Proyecto de Ley 110..3.3.

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rtml NORMA YARROW LUMBRERAS
CONGRESO DE LA REPUBLiCA Congresista de la República
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CONGRESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA 2 1 OCT. 701?
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La Congresista de la República que suscribe, NORMA YARROW LUMBRERAS,

integrante del Grupo Parlamentario Avanza País, ejerciendo el derecho que le
confiere el artículo 107° de la Constitución Política del Perú, en concordancia con
los artículos 75° y 76° del Reglamento del Congreso de la República, presenta el
siguiente proyecto de ley:

LEY QUE MODIFICA Y PRECISA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY N°31313

LEY DE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE

Articulo 1.- Objeto de la ley

La presente Ley tiene por objeto modificar y precisar la Ley N° 31313, Ley de
Desarrollo Urbano Sostenible, con la finalidad de dinamizar los procedimientos para
el Acondicionamiento Territorial, la formalidad y el Desarrollo Urbano Sostenible.

Artículo 2.- Modificación de los artículos 4, 7, 11, 21, 27, 37, 40, 50, 51, 52, 53,
62, 73, 76, 80, 87, 102 y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley
N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Modifíquense el literal d. del numeral 4.1 del artículo 4; el numeral 5 del artículo 7;
los numerales 11.1, 11.3, 11.4, 11.6 y 11.7 del artículo 11; el artículo 21; el numeral
27.2 del artículo 27; los artículo 37 y 40; el numeral 50.1, 50.3 y 50.5 del artículo
50; el numeral 51.1 del artículo 51; los artículos 52, 53 y 62; los numerales 73.1,
73.2 y 73.3 del artículo 73; el numeral 76.1 del artículo 76; el numeral 80.1 del
artículo 80; el artículo 87; el literal 9 del numeral 102.1 del artículo 102; y, la Tercera
Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano
Sostenible.

"Artículo 4. Principios y Enfoques Orientadores del Acondicionamiento

Territorial, la Planificación Urbana y el Desarrollo Urbano Sostenible

4.1. El acondicionamiento territorial, la planificación urbana y el desarrollo

urbano sostenible se sustentan en los siguientes principios:

(...)
d. Participación ciudadana efectiva: La intervención, concertación y
cooperación activa de la sociedad civil en los procedimientos de diseño y
elaboración de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, conforme a los alcances de planificación urbana y
gestión urbana comprendidos en la presente Ley.
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9 Congresista de la República
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REPÚBLICA

"Artículo 7. Atribuciones y obligaciones de los gobiernos locales en

materia de desarrollo urbano

Sin perjuicio de las atribuciones establecidas en la Ley N° 27972, Ley

Orgánica de Municipalidades y la Ley N' 27783, Ley de Bases de la
Descentralización, le corresponde a los Gobiernos locales las siguientes
atribuciones y obligaciones:
(. .)
5. Garantizar la participación equitativa de la ciudad en los beneficios
producidos por la planificación urbana y el desarrollo urbano en general,
conforme con lo definido en la presente Ley. Asimismo, garantizar la
participación ciudadana efectiva en los procedimientos de diseño y
elaboración; coproducción y aprobación de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
(- .)"

"Artículo 11. Participación ciudadana efectiva en materia de

acondicionamiento territorial y desarrollo urbano

11.1. La participación ciudadana efectiva, en materia de desarrollo urbano

sostenible, es una condición de los procedimientos de diseño y elaboración
de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, a
través de la cual la ciudadanía, sin exclusión alguna, de manera individual o
agrupada, interviene en las propuestas referidas a las actuaciones e
intervenciones relacionadas con los componentes físicos, socioeconómicos,
ambientales y perceptuales de los centros poblados urbanos y rurales que les
afecten a ellos o a su entorno, con pertinencia cultural y lingüística, de manera
articulada con los principios y directrices establecidos en la presente Ley.

(...)
11.3. La participación ciudadana efectiva se desarrolla mediante el ejercicio
de los mecanismos dispuestos en los numerales 2, 5 y 6 del artículo 113 de
la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; los incisos b), c), d) y e)
del artículo 2 de la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y
Control Ciudadanos, o las que hagan sus veces o sus modificatorias, además
de la presente Ley, su Reglamento y otras normas y herramientas vinculadas
a la participación de la ciudadanía, tales como el derecho de petición, el
ejercicio de la acción de cumplimiento y las establecidas por normativa
especial.

11.4. Sin perjuicio de lo anterior, la participación ciudadana efectiva es

institucionalizada, financiada, responsable e informada, por lo que las
Entidades Públicas a cargo de la planificación urbana se encuentran obligadas
a implementar los procesos e instrumentos que la garanticen durante todo el
procedimiento de diseño y de elaboración de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, tomando en consideración
las características territoriales, sociales, económicas y culturales de la
ciudadanía involucrada en dichos instrumentos. El Reglamento establece los
parámetros mínimos que son cumplidos por los Gobiernos Regionales y
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Locales para garantizar la participación ciudadana efectiva con pertinencia

cultural y lingüística. La omisión de la observancia de los parámetros de
participación ciudadana efectiva establecidos en la presente Ley y el
Reglamento acarrea la conservación de los actos del proceso de
planificación urbana, sin perjuicio de las infracciones establecidas en el
artículo 102.1, incisos 2 y 10 de la presente Ley, u otras consecuencias
y/o responsabilidades administrativas que correspondan, de
conformidad a lo establecido en la presente Ley y demás normas
aplicables.

(...)
11.6. El procedimiento de diseño y elaboración de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano considera y se articula con
los procesos participativos llevados a cabo en distintas actuaciones públicas,
incluyendo aquellos que son propios de los proyectos de infraestructura
sectoriales, tales como en salud o educación.

11.7. Cuando la participación ciudadana se realice en ámbitos con presencia

de pueblos indígenas u originarios, los mecanismos de participación deben
tomar en cuenta criterios culturales, geográficos y la diversidad lingüística
de estos pueblos, asegurando la participación de intérpretes y traductores/as
inscritos/as en el Registro Nacional de Intérpretes y Traductores de Lenguas
Indígenas u Originarias del Ministerio de Cultura, creado por Decreto Supremo
N° 002-2015-MC y asegurando el respeto a lo establecido en el Convenio 169
de la OIT, la Ley N° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos
indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2012-MC.

"Artículo 21. Definición

Los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano son el

producto de los procesos diseñados, elaborados, aprobados,
implementados y monitoreados por los Gobiernos locales, con
participación ciudadana efectiva, que permiten la previsión, orientación y
promoción del acondicionamiento físico-territorial para el desarrollo
sostenible, inclusivo, competitivo y resiliente de las ciudades y centros
poblados y de sus áreas de influencia, de conformidad con los principios en la
presente Ley. Una vez aprobados pasan a formar parte del cuerpo normativo
aplicable a la jurisdicción que corresponde. En su elaboración se consideran
los proyectos de infraestructura sectoriales, tales como en salud o educación."

"Artículo 27. Concordancia

(—)

27.2 Las Municipalidades Provinciales gozan de la facultad de delegar a

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1 144 4 ;
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9".
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favor de las Municipalidades Distritales, sus competencias y funciones

específicas exclusivas de aprobación de Planes para el Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, en cualquier forma o modalidad, mediante
acuerdo de Concejo Municipal. El Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento emitirá opinión sobre las circunstancias de índole
técnica, económica, social o territorial que hagan conveniente la
delegación, en los casos en que se justifique la necesidad de brindar a
los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala,
conforme lo establece el artículo 76° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, y los artículos 67° y 700 de la Ley N° 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General, o las disposiciones normativas
que hagan sus veces.

(...)".
"Artículo 37. Modificación de la zonificación

La zonificación no puede modificarse salvo en el marco de la actualización de

los Planes de Desarrollo Urbano conforme a la periodicidad y procedimientos
que se establecen en el Reglamento de esta Ley. La periodicidad de
actualización deberá ser como mínimo de una vez al año, siempre
considerando el análisis integral del ámbito de los Planes de Desarrollo
Urbano.

Las Municipalidades Provinciales pueden aprobar de manera excepcional

cambios de zonificación específicos o asignar zonificación con el objetivo de
promover el desarrollo concreto y formal de proyectos de interés social y
comunitario en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual se debe cumplir con
los siguientes criterios de evaluación:

1. La acreditación de ser propietario y que dicho título conste

inscrito en la SUNARP del titular de el/los inmuebles o instrumento de
fecha cierta que acredite la misma.
2. Los usos predominantes y potencial de desarrollo urbano de la
zona en donde se ubican el/los inmuebles materia de la solicitud.
3. La tendencia de la expansión urbana del entorno donde se
ubican el/los inmuebles.
4. La existencia de servicios públicos de agua y saneamiento, o la
existencia de factibilidades otorgadas sobre el/los inmuebles, o la
circunstancia de encontrarse los mismos comprendidos en las zonas de
concesión, en los planes maestros o en las zonas de ampliación de
concesión de las empresas prestadoras de servicios.
5. Indicación expresa de las áreas destinadas a equipamientos
urbanos suficientes para los requerimientos de la nueva actividad del/los
inmuebles.
6. En caso de que los Planes de Desarrollo Urbano no fueran
actualizados dentro del plazo establecido por la presente Ley, las
Municipalidades Provinciales deberá implementar las acciones
concretas que eviten la paralización del crecimiento urbano formal y
acorde al Plan de Desarrollo Urbano vigente.
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"Artículo 40. Parámetros Urbanísticos y Edificatorios

40.1 Para la gestión de la edificabilidad, las Municipalidades Provinciales

deben usar obligatoriamente el coeficiente de edificabilidad, densidad y la
altura en tanto no medie contradicción con la legislación de la materia y
los derechos adquiridos por los administrados, los mismos que serán
salvaguardados de manera excepcional, mediando o no el
correspondiente Certificado de Parámetros Urbanísticos, durante el
periodo que establezca el reglamento.

Las Municipalidades Provinciales podrán utilizar complementariamente

otros parámetros urbanísticos y edificatorios determinados en el reglamento
de esta ley. Todos los parámetros que se utilicen deberán guardar estricta
concordancia entre sí y con la zonificación vigente.

40.2. En el caso de áreas residenciales, los Planes de Desarrollo Urbano

deberán promover parámetros que hagan viable el desarrollo de
Vivienda de Interés Social, incluyendo Vivienda de Interés Social de tipo
Prioritaria; ello será posible a través de la determinación de áreas
mínimas por departamento, alturas, coeficiente de edificación, densidades u
otros requisitos."

"Artículo 50. Valor al Anuncio de Proyectos Públicos

(.. )
50.1. Es el instrumento que permite a la entidad ejecutora o concedente
determinar, de manera referencial, el valor comercial, a criterio de mercado,
de los predios ubicados en el área de la futura ejecución de un programa, de
un proyecto o de una obra de utilidad pública o interés social, o su área de
influencia.
Los proyectos y obras públicas referidas en este artículo se
circunscriben a aquellos listados en el Plan Nacional de Infraestructura
o el que haga sus veces, que no se encuentren previamente anunciadas
o en ejecución y se encuentren publicados y vigentes en el Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones o el que
haga sus veces.

(...)
50.3. Este valor referencial (Valor al Anuncio del Proyecto Público) es
determinado por la entidad ejecutora o concedente y se publica en el Diario
Oficial El Peruano y en un diario de amplia circulación en la localidad donde
se realizará el programa, proyecto u obra; así como en el Portal Institucional
de la entidad ejecutora o concedente. Dicho valor será calculado mediante
una metodología conforme sea determinada en el Reglamento, que
cumpla con segregar explícitamente la potencialidad del incremento del
valor del suelo por causas de mercado u origen privado y/o público.
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50.5. En caso de no iniciarse el programa, proyecto u obra en el plazo de

tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hizo público el Valor al
Anuncio del Proyecto Público, este quedará de oficio sin efecto, debiendo
notificarse a las y los propietarias/os y a el/la registrador/a para que proceda
a la cancelación de la anotación preventiva correspondiente.

En caso dicha notificación no se haga efectiva, pero sí se haya vencido

el plazo de tres (3) años desde que se hizo público el Valor al Anuncio
del Proyecto Públicos, el propietario puede solicitar el levantamiento de
la anotación preventiva ante Registros Públicos, pues ha caducado de
pleno derecho.

(...)
"Artículo 51. Carga de Conservación

51.1 Autorízase a los Gobiernos locales a realizar obras de conservación

con cargo a el/la propietario/a, en los casos en que el/la propietario/a de un
predio declarado integrante del Patrimonio Cultural de la Nación no haya
efectuado obras de conservación y dicha omisión ponga en riesgo
inminente a la ciudadanía o al inmueble por haberse declarado
inhabitable. Los Gobiernos locales deben obtener la autorización sectorial de
manera previa al inicio de las obras.

(...)"«
"Artículo 52. Definición de Instrumentos de Financiamiento Urbano

Son instrumentos destinados a financiar el desarrollo urbano sostenible de las

ciudades y centros poblados, con parte o la totalidad del mayor valor comercial
del suelo que resulte de las actuaciones e intervenciones hechas total o
parcialmente por el Estado, cuando ello sea así."

