de campo que se envían a
cada proyecto. La frecuencia de estas misiones se adapta estrechamente a la
complejidad del proyecto, el estado de su implementación y el número y la
naturaleza de los problemas encontrados. En las revisiones internas periódicas de
proyectos bajo supervisión, que actualmente suman alrededor de 1.600, algunos
proyectos se clasifican como pertenecientes a una categoría especial de
"problemas". o cuatro veces al año.
Un elemento importante de la supervisión del proyecto se refiere a la
adquisición de bienes y obras financiadas con cargo al préstamo. La adquisición se
lleva a cabo de acuerdo con las pautas, incorporadas en cada acuerdo de préstamo,
que están diseñadas para garantizar que los bienes y obras requeridos se adquieran
de la manera más eficiente y económica. En la mayoría de los casos, este objetivo se
puede lograr mejor a través de licitaciones públicas internacionales abiertas a
contratistas o fabricantes calificados de todos los países miembros del Banco y Suiza
y Taiwán, China. Para fomentar el desarrollo de las capacidades locales, se otorga un
grado de preferencia a los proveedores nacionales y, bajo ciertas condiciones, a los
contratistas nacionales. Licitación pública local, o incluso construcción por las
propias fuerzas del prestatario,

Ver que las reglas de adquisiciones acordadas se observen en la práctica, un solo

préstamo puede involucrar desde unos pocos contratos individuales hasta varios
cientos, es un trabajo que requiere mucho tiempo y que el Banco toma muy en serio. A
veces, el trabajo es relativamente sencillo y rutinario; en otras ocasiones, surgen
problemas importantes, como, por ejemplo, en un proyecto de telecomunicaciones o
energía cuando puede haber una elección muy reñida entre varios proveedores
internacionales sobre cuál ha presentado la oferta evaluada más baja en un contrato
multimillonario. El prestatario, no el Banco, es responsable de preparar las
especificaciones y los documentos de licitación y evaluar las ofertas. El papel del Banco
es asegurarse de que el trabajo del prestatario se realice correctamente y se observen
las pautas para que los fondos del Banco se puedan desembolsar para el contrato.

Los prestatarios también deben contratar servicios de consultoría en campos como

la economía, la gestión, las finanzas, la arquitectura y la ingeniería. Debido a que la calidad
de estos servicios suele ser de suma importancia y puede variar ampliamente
entre las empresas, la consideración del precio, aplicada a bienes y obras, normalmente no es
apropiada, aunque puede utilizarse en circunstancias especiales. Con respecto a dicha contratación
por parte de los prestatarios, el papel del Banco, como se describe en las pautas publicadas
recientemente, es garantizar que las empresas consideradas para la selección reciban un trato
equitativo y que la empresa seleccionada pueda prestar servicios de calidad adecuada. También para
este trabajo, el Banco alienta la consideración de empresas calificadas del país prestatario, ya sea
solas o en empresas conjuntas, así como empresas de otros países en desarrollo.

EVALUACIÓN

Si bien la supervisión es, en parte, un proceso de aprendizaje a través de la experiencia,

