Derecho constitucional 4
DER 1262-2
Segundo semestre 2022
Docente: Jessica Fuentes Olmos
DERECHO A VIVIR EN UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIÓN
DEBER DE TUTELAR LA PRESERVACIÓN DE LA NATURALEZA
19 N° 8 CPR
I. ANTECEDENTES
La preocupación por el medio ambiente se manifiesta durante la segunda
mitad del siglo XX1.
En Chile, el Acta Constitucional N° 3 de 1976 de “Derechos y Deberes
Constitucionales”, previó el deber del Estado de tutelar la preservación de la
naturaleza y el derecho de vivir derecho en un medio ambiente libre de
contaminación, sin otorgar la posibilidad de recurrir de protección.
En la CPR de 1980 aparece el derecho de vivir en un medio ambiente libre
de contaminación, susceptible de recurso de protección con características
específicas y el deber de tutelar la preservación de la naturaleza por parte del
Estado, adicionándose la conservación de patrimonio ambiental como uno de los
elementos de la función social susceptible de limitar la propiedad conforme al
artículo 19 N° 24 de la CPR.
II. CONTENIDO
El art. 19 N° 8 CPR contempla:
a) el derecho subjetivo de vivir en un medio ambiente libre de
contaminación y;
b) deberes del Estado: velar porque el derecho anterior no sea afectado y
el de tutelar la preservación de la naturaleza (derecho social).
1
En el ámbito internacional, se efectúa la Declaración de Estocolmo en 1972 en la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y en 1992 se celebra la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de donde se desprenden
varios documentos de relevancia en la materia hasta hoy: a) Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo; b) Agenda 21; c) Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático; d) Convención sobre Diversidad Biológica y, e) Declaración de principios relativos a
bosques.
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III. DERECHO A VIVIR EN UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIÓN
El derecho que se otorga es “a vivir” en un medio ambiente libre de
contaminación y no simplemente el “derecho a un medio ambiente” de tales
características. De ello se desprenden dos consecuencias:
a) no se trata de una tutela que pueda invocarse por el interés general de
contar con un medio ambiente libre de contaminación, sino que debe
tratarse de sujetos titulares susceptibles de ser afectados. En
consecuencia, por esta vía, no se puede perseguir el objetivo general de
que se resguarde la naturaleza porque su preservación está impuesta al
Estado como deber pero no vinculada a un derecho subjetivo específico;
b) sólo puede ser invocado por personas naturales puesto que las personas
jurídicas no tienen el “derecho a vivir”.
El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación lleva a
preguntarse cuál es ese “medio” y cuál es su alcance, a fin de determinar, a su
vez, cuál es el alcance del derecho que puede ser invocado.
El medio ¿qué incluye? ¿la naturaleza o también elementos artificiales?
podría ser el espacio inmediato habitual de vida, la casa, el barrio, la ciudad, la
región ¿cuál es y hasta dónde llega ese medio libre de contaminación en el que se
tiene el derecho a vivir?
En torno a la pregunta de cuál es ese medio, puede determinarse fundado
en el art. 2 letra ll) de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente N° 19.300,
en adelante, LBGMA, define el medio ambiente como “el sistema global
constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o
biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la
acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la
vida en sus múltiples manifestaciones.”
Conforme a la definición transcrita, el medio está compuesto de elementos
naturales, artificiales y socioculturales, por ende, comprende no solo a la
naturaleza sino también las obras del hombre.
Un punto complejo de determinar es hasta donde llega el medio, para
efectos de determinar el alcance del derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación puesto que la definición antes señalada habla de “sistema global”,
lo que no da luces acerca del alcance.
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En relación al sujeto específico, esto es, al titular del derecho de que se
trata, el alcance de ese “medio” que da derecho a exigir que esté libre de
contaminación, Bermúdez propone aquélla porción de extensión variable del
entorno o medio que se encuentra en forma adyacente al individuo al que
denomina al “entorno adyacente”, esto es, el lugar necesario para que el individuo
se desarrolle, el espacio que éste necesita para poder desplegar sus capacidades,
en definitiva, el entorno relacionado al individuo, necesario para alcanzar la mayor
realización espiritual y material posible conforme lo señala el artículo 1 inciso 4°
CPR 2.
Si bien toda afectación al medio ambiente afecta el sistema global, para
determinar si es amparable el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación debe estarse a que sea previsible y que exista una relación con la
afectación que se produzca al entorno adyacente del individuo 3.