"Artículo 53. Instrumentos de Financiamiento Urbano

Los Instrumentos de Financiamiento Urbano incluyen los siguientes y otros

establecidos en la normativa especial o definido por los Gobiernos locales, de
acuerdo a sus competencias, en los Instrumentos de Planificación Urbana,
que se encuentren sustentados en la función social del derecho de propiedad:

a. Derechos Adicionales de Edificación Transferibles.

b. Bonificaciones por Finalidades de Interés Público.
c. Compensación de Potencial Edificatorio."

"Artículo 62. Definición

62.1. Es el instrumento de financiamiento urbano que consiste en el

traslado del derecho adicional de edificación del sobresuelo de un predio
urbano ubicado en una zona generadora, a otro predio urbano ubicado en una
zona receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida del derecho
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de propiedad del suelo y subsuelo urbano donde se asienta el predio emisor

de los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles-DAEE La
determinación de zonas receptoras y generadoras de los DAET serán
señalados en el PDM Regional y/o PDU.

62.2. El Gobierno Local correspondiente podrá emitir Certificados de

Derechos Adicionales de Edificación Transferibles - CDAET, mediante los
cuales se reconoce el derecho de la/el propietaria/o a una mayor
edificabilidad. Este certificado es transferible entre personas naturales o
jurídicas, a título oneroso o gratuito. La transferencia efectuada debe constar
en el dorso. Las características y contenido de los CDAET serán
desarrollados en el reglamento de esta Ley."

"Artículo 73. Iniciativa de las Unidades de Gestión Urbanística

73.1. La agrupación de las y los propietarias/os de predios que se

encuentran en Unidades de Gestión Urbanística - UGU puede darse a
propuesta de:

a. Las y los propietarias/os del suelo.

b. Los Gobiernos locales a través de los Instrumentos de Planificación
Urbana o Complementarios aprobados.
c. Personas naturales o jurídicas, previo acuerdo con las y los
propietarias/os del suelo.

Sin embargo, para la validez de su conformación será necesario contar

con la aprobación de todos los propietarios del suelo.

73.2. Los sujetos indicados en el artículo 73.1precedente, para efectos

de administrar los activos de las Unidades de Gestión Urbanística y/u
obtener la representación de las Unidades de Gestión Urbanística,
pueden constituir, como fideicomitentes y fideicomisarios, uno o más
Fideicomisos de Desarrollo Urbano de conformidad con la normatividad
vigente sobre fideicomisos y/o constituirse como persona jurídica bajo
cualquiera de las modalidades societarias o asociativas normadas en la Ley
General de Sociedades o el Código Civil, con la finalidad de representar a
la Unidad de Gestión Urbanística.

73.3. Las decisiones que se adopten por parte de la agrupación de las y los
propietarias/os de predios que se encuentran en Unidades de Gestión
Urbanística requieren para su aprobación el 60% (sesenta por ciento) de la
superficie total involucrada."

"Artículo 76. Operador Público del Suelo

76.1 El Operador Público del Suelo es un ente, constituido como empresa

pública de derecho privado, encargado de la incorporación, acumulación,
gestión, adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios de
propiedad del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales o locales o
adquiridos por dicha entidad; para destinarlos a fines de interés o utilidad
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••§5.
vi= Congresista de la República
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pública, dándose prioridad a la utilización de los predios para la generación de

Vivienda de Interés Social, fines de renovación o regeneración urbana o para
el reasentamiento poblacional. El Operador Público del Suelo deberá contar
con autonomía administrativa, técnica, económica y financiera. Previa opinión
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y con informe
favorable y vinculante del Operador Público General, se autoriza que las
municipalidades provinciales pueden establecer Operadores Públicos de
Suelo Municipales, con las funciones que se asignan en la presente ley, para
lo cual recurren a la normativa que regula la actividad empresarial municipal
conforme a la Ley Orgánica de Municipalidades.

(•••)".
"Artículo 80. Banco de Tierras

80.1. El Operador Público del Suelo, asume la administración y gestión

del Banco de Tierras, regulado en la Ley N° 28687, Ley de desarrollo y
complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y
dotación de servicios básicos, y su Reglamento.

(-)".
"Artículo 87. Fideicomiso comunitario de tierras

A efectos de promover la creación, desarrollo y administración de proyectos

de vivienda, los Gobiernos locales pueden constituir o promover la
constitución de Fideicomisos Comunitarios de Tierras, los cuales administran
el suelo donde se lleva a cabo el proyecto que incluye total o parcialmente
Vivienda de Interés Social, otorgando el fiduciario del fideicomiso la
titularidad de las viviendas que formen parte del proyecto por medio de la
constitución de derechos reales de superficie."

"Artículo 102. Infracciones

102.1 Para efectos de lo dispuesto en el presente Título V de la presente Ley,

se consideran infracciones las siguientes:

(• • • )
9. Incumplir de manera manifiesta la obligación de diseñar y aplicar
instrumentos y procesos que garanticen la participación ciudadana efectiva en
el diseño y; elaboración y aprobación de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

TERCERA. Adecuación de planes de los gobiernos locales

Las municipalidades provinciales adecúan los Planes para el

Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano a las disposiciones
contenidas en la Ley en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses desde
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COU,[Link] "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
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la entrada en vigencia de la presente Ley, para lo cual el Ministerio de

Vivienda, Construcción y Saneamiento proporciona el apoyo técnico
necesario."

Artículo 3.- Incorporación de los numerales 50.7 y 50.8 al artículo 50, el

segundo y tercer párrafos al artículo 75, el segundo párrafo al numeral 76.1
del artículo 76, el segundo párrafo al numeral 81.3 del artículo 81, el segundo
y tercer párrafos al artículo 87, la Decimoquinta Disposición Complementaria
Final y la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 31313,
Ley de Desarrollo Urbano Sostenible

Incorpórense los numerales 50.7 y 50.8 al artículo 50, el segundo y tercer párrafos
al artículo 75, el segundo párrafo al numeral 76.1 del artículo 76, el segundo párrafo
al numeral 81.3 del artículo 81, el segundo y tercer párrafos al artículo 87, la
Decimoquinta Disposición Complementaria Final y la Única Disposición
Complementaria Transitoria de la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano
Sostenible, en los términos siguientes:

"Artículo 50. Valor al Anuncio de Proyectos Públicos

(...)
50.7. Sin perjuicio de lo regulado en el inciso 50.5, en tanto haya vencido el
plazo para la ejecución del programa, obra o proyecto de utilidad pública o
interés social y/o este quede suspendido por causa atribuible al Estado; y por
tanto quede sin efecto la anotación preventiva del proyecto y la tasación que
se hace referencia en el presente artículo, el propietario del suelo podrá exigir
el pago de una indemnización que busque reparar el daño efectuado por el
Estado.

50.8 No se considerarán para efectos del presente artículo aquellos

proyectos públicos:

(i) Que hayan sido anunciados de forma previa a la fecha de promulgación

de la presente Ley,
(ii) Que se encuentren en el Sistema Nacional de Programación Multianual
y Gestión de Inversiones ([Link]) o el que haga sus veces, a la fecha de
promulgación de la presente Ley,
(iii) Que, habiendo sido anunciados, no hayan sido ejecutados total
parcialmente,
(iv) Que sean formulados para sustituir un proyecto público previamente
anunciado, no ejecutado íntegramente, y que cumplan la misma o similar
utilidad pública o interés social."

"Artículo 75. Fideicomiso de Desarrollo Urbano

(.. )
Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, autorizase a los
Gobiernos locales y/o a las y los propietarias/os a constituir, en calidad de
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i• . :11111: "n Congresista de la República
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fideicomitentes y fideicomisarios, contratos de fideicomiso con la

Corporación Financiera de Desarrollo S.A. — COFIDE como fiduciario. Dichos
contratos de fideicomiso deberán ser aprobados mediante Resolución
Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

El plazo máximo del Fideicomiso de Desarrollo Urbano será el establecido

para los fideicomisos de conformidad con la Ley General del Sistema
Financiero. Sin perjuicio de ello, el plazo podrá ser ampliado por treinta (30)
años adicionales en caso se cuente con la aprobación de las y los
propietarias/os de predios que se encuentran en Unidades de Gestión
Urbanística que representen el 60% (sesenta por ciento) de la superficie total
involucrada."

"Artículo 76. Operador Público del Suelo

76.1 (...)

Para efectos del presente artículo, entiéndase al Operador Público General

como aquel funcionario que cuenta con la mayor jerarquía dentro de la
entidad, asignándole la función de supervisar y velar por el correcto
funcionamiento del Operador Público del Suelo Municipal, en caso se apruebe
la constitución de este último."

"Artículo 81. Vivienda de Interés Social

81.3(...)

El Estado promueve el desarrollo de proyectos de Viviendas de Interés social

mediante el otorgamiento de subsidios o bonos habitacionales, que serán
canalizados a través del Sistema Financiero dependiendo de las
características y montos de los subsidios. La Vivienda de Interés Social
puede ser promovida también a través de otras entidades, en cuyo caso el
Estado tendrá un control y seguimiento constante que asegure el correcto
funcionamiento y asignación de apoyo en la promoción."

"Artículo 87. Fideicomiso comunitario de tierras

(...)
Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, autorizase a los
Gobiernos Locales a constituir, en calidad de fideicomitentes, contratos de
fideicomiso con la Corporación Financiera de Desarrollo S.A.— COFIDE como
fiduciario y con el Operador Público del Suelo como fideicomisario. Dichos
contratos de fideicomiso deberán ser aprobados mediante Resolución
Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

El plazo máximo de duración del fideicomiso es de noventa y nueve (99)

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años." B ZA"AIN CALDERON Diego
Alonso Fernando FALl 20161749126
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Mytivo: Soy el autor del
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Fecha: 21/10/2022 [Link]-B500
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"DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

DECIMOQUINTA. Adecuación de procesos e instrumentos de las Entidades

Públicas, que garantizan la participación ciudadana efectiva

Las Entidades Públicas a cargo de la planificación urbana adecúan los

procesos e instrumentos a los parámetros mínimos que garanticen la
participación ciudadana efectiva durante todo el procedimiento de diseño y
elaboración de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano conforme a los términos señalados en la presente Ley, en un plazo
máximo de doce (12) meses desde la entrada en vigencia de la presente Ley,
para lo cual el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
proporcionará el apoyo técnico necesario."

"DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

ÚNICA. Otorgamiento de licencias de habilitación urbana y edificación
Durante los primeros 36 meses de vigencia de la presente norma, los
Gobiernos Locales podrán otorgar licencias de habilitación urbana y
edificación, período que guarda concordancia con aquel previsto para que las
entidades públicas formulen, aprueben, adecúen y actualicen los Planes para
el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, conforme se detalla en
la Tercera Disposición Complementaria Final."

Artículo 4.- Derogación de los artículos 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 67, 68, 69;
el numeral 73.4 del artículo 73; la Única Disposición Complementaria
Transitoria; y las Disposiciones Complementarias Modificatorias Primera,
Segunda y Tercera de la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Deróguense los artículos 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 67, 68, 69; el numeral 73.4
del artículo 73; la Única Disposición Complementaria Transitoria; y las
Disposiciones Complementarias Modificatorias Primera, Segunda y Tercera de la
Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Firmado digitalmente por: Firmado digitalmente por: Firmado digitalmente por:

GONZALES DELGADO Diana YARROW LUMBRERAS Norma TUDELA GUTIERRI= Adriana
Carolina FAU 20161749126 soft Martina FAU 20161749128 soft Josefina FAU 20161749126 soft
Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del
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Fecha: 2011912022 [Link]-0500 Fecha: 20110/2022 [Link]-0500 Fecha: 20/10/2022 [Link]-0500

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Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del
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Fecha: 20/10/2022 [Link] Fecha: 20110/2022 [Link]-0500 Fecha: 20/1012022 [Link]-0500
 *J., PERO NORMA YARROW LUMBRERAS
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

ANTECEDENTES

El 25 de julio del 2021 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley N° 31313

"Ley de Desarrollo Urbano Sostenible", que señala tener como objetivo principal
orientar el desarrollo de ciudades y centros poblados para ser sostenibles,
accesibles, inclusivos, competitivos, justos, diversos y generadores de
oportunidades para toda la ciudadaníal.

Participación ciudadana efectiva

Conforme al artículo 4.1.d. de la Ley, el acondicionamiento territorial, la planificación

urbana y el desarrollo urbano sostenible se sustentan en el principio de
"participación ciudadana efectiva". No obstante, se le ha otorgado a esta última
ciertos alcances que podrían generar implicancias en el cauce regular que debieran
tener los procedimientos de planificación y gestión urbana.

Así, los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo comprenden una

serie de etapas, algunas de las cuales presentan aspectos principalmente técnicos,
que repercuten directamente en la toma de decisiones de planificación urbana.
Dichas etapas son la aprobación, implementación y monitoreo, las cuales, en
nuestra opinión deben ser de principal competencia de las entidades públicas.
Estas últimas ciertamente deberán compartir esfuerzos con la ciudadanía en las
etapas de diseño y elaboración, donde incluso es posible señalar que el rol de esta
última se torna más clave en términos de intervención, concertación y cooperación.

En este sentido, resulta necesario reformular el concepto de participación

ciudadana efectiva, no solamente en el artículo 43.d), sino a lo largo de la Ley, con
el objetivo de que se clarifiquen los escenarios de actuación en todos los momentos
del procedimiento de planificación y gestión urbana.

