EL PERÚ

PENDIENTE
Ensayos para un desarrollo
con bienestar

María Balarin
Santiago Cueto
Ricardo Fort
EDITORES
 María Balarin
Santiago Cueto
Ricardo Fort

EDITORES
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Perú
Teléfono: 247-9988
www.grade.org.pe

Esta publicación cuenta con una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0
Internacional.

Primera edición, Lima, julio del 2022

Impreso en el Perú
700 ejemplares

Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus

autores y no representan necesariamente los puntos de vista de GRADE ni de las instituciones
auspiciadoras. Los autores declaran que no tienen conflicto de interés vinculado a la realización
del presente estudio, sus resultados o la interpretación de estos. Esta publicación ha requerido un
proceso interno de revisión de pares ciego.

Directora de Investigación: María Balarin

Cuidado de edición: Diana Balcázar Tafur
Corrección de estilo: Rocío Moscoso
Diseño de carátula: Magno Aguilar
Imagen de carátula: Apu Lima, acrílico/lienzo 150x130 cm. Francisco Guerra García
Fotografías: Páginas 21 y 175: Proyecto FORGE - Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en
el Perú. Páginas 99 y 283: Sebastián Castañeda - Estudio Longitudinal Niños del Milenio
Conceptualización y diagramación: Melissa Navarro y Magno Aguilar
Impresión: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Cajamarca 239-C, Barranco, Lima, Perú. Teléfono 247-4305

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2022-03538

ISBN: 978-612-4374-50-0

CENDOC / GRADE

BALARIN, María; CUETO, Santiago y FORT, Ricardo (editores)

El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar. Lima: GRADE, 2022.

EDUCACIÓN, DERECHO A LA EDUCACIÓN, BRECHA DIGITAL, REFORMAS DE

LA EDUCACIÓN, EDUCACIÓN SUPERIOR, MERCADO DE TRABAJO, VIOLENCIA
CONTRA LA MUJER, GÉNERO, VIOLENCIA, NIÑOS, DESIGUALDAD SOCIAL,
POBREZA, CIUDADES INTERMEDIAS, MINERÍA, PROTECCIÓN SOCIAL,
INTERCULTURALIDAD, INNOVACIONES, COVID-19, POLÍTICAS PÚBLICAS, PERÚ
Índice

Pensando el desarrollo con bienestar 11

María Balarin

1. Antiguas y nuevas brechas educativas 21

Presentación 23
Santiago Cueto

A. Anotaciones sobre el derecho a la educación en el Perú, 27

hoy: la urgencia por la indignación
Santiago Cueto

B. El uso de las tecnologías para la generación de 47

aprendizajes: desafíos para la formación inicial y en
servicio del profesorado
Juan León y Claudia Sugimaru

C. ¿Cómo el Estado contribuye a la segregación escolar? 69

Una reflexión sobre las políticas de acceso y las decisiones 7
familiares en la educación básica
Liliana Miranda y Clara Soto

2. Exclusión, vulnerabilidad y reformas 99

Presentación 101
Jorge Agüero

A. La vulnerabilidad de los hogares rurales en tiempos de 103

COVID-19: en búsqueda de las lecciones clave para una
política de inclusión financiera
Verónica Frisancho y Martín Valdivia

B. Educación superior, políticas inclusivas y discriminación 121

en el mercado laboral
Jorge Agüero

C. Reformas institucionales en educación. El caso de los 131

avances en la reforma de la universidad peruana (2018-2020)
Martín Benavides

[ 40 años GRADE ]
 D. Los caminos de la exclusión: las transiciones hacia la 151
vida adulta entre jóvenes urbanos vulnerables
Lorena Alcázar y María Balarin

3. Desigualdades de género y violencia 175

Presentación 177
Wilson Hernández y Alan Sánchez

A. Trayectorias educativas a lo largo del ciclo de vida: el rol 179

de la pobreza, el área de residencia y las brechas de género
Alan Sánchez

B. La importancia de mejorar la oferta de cuidado diurno 203

en un Perú pospandémico
Lorena Alcázar y Sonia Laszlo

C. Una mirada crítica a las políticas públicas en materia 237

de violencia de género contra las mujeres
Wilson Hernández
8
D. Avances y desafíos en la prevención de la violencia 261
contra los niños, niñas y adolescentes en el hogar: una
deuda al Bicentenario
Gabriela Guerrero y Vanessa Rojas

4. Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo 283

Presentación 285
Ricardo Fort

A. Reorganizar el Perú: ciudades intermedias y desarrollo 287

Álvaro Espinoza, Ricardo Fort y Mauricio Espinoza

B. Políticas de gobierno en territorios con extracción 311

minera: cuestionamientos y oportunidades
Gerardo Damonte

C. La protección social en el Perú: estado actual y cómo 339

marchar hacia el acceso universal
Miguel Jaramillo

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 D. Políticas públicas e interculturalidad en el Perú: ¿cómo 377
avanzar en la agenda de la identificación étnica desde el
Estado?
Néstor Valdivia

E. Innovación en el sector público 401

Juana Kuramoto

Principales abreviaciones 419

[ 40 años GRADE ]
 Pensando el desarrollo
con bienestar

María Balarin
Directora de Investigación

En 1980, en medio de la profunda crisis política y económica que enfrenta-

ba el Perú, comenzó sus actividades el Grupo de Análisis para el Desarrollo 11
(GRADE), una institución independiente, sin fines de lucro ni afiliación par-
tidaria, integrada por investigadoras e investigadores de diferentes discipli-
nas, unidos por el objetivo de generar conocimiento riguroso y contribuir al
debate sobre las políticas orientadas a impulsar el desarrollo del país.

La celebración de nuestros primeros 40 años de vida institucional se

produce en el contexto de la conmemoración de los 200 años de vida
republicana en el país, y ha coincidido también con la gravísima crisis
sanitaria y económica generada por la pandemia del COVID-19. Esto se
suma a una crisis política mayúscula, que nos ha llevado a tener cuatro
presidentes en menos de cinco años, y cuyo impacto en la capacidad del
Gobierno para manejar los efectos negativos de la pandemia en la salud,
la educación, la economía y la calidad de vida de las personas es indu-
dable. Así, los retos que enfrenta el Gobierno del presidente Castillo son
coyunturales al mismo tiempo que históricos, con deudas sociales que,
en muchos casos, no hemos empezado siquiera a enfrentar.

Si en los inicios de nuestra institución, en los años ochenta, el Perú

batía récords internacionales con la mayor hiperinflación de la región, hoy
encabeza la lista de países con el mayor número de muertes vinculadas

[ Pensando el desarrollo con bienestar ]

 con el COVID-19,1 y registra una de las economías más golpeadas del
mundo por la pandemia.2 Todo esto a pesar de ser uno de los países
que actuó con mayor rapidez para implementar una de las cuarentenas
más largas y drásticas de la región, que fue acompañada, además, por
un importante paquete de estímulo fiscal. Si bien estas medidas fueron
aplaudidas por muchos en su momento, dentro y fuera del país, a la larga
los resultados no han sido exitosos desde una perspectiva comparada.

Hace tan solo una década, el éxito del modelo de desarrollo perua-
no –que se tradujo en altos niveles de crecimiento económico y en una
importantísima reducción de la pobreza– era ampliamente celebrado, a
pesar de las muchas críticas por sus limitaciones para generar una re-
distribución más equitativa de la riqueza y condiciones de vida adecua-
das para toda la ciudadanía, así como para poner en marcha procesos
fundamentales de desarrollo institucional. Hoy, la crisis por la pandemia
se suma a la permanente crisis política de los últimos años, y revela las
debilidades de nuestro Estado y de nuestra democracia. Los altos niveles
de informalidad laboral –que contribuyen, a su vez, tanto a la vulnerabi-
lidad de los ingresos como a la ausencia de mecanismos de protección
social–; las condiciones de vida en las ciudades –caracterizadas por la
expansión informal sin acceso a servicios básicos–; la dificultad para
12 continuar reduciendo la pobreza en el mundo rural; la contaminación y
depredación del medioambiente; la inequidad en el sistema educativo;
las disparidades y la violencia de género, y la precariedad del sistema de
salud son solo algunas de las áreas descuidadas por nuestro modelo de
desarrollo reciente. A ellas se suman la corrupción y la debilidad institu-
cional, que contribuyen a la baja capacidad del Estado para “implemen-
tar con efectividad y autonomía políticas para crear bienes públicos y
promover el bien común” (Ganoza y Augusto, 2021, p. 22). Así, a pesar de
que hasta antes del inicio de la pandemia se habían logrado importantes
niveles de reducción de la pobreza, es claro ahora que el Estado no ha
sido capaz de articular una política de desarrollo que abarque diferentes
dimensiones de bienestar individual y colectivo para todas las personas.

Pensar en el desarrollo ha estado siempre al centro de la labor insti-

tucional de GRADE. A 40 años de nuestros inicios, conviene detenernos
a pensar qué entendemos por ello, en especial en el contexto descrito
hasta aquí, y cuáles son algunos de los principales retos que identifi-
camos para el futuro.

1 Tomado del rastreador de indicadores Covid del Financial Times https://www.ft.com/con-

tent/a2901ce8-5eb7-4633-b89c-cbdf5b386938
2 Véase https://www.worldbank.org/en/country/peru/overview

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Los enfoques sobre el desarro-
Durante este tiempo, y
llo han pasado por diversas face- a partir de las críticas a
tas, desde sus inicios en los años estos distintos enfoques,
de la posguerra –cuando este era “la comunidad global
visto como sinónimo de “la inter- se ha estado moviendo
vención Estatal para acelerar el hacia una concepción del
proceso de modernización [e in-
‘desarrollo’ entendido como
dustrialización] de las sociedades
y lograr una mejora en los ingre- la búsqueda organizada
sos” (Rapley, 1997, p. 2)– hasta la del bienestar humano”
nueva ortodoxia que se establece (Gough et al., 2007, p. 4),
tras la crisis del modelo desarro- un bienestar que debe,
llista en los años setenta del siglo además, ser sostenible.
XX, en la cual el mercado asumió
el rol predominante. En este con-
texto, han surgido también una serie de críticas –como las planteadas
por los teóricos del posdesarrollismo– que cuestionan los tradicionales
enfoques estadocéntricos sobre el desarrollo, los cuales buscan con-
solidar el control estatal sobre la vida de los ciudadanos mediante su
incorporación a “las redes formales de circulación” (Rapley, 1997, p. 5).
Frente a ello, se plantea la necesidad de impulsar estrategias más par-
ticipativas, de abajo hacia arriba, para promover el desarrollo, que se 13
enfoquen en la emancipación “individual y subalterna” (Rapley, 1997, p.
5) y den cabida a la agencia de los individuos. Este tipo de estrategias
permitirían, además, la coexistencia de visiones alternativas sobre la so-
ciedad y la calidad de vida, que no consideren solo la incorporación de
la ciudadanía a los circuitos e instituciones del Estado formal.

Durante este tiempo, y a partir de las críticas a estos distintos enfoques,

“la comunidad global se ha estado moviendo hacia una concepción del
‘desarrollo’ entendido como la búsqueda organizada del bienestar humano”
(Gough et al., 2007, p. 4), un bienestar que debe, además, ser sostenible. El
énfasis en el bienestar busca proveer un correlato u objetivo positivo a los
esfuerzos de lucha contra la pobreza y la exclusión social, que son esencia-
les para el desarrollo. Este énfasis amplía la perspectiva del desarrollo de
una concepción puramente economicista a una que considera también la
importancia de la participación y la autonomía para tomar decisiones sobre
la propia vida, y que se enfoca en el desarrollo humano (Gough y McGre-
gor, 2007). Con esto se retoma el viejo postulado aristotélico acerca de la
vida buena como el fin último de la existencia humana, y de la capacidad
para funcionar como esencial para la consecución de ese fin (Nussbaum y
Sen, 1993). El bienestar es entendido, además, como “relacional y dinámico”,
como un proceso y no solo como un resultado, y como algo que se produce

[ Pensando el desarrollo con bienestar ]

 en “la intersección entre las dinámicas sociales, políticas, económicas y
culturales” de diferentes contextos (Gough et al., 2007, p. 5).

Este énfasis en el desarrollo humano y en el bienestar está fuertemen-

te influenciado por el trabajo de Amartya Sen (Nussbaum y Sen, 1993; Sen,
2014, 1994, 1993, 1990) y por su propuesta de un enfoque de capacidades
para abordar el desarrollo. Este enfoque parte de una crítica a las pers-
pectivas económicas sobre el bienestar, que lo entienden ya sea en tér-
minos de utilidad –felicidad, satisfacción– o de recursos –ingreso, riqueza,
bienes–. Sen critica estas interpretaciones y señala que los ingresos y los
bienes son medios para alcanzar el bienestar, pero, en sí mismos, no lo
constituyen. Las medidas de utilidad, por otro lado, no resuelven el hecho
de que las personas típicamente reajustan sus expectativas y preferen-
cias de acuerdo con la realidad en la que viven –lo cual, en el caso de las
poblaciones vulnerables, puede implicar un reajuste hacia abajo, que no
garantiza la consecución del bienestar–.

Desde esta perspectiva, el principal objetivo del desarrollo debería

ser el fortalecimiento de las capacidades humanas. Este énfasis busca
ampliar las consideraciones sobre el estándar de vida de las personas
desde una concepción enfocada solo en lo que las personas tienen has-
14 ta otra que considera, además, lo que las personas pueden reclamar en
términos de derechos, y lo que pueden hacer con lo que tienen (capa-
cidades) (White, 2008, p. 4). Las capacidades pueden entenderse como
las “libertades fundamentales” de las que una persona goza para poder
llevar adelante aquel tipo de vida que tiene razones para valorar (Sen,
2014, p. 528). Los aportes de Sen han estado en el centro de proyectos
como el Índice de Desarrollo Humano,3 que buscan medir el bienestar y
el desarrollo de una manera más multidimensional, no exclusivamente
enfocada en el crecimiento económico.

Algunas críticas a dicho enfoque han cuestionado el énfasis en las li-

bertades humanas en detrimento de consideraciones acerca de la natu-
raleza relacional del bienestar (Gough et al., 2007, p. 5), y han planteado la
necesidad de avanzar hacia algún tipo de especificación de las necesida-
des humanas universales que sea suficientemente abierta a adaptaciones
contextuales, pero capaz también de guiar las acciones de política a nivel
nacional y global (Gough y Doyal, 1994; Max-Neef, 2017; Nussbaum, 2001).

Varios de estos autores toman como punto de partida la teoría de las

capacidades de Sen, pero buscan hacerla más concreta, definiendo las

3 Véase http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

necesidades humanas como aquellos prerrequisitos universales necesa-
rios para lograr una participación exitosa en determinada forma de vida.
En su versión más mínima, estos prerrequisitos incluyen una buena salud
física –suficiente para poder participar adecuadamente– y autonomía
–para ejercer agencia o para tomar decisiones informadas con respecto a
lo que se quiere hacer y cómo lograrlo– (Gough y Doyal, 1994). La autono-
mía aquí es entendida como el atributo principal de los seres humanos,
pero los autores la conciben desde una perspectiva social, más que indi-
vidualista, que enfatiza la interdependencia entre las personas.

Al centro de esta propuesta está la idea de que si las necesidades

humanas básicas no son satisfechas, el resultado será “un daño serio y
objetivo, entendido como una ‘incapacidad fundamental para perseguir la
visión que uno tiene de la vida buena’” (Gough y McGregor, 2007, p. 324).
Se trata de un tipo de daño que “afecta tanto al cuerpo humano como a
la capacidad de las personas para participar en la sociedad” (Gough y Mc-
Gregor, 2007, p. 324). Y es aquí donde las políticas orientadas a promover
el desarrollo y el bienestar humano deberían enfocarse.

Más recientemente, y en vista de la abrumadora evidencia sobre el

cambio climático, el calentamiento global y la degradación medioam-
biental, así como sobre la influencia de los seres humanos en estos 15
procesos –que amenazan, a su vez, el bienestar y la existencia huma-
na–, diversos autores han volcado su mirada hacia la importancia de la
sostenibilidad medioambiental como un objetivo central en cualquier
concepción del bienestar humano y del desarrollo (Gough, 2015).

En el caso peruano, a la reflexión sobre el bienestar podríamos añadirle

consideraciones acerca de las capacidades vinculadas con la empatía,
la solidaridad y la confianza, rasgos en los que venimos demostrado
serias carencias como país. Esto se traduce, entre otras cosas, en las
profundas desigualdades presentes en el Perú, que se asocian con las
características sociodemográficas de los individuos y sus familias, y
que conducen a que las familias rurales, indígenas, afroperuanas, con
discapacidad y pobres muestran consistentemente menores niveles de
desarrollo y bienestar que sus pares de otros grupos más aventajados.
Del mismo modo, las características de género están asociadas con altos
niveles de inequidad, discriminación y, en algunos casos, violencia contra
las mujeres y la población LGTBI. Las diferencias son también profundas
en los distintos indicadores de bienestar de la capital en comparación
con el resto del país. Combatir los asentados patrones de discriminación
que generan estas desigualdades podría lograrse en el marco del modelo
democrático, pero este es débil en el país. En su forma más cuantificable,

[ Pensando el desarrollo con bienestar ]

 esta debilidad se observa en los indicadores presentados en el informe
del Latinobarómetro,4 por ejemplo, que muestran que solo el 43% de
la población apoya la democracia –cifra por debajo del promedio
latinoamericano del 48%–, y que el 18% de la población piensa que un
Gobierno autoritario podría ser preferible –cifra por encima del promedio
latinoamericano de 15%–. Se trata de afirmaciones generales, pero que
seguramente permean la tolerancia por los altos niveles de inequidad,
intolerancia y violencia que vivimos de manera cotidiana en el país.

El énfasis en el bienestar humano y en la sostenibilidad como prin-

cipales objetivos del desarrollo nos lleva a analizar las formas en que
estos se producen, la matriz de responsabilidad desde la cual esto se
hace, y el rol que pueden o deben jugar los Estados, el mercado, las fa-
milias y las comunidades en este proceso. El balance de responsabilidad
entre estos actores da lugar a diferentes regímenes de bienestar, que
pueden caracterizarse como el conjunto de relaciones recíprocas entre
instituciones políticas, estructura económica y política social que genera
determinado resultado de bienestar y sostenibilidad.

El régimen de bienestar peruano ha sido descrito como un régimen

familiarista/informal (Martínez Franzoni, 2007) en el cual los individuos y
16 las familias –y no el Estado– han cargado, históricamente, buena parte
de la responsabilidad por su seguridad y por la producción de su propio
bienestar, y en el que la inclusión social ha sido tan solo parcial (Filgueira,
1999; 2005). Barrientos (2004) señala que en América Latina, luego de
las reformas estructurales de la década de los noventa, el balance de
responsabilidad en la provisión del bienestar se orientó casi comple-
tamente hacia el individuo, la familia y el mercado, en el supuesto de
que, mediante el empleo y los servicios financieros y de seguros. “los
mercados serían capaces de proveer las garantías necesarias contra los
riesgos sociales” (p. 156).

En el Perú, el vuelco de la última década hacia un esquema que in-

vierta más en inclusión social –por ejemplo, mediante nuevos progra-
mas sociales o una mayor inversión educativa– puede ser entendido
como una señal de cambio positivo y de reconocimiento del ineludible
rol que el Estado debe jugar en la consecución de mayores niveles de
bienestar para la ciudadanía. Este movimiento podría estar dando cuen-
ta de un cierto rebalanceo de la matriz de bienestar hacia un modelo en
el cual el Estado adquiere mayor importancia. Sin embargo, el descon-
tento social de amplios sectores de la población –que ha permanecido

4 Véase https://www.latinobarometro.org/lat.jsp

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

y se ha profundizado a pesar del crecimiento económico reciente– y las
limitaciones del aparato estatal que la actual crisis sanitaria y económica
resalta sugieren que ese rebalanceo ha sido tan solo parcial. Nos encon-
tramos, pues, ante la necesidad de repensar la arquitectura del sistema
de bienestar en el país redefiniendo el contrato social de modo que el
Estado, el mercado y las familias puedan actuar de manera recíproca y
complementaria para lograr el desarrollo y el bienestar humano.

Los ensayos que conforman este libro son el producto del perma-
nente esfuerzo de nuestros investigadores e investigadoras, así como de
colegas con una historia de trabajo conjunto, por abordar algunos de los
principales problemas que enfrenta hoy al país. Estos textos evidencian
la pluralidad de temas y miradas conceptuales y metodológicas que
caracterizan a nuestra institución. El conjunto de ensayos aborda una
serie de temas sociales, educativos y económicos sobre los que hemos
realizado investigaciones, y cuyos resultados hemos presentado en di-
versos formatos y discutido en eventos públicos y privados, en aulas con
estudiantes y en conversaciones informales con colegas. El sentido de
estos es abordar cada una de las problemáticas identificadas revisando
brevemente la literatura relevante, para proponer, a partir de ahí, formas
de tratarlas metodológica y conceptualmente, así como también des-
de la política pública. Deliberadamente, hemos querido ser breves y a 17
veces provocadores, sin pretender agotar la discusión en ningún tema
y buscando proveer, más bien, insumos para la reflexión y la acción. Sin
plantearlo así expresamente, el libro explora diversas aristas de las ne-
cesidades humanas, su grado de satisfacción o insatisfacción actual en
el país, así como los posibles caminos que las políticas públicas –las
políticas sociales en particular– podrían seguir para satisfacerlas.

Los ensayos se han agrupado en cuatro áreas que reflejan temas en

los que venimos trabajando con particular intensidad en años recientes
y que nos parecen importantes para pensar en los retos del desarro-
llo en el país. Estas áreas son “Antiguas y nuevas brechas educativas”,
“Exclusión, vulnerabilidad y reformas”, “Desigualdades de género y el rol
de las políticas” y “Reformas pendientes para un nuevo modelo de de-
sarrollo”. Educación, segregación, desigualdad, vulnerabilidad, violencia,
pero también reformas, planificación territorial, gobernanza, innovación
y políticas sociales, son tan solo algunos de los temas que aparecen en
los diferentes ensayos que componen cada una de las áreas. Al inicio
de cada área, los lectores podrán encontrar una breve introducción que
busca guiarlos en la lectura de los capítulos. Si bien los ensayos incluyen
revisiones de la literatura especializada, estas no pretenden ser exhaus-
tivas, sino solamente sugerentes de los retos que se enfrentan. Todos

[ Pensando el desarrollo con bienestar ]

 los ensayos terminan con algún tipo de debate académico o de políticas
sobre lo que podría venir a partir de la discusión previa.

De más está decir que los ensayos aquí reunidos no pretenden cubrir
la totalidad de temas relevantes para el desarrollo del país o para la con-
secución del bienestar de sus ciudadanos, ni agotan tampoco las pro-
blemáticas en los campos abordados. Por el contrario, se asumen tan
solo como una contribución a la investigación, propuestas y discusio-
nes que deben continuar en la búsqueda permanente del conocimiento
más profundo y las aplicaciones más beneficiosas para el desarrollo y el
bienestar en nuestro país.

Finalmente, un agradecimiento a todos los autores por su profundidad

para presentar y discutir en un formato que no es común entre nuestros
investigadores. Gracias también a los coordinadores de cada sección, que
han buscado puntos en común entre sus ensayos para sugerir pistas que
permitan conectar e integrar. Nunca está de más reconocer que el trabajo
aquí presentado es posible solo gracias al esfuerzo, la inteligencia y la bon-
dad del conjunto de colaboradores de GRADE, desde nuestros asistentes
de investigación hasta los miembros de nuestros equipos administrativos y
de apoyo a proyectos. Son muchas personas como para mencionarlas aquí
18 individualmente, pero todas cumplen un papel esencial en el quehacer de
nuestra institución. Agradecer y volver a agradecer es una forma de celebrar
y mirar con optimismo los siguientes 40 años de GRADE.

Referencias bibliográficas

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[ Pensando el desarrollo con bienestar ]

Antiguas y
nuevas brechas
educativas
1
 OS
E N TA AÑ D

E
GRAD
AR

E
U LO
S C

Presentación
Santiago Cueto

GRADE ha tenido a la educación en su agenda casi desde su funda-

ción. Los niveles abarcados incluyeron inicialmente la educación supe-
rior, pero luego se hicieron estudios en educación básica, técnica y en
ambientes comunitarios. Los temas tratados también han sido variados,
desde inversiones, beneficios, evaluaciones estandarizadas y de progra-
mas, y, recientemente, educación digital. Las poblaciones incluidas han
sido estudiadas en ambientes urbanos y rurales, incluyendo población
indígena y castellanohablante, migrantes y estudiantes con algún tipo de
discapacidad. Las metodologías utilizadas fueron inicialmente cuantita-
tivas, pero crecientemente se han adoptado diseños cualitativos y mix-
tos. Un tema subyacente en gran parte de estos estudios ha sido el de
la inequidad en sus diferentes facetas, desde el acceso a la educación
hasta las oportunidades, pertinencia e impacto en diferentes tipos de
resultados educativos y sociales.
23
Afín con esta orientación, los ensayos de esta sección se han agrupado
en la óptica de antiguas y nuevas brechas educativas. El significado que
se quiere transmitir con esto es que la inequidad no adquiere una sola
forma, sino que va mutando con los cambios sociales que experimenta el
país. Se reconoce así que la educación es impactada y a su vez impacta
en nuestro desarrollo, a veces en forma positiva, pero otras manteniendo
o profundizando inequidades.

Las temáticas específicas recorridas en esta sección son tres: el

derecho a la educación, por Cueto, nos recuerda –en primer lugar– la
existencia de normativa internacional y nacional que obliga el Estado a
garantizar que todas las personas accedan a una educación de calidad,
relevante para su desarrollo personal y el de la sociedad. Los actores
principales vinculados con la gestión durante las últimas décadas pare-
cieran haber olvidado que la educación es un derecho, pues piensan en
ella principal o exclusivamente como un instrumento para el aprendizaje
de habilidades productivas, pero solo en el sentido económico. La pro-
puesta del ensayo es, en cambio, poner el derecho a la educación como
el eje de futuras gestiones, plasmándolo en políticas y programas que
permitan un crecimiento educativo para todos.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 En segundo lugar, Juan León y Claudia Sugimaru abordan el tema do-
cente. Numerosos estudios sobre eficacia escolar han encontrado que
los docentes son un factor clave, tal vez el principal, en el desarrollo y los
aprendizajes de los estudiantes. En su ensayo, Juan y Claudia se enfocan
en un tema específico, que es el modelo de Conocimiento Tecnológico,
Pedagógico y Disciplinar (TPACK, por sus siglas en inglés). La adopción
de este modelo –o de otros– podría contribuir a guiar la tan esperada y
necesaria reforma de la formación inicial y el desarrollo profesional do-
cente, que debería formar parte de una estrategia más amplia dirigida a
seguir reforzando la carrera docente. Claudia y Juan revisan brevemente
los programas e iniciativas de educación digital planteadas durante los
últimos años, que no han logrado el éxito esperado, generándose así
una brecha digital. Los autores plantean estrategias para fortalecer las
competencias docentes, empezan-
do por un diagnóstico que permita
Un tema subyacente planificar programas y prever recur-
en gran parte de estos sos. Es mediante los docentes, sus
estudios ha sido el de la habilidades y los recursos tecnoló-
inequidad en sus diferentes gicos disponibles que se contribuirá
a educar de mejor manera a todos
facetas, desde el acceso
24 los estudiantes.
a la educación hasta las
oportunidades, pertinencia Liliana Miranda y Clara Soto, fi-
e impacto en diferentes nalmente, abordan otra antigua,
tipos de resultados pero solo recientemente estudia-
educativos y sociales. da, forma de inequidad: la segre-
gación. Los enfoques contempo-
ráneos en educación señalan la
importancia de reconocer la diversidad de los entornos escolares como
una forma de fomentar el respeto y, principalmente, la inclusión de to-
dos y todas en ambientes integrados. Sin embargo, varios estudios re-
cientes muestran que, tanto en el ámbito internacional como en el Perú,
esta diversidad no se aprecia en muchas escuelas, que segregan a los
estudiantes. Las autoras analizan cómo las políticas que han regulado la
elección escolar, la admisión escolar y la asignación de los estudiantes a
diferentes trayectorias educativas condicionan o acentúan los niveles de
segregación por nivel socioeconómico en el conjunto del sistema educa-
tivo peruano. El ensayo apunta a reconocer la segregación donde exista
para buscar formas de inclusión que permitan ir fortaleciendo nuestro
sistema democrático, en línea con la propuesta del Proyecto Educativo
Nacional al 2036 del Consejo Nacional de Educación cuando habla del
desarrollo de una ciudadanía plena mediante la educación.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Como se puede apreciar, los tres ensayos no agotan las temáticas
de investigación educativa en GRADE, mencionada en el primer pá-
rrafo. En otras secciones de este mismo texto se pueden encontrar
alusiones al tema educativo desde perspectivas diferentes. Sin embar-
go, esto tampoco agota la complejidad de los retos educativos que el
Perú enfrenta, los cuales, como se dijo al inicio, constituyen antiguas y
nuevas manifestaciones de la inequidad que limita la justicia social a la
que podemos aspirar y el rol que la educación puede jugar a favor de
un desarrollo inclusivo. Invitamos por esto a los lectores a leer el con-
junto de ensayos, así como también a revisar otros estudios realizados
en GRADE –en su mayoría disponibles libremente en nuestro portal– y
a sugerirnos nuevas pistas de investigación que contribuyan a dismi-
nuir –y eventualmente eliminar– las brechas educativas en el Perú.

25

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 A.

Anotaciones sobre el derecho a la

educación en el Perú hoy: la urgencia
por la indignación

Santiago Cueto*

¿Qué es un derecho humano? De acuerdo con Unesco (2019), “los de-

rechos humanos son normas universales que describen estándares de
conducta que permiten proteger a todos de abusos políticos, legales,
sociales y económicos”1 (p. 25). 27

En el caso de educación, luego de la Segunda Guerra Mundial, en

diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas apro-
bó la Declaración Universal de Derechos Humanos, donde incluyó esta
materia como parte de su ámbito. Así, el artículo 26 dice: “Toda persona
tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos
en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La ins-
trucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional
habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual
para todos, en función de los méritos respectivos.”2 En varios instrumen-
tos posteriores se ha ampliado el concepto, incluyendo la Convención
sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas de 1989, que aporta la
noción de igualdad de oportunidades.3 Como se verá más adelante, en la
legislación peruana se reconoce el derecho a la educación. Sin embargo,

* Agradezco los aportes de Paula Cardó Roggero para la revisión bibliográfica y conceptualización del
presente ensayo. Claudia Felipe aportó todos los datos incluidos en las tablas. Los comentarios y
sugerencias de María Balarin, Juan León, Sandro Marcone y Claudia Sugimaru a una versión previa
del presente ensayo fueron agudos e informados, y contribuyeron así a mejorarlo. Diana Balcázar,
con gran oficio y eficiencia, consiguió muchos de los textos incluidos aquí.
1 Traducción del autor del inglés al castellano.
2 Tomado de https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-human-rights.
3 Véase https://www.un.org/es/events/childrenday/pdf/derechos.pdf.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 es obvio, a partir de la lectura de la misma Declaración de hace 74 años,
que hay mucho que avanzar para hacer realidad el derecho a la educa-
ción. Al ser el Perú suscriptor de los acuerdos mencionados, está en la
obligación no solo de incorporar los principios en su legislación nacional,
sino de llevarlos adelante con programas y políticas.

En este ensayo, argumento que necesitamos retomar la noción de

que la educación es un derecho como la base de todas las políticas y
programas en el sector, si es que queremos que el Perú se desarrolle
consolidando su democracia. Así, el derecho a la educación no solo
debe configurar políticas en el sector, sino aportar al desarrollo de una
sociedad más justa, engarzando con políticas basadas en derechos
en todos los sectores. Contrariamente a esto, a lo largo de la historia
la educación ha perpetuado inequidades que se observan de manera
diferente en períodos específicos. En el Perú, solo se han publicado,
hace algunas décadas, algunos ensayos sobre el tema, que no se han
continuado (por ejemplo, Cueto, 1968).

Durante gran parte de nuestro pasado, la inequidad se refería al acceso

a la educación básica, lo cual se vinculaba, a su vez, con el analfabetismo
de un alto porcentaje de la población. Actualmente, se ha avanzado mucho
28 en la cobertura del sistema educativo, sobre todo en la educación primaria
(Guadalupe et al., 2017), pero se presentan inequidades tanto en la calidad
de la educación básica como en el acceso y calidad de la educación supe-
rior para diferentes grupos de la población. Estas inequidades se observan
entre estudiantes urbanos y rurales, con y sin discapacidad, indígenas y
castellanohablantes, y pobres y no pobres, por mencionar algunos de los
principales (Cueto, Miranda y Vásquez, 2016). Pensar en la educación como
un derecho para todos y todas, que aporte a la consolidación de la demo-
cracia, requiere analizar lo que este concepto significa en una serie de as-
pectos específicos. Pero antes de explorarlos, haremos un breve repaso de
la normativa vigente en el Perú respecto del derecho a la educación.

1. El derecho a la educación en la Constitución

y la Ley General de Educación

Tomado de la Constitución Política del Perú de 1993: “[…] La educación

inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del
Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Es-
tado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que
mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos
económicos necesarios para cubrir los costos de educación […]” (artícu-
lo 17) y “[…] Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Santiago Cueto

La educación y el desarrollo humano, especialmente en contextos de

pobreza, son las principales áreas de interés de Santiago. Además de sus
propias publicaciones, ha sido revisor de artículos científicos en libros y
revistas académicas revisadas por pares. Ha sido miembro del Conse-
jo Técnico del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación de
México. Fue presidente de la Sociedad de Investigación Educativa Pe-
ruana y consejero del Consejo Nacional de Educación. Ha sido también
consultor de organismos internacionales como el Banco Interamericano
de Desarrollo, el Banco Mundial y la Unesco.

Su trabajo ha merecido múltiples reconocimientos. En la conferen-

cia anual del Global Development Network del 2003 un trabajo suyo
recibió la medalla a la mejor investigación en la categoría Educación,
Conocimiento y Tecnología. Obtuvo en el 2010 el Premio Nacional de
Psicología del Colegio Nacional de Psicólogos del Perú. El Ministerio de
Educación lo condecoró en el 2018 con las Palmas Magisteriales, en
el grado de Amauta.
29
Además de ser profesor principal del Departamento de Psicología de
la PUCP, representa al Perú en el estudio internacional Niños del Mile-
nio. Es director ejecutivo e investigador principal en GRADE.

Santiago es Ph. D. en Psicología Educacional por Indiana University y

licenciado en Psicología Educacional por la PUCP. Ha sido investigador
visitante en University of California, Davis, y en University of Oxford.

recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de

limitaciones mentales o físicas […]” (artículo 16).4 Como en muchos otros
casos, el cumplimiento de esta norma es parcial, pues, por ejemplo, a
pesar del incremento en la matrícula, muchos jóvenes continúan sin
culminar la educación secundaria.

En el artículo 3 de la Ley General de Educación del 2003 se expande

el concepto: “La educación es un derecho fundamental de la persona y

4 Tomado de https://www.congreso.gob.pe/Docs/files/constitucion/constitucion-politi-
ca-14-03-18.pdf.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educa-
ción integral y de calidad para todos y la universalización de la Educación
Básica. La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir a la educación
y el derecho a participar en su desarrollo”.5 En el artículo 8 se señalan
los principios de la educación peruana: ética, equidad, inclusión, calidad,
democracia, interculturalidad, conciencia ambiental, y creatividad e in-
novación. Se trata de principios que deberían inspirar desde las políti-
cas nacionales hasta las prácticas docentes en el aula, aunque es claro
también que su significado específico merece discutirse. A esta reflexión
apunta este ensayo. Para ello, se presentan y discuten algunas de las
nociones anteriores y otras no previstas en los instrumentos señalados,
pero que pensamos que tienen una gran relevancia para el presente y
posiblemente para el futuro.

2. ¿Cómo se debería implementar una política

basada en el derecho a la educación?

Tener el derecho legal a algo no garantiza que este se pueda ejercer

en contextos específicos. Para poder lograr esto último, es relevante
entender los aspectos que se suelen incluir bajo el paraguas del
derecho a la educación. Al respecto, destacamos el trabajo de Katarina
30 Tomasevski, quien entre 1998 y el 2004 fue la primera relatora especial
sobre el derecho a la educación de Naciones Unidas. En su informe
del 20046 y otros documentos, argumentó que los Gobiernos tienen la
obligación de proveer a la ciudadanía una educación con las siguientes
características: asequibilidad (dispone de programas y servicios
en condiciones de operar), accesibilidad (es gratuita y obligatoria,
al menos en educación básica, e inclusiva, sin obstáculos para el
acceso), aceptabilidad (incluye seguridad en la escuela, garantiza que
los indígenas se educarán en su propia lengua y prohíbe los castigos
corporales) y adaptabilidad (considera el interés superior de los niños,
incluyendo sus aprendizajes). En esta concepción, los niños, niñas y
jóvenes son los titulares del derecho a la educación; por el contrario,
en el Perú hemos visto muchas veces discutir la agenda educativa sin
su participación o inclusión, considerando que la agenda es un reclamo
solamente de los docentes. Para el monitoreo de lo que se conoce
como las 4A, Tomasevski propuso una serie de indicadores.7

5 Tomado de http://www.minedu.gob.pe/p/ley_general_de_educacion_28044.pdf
6 Véase, por ejemplo, Progress report of the Special Rapporteur on the right to education.
Katarina Tomasevski, submitted in accordance with Commission on Human Rights reso-
lution 1999/25; E/CN.4/2000/6, 1 February 2000.
7 Véase http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/indicadores-
del-derecho-a-la-educacion.pdf

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 La Orealc, de la Unesco, publicó en el 2007 un documento sobre el
mismo tema, en el cual plantea que una educación de calidad se debe
basar en cinco dimensiones: equidad (en el acceso, en los recursos
y calidad del proceso educativo, y en los resultados del aprendizaje),
relevancia, pertinencia, eficacia y eficiencia. Sobre la base de estos
principios, propusieron a los ministros de Educación de la región las
siguientes recomendaciones (Orealc/Unesco, 2007, p. 20):

••Asegurar el rol del Estado como garante y regulador del derecho

universal a una educación de calidad.
••Garantizar el derecho de las personas a aprender a lo largo de
la vida.
••Avanzar desde enfoques homogéneos y estandarizados hacia
políticas educativas integrales que consideren la diversidad con
cohesión social.
••Enfatizar las políticas destinadas a garantizar la inclusión.
••Asegurar una distribución equitativa de recursos para una escuela
pública gratuita y de calidad para todos.
••Mejorar el balance en la asignación de tareas y responsabilidades
entre los diferentes niveles de gestión, fortaleciendo el protagonis-
mo de los actores locales.
••Implementar políticas integrales para el fortalecimiento de la 31
profesión docente.
••Diseñar y desarrollar currículos relevantes y pertinentes para todo
el alumnado.
••Fortalecer políticas que tengan como centro la transformación
de las escuelas para que sean más inclusivas y logren mayores
aprendizajes.
••Llevar a cabo políticas integrales de evaluación educativa orien-
tadas a la mejora progresiva de la calidad de la educación y del
funcionamiento de los sistemas educativos.

Sin entrar en un recuento de indicadores para el caso peruano, es cla-

ro que la lista contiene todavía muchas recomendaciones en las que el
avance ha sido nulo o incipiente. Con estos antecedentes, que señalan
qué características debería tener un sistema educativo que se guíe a par-
tir de un enfoque de derechos, se discuten en las siguientes secciones, de
manera breve, dos temáticas en las que parece haber gran distancia entre
la normativa y el ejercicio pleno del derecho a la educación por parte de la
ciudadanía: la gratuidad de la educación y el acceso a internet.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 La gratuidad de la educación
En el artículo 4 de la Ley General de la Educación, mencionada antes, se
dice: “La educación es un servicio público; cuando lo provee el Estado es
gratuita en todos sus niveles y modalidades, de acuerdo con lo establecido
en la Constitución Política y en la presente ley. En la Educación Inicial y Pri-
maria se complementa obligatoriamente con programas de alimentación,
salud y entrega de materiales educativos”. Lo anterior se ha cumplido en
parte: la educación pública no cobra una pensión a los padres y madres de
familia, y en muchos casos provee de materiales y alimentación. Asimismo,
existe el SIS,8 disponible para personas que no puedan acceder a otros
programas de salud. El único monto que se requiere de las familias es el
pago para la Asociación de Padres y Madres de Familia, equivalente al 1,5%
de una unidad impositiva tributaria, aunque el no pago de este monto no
impide la matrícula o asistencia a la escuela. No conocemos indicadores
que monitoreen este pago o el uso prioritario que se les da a estos fondos.

Sin embargo, desde hace al menos 20 años existe evidencia empírica

que muestra que las familias contribuyen con un gasto significativo a la
educación de sus hijos e hijas, incluyendo a los que asisten a institucio-
nes públicas (Saavedra y Suárez, 2002). Más recientemente, Guadalupe
et al. (2017) encontraron que las familias cuyos hijos estudian en institu-
32 ciones públicas siguen gastando en materiales educativos y otros rubros.
Cuando uno visitaba instituciones educativas antes de la pandemia, era
común observar a docentes que pedían a los familiares que solventaran
los gastos no proporcionados por el Estado, que incluían la compra de
materiales de uso cotidiano en el salón de clases –como papelógrafos–,
las visitas escolares y, en algunos casos, textos adicionales o diferentes de
los que repartía el Estado. También se había vuelto común en contextos
urbanos que se solicitara a las familias comprar uniformes específicos
para la institución; si bien las instituciones no podían obligarlas a cumplir
este requisito, ejercían mucha presión para que realizaran estos gastos.
Durante la pandemia, se han registrado reportes de comunidades que se
organizaron en torno a la escuela pública para pagar servicios de internet.
Finalmente, en ningún caso las instituciones educativas públicas solven-
tan el gasto de transporte hacia y desde el local escolar, y la provisión de
alimentos en las escuelas públicas no es universal.9 Por el lado positivo,

8 Seguro Integral de Salud, véase https://www.gob.pe/sis.

9 Una excepción importante son los colegios de alto rendimiento (COAR, http://www.mine-
du.gob.pe/coar/), en los que, como se sabe, se cubren todos los materiales, alimentación
y seguro médico, y se generan ambientes pedagógicos –como laboratorios– que no son
comunes en otras instituciones del sector público. Al estar estas instituciones orientadas
a estudiantes de alto rendimiento, hay un cuestionamiento sobre si esto genera mayor
inequidad. No se trata, por supuesto, de quitarles a unos para darles a otros, sino de re-
conocer plenamente que la educación es un derecho de todos.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

como reportan Guadalupe et al. (2017), la inversión pública en el sector
Educación ha crecido notablemente durante los últimos años.

La gratuidad de la educación fue discutida en el 2008 en el Informe de

la Defensoría del Pueblo. En este informe, citando a Tomasevski, se dice
que “el concepto de gratuidad no puede ser reducido a la eliminación
de cobros de matrícula y de otros derechos académicos, sino que im-
plica el desarrollo de una estrategia que garantice a todos los niños y las
niñas la disponibilidad de materiales de estudio, uniformes, transporte
y alimentación escolar” (p. 9).10 En las recomendaciones del informe se
incluye la elaboración de un “Plan de Acción detallado para la aplicación
progresiva de la enseñanza primaria obligatoria y gratuita, de manera que
éste pueda contar con el respaldo político necesario para su ejecución.
La elaboración e implementación de dicho Plan le corresponde al Mi-
nisterio de Educación” (pp. 220 y 221). Este informe no ha sido retomado
por ninguna de las gestiones ministeriales desde su publicación.

Conclusión sobre la gratuidad de la educación

Si bien la inversión pública en educación se ha incrementado de manera
notable durante los últimos años, la inversión por estudiante es menor
que en muchos países vecinos (Guadalupe et al., 2017); además, el mon-
to parece totalmente insuficiente para cumplir con el derecho a la edu- 33
cación pública gratuita de calidad para todos los estudiantes, aunque
no se sabe exactamente cuánto sería necesario para ello. En este punto
hay que considerar, como señalan Guadalupe et al. (2017), los cambios
demográficos en la población que se tendrán que atender durante las
próximas décadas. Al final de este ensayo retomamos algunas sugeren-
cias para avanzar en este tema.

Derecho a internet
Un derecho que se había empezado a discutir internacionalmente, pero
que ha cobrado más importancia a raíz de la pandemia, es el derecho
a contar con internet. ¿Todas las personas deberían acceder a recursos
digitales e internet como parte de los servicios que provee el Estado
–igual que la salud o la educación–, de alta calidad y de manera gratuita?
La importancia proviene de los cambios que el acceso a internet ha
generado, caracterizados como la cuarta revolución industrial, que incluye
lo que se ha llamado “el internet de las cosas”. La cuarta revolución
industrial se vincula con las transformaciones y mejoras en la calidad
de vida que el acceso a internet y la interconectividad han permitido en
campos diversos, incluyendo la biotecnología, el transporte, el comercio,

10 Tomado de https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/comision2011.nsf/021doc
umentos/0A3F5B80C13BAF2D05258154005BCDD4/$FILE/Informe_N_131.pdf.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 la interconexión de sistemas, la inteligencia artificial, las comunicaciones,
el entretenimiento y, por supuesto, la educación. Así, se puede argumentar
que, en el mundo actual, una persona sin acceso a dispositivos digitales ni
a internet ve limitadas sus oportunidades de desarrollo físico, educativo,
laboral y personal. Recientemente, la Unesco publicó una nota conceptual
sobre educación y tecnología11 en la que destaca la importancia del acceso,
la equidad y la inclusión, en línea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible
4 (descrito más adelante). La Unesco plantea que las condiciones para
que la tecnología respalde la educación son tres: acceso, gobernanza y
regulación, y preparación del personal docente. Sin embargo, en el Perú,
el acceso a recursos TIC es inequitativo, como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1
Porcentaje de hogares que tienen acceso a TIC,
por área de residencia y nivel de pobreza
Zona de residencia Nivel de pobreza

Pobre Pobre no
Acceso a Urbano Rural No pobre
extremo extremo
Computadora o
40,1 8,2 4,5 16,1 39
34 laptop*
Conexión a
46,9 8,8 7,4 20 45
internet
Celular ** 96,8 88,1 92,4 94,8 95,1
Fuente: Enaho 2020, cálculos propios.
*Hogares que cuentan con al menos una computadora
**Hogares que tienen al menos un celular

Pero, para tener una visión comprehensiva sobre este potencial de-
recho, no se debe considerar solo el acceso, sino también las habilida-
des digitales. Para desarrollar esas habilidades, importa, asimismo, la
frecuencia de uso de los dispositivos (Cueto, Felipe y León, 2018). Sin
embargo, el Estado no ha sido equitativo en la provisión de tecnología y
recursos audiovisuales en las escuelas, como se observa en la tabla 2.

El argumento para esta provisión inequitativa del servicio se ha ba-

sado en un sentido distorsionado de eficiencia: con el mismo dinero,
se puede atender a más estudiantes en zonas urbanas, dado que el
acceso es más fácil y la concentración en instituciones educativas,

11 Disponible en https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000378950_spa.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

mayor. El problema es que las políticas basadas en este argumento
incrementan la inequidad, considerando que las tasas de pobreza mo-
netaria son mayores en las zonas rurales que en las urbanas (45,7% e
y 26,0% respectivamente para el 2020).12

El currículo peruano vigente incluye la importancia de contar con habili-

dades digitales, como se puede notar tanto en el perfil de egreso –“El estu-
diante aprovecha responsablemente las tecnologías de la información y de
la comunicación (TIC) para interactuar con la información, gestionar su co-
municación y aprendizaje” (p. 17)– como en la competencia –[el estudiante]
“Se desenvuelve en los entornos virtuales generados por las TIC” (p. 151)13–.

A pesar de la importancia de las habilidades digitales, no se ha in-

cluido esta área en las evaluaciones nacionales, que suelen priorizar
Comprensión de Lectura y Matemática. En el estudio longitudinal Niños
del Milenio, basados en datos de autorreportes, Cueto et al. (2018) en-
cuentran que, para dos cohortes –adolescentes y adultos jóvenes–, el
acceso a dispositivos digitales se está produciendo a edades cada vez
más tempranas, lo cual es positivo; sin embargo, existen brechas mar-
cadas por variables sociodemográficas como las antes identificadas. En
cuanto a las habilidades digitales, también se encuentra inequidad. Los
resultados de este estudio sugieren la importancia de iniciar a temprana 35
edad el uso de estos dispositivos, con fines pedagógicos, priorizando los
hogares donde no existe el recurso TIC.

En cuanto a programas, durante al menos los últimos 20 años han

funcionado varios diseñados con fines altruistas, pero que no han logra-
do mayor impacto en los aprendizajes de los estudiantes. Por ejemplo
el programa One Laptop per Child (OLPC), que se implementó a fines
de la primera década del presente siglo y estuvo orientado inicialmente
hacia la población con menores índices de desarrollo humano, parece
no haber generado impacto en el rendimiento en Lectura y Matemática,
aunque sí en habilidades digitales (Cristia et al., 2017). La interpreta-
ción parecería ser que no se deben esperar resultados en aprendizajes
curriculares de programas digitales que se concentren en la provisión
de tecnología sin considerar los múltiples aspectos vinculados con su
implementación y desarrollo. Arias Ortiz y Cristia (2014) han sugerido
que los programas de tecnología en educación que más impacto lo-
graron son los que contaban con un enfoque guiado, que especificaba

12 Tomado de https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/
pobreza2020/Pobreza2020.pdf.
13 Ver http://www.minedu.gob.pe/curriculo/.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Tabla 2
Instituciones educativas* de primaria públicas y acceso
a TIC por área (porcentaje)
Recurso Urbana Rural
Televisor(es) 67,5 56,8

Computadoras/PC de escritorio 77,3 41,3

Laptop convencionales 54,8 19,9

Laptop XO 69,0 49,7

Tablet 17,5 1,8

Proyector 81,5 41,6

Radiograbadora 32,4 16,8

Reproductor de DVD o Blu-Ray 30,8 34,2

Impresoras 76,4 66,0

Pizarras digitales 8,3 3,0

36 Servicio de internet 73,2 12,2
Fuente: Censo Educativo 2020, cálculos propios.
*Calculado en el nivel de códigos modulares.
Se considera si la escuela cuenta al menos con un recurso operativo.

las condiciones para el uso de esta y proporcionaba software educativo.

Bustamante (2020a y 2020b) ha argumentado recientemente que los
programas de educación a distancia en general, incluyendo los que usan
tecnología, han carecido de continuidad entre Gobiernos. Un ejemplo
reciente de esto es la Estrategia Nacional de las Tecnologías Digitales en
la Educación Básica, aprobada para el periodo 2016-2021.14 Si se hubieran
cumplido los hitos de esta estrategia, habríamos contado con mucha
mejor preparación para enfrentar la pandemia.

Todo lo anterior justifica la importancia de que las personas cuenten

con dispositivos digitales e internet, y que sobre esta base desarrollen
sus habilidades digitales. El tema de las TIC casi no aparece en la Ley
General de Educación del 2003. En el 2017, el colectivo que conforma
el Acuerdo Nacional aprobó el punto 35 de su agenda, referido a la

14 Véase https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/110893/_505-2016-MINEDU_-_13-
12-2016_07_25_15_-RSG_N__505-2016-MINEDU.pdf.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

“sociedad de información y conocimiento”, por lo que este parecería
un actor relevante para las discusiones de los planes nacionales al
respecto. El hecho reciente más importante es que, en el 2021, la
Comisión de Constitución del Congreso de la República, influenciada
por la pandemia, sugirió un cambio en el artículo 2 de la Constitución:

Toda persona tiene derecho: 4. A las libertades de información,

opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra
oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación
social, sin previa autorización ni censura ni impedimento algunos,
bajo las responsabilidades de ley. El Estado garantiza el acceso al
internet y las tecnologías de la información y comunicación, prio-
rizando su cobertura en el sector rural.15

La norma prioriza la ruralidad, cuando son tanto esta variable como la

pobreza las que definen muchas de las inequidades educativas. El texto
fue aprobado por el Congreso en una primera legislatura, que terminó
en julio del 2021. Sin embargo, está pendiente confirmar este cambio en
una segunda legislatura. De aprobarse, habría que elaborar un plan para
implementar este derecho, que no depende de un solo sector.

Si tomamos el ejemplo de educación, el riesgo es que el énfasis se 37

ponga solamente en el acceso a recursos e internet. Como se explicó an-
teriormente, esto no necesariamente genera mayores habilidades entre
los estudiantes. Algunos colectivos han planteado la necesidad de avan-
zar hacia una sociedad de la información y el conocimiento: “Convertirnos
en una sociedad de la información y el conocimiento (SIC) consiste en ser
ciudadanos informados, críticos, participativos y colaborativos que ejer-
cen sus derechos y libertades, y que consumen y producen conocimiento
para su propio desarrollo y al servicio del bien común. Ello implica que el
país cuente con un nuevo modelo y plan de acción de conectividad, así
como establecer una gobernanza de la Agenda Digital y política nacional
de cultura digital”.16 De hecho, como ha sugerido Marcone recientemente,
el reto está en el uso, la apropiación y la sostenibilidad del recurso.17

En el 2020, el Gobierno creó el Sistema Nacional de Transformación

Digital, que incluye entre sus principios “apertura, transparencia e inclusión”,

15 Tomado de https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_
de_Resoluciones_Legislativas/Proyectos_Firmas_digitales/PL05843.pdf.
16 Véase https://paragobernarnosmejor.pe/sociedad-de-la-informacion/. Del mismo gru-
po, véase https://paragobernarnosmejor.pe/2021/03/04/es-relevante-el-debate-sobre-
internet-como-derecho-humano/.
17 Véase http://sandromarcone.blogspot.com/2020/12/podra-el-peru-ser-un-pais-digital.html.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 así como “servicios digitales centrados en las personas”.18 En septiembre
del 2021, la PCM aprobó el reglamento para el Sistema Nacional de
Transformación Digital.19

Por su parte, el Minedu implementó, poco después del inicio de la

pandemia, la estrategia Aprendo en Casa, orientada al cierre de la bre-
cha digital. Como parte del trabajo de este sector, se compraron un
poco más de un millón de tablets, el 85% de las cuales se repartieron
en las instituciones educativas hasta abril del 2021.20 Existen muchos
retos vinculados con esta compra, como la solidez del modelo pe-
dagógico que respalda su utilización, la habilidad pedagógica de los
docentes para emplear la tecnología como un recurso en el aula, y el
uso de recursos digitales cuando, en muchos casos, las instituciones
no tienen acceso a internet, lo que limita la posibilidad de realizar in-
tercambios educativos. Se trata, sin duda, de un programa ambicioso y
loable, pues apunta a reducir inequidades históricas; de todos modos,
habrá que monitorearlo y evaluarlo, buscando su continuidad y mejora
constante. Durante la pandemia, la ENDO reportó que alrededor de
dos tercios de los docentes habían recibido capacitación sobre el uso
de las TIC.21 Estos datos pueden tener sesgos por la muestra a la que
se tuvo acceso; sin embargo, se trata de una encuesta relevante para
38 mejorar diferentes aspectos de la labor docente.

Conclusión sobre el derecho a internet

A diferencia de la gratuidad de la educación, este derecho no existe toda-
vía en la normativa, aunque, como se mencionó antes, hay una propuesta
para incorporarlo en la Constitución. La meta no debería limitarse solo
a temas estructurales –acceso a dispositivos e internet–, sino favorecer
el desarrollo hacia una sociedad de la información y el conocimiento. La
PCM parece ser el actor más indicado para liderar una iniciativa de este
tipo –siguiendo la normativa mencionada–, pero también debe promo-
verse la activa participación de una diversidad de actores, incluyendo el
sector privado. Como se señaló antes, los temas de la formación inicial
y el desarrollo profesional docente parecen particularmente relevantes
para promover los aprendizajes de los estudiantes.

18 Veáse https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-crea-el-
sistema-nacional-de-transfor-decreto-de-urgencia-n-006-2020-1844001-1/.
19 Véase https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2209135/1995486-1.pdf.pdf.
20 Véase https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/396906-minedu-ya-ha-distribui-
do-el-85-de-las-tablets.
21 Véase http://www.minedu.gob.pe/politicas/docencia/pdf/reportes/1-endo2020-nacional.pdf.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

¿Qué otros temas se deberían incluir en una discusión
sobre el derecho a la educación? Segregación, género y más
Los anteriores son solo dos aspectos, vinculados con el derecho a la
educación, en los que se podría profundizar bastante más. McCowan
(2013) elaboró una reflexión muy interesante –a escala internacional–
sobre este tema, que incluye aspectos que los estudiantes deberían
aprender durante su escolaridad, una dimensión que casi no hemos cu-
bierto aquí, excepto por la referencia al currículo nacional y su enfoque
por competencias, orientado al desarrollo de habilidades ciudadanas.

La lista de temas referidos al derecho a la educación en el Perú es

bastante más amplia que la descrita en este ensayo. Por ejemplo, re-
cientemente se ha producido un interesante debate acerca de diferen-
tes tipos de segregación, pero sobre todo la referida al nivel socioeco-
nómico, que limita las posibilidades de muchos niños, niñas y jóvenes
de educarse en ambientes socialmente diversos, que fomenten la inclu-
sión. Existe evidencia de que en el Perú se mantienen altos niveles de
segregación (Murillo y Carrillo, 2020) y de cómo esta limita, además, los
resultados educativos (Cueto, León y Miranda, 2016). Vinculado con esto,
ha habido una discusión sobre el papel que ha jugado la expansión de la
educación privada tanto en los procesos de segregación educativa como
en el logro de los fines nacionales, públicos, de la educación (Balarin y 39
Escudero, 2018). De hecho, está planteado un debate internacional acer-
ca de la educación privada y su monitoreo.22 La aparición de escuelas
privadas de bajo costo en zonas urbanas y otras dinámicas del sector
merecerían ser discutidas en el contexto de un enfoque del derecho a
la educación como el que se plantea aquí (Balarin et al., 2019). Esto no
implica ninguna crítica de mi parte a la educación privada –excepto a las
instituciones que no cumplen con normas mínimas–, aunque sí es una
aspiración basada en el derecho a la educación: la escuela pública de
menor calidad educativa debería brindar oportunidades de al menos el
mismo nivel que la escuela privada de mayor calidad educativa. Si bien
en la actualidad esta es, ciertamente, una utopía, mi propuesta es que
sea vista como una aspiración de las siguientes gestiones en el sector.

Otro tema controversial es la igualdad de género. En este caso, las

diferencias entre hombres y mujeres no parecen concentrarse tanto
en el acceso o los resultados educativos, sino en los roles acerca de
lo que es y debe hacer un hombre o una mujer que se difunden por
diferentes medios –por ejemplo, materiales escolares– (Mena y Málaga,

22 Véanse, por ejemplo, los principios de Abidjan sobre el rol de los actores privados en
educación y la supervisión por parte del Estado https://www.abidjanprinciples.org

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 2014). A través de estos se transmiten mensajes sutiles que limitan las
aspiraciones y posibilidades, sobre todo de las niñas, y que restringen
la “normalidad” a lo heterosexual. Así, la agenda de la población LGTBI
–que incluye aspectos como la prevención de la violencia (bullying) en
la escuela– prácticamente no ha sido incorporada en el debate acerca
del derecho a la educación. Vinculada con el tema de género aparece la
necesidad de promover programas eficaces de educación sexual integral,
una demanda a la que se resiste un sector de la población, que argumenta
que este tema debería abordarse únicamente en los hogares. Esta posición
resulta injustificable en un país con altas tasas de abortos clandestinos y
embarazos adolescentes no deseados (Mendoza y Subiría, 2013).23

La lista de temas vinculados con el derecho a la educación podría

continuar incluyendo temas como el derecho de todas las personas a
acceder a la educación superior, el derecho a educarse de las personas
con discapacidad, de la población indígena y afroperuana, de las perso-
nas privadas de su libertad, de los migrantes, de las personas hospitali-
zadas, de las personas que viven en zonas de frontera y de las personas
de la tercera edad, así como el derecho a la educación cuando se produ-
cen situaciones de catástrofe o emergencia. Abordar todos estos temas
requeriría una extensión mayor que la planteada para este ensayo.
40
3. Apuntes finales: el derecho a la educación
en una sociedad (que pretende ser) democrática

En este ensayo he buscado sentar las bases para hacer dos propuestas:
en primer lugar, que el derecho a la educación de todas las personas, a lo
largo de sus vidas, debería ser el eje que guíe la política educativa del país. El
marco internacional para esta propuesta se puede encontrar en el Objetivo
de Desarrollo Sostenible 4, que plantea: “Garantizar una educación inclu-
siva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje du-
rante toda la vida para todos”.24 Este ODS y el conjunto de este instrumento
forman parte de los compromisos del Perú con la comunidad internacional
hacia el 2030. Es curioso, sin embargo, que su presencia en la discusión
pública en el Perú sea muy limitada, tal vez porque las diferentes gestiones
gubernamentales no han sido proclives a rendir cuentas a la ciudadanía.

Es indudable que la educación peruana tiene que adecuarse a los

retos específicos que se plantean en el país. Estos retos se vinculan

23 Para un estudio más reciente y datos acerca del Perú y la región, véase el informe de
UNFPA y Plan Internacional https://peru.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/estudio_
csemap_ver_digital_1.pdf.
24 Véase https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

con múltiples aspectos, incluyendo altos niveles de corrupción, bajos
niveles de institucionalidad democrática, altos niveles de violencia de
diferente tipo –delincuencia, terrorismo, violencia de género, etcé-
tera–, bajos e inequitativos logros de aprendizaje, diferentes formas
de contaminación ambiental y bajos niveles de productividad de la
población, por mencionar algunos urgentes. Entre los instrumentos
vigentes en el Perú actualmente, el Proyecto Educativo Nacional al
2036 ha planteado algo coherente con lo escrito aquí. En su visión
dice: “Todas las personas en el Perú aprendemos, nos desarrollamos
y prosperamos a lo largo de nuestras vidas, ejerciendo responsable-
mente nuestra libertad para construir proyectos personales y colecti-
vos, conviviendo y dialogando intergeneracional e interculturalmente,
en una sociedad democrática, equitativa, igualitaria e inclusiva, que
respeta y valora la diversidad en todas sus expresiones y asegura la
sostenibilidad ambiental” (p 24).25 El documento plantea “el reto de
la ciudadanía plena”, que es una visión afín a la que estamos propo-
niendo aquí, pero partiendo del derecho a la educación. La educación
peruana, a pesar de las normas internacionales y nacionales citadas,
no ha estado guiada por un enfoque basado en el derecho a la edu-
cación, sino por una percepción utilitaria que la presenta como un
instrumento para el desarrollo económico o productivo de los ciuda-
danos; solo así se pueden explicar los altísimos niveles de inequidad 41
educativa y el énfasis que se ha puesto en los aprendizajes en solo
dos áreas, Lectura y Matemática, en vez de buscar un desarrollo in-
tegral de los estudiantes, coherente con el currículo nacional vigente.
Sin querer menospreciar la importancia de la educación para el desa-
rrollo de habilidades productivas, se requiere un concepto integrador
que oriente el sistema. Para esto hemos propuesto aquí un enfoque
basado en el derecho a la educación que ayude a profundizar nuestra
débil democracia; de esta manera se combinarían las aspiraciones
hacia los individuos y hacia la colectividad de la nación peruana.

En segundo lugar, como conclusión del ensayo, propongo que se re-

quiere mayor claridad respecto de lo que un enfoque como el sugerido
implicaría en términos de normas, políticas, programas y presupuesto.
Es urgente iniciar esta discusión, para lo cual resultan relevantes docu-
mentos como el publicado por la Unesco (2019). En este documento
se encuentran una serie de debates y normas internacionales de las
cuales el Perú forma parte.

25 Véase https://www.cne.gob.pe/uploads/publicaciones/2020/proyecto-educativo-nacio-
nal-al-2036.pdf.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 De acuerdo con la discusión anterior, planteo que lo primero que
debería generarse es un sentimiento de indignación ciudadana por los
bajos e inequitativos resultados de la educación peruana. ¿Cómo hemos
podido tolerar que la calidad de la educación recibida y los resultados
de los estudiantes durante la adolescencia o adultez temprana sean
predecibles en gran medida con los datos acerca de la riqueza de los
niños o niñas recién nacidos? (Cueto, Escobal et al., 2018). En el Perú, una
persona que nace en una familia pobre o pobre extrema, en una zona
rural o indígena, o que presenta discapacidad, entre otros factores de
riesgo, tiene más probabilidades de asistir a una escuela de baja calidad
y obtener menores resultados educativos a lo largo de su vida. Se trata
de un sistema educativo tremendamente injusto, que no refuerza las
metas democráticas a las que, como nación, nos hemos comprometido.
Reconocer esta inequidad y hacer planes para revertirla debería ser la
primera prioridad educativa de cualquier gestión articulada en un enfo-
que de derechos y refuerzo de la democracia del país en su conjunto.

En cuanto a las recomendaciones de política, parecería que la prime-

ra es subrayar la conveniencia de iniciar una discusión pública y parti-
cipativa acerca de los aspectos que deberían incluirse en un plan para
garantizar el derecho a la educación de todas las personas. Sobre esta
42 base, sería conveniente elaborar un informe técnico que precise el mon-
to requerido para ofrecer una educación pública gratuita de calidad a
todos los estudiantes.26 Una vez que se cuente con los dos insumos
anteriores, se debería elaborar un plan de acción que considere el apor-
te de actores públicos y privados, así como los compromisos y plazos
requeridos.

En cuanto a los actores que podrían iniciar un diálogo sobre el tema y

llevarlo adelante, está, en primer lugar, el Minedu. Sin embargo, a lo largo
del documento hemos mencionado a otros actores, como la Defensoría
del Pueblo, el Consejo Nacional de Educación, el Acuerdo Nacional, y los
gobiernos regionales y locales. Quisiéramos añadir aquí el notable trabajo
de la Campaña Peruana por el Derecho a la Educación,27 que forma parte de
la Campaña Mundial, en cuyo marco se han realizado eventos y publicado
informes muy relevantes para el presente debate. Contamos, además,
con muchas universidades, centros de investigación, organizaciones de la
sociedad civil, y organismos multilaterales y de cooperación internacional

26 En el Acuerdo Nacional y la Ley General de Educación se menciona que la inversión en este cam-
po debería llegar a un equivalente al 6% del PBI. Sin embargo, este monto no tiene un sustento
basado en un análisis del costo de una educación que brinde oportunidades a todos los estudian-
tes, considerando sus características personales, familiares y del entorno en el que viven.
27 Véase http://cpde.org.pe.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

que podrían participar, empezando por el sistema de Naciones Unidas. Los
actores más relevantes del proceso deben ser los estudiantes, seguidos
por los docentes, directivos y la ciudadanía en general, con un rol activo
en la definición de la agenda y la priorización de acciones.

Finalmente, me resulta claro que, con el fin de avanzar en una educa-

ción basada en derechos para el desarrollo en democracia, se requieren
no solo buenas intenciones y voluntad política, sino recursos. De ahí la
importancia de estimar costos, y formular planes con fechas y respon-
sables. Se trata de un trabajo que, si se asume, requerirá tiempo y es-
fuerzo. Para poder calibrar los avances se requiere un monitoreo basado
en un sistema de indicadores que amplíe los que se usan actualmente,
alineándolos con las metas del plan acordado, que debería trascender
los Gobiernos. Al respecto, la National Academies of Sciences, Enginee-
ring, and Medicine, de Estados Unidos, publicó en el 2019 un informe so-
bre el monitoreo de indicadores de equidad, sugiriendo que se deberían
considerar tanto oportunidades como resultados educativos. El derecho
de la población a educarse a lo largo de la vida debería ser un tema de la
mayor importancia si se quiere avanzar en un crecimiento saludable del
sistema, de modo que se busquen mejoras en los indicadores a escala
nacional, pero simultáneamente reduciendo las inequidades entre los
grupos mencionados a lo largo del ensayo; así, la propuesta es generar 43
un sistema educativo con equidad hacia arriba.

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se-vuelve-permanente/

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Bustamante, R. (2020b). Educación en cuarentena: cuando la emergencia se vuelve per-
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45

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 B.

El uso de las tecnologías para

la generación de aprendizajes:
desafíos para la formación inicial
y en servicio del profesorado

Juan León y Claudia Sugimaru*

Teachers need to integrate technology seamlessly into the curriculum ins-

tead of viewing it as an add-on, an afterthought, or an event.
Heidi-Hayes Jacobs1 47

En la actualidad, la aparición y constante evolución de las TIC genera

cambios en diversas áreas de la vida cotidiana (Mishra y Koehler, 2006).
El reto de integrar este amplio rango de nuevas herramientas al ámbito
educativo, así como los requisitos para aplicarlas de manera efectiva en
la enseñanza, se ha convertido en un tema de gran importancia (Cabero
y Marín, 2012; Cejas et al., 2016; Flores et al., 2018; Laine y Nygren, 2016;
Yunga-Godoy et al., 2016). Según Avello y Marín (2016), la integración de
las TIC en la educación ha generado cambios en las dinámicas entre las
personas que aprenden, y si bien la evidencia acerca de su efectividad en
el aprendizaje muestra resultados mixtos (Araya y Cristia, 2020; Araya et
al. 2019; Farlie y Robinson, 2013; Mo et al., 2013; Malamud y Pop-Eleches,
2010; Banerjee, et al., 2007), es innegable cómo ha crecido su uso en el
contexto actual de pandemia, en el que el cierre de escuelas y la imple-
mentación del servicio educativo a distancia se tornó en la nueva realidad.

* Los autores agradecen la colaboración de Ana Gonzales y Daniela Ramírez en la elaboración del
presente ensayo.
1 Heidi Hayes Jacobs es experta en desarrollo e implementación curricular. Es socia
fundadora de Curriculum Designer, organización que ha trabajado a lo largo de Estados
Unidos con diferentes instituciones (escuelas, distritos escolares, organizaciones y
agencias internacionales) en temas de desarrollo curricular, entre otros.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 El uso de recursos tecnológicos en el proceso de aprendizaje ha sido
asociado a una serie de beneficios: promueven la curiosidad de los es-
tudiantes y los ayudan a encontrar nuevas formas de expresarse, y ade-
más impulsan una mejor comunicación con el docente (Pratiwi et al.,
2019). Si bien en el salón de clases se utilizan otras herramientas –lápi-
ces, microscopios, pizarras, etcétera–, en este ensayo nos enfocaremos
en las tecnologías digitales, las cuales tienen usos diversos y cambian
de manera constante, y cuyo funcionamiento interno muchas veces es
desconocido por los usuarios (Koehler et al., 2013). Específicamente,
analizaremos el reto que supone para los docentes peruanos incluir es-
tas nuevas herramientas en el proceso de enseñanza y aprendizaje, así
como las oportunidades para utilizarlas que brinda el Estado mediante
diversas políticas o programas.

