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Apuntes completos de la asignatura Organización y Actividad

de las Administraciones Públicas.

Organización y Actividad de las Administraciones Públicas (Universidad Carlos III de

Madrid)

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ORGANIZACIÓN Y ACTIVIDAD DE
LAS ADMINSITRACIONES PÚBLICAS

GRADO EN DERECHO

CURSO 2015/2016

JOSÉ LUIS FUENTES ALCAIDE

JOSÉ LUIS FUENTES ALCAIDE 1

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LECCIÓN 1.- ORGANIZACIÓN ADMINSITRATIVA Y DERECHO

1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: TEORÍA GENERAL Y PRINCIPIOS
RECTORES. CONSTITUCIÓN Y ORGANIZACIÓN.
La teoría de la Organización se ocupa de explicar los mecanismos jurídicos a través de
los cuales las decisiones de determinadas personas físicas son consideradas decisiones
de la persona jurídica (se le imputan a esta). Además, también trata de explicar si es
tarea del constituyente y de la propia Constitución la regulación de los aspectos
atinentes a la organización administrativa.
Trataremos la organización del sector público, que es más amplio que la AP. Hasta
mediados del siglo xx el sector público coincidía con las AAPP. Sin embargo, a partir del
estado social y las posguerras mundiales, el estado y la sociedad civil comienzan a
interactuar más fervientemente. El estado cumplirá funciones que antes no cumplía y
se involucrará más en la sociedad. Lo que caracteriza el estado social es que asume la
procura existencial de los individuos (Forsthoff). Se abre una brecha entre el entorno
vital efectivo y el entorno vital controlado. Se inicia una era de nuevos servicios públicos,
como el servicio de agua o el alcantarillado.
La administración comienza a cumplir labores prestacionales además de las
tradicionales administrativas. Ya no valen las formas administrativas clásicas y se
produce una explosión de la organización administrativa. Aumentan el número de
órganos y su diversidad. Comienzan a nacer personas jurídicas de carácter público y
también sociedades mercantiles públicas. También surgen fundaciones del sector
público.
La organización administrativa no se solía explicar en las facultades de derecho, sino tan
solo las potestades y las relaciones con los individuos. Hoy en día, por el contrario, la
organización es relevante jurídicamente. Esta relevancia parte de la constitución, en su
art. 103 ya que afirma que “la AP sirve objetividad a los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Así integra los principios de eficacia, jerarquía, desconcentración, descentralización y
coordinación. En su sola formulación pueden parecer contradictorios y sin embargo no
lo son.

 El principio de eficacia constituye una referencia constitucional inevitable que

debe contribuir a acabar con la idea de que la Administración puede no ser
eficaz. Así pues, una Administración no puede encargar una obra pública a quien
quiera, sino que tiene que aprobar un proyecto, determinar la necesidad de la
obra y sacar un concurso público.
 La jerarquía implica el poder de mando de quien está en la cúspide de la jerarquía
y de cada uno de los que, en escalones inferiores a esa cúspide, están
sucesivamente por encima de los demás.

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 La descentralización y desconcentración tratan de conseguir que no todo el

poder de decisión este en la cúspide de la organización, en una sola mano, pues
ello paralizaría la marcha de la ingente cantidad de tareas, funciones y
resoluciones que ha de tomar diariamente la AP.
 La coordinación trata de cohonestar y superar las dificultades que el reparto
material de funciones y tareas entre distintas organizaciones u órganos
especializados pueden suscitar por razón de que no siempre es posible que el
reparto de funciones sobre el papel evite que en una misma actividad concurran
competencias de varios órganos. Así además se evita un mayor coste al realizar
actuaciones coordinadas.
El art. 97 diferencia entre Gobierno y AP dentro de la función ejecutiva y sus arts. 103 a
107 establecen principios organizativos y funcionales del Derecho administrativo que
generan correlación necesaria entre administración y función pública, aunque
necesariamente indeterminada o flexible para respetar el pluralismo político (art. 1 CE).
La creación de órganos, por su parte, debe ser conforme a derecho como manifiesta el
art. 103.2 y artículos 104, 105 y 106.
2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA
Uno de los problemas fundamentales en toda organización es la de saber quién tiene el
poder para establecerla. Ese problema queda resuelto con la CE en el 103.2 que
establece una reserva relativa de ley al prever que los órganos de la Administración del
Estado son creados, regidos y coordinados “de acuerdo con la ley”, principio que ha sido
incorporado también por los estatutos de las CCAA. Esta reserva relativa se ha cumplido
en relación con la AGE, a través de la LOFAGE o en el ámbito local, con la ley de bases
de régimen local. No obstante, esta reserva es relativa, porque no se dice que la
organización se haga por Ley, sino de acuerdo con la Ley. Esa formulación deja un amplio
margen al legislador y al mismo tiempo se le deja un espacio normativo al Poder
ejecutivo (a través de reglamentos).
Algunas AAPP se auto organizan, aquellas que tienen atribuido un estatuto autonómico,
es decir, las que gozan de autonomía y dentro de esa autonomía tienen potestad de
auto organización, por ejemplo, los municipios. Así lo dice la ley de bases del régimen
local (LBRL) en su art. 4.1. Otra organización con autonomía es la universidad, recogido
en el art. 27 CE, siendo su autonomía un derecho fundamental por lo que puede acceder
al recurso de amparo.
Con carácter general, e independientemente de su denominación concreta del
instrumento que se emplee (Real Decreto, Orden) y del órgano responsable (Presidente,
Consejo, Ministro) o del nivel territorial (Estado, CCAA o EELL) la potestad organizatoria
se articula, por lo general, a través de reglamentos. De hecho la potestad organizatoria
ha sido considerada una manifestación de la potestad normativa cuando se ejerce para
crear, estructurar, modificar y extinguir organizaciones administrativas.

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La potestad organizatoria también puede ejercerse a través de actos, como el caso de

las decisiones de delegación de competencias, de avocación, sustitución, entre otras.
No obstante, estas personas jurídicas carecen de autonomía de la voluntad y por ello su
potestad organizativa está al servicio de sus fines predeterminados por el ordenamiento
jurídico y se ejerce de acuerdo con la ley, rige una reserva relativa de ley. Así, por
ejemplo, la LOFAGE determina cuáles (no cuantos) son los organismos públicos y los
órganos superiores y directivos de la AGE y el régimen para crear, modificar o suprimir
cualesquiera organismos u órganos y la legislación autonómica y local hacen lo propio
con las Administraciones respectivas.

3. PANORAMA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 Las organizaciones administrativas se pueden clasificar de acuerdo a los
siguientes criterios:
o Carácter territorial o funcional. Los entes territoriales son aquellos que
tienen tal cantidad de competencias materiales que se puede decir que los
que les define es el territorio donde las ejercitan y pueden realizar las
potestades mas importantes como la expropiatoria. Los entes funcionales,
por el contrario, son aquellos que se crean para prestar un servicio concreto
y por ello los define las materias de su competencia, sus funciones concretas.
o Base corporativa/asociativa (reunión de personas) o
fundacional/institucional (reunión de bienes o patrimonio). Los entes
corporativos se definen como una asociación de personas, mientras que los
institucionales son aquellos que son un patrimonio destinado a un
determinado fin. Una fundación del sector Público es un ejemplo claro de
ente institucional. Sin embargo, un consorcio es un ente de base asociativa o
corporativa.
o Estatuto subjetivo público o privado. El estatuto es el régimen jurídico de
carácter subjetivo. Existen organismos públicos o entes derecho público y
entes de derecho privado. Un consorcio es un organismo público. Sin
embargo, una fundación del sector público es un ente privado, así como una
sociedad anónima de capital público.
o Principio democrático o burocrático. Las Administraciones Locales
responden al principio democrático en cuanto que Alcaldes y concejales son
elegidos por los vecinos, sin perjuicio de que pueda haber una organización
administrativa integrada por funcionarios no electos. Sin embargo, en el
Estado y la CCAA la Administración no tiene esa vinculación directa con el
principio democrático, sino que responde más bien al principio
burocrático/institucional. En todo caso, la AGE sí está vinculada con el
principio democrático en tanto que depende del Gobierno cuyo presidente
ha sido investido por el Congreso e iguale en las CCAA.

 Clasificación:

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o Administraciones territoriales:
 A.G.E
 CCAA
 EELL (provincia, municipio e isla)
o Organismos funcionales:
 Corporaciones de derecho público. Son entes asociativos de base
privada en las que el poder público delega el ejercicio de alguna
función pública. Por ejemplo, los colegios profesionales, las
comunidades de regantes o las juntas de compensación de
urbanismo.
 Organización de carácter asociativo. Pueden ser de derecho público,
como mancomunidades de municipios (asociación horizontal) o los
consorcios (asociación vertical). También pueden ser de derecho
privado (asociaciones).
 Organismos de carácter institucional. De derecho público, como los
organismos autónomos, las entidades públicas empresariales (EPE) o
las agencias estatales. De derecho privado encontramos las
sociedades mercantiles y las fundaciones.
En la actualidad se da lo que se conoce como “huida del derecho administrativo”,
pasando por ejemplo de organismos autónomos, que se rigen por derecho público, a
fundaciones o sociedades anónimas, regidas por derecho privado. Esto se debe a que el
derecho administrativo es en cierta medida menos flexible que el derecho privado.

 Régimen jurídico
o Las administraciones territoriales son AAPP sujetas íntegramente a
derecho administrativo.
o Los organismos públicos de estatuto público tienen la consideración de
AP, pero solo cuando ejercen potestades administrativas. Por ello, en los
organismos públicos se da esta huida del derecho administrativo, en la
búsqueda de mayor flexibilidad que ofrece el derecho privado, sobre
todo en cuestión de contratación y medios.
o Entes de derecho privado. No son AP ni tienen la consideración de AP. En
consecuencia, la ley les prohíbe ejercer potestades (art. 12 LOFAGE). Sin
embargo, se ve afectado en determinados casos por derecho público.

4. ORGANIZACIONES CON PERSONALIDAD JURÍDICA, ÓRGANOS Y UNIDADES

ADMINISTRATIVAS.
El art. 3.4 LRJPAC establece que las AAPP actúan con personalidad jurídica única y
propia. La personalidad jurídica es un criterio para imputar actos y responsabilidades,
que atribuye capacidad de obrar, presupuesto, patrimonio y personal propio, etc.
Hace falta un criterio de vertebración interna. Así pues, se organizan en unas unidades
básicas, las unidades administrativas. Dentro de este concepto amplio de unidad, el

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legislador ha distinguido algunas que ha determinado órganos. Son unidades

administrativas que tengan efectos jurídicos frente a terceros y cuya actuación tenga
carácter preceptivo.
El derecho administrativo utiliza la metáfora antropomórfica para definir su
organización. De esta manera, la organización de por si es una persona, dividida en
organismos (cuerpos) y esos organismos se estructura en órganos (partes del cuerpo).
A veces hay órganos complejos que tienen en su interior otros órganos. Por ejemplo, un
ministerio es un órgano, dentro del cual hay otras direcciones generales y dentro de las
cuales hay distinta secciones. Los órganos a su vez se pueden clasificar por:

 Titularidad. Hay órganos unipersonales, cuyo titular es un único individuo, y

colegiados, que tiene más titulares (mínimo 3 según la LOFAGE). La LRJPAC tiene
un régimen especial para los órganos colegiados, por ejemplo para determinar
como se convocan sus sesiones, debe haber un presidente y un secretario, etc.
 Por sus funciones. Hay órganos activos o resolutorios cuya funciones son
sustantivas de carácter declarativo o resolutiva; órganos consultivos, que
formulan su parecer dentro del desarrollo de un proceso (consejo de estado),
órganos de impulso o deliberantes, órganos de control, que llevan a cabo una
revisión de la acción administrativa.
 Por el ámbito territorial de su competencia. Existen órganos centrales que
desarrollan funciones para la totalidad del territorio en el que actúe la AP de que
se trate (ministros, directores generales, etc.) y periféricos, que tiene limitada su
acción a un ámbito de ese territorio (delegados y subdelegados del gobierno,
etc.).
 Por su rango. Hay órganos superiores, directivos y ordinarios.
Una primera consecuencia de esta clasificación en relación a la reserva relativa de ley es
que para la creación de los organismos autónomos se requiere ley. Solo quedan
liberados de esta necesidad de ley en el caso de municipios, pues no tienen capacidad
de legislar normas con rango de ley.
Es menos exigente la creación de órganos, pues se requiere tan solo una norma, sin que
tenga por qué ser ley. Por ejemplo, en el estado los ministerios, las secretarias o las
direcciones generales se crean por Reales Decretos.
Por último, para crear el resto de unidades administrativas basta con modificar la
relación de puestos de trabajo. Es decir, se requiere un acto administrativo, ni siquiera
una disposición administrativa.
En el caso de la responsabilidad patrimonial de alguna de estas Administraciones
personificadas, la Administración territorial de la que dependen, puede acabar
asumiendo la responsabilidad en que haya incurrido el organismo personificado, si no
contara con recursos suficientes para hacer frente a sus responsabilidades.

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5. IMPUTACIÓN DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO A LA ORGANIZACIÓN

Históricamente, se acudió a la técnica del derecho privado de la representación. Sin
embargo, la representación no traslada la actuación, sino solo los efectos. Debido a esto,
en la actualidad predomina el criterio de la imputación. Por ello, se le imputan los actos
a la administración. No obstante, hay requisitos para la imputación de los actos del
individuo a la AP.

 Que haya un órgano.

 Atribución al órgano de competencia para el acto que se trate.
 Provisión del órgano por la persona o personas físicas.
Entonces, hay imputación cuando la acción las realiza el titular de un órgano competente
para ese determinado acto.

LECCIÓN 2.- LA COMPETENCIA

1. CONCEPTO Y CLASES
La especialización de funciones es una necesidad básica en cualquier organización
pública en cuanto sea un poco amplia y compleja para garantizar la eficacia. Esta,
comporta el reparto y la distribución de las diferentes funciones y tareas entre los
distintos órganos de una organización o bien su asignación a organismos o entidades
creadas específicamente para su desempeño.
La competencia es el conjunto de potestades y funciones que, en relación con un ámbito
determinado de la acción u organización publica, se reconocen a un órgano u entidad.
No consiste en ámbitos concretos sino en funciones y potestades.

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La competencia es una circunstancia de carácter subjetivo y no un elemento objetivo,

por lo que la competencia no se tiene sino que se es competente en virtud de las normas
que atribuyen funciones y potestades para poder actuar.
Una idea clave para comprender el derecho público en general y el derecho
administrativo en concreto, es que la AP no se rige por la autonomía de la voluntad, sino
por la heteronomía legal, pues hace justamente lo que la ley le manda hacer, cuando la
ley se lo manda y como la ley se lo manda. El estatuto de las AAPP tiene reglas que se
salen de lo normal en más (exorbitancias en mas), porque tiene potestades que los
particulares no tenemos (coacción del estado, expropiación, sancionar, etc.). Sin
embargo, también tiene exorbitancias en menos, como la vinculación positiva a la ley.
Uno de los aspectos en los que se manifiesta esto es en la competencia, así como el
procedimiento. Debe actuar el órgano competente a través del procedimiento legal (art.
53 LRJPAC). Si falla alguna de estas dos cosas, el acto será invalido. Además estos dos
aspectos son reglados en cualquier acto administrativo por muy discrecional que sea ese
acto en sí mismo. Un problema de la discrecionalidad es el control de la misma, pues no
pueden sustituir a la AP. Para que no se produzca la arbitrariedad en los actos
discrecionales, uno de los criterios que se tienen en cuenta son la competencia y el
procedimiento.
A efectos de una clasificación de la competencia, se puede tomar en cuenta:

 El criterio de asignación de la competencia. Pueden ser materiales, territoriales,

funcionales o temporales.
 La modalidad de ejercicio, en función de si se ejercen con carácter exclusivo
(pertenece a un solo órgano o entidad), concurrente (varios órganos o entidades
pueden intervenir sobre una misma materia, pudiendo darse
complementariedad y suplencia) o compartido (reparto de funciones).
 La posición del órgano titular de la competencia en el seno de la organización
(jerarquía).
 El carácter original o derivado de la asignación.

2. ATRIBUCIÓN Y EJERCICIOS DE COMPETENCIA: TÉCNICAS DE MODIFICACIÓN Y

TRASLACIÓN
Para la atribución de competencias a un órgano concreto debe partirse de las
competencias que son propias de la AP de que se trate, lo que viene determinado por
las normas fundamentales en las que se produce la asignación genérica de
competencias. A nivel estatal las competencias derivan de la Constitución y tienen un
alcance general, limitado únicamente por las competencias propias de las CCAA y delas
EELL. En el caso de las CCAA es la Ley Orgánica por la que se aprueba su Estatuto de
Autonomía la que atribuye competencias a la CA, cuyo ejercicio corresponderá a la
Administración autonómica; a lo que pueden sumarse leyes orgánicas de transferencias.

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En el Caso de las EELL, también por Ley se atribuyen competencias de forma genérica
como es el caso de la LBRL o las normas autonómicas sobre régimen local.
Sin embargo, estos casos solo suponen una atribución genérica de competencias que no
se asignan a órganos concretos. Por ello, debe tenerse en cuenta el bloque legal de
relevancia para la atribución de competencias que es relativo a la organización
administrativa. En el marco del Estado, encontramos la LOFAGE. En el caso de las CCAA,
la atribución concreta de competencias se da a partir de normas reglamentarias de
acuerdo con los Estatutos y las leyes de organización de cada una de ellas. Por último,
en las EELL debe seguirse lo dispuesto en la LBRL con respecto a la organización
municipal.
Hay dos criterios de atribución primarios:

 Territorial. Conlleva nulidad de pleno derecho.

 Material. Conlleva nulidad de pleno derecho.
La incompetencia debe ser manifiesta por razón de materia y territorio hay nulidad de
pleno derecho (art.62 LRJPAC) y no es convalidable.
Hay secundarios:

 Jerarquía. Conlleva anulabilidad.

 Tiempo. Conlleva anulabilidad.
Las competencias originariamente están sometidas a una constante redistribución en
función de que se considere necesario para ajustar la organización a las exigencias que
se plantean en cada momento. Esta modificación en la atribución de competencias se
suele identificar con el nombre de transferencias, traslación o traspaso de
competencias. Así hablamos de:
Para evitar que la competencia entre en conflicto con la eficacia el legislador ha previsto
las técnicas de modificación y traslación de la competencia:
 Alteración de la titularidad (traslación). Se puede trasmitir de un órgano a otro
(interorgánica) dentro de la AP (desconcentración) o bien entre personas
jurídicas (intersubjetiva) distintas (descentralización) que puede ser territorial (el
estado en las CCAA, por ej.) o funcional (en un ente administrativo). Se debe
modificar la norma que atribuye la competencia en cuestión.
 Sustitución. No se cambia la titularidad, pero la AP competente permite con
carácter excepcional que otra AP ejerza esa competencia. Por ej. Art. 155 CE para
las CCAA y art. 60 LBRL en el ámbito local.
 Delegación. No se traslada la titularidad de la competencia sino solo su ejercicio.
Art. 13 LRJPAC. No caben subdelegaciones salvo autorización expresa por ley. Se
puede delegar en un órgano de la misma jerarquía. Puede ser delegación
orgánica o en un ente instrumental. También cabe delegación entre
administraciones territoriales aunque no se recoge en la LRJPAC. La delegación
puede ser revocable en cualquier momento. Los actos dictados en virtud de una

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delegación se imputan al órgano delegante, no al delegado. La ley exige ciertas

garantías formales, deben ser publicadas y hay competencias indelegables (art.
13.2).
 Avocación. Opera en el sentido inverso a la delegación aunque no es
estrictamente simétrica. Art. 14 LRJPAC. Puede operar sobre una competencia
previamente delegada o no. Si no hay delegación previa, la avocación consiste
en que un órgano superior avoque para si el conocimiento de una competencia
de un órgano inferior. Si hay delegación, la avocación permite al órgano superior
avocar para sí el conocimiento de la competencia delegada (si es el órgano
delegante) pero no extingue la delegación. Se exige notificación a los
interesados. Se imputa el acto al órgano avocante. La avocación requiere
motivación y se notifica a los interesados en el procedimiento, sin que quepa
recurso contra la avocación, aunque pueda impugnarse en el recurso contra el
acto que ponga fin al procedimiento.
 Encomienda de gestión. No se traslada ni la titularidad ni el ejercicio de la
competencia, sino solo elementos de carácter material, técnico o de servicios,
esto es, elementos instrumentales. Tiene una complejidad adicional desde que
entramos en la UE y la contratación del sector público se inspira en directivas de
la UE. Si la encomienda se hace entre órganos administrativos, o de un órgano a
un ente, no plantea problemas y se rige por el art. 15 LRJPAC. Sin embargo, se
plantea un problema cuando la encomienda se produce fuera de la AP, como una
sociedad anónima del sector público se debe producir concurso público. Si es in
house trading (dentro de la AP) queda fuera de las directivas europeas; teniendo
que ser dominada por la AP, si es sociedad anónima debe ser de capital 100%
público y si es de medio propio deber denominada así por la norma que lo regule.
 Delegación de firma. No confundir con delegación. No se delega el ejercicio de
la competencia. Lo único que se delega es la firma, la autorización del documento
en el que se plasma el documento administrativo. Se requiere de constancia en
el acto y no se permite para sanciones (art. 16 LRJPAC).
 Suplencia. Art. 17 LRJPAC. Se produce en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad. Es el suplente el que dicta los actos como si fuera el titular.

3. MECANISMOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

Los conflictos pueden ser:
 Positivos. Dos o más órganos consideran que son los competentes.
 Negativos. Algo debe resolverse y nadie considera que sea de su
competencia.

 Conflictos entre órganos. Se tratan con carácter general en el art. 20 LRJPAC. Solo se
pueden dar entre órganos entre los cuales no haya relación jerárquica. Se resuelve
por el principio jerárquico, buscan el superior jerárquico común a ambos órganos.

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 Conflictos entre una Administración territorial y organismos públicos y demás entes

administrativos. La única solución general (para el estado) se recoge en la ley
11/2011, que crea la comisión delegada de gobierno para la resolución de
controversias administrativas. En el caso de que las Corporaciones Locales
consideren que una disposición reglamentaria o un acto adoptado por la
Administración Estatal o autonómica vulnera sus competencias (o a la inversa), el
conflicto deberá plantearse a través de un recurso contencioso-administrativo.
 Conflictos entre administraciones públicas. Los conflictos de competencias pueden
surgir entre el Estado y las CCAA a propósito de quién es competente para legislar
sobre una materia, pero también de quién lo es para la ejecución a través de
disposiciones de carácter general (reglamentos) o de la resolución administrativa
de un determinado asunto (mediante un acto).
o Tribunal Constitucional. Cuando se trate de asuntos constitucionales, como
la titularidad de la competencia.
o Ámbito local.
o JCA. Por ejemplo, si el conflicto es por el ejercicio de la competencia.
Suspensión hasta resolución constitucional.

 Conflictos de jurisdicción. La Ley orgánica de conflictos jurisdiccionales crea un

órgano ad hoc de composición mixta entre magistrados del TS y consejeros de
estado.

LECCIÓN 3.- GOBIERNO Y ADMINSITRACIÓN EN EL ESTADO Y EN LAS CCAA

1. EL GOBIERNO DE LA NACIÓN
El Gobierno es un órgano constitucional encargado de la función ejecutiva que dirige la
política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado (art.
97 CE). El Gobierno goza de una naturaleza dual ya que es tanto Gobierno como
Administración: desde la perspectiva orgánica sus miembros (en concreto los Ministros),
forman parte del Gobierno en su reunión colegiada como Consejo de Ministros pero
igualmente ocupan los órganos unipersonales que encabezan los respectivos
Departamentos que componen la AGE; desde la perspectiva funcional, el Gobierno se
encarga de la dirección de la política y de la Administración a través de la potestad

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normativa y de sus decisiones como órgano constitucional (actos de gobierno) así como
a través de actos dictados en régimen de Derecho administrativo.
El gobierno es un órgano complejo, formado por órganos unipersonales y órganos
colegiados. Los unipersonales son el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros (art.
2 LG). Puede no haber ningún vicepresidente. La modificación, supresión, etc de los
ministerios y secretarias corresponde al Presidente del gobierno, por real decreto del
presidente. El nombramiento de los miembros del Gobierno por parte del Presidente es
libre y se basa en la confianza política, ya que el único requisito es ser español, mayor
de edad, contar con derecho de sufragio y no estar inhabilitado por sentencia judicial.
Los miembros del Gobierno tienen un régimen de incompatibilidad absoluto excepto
para el mandato parlamentario.
El Gobierno se caracteriza por el principio de dirección presidencial (el presidente
decide su composición y estructura) y el de colegialidad, pues sus miembros se reúnen
como órgano colegiado en el Consejo de Ministros o en las Comisiones Delegadas. Por
último, el principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una
amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión.
Funciones y potestades del gobierno
Las funciones atribuidas al Gobierno por la CE (art. 97) son concretadas en las siguientes
funciones del Consejo de Ministros (art. 5 LG):
a) Dirige la política interior y exterior. Se manifiesta en acciones de orden
normativo (proyecto de ley, decretos-leyes, etc.), acciones de programación y
planificación, política económica, decisiones políticas (tratados, estados de
excepción, etc.).
b) Dirige la Administración civil y militar, así como la defensa del Estado. Función
organizativa (estructura la AP) y funcional (programas, planes y directrices).
c) Ejerce la función ejecutiva. Es el órgano primariamente encargado y responsable
de llevar a efecto las decisiones y directrices emanadas del Parlamento.
Desde la perspectiva de su naturaleza jurídica, las decisiones adoptadas por el Gobierno
pueden ser: Disposiciones normativas con rango de ley (decretos leyes y legislativos),
normas reglamentarias y decisiones singulares (actos) que pueden adoptar la forma de
Real Decreto o Acuerdo del Consejo de Ministros.
Se lleva a cabo un control político por parte de las Cortes y un control jurídico del TC y
la jurisdicción contencioso-administrativa.
Respecto a su funcionamiento, este queda sometido a la voluntad del presidente del
Gobierno. Desarrolla parte de su actividad en Comisiones Delegadas, que son reuniones
parciales con la finalidad de coordinar la acción de los ministerios, preparar las tareas
del Gobierno, desconcentrando y agilizando su acción en sectores concretos. Se
componen del Presidente, Vicepresidente/s y los Ministros (Secretarios de Estado)
relacionados con un determinado ámbito. Se crean por Real Decreto y tienen
competencias propias y delegadas del Consejo de Ministros, administrativas.

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También existen órganos de colaboración y apoyo del Gobierno, que son órganos
pertenecientes a la Administración. Se sitúan los secretarios de Estado, el secretariado
del Gobierno, la CGSESS y los Gabinetes, que son órganos colegiados.
Los secretarios de estado son órganos superiores de la AGE directamente responsables
de la acción del gobierno en un ámbito determinado (art. 7 LG). Aparecen en la LG
porque al igual que los ministros, sirven de engranaje entre gobierno y AP. El secretario
de estado no es miembro del gobierno aunque la ley prevé que puedan asistir al Consejo
de Ministros, sin voto y a las Comisiones delegadas del gobierno como miembros.
La CGSESS prevista en el art.8 LG es un órgano colegiado de carácter interministerial que
suele presidir el vicepresidente. Es un órgano de coordinación y preparación de las
decisiones del Consejo de Ministros. Cuando un ministerio quiere elevar una cuestión al
Consejo de Ministros, lo elevan antes a la CGSESS. Índice verde e índice rojo.
Los gabinetes son órganos de apoyo a los miembros del gobierno o altos cargos de la
AP. Sus miembros cesan cuando cesa el alto cargo que los nombró. Son de libre
designación.
El gobierno en funciones está recogido en el art. 101 CE. Solo puede hacer la gestión
ordinaria salvo casos de urgencia y con ciertas prohibiciones.
2. LA AGE (I): MODELO ORGANIZATIVO Y PRINCIPIOS
La AGE conforme a lo previsto en el art. 103.2 CE, se configura y rige por lo dispuesto en
la LOFAGE. Cuenta con personalidad jurídica única y se compone de un conjunto
homogéneo de órganos jerárquicamente ordenados y estructurados en departamentos.
Antes de entrar a analizar la composición de la AGE, conviene recordar la distinción
entre órganos y unidades administrativas. Los órganos son aquellas unidades con
funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros y cuya actuación tiene carácter
preceptivo. Los hay unipersonales y colegiados y las personas que los ocupan son
designadas por confianza. No obstante, los órganos directivos se han ido
profesionalizando y aun siendo decisión política su elección se exige que cumplan
determinados criterios. Incluso determinados órganos, como las subsecretarías,
direcciones y subdirecciones generales, se requiere ser funcionario del Grupo A. Las
unidades administrativas, por su parte, son elementos organizativos básicos de las
estructuras orgánicas que se integran dentro de un determinado órgano. A diferencia
de estos, sus actuaciones no afectan a terceros sino que se encargan de todas las tareas
necesarias para que los órganos cumplan las funciones que tienen encomendadas hacia
el exterior.
Lo órganos pueden clasificarse siguiendo dos criterios esenciales: funcional y territorial.
En función de un carácter funcional, se distingue entre órganos superiores (ministros y
secretarios de estado) y órganos directivos (bajo la dirección de los superiores
(subsecretarios, secretarios generales, SGT, directores y subdirectores generales,
delegados en CCAA y subdelegados de gobierno en provincias, embajadores y

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representantes permanentes ante OOII). En función del criterio territorial diferenciamos

entre órganos centrales, periféricos y exteriores.
En estos cargos debe haber equilibrio de hombres y mujeres, en concreto en los titulares
de los órganos directivos de la AGE. Además, las personas que ocupan los órganos
superiores y directivos tienen reconocida la condición de alto cargo (excepto los
Subdirectores generales y asimilados) lo que implica la dedicación exclusiva sin poder
compatibilizar con otras actividades excepto la administración de su propio patrimonio.
Se obliga a la incompatibilidad durante dos años desde su cese de trabajar para empresa
privadas relacionadas con su función anterior en la AP y la declaración de actividades y
bienes.
La AGE se encuentra estructurada conforme a una serie de principios organizativos entre
los que destacan:
Principio jerárquico. Inspirado en la estructura típica piramidal del modelo
francés que a su vez había asumido de la organización militar y garantiza la
unidad de actuación y mayor eficacia.
Principio de división funcional. Para obtener mayor eficacia y eficiencia a través
de la amplitud y variedad de sus funciones.
Principio de descentralización funcional. Justifica la existencia de las
administraciones territoriales. Funciones que se atribuyen a un sujeto específico
fuera de la AGE.
Principio de desconcentración funcional y territorial. Funciones que se tribuyen
a determinados órganos dentro de la propia AGE.
Principios de economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios. Se
prohíbe la duplicación de órganos y los medios deben ser apropiados, ni
excederse ni quedarse escasos.
Principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
Principio de coordinación.
Además existen unos principios de funcionamiento como el de eficacia en el
cumplimiento de objetivos, eficiencia en la asignación y utilización de recursos,
programación y desarrollo de objetivos y control, responsabilidad, racionalización y
agilidad, transparencia y coordinación y cooperación.
La LOFAGE intentó instaurar tres principios:

 Profesionalizar la función directiva. Obligo que la mayoría de órganos directivos

fueran funcionarios de carrera. Lo consiguió en parte ya que el hecho de ser
funcionario no tiene por qué ir ligado a la profesionalización.
 Integrar para coordinar mejor la AP periférica. Se consiguió pero no del todo.
Trato que todos los servicios periféricos los dirigieran los delegados del gobierno.
 Poner orden en la jungla organizativa de la AP institucional a dos grandes
categorías generales de organismo público. No se ha conseguido (mirar
disposiciones adicionales LOFAGE)

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3. LA AGE (II): ÓRGANOS CENTRALES, PERIFÉRICOS Y EXTERIORES.

Los órganos centrales son los que ejercen su competencia en todo el territorio del
estado. Los periféricos son los que ejercen su competencia en una parte del territorio
del estado. Los exteriores son los que ejercen sus competencias fuera del territorio
estatal.
Dentro de los órganos centrales encontramos 3 categorías:

 Órganos superiores. Se encuentran los ministros y uno o más secretarios de

estado. No tiene por qué haber secretarias de estado. Los ministros son
responsables de la dirección y ejecución política en un determinado ámbito para
lo cual fijan los objetivos, organizan la estructura del ministerio, ejercen la
potestad reglamentaria secundaria, deciden sobre cuestiones presupuestarias y
de personal y representa al estado en el sector de su competencia. Los
secretarios de estado por su parte, no forman parte del gobierno. Es nombrado
por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro.
 Órganos directivos. Encontramos los subsecretarios y los secretarios generales
técnicos. Son dependientes del ministro. También pueden existir secretarios
generales dependientes del ministro o de los secretarios de estado, y que tiene
el mismo rango que el subsecretario. Con el mismo rango que el SGT puede
haber directores generales. Por último se sitúa el subdirector general. Ni el
ministro, ni los secretarios de estado ni el secretario general tiene por qué ser
funcionarios, no así el resto.
o Los secretarios generales aparecen de forma excepcional y surgen para
afrontar ámbitos amplios y complejos. Su nombramiento es libre por
Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del ministro, aunque
deben recaer en personas de competencia profesional y cualificación.
o Los subsecretarios son órganos de obligada existencia integrándose uno
en cada ministerio. Se encargan de las competencias instrumentales de
orden interno. Su nombramiento es libre median Real Decreto del
Consejo de Ministros a propuesta del Minsitro, pero debe ser funcionario
del grupo A. se encarga de labores organizativas, de rrhh, de medios
económicos y asesoría jurídica.
o Secretarías Generales Técnicas. Dependen de la subsecretaría y son
necesarios. También deben ser funcionarios del Grupo A. Se encarga de
preparar los Consejos de Ministros y la CGSESS.
o Directores Generales. Son órganos básicos e imprescindibles en todos los
Ministerios. Son nombrados y cesados libremente a propuesta del
ministro mediante Real Decreto de entre funcionarios del grupo A,
aunque puede haber excepciones motivadas. Se encargan de la gestión
de una o varias área materialmente homogéneas.
o Subdirectores generales. Son los últimos órganos administrativos y de
ellos dependen las unidades administrativas. Funcionarios del grupo A.

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Las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla

vinculados funcional y orgánicamente. Estas dependen de la dirección y subdirecciones
generales, excepto los servicios comunes, que dependen de la subsecretaría.

 Órganos ordinarios.
Dentro de los periféricos, encontramos:
Delegado del gobierno en las CCAA. Son órganos directivos que representan al
Gobierno y dirige la AGE en la CA. Nombrado por Real Decreto a propuesta del
Presidente de Gobierno. Dependen orgánicamente del presidente y
funcionalmente de los ministerios de Administraciones Públicas (que los
coordina) y del ministerio del Interior (en cuanto a orden público y seguridad
ciudadana) y de los demás ministerios (en función de la materia). Tienen
potestad sancionadora y dirige la Administración periférica en el territorio de la
CA.
Subdelegado de gobierno en la provincia. Son nombrados y cesados por los
delegados de gobierno entre funcionarios del grupo A. ejercen funciones de
dirección, se encarga de la comunicación, cooperación y colaboración con los
órganos de la CA con sede en la provincia y entes locales. Competencias
sancionadoras.
Directores insulares. Réplica de los subdelegados de Gobierno en las isalas de
los archipiélagos en las que no tiene su sede el delegado o subdelegado del
gobierno.
La AGE en el exterior se encuentra constituida por los órganos propios que desarrollan
su actividad, de forma similar a los órganos periféricos, fuera del territorio nacional. Se
distinguen las misiones diplomáticas, las delegaciones, las oficinas consulares,
embajadores y representantes de España, etc.

4. LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS

Con la aprobación de los Estatutos de Autonomía se inició un proceso de
institucionalización del autogobierno de las CCAA sobre la base de un parlamento
autonómico, un Gobierno, y un Presidente. En todos los Estatutos de autonomía se
configura la Administración como sujeto público con personalidad jurídica propia y
plena capacidad de obrar. Las CCAA han asumido el modelo estatal ya existente sin que
se planteasen siquiera modelos alternativos. No obstante, cada CA presenta
determinadas particularidades como la denominación de los órganos.
El régimen jurídico del Gobiernos y de las CCAA se contiene en los Estatutos de
Autonomía, que son desarrollados por leyes autonómicas.
Los Gobierno autonómicos se componen del Presidente de la Comunidad, los
Vicepresidentes en su caso y los Consejeros como máximos responsables de cada uno

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de los Departamentos de la Administración autonómica bajo su dependencia, estos son,

los consejeros.
Los Presidentes de las CCAA determinan la composición de sus respectivos Gobiernos,
nombrando al Vicepresidente, y estableciendo el número y los ámbitos propios de cada
Consejería y nombrando a sus titulares. Dirigen la política propia de la Comunidad a
través de la iniciativa legislativa y la potestad normativa. Además se reúnen en
formaciones para agilizar su funcionamiento.
El Presidente es elegido por la Asamblea y nombrado por el Rey y dirige el Consejo de
Gobierno, la representación de la Comunidad.
Las AAPP de las CCAA son creadas por los Estatutos de Autonomía, pues las CCAA tienen
potestad organizatoria propia. Como la CE para el estado, también los estatutos han
establecido reservas relativas de ley en materia orgnanizativa.
También han creado administraciones instrumentales.

LECCIÓN 4.- LAS ADMINSITRACIONES LOCALES

1. LA AUTONOMÍA LOCAL
La CE en el diseño de la organización territorial del Estado que se dispone en el Título
VIII, reconoce la autonomía de los municipios y provincias para la gestión de sus
respectivos intereses. La CE sitúa a la Administración Local en la base de la organización
territorial del Estado, con plena autonomía, ajo una organización democrática y con
autosuficiencia financiera. No se establece, sin embargo, cuáles son sus competencias.
Se afirma que las provincias son un invento borbónico que se diseñó siguiendo el modelo
francés a partir de la división de Javier de Burgos. En los años 80, Cataluña promulgó una
ley que eliminaba las provincias, aunque fue declarada inconstitucional por el TC.

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Las entidades locales, en cuanto a tercer escalón en la organización territorial del Estado,
disfrutan de una autonomía plena. En el caso de los municipios, la organización
encargada de su gobierno y administración son los Ayuntamientos, aunque cabe que
estos sean sustituidos por Concejos Abiertos. Para las provincias, su gobierno y
administración corresponde a las Diputaciones aunque se admite que la ejerzan otras
organizaciones de carácter representativo. Las islas también son reconocidas como
instancia territorial propia que se puede organizar a través de Cabildos y Consejos que,
de hecho, asumen las competencias propias de las provincias en los archipiélagos como
se ha señalado.
El contenido de la autonomía local no se concreta en la propia CE sino que su
determinación se deja al desarrollo legal por parte tanto del Estado como de las CCAA.
Por una parte, El Estado y las CCAA se reparten la configuración genérica de la
autonomía local al establecer su marco jurídico general de actuación, el llamado
régimen local, en ejercicio de las competencias que tienen respectivamente
reconocidas. Por otra, tanto el Estado como las CCAA determinan igualmente el alcance
de dicha autonomía a través de la normativa sectorial en función de las respectivas
competencias que tengan atribuida en cada materia.
Esta dependencia del desarrollo legislativo tiene su fundamento en el principio de
unidad que impide el reconocimiento incondicionado de la autonomía a nivel local que
produciría una fragmentación inadmisible del Estado, por lo que quedan sometidos a lo
dispuesto por el legislador estatal como autonómico de referencia, lo que determina el
carácter bifronte de la Administración Local. El carácter bifronte de la autonomía local
es un tema muy relevante. A la hora de desarrollar el sistema de relaciones
interadministrativas surgían distintos modelos. Por ejemplo, modelos lineales en los que
la CA siempre hacia de intermediario entre el estado y los entes locales, o un modelo
más triangular, en el que el estado podía mantener relaciones administrativas con las
entidades locales sin la necesidad de mediación de la CA.
Este último modelo fue el que se aplicó y por eso se afirma el carácter bifronte de la
autonomía local.
En la medida en que la concreción del contenido de la autonomía local depende del
legislador estatal y de los legisladores autonómicos, frente a la posibilidad de que se
socave el ámbito propio de las EELL, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
la autonomía local reconocida en la CE constituye una garantía institucional (STC
32/1981). Esta supone reconocer un núcleo indispensable para el legislador sin el cual
las administraciones locales no serían reconocibles como tales, aunque no se
encuentren definidos de antemano. El TC ha definido la autonomía local basándose en
la doctrina alemana de la garantía institucional, que viene a decir que la autonomía local
es una institución jurídica. La CE quiere garantizar que no se desfigure esta configuración
y que no se vuelva irreconocible. Por ello, el legislador siempre deberá respetar el núcleo
esencial de la autonomía local (metáfora huevo frito).