Respecto del artículo 11.3 de la Ley, se hace mención a una serie de normas que
comprenderían mecanismos para el ejercicio de la participación ciudadana efectiva.
Al respecto, se han revisado los dispositivos legales mencionados y, como alcance
general, es preciso señalar que ninguno de ellos regula mecanismos de
participación ciudadana efectiva en materia de desarrollo urbano.

Acerca de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se revisó el

total del articulado vigente, no siendo posible encontrar mecanismos de
participación ciudadana de ningún aspecto. Con mayor razón, no existen
mecanismos que posibiliten la participación efectiva que requiere y obliga la Ley.
En tal sentido, no consideramos necesario ni adecuado citar esta norma para
fundamentar la implementación de mecanismos de participación ciudadana
efectiva, por no contar con ningún mecanismo en específico dentro de sus 92
artículos.

I Soria, Franco. Algunos comentarios sobre la Ley N° 31313 - Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. ¿Que plantea y como
afecta al sector inmobiliario?. Boletín del Gremio de Ingeniería y Construcción de la Cámara de Comercio de
Lima.[Link] pe/wp-contentJuploads/2021/09/Boletin-GCI-AGOSTO_2021-10-16 pdf
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Respecto de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, si bien no se

encontró regulación acerca de mecanismos de participación ciudadana, se aprecian
mecanismos de "participación vecinal" a lo largo de su Título VIII (artículos de 111
al 126). Principalmente, estos mecanismos son:

1. Derecho de elección a cargos municipales

2. Iniciativa en la formación de dispositivos municipales.
3. Derecho de referéndum.
4. Derecho de denunciar infracciones y de ser informado.
5. Cabildo Abierto, conforme a la ordenanza que lo regula.
6. Participación a través de Juntas Vecinales, comités de vecinos, asociaciones
vecinales, organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza
vecinal.
7. Comités de gestión.

En atención a ello, podemos verificar que al menos en esta norma (Ley Orgánica
de Municipalidades) existen ciertos mecanismos mayoritariamente de control
político (numerales 2, 5 y 6, principalmente), que pueden válidamente ser usados
para efectos de otorgar una participación ciudadana efectiva en el marco del
cumplimiento de la Ley. Por tanto, consideramos viable mantener la mención
únicamente a los literales previamente subrayados de esta norma en la Ley.

En atención a la Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, se pudo

verificar que la naturaleza de la misma es propiciar que los gobiernos locales y
regionales generen mecanismos de participación (no mencionados en esta Ley).
Por tanto, si bien existen ciertos mecanismos de participación, estos son referidos
primordialmente a la fiscalización del funcionamiento de las entidades (rendición de
cuentas y acceso a la información pública), con lo cual no consideramos necesario
ni adecuado citar esta norma para fundamentar la implementación de mecanismos
de participación ciudadana efectiva, por no contar con mecanismos que se
asemejen a los establecidos para el caso de la Ley.

Finalmente, para el caso de la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación

y Control Ciudadanos, solo se establecen mecanismos de participación ciudadana
en general, siendo alguno de ellos, los siguientes:

a) Iniciativa de reforma constitucional;

b) iniciativa en la formación de leyes;
c) referéndum;
d) iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales;
y,
e) otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente.

En atención a ello, podemos verificar que en esta norma también existen ciertos
mecanismos mayoritariamente de control político (literales b, d y e, principalmente),
los mismos que pueden válidamente ser usados para efectos de otorgar una
participación ciudadana efectiva en el marco del cumplimiento de la Ley. Por tanto,
consideramos viable también mantener la mención únicamente a los literales
previamente subrayados de esta norma en la Ley.
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Respecto del artículo 11.4, se ha establecido que, ante el incumplimiento de los

requisitos mínimos de participación ciudadana efectiva, ello acarreará la sanción de
nulidad de los actos del proceso de planificación urbana. Ante ello, debemos
señalar que la participación ciudadana efectiva, en los términos que se pretenden
modificar, no supone un elemento de validez respecto de los actos administrativos
vinculados a los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano,
dado que aquella se encuentra vinculada a las etapas de diseño y elaboración de
la planificación urbana, siendo que las etapas de aprobación, implementación y
monitoreo son de competencia directa de las Entidades Públicas.

En tal sentido, si bien no contar con los requisitos mínimos de participación

ciudadana generaría un vicio de los actos administrativos del proceso de
planificación urbana, tal vicio no tiene naturaleza trascendente, por lo que deberá
prevalecer la conservación de los actos administrativos que competan, sin perjuicio
de las responsabilidades administrativas de quienes los hayan emitido. En ese
sentido, se propone además eliminar la opinión previa del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento, dado que ya no se ameritará el sustento de una
causal de nulidad.

En concordancia con lo hasta ahora mencionado, se propone incorporar una

Decimoquinta Disposición Complementaria Final, sobre la fijación de un período de
adecuación (12 meses) que deberán realizar las Entidades Públicas, respecto de
los procesos e instrumentos a los parámetros mínimos que garanticen la
participación ciudadana efectiva en los procedimientos de diseño y elaboración de
la planificación urbana.

Ordenamiento Territorial y Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo

Urbano

El Acuerdo Nacional comprende la Política de Estado 34 "Ordenamiento y Gestión

Territorial", la cual tiene como sustento, entre otros, el siguiente:

"El ordenamiento territorial constituye una herramienta de planificación para lograr

el equilibrio entre el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad
ambiental. Permite desarrollar procesos interdisciplinarios, con una visión
estratégica, prospectiva e integral del país. Articula propuestas entre los niveles de
gobierno y con el sector privado."2 (Subrayado agregado)

Como se puede observar, una de las características asociadas al concepto de

ordenamiento territorial, es la necesidad de enlazar los ofrecimientos provenientes
del conjunto de individuos u organizaciones cuya titularidad no corresponde al
Estado. Con ello, en la planificación del ordenamiento territorial, resalta la
importancia de una adecuada interacción entre el sector público y los diversos
agentes privados.

En ese orden de ideas, la obligación de aprobación y actualización de los señalados

planes se encuentra a cargo de los Gobiernos Locales. No obstante, tal y como se
aprecia a lo largo del contenido de la Ley, los procedimientos para la aprobación de
los planes también involucrarán a la población en mérito de la participación

2 Acuerdo Nacional (2014). Política de Estado 33 RECURSOS HÍDRICOS, Política de Estado 34 ORDENAMIENTO Y
GESTÓN TERRITORIAL. Ver [Link]
34_reimp_2.pdf
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ciudadana efectiva, con lo cual las propias autoridades también deberán tener a su
cargo una etapa de adecuación respecto de los procesos e instrumentos a los
parámetros mínimos que garanticen la participación ciudadana efectiva en dichos
procedimientos de planificación urbana (situación que estamos planteando de
manera expresa con la incorporación de la Decimoquinta Disposición
Complementaria Final).

Sumado a ello, la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley incorpora un

período para la adecuación de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano a las disposiciones contenidas en la Ley (cuyo plazo estamos
proponiendo ampliar a 24 meses, debido al período de adecuación previa que
proponemos realizar respecto de la participación ciudadana efectiva, antes
comentado), lo cual permite también reafirmar que la aprobación y actualización de
dichos planes no serán inmediatas.

Por lo anterior, resulta a todas luces inviable que, una vez se encuentre vigente la
Ley, las autoridades dejen de otorgar licencias de habilitación urbana y edificación
en tanto no se tengan los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano aprobados y actualizados. En tal sentido, se propone incorporar una
Disposición Complementaria Transitoria, que contemple un período de 36 meses
para que los Gobiernos Locales puedan otorgar licencias de habilitación urbana, ya
que como se ha mencionado con anterioridad, es necesario que aquellos realicen
adecuaciones a los planes (plazo de 36 meses), procedimientos que requieren
además adecuaciones a procesos e instrumentos a los parámetros mínimos que
garanticen la participación ciudadana efectiva (plazo de 12 meses).

Respecto del artículo 27.2 de la Ley, es preciso indicar que, conforme al TUO de la
Ley del Procedimiento Administrativo General, es posible que los órganos
administrativos realicen un cambio en el ejercicio de la competencia por motivos de
delegación, siempre que existan circunstancias de índole técnica, económica,
social o territorial que lo hagan conveniente, y que no se trate de atribuciones
esenciales que justifican su existencia, ni atribuciones para emitir normas
generales, entre otros. Asimismo, los cambios de competencia deben ser
temporales y motivados.

De otro lado, de acuerdo con la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

(artículos 73, 76 y 79) las competencias municipales generan funciones específicas,
las cuales pueden ser exclusivas o compartidas. Así, las funciones específicas
exclusivas de las municipalidades provinciales son, entre otras: (i) aprobar el Plan
de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, y (ii) aprobar el Plan de
Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de
áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes
específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial. Y pueden
delegar estas competencias y funciones específicas exclusivas, en los casos en
que se justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y
eficiente, o por economías de escala. Los convenios establecen la modalidad y el
tiempo de la delegación, así como las condiciones y causales para su revocación.

De este modo, las municipalidades provinciales ya cuentan con la facultad de poder

delegar sus competencias y funciones específicas exclusivas a favor de las
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municipalidades distritales, por lo que la opinión previa por parte del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento debiera ir encaminada únicamente a
verificar las razones y justificación de dicha delegación. En tal sentido, se ha
precisado la redacción del artículo 27.2. de la Ley.

Modificación de la Zonificación

Conforme al artículo 37 de la Ley, la zonificación no puede modificarse salvo en el

marco de la actualización de los Planes de Desarrollo Urbano, cuya periodicidad
debiera ser como mínimo una vez al año. La exposición de motivos de la Ley refiere
que:

Se restringe la posibilidad del cambio de zonificación, herramienta muchas veces

utilizada indiscriminadamente y que genera un desorden urbanístico avalado por el
propio Estado. De esta manera, la modificación de la zonificación de una
jurisdicción es integrada a la actualización de los Planes de Desarrollo Urbano,
siendo que estos deben realizarse de manera periódica, donde se podrá evaluar,
de forma integral, las propuestas e iniciativas de actualización de la zonificación.

No obstante ello, el mismo artículo 37, en su parte final, menciona que esta finalidad
no será cumplida siempre que se trate de la promoción de proyectos de interés
social, en los cuales incluso se permitirá el salto del procedimiento establecido
anteriormente (mediante la actualización del Plan de Desarrollo Urbano).

Todo ello genera una contradicción entre la finalidad del artículo y la excepción a la
norma. Además, válidamente cabe hacerse la siguiente pregunta ¿Cuál es el
criterio para habilitar o, en todo caso, mantener la flexibilización del cambio de
zonificación en este tipo de proyectos, y no para proyectos de diferente
envergadura? Si lo que se busca es promover los proyectos de interés social, esto
no debería ser llevado a cabo en desmedro del desarrollo urbano sostenible, el
ordenamiento o acondicionamiento urbano y el principio de igualdad, principios
todos que fundamentan la regulación de la norma en su totalidad.

En ese sentido, se propone precisar el citado artículo, con relación a los casos en
los que se cuente con los siguientes indicadores o criterios específicos:

1. La acreditación de ser propietario y que dicho título conste inscrito en

la SUNARP del titular de el/los inmuebles o instrumento de fecha cierta
que acredite la misma.
2. Los usos predominantes y potencial de desarrollo urbano de la zona en
donde se ubican el/los inmuebles materia de la solicitud.
3. La tendencia de la expansión urbana del entorno donde se ubican el/los
inmuebles.
4. La existencia de servicios públicos de agua y saneamiento, o la
existencia de factibilidades otorgadas sobre el/los inmuebles, o la
circunstancia de encontrarse los mismos comprendidos en las zonas
de concesión, en los planes maestros o en las zonas de ampliación de
concesión de las empresas prestadoras de servicios.
5. Indicación expresa de las áreas destinadas a equipamientos urbanos
suficientes para los requerimientos de la nueva actividad del/los
inmuebles.
6. En caso de que los Planes de Desarrollo Urbano no fueran actualizados
dentro del plazo establecido por la presente Ley, las Municipalidades
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Provinciales deberá implementar las acciones concretas que eviten la

paralización del crecimiento urbano formal y acorde al Plan de
Desarrollo Urbano vigente.

De esta forma, se regula de una manera más precisa a quienes sí podría apoyar
esta modificación extraordinaria; acortando la definición de lo que podría
entenderse como "Proyectos de interés social y comunitario".

Parámetros Urbanísticos y Edificatorios

Respecto al artículo referente a los parámetros urbanísticos y edificatorios (artículo

400 ), la Ley acierta en el aspecto de establecer obligatoriamente el uso de
coeficientes de edificabilidad, los cuales otorgarán un tratamiento mucho más
flexible, pues se analizará caso por caso la altura que tendrán ciertos tipos de zona.

No obstante, se considera necesario precisar y/o añadir que este nuevo tratamiento
normativo será posible siempre que no exista contradicción con la legislación de la
materia y los derechos adquiridos por terceros. Si bien se generará un beneficio
urbanístico a nivel macro, no debe perderse de vista que existen en la actualidad
administrados inversores que cuentan con proyectos en proceso de ejecución o en
etapas previas, y que basaron dicha inversión en los parámetros y zonificación que
existían aprobados a nivel general al momento de su toma de decisión por el
proyecto (muchos de ellos, no cuentan con Certificado de Parámetros
Urba n ísticos).