1. Integrando el uso de los recursos digitales en el aula

La integración de las herramientas digitales en el proceso de enseñanza

puede resultar compleja. El mero uso instrumental de las tecnologías
no es suficiente; se plantea que los docentes deben prestar especial
atención a cómo son utilizadas e integradas en los procesos de ense-
ñanza y aprendizaje, para lo cual es necesario superar el enfoque que
48 privilegia lo técnico sobre lo pedagógico, centrándose en el artefacto en
sí (Cabero y Barroso, 2016; Cabero et al., 2017; Cejas et al., 2016; González,
2018; Hernández et al., 2014). Para eso se requiere tener claridad acerca
de cuáles son las necesidades pedagógicas que deben ser atendidas,
buscar y seleccionar los recursos que se utilizarán, y definir el modo de
usarlos (Morán et al., 2017).

Por ello, la incorporación de tecnologías en entornos de aprendizaje

va más allá del dominio de estrategias didácticas, del conocimiento
disciplinar del área o del manejo de las herramientas tecnológicas, y más
bien involucra una amalgama de estas habilidades. En esta línea, Mishra
y Koehler (2006) se basan en el modelo de Shulman (1986) denominado
Conocimiento Pedagógico del Contenido (PCK), en el que se sugiere que no
es suficiente contar con un conocimiento general acerca de la materia que
se enseñará o de las estrategias pedagógicas, sino que se debe poseer un
conocimiento profundo de ambos aspectos. Dicho conocimiento responde
a aspectos particulares del contenido que se enseñará y a la manera en que
estos serán organizados, adaptados y representados de formas diversas
con el fin de que resulten más accesibles para los estudiantes (Cabero et
al., 2017). Este constructo ha seguido desarrollándose a lo largo de los años,
integrando diferentes tipos de conocimiento. Así, Depaepe et al., (2013)
encuentran que posteriores conceptualizaciones del PCK incluyen, por

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

ejemplo, el conocimiento sobre preconcepciones, concepciones erróneas y
dificultades en el aprendizaje de los estudiantes, así como el conocimiento
acerca de los propios estudiantes –en términos de desarrollo cognitivo,
motivaciones, entre otros– y su contexto –político, cultural, social y físico–.

A este modelo inicial, en el que Shulman (1986) analiza la interacción

entre el contenido y la pedagogía, Mishra y Koehler (2006) le suman el
conocimiento tecnológico y ponen énfasis tanto en la compleja diná-
mica entre estos tres tipos de conocimiento como en las interaccio-
nes entre cada par involucrado (Cabero y Barroso, 2016; Flores et al.,
2018; Schmidt et al, 2009). Por lo tanto, el modelo está compuesto por
tres tipos de conocimiento fundamentales: el conocimiento disciplinar
(CK), el pedagógico (PK) y el tecnológico (TK) (Kafyulilo et al., 2015). El CK
hace referencia al conocimiento de la materia disciplinar, el contenido
en sí que se va a enseñar; el PK incluye el conocimiento relacionado con
métodos y procesos de enseñanza, y abarca teorías de aprendizaje; y

Gráfico 1
Conocimiento del contenido pedagógico de los y las docentes

Conocimiento tecnológico, 49
pedagógico, disciplinar
(TPACK)

Conocimiento Conocimiento
tecnológico Conocimiento tecnológico
pedagógico tecnológico disciplinar
(TPK) (TK) (TCK)

Conocimiento Conocimiento
pedagógico disciplinar
(PK) (CK)

Conocimiento pedagógico disciplinar

(PCK)

CONTEXTO

Fuente: Punya y Koehler (2006), tomado de Cabero et al. (2017).

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 finalmente, el TK comprende el conocimiento sobre cualquier tipo de
tecnología, ya sea estándar –pizarra, libros, etcétera– o avanzada –inter-
net, videos digitales, etcétera– (Castillejos et al., 2016; Mishra y Koehler,
2006; Roig et al., 2015).

Esta compleja amalgama de conocimientos que suman al PCK el co-

nocimiento acerca de tecnologías permitiría al docente crear oportuni-
dades de aprendizaje acorde con las necesidades de sus estudiantes, y
fomentar en sus clases un entorno adecuado para el uso de los recursos
digitales (Cejas et al., 2016), puesto que la utilización de estas herra-
mientas debe estar al servicio del contenido que se requiere enseñar o
las capacidades que se necesita desarrollar, y no solo servir para trans-
mitir información (Flores et al., 2018). Integrar el uso de herramientas
digitales a las técnicas de enseñanza facilita nuevas explicaciones, re-
presentaciones o ejemplos que pueden ser usados en el salón de clase
(Mishra y Koehler, 2006). Esto invita a los profesores a ser más flexibles,
a reflexionar sobre sus propias aptitudes y capacidades, y por lo tanto a
implementar un proceso de aprendizaje más centrado en el estudiante
(Mishra y Koehler, 2006, Schmidt et al., 2009).

Si bien el modelo teórico del PCK y sus derivados como el TPACK son
50 algo elusivos y abstractos, pueden resultar interesantes para representar lo
complejo que es develar el conocimiento experto en los procesos de en-
señanza. No es el objetivo de los autores sugerir que este modelo teórico
deba ser transformado en una secuencia práctica, sino más bien reconocer
su valor y su potencial contribución al proceso de desentrañar el conoci-
miento de los docentes, reflexionando acerca de qué hay detrás de los
procesos pedagógicos, y mostrando su complejidad (Loughran et al., 2012).

Resulta clave, entonces, proveer a los docentes, durante su forma-

ción, de oportunidades que les permitan integrar exitosamente las he-
rramientas tecnológicas en el proceso de enseñanza. Cabe destacar que
la provisión de dichas oportunidades o experiencias no se limita a un
taller o una capacitación, pues tal como lo plantean Niess et al. (2010),
la incorporación de herramientas tecnológicas involucra un proceso que
se describe a continuación:

•• Etapa 1: Reconocimiento (conocimiento). Durante esta etapa, los do-

centes suelen reconocer cómo el recurso tecnológico se alinea con la
materia o área que desean enseñar, pero en este estadio no piensan
mucho en la posibilidad de incorporarlo en sus clases.  Los docentes
suelen estar más centrados en acceder a la tecnología; pueden presen-
tar estrategias didácticas tradicionales, más centradas en sí mismos, y

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

suelen incorporar o pensar en el uso de la tecnología como parte de la
motivación, previamente al desarrollo de determinado tema, o como
reforzamiento.

•• Etapa 2. Aceptación (persuasión). Los docentes adoptan una acti-

tud positiva o negativa frente al recurso. En esta etapa, pueden prac-
ticar el uso del recurso tecnológico, pero no lo hacen de manera con-
sistente. 

•• Etapa 3. Adaptación (decisión). Los y las docentes empiezan a in-

cluir, durante sus sesiones de aprendizaje, actividades que llevan a
integrar el recurso tecnológico. Sin embargo, diseñan experiencias de
aprendizaje de baja demanda cognitiva y estrictamente guiadas, de
manera que conduzcan a los estudiantes a ideas previamente defini-
das por el docente.

•• Etapa 4. Exploración (implementación). Se integra activamente el

recurso en las clases, diseñando actividades que se alinean a los fines
del currículo. En este nivel, los y las docentes investigan diferentes
maneras de enseñar la materia y están dispuestos a buscar nuevas
formas de abordar los conceptos relevantes, involucrando a los estu-
diantes en actividades o tareas de alta demanda cognitiva.  51

Juan León

Los temas de investigación de Juan abarcan la eficacia escolar, los efec-

tos de la escolaridad, la educación bilingüe, las inequidades educativas,
el desarrollo infantil y la evaluación del impacto de programas sociales,
además de cuestiones relacionadas con la democracia y la ciudadanía.
Es profesor a tiempo parcial del Departamento de Economía de la PUCP
e investigador principal de GRADE en el área de Educación y Aprendizajes.

Juan es Ph. D. en Teorías y Políticas Educativas y Educación Internacional

Comparada por Pennsylvania State University, y bachiller en Ciencias So-
ciales con mención en Economía por la PUCP.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 •• Etapa 5. Avance (confirmación). Los y las docentes evalúan los
resultados de su decisión y cambian su planificación para aprovechar
los beneficios de utilizar el recurso tecnológico. El uso de la tecnología
conlleva a transformar la práctica pedagógica en una que promueva el
aprendizaje centrado en el estudiante.

Finalmente, el punto crítico no reside en el uso de la tecnología en

el aula por parte del docente, sino más bien en su utilización para pro-
mover en los estudiantes el desarrollo de habilidades cognitivas que
les permitan aplicar estas herramientas de manera estratégica, meta-
cognitiva e intrínsecamente motivada con el propósito de comunicar,
colaborar o resolver problemas (McCain, 2005; Perry et al., 2006). Estas
habilidades permiten aprender a aprender y brindan a los estudiantes
posibilidades infinitas, pues tal como lo plantea Freire (1997, p. 47), “en-
señar no es transferir conocimiento, sino crear las posibilidades para su
construcción”. Sin embargo, para que ello sea posible, es clave fortalecer
a nuestros docentes no solo en el conocimiento de la tecnología, sino
también en el manejo del contenido curricular y didáctico, y en el cono-
cimiento de sus estudiantes; es decir, reforzar su PCK.

2. ¿Cómo han estado presentes las TIC

52 en la Educación Básica Regular?

Uno de los mayores cambios durante las últimas décadas ha sido la pre-
sencia de la tecnología como parte del quehacer educativo, lo que plan-
tea a los docentes un reto importante para el uso e incorporación de
esta herramienta en el trabajo con los y las estudiantes. Desde media-
dos de la década de 1990, el uso de dispositivos tecnológicos comienza
a formar parte del proceso de enseñanza-aprendizaje en las escuelas
públicas de nuestro país. Sin embargo, no es sino hasta el 2001 que el
Minedu, mediante el Proyecto Huascarán, incorpora en forma articulada
las TIC en las instituciones educativas públicas de nivel primario y se-
cundario.

El Proyecto Huascarán se centró en el fortalecimiento de los servi-

cios educativos TIC para el aprovechamiento pedagógico orientado a
mejorar la calidad de la educación. Para ello, se capacitó a los docen-
tes con el propósito de que incluyeran las TIC en las actividades de
aprendizaje de las áreas curriculares. Durante los primeros años, se
priorizaron los centros educativos de las zonas de interés social, los
cuales fueron provistos de equipamiento y servicios para garantizar la
integración de las TIC en los entornos de aprendizaje. Asimismo, se
desarrollaron plataformas tecnológicas que permitían a los docentes

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

y estudiantes acceder a material educativo con TIC y lograr que se
convirtiera en una herramienta capaz de brindar soporte al proceso de
enseñanza-aprendizaje (Minedu, 2006).

Una de las principales limitaciones que presentó este programa estuvo

relacionada con la estrategia seguida para la formación de los y las docen-
tes. Las capacitaciones sobre uso de tecnologías se dirigían primero a los
docentes encargados de las aulas de innovaciones pedagógicas (AIP) del
proyecto, presentes en cada una de las instituciones educativas interve-
nidas; estos docentes debían capacitar a sus compañeros, mediante un
efecto cascada, para que estos últimos pudieran usar las herramientas
tecnológicas como parte de sus procesos de enseñanza. Pero esta for-
ma de trabajo no necesariamente contribuía a que los docentes de aula
contaran con una guía adecuada sobre el uso de las TIC, ya que sus posi-
bilidades de integrar exitosamente la tecnología siempre iban a estar me-
diadas por las capacidades del docente encargado de las AIP. Asimismo,
con el pasar de los años, Huascarán comenzó a perder su componente
educativo para convertirse, simplemente, en un proyecto que se encar-
gaba de proveer de TIC a las instituciones educativas (Marcone, 2004), lo
cual, si bien es positivo –dado que permite cerrar la brecha de acceso en
el nivel de instituciones educativas–, dejaba un gran vacío porque no se
no continuaba acompañando a los docentes a lo largo de espacios que 53
aseguraran una inclusión exitosa de dichas herramientas pedagógicas.

Claudia Sugimaru

Los principales intereses de Claudia son el desarrollo humano, las

inequidades educativas, las tecnologías en educación y el desarrollo
docente. Es coordinadora general del Programa de Educación Digital
Conecta Ideas Perú, implementado por GRADE en colaboración con el
BID, el Centro de Investigación de la Universidad de Chile y el Interna-
tional Development Research Centre (IDRC). Es investigadora adjunta
de GRADE en el área de Educación y Aprendizajes.

Claudia cuenta con una maestría en Ciencias de la Educación por KU

Leuven, en Bélgica. Es licenciada en Psicología Educacional por la PUCP.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 El estudio desarrollado por Zegarra (2012) sobre el Proyecto Huas-
carán encuentra que este tuvo efectos positivos en la mejora del área
de Comunicación, específicamente en comprensión y producción de
textos. Haciendo uso de las computadoras y las TIC provistas, los es-
tudiantes fortalecieron sus herramientas para elaborar composiciones,
cuentos cortos y descripciones. Sin embargo, el principal obstáculo se
evidenció en la reducida aceptación de los docentes para emplear las
TIC en el proceso de aprendizaje. Ello se explica principalmente por
la insuficiente información acerca de los beneficios de la tecnología,
la resistencia al cambio y la falta de capacitación a los docentes. Este
último punto se podría deber a las limitaciones de las actividades del
proyecto, que, si bien se centraron en la capacitación de los docentes y
en la organización de grupos de docentes formadores expertos en TIC,
no lograron incrementar el reducido número de docentes capacitados
por réplica. Adicionalmente, Chumpitaz (2007) sostiene que el principal
problema del proyecto fue que presentó deficiencias para asegurar una
formación de docentes en TIC de forma continua. Esto evidencia, como
argumentan Marcone (2004) y Balarin (2013), que la atención, en mayor
medida, se centró en la provisión de computadoras, en lugar de enfatizar
en la inclusión de estas herramientas en la enseñanza.

54 Durante el Gobierno de Alan García, en el 2007 se creó la Digete, que

absorbió el Proyecto Huascarán y asumió el rol de articular las TIC en la
Educación Básica Regular, motivo por el cual se alojó en el Viceministerio
de Gestión Pedagógica. De esta forma, la Digete continuó con la imple-
mentación de las AIP al interior de las instituciones educativas, cuyo fin
era cerrar la brecha digital. En este marco, se implementó el programa Una
Laptop por Niño (OLPC por sus siglas en inglés) –que buscaba mejorar el
aprendizaje de los niños y niñas mediante el uso de las TIC– y el programa
piloto a distancia Televisión Educativa, cuyo propósito era brindar a los y
las adolescentes de secundaria de zonas rurales un mayor acceso a la
educación mediante los medios audiovisuales (Directiva 57-2008/Digete).
Si bien la Digete trabajó desde diferentes frentes para incorporar las TIC
en las instituciones educativas, le sucedió algo similar que lo ocurrido con
el Proyecto Huascarán: el trabajo de las TIC se enfocó principalmente en
la provisión de tecnologías educativas –como entrega de computadoras
(AIP y OLPC)–, mientras se abordaron insuficientemente las estrategias de
apropiación y uso de las TIC en la generación de aprendizajes por parte de
los docentes (Balarin, 2013).

El programa OLPC fue una estrategia interesante para promover la

apropiación de las TIC por parte de los niños y niñas de nuestro país. El
objetivo principal del proyecto fue mejorar el aprendizaje de los niños y

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

niñas mediante la entrega de laptops XO para que fueran utilizadas en
la escuela y el hogar (Cristia et al., 2012). Se priorizó a los niños y niñas
provenientes de zonas con indicadores sociales de desventaja –como
mayores índices de pobreza, altas tasas de analfabetismo o exclusión
social–, de manera que se generara equidad educativa en las zonas ru-
rales. Durante la primera etapa, el programa se centró en el nivel de
primaria, pero ante la falta de recursos, en la segunda se crearon los
centros de recursos tecnológicos (CRT), que contaban con computado-
ras y otros dispositivos, lo cual permitió que los alumnos de los demás
niveles educativos y los docentes accedieran a estos (Balarin, 2013).

El programa significó un esfuerzo en el propósito de cerrar las bre-

chas de acceso a las TIC, especialmente para los niños de hogares ru-
rales y en condición de pobreza. Sin embargo, una evaluación de cómo
se implementó revela que no hay evidencia de efectos en el aprendi-
zaje de Matemática o Lenguaje, en la motivación de los niños para rea-
lizar las tareas escolares, en los hábitos de lectura ni en las prácticas
pedagógicas en el aula; solo se han encontrado efectos en el uso de
las computadoras y en habilidades relacionadas con este (Cristia et
al., 2012). Estos resultados se pueden explicar por la ausencia de una
adecuada formación docente, la débil infraestructura y el hecho de no
haber incluido a los padres y madres de familia en la estrategia de tra- 55
bajo. En cuanto a la falta de capacitación, se encuentra que la mayoría
de los docentes recibieron capacitaciones sobre el funcionamiento del
entorno informático y el mantenimiento de las maquinas, mas no acer-
ca de cómo articular estos conocimientos con la materia que enseñan
y estar en condiciones, de esta forma, de utilizar las TIC como un re-
curso que facilite la generación de aprendizajes (Laura y Bolívar, 2009).
El proyecto se enfocó en la población más vulnerable con el objeti-
vo de cerrar la brecha digital existente; sin embargo, las instituciones
educativas más vulnerables son aquellas que menos infraestructura y
acceso a servicios tienen, motivo por el cual se hacía más difícil la im-
plementación de este. Finalmente, el proyecto no incluía a los padres
como pieza de apoyo para los niños y las niñas; es decir, no se tomó en
consideración la necesidad de realizar talleres informativos dirigidos a
los padres y madres acerca del beneficio que esta herramienta brinda-
ría a sus hijas e hijos (Cano-Correa, 2015; Rivoir, 2019).

Posteriormente, en el 2016, la Dirección de Tecnologías del Minedu

diseñó la Estrategia Nacional de las Tecnologías Digitales en la
Educación Básica, cuyo objetivo fue “empoderar a los estudiantes como
ciudadanas y ciudadanos capaces de utilizar las tecnologías digitales
para interrelacionarse y transformar sus comunidades, a fin de lograr su

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 realización plena en la sociedad” (Minedu, 2016, p. 3). Dicha estrategia,
que se desarrolló entre el 2016 y el 2021, se enfocó en los estudiantes
de instituciones públicas de Educación Básica en sus tres modalidades:
Regular, Especial y Alternativa. Este ambicioso plan planteaba cinco
hitos, que a continuación describimos:

•• Al 2017, los docentes estarán familiarizados con las tecnologías digi-

tales, las cuales integrarán de manera progresiva en su práctica profe-
sional.

•• Al 2018, las escuelas contarán con un kit digital (hardware y software

para uso del aula).

•• Al 2019, las instituciones educativas públicas de Educación Básica

focalizadas contarán con conectividad, de acuerdo con un sentido de
equidad y los servicios disponibles.

•• Al 2020, los estudiantes desarrollarán capacidades propias mediante

el uso de tecnologías digitales.

•• Al 2021, los actores educativos formarán parte de una cultura digital en

56 la que serán conscientes de su rol y tendrán la capacidad de superar los
retos del siglo XXI.

Al igual que Huascarán, esta fue una estrategia que, desde su diseño,
involucró una mirada sistémica del uso de las tecnologías digitales en en-
tornos de aprendizaje, pues buscó superar las brechas de conectividad e
infraestructura, a la vez que desarrollar en los docentes capacidades para,
finalmente, impactar en las competencias digitales de los estudiantes. La
formación de los docentes se pensó en dos etapas: la primera de sensi-
bilización hacia la tecnología para aquellos que nunca habían accedido a
un programa de capacitación; y la segunda, de capacitación para quienes
habían sido previamente formados en aspectos instrumentales del uso
de herramientas tecnológicas. En forma adicional, desde la dimensión de
desarrollo de capacidades se planteó la necesidad de definir una matriz
de competencias digitales en el marco del buen desempeño docente, que
permitiera ordenar y diseñar la oferta formativa en materia de tecnologías
educativas en la trayectoria docente.

Sin embargo, si bien previamente a la pandemia se contaba con

esta estrategia o plan, los resultados de la ENDO del 2018 mostraron
que el 73% de los y las docentes de instituciones educativas públicas
manifestaron no haber recibido capacitación en TIC el año anterior a

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

la aplicación de la encuesta; este porcentaje era mayor para los y las
docentes de educación inicial, el 81% de los cuales manifestaron no
haber recibido capacitación en TIC (gráfico 2).

De igual forma, al revisar la conectividad en las instituciones educati-

vas por nivel educativo (gráfico 3) se pueden apreciar dos aspectos. En
primer lugar, se observa que el porcentaje de instituciones educativas
que carecen de conectividad es bastante alto a nivel nacional; es mayor
en el nivel primario, en el cual el 58% de las instituciones educativas
públicas no cuentan con conectividad. En segundo lugar, se aprecia que
si bien se viene implementando un plan para el incremento de las ca-
pacidades y el cierre de la brecha digital en las instituciones educativas,
entre el 2016 y el 2019 no se produce una mejora considerable, e incluso
si analizamos los promedios por área de residencia, los y las estudiantes
de zonas rurales son quienes cuentan con menor conectividad.

En el año 2020, como respuesta a la suspensión de las clases presen-

ciales por el brote del COVID-19, el Minedu puso en marcha la modalidad
de enseñanza a distancia Aprendo en Casa (AEC). Como parte de esta
estrategia, se transmiten contenidos de acuerdo con el currículo nacio-
nal, y se ponen a disposición materiales y recursos educativos mediante
tres canales: televisión (TV Perú), radio (Radio Nacional y radios regiona- 57
les) e internet (aprendoencasa.pe) para los tres niveles –inicial, primaria
y secundaria– de Educación Básica Regular, Educación Básica Alternativa
y Educación Básica Especial.

De acuerdo con el Minedu, en el 2020, el 92% de la población es-

colar tuvo acceso a AEC mediante una de las tres modalidades; en
las zonas rurales, la emisión fue sobre todo radial, a diferencia de las
zonas urbanas, en las que los estudiantes se conectaron por todos
los canales existentes.2 Los resultados del programa indican que este
presenta altos porcentajes de satisfacción respecto a los contenidos
desarrollados en internet y televisión, y que el medio que se emplea
con mayor frecuencia para acceder a AEC es la televisión (Bustamante,
2020). Sin embargo, la ausencia de dispositivos digitales en los hogares
o las dificultades de acceso a internet se convierten en un problema
que, como argumenta Cueto (2020), acentúa las brechas de aprendiza-
je entre los estudiantes.

2 El Peruano. Minedu: la deserción escolar no ha sido tan alta como se esperaba (22 de
diciembre  del  2020)  https://elperuano.pe/noticia/112237-minedu-la-desercion-escolar-no-
ha-sido-tan-alta-como-se-esperaba

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Gráfico 2
Porcentaje de docentes de instituciones públicas que
recibieron capacitación en TIC el 2017 por nivel educativo
81
74 73
68

32
26 27
19

Inicial Primaria Secundaria Nacional

Sí No
Fuente: ENDO 2018.
Elaboración propia.

Dado lo anterior, el Minedu decidió reducir la brecha digital a partir de

tres componentes: acceso a recursos digitales, infraestructura tecnológi-
58 ca y fortalecimiento de capacidades. Como parte de dicha estrategia, se
entregaron tablets a los y las estudiantes de las instituciones educativas
públicas más vulnerables (rurales, quintiles 1 y 2 de pobreza en zonas ur-
banas), de manera focaliza para los grados de primaria (cuarto a sexto) y
toda secundaria (primero a quinto). Sin embargo, a diferencia de experien-
cias anteriores, la estrategia de cierre de la brecha digital también consi-
deró a los estudiantes de secundaria para que sean beneficiarios de una
tablet; hay que especificar que estas cuentan con programas educativos,
los cuales pueden ser trabajados en línea o fuera de esta. Asimismo, la
estrategia contempló la formación de los y las docentes, quienes desde el
año 2020 vienen participando en capacitaciones virtuales.

Además de la alfabetización digital de los docentes, dicho programa de

formación busca asegurar el uso pedagógico de las tablets y su contenido
para el desarrollo de aprendizajes. Así, por ejemplo, los ciclos de webinars
planteados por la estrategia AEC para el 2021 incluyen cómo implementar
la evaluación formativa a distancia, la mediación y retroalimentación en
entornos virtuales, la diversificación de experiencias de aprendizaje, entre
otros. También se incluyen webinars para el aprovechamiento de los
recursos en primaria y secundaria, con el objetivo de reconocer la utilidad
de diferentes aplicaciones del gestor de contenidos en el desarrollo de
las experiencias de aprendizaje. Sin embargo, el aspecto más débil de la

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 3
Porcentaje de instituciones educativas públicas que
cuentan con conectividad por nivel educativo y año
74
70

42

30

Primaria Secundaria

2016 2019
Fuente: Unidad de Estadística del Minedu.
Elaboración propia.

estrategia es que no cuenta con un mayor involucramiento de los padres

y madres, quienes únicamente reciben una guía instructiva acerca de
cómo usar y cuidar la tablet. 59

Se observa que, durante los últimos 20 años, se han implementado

diferentes estrategias orientadas a introducir las TIC en las instituciones
educativas (gráfico 4). Si bien el objetivo de todas las estrategias imple-
mentadas fue cerrar la brecha de acceso digital en las instituciones edu-
cativas, ya sea brindando aulas de innovación pedagógica (cómputo) o
entregándole a cada estudiante herramientas digitales (laptop XO), el pro-
blema surge en la forma de concebir el rol del docente en el uso de estas
herramientas digitales. Esto se puede observar en dos aspectos: (i) las
capacitaciones brindadas a los y las docentes no lograron la cobertura
deseada; es decir, si se quería lograr que los docentes se convirtieran en
facilitadores del uso de las herramientas digitales, no se podía dejar a
nadie afuera. Y (ii) las capacitaciones estaban orientadas a alfabetizar a
los docentes en el uso de las TIC; sin embargo, el potencial de estas he-
rramientas radica en la posibilidad de desarrollar aprendizajes centrados
en el estudiante, que involucren procesos de alta demanda cognitiva. Para
lograr esta meta, no es suficiente entender el uso de la herramienta, sino
que se requiere también incrementar los otros aspectos del TPACK.

Podemos observar que la última estrategia implementada por el

Minedu –cierre de la brecha digital– considera las experiencias pasadas

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Gráfico 4
Estrategias y proyectos relacionados con las TIC
que el Minedu aplicó durante los últimos 20 años
Dirección General de
Tecnologías Educativas
(D�����)
• Se creó en el año 2007.
• Absorbió el Proyecto
Huascarán. Entrega de
computadoras para las
aulas de innovación.
• Deficiencia: Ausencia de
estrategias de
apropiación y uso de las
TIC en los aprendizajes.

2001-2006 2006-2011 2011-2016 2016-2018 2018-2020

Programa Huascarán Una Laptop por Niño Aprendo en Casa

Orientado a docentes Orientado a niños Orientado a niños y docentes
• Implementado en el • Implementado en el • Implementado en el
año 2002. periodo 2006-2011. año 2020.
60 • Fortalecimiento de los
servicios educativos TIC
• Mejorar el aprendizaje
de los niños a través de
• Modalidad de
enseñanza a distancia.
para el aprovechamiento la entrega de laptops XO • Se transmite por tres
pedagógico en la mejora para que sean utilizadas canales: televisión, radio
de la calidad de la en la escuela y el hogar. e internet.
educación. • Cierre de brechas del • El 92% de la población
• Capacitación a los acceso a las TIC para los escolar tuvo acceso.
docentes para la niños de hogares rurales • Deficiencia: La ausencia
inclusión de las TIC en y en condición de de aparatos electrónicos
las actividades de pobreza. en los hogares o la falta
aprendizaje. • Deficiencia: No presenta de conectividad
• Deficiencia: Priorizaron los resultados esperados. acentúan las brechas de
el cierre de brecha de aprendizaje.
acceso a las TIC.

Elaboración propia.

y, aprendiendo de ellas, toma en cuenta a los y las docentes en la

provisión de las herramientas digitales, a la vez que les brinda formación
acerca del uso de esta herramienta para la generación y evaluación
formativa de aprendizajes. Sin embargo, la pandemia nos ha mostrado
la existencia de otro actor clave para el desarrollo o uso de las TIC en
educación: las madres y los padres de familia. Es preciso señalar que
esta última estrategia aplicada por el Minedu, a pesar de estar pensada
para desarrollar aprendizajes en el hogar, no toma en consideración a
los padres y madres como actores claves. Si bien les brinda una guía

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

para el uso y cuidado de la herramienta, cabe preguntarse qué tipo de
orientación deberían recibir ellos y ellas para estar en condiciones de
apoyar a sus hijos e hijas en el uso de las tablets. ¿Cuál es el límite entre
su rol y el del docente? ¿Qué tipo de habilidades básicas deberíamos
procurar que adquieran y cómo tendrían que desarrollarlas? Si bien
aún no se cuenta con resultados acerca del efecto que ha tenido la
entrega de las tablets a los y las estudiantes, el diseño de esta estrategia
muestra un avance significativo con relación a otras previas, dado que,
como vimos en la sección anterior, parte de este combina el desarrollo
de aspectos tecnológicos con otros pedagógicos y disciplinares, pues las
capacitaciones comprenden cómo generar aprendizajes y cómo evaluar
formativamente a los y las estudiantes usando la herramienta digital.

3. ¿Hemos garantizado las oportunidades necesarias

para que nuestros docentes utilicen las tecnologías
en el aula? Reflexiones finales

Especialmente hoy, frente al contexto de la pandemia, la incorporación de

recursos digitales en los procesos de aprendizaje –ya sea que se desa-
rrollen en el hogar o en la escuela– cobra vital importancia. Los docentes,
la mayoría de los cuales probablemente aprendieron con herramientas
como lápiz, papel o pizarra, en la actualidad se ven confrontados al gran 61
reto de enseñar y aprender de manera diferente, mediante el uso de di-
versos recursos digitales, para hacer frente a la distancia.

Sin embargo, ¿ellos y ellas estaban preparados para enfrentar el de-

safío que les plantea la pandemia? A partir de los análisis realizados en
la sección previa, encontramos que nuestros docentes no contaron con
las oportunidades suficientes como para desarrollar sus propias com-
petencias en el uso pedagógico de las tecnologías, a pesar de lo cual, a
la hora de asumir la educación virtual, tuvieron que enfrentar este gran
reto. La información disponible en la ENDO 20183 muestra que, del total
de los docentes de las instituciones educativas públicas, el 24% de los
que enseñan en primaria consideraron que la formación recibida sobre
TIC había sido buena o muy buena, mientras que en secundaria este
porcentaje ascendió al 26%. En cuanto a qué tipo de capacitación les
gustaría recibir para mejorar su desempeño, el 38% de los y las docentes
de primaria señalaron que quisieran recibir formación en TIC, mientras
que en secundaria este porcentaje ascendió al 44%. Finalmente, con

3 Los análisis presentados en el documento fueron elaborados por los autores usando
las bases de datos disponibles en la página web del Minedu https://www.youtube.com/
watch?v=5T6jS2K3WNA

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 relación a las actitudes de las y los docentes respecto al uso de las TIC
para su trabajo, el 91% de las y los docentes de primaria declararon que
estas facilitan el aprendizaje de los y las estudiantes, mientras en se-
cundaria este porcentaje ascendió al 90%. Por otro lado, el 51% de los
y las docentes de primaria opinaron que las TIC alientan el facilismo
entre los y las estudiantes, mientras que en secundaria este porcentaje
fue del orden del 50%. Por último, el 23% de los y las docentes de pri-
maria manifestaron que las TIC van a reemplazar parcial o totalmente a
los docentes, mientras que en secundaria este porcentaje fue del 22%.
Estos resultados, obtenidos previamente a la pandemia, muestran que
la mayoría de docentes no se sienten capacitados en el uso de las TIC,
y también nos llevan a preguntarnos, dado el porcentaje que las asocia
con el facilismo, si ello no es más bien producto de una práctica más
centrada en el docente que en el estudiante.

Si bien desde el Estado se han creado sucesivos proyectos que han

promovido la dotación de recursos tecnológicos a las escuelas –muchos
de ellos con contenido pedagógico– y se han implementado programas
de formación destinados a capacitar a los docentes en el uso de los
recursos digitales, es importante subrayar la necesidad de que se realice
un adecuado diagnóstico de las habilidades digitales de los docentes que
62 se encuentran en formación y en servicio, dado que esta es la base sobre
la cual ellos y ellas podrán combinar el uso de las TIC con las estrategias
de enseñanza en las diferentes áreas del currículo. Por este motivo, el
Minedu debería continuar con la aplicación de la ENDO en el 2022, e
incorporar un modelo que permita medir las habilidades digitales de
los docentes de una manera más comprehensiva. Asimismo, se deben
revisar los planes de estudio de los diferentes centros de formación
docente, con la finalidad de asegurar que las y los docentes están
aprendiendo no solo cómo funcionan las herramientas tecnológicas,
sino de qué manera se puede utilizarlas en el proceso de enseñanza de
los y las estudiantes.

Se trata, entonces, de cómo asegurar que la formación provista a

los docentes les permita llegar a un punto en el que puedan diseñar
experiencias en las que integren recursos tecnológicos que conlleven al
razonamiento profundo y a la movilización de capacidades de alta de-
manda cognitiva para una comprensión significativa de los conceptos o
el desarrollo de competencias. Para ello, las investigaciones acerca del
TPACK proveen algunos alcances. Primero, este es un cambio que no
ocurre de la noche a la mañana, sino que involucra un proceso en el que
se aseguren diversas experiencias de uso de tecnologías. Segundo, el
proceso de adopción no es homogéneo y dependerá, entre otros varios

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

factores, del dominio que tenga el docente sobre el área o disciplina,
de cuál sea su enfoque –centrado en el estudiante o directivo–, de su
conocimiento acerca de las necesidades de sus estudiantes, etcétera.
En ese sentido, es importante que los programas de formación apunten
a desarrollar el PCK de los docentes, a la vez que integran los recursos
digitales. Y finalmente, como tercer punto, señalaremos que las etapas
de desarrollo del TPACK descritas por Niess et al. (2010) permiten identi-
ficar en qué etapa se encuentran los docentes, de modo que sea posible
ofrecerles experiencias y oportunidades de formación más ajustadas a
sus necesidades. Este punto debe ser tomado en consideración para
la estrategia de cierre de la brecha digital, dado que se busca no solo
alfabetizar digitalmente a los docentes, sino brindarles conocimientos
acerca de cómo utilizar de manera pedagógica las nuevas herramientas.

Finalmente, un aspecto que resulta relevante es el rol que juegan los

padres y las madres de familia como facilitadores del aprendizaje de
sus hijas e hijos durante la pandemia. Es evidente que los programas o
estrategias en TIC deben considerarlos como otros actores con quienes
es preciso trabajar. Sin embargo, este aspecto evidencia un problema
más grande: la falta de alfabetización digital de la población adulta. La
evaluación realizada por el PIAAC en el Perú en el 2018 (MTPE, 2020)
muestra que el 44% de la población de 16 a 65 años carece de las ha- 63
bilidades digitales básicas; es decir, la persona no tuvo experiencia con
una computadora o no pudo responder correctamente la prueba básica
de habilidades digitales. Este resultado plantea un reto multisectorial
y exige que el Gobierno central –Minedu, MTPE, MTC y Midis–, los go-
biernos regionales y los gobiernos locales trabajen conjuntamente en el
desarrollo de programas que fomenten o contribuyan a incrementar las
competencias digitales de la población adulta.

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[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 C.

¿Cómo el Estado contribuye a la

segregación escolar?
Una reflexión sobre las políticas
de acceso y las decisiones
familiares en la educación básica

Liliana Miranda y Clara Soto

La crisis ocasionada por el COVID-19 en las oportunidades educativas 69

de nuestro país subraya la necesidad de redoblar esfuerzos para me-
jorar la equidad de la educación, en tanto, como todo parece indicar,
se han profundizado las desigualdades existentes.1 Esto es particular-
mente relevante puesto que el entorno socioeconómico sigue siendo
un determinante importante de los resultados educativos en nuestro
país (León y Collahua, 2016; OCDE, 2019a; Rivas, 2015).

Por esta razón, resulta ahora más urgente estudiar la segregación es-
colar, las condiciones que la mantienen, las políticas educativas que
buscan mitigarla de manera directa o indirecta, y las prácticas sociales
de las familias frente a dicho problema. Durante los últimos años, se ha
reunido evidencia sólida que sostiene que el Perú registra niveles altos
de segregación escolar por situación socioeconómica, y que este fenó-
meno se ha incrementado a lo largo del tiempo (Benavides et al., 2014;

1 En el Perú no se cuenta aún con información sobre cuál ha sido el efecto del cierre de
las escuelas y de la educación remota en el acceso y la continuidad educativa, así como
en los aprendizajes. Sin embargo, un estudio realizado en São Paulo (Brasil) ha encontra-
do que los estudiantes que recibían clases de manera remota obtuvieron solo 27,5% de
aprendizajes en comparación con las clases presenciales. Asimismo, el estudio mostró
que la proporción de estudiantes con riesgo alto de deserción se incrementó en casi
cuatro veces (Lichand et al., 2021).

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Murillo et al., 2018; OCDE, 2019a, 2019b). Además, se dispone de recien-
tes estudios que muestran la incidencia de la segregación escolar en el
desempeño académico (Murillo y Carrillo, 2021). Es decir, las escuelas
peruanas no solo tienden a ser homogéneas en términos socioeconó-
micos, sino que esta situación se vincula con un menor rendimiento
escolar de quienes están en desventaja.

Esta situación de segregación social que caracteriza al sistema educa-

tivo peruano dificulta que la escuela sea un espacio de encuentro entre
personas con antecedentes personales, familiares, sociales y culturales
diversos, lo cual afecta la calidad de la experiencia educativa. Como bien
señala el PEN al 2036, la segregación educativa “niega una de las princi-
pales finalidades de la educación relacionadas a generar cohesión social
en un entorno de respeto y valoración mutuos” (CNE, 2020, p. 47).

La segregación escolar es un fenómeno que reviste una gran comple-

jidad. La literatura indica que está influida por un conjunto de factores
externos a los sistemas educativos, como la segregación residencial, las
tendencias demográficas y los movimientos migratorios, entre otros. Sin
embargo, los estudios recientes muestran también que las característi-
cas y la forma como se organiza la educación pueden fomentar o reducir
70 la disparidad en la distribución de los estudiantes con características
individuales similares entre diferentes grupos de escuelas. Entre estos
factores propios del sistema educativo, tres dispositivos nos parecen
centrales: en primer lugar, la que regula la elección escolar; luego, las
políticas de admisión; y finalmente, las de asignación de los estudiantes
a diferentes trayectorias e itinerarios educativos.2

El objetivo del presente capítulo es describir y analizar estos dis-

positivos en la educación básica y cómo han afectado la equidad pro-
piciando contextos de segregación en el sistema educativo peruano,
principalmente en el ámbito urbano. De esta manera, el capítulo está
organizado en tres secciones. En la primera se define la segregación
y se revisan los estudios existentes sobre segregación escolar por ni-
vel socioeconómico en el Perú. En la siguiente sección se describen
y analizan las características de los tres dispositivos señalados en la
educación básica. La última sección presenta reflexiones sobre las im-
plicancias de la política educativa y algunas recomendaciones.

2 Este proceso es denominado tracking.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

1. La segregación educativa

Se denomina segregación al nivel de disparidad en la distribución de

características individuales entre diferentes grupos (Gorard y Taylor,
2002). El concepto supone la preocupación por el grado en que miem-
bros de diversos grupos sociales pueden encontrarse, interrelacionarse
o compartir experiencias. Cuando dichos niveles son reducidos o esca-
sos, se entiende que el grupo es más homogéneo, mientras que, en la
situación contraria, el grupo tiene una composición heterogénea.

Cuando nos referimos más específicamente a segregación escolar,

ubicamos el fenómeno en las escuelas y buscamos explicar por qué
se vuelven más homogéneas internamente y diferentes entre sí (Bonal
y Bellei, 2019; Murillo y Martínez-Garrido, 2019). Esto ocurre cuando se
produce una distribución desigual de los estudiantes en unas escuelas
u otras de acuerdo con alguna característica individual o adscripción
social, como el nivel socioeconómico de las familias. Ciertamente, la
segregación escolar puede aludir a diferentes criterios como el sexo, la
lengua, el origen étnico, el credo religioso, la discapacidad, entre otros.

La segregación escolar es un fenómeno sumamente complejo.

Como sostiene Bellei (2013), todos los sistemas educativos presentan 71
algún nivel de segregación, pues solamente con una selección y distri-
bución completamente aleatorias de escuelas y estudiantes –y costos

Liliana Miranda

Liliana ha sido viceministra de Gestión Pedagógica y jefa de la Oficina

de Medición de la Calidad de los Aprendizajes (UMC) del Ministerio de
Educación. Es miembro del Consejo Nacional de Educación (CNE). Es
investigadora adjunta de GRADE para proyectos del Área de Educación
y Aprendizajes.

Liliana es licenciada en Sociología por la PUCP y cuenta con una

maestría en Investigación en Educación por la Universitat Autònoma
de Barcelona.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 de transacción invariantes– se podría esperar un escenario sin segre-
gación. La literatura especializada indica que los factores que originan
la segregación generalmente son externos a los sistemas educativos.
Esta es una de las razones que probablemente expliquen por qué, en
nuestra sociedad, nos resulta difícil y esquivo percibir la segregación
escolar, pues esta forma parte de las desigualdades socioeconómicas
de nuestro país que tendemos a normalizar o asumir acríticamente
como dadas. Sin embargo, se pueden identificar otras causas de dicha
segregación en las características propias del sistema educativo.

La investigación social ha identificado un conjunto de patrones que

explican cómo interactúan los factores que causan los procesos de ex-
clusión y segregación educativa (Bonal y Bellei, 2019). Entre estos, se
pueden distinguir, en primer lugar, los factores contextuales, que aluden
a condiciones estructurales, demográficas y territoriales. Por ejemplo, la
segregación residencial y sus efectos de vecindario. En segundo lugar,
tenemos los factores culturales, que aluden a los sentidos y valoracio-
nes que las familias emplean para seleccionar la escuela a la que asisti-
rán sus hijos. Finalmente, están los factores institucionales del sistema
educativo; es decir, los procesos de admisión formales o informales, los
criterios de elección de las familias, las tensiones entre educación esta-
72 tal y no estatal, las escalas de pensiones, las políticas compensatorias
y los diferentes arreglos institucionales alrededor de la autoridad edu-
cativa, así como el impacto de la dinámica de mercado en la educación.

A. La segregación escolar en el Perú

Los estudios sobre segregación escolar en el país se han centrado en la
segregación por razones socioeconómicas. En una perspectiva compa-
rada, diversos estudios muestran que el Perú registra uno de los índices
más altos de segregación escolar por nivel socioeconómico de América
Latina, tanto en educación primaria como secundaria (Benavides et al.,
2014; Krüger, 2019; Murillo, 2016; Murillo y Martínez-Garrido, 2017; Murillo
et al., 2018; Vázquez, 2016; Unesco, 2016). En el caso del nivel secundario,
la incidencia de la segregación escolar se puede observar comparando al
Perú no solo con los países de la región, sino con los que participan en la
evaluación PISA; y, más grave aún, se observa que este fenómeno se ha
incrementado durante los últimos 10 años (Benavides et al., 2014; Murillo
et al., 2018; OCDE, 2019a, 2019b). De acuerdo con las estimaciones de la
OCDE (2019b), el Perú presenta valores más altos que el promedio de to-
dos los países participantes en PISA 2018 respecto a la concentración en
ciertas escuelas tanto de estudiantes desfavorecidos como favorecidos
sobre la base de su situación socioeconómica.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Por otro lado, durante los últimos años ha emergido un grupo con-
sistente de investigaciones sobre segregación en el ámbito nacional que
muestran que las escuelas peruanas tienden a concentrar estudiantes
con características socioeconómicas similares. Además, la desventaja
económica no solo va de la mano con resultados académicos más ba-
jos, sino que la segregación afecta el desempeño de los estudiantes,
sobre todo de los que pertenecen a los grupos más vulnerables. En esta
línea tenemos, entre otros, los estudios de Balarin y Escudero (2019);
Benavides et al. (2014); Cueto et al. (2016); León y Collahua (2016); Minedu
(2016); Miranda (2008), y Murillo y Carrillo (2020a; 2020b; 2021).

Si bien, como se ha señalado, la incidencia promedio de la segrega-

ción escolar en el Perú es alta, presenta diferencias entre departamen-
tos y niveles socioeconómicos. Así, las estimaciones realizadas registran
variaciones importantes en cada uno de los departamentos del país
(Murillo y Carrillo, 2020a; 2020b) e indican que los mayores grados de
segregación se encuentran, sobre todo, en los extremos de la distribu-
ción socioeconómica (Cueto et al., 2016). Los estudios encuentran una
incidencia similar de la segregación en los estudiantes de familias con
menores y mayores ventajas socioeconómicas; en el caso de primaria,
dicha incidencia es ligeramente mayor en el grupo de nivel socioeconó-
mico más alto, mientras que, en la secundaria, se evidencia una tenden- 73
cia a una mayor segregación en los grupos de menor nivel socioeconó-
mico (Murillo y Carrillo, 2020a; 2020b).

En términos de gestión, la composición socioeconómica tanto de

las escuelas estatales urbanas como de las no estatales particula-
res tiende a ser homogénea, aunque su incidencia suele ser más alta
en las segundas. Algunos estudios muestran que, durante los últimos
años, la creciente participación del sector privado en la educación pe-
ruana, así como la casi nula regulación de la elección escolar, al pare-
cer han profundizado la segregación escolar (Balarin y Escudero, 2019;
Benavides et al., 2014; Murillo et al., 2020).

A pesar de las importantes investigaciones aquí reseñadas, se requie-

ren estudios que asocien la segregación escolar con la alta segregación
residencial del país. Por último, debemos destacar que, recientemente,
la segregación escolar ha sido identificada como un problema de polí-
tica pública. El PEN al 2036 reconoce la segregación del sistema edu-
cativo peruano como uno de los aspectos centrales que debe abordar
la política educativa. En su segundo propósito, afirma que el ejercicio
del derecho a la educación –del que gozan todas las personas– supone
enfrentar de manera decidida la reproducción de la actual segregación,

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 y que el principal mecanismo para combatir la segregación en el sis-
tema educativo es fortalecer la educación estatal gratuita (CNE, 2020).
Este reconocimiento resultaba necesario. Por una parte, permite avan-
zar en acciones destinadas a enfrentar la segregación que se expresen
en políticas públicas. Por otra, nos exige profundizar en su estudio para
comprender tanto su particularidad –que no se reduce a la desigualdad
educativa– como su complejidad –que excede la esfera educativa–.

2. ¿Qué factores y dispositivos condicionan la segregación escolar?

Como se ha señalado, la segregación escolar constituye un fenómeno

complejo que se explica tanto por factores externos a los sistemas edu-
cativos como propios de estos. Una manera de observar la acción estatal
al momento de explicar la segregación escolar –sobre todo en los ámbi-
tos urbanos– es analizar por separado tanto los factores vinculados a la
provisión del servicio educativo como los vinculados a las preferencias de
las familias y las dinámicas territoriales, aunque ambos están interrelacio-
nados, como se muestra en la tabla 1.

Las preferencias de las familias constituyen uno de los factores más

importantes para condicionar la composición social de cada escuela. La
74 estructura residencial de la ciudad, la densidad de población, el trans-
porte y la conectividad tienen también un impacto importante en cómo
se estructuran las preferencias de las familias. En los grandes centros
urbanos con fuerte segregación residencial, las familias reaccionan
cambiando de vivienda o asumiendo los costos del transporte cotidiano
para maximizar las oportunidades de sus hijos en escuelas con mayor
prestigio o escuelas con alumnado de un origen social similar al suyo.
El factor de distancia al local escolar es un elemento que incide en las
preferencias de  las familias, especialmente las de entornos de clase
media y clase baja (Gortazar, 2020).

Por el lado de los factores vinculados a la provisión del servicio, se

encuentran las políticas educativas que regulan la elección de las fami-
lias. En primer lugar, el desarrollo de programas o iniciativas destinadas
específicamente a promover mayor diversidad e innovación podrían su-
poner la posibilidad de selección y diferenciación por parte de las fami-
lias de las clases medias. Esta oferta diversificada en educación pública
puede basarse en distintos modelos lingüísticos, escuelas de gestión
privada o una oferta académica diferenciada.

En segundo lugar, la manera como se organiza el servicio educativo

y los horarios escolares tienen un impacto, pues pueden significar una

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Tabla 1
Factores que condicionan la segregación escolar

Factores vinculados a las familias Factores vinculados a la provisión

y a las dinámicas territoriales del servicio educativo

Oferta diferenciada
• Diversidad de tipos de escuelas
Preferencias de las familias* • Barreras económicas
• Distancia de la vivienda Organización escolar
• Modelo pedagógico • Estructura y tracking*
• Diferenciación social • Horarios y jornada escolar
• Servicios escolares
• Calidad de los servicios educativos

Políticas de admisión a la escuela*

Dinámicas territoriales • Mecanismo de asignación
• Tamaño de la ciudad
• Estructura y dinámica residencial
• Políticas de vivienda y de transporte Políticas de recursos y compensatorias
*Factores seleccionados para el análisis en este ensayo.
Fuente: Adaptado de Gortazar (2020).

restricción importante, especialmente para familias en las cuales los 75

adultos desarrollan actividades económicas generadoras de ingresos
y no acceden a servicios públicos de cuidado. Por otro lado, las políti-
cas que regulan el sistema de admisión son decisivas. Los criterios y
mecanismos de asignación de estudiantes son claves y pueden llegar
a limitar la eficiencia de la asignación y la equidad. Finalmente, están
las medidas de apoyo dirigidas a escuelas con desventajas educativas,
que pueden condicionar también la demanda de las familias respecto
a estas instituciones (Gortazar, 2020).

Los estudios sobre la segregación escolar desarrollados en nuestro

país durante los últimos años nos permiten situarnos en un lugar fa-
vorable para profundizar en su comprensión, en particular en cómo la
estructura, las políticas y las características del sistema educativo con-
tribuyen a configurar dicho fenómeno.

En esa línea, la presente sección busca analizar cómo las políticas

que han regulado la elección escolar, la admisión escolar y la asignación
de los estudiantes a diferentes trayectorias educativas (tracking) han
condicionado o acentuado los niveles de segregación en el conjunto del
sistema educativo peruano, tanto en el sector estatal como en el no
estatal, afectando la equidad escolar. Esto se hará sobre la base de la

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 revisión del marco normativo, los hallazgos de estudios relacionados y
disponibles, y entrevistas realizadas.3

A. Elección escolar
La elección escolar es regulada mediante políticas públicas que per-
miten a las familias tomar decisiones y seleccionar a qué instituciones
o programas escolares asistirán sus hijas e hijos. Este tipo de políticas
se ubican en un continuo definido por dos límites: por un lado, se en-
cuentran los sistemas educativos en los cuales las familias no pueden
escoger una escuela y los estudiantes tienen que asistir a la que esté
más próxima a sus hogares; y, por el otro, los sistemas en los cuales los
padres son libres de escoger cualquier escuela. En el medio están los
modelos que ofrecen distintos grados de libertad a las familias para ele-
gir un servicio educativo (Eurydice, 2020).

El grado de elección depende de varios factores, entre otros, de los

criterios de admisión establecidos por las instancias administrativas, los
tipos de servicios y programas educativos que ofrece el sistema, la in-
formación disponible para las familias, así como también otras políticas
relacionadas con el financiamiento, el apoyo educacional y el transporte.

76 Si revisamos el marco normativo peruano, encontramos que la elección

escolar está reconocida en la Constitución Política del Perú, Art. 13 (1993),
“[…] El Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. Los padres de
familia tienen el derecho de escoger los centros de educación y de parti-
cipar en el proceso educativo”. Este artículo es concordante con lo esta-
blecido en el tercer párrafo del Art. 26 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos: “Los padres tendrán derecho preferente a escoger el
tipo de educación que habrá de darse a sus hijos”.

El derecho de las familias a elegir la IE en la que se educarán sus

hijos es recogido tanto en la Ley General de Educación –Art. 5 (2003):
“[…] Los padres de familia, o quienes hagan sus veces, tienen el deber
de educar a sus hijos y el derecho a participar en el proceso educativo
y a elegir las instituciones en que estos se educan, de acuerdo con sus
convicciones y creencias”– como en la Ley de Asociaciones de Padres de
Familia (Apafa), Art. 13 (2005): “Los padres de familia, tutores y curadores
tienen derecho a elegir la institución educativa y participar en el proceso
educativo de sus hijos, tutelados o curados […]”.

3 Para el presente ensayo se entrevistó a los responsables y especialistas de los procesos rela-
cionados con la matrícula escolar en el Minedu y la Dirección Regional de Educación de Lima
Metropolitana (DRELM), así como a cuatro directores de IE estatales de la ciudad de Lima
cuyas solicitudes de matrícula son mayores que el número de cupos de los que disponen.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Como se puede observar, las normas indicadas no hacen diferencias
regulatorias por algún criterio –nivel educativo, gestión y tipo del servicio
o ubicación–. De esta manera, desde un punto de vista normativo, en el
caso peruano se asume que las familias pueden tomar decisiones sobre
la educación de sus hijos sin mayores restricciones.

Ahora bien, el derecho de que las familias escojan la escuela que más
se adapte a sus necesidades, intereses y expectativas supone que la
acción del Estado allane las restricciones financieras y de cualquier otra
naturaleza que limiten dicha capacidad de elegir. En el caso peruano, el
peso de las desigualdades socioeconómicas y culturales de las familias
resulta gravitante en la definición de sus capacidades y prácticas de
elección escolar. Incluso, en términos territoriales, existen muchos luga-
res –generalmente centros poblados rurales dispersos– donde no hay
elección, pues solo cabe una posibilidad. En este escenario, como ocu-
rre en otros contextos similares, son las familias de clase media las que
pueden ejercer de manera más plena su libertad de elección. Esto está
relacionado con tres factores: “mayor información y nivel de reflexividad
en el proceso de elección; mayor acceso a redes sociales privilegiadas y
mayor capacidad para sufragar ciertos costes de escolarización en de-
terminados centros” (Alegre, 2010, p. 15).
77
Si bien el sistema educativo cuenta con un margen relativo para mo-
dificar las desigualdades en la disposición de capital económico, social y

Clara Soto

El trabajo de Clara está enfocado en las desigualdades urbanas y los

estudios de género. Ha investigado temas relacionados con género en
escuelas rurales, la violencia de género hacia migrantes y refugiadas ve-
nezolanas, y el desarrollo urbano en la Amazonía baja. Clara es licenciada
en Sociología por la PUCP. Es predocente en la Facultad de Arquitectura
y Urbanismo de la PUCP, y asistente de investigación en el proyecto Gen-
der Responsive Resilience and Intersectionality in Policy and Practice
(GRRIPP) para Latinoamérica y el Caribe.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 cultural de las familias, en cambio sí le corresponde proveerles la infor-
mación necesaria para que puedan ejercer su libertad de elección. En este
caso, encontramos las tensiones entre el marco normativo y las prácti-
cas institucionales que restringen dicha libertad por acción u omisión. Un
ejemplo que ilustra estas tensiones es que, recién en el 2015, mediante el
sitio web Identicole, el Minedu puso a disposición de las familias informa-
ción acerca de la oferta de servicios educativos públicos y privados.

Cabe señalar que la primera versión de este portal solo incluía los
servicios educativos privados de Lima Metropolitana, pues el objetivo
del Minedu en ese momento respondía más a la necesidad de identificar
y cerrar los servicios informales que venían funcionando en dicha
ciudad. Esto no deja de llamar la atención en tanto los procesos de
selección de estudiantes –por parte de las escuelas– venían operando
también en la escuela estatal, con lo cual se limitaba el ámbito de las
decisiones familiares en materia educativa, sobre todo de las familias
con mayores desventajas. En el propio portal Identicole los padres de
familia reportan que las principales dificultades que enfrentan durante
la matrícula de sus hijos están relacionadas con la falta de claridad
acerca del proceso de asignación de vacantes y su cronograma, así
como con el hecho de que, en algunas escuelas, se exigen pagos para
78 alcanzar un cupo (Elacqua et al., 2020).

Si bien las normas que han regulado los procesos de matrícula du-
rante los últimos 15 años (véase el anexo 1) establecen que las escuelas
deben publicar con anticipación el número de vacantes, los criterios de
prioridad para el ingreso –en caso de que la demanda supere la capa-
cidad de atención de la IE– y el cronograma de inscripción, y que este
proceso debe ser supervisado por las instancias de gestión educativa
descentralizada, las familias se encuentran con muchas dificultades. En
la realidad, estas disposiciones están lejos de cumplirse. En la supervi-
sión que realizó la Contraloría (2019) en una muestra no probabilística
de servicios educativos a nivel nacional encontró que, por ejemplo, solo
el 59% cumplían con la disposición de publicar el número de vacantes y
solo el 44% publicaban el cronograma de matrícula.

Asimismo, en las entrevistas realizadas a los directores se observa

que las escuelas disponen de una amplia autonomía –y discreciona-
lidad– para elegir de qué manera difunden la información durante las
primeras etapas del proceso de matrícula.

Por otro lado, se debe tener en cuenta que, para gran parte de las
familias, la elección de la escuela no ocurre una sola vez, cuando sus

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

hijos ingresan al nivel inicial. Es frecuente que la selección del colegio
se repita en el tránsito de la educación inicial a primaria, y de esta a se-
cundaria. Esto sucede porque las IE –más en el sector estatal que en
el no estatal– se encuentran fragmentadas por nivel educativo –inicial,
primaria y secundaria–. Esta fragmentación es reforzada desde el sector
Educación, que gestiona servicios también fragmentados por nivel antes
que IE integradas, que garanticen una trayectoria coherente para los es-
tudiantes (Guadalupe y Rivera, 2020).

A pesar de que la fragmentación de los servicios educativos es una ca-

racterística central de la educación peruana –con la que tienen que lidiar las
familias–, en la normativa se presenta más bien como una situación excep-
cional generada desde la demanda, de hecho, categorizada como traslado.
De allí que, pese a que en la normativa se establece que las unidades de
gestión educativa local (UGEL) y los directivos de las escuelas deben pro-
porcionar información a las familias acerca la oferta de servicios educativos
disponible para orientar su elección cuando sus hijos pasan de un nivel al
siguiente, no existe un monitoreo que asegure que esto efectivamente se
realice. El resultado es que las familias con menores recursos disponen de
poca o ninguna información que les permitiría hacer un adecuado traslado.

Es posible observar la tensión entre el marco normativo, la información 79

disponible y las decisiones familiares en algunos estudios que han inda-
gado sobre el proceso de elección escolar (Ansión et al., 1998), principal-
mente a partir del aumento de la oferta educativa privada de bajo costo
en Lima Metropolitana (Balarin, 2016; Sanz, 2015).

De acuerdo con estas investigaciones, las familias toman en cuenta

una variedad de criterios para elegir a qué escuela enviarán a sus hi-
jos. Los más importantes son la proximidad espacial4 –que les permite
compatibilizar con las responsabilidades de cuidado–, la infraestructura,
los métodos de enseñanza, la disciplina, la atención al bienestar y el
desarrollo de habilidades sociales, y la posibilidad de que los padres
tengan control sobre la calidad del servicio (Ansión et al, 1998; Balarin,
2016; Sanz, 2015). Además, con el incremento de la oferta privada duran-
te los últimos años, un tema que subyace en la elección de escuela por
parte de las familias es el imaginario según el cual la escuela estatal es

4 Ello coincide con el resultado obtenido por IPSOS Perú en el 2014 que, en una muestra
representativa de Lima Metropolitana, encontró que el 91% de los encuestados tenían a su
hija o hijo en una IE ubicada en el mismo distrito en el que vivían. Este patrón se observa
también en el tránsito entre los niveles educativos. Guadalupe y Rivera (2020) muestran
la distribución de esos pasos de nivel según destino: en el mismo local, centro poblado,
distrito, provincia, etcétera.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 un espacio que no responde a sus necesidades, y que considera que la
educación privada siempre será mejor (Balarin, 2016; Sanz, 2015).

Asimismo, estas elecciones dependen de las características de las fa-

milias –por ejemplo, el nivel educativo de los padres (Ansión et al., 1998)–,
así como también del habitus incorporado de pertenencia a determina-
dos grupos sociales (Sanz, 2015). Para tomar sus decisiones, las familias
se informan mediante estrategias que incluyen pedir recomendaciones a
sus redes cercanas (Ansión et al., 1998), y también buscan información por
canales institucionales (Sanz, 2015). En su estudio sobre escuelas priva-
das de bajo costo, Balarin (2016) encontró que las familias “presentan ne-
cesidades y demandas concretas, altas expectativas y pocas herramien-
tas para navegar en el mercado educativo o para juzgar la calidad de la
educación que las escuelas que pueden pagar les ofrecen” (p. 192).

En el marco del incremento de la oferta educativa privada de bajo costo,

también se ha estudiado la elección de la escuela por parte de los padres
–e incluso de los propios estudiantes de secundaria– en los procesos
de movilidad estudiantil. Rodríguez y Saavedra (2020), en su investigación
en Lima Metropolitana, señalan que criterios como la buena reputación
en disciplina o el acceso a la educación superior cobran importancia en
80 las decisiones de cambio de escuela. El estudio sostiene que, a pesar de
existir una amplia gama de opciones entre escuelas públicas y privadas de
bajo costo, “la baja calidad educativa y las limitaciones económicas res-
tringen las opciones a las que las familias y estudiantes pueden acceder
[de allí] que los traslados entre estas opciones no siempre significarán la
mejora educativa que los padres anhelan” (Rodríguez y Saavedra, 2020, p.
236). En esa misma dirección abona el estudio de Collahua (2018), quien
encuentra que el cambio de escuela durante el nivel secundario disminu-
ye en 17% la probabilidad de conclusión de manera oportuna.

Por último, considerando el nivel de segregación socioeconómica

del sistema educativo peruano, las decisiones de las familias también
están influidas por la búsqueda de diferenciación social en el espacio
escolar (Ansión et al., 1998; Sanz, 2015). Aquí operan las representacio-
nes de los padres con una imagen de la escuela estatal adonde acuden
estudiantes de menor nivel socioeconómico y que presentan conduc-
tas violentas o indisciplinadas.

El estudio de Balarin y Escudero (2019) resume bien la dinámica que

ha seguido la elección escolar en el Perú. Las autoras señalan que la
elección libre se ha generalizado a medida que el sector privado ha cre-
cido durante las últimas décadas. Sin embargo, al momento de tomar

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

decisiones, las familias no disponen de información transparente, ni
existe una regulación apropiada ni políticas que mitiguen las consecuen-
cias de la elección escolar en las dinámicas de segregación educativa.
Así, la libertad de elección tiende a entrar en tensión con el objetivo de
que la educación contribuya a la cohesión social.

B. Admisión escolar
Las políticas de admisión escolar determinan a qué estudiante se le ofrece
un lugar en un servicio o programa escolar. Estas políticas adquieren re-
levancia en contextos en los cuales los padres tienen mayor libertad para
elegir a qué escuela enviar a sus hijos, como es el caso peruano, pues allí
será la política de admisión la que determinará qué estudiantes ingresan a
determinadas escuelas (Eurydice, 2020).

El primer aspecto importante para analizar este tipo de política está

relacionado con quién debe establecer los criterios de admisión y los
procesos relacionados con ello. En los sistemas educativos, quienes
pueden tomar estas decisiones son las instancias nacionales, las instan-
cias locales o las propias escuelas. Cuando las autoridades nacionales
aprueban políticas de admisión más centralizadas, se abren mayores
oportunidades de monitoreo y control. Por otro lado, cuando las escue-
las pueden elegir sus criterios con mayor discrecionalidad y autonomía, 81
los sistemas educativos tienden a ser más selectivos.5

Otro aspecto clave para aproximarnos a estas políticas está consti-

tuido por los criterios que se utilizan para admitir a los estudiantes, los
cuales varían según el nivel educativo y el tipo de gestión de la escuela. Se
pueden clasificar estos criterios en dos grupos: (i) no académicos, como
el nivel socioeconómico, la proximidad residencial al centro educativo, la
presencia de hermanos en la escuela y la afiliación religiosa; y (ii) acadé-
micos, como las evaluaciones estandarizadas, los exámenes de entrada a
las escuelas, el récord de notas obtenidas en escuelas anteriores y la re-
comendación de profesores anteriores. Estos criterios pueden variar tanto
por nivel educativo6 como por tipo de gestión7 de la escuela.

5 Según el informe Eurydice (2020), existen cuatro niveles de decisión de los criterios: (i) las
autoridades nacionales deciden los criterios, (ii) las autoridades locales deciden los crite-
rios, (iii) las autoridades nacionales eligen y las escuelas pueden agregar, y (iv) la escuela
goza de autonomía total.
6 En primaria se suelen utilizar criterios no académicos –como el socioeconómico– para
incluir a los estudiantes con condiciones más desfavorecidas. En los primeros años de
secundaria, se suelen utilizar ambos tipos de criterios. En los últimos años de secundaria,
la mayoría son criterios académicos y, en menor medida, criterios no académicos relacio-
nados con el nivel socioeconómico, en favor de los estudiantes más desfavorecidos.
7 En algunos sistemas educativos, las escuelas privadas no utilizan el criterio residencial. En
otros casos, pueden usar sus propios criterios de admisión, además de los establecidos

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 En el Perú, el marco normativo sobre los criterios de admisión se ha
modificado durante la última década dejando de lado el criterio de zoni-
ficación (véase el anexo 1). Los cambios han respondido a la orientación
de regular con mayor precisión el proceso de matrícula e incluir el uso
progresivo de medios tecnológicos y digitales. En la normativa peruana
vigente,8 tanto las escuelas estatales como las no estatales consideran
dos criterios de priorización para asignar vacantes en los casos en que la
demanda supere a la oferta: (i) si el estudiante presenta necesidades es-
peciales asociadas a discapacidad leve o moderada, y (ii) si el estudiante
tiene un/a hermano/a que ha estudiado el año escolar previo en el servicio
educativo o programa en el que se está solicitando la matrícula. Además
de ello, las escuelas tienen autonomía para incluir otros criterios que con-
sideren necesarios, siempre y cuando estos se incluyan en su reglamento
interno, no contradigan los criterios señalados y no tengan carácter dis-
criminatorio, aunque no existen orientaciones claras de cómo se debe
entender este término.

Como se puede observar, las escuelas gozan de un gran margen de

discrecionalidad en la elección de criterios; sin embargo, existen algunos
parámetros que deben ser respetados, y que varían por niveles educativos
y por tipo de gestión de la escuela. En primer lugar, no se pueden aplicar
82 criterios académicos9 a estudiantes que ingresan a inicial o a primer gra-
do de primaria ni en escuelas estatales ni en no estatales. Las escuelas
estatales no pueden aplicar estos criterios en ninguno de sus niveles, a
menos que se trate de estudiantes que se reincorporan al sistema des-
pués de haber interrumpido sus estudios. Por otra parte, en el caso de las
escuelas no estatales, se pueden establecer criterios académicos para
estudiantes mayores de 7 años (segundo grado de primaria en adelante).
Se trata de evaluaciones realizadas y reguladas por cada escuela.

En relación con los criterios de pago y zonificación, también existen

diferencias por tipo de gestión de la escuela. Las escuelas estatales no
pueden exigir pagos por ningún concepto –matrícula, Apafa–; sin embargo,
la norma establece que, en las escuelas no estatales, se pueden realizar
evaluaciones de la capacidad de pago para la prestación del servicio
educativo. Respecto al criterio de zonificación o ubicación de la escuela
con respecto al domicilio del estudiante, actualmente10 este solo es

por las autoridades. Esos otros criterios, usualmente, están relacionados con la afiliación
religiosa.
8 Resolución Ministerial 447-2020-Minedu.
9 Notas de colegios anteriores, pruebas de ingreso.
10 Hasta el 2018, según la Resolución Ministerial 0516-2007-ED, el principal criterio que se
tomaba en cuenta para asignar vacantes era el de zonificación. Empero, este fue retirado,

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

considerado en casos específicos, sobre todo cuando el estudiante no
ha encontrado una vacante en las escuelas a las que postuló, tanto en la
modalidad presencial como en la virtual.11

Si bien en nuestro contexto no se han desarrollado estudios que ana-

licen específicamente de qué manera las escuelas eligen a los estudian-
tes, sí se dispone de información primaria que nos permite aproximar-
nos a este fenómeno. El primer insumo proviene de lo reportado por los
directores de las escuelas secundarias que participan en la evaluación
PISA. Como se puede observar en la tabla 2, tanto en las instituciones
educativas estatales como en las no estatales el criterio de admisión
más utilizado es el de dar preferencia a los familiares de los estudiantes,
seguido, en el caso de las escuelas estatales, por el criterio de zonifica-
ción y, en el de las no estatales, por los intereses o necesidades de los
estudiantes. No deja de llamar la atención que casi la cuarta parte de
los directores de las escuelas estatales afirmen que, para la admisión,
toman en cuenta el rendimiento académico, a pesar de que en este tipo
de escuelas está prohibido hacerlo. Si a ello le sumamos el criterio de
recomendación de la escuela anterior –que también se relaciona con
el desempeño académico–, podemos afirmar que en una parte de las
escuelas estatales se selecciona a los y las estudiantes por sus condi-
ciones de educabilidad. 83

Esto es preocupante desde la perspectiva de la equidad, puesto

que si el desempeño de los estudiantes está estrechamente rela-
cionado con sus antecedentes socioeconómicos –como es el caso
de nuestro país–, podemos esperar que las admisiones basadas en
el desempeño académico no solo conduzcan a la estratificación de
los estudiantes por capacidad, sino también a una estratificación por
antecedentes socioeconómicos.

Los criterios reportados por los directores en la evaluación PISA co-

inciden con los resultados de las entrevistas realizadas por las autoras
a estos mismos actores. En estas entrevistas, los directores señalan
que el principal criterio para admitir a un alumno es la relación de pa-
rentesco que él tiene con alumnos, exalumnos, trabajadores de la es-
cuela e incluso colegas de otras escuelas. Es decir, amplían el criterio

pues se consideró que limitaba las opciones de los padres de elegir a qué escuela mandar
a sus hijos por el lugar donde viven.
11 Cuando eso sucede, los casos son gestionados por la UGEL en conjunto con la Dirección
Regional de Educación (Resolución Ministerial 447-2020-Minedu; Resolución Ministerial
552-2020-Minedu). Estas instituciones buscan negociar la ampliación de vacantes en las
escuelas cercanas a la zona de domicilio de los estudiantes (entrevista a la coordinadora
de matrícula de la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana).

