Guía para el
fortalecimiento de la
Vigilancia de la Salud
en el nivel local
Material de apoyo para la mejora de la calidad de la información
de los Eventos de Notificación Obligatoria a través del módulo
C2 del Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud (SNVS).
Capítulo I.
¿Qué es la Vigilancia?
I.1. Presentación
La palabra “vigilancia” (del latín vigilantia), tiene un origen vinculado a la actividad de ver, de
atender cuidadosamente a un área o población, con la finalidad de supervisar o fiscalizar. El
ejercicio de la vigilancia supone una actitud de cuidado y atención, en relación con aquello que
se tiene a cargo.
Desde una perspectiva individual y clínica, vigilancia, alude a una
La Vigilancia
actitud responsable sobre el estado de salud de un individuo por Epidemiológica es un
parte de los agentes de salud. Esta actitud requiere de observa- proceso que produce
ciones sistemáticas orientadas a la toma de decisiones sobre las información para la
medidas concretas que se deben implementar, en cada caso en acción.
particular, para la prevención, atención y mejoramiento del estado
de salud. En cambio, para aludir al interés por vigilar el estado de salud de la población, y
no el de un individuo en particular, se utiliza el término Vigilancia Epidemiológica.
La vigilancia epidemiológica implica un conjunto de actividades que permiten reunir informa-
ción indispensable sobre el comportamiento de eventos de salud-enfermedad de la población
y los factores que los condicionan, detectar o prever cualquier cambio que pueda ocurrir con el
fin de orientar oportunamente el proceso de toma de decisiones sobre las medidas dirigidas a
la prevención y el control de la enfermedad y a mejorar la calidad de la salud de la población.
En síntesis, la vigilancia “es el análisis, interpretación y difusión sistemática de datos colectados, ge-
neralmente usando métodos que se distinguen por ser prácticos, uniformes y rápidos, más que por
su exactitud o totalidad, que sirven para observar las tendencias en tiempo, lugar y persona, con lo
que pueden observarse o anticiparse cambios para realizar las acciones oportunas, incluyendo la
investigación y/o la aplicación de medidas de control”. (OPS, 2002).
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Guía para el fortalecimiento de la Vigilancia de la Salud en el nivel local
I.2. La salud pública y el desarrollo de la vigilancia
La salud pública surgió en Europa en el siglo XIX, en el contexto de la revolución industrial,
como un campo de conocimiento para la aplicación de medidas de prevención y control de
las enfermedades transmisibles. Su objetivo principal estaba orientado a mantener la salud y
bienestar de las poblaciones que habían migrado a las ciudades. Específicamente en relación
con la vigilancia, existen antecedentes históricos que vinculan las acciones de “vigilar” con la
preocupación por el proceso salud/enfermedad en diferentes épocas y culturas.
XIV: La República de Venecia asignó a tres guardianes de la salud pública para detectar casos de peste
y detener por cuarenta días a los barcos con personas infectadas a bordo, con el fin de evitar la disemi-
nación de la epidemia: se establece el concepto de “cuarentena”.
XVI: Primeros registros de estadísticas de mortalidad, con uso exclusivamente censal.
XVII: Recuento y reporte sistemático de inhumaciones y causas de muerte, con el fin de obtener in-
formación periódica sobre la frecuencia y distribución de la peste en Londres, la cual se publicaba en
un “Boletín de Mortalidad” semanal que era utilizado para realizar acciones de control. Este primer
sistema ilustra los principios básicos de la vigilancia reconocidos actualmente: recolección de datos,
análisis e interpretación y diseminación de información para la acción.
XVIII: Se reconoció la vigilancia como parte integral de la provisión de salud a la población. Johann
Peter Frank (1766) propuso en Alemania la creación de una “policía médica” para hacer cumplir
legalmente la política de salud, dentro de la cual la vigilancia era parte integral; esta propuesta tuvo
gran impacto en los países vecinos.
XIX: Se incorporan nuevas condiciones de salud para la vigilancia; en Inglaterra se estableció la
certificación médica universal de defunciones y William Farr (1838) fundó las bases para un sistema
moderno de vigilancia. En EUA, Lemuel Shattuck (1850) recomendó la ejecución de un censo dece-
nal, la estandarización de la nomenclatura de enfermedades y causas de muerte y la recolección de
datos de salud por edad, sexo, ocupación, localidad y nivel socioeconómico.