En ese sentido, resulta necesario establecer un régimen diferenciado y temporal

que permita culminar el tránsito del régimen anterior al nuevo establecido por la
Ley, de la manera menos desfavorable posible a todos los actores involucrados en
este sector. Este régimen excepcional deberá englobar a todos los administrados
posibles (cuenten o no con el Certificado de Parámetros Urbanísticos) y su
regulación necesariamente tendrá que ser tratada en el reglamento de la Ley.

Del mismo modo que en el anterior caso, concordamos con la idea que la Vivienda
de Interés Social de tipo Prioritaria debe ser promovida a nivel del Plan de
Desarrollo Urbano; sin embargo, la redacción con la que cuenta la Ley no resulta
ser la más certera posible debido a que prohíbe el establecimiento de zonificaciones
que impidan el desarrollo de este tipo de proyectos.

Por tanto, se consideró conveniente reformular el artículo 40.2 a efectos de dotarle

de una redacción más armoniosa y positiva a los demás artículos de la Ley.

Valor al anuncio de proyectos públicos

La Ley crea el siguiente instrumento a efectos de que la entidad ejecutora o

concedente pueda hacer público el valor comercial, a criterio de mercado, de los
predios ubicados en el área de la futura ejecución de un programa, proyecto o de
una obra de utilidad pública o interés social.

A partir de lo desarrollado, con la publicación de la valorización comercial en el

Diario Oficial El Peruano, en otro diario de mayor circulación en la localidad y con
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la anotación en la Partida Electrónica del Inmueble, se busca hacer de conocimiento

público el criterio de referencia para el cálculo que realice la Dirección General de
Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento al momento de determinar el valor de la tasación del
predio objeto de expropiación. De esa manera, se descontaría el mayor valor que
se hubiera generado en dicho predio como consecuencia del anuncio del proyecto
público, o por las obras de dicho proyecto, que se hubieran ejecutado hasta la fecha
de inicio del proyecto expropiatorio. Es decir, lo que busca es generar predictibilidad
y transparencia frente al valor del suelo al momento de informar al público en
general sobre el proyecto, sin que, dentro del plazo de 03 años, este no se vea
incrementado considerablemente por el mismo Proyecto a ejecutar.

Es preciso identificar para mayor predictibilidad aquellos proyectos y obras públicas

referidas en la Ley, para lo cual, se propone considerar a aquellas listadas en el
Plan Nacional de Infraestructura, que no se encuentren previamente anunciadas o
en ejecución, excluyendo aquellos proyectos públicos que hayan sido anunciados,
que se encuentren en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de Inversiones, que no hayan sido ejecutados total o parcialmente o que sean
reformulados para sustituir un proyecto previamente anunciado pero no ejecutado
íntegramente.

El valor al anuncio de proyectos públicos deberá prever una metodología a ser

desarrollada en el Reglamento, que permita discernir entre el incremento del valor
comercial (causas de mercado o causas de origen privado) en comparación al
anuncio de la obra pública, debiendo sustentar técnicamente la plusvalía con
aprobación de Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y el Ministerio
de Economía y Finanzas, en atención a la afectación a la propiedad privada que
este cálculo puede suponer.

Si bien es comprensible que el Estado promueva mecanismos que hagan más

transparentes los procesos expropiatorios, se reformula el presente artículo en el
sentido que, en caso venza el plazo de 03 años contados a partir de la fecha en
que se hizo público el Valor del Anuncio del Proyecto Públicos sin que se haya
ejecutado el programa, proyecto u obra (quedando sin efecto la valorización), no
será necesario que la entidad ejecutora o concedente notifique al propietario o a
SUNARP con la indicación del levantamiento de la anotación; sino que el propietario
lo podrá hacer por su propia cuenta, por haber vencido de pleno derecho.

De otro lado, en tanto la no ejecución del proyecto sea imputable al Estado, es

necesario también garantizar que el propietario será correctamente indemnizado
por el tiempo en que su bien inmueble se encontró afectado por la expectativa de
ejecución del proyecto.

Las modificaciones buscan continuar con la garantía de efectividad para la

ejecución de proyectos expropiatorios que espera el Estado, pero garantizando que
el propietario afectado por el Proyecto podrá, en tanto luego no se ejecute el
Proyecto, levantar a la brevedad la anotación en la Partida Electrónica de su
inmueble y, en tanto corresponda, exigir una indemnización por el tiempo en que
se afectó su derecho de propiedad.
 pm) NORMA YARROW LUMBRERAS
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Cama de Conservación

Como se puede apreciar en el desarrollo del artículo 510 de la ley, se autoriza a que
los Gobiernos Locales puedan realizar obras de conservación con cargo a el/la
propietaria en los casos en que estos últimos tengan un predio ubicado en un área
de regeneración, declarado inhabitable o declarado integrante del Patrimonio
Cultural de la Nación.

Hemos reformulado el presente artículo de tal manera que la premisa de la

realización de actos de conservación se lleve a cabo respecto de predios que sean
considerados bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, que pongan
en riesgo a la población o al inmueble por haberse declarado inhabitable. En este
caso, hemos optado por retirar la premisa aplicada para "área de regeneración"
pues la determinación de dicha categoría no puede autorizar a que cualquier
Gobierno Local se encuentra autorizado a realizar obras de conservación.

Somos de la opinión que nuestra modificación no limita a que los Gobiernos Locales
puedan, a través de la regeneración urbana, proponer al propietario la ejecución de
algún tipo de proyecto en conjunto que conserve, mejore y hasta de mejor
aprovechamiento a la propiedad; pero no a través de lo que propone el artículo 72°
y 730 de la Ley respecto a las Unidades de Gestión Urbanística (tal como se
desarrollará más adelante).

Participación en el incremento del valor del suelo

La Ley ha incorporado varios instrumentos de financiamiento urbano. Dentro de la

categoría de instrumentos para el aprovechamiento del incremento del valor del
suelo, se encuentra la denominada "participación en el incremento del valor del
suelo", regulada en los artículos del 54° al 60°, los mismos que se proponen derogar
por las razones que detallamos a continuación.

En primer lugar, la norma no señala de manera expresa que esta participación en

el incremento del valor del suelo tiene el carácter de tributo. Así, el hecho gravado
se obtiene de la propia definición del incremento del valor del suelo, como el valor
comercial adicional que se origina por las extemalidades positivas directas o
indirectas que generan proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o
regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de
servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado.

Como hechos generadores del tributo, se cuentan: (i) la incorporación del suelo
urbanizable como urbano, o la del suelo rural como urbanizable, (it) la asignación
de zonificación de mayor rentabilidad, (iii) la aprobación de Planes de Desarrollo
Urbano para un mejor aprovechamiento del suelo, (iv) la ejecución de proyectos de
inversión pública o mejoramiento de espacios públicos, y (y) otros determinados
por los Gobiernos Locales, debidamente sustentados.

Los Gobiernos Locales son los sujetos activos de la obligación tributaria. Si bien la
norma plantea que se deben crear fideicomisos para la administración de los flujos
provenientes de la recaudación, precisa que esta última puede ser realizada,
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alternativamente, por los fideicomisos o las municipalidades dístritales. Con ello,

queda clara la labor de vehículo del fideicomiso, el cual no reemplaza la calidad de
sujeto activo de las personas públicas.

De este modo, los Gobiernos Locales obtendrán un porcentaje de esta plusvalía

con fines de utilidad pública, el cual será determinado mediante Ordenanza y cuya
tasa no será menor del 30% ni mayor al 50% del incremento del valor comercial por
metro cuadrado. En el caso de Vivienda de Interés social, la tasa de participación
podrá oscilar entre un 10% y 20%.

Pese a que la Ley tiene por objeto promover el desarrollo urbano sostenible, no
otorga suficientes beneficios e incentivos para desarrollos de otros usos que
precisamente promocionan el desarrollo sostenible y aportan una mejor calidad de
vida a las personas tales, como aquellos proyectos que promuevan la sosten ibilidad
y generación de comunidad en la ciudad; por ejemplo la ejecución de proyectos que
promuevan espacios privados de acceso público y proyectos que promuevan la
sostenibilidad ecosistémica. A dichos proyectos básicamente se les otorga un
mayor potencial edificatorio regulado en los artículos 65 y 66 de le Ley.
Adicionalmente, la "participación" puede desincentivar la creación de estos
proyectos debido a que los encarecerá.

La norma plantea que el pago sea exigible cuando el propietario del predio que se
haya visto beneficiado por tal incremento del valor solicite: (/) la recepción de obras
de habilitación urbana, con un pago en efectivo, transferencia de áreas adicionales
a los aportes u otras formas de pago; (ii) la conformidad de obra de la edificación,
con un pago en efectivo o en aportes; o (iii) realización de actos que impliquen la
transferencia del inmueble, con un pago en efectivo.

Como se puede observar, se presentan todas las características de un impuesto al

patrimonio, el cual se encontrará sujeto a los principios constitucionales que fungen
de garantía a los contribuyentes.

En segundo lugar, resulta incomprensible la razón de generar un mecanismo

tributario adicional a los ya establecidos con ocasión a titularidad de la propiedad
de un inmueble o de su transferencia, como el impuesto predial, el impuesto
temporal a los activos netos y el impuesto a la renta.

Si bien los tributos constituyen un límite el derecho a la propiedad, el artículo 74 de

la constitución establece expresamente que los tributos no pueden ser
confiscatorios, de lo cual se desprende el principio de capacidad contributiva.

Principio de no confiscatoriedad
"Artículo 74.-
(.. .)
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y
suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y
con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe
respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los
derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter
confiscatoho.

Un aspecto del principio de capacidad contributiva está relacionada a la

determinación de la proporción de la contribución individual del contribuyente. El
 rrat) NORMA YARROW LUMBRERAS
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tributo debe determinarse a niveles razonables no asumiendo un carácter

confiscatorio, es decir, una expropiación de la propiedad encubierta. A priori se
podría considerar que el tributo podría afectar la fuente de la riqueza así como
absorber parte sustancial de la propiedad, el capital o las rentas, de una forma tal
que el contribuyente deba liquidar parte del patrimonio para pagar el tributo.

En adición, la prohibición de confiscatoriedad debe evaluarse a nivel de la carga

tributaria global que sufre el contribuyente. Así, la aplicación de los nuevos tributos
a la propiedad inmueble establecidos por la Ley conlleva a una múltiple imposición
de la misma fuente de riqueza.

Por un lado, el Impuesto Predial que grava el valor total del inmueble determinado
en base a valores arancelarios que se actualizan anualmente, al cual se le sumaría
el mayor valor del suelo. El Impuesto Temporal a los Activos Netos que grava con
la tasa de 0.4% el valor en libros de los inmuebles que forman parte del activo neto
de las personas jurídicas. Entonces, el titular del bien tendría que pagar la
participación en el incremento en el valor del suelo, la contribución especial por
obras públicas, y, potencialmente, la sobre tasa adicional del Impuesto Predial.

En efecto, la Ley de Tributación Municipal dispone en su artículo 8 que el Impuesto

Predial grava el valor de los predios urbanos y rústicos, teniendo como base
imponible el valor total de los predios según los valores arancelarios de terrenos y
valores unitarios oficiales de edificación vigentes y las tablas de depreciación y
estado de conservación formulados por el Consejo Nacional de Tasaciones —
CONATA aprobado anualmente por el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento mediante Resolución Ministerial.

El artículo 14 de la misma ley precisa que dichos valores arancelarios de predios

son actualizados e incrementados por las municipalidades según se ejecuten
habilitaciones urbanas, edificaciones, entre otros que contribuyen al desarrollo de
la zona donde se ubican los predios, es decir, si se efectúan obras de saneamiento
o infraestructura, el mayor valor del predio, a nivel arancelario, se ve reflejado en la
base imponible para el cálculo del Impuesto Predial correspondiente.

El conjunto de tributos representa una afectación sustancial al patrimonio del

contribuyente, más aún cuando la Ley no ha previsto mecanismos para aliviar esa
múltiple imposición. Dicha situación podría agravarse si la SUNAT llegará a
considerar que ese incremento en el valor de suelo constituye un incremento
patrimonial o una renta ficta gravada con el Impuesto a la Renta y/o no permitiera
la deducción de los tributos al patrimonio para la determinación de la renta gravada.
La Ley debiera establecer expresamente que dicho incremento no constituye un
concepto gravado y los tributos pagados son deducibles. Además, podría darse la
posibilidad de que el propietario se encuentre sujeto a una doble imposición
económica por el mayor valor generado en el predio.