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Tabla 2
Criterios que señalan* los directores de las IE de secundaria para
el proceso de admisión de los estudiantes. PISA 2018 (%)
IE no
Criterios de admisión IE estatales Total
estatales
Desempeño académico del
estudiante (incluidas pruebas de 22,9 59,8 36,8
admisión)

Recomendación de los colegios de

30,2 58,2 40,7
procedencia

Adhesión de los padres a la filosofía

30,6 55,1 39,8
pedagógica o religiosa del colegio

El hecho de que el estudiante

necesite o esté interesado en un
41,2 74,0 53,6
programa especial ofrecido por el
colegio
Preferencia otorgada a los familiares
de los estudiantes actuales y 47,0 75,8 57,8
egresados

84 Si reside en un área particular 44,5 39,6 42,7

Otros 48,3 49,6 48,8

*Siempre y algunas veces.

Elaboración propia sobre la base de los resultados de la evaluación PISA 2018.

de prioridad establecido en la norma a un grupo de referencia basado

en relaciones de confianza –parentesco y amistad–, según el cual se
prefiere a lo próximos. De esta manera, se acentúa la homogeneización
social de la escuela.

El segundo criterio mencionado se relaciona con ciertas características

que deben exhibir los padres de familia, que se pueden resumir como “gra-
do de compromiso con la escuela”; este incluye desde ciertas actitudes
–como la puntualidad– hasta la afiliación religiosa. En cierta forma, ambos
criterios están relacionados, pues los directores parecieran buscar maxi-
mizar sus posibilidades de selección en estudiantes menos problemáticos.

Por otro lado, una línea de investigación que también nos ha permitido
identificar indirectamente algunos criterios de admisión son los estudios
acerca del ingreso de estudiantes migrantes venezolanos al sistema
educativo peruano. Se ha encontrado que esta población migrante –y

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

vulnerable– tiene que enfrentar varias barreras en su proceso de inclusión
educativa (Alcázar y Balarin, 2021; Blouin et al., 2019). Estas se relacionan
con la escasa información sobre cómo funciona el proceso de matrícula
y el alto grado de discrecionalidad del personal de las escuelas –desde
porteros hasta directivos– para determinar los criterios de admisión a
cada IE. Entre estos criterios se encuentra la exigencia de diferentes
documentos y pruebas académicas de ingreso –a discreción de cada
escuela (Alcázar y Balarin, 2021; Blouin et al., 2019)–, así como de pagos,
coimas y propinas (Blouin et al., 2019).

Lo presentado ilustra el amplio rango de autonomía del que gozan

las escuelas para aplicar criterios discrecionales acerca de lo que per-
ciben como “mejor” para ellas. A pesar de que el discurso oficial recha-
za la discriminación en los procesos de admisión, los instrumentos de
gestión educativa no registran una definición operativa del concepto de
“discriminación”. Por ello, queda a discrecionalidad de cada escuela lo
que se considera como tal. Se configuran, así, mecanismos de segmen-
tación en los hechos que desvirtúan la igualdad en el sistema estatal.

Finalmente, respecto a la política de admisión, se debe señalar que,

en el 2019, el Minedu inició el diseño de un Sistema de Matrícula Esco-
lar Digital,12 con el objetivo de que las familias accedan a un proceso de 85
matrícula equitativo y transparente, que garantice la libertad de elección,
evite el riesgo de corrupción y promueva la igualdad de oportunidades;
asimismo, como parte de este se dispuso una asignación más eficiente
de los recursos en el sector. Este sistema ha empezado a ejecutarse en
2021 en la UGEL Tacna y sus resultados han sido favorables (Dirección
General de Calidad de la Gestión Escolar, 2021; Elacqua et al., 2020), por
lo que su generalización podría contribuir a limitar la discrecionalidad del
personal de las escuelas en los procesos de matrícula.

C. Asignación de estudiantes
a diferentes itinerarios educativos (tracking)
En este acápite, nos referimos brevemente a las políticas que separan a
los estudiantes en diferentes itinerarios que conllevan distintos planes
de estudio. Normalmente, esto tiende a ocurrir en el nivel secundario.

12 Este sistema brinda a las familias información acerca de las escuelas estatales existentes
con el propósito de guiar su decisión. Luego de ello, las familias postulan a todos los ser-
vicios educativos de su preferencia, señalando su prioridad. Posteriormente, un algoritmo
realiza la asignación. En los casos en que los servicios tengan más postulantes que cupos,
se prioriza sobre la base de los dos criterios que establece la norma de matrícula: en
primer lugar, los estudiantes con NEE; y, en segundo lugar, los estudiantes con hermanos
en la IE. El resto de las vacantes son distribuidas aleatoriamente, lo cual deja sin efecto
los criterios establecidos en los reglamentos internos de cada IE (Elacqua et al., 2020).

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 También forma parte de estas políticas la división de los estudiantes al
interior de las escuelas o aulas sobre la base de algún criterio, como
habilidad académica, por ejemplo.

La discusión acerca de los efectos del agrupamiento se encuentra abier-

ta. El argumento que esgrimen quienes defienden esta estrategia es que, si
los estudiantes con niveles de habilidad similar estudian en aulas relativa-
mente homogéneas, el proceso de enseñanza puede adaptarse mejor a sus
habilidades y necesidades, lo cual favorece el desarrollo de actitudes posi-
tivas sobre su desempeño. Esto no solo reduce el riesgo de abandono es-
colar, sino también maximiza el desempeño de los estudiantes (Hanushek
y Wößmann, 2006). Quienes están en la otra postura sostienen que a los
estudiantes que presentan dificultades académicas les resulta ventajosa la
presencia de pares con mejor rendimiento, y esto, además, evita que se ge-
nere estigmatización hacia los grupos de menor rendimiento (Slavin, 1990).

Los estudios señalan que las aulas que albergan a estudiantes con
diferentes niveles de habilidad también pueden mostrar desempeños
promedio altos. La composición del aula puede tener un efecto signi-
ficativo en el desempeño escolar: lo que se conoce como “efecto de
pares” educativo (Agüero y Cueto, 2004). En grupos heterogéneos, el ren-
86 dimiento de los estudiantes que presentan un menor desempeño se ve
más afectado por la composición del aula y la interacción con sus pares
que presentan un mayor desempeño. Esto significa que la educación
comprensiva –en la que no existe diferenciación temprana– puede con-
tribuir tanto a la eficiencia como a la equidad. Las dinámicas dependen
de cómo se organice el tracking dentro de los sistemas educativos. Los
estudios muestran que sus efectos dependen de varios factores, como,
por ejemplo, la edad en que los estudiantes son asignados por primera
vez a una trayectoria diferenciada, el número de vías y el grado de dife-
renciación, la separación entre trayectorias generales y vocacionales, la
permeabilidad entre vías y el agrupamiento interno por habilidad.

El sistema educativo peruano responde al principio de comprensi-

vidad o integración uniforme (Veleda et al., 2011); es decir, promueve
una escolarización obligatoria con un tronco común para todos los
estudiantes, sin hacer mayores diferencias (véase la tabla 3). La es-
tructura educativa responde a una escuela indiferenciada desde el
nivel inicial al secundario, cuyo propósito es buscar la igualdad de
oportunidades educativas.13

13 La excepción a este patrón de alguna manera serían los colegios de alto rendimiento
(COAR), que son IE que atienden a estudiantes –de tercero a quinto grado de secundaria

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Tabla 3. Estructura del sistema educativo peruano. Educación básica*
Rango Duración
de Nivel típica Obligatoriedad Notas
edad (años)
Educación
Forma escolarizada y
0-2 inicial 3 No
no escolarizada
(primer ciclo)
Educación
inicial Forma escolarizada, no
3-5 3 Sí
(segundo escolarizada y especial
ciclo)

6 Educación regular
Educación (menores), alternativa
6-11 (3 ciclos de 2 Sí
primaria (jóvenes y adultos) y
años) especial

5 Educación regular
Educación (2 ciclos: uno (menores), alternativa
12-16 Sí
secundaria de 2 años y (jóvenes y adultos) y
otro de 3) especial

*En la educación básica, los ciclos operan como horizontes en los que se deben alcanzar los lo-
gros de aprendizaje previstos, considerando que no todos los estudiantes avanzan al mismo ritmo
87
en todas las áreas.
Fuente: Adaptado de Guadalupe et al. (2017).

No obstante, en la práctica, el principio de comprensividad –que está

en la base de la estructura de la educación básica– se topa, como ya se
ha mencionado, con la realidad de un sistema fragmentado, que gestio-
na servicios educativos por nivel (Guadalupe y Rivera, 2020). En ese sen-
tido, la trayectoria que sigue una gran parte de los estudiantes durante
su educación básica enfrenta dificultades en tanto los tránsitos de inicial
a primaria, y de primaria a secundaria –sobre todo esta última–, se con-
vierten en puntos de selección –y eventual competencia– que terminan
perjudicando a los estudiantes más pobres y con bajo rendimiento, dada
la discrecionalidad con la que operan los procesos de matrícula.

Por otro lado, los procesos de diferenciación operan también al

interior de las escuelas. Las IE estatales y no estatales cuentan con
un margen de discrecionalidad para determinar cómo asignan a los
estudiantes a las distintas secciones o si organizan agrupamientos

y provenientes de IE públicas–con alto desempeño académico, artístico o deportivo.

Los COAR incluyen residencia.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 al interior de una sección según sexo, desempeño académico, nivel
socioeconómico u otro criterio. Aunque pareciera que su incidencia
es limitada: según la declaración de los directores de las escuelas
–estatales y no estatales– participantes en la Evaluación PISA 2018,
el 80% del total de los estudiantes no se encontraban agrupados por
habilidad, mientras que el 14% lo estaba en algunas áreas; y el 6%, en
todas las áreas curriculares.

3. A manera de conclusiones

Una certeza atraviesa el análisis presentado hasta ahora: la tensión entre

el derecho de las familias a elegir la escuela y las desigualdades estruc-
turales de la sociedad peruana da como resultado que las familias más
pobres no puedan ejercer realmente ese derecho. Un sistema de elec-
ción justo no puede depender de la responsabilidad de las familias y de
sus recursos. Las consecuencias de la segregación escolar son también
claras: incide en un menor desempeño educativo de los sectores más
vulnerables; debilita la experiencia formativa integral de los estudiantes,
así como los vínculos ciudadanos y democráticos; y disminuye la efec-
tividad de las políticas de mejora educativa, dado que añade un efecto
sistémico que incentiva la segmentación.
88
Es claro que la segregación escolar, tanto por su estrecha relación con
formas previas de segregación estructural y prácticas sociales de discrimi-
nación históricamente asentadas como por las consecuencias sociales que
conlleva, resulta un problema no solo educativo, sino también político.

Para entender la dinámica por la cual resulta un problema tan persis-

tente en la educación peruana, presentamos un análisis de tres elementos
claves que condicionan la segregación escolar. Sin embargo, al momento de
establecer mecanismos institucionales para reducir la segregación escolar,
no basta reconocer el problema y enunciar el rechazo de la discriminación.

Como señala el PEN (CNE, 2020), reducir la falta de diversidad en el

espacio escolar supone necesariamente fortalecer la educación pública.
Esto requiere la voluntad política del Estado y de los actores del ámbito
educativo, así como el compromiso de la sociedad –especialmente de
los sectores económicos con mayores ingresos– para sostener diversas
políticas nacionales orientadas al sector público de la educación. Lograr
un consenso nacional en este sentido probablemente sea un proceso de
largo plazo, por lo que resulta necesario iniciarlo con otras medidas que
ayuden a reducir la segmentación.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En el nivel institucional, es necesario desarrollar políticas públicas que
reduzcan, si no la segregación, por lo menos sus efectos más perversos. Por
ejemplo, el proceso de elección escolar no debe depender de condiciona-
mientos económicos o del acceso a recursos de información desigualmen-
te distribuidos. La libertad de los padres para elegir el tipo de educación
que quieren y buscan para sus hijos no debe confundirse con la libertad de
las IE para seleccionar a los estudiantes en desmedro de aquellos que pre-
sentan mayores desventajas. Un Minedu con mayor liderazgo y autoridad
puede establecer sistemas de acceso a la información con una orientación
explícita a favor de la educación estatal, señalando sus virtudes y ventajas,
como hemos podido observar durante los momentos más difíciles de la
pandemia. El reciente marco normativo para las escuelas privadas encon-
trará, sin duda, resistencias en algunos actores de ese sector. Es clave que
la autoridad estatal no ceda a las presiones y mantenga el rol regulador que
ha venido recuperando durante los últimos años.

En la misma línea, es posible imaginar un conjunto de incentivos para

que las familias con ingresos medios regresen y permanezcan en la edu-
cación estatal. Es urgente trabajar en una oferta de calidad que asegure
progresivamente la existencia de colegios deseables a distancias razo-
nables de los hogares de todos los estudiantes. La evidencia analizada
nos indica que los actuales procesos de aislamiento en entornos socia- 89
les homogéneos hacen más difícil y conflictiva la convivencia social.

Por esta razón, la escuela no estatal no puede limitarse a reproducir la

homogeneidad de un sector social. Desde el Estado pueden establecerse
incentivos para que las escuelas no estatales incluyan, en diferentes mo-
dalidades, a estudiantes de familias vulnerables. De esta manera, estas
instituciones estarán cumpliendo un rol positivo que abonará en la cohe-
sión social y el funcionamiento del sistema democrático, es decir, honran-
do fines públicos. Es un sentido de responsabilidad colectiva que deben
asumir con respecto al funcionamiento de la sociedad. La libertad positiva
en educación tiene un sentido colectivo, político y social, pues hay unos
conocimientos y valores necesarios para convivir en democracia que se
aprenden, precisamente, en una escuela que debe ser democrática tanto
en sus contenidos como en su composición.

Otro elemento que se debe considerar es el cambio en los criterios

de admisión. Es claro que mantener el criterio residencial no ayuda a
resolver el problema de selección socioeconómica que ocurre en las
escuelas localizadas en los barrios segregados de las grandes ciudades
como Lima o en las zonas rurales. Como hemos señalado, el diseño y
la puesta en marcha del Sistema de Matrícula Escolar Digital para las

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 escuelas estatales es un paso necesario14 para reducir las prácticas de
selección que realizan algunas escuelas. Cuando el sistema esté gene-
ralizado, se podría usar como una herramienta que permita incrementar
la diversidad social de los servicios educativos. Como en otros países,
se pueden plantear mecanismos de incentivos para aquellas escuelas
que acojan a estudiantes de menor nivel socioeconómico, establecer
porcentajes mínimos y máximos de estudiantes socialmente desaven-
tajados en todas las escuelas, mejorar los mecanismos de información
y apoyo a las familias en los procesos de escolarización. No obstante,
no podemos dejar de preguntarnos si resulta razonable y viable que los
estudiantes tengan que desplazarse más de lo que lo hacen ahora con
el tipo de sistema de transporte público que tenemos. Señalar estas
cuestiones nos recuerda que enfrentar el problema de la segregación
escolar no es una tarea sencilla y exige políticas intersectoriales.

Pero, en todo caso, es importante que el sistema educativo oriente

acerca de los procesos de selección escolar y le dé contenido a la pro-
hibición de “discriminar” presente en la normativa sobre matrícula. Es
necesario que los equipos directivos y docentes cuenten con espacios
formativos en los que puedan reflexionar acerca de las consecuencias
de la segregación. Este concepto reviste gran complejidad y, por lo tanto,
90 los actores escolares necesitan condiciones para reflexionar sobre estos
temas y trabajarlos con sus comunidades. Además, es preciso asegurar
la existencia de una supervisión efectiva, que actúe como un contrapeso
que vele por el ejercicio del derecho a la educación.

Con respecto a la estructura del sistema educativo, el problema princi-

pal es la fragmentación de los servicios educativos. Detrás de esta situa-
ción subyace la dificultad del Estado para pensar la “institución educativa”
como una instancia con autonomía y flexibilidad, capaz de gestionar la
diversidad de su entorno. Si bien el sistema educativo peruano tiene un
carácter comprensivo, este se debilita en tanto no se dispone de IE in-
tegradas, que garanticen la transitabilidad de todos los estudiantes a lo
largo de su trayectoria escolar. Como hemos señalado en el texto, es im-
portante que nuestro sistema educativo ofrezca un camino común en el
que no se separe a los estudiantes hasta los 17 años. Mantener este tron-
co común permite incrementar la probabilidad de que los estudiantes
desarrollen experiencias de aprendizaje y competencias ciudadanas en
un ambiente de diversidad e inclusión, pero su éxito depende de que las

14 Pero no suficiente, en tanto cada vez existe más evidencia de que los sistemas que han
reducido el rol de la proximidad residencial en las políticas de admisión escolar han au-
mentado significativamente las desigualdades de acceso y generado procesos de segre-
gación escolar por nivel socioeconómico (Zancajo y Bonal, 2020).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

prácticas de segregación o agrupamiento por habilidad u otros criterios
se reduzcan de manera considerable, sobre todo en los tránsitos de nivel.

Al final de nuestra reflexión, señalamos que, si bien la sociedad pe-

ruana sigue atrapada en la tensión entre las limitaciones estructurales
de la desigualdad económica y las aspiraciones por construir un espacio
de convivencia democrático, es urgente y necesario visibilizar y enfren-
tar algunos problemas que hemos normalizado tanto desde el Estado
como en la sociedad. La segregación escolar es, probablemente, uno de
los principales y más urgentes.

El sistema educativo peruano requiere sistemas de elección contro-

lada, flexibles y abiertos a las preferencias de las familias, pero recono-
ciendo la necesidad de limitar la segregación escolar. Esta tarea supone
un Estado que no se autolimite ni reduzca sus competencias regulado-
ras, así como actores sociales que superen intereses particulares o de
corto plazo. No solo se trata de abordar las oportunidades negadas a
los más pobres, sino también las limitaciones a nuestras posibilidades y
recursos para construir una vida ciudadana plena.

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[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

 Anexo 1
Evolución de los criterios de admisión a las escuelas,
según la normativa 2007-2021

Criterios de
Norma Nombre Fecha priorización para Prohibiciones
la matrícula*

Lineamientos
para el proceso Criterios
de matrícula 8 de Zonificación económicos.
RM 0516
escolar en las diciembre establecida en Exámenes
2007
IE públicas del 2007 el RI. académicos de
de Educación ingreso. 
Básica

Se reservan dos
vacantes por aula
Norma que para alumnos con Criterios
regula la NEE.  económicos.
matrícula
4 de Hermanos Exámenes
RM 665 escolar y el
diciembre matriculados en la académicos de
2018 traslado en las
del 2018 IE o programa.  ingreso.
96 IE y programas
de Educación Los criterios de Criterios
Básica  priorización deben discriminatorios.
estar establecidos
en el RI.

Se reservan dos
vacantes por aula
para alumnos con Criterios
Norma que NEE.  económicos. 
regula la
matrícula Si tiene hermanos Criterios
escolar y el 4 de que han estudiado académicos, a
RM 447 menos que se
traslado en noviembre el año escolar
2020 trate de una
las IE y los del 2020 previo en la IE o
programas programa. reincorporación.
de Educación
Básica  Los criterios de Criterios
priorización deben discriminatorios.
estar establecidos
en el RI.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Criterios de
Norma Nombre Fecha priorización para Prohibiciones
la matrícula*

Norma que
dispone que
la DRELM Si el estudiante
Criterios
implemente tiene NEE.
económicos. 
una estrategia
Si tiene hermanos
focalizada para Criterios
que han
la atención 22 de académicos, a
RM 552 estudiado el año
de solicitudes diciembre menos que se
2020 escolar previo en
de matrícula del 2020 trate de una
la IE o programa.
de primer reincorporación.
ingreso** en las Asignación con
IE públicas de Criterios
una fórmula
EBR con mayor discriminatorios. 
aleatoria.
demanda en su
jurisdicción

Si el estudiante
97
tiene NEE.

Si tiene hermanos
que han estudiado Criterios
Norma que el año escolar académicos para
aprueba el previo en la IE o los que ingresan a
28 de
DS 005 Reglamento de programa. inicial o a primero
febrero del
2021 IE Privadas de de primaria.
2021 Los criterios de
Educación
Básica priorización deben Criterios
estar establecidos discriminatorios.
en el RI. Se puede
considerar la
capacidad de
pago. 

Elaboración propia sobre la base de revisión de la normativa.

*En caso de que la demanda de matrícula supere la capacidad de atención de la IE.
**Inicial (3 años) y primaria (primer grado).
Nota: EBR = Educación básica regular, NEE = necesidades educativas especiales,
RI = reglamento interno del servicio educativo.

[ Antiguas y nuevas brechas educativas ]

Exclusión,
vulnerabilidad
y reformas
2
Presentación

Jorge Agüero

Desde que GRADE fue fundado –hace 40 años–, se han producido gran-
des mejoras en la economía peruana. Luego de la “década perdida” de
los ochenta, las mejoras en reducción de la pobreza y crecimiento eco-
nómico en el siglo XXI son bienvenidas. Sin embargo, Levy y Schady
(2013) evidencian un problema latinoamericano del que el Perú no se
escapa: la falta de mejoras en la productividad.1 Estos autores muestran
que, mientras países del este asiático han aumentado su productivi-
dad en 60% desde 1980, en América Latina seguimos en los niveles de
cuando GRADE fue fundado. Los cuatro ensayos de esta sección buscan
formas en las cuales podamos revertir esta tendencia.

Cuando los hogares se ven expuestos a choques climáticos, económi-

cos o de salud, es difícil invertir en mejorar la productividad. Por ejemplo,
para los hogares rurales, una sequía limita no solo su bienestar inme-
diato, sino también el de las generaciones futuras, al impactar negativa- 101
mente en la nutrición de los hijos más pequeños. El ensayo de Valdivia y
Frisancho identifica las lecciones aprendidas a partir de las políticas de
inclusión financiera para entender cómo amenguar los efectos negativos
que enfrentan los hogares rurales. Esta importante contribución tiene
mayor relevancia dado el contexto de la pandemia por COVID-19, en el
cual el choque sanitario muestra un fuerte correlato en la economía.

Por otro lado, los ensayos de Agüero y de Benavides apuntan al tema

de productividad desde el ángulo de la formación de capital humano. El
primero empieza resumiendo los avances en acceso a la educación y
mostrando la tarea pendiente en educación superior, y luego debate el
papel de las políticas inclusivas con el ejemplo de Beca 18 en el contexto
de un mercado laboral marcado por la discriminación racial y de género.
Este análisis se expande en el trabajo de Benavides, quien discute los
avances de la reforma educativa universitaria. Es imposible pensar en
mejorar la productividad en el Perú sin una educación superior de ca-
lidad. El trabajo de Benavides, a partir de su experiencia en la Sunedu
y en el Minedu, es una pieza fundamental para entender cómo estas

1 Levy, S. y Schady, N. (2013). Latin America’s social policy challenge: Education, social insu-
rance, redistribution. Journal of Economic Perspectives 27.2, 193-218.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Estos autores muestran que,
reformas pueden revertir el es- mientras países del este
tancamiento de la productividad. asiático han aumentado su
productividad en 60% desde
Finalmente, el ensayo de Al-
cázar y Balarin detalla las tran- 1980, en América Latina
siciones hacia la adultez que seguimos en los niveles de
experimentan los jóvenes urba- cuando GRADE fue fundado.
nos vulnerables. Esta es la tran- Los cuatro ensayos de esta
sición más importante hacia las sección buscan formas en
mejoras en productividad, ya que las cuales podamos revertir
los jóvenes deberían empezar a
aplicar en el mercado laboral los
esta tendencia.
aprendizajes obtenidos en sus in-
versiones de capital humano. Sin
embargo, un fenómeno que limita esta realización es la alta proporción
de jóvenes ninis: ni estudian ni trabajan. Alcázar y Balarin ofrecen una
valiosa discusión sobre las limitaciones y barreras que enfrentan estos
jóvenes, y las políticas que se pueden implementar para revertirlas.

Cuando se publique el libro por los 80 años de GRADE, nuestro deseo

102 y objetivo es que quienes lo escriban puedan identificar estos ensayos
–y el resto del libro, por extensión– como una pieza esencial en lo que
fue la mejora en productividad que revirtió lo visto en los primeros 40
años de GRADE.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 A.

La vulnerabilidad de los
hogares rurales en tiempos
de COVID-19: en búsqueda de
las lecciones clave para una
política de inclusión financiera

Verónica Frisancho y Martín Valdivia

Las últimas dos décadas mostraron una reducción importante de la po- 103
breza en el Perú, y no solo en el espacio urbano, sino que, luego de varios
años de crecimiento económico sostenido, se empezó –finalmente– a
observar una caída en la pobreza monetaria de los hogares rurales.

Prepandemia, la tasa de pobreza había caído de 76% en el 2005

a 31% en el 2019 en la sierra rural, un ritmo similar al del país en su
conjunto (gráfico 1). La brecha rural-urbana se redujo durante los últi-
mos 10 años: la tasa de pobreza rural pasó de representar 3 veces la
tasa de pobreza urbana en el 2010 a 2,1 veces en el 2019. Sin embar-
go, el comportamiento político de la población rural mostró un nivel
de desarraigo que sugiere que no se siente beneficiaria del modelo
económico que tanto aprecia la clase media urbana, y especialmente
la limeña. En prácticamente todos los procesos electorales de este
siglo, la población rural –y en particular, la de la sierra sur– se ha in-
clinado por candidatos que plantearon, en su momento, críticas fun-
damentales al modelo económico, aunque luego algunos suavizaron
sus cuestionamientos de cara a la segunda vuelta.1 En estas últimas
elecciones del 2021, Pedro Castillo representó este sentimiento anti-
sistema y ganó la primera vuelta con el 19% de los votos válidos; pero

1 Véase, por ejemplo, Toche (2016).

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 en Ayacucho, por ejemplo, arrasó capturando el 52% de los votos vá-
lidos, a pesar de competir con 22 candidatos.2 Este tipo de fenómeno
electoral no es nuevo. Ocurrió también con Toledo en el 2001, Humala
en el 2006 y Mendoza en el 2016.

Seguramente existen muchos factores detrás de este comportamien-

to político inconsistente con los supuestos beneficios que –se dice– el
modelo económico ha traído a tirios y troyanos en el Perú. Es probable
que haya factores de identificación social o étnica que juegan un papel
importante. Desde el lado puramente económico, podría argumentarse
que los indicadores de pobreza monetaria no reflejan lo que, en realidad,
les ocurre a los hogares rurales en términos de calidad de vida y bien-
estar. La tercera hipótesis podría apoyarse en la extensa literatura sobre
la importancia del manejo de riesgo en los entornos rurales. La ausencia
de mecanismos que protejan a los hogares rurales los hace extremada-
mente vulnerables, por ejemplo, en términos de capacidad para solventar
sus gastos básicos en caso de pérdida de sus fuentes de ingreso (SBS-
CAF, 2019), lo que puede generar que los shocks temporales tengan efec-
tos permanentes. Sabemos que los shocks económicos pueden llevar a
shocks nutricionales de los niños menores de un año, y que estos tienen
efectos permanentes sobre los individuos involucrados. Pero la pérdida
104 de un año escolar para un adolescente puede, también, tener efectos
permanentes, en tanto incrementa la probabilidad de que abandone la
escuela sin terminar la primaria o secundaria. La venta de activos produc-
tivos claves, asimismo, genera efectos en el mediano plazo, pues reduce
la productividad mientras estos no se reponen.

En un contexto de pandemia, con múltiples olas de contagio, este

último tema se hizo mucho más visible: un shock temporal, pero sos-
tenido, dejó desprotegidos a numerosos hogares que habían escapado
de la pobreza en los años previos. En esta última línea, vale la pena
explorar cuáles son los mecanismos con los que cuentan los hogares
rurales para paliar los efectos de shocks temporales y qué políticas
podemos promover para mejorar las opciones disponibles.

2 En la segunda vuelta, Castillo obtuvo el 50,12% de los votos válidos, pero llegó a tener 83%
en Ayacucho, Cusco y otros departamentos del sur del Perú. Su contendiente Keiko Fuji-
mori –inobjetable representante del continuismo–, por su parte, ganó en Lima con 65%
de los votos, y obtuvo porcentajes similares en departamentos del norte como Tumbes,
Piura y La Libertad. Los datos reportados surgen del procesamiento de la información dis-
ponible en el portal de datos abiertos del Gobierno peruano https://www.datosabiertos.
gob.pe/dataset/resultados-por-mesa-de-las-elecciones-presidenciales-2021-segunda-
vuelta-oficina-nacional-de.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

1. Vulnerabilidad e inclusión financiera

En un estudio reciente sobre la inclusión financiera en zonas rurales de

Ayacucho, encontramos que el 86% de esos hogares habían enfrentado
un shock negativo importante durante los últimos 12 meses (Frisancho
y Valdivia, 2020). La pérdida de cultivos o ganado aparecen –de lejos–
como predominantes (65%), dada la importancia de la actividad agrícola
para el sostenimiento de su economía; pero también se registraron al-
tos riesgos de pérdida de empleo (40%) o de enfermedad de un adulto
(42%). Ciertamente, los hogares golpeados por shocks negativos reaccio-
nan, primero, trabajando más en su propia chacra (54%), buscando un
empleo adicional en la localidad de residencia (54%), o incluso migrando
temporalmente (23%). Un porcentaje aún considerable se ve forzado
a vender o deshacerse de activos como el ganado (17%) y los ahorros
(13%), o a adquirir préstamos, especialmente de vecinos o amigos (13%).

Lo más resaltante de este patrón es que los shocks más comunes

–aquellos relacionados con la agricultura– tienden a ser de carácter
agregado, asociados a inundaciones o sequías, o a la aparición de pla-
gas, mientras que las estrategias disponibles son más apropiadas para el

105

Verónica Frisancho

El trabajo de Verónica, quien se ha especializado en Economía del De-

sarrollo, se centra en Microeconomía Aplicada. Las investigaciones que
realiza en torno a estos temas se enfocan en educación, mercados la-
borales en países en desarrollo, género e inclusión financiera. En años
recientes ha sido investigadora visitante en los departamentos de Eco-
nomía del European University Institute (EUI) y de la Universidad Carlos
III de Madrid. Es economista líder en el Departamento de Investigación
del BID. Además de participar con capítulos en distintos libros, ha escrito
varios artículos publicados en revistas académicas revisadas por pares,
en las que también ha sido revisora.

Verónica tiene un Ph. D. en Economía por Pennsylvania State University y

una licenciatura en Economía por la Universidad del Pacífico.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 manejo de shocks idiosincrásicos. Si se enferma uno de los principales
generadores de ingresos de la familia, la venta adelantada del ganado
puede funcionar adecuadamente para brindar el efectivo requerido para
el tratamiento médico o cubrir la caída de ingresos que resulta del cese
temporal de la participación en el mercado laboral. Pero cuando el shock
consiste en una sequía o helada, que ocasiona pérdidas de cultivos entre
todos los hogares de la zona, la venta de ganado se complica porque es
probable que todos los hogares de una localidad –y varios de localida-
des vecinas– busquen hacer lo mismo simultáneamente. En ese caso, el
shock agregado se puede traducir en varios shock de precios del ganado,
lo que limita la capacidad del hogar de cubrir sus necesidades y reduce
aún más sus ingresos regulares por este recurso. Argumentos similares
se activan también para otras estrategias como la búsqueda de empleos
temporales –con la consecuente depresión de los salarios no califica-
dos–, o préstamos de vecinos o amigos.

El ahorro con fines previsorios juega un rol clave para el manejo del
riesgo, y este se puede generar de manera formal e informal. Los me-
canismos informales de ahorro incluyen la separación de dinero para
guardarlo “debajo del colchón”, pero también la tenencia temporal de
ganado. El ahorro formal supone la apertura de una cuenta en una en-
106 tidad financiera, lo cual resulta un poco más complicado en zonas ru-
rales. Los mecanismos informales pueden ser inseguros o fallar en el
caso de shocks correlacionados entre los hogares de las localidades
vecinas, como ya indicamos en el caso de la tenencia de ganado (Karlan
et al., 2014). Pero el ahorro formal también enfrenta barreras impor-
tantes, tanto del lado de la oferta como del de la demanda. Del lado
de la oferta, está la distancia geográfica respecto a los proveedores de
servicios financieros. Del lado de la demanda, las brechas culturales y
de conocimiento, así como la desconfianza en el sistema financiero for-
mal. Por una parte, la naturaleza del negocio y la escala de movilización
de ahorros rurales no genera incentivos para que el sistema financiero
tradicional atienda a esta población. Asimismo, los problemas de co-
nectividad en zonas rurales –y las deficiencias de los sistemas de infra-
estructura en general– limitan aún más la capacidad de operación de
las instituciones financieras en estos lugares. En Ayacucho, por ejemplo,
en el 2015 solo 2 de los 119 distritos contaban con una oficina de alguna
entidad financiera distinta del Banco de la Nación, y todas estas estaban
ubicadas en las capitales de distrito. La oferta de servicios financieros
también adolece de una serie de productos y servicios adecuados para
la población rural. La literatura internacional, por ejemplo, brinda alguna
evidencia sobre la capacidad de las cuentas de ahorro programado para
ayudar a que lo practiquen incluso los pobres, en la medida en que estas

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

cuentas los apoyan en el sostenimiento de sus compromisos de ahorro
cuando enfrentan demandas familiares urgentes o suntuarias. Sin em-
bargo, existe poca evidencia contundente acerca de la efectividad de
este tipo de productos financieros en el Perú.

Por el lado de la demanda, se suman diversos factores que contribuyen

a fracturar la adopción y el uso de los servicios financieros formales. Por
un lado, en el Perú solo un tercio de la población confía en los bancos
(World Value Survey, 2017-2020). En zonas rurales, donde la distancia con
los proveedores tradicionales es aún más amplia, estos niveles de des-
confianza son incluso más altos. Asimismo, la población peruana cuenta
con bajos niveles de educación financiera (OCDE, 2020), pese a que son
muchos los esfuerzos –tanto de la sociedad civil como de los bancos
centrales y reguladores de entidades bancarias– dirigidos a promover la
educación financiera, sobre todo entre los sectores históricamente ex-
cluidos del sistema financiero. Un estudio reciente de Galiani et al. (2020)

107

Martín Valdivia

Los principales intereses de Martín son el emprendedurismo, la inclusión

financiera, el desarrollo rural y, recientemente, la gobernabilidad demo-
crática. Ha publicado en revistas académicas revisadas por pares como
Review of Economics and Statistics, Journal of Development Economics y
American Journal of Political Science. Entre las redes internacionales de
investigación de las cuales es miembro activo están Latin American and
Caribbean Economic Association (Lacea), Innovations for Poverty Action
(IPA), Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL LAC) y Experiments in
Governance and Politics (EGAP). Actualmente, investiga los factores que
promueven la inclusión financiera y el empoderamiento económico de
las mujeres en zonas urbanas y rurales del Brasil, el Perú y Chile. Además,
está llevando a cabo investigaciones sobre el rol de la transparencia y la
participación ciudadana en la lucha contra la corrupción en el Perú. Es
investigador principal en GRADE desde 1993.

Martín es Ph. D. en Economía Aplicada por University of Minnesota y ba-

chiller en Economía por la Universidad del Pacífico.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 muestra la importancia de estos programas no solo para mejorar el co-
nocimiento financiero y digital de la población rural peruana, sino también
para incrementar su confianza en el sistema financiero formal. Dicho es-
tudio encuentra efectos sobre la confianza de la población en que sus re-
cursos estarán disponibles en el sistema financiero cuando los necesiten,
pero solo halla efectos temporales en el nivel de ahorro y ningún efecto
en el uso de las cuentas que el programa Juntos utiliza para realizar las
transferencias monetarias. Algo similar ocurre con el estudio de Chong y
Valdivia (2017), que reporta los efectos que tuvo una telenovela corta –5
capítulos de 20 minutos– con mensajes empoderadores para la mujer ru-
ral en Huancavelica. Aunque tampoco se observaron efectos significativos
relacionados con los patrones de ahorro de las beneficiarias de Juntos,
sí se identificaron –sobre todo entre las mujeres más jóvenes– impactos
importantes referidos a la actitud frente al ahorro y, especialmente, al
empoderamiento de las mujeres rurales dentro del hogar respecto a te-
mas económicos, y al nivel de confianza de ellas en el sistema financiero
formal. En el ámbito internacional, Bachas et al. (2018) también muestran
que, en México, la experiencia repetida en el uso de tarjetas de débito
asociadas a una cuenta básica permitió a los hogares desarrollar mayores
niveles de confianza en la banca.

108 A la fecha, la evidencia encuentra efectos modestos en diversas es-

trategias de promoción del uso de servicios financieros formales cuando
se evalúan por separado. Estos resultados sugieren que una política de
inclusión financiera requiere combinar varias intervenciones –tanto del
lado de la oferta como de la demanda– para potenciar su efectividad en
zonas rurales, donde múltiples factores limitantes confluyen en simultá-
neo. Otra estrategia potencialmente efectiva es cerrar la brecha entre los
mecanismos informales y formales de ahorro. Desde hace varias déca-
das, actores principales de la oferta de servicios financieros rurales son
microfinancieras y cooperativas no reguladas, que han logrado capturar
una mayor demanda rural que la banca formal debido a su adaptación a
las necesidades específicas de la población a la que sirven (Pagura, 2008).
Sin embargo, este tipo de instrumentos informales pueden ser muy cos-
tosos. Entender mejor la demanda por servicios informales es parte de la
agenda pendiente de investigación, pues esto nos permitirá comprender
las motivaciones subyacentes detrás de las estrategias de ahorro y en-
deudamiento de la población rural. La siguiente sección contribuye a la
literatura en estas líneas, al hacer un balance de las lecciones aprendidas
mediante la implementación y evaluación de un programa dirigido a pro-
mover grupos de ahorro y crédito, liderado por el Banco de Desarrollo del
Perú (Cofide, anteriormente llamado Corporación Financiera de Desarro-
llo) en localidades rurales de cuatro provincias de Ayacucho.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

2. Los grupos de ahorro y la vulnerabilidad de los hogares rurales

Los grupos de ahorro y crédito (GAC) constituyen un mecanismo infor-

mal de provisión de servicios financieros que se basa en la confianza
entre algunos miembros de una comunidad. Los grupos se organizan
para promover el ahorro de sus miembros y posibilitar el acceso al
crédito de aquellos que más lo necesiten. Las principales diferencias
con las juntas tradicionales son que los GAC permiten la acumulación
de fondos del grupo a lo largo del tiempo, y que el acceso a los fondos
ahorrados se realiza en forma de préstamo y cuando surge la nece-
sidad, sin tener que esperar un turno predeterminado.3 También se
diferencian de los bancos comunales en que no incluyen una cuenta
externa que aumenta los recursos crediticios disponibles para el grupo
y que viabilizan una institución promotora sostenible a partir del cobro
de intereses por esos préstamos. Los GAC basan su fortaleza en el tra-
bajo colaborativo de un grupo de individuos que se conocen y apoyan
para promover el ahorro de las familias, y utilizan los recursos acumu-
lados para prestarlos a aquellos miembros que más lo necesiten.

En otras palabras, los GAC permiten que los hogares alejados de las
agencias de entidades financieras reguladas –bancos, cajas, financieras, et-
cétera– accedan a servicios financieros informales. Los servicios que brin- 109
dan las GAC no se limitan al ahorro y el crédito, sino que también se ofrecen
seguros en la forma de fondos de solidaridad para ayudar a aquellos indivi-
duos/hogares que enfrentan alguna situación negativa específica. Un mejor
acceso a esta cartera de servicios financieros ofrecida por los GAC tiene el
potencial de fomentar inversiones productivas o mejoras en la calidad de
vida de los hogares miembros, así como mayores niveles de resguardo fren-
te a choques negativos, especialmente de carácter idiosincrásico –pérdida
de empleo, enfermedades, robos–. Más aún: si sus inversiones iniciales con-
ducen a mejoras en la productividad, los GAC podrían terminar promoviendo
el acceso a servicios financieros formales en áreas rurales.

Estos grupos de ahorro y crédito han ido ganando popularidad como

estrategia para contribuir a la inclusión y reducir la pobreza, especial-
mente en países de África y Asia. Sin embargo, el impacto de este tipo
de esfuerzos no está aún claramente establecido, menos todavía en
países de América Latina. En esta sección, resumimos algunas de las

3 Para fines de este ensayo, llamamos juntas tradicionales a las usualmente referidas en la
literatura especializada como roscas (rotating savings and credit associations). El modelo
tradicional supone que los fondos ahorrados cada mes se asignan en su totalidad a uno
de los miembros, y el ciclo termina cuando el último miembro reciba los recursos y el
fondo grupal quede en cero.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 principales lecciones aprendidas en Frisancho y Valdivia (2020), a partir
del análisis de las uniones de crédito y ahorro (Unicas) de Cofide.4 Este
estudio de evaluación del impacto de las Unicas es particularmente
valioso porque está enfocado en el Perú, pero también porque la cola-
boración estratégica entre Cofide, el Banco de Desarrollo de América
Latina (CAF), el equipo investigador de GRADE, y ahora también el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), es un ejemplo de cómo se puede
generar evidencia rigurosa para saber qué funciona en la lucha contra
la pobreza y en la inclusión financiera en zonas rurales. El análisis de la
evidencia experimental nos muestra que la propuesta de conformar GAC
en zonas rurales en el Perú tuvo muy buena aceptación en las locali-
dades beneficiadas. En cuanto a sus impactos, aunque no se observan
efectos sobre la pobreza monetaria, los hogares de las localidades de
tratamiento mostraron mejoras en varias dimensiones que son consis-
tentes con un mayor acceso a servicios financieros.

Respecto a la adopción de los grupos de ahorro, aproximadamente un

23% de los hogares de las zonas de tratamiento se afiliaron a una Unica.
En total, en las 120 localidades rurales de Ayacucho donde se promovie-
ron Unicas, se formaron 171 de estas asociaciones, que llegaron a agrupar
hasta a 2230 miembros. Un aspecto interesante es que un hogar no solo
110 debe decidir si se une o no a la Unica, sino también elegir al miembro de
la familia que participará en las reuniones mensuales en las que se entre-
gan los aportes, y se desembolsan y repagan los préstamos. Al respecto, el
análisis de determinantes muestra que las más interesadas en participar
directamente en las Unicas eran las mujeres, y especialmente aquellas
que contaban con experiencia en bancos comunales. Este último aspecto
es muy importante, en tanto es un indicador del valor que las mujeres de
los hogares rurales les dan a los servicios de ahorro. Esto sugiere que el
potencial de adopción de las Unicas podría ser mayor que el de los bancos
comunales que vienen operando en la región, debido a la preferencia por el
ahorro que parece manifestarse. En la banca comunal, la institución micro-
financiera que presta dinero a sus socias mediante los créditos de cuenta
externa promueve únicamente la acumulación mínima de ahorros, en tanto
estos terminan compitiendo con la cuenta externa y afectando la sostenibi-
lidad de las ONG que operan los bancos comunales (Karlan y Valdivia, 2011).

La revisión de las cuentas de las Unicas de Cofide nos muestra que los
fondos acumulados continúan aumentando todos los años. En promedio,

4 Cofide cuenta con el Programa Inclusivo de Desarrollo Empresarial Rural (Prider) como
uno de sus principales esfuerzos para promover la inclusión financiera en zonas rurales
del Perú; las Unicas son uno de sus principales instrumentos.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

este fondo se incrementó 110% en el segundo año y 42% en el tercero,
un patrón consistente con escasos casos de retiro de los ahorros acu-
mulados por las mujeres. La Unica promedio cuenta con 12-13 miembros
y acumula 3700 dólares luego de tres años de operación, lo que supone
un nivel de ahorros individuales promedio del orden de los 280 dólares,
aproximadamente 800 soles del 2014. Los miembros de las Unicas no
retiran sus ahorros, sino que toman préstamos, por lo que pagan una tasa
de interés que fluctúa entre el 3% y el 4%. Conforme se incrementan los
recursos de la Unica, la probabilidad de que los miembros tomen prés-
tamos aumenta, y son estos recursos los que utilizan para satisfacer sus
necesidades individuales de inversión o manejo de riesgo. La idea de prio-
rizar préstamos para atender sus necesidades es consistente con una alta
valoración de los ahorros con fines preventivos. Puesto que las Unicas les
permiten atender sus necesidades sin reducir su fondo de ahorros, los
socios de los grupos están dispuestos a pagar una tasa de interés alta,
comparable con la alternativa ofrecida por los bancos comunales. Sin
embargo, los incentivos están alineados, pues estas tasas de interés se
quedan en el grupo y se reparten entre los miembros según su nivel de
ahorros, habitualmente al final de cada año.

Por el lado del impacto de estos GAC, datos recogidos mediante en-
cuestas de hogares revelan dos efectos muy importantes y consistentes 111
con la mejora en el acceso a servicios financieros. Por un lado, los hogares
en las localidades de tratamiento invirtieron en mejoras en la calidad de
sus viviendas, especialmente de los pisos y techos. La inversión en los
pisos aumentó un 40% en las localidades de tratamiento respecto a las
de control, pues 15% de los hogares tratados mejoraron sus pisos. Este
efecto es mucho más importante en las localidades más pobres. Por otro
lado, los hogares tratados también redujeron su exposición a shocks (5
puntos porcentuales), especialmente los idiosincrásicos; y en las locali-
dades más pobres, esta reducción fue de 9,5 puntos porcentuales. Estos
resultados son muy importantes para la calidad de vida de la población
rural. Por una parte, la inversión en la calidad de las viviendas se relaciona
con mejoras en la salud de las personas que las habitan. Por otra parte, la
reducción de la vulnerabilidad de los hogares rurales indica que estos rea-
lizaron inversiones preventivas para evitar algunos shocks idiosincrásicos.

El estudio también muestra que no se encuentran efectos significativos
sobre la pobreza monetaria. Este hallazgo está en línea con la evidencia para
África y Asia, y resalta que los GAC no son una “bala de plata” para la lu-
cha contra la pobreza, y que no hay fórmulas simples para problemas tan
complejos. Sin embargo, la viabilización de inversiones en la calidad de
la vivienda y la reducción de la vulnerabilidad son efectos prometedores

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 para incrementar la calidad de vida de la población rural, por lo que resulta
clave explorar arreglos institucionales que permitan potenciar de manera
sostenible los efectos de los GAC sobre el acceso a servicios financieros
informales. Por otra parte, vale la pena pensar en la formalización de este
tipo de estrategias de acceso a servicios financieros. Si se lograra involu-
crar en la promoción de este modelo a instituciones financieras reguladas
o no reguladas, se contribuiría a generar puertas de entrada accesibles al
sistema financiero, lo que, a su vez, permitiría una posterior diversificación
del tipo de servicios y productos demandados por los hogares rurales.

3. La vulnerabilidad de los hogares rurales en los tiempos de COVID-19

La pandemia y las cuarentenas han representado un duro y largo golpe a la

salud y la economía de los peruanos. Aunque el fenómeno ha sido funda-
mentalmente urbano, la pandemia también ha llegado a afectar a la pobla-
ción rural, lo que se observa mejor al controlar por el tamaño de la pobla-
ción (gráfico 2). Además del riesgo de perder vidas humanas, los hogares
peruanos se han enfrentado también al shock asociado a la paralización de
la economía durante largos meses. Dependiendo de las condiciones labo-
rales prepandemia, la crisis ha generado diversos efectos sobre el empleo y
la capacidad de generar ingresos, los cuales han sido marcadamente agu-
112 dos entre el segmento autoempleado y en zonas urbanas.

El carácter estratégico del rubro alimentario llevó a la mayoría de paí-

ses de la región a declarar al sector agropecuario como esencial, lo que
significaba que debía mantenerse operativo a pesar de las cuarentenas
(Salazar et al., 2020). Si bien esta medida aisló parcialmente al sector
rural de las consecuencias económicas de la pandemia, todavía se ma-
nifiestan diversos efectos en el equilibrio general de los hogares rurales.
Por una parte, las restricciones de la movilidad pueden generar escasez
de algunos insumos clave para la agricultura, o de los medios de trans-
porte para acceder a los mercados. También es posible que se haya
complicado la contratación de mano de obra estacional, especialmente
de aquella que implica migración temporal de los trabajadores. Asimis-
mo, se restringió el acceso al crédito debido al incremento de los niveles
de riesgo en el mercado, a la actitud cauta de las entidades financieras y
al aumento de la prioridad de atención a las empresas urbanas.

A mediados del año pasado, el estudio de Salazar et al. (2020) presentó
resultados de una encuesta y de entrevistas a profundidad, realizadas
vía telefónica, que incluían a pequeños productores de tres zonas
altamente comerciales: Lima, Ica y Cajamarca. Los autores reportaron
caídas importantes en los niveles de ingreso de los hogares rurales,

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

asociados a problemas de transporte y a un descenso de la demanda.
En cuanto a las medidas para manejar el shock, encontraron que el 70%
de los encuestados declararon haber tenido que vender sus activos, o
recurrido a préstamos o al uso de sus ahorros. Ciertamente, estos efectos
son altamente heterogéneos entre los hogares rurales, según su nivel de
conectividad con los mercados urbanos. En el caso de zonas alejadas de
Ayacucho, donde se usa menos crédito para producir y se recurre más el
autoconsumo, es posible que los efectos hayan sido menores.

Con el apoyo del BID, exploramos esa hipótesis mediante una encuesta
telefónica aplicada en noviembre del 2020 a la misma muestra analizada
en Frisancho y Valdivia (2020). La población rural estudiada pertenece a una
muestra de hogares que se apoya en el autoconsumo para satisfacer sus
necesidades.5 Encontramos que, en el 41% de los hogares, algunos miem-
bros dejaron de consumir al menos una comida en la semana anterior a
la encuesta (tabla 1 del anexo). En cuanto a sus fuentes de ingreso, el 82%
reportó pérdidas en sus cultivos o su ganado: el 77%, en sus cultivos; y el
50%, en su stock de ganado. Aunque la agricultura y la actividad pecuaria si-
guen constituyendo la base de la economía de los hogares de esta muestra
ayacuchana, el empleo fuera del hogar y los negocios familiares no agro-
pecuarios son también fuentes importantes de diversificación de ingresos.
Sin embargo, se observa que 86% de los hogares cuyos miembros conta- 113
ban con empleos no agropecuarios fuera del hogar los perdieron durante
la pandemia. Asimismo, el 78% de los hogares que sostenían un negocio
familiar no agropecuario tuvieron que cerrarlo. Lo sorprendente es que no
encontramos diferencias significativas en la magnitud del shock según el
nivel de pobreza de los distritos en los que residen estas personas.

La tabla 2 del anexo muestra las estrategias que las familias de la mues-
tra usaron para enfrentar el shock asociado a la pandemia. Solo el 42% de
los hogares reportaron haber tenido que vender sus activos productivos,
incluido el ganado. En este caso, se observan diferencias significativas por
nivel socioeconómico: para paliar los efectos de la crisis, los hogares de los
distritos más pobres tuvieron que vender sus activos productivos en mayor
medida que los hogares de los distritos menos pobres. Así, solo el 39% de
los hogares ubicados en los distritos menos pobres recurrieron a la venta
de activos, mientras que ese porcentaje se elevó a 48% en los distritos con
mayor pobreza. Por otro lado, el 66% de los hogares reportaron haber usa-
do sus ahorros y 37% declararon haberse prestado dinero de familiares o
amigos, sin diferencias por nivel socioeconómico. Asimismo, encontramos

5 De hecho, dicho estudio indica que solo el 26% de la muestra de hogares vende regular-
mente una proporción importante de su producción.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 que el 77% de los hogares encuestados reportó haber recibido al menos
uno de los bonos asignados por el Gobierno para aliviar los efectos de las
cuarentenas sobre las familias peruanas. El acceso al apoyo del Gobierno
se concretó mediante los bonos familiares y no a través del fondo de reac-
tivación Financiamiento Agrario Empresarial (FAE-Agro).

En resumen, el COVID-19 y las cuarentenas asociadas han represen-

tado un golpe fuerte para la economía peruana, incluyendo a los hoga-
res rurales. Aunque el contagio ha sido mayor en zonas urbanas, la tasa
rural es más importante cuando se controla por tamaño poblacional. En
el aspecto económico, aunque se intentó que la agricultura mantuviera
su nivel de actividad –debido a su papel estratégico para asegurar la
alimentación de la sociedad–, los efectos indirectos –como problemas
de transporte de los insumos y productos, y caídas en la demanda ur-
bana– fueron importantes. Obviamente, los hogares reaccionan frente a
estos shocks y, en ausencia de un sistema financiero formal, la venta de
activos productivos o el uso de los ahorros son los instrumentos más
usados. El problema es que esta pérdida de activos afecta la produc-
tividad futura de la pequeña agricultura e incrementa su vulnerabilidad
frente a posibles shocks, lo que justifica el establecimiento de un plan
de apoyo para la recuperación de los activos productivos de los peque-
114 ños productores agrícolas, y de los hogares rurales en general. Y en el
largo plazo, resulta clave fortalecer mecanismos que ayuden a estos ho-
gares a manejar el riesgo que tan presente está en sus vidas. Y no solo el
riesgo idiosincrásico, sino especialmente el que afecta simultáneamente
a todos los hogares de una localidad, o localidades, como es el caso del
shock pandémico que venimos sufriendo durante ya más de un año.

4. Agenda de investigación y alternativas de política

Tanto la revisión de la literatura internacional como la experiencia reciente

del COVID-19 en el Perú plantean la importancia de fortalecer mecanismos
para manejar el riesgo que afecta a los hogares rurales como una acción
necesaria para alcanzar un éxito sostenido en su lucha contra la pobreza.
Aunque muchos países vienen haciendo esfuerzos importantes para pro-
mover la inclusión financiera de los hogares rurales, la mayor parte de los
esfuerzos se enfrentan con un escaso interés del sector financiero formal,
especialmente cuando se resalta la importancia de mecanismos de ahorro
y de aseguramiento sobre el acceso al crédito. Pero lo que sabemos es que
los hogares rurales buscan protegerse y reaccionar cuando enfrentan un
shock negativo usando la mayoría de veces mecanismos informales como
el ahorro preventivo, ya sea de dinero “bajo el colchón” o vía la tenencia de
ganado menor o mayor. A partir de la experiencia positiva GAC de Cofide

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

en Ayacucho, el planteamiento de este ensayo es que la agenda de inves-
tigación debiera incluir el estudio de mecanismos financieros informales
para entender las motivaciones reales que subyacen detrás de la demanda
de productos financieros formales. Y a partir de ahí, es preciso ver cómo
fortalecer esos mecanismos y consolidar un arreglo institucional que haga
sostenible la provisión formal de los servicios financieros demandados por
la población rural, especialmente la que reside en zonas remotas hasta
donde, en la actualidad, el sistema formal ni sueña en llegar.

Observando el caso de los GAC, los efectos encontrados sobre la inver-

sión en calidad de la vivienda y la reducción de la vulnerabilidad son impor-
tantes, significativos y consistentes con una mejora en el acceso a servicios
financieros, aunque estos sean informales como las Unicas de Cofide. El
programa, en sus condiciones actuales, no está apto para un escalamiento
masivo, pero los resultados sugieren que debemos definir una agenda de
investigación-acción que profundice en definir el potencial de los grupos
de ahorro y crédito. Una pregunta clave es en qué medida la interacción de
los grupos de ahorro con esfuerzos de desarrollo de capacidades produc-
tivas potencian los efectos aislados de ambos tipos de intervenciones. El
propio Prider está ya esforzándose por crear un módulo productivo que
interactuará con el financiero, aunque este estudio no mide el efecto de ese
componente, que aún está en etapa de desarrollo. Asimismo, la literatura 115
internacional muestra que los programas de graduación con componentes
de desarrollo de capacidades productivas tienen efectos significativos so-
bre la pobreza. Sin embargo, la escala y sostenibilidad de estos programas
resultan limitadas en el Perú y otros países de la región. En ese marco,
aparece como particularmente relevante explorar la inserción de grupos de
ahorro en el contexto de intervenciones como las de Haku Wiñay, para ver si
el apoyo en las redes locales potencia y hace más sostenibles sus efectos
sobre la reducción de la pobreza.

La otra pregunta clave es cómo hacer para que los avances que logren las
familias con los GAC permitan consolidar la inclusión financiera mediante
el acceso a instituciones financieras formales, con una oferta más variada
y adecuada de productos y servicios. Ciertamente, en la medida en que se
desarrollen las capacidades productivas de estas familias, se convertirán
en clientes más atractivos para el sistema financiero regulado. Y también
es posible que la educación financiera y la asociatividad en la que se
apoyan las Unicas contribuyan a una mejor integración con estos agentes
modernos, ayudando a superar barreras culturales. De todas maneras, tal
formalización requerirá que el sistema financiero adopte tecnologías que le
permitan superar los obstáculos geográficos, y que adapte sus productos a
las necesidades financieras de los hogares rurales.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Referencias bibliográficas

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NBER Working Paper Series 26809. https://www.nber.org/system/files/working_papers/
w26809/w26809.pdf.
116
Anexo
Gráfico 1
Tasa de pobreza por ámbito: 2004-2019
Perú Perú rural Sierra rural Perú urbano
80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: INEI.
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/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

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117
Gráfico 2
Exceso de muertes semanales. Perú urbano y rural
Total Urbano Rural

30
Inicio de la cuarentena 2021
Exceso de muertes (por 100 000 hab.)

20

10

0 20 40 60 80

Semanas del año

Fuente: Sistema Informático Nacional de Defunciones del Minsa.

Nota: El exceso de muertes semanales se calcula comparando el número de muertes promedio en la
semana correspondiente del periodo 2020-2021 versus la del 2017-2019. Todas las muertes de un distrito
se definen como rurales si la proporción de personas que viven en una zona rural es mayor del 70%.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Gráfico 3
Exceso de muertes, Ayacucho urbano versus rural
Total Urbano Rural

30
Inicio de la cuarentena 2021
Exceso de muertes (por 100 000 hab.)

20

10

0 20 40 60 80

Semanas del año

Fuente: Sistema Informático Nacional de Defunciones del Minsa.

Nota: El exceso de muertes semanales se calcula comparando el número de muertes promedio en la
semana correspondiente del periodo 2020-2021 versus la del 2017-2019. Todas las muertes de un distrito
118 se definen como rurales si la proporción de personas que viven en una zona rural es mayor del 70%.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Tabla 1
Vulnerabilidad frente a shocks alimenticios y económicos
  Nivel de pobreza
Observaciones Prepandemia Promedio
  Bajo Alto P-value
Se saltó una
1220   0,409 0,348 0,452 0,000
comida (última
    (0,492) (0,477) (0,498)  
semana)
Experimentó
1220 0,952 0,886 0,891 0,882 0,628
algún shock
  (0,213) (0,318) (0,312) (0,322)  
(último año)

Pérdida de 1220 0,916 0,816 0,826 0,81 0,462

cultivos o ganado   (0,277) (0,387) (0,379) (0,393)  

1220   0,764 0,779 0,754 0,308

Cultivos
  (0,425) (0,416) (0,431)  

1220   0,507 0,540 0,485 0,059

Ganado
  (0,425) (0,416) (0,431)  

Pérdida de 1220 0,278 0,239 0,267 0,220 0,059

empleo (0,448) (0,427) (0,443) (0,414)  

1220 0,183 0,144 0,154 0,137 0,408

Cierre del negocio
  (0,387) (0,351) (0,361) (0,344)   119
Nota: La columna prepandemia señala si el hogar realizaba dicha actividad antes del inicio de la
pandemia. Por ejemplo, el 91% de los hogares realizaba alguna actividad productiva (agropecuaria,
trabajo dependiente o negocio propio) antes de la pandemia. Se utilizó la tasa de pobreza a nivel
distrital para definir localidades de alta y baja pobreza. Errores estándar entre paréntesis.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

Tabla 2
Respuestas de los hogares frente a shocks
  Nivel de pobreza
Observaciones Promedio
  Bajo Alto P-value
Vendió activos
1220 0,429 0,478 0,394 0,003
productivos
  (0,495) (0,500) (0,489)  
o ganado
1220 0,089 0,121 0,066 0,001
Activos productivos
  (0,284) (0,326) (0,248)  
1220 0,402 0,451 0,367 0,003
Ganado
  (0,490) (0,498) (0,482)  
1220 0,664 0,646 0,676 0,271
Usó sus ahorros
  (0,473) (0,479) (0,468)  
Se endeudó con
1220 0,369 0,375 0,364 0,686
familiares
  (0,483) (0,485) (0,482)  
o amigos
Recibió un bono del 1220 0,774 0,781 0,769 0,630
Gobierno   (0,419) (0,414) (0,422)  

Nota: Se utilizó la tasa de pobreza a nivel distrital para definir localidades de alta y baja pobreza.
Errores estándar entre paréntesis.
 B.

Educación superior, políticas inclusivas

y discriminación en el mercado laboral

Jorge Agüero

El desarrollo económico del Perú durante las próximas décadas depen-

derá, en buena parte, de la calidad de su fuerza laboral. Una vasta litera-
tura muestra esta relación tanto en el plano teórico (Romer, 1986; Lucas,
1988) como en el empírico (Mankiw et al., 1992; Hanushek y Woessmann,
2012). En este panorama, la buena noticia es que la fuerza laboral perua-
na muestra un nivel cada vez mejor si se mide en términos de acceso a 121
la educación.

Esta afirmación se muestra claramente en el gráfico 1. La población que

nació hace 40 años –cuando el Grupo de Análisis para el Desarrollo fue
creado– logró, en promedio, poco más de 10 años de educación.1 Los na-
cidos una década más tarde, a pesar de que lo hicieron en una situación
macroeconómica peor, cuentan con más educación y, en promedio, han
culminado su educación secundaria. Las mejoras son aún mucho mayores
si tomamos una perspectiva de más largo plazo. Por ejemplo, la generación
de mis padres acumuló, en promedio, solo 7 años de escolaridad. De he-
cho, cada año, la educación de los peruanos se ha incrementado en 0,109
años, con una tasa más alta para las mujeres (0,116) que para los hombres
(0,103). Esta mayor tasa entre las mujeres determina que, actualmente, no
exista mayor diferencia de género en escolaridad en la generación más jo-
ven que forma parte de la PEA analizada (30 años en el 2019).

Esta equidad no se observa únicamente en términos de género.

El gráfico 2 muestra que hay una clara mejora con respecto al nivel

1 La fuente es la Endes del 2019, que se describe en el siguiente párrafo. El gráfico incluye
a todas las personas que tenían entre 30 y 79 años al momento de la encuesta.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Gráfico 1
Tendencias de escolaridad por género según edad: 2019
12
Años de educación (promedio)
6 84 10

30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80
Edad en el 2019

Hombres Mujeres

122 Nota: Cada símbolo representa el promedio de años de educación según edad. La muestra está
limitada a la población de 30 a 79 años en la Endes del 2019.

socioeconómico. Usando los datos de la Encuesta Nacional de Demografía

y Salud Familiar (Endes) de 1996 y del 2019, se puede calcular el acceso
a la educación de los hijos o hijas según los años de escolaridad de
la persona identificada como jefe del hogar. La Endes es la única
encuesta de hogares de nivel nacional cuya metodología y cuestionario
se ha mantenido sin mayores cambios y, por lo tanto, permite una
comparación más precisa.2 Limitando la muestra a los hijos/as menores
de 30 años, se nota que, en el acceso a la educación primaria, no hay
diferencias por nivel socioeconómico del hogar de procedencia. Las
tasas de acceso son cercanas al 100% independientemente de los años
de educación del jefe de hogar. De hecho, esto ya era evidente en 1996.
Sin embargo, en la educación secundaria y superior sí se observaban
fuertes brechas. En 1996, cada año adicional de educación del jefe de
hogar estaba asociado con un aumento de 0,02 en la probabilidad de
que sus hijos accedieran a la educación secundaria. En el 2019, dicha

2 La Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) ha pasado por muchos cambios desde sus
inicios, a finales de la década de 1990. Por lo tanto, ofrece menor estabilidad para el
análisis de los últimos 25 años.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 2
Acceso a la educación por nivel según educación del jefe
de hogar: 1996 y 2019
1996 2019
1
.8
.6
.4
.2
0

0 4 8 12 16 0 4 8 12 16
Años de educación: jefe de familia
Primaria Secundaria Superior

Nota: Cada símbolo representa la proporción de personas por nivel educativo de los hijos e hijas se- 123
gún los años de escolaridad del jefe de hogar. La muestra está limitada a los hijos e hijas (menores
de 30 años en cada encuesta) del jefe de hogar (mayor de 30 y menor de 80).
Elaboración propia sobre la base de la Endes de 1996 y el 2019.

brecha desaparece. La educación de los padres no influye en el acceso

a la secundaria de los hijos.

Estos resultados muestran que la brecha de acceso educativo persis-

tente se concentra en el nivel superior.3 Esto se nota más claramente en
el gráfico 3. Allí se reporta, para el 2019 y 1996 –por separado–, un incre-
mento en la probabilidad de acceder a la educación superior por cada
año de educación de los padres en comparación con aquellas personas
cuyos padres nunca fueron al colegio.4 En 1996, provenir de un hogar en
el cual los padres contaban con educación superior estaba asociado con
un aumento de 80 puntos porcentuales en la probabilidad de acceder a

3 Esto no implica que no exista un problema de calidad en la educación primaria y secun-

daria, ni que no haya brechas socioeconómicas en esos niveles. Véase, en este libro, el
ensayo de Martín Benavides que aborda este tema, entre otros.
4 Formalmente, se muestran los coeficientes de regresiones (una para cada encuesta) donde
la variable dependiente es acceder a educación superior (binaria), incluyendo los años de
educación del jefe de hogar, además de controles de sexo de la persona y de efectos fijos
por su edad, así como para la edad del jefe de hogar. La muestra está limitada a hijos/as
que, en el momento de la encuesta, eran mayores de 17 y menores de 30.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Gráfico 3
Incremento en la probabilidad de acceder a la educación
superior según la educación de los padres: 1996 y 2019
.8
.6
.4
.2
0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Años de educación: jefe de familia

r1996 r2019
Nota: Cada símbolo representa los coeficientes de regresiones (uno para cada encuesta) donde la
124 variable dependiente es acceder a educación superior (binaria), incluyendo los años de educación
del jefe de hogar, además de controles de sexo de la persona y de efectos fijos por su edad, así
como para la edad del jefe de hogar. La categoría omitida es la de padres sin ningún año de esco-
laridad. Las líneas verticales muestran los intervalos de confianza al 95%. La muestra está limitada
a hijos/as mayores de 17 y menores de 30 en el momento de la encuesta.
Elaboración propia sobre la base de la Endes de 1996 y 2019.

este nivel de educación –comparado con haber nacido en un hogar en

el que los padres no habían podido educarse–. Para el 2019, esta pro-
babilidad cae, pero solo ligeramente. Las desigualdades en el acceso a
la educación superior persisten. Por esta razón, este ensayo se aboca a
comprender el papel de las políticas inclusivas para mejorar el acceso a
la educación superior –universitaria y técnica– y los desafíos que estas
representan en la inserción laboral de sus beneficiarios.

La existencia de estas brechas es de alguna manera sorprendente por al

menos dos razones. Primero, la oferta de universidades e institutos se ha
ampliado fuertemente durante las últimas décadas (Díaz, 2008). Segundo,
en América Latina, los retornos salariales a la educación superior están
entre los más altos del mundo (Montenegro y Patrinos, 2014). Esto implica
que acceder a la educación superior sí reporta beneficios. El hecho de que
los pobres no lo hagan muestra la presencia de importantes barreras que
limitan el acceso de quienes podrían beneficiarse más por estudiar en una

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

universidad o instituto. El tema de este ensayo se concentra en las políticas
inclusivas enfocadas en reducir la barrera presupuestaria.5

1. Incrementando el acceso a la educación superior: Beca 18

A pesar de que las universidades públicas son gratuitas, la oferta

que proveen es insuficiente para la demanda poblacional (Díaz, 2008).
Además, algunos estudios sugieren que la gratuidad o la creación de
subsidios generalizados a la educación superior atrae a estudiantes
con recursos que desplazan a los estudiantes más pobres (por ejem-
plo, Bucarey, 2018). Las políticas focalizadas pueden ser mucho más
efectivas. Beca 18 es un ejemplo de este tipo de políticas.

Beca 18 fue creada en el 2011 y, aunque las reglas de elegibilidad han

cambiado con el tiempo, un estudiante es elegible si es peruano, tie-
ne menos de 25 años, asistió a la secundaria pública, obtuvo buenas
calificaciones en los dos años previos a su postulación y proviene de
un hogar pobre –o pobre extremo– según la clasificación del Sistema
de Focalización de Hogares (Sisfoh). Las personas elegibles tienen que
contar con varios requisitos adicionales, que incluyen una prueba es-
tandarizada administrada por el Programa Nacional de Becas y Crédito
Educativo (Pronabec). Beca 18 es muy competitiva y menos del 6% de 125
los candidatos elegibles logran obtenerla (Agüero et al., 2020).

Beca 18 es integral y cubre todos los costos de la educación superior de

sus beneficiarios. Esto incluye gastos de matrícula, pensión, alimentación,
vestimenta, hospedaje, transporte, seguro médico, libros, computadora,
titulación, entre otros. Si el beneficiario necesita tutorías, la beca también
las cubre. Beca 18 financia estos gastos durante todos los años de estu-
dio, siempre que el estudiante mantenga el promedio de notas requerido.6

Una evaluación reciente del impacto de Beca 18 (Basurto, 2019) sugiere

que los beneficiarios tienden a elegir universidades, y entre estas buscan
las de mejor calidad. Esta evidencia es consistente con la encontrada en
países vecinos que cuentan con similares programas. Solís (2017), y Card
y Solís (2020), muestran que los préstamos estudiantiles en Chile –que
cubren únicamente el 85% de la pensión– favorecen el acceso y la per-
manencia en la universidad. En el caso de Colombia, el programa Ser Pilo

5 Véase el trabajo de Dinkelman y Martínez (2014) sobre otros tipos de barreras como, por
ejemplo, el acceso a la información.
6 Beca 18 tiene varias modalidades, que han cambiado en el tiempo. Para conocer las
modalidades actuales, véase https://www.pronabec.gob.pe/beca-18-2021/. Para detalles
referentes al éxito de la focalización y posibles filtraciones, véase Beltrán y Lavado (2015).

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Paga no solo ha logrado un alto impacto en el acceso de los estudiantes
más pobres a universidades privadas –eliminando la brecha entre ricos
y pobres (Londoño-Vélez et al., 2020)–, sino que, además, ha generado
efectos hacia abajo, puesto que ha motivado a los estudiantes de meno-
res grados a mejorar sus aprendizajes (Laajaj et al., 2018). 