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Por esta razón se exige que la legislación del Estado y de las CCAA asegure a Municipios,
Provincias e Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten diariamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la
entidad local. Se evita así que los EELL puedan ver limitada su existencia de tal modo
que se le prive de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse
en un simple nombre.
La defensa de la autonomía local se garantiza por el TC a través de los conflictos en
defensa de la autonomía local, que se pueden plantear por los EELL contra normas del
Estado con rango de Ley o las disposiciones con rango de Ley de las CCAA que lesionen
la autonomía local. Solamente se encuentran legitimados el municipio o provincia que
sea destinatario único de la Ley, en el caso de los municipios un número que suponga al
menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la
disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial
del ámbito territorial correspondiente; y para la provincias, aquellas que supongan al
menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición
con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial. Además,
se exige que su planteamiento se acuerde por la mayoría absoluta de su órgano plenario
y debe solicitarse con carácter preceptivo y no vinculante el dictamen del Consejo de
Estado o de su equivalente autonómico.
Por otra parte, la defensa ordinaria de la autonomía local frente a reglamentos o actos
estatales o autonómicos que afecten a la autonomía local se suele llevar a cabo por la
JCA.
El TC afirma que el legislador estatal es el llamado a dictar las bases del régimen local y
al hacer eso puede dibujar la imagen característica de la institución, de manera
prevalente y vinculante para las CCAA. Sin embargo, no puede hacerlo con libertad, pues
estará sometido al control del TC si se desfigura la autonomía local.
Así, pues el legislador estatal a través de la LBRL está cumpliendo una función
constitucional en el diseño de la autonomía local. Además introduce una serie de
competencias que tendrán los municipios. Históricamente, el municipalismo siempre ha
demanda competencia exclusiva en algunas materias. No obstante, cada vez es más
difícil encontrar un servicio público que sea de interés exclusivamente municipal.
La autonomía local debe entenderse como un derecho de los entes municipales a
participar en los asuntos de interés local.
El TC ha reiterado que cuando hablamos de materias en las que esté afectada la
autonomía local hay que respetar la reserva local, pero tiene que dejar margen al
autogobierno del ente local. Por ejemplo, en temas fiscales tiene margen de maniobra
la autonomía local a través de la ordenanza local en el ejercicio de esa autonomía. Igual
ocurre en materia sancionadora. Por supuesto, tiene que estar habilitada por ley.

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La ordenanza es un reglamento singular, que configura el ordenamiento local. Actúa

como reglamento ejecutivo que desarrolla la ley (cuando la hay), pero si no hay reserva
de ley ni ley, el municipio no está impedido de desarrollar ordenanzas de carácter
independientes. Para salvaguardar la autonomía local, los municipios pueden impugnar
leyes que consideren que asfixian su autonomía a través del conflicto en defensa de la
autonomía local.
La Administracion Estatal y autonómica llevan a cabo un seguimiento de la actividad de
las EELL, de manera que podrán suspender actos y acuerdos de las EELL que menoscaban
las competencias estatales o autonómicas (art. 66 LBRL) o que atenten contra el interés
general (art. 67 LBRL).
2. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
A diferencia del ámbito estatal y autonómico, el nivel local solo ejerce el poder ejecutivo.
No hay poder judicial ni legislativo (pueden dictar reglamentos). Esto hace a su vez que
en el ejercicio de esa función ejecutiva hay una menor separación entre gobierno y
administración de la que hay en el estado o las CCAA.
La autonomía de los entes locales no es solo administrativa sino también política. Tiene
autogobierno de la comunidad local a través de la corporación representativa de alcalde
más concejales.
El régimen local viene dispuesto en sus elementos básicos por el Estado y es desarrollado
por las CCAA.
Las principales normas son la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa
y la LBRL (ley básica) ambas de 1985. Además existe otra legislación estatal, como el
Texto Refundido del Régimen Local, que no se sabe exactamente si es de aplicación
básica o complementaria. Además se actualizaron una serie de reglamentos de origen
franquista. El reglamento de servicios es preconstitucional. Importante el ROF pues es
normativa básica.
A ello hay que sumar la ley 11/1999 o Pacto Local para el fortalecimiento de los órganos
unipersonales de los entes locales y la ley 57/2003 de modernización del gobierno local
por el que se estableció un régimen organizativo especial para las grandes ciudades.
También las CCAA tienen competencias para el desarrollo de las bases del régimen local
en sus estatutos.
Dentro de las EELL se pueden distinguir, en primer lugar aquellas básicas como son los
municipios, provincias e islas que se encuentran expresamente reconocidas en la CE.
Además hay otras entidades de carácter infra (caseríos, parroquias, aldeas, pedanías,
etc.) y supramunicipales (comarcas, mancomunidades, veguerías en Cataluña).
Ceuta y Melilla son EELL con un régimen especial contenido en las LO 1/1995 y 2/1995
por la que se aprueban sus respectivos estatutos de autonomía.
3. EL MUNICIPIO: ELEMENTOS Y ORGANIZACIÓN

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Existen 11 islas como entes locales, las 7 de Canarias (Cabildos) y 4 en Mallorca (Conseil
Insular).
La LBRL configura el municipio como la entidad local básica. Son elementos del
municipio, el territorio, la población y la organización. Coincide con la doctrina alemana:

 El territorio municipal viene constituido por el término municipal que pertenece

exclusivamente a una sola provincia. En la LBRL se prevén supuestos de
incorporación, fusión y segregación de municipios.
 La población municipal, colectivo de personas físicas delimitado objetivamente por
la existencia de un vínculo especial de pertenencia o conexión con un municipio
(vecindad) a través de su inscripción en el padrón municipal.
 La organización municipal. Se identifican los siguientes órganos y funciones de los
ayuntamientos:
o El pleno del ayuntamiento. Constituido por todos los concejales y el alcalde.
Los concejales son elegidos por sufragio universal y estos eligen al Alcalde de
entre ellos. Decide sobre las grandes cuestiones y posee potestad
reglamentaria, de control y ejecutiva. Su funcionamiento se articula en
sesiones ordinarias, extraordinarias y urgentes. Quórum de un tercio de
todos los miembros. Sus decisiones se adoptan por mayoría simple excepto
para los asuntos más relevantes.
o El Alcalde con competencias de dirección ejecutiva y de la administración
local. Cabeza del ejecutivo municipal. Posibilidad de dictar bandos, ejerce la
dirección del personal, dirige e inspección obras y servicios, dispone de
gastos, potestad sancionadora, contrata obras y servicios y otorga licencias.
Puede delegar sus funciones dando lugar a concejales-delegados.
o Junta de Gobierno Local. En municipios superiores a 5000 habitantes o en
aquellos donde se acuerde. Asiste al alcalde en sus funciones. Se compone
del alcalde y un número de concejales no superior a un tercio.
o Comisiones Informativas. En los mismos términos que la Junta. Se encargan
del estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometido al
pleno y llevan un seguimiento de la gestión del Alcalde.
o Comisiones especiales. De cuentas, y de sugerencias y reclamaciones.
Régimen especial. El alcalde no tiene por qué presidir el pleno. Además en la junta local
podía haber miembros no electos, aunque esto fue tachado de inconstitucional por el
TC. Desconcentración del municipio en distritos. Estructura departamental con órganos
superiores y directivos. Burocratización del gobierno local se compensa con órganos de
participación de los vecinos. Art. 121 requisitos régimen especial.
Las competencias de los EELL constituyen el verdadero contenido de la autonomía local.
Pueden ser originarias o derivadas. Las originarias se atribuyen a las EELL por Leyes
estatales básicas y autonómicas de desarrollo sobre régimen local, así como por leyes
sectoriales del Estado y las CCAA. Por lo tanto, el Estado y las CCAA, como titulares
primarios de la totalidad de las funciones públicas, han de ceder a las Entidades locales
aquellas vinculadas al círculo de intereses locales, y si bien gozan de discrecionalidad al

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fijar el volumen de estas competencias deben respetar en todo caso el contenido

mínimo correspondiente a la garantía de la autonomía local.
La LBRL reconoce la capacidad general de los Ayuntamiento para intervenir en el ámbito
de sus competencias para la gestión de sus intereses. A partir de este apoderamiento
general se concretan una serie de materias sectoriales como la seguridad pública, el
tráfico, protección civil, urbanismo, etc. También hay una serie de servicios obligatorios
para los Municipios, de carácter básico (alumbrado, residuos, agua, etc.) y otros en
función del volumen de población. Estas competencias generales de carácter básico a
nivel estatal pueden ser completadas a nivel autonómico mediante Leyes de desarrollo
del régimen local.
Puede haber delegaciones interadministrativas. Es una delegación de materias en
bloque y no de funciones concretas. El ejercicio de la competencias por le municipio se
encuentra condicionado por la administración delegante y cabe la posibilidad de recurrir
las decisiones del Ente local delegado ante la administración delegante, que puede
revocar sus decisiones.
4. LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES, LAS ISLAS Y OTRAS EELL
Vamos a centrarnos en las Diputaciones provinciales de régimen común que se aplica
en 38 de las 50 provincias, teniendo en cuenta las CCAA uniprovinciales en las que no
hay diputaciones y el régimen especial que se da en el País Vasco.
Las provincias carecen de territorio específico ya que es la suma de territorios
municipales. En cuanto a la población es también la propia de los municipios que la
integran. El gobierno y administración de la provincia corresponde a las diputaciones
provinciales, dentro de la cual encontramos el Pleno, compuesto por un número de
diputados proporcional al número de residentes de la provincia (entre 25 y 51) elegidos
por y entre los concejales del ayuntamiento. Tiene potestad normativa, control,
financiera y procesal. Su presidente es elegido por y entre los diputados provinciales y
puede haber uno o varios vicepresidentes. Otro órgano relevante es la Comisión de
Gobierno y las Comisiones informativas.
Sus competencias se dividen en tres bloques: asegurar la prestación integral y adecuada
en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
Participar en la coordinación de la Administración local con la de la CCAA y del Estado y
las restantes competencias que le atribuyan las leyes estatales o autonómicas
sectoriales. Por último, las Diputaciones Provinciales ejercen competencias delegadas
por el Estado o las CCAA en términos similares a los Municipios, y, asimismo, se les suele
encomendar la gestión ordinaria de servicios propios de las CCAA.

Las Islas son las Entidades Locales en las que se estructura la Administración propia de
la Provincia en los archipiélagos, en sustitución, por tanto, de las Diputaciones
Provinciales. Se rigen por lo dispuesto en su normativa específica dispuesta a nivel

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autonómico en Baleares y Canarias, si bien se le aplica supletoriamente el régimen

previsto para las Diputaciones Provinciales.
En las Islas Baleares la organización de las Islas se basa en los Consejos Insulares
(Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera), mientras que en las Islas Canarias, la
organización se estructura en Cabildos Insulares (Lanzarote, Gran Canaria,
Fuerteventura, La Gomera, La Palma, Tenerife, El Hierro). Si bien se asimilan en su
composición, organización y funcionamiento a las Diputaciones Provinciales, presentan
diferencias con aquéllas e incluso difieren entre sí. En cuanto a sus competencias, tienen
un alcance mayor que el propio de las Diputaciones Provinciales por razón de la
traslación a éstos de numerosas competencias autonómicas.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en las provincias de la Comunidad Autónoma
del País Vasco (Guipúzcoa, Vizcaya y Álava), las Diputaciones Provinciales son sustituidas
la Diputación Foral como órgano de gobierno y administración provincial (art. 39 LBRL).
Aunque se asimilan a las Diputaciones Provinciales en cuanto a su organización que se
divide en Juntas Generales (Pleno) y Diputado General (Presidente) presentan notables
diferencias como el hecho de que los diputados sean de elección directa.

LECCIÓN 5.- LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL Y CORPORATIVA

1. ORIGEN, EVOLUCIÓN Y ESTRCUTURA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL
El término de Administración instrumental es empleado por la doctrina para subrayar
un conjunto de entidades dotadas de personalidad jurídica que suponen instrumentos
al servicio de las distintas Administraciones de las que dependen. La atribución de
personalidad a estos entes no quiere decir que tengan la independencia que es propia
de una persona jurídica, aunque hoy en día, están apareciendo entes a los que se les
dota de personalidad y de algunas características que tratan de hacerlos justamente
independientes (banco de España, Comisión Nacional de la Competencia, CNMV, etc.).

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La administración instrumental o institucional ha existido desde hace mucho tiempo en

nuestro país y en los países del entorno. Las razones que llevan a la descentralización
funcional son varias: la rigidez presupuestaria, funciones novedosas para el Estado,
profundización de intervención administrativa, etc.). Otra razón destacada es la “huida
del derecho administrativo” y someterse a las exigencias mucho más livianas del
Derecho civil, laboral y mercantil.
El primer esfuerzo por disciplinar este fenómeno fue la LEEA de 1958 (ley de entidades
estatales autónomas) y posteriores leyes generales presupuestarias. El problema radica
en que la necesidad de Ley formal para la creación de estos entes hace que por un lado,
la propia exigencia de ley suponga una restricción a la aparición de estos, por otro, cada
norma con rango de ley que crea un ente no puede resistir la tentación de apartarse de
la regulación general contenida en las leyes anteriores que pueden ser modificadas por
cualquier ley posterior creadora de un nuevo organismo. Por ello, cada ente puede
responder a reglas diferentes que impiden que pueda mantenerse una cierta disciplina
organizativa del conjunto.
Para examinar la regulación actual de las administraciones territoriales hay que acudir a
la LOFAGE y la Ley General Presupuestaria, aparte de a las leyes que crean cada una de
las concretas entidades públicas. La administración instrumental no tiene nada que ver
con la administración corporativa. Además esta administración instrumental existe
también en las CCAA por lo que habría que referirse a la legislación propia de cada CCAA.
También existe administración instrumental en las EELL regulada por la LBRL y en las
leyes autonómicas de régimen local, además de en los reglamentos organizativos
internos de la propia EL.
Debemos recordar aquellas entidades dotadas de personalidad jurídica a las que no les
cuadra el nombre de administración instrumental pues en su creación se les dota de
algún tipo de independencia o autonomía. El art. 9.2 de la Ley 2/2011 de Economía
sostenible subraya la independencia funcional de tales entes prohibiendo que sus
órganos o su personal soliciten o reciben instrucciones de ninguna entidad pública o
privada.
El término sector público, comprende tanto las administraciones territoriales como las
instrumentales, los organismos independientes, las fundaciones e incluso las sociedades
estatales que tiene forma de SA.
2. LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL ESTATAL: ORGANISMOS PÚBLICOS Y
AGENCIAS
La LOFAGE distingue en su art. 1 entre la AGE y los organismos públicos vinculados o
dependientes de ella para el desarrollo de su actividad.
La LOFAGE se refiere a Organismos de Derecho Público y Entidades de Derecho Público,
lo cual pone de manifiesto una primera característica que indica que no se emplean
formas privadas de personificación sino firmas públicas. Por ello la primera gran

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distinción es entre Entidades de Derecho Público y Entidades de Derecho privado que

se distinguen por su personalidad jurídica según sea pública o privada.
Las Entidades Públicas pueden a su vez clasificarse en Organismos Públicos (Título III
LOFAGE) y demás Entidades públicas que si bien se asemejan a los primeros, presentan
características propias y siguen un régimen jurídico propio.

 Organismos Autónomos
 Entidades públicas empresariales
ORGANISMOS  Agencias estatales
PÚBLICOS DEL TÍTULO
III DE LA LOFAGE

ENTIDADES DE
 Comisión Nacional de la Energía
DERECHO
ENTIDADES Y  Comisión Nacional de la
PÚBLICO
ORGANISMOS Competencia
PÚBLICOS NO  Comisión Nacional del Mercado de
COMPRENDIDOS EN EL las Telecomunicaciones
TÍTULO III DE LA  CNMV
LOFAGE  Otras Entidades públicas de
acuerdo con sus leyes de creación

Sociedades mercantiles estatales (el

Estado detenta directa o
SOCIEDADES indirectamente más del 50% del
MERCANTILES capital social)

ENTIDADES DE Sociedades mercantiles (el Estado

DERECHO tiene menos del 50% del capital social)
PRIVADO

FUNDACIONES DE LA
LEY 50/2002, DE 26 DE
DICIEMBRE, DE
FUNDACIONES

Los Organismos Públicos del Título III de la LOFAGE tienen por objeto la realización de
actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como
de contenido económico reservadas a la AGE, cuyas características justifiquen su
organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional. Estas actividades
las desarrollan con personalidad jurídica diferenciada y pueden ejercer las potestades
administrativas precisas excepto la expropiatoria. Dependen de la AGE y se adscriben al
Ministerio competente por razón de la materia. Dentro de estos organismos públicos,

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diferenciamos tres tipos: Organismos autónomos, Agencias estatales y Entidades

Públicas Empresariales.
Los dos primeros tienen un régimen algo parecido y actúan sujetas a Derecho
Administrativo. Los organismos autónomos tienen encomendados la realización de
actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Las Agencias
Estatales se dedican a cumplir los programas correspondientes a las políticas públicas
que desarrolle la AGE. Lo que los diferencia es que la actividad de las Agencias está
mucho más desarrollada en la Ley de Agencias y se dispone de técnicas más modernas
para asegurar el correcto cumplimiento de sus fines.
Por su parte, las EPEs, realizan actividades prestacionales, gestión de servicios o la
producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, es decir,
actividades de carácter económico. Por ello su actividad está regida por Derecho Privado
salvo en los casos relativos a las relaciones con la Administración de la que dependen o
determinados actos presupuestarios.
Estos organismos se crean por ley, que debe determinar el tipo que es, a que Ministerio
de adscribe, etc. Con la ley de creación no se agotan las cuestiones de organización de
cada organismo puesto que hace falta que se aprueben los estatutos. Los estatutos se
aprueban por Real Decreto del Consejo de Ministros.
La extinción también es por ley. Los Organismos autónomo y las Agencias se rigen por
Derecho administrativo y las EPEs por derecho privado, aunque sometida también a la
ley de Contratos del Sector Público o la Ley General Presupuestaria, aunque con régimen
especial.
Estos organismos dependen orgánica y funcionalmente de la una Administración matriz,
la AGE. En caso de conflicto con la AGE se someten al arbitraje institucional.
Además de estos organismos recogidos en el Título III de la LOFAGE, existen otros en las
disposiciones adicionales de la misma ley. Por ejemplo, en la disposición adicional
décima se mencionan unos organismos públicos con régimen especial con personalidad
de Derecho Público.
Lo característico de estos organismos mencionados en las disposiciones es que tienen
un régimen distinto a las del Título III. En algunos casos se da un régimen de más
independencia o autonomía.
Desde el punto de vista de las CCAA, cada una tiene su propio régimen de
administraciones instrumentales. En el caso de la Comunidad de Madrid, se caracteriza
por simplificar las figuras que ofrece su articulado. Establece tres figuras: organismos
autónomos, organismos de gestión sin personalidad jurídica distintas, empresas
públicas.
Por tanto, dejando fuera los entes sin personalidad jurídica, solo encontramos los
organismos autónomos (estatuto público) y las empresas públicas (de estatuto público