De otro lado, es importante resaltar las siguientes estadísticas oficiales del INEI
respecto de la planificación urbana a nivel de los Gobiernos Locales. Así, al año
2019, del total de 1690 municipalidades que informaron contar con instrumentos de
gestión y desarrollo urbano: (i) el 32.1% contaba con Plan de Acondicionamiento
Territorial de Nivel Provincial (solo respecto de las municipalidades provinciales),
 NORMA YARROW LUMBRERAS
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CON9RESO "Año del Fortalecimiento de lo Soberanía Nacional"
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(ii) el 15.1% contaba con Plan de Desarrollo Urbano, y (iii) el 7.7% contaba con Plan
de Desarrollo Rura13. A continuación, se muestra el detalle de las municipalidades
que contaban con tales instrumentos, según departamento:

Cuadro N 11
PERÚ: MUNIGIPAIJIDADEN QUE TIENEN MS DE GESTIÓN Y DESARROLLO URBANO Y00 RURAL, SEGÚN DEPARTAMENTO, 2019

PLInal Eatratinioos Inetumerdoe do Detarrono Urbano yfo Rural

Maninpátladat i
goa Inernmaroo que I pia, Si l Ran 49 Pian do
Departamento Munienninanue bine beenownbaa 1 Mal Nao 09 Upan da ; Nao ab
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Calselarra 127 129 55 39 17 4 12 41 5
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Ituálna 64 72 49 35 9 7 9
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La Ltoe4a0 as 70 42 24 5 1 S 2 2
LAIAL~É 34 37 25 IS 2 7 5
1.11Al2 171 149 113 re 16 17 19
~inda ea Lima 16 43 43 41 35 6 S
09b1 L108 37 129 IX 42 12 7
Lata 53 26 7 5 S
Ualre IP DOS Ii 11 9 2 3 1
SIOAIAA911 25 19 14 9 2 2 1
666465 29 26 17 14 1 11 7 6
PICA 95 65 55 17 17 2 14 e 12
PATO 115 56 57 19 O 2
SRA 100141 77 69 52 15 14 11
732112 25 26 14 5 2 2
Turnas 13 12 a 4 1 1
Or 17 17 13 10 3 7

Fuente: INEI. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2019". Cuadro N° 11 — Páginas 220-221.

Como se puede observar, existe un déficit de producción de instrumentos de

gestión y desarrollo urbano y/o rural, lo cual demuestra la precaria situación
municipal en esta labor. Y la reversión de tal situación tardará mucho más de lo que
considera la Ley cuando incorpora instrumentos de financiamiento urbano como la
participación en el incremento del valor del suelo. A manera de ejemplo, recién en
mayo del 2021, se ha culminado la elaboración de 48 planes urbanos territoriales
(14 PAT, 33 PDU y 1 PDM), ejecutados como parte de los proyectos de
Reconstrucción con Cambios, en beneficio de los habitantes de 7 regiones
afectadas por el Fenómeno del Niño ocurrido en el año 2017.4

De otro lado, los gobiernos locales necesitan asistencia técnica, lo cual fortalece la
gestión municipal. De este modo, al año 2020, del total de 1671 municipalidades
que requirieron asistencia técnica: (i) 528 la requirieron en temas Gestión de
Desarrollo Urbano y Territorial; (ii) 762 la requirieron en temas de Catastro Urbano
y Rural, y (iii) 655 la requirieron en temas de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano.5 A continuación, se muestra el detalle de las municipalidades

3 Instituto Nacional de Estadística e Informática. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2019". Lima, diciembre de 2019.
Publicado en la página web del INEI en el siguiente enlace:
[Link] consultado el 13 de diciembre
de 2021. Gráfico N°28 - Página 69.
4E1 Peruano. Ministerio de Vivienda concluye elaboración de 48 planes urbanos territoriales. Publicado en la página web
del Diario El Peruano en el siguiente enlace:[Link]
elaboracion-de-48-planes-urbanos-territoriales, consultado el 14 de diciembre de 2021.
5 Instituto Nacional de Estadística e Informática. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2020". Lima, diciembre de 2020.
Publicado en la página web del INEI en el siguiente enlace:
[Link] consultado el 13 de diciembre de
2021. Cuadro N°03 - Página 31.
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CON9,121S0 "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

que requirieron las señaladas asistencias técnicas, según departamento:

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9542 1 971 SIS res 1112 5.1 SC 1127 672 451 sal 512 515

as 27 34 N 19 45 r 19 23 33
sea 155 SS 43 SS 42 35 52
54 79 21 52 2.1 17 32 21 21 17
159 tca 42 42 34 47 35
159 111 SI SS sr 43 55 35 40 33
127 114 45 42 42 59 25 34 22
7 2 4 3
112 E 32 39 31 N 37. 34 25
159 35 47 4$ 59 21
54 74 24, 24 24 N 29 41 35 13 32 15
43 34 52 9 59 15 15 14 12
124 111 43 53 51 59 SI 34 21 42 42
ide4s1 55 72 21 24 31 29 34 26 15 21 22
isollyects 39 34 II 11 311 13 11
159 12 se 74 59 SI 13 37
da 34 55 15 /1 IS 15 15 13
134 111 55 51 51 43 41
53 22 23 24 12 19 25 15 11 12
'144, 4'No 11 S 4
22 15 7 7 7
29 23 a 13 9 e 11 7
flos ES 57 24 22 54 59 24 3 N 19 11
Ros Yth 35 34 35 21 34 29 17 at
bsn.1251n 77 21 47 21 25 22 25 25 35
14,4rts 52 33 15 e 9 7
Twalles 13 12 9 7 4
Iíssysi /7 54 a

Fuente: INEI. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2020". Cuadro N° 03— Páginas 180-181.

Estos indicadores evidencian la poca preparación al interior de los gobiernos

locales, para asumir sus labores de gestión municipal en materia Gestión de
Desarrollo Urbano y Territorial; Catastro Urbano y Rural, y Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano.

Finalmente, los gobiernos locales requieren capacitación, a fin de fortalecer

capacidades del personal municipal en temas de su competencia. Con ello, al año
2020, del total de 1765 municipalidades que requirieron capacitación: (i) 599 la
requirieron en temas de Gestión del Desarrollo Urbano y Territorial, (ii) 787 la
requirieron en temas de Catastro Urbano y Rural, y (iii) 687 la requirieron en temas
de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.6 A continuación, se muestra
el detalle de las municipalidades que requirieron las señaladas capacitaciones,
según departamento:

6 Instituto Nacional de Estadística e Informática. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2020". Lima, diciembre de 2020.
Publicado en la página web del INEI en el siguiente enlace:
[Link] consultado el 13 de diciembre de
2021. Cuadro N° 03 - Página 31.
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REPÚBLICA

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2334 vri 1765 al 199 7IV 5515 522 55,5 790 56, 657

64 75 15 29 23 22 511 27 71 22
las 155 53 51 42 56 54 52
13 31 32 23 27 36 75 212 23
1.0 4 15a 45 42 41 49 34 65 54 42 41 43
45 75 51 .57 56 52 60 17
127 121 55 54 50 43 52 65 59 45 41
C4.491C44168 7 4 2 4
712 122 75 39 46 13 45 27 21
11.1.14 151 91 34 72 45 25 25 22 TS 12 54
241 15 Su ID 29 45 22 25 23
26 42 42 10 25, 22 14 gs Ti 19 14
124 111 45 16 43 42 62 47
14L144. 76 12 26 32 25 23 25 11
39 11 26 22 12 11
tans 159 165 65 64 II 79 IS sc• 73 a
4.141 le Z..1; 42 15 55 14 23 13 12 13 21
ide.,L.Z 126 55 94 55 36 21 57 52 47
49 ID 22 15 24 18 12 15
IMIT de U4 11 18 6 7
42 25 9 7 9
35 25 9 15 13 7
53 28 25 30 72 27
111
77
151
15
53 a 25 35 32 59 55 13 24 42
4 14811, 34 4 34 42 42 35 21
Tcalse 28 18 11 15 9 13 4
TuTtles 13 5
17 16 5 1 4

Fuente: INEI. "Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2020". Cuadro N° 04— Páginas 182-183.

Lo anterior demuestra la latente necesidad de contar con conocimientos suficientes

en materia de Gestión del Desarrollo Urbano y Territorial, Catastro Urbano y Rural
y Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

De otro lado, y con ocasión a las estadísticas presentadas a nivel de Catastro

Urbano y Rural, es importante señalar que, al año 2017, de las 1.851
municipalidades provinciales y distritales, solo el 55,2% ha realizado alguna vez un
levantamiento catastral, y de ellas, solo el 20,2% ha realizado una actualización del
mismo. Además, un cuarto de las municipalidades realizó el último registro catastral
hace más de diez años. Además, se estima que las municipalidades que
actualizaron este registro entre 2013-2017 se demoraron, en promedio, seis años.7
Además, es preciso indicar que, al 2021, solo el 10% de municipalidades del país
cuenta con un catastro urbano de su territorio y de este índice son muy pocos los
que están bien hechos.8

Además, dado el contexto actual de pandemia y de recesión económica, y la

consecuente falta de liquidez de personas naturales y jurídicas, no resulta oportuno
el establecimiento de cargas tributarias adicionales. Incluso, sorprende que se
pretenda aplicar una plusvalía (con tasas de entre el 10% y 20%) en caso de que
los predios fueran destinados a la generación de Vivienda de Interés Social.

Sumado a ello, es preciso destacar el impacto que la "participación" generaría en

el sector e industria inmobiliarios, con una potencial creación de desincentivos a la
inversión privada, tanto respecto de propietarios de terrenos que pretendan
desarrollar proyectos, como para las operaciones de compra y venta de terrenos
para desarrollos de proyectos. O incluso, en operaciones de adquisición de predios
con fines de inversión (por ejemplo, con flujos).

7 El Comercio. "El catastrófico catastro peruano". Publicado en el siguiente enlace: [Link]

catastrofico-catastro-peruano/, consultado el 14 de diciembre de 2021.
8 El Peruano. "Cofopri: Solo el 10% de los municipios cuenta con un catastro urbano". Publicado en el siguiente enlace:
[Link] consultado el 14 de
diciembre de 2021.
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Congresista de la República
CONGRESO
h I
"Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

Así, se tienen los siguientes casos a manera de ilustración, que no son poco
usuales en el sector e industria inmobiliarios:

1. Se tiene un centro comercial con una fábrica de 04 pisos, y se le asigna una

mayor altura de 08 pisos. Este mall no puede ser demolido para construir los
08 pisos asignados porque fue diseñado para soportar 04 pisos. Con ello, a
un potencial comprador le interesa adquirir el mall a fin de mantener los flujos
propios del comercio, no obstante, al existir una "participación" por la mayor
altura que asumir, el giro del comercio no soportará la inversión realizada.

2. Al propietario de un predio con una fábrica existente se le asigna una mayor

altura. No obstante, por razones de mercado, dicho propietario no desea
aprovechar el 100% de la mayor altura sino sólo 50%.

Con ello, toma la decisión de no invertir en una ampliación del predio porque, a
pesar de querer aprovechar sólo 50%, tendrá que asumir una "participación" del
100% del mayor valor. Se desincentiva entonces la versión en la ampliación del
predio.

3. Un desarrollador inmobiliario que construye en un predio para negocio o

alquiler deberá de pagar con la conformidad de obra el 100% de la
"participación" al inicio de la operatividad del proyecto, cuando su inversión
recién se irá pagando a lo largo de los años con los flujos. En ese sentido,
tener una carga (que podría ser significativa en función al mayor valor
generado) al inicio del proyecto encarece el financiamiento y las tasas de
retorno, lo que evitaría que el proyecto se realice.

Todo lo anterior no hace más que confirmar la necesidad de derogar los artículos
del 54° al 60° de la Ley, respecto de la mal denominada "participación" (y más bien
tributo) en el incremento del valor del suelo.

El concepto de valor comercial referencial, elemento indispensable para la

determinación de la base imponible del tributo no está definido en el artículo 54 ni
demás disposiciones del Subcapítulo I "Instrumentos para el aprovechamiento del
incremento del valor del suelo", limitándose a mencionar los hechos generadores
de la participación.

En este sentido, al no establecer qué conceptos son comprendidos en el valor

comercial referencial es posible que existan imprecisiones en la determinación de
este valor.

En adición, dicho valor referencial no garantiza reconocimiento explícito de la

potencialidad del valor del suelo y el mayor valor generado por causas de mercado
u origen privado y/o público, incluyendo causas o iniciativas originadas por el mismo
propietario en beneficio de su comunidad.

Ahora bien, en el Capítulo Ill "Instrumentos de Regulación Urbana" del Título II de

la Ley, específicamente en el artículo 50 encontramos referencias a los términos
"valor comercial" o "valor referencia! (Valor al Anuncio del Proyecto Público)", como
criterio referencial para calcular el incremento en el valor de los predios. Sin
 NORMA YARROW LUMBRERAS
Congresista de la República
CONG RE SO "Ario del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

embargo, ni dicho valor ni su procedimiento de determinación es definido en la Ley,

limitándose a indicar que será determinado por "la entidad ejecutante o
concedente", sujetos que tampoco son definidos en la Ley

Otro concepto no definido se observa en el artículo 54.2 de la Ley, cuando se refiere

a una "evaluación técnica" que debe ser realizada por la Municipalidad Provincial
para obtener el porcentaje del incremento del valor, sin embargo, la Ley no ha fijado
parámetros para dicha evaluación, por lo que vemos una fuente de subjetividad en
su aplicación, y con ello, de potenciales conflictos con los administrados.

En la misma línea de falta de claridad, el artículo 56.1 de la Ley establece que la

participación será determinada por las Municipalidades Provinciales, mientras que
el artículo 50.3 el valor comercial referencial será determinado por la entidad
ejecutante o concedente; por lo que debería aclararse si para el cálculo de la
participación se tomara el valor comercial referencial determinado por la entidad
ejecutante o concedente; de lo contrario habrían dos entidades estatales
determinando el valor comercial de un mismo inmueble, lo cual podría generar
dualidad de criterio y con ello controversias en su implementación, generando sobre
costos administrativos para el Estado y costos legales de defensa para el
contribuyente.