Sin embargo, se sabe muy poco acerca de los efectos de este tipo de
programas inclusivos en el empleo de sus becarios. La escasa evidencia
proviene de Chile, donde evaluaciones recientes apuntan a que no se
observa un beneficio laboral del programa de préstamos para estudios
en universidades e institutos (Rau et al., 2013; Bucarey et al., 2020). La
falta de una orientación de los préstamos hacia la matrícula en centros
de educación superior de calidad –como sí se observa en los programas
de Colombia y en Beca 18– podría constituir una explicación del bajo
efecto documentado para Chile.

2. Beca 18 y el mercado de trabajo

Para comprender mejor los posibles efectos de Beca 18 sobre el mer-

cado laboral peruano, es preciso tomar en cuenta los altos niveles de
discriminación racial, ampliamente documentados. En el Perú existe
126 una brecha de ingresos por raza o etnia (MacIsaac y Patrinos, 1995;
Ñopo, 2012). Además, utilizando evidencia experimental controlada,
Galarza y Yamada (2014; 2017; 2019) mostraron que, al mandar cu-
rrículos (CV) en los cuales los atributos –por ejemplo, género, raza,
etcétera– fueron asignados al azar, los postulantes con apellidos in-
dígenas tuvieron menos probabilidades de ser llamados para una en-
trevista de trabajo.

Sobre la base de esta premisa, Agüero et al. (2020) consideran que el

efecto de Beca 18 en el empleo es ambiguo desde un punto de vista teó-
rico. Los autores suponen que hay por lo menos dos señales que Beca 18
puede dar a posibles empleadores. La primera es una señal positiva que,
en sí misma, tiene un componente cognitivo y otro no cognitivo: el primer
componente es que los becarios han sido estudiantes destacados tanto
en sus colegios como en los centros de educación superior, pues, de lo
contrario, no habrían podido obtener ni mantener la beca; el componente
no cognitivo proviene de la superación que han logrado a pesar de haber
nacido en hogares pobres o pobres extremos. Sin embargo, hay una se-
gunda señal –esta vez negativa– asociada a su procedencia: el mercado
discrimina racialmente, y en las poblaciones discriminadas, los pobres

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Jorge Agüero

Los principales intereses de Jorge son el desarrollo económico y la eco-

nomía del trabajo; por esto, como investigador asistente en GRADE se
dedicó al área de Pobreza y Equidad. Actualmente continúa colaboran-
do con GRADE como investigador afiliado externo. Además, es profe-
sor asociado en University of Connecticut, tanto en el Departamento de
Economía como en El Instituto: Institute of Latina/o, Caribbean and Latin
American Studies. Es cofundador del Laboratorio de Economía de la Sa-
lud de esta universidad.

Jorge es Ph. D. en Economía Agrícola Aplicada por University of Wiscon-

sin-Madison, máster en Economía por la Universitat Pompeu Fabra y ba-
chiller en Economía por la PUCP.

están sobrerrepresentados.7 Agüero et al. (2020) postulan que únicamente 127

si el mercado valora la señal positiva por encima de la negativa Beca 18 in-
crementará el empleo de los becarios. De lo contrario, el efecto de la beca
será negativo.

Estos autores documentan un hecho interesante. Al revisar los CV de

los beneficiarios del programa, notaron que menos del 5% de ellos in-
cluían una mención a Beca 18, y los pocos que lo hacían insertaban este
dato al final de la página o de manera que no llamara la atención. Este
comportamiento por parte de los becarios podría ser considerado estra-
tégico y óptimo únicamente si la señal negativa de Beca 18 superara a la
positiva. Pero –como refieren Agüero et al. (2020)– si el mercado reac-
ciona de manera opuesta, los becarios que no mencionen su condición
de tales estarían dejando “plata en la mesa” y, por lo tanto, su estrategia
no maximizaría su búsqueda de empleo.

Para analizar la validez de esta estrategia, los autores enviaron una ron-
da de CV en los que cada atributo fue asignado aleatoriamente. Una parte

7 Los autores asignan aleatoriamente apellidos (paternos y maternos) indígenas y mes-

tizos a cada CV con igual probabilidad, lo cual les permite separar el efecto de raza o
etnicidad del de Beca 18.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 importante del experimento fue que, en la mitad de los CV, se incluyó
–aleatoriamente– el dato de haber obtenido Beca 18. El resultado mostró
que el conjunto de postulantes que habían mandado un CV en el que sí
se mencionaba Beca 18 recibieron un 20% más de llamadas para una en-
trevista de trabajo en comparación con los que no incluían ese dato.

Sin embargo, los autores muestran que los efectos positivos de in-
cluir Beca 18 en un CV son mayores en los tipos de empleos y de candi-
datos provenientes de centros de educación superior donde los pobres
están sobrerrepresentados. Por ejemplo, los jóvenes de hogares pobres
que acceden a la educación superior tienden a matricularse en institu-
tos, y en mucha menor proporción en universidades. Es precisamente
en los primeros donde los efectos son mayores: casi 40% de incremento
en llamadas para una entrevista de trabajo. En los segundos, es mucho
menor (6%) y no es estadísticamente significativo. Esto sugiere que la
señal negativa no es cero y que está presente en los lugares donde los
pobres están menos representados.

3. Reflexiones finales

Mejorar el acceso a la educación superior es una forma de garantizar que

128 la fuerza laboral futura contribuya al desarrollo económico del Perú. Las
tendencias de los últimos 40 años muestran que vamos en ese sentido.
Sin embargo, a pesar de las mejoras, el acceso sigue dependiendo de las
condiciones iniciales: los jóvenes de hogares pobres tienen menor acce-
so a la educación superior en comparación con sus pares provenientes
de hogares con mayores recursos.

La evidencia regional muestra que, si bien se puede mejorar el acceso

mediante programas inclusivos –como Beca 18, Ser Pilo Paga (Colombia)
y los préstamos para la educación superior en Chile–, la inserción ade-
cuada en el mercado laboral de los beneficiarios de estos programas no
está garantizada. Depende mucho de qué tipo de educación superior se
logra obtener con estos programas. Cuando se enfocan en universida-
des e institutos de calidad, la evidencia de Beca 18 señala que se puede
lograr dicha inserción.

Sin embargo, hay dos hechos que limitan el impacto positivo descrito
en este ensayo. El primero es que Beca 18 es aún un programa pequeño.
Comparado con Ser Pilo Paga, Beca 18 tiene la cuarta parte de beneficia-
rios: 40 000 contra 15 600. Además, la generosidad de la beca incremen-
taría demasiado los costos de su expansión.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En segundo lugar, está la pandemia del COVID-19. El aumento del
desempleo determina que el mercado de trabajo se torne mucho
más competitivo. Hay más postulantes para pocos empleos. La evi-
dencia internacional muestra que, en épocas de recesión, la discrimi-
nación racial y de género aumentan. Esto implica que el componente
negativo observado por Agüero et al. (2020) probablemente sea mu-
cho más fuerte, lo cual reduciría los beneficios de Beca 18. Recuperar
la economía de la recesión generada por la pandemia es esencial para
mantener los programas inclusivos, pero también para su éxito en la
inserción laboral de sus beneficiarios.

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/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 C.

Reformas institucionales en educación.

El caso de los avances en la reforma de
la universidad peruana (2018-2020)*

Martín Benavides

El presente artículo busca responder a la siguiente pregunta: ¿cómo

fue posible que una reforma de la educación universitaria en el Perú
haya podido avanzar en un terreno tan complejo en términos polí-
ticos e institucionales? Desde el 2014, a partir de la promulgación
de la Ley Universitaria –y la posterior creación de la Sunedu–, se 131
han venido produciendo una serie de transformaciones orientadas
a la mejora de la calidad de la educación universitaria. El objetivo
de estas reformas era revertir la crisis del sistema universitario, re-
flejada en el incremento totalmente desregulado de universidades y
filiales de poca calidad, el funcionamiento de programas y universi-
dades ilegales, las altas tasas de subempleo profesional, el uso de
los recursos universitarios para fines diferentes de los educativos,
la ausencia de procedimientos internos basados en la meritocracia
académica, la baja productividad académica, entre otros factores. En
ese sentido, no había funcionado el sistema de aseguramiento basa-
do en la autorregulación de las propias universidades, acompañado
en ese momento por una institución acreditadora como el Sineace.

A partir de la Ley Universitaria 30220 y la creación de la Sunedu,

las medidas de impacto fueron principalmente dos: (i) las acciones
de supervisión del cumplimiento de la Ley Universitaria en todas
las universidades y (ii) el desarrollo del proceso de autorización de

* Este capítulo se terminó de escribir en julio del 2021; por lo tanto, no incluye el análisis
de los acontecimientos posteriores. El autor agradece la asistencia de Elena Casas en
algunas secciones del artículo.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 funcionamiento (licenciamiento) de las universidades sobre la base de
garantizar condiciones básicas de calidad. Esos dos elementos, unidos
a la mejora de las condiciones de financiamiento de las universidades
públicas y del rol rector del Minedu, son los que permiten hablar del
inicio de una reforma universitaria.

Las consecuencias del proceso son conocidas. Dos son también las
principales. Por un lado, se llegó a sancionar a más de 40 universidades por
brindar prestaciones ilegales, y por haber hecho mal uso de 400 millones
de soles. Por el otro, se promovió la mejora de la calidad del servicio
educativo universitario mediante el licenciamiento, proceso que garantiza
que las universidades que cuenten con este cumplen las condiciones
básicas de calidad. Así, se logró culminar con la evaluación: de las 145
universidades y escuelas de posgrado que funcionaban, solo 94 lograron
su autorización. Parte de ese proceso de mejora se puede ver reflejado
–al menos parcialmente– en el incremento de la investigación. Si bien
como resultado de las presiones por alcanzar una mayor competitividad
global las universidades peruanas ya venían incrementando lentamente
su productividad académica, entre los años 2015 y 2017 el número de
artículos en revistas indexadas se duplicó. Mientras entre el 2010 y el 2013
se había pasado de 399 artículos a 498, entre el 2015 y el 2017 se observó
132 un salto de 572 a 961 (Sunedu, 2020). Son números aún pequeños para la
escala internacional, pero indican un proceso de mejora.

Según la literatura en reformas institucionales, son varias las condicio-

nes para que estas logren avanzar. Una de las principales es la capacidad
de cooperación por parte de los actores políticos. Según Lora et al. (2006,
p. 21), “si estos participantes pueden cooperar entre ellos para concertar
acuerdos y mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable que se
desarrollen mejores políticas. En sistemas que alientan la cooperación es
más probable que surja un consenso en cuanto a la orientación de las
políticas y los programas de reforma estructural”.

En el caso de la reforma universitaria peruana, no existían esas con-

diciones. Es más: la propia Ley Universitaria fue aprobada con muchas
dificultades y sin mucho consenso (Benavides et al., 2016). Un resultado
de esa limitada colaboración y del juego de intereses fue la censura del
Congreso de la República, en el 2016, al ministro de Educación, Jaime
Saavedra. ¿Cómo fue posible, entonces, que, en ese escenario, la refor-
ma de la universidad peruana haya logrado cumplir sus primeras metas?
Consideramos que se produjo una forma de coalición, pero no tanto entre
legisladores, partidos políticos y grupos de interés, sino más bien entre
expertos, la opinión pública y una institucionalidad pública independiente

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

que se congregó en torno a una narrativa relacionada con la promoción
de la calidad en la educación universitaria.1 Todo intento de cuestionar
esa apuesta por una regulación independiente de la calidad era deslegiti-
mado sobre todo desde la opinión pública. Así, los cuestionamientos a la
Sunedu eran rechazados por representar los intereses de quienes habían
llevado el sistema a la situación de precariedad en la que se encontraba.

Para desarrollar este argumento, empezaremos delimitando el cam-

po de la transformación universitaria. En la primera sección, analiza-
mos los procesos de cambio de los sistemas universitarios desde una
perspectiva comparada. En la segunda, presentamos las resistencias
frente a la reforma. En la tercera, planteamos los elementos que per-
mitieron su avance. Y, finalmente, desarrollamos cuáles deberían ser
los siguientes pasos de la reforma.

1. ¿Por qué cambian los sistemas universitarios?

Una mirada comparada del caso peruano

Si bien es posible encontrar bastantes similitudes en los modelos

universitarios de diferentes países (Schoefer y Meyer, 2005), existen
también importantes variaciones en la forma en que se organizan los
sistemas universitarios en el mundo. Efectivamente, a pesar de las 133
similitudes, los sistemas se diferencian por la dinámica de la relación
que se establece, en cada país, entre las universidades, el Estado y el
mercado. En palabras de Clark (1983), ese triángulo de coordinación
se adapta a las diferentes circunstancias en las que opera. De hecho,
Clark habla de tres tipos de sistemas universitarios: (i) estatales, ges-
tionados fundamentalmente desde una burocracia gubernamental; (ii)
de mercado, caracterizados porque el mercado define el rumbo de la
universidad; y (iii) de oligarquía académica, en los cuales las universi-
dades se gobiernan a sí mismas. La mayor complejidad se manifiesta
cuando se producen combinaciones entre esas formas al interior de
los sistemas nacionales (Clark, 1983).

Más recientemente, Dobbins (2011) profundizó en esta idea al definir

tres tipos de marcos regulatorios: (i) el Estado-céntrico, en el cual el Esta-
do ejerce control directo y las universidades gozan de poca autonomía; (ii)
el de autogobernanza académica, que –por el contrario– cuenta con un
sistema administrativo débil y una fuerte autorregulación; y (iii) el orienta-
do al mercado, basado en la premisa de que las universidades funcionan

1 La importancia de las coaliciones fue señalada por Sabatier (2005) en sus reflexiones
sobre la implementación de políticas.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 mejor si se manejan como negocios en un contexto en el cual la libertad
de mercado prevalece.

Brunner (2011), por su lado, plantea un cuadrante en el que se defi-

nen cuatro tipos de gobernanza del sistema según su tipo de gestión y
según quiénes lo gestionan, sean ellos agentes internos o externos a las
universidades. Así, por el lado de la gestión burocrática –señala Brun-
ner–, existen los modelos burocrático (agente externo) y colegial (agente
interno), mientras que, por el lado de la gestión emprendedora, los mo-
delos de la gobernanza emprendedora (agentes externos) y de las partes
interesadas (agentes internos).

A nivel global, y según las diversas tradiciones y circunstancias, los

sistemas universitarios difieren, entonces, en sus modelos de gestión.
Por ejemplo, señala Brunner (2011), los sistemas universitarios alemán y
francés eran principalmente gestionados por una burocracia estatal. El
primero buscaba formar a una élite científica; y el segundo, a los cuadros
profesionales que trabajarían al servicio del Estado. En el caso de Esta-
dos Unidos, el mercado es el que ejerce su dominio sobre la gobernanza
universitaria. Krücken y Meier (2006, p. 245) señalan que la universidad
estadounidense poseía cualidades que se asemejaban más a una cor-
134 poración de negocios. En palabras de Labaree (2007b), el sistema ame-
ricano es más independiente del Estado, pero más dependiente de los
consumidores y, por lo tanto, más estratificado.

¿Qué ocurre con las universidades latinoamericanas? Según Brun-

ner (2011), la mayor parte del sistema se ha venido gestionando desde
las oligarquías académicas. Ello, tal como señala Bernasconi (2008),
como resultado de la reforma de Córdoba, la cual propuso la defen-
sa de la autonomía universitaria frente a los intentos de control por
parte del Estado. No obstante, en esta región, al igual que en Europa,
también se empezaron a transformar –desde los años noventa del
siglo pasado– las misiones sociales y económicas de las universida-
des. Algunas características de este proceso han sido el retiro parcial
del Estado como ente financiador y la mayor atención a la investiga-
ción. Asimismo, el rol del Estado frente a la universidad ha cambiado:
se han instaurado nuevos paradigmas de gestión universitaria y se
fomentan nuevas relaciones entre la industria y la universidad. Todo
ello, en palabras de Dobbins y Knill (2014, pp. 1-2), puede ser también
producto de presiones transnacionales y exigencias domésticas que
se pueden identificar como una consecuencia de la “mercadización”
de la educación superior.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En resumen, en la América Latina de los años noventa del siglo pasado,
los sistemas de educación superior mostraban –según Brunner (2011)–
dos características particulares: (i) un concepto de autonomía, más en-
tendida como autarquía; y (ii) un crecimiento explosivo de la educación
privada. En ese contexto, además, las universidades públicas empezaron
a introducir elementos de gestión privada, lo cual llevó a algunos, como
Mollis (2010), a pensar que la identidad pública transitaba hacia una iden-
tidad corporativa relacionada con lo que ella denominó una privatización
del interés público educativo. En todo caso, tal como señala Brunner (2011),
se produjo un claro enfrentamiento ideológico entre la gestión regida por
valores burocráticos y aquella inspirada en prácticas empresariales.

En ese escenario, la forma en que cada país resolvió la coordinación

entre el Estado, el mercado y las propias universidades llevó a distintas
formas de regulación. En todas estas estuvo presente un Estado evalua-
dor, pero con diferencias: algunas promovieron sobre todo un modelo
de control estatal; otras, un modelo de supervisión estatal en el cual las

135

Martín Benavides

Martín es autor de diversas publicaciones que reflexionan sobre educa-

ción, desigualdades, violencia y juventud. Ha sido director de Investiga-
ción y director ejecutivo de GRADE entre el 2008 y el 2014. Entre los años
2015 y 2018 fue miembro del Consejo Directivo de la Superintendencia
Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu), organismo del
cual fue superintendente entre el 2018 y el 2020. Fue ministro de Edu-
cación en el 2020. Así, estuvo involucrado en el periodo principal de la
implementación de las medidas de la Sunedu. Es investigador asociado
al Centro de Estudios de Población y Desarrollo de la Universidad de
París (Ceped) y profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales
de la PUCP. Es investigador principal de GRADE (actualmente de licencia).

Martín es Ph. D. en Sociología por Pennsylvania State University, donde

obtuvo también una maestría en Políticas Educativas. Es licenciado en
Sociología y bachiller en Ciencias Sociales por la PUCP. Ha sido estudiante
visitante del Área de Movilidad Social y Desigualdad en Nuffield College,
University of Oxford. Del 2007 al 2008 fue becario del Center for Advanced
Studies in the Behavioral Sciences de Stanford University.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 instituciones definen sus misiones y prioridades. Dependiendo del tipo
de régimen político y de la fortaleza del concepto de autonomía, los Es-
tados se ubicaron en uno u otro modelo.

En la región emergieron, así, diversas iniciativas de aseguramiento de

la calidad (Benavides et al., 2016). En el Perú, dada la transición hacia una
mayor importancia del mercado y la fuerza de la narrativa de la autono-
mía universitaria, el modelo regulatorio finalmente empleado fue uno de
tipo supervisor, más que de control (Benavides et al., 2019). Sin embargo,
quedaba claro que el sistema de aseguramiento basado únicamente en
un sistema de acreditación no había logrado los resultados esperados. Por
el contrario, en ese escenario, había empeorado la calidad del sistema, lo
cual condujo a que el propio Tribunal Constitucional (2008) definiera un
estado de cosas inconstitucional, al no garantizarse el derecho constitu-
cional a una educación universitaria de calidad. Ello derivó en la promul-
gación de la Ley Universitaria 2014 y en el diseño e implementación de la
Sunedu, elementos sustantivos del proyecto de reforma universitaria.

2. La dificultad de implementar reformas orientadas hacia la

calidad: el caso de la reforma universitaria y sus resistencias

136 Los cambios en la educación superior están determinados por los con-
textos nacionales, y si bien en apariencia se puede identificar una narra-
tiva global y propuestas regulatorias similares, el diseño de las políticas
de educación superior –al igual que en muchas áreas de la política públi-
ca– está inmerso en la vida cultural nacional, en los contextos sociales y
políticos (Musselin y Texeira, 2014). Para entender por qué –a pesar de las
similitudes entre los sistemas universitarios– los resultados de la relación
entre Estado, mercado y universidad son diferentes, es importante anali-
zar la dinámica política e institucional de las reformas del Estado.

Según Navarro (2006), en el campo educativo, las políticas de expan-

sión predominan sobre las de calidad, lo cual se explica por la fuerza de
los intereses que se oponen a las transformaciones. Según dicho autor,
en la región, a partir de la debilidad del Estado, las medidas de expansión
–tales como políticas de acceso o capacitación masiva a docentes– se
han generalizado desde los años sesenta del siglo pasado, pues están
alineadas con los intereses de todos los actores. Esto a diferencia de las
políticas orientadas a la calidad, que suelen afectar intereses y, por lo
tanto, son debilitadas por coaliciones que se forman en contra de ellas.

A partir de ese enfoque, pueden entenderse las dificultades que ha

enfrentado la reforma universitaria. Efectivamente, tanto el proceso de

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

diseño y promulgación de la Ley Universitaria como su implementación2
han sido, quizás, la expresión más clara de las dificultades que ha
enfrentado una reforma orientada hacia la calidad.

En el proceso de implementación de la ley se presentaron principal-

mente al menos dos tipos de resistencia: (i) la de ciertas universidades
–autoridades y algunos de sus docentes– acostumbradas a una regulación
en la cual ellas definían su propio rumbo, y que estaban representadas,
además, en algunos gremios; y (ii), de manera más fuerte, desde el propio
Congreso. Eso se puede corroborar clasificando las publicaciones en me-
dios de comunicación referidas a Sunedu en los años 2018, 2019 y 2020.3
Del total de noticias publicadas durante la mayor parte de esos años, los
grupos que concentraron más información negativa que neutra o positiva
acerca de Sunedu fueron las universidades, los gremios y el Congreso.

Las críticas provenientes de las universidades y los docentes pueden

ser organizadas en tres bloques. El primero, al cual podemos llamar más
académico, tenía como elemento común la creencia de que esta refor-
ma era controlista. Miembros de la comunidad universitaria y algunas
autoridades estaban fuertemente movilizados por la idea de que la uni-
versidad debía ser independiente del control político y, por lo tanto, veían
en la reforma una amenaza a su libertad académica.4 Pero esta postura 137
era, asimismo, la crítica de un sistema que se resistía a abrirse a la so-
ciedad, a operar también mediante mecanismos de rendición de cuen-
tas y a perder privilegios debido a una regulación independiente de las
propias universidades. En muchos países, como señala Brunner (2011),
se expresaba preocupación por la amenaza fundamental a los límites
históricos de libertad académica. Conforme fue quedando evidente que
no había intención de control político de las universidades, y también a
medida que sus autoridades cambiaban por los nuevos procesos elec-
torales, las críticas de este sector se fueron moderando e incluso las
nuevas asociaciones apoyaron las acciones de la Sunedu.5

2 Para un análisis del proceso previo al diseño y aprobación de la Ley Universitaria, véase Bena-
vides et al. (2016).
3 Para realizar este análisis, se utilizó una base de datos de la Sunedu que recoge todas
las noticias publicadas en medios de comunicación (prensa, radio, televisión e internet)
clasificadas según su procedencia. Así, las publicaciones se clasificaron en editoriales
(i) de las universidades (autoridades, docentes), (ii) de gremios, (iii) de congresistas y (iv)
de figuras políticas, así como (v) de expertos académicos. Y luego se clasificaron todas las
publicaciones según si expresaban una mirada negativa, positiva o neutra hacia la reforma
universitaria y la Sunedu.
4 Véanse las críticas iniciales de gremios de docentes y universidades al proyecto de Ley
Universitaria en Benavides et al. (2016).
5 Tal es el caso de la Asociación Nacional de Universidades Públicas. Dicho gremio emitió –el
10 de septiembre del 2019, en el diario La República– un comunicado en el que rechazaba

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 El segundo bloque estaba conformado por aquellas universidades con
orientación claramente empresarial, sobre todo el grupo de universidades
societarias, las cuales, en un inicio, temían que la regulación eliminara el lu-
cro, que no fuera técnica sino ideológica, y que las obligara a reducir sustan-
tivamente sus márgenes de ganancia –al tener que desarrollar más inver-
siones en calidad– o frenar sus inversiones en nuevos programas y filiales.
Esas universidades –muy mediáticas, por cierto– buscaban neutralizar de
alguna forma las iniciativas regulatorias. Tal como señala Blackmur (2007)
en su estudio sobre regulación, buscaban dominar la agenda regulatoria.

La Federación de Universidades Privadas de Educación Superior (Fipes),

grupo que las representa, estuvo en un inicio en contra de varios puntos
de la Ley Universitaria (Benavides et al., 2016). Luego moderó su discurso,
quizás al darse cuenta de los beneficios que conllevaba la implementación
de las medidas relacionadas con el licenciamiento, pero mantuvo siempre
las críticas especialmente respecto a los procedimientos administrativos y
a los temas tributarios.6 Un último caso en relación con esto fue su cuestio-
namiento a la suspensión del crédito tributario. Al no haberse demostrado
el impacto de dicho crédito en la mejora de la calidad, no se prorrogó su
vigencia más allá del 2018. Frente a esa medida, Fipes presentó una acción
popular en la que intentaba prorrogar el crédito tributario por reinversión.
138 En el 2019, logró un fallo favorable en primera instancia, pero por la acción
conjunta de Sunedu, Sunat y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
(Minjusdh), no prosperó. La Corte Suprema declaró improcedente la de-
manda en febrero del 2021.

El tercer bloque es el que conformaban las universidades de mala

calidad. Estas, si bien se camuflaban detrás de la retórica de la autono-
mía, defendían otros intereses. Eran las que tenían claro que no iban a
superar la valla de las condiciones básicas de calidad. Fueron las más
activas en el Congreso y lograron incluso ingresar en la Asociación de
Universidades del Perú (ASUP), a la que pertenecían algunas universida-
des públicas y otras privadas de mejor calidad.

“la pretensión” de comisiones parlamentarias de obstaculizar, con investigaciones y san-

ciones, que la Sunedu cumpliera sus funciones. De igual manera, el 11 de noviembre del
2020 señalaron, en su página institucional, que tanto al Poder Ejecutivo como el Congreso
de la República debían fortalecer a la Sunedu y respetar “sus logros ya avanzados en favor
del desarrollo universitario” (página ANUPP en Facebook, 2020).
6 El D. L. 882 señalaba que las instituciones educativas particulares que invirtieran parte de
su renta en ellas mismas o en otras instituciones educativas podían acceder a un crédito
equivalente al 30% de lo reinvertido. Ello fue luego reglamentado por el D. S. 006-2016-EF,
el cual señala que, para que se otorgue el crédito tributario, la infraestructura o el equipa-
miento deben orientarse a la mejora de las capacidades de investigación e innovación de
la universidad, en el marco de los parámetros establecidos por la Sunedu y en coordina-
ción con el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Concytec).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Debido a ello fue que el Congreso, en especial sus comisiones de
Educación, siempre cuestionaron el trabajo de la Sunedu. En el lapso de
cinco años (2016-2021), se aprobaron cuatro comisiones investigadoras
–dos se llegaron a instalar– y, por los temas universitarios, se censuró a
un ministro de Educación y se interpeló a otro.

Como ejemplo de las relaciones entre el Congreso y las universida-

des, describiré tres casos asociados a tres grupos políticos. Durante el
periodo congresal del 2011 al 2020, Fuerza Popular fue el partido que
más se opuso a la reforma. En el 2014, 32 de sus congresistas firmaron
una acción de inconstitucionalidad contra la Ley Universitaria, alegando
que vulneraba la autonomía. Además de las vinculaciones concretas
de algunos miembros de dicha agrupación con universidades, y la per-
manente hostilidad hacia la Sunedu por parte de las comisiones de
Educación presididas por Fuerza Popular hasta el 2019, informes pe-
riodísticos señalaron que, durante el 2017, 27 millones de soles de Alas
Peruanas terminaron en empresas de Joaquín Ramírez, quien fuera
secretario general y congresista por Fuerza Popular.7 De igual modo, en
enero del 2020, según el semanario La Ley, se autorizó el allanamiento
de dicha universidad por estar bajo sospecha de formar parte de un
elaborado esquema de lavado de dinero.8 Debido a los incumplimien-
tos de las condiciones básicas de calidad, Alas Peruanas no logró su 139
licenciamiento.

Otro grupo bastante crítico de la Sunedu fue Alianza para el Progreso,

cercano a la familia Acuña. Esta familia está vinculada con cuatro uni-
versidades: Universidad César Vallejo (UCV), Universidad Señor de Sipán,
Universidad Autónoma del Perú y Universidad de Lambayeque. Solo esta
última no logró el licenciamiento. Su dueño era Virgilio Acuña, quien du-
rante los últimos años se ha distanciado de su hermano César, pero fue
congresista por Solidaridad Nacional del 2011 al 2016. Según Semana Eco-
nómica, hasta el 2014, en los estados financieros de la UCV se detallaban
préstamos a Alianza para el Progreso. Siempre según este semanario, la
UCV, fundada por César Acuña, tuvo que invertir más de 400 millones de
soles, así como ajustar su modelo de negocios –que anteriormente se
sustentaba privilegiando rentabilidad sobre calidad–, para enfrentarse al
proceso de licenciamiento. Por las exigencias de la Sunedu, la UCV tuvo

7 Hildebrandt en sus trece (17/1/2020). Alas Peruanas. Lo que volaba era la plata. Recu-
perado de http://cms.imedia.pe/2020/01/17/alas-peruanas-lo-que-volaba-era-la-pla-
ta/25927324/4764
8 La Ley (15 de enero del 2020). Allanan local de Universidad Alas Peruanas por investiga-
ción contra Joaquín Ramírez. Recuperado de https://laley.pe/art/9084/allanan-local-de-
universidad-alas-peruanas-por-investigacion-contra-joaquin-ramirez

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 que desistirse de 39 programas de estudios y 5 filiales. El margen de uti-
lidades, según dicho semanario, cayó temporalmente –entre el 2015 y el
2018– debido, entre otras razones, a la adecuación a la Ley Universitaria.9

Finalmente, también tuvo representación congresal Podemos, partido

fundado por José Luna Gálvez. La familia Luna se encuentra vinculada a
tres universidades: la Universidad Privada Telesup, la Universidad Ciencias
de la Salud y la Escuela de Posgrado en Lima. Ninguna de las tres logró
obtener el licenciamiento de Sunedu. Según el semanario Ojo Público,
Telesup llegó a su cúspide en el 2014, cuando su facturación anual bordeaba
los 40 millones de soles, con 14 sedes.10 El hijo de Luna Gálvez, José Luna
Morales, fue congresista por Podemos desde el 2020 y, junto con su padre,
están siendo investigados por lavado de activos. Según el semanario Ojo
Público, la Universidad Telesup participó en pagos encubiertos a consejeros
del desactivado Consejo Nacional de la Magistratura.11 Es importante
mencionar que, en el 2020, los congresistas de Podemos jugaron un rol
importante en los cuestionamientos a la Sunedu.

Esos tres grupos, a los cuales se sumaban congresistas de otros

partidos, lideraron la resistencia frente a la Sunedu durante todos sus
años de funcionamiento.
140
3. La coalición por la calidad

Tal como se señaló en la introducción, no estaban dadas las condiciones

–ni políticas ni institucionales– para que una reforma institucional logra-
ra implementarse. A eso se sumaban las dificultades propias de refor-
mas orientadas a la calidad en el sector Educación, las cuales, tal como
señala Navarro (2006), suelen ser neutralizadas por distintos grupos de
interés. ¿De qué manera esta reforma pudo avanzar, y no terminar sien-
do capturada por los intereses que la cuestionaban y presionaban cons-
tantemente en su contra? Como dijimos anteriormente, esto se debió
al apoyo de una coalición –implícita– entre expertos, opinión pública y
una institucionalidad técnica independiente alrededor del discurso de
mejora de la calidad.

9 Semana Económica (12 de junio del 2019). La Universidad César Vallejo obtuvo el licencia-
miento por seis años: ¿qué tuvo que hacer para lograrlo? Autor de la nota: Paolo Benza.
Recuperado de http://cms.imedia.pe/2019/06/12/la-universidad-c-sar-vallejo-obtuvo-el-
licenciamiento-por-seis-a-os-qu-tuvo-que-hacer-para-lograrlo/20307066/7373
10 Ojo Público (13 de diciembre del 2020). El negocio educativo de las familias Acuña y Luna
confronta la reforma universitaria. Autora de la nota: Elizabeth Salazar. Recuperado de
http://cms.imedia.pe/2020/12/13/el-negocio-educativo-de-las-familias-acuna-y-luna-
confronta-la-reforma-universitaria/35114841/7396
11 Véase nota 10.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Consenso de expertos
Si uno observa las publicaciones en medios entre los años 2018 al
2020, las opiniones de los expertos eran, en su mayor parte, positivas.
Efectivamente, tanto la Ley Universitaria como la propia creación de la
Sunedu, así como el desarrollo de la política de aseguramiento de la calidad,
convocaron a un grupo de expertos independientes, sin vinculaciones
con la política, todos con conocimiento del mundo universitario y un perfil
importante de contribuciones académicas.

El consenso se producía en torno a la importancia de mejorar la cali-

dad de las universidades, implementando para ello el proceso de licen-
ciamiento y de ordenamiento de cómo iba a funcionar el sistema. Ese
consenso, sin embargo, también convivió con algunas críticas impor-
tantes. Por una parte, algunas voces de las propias universidades mani-
festaron cierta nostalgia por una autonomía supuestamente vulnerada
o cuestionamientos porque, para ellos, la reforma universitaria, en reali-
dad, solo representaba una nueva forma de control estatal por parte de
una nueva tecnocracia, y no tenía mayor impacto en el rol de la universi-
dad como productora de conocimiento. Por otra parte, se manifestaron
algunas críticas contra el rol regulador del Estado y las barreras buro-
cráticas que generaría al limitar la operación del mercado universitario.
Y también las de aquellos que cuestionaban que la ley no diferenciaba 141
entre universidades, especialmente en el rol que se pedía que todas
le dieran a la investigación. Pero esas posiciones no cuestionaban el
consenso mayoritario existente, expresado en diversos artículos de opi-
nión. Si bien las críticas a los procedimientos de una burocracia estatal
siempre continuaron, durante la primera fase de implementación de la
reforma existió un acuerdo acerca de la importancia de la Sunedu para
reordenar el sistema universitario, garantizando condiciones de calidad
y un uso adecuado de los recursos.12

12 Consenso que, además, también se materializó en comunicados importantes cuando

la Sunedu estaba siendo amenazada. Tal es el caso del comunicado publicado en sep-
tiembre del 2019 por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y la Universidad
del Pacífico, en el que expresaban su preocupación por que la Comisión de Educación
del Parlamento solicitó facultades para investigar a la Sunedu y por “la presión ejercida
por actores individuales con intereses particulares”. Asimismo, defendieron la labor de
la Sunedu señalando que “ejerce una tarea crucial” en asegurar que las universidades
públicas y privadas obtengan las condiciones básicas para ofrecer educación de calidad.
Véase https://canaln.pe/actualidad/sunedu-pucp-y-up-expresan-preocupacion-ante-po-
sible-investigacion-n387872

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Un buen diseño organizacional que puso en el centro el valor de la
autonomía de Sunedu
La Ley 30220 contiene varias definiciones centrales que han ayudado a
que la institución desarrolle con autonomía su trabajo técnico. Si bien el
artículo 14 señala que la Sunedu ejecuta sus funciones de acuerdo con
las políticas y planes sectoriales aplicables, así como con los lineamien-
tos del Minedu, lo debe hacer siempre preservando su finalidad. En ese
sentido, si bien en la norma se propone un alineamiento a las políticas
definidas por el ente rector, para poder avanzar en esta reforma se in-
terpretó la Ley –que afecta muchos intereses– poniendo por delante el
cumplimiento de su finalidad, para lo cual debe ser siempre autónoma.
Ese fue un mecanismo de protección necesario frente a posibles inter-
ferencias provenientes del ámbito político. Esa interpretación, además,
se sustentaba en su propia definición. El artículo 12 de la Ley 30220
señala que la Sunedu es un “Organismo Público Técnico Especializado
adscrito al Ministerio de Educación”, pero con “autonomía técnica, fun-
cional, económica, presupuestal y administrativa, para el ejercicio de sus
funciones”. Solo mediante el ejercicio de su autonomía técnica puede
cumplir con su finalidad, que es la de constituirse en “la autoridad cen-
tral de la supervisión de la calidad bajo el ámbito de su competencia,
incluyendo el licenciamiento y supervisión de las condiciones del ser-
142 vicio educativo de nivel superior universitario, en razón de lo cual dicta
normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de
las políticas públicas del Sector Educación en materia de su competen-
cia” (Ley 30220, artículo 22).

Esa naturaleza técnica se reforzaba con la importancia tanto del me-

canismo de selección como de los roles de su Consejo Directivo. Si bien
el superintendente es elegido por el ministro de Educación, la Sunedu
cuenta con un Consejo Directivo cinco de cuyos miembros son elegidos
por concurso público en función de sus credenciales profesionales y
académicas. Y ese Consejo, tal como se define en el artículo 17.1 de la ley,
es “el órgano máximo y de mayor jerarquía de la Sunedu. Es responsable
de aprobar políticas institucionales y de asegurar la marcha adecuada de
la entidad”. La selección de los miembros de ese Consejo se hizo siem-
pre siguiendo los requerimientos de forma estricta y constituye uno de
los procesos más importantes de la institución. En un contexto de tanta
interferencia política y empresarial, era importante dar la señal de que
las decisiones de Sunedu no iban a obedecer a ese tipo de presiones,
sino más bien se iban a sustentar técnicamente.

Por ello, no es casual que cada vez que ha surgido una crisis relaciona-
da con alguna interferencia política, ha sido el Consejo Directivo el que ha

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

resuelto el asunto apostando por la institucionalidad. Ocurrió, por ejem-
plo, cuando llegó a la presidencia de Sunedu una persona que contaba
con el respaldo de la mayoría congresal, pero carecía de las credenciales
académicas. El Consejo Directivo le pidió su renuncia y ello condujo a un
cambio en la jefatura de la institución.13 Conscientes de la importancia y la
autonomía de este Consejo, muchas iniciativas congresales contrarias a la
reforma –tanto del Congreso 2016-2019 como del que inició sus labores
en el 2020– intentaron controlar sus acciones independientes, sea bus-
cando variar su composición o poniéndole por encima otras instancias.14

El respaldo de la opinión pública

Las decisiones que tomaba la Sunedu no eran necesariamente
populares. Quitarles la autorización de funcionamiento a universidades
con estudiantes, muchos de ellos provenientes de sectores en situación
de pobreza, podría ser considerado como una medida poco popular.
Sin embargo, en un contexto marcado por un Congreso en contra y un
Ejecutivo débil la mayor parte del tiempo, era importante contar con el
respaldo de la opinión pública. Y eso se logró.

Al observar los artículos periodísticos sobre Sunedu o la reforma uni-

versitaria entre el 2018 y el 2020 –tanto las noticias referentes a la opinión
pública como los editoriales, sobre todo a partir del 2019–, se constata 143
que eran, en su mayoría, neutros o positivos. A esto se agregan las en-
cuestas de opinión. Según una encuesta de IPSOS del 2019, de las perso-
nas que conocían las funciones de Sunedu, casi 7 de cada 10 confiaban
en su trabajo. Un indicador poco visto de confianza hacia las instituciones,
a pesar de las decisiones que se tomaban.

Sunedu prestó mucha atención a los temas comunicacionales, para

lo cual mantuvo su presencia en prensa, pero también directa entre
la población. Sus acciones comunicacionales buscaban que quedara
claro que la finalidad de todas sus actividades era el cumplimiento es-
tricto de la Ley Universitaria y la apuesta por la calidad. Y que lo que ha-
bían hecho las universidades de baja calidad era utilizar una aspiración

13 Flor Luna Victoria fue designada como superintendente el 13 de febrero del 2018, en
reemplazo de Lorena Masías. Ante una serie de cuestionamientos, y especialmente la
aparición de evidencias de plagio, el Consejo Directivo de Sunedu le pidió su renuncia el
28 de febrero del 2018.
14 Por ejemplo, el proyecto de Ley presentado el 24 de octubre del 2016 por el congresista
aprista Velásquez Quesquén buscaba cambiar por completo la composición del Consejo
Directivo de Sunedu. O, más recientemente, el proyecto de Ley 5145/2020-Pe buscaba
limitar la autonomía técnica de la decisiones del Consejo Directivo de Sunedu mediante
la creación de una instancia superior: el Consejo Nacional de Asuntos Universitarios, el
cual tendría una conformación política.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 legítima de los estudiantes y sus familias, pero para fines personales,
empresariales o políticos, sin apostar por estándares de calidad. Esa
narrativa promovió que se entendiera quiénes eran los responsables
de este problema y contribuyó a que Sunedu avanzara en sus decisio-
nes. Fue importante también que, ante la ausencia de propuestas por
parte del Minedu durante los años 2017, 2018 y 2019 para hacer frente
al problema de los estudiantes, Sunedu emitiera una normativa que
permitía la continuidad de los estudios, los traslados o las fusiones de
universidades. Esta normativa diferenciaba la sanción a las universida-
des –al quitarles su licencia para que no se generaran más admisio-
nes– de la oportunidad de los estudiantes de dichas casas de estudios
de continuar o de trasladarse a otra universidad en el marco de un
plan de cese. Ese plan era responsabilidad de las autoridades de las
universidades denegadas y su incumplimiento tenía consecuencias ad-
ministrativas y penales. Igualmente, fue importante señalar la validez
de los grados de los estudiantes que terminaban en las universidades
con licenciamiento denegado.15

Conforme Sunedu avanzaba, se iba sumando, además, la percep-

ción de que era una institución distinta en un país en el que predomi-
naba el incumplimiento de la ley y la poca eficacia institucional. Fren-
144 te a eso, se encontraba una institución que no respondía a intereses
empresariales ni políticos, sino que, más bien, iba cumpliendo con su
mandato incluso en circunstancias difíciles.

4. Algunas reflexiones sobre la continuidad de la reforma

Si bien Sunedu ha logrado avances importantes, se trata todavía solo de

la primera etapa: la del establecimiento de las condiciones básicas de
calidad y de la supervisión de la legalidad en el sistema. Las universida-
des peruanas deben continuar mejorando. Es importante, por ello, seguir
enmarcando este proceso en el contexto de una reforma universitaria
que debe fortalecerse y ser sostenible. Es preciso continuar realizando
los esfuerzos necesarios para mostrar que estamos frente a una refor-
ma que intenta redefinir el papel de la universidad peruana buscando
que genere conocimiento y nuevos saberes relevantes para el país y, al
mismo tiempo, ofrezca a los jóvenes una buena formación profesional.

15 Por ejemplo, las resoluciones del Consejo Directivo 111 2018 (Reglamento de Proceso de
Cese de Actividades), 112-2018 (Reglamento de Fusiones de Universidades), 079-2019 (que
permitía traslados de estudiantes con menos de 72 créditos), 082-2019 (que permitía que
las universidades utilizaran el 2% de su presupuesto de responsabilidad social para ayu-
dar a estudiantes de universidades cuyo licenciamiento había sido denegado), entre otros.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Se cuenta para ello con un marco importante, al haberse promulgado
la Política Nacional de Educación Técnica Productiva.16 Esa norma integra,
por primera vez, la educación universitaria con las otras modalidades de
educación superior. Al mismo tiempo, es relevante para continuar con el
fortalecimiento de la universidad pública, pero también con la otra refor-
ma pendiente: aquella relacionada con la educación técnica y productiva.
Esas dos apuestas son sustantivas para mejorar la equidad en el acceso
de estudiantes a la educación superior. La universidad pública debe poder
continuar absorbiendo a más estudiantes sin comprometer la calidad, al
mismo tiempo que tiene que legitimarse la educación técnica como una
opción importante para los jóvenes.17 Si las condiciones de calidad para
dicho nivel no se logran, habrá mucha más presión sobre el sistema uni-
versitario, dado el aumento en el egreso de la secundaria.

En el texto que sigue, daremos algunas ideas sobre las medidas que
corresponden con el trabajo de Sunedu.

Fortalecer la autonomía y el carácter técnico de la institución

Dada la importancia de la autonomía de Sunedu para garantizar el cum-
plimiento de sus fines institucionales, cualquier iniciativa debe buscar
fortalecerla. Es preciso mantener su autonomía técnica, acorde con su
finalidad de ser la autoridad central para la supervisión de la calidad. Si 145
bien la tensión con la autoridad política siempre va a existir –dado su di-
seño organizacional de estar adscrita a un sector–, sí ayudaría promover
el surgimiento de más elementos que fortalezcan esa autonomía.

Esto se puede lograr, en primer lugar, con medidas que independi-

cen el nombramiento del siguiente superintendente(a) por parte del
Ejecutivo, lo que puede concretarse mediante diversas formas. Una de
ellas es que el siguiente superintendente(a)18 sea nombrado por con-
curso público, y se mantengan los requisitos de independencia técni-
ca, capacidad de gestión, y trayectoria académica y universitaria. Otra
opción es que sea escogido entre los miembros del Consejo Directivo
elegidos por concurso público.

En segundo lugar, se puede avanzar en la institucionalización de una

carrera meritocrática dentro de la Sunedu. Se trata de proteger al perso-
nal de los avatares de la política, y construir para ellos una carrera pública

16 Aprobada mediante el D. S. 012-2020-Minedu el 31 de agosto del 2020.

17 El acceso a la educación superior en el Perú es bajo en comparación con otros países de
la región. Solo 3 de cada 10 egresados de la educación básica transitan a la superior. De los
alumnos matriculados en educación superior, la mayor parte están en la universidad (65%).
18 El actual superintendente tiene un mandado por tres años, hasta septiembre del 2023.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 que les permita mantener su independencia y seguir con sus tareas
formativas. Parte de dicho proceso consiste, además, en continuar con
la agenda de relacionar a Sunedu con instituciones internacionales que
permitan la transferencia de capacidades. Ya existen convenios con al-
gunas instituciones, pero es indispensable no solo mantener, sino tam-
bién ampliar y profundizar esa línea de trabajo.

Para los fines del trabajo técnico y eficiente, se debe, a su vez, conti-
nuar con el fortalecimiento del sistema de información universitaria. En el
2020, se tomaron decisiones relevantes para evitar la duplicidad entre las
diferentes instituciones comprometidas con el tema –Sunedu, Minedu,
Sineace– y dirigirse hacia un solo sistema integrado, interoperable, con
competencias diferentes, bajo la rectoría del Minedu.19 Avanzar en dicho
sistema integrado es central en el propósito de proveer información útil y
rápida para la gestión interna de los procedimientos –con lo cual se ga-
naría en eficiencia–, y también para promover un mejor acceso a la infor-
mación por parte de la propia comunidad de estudiantes e investigadores.

Finalmente, en el aspecto técnico, Sunedu debe seguir avanzando en

el licenciamiento de programas de carreras prioritarias. El programa de
Medicina fue un primer paso importante, pero quedan otros, tales como
146 las Ingenierías y Educación. En el caso de Educación, dicha iniciativa debe
ser parte de una reforma integral de la formación inicial docente, que no
solo aborde los estudios en institutos, sino también en universidades.

Adecuar técnicamente la regulación

a las transformaciones del sistema
La intensidad del control regulatorio se debe relacionar con la forma en
que las universidades han hecho suyos o no los fines de la universidad. A
mayor incorporación de esos fines –en la medida en que sean creencias
compartidas y orienten los comportamientos cotidianos–, habrá menor
necesidad de una regulación estricta (Meyer y Rowan, 2006). Los países
con mejores sistemas universitarios requieren menos regulación, dado
que son sistemas en los que la calidad está institucionalmente incorpo-
rada y forma parte de la cultura de las propias organizaciones.

En ese sentido, la regulación mediante el licenciamiento y la super-

visión deben seguir manteniéndose fuertes hasta que las propias insti-
tuciones universitarias legitimen y hagan suyos los principios asociados
a la vida universitaria: la generación de conocimiento, la importancia del
mérito, la adecuación permanente a las circunstancias sociales, el uso

19 En octubre del 2020, se promulgó la R. M. 422-2020-Minedu, que aprobó la norma técnica

del Sistema Integrado de Información de la Educación Superior Universitaria (Siiesu).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

razonable de los recursos, entre otros. Una vez que esas prácticas sean
desarrolladas espontáneamente, las normas regulatorias deben empe-
zar a flexibilizarse.

Finalmente, siempre promoviendo la mejora continua del sistema, las

condiciones básicas deben incorporar en la normativa las adecuaciones
y los aprendizajes vinculados al impacto de la pandemia. Ya en el 2020
se dieron pasos hacia ello en la línea de modificar la regulación so-
bre educación a distancia.20 Sin embargo, todavía queda pendiente una
reflexión importante sobre cómo nuestro sistema universitario transita
hacia una transformación digital más allá de la respuesta a la emergen-
cia, y cómo debe actuar la regulación frente a ello.

Reconocer la heterogeneidad de las universidades luego

de su licenciamiento y su buen cumplimiento normativo
Luego de la primera ronda de licenciamiento, las normas y los
procedimientos regulatorios se deben adecuar también a las diferentes
situaciones de las universidades. Ello puede transformarse, asimismo, en
un incentivo para la mejora. Por ejemplo, según el desempeño que vayan
teniendo las universidades, se deben ir transfiriendo competencias de
licenciamiento en la evaluación de universidades hacia la acreditación.
Las universidades que demuestran un desempeño muy por encima de las 147
condiciones básicas podrían no tener que pasar por otro licenciamiento,
sino ir de frente a una acreditación. Si no la consiguen, podrían regresar
hacia buscar su autorización.

Para ello, se debe garantizar una articulación fluida entre el proceso

de licenciamiento y el de acreditación. Es preciso reconocerlos como dos
mecanismos claramente diferenciados. La acreditación no puede otorgar-
se a universidades o programas que aún están en el nivel de condiciones
básicas, sino reservarse para aquellas instituciones que ya lo superaron.
Y viceversa: el licenciamiento no debe exigir resultados de excelencia. En
resumen, la acreditación debería ubicarse más en los tramos de tran-
sición a la excelencia y en la excelencia, mientras que el licenciamiento
podría vincularse a las autorizaciones para crear nuevas universidades, así
como a la evaluación de las condiciones básicas de calidad de las exis-
tentes que aún no logran despegar a la excelencia. Ambos modelos de
evaluación deben ser diseñados, entonces, en forma integrada.21

20 Por ejemplo, la Resolución 105 2020 de Sunedu, en la que se publican disposiciones para
la prestación del servicio educativo superior universitario en las modalidades semipre-
sencial y a distancia, y el modelo de licenciamiento de programas en ambas modalidades.
21 Si bien la Sunedu amplió por dos años la vigencia de las autorizaciones de funcionamiento
de las universidades, su Consejo Directivo ya publicó, en septiembre del 2021, el segundo
modelo de licenciamiento. Es importante la apuesta de buscar la mejora continua para

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 El mismo criterio puede aplicarse a otras normativas. Por ejemplo, a
programas nuevos, filiales nuevas. Con esa confianza, se puede ir pasan-
do de normas ex ante a supervisiones ex post. Es decir, que las univer-
sidades que exhiben un desempeño mayor que las condiciones básicas
de calidad puedan crear programas nuevos o filiales solo informando
acerca de ello, pero sin necesidad de pedir autorización previa, y Sunedu
esté atenta a posibles denuncias acerca de esos programas o filiales,
sobre todo si dejan de ofrecer por lo menos condiciones básicas de ca-
lidad. Es importante que se vaya construyendo un sistema universitario
que genere más confianza y, por tanto, como se señaló anteriormente,
haya menos necesidad de aplicar una regulación intensiva.

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150

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 D.

Los caminos de la exclusión: las

transiciones hacia la vida adulta
entre jóvenes urbanos vulnerables

Lorena Alcázar y María Balarin

Las transiciones a la adultez son un momento crucial en la vida de los

jóvenes, pues marcan de manera decisiva su trayectoria futura. La in-
serción en el mundo de la educación superior y del trabajo, así como la
paulatina independización y eventual formación de una familia, son to-
dos procesos que se definen en la etapa de transición. Muchos jóvenes 151
atraviesan este proceso partiendo de situaciones de fuerte vulnerabili-
dad económica, social y emocional, que los llevan a insertarse en forma
precaria en el mundo laboral y adulto.

Durante las últimas décadas, el uso del término nini –que hace refe-
rencia a los jóvenes que no estudian ni trabajan– se ha globalizado y se
ha instalado también en las discusiones académicas y políticas de los
países en vías de desarrollo. En el Perú, como en muchos otros países,
se usa como indicador de la vulnerabilidad de los jóvenes. Sin embargo,
aunque el concepto y el indicador pueden ser útiles, se trata de un tér-
mino demasiado “grueso”, que no diferencia claramente entre jóvenes
cuyas características y problemáticas son distintas, y que excluye al cre-
ciente conjunto de jóvenes involucrados en trabajos precarios.

La utilización del término nini en un contexto como el peruano, donde

la informalidad laboral alcanza al 70% de la PEA y casi al 80% de la PEA
juvenil, plantea algunos retos específicos. Si lo que el término busca es
visibilizar a los jóvenes vulnerables a la exclusión social, resulta aún más
necesario incluir en la categoría a los trabajadores más precarios del sec-
tor informal que, aunque en estricto podrían no calificar como ninis, pue-
den presentar trayectorias en extremo vulnerables. Algo similar plantea

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Furlong (2006), quien reclama que la conceptualización tradicional de los
ninis deja fuera a los trabajadores precarios de los países desarrollados.

La precariedad, entonces, y no solo la inactividad, se convierte en un

punto crucial para entender la vulnerabilidad de los jóvenes. La inserción
en empleos precarios configura transiciones de alto riesgo, que penali-
zan no únicamente el presente, sino también el futuro de los jóvenes, el
cual tenderá también a ser precario y con un nivel muy bajo de protec-
ción social.

En este ensayo, nos centramos en los jóvenes vulnerables urbanos

considerando tanto a los ninis –y a los diferentes grupos con distintos
niveles de vulnerabilidad ubicados al interior de esta categoría– como
a los jóvenes involucrados en trabajos informales, inestables y preca-
rios, quienes, al igual que los primeros –o quizás aún más–, corren un
alto riesgo de exclusión social.

Los jóvenes han sido uno de los grupos más golpeados por la pan-
demia del COVID-19, y enfrentan riesgos no solo en el acceso al empleo
–en especial al empleo no precario–, sino también en su tránsito por la
educación superior. Lograr que su inserción precaria en el mundo laboral
152 no se vuelva permanente es un objetivo de política importante.

Nuestro análisis parte de la idea de que la desconexión o la inserción

precaria en el mercado laboral son fenómenos multicausales, en los cuales
interactúan diferentes conjuntos de factores para configurar trayectorias
más o menos vulnerables. En este contexto, sin embargo, discutimos algu-
nos de los principales eventos –como el embarazo temprano, los cambios
familiares o las trayectorias educativas turbulentas– que pueden desem-
bocar en la desconexión o en la inserción precaria en el mercado laboral.

Más allá de las consecuencias de este tipo de trayectorias en la vida

de los jóvenes, la desconexión y la inserción precaria en el mercado la-
boral generan un fuerte impacto en los patrones de inclusión y exclusión
social, así como en la cohesión social en general, pues la precariedad
erosiona instituciones fundamentales, como la ciudadanía.

1. La vulnerabilidad de los jóvenes más allá de los ninis

En años recientes, la categoría nini –los jóvenes que no estudian ni

trabajan– se ha convertido en uno de los principales lentes tanto para
conceptualizar la vulnerabilidad de los jóvenes urbanos como para
pensar en políticas que puedan enfrentarla. Se trata, sin embargo, de

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

una categoría sumamente problemática, que “combina grupos con
experiencias, características y necesidades muy distintas” (Furlong,
2006, p. 554). Incluye, por ejemplo, a los jóvenes que están buscando
un trabajo y a los que no, así como a aquellas –generalmente son
mujeres– dedicadas al trabajo doméstico y de cuidado, que si bien están
claramente “ocupadas”, suelen no ser remuneradas. La categoría nini,
además, no distingue entre quienes son vulnerables y quienes no lo son;
es decir, un joven de nivel socioeconómico alto que no estudia ni trabaja
por voluntad propia se considera de la misma manera que un joven poco
calificado que no logra insertarse en el mercado laboral.

Más allá de esto, el énfasis en los ninis es claramente insuficiente

para abordar el fenómeno de la vulnerabilidad de los jóvenes urbanos,
pues no presta atención al creciente conjunto de jóvenes que se insertan
y se ven “atrapados en formas inferiores de empleo”. Es decir, quienes

Lorena Alcázar 153

Lorena actualmente está enfocada en temas relacionados con la inclu-

sión social, la problemática de género y el cierre de brechas. Entre estas
cuestiones, le interesa particularmente la realidad de los jóvenes, los
migrantes y otros grupos vulnerables. Además de realizar extensos estu-
dios sobre políticas sociales, educación, salud y pobreza, ha participado
en investigaciones y consultorías para el diseño de programas sociales.
Tiene numerosas publicaciones en torno a estos temas.

Durante su carrera ha sido vicepresidenta del Organismo Supervisor de

la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran),
profesora e investigadora de la Universidad del Pacífico, economista en el
Banco Mundial, investigadora visitante en Brookings Institution y asesora
del Ministerio de Economía y Finanzas en temas vinculados a política
social. Actualmente es investigadora principal de GRADE.

Lorena es Ph. D. y máster en Economía por Washington University in St.

Louis. Tiene un diploma de estudios avanzados en Economía Interna-
cional e Investigación de Políticas por el Kiel Institute for the World Eco-
nomy. Es licenciada en Economía por la Universidad del Pacífico.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 “ocupan posiciones precarias en el mercado laboral” y permanecen
estancados “en trabajos inseguros sin experimentar desempleo a largo
plazo” (Furlong, 2006, p. 555).

En vista de las transformaciones en los mercados laborales, la pre-

cariedad –y los riesgos que esta implica para las trayectorias de vida de
los jóvenes– se ha convertido en un importante foco de estudio (Stan-
ding, 2016; Strauss, 2017). Esta ha sido conceptualizada no solo como una
condición específicamente vinculada a la situación laboral, sino también
como una “condición de vulnerabilidad relativa a las contingencias y a la
imposibilidad de predecir” (Ettlinger, 2007, p. 3) que se ha vuelto común en
las sociedades contemporáneas.

La evidencia proveniente de países desarrollados apunta a que los

cambios en los mercados laborales, así como en los regímenes de bien-
estar alrededor del mundo,1 están generando un creciente número de
jóvenes con trayectorias precarias, incluso entre aquellos que cuentan
con estudios superiores, cuyos futuros estarán marcados por el riesgo y
la desprotección social. Esto, que aparece como una novedad en con-
textos con mercados laborales extensos y Estados funcionales, es una
característica común en muchos países del Sur Global como el Perú. En
154 estos países, “las relaciones entre los trabajadores, el Estado y la socie-
dad” han estado “marcadas por formas limitadas de ciudadanía” (Munck,
2013, p. 752) y las personas han tenido, tradicionalmente, que recurrir a
“estrategias de vida complejas que combinan los salarios con otras for-
mas no-asalariadas de ingresos […]” (Scully, 2016, p. 166).

Las transiciones hacia la vida adulta que ocurren en condiciones pre-

carias e inseguras son una problemática especialmente relevante para
aquellos países que –como el Perú– atraviesan por un bono demográfico
que debería ser aprovechado como un importante motor para el desa-
rrollo. Desafortunadamente, muchos jóvenes transitan y se insertan en la
economía de un modo sumamente precario.

La literatura internacional muestra que la desconexión y el estable-

cimiento de trayectorias precarias entre los jóvenes son fenómenos
multidimensionales, que se ven afectados por una variedad de factores
entre los que se incluyen no solo la educación y las oportunidades labo-
rales, sino también las condiciones de vida y el entorno local en el que

1 Nos referimos al conjunto de relaciones recíprocas entre instituciones políticas, estructura

económica y política social que generan determinado balance o resultado de bienestar. Estas
se han inclinado marcadamente hacia el mercado como principal medio para asegurar el
bienestar, lo que ha generado desigualdad y desprotección en muchos grupos poblacionales.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

se desenvuelven, sus responsabilidades de cuidado y la disponibilidad
de servicios para atender a los niños o a los adultos mayores (Hardgrove
et al., 2014). La inserción en trabajos precarios y la condición de ser nini
son, además, fenómenos con fuertes diferencias según el género y la
etnicidad (Strauss, 2017), pues las mujeres y los migrantes –externos e
internos– tienden a estar sobrerrepresentados en estas categorías.

Diversos estudios se enfocan en los factores de riesgo asociados a ser un

joven vulnerable, referidos a nini o a otras aproximaciones a la vulnerabilidad.
Entre los principales se encuentran la condición socioeconómica del hogar,
el embarazo o convivencia temprana, algunas variables educativas –en
especial la deserción escolar–, problemas de salud, entre otros. Respecto
a la condición socioeconómica de los hogares, destacan la condición de

María Balarin
155

María aborda los procesos educativos desde una mirada sociológica, y to-
mando en cuenta el papel que juega la economía política en su desarrollo.
Es desde este enfoque que analiza cómo se formulan e implementan las
políticas y reformas educativas. Ha estudiado la privatización “por defecto”
de la educación, el surgimiento de las escuelas privadas de bajo costo y
las consecuencias que ha tenido su proliferación en el panorama educa-
tivo. También en esta línea, ha analizado la manera en que los mercados
educativos generan una segregación educativa según el nivel socioeconó-
mico de los estudiantes. Su interés en la formación de la ciudadanía la ha
conducido a explorar las contradicciones entre la ciudadanía que se vive
y la que se aprende en la escuela. Además, ha observado la transición a
la vida adulta de jóvenes urbanos vulnerables en países cuyas sociedades
son excluyentes. Ha dedicado varias investigaciones a analizar cómo se
produce la investigación social en países en vías de desarrollo, y el papel
que juegan las dinámicas de género en estos procesos.

María es Ph. D. en Política Educativa por University of Bath, máster en

Estudios Psicoanalíticos por University of Essex y bachiller en Filosofía
por la PUCP. Ha sido profesora-investigadora asociada del Departamen-
to de Educación de University of Bath, y actualmente es investigadora
principal y directora de Investigación en GRADE.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Gráfico 1
Estatus de actividad. Jóvenes urbanos de 15 a 29 años

2,7%
7,2%
Trabaja - no precario
8,6%
Estudia
34,2%
Estudia y trabaja
8,6%
Nini - no busca trabajo
Nini - no busca trabajo y se
dedica a quehaceres del hogar (mujeres)

12,9% Trabajo precario

Nini - busca trabajo

25,8%

Fuente: Enaho 2015.

pobreza, el bajo nivel educativo de los padres –en particular de la madre– y

la mala calidad de las relaciones en la familia (Alfieri et al., 2015; Baron et
156 al., 2016; Bynner y Parsons, 2002). Otro factor que se repite en los diversos
estudios es la deserción escolar o bajo nivel educativo alcanzado por los
jóvenes, como lo identifican Bynner y Parsons (2002) y Maguire (2015) para
Inglaterra, y De Hoyos et al. (2016) para los países de América Latina. En el caso
de las mujeres, la deserción escolar también se relaciona con el embarazo
adolescente, un factor de riesgo altamente asociado a la condición de nini
y de vulnerabilidad en diversos estudios. En el Perú, Málaga et al. (2014)
encuentran que tres cuartas partes de los ninis identificados son mujeres,
probabilidad que se incrementa si están casadas o emparejadas, si tienen
hijos y si su nivel educativo es bajo.

La inserción precaria en el mercado laboral, entonces, no es producto

solo de las biografías individuales, sino que está marcada por factores
estructurales, que van desde la pobreza y la naturaleza de los contextos
–urbano-marginales– hasta las oportunidades generadas –o no– por
las políticas públicas (Antonucci y Hamilton, 2014). Por otro lado, la pre-
cariedad hace referencia no solo a determinados modos de inserción o
desconexión del mundo del trabajo, sino también a las experiencias que
esas modalidades de empleo –o desempleo– generan. La precariedad
tiene, pues, “tanto una dimensión objetiva como una dimensión subjeti-
va” (Masquelier, 2019).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 2
Jóvenes urbanos vulnerables

10,0%

26,6%
Nini - busca trabajo

Nini - no busca trabajo

31,8% Nini - no busca trabajo y se
dedica a quehaceres del hogar (mujeres)
Trabajo precario

31,6%

Fuente: Enaho 2015.

En palabras de Bourdieu et al. (1963, p. 66), la precariedad es una for-

ma de vida “vivida bajo el signo de lo provisional”, en la que hay una “dis-
continuidad en el tiempo y en el espacio”. La incertidumbre que produce 157
la precariedad tiene, así, un impacto importante en la orientación de las
personas hacia el futuro, así como en su capacidad de planificar y tener
aspiraciones (Appadurai, 2004).

2. ¿Quiénes son los jóvenes urbanos vulnerables en el Perú?

En el año 2019, más de 8 millones de personas en el país tenían entre

15 y 29 años de edad. De esta población, el 46% estaba trabajando; el
25%, estudiando; el 11,5%, estudiando y trabajando; y el 16,8%, ni traba-
jando ni estudiando (nini). La población que ni estudia ni trabaja alcan-
za 1 400 000 jóvenes de 15 a 29 años de edad. De este total, 66,8% son
mujeres; y 33,2%, hombres.

Como dijimos, el uso de la clasificación nini como indicador de vulne-

rabilidad presenta limitaciones importantes, en especial en un contexto
como el peruano. Por un lado, deja de lado a jóvenes que no están des-
empleados según una definición estricta, pero que se desempeñan en
ocupaciones precarias, sin ninguna perspectiva de mejora o transición ha-
cia un empleo de calidad. Por otro lado, esconde bajo una sola categoría a
grupos sumamente heterogéneos, para los cuales se requieren diferentes
políticas. Así, entre los ninis podemos distinguir, en primer lugar, al subgrupo

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Tabla 1
Jóvenes urbanos, ninis y trabajadores precarios según sexo,
grupo de edad, logro educativo y condición de pobreza (%)
Nini: se Total
Nini Trabajo Todos los
dedica a de jóvenes
definición altamente jóvenes
quehaceres urbanos
tradicional precario urbanos
del hogar vulnerables

Sexo

Hombre 0,0 36,4 33,6 35,6 49,4

Mujer 100,0 63,6 66,4 64,4 50,6

Grupo de edad

15 a 19 22,9 36,1 26,90 33,7 35,9

20 a 24 35,9 34,0 30,8 33,2 34,3
25 a 29 41,2 29,8 42,3 33,2 29,8
Nivel
educativo
Primaria
158 incompleta
5,3 5,5 5,8 5,6 2,3

Primaria
5,9 4,2 6,9 4,9 2,7
completa
Secundaria
19,7 12,4 16,9 13,6 22,2
incompleta
Secundaria
47,1 55,1 48,2 53,2 33,9
completa
Superior 22,0 22,9 22,1 22,7 39,0
Nivel de
pobreza

Pobre extremo 1,6 1,1 2,2 1,4 0,8

Pobre no
23,3 17,3 20,6 18,2 12,5
extremo
No pobre (con
riesgo de caer 40,8 37,9 41,7 38,9 32,1
en la pobreza)

No pobre (sin
riesgo de caer 34,4 43,7 35,4 41,5 54,6
en la pobreza)
Fuente: Enaho 2015.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

que no busca trabajo y se dedica a quehaceres del hogar, compuesto
principalmente por mujeres. Ellas representan el 45% del total de ninis en
el país. Por otro lado, entre los trabajadores jóvenes urbanos, más del 73%
de ocupados cuentan con un empleo informal, y aproximadamente el
36% de ellos reciben un ingreso menor que la remuneración mínima vital,
según la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) del 2015.

En el estudio que realizamos en el 2018 (Alcázar et al., 2018), identi-

ficamos a los jóvenes urbanos que trabajan, pero en condiciones muy
precarias: en el sector informal, con ingresos por debajo del mínimo
legal y en condiciones de inestabilidad. Los gráficos 1 y 2 muestran el
total de la población de jóvenes y luego se coloca la lupa sobre aque-
llos que podemos calificar de urbanos vulnerables. Lo común es ha-
cer referencia al grupo de ninis –sombreado con tonalidades de azul–
como proxy de los jóvenes vulnerables. Sin embargo, sobre la base
de los criterios definidos anteriormente, se puede identificar al grupo
de trabajadores precarios –sombreado de verde–. Tomando esta de-
finición ampliada –que incluye a ninis y a trabajadores precarios–, el
total de jóvenes urbanos vulnerables conformaría un poco más de un
cuarto de la población de jóvenes urbanos. Asimismo, en la segunda
ilustración vemos que, en el grupo de los vulnerables, los trabajadores
precarios representan el 26,5% del total; y las mujeres ninis que se de- 159
dican exclusivamente a quehaceres del hogar, el 31,6%.

En la tabla 1, observamos una caracterización de todos los jóvenes

de 15 a 29 años según el estatus de actividad en el que se encuentran.
La caracterización se realiza por sexo, grupo de edad, logro educativo y
condición socioeconómica del hogar en el que viven.2 Podemos resaltar
dos temas. Primero, notamos que, en coincidencia con lo que señala la
literatura, en la categoría nini más de la mitad son mujeres (63,6%). Sin
embargo, la categoría de quienes se dedican a los quehaceres del hogar
está compuesta en su totalidad por mujeres, mientras que lo que queda
de ninis –los que comprende la definición más tradicional– son, en su
mayoría, hombres. Segundo, la mayoría de los ninis han culminado la edu-
cación secundaria; esto indica que están en una situación de transición,
en la cual los jóvenes deben optar por seguir estudiando o trabajar, en
muchos casos sin muchas oportunidades en ninguna de ambas opciones.

2 La clasificación según estatus de pobreza se realiza utilizando cuatro categorías. Las

categorías de pobre no extremo y pobre extremo son estándar, y siguen las líneas de
pobreza y pobreza extrema. Los no pobres se subdividen en dos categorías: inseguros y
seguros, siguiendo la metodología de Herrera Zúñiga y Cozzubo Chaparro, A. (2016). El es-
tatus de inseguridad denota que el individuo pertenece a un hogar con una probabilidad
mayor del 10% de caer en pobreza.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Asimismo, es importante resaltar que tanto los ninis como los tra-
bajadores precarios comparten características similares. En ambos
casos, más del 60% son mujeres y alrededor del 50% han culminado
la educación secundaria; además, solo el 22% de este grupo han ter-
minado o están cursando estudios superiores, a diferencia de lo que
ocurre con el total de jóvenes, en el cual alrededor del 40% están cur-
sando educación superior o ya concluyeron sus estudios superiores.