se ocupa principalmente del período de la vida del proyecto cuando se construyen los
componentes físicos, se compran e instalan los equipos y se establecen nuevas instituciones,
programas y políticas. Una vez que se completan estas etapas y los fondos del Banco se
desembolsan en su totalidad, el nivel de supervisión disminuye drásticamente. Durante el
período de supervisión activa, la atención tiende a centrarse en los problemas del momento. Si
bien los proyectos pueden estar sujetos a monitoreo y evaluación continuos, se ha hecho
evidente la necesidad de un enfoque más integral para evaluar los resultados del proyecto. En
1970 se estableció un sistema de evaluación como etapa final del ciclo de proyectos.
Todos los proyectos asistidos por el Banco ahora están sujetos a una auditoría ex post.
Para asegurar su independencia y objetividad, esta auditoría está a cargo del Departamento de
Evaluación de Operaciones (OED), que está completamente separado del personal operativo del
Banco y que reporta directamente a los Directores Ejecutivos. Si bien este sistema garantiza la
total rendición de cuentas, también está diseñado para combinarse estrechamente con la
actividad de supervisión del personal operativo y aprovecharla.
Como paso final en la supervisión, el personal regular de los proyectos, o el prestatario,
prepara un informe final sobre cada proyecto al final del período de desembolso. Estos informes son,
en parte, un ejercicio de autoevaluación, lo que no ha impedido que sean francos ya menudo críticos.
Cada informe es revisado por el OED, que luego prepara un informe de auditoría por separado;
ambos informes son enviados a los Directores Ejecutivos. La mayoría de las auditorías se basan en
una revisión de escritorio de todos los materiales relacionados con el proyecto, pero, cuando es
necesario, el personal de auditoría realiza una revisión de campo, a veces tan completa como la
evaluación original. Se pide a los prestatarios que comenten sobre la
auditorías OED y se les pide que preparen sus propios informes de finalización. Además, el Banco
alienta a los prestatarios a establecer sistemas de evaluación para revisar todas sus inversiones
en desarrollo.
Cada informe de auditoría y finalización vuelve a estimar la tasa de rendimiento económico sobre la
base de los costos reales de implementación y la información actualizada sobre los costos operativos y los
beneficios esperados. Sin embargo, no puede emitir un juicio final sobre el éxito o el fracaso de algunos
proyectos cuya vida económica, con sus correspondientes costos y beneficios operativos, se extiende
mucho más allá del final del período de desembolso. Para satisfacer esta necesidad, la OED prepara
"informes de evaluación de impacto" al menos cinco años después del último desembolso para un pequeño
número de 11 proyectos cuidadosamente seleccionados. Los prestatarios también juegan un papel activo
en este proceso.
Además, un informe anual de la OED revisa todas las auditorías de proyectos. Se realizan
estudios más profundos de grupos de proyectos (como todos los préstamos a compañías financieras
de desarrollo), problemas especiales (como demoras en la efectividad de los préstamos) o un sector
en un país en particular (como proyectos agrícolas en Indonesia).
El sistema de evaluación es una mina de oro de información, que complementa y
complementa la proporcionada por el flujo más amplio de informes de supervisión de proyectos.
Algunos de los hallazgos son aleccionadores; muchos son tranquilizadores. La experiencia indica, por
ejemplo, que el Banco aún tiene mucho que aprender acerca de las tecnologías necesarias para lograr
aumentos sostenidos en los rendimientos de los pequeños agricultores en las zonas de secano, sobre
todo en el África subsahariana. Los problemas de sobrecostos y retrasos en la finalización han
plagado la implementación de una serie de proyectos, particularmente en el período posterior al
aumento del precio del petróleo y la consiguiente inflación mundial. Muchos proyectos cambian de
alcance durante su implementación. No obstante, la más reciente*La revisión anual de las auditorías
de la OED, que comprende ochenta y siete proyectos, indica que más del 93 por ciento de las
inversiones siguen valiendo la pena y que varias de ellas esperaban rendimientos económicos mejores
que los estimados en la evaluación.
Particularmente gratificante es la indicación de que la respuesta del Banco a
las lecciones de la experiencia es generalmente positiva. Los errores, de los que el
Banco ha tenido su parte, no se repiten con frecuencia. Los proyectos posteriores se
basan en los anteriores en el mismo sector. Se han adoptado nuevos enfoques,
políticas y procedimientos para mejorar el desempeño del proyecto: por ejemplo, el
sistema de resumen del proyecto está ayudando a asegurar el acuerdo y el
compromiso del gobierno con los objetivos del proyecto en una etapa anterior del
diseño del proyecto; los proyectos de desarrollo rural ahora integran la provisión de
todos los servicios, insumos e infraestructura básica necesarios para generar un
aumento sostenido en los rendimientos de los pequeños agricultores;

Las lecciones de la experiencia se están incorporando así al diseño y preparación de proyectos

futuros. En otras palabras, el ciclo del proyecto está funcionando según lo previsto.

*
Séptima Revisión Anual de los Resultados de la Auditoría de Desempeño del Proyecto. (Washington: Banco Mundial). Diciembre 1981.2
prestatariosdel Banco puede incluir un gobierno miembro, una agencia o corporación pública, o
un organismo o corporación privada con la garantía del gobierno. Los créditos de la AIF se otorgan
únicamente a los gobiernos, para ser transferidos, si es necesario, a la entidad responsable de
llevar a cabo el proyecto. En este folleto, se hace referencia a esa entidad como el prestatario.

Préstamosson realizadas por el Banco a una tasa de interés que se ajusta periódicamente en
relación con el costo de endeudamiento del Banco. AIF proporcionacreditosen términos
concesionales de 50 años y un cargo mínimo por servicio. Los métodos de trabajo de proyectos son
idénticos para las dos instituciones, y en este folleto todas las referencias al Banco ya los
préstamos se aplican por igual a la AIF ya los créditos.
losCorporación financiera internacional(La IFC), que también es una afiliada del
Banco Mundial, tiene la tarea específica de promover el desarrollo económico
fomentando el crecimiento de la empresa privada productiva en los países en
desarrollo. Su ciclo de proyecto es diferente al del Banco Mundial y la AIF.