Otro aspecto controvertido es la determinación del porcentaje de participación

(alícuota) que se imputará al incremento de valor comercial generado, entre 30% a
50%, para lo cual se debe tomar en cuenta las calidades urbanísticas del área
sujeta al incremento del valor del suelo, delegándose al reglamento determinar
dichas cualidades urbanísticas. Sobre el particular, se observa una afectación al
principio de seguridad jurídica al no existir mayor detalle en qué consisten dichas
calidades urbanísticas, y delegarse al reglamento definir la tasa aplicable.

De lo antes expuesto, es evidente que las citadas normas vulneran el principio de

seguridad jurídica y legalidad. Por un lado, la Ley afecta el principio de
predictibilidad de las normas, pues existen conceptos que no han sido desarrollados
y/o precisados en las disposiciones que regulan la determinación de la base
imponible de la participación ni en su alícuota. Estas imprecisiones y vacíos no
permiten tener claridad en los elementos para la aplicación del tributo.

Asimismo, se afecta al principio de reserva de ley, pues la determinación de la base

imponible es un aspecto importante en la creación de los tributos. Dicha labor se
ha reservado únicamente al Poder Legislativo y al Ejecutivo vía delegación de
facultades. Así, cuando la norma menciona que será la entidad ejecutante o
concedente la responsable en la determinación del valor comercial, ello denota una
delegación ilegal al Reglamento.

Por otro lado, el Artículo 57 vulnera el principio de capacidad contributiva pues exige
el pago de la participación en casos en que el Estado no ha ejecutado obras
públicas que conlleven al incremento del valor del suelo.

En efecto, la Ley establece que el pago de la participación es exigible cuando: 1)

se solicite la recepción de obras de habilitación urbana, 2) se solicite la conformidad
de obra de la edificación, o 3) se realicen actos que impliquen la transferencia del
dominio del inmueble. Sin embargo, en el supuesto 1 y 2 cuando las obras de
habilitación son realizadas por el propietario o el Estado no ha ejecutado obras
públicas que conlleven al incremento en el valor del suelo, no se habría configurado
 NORMA YARROW LUMBRERAS
o Congresista de la República
CONGRESO
>kit
"Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

el supuesto gravado por la participación. Sin perjuicio de ello, también se estaría

adelantando el pago de la participación en un momento en que el contribuyente aún
no ha generado renta gravada de la explotación del inmueble.

Por ello, el pago de la contribución debería ser exigido recién cuando se produzca
la transferencia de título de propiedad o posesión sobre el inmueble. Nótese que la
Ley utiliza el término "dominio" sin desarrollar su alcance, lo cual también puede
generar controversias, sobre todo en las estructuras de financiamiento donde se
realizan transferencias fiduciarias con retorno, en las cuales no existe una
transferencia de propiedad.

Finalmente, la Ley debería establecer los supuestos de inafectación a

contribuyentes que no denoten capacidad contributiva, y no delegarla al
Reglamento ni a la subjetividad de los gobiernos municipales.

Aportes reglamentarios

La Ley, en su artículo 61°, regula a los denominados "Aportes" como instrumentos

de financiamiento urbano para el aprovechamiento del incremento del valor del
suelo, norma que proponemos derogar por los fundamentos que desarrollamos a
continuación.

El Texto Único Ordenado de la Ley N° 29090 reconoce el principio de unidad en los

procedimientos de habilitación urbana, con lo cual las normas que se expidan
posteriormente deben guardar coherencia con dicha ley. Con ello, ante una
contradicción normativa, se debe seguir el siguiente orden de prelación:

Artículo 2,- Ámbito de aplicación y principios

(. 9
2.4 Los procedimientos administrativos, regulados en la presente Ley, se sujetan a
lo siguiente:
a. Principio de Unidad.- Las normas que se expidan, a partir de la presente Ley,
deberán guardar coherencia con el ordenamiento jurídico, de forma tal que las
normas que lo conforman se integren armónicamente evitando contradicciones. De
existir discrepancias entre la presente Ley y alguna otra norma que se expida sobre
procedimientos administrativos regulados en esta, el orden de prelación para su
aplicación es:
a.1) La Ley N° 29090.
a.2) Los reglamentos de la Ley N° 29090.
a.3) Las normas de carácter nacional.
a.4) Las normas de carácter local provincial.
a.5) Las normas de carácter local distrital.
Debiendo mantenerse obligatoriamente este orden de prelación. Esta disposición
es de orden público.
(-9
Subrayado agregado.

Como se puede observar, el TUO de la Ley 29090 es de obligatorio cumplimiento,

siendo que de presentarse contradicciones normativas respecto normas sobre
procedimientos administrativos que se expidan con posterioridad, deberá
 PM) NORMA YARROW LUMBRERAS
Congresista de la República
, CONGRESO "Año del Fortalecimiento de lo Soberanía Nacional"
1 REPÚBLICA

prevalecer el TUO por sobre otras normas de alcance nacional. Además, se indica
que el orden de prelación es de obligatorio cumplimiento, y que tiene la calidad de
orden público.

Con ello, por orden público entendemos al conjunto de "principios fundamentales y

de interés general (aunque no se trate de normas concretas) sobre los que se apoya
el ordenamiento jurídico de un determinado Estado, en su aspecto de derecho
coactivo, o sea, a observarse inderogablemente por todos, porque consta de
normas imperativas o prohibitivas (perfectas)."9

Ahora bien, podría señalarse que el concepto de norma imperativa no debe ser
asimilado necesariamente al concepto de orden público, dado que aquella se
identifica con una norma insustituible por la voluntad de los particulares10. No
obstante, en el caso que nos compete, no cabe dudas sobre la asimilación, dado
que el artículo 2 del TUO de la Ley N° 29090 comprende textualmente ambos
conceptos, se trata de una norma imperativa y además de orden público.

Así, conforme al artículo 36° de la Ley N° 29090, el Reglamento Nacional de

Edificaciones ("RNE") es de obligatorio cumplimiento para los gobiernos regionales
y locales. Asimismo, el Reglamento de la Ley N° 2909011 señala que: (i) los aportes
reglamentarios a los que están obligados de efectuar los titulares de predios
rústicos que requieran iniciar procesos de habilitación urbana se regulan por lo
establecido en la Norma GH.020 "Componentes de Diseño Urbano" del RNE
(artículo 16.4°); y (ii) en los casos que corresponda, el monto de la redención por
aportes reglamentarios se calcula al valor de tasación arancelaria por metro
cuadrado del terreno urbano, conforme lo dispuesto en el RNE y los valores
vigentes (artículo 16.9'). Del mismo modo, el RNE establece el área mínima para
cada uno de los aportes reglamentarios (para recreación pública, servicios públicos
complementarios, educación y otros fines), señalando que cuando el área del
aporte sea menor al área mínima podrá ser redimida en dinero, redención que se
calculará en función del valor arancelario del terreno. Finalmente, la Ley N° 29090
señala que: (i) para modificaciones al proyecto de habilitación urbana, en caso el
predio posea mayor área, procederá la redención en dinero de la diferencia de
aportes (artículo 22°), y (ii) para regularización de habilitaciones urbanas
ejecutadas, en caso no existan áreas para aportes reglamentarios, se procederá al
pago de una redención de dinero (artículo 23°).

Como se observa, las normas antes señaladas no contienen discrepancias, al

contrario, se complementan. El problema radica en que, a pesar de la claridad del
RNE, desde hace algunos años ciertas Municipalidades Provinciales optaron por
realizar el cobro de los aportes reglamentarios a valor comercial. En tal sentido, el
INDECOPI ha desarrollado este tema, siendo que mediante variada jurisprudencia,
ha resuelto que es correcto aplicar la regulación establecida en el RNE en lugar de
las disposiciones municipales, con lo cual los cobros de aportes reglamentarios
debieran ser a valor arancelario.

Así por ejemplo, la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas

(SEL) del INDECOPI ha declarado las siguientes barreras burocráticas, entre otras:

MESSINEO. Manual de Derecho Civil y Comercial. Traducido por Sentís Melendo. Tomo II. Buenos Aires: EJEA, 1979. p.
480.
It) Espinoza, Juan (2002). El orden público y las buenas costumbres en la experiencia jurídica nacional. lus et Ventas. 24. P.
304.
11 Decreto Supremo 29-2019-VIVIENDA, de fecha 06.11.2019.
4rtuelpegity ú NORMA YARROW LUMBRERAS
Congresista de la República
CONGRESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

a. La exigencia impuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima para que

el pago de los aportes para parques zonales para las habilitaciones urbanas
con fines industriales deba realizarse en función al valor comercial del área
que se pretende habilitar. Esta exigencia se estableció mediante el artículo
10 de la Ordenanza 836-MML, que aprueba el Régimen de los Aportes
Reglamentarios para las Habilitaciones Urbanas en la provincia de Lima.12

b. La exigencia impuesta por la Municipalidad Provincial del Callao para que el

pago de los aportes para el proceso de habilitación urbana con fines
industriales deba realizarse en función al valor comercial del área que se
pretende habilitar. Esta exigencia se estableció en el numeral 12.2.2 del
inciso 12.2 del artículo 12 de la Ordenanza 010-2018, que aprueba el
Régimen de los Aportes Reglamentarios para las Habilitaciones Urbanas en
la mencionada provincia."

En ambos casos, el sustento principal ha sido que, si bien las municipalidades

provinciales tienen competencia para regular el régimen de sus aportes
reglamentarios, la misma debe ser ejercida en concordancia con el propio RNE, por
lo que se vulneran los artículos: (i) 27° de la Norma GS.020 del RNE; (ii) 16.9° del
Reglamento de la Ley N° 29090, (iii) 2° y 36° del TUO de la Ley N° 29090; y (iv) VIII
del Título preliminar y 78° de la Ley Orgánica de Municipalidades.

Incluso, a nivel judicial, también existen pronunciamientos en ese sentido. Así se

tiene la Casación 11483-2018, la Corte Suprema ha señalado que, en aplicación
del principio de competencia, las contradicciones entre las normas de carácter local,
como ordenanzas municipales); y las normas de carácter nacional, como la Norma
GH.020 del RNE, se deberán resolver apelando a la predominancia de esta última
en atención a su carácter de norma nacional.

Ahora bien, la Ley N°31313 señala en su artículo 8° lo siguiente:

Artículo 8. Prelación normativa

8.1. En caso de existir discrepancias entre la presente Ley y alguna otra norma que
se expida sobre procedimientos técnicos y administrativos regulados en esta, dicha
discrepancia se resuelve considerando las siguientes normas:

1. La presente Ley y otras normas de carácter nacional con ranqo de ley.

2. Los reglamentos de la presente Ley.
3. Otras normas de carácter nacional emitidas por las Entidades Públicas de los
diferentes sectores del Gobierno Nacional.
4. Las normas emitidas por las Municipalidades Provinciales, aun cuando tengan
régimen especial.
5. Las normas emitidas por las Municipalidades Distritales.

8.2. En la interpretación de las normas antes mencionadas se utilizan los principios

de especialidad, de jerarquía, de temporalidad, de unidad y los demás que resulten
aplicables.

12 Resolución N° 0209-2019/SEL-INDECOPI de fecha 17.06.2019.

13 Resolución N° 0095-2020/SEL-INDECOPI, de fecha 23.08.2020.
 PERÚ NORMA YARROW LUMBRERAS
ol• .19 Congresista de la República
CONGRESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
REPÚBLICA

Como se puede observar, el orden de prelación no tiene la designación expresa de

orden público, ni menos, de rango imperativo.

Así, el artículo 61° de la Ley señala que los aportes no pueden redimirse en dinero,
con la única excepción de los casos en que las áreas de aporte no alcancen el lote
mínimo normativo establecido en el RNE o el Plan de Desarrollo Urbano. No
obstante, conforme a las normas vigentes, se permite que los aportes
reglamentarios correspondientes, que forman parte de un procedimiento de
habilitación urbana, sean redimidos en dinero para casi cualquier supuesto, y no de
manera excepcional, tal como lo señala la Ley.

De otro lado, la Ley señala que, en caso se presente la excepción de tener que
aportar en dinero, la redención se efectuará a valor comercial. Nuevamente, ello se
contradice con las normas vigentes, las cuales permiten que el pago de aportes se
realice a valor arancelario del área, con el establecimiento de tasas razonables.

Como se puede observar, aquí no podría aplicarse el artículo 8° de la Ley sobre

prelación normativa, dado que esta opera respecto de normas "que se expidan",
esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley. Lo que sí, aplicará el artículo
2° del TUO de la Ley N° 29090, en el sentido que, ante contradicción normativa,
primará esta última y su Reglamento. Incluso, tanto la Ley como el RNE tendrían el
mismo orden de prelación.

Ahora bien, cabe señalar que no existe en la Ley una disposición sobre derogación
expresa de normas expedidas con anterioridad a la misma, ni tampoco debiera
entenderse que exista una derogación tácita. Ello, porque en su Segunda
Disposición Complementaria Final, se señala que se deberán adecuar a la Ley los
documentos normativos vinculados a esta, incluyendo el Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible aprobado por Decreto
Supremo N° 022-2016-VIVIENDA.