Asimismo, la distribución de esta población en las categorías de

pobreza es muy similar entre sí y al mismo tiempo diferente que la del
total de jóvenes urbanos, ya que las tasas de pobreza son mayores en
el caso de los ninis y los trabajadores precarios. Además, al ampliar el
alcance de los ninis como proxy de vulnerabilidad –incluyendo a los
trabajadores altamente precarios–, la prevalencia de jóvenes urba-
nos vulnerables aumenta más en los grupos socioeconómicos me-
nos favorecidos, lo que ratifica la importancia de incluir a los jóvenes
precarios en el grupo considerado vulnerable. Así, mientras que para
el grupo de no pobres seguros –sin riesgo de caer en la pobreza– la
proporción aumenta de 15,9% ninis a 21,3% urbano-vulnerables, en el
grupo de pobres extremos la tasa aumenta de 29,5% ninis a 52,4%
urbano-vulnerables. Esto es, la prevalencia del trabajo precario es
160 mayor entre los pobres.

3. Determinantes de la vulnerabilidad entre los jóvenes urbanos

La revisión de la literatura internacional y nacional, así como algunos

de nuestros estudios recientes sobre jóvenes urbanos vulnerables, nos
permiten identificar los principales factores asociados a la condición de
vulnerabilidad de este grupo.

Los principales factores asociados a la condición de vulnerabilidad de

los jóvenes están relacionados con la estructura familiar y las caracte-
rísticas del hogar del que provienen. El primer factor es el de la pobreza
del hogar, determinante para las oportunidades que las familias pueden
brindar a sus hijos en cuanto a alimentación, acceso a servicios y edu-
cación; esto coincide con una serie de estudios en los que se identifican
los factores asociados a los ninis (De Hoyos et al., 2016; Maguire, 2015). A
esto se suma el nivel educativo de los padres, el cual también aparece
como un factor clave en algunos estudios (Alfieri et al., 2015). Otro fac-
tor relevante asociado al hogar y la trayectoria en la niñez es la migra-
ción; esta representa un shock que altera de cierta manera la trayectoria
educativa de los hijos y la trayectoria laboral de los padres. Algo similar
ocurre cuando hay abandono, enfermedad o muerte de alguno de los

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

padres, lo que habitualmente –cuando no se cuenta con apoyo de la fa-
milia o de las redes– genera un fuerte shock económico para la familia,
que se convierte en monoparental.

Otro conjunto importante de factores asociado es el relacionado con

la trayectoria escolar, en especial la repitencia y la deserción. La litera-
tura sobre vulnerabilidad de los jóvenes en general –y sobre ninis en
particular– muestra que muchos de ellos no completaron sus estudios,
lo cual les genera una serie de dificultades para acceder a trabajos es-
tables y de calidad. En una serie de estudios (Alcázar et al., 2018; Bynner
y Parsons, 2002; Maguire, 2015; Vasile y Anghel, 2015) se encuentra que
no haber concluido la educación básica es uno de los factores de riesgo
más importantes. De hecho, según uno de nuestros estudios recientes
(Alcázar et al., 2018), la deserción –no haber completado la educación
básica– incrementa en 65% las probabilidades de ser joven urbano vul-
nerable –46% de ser ninis y 48% de ser un trabajador precario–. La tra-
yectoria educativa de los jóvenes está, a su vez, asociada a trayectorias
educativas “turbulentas” (Beabout, 2012), caracterizadas por cambios
frecuentes de escuela, así como por asignación de responsabilidades
domésticas –entre las mujeres– y económicas –entre los hombres–
que los jóvenes deben asumir desde muy temprano en hogares desfa-
vorecidos (Alcázar et al., 2018). 161

Factores que influyen en la trayectoria

de los jóvenes urbanos vulnerables

De la esfera familiar
• Hogar monoparental por abandono o ausencia de los padres
• Diferencias de género en las responsabilidades económicas o de cuidado
en el hogar de origen
• Bajo nivel educativo del jefe de hogar
• Condición de pobreza del hogar
• Migración

De la trayectoria educativa De la transición a la adultez De la salud

• Bajo nivel educativo/deserción • Convivencia temprana • Enfermedad
• Turbulencia escolar • Embarazo (e hijos) crónica
• Repitencia • Accidente

Del contexto
• Pobreza y precariedad de la zona
• Inseguridad

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Igualmente relevantes para la vulnerabilidad de los jóvenes urbanos
son los factores asociados con el pase prematuro a la condición de “adul-
to” durante la juventud, tales como asumir nuevas responsabilidades
asociadas a la independencia económica, la maternidad y paternidad, así
como la convivencia (Hardgrove et al., 2014). La literatura muestra que
la convivencia –o matrimonio– y maternidad tempranas incrementan la
probabilidad de las mujeres de convertirse en ninis (Baron et al., 2016; De
Hoyos et al., 2016). Para el Perú, se señala que ser mujer, estar casada o
conviviendo, y presentar mayores posibilidades de procrear hijos son al-
gunos de los factores de riesgo para convertirse en ninis. En los modelos
separados por género, sin embargo, identificamos efectos diferenciados
(Alcázar et al., 2018). La presencia de niños pequeños genera, por un lado,
presión económica en los hombres por conseguir una fuente de ingresos
mayor o más estable; y por otro, que la mujer dedique su tiempo al cuida-
do de ellos. En el caso de las mujeres, debido a las dificultades propias del
mercado laboral y sus respectivos contextos, les es imposible encontrar
empleos cerca de sus hogares o que sean compatibles en horarios, por lo
que dejan de trabajar o acceden a trabajos precarios que pueden realizar
sin descuidar a los hijos. Para el caso de las mujeres, la precariedad de
sus trayectorias está marcada por la convivencia temprana y –en espe-
162 cial– por el embarazo temprano, que desencadena no solo la deserción
escolar, sino también la imposibilidad de retomar los estudios básicos, de
seguir estudios superiores o de acceder a trabajos estables, todo lo cual
consolida una trayectoria de vida precaria.

Otro grupo de factores asociados muy relevante es el relacionado con

la salud, tanto física como mental. Los problemas de salud de los ninis
se han estudiado principalmente desde la Psicología, y se relacionan con
temas de salud mental y adicciones como antecedentes a la deserción
escolar o a la desvinculación de la esfera laboral (Baggio et al., 2015; Benjet
et al., 2012; Lees, 2009). Otros estudios resaltan también la discapacidad
como un importante antecedente entre jóvenes ninis (Mascherini, 2019).
En nuestro caso, el análisis cuantitativo longitudinal realizado como parte
de un estudio sobre jóvenes ninis y precarios (Alcázar et al., 2018), mostró
que padecer una enfermedad crónica incrementa en 14% la probabilidad
de que un joven sea urbano-vulnerable. Esta probabilidad es más fuerte
aun (25%) en el caso de los ninis, dado que las enfermedades pueden
impedir por completo el acceso al mercado laboral.

Un último conjunto de factores –quizás de los menos estudiados en la

literatura, pero que surgió con claridad en la investigación antes mencio-
nado– se relaciona con la influencia del contexto local en las trayectorias

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 3
Población ocupada en el 2020
3a: Población ocupada urbana por edades, 2020.
Variación porcentual respecto al 2019
2020T1 2020T2 2020T3 2020T4

- 0,6
- 3,9 - 4,7 - 5,3

- 17,1

-25,6

- 43

- 56,9

Ocupados 14-29 Ocupados 30-64

3b: Población ocupada joven urbana por condición de formalidad, 2020.

Variación porcentual respecto al 2019

2020T1 2020T2 2020T3 2020T4

0,0 -2,3 -0,4 163

-16,1
-21,7

-35,2

-54,4
-57,8

Informales Formales

Fuente: Enaho 2019-2020.

de vida de los jóvenes ninis y precarios. El contexto local resulta un ele-

mento clave que repercute no solo en las relaciones que establecen los
jóvenes con sus pares y con el mundo adulto, sino que influye muy cla-
ramente en el acceso a oportunidades, de manera incluso más marcada
en el caso de las mujeres. Por un lado, en las zonas urbanas marginales
resulta difícil acceder a la información sobre posibles oportunidades –de
empleo, estudios, etcétera–. Por otro, las dificultades de transporte, así
como la ausencia de mercados laborales cercanos, constriñen las po-
sibilidades de movimiento y el acceso a empleos, en especial para las
mujeres. La falta de infraestructura y la degradación ambiental en muchas

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 Gráfico 4
Evolución de la inactividad de los jóvenes
urbanos durante la pandemia COVID-19

4a: Condición laboral de la población joven nacional (miles de personas)

7400
8070 7670 7972
7781 7663 7754 7829

4882 3638
2912 3311 3189 3267
3260 3145

992 685 773 745 1027 915 1177 1111

2019T1 2019T2 2019T3 2019T4 2020T1 2020T2 2020T3 2020T4

Desempleados Inactivos Ocupados

4b: Población estudiantil joven (variación porcentual 12 meses)

4,1
0,9 0,3
164 -5,5

-15,5

-31,5

-41,0
-44,7

2020T1 2020T2 2020T3 2020T4

Básica Superior

4c: Población juvenil nini (miles de personas)

3797,7
3448,0 3530,7

2434,7
1842,3
1535,5 1437,3 1341,7

Trim.1 Trim.2 Trim.3 Trim.4

Nini 2019 Nini 2020

Fuente: Enaho 2019-2020.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

de estas zonas, sumadas a la pobreza generalizada, pueden tener efectos
negativos tanto en la salud mental de los jóvenes como en su capacidad
de forjar aspiraciones. Así, la vulnerabilidad de muchos jóvenes ninis –en
especial de aquellos que no buscan trabajo–, así como la de los jóvenes
precarios, se asocia a comunidades caracterizadas por la inseguridad, los
robos, la presencia de pandillas y el consumo de drogas, en las que es
difícil acceder a oportunidades de trabajo decente.

Es importante señalar que no existe un solo factor o conjunto de

factores que, por sí solo, explique por qué la trayectoria de un joven
desemboca en la condición de transformarse en ninis o precario. Si bien
existen elementos comunes que contribuyen a configurar situaciones
de estabilidad o inestabilidad en las trayectorias, es el momento en que
estos factores intervienen, la manera cómo se encadenan unos con
otros, y los recursos –familiares, individuales– con los que cuentan los
jóvenes los que determinan diferentes resultados (Alcázar et al., 2018).
La condición de ser ninis o precario es, pues, un fenómeno multicausal
fuertemente marcado por el contexto en el que viven los jóvenes,
por sus circunstancias familiares, por sus relaciones sociales, por las
características de las instituciones a las que acceden –en especial
de la escuela–, por shocks que enfrentan, así como por factores
estructurales, como las dinámicas socioeconómicas y el entorno de 165
políticas existentes en determinado país (Brown et al., en prensa).

4. El impacto de la pandemia COVID-19 en los jóvenes urbanos

Durante el 2020, la pandemia del COVID-19 ha tenido un efecto devasta-

dor sobre las economías de los hogares peruanos,3 y los jóvenes han sido
uno de los grupos más afectados. Inclusive en países desarrollados, los
jóvenes son quienes más rápidamente pierden el empleo y la participa-
ción laboral durante una crisis. En Estados Unidos, por ejemplo, la gene-
ración Z –16 a 24 años– ha enfrentado la más alta probabilidad que otras
cohortes de perder el empleo (50%) durante la pandemia.4

En el Perú, el impacto laboral y educativo de la pandemia sobre la po-

blación urbana joven –14 a 29 años– ha sido tanto o más severo que sobre
la población adulta (gráfico 3a). Tan solo en el segundo trimestre del 2020,
se perdió más de la mitad (56,9%) de todos los empleos de los jóvenes,

3 Entre el primer y segundo semestre del año 2020, se perdieron más de 6 millones de em-
pleos a nivel nacional según datos de la Enaho. Para finales del 2020, aún había 1 millón
de empleos menos que a finales del 2019.
4 Véase la nota de Reuters en el siguiente enlace: https://www.reuters.com/article/uk-
health-coronavirus-gen-z-economy-grap-idUKKBN28Y0MU

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 14 puntos porcentuales más que entre los adultos mayores de 29 años.
Por ello, la proporción de jóvenes en el mercado laboral en este trimestre
fue de apenas 23,6%, más de 5 puntos porcentuales por debajo que la
misma cifra para el 2019 (29%). En el tercer trimestre, el empleo de los
jóvenes cayó en un cuarto (25,6%) con respecto al mismo trimestre del
año anterior. Para el cuarto trimestre, la caída interanual del empleo de los
jóvenes (4,7%) fue menor que la de los adultos mayores. Sin embargo, esta
regularización aparente en el empleo de los jóvenes se debió –en buena
medida– a que el empleo informal de este grupo etario casi no ha decre-
cido (-0,4%), comparado con el empleo formal de los jóvenes, que sí cayó
sustancialmente (-16,1%) (gráfico 3b). Como ya hemos discutido, la sombra
de la informalidad pesa de forma negativa en las oportunidades de trabajo
futuras, pues la calidad del primer empleo configura significativamente el
porvenir laboral de los jóvenes (Cavero y Ruiz, 2016).

La pandemia no solo causó una pérdida sustancial de empleos e in-

crementó el empleo informal precario, sino también generó un peligroso
aumento de la inactividad de los jóvenes, que entre el primer y el segun-
do trimestre creció en 1,6 millones de personas (gráfico 4a).

Más allá de la desocupación y la inactividad, durante el 2020 hubo

166 también una pérdida considerable de estudiantes. En comparación con
el segundo trimestre del 2019, se produjo un colapso de -44% de la po-
blación que cursaba estudios superiores, que perdura hasta el cuarto
trimestre (-15,5%) (gráfico 4b). El Ministerio de Educación (Minedu) ha
estimado que la tasa de deserción en las universidades privadas fue
de 22,3% en el ciclo 2020-1 a 18,9% en el ciclo 2020-2, comparado con
tasas de deserción promedio de 15%.5

Más allá de esto, debemos remarcar que la población joven que sigue
participando en el sistema educativo enfrenta serios problemas. Estos
se relacionan con las dificultades que ha enfrentado el Gobierno para
implementar la educación a distancia, especialmente en provincias, y
con el hecho de que muchas familias carecen de conectividad.6 América
Latina y el Caribe es la región donde más se ha retrasado el retorno
a las clases presenciales; como resultado de ello, los estudiantes no

5 Véase la nota “Minedu: se reduce tasa de deserción en las universidades privadas” en el

diario El Peruano, en el siguiente enlace: https://elperuano.pe/noticia/117916-minedu-se-
reduce-tasa-de-desercion-en-las-universidades-privadas
6 Según datos de Enaho para el primer trimestre del 2020, solo el 40,1% de hogares a nivel
nacional accedían a Internet. Si bien 94,9% de hogares cuentan con una TIC, por lo general
solo se trata de un teléfono celular. Otro problema crucial es que estas cifras son mucho
menores para el área rural, donde el acceso a Internet y a una computadora es de 5,9% y
7,5%, respectivamente.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

solo sufren una importante pérdida de aprendizajes, sino de un espacio
clave para su desarrollo socioemocional.7 Debido al cierre prolongado
de las escuelas, estos jóvenes están en riesgo de sufrir problemas
socioemocionales, desmotivación e incluso traumas con consecuencias
de largo plazo. Esta situación es muy preocupante si se considera que el
Minedu estimaba, hacia finales del 2020, que unos 230 000 estudiantes
de educación básica habían salido del sistema educativo ese año,
mientras que otros 200 000 estudiantes de secundaria matriculados no
estaban recibiendo el servicio educativo.

El incremento del desempleo y de la deserción estudiantil explican el

hecho de que, en el segundo trimestre del 2020, la población ninis total se
haya más que duplicado de un año para otro, mientras que en el tercer y
cuarto trimestre haya aumentado en un millón y medio de jóvenes (panel c).
El crecimiento de las cifras de informalidad laboral entre los jóvenes men-
cionados sugiere también un aumento del trabajo precario, y es probable
que muchos de los nuevos ninis se conviertan en trabajadores precarios.

La población ninis tiene menos experiencia laboral acumulada y me-

nores perspectivas de salarios y empleo futuro (De Hoyos et al., 2016),
y se estima que la presencia de ninis genera efectos negativos de largo
plazo sobre la productividad y trunca el crecimiento potencial de un país 167
(Szekely y Karver, 2015). La presencia de una gran proporción de ninis en
hogares vulnerables está asociada, además, a mayores desigualdades
y menor capacidad de reducción de la pobreza (Vakis et al., 2016); y en
América Latina se han encontrado vínculos fuertes entre la presencia de
ninis y la actividad delictiva, y se ha llegado a plantear –en algunos ca-
sos– que esta alimenta las bases del crimen organizado (Chioda, 2017).
La pandemia solo ha contribuido a intensificar el problema, y ha com-
prometido con ello el crecimiento potencial, la igualdad social y la segu-
ridad ciudadana. Considerando, además, que dos tercios de la población
ninis son mujeres, se puede afirmar que la incidencia de la pandemia
agrava las brechas de género en el mercado laboral peruano.

5. Reflexiones finales: la vulnerabilidad y el futuro de los jóvenes

La vulnerabilidad en el tránsito hacia la vida adulta –como hemos dis-

cutido hasta aquí– puede tener consecuencias definitorias para la vida
de los jóvenes, e impacta fuertemente en los patrones de inclusión y
cohesión social. El desempleo y la desocupación, así como el acceso a

7 Véase entrevista a Jorge Enrique Vargas en Radio Programas del Perú en el siguiente en-
lace: https://www.youtube.com/watch?v=PZKL1mIsEeg

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 empleos en extremo precarios, marca no solo el presente sino también
el futuro de los jóvenes, quienes pueden terminar atrapados en situa-
ciones que no les garantizan una seguridad mínima. Muchos jóvenes se
ven embarcados, así, en trayectorias en extremo precarias y marcadas
por “el signo de lo provisional” (Bourdieu et al., 1963), que influyen en su
capacidad de orientarse hacia el futuro, planificar e incluso tener aspira-
ciones (Appadurai, 2004).

A lo largo de este ensayo, hemos planteado que la vulnerabilidad de los

jóvenes debe abordarse a partir de categorías más amplias, que incluyan
no solo a los llamados ninis, sino también a aquellos jóvenes insertados
en trabajos en extremo precarios, inseguros y muy mal remunerados, que
con frecuencia desembocan en situaciones de vulnerabilidad y exclusión
social permanentes. Esto es especialmente importante en países como el
Perú, cuyos mercados laborales exhiben un fuerte sello de informalidad.
Argumentamos también acerca de la necesidad de diferenciar y enten-
der –de modo más preciso– las dinámicas de la vulnerabilidad de los
jóvenes entre grupos distintos. Para empezar, planteamos aplicar un en-
foque centrado específicamente en los jóvenes urbanos, en especial en
los vulnerables, cuyas trayectorias muestran características particulares
que deben ser tomadas en cuenta no solo en el análisis, sino también –y
168 sobre todo– en las respuestas de política pública.

La diferenciación al interior del grupo de jóvenes urbanos vulnerables es

también necesaria, en especial para visibilizar la situación de las mujeres. Si
los hombres constituyen la mayoría entre los trabajadores en extremo pre-
carios, las mujeres lo son en el grupo de ninis. Al agruparlas bajo este rótulo,
se invisibiliza el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado, que suele
alejarlas del empleo y de los estudios superiores. Los factores que configu-
ran las trayectorias de las mujeres y los hombres ninis, así como los de los
trabajadores en extremo precarios, también son sumamente distintos. En
el caso de las primeras, el embarazo temprano es un factor determinante
para la deserción escolar y la desconexión –muchas veces permanente–
del mundo del trabajo. Para los hombres, en cambio, la paternidad tempra-
na suele actuar como un factor que los empuja a insertarse en el mercado
laboral, alejándolos a veces de la escuela y de la educación superior para
embarcarlos en trayectorias de empleos precarios, que no les permiten
desarrollar sus capacidades.

Si bien hay factores –como el embarazo temprano o la deserción

escolar– que marcan de modo especial las trayectorias de los jóvenes
ninis y precarios, lo cierto es que estos interactúan con otros –como la
situación de salud, las características de las familias y las de los contextos

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

en que ellas y ellos viven–, configurando trayectorias más o menos
vulnerables, incluso entre jóvenes en apariencia similares (Benavides et
al., 2010). La vulnerabilidad de los jóvenes, entonces, debe abordarse
como un fenómeno multicausal, que requiere acciones coordinadas
entre diversos sectores y niveles de gobierno, y diferenciadas según las
características y necesidades de diferentes subgrupos.

El potencial que el llamado bono demográfico supone para el

crecimiento económico no es algo que pueda materializarse por sí solo, en
especial cuando un gran número de jóvenes transitan hacia la adultez en
condiciones de vulnerabilidad y precariedad. La pandemia del COVID-19 ha
profundizado las vulnerabilidades existentes y las ha ampliado a un número
aún mayor de jóvenes que requieren –de manera urgente– respuestas de
política apropiadas, si es que no queremos comprometer su futuro, sino
más bien avanzar hacia una sociedad más igualitaria y cohesionada.

Rompiendo las barreras de la exclusión

Dada la diversidad en las configuraciones de eventos que pueden llevar
a los jóvenes a convertirse en ninis o en trabajadores en extremo preca-
rios, las respuestas de política deben ser necesariamente diferenciadas
y se debe actuar en múltiples dimensiones a la vez.
169
Dos de las causas más importantes de la precariedad laboral, o del
ser ninis, son (i) la maternidad temprana y las demandas de cuidado
que esta conlleva, y (ii) la necesidad de generar ingresos para contribuir
al sustento familiar. En el caso de las mujeres, la maternidad –junto con
otras demandas de cuidado– las aleja no solo del mundo de la educa-
ción superior, sino también del trabajo, incluso en sus formas más pre-
carias. Fortalecer las políticas y los servicios de cuidado infantil puede
jugar aquí un rol importante para la continuidad de las trayectorias edu-
cativas y laborales de las mujeres.8 Paralelamente, diseñar programas
orientados a promover la inserción laboral de las mujeres en puestos
de trabajo calificados resulta urgente. La literatura muestra que esto es
posible cuando los programas incluyen un adecuado enfoque de género,
que permite compatibilizar las demandas de cuidado con las de la for-
mación y el trabajo (Chinen et al., 2017).

Muchos jóvenes se ven empujados a asumir trabajos precarios a una

edad temprana, poniendo de lado la continuación de sus estudios por
la necesidad de contribuir económicamente al sostenimiento de sus

8 Véase, en este mismo libro, el artículo de Alcázar y Laszlo acerca de la provisión de ser-
vicios de cuidado infantil en el Perú.

[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

 familias, ya sea las de origen o las que ellos mismos forman. Compatibi-
lizar la necesidad de generar ingresos con la formación superior es casi
imposible, y es aquí donde las políticas podrían incidir, reconociendo
que muchos jóvenes no pueden posponer la necesidad de generar in-
gresos para embarcarse en programas de educación superior o técnica.
La formación en el trabajo se convierte, así, en una opción clave para
garantizar trayectorias laborales más seguras.

A edades más tempranas, muchos jóvenes abandonan la escuela y

se embarcan en trayectorias que los alejan en forma definitiva de la
educación. La detección temprana de casos de riesgo, la orientación y
el establecimiento de programas de segunda oportunidad, así como de
rutas educativas flexibles y permeables, se convierten en prioridades
importantes para facilitar la permanencia o la reinserción educativa.

Se necesitan, sin embargo, no solo políticas orientadas a mejorar la

empleabilidad de los jóvenes, sino también a mejorar la naturaleza de
los mercados de trabajo, en especial para promover la formalidad. La in-
serción precaria no es solo un tema de calificaciones, sino que responde
a factores estructurales mayores. Las causas de la informalidad laboral
en el Perú son múltiples y han sido estudiadas por diversos investigado-
170 res. Uno de los argumentos que explica las altas tasas de informalidad
es la rigidez de la regulación laboral y, sobre todo, el hecho de que la
seguridad social esté atada a los puestos de trabajo, en vez de seguir a
los trabajadores. En años recientes, hubo intentos –como los de la así
llamada Ley Pulpín (Fernández-Maldonado, 2015)– de promover el em-
pleo juvenil formal brindando mayor flexibilidad a las empresas, pero
descuidando la protección de los trabajadores. Encontrar diseños de
política balanceados, que permitan una mayor flexibilidad para los em-
pleadores, pero que a la vez promuevan que se invierta en la formación
e incrementen la protección social para los trabajadores jóvenes es, sin
duda, un reto, aunque debería ser también una prioridad para atender
las necesidades de los jóvenes más vulnerables del país.

Como hemos visto, la situación de los jóvenes en general –y de los

vulnerables en particular– se ha visto sustancialmente agravada en el
contexto de la pandemia. Los jóvenes se han visto golpeados –más
que otros grupos– tanto en el ámbito laboral como en el educativo,
con efectos inmediatos y también de largo plazo. Asimismo, han
tenido que enfrentar hechos que han afectado sus motivaciones y su
salud mental. La atención a estos efectos es urgente y debe incluir
medidas de alerta temprana, así como incentivos contra la deserción,
como becas y créditos educativos –con garantía del Estado– que

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

eviten una caída mayor de la educación superior. Es preciso que el
Gobierno ofrezca un mayor apoyo al desarrollo e implementación de
programas de capacitación virtuales que consideren la heterogeneidad
de necesidades y posibilidades de los jóvenes vulnerables, incluyendo
habilidades digitales y blandas. Asimismo, para evitar que se produzca
un aún mayor ensanchamiento de las brechas de género, son
imprescindibles los programas de cuidado diurno.

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[ Exclusión, vulnerabilidad y reformas ]

Desigualdades
de género y
violencia

3
Presentación

Wilson Hernández y Alan Sánchez

Hasta antes del inicio de la pandemia del COVID-19, el Perú estuvo a

punto de completar dos décadas de crecimiento económico casi inin-
terrumpido, periodo durante el cual se observaron también mejoras en
múltiples dimensiones relacionadas con el bienestar de la población. Sin
embargo, durante este periodo no se registraron avances sustantivos en
la reducción de las brechas de género ni de la violencia contra las muje-
res y los niños, niñas y adolescentes (NNA). Asimismo, la crisis originada
por el COVID-19 parece haber agudizado estos problemas.

En este contexto, cuatro autoras y dos autores utilizan este espacio

para reflexionar –desde distintos ángulos– acerca de las brechas de
género, la violencia contra las mujeres y los NNA, y el rol de las políticas
públicas en el Perú. El primer ensayo documenta la evolución de las
brechas educativas a lo largo del ciclo de vida, analiza los vínculos entre
pobreza y brechas de género, e intenta identificar los factores que me- 177
dian esta relación para, a partir de ello, proponer recomendaciones de
política para NNA y jóvenes. El segundo ensayo plantea la importancia
de ampliar la oferta de guarderías a nivel nacional como un elemento
fundamental para reducir las brechas de género en el mercado laboral
peruano. Alcázar y Laszlo realizan una revisión minuciosa de la evidencia
internacional acerca del impacto de las guarderías tanto en la partici-
pación de las mujeres en el mercado laboral como en sus ingresos, y
analizan posibles efectos no deseados de este tipo de políticas. Ellas
finalizan con una serie de recomendaciones que se deben considerar
para masificar las guarderías en el Perú.

Los otros dos ensayos también analizan críticamente las políticas,

pero esta vez las enfocadas en la violencia de pareja y expareja contra
las mujeres, y la violencia contra los NNA en el hogar. En el primer caso,
el argumento central es que las políticas han privilegiado el enfoque de
arriba hacia abajo y con ello han homogeneizado a los grupos objetivo,
han recurrido a estadísticas generales para describirlos y han dejado
de lado el contexto subnacional encargado de implementar dichas po-
líticas. En el otro ensayo, Guerrero y Rojas resaltan el limitado avance
de las políticas contra la violencia, esta vez la dirigida hacia los NNA en
el hogar. Las autoras explican que esto se debe, principalmente, a tres

[ Desigualdades de género y violencia ]

 En conjunto, los ensayos de
razones: aún se considera la vio- esta sección contribuyen
lencia contra estos grupos como a brindar un marco de
un tema privado y no como un interpretación amplio y
problema de salud pública; hay útil no solo para afrontar
un escaso capital político para
con evidencia y propuestas
la atención y prevención de este
tipo violencia; y no existen arre- algunas de las brechas
glos institucionales que favo- de género, así como la
rezcan la adecuada articulación violencia contra las mujeres
entre los diferentes sectores y y los NNA, sino también las
niveles de gobierno, lo cual per- falencias de las políticas
mitiría un abordaje sistémico y públicas aludidas, que
multinivel del tema.
deben ser atendidas.
En conjunto, los ensayos de
esta sección contribuyen a brin-
dar un marco de interpretación amplio y útil no solo para afrontar con
evidencia y propuestas algunas de las brechas de género, así como la
violencia contra las mujeres y los NNA, sino también las falencias de
las políticas públicas aludidas, que deben ser atendidas. Además, en
178 varios sentidos, los artículos llaman la atención acerca de la necesidad
de realizar cambios en la gestión de las políticas, así como de priorizar
y hasta focalizar intervenciones en los grupos más afectados, con el fin
de disminuir las desigualdades y la violencia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 A.

Trayectorias educativas a lo
largo del ciclo de vida: el rol de la
pobreza, el área de residencia y las
brechas de género*

Alan Sánchez

En el presente ensayo, estudio la evolución de las brechas educativas

en el Perú a lo largo de tres etapas del ciclo de vida: niñez, adolescencia
y juventud. El enfoque de ciclo de vida es relevante para el diseño de 179
políticas, pues la naturaleza de las brechas, sus causas y posibles solu-
ciones pueden variar según el periodo de análisis. Asimismo, inversiones
en los primeros periodos del ciclo de vida pueden tener impactos po-
sitivos sobre los periodos siguientes, y ser especialmente rentables. Es
más: pueden existir periodos críticos, de manera tal que solo es posible
intervenir en los primeros periodos (Cunha et al., 2005). Teniendo en
cuenta este enfoque, planteo que existen tres factores clave que permi-
ten caracterizar en gran medida las trayectorias educativas en nuestro
país: (i) el área de residencia, (ii) el nivel de pobreza inicial y (iii) el sexo
del niño/a.1 Lógicamente, hay otras dimensiones en las que estas tra-
yectorias pueden variar –según la lengua materna de la persona o según
el nivel educativo de los padres, por poner dos ejemplos importantes–.
Sin embargo, estos aspectos están relacionados. El área de residencia
captura los servicios públicos disponibles en el ámbito de la comunidad,
mientras que el nivel de pobreza del hogar se explica, en gran medida,
por las características de la vivienda y de los miembros del hogar.

* Agradezco a Jennifer López por su excelente asistencia de investigación, y a Lorena Al-

cázar y Sonia Laszlo por comentar una versión previa de este documento. Asimismo,
agradezco a la Fundación Old Dart por su apoyo parcial en la elaboración de este estudio.
1 A lo largo de este capítulo utilizo los términos sexo y género como sinónimos.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 En este espacio, busco explorar el cómo y el porqué de estas bre-
chas educativas: ¿cómo evoluciona la asistencia educativa durante
la niñez, adolescencia y juventud según el área de residencia, el nivel
de pobreza inicial y el género del individuo?, ¿por qué varía de dicha
manera?, ¿qué aspectos observables cambian en el entorno de niños,
niñas y sus familias que podrían explicar estos resultados? Si bien las
brechas educativas han sido ampliamente estudiadas en el Perú, la
evidencia de cómo estas evolucionan a lo largo del ciclo de vida es
limitada. Para este tipo de análisis, lo óptimo es utilizar datos longi-
tudinales. Es decir, seguir al mismo grupo de personas y familias a lo
largo del tiempo. Alternativamente, uno podría utilizar datos de corte
transversal, es decir, comparar el acceso a educación de distintos
grupos de edad en un mismo momento del tiempo. Sin embargo, los
datos longitudinales permiten una mejor medición de relaciones de
causa y efecto, tales como, por ejemplo, el impacto de largo plazo
de las inversiones tempranas, o la relación entre abandono escolar y
embarazo adolescente.

Los estudios longitudinales son comunes en países de ingreso alto,

mas no en países de ingreso medio y bajo. Ello tiene que ver, en gran
medida, con el desarrollo de la comunidad científica de los países, y con
180 la prioridad que se le otorga a la inversión en ciencia en cada país. En
países de ingreso medio y bajo, este tipo de estudios son escasos. En el
Perú, desde el 2002 se ejecuta el estudio longitudinal Young Lives Study,
denominado Niños del Milenio (NdM) en español, el cual ha venido si-
guiendo a dos cohortes de niños y niñas durante 15 años.

Existen dos motivos por los cuales la información de NdM es útil

para analizar las trayectorias educativas en el Perú. En primer lugar, NdM
permite reconstruir el historial educativo de sus participantes año a año,
desde los 5 hasta los 19 años, mediante información reportada por la
cuidadora principal (típicamente, la madre) y, eventualmente, por el ado-
lescente/joven. En segundo lugar, el estudio NdM recolecta información
de algunos factores que podrían explicar parcialmente estas trayecto-
rias, incluyendo características sociodemográficas del hogar; uso del
tiempo del participante –en el hogar y fuera del hogar–; resultados en
pruebas de Matemática, Vocabulario y Comprensión Lectora; embarazo
adolescente, entre otros.

A partir de esta información, y de la evidencia disponible –estudios

publicados, principalmente en revistas indizadas– mis objetivos son,
primero, documentar las brechas educativas existentes en las tres
dimensiones señaladas; y segundo, apoyarme en estos resultados, en

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

un marco conceptual de desarrollo de capacidades humanas y en la
evidencia generada por otros estudios que utilizan esta misma base
de datos para generar un mejor entendimiento de los orígenes de
estas brechas.

1. Antecedentes

Durante las últimas décadas, se han registrado mejoras importantes

en los resultados educativos a nivel nacional. Si uno observa las es-
tadísticas más recientes del Minedu –hasta el 2019–, la tasa de con-
clusión de educación secundaria a los 17-18 años es de 77%, versus
43% en el 2001. Si bien los aprendizajes no han sido medidos en forma
comparable en el mismo horizonte temporal, la evidencia disponible
permite observar mejoras en esta dimensión, moderadas en este caso,
ya que la gran mayoría de estudiantes aún no cuenta con el nivel co-
rrecto para el grado: para el 2018, solo 16% y 14% de los estudiantes

181

Alan Sánchez

Entre las áreas de interés de Alan están la Economía de la Educación, la

Economía de la Salud, la Economía Laboral y la Economía del Compor-
tamiento. Le interesa particularmente medir las causas y las consecuen-
cias de la acumulación de capital humano a lo largo del ciclo de vida.
Además, está enfocado en la evaluación de programas públicos median-
te metodologías experimentales y cuasiexperimentales, y en el diseño de
encuestas. Ha sido especialista en investigación económica en la Geren-
cia de Estudios Económicos del Banco Central de Reserva del Perú. Es
docente en temas vinculados a los métodos cuantitativos de evaluación
de impacto y a políticas de desarrollo social. Es investigador principal
del estudio Niños del Milenio, investigador visitante del Departamento de
Desarrollo Internacional de University of Oxford e investigador principal
de GRADE.

Alan es Ph. D. en Economía por University of Oxford, donde también ob-

tuvo una maestría en Economía para el Desarrollo. Es licenciado en Eco-
nomía por la Universidad de Lima.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 del segundo grado de secundaria presentaban un nivel satisfactorio en
Lectura y Matemática, respectivamente.2

Los niveles observados no solo están lejos de ser óptimos, sino que es-
conden brechas importantes según área de residencia y pobreza del hogar.
En lo que se refiere a la tasa de conclusión de secundaria, en el 2019 había
una brecha de alrededor de 20 p. p. a favor de los hogares urbanos, y de
entre 20 y 30 p. p. al comparar hogares no pobres con pobres no extremos
y extremos. La brecha en aprendizajes muestra que no más del 3% de los
adolescentes de zonas rurales obtienen un nivel satisfactorio en las prue-
bas de Lectura y Matemática. En lo que se refiere a las brechas de género,
en el nivel agregado se observa una brecha a favor de las mujeres en la tasa
de conclusión de la secundaria. En el caso de los aprendizajes, las mujeres
presentan un mejor rendimiento en la prueba de Lectura, pero los hombres
muestran una mejor performance en la de Matemáticas.

2. Acerca del estudio Niños del Milenio

NdM es un estudio longitudinal que, desde el año 2002, viene siguiendo

a dos cohortes: la cohorte menor, nacida en 2001-2002, seguida desde
los 1 hasta los 15 años; y la cohorte mayor, nacida en 1994-1995, seguida
182 desde los 8 hasta los 22 años. La muestra de participantes está balan-
ceada según género y tiene cobertura nacional, excluyendo el 5% de los
distritos menos pobres del Perú. Si bien la muestra no es representativa
por la razón mencionada, incluye zonas urbanas y rurales –en la primera
visita, aproximadamente 7 de cada 10 hogares eran urbanos– en la cos-
ta, sierra y selva. Escobal y Flores (2008) observan que, en su conjunto,
los hogares que participan en el estudio cubren gran parte del espectro
de niveles de vida del país, excepto por los hogares más ricos. El estudio
ha recolectado datos en los años 2002, 2006, 2009, 2013 y 2016. Actual-
mente, se encuentra recolectando datos durante la pandemia mediante
una encuesta telefónica. Uno de los principales indicadores de calidad
en un estudio de seguimiento de una cohorte de nacimiento es la tasa
de retención de muestra, es decir, qué porcentaje de la muestra original
ha logrado ser retenido a lo largo de los años. Los participantes pueden
desligarse del estudio por propia voluntad, o existe la posibilidad de que
se muden o migren, y no puedan ser encontrados. Según resultados
que mostramos en Sánchez y Escobal (2020), la tasa de pérdida anual
de este estudio ha sido menor del 1% entre el 2002 y el 2016, muy por
debajo de la observada en estudios similares.

2 Los resultados de la ECE 2018 se pueden observar aquí: http://umc.minedu.gob.pe/wp-

content/uploads/2019/04/presentacion-web-ECE2018-1.pdf

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

3. Trayectorias educativas a lo largo del ciclo de vida

Para motivar la discusión, en los gráficos presentados a continuación uti-

lizo datos de NdM que ofrecen evidencia visual acerca de cómo ha evo-
lucionado la asistencia a la educación formal. Utilizo evidencia de la co-
horte mayor de NdM pues, para esta cohorte, los resultados educativos
se observan hasta la adultez temprana inclusive. Esta cohorte nació en-
tre 1994 y 1995, y se puede observar su trayectoria educativa desde los
5 hasta los 22 años, aproximadamente entre el 2000 y el 2016. Los gráfi-
cos documentan dichas trayectorias: el gráfico 1, según área de residencia
–urbano y rural–; el 2, según nivel de riqueza del hogar, distinguiendo en-
tre los hogares más y menos pobres –tercil inferior y superior de rique-
za, respectivamente–; y el 3, según el sexo del individuo. Se toma como
referencia el área de residencia y el nivel de riqueza de la familia obser-
vados en la primera visita. El nivel de riqueza se mide utilizando el índi-
ce de riqueza, el cual resume información relacionada con el acceso a
servicios básicos –agua, desagüe, electricidad–, infraestructura del ho-
gar –calidad de los techos, paredes y pisos–, tenencia de bienes dura-
bles –televisión, refrigeradora, lavadora, etcétera–, entre otros aspectos
–combustible utilizado para cocinar, hacinamiento–. En todos los casos,
utilizo líneas verticales para graficar las distintas etapas de la educación
asumiendo no repetición: nivel preescuela (3 a 5 años), primaria (6 a 11 años), 183
secundaria (12 a 16 años) y superior (17 años en adelante).

El gráfico 1 documenta las trayectorias según área de residencia. Nóte-

se que uno esperaría observar asistencia universal a la educación formal
entre los 5 y 17 años. En cambio, lo que se observa tanto para niño/as
en zonas urbanas como rurales durante este periodo es una especie de
U invertida. La asistencia a educación formal está por debajo del óptimo
–asistencia universal– en la etapa de la preescuela. Luego, es prácti-
camente universal durante el periodo correspondiente a la educación
primaria, y comienza a reducirse durante el periodo de secundaria a una
tasa que comienza a acelerarse especialmente a partir de los 14 años.

Por otro lado, la curva urbana está siempre por encima o se superpone a
la curva rural. La brecha según área de residencia es de mayor magnitud a
los 5-6 años, lo que refleja en parte el problema de la matrícula tardía. Pos-
teriormente, la brecha desaparece durante el periodo que corresponde a la
educación primaria, pero vuelve a aparecer a partir de los 13 años. Durante
el periodo etario que corresponde al nivel de educación superior la brecha
alcanza su nivel más alto, y llega a ser de casi 20 p. p. a los 20 años. Esta
imagen representa algunos de los progresos del país –brecha casi nula en
el nivel primaria–, así como aquellas áreas donde aún se pueden observar

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 1
Asistencia a la educación formal según área de residencia (cohorte mayor)
100
Urbano
Rural
90

80

Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

184

Gráfico 2
Asistencia a la educación formal según nivel de riqueza (cohorte mayor)

100
Tercil superior
Tercil inferior
90

80
Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

brechas de acceso –preescuela, secundaria, y superior–. Evidencia similar,
pero con brechas aún más pronunciadas, se observa al comparar las tra-
yectorias de los hogares más y menos pobres de la muestra (gráfico 2). En
este caso, se muestra con mayor claridad que, en el grupo más privilegiado
de hogares, hay un repunte en el acceso a la educación a partir de los 19
años, lo que posiblemente refleja que un subgrupo de estos jóvenes requi-
rió tiempo para preparar su ingreso a la universidad o instituto.

El gráfico 3 reporta las trayectorias de hombres y mujeres. En pri-

mera instancia, esta imagen no permite visualizar brechas importantes
durante la educación básica, excepto a partir de los 19 años, periodo
relacionado con la educación superior. A partir de esta edad se observa
una brecha importante en favor de los hombres, la que, eventualmente,
va menguando debido a una reducción natural en la asistencia a causa
de la edad; al llegar a los 21-22 años, hombres y mujeres convergen. Sin
embargo, esta imagen no cuenta la historia completa.

En los gráficos 4 y 5, reporto la evolución de la asistencia educativa

según sexo en zonas urbanas y rurales, respectivamente. En la zona ur-
bana no se observa evidencia importante de una brecha de género. Sin
embargo, esta sí se observa de forma marcada en la zona rural: en la
preescuela y al inicio de la educación primaria, las niñas rurales registran 185
una menor asistencia que los niños rurales. A medida que crecen, entre
los 14-15 años, los niños comienzan a abandonar la escuela más rápido
que las niñas; sin embargo, esta diferencia se compensa luego por una
mayor tasa de abandono entre las mujeres a los 15-16 años. Luego, a
partir de los 17 años, son las mujeres las que se encuentran en desven-
taja, observándose una brecha de casi 20 p. p. a los 19 años, la que pos-
teriormente se reduce; de hecho, a los 22 años se registra un repunte en
la asistencia a educación de las mujeres.

Algo similar se observa en el tercil más pobre de hogares (gráfico 6):

en este grupo, se presenta una marcada brecha en contra de las muje-
res durante los periodos previamente mencionados, así como también
un ligero repunte en la asistencia de ellas a la educación a los 22 años.
Ahora bien, muy distinto es el escenario en el tercil menos pobre de
hogares (gráfico 7). En este caso, se observa una brecha a favor de las
mujeres hacia el final de la educación básica y, luego, durante gran parte
del final de la adolescencia y el inicio de la juventud, aunque en la últi-
ma observación, a los 22 años, la brecha nuevamente se invierte a favor
de los hombres. Así, pues, se encuentra una serie de diferencias en las
trayectorias educativas según área de residencia, riqueza del hogar y gé-
nero. Pero ¿qué hay detrás de estas diferencias?

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 3
Asistencia a la educación formal según sexo (cohorte mayor)

100
Hombre
Mujer
90

80
Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

186
Gráfico 4
Asistencia a la educación formal según sexo en zonas urbanas
(cohorte mayor)

100
Urbano-hombre
Urbano-mujer
90

80

Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

4. Algunos conceptos

Los resultados previos muestran que tanto el área de residencia como el

nivel de pobreza inicial inciden en la probabilidad de comenzar la edu-
cación a la edad correcta, completar la escuela y acceder a educación
superior. Evidencia similar con datos de NdM ha sido documentada por
Alcázar et al. (2020). Detrás de esta relación se encuentran múltiples
factores. A fin de organizar las ideas, aquí esbozo un modelo de decisión
en el cual la familia decide cómo invertir en la educación de sus hijo/as a
lo largo de una serie de periodos: infancia, preescuela, niñez, adolescen-
cia. Como referencia, véase Glewwe (2002) y Cunha y Heckman (2008).
Considero los siguientes elementos:

(i) La función de producción de educación. Es decir, la existencia

de un proceso a través del cual para cada niño se produce cierto re-
sultado educativo –años de educación formal, resultados de apren-
dizaje– a partir de unos insumos que proveen el propio niño, el ho-
gar, la escuela y la comunidad, y así en cada etapa del ciclo de vida.

(ii) Nivel socioeconómico. Permite la adquisición de insumos. Incluye

aspectos tales como el área de residencia y el nivel de ingreso/riqueza
del hogar. En los modelos más detallados, el ingreso del hogar es una 187
función de las actividades laborales de cada uno de los miembros del
hogar, incluyendo el niño/a.

(iii) El precio de los insumos educativos. Se puede tomar como dado.

(iv) Las preferencias. Los padres tienen preferencias por invertir en el

desarrollo infantil y en la educación de sus hijo/as.

Los insumos dentro de la función de producción de educación son

de diversa índole. Algunos están determinados por el lugar de residen-
cia –por ejemplo, la calidad de los docentes–, y otros por el nivel de
riqueza del hogar –por ejemplo, la adquisición de una tablet, clases adi-
cionales de Matemática, entre otros–. Nótese que, en este esquema, el
área de residencia y el nivel de riqueza del hogar, que conforman el nivel
socioeconómico del hogar, no son insumos en sí mismos, sino deter-
minantes de los insumos. En cuanto a las preferencias, se asume que
los padres son altruistas, es decir, que generan utilidad de tener hijos
bien educados. De manera alternativa, se podría asumir que los padres
se interesan por la educación de sus hijos debido a fines no altruistas,
pues esperan beneficiarse con transferencias futuras por parte de ellos
cuando sean adultos; sin embargo, ello no alteraría mis conclusiones. Es

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 5
Asistencia a la educación formal según sexo en zonas rurales
(cohorte mayor)
100
Rural-hombre
Rural-mujer
90

80

Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.
188
Gráfico 6
Asistencia a la educación formal según sexo en el tercil inferior
de riqueza (cohorte mayor)
100
Tercil inferior-hombre
Tercil inferior-mujer
90

80

Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

importante señalar que, en múltiples estudios, la educación de los pa-
dres se considera como una variable que aproxima las preferencias del
hogar por invertir en educación (véase, por ejemplo, Thomas et al., 1991).

Los economistas suelen plantear que los padres buscan invertir en

niveles óptimos de educación para sus hijo/as tomando en consideración
la información resumida en (i), (ii), (iii) y (iv) –en estricto, se maximiza (i)
sujeto a las restricciones impuestas en (ii), (iii) y (iv)–. Debido a que los ho-
gares más pobres presentan menores niveles de ingreso, y considerando
que su acceso a los mercados de crédito es muy limitado, el resultado es
que este tipo de hogares invierte menos de lo que sería óptimo –para la
sociedad– en la educación de sus hijo/as. Como se discute más adelante,
esto justifica la intervención del Estado, tanto si se considera la educación
como un derecho o teniendo en cuenta las externalidades positivas de la
educación para el resto de los miembros de la sociedad.

Uno de los modelos que resume algunos de los aspectos previa-

mente mencionados es el de Cunha y Heckman (2008), el cual busca
explicar de qué manera los padres deciden cómo y cuánto invertir en las
habilidades de sus hijo/as a lo largo del ciclo de vida, distinguiendo entre
habilidades cognitivas y socioemocionales. Los autores encuentran que
las habilidades se acumulan a lo largo de distintos periodos y se refuer- 189
zan entre sí, y que las inversiones realizadas por los padres durante los
primeros periodos son las que más importan.

Sin embargo, dicho modelo no toma en cuenta que los padres no se

limitan a invertir en habilidades; invierten también en educación, salud,
estado nutricional, bienestar subjetivo. Estos aspectos corresponden,
de manera más general, al desarrollo de capacidades humanas. Asi-
mismo, el modelo de Cunha y Heckman está inspirado en un contexto
de país desarrollado, pero no tiene en cuenta que, en países en desa-
rrollo, el hogar puede verse obligado a hacer elecciones difíciles. Así,
los hijo/as pueden tener una contribución no trivial al ingreso moneta-
rio del hogar –durante la adolescencia e, inclusive, durante la niñez–,
lo que puede generar incentivos para que los padres decidan que sus
hijo/as abandonen la escuela para trabajar. Este tipo de aspectos y
sus implicancias son discutidos en Glewwe (2002). Otra limitación de
este tipo de modelos es que, a partir de cierta edad, las decisiones de
educación dejan de ser exclusividad de los padres. En ese caso, hay
que tener en cuenta modelos de negociación intrahogar –denomina-
dos modelos no unitarios en la literatura de economía del hogar– o
modelos en los que el/la joven toma sus decisiones de manera inde-
pendiente. Al margen de sus limitaciones, el modelo aquí presentado

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 7
Asistencia a la educación formal según sexo en el tercil superior de
riqueza (cohorte mayor)
100
Tercil superior-hombre
Tercil superior-mujer
90

80 Educación secundaria
(edad de término esperada)
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada de forma retrospectiva en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.

190
es útil para conceptualizar el rol de las decisiones de la familia en el
desarrollo de habilidades y del logro educativo del niño, especialmente
el rol de las inversiones tempranas.

Hasta aquí, el esquema conceptual no explica las brechas de género

observadas. Es difícil dilucidar los orígenes de las brechas de género den-
tro de un modelo de decisión del hogar, sea de tipo unitario o no unitario;
ciertamente, es algo que está fuera del alcance del presente ensayo. Sin
embargo, me gustaría hacer dos anotaciones. En primer lugar, por el lado
de la demanda, una posibilidad es que estas diferencias se expliquen por
preferencias de los padres que varían según el sexo del hijo/a. Estas pre-
ferencias pueden afectar de dos maneras: (i) efecto directo, si a algunos
padres les importa más que el hijo hombre complete la escuela; y (ii) efecto
indirecto, si la hija mujer tiene mayores responsabilidades en el hogar que el
hijo hombre, lo que afecta su rendimiento en la escuela. En segundo lugar,
por el lado de la oferta, puede haber aspectos relacionados con la escuela
y la comunidad que refuercen diferencias de género. Por ejemplo, si algunas
de las visiones tradicionales de los roles de género enseñadas en el hogar
se refuerzan en la escuela, o si el mercado de trabajo ofrece las ocupacio-
nes más lucrativas a los hombres. Esta discusión conceptual es, por fuerza,
limitada, y se incluye solo como una manera de organizar las ideas.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

5. Una discusión de factores relacionados con las brechas
educativas observadas

El modelo conceptual bosquejado permite explicar la importancia del

área de residencia y del nivel de riqueza del hogar, pues estos de-
terminan la disponibilidad de insumos educativos en cada etapa del
ciclo de vida. Respecto a los primeros años de vida, con datos de NdM
para el Perú se ha documentado la importancia de la desnutrición
crónica durante la infancia para explicar el desarrollo de habilidades
(Crookston et al., 2013; Sánchez, 2017; Dercon y Sánchez, 2013), lo
que, a su vez, tiene un impacto en los resultados educativos (Crooks-
ton et al., 2013).

Asimismo, el área de residencia y el nivel de riqueza del hogar se rela-

cionan con la calidad de la educación preescolar al alcance de la familia.
Cueto et al. (2016) muestran que la preescuela tiene un impacto en la
habilidad cognitiva de los niños y niñas, pero que este efecto solo se ob-
serva en los programas escolarizados de educación inicial –es decir, en
los jardines–, no en los no escolarizados –denominados Pronoei–, que
tienen mayor prevalencia en zonas rurales.

Los efectos previamente mencionados son indirectos –mediados por 191

la nutrición temprana y la educación preescolar–. Sin embargo, durante
la etapa de la educación primaria y secundaria, el área de residencia y
el nivel de riqueza del hogar siguen siendo relevantes. Cueto et al. (2014)
analizan cómo la enseñanza de Matemática en cuarto grado de prima-
ria varía según el nivel socioeconómico, y encuentran diferencias en las
cuatro dimensiones analizadas: cobertura curricular, número de ejerci-
cios realizados en forma correcta, nivel de retroalimentación del docen-
te y demanda cognitiva de los ejercicios desarrollados por los estudian-
tes en clase. Así, concluyen que el nivel socioeconómico de la familia
está relacionado con la infraestructura y los recursos educativos de la
escuela a la cual asiste el niño. Es decir, el área de residencia y el nivel de
riqueza permiten aproximar la calidad de los insumos educativos al al-
cance de las familias. Castro y Rolleston (2018) muestran que alrededor
del 50% de esta brecha se explica por diferencias en las características
de la escuela.

La conclusión a la que nos acercamos mediante esta literatura es

que el área de residencia y el nivel de riqueza importan para explicar
las brechas educativas, pues tienen un efecto sobre las habilidades
cognitivas vía su impacto en al menos tres aspectos: estado nutricio-
nal, acceso a la educación preescolar, y calidad de la educación escolar

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Tabla 1
Diferencias en el uso del tiempo a los 15 años (en %)

Estudia y
Solo trabaja Solo estudia Ninguno
trabaja

Índice de riqueza
Tercil inferior 4 70 23 3
Tercil superior 0 89 10 1
Área de residencia
Urbana 1 85 12 3
Rural 5 63 29 3
Género
Mujer 1 80 16 2
Hombre 3 76 18 3
Promedio 2 78 17 3
Número de
42 1410 314 48
observaciones

192 Fuente: NdM, tomado de Favara y Sánchez (2018).

recibida. Pero ¿las habilidades cognitivas afectan las trayectorias edu-

cativas? Estudios recientes demuestran evidencia parcial a favor de
esta hipótesis. En Sánchez y Singh (2018) documentamos que, contro-
lando por otros factores, las habilidades matemáticas acumuladas a la
edad de 12 años predicen el acceso a educación superior a los 19 años.
Más aún, en Sánchez et al. (2021) documentamos que, controlando por
otros factores, las habilidades matemáticas predicen el acceso a edu-
cación superior en instituciones de alta calidad.

El modelo conceptual permite poner en la mira una segunda razón

detrás de las brechas observadas relacionadas con los costos de opor-
tunidad del hogar. Durante el periodo etario correspondiente a la educa-
ción secundaria y superior, el hogar –y, de hecho, el/la joven– enfrentan
lo que los economistas denominamos un trade-off entre trabajar y estu-
diar. Ocurre aquí una interacción con el nivel socioeconómico del hogar:
a menor nivel socioeconómico, mayor es el costo de oportunidad de es-
tudiar, es decir, mayor la tentación de abandonar el colegio para trabajar.
En hogares con más de un hijo, este costo de oportunidad suele ser más
grande para los hermanos y hermanas mayores. Sobre la relación entre
nivel socioeconómico y deserción escolar existe una gran cantidad de

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

evidencia más allá de NdM –véase, por ejemplo, Cueto (2004) y Alcázar
(2008)–. La tabla 1 –tomada de Favara y Sánchez (2018)– documenta las
diferencias en el uso del tiempo distinguiendo entre trabajo y estudio en
adolescentes de 12 y 15 años en NdM. Estos datos confirman que el cos-
to de oportunidad de estudiar es mayor entre los hogares más pobres
y de zonas rurales. Una manera complementaria de observar esto es
colocándolo bajo la luz de la evidencia de estudios cualitativos. Rojas y
Cussianovich (2013a, 2013b) encuentran que la participación de los niño/
as en actividades laborales y tareas domésticas en zonas rurales es tres
veces mayor que la observada en contextos urbanos, y además comien-
zan a realizar estas actividades a una edad más temprana.

Antes anoté que las brechas de género en las trayectorias educativas

son más evidentes en ciertos subgrupos: en zonas rurales y en las fami-
lias más pobres –en contra de las mujeres– y en las familias más ricas
–a favor de las mujeres–. A partir del marco conceptual, una posibilidad
sería que exista un nivel de inversión desigual entre niños y niñas en estos
subgrupos. Si esto es así, podría reflejarse en las habilidades (aprendiza-
jes) acumulados. Para evaluar esto, en la tabla 2 se reportan las brechas
según género, observadas a los 15 años, en tres pruebas que miden el
rendimiento de las/los jóvenes en Matemática, Vocabulario y Compren-
sión Lectora. Estos resultados muestran una marcada evidencia de una 193
brecha de género en contra de las mujeres en Matemática y Vocabulario a
los 15 años, aunque no en Comprensión Lectora –de hecho, en este ám-
bito parecería haber una leve brecha a favor de las mujeres–. Esta brecha
se observa en el agregado y en todos los subgrupos, incluyendo el de las
familias más ricas. Es decir, inclusive en el grupo en el que las mujeres
tienen un mayor acceso a la escuela que los hombres, se observa una
brecha en contra de ellas en Matemática y en Vocabulario, aunque es cier-
to que en los hogares más ricos la brecha es de menor magnitud.

Un aspecto importante que se debe determinar es en qué momento

se materializan estas brechas de género en habilidades. Para determi-
narlo, hay que tener en cuenta el uso de pruebas comparables en el
tiempo, así como un posible declive en el rendimiento de los individuos
a medida que se hacen mayores. Con datos de NdM, Krutikova y Singh
(2017) analizan detalladamente estas brechas de género en los aprendi-
zajes desde los 5 hasta los 19 años, y encuentran que un periodo clave
para su aparición y ampliación es el de los primeros años de la educa-
ción secundaria, en el tránsito entre los 12 y 15 años.

Nótese que, para Matemática y Vocabulario, la brecha de género en

habilidades –en contra de las mujeres– se observa en zonas urbanas

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Tabla 2
Diferencias de resultados en Matemática, Vocabulario y Comprensión
Lectora a los 15 años, según género (Z-scores)

Hombres Mujeres Diferencia P-value

Matemática
Muestra total 0,103 -0,105 0,208 0,0000
Urbano 0,288 0,071 0,217 0,0001
Rural -0,325 -0,456 0,130 0,0774
Tercil inferior -0,202 -0,468 0,265 0,0002
Tercil superior 0,515 0,315 0,200 0,0146
Vocabulario
Muestra total 0,094 -0,096 0,190 0,0000
Urbano 0,337 0,198 0,138 0,0050
Rural -0,479 -0,693 0,213 0,0108
Tercil inferior -0,408 -0,634 0,225 0,0051
Tercil superior 0,572 0,458 0,114 0,0714
Comprensión Lectora
194
Muestra total 0,002 -0,002 0,004 0,9244
Urbano 0,177 0,230 -0,053 0,3079
Rural -0,422 -0,479 0,057 0,5072
Tercil inferior -0,301 -0,396 0,095 0,2506
Tercil superior 0,325 0,431 -0,106 0,1418

Fuente: NdM, datos de la ronda 1 (definición de área de residencia y nivel de riqueza) y de la ronda 5
(resultados en pruebas de Matemática, Vocabulario y Comprensión Lectora). Los resultados de cada
una de las pruebas están expresados como Z-scores (normalizados con media cero y varianza uno).

y rurales, en hogares pobres y no pobres. La existencia de esta brecha

es poco alentadora para el país, y seguramente puede explicar en parte
la brecha de género en la asistencia a educación en zonas rurales y en
el grupo de hogares más pobres –en la medida en que los estudiantes
con menor rendimiento tienen una mayor probabilidad de abandonar la
escuela–. Ahora bien, por fuerza debe haber factores adicionales en jue-
go. Si todo se explicase por una brecha en las habilidades acumuladas,
entonces la brecha de género en Matemática y Vocabulario debería llevar
a brechas de género en la misma dirección en la asistencia a educación
en zonas urbanas, lo cual no es el caso.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Una posible fuente de explicación puede estar en la existencia de
roles de género dentro del hogar. Los resultados de la tabla 1 muestran
que, a los 15 años, los adolescentes hombres tienen una menor probabi-
lidad de estudiar en forma exclusiva, y una mayor probabilidad de traba-
jar, en comparación con las adolescentes mujeres. Esto es consistente
con la brecha de género observada en el gráfico 3, a favor de las mujeres
por un breve periodo.

En la tabla 3 muestro con más detalle cómo el uso del tiempo varía
según el género en varios subgrupos. Lo que estos resultados indican
son roles de género bastante claros: las adolescentes mujeres dedican
más tiempo al cuidado de otros miembros del hogar y a las laboras do-
mésticas, mientras que los adolescentes hombres dedican más tiempo
a trabajar y menos tiempo a estudiar. Quizás lo más relevante es que las
brechas de género en lo que se refiere a cuidado/labores domésticas y
trabajo son más amplias en las zonas rurales y en el grupo de hogares
más pobres, lo que es consistente con las brechas observadas en las
trayectorias educativas en ambos subgrupos. Asimismo, destaca que en
el grupo de hogares más ricos de la muestra estas brechas no existen;
de hecho, en el grupo de hogares más ricos las mujeres estudian más
horas que los hombres. Es difícil establecer si estas decisiones reflejan
heterogeneidad en las preferencias de las familias, en los costos de 195
oportunidad que estas enfrentan o en las distintas expectativas que
tienen sobre los retornos a la educación; probablemente, es una combi-
nación de todos estos factores.

Así, pues, estos resultados sugieren que los roles de género podrían
afectar las trayectorias educativas vía su impacto en el uso del tiempo.
Cabe mencionar que el uso del tiempo se va modificando a lo largo del ci-
clo de vida. Rojas y Cussianovich (2013a, 2013b) encuentran que el periodo
entre los 7 y los 8 años es una etapa de transición importante, pues marca
el momento en que los niños y las niñas aprenden a desempeñar ciertas
tareas –como limpiar la casa, vestirse y desvestirse por sí mismos, cocinar
comidas simples o encender el fuego, entre otros–, pasando de tener un
rol periférico en las tareas familiares a uno central. Esta participación no
está claramente diferenciada por género hasta que ellos y ellas alcanzan
los 11 o 12 años, momento a partir del cual los niños se centran más en las
actividades laborales; y las niñas, en las domésticas.

Quizás la manera más evidente en que se manifiesta la impor-

tancia de los roles de género es en el embarazo adolescente, un fe-
nómeno de alta prevalencia en el Perú. En ocasiones se debate si la
deserción escolar incrementa la probabilidad de incurrir en embarazo

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Tabla 3
Diferencias en el uso del tiempo a los 15 años, según género

Hombres Mujeres Diferencia P-value

Cuidado de otros miembros del
hogar y realización de labores 1,62 1,95 -0,32 0,0000
domésticas
Urbano 1,52 1,73 -0,20 0,0106
Rural 1,85 2,39 -0,53 0,0001
Tercil inferior 1,75 2,35 -0,59 0,0000
Tercil superior 1,49 1,57 -0,08 0,4487
Actividades pagadas
0,70 0,38 0,31 0,0000
(dentro o fuera del hogar)
Urbano 0,46 0,25 0,20 0,0058
Rural 1,25 0,63 0,61 0,0001
Tercil inferior 1,13 0,55 0,57 0,0002
Tercil superior 0,29 0,20 0,09 0,2901
Estudio (en la escuela o en casa) 8,67 9,11 -0,44 0,0002
196 Urbano 8,77 9,34 -0,56 0,0000
Rural 8,44 8,66 -0,22 0,3457
Tercil inferior 8,45 8,73 -0,28 0,2224
Tercil superior 8,87 9,54 -0,66 0,0003

Fuente: NdM, datos de la ronda 3. Se utiliza información del módulo de uso del tiempo,
en el cual se indaga cómo el/la joven distribuye las 24 horas del día en un día típico.

adolescente o si es a la inversa. La evidencia sugiere que lo primero

es lo más probable (Favara et al., 2020). Ahora bien, sin menoscabo
de lo anterior, es plausible pensar que, en promedio, las niñas que se
convierten en madres adolescentes provienen de hogares en los que
se invertía menos en educación. El gráfico 8 muestra que las niñas
que eventualmente se convirtieron en madres adolescentes o que
comenzaron a convivir a edad temprana tenían una menor probabi-
lidad de asistir a la escuela, inclusive desde la etapa preescolar. En
Favara et al. (2020) estudiamos este aspecto de forma más sistemá-
tica. Allí documentamos que provenir de un hogar pobre y monopa-
rental, presentar un menor rendimiento en pruebas académicas a los
12 años –Matemática, Vocabulario–, haber abandonado la escuela y
haber tenido relaciones sexuales a edad temprana son los principales
predictores del embarazo adolescente.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Gráfico 8
Asistencia a la educación formal de mujeres, según si eventualmente
la mujer fue madre adolescente/tuvo convivencia temprana o no
(cohorte mayor)
100
Mujer-madre/convive
Mujer-no madre/no convive
90

80
Educación secundaria
(edad de término esperada)
70
Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
Asistencia (%)

60
Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40

30

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada retrospectivamente en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016. 197

Un aspecto que se debe destacar es que la asistencia a la educación

formal se ha incrementado durante los últimos años. Esto se puede
observar en el gráfico 9, el cual compara el acceso a educación de la co-
horte mayor –nacida en 1994-1995– con el de la cohorte menor –nacida
en el 2001-2002– hasta la edad de 15 años. Se observa un aumento en
la asistencia a los 5-6 años, y también en el nivel de secundaria, que en
este caso representa un acceso prácticamente universal. Lógicamente
este dato es positivo, pero se ensombrece en el contexto actual, en
el que después de año y medio del inicio de la pandemia el regreso a
clases presenciales aún no se concreta. Si bien las cohortes de NdM ya
culminaron el periodo de educación secundaria, los resultados de una
encuesta telefónica reciente permiten documentar una reducción en la
asistencia a educación a los 19 años como consecuencia de la pandemia
(Favara et al., 2020).

Los resultados aquí mostrados sugieren que, en las zonas urbanas,

las brechas en el acceso a educación en contra de las mujeres son le-
ves. Asimismo, en los hogares más ricos las mujeres tienen una mayor
probabilidad de asistir a educación a partir de los 18 años –periodo de
educación superior–. Sin embargo, esto no implica que algunas brechas

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 9
Asistencia a la educación formal según cohorte: cohorte menor versus
cohorte mayor
100

90

80
Asistencia (%)

70

Educación secundaria
(edad de inicio esperada)
60

Educación primaria
(edad de inicio esperada)
50

40
Cohorte menor
Cohorte mayor
30
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Edad (años)

Fuente: NdM. La información fue recolectada retrospectivamente en el módulo de historial

educativo de las rondas 3, 4 y 5 en los años 2009, 2013 y 2016.
198

no puedan aparecer o ampliarse, aun en estos grupos económicamen-

te más privilegiados. Recordemos que inclusive en el grupo de hogares
más ricos se observa una brecha de género en habilidades, especial-
mente en Matemáticas. En un estudio reciente que continúa haciendo
seguimiento a la cohorte mayor de NdM (Sánchez et al., 2021), encon-
tramos que existen brechas de género en las elecciones de carreras en
educación superior: todo lo demás constante, las mujeres jóvenes pre-
sentan una menor probabilidad de estudiar las carreras más rentables
–por ejemplo, carreras STEM–. Esta es otra manifestación del efecto
negativo de los roles de género. Si bien los datos de NdM visibilizan
la existencia de roles de género dentro de los hogares –reflejados en
diferencias en el uso del tiempo de niños y niñas–, los resultados aquí
mostrados también sugieren que existen roles de género transmitidos
dentro del entorno escolar –por ejemplo, por directores y docentes–,
los que eventualmente tienen un impacto en las aspiraciones e inte-
reses de las adolescentes, por ejemplo, haciendo menos probable que
se interesen y se preparen para carreras STEM. Es esta combinación
de resultados la que explica en forma parcial las brechas de género
observadas posteriormente en el mercado laboral, tanto en hogares
pobres como no pobres.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

6. Reflexiones finales

El objetivo de los resultados aquí expuestos ha sido mostrar las inte-

rrelaciones entre el área de residencia, el nivel de pobreza del hogar y
el género, para determinar las trayectorias educativas. He documentado
de qué manera el hecho de provenir de un área rural y de un hogar po-
bre conlleva a una reducción en la probabilidad de asistir a la educación
en tres periodos del ciclo de vida: (i) en la transición de la preescuela
a la escuela, (ii) durante el final de la adolescencia –últimos años de la
secundaria– y (iii) a partir de los 17 años. Encuentro también una inte-
racción con el género: en zonas rurales y en el grupo de hogares más
pobres, las niñas cuentan con una menor probabilidad de asistir a edu-
cación a los 5-6 años; luego, los hombres son los que presentan una
menor probabilidad en los últimos años de la secundaria; y a partir de
los 17 años, nuevamente las mujeres son las que se encuentran en des-
ventaja. ¿Cómo reducir estas brechas?

En el corto plazo, los programas sociales pueden jugar un papel im-

portante en la reducción de los costos de oportunidad que afrontan los
hogares pobres, más aún en el contexto actual pospandémico, en el cual
el regreso a clases ha sido extremadamente lento. Consistente con la
evidencia internacional, el programa de transferencias condicionadas de 199
dinero Juntos debe pasar a una etapa en la cual el monto de la transfe-
rencia sea mayor para aquellas familias con hijo/as matriculados en el
nivel secundaria; además, debe incluir un bono adicional por completar la
escuela y considerar un incentivo mayor para las mujeres. Esto último con
el objetivo doble de completar el colegio y evitar el embarazo adolescente.

En el contexto de la pandemia, la vuelta a las clases presenciales es

imperativa. Los hogares más pobres son los que presentan mayores limi-
taciones de conectividad digital, lo cual, aunado a los costos de oportuni-
dad, genera un reto inmenso; es claro que la deserción aumentará a raíz
de la pandemia, lo que puede interrumpir todo el progreso observado en
el gráfico 9. En este punto, Juntos también puede jugar un rol en el 2022;
es necesario hacer todo lo posible para lograr que los y las estudiantes
que abandonaron la educación secundaria retomen su trayectoria.

En el corto y mediano plazo, otro aspecto clave es reforzar la cali-

dad de la educación secundaria. Por ejemplo, buscando replicar algunos
componentes modelo de Jornada Escolar Completa en zonas rurales.
Todo aquello que incrementa la probabilidad de acabar la escuela re-
duce la probabilidad de embarazo adolescente, un evento clave que se
debe evitar debido a su gran influencia en truncar las trayectorias de

[ Desigualdades de género y violencia ]

 educación superior. Las mejoras en la calidad educativa deben aplicar-
se en conjunto con un currículo escolar que promueva la igualdad de
género; esto es indispensable para erradicar las brechas observadas de
manera sostenida en el largo plazo. Como referencia, un estudio reciente
realizado en la India (Dhar et al., 2021) muestra que involucrar a hom-
bres y mujeres adolescentes en discusiones sobre igualdad de género
durante un periodo de dos años tiene un impacto positivo en sus acti-
tudes hacia este tema. Este es, precisamente, el tipo de ejemplos que
debemos seguir.

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202

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 B.