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o privado). Los organismos autónomos pueden ser administrativos, comercial,

industrial, financiero o análogos. Su creación será por ley de la Asamblea.
En el ámbito local también existen administraciones instrumentales de acuerdo a la LBRL
que establece normas básicas para su creación y régimen jurídico bajo la denominación
de organismos autónomos locales y de las entidades públicas locales. En ocasiones la
forma elegida es la de sociedad anónima como sociedades mercantiles locales en cuyo
caso no podemos hablar propiamente de Administraciones aunque pertenezcan al
sector público local.
3. DEMÁS SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO: SOCIEDADES Y FUNDACIONES
La LOFAGE en la disposición adicional duodécima se refiere a las sociedades mercantiles
que rigen por derecho privado. En ningún caso pueden disponer de facultades que
impliquen el ejercicio de autoridad pública. La Ley de Patrimonio de las AAPP define
como Sociedades mercantiles “estatales” aquellas cuyo capital social sea al menos 50%
público.
Las sociedades mercantiles estatales se rigen por derecho privado, pero de acuerdo con
la Ley de Patrimonio de las AAPP se rigen por esa ley en los supuestos que ella prevé así
como por la Ley General Presupuestaria. En contratación están sujetas a derecho
privado aunque observando las prescripciones de la LCSP.
En el caso de la Comunidad de Madrid, el caso de las Empresas públicas se refiere tanto
a entidades mercantiles de derecho privado creadas por el Consejo de Gobierno, como
a empresas públicas que tienen el carácter de entidades públicas que se crean por Ley
de la Asamblea de Madrid.
Las fundaciones del sector público, por su parte, son en realidad entidades que tienen
una forma privada de personificación. Se utiliza para tratar de huir de las exigencias del
Derecho administrativo en cuanto a personal, contratación, contabilidad, presupuesto,
etc. Sin embargo, debido al abuso que se produjo, se establecieron disposiciones
posteriores que someten a las fundaciones a una cierta disciplina pública.
La ley actual de fundaciones de 2002 trata de poner coto a la huida del derecho
administrativo. Así, establece un régimen jurídico para las fundaciones del sector
público estatal que prohíbe que una fundación pueda desarrollar funciones públicas y
las somete a control público, y su extinción y creación requiere acuerdo del Consejo de
Ministros. Este régimen solo se refiere al Estado, ya que las CCAA establecen su propia
legislación en este sentido, aunque la LCSP vincula a la disciplina de la ley cuando
patrimonio de la fundación sea en más de un 50% de carácter público o esté formado
por bienes o derechos de entidades del sector público.
4. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
Regulada por la ley de colegios profesionales, cuya modificación más importante fue en
2009. También ha de tenerse en cuenta la Legislación sobre Cámaras de comercio,

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Industria y Navegación, o sobre Cofradías de Pescadores o las Comunidades de usuarios

del Agua y otras Corporaciones públicas que agrupan determinadas personas.
Los colegios profesionales son Administraciones a determinados efectos pero no a otros.
Cumplen funciones de interés general y en su ejercicio, actúan sometidos a Derecho
Administrativo y sus resoluciones son impugnables ante los Tribunales contencioso-
administrativo.
Cada colegio se crea mediante petición de los profesionales interesados. La
incorporación al colegio es obligatoria para ejercer la profesión correspondiente.
Los Colegios son un ejemplo de lo que la doctrina ha llamado la autoadministración y
que no consiste en otra cosa, sino en el hecho de que las funciones públicas que
habitualmente ejercen las Administraciones que conocemos, se encomienda a los
propios interesados en la creencia de que pueden ser más eficaces en algunas de las
funciones que de otra modo tendría que ejercer el Estado o los demás poderes públicos.
Los Colegios no son las únicas Corporaciones de Derecho público, puesto que hay otras
como las Cámaras de Comercio, Comunidades de Usuarios del Agua, Cofradías de
Pescadores, en las que lo característico, además del dato de su personalidad pública es
el sustrato personal presente en cada una de ellas que explica el nombre de
Corporaciones con que se las conoce.

LECCIÓN 6.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I)

1. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO

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La garantía de que la búsqueda del interés general de la AP se realice conforme a los

principios del Estado social y democrático de Derecho, se encuentra en el procedimiento
administrativo, es decir, a través de la actividad unilateral y formalizada de la AP para la
producción de actos administrativos.
Se trata de actividad administrativa:

 Jurídica. Distinta de la material, real o técnica. Su objetivo es producir efectos en el

plano jurídico.
 Unilateral. No es necesaria la concurrencia de la voluntad de terceras partes para
alcanzar validez y eficacia.
 Formalizada. Es una exigencia constitucional del art. 105, que establece la reserva
relativa de ley para el procedimiento a través del cual deben elaborarse los
reglamentos u conforme al que se producen los actos administrativos.
 En sentido subjetivo. Emana de las AAPP, aunque también es desarrollada por otros
poderes públicos como las Cortes, el TC, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas,
CGPJ y Administración Electoral, que desarrollan actividades administrativas con
carácter instrumental para la administración y gestión de su personal, así como de
su patrimonio.
 En sentido objetivo. Pues se da en régimen de Derecho administrativo. El
procedimiento administrativo se refiere a supuestos en que la actividad
administrativa se centra en la aplicación del Derecho objetivo a un caso concreto.
El procedimiento administrativo está compuesto de actos cada uno con su régimen y
naturaleza distinta. Entre ellos podemos distinguir entre actos preparatorios o de
trámite (no cabe recurso salvo excepciones), cuando son cualificados) y actos
resolutorios o definitivos.
Los procedimientos administrativos responden a una serie de fines:
I. Garantizar el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las actuaciones
administrativas.
II. Satisfacción de las necesidades colectivas de forma rápida, mediante la
uniformización y racionalización.
III. Posibilitar la participación de los particulares en la toma de decisiones del poder
público administrativo, mediante la audiencia de afectados en el procedimiento de
elaboración de reglamentos, y de interesados en el procedimiento de actos.
La regulación del procedimiento administrativo se ha caracterizado por la tensión entre
generalidad y especialidad. A este respecto, el art. 149.1.18 CE busca el equilibrio entre
ambos términos reservando a las instituciones generales estatales la competencia plena
para definir el procedimiento común a todas las AAPP, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las CCAA. Ello no consiste en el establecimiento
de uno o varios procedimientos generales, sino la determinación de las instituciones
comunes.

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El régimen jurídico de todos los procedimientos administrativos parte de un

procedimiento común contenido en la LRJPAC (39/2015 LPAC), que no se aplica en los
ámbitos tributario, sancionador del orden social, liquidación de cuotas S.Social y
régimen disciplinario en misiones diplomáticas y consulares.
Los procedimientos existentes como resultado del desarrollo a nivel territorial en los
distintos ámbitos sectoriales, se pueden clasificar en:
1. Según su regulación y ámbito de aplicación:
a) Procedimientos generales o tipo. Se establecen en cada uno de los
ordenamientos territoriales más allá y con independencia de las materias
que se traten.
b) Procedimientos especiales. Se dirigen a supuestos concretos sobre la base de
procedimientos generales (siempre que les resulte aplicable) y en todo caso
conforme al PAC. Por ello se obliga a todas las AAPP a publicar y mantener
actualizada la relación de los procedimientos especiales.
2. Según el grado de ordenación de las actuaciones:
a) Procedimientos formalizados. La tramitación esta predeterminada por la
normativa en cada caso de aplicación, por lo que la AP solo puede cumplir
los trámites establecidos.
b) Procedimientos no formalizados. La escasa regulación de los mismos permite
a la AP organizar la tramitación según las circunstancias del caso.
3. Según su relación con otras actuaciones:
a) Procedimientos independientes. Son autosuficientes por no presentar
vinculación con ningún otro tipo de procedimiento.
b) Procedimientos conexos. Relacionados o vinculados en mayor o menor
medida a otros procedimientos. Pueden ser complejos o interdependientes.
4. Según los sujetos que intervienen o son parte:
a) Procedimientos intradministrativos. En el seno de la AP, entre diversos
órganos o unidades.
b) Procedimientos interadministrativos. Entre distintas AAPP o personas de
Derecho Público.
c) Procedimientos en los que intervienen uno o varios particulares, sean
naturales o jurídicas.
5. Según su forma de iniciación:
a) Procedimientos iniciados a instancia de parte.
b) Procedimientos iniciados de oficio.
6. Según su finalidad:
a) Procedimientos declarativos. Tienen por objetivo la producción de una
decisión administrativa.
b) Procedimientos ejecutivos. Para ejecutar una decisión administrativa.
c) Procedimientos de gestión. Para facilitar la resolución de otros
procedimientos.
7. Según su forma, complejidad del objeto y plazos:

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a) Procedimientos ordinarios. Es el tipo común tramitado en condiciones

normales.
b) Procedimiento abreviado. Se simplifican los trámites y se reducen los
tiempos por menor complejidad del objeto del procedimiento.
c) Procedimiento de urgencia. La simplificación y reducción se debe a la
premura del interés público en cuestión.
8. En función de la tecnología empleada:
a) Procedimientos ordinarios o analógicos. Por medios tradicionales, con
soporte papel y medios físico-tangibles (registros, correo).
b) Procedimientos electrónicos. Se tramitan por medios electrónicos en los
términos establecidos en la LAECSP.

2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINSTRATIVO

En primer lugar, diferenciamos los principios relativos a la estructura del procedimiento
administrativo:
I. Principio inquisitivo. El procedimiento debe servir para verificar todos los hechos
relevantes y ponderar todos los intereses en juego, para lo que los órganos
competentes tienen amplios poderes de impulso y ordenación del procedimiento,
incluso de oficio (ejs.: arts. 41, 72.1, 73, 74.1, 78.1, 89.1 LRJPAC).
II. Principio de contradicción e igualdad. Todos los interesados deben poder alegar,
proponer y defender lo que convenga a su Derecho con igualdad (art. 85.3).
III. Principio de participación. Se prevé la resolución del procedimiento por pactos,
convenios o contratos entre la AP y los interesados.
IV. Principio de publicidad y secreto. La publicidad y transparencia priman sobre la el
secreto y la reserva, que solo son meros límites en los casos del derecho a acceso y
conocimientos de actuaciones y de registros y documentos archivados.
V. Principio de gratuidad. Diferencia de los procesos judiciales, los procedimientos
administrativos suelen ser gratuitos, sin perjuicio de la tasa o el precio público que
devenguen, en su caso, el servicio o la prestación reconocidos o adjudicados por la
resolución que le pone fin.
Respecto a los principios de instrucción del procedimientos, distinguimos:
I. Principio de celeridad. Sustanciación sólo de los trámites necesarios e idóneos para
la resolución del asunto de que se trate, con impulso simultáneo cuando sea posible
y dentro del plazo establecido, sin interrupciones o suspensiones salvo por razones
que pudieran viciar la resolución (ej.: recusación –art. 77-o informes determinantes
–art. 83.3-).
II. Principio de orden riguroso. Orden riguroso de incoación en asuntos de naturaleza
homogénea, salvo orden motivada (art. 74.2).
III. Cumplimiento de las actuaciones y actos de particulares en plazos legales y
concedidos al efecto con posibilidad de subsanación o regularización en caso de
deficiencias.

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IV. No suspensión de la tramitación del procedimiento por cuestiones incidentales

incluso las que se refieran a nulidad de actuaciones, excepto recusación.

3. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL

El procedimiento administrativo exige necesariamente la presencia de una AP
competente y titular de la potestad que se ejercita a través de dicho procedimiento. Esta
AP actúa a través de sus órganos, cuya actuación debe ser imparcial y objetiva, por lo
que para garantizar estas circunstancias se prevén unas causas de abstención y
recusación. Por ejemplo, el interés personal, parentesco de consanguinidad, cuestión
litigiosa pendiente, tener amistad íntima o enemistad manifiesta, relación de servicio
con interesado en el asunto, etc.
Cuando concurra alguna de estas causas, las autoridades y personal de las AAPP deberán
abstenerse comunicándoselo a su superior jerárquico. Dicho superior jerárquico puede
ordenar de oficio a la abstención. La no abstención no causa por sí sola invalidez del acto
pero sí la responsabilidad de la autoridad o personal correspondiente.
Estas causas también permiten a los interesados promover la recusación, que debe
plantearse por escrito con la causa que la funda. La recusación da lugar a un
procedimiento rápido y breve que resuelve el superior jerárquico.
Los interesados en un procedimiento administrativo pueden ser tanto otras AAPP como
personas jurídico-privadas físicas o jurídicas. En el caso de las AAPP el fundamento para
su intervención como interesados es que el acto afecte a su esfera competencial,
mientras que en el caso de las personas jurídico-privadas, es necesario que cuenten con
capacidad jurídica y de obrar así como la existencia de un derecho subjetivo o interés
legítimo afectado que los convierte en interesados.
En cuanto a la capacidad jurídica y de obrar, debe tenerse en cuenta lo dispuesto con
carácter general en las normas civiles, a lo que se añade lo dispuesto en el art. 30 LRJPAC
que reconoce la capacidad de obrar ante la AP a menores de edad para el ejercicio y
defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación este permitida por el
ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela.
Además, la condición de interesado conlleva la existencia de unos derechos subjetivos
o intereses propios en el procedimiento en cuestión. Por derecho subjetivo entendemos
toda posición jurídica individualizada y activa traducible en pretensiones frente a la AP.
Por interés legítimo, se considera toda situación jurídica individualizada, caracterizada
por singularizar a una o más personas concretas (o, más bien, sus respectivas esferas
jurídicas) respecto de la generalidad de los sujetos. Es el efecto negativo o positivo
incidental de la actividad administrativa sobre la esfera jurídica de los particulares (que
no tiene que ser necesariamente de carácter patrimonial) el elemento clave para su
identificación como titulares de intereses legítimos. Aunque en determinados ámbitos
(medio ambiente, urbanismo, costas) el ordenamiento jurídico reconoce
excepcionalmente la presencia de un interés social o público que puede ser invocado

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por cualquiera a través de la llamada acción pública o popular. A tenor de lo señalado

puede decirse que existen dos tipos de interesados:
1) Interesados necesarios. Sin los cuales no es posible la tramitación, desarrollo y
conclusión válidos del procedimiento, que son los siguientes:
a. Los que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos.
b. Quienes tengan derechos (o intereses directos) que puedan resultar
afectados por la decisión. Deber de la Administración de comunicarles el
procedimiento, salvo que haya tenido publicidad (art. 34).
2) Interesados posibles o eventuales. Son aquellos cuyos intereses legítimos,
individuales o colectivos, sin estar expuestos directamente al resultado de la
actuación de la AP (interés directo), pueden resultar afectados por dicha resolución,
por lo que pueden personarse en el procedimiento si no ha caído resolución
definitiva.
Una vez que intervienen en el proceso los interesados pasan a ser parte del mismo. Estos
pueden actuar de forma personal o a través de un representante. Este representante
puede ser cualquier persona natural o jurídica, sin necesidad de ser abogado. La
representación también se da en casos de intervención directa de varios interesados por
principio de celeridad y agilidad y también puede darse a través de medios electrónicos.
4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LA AP
Los derechos de los interesados y ciudadanos se encuentran desarrollados en el art. 35
LRJPAC. Entre ellos encontramos:
 Derecho de acceso a las actuaciones en curso, en virtud del principio de
transparencia y necesaria publicidad. Se refiere a conocer en cualquier momento el
estado de la tramitación del procedimiento y obtener copias de documentos
contenidos. Mismas limitaciones que el derecho de acceso a archivos y registros.
 Derecho de acceso a registros y archivos de las AAPP. Se reconoce a todos los
ciudadanos y deben corresponder a procedimiento terminados en la fecha de su
solicitud. Se limita por documentos que contengan datos referentes a la intimidad
de las personas, rechazo cuando prevalezcan razones de interés público,
procedimientos sancionadores o disciplinario, defensa nacional o seguridad del
estado, etc.
 Derecho a identificar a las autoridades y personal de servicio de las AAPP bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos. Sirve para articular el principio de
responsabilidad de los titulares de órganos y personal de la AP.
 Derecho a obtener información y orientación de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes
que propongan realizar y derecho a obtener copia sellada de los documentos que
aporten y su devolución, salvo cuando el original deba permanecer en el expediente.

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 Derecho al uso de lenguas españolas. El castellano es la lengua española oficial del

Estado, si bien existen otras lenguas españolas oficiales en las CCAA, que podrán ser
empleadas en los procedimientos de las AAPP autonómicas y EELL de la CA.
 Derecho a formular alegaciones y aportar documentos que deberán ser tenidos en
cuenta, hasta el trámite de audiencia.
 Derecho a no presentar más documentos de los exigidos por la legislación y que no
estén ya en poder de la Administración actuante.
 Derecho a relacionarse con las AAPP utilizando medios electrónicos para el ejercicio
de los derechos del art. 35 LRJPAC (art. 6 LAE).
Junto a estos derechos, encontramos el deber de los individuos de proporcionar a la
Administración actuante los datos que conozcan que permitan identificar a otros
interesados necesarios (art. 39.2 LRJPAC). Si no lo hace, no podrá alegar el vicio: nem
oauditur propiam turpitudinem allegans.
5. LOS ELEMENTOS TEMPORALES: TÉRMINOS Y PLAZOS
Los términos y plazos obligan por igual a las autoridades y personal de las AAPP y a los
interesados en los correspondientes procedimientos. El incumplimiento del interesado
permite declararle decaído en su derecho al trámite, pero su actuación es eficaz hasta
el día de notificación de la declaración.
El cómputo de los plazos y términos depende de la forma en que estos hayan sido fijados
en la normativa o en el acto correspondiente. En general, se entiende el cómputo por
días hábiles, excluyéndose los domingos y festivos, salvo que la ley o normativa
comunitaria lo fije expresamente en días naturales, contando hábiles e inhábiles. El
cómputo de meses o años se da de fecha a fecha, cuando no haya día equivalente al
comienzo del cómputo, expira el último día del mes. Los plazos comienzan a computarse
al día siguiente a la notificación o publicación o producción del silencio. Cuando el plazo
vence en día inhábil se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.
Los plazos son ampliables hasta su mitad (excepto plazo máximo para resolver las
solicitudes) de oficio o a petición de los interesados, por decisión de la AP actuante. Esta
ampliación debe darse antes del vencimiento del plazo. El acuerdo sobre ampliación de
plazos (que deberá ser notificado a los interesados) o sobre su denegación, no son
susceptibles de recurso, sin perjuicio de que pueda constituir parte del fundamento del
recurso que proceda contra el acto que resuelva el procedimiento. En caso de que no se
reciba respuesta se entenderá desestimada la solicitud de ampliación.
Los plazos son también reducibles, de oficio o petición de interesado, dando lugar a la
tramitación de urgencia. Esta se produce por decisión de la AP actuante cuando razones
de interés público lo aconsejen, y da lugar a la reducción de los plazos establecidos para
el procedimiento ordinario a la mitad de su duración, salvo procedimientos de
presentación de solicitudes y recursos. Tampoco es susceptible de recurso y debe
notificarse.
LECCIÓN 7.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II)

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1. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento puede iniciarse tanto de oficio (es decir, por propia iniciativa de la AP),
como a solicitud de persona interesada. La forma de iniciación varía en función de la
clase de procedimiento que se trate en cada momento:

 Iniciación de oficio. Procede en los casos de actuaciones administrativas que pueden

resultar aleatorias o de gravamen para los ciudadanos (potestad sancionadora o
expropiatoria), aunque también puede darse en procedimiento que concluye con el
reconocimiento de un derecho (adjudicación de una beca, de un contrato
administrativo, etc.). Puede darse por el propio órgano competente, por orden
superior, por petición de otro órgano y por denuncia. El procedimiento únicamente
se inicia por el acuerdo formal de incoación del órgano competente para su
tramitación.
 Iniciación a instancia de parte. Procede en los supuestos en los que se interesa una
actuación administrativa de la que se deriva una resolución beneficiosa o ventajosa
para los solicitantes de la misma (autorización, licencia, etc.). los sujetos que pueden
solicitar la iniciación del procedimiento son las personas interesadas, es decir, las
titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos susceptibles de
verse afectados por la resolución administrativa resultante.