En tal sentido, y para el caso que nos compete, ¿se espera entonces que la Ley N°
29090, su Reglamento y el RNE posteriormente modifiquen sus disposiciones, en
el sentido de que los aportes reglamentarios solo puedan redimirse en dinero
excepcionalmente y de ser ese caso, a valor comercial, a pesar de que la prelación
normativa de la Ley N° 29090 es de orden público y carácter imperativo (lo que no
sucede con la Ley), lo que significa que sea la Ley la que deba compaginar sus
disposiciones, y no retroceder?

Por lo demás, se encuentran serias indefiniciones en el artículo 61° materia de

revisión, dado que no se señala como procederán las tasaciones ni de qué manera
se van a definir los valores comerciales, mucho menos se desarrolla la forma de
recaudación de este aporte. Además, si quisieran realizarse cambios normativos,
debiera empezarse por entender la lógica de los aportes reglamentarios, esto es,
que tengan un destino a la cuidad y no mantenerse únicamente en suelo, que es lo
que sucede muchas veces cuando se entregan terrenos a entidades como el
Ministerio de Educación, en lugares donde no pueden ser edificados colegios, o
cuando se solicitan aportes en zonas industriales cuando operativamente tampoco
funcionan, con lo cual económicamente no resulta eficiente entregar suelo al
Estado.
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CONT,GRESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
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En ese sentido, se deberían plantear modificaciones normativas (pero respecto de

la legislación existente) que permitan brindar un uso distinto al suelo a fin de que
las entidades puedan utilizarlo de forma eficiente. Asimismo, no basta que la
redención sea a valor comercial, sino que los aportes sean otorgados en función a
las necesidades rales existentes de las entidades públicas.

Derechos Adicionales de Edificación Transferibles

Anteriormente, los Derechos Adicionales de Edificación Transferible- DAET

constaban reguladas en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano Sostenible-RATDUS (Decreto Supremo N° 022-2016-
VIVIENDA). Sin embargo, hasta la fecha no encontraba alguna regulación que le
otorgue un reconocimiento a nivel legal para todo el ordenamiento jurídico.

La Ley recoge dicha necesidad regulando, aunque de manera sumamente general,

los DAET y CDAET mediante los cuales se desarrollará este instrumento de
financiamiento urbano.

Como propuesta de modificación, se hizo la salvedad que la determinación de

zonas receptoras y generadoras de los DAET serán señalados en el PDM Regional
y/o PDU; debido a que, de la lectura del artículo 62° original, podría interpretarse la
libertad de determinación de zonas receptoras con las que contaría el adquiriente
de los DAET, lo cual, por razones obvias no puede ser avalado.

Del mismo modo, se menciona, únicamente para efectos de postergar su

aplicación, que los demás aspectos procedimentales de los DAET y CDAET serán
señalados en el Reglamento de la Ley, debido a que esta última no regula mayores
aspectos sobre la figura.

Creación de Contribuciones generadas por beneficios de obras públicas

Los Artículos 67°, 68° y 69° (Subcapítulo V- Tributos) se encuentran ligados uno a
otro, y tienen como finalidad servir de mecanismos tributarios para el financiamiento
urbano de obras públicas.

Según el artículo 67° el hecho generador en este tipo de contribuciones se

encuentra en el beneficio derivado de la realización de obras públicas o actividades
estatales. Al respecto, la Exposición de Motivos explica su creación en la necesidad
de flexibilización para ejecutar el pago de las contribuciones por beneficio generado
de obras públicas (flexibilización con la que no cuenta la Contribución Especial de
Obras Públicas):

En ese sentido, simplificar el procedimiento para viabilizar el pago de dicha

contribución, evitará que el cobro se deje sin efecto e incentivará el uso del tributo
y su aplicación. No se afecta la información previa, ni la participación de los
contribuyentes en el diseño de la obra que será objeto de la contribución, toda vez
que ello se habrá realizado al momento de elaboración del Plan de Desarrollo
Urbano correspondiente.
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Sin embargo, el hecho generador del nuevo tributo regulado en dicho artículo
guarda mucha similitud con el hecho generador de la participación en el incremento
del valor del suelo del artículo 54. Así:

HECHO GENERADOR DE LA
HECHO GENERADOR DE LA
PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO
CONTRIBUCIÓN
DEL VALOR DEL SUELO
Artículo 67. Mecanismos Artículo 55. Hechos generadores de la
tributarios para el financiamiento participación del incremento del valor de
urbano suelo urbano
Los hechos generadores de la
67.1. La contribución es el participación del incremento del valor de
tributo cuya obligación suelo incluyen:
tiene como hecho
generador beneficios 2. Hechos generadores por la
derivados de la calificación del suelo:
realización de obras (...)
públicas o de actividades c. La eiecución de proyectos de
estatales, cuyo costo es inversión pública de equipamiento
cubierto total o urbano, creación o meioramiento de
parcialmente con el cobro espacios públicos, obras vinculadas a
de este tributo por los la meiora del Patrimonio Cultural de la
Gobiernos locales a las y Nación y obras de infraestructura de
los propietarias/os de servicios básicos, por parte de la
predios dentro de la autoridad correspondiente, que
jurisdicción en que se generen un incremento en el valor de
llevaron a cabo las la propiedad, salvo que para financiar
mencionadas obras o su ejecución se hubiera empleado
actividades. la Contribución Especial por Obras
Públicas prevista en la legislación de
la materia.

De esta forma, si bien ambos mecanismos cuentan con finalidades distintas, de ser
aplicadas de manera conjunta por el Gobierno Local, por considerarla un "beneficio"
especial sobre el suelo, evidentemente ocasionará que no en pocos casos exista
un supuesto de doble imposición a favor de las entidades públicas, debido a la poca
delimitación o técnica legislativa que se tuvo al momento de la aprobación de los
dos mecanismos. Por ello, debería incorporarse mecanismos que atenúen dicha
doble imposición.

Adicionalmente, la Ley incorpora el Artículo 65-A a la Ley de Tributación Municipal,

aprobada por Decreto Legislativo 776, en el cual se establece una Contribución
Especial de Obras Públicas derivadas de la ejecución de proyecto de inversión. De
esta manera resulta confuso si la contribución a que se refiere el artículo 67 de la
Ley es una contribución adicional a la incorporada en el Artículo 65-A de la Ley de
Tributación Municipal, así como a la creada en el Artículo 62° de dicha Ley.
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LEY LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL

Artículo 67. Mecanismos Artículo 62. La Contribución Especial de
tributarios para el financiamiento Obras Públicas grava los beneficios
urbano derivados de la eiecución de obras
públicas por la Municipalidad.
67.2. La contribución es el Las Municipalidades emitirán las normas
tributo cuya obligación procesales para la recaudación,
tiene como hecho fiscalización y administración de las
generador beneficios contribuciones.
derivados de la Artículo 65-A. Los gobiernos locales
realización de obras podrán establecer una Contribución
públicas o de actividades Especial de Obras Públicas para gravar
estatales, cuyo costo es los beneficios derivados de la ejecución
cubierto total o de proyectos de inversión que se
parcialmente con el cobro encuentren incluidos en el Programa de
de este tributo por los Inversiones Urbanas de los Planes para el
Gobiernos locales a las y Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
los propietarias/os de Urbano, sobre la base del incremento del
predios dentro de la valor de los predios que se ubiquen en las
jurisdicción en que se zonas de influencia de dichos proyectos.
llevaron a cabo las En este caso, en la descripción del
mencionadas obras o proyecto de inversión en los Planes para
actividades. el Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, se debe establecer la
zona de influencia, el costo total del
proyecto y el monto aproximado de la
contribución. Esta inclusión en los Planes
para el Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano reemplaza la
comunicación previa a la que se refiere el
artículo 65 de la presente ley.
En ningún caso, el monto total de la
contribución podrá exceder el valor total
del proyecto correspondiente

Además, un hecho que no puede ser dejado de lado es que el debate, aprobación
y promulgación de la Ley no pasó por el filtro de la Comisión de Economía del
Parlamento, ni tampoco tuvo la revisión del Ministerio de Economía y Finanzas, a
pesar de establecerlo así la Constitución Política:

Artículo 79.- Restricciones en el Gasto Público

Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por
solicitud del Poder Ejecutivo.
En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o
exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.
Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede
 NORMA YARROW LUMBRERAS
11 *1111. IR Congresista de la República
CONGRESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional'.
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establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una

determinada zona de/país.

Probablemente, ambos órganos especializados pudieron haber saldado y

delimitado de una mejor manera la naturaleza y consecuencias de cada uno de los
mecanismos antes mencionados.

En atención a todo lo mencionado, y debido a la poca claridad con la que cuenta la

contribución descrita, se propone suprimir todo el Subcapítulo V de la Ley, hasta
que cuente con la aprobación o el visto bueno del Ministerio de Economía y
Finanzas o se perfeccione la naturaleza y su ámbito de aplicación.

Unidades de Gestión Urbanística

Las Unidades de Gestión Urbana cuentan en la Ley con un mejor tratamiento y más
clara redacción, respecto del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Sostenible. No obstante, preocupa la forma en la que se trata de regular
la iniciativa para formar parte de las Unidades de Gestión. A saber:

Artículo 73. Iniciativa de las Unidades de Gestión Urbanística

73.1. La agrupación de las y los propietarias/os de predios que se

encuentran en Unidades de Gestión Urbanística - UGU puede darse a
iniciativa de:
a. Las y los propietarias/os del suelo.
b. Los Gobiernos locales a través de los Instrumentos de Planificación
Urbana o Complementarios aprobados.
c. Personas naturales o jurídicas, previo acuerdo con las y los
propietarias/os del suelo.

Con lo señalado, no pretende negarse la propuesta u opinión para la agrupación en

Unidades de Gestión Urbanística (UGU), que tenga alguno de los sujetos
mencionados en el artículo descrito. Únicamente se hace la salvedad válida que el
término "iniciativa" supondría instaurar una UGU sobre cierta área determinada, aun
en contra de la aprobación de los propietarios del suelo para su conformación, o sin
siquiera contar con su consentimiento. Vale recordar que una vez agrupada la UGU,
esta solo necesitará de la aprobación el 60% de los propietarios del suelo para la
toma de decisiones sobre el total del área determinada.

De esta forma, si se admitiese que los Gobiernos Locales pueden agrupar UGU's
sin previo acuerdo de todos los propietarios del suelo (contrario a lo que sucede en
el literal c. del artículo 73.1.), ello evidenciaría que la norma es abiertamente
inconstitucional debido a que contraviene el núcleo duro del derecho fundamental
a la propiedad regulado en la Constitución:

Inviolabilidad del derecho de propiedad

Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce
en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse
de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o
necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización
justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante
el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya
señalado en el procedimiento expropiatorio.
 NORMA YARROW LUMBRERAS
Congresista de la República
"Ario del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"

La propiedad, de esta forma, se vería violentada por actos generados por los
Gobiernos Locales al momento de la aprobación de sus Planes Urbanos, al no
seguirse el procedimiento regular instaurado constitucionalmente, que comprenda
además el pago de un justiprecio.

En tal sentido, a efectos de dotar una mejor interpretación al artículo en cuestión,

se propone: (i) reemplazar el término "a iniciativa de" por "a propuesta de"; e (ii)
incorporar que para la validez de la conformación de las UGU's será necesario
contar con la aprobación de todos los propietarios del suelo.

Del mismo modo, y en atención a lo señalado, preocupa también la regulación

establecida en el artículo 73.4 de la Ley, pues expresamente indica que "una vez
delimitada la UGU, los predios afectados no podrán ser objeto de licencias de
edificación para su desarrollo individual sino dentro de lo establecido en el Plan
Específico correspondiente."

En tal sentido, cabría la posibilidad de que exista incluso una especie de 'doble
castigo' a los propietarios que no prestaron su consentimiento a la conformación de
las UGU's; pues, además no podrán disfrutar más de su propiedad (en atención a
que no será posible la expedición de licencias de edificación).

Esta última situación agrava incluso más el derecho de propiedad de los titulares
del suelo pues, incluso después de constar agrupada y delimitada la UGU, ello no
les hace perder automáticamente la titularidad de su derecho, sino hasta que el
proyecto se ejecute o al menos se encuentre en etapas iniciales. En el periodo
anterior a ello, el titular del suelo legítimamente conservará todos los atributos que
le otorga la propiedad (dentro de ellos, el de edificar o modificar el mismo).

En atención a lo anterior, se consideró conveniente suprimir dicha disposición del

texto original de la Ley.

Fideicomiso de Desarrollo Urbano

Se precisa en los artículos 73.2 y 75 de la Ley, que las y los propietarias/os junto
con los Gobiernos locales puedan constituir Fideicomisos de Desarrollo Urbano
como fideicomitentes y fideicomisarios para así percibir de manera ordenada los
derechos derivados del desarrollo urbano o la renta que genere la explotación de
los bienes fideicometidos. Se incluye a la Corporación Financiera de Desarrollo S.A.
— COFIDE como fiduciario (dada su expertise en la administración de activos del
Estado mediante fideicomisos), para la administración de dichos fideicomisos y
adicionalmente se establece que los Fideicomisos de Desarrollo Urbano, podrán
excepcionalmente ser renovados por 30 años adicionales a los que establece la
Ley General del Sistema Financiero.