La importancia de mejorar la
oferta de cuidado diurno en un
Perú pospandémico*

Lorena Alcázar y Sonia Laszlo

En este ensayo, se analiza la relación entre el cuidado de los hijos y los

resultados laborales de las madres, para lo cual se revisa la evidencia
global existente y se reflexiona sobre las posibles formas de avanzar en
el Perú. Equilibrar el trabajo y el cuidado ha sido un gran reto a nivel glo-
bal, especialmente para las mujeres y las niñas, que asumen en forma
desproporcionada las responsabilidades de cuidado en sus hogares. La 203
falta de servicios de cuidado infantil asequibles y de calidad impide a
las mujeres participar plenamente en el mercado laboral, restringe su
elección profesional en la búsqueda de opciones compatibles con el
cuidado de sus hijos y limita la eficacia a largo plazo de las iniciativas
dirigidas a empoderarlas –como los programas de emprendimiento o
de microfinanzas–, condenándolas, en muchos casos, a realizar tra-
bajos precarios de por vida. Asimismo, perjudica la acumulación de
capital humano de las hijas mayores, quienes a menudo deben renun-
ciar a sus propios objetivos educacionales para cuidar a sus hermanos
menores, lo que tiene efectos a largo plazo en sus propios resultados
en el mercado laboral.

La pandemia ha evidenciado –y, de hecho, ha agravado– una crisis de

cuidados preexistente a nivel mundial. Las mujeres de todo el mundo se
han visto desproporcionadamente afectadas por la pandemia en térmi-
nos de pérdida de empleo, ya que están sobrerrepresentadas en los sec-
tores con mayor probabilidad de sufrir cierres –servicios de alimentación,
hostelería y comercio minorista– y en el sector informal. También es más

* Agradecemos a Bruno Escobar por su valiosa ayuda en la investigación y a Alan Sánchez

por sus comentarios.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 probable que estén representadas en ocupaciones de servicios esencia-
les, a menudo presenciales, lo que las expone –a ellas mismas y a sus
familiares– a un mayor riesgo de contagio del virus. En los hogares bipa-
rentales de los lugares cuyas escuelas y guarderías han cerrado, es más
probable que las mujeres abandonen sus trabajos para cuidar a sus hijos
y apoyarlos en la educación, tanto porque posiblemente generan menos
ingresos que los hombres como debido a los roles de género imperantes.
Muchas mujeres –especialmente en el sector informal, con poca o ningu-
na protección social– no tienen más remedio que compatibilizar el trabajo
con las responsabilidades añadidas del cuidado de los hijos, lo que puede
tener efectos negativos sobre su productividad, salud y bienestar. Si bien
es cierto que la pandemia ha llevado a un aumento del tiempo que los
hombres aportan al cuidado del hogar –lo que podría generar un cambio
de los roles de género tradicionales en torno a este tema–, sin embar-
go, también ha generado un aumento mayor del tiempo que dedican las
mujeres al cuidado de los niños y del hogar (Adams-Prassl et al., 2020;
Graeber et al., 2021 y Grantham et al., 2021).

Estos problemas son especialmente graves en el Perú, donde el

73,5% de la participación de la mano de obra femenina se encuentra en
el sector informal (OIT, 2018), conocido por ser el más afectado por el
204 COVID-19 (Cueva et al., 2020), en el cual la precariedad del trabajo de las
mujeres ha empeorado (Andina, 2020) y la provisión institucionalizada
de cuidado infantil es muy escasa. Leyva y Urrutia (2021) documentan
que las pérdidas de empleo entre los trabajadores del sector informal
fueron particularmente graves en el Perú, en comparación con otros paí-
ses de América Latina. La experiencia de las mujeres de América Latina
en general, si no de nivel mundial, es que la pandemia ha detenido y ha
hecho retroceder los avances en su empoderamiento y su inserción en
el mercado laboral y, por otra parte, ha aumentado su carga de trabajo
en el hogar, todo lo cual contribuye a la ampliación de las brechas de
género. Bidegain et al. (2020) destacan que las medidas de mitigación de
la pandemia en la región incluso pueden haber aumentado la brecha de
género y empeorado el reparto del cuidado no remunerado.

A medida que el mundo sale de la crisis actual, los países tienen la

oportunidad de aprender de la experiencia de la pandemia que el cuidado
de los niños merece un lugar más importante en la política del mercado
laboral, especialmente en un contexto de incremento de las brechas de
género en el empleo. Aunque los beneficios de las políticas de atención
infantil van más allá de sus efectos en el mercado laboral –pues son
determinantes para la educación de la primera infancia y la acumulación
de capital humano–, este ensayo se enfoca en su vinculación con los

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

resultados de empleo de las madres. Ello considerando que, en la
actualidad, existe evidencia rigurosa e importante acerca de los efectos
de las políticas de atención infantil en el desempeño laboral de las
mujeres, tanto en los países desarrollados como –en menor medida–
en los países en desarrollo.

Además, los responsables de la formulación de políticas están deba-

tiendo cada vez más acerca de la economía del cuidado como parte in-
tegrante de la nueva agenda de contrato social. Asimismo, el ensayo se
centra en el cuidado de niños y no en otras formas de cuidado –como el
de personas ancianas o enfermas– debido a su particular relación con el
empleo de las madres, y porque el cierre de escuelas y guarderías induci-
do por la pandemia se ha convertido en un shock de enorme importancia.

Revisamos la literatura empírica relevante, principalmente económi-

ca, que investiga en forma rigurosa la relación entre el cuidado infantil
y los resultados del mercado laboral de las mujeres, tanto en países

205

Sonia Laszlo

Las investigaciones de Sonia cubren aspectos de Microeconomía Aplica-

da en el Desarrollo Económico y Economía Laboral. En la actualidad está
enfocada en la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre, en
relación con la adopción de tecnología, entre los agricultores de subsis-
tencia. Asimismo, estudia los efectos microeconómicos de las políticas y
condiciones sociales en las áreas de educación, salud y mercados labo-
rales, principalmente sobre las mujeres. Además del Perú, su trabajo de
investigación la ha llevado a Paraguay, Kenia y el Caribe. Es profesora aso-
ciada de Economía en McGill University. Es miembro del Centro Interu-
niversitario de Investigación en Organizaciones (Cirano) e investigadora
afiliada externa de GRADE.

Sonia tiene un Ph. D. en Economía por University of Toronto. Obtuvo

una maestría por University of Western Ontario y un bachillerato en
Ciencias Sociales por Ottawa University, ambos con especialización
en Economía.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 desarrollados como en desarrollo.1 Se observa una significativa esca-
sez de estudios referentes a los contextos peruano y latinoamericano, a
pesar de que en nuestros países existe un ecosistema heterogéneo de
arreglos de cuidado infantil. En realidad, antes de la pandemia, el enfo-
que principal de la investigación en temas de cuidado de los niños en el
Perú estaba predominantemente relacionado con el desarrollo infantil.
En ese contexto, es importante extraer enseñanzas de los estudios ex-
perimentales y a pequeña escala realizados en países de ingresos bajos
y medios, para extrapolarlas al contexto peruano, especialmente en lo
que respecta al impacto del cuidado infantil subvencionado sobre los
resultados laborales de las mujeres. Más que nunca, la crisis del cuidado
generada por la pandemia ha subrayado la necesidad de que los respon-
sables de diseñar e implementar políticas consideren la posibilidad de
ampliar la oferta de cuidado infantil como parte de su estrategia y sus
programas de protección social. Por otro lado, el análisis de la experien-
cia de los países de renta media alta o alta que cuentan con programas
de cuidado infantil de mayor escala puede ser especialmente relevante
para comprender la validez externa de los efectos de la ampliación de
los programas en países en desarrollo.

1. La crisis del COVID-19

206
La crisis del COVID-19, y en particular las medidas adoptadas para afron-
tar sus consecuencias sanitarias, ha puesto de manifiesto los conflictos
entre la necesidad de cuidar a los niños y el empleo. La crisis ha mos-
trado la fuerte relación entre las brechas de género en el mundo laboral,
los estereotipos de género y la importancia de la economía del cuidado
(CEPAL, 2020). Además, al disminuir las restricciones de movimiento, se
esperaba que los padres volvieran a trabajar, pero las escuelas y guarde-
rías siguen cerradas, y otras opciones de cuidado de los niños –como la
ayuda de los abuelos– siguen restringidas. De hecho, según la Unesco
(2021), en el segundo trimestre del 2021 la mayoría de escuelas peruanas
siguen cerradas, a pesar de que en muchos otros países de la región han
abierto ya hace un tiempo, y de manera amplia. Esta situación, como ya
se ha explicado, afectará más las condiciones de empleo de las mujeres
que las de los hombres. De hecho, ya hay evidencia en todo el mundo –y
también en el Perú– de que la pandemia ha afectado más a las mujeres

1 Halim et al. (2021) realizaron una revisión de literatura similar que se publicó el 1 de noviem-
bre, después de que nuestro ensayo fuera aceptado para su publicación en este volumen
y enviado para su edición. Si bien nuestro análisis de la literatura existente es similar, Halim
et al. (2021) se enfocan mucho en las diferencias metodológicas entre los estudios y pro-
porcionan una revisión más completa, mientras que la nuestra busca ofrecer evidencia que
respalde la necesidad de proveer cuidado infantil subsidiado en el Perú.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

que a los hombres en los mercados laborales: según el proyecto Niños
del Milenio, la brecha de género en el empleo se ha ampliado significati-
vamente (Niños del Milenio, 2021).

La Enaho del 2019 y del 2020 nos permite investigar el impacto de

la pandemia en la participación laboral peruana, tanto al comparar
los impactos en el empleo de mujeres y hombres como al distinguir
impactos diferenciales para mujeres y hombres con hijos de 12 años
o menos. Los gráficos 1 a 3 muestran la participación de la fuerza de
trabajo por trimestre para el 2020 con relación al trimestre equiva-
lente del 2019 para el mercado laboral en su conjunto (gráfico 1), para
el sector informal (gráfico 2) y para el sector formal (gráfico 3). Estas
cifras muestran cambios generales que son comunes a nivel mundial.
Así, en el segundo trimestre del 2020 vemos una profunda disminu-
ción de la participación laboral tanto en el caso de los hombres como
en el de las mujeres. Observamos, luego, una recuperación en forma
de V asociada al final de la cuarentena, y una reducción interanual
persistente en el empleo para el cuarto trimestre del 2020. Además,
al igual que en muchos otros mercados laborales del mundo, la pér-
dida de empleo tiende a ser peor para las mujeres que para los hom-
bres, y peor para ambos grupos si tienen hijos pequeños.
207
Al examinar los resultados distinguiendo entre sector de trabajo for-
mal e informal, surgen tendencias impactantes. La primera es que la
pérdida total de empleos en el sector formal es mayor que la pérdida
total de empleos en el sector informal, en términos porcentuales. Dado
que las medidas de restricciones asociadas a la salud pública –como las
cuarentenas– son más difíciles de aplicar en el sector informal, y que,
en ausencia de programas de protección social sólidos, los trabajadores
que pierden el trabajo en el sector formal buscarán trabajo informal,
este patrón no es tan sorprendente. Sin embargo, esta tendencia puede
resultar preocupante a largo plazo en términos de una dependencia ex-
cesiva del trabajo precario del sector informal, que puede ser más com-
patible con el trabajo de corto plazo y con el trabajo no remunerado de
cuidados en el hogar (Andina, 2020). La segunda tendencia es que, en el
sector formal, la brecha de género en la participación de la fuerza laboral
está totalmente impulsada por los padres de niños de 0 a 12 años.

2. Revisión de la evidencia

¿Qué predice la teoría?

El objetivo principal de este ensayo es proporcionar algunas orientaciones
políticas que aporten a una transición al mercado laboral pospandemia

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 1
Población empleada, 2020
Variación porcentual interanual
0,0

-10,0

-20,0

-30,0

-40,0

-50,0

-60,0

-70,0
2020Q1 2020Q2 2020Q3 2020Q4

Hombre Mujer Hombre - un hijo Mujer - un hijo

Fuente: Enaho 2019 y 2020.

208 Gráfico 2
Población trabajadora informal, 2020
Variación porcentual interanual

10,0

0,0

-10,0

-20,0

-30,0

-40,0

-50,0

-60,0
2020Q1 2020Q2 2020Q3 2020Q4

Hombre Mujer Hombre - un hijo Mujer - un hijo

Fuente: Enaho 2019 y 2020.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 3
Población activa formal, 2020
Variación porcentual interanual
0,0

-10,0

-20,0

-30,0

-40,0

-50,0

-60,0

-70,0

-80,0
2020Q1 2020Q2 2020Q3 2020Q4
Hombre Mujer Hombre - un hijo Mujer - un hijo

Fuente: Enaho 2019 y 2020.

con enfoque de género. Para ello, revisamos la evidencia internacional

sobre la relación entre los servicios de guardería subvencionados y el 209
empleo materno, considerando los márgenes extensivos –participación
laboral– e intensivos –horas trabajadas, ingresos–. Se espera que los
cambios en los márgenes extensivos sean inequívocamente no negativos:
para un no participante en la fuerza laboral, una reducción de los costos
del acceso al cuidado infantil diurno disminuye el salario de reserva y,
por tanto, incrementa la probabilidad de entrar en el mercado laboral.
Un participante en el mercado laboral ya contaría con un salario superior
que su salario de reserva, por lo que la reducción de costos tendría
poco efecto en su decisión de participar. Sin embargo, se espera que los
efectos de márgenes intensivos sean negativos para las madres que ya
trabajan: una reducción de costos del cuidado ampliaría la restricción
presupuestaria de la madre trabajadora, induciéndola a gastar más en
bienes y servicios, así como en tiempo de ocio, o a gastar el subsidio en
una atención de mejor calidad –el efecto de los ingresos provocado por
el subsidio reduciría el número de horas trabajadas–.

Aunque a los formuladores de políticas les podrían preocupar estos

posibles efectos desincentivadores, vale la pena mencionar algunos pun-
tos, especialmente en el contexto de los países de ingresos bajos y me-
dios. En los mercados laborales caracterizados por un alto grado de in-
formalidad, las madres trabajadoras –especialmente las de condiciones

[ Desigualdades de género y violencia ]

 socioeconómicas bajas– deben, a menudo, acumular múltiples activida-
des generadoras de ingresos para llegar a fin de mes; muchas de estas
son de naturaleza precaria, ofrecen poca o ninguna seguridad social y
exponen a las mujeres a la violencia de género en el lugar de trabajo. Si
tienen hijos pequeños a su cargo, esto puede significar tener que trabajar
muchas horas para cubrir los gastos de cuidado de los niños o dedicarse
a actividades compatibles con el cuidado que, inevitablemente, reducen
la productividad por hora.2 Lejos de tener un efecto desincentivador, una
reducción de horas entre las madres trabajadoras puede incrementar el
bienestar si las largas jornadas determinan que están sobrecargadas de
trabajo y estresadas, y con poco tiempo para dedicar a sus hijos. Ade-
más, especialmente en el caso de las madres que trabajan en el sector
informal, en ocupaciones irregulares o precarias, contar con cuidados
seguros y asequibles durante las horas regulares puede contribuir a que
ellas encuentren un empleo más estable y menos precario.

¿Qué dice la evidencia?

Revisamos la literatura empírica que investiga el impacto de los arre-
glos institucionalizados para el cuidado de los niños tanto en países
desarrollados como en países en desarrollo. Utilizamos los siguien-
tes parámetros de búsqueda en EconLit: “Childcare AND policy AND
210 (Labour OR Labor)” y la restringimos a revistas revisadas por pares
–sin restricciones de fecha–. Este proceso generó 233 artículos. A con-
tinuación, leímos los resúmenes de dichos artículos para identificar
aquellos con enfoques empíricos rigurosos e incluirlos en la revisión;
consideramos estudios con una estrategia de identificación causal ri-
gurosa –incluyendo experimentos naturales y aleatorios, diseños de
diferencia en la diferencia o de regresión discontinua, estructurales,
u otros métodos que construyen contrafactuales plausibles–.3 Con-
cluido el proceso, quedaron en total 23 artículos que fueron revisados
e incorporados –hasta mayo del 2021–. La tabla 1 resume estos 23
trabajos tomando nota del país, el entorno institucional –atención en
centros subvencionados, programas basados en la escuela o provisión

2 La alternativa es el cuidado informal no remunerado por parte de otro miembro de la

familia o un vecino, o dejar que los niños mayores se valgan por sí mismos –niños que se
quedan solos–. Véase, en Nayriro et al. (2017), un análisis cualitativo de los problemas de
seguridad en torno a los niños que no están adecuadamente cuidados.
3 Comenzamos identificando 23 documentos empíricos –referidos a países desarrollados y
en desarrollo–. Los documentos fueron identificados en Econlit utilizando los parámetros
de búsqueda “Childcare, policy, peer reviewed” y restringiendo la búsqueda a documentos
empíricos que evalúan programas existentes –por lo que se excluyen los documentos de
discusión y las simulaciones–. La revisión de Econlit excluye la literatura gris. Añadimos los
documentos identificados en la revisión de Grantham et al. (2021), y luego añadimos a esto
los documentos que conocemos relacionados con los contextos peruano y latinoamericano.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

de efectivo para atención infantil–, el tamaño de la muestra, el diseño
de la investigación –y las fuentes de datos–, así como los resultados
del mercado laboral referentes a la participación en la fuerza laboral –o
empleo–, horas trabajadas e ingresos.4

El primer punto por destacar en esta revisión es el número despropor-
cionado de estudios procedentes de los países de la OCDE, especialmente
en el caso de Canadá, donde la provincia de Quebec fue una de las pri-
meras en aplicar –en 1997– un programa de guarderías subvencionadas
en toda la jurisdicción.5 La mayoría de los datos procedentes de la OCDE
recurren a un diseño de diferencia en la diferencia o de regresión discon-
tinua que utiliza grandes bases de datos representativos a nivel nacional
–encuestas de empleo y referidas a la dinámica de los ingresos, censos o
registros tributarios–. En los países de ingresos bajos y medios, los datos
son más recientes; y el diseño de los estudios, más variado. Cabe destacar
la aparición de ensayos controlados aleatorios a pequeña escala, como en
el caso de Kenia (Clark et al., 2019), India (Nandi et al., 2020) y Chile (Martínez
y Perticará, 2017), aunque este último se refiere a una atención extraescolar
entre niños que están en edad de estudiar primaria. Tanto en los países de
la OCDE como en los de ingresos bajos y medios la gran mayoría de los
programas estudiados se refieren a la atención subvencionada en centros.
Algunos estudios analizan transferencias de efectivo para cuidado diurno 211
–como Hardoy y Shone (2010) en Noruega, Gathmann y Sass (2018) en Ale-
mania y Kosonen (2014) para Finlandia–, programas que pueden ser más
apropiados para los países nórdicos, con dinámicas de mercado laboral y
de fertilidad muy diferentes de las del resto del mundo.

Casi todos los estudios acerca del impacto de los programas de cui-
dado de niños en los resultados del mercado laboral materno conside-
ran la respuesta marginal extensiva en la participación de la fuerza labo-
ral. La evidencia es abrumadoramente consistente en esta área. Todos
los estudios, realizados en contextos muy diferentes, confirman que los
cuidados subvencionados en centros de atención infantil incrementan
la participación de las madres en el mercado laboral, de acuerdo con la
predicción teórica.6 Más aún: las magnitudes de los efectos son gene-
ralmente comparables en torno a un aumento de entre 2 y 10 puntos

4 Observamos que, en la mayoría de los países en desarrollo con un gran volumen de

trabajo en el sector informal, la distinción entre participantes en la fuerza laboral y em-
pleados no se puede percibir claramente en muchas bases de datos.
5 Solo en el Discurso del Trono de Canadá del 2020 y en el Presupuesto Federal del 2021 el
Gobierno Federal se ha comprometido a llevar adelante un programa nacional de aten-
ción a la infancia siguiendo el modelo de la experiencia de Quebec.
6 Por el contrario, los programas de transferencia de dinero para su uso en centros de cui-
dado se asocian con un descenso de la participación en la población activa.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 porcentuales de participación laboral, una cifra que puede reducir –en
gran medida– la diferencia de participación entre hombres y mujeres.

Algunos estudios informan sobre los efectos heterogéneos en la par-

ticipación en la fuerza laboral o en el empleo al considerar los impactos
diferenciales según la educación y la dependencia del trabajo en el sec-
tor informal. Por ejemplo, y quizás no sea sorprendente, las respues-
tas marginales extensivas son mayores entre las madres con bajo nivel
educativo, como se indica en Canadá (Lefebvre y Merrigan, 2008), Japón
(Zhang y Managi, 2021) y Corea del Sur (Choi y Jung, 2017). Del mismo
modo, evidencia de Vietnam (Dang et al., 2019) y del programa Cuna Más
del Perú (Boyd y Rentería, 2018) apuntan a un efecto de composición en
el que el cuidado infantil subvencionado permitió a las mujeres incre-
mentar su participación en el trabajo del sector formal y reducirla en
el trabajo informal. Esto es coherente con la evidencia de Kenia (Clark
et al., 2019), en donde los beneficiarios de los vales de cuidado infantil
tenían más probabilidades de participar en un programa de limpieza de
barrios marginales administrado por el Gobierno o de trabajar en la in-
dustria hotelera y de restaurantes, y menos probabilidades de participar
en la lavandería y la venta a pequeña escala, que suelen ser de natura-
leza más informal. Ambos conjuntos de resultados apuntan al potencial
212 de la provisión de cuidado diurno infantil subvencionado como una im-
portante forma de protección social para las madres más vulnerables.

Sin embargo, la evidencia sobre los márgenes intensivos del cuidado

subsidiado es bastante escasa y mixta. La mayoría de los estudios revisa-
dos aquí no informan sobre esta dimensión y, entre los que sí lo hacen, la
mayoría reporta un aumento de las horas totales trabajadas, incluso en el
caso de las mujeres jóvenes que participan en el programa Cuna Más del
Perú (Boyd y Rentería, 2018). La única excepción es el estudio de ensayo
controlado aleatorio de Clark et al. (2019) en Kenia, quienes encontraron
que haber recibido un vale para el cuidado gratuito de los niños condujo a
una reducción media de 4,85 horas menos por semana –efecto de la in-
tención de tratar– para las madres trabajadoras y de 22 horas menos en-
tre las que canjearon el vale –tratamiento efectivo–, un efecto impulsado
en gran medida por el caso de las madres solteras, quienes corren más
riesgo de experimentar dificultades para equilibrar el trabajo y el cuidado.

Pocos estudios consideran los efectos sobre los ingresos, y los que lo
hacen no encuentran ningún efecto.7 En el caso de los estudios realizados

7 Los efectos positivos sobre los ingresos en Lefebvre y Merrigan (2008) para Quebec se ob-
servan entre todas las madres de la muestra, por lo que es probable que estos se deban

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

en países de ingresos bajos y medios, el efecto nulo sobre los ingresos
–especialmente a la luz de los cambios en las horas trabajadas– puede
resultar desconcertante. En estos casos, las respuestas pueden estar en
la dependencia del trabajo del sector informal para la mayoría de los be-
neficiarios de los programas de cuidados subvencionados en esos países.
Por un lado, la medición de los ingresos en el sector informal es noto-
riamente difícil. Por otro lado, los cuidados subvencionados facilitan una
mayor participación en empleos posiblemente mejor pagados –o por lo
menos de mejor calidad– en el sector formal, que suele requerir horarios
más estables. E incluso los trabajadores del sector informal que trabajan
por cuenta propia pueden ser más productivos por hora si no están cui-
dando simultáneamente a sus bebés o niños pequeños.

Algunos estudios revisados consideran de particular interés el efecto

de los servicios de guardería subvencionados en los resultados de empleo
de las madres solteras, y encuentran que el impacto de la prestación de
servicios de guardería en las horas trabajadas difiere entre las mujeres
solteras y las casadas. Las madres solteras tienden a presentar mayores
tasas de empleo que las casadas. En Kenia, Clark et al. (2019) señalan que,
si bien no hay diferencia en los márgenes extensivos de participación en
el trabajo entre las mujeres solteras y casadas, sí la hay –y muy marca-
da– en la intensidad del trabajo: las solteras reducen la carga de trabajo 213
en unas 8,8 horas a la semana –sin ninguna pérdida en sus ingresos–,
mientras que las casadas la aumentan en 4,3 horas a la semana. En Italia,
Carta y Rizzica (2018) señalan que el efecto del cuidado de los hijos en la
participación en el mercado laboral se concentra en las mujeres casadas.

También es importante mostrar que la prestación de servicios de cui-

dado diurno puede contribuir a los esfuerzos de los programas de capa-
citación laboral para las madres. La evidencia en los países en desarrollo
es muy escasa, pero Attanasio et al. (2011) encontraron –mediante un
experimento en Colombia– que los programas de capacitación que in-
cluyen algún tipo de cuidado infantil subsidiado mostraron mayores im-
pactos para las mujeres en términos de participación laboral e ingresos.

3. El contexto peruano

La provisión de cuidado infantil en el Perú

En el Perú, la cobertura de los servicios públicos de cuidado infantil para
los niños más pequeños –de 0 a 2 años– es muy limitada, ya que no

a las madres que no trabajan y que pasan a participar como resultado de la mejora en el
acceso a los cuidados.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 4a
¿Quién cuida a los niños cuando la madre se ausenta del hogar?

Madres con empleo 23 15 13 32 8 8

Madres solteras 22 8 49 12 8

Todo 32 14 12 29 7 6

0% 25% 50% 75% 100%

Madre Marido Niños mayores Abuelos Otros familiares Trabajadores domésticos y otros

Fuente: ENDES, 2019.

llega a más del 12,4% de esa población (Cruz-Saco et al., 2016). Aunque
la oferta de cuidado es limitada para todas las edades –sin considerar
214 educación escolar–, según el Minedu, el 93,9% de los niños de 3 a 5 años
asistieron a la educación preescolar en el 2019.

Por ello, es importante preguntarse qué arreglos de cuidado infantil exis-

ten en el país. La medición del uso del tiempo permite identificar los roles
de género –y en particular los arreglos referentes al cuidado de los ni-
ños– al interior del hogar. Lamentablemente, solo se cuenta con cifras del
2010 (INEI, 2010), las cuales muestran que las mujeres dedican el doble de
tiempo que los hombres al trabajo doméstico no remunerado en el hogar,
e incluso más del doble en el tiempo específico de cuidado de los niños: 12
horas con 14 minutos versus 5 horas con 49 minutos por semana, respec-
tivamente (Beltrán y Lavado, 2015).

Dada la falta de información reciente sobre el uso del tiempo, inves-

tigamos la información existente en la Endes del 2019 para obtener un
panorama general de los arreglos de cuidado en el Perú. Específica-
mente, revisamos las respuestas de la encuesta a la pregunta de quién
suele cuidar a los niños cuando la encuestada (mujer) sale del hogar.
Esta pregunta no es específica acerca de los motivos para salir del hogar
–por ejemplo, trabajo, tareas domésticas, visitas sociales–, por lo que
debemos tener la precaución de no interpretar las respuestas como
evidencia concluyente de la relación entre el cuidado de los niños y el

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 4b
¿Quién cuida a los niños cuando la madre se ausenta del hogar?
Por niveles de riqueza
3,7 7,3 6,8 9,9 17,3
20,4
22,9 8,5
30,5
16,7 36,6
14,0 36,9
12,3
17,4 13,6
12,5 8,9
14,6 5,8
13,4
39,9 38,4 34,4
24,3 18,1

Muy bajo Bajo Medio Rico Muy rico

Madre Marido Niños mayores Abuelos Otros familiares Trabajadores domésticos y otros

Fuente: ENDES, 2019.

trabajo de las mujeres. No obstante, este dato proporciona una imagen

de la importancia del cuidado informal en relación con el formal para las
madres peruanas. Además, la Endes nos permite ver cómo el cuidado 215
de los niños se relaciona con el nivel de pobreza, la situación laboral y
el estado civil, dimensiones en las que la literatura identificada anterior-
mente sugiere interesantes efectos de heterogeneidad.

El gráfico 4a muestra que el cuidado familiar informal –maridos/pa-

rejas, hijos e hijas mayores y abuelos– conforma la inmensa mayoría de
los acuerdos de cuidado, y que el “no-cuidado” –es decir, la madre se
lleva al niño cuando sale del hogar– sigue constituyendo una proporción
significativamente grande de la muestra. En estos gráficos no se pue-
den ver las modalidades de cuidado formal –como Cuna Más u otros
servicios institucionales– porque constituyen una proporción minúscula
de las respuestas: menos del 1% cada una en la muestra total y en las
dos submuestras representadas en el gráfico 4a. El gráfico 4b registra la
distribución de los cuidados por quintiles de riqueza. Observamos que
los abuelos y los trabajadores domésticos adquieren mayor importancia
como cuidadores a medida que las madres pertenecen a quintiles más
ricos. Lo que sigue llamando la atención en ambos gráficos es la propor-
ción de mujeres que dicen cuidar ellas mismas a sus hijos cuando se van
de casa. Pero la principal conclusión de estos datos de Endes es que el
cuidado formal/institucionalizado está casi ausente entre las opciones de
cuidado existentes, de acuerdo con lo declarado por las madres.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Las tendencias puestas de manifiesto por este simple análisis des-
criptivo de la Endes se corroboran con más detalle en el estudio cua-
litativo sobre los arreglos de cuidado infantil elaborado, como parte del
proyecto Niños del Milenio, por Rojas (2021). 8 Esta autora encuentra que,
en las familias peruanas urbanas y rurales pertenecientes a entornos de
pobreza, el cuidado de menores es una actividad que le corresponde
casi únicamente a la familia, y de manera específica a las mujeres de la
familia. Rojas señala, además, que la tarea recae principalmente en las
abuelas, pero también en las hermanas mayores, quienes deben descui-
dar sus propios estudios para cumplir la responsabilidad asignada.

Lo anterior tiene una relación determinante con las posibilidades de

las mujeres peruanas de insertarse en el mercado laboral. Más aún, en
muchos casos –y sobre todo en hogares monoparentales– las mujeres
se ven en la necesidad de acceder a trabajos precarios, informales, ines-
tables y con muy bajos ingresos, pero que les permiten mayor flexibilidad
para atender el cuidado infantil. Alcázar et al. (2018) encuentran que, en el
caso de las mujeres, las variables más determinantes de la precariedad
de las trayectorias laborales son la convivencia temprana y el embarazo.9

Cuna Más
216 El Perú cuenta con un programa de guarderías subvencionadas diri-
gido principalmente a los hogares pobres de las zonas urbanas, Cuna
Más, que depende del Midis.10 Asumiendo gran parte de la cartera de
programas que antes ofrecía Wawa Wasi, programa al que ahora sus-
tituye, Cuna Más ofrece guarderías asequibles para niños de 36 meses
o menos. Su cobertura es, sin embargo, muy limitada. En el 2019, pro-
porcionó cuidado infantil a 59 378 niños de 6 a 36 meses de edad, de
una población urbana objetivo de 969 600, lo que equivale a solo el 6%
(Rousseau, 2021). La información sobre este programa y las evaluacio-
nes iniciales se puede encontrar en García y Collantes (2018), y Boyd y
Rentería (2018); en cuanto a la evidencia sobre el impacto del programa
en el empleo de las mujeres, se resumió anteriormente.

En conclusión, surgen tres puntos clave. En primer lugar, independien-

temente de la utilización de Cuna Más, el cuidado infantil no materno

8 El texto se basa en información acerca de las percepciones de bienestar y las interrela-

ciones familiares recogidas por el estudio cualitativo longitudinal Niños del Milenio en el
Perú entre el 2007 y el 2018.
9 La variable parto en el último año incrementa la probabilidad de ser urbano vulnera-
ble –definido como que no trabaja ni estudia, o tiene un trabajo muy precario– en 37%
(Alcázar et al., 2018).
10 En las zonas rurales, Cuna Más realiza visitas domiciliarias y sesiones comunitarias para
mejorar las prácticas parentales y no ofrece servicios de guardería.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

recae casi totalmente en otros miembros de la familia –especialmente
los abuelos– y, sobre todo en los hogares más ricos, en las trabajado-
ras domésticas. En segundo lugar, como se señala en García y Collantes
(2018), y Boyd y Rentería (2018), el despliegue no aleatorio del programa
ofrece importantes desafíos para identificar los efectos causales, incluso
en el empleo materno –extensivos o intensivos–. Por último, el enfoque
principal de Cuna Más sigue siendo el desarrollo de la primera infancia;
incluso la página principal del programa en el Midis no menciona nada
sobre el papel que puede desempeñar para los resultados de las ma-
dres, en contraste con Wawa Wasi, en el que uno de los cuatro objetivos
declarados era promover el desarrollo de las mujeres –calidad de vida,
educación y empleo–.11

La participación de la mujer en la fuerza laboral en el Perú

En esta sección, utilizando la Enaho 2019 revisamos brevemente cómo
era la participación de las mujeres en la fuerza laboral en el Perú inmedia-
tamente antes de la pandemia. En primer lugar, actualizamos el gráfico 2
de Boyd y Rentería (2018) utilizando la Enaho del 2019 en lugar de la del
2015 para investigar el perfil de participación por edad de las mujeres y de
las mujeres con hijos –truncado a la edad de 45 años–, y lo comparamos
con los hombres y los hombres con hijos.12 De hecho, el patrón general del
gráfico 5 es similar que el encontrado en el estudio mencionado. Surgen 217
algunas pautas de interés. La primera es que, en casi todos los grupos de
edad, hay una diferencia de participación de entre 20 y 30 puntos porcen-
tuales entre hombres y mujeres. En segundo lugar, hay una diferencia sor-
prendentemente pequeña entre las tasas de participación de las mujeres
con hijos y sin hijos. En tercer lugar, los hombres jóvenes tienen muchas
más probabilidades de entrar en la población activa si tienen hijos, en
comparación con los jóvenes sin hijos (de 18 a 25 años). Y en último lugar,
las mujeres mayores abandonan la población activa más rápidamente
que los hombres mayores, lo que puede ser coherente con el importante
papel que desempeñan en el cuidado de sus nietos.

El gráfico 6 compara la participación en la actividad laboral según esta-

do civil; lo más llamativo es que las mujeres solteras muestran una pro-
babilidad mucho mayor de participar en la fuerza laboral que las mujeres
que conviven. Las madres solteras registran una tasa de participación en
el mercado laboral más alta que las mujeres solteras sin hijos, mientras
que esta situación se invierte en el caso de las mujeres que conviven.

11 Véase, en Cueto et al. (2009), un análisis de Wawa Wasi. Cabe destacar que estos autores
plantearon la preocupación de que Wawa Wasi no había priorizado suficientemente el
desarrollo infantil.
12 En lo que sigue, consideramos niño a cualquier individuo de 12 años o menos.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 5
Tasa de participación en el mercado laboral por edades
(por sexo, y por tenencia o no de hijos)

100,0%

80,0%

60,0%

40,0%

20,0%

0,0%
18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64

Hombre Mujer Hombre-un hijo Mujer-un hijo

Fuente: Enaho 2019.

218 Gráfico 6
Tasa de participación en el mercado laboral por sexo, por tenencia
o no de hijos, y por estado civil

100,0%

95,0%

90,0%

85,0%

80,0%

75,0%

70,0%

65,0%

60,0%
Hombre-soltero Hombre-cohabitante Mujer-soltera Mujer-cohabitante

Todo Con niños No hay niños

Fuente: Enaho 2019.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 7
Tasa de informalidad por sexo y por hijos
100,0%

90,0%

80,0%

70,0%

60,0%

50,0%
Hombres Mujeres
Todo Con niños No hay niños
Fuente: Enaho 2019.

El mercado laboral peruano se caracteriza por la presencia de un am-

plio sector informal. Según la OIT (2018), el 58% de las mujeres se ubican
en el sector informal –frente al 53,5% de los hombres–, considerando 219
que la tasa de participación laboral masculina es de 65,5% y la femenina,
de 73,5%. Casi el 50% de las trabajadoras informales son trabajadoras
por cuenta propia. Dado que la literatura sobre el cuidado de los niños y
el empleo materno ha identificado la informalidad como una dimensión
de interés en términos de efectos heterogéneos, vale la pena investigar
cómo se ven estas correlaciones para el trabajo del sector formal versus
el informal. Recordando la discusión anterior, el cuidado infantil asequi-
ble se ha vinculado a la reducción del trabajo en el sector informal y al
aumento del trabajo en el sector formal, reconociendo el hecho de que
las madres con limitaciones para el cuidado infantil tienden a optar por
el trabajo en el sector informal, que podría ser más compatible con la
atención de los niños pequeños.

El gráfico 7 confirma la elevada tasa de informalidad entre las mu-

jeres en comparación con los hombres, independientemente de que
tengan hijos o no. Sin embargo, lo que más llama la atención en este
gráfico es la diferencia entre la participación en el sector formal de
las mujeres con hijos y de las mujeres sin hijos, mientras que no hay
una diferencia similar para los hombres, y los niveles de participación
son menores en general.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 4. Recomendaciones y consideraciones finales

Recomendaciones de política
El acceso a servicios de cuidado infantil asequibles y de calidad merece
más atención en las políticas del mercado laboral, como ha puesto de
manifiesto en forma dramática la pandemia del COVID-19. El cierre de
las escuelas ha supuesto que se reduzca la participación en el mercado
laboral tanto para los hombres como para las mujeres, y las madres
han sido las más afectadas tanto en los países de la OCDE (Alon et
al., 2020a, 2020b y 2021; Qian y Fuller, 2020) como en los del Sur Glo-
bal (Grantham et al., 2021) en general y en América Latina en particular
(Malaver-Fonseca et al., 2021). De hecho, las escuelas solo han reabierto
muy parcialmente en el Perú a partir del segundo trimestre del 2021
(Unesco, 2021), lo que hace que este tema sea aún más relevante. Si a
esto le añadimos la evidencia proporcionada anteriormente acerca de
los impactos del cuidado infantil subsidiado, no hay duda de la naturale-
za integral de la importante relación entre el cuidado infantil y el empleo
de los padres, especialmente de las madres. Esto respalda un cambio
de políticas concertado para dejar de tratar la educación de la primera
infancia como un tema que pertenece únicamente al ámbito de la po-
lítica educativa y pasar a considerar el cuidado de los niños de manera
220 conjunta con la política laboral y de protección social.

Quedan varias decisiones de política sobre las que la evidencia empírica

existente lamentablemente no tiene mucho que decir. Los responsables
de formular las políticas que consideren la posibilidad de subvencionar el
cuidado de los niños para promover la inserción laboral de las mujeres
se preocuparán, con razón, de los posibles efectos desincentivadores so-
bre las horas de trabajo. Sin embargo, los datos existentes al respecto son
contradictorios. Si acaso, en los márgenes intensivos, los datos de los paí-
ses de ingresos bajos y medios han sugerido que el contar con servicios
de cuidado infantil asequible facilita la reducción del trabajo precario en el
sector informal para lograr empleos más estables y decentes en el sector
formal. Esto, aunque podría conllevar a una reducción del número de horas
de trabajo, no sería a costa de menores ingresos. Más aún, las preocupacio-
nes teóricas válidas en torno a posibles desincentivos del margen intensivo
simplemente no cuentan con evidencia empírica que las sustente.

Otro importante posible efecto no planeado que es preciso considerar

se relaciona con la salud mental de las madres si el acceso al cuidado de
los niños genera una mayor probabilidad de trabajar el “doble turno”. Si las
madres trabajadoras siguen soportando la carga de trabajo no remunerado
asociado a los cuidados de los niños y las niñas, y de las tareas domésticas

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

después del trabajo/escuela/cuidado diurno de los niños, esto puede pro-
vocar un aumento de su estrés y una disminución de su bienestar (Brodeur
y Connolly, 2013). Si bien hay indicios de que la pandemia ha sacudido las
normas en torno a los roles de género –con un mayor protagonismo de
los padres en el trabajo reproductivo no remunerado, tanto en las econo-
mías desarrolladas como en las que están en vías de desarrollo (Alon et al.,
2020a; Grantham et al., 2021)–, en realidad la transformación ha sido menor
y es muy poco probable que este cambio de norma sea lo suficientemente
profundo como para conducir a la igualdad de género en este aspecto. De
hecho, a partir de encuestas ya existe alguna evidencia –aunque autode-
clarada y basada en muestras pequeñas– de que 1 de cada 4 padres en
cuarentena mostraba algún síntoma de deterioro de su salud mental en
comparación con 1 de cada 20 padres en situación de no cuarentena (Bro-
oks et al., 2020).

La literatura existente sobre las políticas de atención infantil ha apor-

tado poco para comprender el efecto de estas en el equilibrio general,
especialmente en el ámbito de los potenciales aumentos de oferta de
cuidado infantil. Aunque Baker et al. (2008) han demostrado que el sub-
sidio para el cuidado de niños en Quebec desplazó los arreglos infor-
males de provisión de este servicio, no está claro hasta qué punto este
efecto es generalizable en el contexto de los países de ingresos bajos y 221
medios. Sin duda, si el cuidado informal desplazado era el que propor-
cionaban los hermanos mayores –y mayoritariamente las hermanas–,
sería un resultado deseable, ya que el programa de cuidado subvencio-
nado en centros formales liberará a las adolescentes, por ejemplo, de la
necesidad de realizar esa tarea y, en su lugar, podrán continuar invirtien-
do en su propia educación. Del mismo modo, si el “cuidado informal” es,
en realidad, “no cuidado” o “no cuidado adecuado” –es decir, dejar a los
niños menores un poco a su suerte (latchkey)– una política de este tipo
proporcionará una opción mucho más segura. Otra alternativa común al
cuidado no institucional de los niños es que los abuelos se encarguen
de hacerlo, lo que muchas familias pueden preferir –especialmente si
los abuelos están jubilados y viven en hogares multigeneracionales–. Por
otro lado, muchas familias, sobre todo de ingresos medios o altos, con-
fían en los trabajadores domésticos –niñeras– el cuidado de los niños.
Sin hacer ningún juicio de valor acerca de la diferencia entre la calidad de
los cuidados ofrecidos por trabajadores domésticos y la proporcionada
por los centros de atención, es indudable que el aumento del uso de
estos últimos reducirá la demanda de los primeros, lo que puede tener
efectos en cadena en un sector vulnerable de trabajo en el que las mu-
jeres están desproporcionadamente representadas.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Ampliar el cuidado infantil subvencionado también requerirá aumentar
la capacidad para absorber una mayor demanda por el servicio. Esto puede
estimular la inversión y la contratación en el sector del cuidado infantil. Sin
embargo, incluso en épocas prepandémicas, la gran aceptación y deman-
da de cuidados subvencionados puede provocar fricciones en el mercado,
con largas –y frustrantes– listas de espera para obtener plazas. Además,
la pandemia ha puesto de manifiesto la falta de resiliencia de este sector:
como señalan Grantham et al. (2021) y Sabrina Habib –de Kidogo, en Kenia
(WEDLab, 2020)–, la conmoción del mercado de trabajo y los cierres de
guarderías por normas de restricción han causado estragos en el sector,
con un aumento de la incertidumbre sobre las inscripciones y los ingresos,
y la eventual salida de los proveedores de servicios de guardería en los cen-
tros, de manera similar que lo ocurrido en cualquier otro sector afectado
por los cierres y otras intervenciones no relacionadas con la salud.

También hay consideraciones logísticas vinculadas a la implementa-

ción de las políticas de ampliación y subsidio del cuidado infantil institu-
cionalizado. La primera es cómo focalizar cualquier programa de aten-
ción subvencionada. Es muy probable que un programa universal no sea
factible para la mayoría de los países de ingresos bajos y medios. Esto a
pesar de que se estima que los beneficios de la educación y el cuidado
222 infantil temprano son muy superiores que los costos (Unesco, 2015).13
Al respecto, vale la pena señalar que Canadá ha necesitado más de 20
años de experiencia en Quebec antes de considerar el despliegue de
una intervención de ese tipo a nivel nacional.14 Tampoco es probable que
sea deseable, dadas las considerables desigualdades que existen en los
países de ingresos medios y bajos. Dicho esto, Rousseau (2021) ofrece
recomendaciones detalladas para una política de atención instituciona-
lizada universal para el Perú. Las recomendaciones de política de Rous-
seau (2021), teniendo en cuenta la heterogeneidad de las capacidades
de pago de la población destinataria, proponen la colaboración de los
gobiernos subnacionales, del sector privado y de la sociedad civil, bajo el
control y la coordinación del Gobierno central.

13 Simeu et al. (2017) realizan un análisis de costo-beneficio del programa de cuidado infantil
en Kenia (Clark et al., 2019). Los beneficios del programa –que se acumulan para las ma-
dres en términos de resultados en el mercado laboral– equivalen a unos 90 dólares al año
por niño, y los costes, a unos 50 dólares al año por niño, lo que sugiere rendimientos muy
grandes. García et al. (2016) informan acerca de una relación beneficio/costo de 7,3 veces
para la educación y el cuidado infantil temprano en Estados Unidos. Levin y Schwartz
(2012) analizan las dificultades para obtener cifras de costes comparables para la educa-
ción preescolar (de 3 a 6 años).
14 Aunque en el presupuesto de abril del 2021 se han asignado fondos por primera vez en
la historia de Canadá, todavía habrá que resolver muchos problemas antes de que pueda
ser una realidad para millones de familias de ese país.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En el caso del programa Cuna Más del Perú, la focalización se reali-
za principalmente con criterio geográfico, utilizando indicadores de po-
breza a nivel de distrito que, según García y Collantes (2018), se dirigen
principalmente a las personas pobres y extremadamente pobres. De
acuerdo tanto con García y Collantes (2018) como con Boyd y Rentería
(2018), las guarderías de Cuna Más están ubicadas predominantemente
en zonas urbanas y tienen un alcance muy limitado. Tomando en cuen-
ta el propósito de igualar el piso y las condiciones de las mujeres en el
mercado laboral, vale la pena considerar si la expansión de un programa
de cuidado infantil subsidiado en los tramos de ingresos medios bajos,
especialmente para las madres solteras, puede generar más beneficios
que costos. En el caso de las personas que no son pobres, el uso de
reducidas cuotas para los usuarios puede proporcionar un importante
alivio fiscal, y políticas legislativas alternativas que obliguen a las empre-
sas privadas de cierto tamaño a disponer de guarderías en sus instala-
ciones disminuirían también preocupaciones fiscales, al tiempo que se
dirigirían a los trabajadores del sector formal. Del mismo modo, ¿existe
algún beneficio, desde la perspectiva del mercado laboral, para ampliar
el programa a las zonas rurales? El único estudio que conocemos que
evalúa en forma rigurosa un programa de cuidado en centros subven-
cionados en zonas rurales es el de Nandi et al. (2020) en Rajastán, India.
En comparación con los estudios urbanos o a gran escala, encuentran 223
efectos de márgenes extensivos mucho más moderados y poco o nin-
gún efecto de margen intensivo.

Hacia una agenda prioritaria de investigación

Identificamos una serie de preguntas prioritarias de investigación para
avanzar en la construcción de evidencia sólida acerca de los beneficios
de proveer centros de cuidado infantil subsidiado en el Perú. La eviden-
cia existente sobre el margen extensivo ya es suficientemente sólida, y
es probable que haya poco nuevo que encontrar al respecto: el efecto
positivo del cuidado subvencionado sobre el empleo materno, respalda-
do por la teoría, se ha confirmado en países de ingresos bajos, medios
y altos. Sin embargo, se requiere más investigación para comprender
los efectos del margen intensivo y, especialmente, el papel que estos
programas de cuidados subvencionados pueden desempeñar para faci-
litar oportunidades de empleo más formales o generación de mayores
ingresos. La estimación de los cambios –o, más probablemente, de la
acentuación de estos efectos a partir la crisis del COVID-19– también
debería ser materia de investigación prioritaria.

Dada la excesiva dependencia de las madres respecto a los cuidados

familiares informales en el Perú, los intentos por ampliar o universalizar

[ Desigualdades de género y violencia ]

 las opciones de cuidado formales generarán, probablemente, un gran
número de efectos indirectos –por ejemplo, en el mercado laboral o en
los resultados educativos de los cuidadores familiares, en especial de
las hermanas mayores– y efectos de equilibrio general en el sector de
los cuidados remunerados, sobre todo en relación con los trabajadores
domésticos que ofrecen este servicio a una proporción no despreciable
de familias de ingresos medios y altos. Del mismo modo, la ampliación
de los cuidados subvencionados en centros como el programa Cuna
Más puede no ser la única opción. De hecho, existe una tendencia global
hacia la búsqueda de una multiplicidad de acuerdos de cuidado formal,
especialmente centros de cuidado infantil en el lugar de trabajo –como
se discute en Rousseau (2021) para el Perú–. Estas ampliaciones de los
programas tendrán efectos fiscales considerables, y el mantenimiento
de un cuidado de alta calidad será también crucial –especialmente para
el bienestar y el desarrollo de los niños y las niñas– y costoso, por lo que
será necesaria una clara comprensión de los impactos económicos a
nivel país, especialmente mediante el incremento del crecimiento eco-
nómico y la generación de ingresos fiscales del impuesto sobre la renta
asociados.

Cabe mencionar que es también muy importante tomar en cuenta

224 la necesidad de investigar más para abordar una serie de cuestiones
logísticas y de implementación, entre las que destaca la estrategia de
focalización y de identificación de beneficiarios. Dada la considerable
desigualdad de ingresos, un programa universal totalmente subvencio-
nado puede no ser deseable. La comprobación de las posibilidades de
pago y el uso de copagos para los programas gestionados por el Gobier-
no puede ser la opción más viable, y será necesario además priorizar la
búsqueda de soluciones para los trabajadores del sector informal, espe-
cialmente en un mundo pospandemia.

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230

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Tabla 1
Diseño de la Efecto del Efecto del
Entorno Detalles de Tamaño de la Efectos sobre
Autores País investigación margen margen
institucional los programas muestra los ingresos
(datos) extensivo intensivo
Evaluación de
centro de cui-
dado subsidia- Lista de espe-
do Programa Centro de ra de benefi- Incremento
Ángeles et 18% incre- Sin efectos en
México de Estancias cuidado subsi- 1573 hogares ciarios que se de 24 horas al
al. (2014) mento ingresos
Infantiles para diado incluyen por mes
Apoyar a Ma- etapas
dres Trabaja-
doras
Centro de Centro de
Baker et al. Quebec (Ca- 7,7 pp incre-
cuidado subsi- cuidado subsi- ± 34 000 DD (NLSCY) ND ND
(2008) nadá) mento
diado diado
Incremento
de 0.5% horas
de trabajo
para 1% de
Boll y La- Centro de incremento de
No hay efectos
gemann Alemania   cuidado subsi- > 66 000 DD (ITT) cobertura de ND
importantes
(2019) diado cuidado diario,
diferencias
interesantes
por nivel edu-
cativo

Mayormen- Balance en-

Boyd y Ren- Impacto de te centro de trópico (no
Perú 13 636   Efecto mínimo Efecto mínimo
tería (2018) Cuna Más cuidado subsi- experimental)
diado (Enaho)

[ Desigualdades de género y violencia ]

231
 232
Diseño de la Efecto del Efecto del
Entorno Detalles de Tamaño de la Efectos sobre
Autores País investigación margen margen
institucional los programas muestra los ingresos
(datos) extensivo intensivo
ITT en partici-
Sin efecto en
Centro de RDD (encuesta pación laboral
Carta y Ri- Ampliación a salarios de
Italia cuidado subsi-   de empleo [4,8 pp-7,1 pp], ND
zzica (2018) niños menores nuevas contra-
diado italiana) en E = [4,5 pp
taciones
a 6,2 pp]
RDD (Encuesta LFP de ma-
Discontinuidad
Longitudinal dres con poca
Choi y Jung de edad de Escuelas pú-
Corea del Sur 1061 Coreana de educación se ND ND
(2017) ingreso a la blicas
Mujeres y Fa- incrementa en
escuela
milias) 7,6 pp
8,5 pp incre- Reducción
Asentamientos Centros de
Clark et al. RCT (informa- mento [ITT], de 4.85 horas Sin efectos en
Kenia formales ur- cuidado subsi- > 700
(2019) ción primaria) 30 pp incre- (ITT) 22 horas ingresos
banos diado
mento [TOT] (TOT)
41% incremen-
Centro prees- to de obtener
Efecto de cen-
colares estata- trabajo con
Dang et al. tros de cui-
Vietnam les, centros de 3863 RDD (VHLSS) mejora sa- ND ND
(2019) dado infantil y
cuidado infan- larial, 26%
preescolar

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

til privados incremento de
trabajo formal
Incremento de
provisión de
cuidado infan-
Compara
til gratis (0-2
provisión de
Entre 700 y Observacional años) --> re-
De Henau cuidado públi-
UE-15   1500 por país, (ECHP - 1994 a ducción de la ND ND
et al. (2010) co con otras
13 países 2001) brecha de LFP
políticas fami-
entre madres
liares
y no madres
de entre 1 y
1,8 pp.
 Incremento
Mayormen-
García y Estructural / de 6 horas por
Impacto de te centro de
Collantes Perú 25 452 observacional ND semana para ND
Cuna Más cuidado subsi-
(2018) (Enaho) mujeres muy
diado
jóvenes
Solo después
Transferencias
Gathmann de un año se
Cambios en de dinero para DD (microcen-
y Sass Alemania ± 2600 ve reducción No significativo  
un estado cuidado en el so)
(2018) en LFP ± 4,5
hogar
pp
Givord y Cambios en la Centro de
DD (archivos 1,1 pp incre-
Marbot Francia tasa de sub- cuidado subsi- > 2,3 M ND ND
de impuestos) mento
(2015) sidio diado
Subsidio a
centros de
cuidado; miran Centro de Entre 0 y 6
Haeck et al. Quebec (Ca- + [0 pp y 12
efectos de cuidado subsi-   DD (NLSCY) semanas de ND
(2015) nadá) pp]
LP en tasa de diado trabajo
participación
laboral
Evaluación de
impacto de Simulaciones:
programa de Simulaciones: efectos positi-
Hallman et
Guatemala cuidado del   1300   efecto mínimo vos de reduc- ND
al. (2005)
Gobierno (Ho- en precio LFP ción de cuida-
gares Comuni- do formal
tarios)
Beneficios
a padres de
niños de 1 y
Transferencias DDD experi-
Hardoy 2 años que Reducción en
de dinero para mento natural
y Shone Noruega no están en > 276 000 LFP de alrede- ND ND
cuidado en el (estadísticas
(2010) centros subsi- dor de 15%
hogar de Noruega)
diados (trans-
ferencia por

[ Desigualdades de género y violencia ]

niño)
233
 234
Diseño de la Efecto del Efecto del
Entorno Detalles de Tamaño de la Efectos sobre
Autores País investigación margen margen
institucional los programas muestra los ingresos
(datos) extensivo intensivo
Subsidio a
centros de
cuidado, sub-
sidio a cuidado Subsidio al
en el hogar, cuidado en
100 euro in-
aprovecha los centros, trans-
Kosonen cremento --> Reducción de
Finlandia cambios en ferencia de [5700 - 11 200] DD/DDD (IDS) ND
(2014) 3 pp reducción ingresos
los subsidios dinero para
en LFP
complemen- cuidado en el
tarios munici- hogar
pales para el
cuidado en el
hogar
DD cuasiex-
Igual que Le- perimental
Lefebvre fevre et al. Centro de (encuestas 5285$ de
Quebec (Ca- Incremento de 231 de incre-
y Merrigan (2009), pero cuidado subsi- 28 000 de ingreso y incremento
nadá) 8,1% mento
(2008) de menor diado empleo diná- anual
plazo micas) (1993-
2002)

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Centro de
DD cuasiex- 5,3 pp de in-
cuidados sub-
perimental cremento en
sidiados; efec-
Centro de (encuestas LFP (efectos 160 de in- 3548$ de
Lefebvre et Quebec (Ca- tos de LP en
cuidado subsi- ± 45 000 de empleo e mayores en cremento en incremento
al. (2009) nadá) heterogenei-
diado ingreso diná- madres con horas anuales anual
dad de partici-
micas) (1996- menor nivel
pación laboral
2004) educativo)
(educación)
RDD (Encuesta Acceso a cui-
Lovasz y Centro de
Nacional de dado infantil
Szabo-Mor- Hungría   cuidado subsi- 3054 ND ND
Empleo de --> incremen-
vai (2019) diado
Hungría) to de 11,7 pp
 Impacto del 4,3 pp incre-
Martínez y cuidado des- mento en
Escuelas pú- RCT (informa-
Perticará Chile pués de la ± 2100 LFP, 3,4 pp Efecto mínimo Efecto mínimo
blicas ción primaria)
(2017) escuela (6-13 incremento en
años) trabajo
+ [2,3 pp y 2,6
Centro de Centro de
Nandi et al. RCT (informa- pp] trabajo
India cuidado diurno cuidado subsi- 2858 ND Efecto mínimo
(2020) ción primaria) pagado (el día
comunitario diado
anterior)
1 pp incremen-
to en capaci-
dad --> 18 pp
incremento en
Sistema inte-
Regresión participación
Zhang y gral de apoyo Centro de
(información no regular (no
Managi Japón a la infancia y cuidado subsi- > 246 000 ND ND
propia, 2015- hay efectos en
(2021) crianza de la diado
2017) empleo regu-
niñez
lar); efectos se
basan en ma-
dres con poca
educación

Nota: DD = Difference in difference, DDD = Tripple difference, ECHP = European Community Household Panel, IDS= Income distribution statistics, ITT =
Intent to treat, LFP = Labour force participation rate, LP = Largo plazo, ND = No disponible, NLSCY = National Longitudinal Survey of Children and Youth,
pp = Puntos porcentuales, RCT = Randomized control trial, RDD = Regression discontinuity design, TOT = Treatment on the treated, VHLSS = Vietnam
Household Living Standard Survey, UE = Unión Europea.

[ Desigualdades de género y violencia ]

235
 C.

Una mirada crítica a las políticas

públicas en materia de violencia de
género contra las mujeres*

Wilson Hernández

Durante los últimos 10 años, en el Perú se ha producido un avance im-

portante en el diseño de documentos de política pública y planes nacio-
nales para prevenir y erradicar la violencia de género contra las mujeres.
Estos instrumentos incluso permitieron crear una estructura de nivel
subnacional, con instancias de concertación encargadas de coordinar, 237
planificar, organizar y ejecutar acciones articuladas, integradas y com-
plementarias en materia de prevención y atención en violencia de géne-
ro. Además, todas estas políticas surgieron en un contexto sociopolítico
propicio, marcado por movimientos como Ni Una Menos y Me Too, así
como por la voluntad política de avanzar en esta agenda que mostraron
los regímenes de Kuczynski y Vizcarra.

Así, en el 2009 se aprobó el primer Plan Nacional contra la Violencia

hacia la Mujer 2009-2015 (DS 003-2009-Mimdes), cuya continuación fue
aprobada –y ampliada– en el 2016 como Plan Nacional contra la Violencia
de Género (PNCVG) 2016-2021 (DS 003-2016-MIMP). Antes, en el 2015, se
promulgó la Ley 30364, Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, que representa un
hito clave debido a que creó el Sistema Nacional para la Prevención, San-
ción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del
Grupo Familiar (en adelante, Sistema Nacional), y porque, además, instauró
una estructura con unidades subnacionales –instancias de concertación

* Agradezco inmensamente los comentarios de Gabriela Guerrero, Vanessa Rojas, María Pía Mo-
lero, Daniela Viteri y Josefina Miró Quesada, quienes desde distintas perspectivas me ayudaron
a mejorar este ensayo.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 regionales, provinciales y distritales– encargadas de coordinar, planificar, or-
ganizar y ejecutar acciones articuladas, integradas y complementarias para
los fines de la propia norma. En una línea más amplia, en el 2012 se publicó
el Plan Nacional de Igualdad de Género (Planig) 2012-2017, cuya siguiente
versión se convirtió en Política Nacional de Igualdad de Género (PNIG), la
que también incluye objetivos de prevención de la violencia.

Para efectos del presente ensayo, dos precisiones son importantes.

Primero, entendemos por políticas públicas todos los documentos –nor-
mas, planes, políticas, etcétera– que buscan ofrecer respuestas, desde
el Estado, a la necesidad de prevenir, atender y sancionar la violencia de
género contra las mujeres ejercida por hombres. Segundo, nos centramos
en la violencia contra las mujeres en el marco de la relación de pareja o
expareja, la cual afecta a 6 de cada 10 mujeres en el país, según datos de
la Endes 2019. A partir de ahí, reconocemos que el avance en el desarrollo
de las políticas ha sido fructífero, pero al mismo tiempo nuestro argu-
mento central es que el diseño de estas privilegió el enfoque de arriba
hacia abajo; es decir, se hizo calzar los intereses de los grupos dominados
en la visión de desarrollo de las personas que dirigen las políticas (Carey
et al., 2015; Matland, 1995).

238 Este enfoque introdujo tres limitaciones que han restringido la efecti-
vidad de estas políticas y han traído consecuencias particulares:

(i) Las políticas en materia de violencia contra las mujeres han

homogeneizado al grupo objetivo de la política (las mujeres), lo que
ha conllevado que, en dichos documentos, se generalice la repre-
sentación de las víctimas y se omita su diversidad en distintos terri-
torios y contextos. A su vez, esto ha conducido a omitir que existen
patrones de victimización diferentes y a emplear la interseccionali-
dad en un plano conceptual, pero no aplicarla ni en el diagnóstico ni
en la estrategia –objetivos, indicadores, etcétera– de las políticas.

(ii) Para diagnosticar y medir la violencia, las políticas han utiliza-

do estadísticas básicas –demasiado agregadas (a nivel nacional)–, lo
que ha llevado a omitir las fuertes diferencias de la prevalencia de la
violencia que existen entre regiones, así como a pasar por alto que, a
nivel nacional, muchas víctimas se concentran en unos pocos distritos.
Esta limitación ha restringido la necesidad de priorizar zonas de inter-
vención a nivel subnacional en las que urge trabajar con más intensi-
dad y, en segundo lugar, aplicar estrategias diferenciadas para prevenir
y reducir la violencia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 (iii) Las políticas se han diseñado con insuficiente preocupación por
el contexto de los gobiernos subnacionales que están a cargo de imple-
mentarlas, monitorearlas y evaluarlas. Las dificultades propias de este
nivel de gobierno se relacionan con arreglos institucionales insuficientes,
limitadas herramientas y capacidades técnicas, y una escasa voluntad o
sensibilización por parte de las autoridades ante la violencia de género.
Debilidades de este tipo no son nuevas y conducen a problemas en la
efectividad de las políticas en materia de violencia contra las mujeres.

En conjunto, estas limitaciones le restan aplicabilidad al cuerpo de

políticas en materia de violencia, pues impiden abordar los obstáculos
para el funcionamiento efectivo de los servicios dirigidos a las víctimas
y, por consiguiente, para el pleno ejercicio de sus derechos.

239

Wilson Hernández

Wilson enfoca su trabajo de investigación en la violencia de género, la

seguridad ciudadana y la corrupción, temas sobre los que ha publica-
do artículos en diversas revistas. Además, ha realizado consultorías en
torno a estos temas para distintas instituciones estatales, ONG y orga-
nismos de cooperación. Está interesado particularmente en la com-
prensión –desde distintas perspectivas– de los fenómenos criminales
y la violencia de género, y su distribución espacial. Asimismo, se ha
especializado en el diseño y la evaluación de intervenciones de campo
de nivel experimental. Recientemente, ha editado los libros Violencias
contra las mujeres. La necesidad de un doble plural (GRADE, 2019) y
Género en el Perú: nuevos enfoques, miradas interdisciplinarias (Univer-
sidad de Lima, 2018). Es investigador adjunto de GRADE.

Wilson cuenta con una maestría en Estudios Comparados de Desarrollo

por la École des Hautes Études en Sciences Sociales, de París. Además,
realizó los estudios de maestría en Gerencia Social en la PUCP. Es licen-
ciado en Economía por la Universidad de Lima.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 1. El avance de las políticas de arriba hacia abajo

Los documentos de política en materia de violencia contra las mujeres

no solo han dado cuenta de un avance relevante en torno a cómo se
aborda este problema, sino que además han creado una arquitectura de
gobernanza, servicios, estándares, indicadores, monitoreo, etcétera que
apuntan al cumplimiento de una serie de acciones dirigidas a reducir
diferentes formas de este tipo de violencia. Gracias a este avance, ahora
contamos con un conjunto de regulaciones y mandatos que han orde-
nado y, por supuesto, contribuido a abordar esta problemática.

Sin embargo, en este texto argumentamos que, pese a este avan-

ce, las políticas en cuestión han enfrentado limitaciones importantes
vinculadas al enfoque de arriba hacia abajo utilizado en su formu-
lación, y que el descuido de algunos aspectos clave de su diseño ha
limitado su efectividad.

El nombre mismo de este enfoque –de arriba hacia abajo o top-

down approach– es muy expresivo de su contenido y limitaciones.
Desde una perspectiva crítica, ha sido catalogado como el reflejo de las
preocupaciones de los grupos directivos (Matland, 1995), ubicados en
240 puntos estratégicos del Estado (Carey et al., 2015), por integrar los inte-
reses de los grupos dominados, pero haciendo que calcen en su pro-
pia visión de desarrollo (Isidiho y Sabran, 2017). Enfoques de este tipo
no suelen aplicarse por desinterés en esos grupos denominados, sino
por las ventajas que ofrecen como método: la facilidad de su uso y su
rápida adaptación para fines presupuestales (Cooksey y Kikula, 2005).

El enfoque de arriba hacia abajo es versátil respecto al doble matiz

del proceso de política pública (Dryzek, 2006). Por un lado, es posible
aplicarlo en el plano tecnocrático, en el sentido de que es útil para bus-
car relaciones de causa y efecto que puedan ser influenciadas por la
política pública en forma central y coordinada. Por otro lado, el enfoque
también es útil como proceso de alojamiento (accomodation) por medio
del cual la política pública busca relacionarse con el marco de referencia
del hacedor de política. En cualquiera de estos dos matices, el proble-
ma subsiste, pues el enfoque de arriba hacia abajo siempre generará el
riesgo de abordar insuficientemente las necesidades del grupo objetivo,
pues no proveerá la ruta detallada necesaria para implementarla.

Como toda mirada parcial de la realidad, este enfoque de arriba hacia

abajo conlleva riesgos. Como consecuencia de la practicidad del enfo-
que, este termina por generar una ilusión de control y eficiencia (Cooksey

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

y Kikula, 2005) autocontenida en su redacción, pues plantea toda una
estructura de objetivos, estrategias, indicadores y metas que dan una
idea de suficiencia. Por supuesto, no se trata de una crítica al uso de
estas técnicas de formulación de política, sino de una crítica de fondo al
hecho de considerar que basta lograr cierto nivel de desarrollo de estas
técnicas para obtener una política sólida.

En términos más amplios, las principales limitaciones de este enfo-

que han sido sistematizadas por Cooksey y Kikula (2005), mirada crítica
que tomamos como marco de referencia para analizar las políticas en
materia de violencia contra las mujeres en el Perú. De las seis limitacio-
nes que enuncian estos autores, tres son pertinentes para el enfoque de
arriba hacia abajo que se ha seguido en el caso peruano: (i) la búsqueda
de homogeneidad y uniformidad, (ii) el uso de estadísticas básicas o es-
timaciones iniciales, y (iii) la insuficiente preocupación por el contexto de
las unidades subnacionales que implementarán dichas políticas.1

En primer lugar, las políticas de arriba hacia abajo suelen caer en la

limitación de tratar de homogeneizar y uniformar a su grupo objetivo, al
margen de las condiciones de cada contexto sociocultural en el que se
implementarán. Su intención es crear una figura homogénea del grupo
objetivo, fácil de describir y regular, pero con el costo de incurrir en ge- 241
neralidades. Optar por políticas de este tipo implica varios riesgos, como
asumir que las personas objeto de regulación y las conductas que se
buscan regular son uniformes. Al hacerlo, se difuminan subgrupos de
la población que, por sus características particulares, presentan nece-
sidades y riesgos distintos, y que, por tanto, van a reaccionar en forma
diferente a las intervenciones y servicios surgidos de políticas homoge-
neizantes.

La segunda limitación de las políticas con enfoque de arriba hacia
abajo es el uso de estadísticas básicas o de estimaciones realizadas en
diagnósticos, estudios de factibilidad o formulaciones iniciales de proyectos
como eje para construir la problemática. Lo que está por fuera de sus
fronteras deja de ser problematizado o por lo menos visibilizado. Prácticas
de este tipo van en contra de la distribución no aleatoria de cada problema

1 Las otras tres limitaciones, acá no desarrolladas, son (i) que el enfoque de arriba hacia
abajo es realizado por entidades lejanas de las zonas de intervención; (ii) que se incentiva
la planificación desde cero y se lleva todo un conocimiento que ignora que las interven-
ciones se realizan sobre sistemas sociales preexistentes y en funcionamiento; y (iii) que
se promueven iniciativas con diseños de proyectos preconcebidos y cronogramas de eje-
cución rígidos, que no respetan ni consideran iniciativas locales, opciones de desarrollo ni
cambios ambientales.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 a nivel subnacional y de la concentración de este en ciertos lugares más
que en otros. De ahí que exista la necesidad de que las políticas hagan
uso más detallado de la evidencia, o que los documentos, proyectos e
intervenciones que se originen en el marco de las políticas las corrijan.

En tercer lugar, las políticas de arriba hacia abajo se nutren poco

del contexto de las unidades que estarán a cargo de implementarlas
en el nivel subnacional. Usualmente, como señalan Isidiho y Sabran
(2017), las políticas que aplican este enfoque asumen con demasiado
optimismo cuáles son las condiciones –técnicas, presupuestales, et-
cétera– de las unidades subnacionales que se encargarán de la ejecu-
ción, coordinación y evaluación de la política, lo que en el fondo refleja
el problema de una estructura de gestión pública tradicional, que fun-
ciona más por mandatos que por organicidad. Enfoques más recientes
aluden a la necesidad de construir redes de gobernanza, entendidas
como redes interorganizacionales en las que múltiples sectores –de
distintos tamaños y ámbitos– trabajan juntos para influir en la crea-
ción, la implementación y el monitoreo de políticas públicas (Koliba et
al., 2019). En este marco, las unidades de alcance medio –entendidas
como las unidades subnacionales a cargo de insertar, gestionar y eje-
cutar la agenda a nivel local– son centrales, pero, al mismo tiempo,
242 son las que habitualmente enfrentan problemas relacionados con la
capacidad, el presupuesto y la evidencia.

Por supuesto, estas críticas no sugieren el descarte de las políticas

en materia de violencia contra las mujeres, sino su revisión crítica con
miras a hacerlas más efectivas y contribuir a que logren plenamente los
objetivos que se proponen, sobre todo desde la gestión subnacional y
ante una integración incompleta de los tres niveles de gobierno. Sobre la
base de las tres limitaciones enunciadas, a continuación se desarrollan
las limitaciones para el caso peruano de las políticas en materia de vio-
lencia de género contra las mujeres.