Los requisitos para la solicitud de iniciación se recogen en el art. 70 LRJPAC y son: a)

Nombre y apellidos del interesado (y representante), así como medio o lugar preferente
a efectos de notificaciones; b) Hechos, razones y petición (pretensión); c) Lugar y fecha;
d) Firma del solicitante; e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Se
pueden aportar los documentos que se consideren oportunos. Se debe poder iniciar
también mediante medios electrónicos.

Respecto al lugar de presentación de estas solicitudes, encontramos registros físicos y

electrónicos de los órganos administrativos que deben establecer los días y horarios de
apertura; oficinas de correos a través del correo administrativo y en las
representaciones diplomáticas u oficinas consulares. El interesado tiene derecho a exigir
el recibo acreditativo de la fecha de la presentación. Los registros electrónicos permiten
la presentación todos los días del año durante las 24 horas.

Conforme al espíritu antiformalista del procedimiento administrativo, se prevé la

posibilidad de subsanar los defectos y a mejorar los términos de la solicitud de iniciación.
A través de la subsanación, el órgano actuante requiere al interesado para que en el
plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe de los documentos preceptivos, pudiendo
ampliarse a 5 días más. La mejora de solicitud por parte del órgano competente supone
recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquella,
que de producirse debe reflejarse en un acta que se incorporará al procedimiento.

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Como consecuencia de las directivas europeas, los mecanismos de pronunciamiento

administrativo previo al inicio de la actividad (licencias, autorización) se han ido
sustituyendo por las declaraciones responsables o comunicaciones previas, que
permiten un control ex post de la AP. La delcaracion responsable es el documento
suscrito por un interesado en el que manifiesta bajo su responsabilidad que cumple con
los requisitos establecidos en la norma vigente para acceder al reconocimiento del
derecho o facultad o para su ejercicio. La comunicación previa es aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la AP sus datos
identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o inicio de
actividad.

En la fase de iniciación suelen darse las medidas provisionales, acordadas por el órgano
competente de oficio o a instancia de parte con la finalidad de asegurar la eficacia de la
resolución que deba poner fin al procedimiento. Estas medidas no pueden causar
perjuicio de difícil o imposible reparación ni violación de derechos. Dentro de estas
medidas, encontramos las medidas provisionalísimas que pueden producirse incluso
antes de la iniciación si así lo prevé una norma legal. Deben ser convalidadas,
modificadas o levantadas en el plazo de 15 días en el acuerdo sobre la iniciación.
Debemos diferenciar de las medidas cautelares, pues las provisionales se anticipan a la
autotutlea administrativa y las cautelares tratan de evitar los efectos de la autotutela.

2. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

La instrucción del procedimiento tiene por objeto la realización de los actos necesarios
para la determinación, el conocimiento y la comprobación de los datos (fácticos y
jurídicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, es decir, el acto
definitivo que ponga fin a dicho procedimiento.

Conforme al principio inquisitivo la realización de estos actos debe ser dispuesta de

oficio, sin perjuicio del derecho de los interesados de proponer aquellas actuaciones que
requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente
dispuestos. En la instrucción encontramos los siguientes elementos:

Los informes y dictámenes. Son actuaciones dirigidas a suministrar elementos de

juicio o de ciencia para contribuir a la mejor decisión por parte del órgano
competente. Pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes
dependiendo del procedimiento en cuestión. Han de ser emitidos en el plazo fijado
y si este no se determina, el general es de 10 días. Si son preceptivos y
determinantes, se habilita a la AP para interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
La omisión de informes preceptivos supone un vicio de anulabilidad. El carácter
vinculante de los informes opera respecto a la AP pero no ante jueces y tribunales.
Las alegaciones. Es el medio natural a través del cual los interesados aportan datos
fácticos y jurídicos. Es un derecho de los interesados a aportar elementos de juicio
en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia.

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Información pública. Se caracteriza por conceder oportunidad de formular

alegaciones a todos los ciudadanos y no solo a los interesados. Es un trámite
facultativo, aunque la legislación sectorial puede configurarlo como un trámite
preceptivo (urbanismo, medio ambiente, etc.). Debe anunciarse en el Boletín oficial
que proceda. La comparecencia en este trámite no conlleva la condición de
interesado, aunque estos tienen derecho a obtener de la AP una respuesta razonada
La prueba. Incluye actos y diligencias dirigidos a determinar la veracidad y el
contenido de hechos cuya realidad resulta discutida y que son relevantes para la
resolución del procedimiento. Su apertura se decide por el órgano instructor tanto
de oficio como de parte. Dura entre un mínimo de 10 y un máximo de 30 días. Solo
pueden rechazarse por resolución motivada cuando sean improcedentes o
innecesarias.
Vista y audiencia. Permite la participación plena de los interesados al ponérseles de
manifiesto el resultado de todas las actuaciones que se han desarrollado a lo largo
de la instrucción (vista) y a partir de su conocimiento, la formulación de las últimas
alegaciones y presentación de los documentos y justificaciones que se estimen
pertinentes (audiencia). La omisión de este trámite ha sido considerado por la
jurisprudencia como vicio anulatorio cuando resulte decisiva para la adecuada
defensa de los derechos e intereses del interesado.
3. LA FINALIZACION DEL PROCEDIMIENTO

En primer lugar, encontramos métodos de terminación normal del procedimiento,

principalmente resolución o pacto. El modo ordinario de terminación del procedimiento
es la llamada resolución ordinaria o declaratoria de la voluntad unilateral de la AP. Esta
resolución debe ser congruente, por lo que se obliga a la AP a dar respuesta a todas las
peticiones formuladas por los interesados sin que en ningún caso pueda agravar su
situación inicial, decidiendo todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas de la instrucción. También puede darse terminación por medios
electrónicos.

El procedimiento puede terminar con el acuerdo, pacto o contrato celebrado entre

interesados y AP. Es la denominada terminación convencional (art. 88) que supone
admitir la concurrencia de la voluntad de los interesados en el procedimiento.

Vista esta terminación normal, también hay formas de terminación anormal como son:

 Desistimiento. Consiste en el abandono de la solicitud formulada, es decir, el

abandono del procedimiento, pero no impide reclamar esos derechos o intereses en
un procedimiento distinto.
 Renuncia. Abandono no ya del procedimiento, sino de los derechos o intereses por
lo que una vez formulada, estos ya no pueden hacerse valer de nuevo. Tanto el
desistimiento como la renuncia pueden realizarse por cualquier medio que deje
constancia y se pueden plantear en cualquier momento. La AP debe aceptarlas de

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plano a no ser que existan terceros interesados personados en el procedimiento que

insten a la continuación de este.
 Caducidad. Tiene su origen en la inactividad de las partes, tanto de los interesados
como de la AP. En los procedimientos iniciados a instancia de parte, cuando se
produzca la paralización por causa imputable al interesado, la AP deberá advertirles
que caducará en tres meses. Si es iniciado de oficio, la caducidad se dará vencido el
plazo máximo para resolver. En estos casos, la paralización por causas imputable al
interesado produce la interrupción del plazo para resolver.
 Imposibilidad sobrevenida. Supuestos de desaparición del interesado o
modificación, alteración o destrucción del objeto. En estos casos la finalización no es
automática ya que se requiere resolución expresa motivada.
4. LA OBLIGACION DE RESOLVER EN EL PLAZO Y EL SILENCIO ADMINSITRATIVO

La AP debe legalmente pronunciarse y resolver en un plazo determinado, provocando

en caso contrario el juego de lo que se conoce como silencio administrativo, el cual
puede ser positivo o negativo.

En los casos de terminación anormal (cuando no se resuelve sobre el fondo del asunto),
la resolución es declarativa de la terminación y su causa. Existen excepciones al deber
de resolver y sedan por la terminación convencional, que sustituye la resolución y los
procedimientos relativos a comunicación previa (y delegación responsable).

Por razón de sus características, el silencio administrativo podría ser considerado como
un supuesto de inactividad en el procedimiento, aunque hay que diferenciarlo de los
supuestos de verdadera inactividad administrativa. Estos supuestos se refieren a un
incumplimiento de obligaciones sustantivas de realizar prestaciones concretas a favor
de las partes o inejecución de actos firmes.

La obligación legal de dictar resolución en plazo no se extingue sino con su efectivo

cumplimiento, por lo que permanece intacta a pesar de que la técnica del silencio
administrativo resuelva formalmente la situación creada por su incumplimiento, así, el
silencio administrativo no exime a la AP de la obligación de resolver, ni tampoco de las
consecuencias que se derivan de dicho incumplimiento.

El cumplimiento de la obligación de resolver se somete a un plazo máximo fijado por la

norma específica y en su defecto, por la regla general supletoria que establece el
procedimiento administrativo común. La norma específica no podrá establecer un plazo
máximo a 6 meses, a no ser que se trate de una norma con rango de ley o normativa
comunitaria europea. Respecto al plazo general, este se sitúa en 3 meses.

El cómputo del plazo depende de si el procedimiento se ha iniciado a instancia de parte

o de oficio. En los procedimientos iniciados a instancia de parte, el cómputo comienza
desde la entrada en el registro del órgano competente. En los procedimientos iniciados
de oficio, comienza con el acuerdo de iniciación.

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Existen determinadas causas de suspensión de los plazos:

a) Cuando se deban subsanar deficiencias y aportar documentos o elementos de juicio.

b) Cuando debe pronunciarse un órgano comunitario-europeo.
c) Cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes (no + de 3 meses).
d) Cuando se propongan pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes.
e) Cuando se inicien negociaciones para concluir un pacto, acuerdo o convenio.

El plazo máximo para resolver puede ser ampliado, como último recurso al que
excepcionalmente pueden acudir las AAPP en determinadas circunstancias y dentro de
las limitaciones y requisitos legalmente establecidos. El acuerdo de ampliación
corresponde al órgano competente para resolver o superior jerárquico y debe
motivarse. Debe ser notificado individualmente a todos y cada uno de los interesados y
contra él no cabe recurso alguno.

5. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINSITRATIVO

Como hemos dicho, el silencio administrativo puede ser positivo o negativo, esto es,
estimatorio o desestimatorio.

En los procedimientos iniciados a instancia de parte, el vencimiento del plazo máximo

sin que haya notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla
estimada en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley por razones
imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario europeo establezca
lo contrario.

Así pues, este silencio es una situación jurídica de la que se extraen ciertos efectos que
el interesado tiene derecho a hacer valer erga omnes. No obstante, además de las arriba
mencionadas, la LRJPAC en su art. 43 establece las siguientes excepciones:
i. Procedimientos derivados del ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.
ii. Procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al
solicitante de facultades relativas al dominio servicio público.
iii. Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, excepto recursos de
alzada contra silencio negativo.

La naturaleza y alcance de los efectos jurídicos del incumplimiento de la obligación legal

de resolver expresamente en el plazo, son distintos en función de que dicho
incumplimiento tenga consecuencias estimatorias o desestimatorias. La estimación por
silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio tiene solo los
efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso que resulte procedente.

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Así pues, el silencio negativo es una ficción legal dispuesta a los meros efectos de
permitir el ejercicio de los medios de impugnación y al no tratarse de un verdadero acto,
nada impide que la AP pueda pronunciarse de forma extemporánea sin vinculación
alguna al sentido del silencio. No obstante, el hecho de que no se recurra no dota de
firmeza a los actos desestimatorios presuntos, pues la ficción del silencio negativo se
concibe en beneficio del interesado por lo que el ciudadano no puede estar obligado a
recurrir.

En el caso del silencio positivo, el transcurso sin efecto del plazo máximo para resolver
y notificar da lugar a un reconocimiento legal. Es por tanto un acto presunto que reúne
las condiciones de acto estimatorio y explica que la resolución posterior de la AP solo
pueda ser confirmatoria.

Respecto a los límites del silencio como derecho del interesado, debe quedar claro que
el silencio contra legem, esto es, cuando el acto presunto estimatorio va en contra del
ordenamiento jurídico, por ejemplo, cuando el silencio estimatorio permita adquirir
unos derechos o ventajas para los cuales no se reúnen los requisitos legales necesarios,
no se permite bajo ningún concepto. Los actos presuntos favorables que incurran en
alguna ilegalidad sustancia pueden ser objeto de revisión de oficio por la AP, pudiendo
suspender la ejecución del acto.

En todo caso, se establece a veces el principio de interdicción de la obtención por

silencio de lo que no se habría podido conseguirse mediante resolución expresa.

En tanto en cuanto el silencio no exime a la AP de cumplir con su obligación legal de

dictar una resolución expresa, se prevé un régimen específico para las resoluciones
tardías. Los casos de desestimación por silencio no plantean problema, pues la
resolución expresa posterior no se vincula al sentido del silencio. La cuestión está en
casos de silencio positivo, que como hemos visto, la resolución posterior debe ser
confirmatoria, y si no lo es, se consideran invalidas, ya que los actos presuntos
estimatorios son actos finalizadores del procedimiento a todos los efectos. Contra esa
resolución contraria extemporánea debe recurrirse en vía administrativa o contenciosa,
pues de no recurrirse se convierten en resoluciones consentidas y firmes desplazando
los previos actos presuntos estimatorios.

En cuanto a los procedimientos iniciados de oficio, la regla general es el silencio

negativo. No obstante, en los casos de la potestad sancionadora o actos que produzcan
efectos desfavorables o de gravamen, si no se responde en el plazo establecido, se
produce la caducidad del procedimiento. Debemos tener en cuenta, que la caducidad
del procedimiento no produce por si sola la prescripción de las acciones, por lo que ante
una infracción no prescrita cabe la incoación de un nuevo procedimiento sancionador.

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LECCIÓN 8.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTOS, CLASES Y ELEMENTOS

1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de juicio, de conocimiento o
de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria.
La primera nota a destacar sería la precisión de que acto administrativo no solo es aquel
que contiene una declaración de voluntad, sino que también pueden considerarse actos
administrativos aquellos que contengan una manifestación de juicio, deseo o
conocimiento.
Las decisiones de crear o extinguir o modificar o crear derechos u obligaciones
representan, desde luego, el más alto grado de ejercicio de un poder e implican el
ejercicio de una facultad de la voluntad. Frente a ello, las declaraciones de juicio (en un
dictamen del Consejo de Estado la declaración de que un proyecto de Real Decreto se
considera oportuno y ajustado a Derecho), deseo (la recomendación de un Rector acerca
de la forma de presentar las solicitudes o la aprobación de un modelo de instancia que
deberían seguir todos los que quieran relacionarse con la AP), o conocimiento (un
certificado de notas) representan un grado menor de creatividad y no implican un
ejercicio de la voluntad, sino el ejercicio de un voluntad que no llega a imponer una
obligación, como actos de deseo. Pero tan necesarias son las declaraciones de voluntad
como las de juicio, deseo o conocimiento en la vida diaria de la AP.
Es posible equiparar a los actos administrativos los actos funcionalmente
administrativos de órganos constitucionales o de otros poderes del estado o de sujetos
privados por delegación o atribución de la AP.
Se excluye la actividad puramente material o técnica de la AP (como un acto médico,
una nota informativa interna) sin perjuicio de que pueda tener algún efecto y este
también bajo el control judicial (diferencia entre actos administrativos y actuación
adminsitrativa).
También debemos diferenciar entre reglamento y acto. El reglamento o disposición es
un norma y por ello tiene un régimen jurídico específico. Para diferenciarlos, se sigue la
tesis de García de Enterría, según la cual el reglamento forma parte del ordenamiento y
lo innova sin que se agote el reglamento o disposición con su aplicación, pues su función
es que se siga aplicando en cuantas situaciones futuras se sigan presentando, mientras
que el acto se agota cuando se aplica y se da en aplicación de un una disposición.
En cuanto a su régimen jurídico, los reglamentos pueden ser estatales, autonómicos y
locales, mientras que los actos se acogen a un único marco común. La eficacia de los
reglamentos deriva de su publicación, la de los actos de su notificación. La derogabilidad
de los reglamentos es discrecional, mientras que los actos no son susceptibles de
derogación. Respecto a su validez los reglamentos pueden ser nulos y los actos pueden
ser anulables o nulos. Y su impugnación, los reglamentos no son recurribles en via
adminsitrativa, no como los actos.

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Los contratos, convenios, acuerdos y demás se distinguen de los actos administrativos

ya que requieren para su perfección la concurrencia de las voluntades de las partes.
2. CLASES DE ACTOS
Cada acto es singular porque o se refiere a sujetos distintos, o tiene objetos diferentes
o se dicta en circunstancias distintas. Ello hace conveniente tratar de clasificar los actos
administrativos de forma que se pongan de manifiesto los elementos que pueden tener
en común algunos de ellos y de esa forma podremos comprender mejor las
características de los mismos.
I. Atendiendo a su posición en el procedimiento diferenciamos:
a. Actos de trámite. Son todos aquellos que se producen en el seno del
procedimiento y que conducen al acto definitivo. No son recurribles
normalmente pero pueden serlo si deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto, determinan la imposibilidad de continuar, producen indefensión,
etc.
b. Actos definitivos. Son los que ponen fin al procedimiento de que se trate y
por ello son recurribles.
II. En atención a los recursos utilizables:
a. Acto que ponen fin a la vía administrativa. Son actos que no pueden
recurrirse en esta via, no quedando otra alternativa que acudir al recurso
contencioso-administrativo. El recurso de alzada pone fin a la vía
administrativa y contra su resolución no cabe ningún recurso administrativo
salvo el extraordinario de revisión.
b. Actos que no ponen fin a la vía administrativa. Son aquellos contra los que
cabe recurso administrativo, de alzada y reposición o facultativo.
III. En atención a su recurribilidad, puede hablarse de actos firmes y no firmes:
a. Actos firmes. Contra él no cabe recurso pues estaría considerado
extemporáneo. Puede darse porque haya pasado el tiempo para recurrir o
por haber aceptado de forma expresa el acto.
b. Actos no firmes. Contra ellos cabe recurso.
IV. En atención a la forma de manifestarse pueden ser:
a. Actos expresos. Que se dictan y notifican a los interesados de forma expresa
y poniendo fin al procedimiento.
b. Acto presunto. En virtud del silencio administrativo, la ley presume que
tienen un significado por el mero transcurso de los plazos, significado que
puede equivaler a una resolución positiva o negativa.
c. Actos tácitos. Aquellos que sin que exista resolución o en defecto de todo
procedimiento, pueden entenderse que se han producido por actos
posteriores, anteriores o coetáneos de la AP correspondiente, de manera
que se entiende una resolución implícita.
V. En atención al destinatario:
a. Actos singulares. Se dirige a una persona, varias o muchas pero identificadas.