Por su parte, el derecho a vivir en un medio ambiente “libre de
contaminación”, si bien se vincula con el derecho a la vida, este último no fija su
alcance, ya que lo específico del derecho es la exigencia de ciertas condiciones
calificadas del medio (“libre de contaminación”) para el desarrollo de la existencia.
En consecuencia, no es posible confundir el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación simplemente con las condiciones básicas ya aseguradas
por otros derechos, como por ejemplo, el derecho a la vida o a la salud o a la
integridad síquica o física, porque entonces el derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminación no tendría una especificidad propia que justificara
su establecimiento.
Pero ¿cuáles son esas condiciones que determinan que el medio ambiente
está libre de contaminación en los términos constitucionales? Porque no se trata
de alcanzar el sentido literal de la norma que es imposible desde el momento
mismo que el hombre vive. Conforme al artículo 2 letra m) de la LBGMA señala
que es un Medio Ambiente libre de contaminación : “aquel en el que los
contaminantes se encuentran en concentraciones y períodos inferiores a aquéllos
susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida
de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación del
patrimonio ambiental.”
2
BERMUDEZ SOTO, Jorge, “Fundamentos de Derecho Ambiental”, Ediciones Universitarias
de Valparaíso (Valparaíso, 2007), p. 82.
3
Ibídem, p. 88.
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IV. DEBERES DEL ESTADO EN MATERIA MEDIO AMBIENTAL
El artículo 19 N° 8 segunda parte de la CPR señala que “Es deber del
Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la
naturaleza”. El deber se instaura en términos amplios respecto del Estado y, por
ende, constituye un requisito de actuación de los órganos estatales, cada uno en
el ámbito de sus respectivas competencias.
Se exige al Estado velar porque el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación no sea afectado, de lo que se deduce que se exige que no
se realicen actos que atenten contra dicho derecho. Sin embargo, es competencia
del Estado en una buena parte la ejecución de los actos de los que depende la
vigencia del derecho, por ejemplo, la dictación de normas de emisión. Surge
entonces la pregunta si “velar” en este ámbito no se proyecta además a supervisar
que no se incurra en omisiones que “afecten” el medio ambiente, como sería por
ejemplo, no dictar las normas de emisión.
Atendida la utilización del verbo “velar” no se aprecia obstáculo para
sostener que dicho deber se proyecta tanto en la represión de actos que afecten el
derecho como en la supervisión de la dictación o en la efectiva ejecución de
aquéllos que se requieren para que dicho derecho no sea afectado.
V. RESTRICCIONES Y LIMITACIONES A OTROS DERECHOS
Encontramos dos casos: restricciones del art. 19 N° 8 inciso 2° y
limitaciones establecidas por la función social de la propiedad en el art. 19 N° 24
CPR.
a) Restricciones específicas
“La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de
determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”. Art. 19 N° 8
CPR inciso 2°.
A diferencia de lo que ocurre con el resto de los derechos en que en
algunos se remite su regulación a la ley y sus limitaciones, en este caso no se
remite a la ley la posibilidad de regular el derecho propiamente tal ni mucho menos
limitarlo sino que, por el contario, lo que se autoriza es que otros derechos puedan
ser objeto de restricciones específicas, atendiendo a la necesaria protección del
medio ambiente.
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Esta autorización está otorgada al legislador en términos discrecionales, no
arbitrarios, de forma que le permita apreciar la necesidad o no de la imposición de
una restricción. Asimismo, no se relaciona la restricción al derecho a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación sino a la finalidad de “proteger el medio
ambiente”. Así por ejemplo, encuentra base constitucional la necesidad de ciertas
actividades económicas de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, a fin de determinar las condiciones bajo las cuales la actividad puede
ser realizada generando un nivel de impacto ambiental tolerable.
Son características de esta norma que se comenta:
i. Reserva legal: sólo por ley pueden establecerse las restricciones. No
debe olvidarse la discusión en torno a la remisión normativa que se
analizó con ocasión de la parte general de los derechos y que concluye
en que no se trata de una remisión de regulación sino complementación
de la ley por la vía reglamentaria (reglamento de ejecución).
ii. Especificidad de la restricción: debe señalarse específicamente el
contenido de la restricción, independientemente que ello pueda abarcar a
una gran cantidad de casos.
iii. Determinación de los derechos o libertades a restringir: complementaria
del requisito anterior, ya que dada la especificidad de la restricción, ella
alcanzará determinados derechos o libertades sin que sea requisito su
explicitación.