XX: Alexander Langmuir (1963) promovió el concepto moderno de vigilancia, con énfasis en el moni-
toreo de las condiciones de salud en la población. Karel Raska (1965) lo desarrolló en Checoslovaquia
e internacionalmente. La Organización Mundial de la Salud estableció en Ginebra la primera unidad
de vigilancia epidemiológica (1965). Se utilizó la vigilancia como guía para los programas de erradi-
cación de la viruela (1980). Al final del siglo se reconoce a la vigilancia en salud pública como una de
las funciones esenciales de la salud pública.
Modificado de OPS, 2002 en base a Declich y Carter, 1994.
Al plantear la perspectiva poblacional como la esencia de la salud pública, su campo específico
de acción corresponde lógicamente a la población en la cual se encuentran las condiciones de
vida, analizadas como las determinantes, y la distribución y frecuencia de los procesos de salud
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Vigilancia de la Salud. Confección del Consolidado C2
y enfermedad poblacionales de ellas resultantes, que requieren una respuesta social organi-
zada a las mismas. La salud pública como campo de prácticas y de conocimientos, encuentra
en las condiciones de vida, el ambiente biopsicosocial, la frecuencia y distribución de eventos
de salud/enfermedad, la accesibilidad al sistema de salud y las medidas específicas adoptadas
para la prevención y control de enfermedades, los principales objetos de la vigilancia de la salud
como disciplina. I.
Las circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el
sistema de salud, actúan como los determinantes de la salud. Los determinantes sociales de
la salud son el resultado de la distribución del poder y los recursos a nivel mundial, nacional y
local, y explican la mayor parte de las inequidades en salud.
Desde esta perspectiva, la revolución industrial significó un nuevo modo de producción social y
de acumulación del capital que resulta relevante desde el punto de vista de la salud pública. El
modo particular de combinarse el desarrollo de las fuerzas productivas y las relaciones sociales
de producción dio origen a un particular patrón social de desgaste y de reproducción biológico
que determina el marco dentro del cual la enfermedad se genera. Este modo de abordar el
proceso de Salud Enfermedad Atención Cuidado (PSEAC) permite describir las condiciones de
salud de las poblaciones articuladas con las condiciones sociales de éstas.
Al considerar la salud pública como el análisis y Vigilancia y Salud Pública:
transformación de las condiciones de salud me-
diante respuestas poblacionales, la vigilancia de la
La información sobre el estado de
salud procura obtener información actualizada y salud de las poblaciones permite
oportuna relacionada con el PSEAC. implementar medidas de prevención y
promoción de la salud.
La vigilancia epidemiológica en salud pública fue
utilizada en sus comienzos para la observación y el control de las enfermedades transmisibles.
Se empleaban para ello técnicas y métodos como el aislamiento de las personas enfermas o el
control de los puertos a fin de evitar la introducción de enfermedades. A comienzos de siglo XX
se comenzó a utilizar el concepto de “erradicación” como el proceso por el cual se interrumpía
la trasmisión de las enfermedades; y se incorporó también el término “vigilancia” para referirse
a los signos de persistencia en la trasmisión, determinación de sus causas y eliminación de
focos.
Más tarde el desarrollo de la investigación biológica y química, permitió incorporar a los labo-
ratorios como un importante actor en la vigilancia epidemiológica que contribuye a la prác-
tica interdisciplinaria de describir y analizar la salud de la población incluyendo estudios que
permiten determinar con mayor exactitud la presencia de determinados agentes, así como
asumir un compromiso con la información acerca de la sospecha y confirmación de eventos
de importancia sanitaria.
Desde 1950, el término vigilancia se utiliza para referirse a ciertas medidas relacionadas con el
control de enfermedades infecciosas. En 1955 el Centro de Control de Enfermedades de los
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Guía para el fortalecimiento de la Vigilancia de la Salud en el nivel local
Estados Unidos (CDC), propuso la creación de un sistema orientado a la recolección sistemática
de información sobre enfermedades específicas, el análisis e interpretación de los mismos y la
distribución de esta información a las personas responsables de las intervenciones.