2. Las limitaciones de las políticas públicas de arriba hacia abajo

La homogeneización de las víctimas

En esta sección sostenemos que las políticas en materia de violencia
contra las mujeres tienden a generar una representación homogénea
de las víctimas. Esta conduce a la generalización del público objetivo y
a la pérdida de efectividad de las políticas debido a su dificultad para
diseñar soluciones orientadas específicamente a la problemática de
esos subgrupos de víctimas.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 El Plan Nacional para los años 2009-2015 se caracterizaba por una visión
rígida del sujeto de protección, pues si bien reconocía varias modalidades
de violencia, concebía a las víctimas en un mismo perfil, sin distinción de
clase, origen étnico, edad, etcétera. La corrección sobrevino en su siguiente
versión, el PNCVG 2016-2021, en el cual hay una representación más amplia
de las víctimas, pues se menciona un mayor número de modalidades de
violencia –de pareja, acoso sexual en espacios públicos, violencia obstétri-
ca, esterilizaciones forzadas, entre otras– y, al mismo tiempo, se reconocen
los enfoques dirigidos a identificar subgrupos de la población más afecta-
dos que otros por razones de discriminación o exclusión como consecuen-
cia del cruce con distintos mecanismos de opresión: por raza, etnia, edad,
pobreza, orientación sexual, discapacidad, etcétera.

El problema es que el plano desde el cual se enuncia esa diversidad

–que llamaremos plano conceptual– no es retomado posteriormente en
dos dimensiones clave: (i) la del diagnóstico, que permite identificar a qué
mujeres afecta más la violencia de género, en qué formas y por qué; y (ii)
la estratégica de las propias políticas, relativa al planteamiento de sus
objetivos específicos, indicadores, metas y mecanismos de seguimiento
y evaluación para ese público cuya heterogeneidad es desarrollada solo
conceptualmente. De esta forma, la cadena de producción de la política
pública se debilita y puede producir resultados limitados, explicados pro- 243
bablemente por esta falta de precisión en su diseño y estrategia.

Así, en el plano de diagnóstico, las políticas suelen distinguir la vio-

lencia sobre la base de estadísticas nacionales que diferencian tanto los
tipos –violencia psicológica, física, sexual y feminicidio– como las mo-
dalidades –violencia de pareja, trata, etcétera–, pero ambos ángulos son
muy limitados para abordar la heterogeneidad de las mujeres desde lo
interseccional. Valga precisar que mientras el Plan Nacional 2009-2015 sí
presenta cifras de este tipo, el PNCVG 2016-2021 omite cualquier diag-
nóstico. En cambio, la Política Nacional de Igualdad de Género (PNIG) sí
hace un recuento estadístico de distintas modalidades de violencia, por
lo general sobre la base de indicadores de prevalencia y también con
registros administrativos que reportan los casos atendidos.

Dicho de un modo conciso, todos estos documentos de política de-

sarrollan un diagnóstico demasiado general, que restringe la intención
interseccional que estos mismos textos promueven conceptualmente. Y,
al hacerlo, abren por lo menos dos vacíos.

Primero, los diagnósticos no brindan pistas útiles para identificar

y cuantificar la magnitud del problema focalizado en ciertos grupos

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Gráfico 1
Mujeres víctimas de violencia física (ejercida
por su pareja), según lengua materna

1-a. Violencia física alguna vez en la vida

60

50

40

30

20

10

244

1-b. Violencia física durante los últimos 12 meses

25

20

15

10

Fuente: Endes, 2008-2018.

Elaboración propia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

sujetos a discriminaciones múltiples. Por ejemplo, el diagnóstico de
la PNIG (2019) describe brechas de género y prevalencias de violencia
a nivel nacional. Con ello, provee una visión que homogeneiza a las
víctimas obviando que, como se muestra en el gráfico 1, a lo largo del
ciclo de vida las mujeres de distinto origen étnico están expuestas a una
prevalencia de violencia diferente. Aunque durante la adultez temprana
la “prevalencia de violencia alguna vez en la vida” parece ser similar,
esta se diferencia hacia los 30 años de edad (1-a) en perjuicio de las
mujeres con lengua materna quechua o aimara. Respecto de la violencia
durante los últimos 12 meses, esta jerarquía parece mantenerse (1-b).
En similar sentido, no se considera que el nivel socioeconómico marca
experiencias de violencia diferentes expresadas también a lo largo del
ciclo de vida ni otros marcadores de discriminación (orientación sexual,
edad, discapacidad, etcétera).

Segundo, limitar los diagnósticos de las políticas a datos nacionales,

con el fin de diagnosticar una realidad tan compleja, reduce las expe-
riencias de victimización a una sola experiencia homogeneizada. Acá ya
no se habla de víctimas, sino de experiencias de victimización. Es decir,
incluso desagregando las estadísticas sobre víctimas por edad, origen
étnico u otra característica interseccional, el resultado pasa por alto que
algunas mujeres son objeto de violencia con distinta frecuencia, severi- 245
dad y temporalidad. Esto es, existen patrones de victimización que ex-
plican con mayor precisión la experiencia de ser víctima, los factores
de riesgo y de protección detrás de esta, así como las consecuencias
de pertenecer a cada patrón. Cuando se obvia esta heterogeneidad, las
explicaciones subyacentes detrás de la violencia se difuminan (Johnson
y Leone, 2005) a tal punto que se termina retratando a una víctima ima-
ginada cuya situación es explicada por lugares comunes.

Por ejemplo, la literatura sobre patrones de victimización da cuenta de

que hay distintas formas de ser víctima de violencia de pareja. Hay con-
senso en que esta división está determinada por las relaciones de poder
y control en la relación (Johnson, 1995, 1999), y estudios de este tipo han
servido para diagnosticar mejor el problema. En el caso peruano, a partir de
datos de la Endes, Hernández y Morales (2019) han identificado la existencia
de cuatro patrones de victimización diferenciados entre sí por la severidad,
la frecuencia y la duración de la violencia: (i) control limitado, (ii) control ex-
tendido, (iii) control violento regular y (iv) violencia con riesgo de feminicidio.
Incluso Hernández (2019) ha identificado su validez a nivel regional.

La distinción de patrones de victimización no busca únicamente

diferenciar a las víctimas, sino también los orígenes de la violencia, las

[ Desigualdades de género y violencia ]

 consecuencias de esta, así como la relación de las víctimas con los
servicios estatales, e incluso diferenciar a los agresores. En ese marco,
algunos trabajos han hallado que factores como la depresión (Johnson
y Leone, 2005), el consumo de tabaco y alcohol (Hernández, 2018), la
disposición a buscar la ayuda de familiares o del sistema de justicia (Leone
et al., 2014) varían en cada patrón de victimización. Es útil establecer
estas relaciones para comprender la existencia de una diversidad de
víctimas y la necesidad de integrar estos conocimientos en forma óptima
al diseño de políticas públicas, pues no todas las víctimas cuentan con
los mismos incentivos para denunciar, acudir a determinados servicios,
interiorizar mensajes contra la violencia, etcétera.

En otras palabras, si las políticas basadas en estrategias universales

no consideran que la heterogeneidad de las víctimas condiciona su reac-
ción ante la violencia y la efectividad de las intervenciones, difícilmente
tendrán impacto en identificar y diferenciar a estas personas, tratar las
consecuencias de la violencia en su salud mental, o propiciar que denun-
cien o se acerquen a servicios de atención dirigidos a ellas. Así, las propias
debilidades ya señaladas en las políticas son luego trasladadas hasta los
servicios para víctimas. Por ejemplo, hasta el cierre de este ensayo, los
CEM operaban con protocolos que aludían a los enfoques de interseccio-
246 nalidad –generacional, entre otros–, pero eran enunciativos, pues no con-
taban con guías complementarias ni con herramientas para la atención
que les permitieran enfrentar la diversidad de las víctimas y ofrecerles
servicios acordes con su contexto, necesidades y riesgos.

Pese a su importancia, el plano del diagnóstico de las políticas actua-

les no aborda la complejidad del problema, omisión que afecta al tercer
plano de las políticas: el estratégico. En efecto, el quiebre entre el plano
conceptual y el de diagnóstico determina que el anhelo de intersecciona-
lidad del plano estratégico se pierda al momento de plantear los objeti-
vos, indicadores, mecanismos de seguimiento de las políticas, entre otros.
Así, ninguno de los objetivos específicos del PNCVG 2016-2021 ni del PNIG
vinculados a violencia contra las mujeres incorpora objetivos específicos
para considerar la heterogeneidad de las víctimas ni su interseccionalidad.

De esta forma, las políticas en materia de violencia contra las mujeres

pierden su impulso inicial y propician el desarrollo de acciones estraté-
gicas pensadas en una víctima homogeneizada, sin considerar mayor-
mente otros sistemas de dominación que se entrecruzan con el género.

Aunque nos hemos concentrado en las víctimas, las políticas en mate-

ria de violencia de género también se caracterizan por una generalización

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

más intensificada aún de los agresores, pues ellos prácticamente no son
mencionados. Como consecuencia de esta invisibilización, los agresores
–y los agresores potenciales– son muy débilmente incorporados como
objeto de la política pública, y tampoco se los toma en cuenta en las
intervenciones para evitar que continúen actuando o que empiecen a
hacerlo.

La ausencia de zonas prioritarias

La comisión de la mayoría de crímenes no está aislada de la interacción
entre quien los comete y su entorno, lógica asentada en las teorías de
criminología ambiental (Wikström, 2007). La prevalencia de delitos contra
las mujeres no es aleatoria en el territorio: varía entre una zona y otra –sea
región, provincia, distrito, barrio, manzana, etcétera–, y no deja de estar
relacionada con las características socioeconómicas y culturales de cada
entorno. Por tanto, los cambios en dichos entornos afectan, hasta cierto
punto, la incidencia de agresiones no letales contra mujeres (Frye et al.,
2008) e incluso los feminicidios (Beyer et al., 2015; Hernández et al., 2017).

En tanto el entorno no es un elemento neutro en la estructura y diná-

mica de la prevalencia de la violencia en general y específicamente de la
que afecta a las mujeres, es natural esperar que estos fenómenos estén
sujetos a patrones de concentración espacial. Distintos estudios han de- 247
mostrado, por ejemplo, que pocas unidades microgeográficas concentran
una amplia proporción de crímenes. Weisburd (2015) halla que es común
que entre el 2% y el 6% de segmentos de la ciudad concentren el 50%
de los delitos, lo que justamente lo llevó a formular la llamada ley de
concentración del crimen. Se ha sugerido que este fenómeno también se
reproduce en el terreno de la violencia de pareja (Miles-Doan y Kelly, 1997).

Si se considera que la ley de concentración del crimen se aplica tam-
bién a la violencia contra las mujeres en el Perú, queda clara la necesi-
dad de contar con políticas que, sin dejar de ser universales, sean más
intensivas –priorización geográfica– en ciertas zonas con mayor preva-
lencia de alguna forma de violencia; asimismo, siempre se debe cruzar
esta información para alinearla con otros factores como los culturales,
el acceso a servicios, la actuación de los operadores de justicia, etcétera.
El supuesto es que atender zonas priorizadas es más urgente por dos
razones: (i) en estas existe una mayor proporción de mujeres afectadas
por la violencia y (ii) los efectos de esta generan mayores estragos en
ellas y sus familiares más cercanos.

Pese a la importancia de la priorización geográfica, ninguno de los

documentos de política en materia de violencia contra las mujeres

[ Desigualdades de género y violencia ]

 plantea ni analiza este aspecto. Ninguno menciona si la violencia con-
tra las mujeres se concentra en el nivel de distritos, provincias o por lo
menos regiones, lugares que deberían ser priorizados por las políticas
y las intervenciones que surjan de estas. Así, estas políticas tienden
a minimizar las diferencias subnacionales y, con ello, se invisibiliza la
necesidad de contar con estrategias de priorización territoriales. Se-
ñalaremos aquí que este tipo de estrategias sí existen: tal es el caso
de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro, la cual se ejecuta en
ciertos distritos elegidos sobre la base de un índice de focalización, y
en los que se ofrecen servicios priorizados (incluyendo los del MIMP).

La pregunta es si con la data actual es factible identificar las zonas

donde se concentra la violencia contra las mujeres. La respuesta es afir-
mativa, aunque siempre sujeta a limitaciones. Podemos segmentar las
fuentes de datos para identificar la concentración en cuatro capas.

Primero, están las bases de datos de atención de casos. Básicamente,

se trata del sistema de justicia y de salud: denuncias policiales –Sistema
de Denuncias Policiales de la PNP– y las atenciones que realiza el Minsa
a las víctimas tanto en los propios establecimientos de salud como en
los centros de salud mental comunitarios.
248
Como no todos los casos son denunciados ni todos requieren servi-
cios de salud, se debe recurrir a una segunda capa de datos vinculados
a la atención y prevención de la violencia. En este caso, básicamente nos
referimos a los servicios del MIMP: CEM, Línea 100, Servicios de Atención
de Urgencias.

Pero como inclusive con la segunda capa se mantienen los niveles

de subidentificación de víctimas, es útil complementar la información
con datos provenientes de la Endes. Esta encuesta tiene inferencia
departamental, pero si se apilan los más de 10 años de encuestas dis-
ponibles, es posible obtener muestras provinciales e incluso distritales
para ciertas zonas, utilizables como fuentes adicionales para estable-
cer la priorización.

La cuarta y última capa guarda relación con los agresores y proviene

de los datos del INPE. Esta institución cuenta con las direcciones de los
reos. Al conocer el último lugar de residencia de los sentenciados por
delitos vinculados a la violencia contra las mujeres, también se contará
con información adicional útil para identificar los distritos de mayor con-
centración de estos hechos.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Pero aún se puede ir más allá de estas cuatro capas. Trabajar con un
mayor nivel de desagregación, incluso en el nivel de manzanas o cua-
dras, también es posible mediante los registros administrativos de los
propios servicios estatales para víctimas, que almacenan las direcciones
de las mujeres y –en algunos casos– de los agresores; es posible utilizar
confidencialmente estos datos, con seguridad muy útiles para el diseño
de políticas públicas. Emplear esta información no solo ayudará a carac-
terizar a las víctimas, sino también a entender la composición social, de-
mográfica y económica de las zonas en las que se concentra la violencia.

A pesar de la disponibilidad de datos para identificar zonas priorizadas,

la práctica común en todos los documentos de política en materia de vio-
lencia contra las mujeres es reportar datos nacionales, principalmente de
la Endes, e implícitamente asumir que no es necesario priorizar. Al hacer-
lo, obvian, por ejemplo, que según esa misma fuente (2019) la región con
mayor prevalencia de violencia psicológica ejercida por la pareja durante
los últimos 12 meses (Apurímac: 49%) duplica a la región de menor pre-
valencia (Tacna: 25%). Existen diferencias incluso más amplias entre las
regiones en los extremos para los indicadores de violencia física de pareja
(Cusco 14% versus La Libertad 5%) y sexual (Apurímac 6% versus Ucayali
0,6%) ocurrida en los últimos 12 meses. En forma similar, los feminicidios
también presentan una concentración espacial: la mitad de los 1003 femi- 249
nicidios ocurridos entre el 2009 y el 2017 sucedieron en 60 distritos.

La demanda de algunos servicios para víctimas sugiere la existen-

cia de esta misma lógica de concentración. Los datos de la Línea 100,
servicio telefónico de ayuda del MIMP para víctimas, muestran que en
el 2019, antes de la pandemia, el 50% de llamadas provino de solo 25
distritos que concentran poco menos del 30% de la población nacio-
nal.2 Durante los meses de pandemia del 2020, entre el 16 de marzo y
el 31 de diciembre, la concentración fue muy similar: 28 distritos con-
centraron el 50% de las llamadas.3

Ninguna de las políticas analizadas –PNCVG, PNIG y Ley 30364– con-

tiene un esquema de priorización regional, provincial o distrital. La única
referencia que se le acerca se registra en el documento La igualdad de
género en las políticas y la gestión del desarrollo local del MIMP (2017).

2 En orden de mayor a menor: San Juan de Lurigancho, Cercado de Lima, San Martín de
Porres, Ate, Comas, Villa María del Triunfo, Callao, Los Olivos, Villa El Salvador, Chorrillos,
San Juan de Miraflores, Santiago de Surco, Carabayllo, Puente Piedra, Ventanilla, Trujillo,
La Victoria, El Agustino, Rímac, Santa Anita, Independencia, Lurigancho, Chiclayo, San Mi-
guel y Juliaca.
3 Los tres distritos adicionales son Chiclayo, Cusco y Tumbes.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Pero este documento es una especie de brochure del Planig 2016-2021,
en el que se presentan diversos indicadores de desigualdad de nivel re-
gional y se señalan algunos en situación de “alerta” por estar por encima
del promedio nacional, frente a lo cual se sugiere –como nota al pie del
cuadro– que “se debe atender la problemática prioritariamente” (p. 14),
sin precisar a qué exactamente se refiere.

Como no hay zonas priorizadas en el nivel subnacional, las políticas

tampoco presentan indicadores para monitorearlos. En efecto, ninguno
de los indicadores de las políticas en cuestión está desagregado para
medir los avances en la problemática en el nivel de regiones –menos de
provincias, distritos o comunidades–. A ello se suma el carácter cues-
tionable de las técnicas para plantear metas correspondientes a tales
indicadores nacionales.4

Ante la abundancia de evidencia sobre la concentración de distintas

formas de violencia contra las mujeres y de la demanda por servicios
para las víctimas, la expectativa es que las políticas nacionales reco-
jan la existencia de este fenómeno y, en consecuencia, se definan zo-
nas priorizadas o intervenciones diferenciadas para lugares donde, por
ejemplo, por alguna razón la violencia contra las mujeres es más alta o
250 persistente en el tiempo. Es un paso que se beneficiará fortaleciendo
los sistemas de información y las capacidades de las personas encarga-
das de producirla tanto en el nivel nacional como en el subnacional. Se
entiende que las soluciones generales y universales tendrían una efec-
tividad distinta ahí donde el fenómeno que se busca atacar es más fre-
cuente versus ahí donde está menos presente, razón por la cual es más
importante que las políticas públicas apliquen una lógica de priorización
de sus intervenciones. Por supuesto, siempre hay que considerar que
dicha priorización no es más que una herramienta para pensar estraté-
gicamente cómo proveer servicios a una población diversa en términos
culturales, territoriales y socioeconómicos.

En su calidad de ente rector, el MIMP es el llamado a cubrir la necesidad

de identificar zonas priorizadas de la forma más técnica posible. En
sentido similar, la ausencia de diagnósticos locales sobre violencia
no solo se debe a la falta de datos, sino también a la inexistencia de
iniciativas de este tipo formuladas o reguladas desde el MIMP, lo que se
suma al insuficiente conocimiento sobre cómo realizar tales diagnósticos
con enfoque de género y otros pertinentes. Vacíos de este tipo pueden

4 Por lo menos en el PNIG, las metas al 2030 se plantearon usando “[…] la fórmula PRO-
NÓSTICO en Microsoft Excel” (p. 28).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

cubrirse con guías diseñadas para recoger datos, analizarlos y seleccionar
las intervenciones más apropiadas para cada contexto cultural. Se deben
priorizar lógicas similares para el fortalecimiento de capacidades y la
sensibilización de funcionarios clave de nivel subnacional; previamente,
será necesario fortalecer las capacidades técnicas del propio personal
del MIMP en la producción, generación y uso de evidencia con el género
y la interseccionalidad como ejes transversales.

La debilidad de las instancias de concertación subnacionales

De acuerdo con la Ley 30364, el Sistema Nacional descansa en una es-
tructura subnacional encargada de su gestión, sobre la cual el MIMP siem-
pre tiene la rectoría. Como tal, las debilidades que a continuación analiza-
mos parten de la propia debilidad del MIMP para organizar eficientemente
esta estructura subnacional, así como de su dificultad para proveerla de
herramientas, regulaciones y datos útiles para su funcionamiento.

Esa estructura subnacional la conforman no solo entidades del Go-

bierno nacional –especialmente el MIMP–, sino también las instancias
de concertación de nivel regional, provincial y distrital, las cuales están
encargadas de elaborar, implementar, monitorear y evaluar las políticas
en la materia. Cada instancia está integrada por los actores locales re-
levantes, lista que incluye al representante del gobierno regional, pro- 251
vincial o distrital, así como a representantes locales de los sectores de
Interior, Justicia, Fiscalía, Educación, Salud, Mujer, entre otros, además
de la sociedad civil (juntas vecinales, rondas campesinas, etcétera).

Muchas de las acciones que nacen en las políticas nacionales en

materia de violencia contra las mujeres deben ser implementadas, mo-
nitoreadas y evaluadas en esa estructura de gestión subnacional, a tal
punto que 8 de los 13 indicadores que miden las acciones estratégicas
del PNCVG 2016-2021 están bajo la responsabilidad tanto del Gobierno
nacional como de los subnacionales.

Pero en este punto se presenta un inconveniente derivado del en-

foque de arriba hacia abajo con el que han sido desarrolladas estas
políticas. La centralidad de la gestión subnacional para la consecución
de las políticas acá estudiadas contrasta con la poca consideración del
contexto de esos mismos niveles de gobierno para, justamente, elabo-
rar, implementar, monitorear y evaluar dichas políticas.

Recientemente, la Defensoría del Pueblo (2019) publicó el análisis

del nivel de cumplimiento de los indicadores del PNCVG 2016-2021
por parte de las instancias de concertación regional y provincial. Se

[ Desigualdades de género y violencia ]

 trata de una evaluación realizada dos años después de publicado dicho
plan. El informe resalta varias dificultades tanto en el proceso como
en los resultados de la aplicación del PNCVG y, aunque no aborda
los gobiernos distritales, no es difícil intuir que el diagnóstico en este
ámbito es más delicado.

En principio, el PNCVG no es un documento de política de conocimiento

generalizado. Si bien únicamente dos gobiernos regionales no lo conocían,
el 28% de gobiernos provinciales no habían escuchado hablar de él. En
cuanto a las instancias de concertación, la mayoría fueron instaladas –en el
92% de los gobiernos regionales y en el 91% de los gobiernos provinciales–,
lo que refleja un avance en construir la estructura para el funcionamiento
de la política. Sin embargo, más allá de su instalación, el informe de la De-
fensoría del Pueblo que comentamos sugiere que existen limitaciones cla-
ras para su adecuado funcionamiento que, en este ensayo, resumimos en
cuatro aspectos: arreglos institucionales, herramientas, capacidades técni-
cas, y voluntad o sensibilización ante la violencia de género.

La estructura de las instancias de concertación va más allá de su ins-

talación y, más bien, alude a los arreglos institucionales para que puedan
ejercer sus funciones. Según el mismo informe de la Defensoría del Pue-
252 blo (2019), el diagnóstico es muy dispar. Por ejemplo, mientras que en
el nivel regional solo 78% de las instancias contaban con reglamento de
funcionamiento y 70% con plan de trabajo, en el nivel provincial las pro-
porciones bordeaban la mitad (48% y 59%, respectivamente). Sobre esta
base, se puede suponer que el porcentaje de representantes que nunca
asistieron a las reuniones de las instancias de concertación regionales
oscilaba alrededor del 40%; y en las provinciales, alrededor del 30%.

El segundo punto clave es el de las herramientas con las que cuenta

cada instancia de concertación para desarrollar las acciones estraté-
gicas del PNCVG. En específico, este plan les ha encomendado imple-
mentar lineamientos para la prevención de la violencia de género en su
ámbito, con la finalidad de modificar los patrones socioculturales en los
que se basan las relaciones desiguales que exacerban la violencia. En
la práctica, hay un avance positivo en la implementación de los linea-
mientos entre los gobiernos regionales (96%), pero muy limitado en los
provinciales (35%). No obstante –y pese a este avance–, la gran mayoría
de acciones realizadas son capacitaciones cuyo contenido, metodología,
calidad e impacto difícilmente puede ser monitoreado, y habitualmente
han sido criticadas por su poca efectividad para reducir la violencia de
género (Ellsberg et al., 2015) si no forman parte de enfoques de transver-
salización que les den sostenibilidad y contenido.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 El tercer aspecto es una hipótesis, más que una conclusión definitiva.
Está referido a la baja capacidad técnica de los gobiernos subnacionales
–especialmente los provinciales y distritales– para identificar, en las guías
generales que brindan las políticas en la materia, cuáles son las inter-
venciones efectivas para prevenir la violencia contra las mujeres. En otras
palabras, el problema es la falta de evidencia, pero en el fondo también la
insuficiente competencia técnica para comprender la problemática de la
violencia de género y sus soluciones. Y esta limitación va de la mano con
una más estructural: la baja prioridad del tema en el ámbito subnacional.

Este último aspecto muy probablemente explica parte de los anterio-

res. Es el tema de la voluntad o sensibilización ante la problemática de la
violencia de género: si bien se reconoce que esta representa un proble-
ma extendido, su planificación en los documentos de política no refleja
esa importancia. Por ejemplo, siguiendo con el informe de la Defensoría
del Pueblo (2019), mientras que ocho instancias de concertación regional
(32%) incorporaron el acoso sexual en espacios públicos en su plan de
seguridad ciudadana, solo 16% de las instancias de concertación pro-
vincial lo hicieron. Sea por falta de voluntad o de sensibilidad, en algún
punto de la cadena de planificación ciertos problemas de violencia de
género no se eligen ni priorizan.
253
Para ser justos, una explicación más precisa de estos aspectos qui-
zás se encuentra en un hecho simple y conocido: mientras más abajo
vayamos en la jerarquía subnacional, encontraremos menos personal y
presupuesto para atender las distintas políticas nacionales que, junto
con las de violencia de género, deben ser implementadas. Esta situación
es aún más crítica si se considera que el Gobierno central encarga como
mandato las políticas nacionales en materia de violencia a los gobiernos
subnacionales, pero no les provee de las herramientas técnicas necesa-
rias ni propicia que sus funcionarios desarrollen las competencias nece-
sarias para comprender plenamente el problema, afrontar sus propios
sesgos y estereotipos de género, acceder y procesar evidencia, diseñar
intervenciones locales efectivas y evaluarlas, etcétera.

Si bien algunas de estas limitaciones pueden estar asociadas a un pro-

blema puntual referido a cómo implementar algún objetivo de la política en
materia de violencia contra las mujeres, también es cierto que actúan en
forma conjunta. El propio informe de la Defensoría del Pueblo (2019) señala
que solo siete gobiernos regionales reportaron haber creado hogares de
refugio temporal para víctimas de violencia en el marco de la obligación
impuesta por el artículo 29 de la Ley 30364. Dos de ellos declararon que no
habían recibido a ninguna víctima; y el resto, menos de 100 por año.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Más que un sistema organizado, articulado y que cuenta con canales
de comunicación, el Sistema Nacional muestra quiebres en su relación
con el ámbito subnacional, los cuales afectan la forma en que estas
instancias intermedias entre las políticas y las víctimas usan, traducen
y planifican las políticas en el nivel local. En palabras de Thomann et al.
(2018), fallan en lo que se denomina el conformance implementation y
el performance implementation. Mientras que el primer término alude a
cuán fiel es la aplicación de la política hacia abajo, el segundo se refiere
al descalce entre la política aplicada y el problema público que lo originó.

En otras palabras, este esquema refleja un sistema tradicional de

administración pública que reposa en arreglos jerárquicos –enfoque
de arriba hacia abajo– que no llegan a generar interacciones ni lazos
suficientemente fuertes como para administrar la política pública en
el nivel local. Ya no se trata de un tema de estructura, sino de cómo
esa estructura funciona hacia abajo en la jerarquía organizacional para
articular la política con su implementación.

Justamente, la responsabilidad por el funcionamiento de dicha es-

tructura recae en el MIMP. Ese papel debe ser asumido por esta cartera
desde distintas estrategias, como la producción de guías detalladas que
254 enseñen cómo implementar desde cero iniciativas basadas en evidencia
local y cómo corregir iniciativas que actualmente se desarrollan más por
inercia que por evidencia.

3. Reflexiones finales

Junto con el reconocimiento del avance de las políticas en materia de

violencia contra las mujeres, en este ensayo hemos resaltado que el
enfoque de arriba hacia abajo ha generado una serie de limitaciones
cuyas consecuencias afectan el diseño de las políticas y su efectividad.
No es que este enfoque sea negativo per se, sino que durante su de-
sarrollo han surgido limitaciones cuya responsabilidad atañe desde el
MIMP –como ente rector– hasta los gobiernos subnacionales.

En las políticas en la materia que serán formuladas durante los si-

guientes años, será indispensable que la interseccionalidad vaya más
allá del plano conceptual y que, con un correcto uso de datos y eviden-
cia cuantitativa y cualitativa, oriente la elaboración de diagnósticos de
grupos que ahora no están visibilizados. Pese a que los datos disponi-
bles ayudarían, no existe un diagnóstico interseccional de la violencia
contra las mujeres que distinga, por ejemplo, prevalencia o asistencia
a servicios por origen étnico, clase social, edad y ciclo de vida. Para

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

otras características de discriminación cruzada –orientación sexual,
pertenencia a comunidades indígenas o nativas, condición de migran-
te, discapacidad, etcétera–, la tarea inicial consiste en recoger datos de
nivel nacional y subnacional para conocer la magnitud del problema. En
algunos casos, la opción menos costosa consiste en incluir preguntas
clave en los registros administrativos de los servicios ya existentes del
MIMP y otras entidades, así como en las encuestas nacionales –como la
Endes–; esto permitiría visibilizar a algunos de estos grupos, aunque en
otros casos sería más útil contar con encuestas o estudios focalizados.
El mismo tratamiento se debe seguir respecto a los patrones de victimi-
zación, ya que esto permitiría quebrar la idea de que existe una víctima
homogénea y adecuar los servicios a la diversidad. Es particularmente
relevante crear más y mejores intervenciones dirigidas a trabajar tanto
con hombres en general como con agresores.

En una siguiente ola de sugerencias, el MIMP debe procurar que el en-

foque completo de la interseccionalidad y los patrones de victimización
sirvan para elaborar protocolos de atención diferenciados en los servicios
dirigidos a las víctimas. Es preciso comprender que sistemas adicionales
de opresión y experiencias de victimización heterogéneas configuran vul-
nerabilidades y consecuencias distintas, lo cual determina que diferentes
herramientas técnicas –como los planes de seguridad, la valoración de 255
riesgo, los planes de tratamiento individual de salud mental, etcétera–
tengan que adaptarse a la diversidad de víctimas y agresores.

La omisión actual de las políticas en lo referente a plantear zonas prio-

rizadas requiere una atención urgente, pues la distribución territorial de las
mujeres en situación de violencia no es uniforme y hay claros patrones de
concentración desde regionales hasta distritales. Como se señaló antes,
hoy en día contamos con una serie de encuestas y registros administrativos
que permitirían al MIMP identificar esas zonas e incluso construir índices de
focalización que afinen los instrumentos para desarrollar esa tarea.

Por ejemplo, sería oportuno que el MIMP elaborara una lista de dis-
tritos priorizados para diseñar estrategias más intensas, variadas, in-
tersectoriales y basadas en evidencia, entendiendo que en esas zonas
las estrategias tradicionales son insuficientes; esta medida lograría que
las políticas sean más eficientes e incluso más costo-efectivas. Por
citar un ejemplo, la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro ha llevado a
cabo ejercicios de priorización en el nivel distrital. La reciente Estrate-
gia Nacional de Prevención de la Violencia de Género contra las Muje-
res, del MIMP (2021), hace referencia a la priorización territorial, aunque
no brinda mayor detalle al respecto.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Sin embargo, la priorización tendrá poco sentido si el propio MIMP no
lidera el desarrollo de un banco de proyectos, con evidencia de impacto,
que puedan ser aplicados luego de dicha priorización. En esta línea, el
Observatorio Nacional de Violencia contra las Mujeres e Integrantes del
Grupo Familiar del MIMP debería ser fortalecido con miras a que analice
y produzca evidencia, incluso con modelos de laboratorio, igual que han
diseñado con éxito otros sectores como Educación e Inclusión Social.
Debido a que la propia Ley 30364 dispuso que los gobiernos regionales
crearan sus propios observatorios de violencia contra las mujeres, estos
representan un espacio adicional pendiente de fortalecer para generar
evidencia en el nivel local.

El punto más complejo de las políticas es su implementación en el

nivel subnacional, rol en el que el MIMP sigue siendo central en su cali-
dad de rector. El reto consiste en sostener una estructura subnacional
atomizada, con distintos niveles de capacidad, voluntad y sensibiliza-
ción por parte de sus autoridades. El primer paso debe ser identificar
dichos desniveles y propiciar la elaboración de guías detalladas sobre
cómo implementar desde cero iniciativas basadas en evidencia a nivel
local, y cómo corregir iniciativas que actualmente se realizan más por
inercia que por evidencia. En ese mismo sentido, hay que señalar que
256 la ausencia de diagnósticos locales sobre violencia de género no solo
se debe a la falta de datos, sino también al insuficiente conocimiento
sobre cómo realizar diagnósticos con enfoque de género y otros enfo-
ques pertinentes, vacío que puede cubrirse con guías diseñadas para
recoger datos, analizarlos y seleccionar las intervenciones más apro-
piadas a cada contexto cultural. Se deben priorizar lógicas similares
para el fortalecimiento de capacidades y la sensibilización de funcio-
narios clave en el nivel subnacional.

Recientemente –en el 2019–, por iniciativa del MEF se aprobó un Pro-

grama Presupuestal Orientado a Resultados en Violencia contra las Mu-
jeres basado en evidencia, el cual representa un paso más en el camino
de vincular los planos conceptuales, de diagnóstico y estratégico. Hasta
la fecha, este programa ha tenido un bajo nivel de implementación y
requiere que mejoren las competencias de los funcionarios públicos de
nivel subnacional.

Finalmente, la mejor articulación entre los niveles nacional y subna-

cional pasa por promover una red de gobernanza, entendida como una
red interorganizacional en la que múltiples sectores, de distinto tamaño
y que actúan en diferentes ámbitos, trabajan juntos para participar en
la creación, implementación y monitoreo de políticas públicas (Koliba

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

et al., 2019). Esta tarea trasciende a la actual Comisión Multisectorial
de Alto Nivel, pues implica coordinar con mayor número de instancias,
utilizar herramientas que permitan un trabajo más detallado –como las
anteriormente sugeridas–, además de articular actividades en torno a
resultados, y monitorear y evaluar el impacto de las iniciativas realizadas
tanto en el nivel nacional como en el subnacional. Sumadas a todo ello,
la rendición de cuentas efectiva del Estado y una activa participación
comunitaria en las políticas permitirán revertir la lógica de arriba hacia
abajo que ha dominado hasta ahora.

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259

[ Desigualdades de género y violencia ]

 D.

Avances y desafíos en la
prevención de la violencia contra
los niños, niñas y adolescentes en
el hogar: una deuda al Bicentenario

Gabriela Guerrero y Vanessa Rojas*

La violencia contra los niños, niñas y adolescentes (NNA), entendida como

“toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negli-
gente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual” (Unicef, 2017, p. 261
6), es un problema urgente de salud pública en el Perú. Esta problemática
atraviesa los diferentes ámbitos en los que se desenvuelven los NNA: el
hogar, la escuela y la comunidad. En este ensayo, nos concentramos en
analizar la violencia contra los NNA en el hogar, espacio en el que pasan la
mayor cantidad de tiempo y que no siempre resulta ser un entorno seguro.

En cuanto a la magnitud del problema de la violencia contra los NNA,

según la Enares 2019, el 54,9% de niñas y niños de 9 a 11 años reporta-
ron haber sufrido violencia psicológica en el hogar alguna vez en su vida,
mientras que el 29%, durante los últimos 12 meses. Respecto a la violen-
cia física, el 52,7% de niñas y niños de esa edad declaró haberla sufrido al-
guna vez en su vida, mientras que el 23,6%, durante los últimos 12 meses.
En el caso de las y los adolescentes de 12 a 17 años, la prevalencia de los
casos de violencia es aún mayor: 63,2% sostienen haber sufrido violencia
psicológica alguna vez en su vida; y 34,9%, durante los últimos 12 meses.
Finalmente, respecto a la violencia física, el 61,9% la ha sufrido alguna vez
en su vida, mientras que el 21,9%, en los últimos 12 meses (INEI s. f.).

* Agradecemos a las funcionarias públicas y a las especialistas en el tema de violencia, quienes

generosamente nos brindaron su tiempo y aceptaron ser entrevistadas para la elaboración de
este ensayo. Asimismo, a Wilson Hernández por sus comentarios a la primera versión.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Al comparar los resultados de la primera (2013) y la tercera (2019) rondas
de la Enares, se observa que la prevalencia de la violencia contra los NNA en
el hogar –tanto psicológica como física– ha disminuido para ambos grupos
de edad (9 a 11 y 12 a 17); sin embargo, los porcentajes continúan siendo altos.

La violencia contra los NNA en el hogar es ejercida principalmente por

el padre o la madre, quienes la usan como mecanismo para corregir o
disciplinar a sus hijos e hijas. De acuerdo con datos de la Endes 2019 para
el nivel nacional, el 21% de las madres dan palmadas a sus hijos, mientras
que el 10,8% reportan recurrir a golpes u otro tipo de castigos físicos; para
los padres, los porcentajes observados son el 11,3% y el 9,9%, respectiva-
mente. Si se desagregan estos porcentajes por área de residencia o región
natural, se observa que el uso del castigo físico está más extendido en las
zonas rurales, y en las regiones de sierra y selva (INEI, 2020).

Adicionalmente, la pandemia por COVID-19 que atraviesa el país desde

marzo del 2020 ha exacerbado el problema de la violencia contra los niños
y niñas.1 Un estudio publicado recientemente por el BID en alianza con IPA
exploró las experiencias de niños, niñas, padres y madres respecto a la
educación inicial remota y la salud mental durante la pandemia en cuatro
países de América Latina: El Salvador, Costa Rica, el Perú y Colombia. De
262 acuerdo con los resultados del estudio, la salud mental de los cuidadores
se ha deteriorado durante la pandemia, y los niveles de malestar son más
altos en los hogares que perdieron ingresos debido a la crisis sanitaria. Las
preocupaciones de los padres y madres impactan sobre los niños y niñas:
por un lado, reducen sus oportunidades de aprendizaje remoto; y por otro,
los colocan en una situación de riesgo, pues –según los reportes– el estrés
está asociado con el uso de disciplina violenta por parte de los cuidadores.
En Costa Rica, las familias con altos niveles de estrés registran cerca de
dos tercios más de probabilidades de recurrir a castigos violentos, mien-
tras que en el Perú, Colombia y El Salvador esa probabilidad casi se duplica
(Näslund-Hadley et al., 2020).

Durante los últimos 20 años, en el país se han realizado esfuerzos

importantes para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra los
NNA, tales como la aprobación de la Ley para Prohibir el Castigo Físico y
Humillante (en la siguiente sección presentamos información más deta-
llada). Sin embargo, a pesar de ello, la prevalencia de la violencia contra

1 Aunque no se trata propiamente de un indicador de prevalencia de la violencia, la

Línea 100 registró –entre el 2019 y el 2020– un incremento de cerca de 20 000 de-
nuncias de violencia contra NNA de 17 años o menos. El mayor incremento (40%) se
registró en dos grupos: el de menores de 6 años y el de 6 a 11 años. Portal Estadístico
del MIMP, https://cutt.ly/VcvToUm

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 1
Prevalencia de violencia física y psicológica en NNA (Enares 2013-2019)

Prevalencia de violencia psicológica y física en el hogar en niños y niñas de 9 a 11

años de edad y adolescentes de 12 a 17 años de edad alguna vez en su vida
Niñas y niños de 9 a 11 años Adolescentes de 12 a 17 años
2013 2015 2019 2013 2015 2019
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Violencia psicológica Violencia física

263

Prevalencia de violencia psicológica y física en el hogar en niños y niñas de 9 a 11

años de edad y adolescentes de 12 a 17 años de edad en los últimos 12 meses
Niñas y niños de 9 a 11 años Adolescentes de 12 a 17 años
2013 2015 2019 2013 2015 2019
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Violencia psicológica Violencia física

Fuente: Enares 2013, 2015 y 2019.

Elaboración propia.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 los NNA sigue siendo muy alta. En este ensayo argumentamos que las
principales barreras o dificultades para abordar con éxito este problema
desde la política pública son tres: (i) la tendencia a considerar la violencia
como un tema privado y no como un problema de salud pública; (ii) el
escaso capital político con el que cuenta el tema de la prevención de la
violencia contra los NNA; y (iii) la existencia de arreglos institucionales
que, en la práctica, no favorecen un abordaje sistémico y multinivel para
la prevención y erradicación de la violencia.

1. La violencia contra los NNA vista desde

la política pública: 1990-2020

A partir de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño

en 1990, el Perú dio pasos importantes respecto a las políticas de pro-
tección y cuidado de los NNA. En la década de 1990, se publicaron dos
documentos importantes dirigidos específicamente hacia este grupo: el
Código de los Niños y Adolescentes (CNA) (D. L. 26102) y el primer Plan
Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA 1992-1995),
instrumento marco de política pública del Estado para articular y vincu-
lar las políticas en materia de infancia y adolescencia. Aunque ambos
documentos marco mencionan la importancia de contar con políticas
264 de atención y prevención de la violencia contra los NNA, la mayor parte
de las leyes y normas específicas sobre este tema están enfocadas en la
atención de la violencia –por ejemplo, la Ley de Protección de los Meno-
res frente a la Violencia Familiar (1993) y la Ley del Sistema Nacional de
Atención Integral del Niño y Adolescente (1995)–; y luego son estas leyes
las que describen los procedimientos que deben seguir las instituciones
públicas –como, por ejemplo, las Defensorías Municipales del Niño y del
Adolescente (Demuna), la PNP, el Ministerio Público, el Juez Especializa-
do en Familia y el Juez Penal– frente a casos de violencia.

En la década posterior (2000-2010), se promulgó el Nuevo Código de

los Niños y Adolescentes, que si bien enfatizó en la necesidad de proteger
a este grupo etario del maltrato físico o psicológico y de la violencia sexual,
no prohibió el uso del castigo físico en el fuero familiar. No obstante, se
avanzó en reducir y prevenir la violencia contra los NNA mediante políticas
de fortalecimiento familiar que promovían relaciones libres de violencia. En
el 2001 se creó el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
(PNCVFS), encargado de diseñar y ejecutar –a nivel nacional– acciones y
políticas de prevención, atención y apoyo a las personas involucradas en
hechos de violencia familiar o sexual desde una perspectiva de género.
En el marco del PNCVFS, el Ministerio de la Mujer –entonces llamado
Promudeh– era el sector responsable de coordinar la articulación sectorial

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

con el fin de establecer medidas y acciones para prevenir y sancionar la
violencia familiar. En esa década también se aprobaron otros planes y
normativa vinculada con la atención y prevención de la violencia, como
el Plan Nacional de Apoyo a la Familia (PNAF 2004-2011), la Ley que Crea
Hogares de Refugio Temporal para las Víctimas de Violencia Familiar (Ley
28236) y la Ley de Fortalecimiento de la Familia (Ley 28542).

Sin embargo, es recién en la década pasada (2011-2020) que se obser-

va con claridad un mayor avance desde la política pública para atender
y prevenir la violencia contra los NNA. Por ejemplo, la tercera edición del
PNAIA 2012-2021 incorporó explícitamente la disminución de la violencia
familiar contra los NNA como una meta emblemática. Asimismo, en el
2014 se creó la Estrategia Nacional contra la Violencia Escolar (2013-2016),
conocida como Paz Escolar, con un abordaje que no solo se limitaba a
prevenir y atender la violencia en la escuela, sino también en el hogar.
Además, en esa década se aprobó el Plan Nacional de Fortalecimiento a
las Familias (Planfam 2016-2021), cuya meta emblemática es el fomento

265

Gabriela Guerrero

Las principales áreas de interés de Gabriela son el desarrollo infantil

temprano, las transiciones educativas, la eficacia escolar y la educación
intercultural bilingüe. También ha investigado sobre violencia contra los
niños, niñas y adolescentes, y fue responsable –junto con Juan León– de
diseñar y validar la primera Encuesta Nacional de Convivencia Escolar y
Violencia en la Escuela por encargo del Minedu. Ha formado parte del
equipo en el Perú del estudio internacional Niños del Milenio como ase-
sora del componente cualitativo y codirectora de la encuesta escolar. Ha
sido consultora de organismos internacionales como la OCDE y el BID.
Enseñó en el Departamento de Psicología y la Maestría en Cognición,
Aprendizaje y Desarrollo de la PUCP. Es investigadora principal de GRADE
en el área Educación y Aprendizajes.

Gabriela es Ph. D. en Educación por KU Leuven y máster en Estudios de

Desarrollo –con especialización en Políticas Públicas– por el Institute of
Social Studies. Es licenciada en Psicología Educacional por la PUCP.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 de relaciones familiares democráticas y asertivas como mecanismo pre-
ventivo de la violencia intrafamiliar. En el 2019 se relanzó el PNCVFS como
el nuevo Programa Nacional para la Prevención y Erradicación de la Vio-
lencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (Aurora), cuyo
objetivo principal es diseñar y ejecutar acciones y políticas de prevención,
atención y apoyo a las personas involucradas en hechos de violencia con-
tra las mujeres y los integrantes del grupo familiar a nivel nacional. En el
marco de este programa, se agrupan un conjunto de intervenciones tales
como los CEM, la Línea 100, los Hogares de Refugio, entre otros.

Pero, sin lugar a dudas, el hito central fue la promulgación de la Ley

30403, Ley que Prohíbe el uso del Castigo Físico y Humillante contra Niños,
Niñas y Adolescentes. Aunque múltiples asociaciones civiles, ONG, orga-
nismos de cooperación internacional, la MCLCP y el MIMP habían estado
trabajando en forma conjunta desde la década anterior para promover la
discusión y aprobación de dicha ley en el Congreso, esta se postergó en
varias ocasiones hasta finales del 2015. Al aprobarse, el Perú se convirtió
en el noveno país de Latinoamérica en contar con una ley concreta sobre
este tema. Sin embargo, a pesar de este importante avance legislativo,
las acciones posteriores tardaron en llegar y recién en el 2018, tres años
después de la promulgación de la Ley 30403, se publicó su Reglamento.
266
La falta de celeridad en la concreción de los avances logrados es uno
de los principales obstáculos en el camino hacia la eliminación de la vio-
lencia contra los NNA. Así por ejemplo, aunque desde el 2018 el Perú for-
ma parte de la Alianza Global para Eliminar la Violencia contra las Niñas,
Niños y Adolescentes –iniciativa impulsada por las Naciones Unidas– y el
MIMP se ha esforzado en trabajar un Plan de Acción para Eliminar la Vio-
lencia contra los Niños, Niñas y Adolescentes 2020-2030, este seguía sin
aprobarse hasta el cierre de esta publicación.

Sin duda, el Estado peruano ha realizado esfuerzos para atender y

prevenir la violencia contra los NNA. No obstante, estos parecen haberse
concentrado prioritariamente en la atención de las víctimas de violencia
más que en la prevención, cuando la literatura especializada señala que
debe ser exactamente lo contrario. Según el Grupo Impulsor para poner
Fin a la Violencia contra los NNA, un análisis del programa presupuestal
0080 (Lucha contra la violencia familiar) para el 2020 muestra que en el
Perú se invierte menos del 1% del presupuesto en prevenir la violencia.
Así, ese año se gastaron 17,78 soles (4,9 dólares) por NNA en servicios de
atención y 4,77 soles (1,3 dólares) por NNA en servicios de prevención.2

2 https://www.unicef.org/peru/media/11261/file/Publicaci%C3%B3n.pdf

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Asimismo, aunque se promueven leyes y políticas que buscan reducir
la violencia contra los NNA, estas están enmarcadas en la atención al
grupo familiar y no específicamente focalizadas en los NNA como grupo
de interés. A la fecha, la violencia contra los NNA no ha sido aún atendida
con la urgencia que ameritan las cifras de prevalencia mencionadas en
la sección anterior, que además probablemente se han acentuado como
consecuencia de la pandemia por COVID 19.

2. Razones del limitado avance en la prevención

y erradicación de la violencia contra los NNA

La violencia contra los NNA es un problema complejo, que responde a

la interrelación de una serie de factores individuales, interpersonales,
sociales y culturales. Los marcos conceptuales más utilizados para el
estudio de esta problemática tienen su origen en la teoría ecológica for-
mulada por Bronfenbrenner (1977).

El relativamente reciente modelo socioecológico propuesto por Ma-

ternowska y Potts (2017) es un ejemplo de ello. De acuerdo con dicho
modelo, la violencia contra los NNA debe abordarse como un fenómeno

267

Vanessa Rojas

El trabajo de Vanessa se ha centrado en la Antropología de la Educación.

Desde ese enfoque ha abordado temas relacionados con las transiciones
educativas, la calidad educativa y las relaciones de poder. Ha investigado
también la violencia contra niños, niñas y adolescentes, además de las
transiciones hacia la vida adulta en relación con temas de educación,
trabajo, maternidad, paternidad y relaciones de cuidado. Es investigado-
ra cualitativa del estudio Niños del Milenio e investigadora asociada de
GRADE.

Vanessa es candidata al doctorado en Antropología Social y Cultural de

la Universitat Autònoma de Barcelona. Tiene una maestría en Ciencias
Políticas y un bachillerato en Antropología por la PUCP.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 que responde a la interrelación entre, por un lado, los determinantes de
la violencia y, por el otro, los factores de riesgo y de protección en di-
ferentes niveles. Estos determinantes pueden ser estructurales –como
la pobreza, la desigualdad económica o la desigualdad de género– o
institucionales –como las normas legales y culturales que incentivan o
permiten la violencia contra los NNA, o la debilidad de las políticas de
protección a la infancia–. En cuanto a los factores de riesgo y protección,
pueden ubicarse en tres niveles: el comunitario –por ejemplo, normas
sociales que justifican el uso del castigo físico para corregir a los hijos e
hijas–, el interpersonal –por ejemplo, las prácticas de crianza de padres
y madres– y el individual –por ejemplo, la edad o el sexo del niño–.

Analizar exhaustivamente los determinantes de la violencia contra los

NNA en nuestro país, así como de sus factores de riesgo y protección, ex-
cede los objetivos planteados en este ensayo. Maternowska et al. (2020),
Anderson (2016), Benavides y Stuart (2016), Benavides y León (2013), entre
otros, han realizado ya análisis muy interesantes en esa línea.

Aquí nos enfocaremos en la discusión de tres posibles explicaciones

al limitado avance del Perú respecto a la prevención y erradicación de
la violencia contra los NNA. (i) La primera está directamente relacionada
268 con la manera en que el tema ha sido históricamente concebido tanto
por la sociedad como por la política pública. El uso de la violencia –espe-
cíficamente del castigo físico– ha sido visto como una práctica de crian-
za utilizada por los padres para disciplinar y corregir a sus hijos e hijas, lo
que la convertía en un tema familiar y privado, y no en un problema de
salud pública. (ii) A pesar de que enfoques más recientes identifican la
violencia contra los NNA como un problema de política pública, el tema
de la infancia en general –y de la violencia contra los NNA en particular–
históricamente ha contado con un escaso capital político. Esto se debe
a que los regímenes que han dirigido el país durante las últimas décadas
no lo han posicionado como prioritario en su agenda de gobierno. (iii) Las
limitaciones también se explican por arreglos institucionales que, en la
práctica, no favorecen la articulación entre los sectores e instituciones
convocados a trabajar en esta problemática, así como entre los dife-
rentes niveles de gobierno. Por ello, no se ha podido lograr un abordaje
sistémico y multinivel para la prevención y erradicación de la violencia.

La normalización de la violencia contra los NNA

como una barrera para la atención y la prevención
Se tiende a pensar que los NNA están más seguros en sus casas que fue-
ra de ellas, pero las cifras de Enares muestran que, en el Perú, sucede lo
contrario: los miembros más cercanos de la familia son los principales

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

perpetradores de violencia (Anderson, 2016). Las normas y creencias so-
ciales respecto a las prácticas de crianza de los NNA son un factor clave
para entender este hecho. El uso de la violencia por parte de los padres
se justifica en la medida en que es considerada una herramienta edu-
cativa necesaria para controlar el comportamiento de sus hijos e hijas.

Este aspecto se observa con claridad en la Enares (2019): 46,1% de las

personas encuestadas están de acuerdo o muy de acuerdo con que los
únicos que tienen derecho a pegarles a los niños y niñas son sus padres;
34,5% consideran que los niños y niñas a los que no se les pega se vuel-
ven malcriados y ociosos; 27,9% creen que los niños y niñas no deben ser
separados de su hogar aunque ahí sean maltratados; 26,9% piensan que
el castigo físico se debe aplicar siempre y cuando no se lesione a la niña
o niño; 21,5% opinan que, de conocer un caso de abuso sexual a un niño o
niña, es mejor no intervenir; y 20,9% declaran que los padres que desean
hijos exitosos deben recurrir al castigo físico para lograrlo (INEI, s. f.).

Con frecuencia, se utiliza el castigo físico o la intimidación verbal a los

NNA para sancionar comportamientos no deseados y promover aquellos
que sí lo son (Unicef, 2014). El incumplimiento de las reglas o responsabili-
dades de los NNA es el principal motivo señalado por los cuidadores como
justificación para el castigo físico (Guerrero y Rojas, 2016; Ames, 2013; Bar- 269
dales y Huallpa, 2005). La justificación y normalización de la violencia llega
a tal punto que los cuidadores no conciben que prácticas como el castigo
físico constituyen maltrato infantil, en la medida en que su propósito es
corregir o educar a los NNA (Oré Luján y Diez Canseco, 2011).

Muchas veces, los propios NNA racionalizan la violencia que sufren como
una forma válida de disciplina y consideran que no tienen la opción de evi-
tarla (Anderson, 2016). Por ejemplo, Guerrero y Rojas (2016), que analizan da-
tos longitudinales cualitativos de Niños del Milenio en cuatro comunidades
urbanas y rurales de Perú, encuentran que los NNA experimentan simultá-
neamente diferentes formas de violencia y esto refuerza que la conciban
como una práctica normal. Según lo señalado en el estudio, los NNA ex-
puestos a la violencia en sus hogares frecuentemente también son castiga-
dos de la misma manera por sus maestros en la escuela. En ambos casos,
el disparador más común para el castigo corporal es no haber cumplido
con las responsabilidades y tareas que se les asignan. Una consecuencia de
esto, tal como señalan las autoras, es que los niños y las niñas establecen
un vínculo directo entre aprender a comportarse y el uso de la violencia.

Otro fenómeno documentado en la literatura internacional (Carlson et

al., 2020) y nacional (Benavides et al., 2015; Bardales y Huallpa, 2005) es

[ Desigualdades de género y violencia ]

 la coocurrencia de distintos tipos de violencia intrafamiliar. Para el caso
peruano, Benavides et al. (2015) encontraron que, en hogares urbanos, la
violencia contra la mujer y la violencia contra los NNA se superponen. Así,
los NNA cuyas madres experimentan violencia física tienen casi el doble
de probabilidades de sufrir abuso físico, incluso después de controlar por
características de los niños, las madres y el contexto.

Pero no solo se ha identificado el efecto de las experiencias de vio-

lencia sufridas por la madre, sino el efecto conjunto de esta situación
sumada a las actitudes de ella hacia el castigo físico. En esa línea, se
encontró que una mujer que fue maltratada cuando era niña y poste-
riormente también cuando vivía con su pareja, y que además tiene acti-
tudes positivas hacia el castigo infantil, presenta entre un 74% a 78% de
probabilidades de emplear esta práctica contra sus hijos e hijas (Bena-
vides y León, 2013).

Por otra parte, como se ha señalado, la normalización de la violencia

en el proceso de crianza de los NNA ha contribuido a que, durante mu-
cho tiempo, se considere que este es un tema privado, lo que impide
verla y atenderla como lo que es: un problema de salud pública con
consecuencias individuales y sociales.
270
En la medida en que las normas sociales –que se reproducen en el
espacio doméstico y comunitario/social– son un factor determinante de
la violencia contra los NNA, deben formar parte integral de las políticas y
programas orientados a prevenirla y erradicarla. En este marco, es nece-
sario comprender cómo se forman y se transmiten las percepciones de
las personas, y también cómo pueden modificarse (Lilleston et al., 2017).
Cambiar las normas sociales que aceptan, apoyan o permiten la indife-
rencia ante cualquier forma de violencia es fundamental para prevenir y
erradicar el maltrato infantil (Klika y Linkenbach, 2019).

El escaso capital político de la atención

y prevención de la violencia contra los NNA
Sacar adelante una política pública o una reforma depende, entre otros
factores, del nivel de capital político con el que cuente (French, 2011). El
capital político para un tema de interés público o una política nacional
se hace evidente cuando este cuenta con el liderazgo y compromiso
público de las máximas autoridades del país o de los líderes de los
sectores involucrados.

A pesar de que la violencia contra los NNA constituye un problema de

salud pública en el país, tal como lo demuestran las cifras presentadas

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

en la introducción de este ensayo, es un tema con escaso capital po-
lítico. Durante los últimos 30 años, ningún presidente ha considerado
específicamente la prevención y erradicación de la violencia contra los
NNA como un eje central de su mandato. Tampoco es un elemento
presente en los discursos de los políticos cuando se dirigen a sus ba-
ses. Por ejemplo, los candidatos a la presidencia de la República de las
últimas décadas no incluyeron este tema como una de las prioridades
de sus discursos y planes de gobierno, como sí suelen serlo la gene-
ración de empleo, la seguridad ciudadana, o los servicios de salud y
educación, por mencionar algunos temas.

La Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico analizó

los planes de gobierno de los partidos políticos en carrera para las elec-
ciones generales del 2016 y el 2021 a la luz de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS). En el 2016, se abordó principalmente la violencia contra
la mujer; así, 7 de los 19 planes de gobierno presentados se refirieron a la
violencia de género. Aunque en el plan de gobierno del partido que ganó
la presidencia –Peruanos por el Kambio (PPK)– sí se mencionaba la re-
ducción de la violencia contra los NNA, esta no se concebía como un pro-
blema específico, sino más bien general, vinculado a la violencia contra la
mujer y toda persona vulnerable. Además, no se encontraron menciones
específicas a la violencia contra los NNA en el hogar ni planes dirigidos a 271
su prevención y erradicación. En las elecciones generales del 2021, el tema
de la violencia ganó terreno en las agendas políticas, pues fue menciona-
do explícitamente en más planes; no obstante, al igual que en las anterio-
res elecciones, se abordó principalmente vinculado a la violencia contra
la mujer (Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, 2021).

En el marco de este ensayo, revisamos los planes de gobierno de

los 7 partidos políticos con mayor intención de voto justo antes de
las elecciones generales de abril del 2021 para analizar qué proponían
respecto a la atención y prevención de la violencia contra los NNA.
Encontramos que las propuestas estaban dirigidas principalmente a
mejorar la atención en situaciones de violencia –por ejemplo, los me-
canismos de atención frente a agresiones–; había muy pocas men-
ciones a los mecanismos de prevención de la violencia contra los
NNA en el hogar, o a posibles impulsos presupuestales, o arreglos in-
terinstitucionales o intersectoriales, respecto al tema. En cuanto a las
propuestas puntuales de los dos partidos políticos que disputaron la
presidencia de la República en la segunda vuelta –Perú Libre y Fuerza
Popular–, ambos planes abordaron parcialmente la violencia contra
los NNA. Perú Libre, que finalmente ganó las elecciones, proponía
acompañamiento psicológico infantil en las escuelas y erradicación

[ Desigualdades de género y violencia ]

 de la explotación infantil y trata; Fuerza Popular, programas de acogi-
miento para niños maltratados.

De acuerdo con la CIDH (2017), en la región latinoamericana, la pre-

vención de la violencia ha ido ganando terreno en la agenda pública
principalmente mediante leyes de protección de los NNA frente a de-
terminadas formas de violencia. Sin embargo, se mantienen brechas
importantes entre, por una parte, los avances legales y normativos y, por
la otra, las experiencias reales de los NNA en su vida cotidiana. Según la
CIDH, uno de los factores que explica esta brecha es justamente la falta
de liderazgo político para poner el tema en agenda, además de otros
como la débil institucionalidad y la fragmentación de las intervenciones,
que también juegan en contra de lograr mayores avances.

En esa línea, iniciativas de nivel mundial por reducir y eliminar la vio-

lencia contra los NNA –por ejemplo, End Violence Against Children3– se-
ñalan la importancia de que gobernantes y parlamentarios refuercen su
voluntad política, pues ellos juegan un papel importante al demostrar
su apoyo y compromiso con los avances en leyes y políticas de diferen-
tes sectores. Se requiere, entonces, la voluntad política de las máximas
autoridades y líderes políticos para lograr que las leyes respondan a las
272 obligaciones internacionales a las que nos hemos comprometido como
país, pero también para romper el silencio y orientar los esfuerzos de la
política nacional hacia acciones concretas en pro de la reducción y pre-
vención de la violencia contra los NNA.

De acuerdo con el Informe mundial de la prevención de la violencia

contra los niños y niñas (OMS, 2020), la probabilidad de avanzar es más
alta cuando existe un claro liderazgo que cuenta con legitimidad, así como
recursos para dirigir los aportes desde los múltiples sectores; de lo con-
trario, los esfuerzos podrían verse fragmentados. De esta manera, al plan-
tear temas relativos a la protección de la infancia y tomar iniciativas, las
autoridades políticas contribuyen a consolidar el liderazgo de la entidad
pública responsable de coordinar y asegurar los cambios en el largo plazo,
fortaleciendo su rectoría tanto con capital humano como con recursos.

El país requiere un liderazgo político comprometido, que posicione

la problemática en la agenda pública, y procure institucionalizar las
políticas y programas de atención y prevención de la violencia contra
los NNA. De esta forma, los avances no se truncarán al término de un
gobierno, sino que se convertirán en políticas de Estado a largo plazo.

3 https://www.end-violence.org/

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Arreglos institucionales que no favorecen una adecuada
articulación entre los diferentes sectores y niveles
de gobierno para un abordaje sistémico y multinivel
de la violencia contra los NNA
Si bien hemos sostenido que el tema de la violencia contra los NNA siem-
pre ha contado con poco capital político, desde mediados del 2018 recibió
cierto impulso en forma indirecta, como explicaremos a continuación.

En marzo del 2018, luego de la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski, el

vicepresidente, Martín Vizcarra, asumió la presidencia de la República.
En su primer mensaje presidencial en el Congreso, el 28 de julio del 2018,
Vizcarra expuso los cinco ejes de su gestión y señaló que, en el eje de
desarrollo social y bienestar de la población, una prioridad era reducir la
violencia contra la mujer con miras a erradicarla. Como consecuencia,
se dispuso la creación del Programa Presupuestal orientado a Resulta-
dos para la Reducción de la Violencia contra la Mujer (PPoR RVCM) en el
marco la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2019
(elaborada en el 2018).

El desarrollo de los contenidos técnicos del PPoR estuvo a cargo de

un grupo de trabajo multisectorial conformado por los viceministros de
10 sectores del Ejecutivo –MEF, PCM, MIMP, Midis, Minsa, Minedu, MTPE, 273
Cultura, Minjusdh y Mininter– y representantes de alto nivel del Minis-
terio Público, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo. La Dirección
General de Presupuesto Público del MEF asumió la Secretaría Técnica
del grupo, y convocó a un equipo de expertos para que revisaran y siste-
matizaran la evidencia. Este equipo recibió el encargo de proponer a los
sectores, para su validación, las estrategias e intervenciones necesarias
para atender y prevenir la violencia contra la mujer, tanto en el contexto
de la pareja como fuera de ella, y considerando también a las niñas y las
adolescentes. Este trabajo generó, indirectamente, capital político para
el tema de la violencia contra las niñas y, en ese sentido, atrajo atención
y recursos para abordar la violencia contra los NNA en general.4

El PPoR establece qué queremos lograr como país respecto a la pre-

vención de la violencia contra la mujer –incluyendo a niñas y adolescen-
tes– y cómo prevemos hacerlo desde una perspectiva multisectorial e
intergubernamental, y reconociendo nuestro contexto específico. El PPoR
fue aprobado en diciembre del 2019, y se determinó un plazo de 90 días
para establecer los lineamientos que permitirían su implementación. Entre

4 Se organizaron dos equipos de especialistas: los que revisaron la evidencia relacionada

con la violencia contra la mujer y los que se centraron en la violencia contra los NNA.

[ Desigualdades de género y violencia ]

 otros aspectos, era fundamental aprobar el decreto supremo que esta-
bleciera la gobernanza del PPoR definiendo al ente rector de la política,
que en principio era el MIMP.

Los productos (intervenciones) contemplados en el PPoR están, en

principio, alineados con Inspire (OPS, 2017), un marco internacional de-
sarrollado por 10 agencias multilaterales que busca orientar a los países
y a las comunidades en el diseño e implementación de estrategias de
prevención de la violencia contra los NNA. Inspire identifica las siete es-
trategias basadas en evidencia que ofrecen las mayores posibilidades de
reducir la violencia contra los NNA en diferentes contextos, y señala que
estas son más eficaces cuando se ejecutan como parte de un plan inte-
gral y multisectorial que promueva las sinergias entre ellas.

Lamentablemente, la llegada de la pandemia –en marzo del 2020–

determinó que se avanzara muy poco en la implementación de este
programa presupuestal durante ese año. Se priorizaron solo seis pro-
ductos del PPoR, dos de los cuales fueron intervenciones dirigidas a
prevenir la violencia contra los NNA, una liderada por el Minedu y otra
por el MIMP. Sin embargo, el camino recorrido ha sido una experiencia
interesante que nos ha permitido analizar –a partir de una situación
274 concreta– la articulación entre sectores para atender y prevenir la vio-
lencia contra los NNA.

Con el fin de reflexionar sobre las fortalezas y desafíos del PPoR –que
consideró intervenciones para prevenir la violencia contra los NNA–, así
como sobre el rol rector del MIMP en lo referente a las políticas de aten-
ción y prevención de la violencia, en abril del 2021 entrevistamos a cinco
profesionales exintegrantes del Grupo de Trabajo Multisectorial encargado
de elaborar el PPoR. Se trata de funcionarios públicos de algunos de los
sectores participantes, así como de especialistas en el tema que habían
sido convocados para revisar y sistematizar la evidencia sobre violencia.

Respecto a las fortalezas observadas en el proceso de elaboración

del PPoR, en las entrevistas se destacó la amplitud de la convocatoria
para conformar el Grupo de Trabajo Multisectorial, con el propósito de
asegurar que todos los sectores involucrados participaran en el diseño
y posterior implementación. Se abordó la problemática de la violencia
contra la mujer –incluidas las niñas y adolescentes– con un enfoque
integral y un alcance multisectorial e intergubernamental, lo que re-
presentó un cambio respecto al enfoque sectorial y con intervenciones
aisladas con el que se había trabajado previamente. Otra característica
destacada como positiva durante las entrevistas fue que el diseño del

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

PPoR es conceptual –modelo ecológico de la violencia– y metodológi-
co –basado en evidencia científica–, lo que aporta solidez y claridad al
conjunto de intervenciones priorizadas.

Todo lo anterior contribuyó a darle mayor legitimidad al proceso y, en

general, se observó el compromiso con este por parte de los diferentes
sectores y su buena disposición hacia un trabajo intersectorial. Sin em-
bargo, la elaboración del PPoR también puso en evidencia una serie de
dificultades durante la etapa de diseño, así como desafíos para la imple-
mentación, vinculados con la articulación horizontal entre los diferentes
sectores llamados a trabajar en la atención y prevención de la violencia,
y las limitaciones por falta de recursos –sobre todo humanos– para la
implementación en los territorios.

En cuanto a los desafíos enfrentados durante el diseño del PPoR, en el

Grupo de Trabajo Multisectorial se observaron algunas tensiones entre los
equipos de los diferentes ministerios respecto al manejo de la evidencia.
Tal como se señaló, este nuevo modelo impone como práctica el uso de
evidencias para sustentar y documentar las estrategias de intervención
priorizadas. De acuerdo con lo señalado en las entrevistas, mientras que
algunos sectores –como Salud o Educación– estaban más familiarizados
con el uso de evidencias para sustentar sus políticas o programas secto- 275
riales, había otros menos acostumbrados a este enfoque. Una percepción
común al interior del Grupo de Trabajo fue que el MIMP, en particular,
mostraba tanto un limitado manejo de evidencia como una escasa ex-
periencia en generarla. Según lo señalado, muchas de las intervenciones
que ese sector ponía a consideración del Grupo para ser priorizadas en
el PPoR eran descartadas porque no estaban debidamente respaldadas
por investigación rigurosa, puesto que el MIMP por lo general solo había
realizado intervenciones que empezaron como pequeños pilotos y que
nunca fueron evaluadas de manera exhaustiva. Esto, al parecer, supuso un
desafío para el MIMP que, siendo en principio el ente rector de la política,
sentía que perdía competencias –y por ende presupuesto– al no poder
sustentar la inclusión de sus intervenciones en el PPoR.

El PPoR también enfrentaba una serie de desafíos para su implemen-

tación. Un reto concreto que se anticipaba para algunas zonas del país
era la falta de recursos humanos suficientemente capacitados para im-
plementar el tipo de intervenciones que la evidencia respalda como cla-
ves para la prevención de la violencia contra los NNA. Por ejemplo, el
Grupo de Trabajo priorizó intervenciones en salud mental que implicaban
la contratación de psicólogos cognitivo-conductuales; sin embargo, en
muchas regiones del Perú los concursos de este tipo se suelen declarar

[ Desigualdades de género y violencia ]

 desiertos porque no hay profesionales con el perfil requerido que quie-
ran trabajar en zonas remotas, debido a los salarios y las condiciones
laborales que ofrece el sector público.

No obstante, el mayor desafío para la implementación del PPoR –en

opinión de los especialistas entrevistados– estuvo en su gobernanza y
en la capacidad de convocatoria del MIMP para articular horizontalmente
a los diferentes sectores y a otras instancias del Estado también involu-
cradas en la atención y prevención de la violencia contra los NNA.

A los equipos técnicos del MIMP se les reconoce su conocimiento del

tema de violencia, y su manejo tanto de los modelos teóricos necesa-
rios para comprender este fenómeno como de los enfoques recogidos
en los documentos vigentes de política internacional y nacional –por
ejemplo, género, intergeneracional, derechos humanos–. Por ello, como
queda claro en las entrevistas realizadas, se comprende que el MIMP
fuera considerado el ente rector de la política nacional. Sin embargo, al
momento de abordar y liderar el trabajo multisectorial, el MIMP mostra-
ba dificultades para ejercer este liderazgo y rectoría.