Finalmente, esta disposición queda igualmente sometida al art. 19 N° 26
CPR según la cual “la seguridad de que los preceptos legales que por mandato de
la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que
las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en
su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre
ejercicio.”.
b) Limitación u obligación impuesta al derecho de propiedad
Conforme al art. 19 N° 24 CPR “Sólo la ley puede establecer el modo de
adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y
obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende todo cuanto exijan
los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la
salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental”.
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El art. 2 letra b) de la LBGMA establece que la conservación del patrimonio
ambiental es “el uso y aprovechamiento racionales o la reparación, en su caso, de
los componentes del medio ambiente, especialmente aquellos propios del país
que sean únicos, escasos o representativos, con el objeto de asegurar su
permanencia y su capacidad de regeneración.”.
Las limitaciones al derecho se refieren a una regulación abstracta que
afecta la configuración del derecho y, en consecuencia, a todos sus actuales y
potenciales titulares, no haciendo procedente indemnización alguna puesto que
ella sólo procede en caso de una “privación” de la propiedad, conforme lo dispone
el artículo 19 N° 24 inciso 3° CPR.
DERECHOS SOCIALES QUE IMPONEN DEBERES ESTATALES
ART. 19 N°s 9, 10 y 18 CPR
La crisis derivada del Estado Liberal llevó a plantear la necesidad de
contemplar derechos que iban más allá de las libertades clásicas. La Constitución
mexicana de 1917 y la Constitución de Weimar de 1919 son los primeros ejemplos
de textos constitucionales que contemplan derechos que se han denominado
sociales (con ocasión de la diferenciación entre tipos de Estado Social de Derecho
se planteó la diversa estructura entre los derechos sociales contemplados en la
Constitución mexicana respecto de aquéllos previstos en la Constitución alemana).
Entre los derechos sociales, pueden distinguirse aquéllos que operan como
un mecanismo jurídico para equilibrar la posición de una de las partes en una
relación privada en que la otra ostenta cierta posición de poder, como los
derechos laborales de negociación colectiva, huelga, etc. En cambio, otros
derechos sociales adoptan la forma de derechos de prestación, esto es, consisten
en exigir del Estado el otorgamiento de ciertas condiciones mínimas de
subsistencia o destinadas a promover la igualdad de oportunidades o de apoyo
ante situaciones adversas. En este último caso se tiene el derecho a la protección
de la salud, a la seguridad social, a la educación.
Así se tiene el derecho el derecho a la protección de la salud (art. 19 N° 9
CPR), el derecho a la educación (art. 19 N° 10 CPR) y el derecho a la seguridad
social (art. 19 N° 18 CPR).
Otros derechos considerados sociales pero vinculados a uno específico
principal son: el derecho a una remuneración justa y a la negociación colectiva
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(art. 19 N° 16 inciso 2° y 5°, respectivamente) y el derecho de sindicación (art. 19
N° 19 que no es más que una especificación del derecho de asociación).
Así las cosas, los derechos sociales no se definen solo por su contenido
prestacional, ya que, por ejemplo, los derechos laborales derivan su carácter
social del hecho de que con su reconocimiento se persigue mejorar la situación
social de un determinado grupo (trabajadores) 4.
Por su parte, los derechos sociales de prestación se caracterizan por exigir
una actuación positiva del Estado5 y por su no justiciabilidad, esto es, no dan
acción para exigirlos como derechos individuales, por lo cual la utilidad de estos
derechos sociales está más bien dada por constituirse en requisitos materiales de
juridicidad para la actuación estatal en diversos ámbitos.
Son deberes del Estado (normas de conducta) que en algunos casos
autorizan para intervenir en algunas materias, como por ejemplo, la posibilidad de
establecer cotizaciones obligatorias en el caso del derecho a la seguridad social
(art. 19 N° 18 CPR).
En la sentencia rol 976 el Tribunal Constitucional desecha la doctrina
tradicional de que los derechos sociales serían meras aspiraciones sociales
indicando que ellos no son simples declamaciones o meras expectativas, cuya
materialización efectiva quede suspendida hasta que las disponibilidades
presupuestarias del Estado puedan llevarlos a la práctica (Considerando 25); eso
sería como sostener que la CPR ha de ser “desactivada”, a causa de la
imposibilidad económica del Estado de darles satisfacción, convirtiendo así en
virtuales las cláusulas fundamentales que aseguran su materialización
(Considerando 27); según el Tribunal la fuerza normativa de la Constitución irradia
al ordenamiento jurídico entero, al punto que ninguna de sus disposiciones puede
quedar al margen de o en pugna con la supremacía que es propia de ella.