En 1968, en la XXI asamblea mundial de salud se enfatizó en la vigilancia nacional y mundial de
enfermedades trasmisibles y se establecieron como características de la vigilancia: recopilación
sistemática de datos, agrupación y evaluación de los mismos y difusión de los resultados a quie-
nes deben conocerlos para la toma de decisiones respectivas. La importancia de esta definición
consistió en incorporar como función de la vigilancia la evaluación, a partir del establecimiento
de mecanismos para medir el impacto de las intervenciones.
Unos años más tarde se discutió la necesidad de aplicar la vigilancia a otros problemas y situa-
ciones de salud pública y se propuso incorporar también, como parte de la vigilancia epide-
miológica, una cuarta característica relacionada con el seguimiento para verificar que se hayan
tomado medidas eficaces.
Desde comienzos de la década de los setenta cobra mayor fuerza la necesidad de desarrollar
y contar con sistemas de vigilancia epidemiológica en Latinoamérica, fundamentalmente, en
la vigilancia referida a las enfermedades transmisibles y las zoonosis. Los alcances posteriores
fueron desiguales en cada uno de los países dependiendo del desarrollo de la salud pública en
cada uno de ellos.
I.3. Perspectivas sobre la vigilancia
Generalmente se entiende por vigilancia el análisis, interpretación y difusión sistemática de
datos colectados, generalmente usando métodos que se distinguen por ser prácticos, unifor-
mes y rápidos, más que por su exactitud o totalidad, que sirven para observar las tendencias
en tiempo, lugar y persona, con lo que pueden observarse o anticiparse cambios para realizar
las acciones oportunas, incluyendo la investigación y/o la aplicación de medidas de control. La
vigilancia resulta esencial para las actividades de prevención y control de enfermedades y es
una herramienta en la asignación de recursos del sistema de salud, así como en la evaluación
del impacto de programas y servicios de salud.
A medida que la vigilancia se fue desarrollando como una disciplina básica de la salud pública,
se formularon y emplearon diferentes conceptos de vigilancia dependiendo de los tiempos y
de los desarrollos alcanzados. Entre ellos se distinguen términos como “vigilancia epidemiológi-
ca”, “vigilancia sanitaria” o “vigilancia de la salud”. Cada uno de ellos tiene diferentes implicancias,
que conviene distinguir, para comprender mejor las características de la vigilancia en nuestro
país, tema que se desarrollará en el capítulo 3.
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Vigilancia de la Salud. Confección del Consolidado C2
I.3.i. Vigilancia epidemiológica
Este término surge como resultado del avance científico en el campo de la bacteriología y del
descubrimiento de los ciclos epidemiológicos de algunas enfermedades infecciosas y parasita-
rias. La expresión vigilancia epidemiológica comenzó a ser utilizada en la década del ´50 para
designar una serie de actividades orientadas al control de las enfermedades transmisibles. Sus I.
acciones incluían la observación sistemática y activa de casos sospechosos o confirmados de
enfermedades transmisibles y de sus contactos. Se trataba de una vigilancia de personas con
implementación de medidas de cuarentena y aislamiento.
El CDC definió la vigilancia epidemiológica como “información para la acción” definición com-
plementada luego por la OPS, como “información epidemiológica para la acción”. En 1970, se
la define como el “continuo escrutinio de todos los aspectos involucrados en la ocurrencia y
diseminación de una enfermedad que son pertinentes para su control efectivo”.
Pandemia influenza, 1918.
A partir de lo anterior, podemos definir a la vigilancia epidemiológica como la observación
continua de la distribución y tendencias de la incidencia de las enfermedades mediante la reco-
lección sistemática, la consolidación del estado de morbilidad y mortalidad, así como de otros
datos relevantes, y la diseminación regular de esas informaciones a todos quienes necesitan
conocerlas para la implementación de acciones.