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b. Actos generales o plúrimos. Se dirigen a un pluralidad indeterminada de

sujetos.
VI. Por su contenido:
a. Actos constitutivos. Si crean, modifican o extinguen una situación jurídica
(concesión).
b. Actos declarativos. Si se limitan a declarar o constatar un hecho
(autorización).
c. Actos favorables.
d. Actos de gravamen.
VII. Por su forma de vinculación a la ley:
a. Actos reglados. Derivados de una potestad reglada (licencia de obras)
b. Actos discrecionales. Derivados de una potestad discrecional (fijación de
tipos de interés a ciertos efectos legales).
VIII. Por la forma en que se dictan:
a. Actos unilaterales. Se dicta unilateralmente por la AP sin el previo
consentimiento de los ciudadanos.
b. Acto consensual. Se llega a un acuerdo entre la AP y el interesado, aunque
debe ser la AP la que lo permita, pudiendo mantener su capacidad de adoptar
unilateralmente una resolución.
3. LOS ELEMENTOS Y CARACTERÍSITCAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Debemos diferenciar sus elementos subjetivos, objetivos y formales.
Los elementos subjetivos de los actos administrativos tienen que ver con el órgano que
lo dicta, con su competencia y con las potestades en virtud de las cuales dicta el acto.
También se refiere a ver quién es el interesado o interesados en el acto en cuestión.
Los aspectos subjetivos más relevantes tienen que ver con las cuestiones relativas a la
competencia del órgano que lo dicta; también a los supuestos en que el acto se dicta
por delegación, avocación, suplencia o sustitución.
Desde el punto de vista de la competencia hay que verificar si el órgano que dicta el acto
tiene la competencia en todas sus manifestaciones: jerárquica, material y territorial.
En los supuestos que exista delegación, avocación, suplencia o sustitución será
necesario comprobar si se dan los requisitos necesarios para el ejercicio de la
competencia en todas esas situaciones.
Entre los elementos objetivos del acto administrativo, el más relevante radica en el
contenido del acto. Su contenido nos lleva a analizar, en primer lugar, si el mismo se
ajusta al ordenamiento desde el punto de vista de la decisión que se adopta.
Hay que diferenciar el contenido principal del acto y las clausulas o determinaciones
accesorias que en el mismo pueden contenerse. En el caso de que las clausulas sea
ilegales, se suscita la cuestión de cómo afecta esta eventual invalidez de las clausulas
accesorias, al acto principal mismo.

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Existe un contenido preceptivo de las resoluciones contenido en el art. 89 LRJPAC, y es

que deben decidir sobre todas las cuestiones, deben ser congruentes a la petición de
los interesados, la decisión debe ir motivada, etc. Conforme al art. 53 LRJPAC, el acto se
ajustará a los fines a que esté vinculada la competencia ejercida.
Dentro de los elementos formales, podemos tomar en cuenta las cuestiones de
procedimiento (si se ha seguido el procedimiento, si se ha dado audiencia al interesado),
las cuestiones de tiempo (si se ha dictado el acto en el plazo, si la resolución confirma el
silencio positivo), las cuestiones relativas al modo de producción del acto (por escrito,
verbalmente pero después por escrito, etc.).
En estos elementos formales se encuentra la congruencia que obliga a decidir todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Existen
límites a este deber de congruencia ya que no cabe la denominada reformatio in peius,
esto es, en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución no
puede agravar su situación inicial, sin perjuicio de la potestad de la AP de incoar de oficio
un nuevo procedimiento, si procede.
También entre las cuestiones formales encontramos la motivación expresa del acto que
se relaciona al servicio objetivo al interés general e interdicción de la arbitrariedad. Es
un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la
exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta
solución jurídica adoptada por la Administración. La motivación se justifica desde la
perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización
de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos
medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los
Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La motivación forma
parte, además, objetivamente del deber de transparencia y objetividad, pues una
Administración que no motiva ni es transparente ni permite saber si ha actuado con
objetividad defendiendo los intereses generales.
No se exige una argumentación extensa sino que basta con una justificación razonable
y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho.
La motivación debe ser formal y explícita en los siguientes supuestos:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial
y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.

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f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
Por último, la resolución debe explicitar el texto íntegro de la decisión y expresar los
recursos que contra esta procedan, órgano administrativo o judicial ante el que pueda
recurrirse. Es el denominado pie de recurso, que en su defecto se consideraría un error
no ivalidante y también una notificación defectuosa por lo que no podrían considerar
transcurridos los plazos de interposición de los recursos correspondientes.
Todo lo expuesto afecta principalmente a los actos adoptados por escrito, que son la
forma norma de producción de los mismos. Ello no quita que puedan producirse los
actos de otra forma. Cuando se puedan producir de forma verbal la constancia escrita
se efectuara por el titular del órgano inferior o secretario de los órganos colegiados.

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LECCIÓN 9.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (II): VALIDEZ, EFICACIA Y EJECUCIÓN

1. EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NULIDAD Y
ANULABILIDAD
La cuestión de la validez o invalidez de los actos administrativos no queda al margen de
la teoría general de la validez o invalidez que se da en todas las ramas del Derecho. El
acto inválido es aquel contrario al ordenamiento jurídico.
De igual forma, todas las ramas del Derecho hacen una distinción entre nulidad y
anulabilidad. El derecho administrativo, la nulidad es el término que designa aquellos
vicios de los actos administrativos que por su enorme gravedad no pueden tolerarse o
admitirse en modo alguno, mientras que la anulabilidad comprendería las demás
infracciones del ordenamiento jurídico, salvo las irregularidades no invalidantes que
luego trataremos.
Para saber cuándo un acto es nulo de pleno derecho y cuándo anulable simplemente
debemos remitirnos al ordenamiento jurídico, concretamente los arts. 62 y 63 LRJPAC.
De esta manera, lo que cobra verdadera importancia es saber cuáles son las
consecuencias de que un acto sea nulo o anulable.
Estas consecuencias, y las diferencias entre un tipo y otro de invalidez, se muestran
sobre todo en el ámbito procesal y procedimental. En este sentido, cuatro son las
características del acto nulo de pleno derecho:
a) Su alcance. La nulidad tiene transcendencia erga omnes, por lo que debe ser
apreciada por la propia AP o por los juzgados y tribunales que pueden y deben
declararla si la detectan aunque nadie invoque o alegue tal vicio.
b) Su imprescriptibilidad, por lo que las acciones contra los mismos no prescriben.
c) La imposibilidad de convalidar los actos nulos por un acto posterior que revalide o
confiera efectos retroactivos al acto de convalidación de forma que el acto produzca
sus efectos desde el principio como si nada hubiera pasado.
d) Los efectos de su declaración sea por la propia AP o por los tribunales se retrotraen
al momento en que se dictó el acto (efectos ex tunc), por lo que desaparecen todas
las consecuencias jurídicas y es como si el acto no hubiera sido nunca dictado.
Por su parte, la anulabilidad se caracteriza por los rasgos opuestos:
a) En cuanto a su alcance, la anulabilidad tiene que ser instada por el interesado, es
decir, por quien tiene un derecho subjetivo o un interés legítimo y directo en relación
con el acto. Si bien la AP puede declararla a través del procedimiento de declaración
de lesividad, los jueces y Tribunales no pueden declararla de oficio.
b) La anulabilidad constituye un tipo de invalidez que sana con el tiempo ya que se hace
inatacable (salvo recurso de revisión) en los términos que luego veremos.
c) La anulabilidad es convalidable si se subsanan los vicios de que adolece.
d) Los efectos de su declaración se producen ex nunc, es decir, desde el momento en
que esta tiene lugar, manteniéndose, por lo tanto, todos los efectos o consecuencias
del acto surgidos desde que se dictó hasta que tiene lugar su anulación.

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También debemos tener en cuenta el acto inexistente, que en realidad no existe en

nuestro Derecho positivo y que no es un acto sino más bien una apariencia de acto. No
se recoge en nuestro derecho aunque cierta doctrina reclama su existencia por ejemplo
a través del acto de contenido imposible del art. 62 LRJPAC.
Otra categoría la constituyen las irregularidades no invalidantes, que son errores
mínimos que si bien inciden en su contenido, no llegan a afectar a su validez.
En el derecho administrativo, a diferencia del derecho privado, la regla general es que
cualquier infracción del derecho es en principio constitutiva de anulabilidad y la nulidad
exige de una norma de rango legal que lo recoja expresamente.
El art. 62.1 LRJPAC (art.47 39/2015) recoge estos supuestos de nulidad de pleno
derecho:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible (subsumido en algunos casos a acto
inexistente).
d) Los que sean constitutivos de infracción penal (delitos y faltas) o se dicten como
consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
Ahora es turno de tratar el régimen de validez de las normas reglamentarias, el cual
queda recogido en el art. 62.2 LRJPAC, que establece que “son nulas de pleno derecho
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a
la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”.
No obstante, los actos dictados en aplicación de estas normas no son, ellos mismos,
nulos y por tanto no quedan afectados por la nulidad de la norma que se declare por
una sentencia o mediante revisión de oficio. Los actos en aplicación de una norma nula
son anulables, aunque si hubieran llegado a ser firmes, la nulidad de la norma en virtud
de la cual se aplicaron no afectará a su firmeza, salvo que la anulación del precepto
supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aun no ejecutadas
completamente.

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La anulabilidad de los actos viene reflejada en el art. 63 LRJPAC, incluyéndose la

desviación de poder, definida por el art. 70.2 LJCA como el uso de potestades
administrativas para fines distintos de los previstos en las normas (puede ser subjetiva
u objetiva).
La categoría de anulabilidad no comprende sin embargo todas las infracciones del
ordenamiento, puesto que hay que tener en cuenta las llamadas irregularidades no
invalidantes que se contemplan en el art. 63.2 y 3 LRJPAC. Estas irregularidades pueden
ser formales, por carecer de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin. Hay
que ponderar las consecuencias de la omisión y lo que hubiera variado el acto de
haberse realizado correctamente para determinar si da lugar a invalidez o no. Por
economía procesal, no se puede anular un acto cuando lógicamente se prevé que el
nuevo vaya a ser igual que el anulado.
También existen irregularidades en el cumplimiento de los plazos. Solo implica
anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. De igual forma hay
que ponderar las consecuencias del acto. Se considerará inválido en los casos en los que
entre en juego el silencio positivo o caducidad del procedimiento.
El hecho de que no tengan efectos invalidantes, no quiere decir que estos actos no
tengan consecuencias, pudiendo determinar, por ejemplo, la responsabilidad del
funcionario por el retraso.
2. ALCANCE Y LIMITACIÓN A LA INVALIDEZ
Existe un principio de conservación de los actos administrativos que determina y limita
las consecuencias de la invalidez. Este principio se puede referir a los actos y trámites
de un procedimiento que no estén afectados por la invalidez; o a las partes de un acto
que no dependa de la parte anulada.
Existen distintas técnicas para lograr la conservación:
 Transmisibilidad. Recogida en el art. 64 LRJPAC. Prevé dos supuestos:
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no supone la de los sucesivos en el
procedimiento, siempre que sean independientes del primero. Los actos
posteriores no deben verse afectados por el nulo o anulable.
2. La nulidad parcial de una parte del acto no determina la nulidad de todo él,
a menos que la parte invalidada sea tan importante que pueda suponerse
que sin ella el acto administrativo no se hubiera dictado.
 Conversión. Recogida en el art. 65. Vale tanto para actos nulos como anulables.
Afirma que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este.
 Conservación. Recogida en el art, 66. El órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
 Convalidación. Consiste en la subsanación de los vicios de que adolezcan. Lo
relevante es que solo cabe para los actos anulables y que si el vicio consistiera en

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incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el

órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dicto el acto viciado. Los
efectos de la convalidación pueden ser retroactivos.

3. RÉGIEMEN DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: INICIO, INTERRUPCIÓN

Y EXTINCIÓN
Debemos recordar que tal como afirma el art. 57 LRJPAC, los actos de las AAPP se
presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos
se disponga otra cosa. Así pues, la eficacia puede demorarse cuando una norma
específica o el propio acto lo disponen.
La eficacia retroactiva es excepcional aunque no se impide que puedan tenerla aquellos
actos que se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya
en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses
legítimos de otras personas.
La notificación es uno de los supuestos en los que la eficacia del acto queda demorada.
No puede procederse a la ejecución forzosa del acto sin su previa notificación (art. 93
LRJPAC). Los requisitos de toda notificación se recogen el art. 58:
«Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con
indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos
que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que
estimen procedente,
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga
cualquier recurso que proceda».
Respecto a la forma, esta es señala en los arts. 59 y 60, siendo el lugar el que el
interesado que inicia el expediente haya señalado. Si el individuo no se encuentra en el
domicilio, se podrá hacer cargo cualquier persona que se encuentre en él. Si no se
consigue notificar, se intentará una vez más en distinta hora dentro de los tres días
siguientes. Si se rechaza la notificación por el interesado o su abogado, esta se entiende
por realizada. Si no se consigue notificar, se publicará en el edicto del Ayuntamiento del
del domicilio y en el BOE, de la CA o Provincia, según cual se la AP.
La publicación sustituirá a la notificación y desplegará sus mismos efectos cuando el acto
tenga por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas o la notificación a un
solo interesado sea insuficiente; cuando se trate de actos integrantes de un
procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva (oposición).

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4. EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El requisito previo para que la AP pueda proceder a la ejecución de sus propios actos es
que el acto que va a servir de base a la actuación material de ejecución haya sido
adoptado y notificado a los interesados. A partir de ahí, la AP puede ejecutar sus propios
actos aunque hayan sido recurridos en vía administrativa o judicial, a menos que se de
suspensión provisional o cautelar.
Los medios de ejecución de los actos son cuatro (arts. 96-100 LRJPAC):
1) Apremio sobre el patrimonio.
2) Ejecución subsidiaria.
3) Mula coercitiva.
4) Compulsión sobre las personas.
Estos actos pueden requerir entrar en el domicilio del interesado, para lo cual si no hay
consentimiento del mismo, se realizara por autorización judicial del juez de la JCA.
No se permiten los interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos
realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente
establecido (art. 101 LRJPAC). Antes, si la AP actuaba por la vía de hecho se podía acudir
al juez civil mediante interdictos. Sin embargo, la actual LJCA prevé un recurso C-A por
la vía de hecho, por lo que en la actualidad no cabe ningún tipo de interdicto.

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LECCIÓN 10.- LOS CONTROLES INTERNOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

1. LA ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El control de legalidad de la actuación administrativa es una consecuencia del principio
de legalidad y viene atribuido constitucionalmente a los Jueces y Tribunales. Pero junto
a ese control, existen otros controles internos, no jurisdiccionales, por los que la AP
revisa su propia actuación, bien de oficio o bien a instancia de parte.
Estos controles internos tienen carácter provisional, pues pueden ser revisados por los
órganos jurisdiccionales. Además, se da la necesidad de recurrir para agotar la vía
administrativa y así poder acudir a la vía jurisdiccional.
En derecho administrativo se entiende por revocación la retirada definitiva por la AP de
un acto suyo anterior mediante el dictado de otro posterior de signo contrario. Esta
revocación puede darse por motivos de legalidad o anulación o por motivos de
oportunidad (revocación en sentido estricto y solo se permite para actos de gravamen
o desfavorables).
La revocación y la anulación de los actos, únicamente pueden llevarla a cabo la propia
AP que los dicta y tienen como consecuencia su desaparición en términos jurídicos, ya
sea por motivos de oportunidad (revocación) o de legalidad (anulación).
2. REVISIÓN DE OFICIO
La revocación o anulación de un acto puede ser acordada por la AP sin necesidad de la
interposición de un recurso, cuando la misma sea consciente de su ilegalidad. Desde la
reforma de la LRJPAC en 1999, pueden distinguir 4 supuestos diferentes:
a) La revisión de oficio de los actos y reglamentos nulos de pleno derecho.
b) La revisión de los actos anulables declarativos de derechos mediante la vía exclusiva
del recurso de lesividad.
c) La revocación de los actos de gravamen.
d) La corrección de los errores materiales y aritméticos.
Existe, sin embargo, un límite común señalado por el art. 106 LRJPAC cuando su ejercicio
pueda resultar contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a
las leyes, por lo que hay que atender a las circunstancias del caso concreto.
La regulación de la revisión de actos y reglamentos comparte elementos comunes pero
también rasgos diferenciadores.
Respecto a los elementos comunes, en ambos casos, la potestad de revisión procede de
los supuestos de nulidad de pleno derecho (art. 62). Además, la concurrencia de esta
nulidad plena debe ser apreciada por dictamen del Consejo de Estado u órgano
equivalente. Esta potestad de revisión de actos y reglamentos de oficio puede ser
ejercida en cualquier momento, tan solo con los límites del art. 106 ya mencionados.
Por último, se excluyen los actos y reglamentos recurridos y que hayan sido confirmados
en vía jurisdiccional.

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En relación a los rasgos singulares, encontramos, en primer lugar, que el fundamento de

la potestad de revisión es diferente en actos y disposiciones generales. Dado que se da
el principio de libre revocación de los actos de gravamen, la revisión de oficio de los
actos solo tiene sentido para los favorables. Los reglamentos, por su parte, son
libremente revocables mediante su derogación o modificación, ya sean favorables o
desfavorables. En segundo lugar, para que se puedan revisar los actos que hayan de
anularse, se deba haber puesto fin a la vía administrativa o que tengan carácter firme,
por lo que la revisión es subsidiaria al recurso; esto no se da en los reglamentos, pues
contra ellos no cabe recurso administrativo. En tercer lugar, la revisión de oficio de los
actos favorables pue darse por iniciativa propia o a solicitud del interesado, posibilidad
que no se contempla en los reglamentos.
Como requisito previo debe tenerse en cuenta la competencia para conocer y la nulidad
corresponde a la AP que dictó el acto y dentro de esta al órgano que la tenga atribuida.
Aunque la AP está obligada a iniciar el procedimiento de revisión, podrá acordar
motivadamente la inadmisión de las solicitudes formuladas por los interesados que
resulten manifiestamente temerarias (art. 102.3).
El procedimiento ha de terminar normalmente mediante una resolución que declarara
la nulidad del acto o disposición, o su validez. Si opta por la anulación sus efectos tienen
lugar ex tunc, es decir, desde el momento en que se dictó el acto anulado. La resolución
que así lo declara podrá contener un pronunciamiento sobre la procedencia de
indemnizar a los interesados si concurren los requisitos legalmente establecidos. Si lo
que se anula es un reglamento, ello no determina por sí mismo la ilegalidad sobrevenida
de los actos dictados en aplicación del mismo.
Si no se resuelve en 3 meses se produce la caducidad en caso de que la potestad se
hubiera iniciado por la propia AP, mientras que si hubiera sido a solicitud del interesado,
se entenderá como desestimada y se podrá impugnar ante la JCA.
La AP no puede revisar de oficio los actos favorables que sean meramente anulables,
sino que lo único que puede hacer es declararlos lesivos para el interés público a fin de
proceder a su ulterior impugnación ante la JCA.
La declaración de lesividad se configura así como un presupuesto procesal habilitante
para que la AP pueda recurrir sus propios actos. Deben darse 4 requisitos: a) que se trate
de un acto firme que haya sido recurrido confirmado como cosa juzgada; b) que sea un
acto favorable; c) que no hayan transcurrido 4 años desde que se dictó; d) que se
anulable conforme al art. 63 LRJPAC y sea lesivo para el interés público.
La declaración de lesividad deriva de un procedimiento iniciado exclusivamente de
oficio, aunque en este ha de darse vista y audiencia a los interesados. Debe darse
resolución en 6 meses o caduca el procedimiento.
Por otro lado, la AP podrá revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables. No obstante, para ello deberán concurrir razones de legalidad y no de
mera oportunidad, debiendo ser los actos contrarios al ordenamiento jurídico.