Con la finalidad de asegurar un criterio uniforme para la gestión de dichos

fideicomisos, se establece que los contratos de fideicomiso deberán ser aprobados
mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento.
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Operador Público del Suelo

Según la Exposición de Motivos, el Operador Público del Suelo:

Cumple la función de gestor inmobiliario del Estado, siendo que se encarga a la

Superintendencia Nacional de Bienes Estatales la labor colaborativa para reservar
y transferir predios del Estado a favor de dicho operador. A partir de ello, se busca
que el Fondo MIVIVIENDA S.A. pueda también generar suelo habilitado que facilite
la participación de la inversión privada para la ejecución de obras de utilidadpública,
príorizando el destino de dicho suelo a la generación de Vivienda de Interés Social,
fines de renovación urbana y/o para el reasentamiento poblacional.

Asimismo, se regula la necesaria coordinación que debe existir entre el Operador

Público del Suelo y el ente rector del Sistema Nacional de Abastecimiento, para el
caso de transferencia de inmuebles del Estado a favor de dicho Operador Público
del Suelo.

Para efectos prácticos, se trata de un ente, constituido como empresa pública de

derecho privado, encargado de sanear o habilitar bienes inmuebles a efectos de
viabilizar proyectos, prioritariamente, dirigidos a la ejecución de viviendas de interés
social.

Dentro de la configuración del artículo que trae a colación esta figura (Artículo 76°
de la Ley), se menciona la posibilidad del establecimiento de Operadores Públicos
del Suelo Municipales, los cuales solo necesitarían de la aprobación del Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Sin embargo, se consideró conveniente agregar en el artículo en discusión que,

para la constitución de Operadores Públicos del Suelo Municipales, se deberá
contar también con informe favorable del Operador Público del Suelo General. Ello,
en atención a que el organismo central encargado de estas funciones deberá tener
conocimiento de ello y así evitar eventuales superposiciones de competencias o
contradicción de las mismas. Además, con ello el Operador Público General podrá
prestar apoyo técnico, logístico o material para lograr las finalidades establecidas
en la Ley.

Banco de Tierras

La Ley, en su Artículo 80° asigna la función de Operador Público del Suelo al Fondo
MIVIVIENDA S.A., misma empresa que sería la encargada de la administración y
gestión del Banco de Tierras.

Al respecto, la Exposición de Motivos no fundamenta el porqué de la asignación de

estas facultades al Fondo MIVIVIENDA. Incluso, este mismo documento, en más
de una oportunidad menciona expresamente que el Operador Público del Suelo
recibirá el apoyo de la Superintendencia Nacional de Bienes del Estado-SBN y la
Dirección General de Abastecimiento-DGA, para la administración de la propiedad
estatal.

Teniendo en cuenta que el Fondo MIVIVIENDA cuenta con facultades

principalmente financieras para la promoción de programas de vivienda de interés
social, y que a la fecha existen organismos estatales que cuentan con más
experiencia en la labor de saneamiento y gestión inmobiliaria, que se pretende
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"Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"

asignar al Fondo MIVIENDA (Por ejemplo, COFOPRI, SBN, DGA, etc.), no parece
razonable que sea esta última entidad la llamada a asumir tales funciones.

En todo caso, se plantea evaluar la creación de una nueva entidad que se encargue
de estas labores, en concordancia con lo dispuesto por el Artículo 76° de la Ley.
Ello, debido a la naturaleza con la que fue constituida y funciona en la actualidad el
Fondo MIVIENDA, por lo que se considera conveniente asignar las funciones de
administración del Banco de Tierras a una entidad distinta de aquella.

Vivienda de Interés Social

Respecto a la Vivienda de Interés Social, regulado en el artículo 81 de la Ley, se

visualiza con buenos ojos su incorporación a nivel legal. De hecho, puede
apreciarse a lo largo de la Ley que una de las finalidades de la misma es la
promoción e impulso de la Vivienda de Interés Social, lo cual resulta sumamente
positivo al cumplimiento del objetivo del Estado de disminuir el déficit de vivienda
existente en la actualidad a nivel nacional.

A efectos de cumplir con dicho objetivo, se propone en primer lugar que el Estado
cuente con el apoyo del sector privado (principalmente, banca privada) en la
promoción de la vivienda de interés social. Este apoyo debería ir de la mano con la
promoción que también pueda realizar el propio Estado mediante otras entidades
que estime pertinentes.

Respecto a los subsidios otorgados por el Estado, se propone mantener los mismos
en apoyo a la promoción señalada anteriormente. Sin embargo, y debido a la mayor
capacidad, eficiencia y celeridad con la que cuenta el sector privado, se consideró
necesario incluirla en este sistema de entrega de subsidios. De esta forma, la banca
privada tendrá un rol importantísimo pues fungirá de intermediario mejor capacitado
que dinamizará la entrega y asignación de los bonos.

Como no podría ser de otra forma, se consideró también que el Estado mantenga
su rol de garante o fiscalizador del buen funcionamiento de todo este engranaje,
pues contará con un control y seguimiento constante que asegure el correcto
funcionamiento y asignación de apoyo en la promoción.

Fideicomiso Comunitario de Tierras

Se precisa en el artículo 87 de la Ley que, para efectos del Fideicomiso Comunitario

de Tierras, los Gobiernos Locales podrán participar como fideiconnitentes, la
Corporación Financiera de Desarrollo S.A. — COFIDE como fiduciario (dada su
expertise en la administración de activos del Estado mediante fideicomisos) y el
Operador Público del Suelo como fideicomisario (para efectos de que este pueda
supervisar el cumplimiento de la finalidad del fideicomiso como gestor inmobiliario
del Estado).

Dado que el Fideicomiso Comunitario de Tierras podrá otorgar mediante derechos

reales de superficie la titularidad de las viviendas que formen parte del proyecto
incorporado en el fideicomiso, se establece en excepción al plazo de 30 años
normado en la Ley General del Sistema Financiero, que el plazo máximo de
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duración del fideicomiso comunitario de tierras será de 99 años, en línea con el

plazo máximo reconocido por el Código Civil para los derechos de superficie.

Modificaciones e Incorporaciones a la Lev de Tributación Municipal

La Ley regula, en su Primera, Segunda y Tercera Disposiciones Complementarias

Modificatorias, modificaciones e incorporaciones al Decreto Legislativo N° 776, Ley
de Tributación Municipal, las cuales proponemos derogar en base a las siguientes
consideraciones.

La observación general es que el debate, aprobación y promulgación de la Ley no

pasó por el filtro de la Comisión de Economía del Parlamento, ni tampoco tuvo la
revisión del Ministerio de Economía y Finanzas, a pesar de establecerlo así la
Constitución:

Artículo 79.- Restricciones en el Gasto Público

Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por
solicitud del Poder Ejecutivo.
En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o
exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.
Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede
establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una
determinada zona del país.

De este modo, nos encontramos ante un vicio de inconstitucionalidad de forma,

dado que no se han respetado los requisitos y procedimientos que la Constitución
establece para la creación/modificación de leyes de índole tributaria.

De otro lado, respecto del contenido de la Primera y Segunda Disposiciones

Complementarias Modificatorias en cuestión, se tiene que ambas establecen
modificaciones al Impuesto Predial:

a. Primera Disposición Complementaria. Para la determinación de la base

imponible del Impuesto Predial, se debe considerar, en lo que resulte
aplicable, el mayor valor del suelo generados por la intervención
estatal.

En este caso, en la práctica, tendremos que el mayor valor del suelo generará
obligación de pago tanto por el Impuesto Predial como por la denominada
participación en el incremento del valor del suelo. En ese sentido, es incorrecto que
solamente se proponga actualizar la referencia al órgano que formula los valores
arancelarios prediales (antes en el Consejo Nacional de Tasaciones — CONAT,
ahora en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), tal y como se
señala en la Exposición de Motivos de la Ley.

b. Segunda Disposición Complementaria. Los predios que se encuentre

ubicados en suelo urbano, pero que no hayan tenido habilitación
urbana con recepción de obras o que teniendo habilitación urbana con
recepción de obras no cuenten con edificación, se encontrarán sujetos
al pago de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa que le
corresponda del Impuesto Predial que será aplicable al valor del suelo.
 NORMA YARROW LUMBRERAS
Congresista de la República
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No se aplicará la tasa diferenciada a aquellos inmuebles cuyo valor de

autovalúo sea menor a 17 UIT. La tasa diferenciada se aplicará a partir
del 01.01.2024, incluso respecto de aquellos predios.

Por lo anterior, si a partir del 01 de enero del 2024 nos encontramos ante los
supuestos antes señalados, se deberá asumir, en la práctica, con un doble
Impuesto Predial.

La Segunda Disposición Complementaria Final solo se estarían exonerando a los

predios cuyo valor de autoevalúo sea menor a las 17 UIT, con lo cual en la práctica
muchos pequeños predios, que tienen carácter familiar y no han podido ser
construidos o habilitados por diversos motivos, se verán afectados por la nueva
tasa.

Además, es necesario tener en cuenta el alto grado de informalidad del sector,

donde: (i) gran parte de las edificaciones se efectúan sin licencia de edificación, por
lo que se entendería que dichos predios no estarán afectos a esta sobre tasa, (ii) la
falta de construcción o de habilitación urbana no necesariamente constituye un
deseo de especulación ni amerita, necesariamente, el pago de una sobre tasa; (iii)
muchos predios se encuentran habilitados en la práctica, pero sin seguir el proceso
formal de habilitación urbana, con lo cual es incierto si dichos predios sufrirán
también la tasa del 100% adicional; y (iv) pueden existir predios que no cuenten
con edificaciones pero que vengan siendo explotados o alberguen actividades
humanas tales como estacionamientos.

Esta norma actúa como una suerte de sanción económica para los propietarios de
los inmuebles, a quienes se les exige construir sus predios para evitar la sobretasa.
Esta situación es una intromisión al derecho de propiedad de las personas, pues se
les impone una obligación que limita su libertad para decidir qué hacer o no con sus
propiedades. Además, la Ley no toma en cuenta que existen propietarios que no
tienen la suficiente capacidad económica para construir sus predios, forzándolos a
desprenderse de todo o parte de su propiedad para cumplir con el pago de este
sobrecosto injustificado.

Adicionalmente, los desarrollos o construcciones de proyectos se encuentran

estrechamente vinculados a situaciones de mercado y no sólo a una voluntad de
construir. En ese sentido, si el mercado no se encuentra preparado o no absorberá
la oferta del proyecto, no es posible exigir que el terreno sea materia de desarrollo
de proyectos inmobiliarios.

La Ley debería regular los supuestos o criterios para aplicar inafectaciones a

propietarios que no pueden construir por falta de capacidad económica y no por
una finalidad especulativa. Por ejemplo, propietarios en que el predio haya sido su
única vivienda en los últimos 10 años o pensionistas con única vivienda; o
propietarios que han iniciado lo procedimientos administrativos que correspondan
de acuerdo con la ley aplicable ante los Gobiernos Locales, para contar con
licencias de habilitación urbana, edificación u otra sobre sus predios, pero que no
cuentan con las aprobaciones que les permitan dar el uso solicitado de los mismos.
También podría establecerse mecanismos de financiamiento para puedan
construir.
 • pnaü NORMA YARROW LUMBRERAS
- -
Congresista de la República
CON G RESO "Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional"
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ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

El presente Proyecto de Ley reduce el costo de acceso a la vivienda formal y digna

para la población más necesitada del país. Entre los beneficios que se buscan con
la dación de esta norma se encuentran la flexibilización de varios de los
procedimientos normados en el texto original de la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo
Urbano Sostenible, otorgándoles un mayor dinamismo en su relación con el
particular; lo cual repercutirá en un mayor atractivo para el fomento de la inversión
privada a través de proyectos inmobiliarios de gran y mediana envergadura.

Asimismo, la presente iniciativa legislativa busca uniformizar los criterios entre las
distintas normas integrantes del ordenamiento jurídico vigente, a efectos de evitar
la posible existencia de antinomias futuras.

EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El presente Proyecto de Ley no vulnera la Constitución Política del Perú, ni

contraviene norma legal vigente, su objetivo es demarcar y ofrecer una mejor
sistematización de la regulación actual del acondicionamiento territorial, el uso y la
gestión del suelo urbano y los beneficios que esta conlleva para la población, así
como la obligación de estos últimos.

En este sentido, se modifica y precisa diversos artículos de la Ley N° 31313, Ley

de Desarrollo Urbano Sostenible.

VINCULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

La presente propuesta legislativa guarda concordancia con la Política de Estado 34

"Ordenamiento y Gestión Territorial", la cual tiene como sustento, entre otros, el
siguiente:

"El ordenamiento territorial constituye una herramienta de planificación para lograr

el equilibrio entre el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad
ambiental. Permite desarrollar procesos interdisciplinarios, con una visión
estratégica, prospectiva e integral del país. Articula propuestas entre los niveles de
gobierno y con el sector privado."14

14 Acuerdo Nacional (2014). Política de Estado 33 RECURSOS HÍDRICOS, Política de Estado 34 ORDENAMIENTO Y
GESTÓN TERRITORIAL. Ver [Link]
34_reimp_2.pdf