(Considerando 35). En definitiva, según el Tribunal, estos derechos requieren
concretización legal de su contenido, pero la Constitución establece, en relación
con ellos, un núcleo esencial, indisponible por el legislador (Considerando 30).
Pese a que tradicionalemente se distingue entre libertades y derechos y los
derechos sociales, particularmente de prestación, en orden a que estos últimos
requieren una actividad del Estado, “lo cierto es que todos los derechos requieren
de una intervención activa por parte del Estado; la diferencia entre ellos se verifica,
4
BRONFMAN VARGAS, Alan, MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio; NÚÑEZ POBLETE, Manuel, cit. (n.
5), p. 222.
5
Ibídem.
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a fin de cuentas, en el grado de intervención estatal necesaria para la protección
de su legítimo ejercicio. Es decir, hay derechos preferentemente prestacionales y
otros preferentemente de abstención, pero ambas ‘categorías’ de derechos
comparten una dimensión común, por cuanto se trata de intereses protegidos
constitucionalmente que requieren, sin excepción, de algún tipo de intervención
estatal para garantizar su libre y legítimo ejercicio” 6.
Así cuando planteamos las categorías de derechos fundamentales
indicamos que las libertades importan una abstención del Estado pero su violación
requiere una acción de tutela judicial que es provista por el Estado; por su parte,
los derechos en cuanto facultades a ejercer dentro del ordenamiento jurídico,
requiere la labor regulatoria del legislador para efectos de prever tal derecho. Por
ende, no es posible afirmar una contraposición tajante en orden a que solo los
derechos sociales requieren una actividad estatal, puesto que en los casos
indicados igualmente se trata de prestaciones que el Estado debe proveer para
asegurar el ejercicio de todo derecho7.
DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD
ART. 19 N° 9 CPR
Esta norma incorpora una libertad reconocida al individuo y garantizada
mediante la acción constitucional de protección: la libre elección del sistema de
salud, sea estatal o privado (no se puede eliminar esta duplicidad).
La protección de la salud comprende el libre e igualitario acceso a las
acciones de promoción, protección, recuperación y rehabilitación del individuo, por
lo cual las acciones no están sólo dirigidas a la medicina curativa, éstas se ven
acrecentadas con este concepto empleado por el constituyente.
Los deberes que se imponen al Estado en este ámbito son:
a) Proteger el libre e igualitario acceso a las acciones señaladas,
coordinarlas, controlarlas; y,
b) Preferentemente garantizar su ejecución. En este último caso, se le
otorga la facultad de establecer cotizaciones obligatorias mediante
disposiciones legales.
6
Bassa, Jaime y Aste, Bruno, “Mutación en los criterios jurisprudenciales de protección de
los derechos a la salud y al trabajo en Chile”, Revista Chilena de Derecho, volumen 42 Nº 1,
pp.215.244 (2015).
7
Ibídem.
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Se establece un doble sistema de provisión de este tipo de acciones:
públicas o privadas, otorgándose a los particulares el derecho de elegir el sistema
de salud al que desea acogerse, siendo además resguardado este derecho por el
recurso de protección.
En materia de recurso de protección se ha buscado su amparo mediante la
vinculación del derecho a la protección de la salud con el derecho a la vida, siendo
mayoritariamente desechado el argumento porque los tribunales consideran que el
derecho a la vida otorga protección frente a ataques de terceros, y no por
enfermedades, estando por lo demás limitada la protección de la salud por los
recursos económicos del Estado.
En sentencia Rol 976-07 el Tribunal Constitucional se refirió a la naturaleza
de este derecho y del contrato de salud.
Con relación a la naturaleza del derecho, el Tribunal indicó que se trataba
de un derecho de índole social, que involucra conductas activas de los órganos
estatales y de los particulares para materializarlo en la práctica, habida
consideración que la satisfacción de tal exigencia representa un rasgo distintivo de
la legitimidad sustantiva del Estado Social en la democracia constitucional
contemporánea (Considerando 29).
En cuanto a las normas que regulan el contrato de salud, el Tribunal señaló
que ellas deben ser interpretadas y aplicadas para maximizar el disfrute real y
pleno de los derechos consustanciales a la dignidad humana, entre ellos, el
derecho social de protección de la salud, base constitucional y de orden público
que informa toda convención de esa índole (Considerandos 39 y 43).