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Si bien también se permite legalmente la revocación por criterios de oportunidad, esta

suele provocar una lesión patrimonial que debe ser resarcida bajo el principio de
responsabilidad patrimonial de la AP.
La ley también permite la rectificación de los errores materiales y aritméticos, en
cualquier momento y de oficio o instancia de los interesados. Para evitar un uso
fraudulento de esta potestad, la jurisprudencia ha realizado una interpretación
restrictiva de esta. Su determinación no puede requerir de un juicio valorativo o una
calificación jurídica y no puede traducirse en la anulación del acto ni en la alteración
fundamental de su sentido.
3. EL CONTROL INTERNO ORDINARIO EN VÍA ADMINSITRATIVA (RECURSOS)
Los recursos administrativos pueden ser analizados desde una doble perspectiva, como
método de impugnación y como garantía de acceso a la vía jurisdiccional.
La existencia de una vía previa de recurso como requisito obligatorio para acceder a la
vía jurisdiccional es un privilegio de la AP, manifestación de la autotutela reduplicativa.
Así pues, se regulan dos recursos ordinarios (de alzada y reposición) y uno extraordinario
(de revisión).
Los recursos de alzada y reposición pueden interponerse contra las resoluciones o actos
que ponen fin al procedimiento, así como contra determinados actos de trámite
cualificados (los que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
determinen la posibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o
perjuicio irreparable) y pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad y
anulabilidad previstos en los arts. 62 y 63. El recurso de revisión solo procede contra
actos firmes, no susceptibles de recurso ordinario y solo por causas tasadas.
El art. 107.2 pretende que las leyes puedan sustituir el recurso de alzada en ámbitos
sectoriales por otros procedimientos de impugnación, al igual que podrá sustituirse el
recurso de reposición siempre respetando su carácter potestativo. Así han surgido
recursos especiales, reclamaciones económico-administrativas o medios arbitrales y de
conciliación medios complementarios).
Mención especial merecen las reclamaciones previas a la vía civil y laboral, que producen
un triple efecto: impeditivo (si no es resuelta no puede entenderse o se entienda
desestimada por silencio, no cabe deducir la pretensión ante la jurisdicción
correspondiente); condicionante de las pretensiones (no se pueden introducir en el
proceso variaciones significativas); e interruptivo de plazos de prescripción o caducidad
de las acciones. La jurisprudencia establece que son requisitos procesales subsanables.
El recurso de alzada, es un recurso jerárquico mediante el cual el órgano superior puede
corregir la actuación del inferior (por ello no tiene mucho sentido en la EELL). Es
obligatorio respecto a los actos que no ponen fin a la vía administrativa. El recurso de
alzada se interpone ante el órgano que dictó el acto (que deberá remitirlo al competente
en el plazo de 10 días, con informe y copia del expediente) o ante el competente para
resolverlo. Debe interponerse en el plazo de un mes si la notificación fue expresa, o en

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el de 3 si fuera presunta. El plazo para resolver es de 3 meses. Contra la resolución de

un recurso de alzada no cabe ningún otro, salvo el de revisión en los supuestos del art.
118 LRJPAC.
El recurso de reposición es un recurso de carácter potestativo que se puede interponer
contra los actos que agoten la vía administrativa antes de acudir la JCA. Si se interpone,
no se podrá interponer recurso contencioso hasta que se haya resuelto este. Se
interponer ante el mismo órgano que dicto el acto en el plazo de un mes si la notificación
fu expresa o de 3 si fue presunta. El plazo para resolver es de un mes. Contra dicha
resolución no cabe un nuevo recurso potestativo.
Ambos recursos deben incluir la identidad del recurrente, acto recurrido, lugar de
notificaciones y órgano al que se dirige. La interposición del recurso no suspenderá la
ejecución del acto, salvo determinados casos. Pueden tener trámite de vista y audiencia
pero solo será preceptivo si hubieran de tenerse en cuenta hechos nuevos o
documentos no recogidos en el expediente originario. Será preceptivo el llamamiento a
terceros con intereses legítimos. Si se aprecia un vicio de forma de carácter esencial en
el recurso, no se podrá convalidar, retrotrayéndose al momento en que se cometió el
vicio para que sea subsanado. Principios de congruencia y prohibición de reformatio in
peius.
4. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que cabe interponer ante el órgano
que dicto el acto y se realiza contra actos firmes en vía administrativa. Es decir, cuando
hubieran devenido inatacables por no haberse interpuesto contra los mismos los
recurso ordinarios en el tiempo hábil o habiéndolo hecho no se recurrió en plazo en la
vía jurisdiccional su desestimación. Los supuestos en los que cabe son:
a. Que al dictarse el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente. No se exige error manifiesto.
b. Que aparezcan documentos de valor especial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error en la resolución recurrida. No se exige
que los documentos fueran ignorados en la resolución.
c. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a la resolución.
d. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así
en virtud de una sentencia judicial firme.
El plazo de interposición es de 4 años desde la resolución impugnada en el primer
supuesto y de 3 meses en los demás desde el conocimiento de los documentos o desde
que gano firmeza la sentencia judicial. Si en 3 meses no se responde, se entiende
desestimado abriendo la vía de la JCA. El órgano competente podrá inadmitir a trámite
el recurso sin necesidad de dictamen del Consejo de Estado o equivalente si no se dan
los supuestos tasados o que se hayan desestimado otros recursos iguales de fondo.

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LECCIÓN 11.- EL CONTROL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (I)
1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: ORIGEN, NATURALEZA,
EXTENSIONES Y LÍMITES
El control judicial de la AP es plenamente compatible con el principio de autotutela
administrativa. Toda la actuación de la AP, tanto la declarativa como la ejecutiva, e
incluso los supuestos de inactividad o vía de hecho, está sometida a la tutela
jurisdiccional. Esta tutela externa es atribuida a jueces y tribunales del orden C-A. no en
todos los países existe este tipo de jurisdicción (solo en los continentales de régime
administratif de inspiración francesa, pero no en los de common law).
Tradicionalmente este control correspondía a la propia AP, bajo la premisa de que juzgar
a la AP es también administrar. Se pasa de justicia retenida, a justicia delegada, de ahí a
justicia administrativa y por último a JCA.
Así pues, el control de legalidad de la AP ha pasado por dos modelos, el modelo
judicialista (nace con La Pepa y fue efímero) y el modelo de justicia administrativa (de
origen francés, lo realizaban dos órganos, el Consejo Real o Consejo de Estado por
justicia retenida y los Consejos Provinciales de justicia delegada). De ello se pasará a un
sistema mixto armónico en la Restauración. La Ley Maura de 1904 crea la sala C-A del
TS y en 1956 de promulga la primera LJCA, que amplió el control de la jurisdicción,
aunque mantenía la exclusión de los actos políticos del Gobierno. Finalmente, con la CE
y la LJCA de 1998, se extiende por completo el control de la AP siendo totalmente pleno.
Tradicionalmente, el recurso C-A se concibió como una vía de impugnación muy
restrictiva, siendo una segunda instancia de la vía administrativa previa y no cabía revisar
los hechos fijados por la AP. Con la LJCA de 1956 se señaló que no cabía concebir este
proceso como una segunda instancia sino como una verdadera instancia jurisdiccional,
por lo que era pertinente la prueba y aducir cualquier motivo de impugnación aunque
no hubiera sido alegado en vía administrativa. La LJCA de 1998 dio un paso adelante
permitiendo impugnar la inactividad de la AP y la vía de hecho. Es un control pleno y
sometido al principio dispositivo, conforme al cual el fallo debe ser congruente a las
pretensiones de las partes y si se incluyen nuevos elementos por el Tribunal, deba ser
previa audiencia con las partes.
Respecto al ámbito de la JCA, encontramos una cláusula general en el art. 1.1 LJCA y que
combina tres criterios: subjetivo, objetivo y de régimen jurídico:
 El criterio subjetivo significa que la actuación y disposiciones normativas han de ser
imputables a las AAPP. A fin de determinar el concepto de AAPP, el art. 1.2 señala
como tales la AGE, la de las CCAA y EELL y las entidades de derecho público
dependientes o vinculadas a las territoriales.
 El criterio objetivo se concreta en el empleo del término actuación referido a las
AAPP por lo que extiende el control a la inactividad o vía de hecho. También son

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controlables las disposiciones reglamentaria infralegales y los decretos legislativos

que incurren en ultra vires.
 El criterio de régimen jurídico pone de manifiesto que la AP actúa tanto en régimen
de Derecho público como en relaciones de Derecho privado, correspondiendo a los
tribunales C-A únicamente el control de la primera. Ello plantea problemas prácticos
de delimitación que hay resolver acudiendo bien a las normas reguladoras de cada
entidad pública, bien a las normas reguladoras de cada tipo de actividad como
sucede en materia de contratos.
A esta cláusula general, hay que añadir determinados supuestos adicionales:
a) El art. 1.3 LJCA somete al control de la JCA a sujetos integrados en el Poder ejecutivo
que no son como tales AP. Se refiere a actos y disposiciones en materia de personal
y gestión de patrimonio del Congreso, Senado, TC, TCu y Defensor del Pueblo y
equivalentes de las CCAA. También actos y disposiciones del CGPJ y actividad
administrativa de órganos de gobierno de juzgados y tribunales. Por último, la
actuación de la Administración electoral según la LOREG.
b) El art. 2 a) LJCA incluye el conocimiento de determinados aspectos de los actos del
gobierno, en concreto en materia de derechos fundamentales e indemnizaciones
que fueran procedentes. Es una inclusión limitada del control de los actos del
gobierno que afecta a elementos reglados. Debemos tener en cuenta que en nuestro
OJ el Gobierno asume una doble condición, como órgano supremo de la AP y como
órgano constitucional. El control limitado solo afecta al gobierno en tanto que
órgano constitucional.
c) El art. 2 c) LJCA encomienda también el conocimiento de recursos contra actos y
disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, base privada con funciones
públicas de regulación, disciplina, etc.
d) El art. 2 d) LJCA atribuye el conocimiento de recursos contra actos dictados por
concesionarios de los servicios públicos en el ejercicio de potestades públicas
conferidas.
Además el art. 2 LJCA incluye supuestos de naturaleza objetiva:
a) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás
contratos sujetos a la legislación de contratación de las AAPP.
b) La responsabilidad patrimonial de las AAPP cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad que la ocasiones o el tipo de relación de que derive, por ello no se lleva a
cabo en los órdenes civil y laboral.
c) El art. 8.5 LJCA atribuye a los juzgados unipersonales C-A la competencia para
conocer el otorgamiento de las autorizaciones de entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, siempre que ello proceda
para la ejecución forzosa de la AP. Impide a la AP entrar en un domicilio para
embargar un bien, o precintar una instalación que antes de la LJCA venía a tribuida
a los Juzgados de Instrucción.
El art. 3 LJCA señala ciertas exclusiones:

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a) No corresponde a la JCA cuestiones atribuidas expresamente a las jurisdicciones civil,

penal y social ni el recurso contencioso-disciplinario militar. No obstante, puede
conocer de cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes a su orden
(salvo constitucional y penal) pero no produce efectos fuera de ese proceso
concreto.
b) Tampoco corresponde a la JCA la resolución de conflictos de jurisdicción entre
órganos judiciales y AP (los conoce el Tribunal de Conflictos, de composición mixta
entre magistrados y Consejeros de Estado) ni conflictos de atribuciones entre
órganos de una misma AP, que son resueltos por la propia AP.

2. LA ORGANIZACIÓN DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El art. 6 LJCA, el orden C-A se halla integrado por los siguientes órganos jurisdiccionales:
juzgados de lo C-A y juzgados centrales de lo C-A (unipersonales); salas C-A TSJ, AN y TS
(colegiados). Para la delimitación de la competencia entre dichos órganos, la Ley
combina criterios materiales, cuantitativos y territoriales.
En primer lugar se analizan los criterios materiales y cuantitativos:
I. Juzgados C-A de ámbito provincial:
a. Competencia general para conocer recursos contra actos de EELL e
instrumentales (excepto planeamiento urbanístico).
b. Respecto a CCAA: cuestiones de personal que no afecten a funcionarios de
carrera, sanciones no superiores a 60.000 euros o privación de ejercicio de
derechos no superior a 6 meses y reclamaciones de responsabilidad
patrimonial que no exceda 30.500 euros.
c. Recursos contra actos y disposiciones de Administración periférica del Estado
o CA, así como organismos, entidades o Corporaciones cuya competencia no
se extienda a todo el territorio nacional.
d. Resoluciones de extranjería de A. Periférica Estado y órganos de las CCAA.
e. Recurso contra Juntas Electorales de Zona y autorizaciones de entrada en
domicilio.
II. Juzgados Centrales C-A, con sede en Madrid y jurisdicción en toda España:
a. Actos de Ministros y Secretarios de Estado en asuntos de personal y
responsabilidad patrimonial que no excede 30.050 euros.
b. Control de sanciones de órganos centrales por multas superiores a 60.000
euros o privación de derecho de más de 6 meses.
c. Actos y disposiciones de organismos públicos y entidades estatales con
competencia en toda España excepto personal, propiedades y expropiación.
d. Resoluciones de inadmisión de peticiones de asilo político.
e. Resoluciones dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva.
III. Salas C-A de TSJ conocen en única instancia:
a. Recursos planteamiento urbanístico y disposiciones generales de EELL.
b. Recursos contra disposiciones CCAA y sus actos si no los conocen los
juzgados; actos y disposiciones órganos de gobierno de las Asambleas

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legislativas CCAA y TCu y Defensor del Pueblo autonómicos en personal,

administración y gestión patrimonial; convenios de AAPP de nivel de CA o
inferior; actos de órganos de CCAA de Ley de Defensa de la Competencia.
c. Recursos contra actos de órganos AGE de nivel inferior a Ministros o
Secretarios de Estado en personal, propiedades y expropiación.
d. Acuerdos Tribunal Económico-Administrativo regional y local y los del central
en materia de tributos cedidos.
e. Actos en materia electoral de juntas electorales provinciales y de CA y
recurso contencioso-electoral contra presidentes corporaciones locales.
f. Contra actos relativos al derecho de reunión.
g. Cualquier otra actuación no atribuida a otros órganos jurisdiccionales.
h. Conocen en vía de recurso o segunda instancia, los recursos contra autos o
sentencias de los juzgados C-A: apelación, revisión y casación y cuestiones de
competencia entre juzgados con sede en la CA.
IV. Sala C-A de la AN, conoce en única instancia:
a. Recursos contra disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado,
en concreto, relaciones de funcionarios de carrera. Recursos contra
Ministerio de defensa por ascensos, antigüedad y destinos de militares.
b. Recursos actos de Ministros y Secretarios de Estado que rectifiquen los
dictados por órganos con competencia en todo el territorio nacional.
c. Recursos contra convenios entre AAPP de ámbito superior a la CA.
d. Recursos económico-administrativos contra Ministro de Economía o contra
el tribunal económico-administrativo salvo si son tributos cedidos.
e. Recursos contra la Comisión de Vigilancia de actividades de financiación del
terrorismo.
f. Recursos contra actos de una serie de entidades del sector público estatal.
g. En segunda instancia, apelaciones contra autos y sentencias de los juzgados
centrales C-A, revisiones y cuestiones de competencia entre esos juzgados.
V. La Sala tercera (C-A) del TS conocerá en única instancia:
a. Recursos contra actos y disposiciones de los máximos órganos del Estado:
Consejo de Ministros, comisiones delegadas, CGPJ, órganos competentes de
las Cortes, TC, TCu y Defensor del Pueblo en personal y patrimonio.
b. En materia electoral, recursos contra JEC, recursos contencioso-electorales y
elección de miembros de las salas de gobierno de los tribunales.
c. En segunda instancia, casación, revisión de TSJ, AN y TS y casación y revisión
de actos del TCu.
A estos, se añade un criterio territorial de atribución de competencias. Conforme al art.
14 LJCA, la competencia material de los juzgados y de los TSJ (el resto son nacionales)
debe delimitarse territorialmente según la sede del órgano que ha dictado el acto
impugnado; si son actos de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades
especiales y sanciones, el demandante podrá elegir el juzgado o tribunal don se
encuentre su domicilio o donde esté la sede del órgano autor del acto; cuando se

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impugnen actuaciones urbanísticas o expropiatorias, el órgano competente será el del

territorio donde radiquen los inmuebles afectados.
3. LAS PARTES DEL PROCESO
La posición de demandado corresponde a la AP en su conjunto, que es la que goza de
personalidad jurídica, y no el concreto órgano que dictó su acto, ni menos aún su titular.
También puede haber parte codemandadas, que serán las personas o entidades cuyos
derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las
pretensiones del demandante y que deben ser notificados del procedimiento.
Respecto a la capacidad procesal, la LJCA se remite a la LEC, los que estén en pleno
ejercicio de sus derechos civiles y se añaden en el art. 18 dos supuestos: los menores,
que podrán defender aquellos derechos en intereses cuya actuación este permitida por
el OJ sin necesidad de otra persona; y los grupos de afectados, uniones sin personalidad
o patrimonios independientes o autónomos, aptos para ser titulares de derechos y
obligaciones.
Ante juzgados unipersonales no se requiere procurador pero sí abogado. Si se trata de
derechos estatutarios de funcionarios podrán actuar por ellos mismos, excepto si es
separación del cargo, que requerirán abogado y procurador.
No basta con tener capacidad procesal sino que hay poseer legitimación (art. 19), que
es un cierto grado de conexión entre la esfera jurídica de la persona y el objeto del
proceso. Puede ser activa, aptitud para iniciar el proceso, y pasiva, para intervenir en él.
La activa la posee toda persona que ostente un derecho o interés legítimo (actual)
pudiendo obtener un beneficio/perjuicio o ventaja/desventaja del proceso. Cuando es
la AP, debe haber un interés público afectado o fines públicos que persigue.
La ley regula también la legitimación corporativa para defensa de derechos o intereses
colectivos. Existen dos supuestos especiales de legitimación: la acción popular, que no
exige legitimación (patrimonio histórico, costas y medioambiente); y la acción vecinal
art. 68 LBRL.
4. EL OBJETO DEL RECURSO Y LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES
Hay que identificar cual es la actividad administrativa impugnable:
 El art. 25.2 LJCA se refiere a los actos administrativos expresos o presuntos que
ponen fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite de carácter
cualificado. No se permite recurso contra actos de trámite ordinarios y contra actos
firmes y consentidos.
 Son también impugnables los decretos legislativos y disposiciones de carácter
general. Contra estas cabe recurso directo o indirecto (art. 26) a través de actos
dictados en su aplicación. A través de la cuestión de ilegalidad el órgano judicial
reclama al Tribunal competente para conocer del recurso directo, a fin de que este
declare la nulidad erga omnes de dicha disposición.

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 Inactividad administrativa (art. 29) bien cuando la AP resulte obligada a realizar una
prestación concreta y no cumpliese, los interesados podrán reclamar el
cumplimiento y si en 3 meses no cumple podrán interponer recurso contencioso-
administrativo. También, cuando la AP no ejecute sus actos firmes, los interesados
solicitan su ejecución y si en un mes no ejecuta pueden interponer recurso
(procedimiento abreviado).
 El art. 30 LJCA, permite al interesado requerir a la AP que cese su actuación en vía
de hecho y esta deberá responder en 10 días. Si no responde en este plazo, se puede
interponer el recurso. Este recurso es viable sin necesidad de requerir a la AP.
En cuanto a las pretensiones de las partes debe tenerse en cuenta que:
 Si se impugnan actos administrativos, Decretos Legislativos (ultra vires) o
disposiciones reglamentarias pueden ser de dos tipos (art. 31), declaración de no ser
conforme a Derecho y consiguiente anulación; y reparación de efectos, esto es,
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de medidas
para el pleno restablecimiento de la misma, con indemnización en su caso de los
daños y perjuicios, teniendo en cuenta que los órganos judicial no pueden actuar en
lugar de la AP.
 En el caso de que se impugnen supuestos de inactividad el demandante podrá
pretender que se condene a la AP a que cumpla sus obligaciones en los términos que
estén establecidas, bien realizando la prestación a que se refiere el art. 29.1 o bien
llevando a cabo las actuaciones de ejecución necesarias a que se refiere el 29.2.
 En el supuesto de vía de hecho, la pretensión podrá consistir en la cesación, en la
anulación de sus consecuencias y en el restablecimiento de la situación jurídica
individualizada.
Principio de inalterabilidad de las pretensiones en el proceso C-A, las pretensiones
deben mantener coherencia con lo mantenido en la vía administrativa.
5. ASPECTOS COMUNES DEL PROCESO CONTENCIOSO: LOS PLAZOS Y LA TUTELA
CAUTELAR
Entre las cuestiones generales del proceso C-A debe tenerse en cuenta que el sistema
de plazos es mucho menos flexible y difiere del aplicado en el ámbito administrativo.
Los plazos son improrrogables y una vez transcurridos, el secretario judicial tendrá por
caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. El mes
de agosto es inhábil, así como sábados, domingos y festivos. Sea cual sea el plazo para
presentación de escritos, este se extiende hasta el día siguiente al de su vencimiento por
la aplicación supletoria del art. 135 LEC, hasta las 15:00 horas del día hábil siguiente.
La tutela cautelar es elemento esencial que forma parte del propio derecho a la tutela
judicial efectiva. En la LJCA de 1956 se empleaba una jurisprudencia muy restrictiva de
esta tutela, pero durante la última vigencia de esta ley, se desarrolló una doctrina
jurisprudencial ampliatoria en torno a la noción de fumus boni iuris, o apariencia de buen
derecho del recurrente, cuyo origen se encuentra en la doctrina del Tribunal De justicia
de las Comunidades Europeas.