La característica esencial de la actividad de vigilancia epidemiológica es por lo tanto, la exis-
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Guía para el fortalecimiento de la Vigilancia de la Salud en el nivel local
tencia de una observación continua y una re- La vigilancia epidemiológica:
colección sistemática de datos sobre las enfer- Conjunto de actividades y procedimientos
medades consideradas más relevantes en un sobre eventos definidos de notificación
momento determinado. Es su función que los
datos recolectados y analizados se constituyan
obligatoria, que generan información
en un insumo útil para la toma de decisiones. sobre el comportamiento y la tendencia
de los mismos, para la implementación
de intervenciones en forma oportuna, a
[Link]. Vigilancia de la salud fin de lograr el control rápido de dichos
eventos.
Los avances en el conocimiento de los proble-
mas de salud y la modificación del perfil epide-
miológico a partir de la aparición de las enfermedades crónicas contribuyeron a ampliar el
campo de acción de la epidemiología. Los nuevos desafíos para la salud pública enfatizaron la
necesidad de implementar acciones de prevención de la enfermedad y promoción de la salud.
Esto originó que en algunos documentos se comenzara a diferenciar entre vigilancia epidemio-
lógica y vigilancia de la salud, limitando la primera al estudio de enfermedades y la segunda a
todo el complejo campo de los determinantes de la salud.
A pesar de que ninguna definición restringía el objeto de la vigilancia a las enfermedades infec-
ciosas así funcionó durante mucho tiempo en la práctica, hasta que el desarrollo de metodo-
logías y técnicas permitieron extender el estudio de otros problemas sanitarios tales como el
deterioro del medio por la contaminación ambiental, las radiaciones ionizantes, las adicciones,
los accidentes de tránsito y las enfermedades no transmisibles (cáncer, enfermedades crónicas
degenerativas, obesidad, etcétera).
La vigilancia de la salud:
Debido a que la vigilancia epidemiológica se rea- Unifica los criterios ambientales, epidemiológicos,
liza con la finalidad de actuar o intervenir para sociales, de factores de riesgo y de la prestación
evitar la aparición de nuevos casos o disminuir los de los servicios de salud para, que a través
riesgos de las complicaciones de las personas ya del análisis e interpretación de los datos sobre
afectadas por la enfermedad objeto de la vigilan- eventos de salud o condiciones relacionadas,
cia, implica la necesidad de estudiar, además de puedan ser utilizados en la planificación,
su comportamiento, los factores que influyen, de implementación y evaluación de programas,
manera negativa y positiva, en la determinación incluyendo la diseminación de dicha información
o evolución y desarrollo de las mismas. a todos los que necesitan conocerla, logrando
una acción de prevención y control más efectiva y
La comprensión de la salud y la enfermedad dinámica en los diferentes niveles de control.
como parte de un mismo proceso plantea que
la vigilancia solamente de las enfermedades y eventos resulta insuficiente, siendo necesario
incluir, dentro del sistema de vigilancia, los aspectos relacionados con las condiciones de vida y
los factores determinantes, tanto de las enfermedades como de la salud.
En este caso el objetivo de la vigilancia no está centrado en conocer cada caso individual para
adoptar medidas que eviten la propagación de las enfermedades transmisibles, sino monito-
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Vigilancia de la Salud. Confección del Consolidado C2
rear el comportamiento de la prevalencia, incidencia y de sus factores determinantes para pro-
piciar la adopción de medidas de promoción de la salud. Algunos autores proponen utilizar el
concepto de vigilancia en salud pública como forma de indicar la ampliación del objeto de la
vigilancia. Así, bajo el actual modelo de determinantes de la salud, se considera que el término
“vigilancia de la salud” refleja más apropiadamente la visión integral de la salud en la que las
enfermedades transmisibles son apenas uno de sus componentes. I.
[Link]. Vigilancia sanitaria
Esta denominación, menos difundida que las anteriores, se utiliza en algunos países para referir-
se al conjunto de acciones capaces de eliminar, reducir, disminuir o prevenir riesgos de salud e
intervenir en los problemas sanitarios resultantes del medio ambiente, de la producción y circu-
lación de bienes y de la prestación de servicios, comprendiendo todas las etapas y procesos, de
producción y consumo que, directa o indirectamente, puedan tener un impacto en la salud.