De esta forma consideró que siendo la Constitución un sistema orgánico y
coherente de valores, principios y normas, no sólo los órganos del Estado deben
respetar y promover los derechos consustanciales a la dignidad de la persona
humana sino que también los particulares, aunque sea subsidiariamente
(Considerando 34). Este es un deber calificado para ciertos particulares: aquellos
sujetos a los que Constitución, en virtud del principio de subsidiariedad, les ha
reconocido y asegurado la facultad de participar en el proceso que infunde eficacia
a los derechos que ella garantiza, en este caso, las Isapres, en relación con el
derecho de sus afiliados a gozar de las acciones destinadas a la protección de la
salud, consagrado en el artículo 19, Nº 9, de la Constitución (Considerandos 36,
41 y 53). Este derecho a la libre elección del sistema de salud se ve afectado
cuando se producen alzas en el contrato de salud que impiden seguir costeándolo
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y, por ende, obligan a emigrar al sistema público o a otra isapre (Considerando
66).
DERECHO A LA EDUCACIÓN
ART. 19 N° 10 CPR
Conforme con el artículo 2 del DFL N° 2 de 2009 del Ministerio de
Educación, la educación es el proceso de aprendizaje permanente que abarca las
distintas etapas de la vida de las personas y que tiene como finalidad alcanzar su
desarrollo espiritual, ético, moral, afectivo, intelectual, artístico y físico, mediante la
transmisión y el cultivo de valores, conocimientos y destrezas. Se enmarca en el
respeto y valoración de los derechos humanos y de las libertades fundamentales,
de la diversidad multicultural y de la paz, y de nuestra identidad nacional,
capacitando a las personas para conducir su vida en forma plena, para convivir y
participar en forma responsable, tolerante, solidaria, democrática y activa en la
comunidad, y para trabajar y contribuir al desarrollo del país.
La satisfacción de este derecho claramente pasa por la existencia de
recursos lo que determina su carácter prestacional y, en consecuencia, contiene
una serie de mandatos para el Estado.
El constituyente señala el objeto de la educación: el pleno desarrollo de la
persona en las distintas etapas de su vida. Se relaciona con el artículo 1° inciso 4°
CPR.
Se establecen como deberes del Estado en relación a la educación:
a) Proteger el derecho de los padres de educar a sus hijos;
b) Promover educación parvularia y garantizar el acceso gratuito y el
financiamiento fiscal al segundo nivel de transición, sin que éste constituya
requisito para el ingreso a la educación básica;
c) Financiar un sistema gratuito que asegure el acceso de toda la población a
la educación básica y media (relacionado con Art. 1° inciso 4° CPR). En el
caso de la educación media el deber se extiende hasta los 21 años del
educando;
d) Fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles (relacionado
con Art. 1° inciso 4° CPR);
e) Estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la
protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación.
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Se establecen otros deberes:
i. Para los padres: educar a sus hijos;
ii. Para la comunidad: contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la
educación;
iii. Para el educando, sus padres, el Estado y la comunidad: educación básica
y media obligatoria.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho
a la educación, exige que el Estado adopte las medidas para que aquélla que
reciban los alumnos sea de la mayor calidad posible (considerando 39 Rol 1361).
Según el Tribunal, mejorar la calidad de la educación es una finalidad que
legítimamente puede perseguir el legislador. Esta finalidad está comprendida
como un derecho que la Constitución asegura a todas las personas en el artículo
19 N° 10 CPR y, por lo tanto, su persecución no sólo es legítima sino que es una
exigencia que el legislador y la autoridad deben requerir (Considerando 19 Rol
1363).
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
ART. 19 N° 18 CPR
Los sistemas de seguridad social se establecen para asegurar a los
individuos la mantención de las condiciones que les permitan subsistir en
situaciones de anormalidad, derivadas de un estado de necesidad cuyo origen
puede estar en eventos como la pérdida del empleo o la incapacidad generada por
accidentes o simplemente la vejez.
La regulación de este derecho está entregado a la ley de quórum calificado.
En este caso se prevé como deberes para el Estado:
a) garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones
básicas uniformes; y,
b) supervigilar el adecuado ejercicio de este derecho.
De la norma constitucional se desprenden las características del sistema:
i. universalidad (“todos los habitantes”);
ii. uniformidad (“prestaciones básicas uniformes);
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iii. dualidad en la provisión de las prestaciones (“instituciones públicas o
privadas”).
Por ley se podrán establecer cotizaciones obligatorias.
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