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La LJCA de 1998 introdujo tres novedades importantes en la tutela cautelar:

Respecto al alcance, pueden ser todas aquellas que aseguren la efectividad de la
sentencia.
Para su adopción es necesario realizar una ponderación de intereses públicos y
privados en conflicto, fijando como criterio para su adopción en que la ejecución del
acto o aplicación de la disposición pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso
o periculum in mora (expresión que supera la de los perjuicios de imposible
reparación y se aproxima más al de la apariencia de buen derecho).
Puede solicitarse en cualquier estado del proceso, aunque lo usual es que se pidan
en el escrito de interposición (así debe ser en el caso de las disposiciones de carácter
general). En caso de impugnación de la inactividad o vía de hecho se puede pedir la
medida cautelar antes de interponer el recurso y fijando la suspensión como regla
salvo que se derive una perturbación grave para los intereses generales.
El art. 135 recoge las medidas provisionalísimas o tutela precautelar, sin oír a la parte
contraria. También hay regímenes especiales como en materia de contratación por
morosidad de la AP. Las medidas cautelares se sustancian en “pieza separada”, que se
tramita de forma independiente a la principal referida al fondo del asunto,
concediéndose un plazo de audiencia de diez días a la parte contraria, expirado el cual,
deberá ser adoptada o rechazada en el plazo de cinco días (artículo 134.1 LJCA). Existe
la posibilidad de adoptar contramedidas para evitar o paliar los perjuicios que puedan
derivarse de las medidas: en particular, exigir presentación de caución o garantía.

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LECCIÓN 12.- EL CONTROL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (II)
1. EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO O EN ÚNICA INSTANCIA (I): DILIGENCIAS
PRELIMINARES, INTERPOSICIÓN DEL RECURSO, ADMISION, EMPLAZAMIENTO DE
LAS PARTES Y RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE
El recurso C-A da lugar a un verdadero proceso jurisdiccional entre partes, en el que se
examinan las pretensiones de las partes de modo semejante a cualquier proceso seguido
ante los demás órdenes jurisdiccionales. Más que un procedimiento en singular, cabe
hablar de procedimientos, puesto que al procedimiento en primera instancia, hay que
añadir el abreviado, tres especiales (derechos fundamentales, cuestión de ilegalidad y
suspensión administrativa previa de acuerdos de Corporaciones o Entidades Públicas).
A ellos hay que añadir los procedimientos en vía de recurso contra autos y sentencias
(apelación, revisión y casación), que configuran la segunda instancia.
El procedimiento en primera instancia es conocido como el ordinario, puesto que sus
reglas generales se aplican de forma supletoria a los restantes procedimientos de
primera instancia (abreviado y especiales). En lo no previsto por la LJCA, rige de forma
supletoria la LEC.
Lo primero a tener en cuenta son las diligencias preliminares previas al proceso. Se
refiere únicamente a dos supuestos en relación con la impugnación de los actos por las
AAPP: la declaración de lesividad, para demandar la anulación de un acto en vía C-A; y
la el requerimiento que puede realizar una AP a otra para que revoque o anule un acto
que haga cesar o modifique la actuación material o inicie la actividad a que está obligada.
Este requerimiento es facultativo y tiene por objeto evitar el proceso entre AAPP.
Además de estas, también se pueden tener en cuenta, los requerimientos de los
particulares en el supuesto de impugnación de inactividad o vía de hecho.
La iniciación del proceso propiamente dicho se produce con la interposición del recurso.
Se puede hacer de dos formas:
a) Por regla general, mediante escrito de interposición, que se limita a citar la
disposición, acto, inactividad o vía de hecho que se impugne y solicitar que se tenga
por interpuesto el recurso. No contiene descripción, ni fundamentación jurídica. Se
acompaña de documentos necesarios tales como los que acrediten Procurador o
Abogado, legitimación del actor, copia del acto o disposición y demás datos para
identificar el objeto del recurso, requisitos exigidos para entablar acciones a las
personas jurídicas.
b) Excepcionalmente, puede darse por demanda que sí contiene descripción y
fundamentación jurídica. Esta forma de iniciación es obligatoria en la declaración de
lesividad y el procedimiento abreviado y solo potestativa en recursos en los que no
haya terceros interesados.
El plazo general es de 2 meses, contando a partir del dia siguiente a la notificación o
publicación del acto o al día siguiente de la notificación de la desestimación del recurso

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previo. Si es inactividad, se computa desde el requerimiento. Cuando una AP impugne

el acto de otra, el plazo se cuenta desde la recepción del acuerdo expreso o desde que
se entienda presuntamente rechazado el requerimiento formulado por la AP. En el
recurso de lesividad, desde el día siguiente a la declaración de lesividad.
El plazo para actos presuntos es de 6 meses desde que haya que entender producido el
acto presunto conforme a su legislación específica. En caso de vía de hecho, el plazo
difiere si se ha formulado o no el requerimiento a la AP, si lo hay, 10 días desde el
siguiente a la terminación del plazo de requerimiento, y si no lo hay, 2º días desde que
se inició la actuación en vía de hecho.
En cualquier caso, la presentación del escrito puede realizarse ante el órgano
jurisdiccional competente hasta las 15 horas del día hábil siguiente, a pesar de una
doctrina inicialmente vacilante. Lo usual es que las medidas cautelares se soliciten en el
escrito de interposición.
El órgano jurisdiccional realiza una serie de actuaciones preparatorias que tienen que
ver con la admisión del recurso, su publicidad, el emplazamiento de las partes y la
reclamación del expediente. Debe comprobar que el escrito tenga los requisitos legales,
dando 10 días para su subsanación en caso de defecto. Acto seguido, se publica el
recurso en el boletín oficial que proceda. Acordada la publicación, el juzgado o tribunal
ordenará a la AP demandada que remita el expediente administrativo incorporando el
emplazamiento a todos los que aparezcan como interesados para que puedan
personarse en 9 días. Este expediente deberá se remitido a la AP demandad en el plazo
improrrogable de 20 días desde el requerimiento judicial. Si no fuera remitido en plazo,
se reiterará la reclamación por 10 días, y si esta nueva intimación es desatendida se
impondrán multas coercitivas a la autoridad o empleado responsable.
Sin perjuicio de lo anterior, el órgano jurisdiccional podrá declarar la inadmisión del
recurso por falta de jurisdicción, incompetencia, falta de legitimación del recurrente,
haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible o haber caducado el
plazo.
2. EL PROCEDIMEINTO ORDINARIO EN ÚNICA INSTANCIA (II): DEMANDA Y
CONTESTACIÓN, LA PRUEBA, EL TRÁMITE DE VISTA Y CONCLUSIONES Y LA
TERMINACIÓN DEL PROCESO
Los escritos de demanda y contestación son los escritos de fondo del proceso y deben
respetar una estructura: hechos, fundamentos de derecho y pretensiones. El plazo para
formalizar la demanda es de 20 días, contado desde la remisión del expediente o de la
decisión del Tribunal de poder hacerlo en su ausencia. Si no se presenta la demanda en
este plazo, el órgano judicial declarará de oficio la caducidad del trámite, aunque se
admite si se presenta en el mismo día en que se notifique el auto que declare la
caducidad.
Una vez formalizada, se da el traslado a las partes para su contestación por plazo de 20
días, contestando primero la AP demandada y posteriormente los codemandados (20

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días). Las partes demandadas pueden formular alegaciones previas durante los primeros
5 días de plazo para contestar para aducir inadmisibilidad.
Las partes pueden pedir el trámite de prueba en los escritos de demanda y contestación
y en las alegaciones, así como el demandante. Esta petición debe ser resuelta por auto.
También puede darse este trámite de prueba de oficio. En cuanto a los medios de
prueba y su práctica, nos remitimos a la LEC, aunque con reglas singulares: el plazo para
proponer la prueba es de 15 días y 30 para practicarlas, aunque se pueden aportar al
proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte
que las propuso; prueba documental, no se impide aportar documentos de fecha
posterior o que no pudieron obtenerse antes, si se justifica; prueba pericial, se pueden
solicitar 3 días para aclaraciones del dictamen; si las alegaciones se basan en actuaciones
discriminatorias de sexo, se invierte la carga de la prueba debiendo el demandado
probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad.
Las partes pueden pedir que se celebre un trámite de conclusiones escritas o vista oral.
El órgano judicial debe resolver de forma congruente, concediendo el trámite solicitado
si hay acuerdo de ambas partes, si no lo hay, cuando el demandante lo pida si no hubo
prueba y en caso de que la hubiera habido, cuando lo pida cualquiera de las partes.
También puede hacerlo sin solicitud de las partes. Finalizado esto, se considera el pleito
concluso, procediéndose a fijar día para la votación y el fallo.
La sentencia es el modo normal de terminación, pudiendo declarar inadmisibilidad,
desestimación o estimación del recurso, debiendo pronunciarse sobre las costas. La
inadmisibilidad se da por defecto insubsanable (falta de jurisdicción, de capacidad,
legitimación, actos o disposiciones no susceptibles, cosa juzgada o se hubiera
presentado el escrito fuera de plazo. La desestimación se produce por razones de fondo
y la estimación podrá alcanzar a la anulación de la actividad impugnada, reconocimiento
de situación jurídica individualizada y demás medidas necesarias (indemnización). Las
sentencias declaratorias de inadmisibilidad y desestimatorias producen efectos inter
partes. Las sentencias estimatorias en general producen efectos para todas las personas
afectadas, excepto el reconocimiento de una situación jurídica individualizada aunque
pueden extenderse a terceros en materia tributaria y de personal.
Además de esta terminación normal, también hay supuestos de terminación anormal:
 Desistimiento. El actor pone fin al proceso, debe oírse a las demás partes y si es
acción popular, también al MF. No se acepta cuando se oponga la AP o el MF y se
puede rechazar si daña el interés público.
 Allanamiento del demandado, que acepta expresamente las pretensiones del
recurrente. No puede dar lugar a infracción manifiesta del OJ.
 Satisfacción extraprocesal. La AP reconoce en vía administrativa las pretensiones del
actor una vez interpuesto el recurso
La LJCA de 1998 introdujo la posibilidad de que el juez o tribunal de primera instancia
propusiera a las partes un acuerdo, si el proceso versa sobre materias de transacción.

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3. OTROS PROCEDIMIENTOS: ABREVIADO Y ESPECIALES

Del procedimiento abreviado pueden conocer los juzgados C-A y los centrales de lo C-A
(solo órganos unipersonales) y solo en cuestiones de personal, extranjería, inadmisión
de peticiones de asilo político, disciplina deportiva por dopaje y aquellas cuya cuantía
no supere 30.000 euros. Se inicia por demanda y se caracteriza por la oralidad, siendo la
vista su trámite central. Si el demandante no quiere vista, el secretario judicial da el
traslado a las partes demandadas para que contesten en el plazo de 20 días, pudiendo
estas solicitar la vista. Esta vista se asemeja a al orden social y se caracteriza por:
a) Si el demandante no comparece se le tiene por desistido y es condenado a costas. Si
no comparece la AP demandada, continúa la vista en su ausencia.
b) Se da la palabra al demandante para que fundamente su petición o ratifique su
demanda, trámite que se justifica porque el actor no ha podido contar con el
expediente administrativo para hacer la demanda.
c) Acto seguido, se da la palabra al demandado que podrá formular las causas de
inadmisibilidad, sobre las que el juez debe pronunciarse. Además, el demandado
expone sus fundamentos de fondo de forma oral en ese mismo momento.
d) Una vez fijada la cuantía del proceso, las partes pueden proponer la prueba, que se
practica en el acto de la vista. Contra las resoluciones de juez sobre admisión o
inadmisión de pruebas se puede recurrir en reposición.
e) Practicadas las pruebas en su caso, las partes pueden exponer sus conclusiones y
ultimado ese trámite los interesados pueden intervenir si lo desean y el proceso
queda visto para sentencia, para cuya emisión se fija el plazo de 10 días.
Respecto a los procesos especiales, encontramos tres: el procedimiento para la
protección de los derechos fundamentales; la cuestión de ilegalidad; y el procedimiento
en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de Corporaciones y
Entidades Públicas:
 Protección de derechos fundamentales. Los ciudadanos pueden recabar la tutela
judicial de los derechos fundamentales ante los tribunales ordinarios, basado en los
principios de preferencia y sumariedad, sin perjuicio de ulterior recurso de amparo.
Tiene un ámbito limitado, pues solo cabe invocar como motivo la lesión de derechos
y libertades fundamentales de los arts. 14 a 30 CE. Estos motivos también pueden
ser alegados en el procedimiento ordinario, de hecho, cabe la posibilidad de recurrir
simultáneamente a través de dos procedimientos (invocando cualquier motivo en el
ordinario y solo la lesión de derechos en el especial), pero la sentencia del
procedimiento especial sobre la no vulneración del derecho vincula al ordinario. El
plazo es siempre de 10 días. Se abrevian los plazos y hay participación del MF
 Recurso indirecto contra reglamentos. Cuando un órgano jurisdiccional conoce de
un recurso indirecto contra reglamentos y carece de competencia para reconocer
del recurso directo, la eventual sentencia estimatoria que pueda dictarse tiene
efectos solo para las partes. Para evitar fallos contradictorios y permitir desplegar
efectos erga omnes, se crea la cuestión de ilegalidad. En este supuesto, el órgano
judicial que conoció el recurso indirecto debe plantear la cuestión ante el tribunal

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competente para resolverla en un plazo de 5 días desde que conste la firmeza de la

sentencia, emplazando mediante auto a las partes para que comparezcan y formulen
alegaciones en un plazo de 15 días. Transcurrido ese plazo se dictará sentencia en
10 días, fallo que se publicará en el mismo periódico oficial en que se publicó la
disposición cuestionada.
 La suspensión de acuerdos. El principio de autonomía local resulta incompatible con
el establecimiento de cualquier tipo de tutela. Hay que acudir a la legislación
sectorial, como el art. 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, el art.
30.2 de la Ley de Aguas y, en especial, el art. 67 LBRL a través del cual el Delegado
de Gobierno para suspender los acuerdos de una entidad local que atenten
gravemente al interés general de España, debiendo impugnarlos en el plazo de 10
días desde la suspensión ante la JCA.

4. RECURSOS CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES

La LJCA contempla 4 recursos contra el propio órgano jurisdiccional (reposición,
apelación, casación y revisión) y unos recursos contra las resoluciones del Secretario
Judicial.
Estos últimos son resultado de la reforma de 2009 tendente a agilizar el trabajo de
jueces y tribunales, de manera que cabe reposición contra diligencias de ordenación y
decretos no definitivos del secretario; y revisión contra decretos que pongan fin o
impidan continuación (ante el juez o tribunal). Cuando se trate de providencias y autos
de los órganos jurisdiccionales no susceptibles de apelación o casación, puede
interponerse recurso de reposición, que carece de efectos suspensivos (plazo de 5 días,
3 días para resolver). Queja contra ciertos autos de inadmisión o archivo.
El recurso de apelación se configura como una verdadera segunda instancia contra
autos y sentencias dictados por órganos unipersonales y se resuelve por la sala C-A del
TSJ o AN (siendo sus resoluciones susceptibles de casación). Para recurrir en apelación
deben superar los 30.000 euros y no resolver recursos contencioso-electorales. Son
siempre apelables las sentencias del procedimiento especial de protección de derechos
fundamentales y las que resuelvan recursos entre AAPP y recursos indirectos contra
reglamentos. También los autos relativos a medidas cautelares o ejecución de
sentencias, inadmisiones de recursos y autorización de entrada en domicilios. Los
legitimados son quien hubiera sido parte en el proceso y el plazo es de 15 días. El juzgado
eleva las actuaciones (recurso, oposición y autos) al TSJ.
El recurso de casación es un recurso extraordinario que solo puede interponerse por
quienes han sido parte en el proceso de instancia y únicamente por motivos tasados.
Procede únicamente contra sentencias de primera instancia, no contra las resultantes
de apelación, por las salas C-A de los TSJ y de la AN. Son recurribles en casación todas
las sentencias que declaren nula o conforme a Derecho un disposición de carácter
general. Estos recursos se dirigen a la sala tercera del TS y se reuqiere una cuantía
mínima de 600.000 euros e interés casacional. Además del común, existen distintas
modalidades:

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 Recurso de casación para unificación de doctrina. Persigue corregir los fallos

discrepantes dictados sobre las mismas materias por diferentes tribunales. Es
necesario que la cuantía supere los 30.000 euros y no alcance los 600.000, ya que en
tal caso procede el común.
 Recurso de casación en interés de la Ley. Revisa la doctrina sentada en aplicación de
normas legales o reglamentarias estatales que se considera además de errónea,
gravemente dañosa para el interés general. Solo están legitimadas las AAPP
territoriales, las Entidades o Corporaciones, el MF y la AGE. La sentencia se publica
en el BOE.
Por último, el recurso extraordinario de revisión, que procede contra sentencias firmes
y en supuestos tasados, remitiéndose la tramitación a la LEC:
a) Que después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, no
aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere
dictado.
b) Si la sentencia se hubiere dictado en virtud de documentos que, al tiempo de
dictarse aquella, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados
falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
c) Si habiéndose dictado la sentencia en virtud de prueba testifical, los testigos
hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que
sirvieron de fundamento a la misma.
d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra
maquinación fraudulenta.
Los recursos pueden ser admisible en un solo efecto o en ambos efectos, según surtan
efecto solo devolutivo (elevación al órgano competente para resolverlos) o también
suspensivo de la eficacia de la resolución impugnada.
Por último, cabe acudir al incidente de nulidad de actuaciones. Se puede hacer valer en
cualquier orden jurisdiccional y supone en una especia de reposición ante el propio
órgano jurisdiccional auto de la resolución. Con la LO 6/2007, también se extiende a la
protección de los derechos fundamentales susceptibles de amparo, constituyendo un
requisito previo a la formulación del recurso de amparo.
5. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIAS
La LJCA atribuye el poder de ejecución a los Juzgados y Tribunales, así como la obligación
de las partes de cumplir las sentencias en las formas y términos en que se consignen, y
la obligación de colaborar en la debida y completa ejecución de lo resuelto por parte de
todos los sujetos públicos y privados. Además establece la nulidad de pleno derecho de
los actos y disposiciones contrarios a sus pronunciamientos que se dicten con la finalidad
de eludir su cumplimiento.
El cumplimiento de lo ejecutado tiene un alcance objetivo que se rige por el principio de
intangibilidad de la firmeza de las resoluciones judiciales, que impide ir más allá de lo
decidido, supuesto de exceso ultra vires en la ejecución que justifica su corrección

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mediante el correspondiente recurso. Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación

de la sentencia o el plazo fijado para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes
y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.
No se permite suspender el cumplimiento ni declarase la inejecución total o parcial del
fallo, aunque sí cabe alegar la concurrencia de causas de imposibilidad material o legal
de ejecutar una sentencia, así como causas de utilidad pública o interés social para
expropiar los derechos reconocidos en la sentencia.
El juez o tribunal no puede ejecutar en lugar de la AP, pero sí que puede plantear el
incidente de ejecución para que la AP suscite cuantas cuestiones plantee el
cumplimiento de la sentencia, el órgano administrativo que ha de responsabilizarse de
realizar las actuaciones, el plazo máximo y los medios. Por último, el Tribunal puede
como último recurso imponer multas coercitivas de 150 a 1202 euros a las autoridades,
funcionarios o empleados y el traslado de la cuestión a la jurisdicción penal para la
exigencia de responsabilidades que procedan.

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