La vigilancia sanitaria es uno de los aspectos más La vigilancia sanitaria:
antiguos de la salud pública ya que involucraba
Su función esencial está asociada a la
cuestiones relativas al control de las impurezas de
las aguas, la salubridad de las ciudades, la circula- responsabilidad estatal de protección
ción de mercaderías, de personas y otras acciones de la salud, consistente en el proceso
que tenían todas ellas como finalidad la protec- sistemático y constante de inspección,
ción de la salud de la población. En ese conjunto vigilancia y control del cumplimiento
de reglas que disciplinaban comportamientos y de normas y procesos para asegurar
relaciones, y en la fiscalización de su cumplimien-
to, se puede reconocer el origen de lo que hoy se
una adecuada situación sanitaria y de
denomina vigilancia sanitaria. seguridad de todas las actividades que
tienen relación con la salud humana.
Este subsector específico se encarga hoy en día,
por un lado, de vigilar los productos y servicios que son consumidos diariamente, teniendo
como función reconocer las interacciones que se establecen entre éstos y sus implicaciones
para la salud, en términos de evaluación de riesgos. Por otro lado, hace referencia a una dimen-
sión ambiental que incluye aspectos tales como la salubridad del agua, del aire, los residuos
sólidos y líquidos y su tratamiento, ambientes especiales (hospitales), salud laboral, etc.
[Link]. A modo de síntesis
La evolución del concepto de salud desde un enfoque de enfermedad a uno más amplio de
determinantes de salud y los cambios en las condiciones de salud y enfermedad a través del
tiempo, han llevado a los sistemas de salud a ampliar la aplicación de la vigilancia a las enfer-
medades, no transmisibles, crónicas, factores de riesgo y de condiciones de salud positivas. Las
diferencias entre las distintas nociones de vigilancia reflejan estos cambios. Sin embargo, se
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Guía para el fortalecimiento de la Vigilancia de la Salud en el nivel local
puede señalar como elemento común, que en todas ellas Vigilancia Epidemiológica:
se plantean elementos que hacen referencia a su relación Consiste en Monitorear los
con la salud pública, y la implementación de métodos y procesos de Salud/enfermedad
estrategias para la aplicación de la vigilancia a fin de con-
tar con la mejor información posible sobre el entorno
en la población para prevención
en que los individuos desarrollan cotidianamente su vida y mejora de la calidad de vida.
y su relación con la salud.
En términos prácticos, la vigilancia se entiende como la observación sistemática y continua de
la frecuencia, la distribución y los determinantes de los eventos de salud y sus tendencias en
la población. Todo sistema de vigilancia debe estar amparado por un marco legal propio del
Estado que garantice la operación eficiente de dicho sistema.
Este concepto tiene dos componentes básicos:
• La medición sistemática de problemas prioritarios de salud en la población, el registro y la
transmisión de datos.
• La comparación e interpretación de datos con el fin de detectar posibles cambios en el estado
de salud de la población y su ambiente.
Esta definición destaca tres características de la vigilancia: i) es un proceso continuo y sistemá-
tico, es decir, no es una actividad aislada en el tiempo, ni se puede ejecutar sin métodos; ii) es
un proceso de observación de tendencias; y, iii) es un proceso de comparación, entre lo que
se observa y lo que se espera, para detectar o anticipar cambios en la frecuencia, distribución
o determinantes de la enfermedad en la población e incluye las expectativas y la ideología del
actor que tiene a cargo tanto la vigilancia como las acciones para la prevención y el control.
I.4. Los sistemas de vigilancia
Los sistemas de vigilancia se establecen dependiendo de la cobertura que se necesite alcanzar,
de los objetivos que se quieran cumplir, de las posibilidades presupuestarias, humanas y del
interés de organismos (gubernamentales o no).
Los sistemas de vigilancia pueden ser de distinto tipo:
• De carácter universal: toma en cuenta todos los casos; ejemplo de este tipo de Sistemas
son, aunque con características distintivas, los de alerta temprana como la Vigilancia Clínica y
Laboratorial.
• Basado en muestras de casos: obtiene información de una parte del total de casos.
• Basado en revisión de registros institucionales: se identifican y analizan variables de interés.
• Basado en encuestas: cuestionarios enfocados a temáticas específicas.
• De carácter centinela: una o más instituciones se escogen para determinar la tendencia y
focalizar actividades de vigilancia.
• De laboratorio: Se usa para confirmar diagnósticos o para evidenciar factores de riesgo adi-
cionales.
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