Este es un desafío que antecede a la experiencia del PPoR y que, de

276 hecho, ha sido recogido en la recientemente publicada Política Nacional
Multisectorial para Niñas, Niños y Adolescentes 2030 (MIMP, 2021). En ese
documento se señala que una de las causas del limitado ejercicio de los
derechos de los NNA es “la existencia de un deficiente sistema de gober-
nanza que no garantiza la protección integral de NNA, expresado en el débil
ejercicio de rectoría y la débil articulación multisectorial e interguberna-
mental para la implementación de intervenciones vinculadas a NNA” (p. 15).

En comparación con otros, el MIMP es un sector reducido, que ma-

neja unos pocos programas de pequeña escala –no necesariamente
basados en evidencia o con evidencia de que funcionan–. Además, el
MIMP no cuenta con tanta presencia a lo largo del territorio nacional5
como Salud y Educación y, por consiguiente, su presupuesto es mucho
más reducido. Así, el presupuesto anual del MIMP representa menos
del 10% del que tienen sectores como Educación y Salud. Por ejemplo,
para el año fiscal 2021, mientras los presupuestos de Educación y de
Salud alcanzan 10 001 322 900 soles y 8 107 547 805 soles, respectiva-
mente, el del MIMP es de solo 697 351 455 soles.6

5 Salvo por los CEM, que forman parte del programa Aurora y se extienden por varias zonas del país.
6 Ley 31084, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021, https://www.
mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/anexos/ppto2021/Anexo4.pdf

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En opinión de las personas entrevistadas, esta situación tiene un im-
pacto negativo en la capacidad del MIMP para liderar y convocar no solo
a otros sectores, sino también a instituciones que ni siquiera forman
parte del Ejecutivo –como el Ministerio Público y el Poder Judicial–, a las
que tiene que pedirles cuentas respecto de la implementación de accio-
nes y exigirles resultados en materia del PPoR. Por ello, en las entrevistas
se resaltó la necesidad de emitir un decreto supremo que ordenara la
gobernanza del PPoR estableciendo los roles y las responsabilidades de
cada sector e institución. Justamente en relación con este punto, recién
el 1 de julio del 2021 se aprobó el D. S. 010-2021-MIMP, que contiene las
disposiciones para la articulación y actuación conjunta con el fin de im-
plementar el PPoR.7

Finalmente, para favorecer que se concreten iniciativas como el PPoR,

no solo es necesario reevaluar la articulación del MIMP con otros secto-
res, sino también la organización del propio sector. Por ejemplo, según
lo señalado en las entrevistas, el encargo de gestionar el PPoR al interior
del MIMP recayó en un equipo técnico pequeño de profesionales que
dependían de una dirección de línea dentro del Ministerio. Así, de algu-
na forma, se reproducía al interior del sector lo que se ha descrito en
los párrafos anteriores: quien está llamado a gestionar y coordinar las
actividades del PPoR se encuentra en una posición de menor jerarquía 277
respecto de las oficinas y direcciones con las que debe interactuar. Por
otro lado, el PPoR supuso un incremento de la cantidad de recursos
asignados al MIMP, lo cual constituye un desafío para este tanto en la
capacidad de ejecución como en el seguimiento adecuado y oportuno
de cómo se están implementando los servicios y productos del PPoR.

3. Reflexiones finales

En el Perú, la violencia es un problema de salud pública importante. Si bien

es cierto que durante los últimos años se ha observado una tendencia
hacia la reducción de la prevalencia de la violencia contra los NNA, los por-
centajes aún son altos. Más del 50% de niños de 9 a 11 años y más del 60%
de adolescentes de 12 a 17 han sido víctimas alguna vez de violencia física
o psicológica. Durante los últimos 20 años, se han realizado esfuerzos im-
portantes para atender y prevenir la violencia contra los NNA. Sin embargo,
tal como señala Rubio (2017), a la fecha el Perú carece de un sistema de
protección de la infancia con cobertura nacional, protocolos claros de aten-
ción, y las articulaciones deseables y necesarias entre los servicios (p. 9).

7 Véase el Decreto Supremo 010-2021-MIMP y el anexo 1 con las disposiciones en https://

observatorioviolencia.pe/sistema-nacional/ppor/#1594299230108-d409bb93-ee80

[ Desigualdades de género y violencia ]

 Quizás el esfuerzo más reciente para realizar un abordaje multisecto-
rial de la violencia haya sido el PPoR, que, a pesar de estar enfocado en
la reducción de la violencia contra la mujer, también consideró –tanto en
su modelo conceptual y explicativo como en sus intervenciones priori-
zadas– la problemática de la violencia contra los NNA. Sin embargo, el
hecho de que la violencia contra los NNA haya sido ubicada en segundo
plano, y de algún modo subordinada a la violencia contra la mujer, devela
la falta de capital político en la agenda pública para temas de infancia en
general y de violencia contra los NNA en particular. Esta situación debe
ser revertida si de verdad se quiere contar con una política de protección
de largo plazo para los NNA, que permita la erradicación de toda forma
de violencia contra ellas y ellos.

En cuanto al diseño del PPoR, un aspecto fundamental sobre el

que quisiéramos insistir es la necesidad de trabajar en la transfor-
mación de las normas sociales presentes en el hogar y la comunidad
que contribuyen a la reproducción de la violencia contra los NNA. Si
bien en los productos priorizados en el PPoR se observa que algunas
intervenciones están orientadas al cambio de estas normas sociales,
creemos que es necesario otorgarle más notoriedad a este aspecto. Tal
como señalan Lilleston et al. (2017), para cambiar las normas sociales
278 referentes al uso de la violencia contra los NNA no basta que se aprue-
ben leyes que prohíban el castigo físico, como ya ocurrió en el Perú.
Es necesario que estas lleguen acompañadas por intervenciones que
trabajen simultáneamente en diferentes niveles –familia, comunidad,
escuela– y en las que participe un amplio rango de grupos de interés:
líderes de la comunidad, la sociedad civil organizada, e incluso los pro-
pios niños y niñas. Solo de esta manera se asegurará el compromiso y
la sostenibilidad del proceso de cambio.

Por otro lado, también constituye una prioridad mejorar los arreglos
institucionales para lograr una adecuada atención y prevención de la vio-
lencia contra los NNA. Ello supone fortalecer la gobernanza del PPoR; es
decir, lograr la articulación de los servicios y estrategias de los diferentes
sectores y organismos del Estado en los distintos niveles de gobierno.
De acuerdo con la CIDH (2017), el ente rector de una política o sistema
nacional debe ser designado por ley y no solo contar con atribuciones
claras y amplias, sino fundamentalmente ocupar una posición jerárquica
que le permita articular en forma efectiva tanto en el nivel horizontal (in-
tersectorial) como en el vertical (entre los niveles de gobierno). Además,
debe disponer de los recursos humanos, financieros y técnicos que le
permitan ejercer una efectiva capacidad de rectoría.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Tal como se señaló antes en este ensayo, el MIMP enfrenta una serie
de desafíos para ejercer su liderazgo como ente rector de la política. En
el corto plazo, se espera que el decreto supremo publicado en julio del
2021 –que ordena la gobernanza del PPoR– reafirme la rectoría del MIMP,
y establezca los roles y responsabilidades de cada institución y sector
involucrado. Sin embargo, consideramos que también son necesarias
otras medidas concretas que fortalezcan al MIMP como sector y lo pon-
gan en mejor posición para ejercer su liderazgo en materia de atención
y prevención de la violencia contra los NNA. Es necesario, por ejemplo,
que las máximas autoridades del país contribuyan a consolidar su li-
derazgo fortaleciendo su rectoría, y que se le otorgue capital humano y
recursos.

Por otro lado, en el MIMP podría crearse una Secretaría Técnica o

instancia similar que reporte directamente a la ministra, y se responsa-
bilice de gestionar la política nacional hacia adentro y hacia afuera del
Ministerio. Es importante que dicha Secretaría cuente con los recursos
humanos, materiales y financieros necesarios para cumplir su labor de
articulación en los niveles horizontal y vertical. Al mismo tiempo, el equi-
po técnico de esta Secretaría debe fortalecer a las direcciones de línea
del MIMP en el manejo y uso de la evidencia para la toma de decisiones
de política, así como promover que se evalúen los pilotos e intervencio- 279
nes que el sector lleve a cabo.8

Varias de las medidas discutidas en esta sección no solo requieren

decisiones técnicas, sino fundamentalmente voluntad política para po-
ner el tema de la prevención de la violencia contra los NNA en el centro
de la agenda pública. Tenemos, como sociedad, una deuda pendiente
con la niñez y la adolescencia. Hemos llegado a nuestro bicentenario
como república sin poner el bienestar de los NNA en el centro de las
políticas públicas; nos hemos conformado con entender la problemática
de la violencia contra ellos y ellas de manera tangencial, ligada única-
mente a la violencia contra la mujer o la violencia familiar. Saldar esta
deuda supone que, para el futuro, aseguremos el compromiso visible,
claro y permanente de las autoridades, los funcionarios públicos y la
sociedad civil con la protección de la niñez y la adolescencia.

8 En el MIMP ya existe la Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial de Alto Nivel, que

recae en la Dirección General contra la Violencia de Género. Podría explorarse si es posible
repotenciar esta instancia en los términos descritos.

[ Desigualdades de género y violencia ]

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[ Desigualdades de género y violencia ]

4
Reformas
pendientes
para un nuevo
modelo de
desarrollo
Presentación

Ricardo Fort

Como mencionamos en la introducción de este libro, en 200 años de re-

pública nuestro Estado no ha sido aún capaz de articular una estrategia
de desarrollo que abarque diferentes dimensiones del bienestar individual
y colectivo para todos los peruanos. Por ello, encontramos todavía pro-
fundas desigualdades asociadas a las características territoriales y socio-
demográficas de los individuos y sus familias, lo que limita la generación
de oportunidades más equitativas y un desarrollo sostenible e inclusivo.
En esta sección, los ensayos incluidos analizan diversos temas y reformas
pendientes para repensar la arquitectura de nuestro modelo de desa-
rrollo sobre la base de una nueva visión del rol del Estado y las políticas
públicas. El primero de ellos aborda la discusión del “centralismo limeño”
y el enorme desequilibrio de recursos y oportunidades entre la capital y
el resto de las ciudades del país. La falta de planificación territorial y de
políticas específicas que promuevan el potencial de cada región genera
estas desigualdades e ineficiencias en nuestro modelo de crecimiento 285
actual y, por tanto, es fundamental pensar y proponer una nueva forma de
aproximarnos al desarrollo de nuestros diversos territorios.

Un claro ejemplo de la importancia de este nuevo enfoque es el que se

aborda en el segundo ensayo de esta sección. El último boom extractivo,
que en buena medida ha sido el motor del crecimiento económico del
país, ha traído consigo graves complicaciones de gobernabilidad que se
manifiestan en recurrentes problemáticas socioambientales. El rechazo a
las políticas mineras del Gobierno central en los territorios con extracción
es significativo y agudiza la desafección de las poblaciones locales res-
pecto a las políticas de Estado, lo que nuevamente pone en riesgo el mo-
delo actual de desarrollo. El ensayo de Damonte analiza las deficiencias
de estas políticas y abre la discusión sobre los temas centrales que per-
mitan una presencia más efectiva del Estado en territorios con extracción.

Esta nueva arquitectura del Estado, que incorpore una mejor planifi-
cación y articulación de las políticas en los territorios, debe ir acompa-
ñada por reformas que aborden los principales problemas del sistema
de protección social y bienestar de los hogares, así como por el reco-
nocimiento de las desigualdades étnicas históricas de nuestro país, las
cuales requieren un tratamiento específico.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Los procesos de innovación
Como menciona Jaramillo en en el sector público son
el tercer ensayo de esta sección, fundamentales para
la pandemia del COVID-19 en el
generar nuevos y mejorados
Perú ha expuesto la inadecuación
de los instrumentos de protec- servicios o bienes, pero
ción social vigentes –limitados, también para reformar
dispersos y fragmentados–, lo que y hacer más eficiente el
ha dificultado la identificación de proceso de entrega de
los hogares vulnerables y desnu- aquellos ya existentes.
dado la ausencia de mecanismos
automáticos de compensación
ante shocks de salud o generados por fenómenos naturales. Las improvi-
saciones en la política de asistencia social han dejado claro que en el Perú
no existe un plan de protección social de largo plazo y bien articulado.
Dado que la protección social no es un elemento que puede adicionarse
para complementar el entorno económico –sino, más bien, un condicio-
nante de los resultados económicos y sociales–, modificar el acceso a
esta requiere una reforma del mercado laboral, así como de las políticas
tributarias y de transferencias, y parece ser –al mismo tiempo– un paso
ineludible para contar con una economía más sana y un crecimiento eco-
286 nómico sostenible.

Estas reformas, que permitan visibilizar y atender a las poblaciones más

vulnerables, deben incluir un enfoque de interculturalidad que responda a
procesos históricos de desigualdad y cree nuevas oportunidades para los
grupos más afectados. El ensayo de Valdivia plantea algunas reflexiones
sobre los avances y desafíos de la interculturalidad en el Perú a partir del
uso de la variable étnica en la formulación de las políticas públicas.

Finalmente, somos conscientes de las enormes dificultades que se

enfrentan al intentar realizar este tipo de reformas en el Estado perua-
no. Los procesos de innovación en el sector público son fundamentales
para generar nuevos y mejorados servicios o bienes, pero también para
reformar y hacer más eficiente el proceso de entrega de aquellos ya
existentes. Para ello, es preciso que el Gobierno tenga claro cuál es el
modelo de provisión con el que se entregarán estos servicios o bienes
públicos, así como la distribución de competencias y funciones entre
los diferentes niveles de gobierno. El ensayo de Kuramoto reflexiona
acerca de los factores que facilitan la innovación en el sector público y
las condiciones que, por un lado, la favorecen y, por otro, la inhiben en
el contexto peruano.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 A.

Reorganizar el Perú: ciudades

intermedias y desarrollo

Álvaro Espinoza, Ricardo Fort y Mauricio Espinoza

Al inicio de la pandemia por COVID-19, Lima Metropolitana concentra-

ba más del 60% de camas UCI a nivel nacional, mientras que regiones
como Tumbes, Huancavelica o Amazonas no contaban con ninguna ni
siquiera en sus ciudades capitales. La principal razón esgrimida por el
Gobierno nacional para justificar este desbalance era la falta de personal
especializado e infraestructura hospitalaria en el “interior del país”, algo
que solo Lima y algunas otras ciudades lograban garantizar.
287
Esta enorme disparidad –observada también en la disponibilidad de
pruebas de diagnóstico y de oxígeno, por ejemplo– difícilmente llamará
la atención de los peruanos, como tampoco lo hará la justificación
empleada. Todos sabemos que la ciudad de Lima –incluyendo el
Callao– concentra a un tercio de la población del país y casi la mitad
del PBI nacional –10 y 12 veces más que la población y el PBI de la
segunda ciudad, Arequipa, respectivamente–, y por tanto cuenta con
una variedad y cantidad de servicios e infraestructura que no puede
siquiera imaginarse en el resto del país. Y no estamos hablando de la
tradicional comparación entre áreas urbanas y rurales, que suele usarse
para explicar las disparidades en nuestro país, sino de las enormes
diferencias que existen entre la capital y las “ciudades del interior”.

Esta concentración de recursos en una sola ciudad, comúnmente

conocida como “el centralismo limeño”, suele ser señalada como un
problema fundamental que afecta las oportunidades de desarrollo del
resto del país. Quizás la expresión más clara de este sentimiento son
los resultados que suelen arrojar los procesos electorales nacionales,
en los que Lima tiende a votar de forma distinta que el resto de regiones
y el voto “provinciano” muestra –recurrentemente– una actitud contra-
puesta al centralismo limeño, sin importar quién sea el candidato que

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 lo represente.1 El drama vivido durante la pandemia solo parece haber
acentuado esta percepción.

Sin embargo, aunque ya estemos acostumbrados, esta no es una si-

tuación común. Según la llamada Ley de Zipf, una constatación empírica
comprobada una y otra vez durante más de un siglo, las ciudades tienden
a tener cierta distribución proporcional en su tamaño dentro de un mismo
país: la ciudad mayor suele tener el doble de población que la segunda
ciudad, el triple que la tercera, etcétera (Auerbach, 1913; Krugman, 1996; Du-
ranton, 2007). Pero en el caso peruano, Lima es 10 veces más grande que
Arequipa, la segunda ciudad del país.

Sin duda, aunque poco común, el caso del Perú no es único. De hecho,
América Latina es la región del mundo que más concentra ciudades con
“primacía”, es decir, aquellas cuyo tamaño es mucho mayor que el de la
segunda ciudad del mismo país (Davis y Henderson, 2003). Sin embargo,
el caso peruano es extremo incluso en esta región, como muestra el grá-
fico 1.2 Más aún: si descontamos países pequeños alrededor del mundo, la
primacía de Lima solo es superada por Bangkok, en Tailandia.3

Este enorme desequilibrio en la distribución del tamaño (y de los re-

288 cursos) en las ciudades del Perú –que se expresa en la primacía de Lima,
pero, sobre todo, en el limitado tamaño de las ciudades intermedias–
invita a formular algunas preguntas que pocas veces solemos hacernos:
¿qué razones históricas, económicas y sociales nos trajeron hasta este
punto? ¿Es este modelo, efectivamente, un lastre para el desarrollo del
país y, por tanto, debe ser reemplazado?, ¿o es suficiente solo mejorarlo
y hacerlo más eficiente? Y si el modelo debe ser reemplazado, ¿cuál se-
ría el nuevo modelo de organización territorial, y cómo alcanzarlo? Este
ensayo explora algunas respuestas a estas cuestiones fundamentales,
que no solo generan inequidad entre Lima y el resto del país, sino que
comprometen el modelo mismo de desarrollo que seguirá el Perú en el
largo plazo.

1 En tres de las cuatro últimas elecciones (2006, 2011 y 2021), Lima votó en primera vuelta
por candidatos que no lograron mayoría en ninguna otra región del país, y que tendían
a ser reconocidos como candidatos “limeños”: Lourdes Flores, Pedro Pablo Kuczynski y
Hernando de Soto, respectivamente.
2 Incluso en Chile y la Argentina, que tienen una estructura de ciudades más parecida a la
del Perú, se puede constatar que la situación de sus ciudades intermedias es significati-
vamente mejor que en el caso de las peruanas: el índice de luminosidad promedio –un
indicador de actividad económica– de las cuatro ciudades que siguen a la capital del país
es el 24% en la ciudad mayor de la Argentina, el 17% en Chile y el 11% en el Perú.
3 Cálculos propios sobre la base de datos del Banco Mundial y ONU-Habitat.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

1. Un territorio sin ciudades intermedias

Durante sus primeros 300 años de historia moderna –desde mediados

del siglo XVI hasta mediados del XIX–, la mayor parte de la actividad eco-
nómica del Perú se concentró en la sierra, en ciudades como Arequi-
pa, Cusco, Huamanga, Jauja, Huaylas y Cajamarca. Solo Lima –la capital
virreinal– y Piura destacaban como centros urbanos importantes en la
costa (Contreras, 2020). Esta predominancia económica y demográfica de
la sierra seguía un patrón ancestral, caracterizado por un corredor longitu-
dinal andino principal conectado a un corredor costeño secundario. Dicha
configuración puede apreciarse claramente en la distribución del Qapac
Ñan, la red de caminos existentes al momento de la conquista. Más aún,
como muestra el mapa 1, tal conectividad del territorio se mantiene bási-
camente constante hasta el día de hoy, lo que sugiere que la variable que
determina dicha estructura espacial es de carácter permanente, proba-
blemente la accidentada geomorfología del territorio nacional.

En tal sentido, a inicios de la República podría haberse asumido que

el futuro del Perú seguiría gravitando en torno a las principales ciudades
de la sierra, como de hecho sucedió en todos los demás países andi-
nos, con la excepción de Chile. Sin embargo, como muestra la tabla 1,
289

Álvaro Espinoza

Álvaro ha enfocado su investigación en temas relacionados con la ges-

tión pública, la economía institucional y el desarrollo urbano. Tiene una
experiencia extensa como consultor e investigador en temas institu-
cionales y agrarios, tanto para organismos nacionales como interna-
cionales. Ha ocupado cargos de alta dirección en diversas entidades
públicas, a fin de atender cuestiones relacionadas con el desarrollo
rural y las políticas urbanas. Está llevando a cabo proyectos vincula-
dos, precisamente, a este último tema, con un énfasis particular en el
desarrollo de las periferias urbanas. Es investigador adjunto de GRADE.

Álvaro es economista por la PUCP y magíster en Ciencias Políticas por

New School of Social Research, Nueva York.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 1
Tamaño relativo de las ciudades principales
respecto a la ciudad más grande del país (%)

2.a 3.a 4.a 5.a

Fuente: Datos censales de cada país entre el 2010 y el 2020.

Elaboración propia.
290
durante el siglo XIX ocurre exactamente lo contrario: luego de la Guerra
de la Independencia, ciudades de tradicional importancia como Cusco,
Huamanga y Cajamarca pierden población y relevancia económica a un
paso acelerado, en favor de los centros urbanos de la costa norte y, so-
bre todo, de Lima. Durante dicho siglo, sin embargo, el crecimiento de
esta última es bastante moderado, pues su población se duplica solo
cada 80 años, como muestra la tabla 2.

Esta dinámica cambia notablemente durante el siglo XX: todas las ciuda-
des comienzan a crecer a tasas bastante altas, pero Lima es la que incre-
menta su población a mayor velocidad, duplicándola cada 16 años, mien-
tras que el ritmo de crecimiento en la sierra es bastante menor; de hecho,
Cajamarca, Huamanga y Cusco solo recuperan sus niveles de población
colonial hacia mediados del siglo XX. Es recién durante décadas recientes
cuando la tendencia finalmente se revierte –luego de dos siglos– y las ciu-
dades de la sierra logran recuperar terreno respecto a sus pares de la costa.

Son muchas las causas que explican esta dinámica de crecimiento

urbano a lo largo del tiempo, algunas coyunturales y otras estructu-
rales. En primer lugar, la contracción de las ciudades andinas durante
el siglo XIX puede relacionarse directamente con el agotamiento de la

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Mapa 1. Configuración del Qapac Ñan (c. 1500)

291

Leyenda
Qhapac Ñan ~1500
Conectividad 2017

Fuentes: Ministerio de Transportes y Comunicaciones; Ministerio de Cultura, sede central y oficina Cusco;
proyecciones propias en caminos no registrados usando la herramienta least cost path en Arc Gis.
Elaboración propia.

producción minera virreinal, que llegó a un pico productivo durante la

última década del siglo anterior, seguido de una caída sostenida y un
colapso total durante la Guerra de la Independencia (Seminario, 2015).
Si bien hacia mediados de siglo la producción minera metálica se re-
cuperó, para ese entonces el foco de la atención económica nacional
ya había virado hacia la producción guanera costera (Deustua, 2020;
Armas, 2020). En tal sentido, la crisis mencionada, el surgimiento de la
explotación guanera y, en general, la propia destrucción de los circuitos
comerciales del sur del Perú (Seminario, 2015) restaron importancia a
uno de los pilares de la economía andina y, por tanto, a los centros ur-
banos que giraban en torno a esta.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Tabla 1. Población de las principales ciudades peruanas
Ciudad/región 1795 1876 1908 1940 1961 1993 2017
Costa              
Lima y Callao 61 717 137 987 169 081 604 862 1 757 206 6 189 433 10 229 839
Trujillo 12 032 9763 14 449 38 961 98 630 562 238 980 302
Chiclayo 12 024 22 369 29 527 32 646 38 096 481 470 680 099
Piura 12 344 12 884 19 068 20 093 42 555 271 112 502 167
Sierra              
Arequipa 23 551 26 953 32 997 79 185 161 726 637 873 1 060 588
Cusco 31 982 11 727 9100 45 158 86 159 247 372 612 402
Huancayo 10 500 16 144 21 310 28 680 47 238 336 429 464 226
Cajamarca 12 289 7215 9524 16 455 22 705 92 447 279 845
Huamanga 25 821 9500 13 452 18 822 24 836 105 918 232 009
Perú 1 208 848 2 699 105 3 902 967 7 023 111 10 420 357 22 639 443 31 237 385
% Lima 5,11% 5,20% 4.33% 8,60% 16,90% 27,30% 30,60%

Fuentes: Censos de 1876, 1940, 1961, 1993 y 2017; estimaciones de Seminario (2015) para 1795 y 1908.
Elaboración propia.

292 La otra actividad que sostenía la economía andina durante el siglo

XIX era la producción agropecuaria, ligada siempre a las ciudades, que
constituían sus principales centros de consumo. Dicha producción estaba
organizada –desde tiempos coloniales– en torno a dos instituciones:
las comunidades indígenas y la hacienda. Las primeras, poco integradas
al mercado, se centraban en la explotación agropecuaria tradicional de
suelos ancestrales, legalmente reconocidos como suyos; la segunda,
basada en la concentración de grandes extensiones de tierra en manos
de una reducida élite criolla o mestiza, así como en la explotación servil
–incluyendo la inamovilidad forzada– de la población asentada dentro
de sus linderos. Si bien al inicio de la República las haciendas andinas
eran principalmente pequeñas o medianas, esto comienza a cambiar
a mediados del siglo XIX, cuando el boom guanero generó una mayor
demanda de alimentos desde la costa. Luego de la crisis generalizada
que siguió a la Guerra del Pacífico, la consolidación de tierras en grandes
haciendas se aceleró –generalmente mediante la apropiación de tierras de
comunidades– dando origen al latifundio andino y a la figura del gamonal
(Armas, 2020). Es cierto que este proceso también se desarrolló –incluso
con mayor fuerza– en las haciendas costeras, pero la naturaleza de la
producción agrícola difería notablemente en ambos ámbitos: mientras en
la costa –especialmente norte– nacían y se consolidaban las industrias
azucarera y algodonera, la producción de los valles interandinos se

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Tabla 2
Tasa de crecimiento anual promedio de la población,
principales ciudades*
s. XIX s. XX s. XXI
Ciudades
por región Años para Años para Años para
Tasa anual Tasa anual Tasa anual
duplicar duplicar duplicar

Lima 0,90% 80 4,33% 16 2,12% 33

Costa 0,45% 160 3,64% 20 2,13% 33

Sierra -0,20%   3,19% 22 3,08% 23

*Siglo XIX: 1795-1908, siglo XX: 1908-1993 y siglo XXI: 1993-2017.

Fuentes: Censos de 1876, 1940, 1961, 1993 y 2017; estimaciones de Seminario (2015) para 1795 y 1908.
Elaboración propia.

concentraba en productos de panllevar destinados principalmente, como

ya se dijo, a las dinámicas ciudades costeras.

La literatura internacional coincide en señalar que la institución de la

hacienda –sobre todo cuando concentra grandes extensiones de tierra en
pocas manos– tiende a ralentizar el desarrollo económico en el largo plazo,
debido al interés de dicha élite en debilitar a las instituciones promotoras 293
del crecimiento con el objetivo de proteger sus privilegios y reducir la mo-
vilidad de su fuerza laboral rural (Galor et al., 2009; Sokoloff y Engerman,
2000). Esta dinámica se hace más patente al iniciarse un proceso de in-
dustrialización como el que surgió en el Perú a inicios del siglo XX: mientras
el sector capitalista emergente demandaba una mayor cantidad de mano
de obra del campo y –por lo tanto– favorecía la migración de las zonas ru-
rales a las urbanas, los intereses de los grandes terratenientes radicaban,
precisamente, en reducir la movilidad de su fuerza laboral rural, por lo que
se oponían a las reformas educativas, la migración del campo a la ciudad
y la inversión en bienes públicos que favorecieran a industrias rivales. Todo
esto probablemente frenó el ritmo de la transición de una economía agra-
ria a una industrial, al reducir las inversiones en conectividad y educación
y, con ello, la formación de núcleos urbanos que brindaran condiciones
adecuadas para el crecimiento industrial (Galor et al., 2009).

Así, mientras en la sierra peruana las élites regionales cimentadas so-

bre el latifundio intentaban frenar los flujos migratorios que alimentaban el
proceso de urbanización, Lima seguía un camino opuesto. La ciudad capi-
tal consolidó su posición como motor de la economía moderna nacional
con grandes inversiones en infraestructura vial –por ejemplo, las carreteras
Central y Panamericana, construidas en las décadas de 1920 y 1930–; el

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 desarrollo de circuitos comerciales importantes entre el Callao y Estados
Unidos, Europa y Asia –el canal de Panamá se inauguró en 1914–; y el cre-
cimiento de una industria nacional casi exclusivamente limeña (Seminario,
2015), y que se vio aún más favorecida cuando –hacia mediados del siglo
XX– el país adoptó políticas de industrialización por sustitución de importa-
ciones (Jiménez et al., 1999; Davis y Henderson, 2003).4

2. Las opciones disponibles

Si bien es innegable que en el Perú el centralismo –uno de los más

pronunciados del mundo– genera inequidad entre la población de Lima
y la del resto del país, no queda del todo claro cuál es la naturaleza de
este problema: por un lado, se puede hablar de un centralismo político-
administrativo, incapaz de distribuir recursos y servicios públicos en el
resto del país, muchos de los cuales se generan en Lima. En este caso,
la solución pasaría por profundizar el proceso de descentralización del
Estado peruano, lo que permitiría a las regiones contar con más disponi-
bilidad de recursos financieros, mayor autonomía fiscal y administrativa,
y mejor representatividad política, sin necesidad de alterar la actual dis-
paridad demográfica en el sistema de ciudades del país.

294 Por otro lado, se puede postular como problema un centralismo es-
tructural en el que la “primacía” de una ciudad sobre el resto –sobre todo
en términos de población– genera un acaparamiento de recursos y un
sesgo político que, simplemente, le quita el aire a cualquier esfuerzo por
promover la dinamización económica en las regiones. De ser así, la única
manera de arreglar el problema sería promover activamente el crecimien-
to de polos de desarrollo –ciudades– regionales que atraigan más pobla-
ción y logren, de manera orgánica, generar una mayor autonomía política
y económica, que facilite el desarrollo de sus áreas de influencia.5 Como
vemos, si bien estos dos conceptos de centralismo no son dicotómicos,
sus implicancias políticas sí lo son.

4 Cabe señalar que, conforme avanza el siglo XX, las mejoras en medicina y condiciones
generalizadas generan un incremento importante en el ritmo de crecimiento de la po-
blación en todo el país. Esta es la población que alimenta el crecimiento de Lima me-
diante procesos de migración masiva desde los centros urbanos no controlados por el
sistema de haciendas (Seminario, 2015).
5 Como se vio en las tablas 1 y 2, durante las últimas décadas se puede apreciar el sur-
gimiento de una tendencia en esta dirección, con algunas ciudades intermedias que co-
mienzan a crecer a mayor velocidad que Lima. Sin embargo, la diferencia entre dichos
centros urbanos emergentes y la capital –en términos de población y recursos– es aún
muy marcada, lo que impide hablar de una reconfiguración real de la organización del
territorio nacional y sus polos de desarrollo.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Para dilucidar cuál es el verdadero problema del centralismo en el Perú
–y cuáles las soluciones de largo plazo–, es necesario comprender con
claridad los conceptos, la historia y la evidencia disponible sobre el factor
fundamental que vincula la primacía limeña con el desarrollo del país: los
procesos de urbanización. La urbanización es, probablemente, el proyec-
to más grande emprendido por la humanidad desde el siglo pasado; un
proyecto que implica un desarrollo vasto y sostenido de infraestructura,
flujos migratorios sin precedentes, y el surgimiento constante de nue-
vas necesidades, servicios y oportunidades. Pero el impacto del proceso
de urbanización va mucho más allá del movimiento masivo de inversio-
nes, bienes y personas: el auge de las ciudades produce economías de
aglomeración gracias a la proximidad entre trabajadores y empresas, que
crean mercados laborales más dinámicos, diversos y eficientes; fomen-
tan la consolidación de cadenas logísticas diversificadas y especializas;
generan mercados de consumo vigorosos; y permiten el nacimiento y la
propagación acelerada de ideas e innovaciones (Klein y Crafts, 2015). Por
todo ello, las ciudades son más productivas y creativas que sus contra-
partes rurales, lo que se refleja, por ejemplo, en los mayores salarios que
se pagan en las primeras (Ferreyra y Roberts, 2018: 92).

295

Ricardo Fort

Ricardo es investigador principal en GRADE, donde lleva a cabo proyec-

tos relacionados con el desarrollo económico, tanto de zonas rurales
como de los barrios urbano-marginales del Perú y de distintos países
del sur global. Ha publicado diversos libros y artículos académicos en
los que explora este tema. En estos últimos años, ha sido investigador
visitante en Radboud Universiteit Nijmegen y en University of Chicago.
Ha sido consultor en instituciones como el Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrí-
cola, la FAO y la ONU.

Ricardo es Ph. D. en Desarrollo Económico por Wageningen University

& Research (Países Bajos). Tiene una maestría en Economía Aplicada
por University of Wisconsin-Madison y es economista graduado por la
PUCP.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Existe amplia evidencia que sustenta la relación causal entre el nivel
de urbanización de un país y su desarrollo económico, a lo largo del mun-
do y a través del tiempo (Eberts y McMillen, 1999; Rosenthal y Strange,
2004; Combes et al., 2010). Pero el nivel de urbanización de un país puede
adoptar varias formas: puede concentrarse en una gran ciudad principal
–como en el Perú– o distribuirse en varias ciudades grandes y medianas.
Sin embargo, si bien hay indicios de que la fuerte concentración de pobla-
ción en una sola urbe no solo puede generar altos costos de congestión,
sino también sesgos importantes en la asignación de recursos públicos y
privados hacia dicha ciudad (Ferreyra y Roberts, 2018), lo cierto es que los
estudios más exhaustivos sobre el tema no encuentran evidencia sólida
de que un modelo sea mejor que el otro para generar desarrollo (Meijers y
Sandberg, 2006; Frick y Rodríguez-Pose, 2016; Jedwab et al., 2017; Ferreyra
y Roberts, 2018). De hecho, países como Japón, Corea del Sur y Chile, que
concentran una proporción de su población similar a la peruana en sus
respectivas capitales, no parecen tener los problemas asociados a la falta
de recursos en ciudades intermedias que sí se observa en el Perú.

En tal sentido, podría esbozarse el siguiente argumento: el gran tamaño

de Lima la convierte en el motor económico del Perú –de hecho, el úni-
co posible, dada la pequeñez relativa del resto de ciudades– y, por tanto,
296 los problemas atribuidos al centralismo no tendrían un carácter estruc-
tural derivado de su primacía, la cual sería deseable. Siguiendo esta línea
de pensamiento, la prioridad del país sería aprovechar las economías de
aglomeración de Lima, estructurando más eficientemente el aparato pro-
ductivo nacional en torno a la capital, y complementar esta estrategia de
crecimiento profundizando la ya mencionada descentralización del Estado.

El problema con esta argumentación es que, en ciertas circunstancias,

las ventajas de la urbanización tienen un límite. Conforme aumentan el
tamaño y la intensidad de las actividades en un área urbana,6 la ciudad ge-
nera costos de congestión que afectan negativamente su productividad:
vías e infraestructura pública atestadas de vehículos y personas, polución
y desechos sólidos acumulados, conflicto y crimen. Evidentemente, todo
esto eleva el costo de vida de la población y los costos operativos de las
empresas y, en general, crea complejidades e ineficiencias que afectan
al conjunto de actores y actividades que componen el espacio urbano
(Glaeser, 2010). Por tanto, cualquier ciudad puede llegar al punto en el que
el balance neto entre las economías de aglomeración positivas y los cos-
tos de congestión negativos determine que su expansión urbana se vuelva

6 De hecho, mientras más productiva sea una ciudad, más población atraerá, y más rápido
crecerá.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

cada vez menos productiva. Por supuesto, si la ciudad ha crecido sin una
adecuada planificación que permita ir mitigando dichos costos a lo largo
del tiempo, las deseconomías serán aún más difíciles de revertir.

Al respecto, la evidencia internacional muestra que la relación positiva

entre aglomeración y crecimiento económico se debilita hasta desaparecer
–e incluso hacerse negativa– en aquellas ciudades que no cuentan con
suficiente infraestructura y servicios adecuados y oportunos para sus
ciudadanos, una gobernanza urbana efectiva y eficiente, o industrias
de alto valor agregado capaces de extraer el máximo beneficio de las
economías de aglomeración. Además, estudios recientes encuentran
que las grandes ciudades de más de 10 millones de habitantes –como
Lima– solo promueven el crecimiento en países que cuentan con una
gran población urbana, cercana a los 30 millones de habitantes, lo que
sugiere que dicho tipo de ciudades solo son efectivas económicamente
cuando forman parte de un sistema de ciudades de tamaño apreciable
(Frick y Rodríguez-Pose, 2016). Lamentablemente, todos estos elementos
se alinean en forma negativa para describir la situación actual de la ciudad
de Lima y del Perú. Por tanto, esta evidencia sugiere que poner todos los
huevos en la cesta de Lima no es una decisión sabia para el país.7

La alternativa, entonces, sería “desconcentrar” al país en términos 297

estructurales, es decir, dinamizar ciudades intermedias para que logren
atraer a más población y, así, generen polos de desarrollo que reduzcan
la primacía de Lima en el territorio nacional. Existe un creciente cuerpo de
evidencia internacional que valida este modelo de promoción de ciudades
intermedias: al ser menos complejas y densas, es más sencillo y barato
implementar soluciones para reducir costos de congestión; al ser menos
costosas, es más fácil atraer a la población que migra del campo a la
ciudad; y al estar más cerca de las zonas rurales, pueden atender mejor las
necesidades de estas a medida que se generan más servicios logísticos,
financieros y administrativos. Como resultado de estos factores, varios
estudios recientes encuentran que la expansión urbana de las ciudades
intermedias tiene un impacto mayor en la reducción de la pobreza rural (vía
migraciones) que el crecimiento de las grandes ciudades –las cuales, si bien
generan empleos mejor pagados, también tienden a crear amplios sectores
informales que no se benefician de las economías de aglomeración (Gibson
et al., 2017; Dorosh y Thurlow, 2014; Christiaensen y Todo, 2014)–. En otras
palabras, si el objetivo es reducir la pobreza, resultaría más eficiente hacerlo

7 A esto hay que añadirle, por supuesto, el enorme riesgo que significa concentrar la mitad
del aparato productivo de un país vasto como el Perú en una zona sísmica donde, ade-
más, las dos terceras partes de sus viviendas se construyen de manera informal (Espino-
za y Fort, 2021a).

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Mapa 2. Luminosidad artificial nocturna, región andina

298

Fuente: www.lightpollutionmap.info (capa de satélite VIIRS 2020)

mediante la migración de la población rural a ciudades intermedias que a

grandes ciudades (Christiaensen y Kanbur, 2017).

Más aún, el surgimiento de ciudades intermedias podría dinamizar la

agricultura y productividad rural, especialmente en contextos con escasez
de tierra y alta fragmentación de la propiedad rural. Un estudio del Banco
Mundial sobre la agricultura peruana muestra que la migración rural-urbana
y la mayor disponibilidad de fuentes de ingresos no agropecuarios están
asociadas a mejoras en la productividad rural al reducir el exceso de oferta
de mano de obra familiar involucrada en la agricultura, especialmente en la
sierra (Banco Mundial, 2017). La movilidad laboral del campo a las ciudades
intermedias podría, así, acelerar los procesos de transformación estructural
de la economía, al reducir el peso del empleo agropecuario y aumentar las
posibilidades de empleo en los sectores industrial y de servicios. Evidencia
reciente muestra que, durante las últimas décadas, la de transición rural-
urbana ha sido especialmente lenta en el Perú, por lo que se recomienda
impulsar estrategias para acelerar este proceso (Beylis et al., 2020).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Mauricio Espinoza

Como investigador adjunto en GRADE, Mauricio trabaja en proyectos

de investigación en torno al desarrollo rural y la economía agraria,
además de la evaluación de impacto de políticas públicas. Su aten-
ción se concentra especialmente en temas de desigualdad, pobreza
e instituciones. Ha sido consultor de organismos nacionales e inter-
nacionales como el Banco Mundial, el Ministerio de Agricultura y Rie-
go, la Universidad Peruana Cayetano Heredia y el Centro Mundial de
Agroforestería.

Mauricio está realizando estudios de doctorado en Desarrollo Econó-

mico en Wageningen University & Research, en Países Bajos. Obtuvo
una maestría en Agricultura, Medio Ambiente y Economía Regional por
Pennsylvania State University. Es bachiller en Economía por la PUCP.

299
Por otro lado, durante las últimas décadas se han producido impor-
tantes desarrollos teóricos que sustentan la idea de que las redes de
ciudades pueden crear externalidades positivas, parecidas a las pro-
ducidas por las economías de aglomeración, sin necesidad de juntar
todos los recursos y la población en un solo lugar (Meijers et al., 2018).
Como muestra el mapa 2, estas redes existen en Venezuela, el Ecuador
y Colombia8 –países menos centralizados que el Perú–, pero son prácti-
camente inexistentes en el territorio nacional, con un solo corredor que
une las ciudades de la costa central con las de la costa norte.

Para crear dichas redes, sin embargo, se requiere contar con un nú-
mero relevante de ciudades intermedias bien conectadas entre sí, lo cual
resulta bastante complicado en un territorio tan accidentado como el
peruano, donde simplemente no existe “espacio” suficiente para ubicar
un continuum de nodos urbanos bien articulados, como sí se observa en
varios países vecinos (mapa 2), o en zonas de topografía relativamente
uniforme, como el este y el medio oeste norteamericano, el continente
europeo, las pampas argentinas o el este de China. El hecho de que los

8 También se observan estas redes en el Brasil, la Argentina e incluso Chile, a pesar de su

forma estrecha y alargada. Véase https://www.lightpollutionmap.info/

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 circuitos económicos del Qhapaq Ñan sean muy parecidos a los que
existen en el Perú actual (mapa 1) ilustra este problema con claridad.

Por supuesto, un cambio estructural de este tipo parece, a primera

vista, una tarea imposible. Pero no lo es, como muestra la experiencia
internacional al respecto.

3. Experiencia internacional

Evidentemente, el Perú no es el único país del mundo en el que se ha

desarrollado un proceso de urbanización explosivo y desordenado. De
hecho, esta fue la situación de toda Europa y Estados Unidos durante el
siglo XIX, cuando el porcentaje de la población que habitaba en ciudades
se triplicó y sextuplicó, respectivamente. Un proceso impulsado, como
en el resto del mundo, por la transición hacia una economía industrial
que requería una gran masa de trabajadores asalariados no atados a la
tierra. La consecuencia de esta urbanización acelerada fue –como lo ha
sido en el caso de Lima– un crecimiento caótico de las ciudades, domi-
nado por asentamientos humanos informales y precarios (slums), o el
hacinamiento y la insalubridad en los cascos urbanos.

300 Es recién entrado el siglo XX que varios países industrializados empe-

zaron a plasmar ambiciosos planes para diseñar el tránsito de las zonas
rurales a las urbanas, que no solo ordenaran y planificaran mejor las gran-
des ciudades, sino que generaran corredores articulados entre –por una
parte– el campo, las villas y las ciudades secundarias, y –por la otra– las
grandes metrópolis. Muchos de estos grandes proyectos de planificación
del territorio fueron impulsados por regímenes con una fuerte planifica-
ción centralizada y mecanismos de coerción ciudadana, como los planes
quinquenales de Rusia en la era de Stalin, las políticas de Hitler en la
Alemania nazi, o incluso las políticas de Mao Zedong en los inicios de la
China comunista. Otros enfoques –muy distintos, pero con los mismos
objetivos– pueden encontrarse luego de la Segunda Guerra Mundial en
Europa, Estados Unidos y, más recientemente, Asia.

En el caso europeo, la preocupación inicial fue reducir la alta densidad

de las áreas urbanas existentes, y la principal solución fue embarcarse
en la tarea de planificar y construir suburbios residenciales masivos,
usualmente ejecutados por el Gobierno central. Esta aproximación al
problema, sin embargo, resultó principalmente en grandes y poco atrac-
tivos proyectos residenciales de gran altura para la clase trabajadora
en la periferia urbana –sobre todo en Francia, España, Italia y Bélgica–.
Paralelamente, el ímpetu industrial de la región fue cayendo durante

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

toda la segunda mitad del siglo XX, lo que forzó a los países europeos a
ajustar sus políticas urbanas.

Sobre este último punto, pueden distinguirse tres etapas (Clark y Wise,
2018). El primer paquete de políticas, desplegado principalmente durante
los años 1970 y 1980, consistió en regenerar los vecindarios, con un énfasis
en los espacios públicos –parques, monumentos históricos–, pero tam-
bién las viviendas mismas. Para esto se crearon organismos públicos cuyo
objetivo era llevar a cabo estos proyectos, pero se recurrió, asimismo, a la
ayuda del sector privado. El objetivo de todo esto era, por supuesto, atraer
a nuevos residentes de vuelta a los cascos urbanos recién recuperados.

El segundo paquete de políticas, que se impulsó con más fuerza du-

rante los años 1990, tenía como objetivo incrementar la competitividad
de las ciudades, para lo cual se invirtió mucho en activos culturales, que
atraían a turistas –museos, eventos deportivos y grandes espacios pú-
blicos–, y se buscó activamente promover emprendimientos y negocios.
Es en esta etapa, además, que cobra mayor importancia la conectividad
intra- e internacional, para lo cual se recurrió a organismos nacionales
e internacionales –se creó la Red Transeuropea de Transporte–, con el
claro propósito de fortalecer la red de ciudades continental.
301
Finamente, el tercer grupo de políticas, que tomaron relevancia en
los años 2000, está enfocado en mejorar la gobernanza de las urbes, lo
que llevó a innovar diferentes esquemas de instituciones y autoridades
encargadas de dirigir la ciudad. En este esquema, Europa reconoce
que un desarrollo urbano sostenible futuro pasa por una organización
territorial equilibrada con una estructura urbana policéntrica, para lo
cual se necesita contar con centros regionales sólidos que proporcio-
nen buena accesibilidad a los servicios de interés económico general
y cuenten con una estructura de asentamiento compacta con una ex-
pansión urbana limitada (European Union, 2011).

A diferencia de Europa, en Estados Unidos los esfuerzos por organizar

el proceso de urbanización durante la segunda mitad del siglo XX fueron
liderados por el sector privado. Por un lado, las principales ciudades vieron
surgir enormes subdivisiones suburbanas, planificadas y financiadas de
forma privada, en coordinación con las autoridades municipales, encargadas
de rezonificar y proveer servicios e infraestructura pública. El rol del gobierno
federal se limitó a ofrecer garantías hipotecarias e incentivos tributarios
para los propietarios de estos nuevos desarrollos, además de subsidiar un
porcentaje menor de construcción de viviendas públicas de arrendamiento
para personas de bajos recursos. Cabe mencionar que este modelo de

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 planificación descentralizada ha generado varios problemas en el largo
plazo, desde una vasta expansión urbana de baja densidad –que encarece
la provisión de servicios– hasta la persistencia de grandes subdivisiones no
desarrolladas, que entorpecen el funcionamiento de las ciudades. Por otro
lado, Estados Unidos es pionero en la construcción de nuevas ciudades
completas, desarrolladas en su totalidad por la inversión privada, como
en los casos de Reston, Virginia; Columbia, Maryland; Irvine, California; y
Seaside, Florida, las cuales se fundaron en las décadas de posguerra.

La idea de crear ciudades totalmente nuevas, sin embargo, ha resurgido

durante los últimos 30 años, sobre todo en el Asia y particularmente en
China. Luego de décadas de invertir en el mejoramiento de las grandes ciu-
dades existentes, a partir de los años 1990 el Gobierno chino promovió la
construcción de alrededor de 600 ciudades completamente nuevas –con
residencias, zonas industriales, comerciales y de entretenimiento– en todo
su territorio (Shepard, 2017). Estas ciudades, usualmente diseñadas para
atraer a cientos de miles de personas desde un inicio, cumplen tanto la
función de generar jugosas utilidades para los gobiernos municipales –que
capturan casi toda la plusvalía creada por el cambio de uso rural a urbano–
como propiciar nuevos polos de desarrollo regionales, con hubs de innova-
ción y producción que dinamizan la actividad económica local.
302
Como se puede apreciar, existen múltiples enfoques y políticas des-
plegadas –en todo el mundo y en distintas épocas– para lidiar con los
problemas que trae consigo el proceso de urbanización. Sin embargo, en
general, todas estas medidas se pueden agrupar en dos tipos: por un lado,
aquellas orientadas a disminuir los costos de congestión que produce el
crecimiento de las ciudades –mejorando la infraestructura y los servicios
del casco urbano, y creando suburbios que extraen de ahí a las perso-
nas–; y, por otro, las políticas que buscan fortalecer un sistema de ciuda-
des intermedias que atraen a la población –vía oportunidades de empleo
y mejor calidad de vida– tanto del campo como de las grandes ciuda-
des con las que están conectadas (Clark y Wise, 2018; Blumenfeld, 1964).
Como se puede percibir, en el fondo, ambos tipos de medidas buscan lo
mismo: lograr un equilibrio en el ecosistema urbano –sea centralizado o
descentralizado– que permita aprovechar al máximo las economías de
aglomeración que producen los centros urbanos. En tal sentido, estas dos
opciones son, hasta cierto punto, complementarias, siempre y cuando
existan los recursos para implementar ambas. La pregunta es ¿qué nece-
sita –y puede implementar– el Perú? Más aún si partimos del hecho de
que, actualmente, no existe ni una sola política, sector o entidad pública
dedicada a plantear o administrar estos temas.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

4. Escenarios del futuro

En el caso peruano, resulta evidente que Lima –con todo el potencial

que le otorga solo su tamaño demográfico y económico– requiere solu-
ciones ad hoc que reduzcan las ineficiencias que hoy plagan la ciudad.
Sin embargo, estas soluciones –que deben subsanar negligencias con
décadas de consecuencias negativas acumuladas– suelen ser extrema-
damente caras –solo la Línea 2 del Metro está valuada en cerca de 6000
millones de dólares–, lo que reduce notablemente los recursos públicos
que pueden destinarse al resto del país.

Si el modelo de crecimiento urbano óptimo para el Perú fuera fortalecer

el centralismo limeño y articular todos los flujos económicos de la nación
en torno a Lima, probablemente dicha inversión tendría todo el sentido
del mundo. Pero, como discutimos antes, existen importantes indicios que
sugieren (i) que una primacía de la magnitud actual no es el mejor camino
para generar nuevas oportunidades de desarrollo y (ii) que la creación de
una red de ciudades articulada en torno a Lima es prácticamente imposible
–salvo en la costa– debido a lo accidentado del territorio peruano (véase la
discusión en torno a los mapas 1 y 2).

La alternativa, entonces, pasaría por promover un sistema descen- 303

tralizado de redes de ciudades, articulado en torno a nodos regionales
que puedan generar circuitos económicos –y economías de aglome-
ración– relativamente independientes de Lima, como ocurriera, hasta
cierto punto, en la época colonial. Esto implicaría invertir fuertemente
en algunas ciudades intermedias ya existentes –no somos China, no po-
demos crear ciudades de la nada– con el objetivo de que sean capaces
de atraer tanto la inversión privada como a la población necesaria para
convertirse en polos de desarrollo de alcance regional. Cabe señalar que
una política de este tipo no significa abandonar la “mejora” de Lima. Por
el contrario: al desacelerar –y, eventualmente, detener su crecimiento
demográfico–, se hace posible solucionar costos de congestión que, de
otra manera, solo seguirán incrementándose en el tiempo.

Para ilustrar los posibles efectos que una política general de este tipo
podría generar, se realizó un ejercicio prospectivo simple, en el que se
planteaba –para el año 2050– dos escenarios plausibles de crecimiento
poblacional en el sistema de ciudades del país. Por un lado, se estimó
el crecimiento inercial de la población en cada ciudad, partiendo del
crecimiento promedio del periodo 2007-2017 y extrapolándolo hacia el
futuro tomando en cuenta la tasa de crecimiento poblacional (decreciente)

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Mapa 3
Ciudades principales, corredores económicos, ejes
económicos y potencial productivo, 2017

Leyenda
Población 2017
Corredores 2017
Eje transversal
Eje longitudinal sierra
304
Eje longitudinal costa
Potencial prod. alto
Potencial prod. bajo

Los círculos de población están dibujados a escala. Los corredores económicos son las principales
rutas de la red vial nacional en la actualidad, y los ejes son porciones de dichas rutas. El potencial
productivo es el potencial de desarrollo agrario de un territorio, dados sus activos productivos (Es-
pinoza y Fort, 2021b).

proyectada por el INEI (2019). Este ejercicio resulta en el escenario “inercial”

2050-A. Por otro lado, se repitió el procedimiento, pero elevando la tasa
de crecimiento poblacional en 17 ciudades que alcanzan un promedio de
entre 3% y 4% anual –en línea con los promedios del siglo XX–, con lo que
se obtiene el escenario “descentralista”, 2050-B.9

9 Cabe enfatizar que este escenario “descentralista’ es solo un ejercicio discrecional elabo-
rado con fines ilustrativos. Las ciudades cuya tasa de crecimiento se incrementó fueron
escogidas pensando en la consolidación de corredores económicos, tomando en cuenta
las sinergias que estos generan. Las tasas de crecimiento de dichas ciudades en el esce-
nario inercial promedian poco menos del 2% anual.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 2
Escenarios de población en las principales ciudades
y corredores económicos, 2050
Población en el eje,
Leyenda por escenario (miles)

Piura Jaén Moyobamba Tarapoto

Población 2017
848
Población 2050-A 1297
Población 2050-B 2539

Eje transversal Trujillo Cajamarca

Eje longitudinal sierra

Eje longitudinal costa

Chimbote Huaraz Huánuco Tingo María Pucallpa

Lima 1202
1947
4399
Huancayo

Cusco
Pisco Ayacucho Andahuaylas Abancay
1142
2113
3144
Ica

Arequipa
Juliaca

305

2163
3698
5586

Los círculos concéntricos representan a la población en la actualidad y los dos escenarios propues-
tos, a escala. Los ejes transversales y longitudinales reproducen las rutas identificadas en el mapa
3. La “población en el eje” muestra la suma de la población para la actualidad y los dos escenarios
propuestos en cuatro ejes: norte (Piura-Tarapoto), centro (Pucallpa-Chimbote), sur (Cusco-Pisco) y
longitudinal andino (Tarapoto-Juliaca).

El resultado de este segundo escenario implica un aumento del 5% en

la población urbana total respecto al escenario inercial, pero mantiene la
proyección total de poco menos de 40 millones de habitantes estimada
por el INEI para el 2050. Este exceso de población urbana podría ali-
mentarse de un mayor ritmo de migración del campo a la ciudad10 o de
transferencias de población de algunas ciudades menores o incluso de
Lima, cuya población crece a un ritmo menor en el escenario 2017-B que

10 De hecho, existe evidencia comparada de que la transformación estructural del Perú –es
decir, la tasa en la que se reduce el porcentaje de la PEA dedicado a la agricultura– es bas-
tante lenta, lo que deja espacio para un mayor ritmo de transferencia laboral del campo a
la ciudad (Banco Mundial, 2017; FAO, 2016).

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 en el 2017-A. El gráfico 2 ilustra las diferencias entre ambos escenarios,
de manera proporcional, tomando como referencia la situación actual.

Como era de esperarse, el escenario inercial (2050-A) muestra una es-

tructura de ciudades bastante parecida a la actual, con la excepción de
Trujillo, Pucallpa y Cusco, que crecen a un ritmo más acelerado. En tal sen-
tido, los principales ejes transversales por los que corren bienes y servicios
regionales no incrementan significativamente su población, y se mantienen
muy alejados de la predominancia de Lima. Por ejemplo, en el escenario
inercial, el eje transversal norte (Piura-Jaén-Moyobamba-Tarapoto) pasa de
tener una población urbana acumulada11 de 848 000 personas en el 2017 a
1 297 000 habitantes en el 2050, mientras que Lima pasa de 10,2 millones
a 12,6 millones. En tal sentido, los corredores regionales no tienen ninguna
posibilidad de funcionar/competir independientemente de la capital.

Por el contrario, en el escenario descentralista (2050-B), si bien nin-

guna ciudad intermedia pasa de los 2 millones de habitantes –excepto
Arequipa, que apenas sobrepasa esa cifra–, sí se genera un efecto acu-
mulado por corredores económicos que podrían dotarlas de una diná-
mica propia. Por ejemplo, el eje transversal centro (Chimbote-Huaraz-
Huánuco-Tingo María-Pucallpa) pasaría de 1,2 millones de habitantes a
306 4,4 millones, equivalente al 40% de la población limeña en dicho esce-
nario (11 millones). Más aún, el eje económico longitudinal andino (Ta-
rapoto-Juliaca) pasaría de contar con 2,2 millones de personas a tener
5,6 millones, una masa crítica considerable que demandará servicios y
generará mercados internos importantes.

De hecho, dado que la consolidación de los ejes señalados en el

gráfico 2 proveería de servicios y mercados a amplios sectores del in-
terior del país, sería posible –finalmente– aprovechar todo el potencial
productivo efectivo del país que hoy languidece por falta de dichos
elementos.12 Como muestra el mapa 3, actualmente la mayor parte del
potencial productivo agropecuario del país es bajo, en su gran mayoría
debido a la falta de accesibilidad a servicios –financieros, administrati-
vos, productivos– y mercados, algo que se solucionaría con la presen-
cia cercana de una ciudad intermedia grande y dinámica.

Ahora bien, ¿cómo se promueve el crecimiento de las ciudades?

Para responder esta pregunta es importante señalar que buena parte

11 Se considera solo a la población de las ciudades indicadas en el gráfico 2.

12 El potencial productivo efectivo es un indicador que combina variables estructurales
–suelo, riego, acceso a mercados y servicios– para estimar el potencial de desarrollo de
la producción agropecuaria en un territorio determinado (Espinoza y Fort, 2021b).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

del crecimiento urbano ocurre de manera endógena, pues la ciudad es
el principal motor de su propio crecimiento (Ferreyra y Roberts, 2018).
Sin embargo, para que esta dinámica interna ocurra –y, sobre todo, se
mantenga en el tiempo–, sí es necesario que existan ciertas condiciones
desde el inicio: una estructura urbana eficiente, y atractiva para la migra-
ción; una red de interconexión que habilite corredores económicos de
mayor tamaño; y actividades económicas gatilladoras del crecimiento.

Lo primero se logra únicamente con una planificación urbana efectiva

y oportuna, que prevea el crecimiento y organice la trama urbana y los
servicios públicos en consecuencia. Un tema clave en este aspecto es
la vivienda: para ser atractiva, una ciudad debe ser capaz de ofrecer a
la nueva población opciones habitacionales asequibles y adecuadas. Si
esto no ocurre, el crecimiento de la ciudad será calco de lo que vemos
hoy en nuestro país: una invitación a la expansión informal, desordena-
da, indigna e ineficiente. De hecho, un estudio reciente de Espinoza y
Fort (2019) calcula que el 93% de la expansión urbana en las 40 princi-
pales ciudades del país ha sido de carácter informal.

Respecto a la red de interconexión, para que esta funcione adecua-

damente –y haga posible la consolidación de corredores económicos
independientes, como los antes mencionados– se requieren inversiones 307
viales estratégicas de gran envergadura, que “aplanen los Andes” (Iguiñiz,
1998) y hagan competitivas a las regiones, tanto a nivel nacional como
internacional. En este sentido, si bien la propuesta de una nueva Carre-
tera Central –hoy en sus primeras etapas de planeamiento– ilustra el
tipo de proyecto que se necesitaría para viabilizar un sistema de corre-
dores económicos eficientes, es claro que, por sí sola, no hará mucho
por potenciar el desarrollo económico regional independiente de Lima.

Finalmente, se hace necesaria una política de diversificación produc-

tiva que, partiendo de los potenciales económicos de cada región, fo-
mente actividades de agregación de valor en territorios cercanos a las
áreas productivas, generando así una oferta de empleos secundarios y
terciarios que atraigan población e inversiones hacia el interior del país.
Esto, complementado con actividades económicas netamente urbanas
–por ejemplo, construcción masiva de viviendas–, puede ser el gatillador
que requiere el sistema de ciudades del Perú para cambiar la matriz te-
rritorial de los últimos 200 años, y así llevarnos a una apuesta diferente
por el desarrollo que, con suerte y esfuerzo, producirá mejores resulta-
dos para todos los peruanos. Esta, entre otras propuestas de grandes
reformas que encontramos en este libro, deben formar parte de la nue-
va agenda de desarrollo del Perú en su bicentenario.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

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/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 B.

Políticas de gobierno en
territorios con extracción minera:
cuestionamientos y oportunidades

Gerardo Damonte

En el Perú, la minería ha sido históricamente una actividad importante.

Durante las últimas tres décadas, el país se consolidó como uno de los
mayores exportadores de minerales del mundo en el contexto del último
boom extractivo (2004-2014). Durante este periodo, las principales cor-
poraciones mineras del globo desarrollaron proyectos a gran escala en el 311
país, mientras la minería a pequeña escala se incrementó dramáticamen-
te en las regiones andina y amazónica. Como resultado, las exportaciones
mineras aumentaron de manera exponencial y se expandió la frontera
extractiva en varias regiones del país.

Sin embargo, este crecimiento extractivo también trajo consigo pro-

blemas de gobernabilidad que se manifestaron en recurrentes conflic-
tos socioambientales. La gran minería no ha cumplido la promesa de
desarrollo social en los territorios donde se asienta, lo cual ha originado
descontento y conflictos recurrentes (De Echave et al., 2009; Paredes,
2016; Bury y Bebbington, 2013; Bury, 2005; Bebbington, 2007; Bebbing-
ton et al., 2008). Por su parte, la minería artesanal y en pequeña escala
(MAPE), que sigue siendo mayoritariamente informal o ilegal, produce
serios impactos socioambientales en los territorios donde se desarro-
lla (Valencia, 2014; Cortés-McPherson, 2019; Damonte, 2021a); el recha-
zo significativo de las políticas mineras del Gobierno central agudiza la
desafección hacia estas por parte de las poblaciones locales.1 En este

1 No es un hecho fortuito que, en la primera vuelta de las elecciones presidenciales del

2021, Pedro Castillo –quien propuso un cambio de modelo extractivo– haya ganado en
88% de las localidades con conflictos mineros y en 10 de las 11 provincias donde se asien-
tan los grandes proyectos mineros. Esto nos muestra la desafección de las poblaciones

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 ensayo, buscamos analizar las deficiencias en las políticas de gobierno
territorial minero que podrían explicar los actuales problemas de gobier-
no territorial.2

En la década de 1990, siguiendo los principios del consenso de

Washington, el Gobierno implementó un conjunto de reformas estructu-
rales, como el rol subsidiario del Estado a la actividad económica privada.
En este marco, las reformas más importantes para el sector minero a gran
escala fueron la concesión a privados de yacimientos mineros, las refor-
mas tributarias para atraer inversión extranjera, y una reforma laboral que
facilitó la tercerización y precarización del empleo formal con el fin de dis-
minuir el costo laboral de las empresas (Damonte, 2008). Paralelamente,
el Gobierno desarrolló un marco institucional para facilitar la entrada de
capitales extractivos y la entrega de concesiones mineras (Gustafsson y
Scurrah, 2018). Con el regreso de la democracia a inicios del nuevo milenio,
los Gobiernos mantuvieron las reformas y además adoptaron el marco
institucional de manejo y protección ambiental propuesto por los orga-
nismos multilaterales. En este nuevo marco ambiental, el Gobierno busco
formalizar –con poco éxito– las actividades mineras a pequeña escala
informales e ilegales, que se venían expandiendo en distintas regiones
impulsadas por la subida del precio de los metales.
312
En términos generales, el país consolidó un modelo de desarrollo ex-
tractivo a gran escala impulsado principalmente por corporaciones mul-
tinacionales. Esta apuesta por la extracción relegó, tanto en el discurso
como en las políticas, las visiones de desarrollo basadas en la industria-
lización y planificación estatal –presentes en el debate durante décadas
anteriores– y, además, generó la expansión de la frontera extractiva. En
un modelo extractivo, los territorios ricos en recursos adquieren una
importancia económica y política crucial, pues es de ellos –y no de las
zonas industriales o ciudades– de donde proviene la riqueza; asimismo,
las poblaciones de dichos territorios juegan un papel fundamental en
hacer viable la extracción.

locales con el modelo de desarrollo impulsado por el Estado. Véase https://larepublica.

pe/elecciones/2021/04/26/elecciones-2021-pedro-castillo-gano-en-88-de-localidades-
con-conflictos-mineros-pltc/
https://rpp.pe/economia/economia/elecciones-2021-pedro-castillo-gano-en-las-princi-
pales-zonas-mineras-del-peru-noticia-1331483
2 Los territorios son construcciones sociales que cristalizan la manera en que las sociedades
definen y se apropian de espacios sociales. Por ello, los territorios son definidos desde múl-
tiples perspectivas como territorios nacionales, territorios donde discurre la vida, territorios
culturales o proyectos políticos para el control territorial (Anderson, 1993; Lefebvre, 1991; Da-
monte, 2011; Dollfus, 1991). En este ensayo, nos referimos a los territorios político-administra-
tivos establecidos por el Estado. Por ello, se entiende como territorios extractivos los distritos,
provincias y regiones donde la actividad extractiva –en este caso minera– es importante.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Por ello, en el caso de la minería a gran escala, se buscó expandir
la frontera extractiva como prioridad nacional, mientras que se intentó
formalizar a la MAPE y circunscribir su radio de expansión en la Amazo-
nía con el fin de mitigar su impacto ambiental. En el país, los territorios
ricos en minerales se encuentran principalmente en zonas altoandinas
y amazónicas cuyas poblaciones han sido históricamente marginadas.
Esto implicó que el Gobierno necesitara implementar políticas de te-
rritorialización estatal y crear formas de gobernanza que, al tiempo de
impulsar la extracción, generaran desarrollo local o al menos conven-
cieran a las poblaciones locales de las bondades del desarrollo extrac-
tivo planteado. Luego de tres décadas, las evidencias nos muestran que
los sucesivos Gobiernos no lograron los resultados esperados. Mientras
los indicadores de desarrollo no muestran una correlación directa entre
minería y desarrollo local (Zegarra et al., 2007; Barrantes et al., 2005; De
Echave, 2005), en la mayoría de los territorios con extracción minera el
descontento social es evidente, y se manifiesta en revocatoria de auto-
ridades y conflictos recurrentes (Remy, 2013).

¿Qué ha fallado en las políticas estatales que buscaban gobernar los

territorios extractivos? En términos generales, argumentamos que los

313

Gerardo Damonte

El interés general de Gerardo es el análisis de la gobernanza local de re-

cursos naturales, principalmente en torno a dos aspectos: la extracción y
el cambio climático. En torno a este campo, enseña y conduce proyectos
de investigación, tanto en el Perú como en otros países de la región. Es
director y afiliado del Programa de Posgrado en Desarrollo Sostenible y
Desigualdades Sociales en la Región Andina (Trandes). Ha publicado di-
versos libros, además de artículos en revistas académicas revisadas por
pares. Es profesor principal e investigador del Departamento de Ciencias
Sociales de la PUCP, e investigador principal de GRADE en el área de Re-
cursos Naturales, Industrias Extractivas y Conflictos Sociales.

Gerardo es Ph. D. en Antropología por Cornell University. Es bachiller y

licenciado en Antropología por la PUCP.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 problemas de gobernabilidad son causados por el mantenimiento de
perspectivas centralistas y privatizadoras al momento de diseñar e im-
plementar los marcos institucionales para el gobierno territorial en luga-
res con extracción. Asimismo, consideramos que esta problemática se
relaciona tanto con la manera en que el Estado peruano ha buscado te-
rritorializar su presencia como con las formas de gobernanza territorial
que han surgido durante la últimas décadas en los sitios con extracción.

La manera en que los Estados se territorializan establece los pará-

metros para la definición de políticas de gobierno territorial. Como se-
ñala Brenner (2004), las formas de territorialización estatal se enmarcan
en procesos históricos de construcción de la estatalidad. La territoria-
lización estatal puede seguir modelos centralistas o descentralizados.
En los modelos centralistas, el Estado central establece las pautas de
gobierno en el territorio o territorios nacionales del país. Varios autores
han establecido los límites de los Estados centralizados para entender
la diversidad social (Scott, 1998) y establecer su autoridad en los territo-
rios más lejanos del centro de poder (Brenner, 2004; Boone, 2012). Para
intentar superar estos problemas de autoridad y administración territo-
rial, los Gobiernos históricamente han seguido distintas formas de des-
centralizarse. Por un lado, manteniendo una perspectiva centralista, han
314 buscado establecer alianzas con élites locales o apoyarse en actores
privados con presencia territorial, a fin de adquirir una presencia me-
diada por estos poderes territorializados (Boone, 2012; Ferguson, 2005).
Por otro lado, han emprendido procesos de descentralización estatal,
los cuales implican la transferencia de poder estatal –en términos de
autoridad y funciones de gobierno– a gobiernos subnacionales. La des-
centralización estatal facilita el ajuste territorial del Estado mejorando
su capacidad política y administrativa territorial (Brenner, 2004).

Cabe señalar que cualquiera que sea el modelo de territorialización

estatal que se emprenda, se trata de proyectos políticos que buscan es-
tablecer o reproducir un orden político y económico favorable a los gru-
pos que lo impulsan desde el Estado. Estos proyectos son generalmente
contestados por sectores sociales y terminan siendo implementados de
manera imperfecta (Harvey, 2005). Así, los problemas de gobernabilidad
asociados a la ausencia o presencia precaria del Estado se pueden rela-
cionar con lo que Boone (2012) llama irregularidad por diseño; es decir,
con la manera en que se diseñan e implementan los proyectos de terri-
torialización estatal que emprende el Estado en distintos momentos his-
tóricos. En el Perú, históricamente, este tipo de proyectos han mantenido
por lo general una visión centralista, aunque desde hace algunas décadas
el Estado, pero también sectores sociales, vienen impulsando políticas de

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

descentralización como la emprendida en la década de 1980 (Henríquez
Ayín, 1990; Ballón et al., 2016; Viale et al., 2017).

Asimismo, el diseño e implementación de los proyectos de territo-

rialización responde a los modelos de desarrollo que impulsan los Go-
biernos. Los modelos de desarrollo con mayor injerencia estatal buscan
reforzar su presencia burocrática en los distintos territorios, mientras
que en aquellos con preponderancia del mercado, el sector privado y
los incentivos de mercado cumplen un rol primordial en las políticas de
territorialización estatal. En el país, sucesivos Gobiernos han impulsado
proyectos de territorialización en los cuales la actuación del Estado es
subsidiaria al desarrollo de las grandes empresas privadas. En particular
en el sector extractivo, siguiendo lo que Arsel et al. (2016) llaman el im-
perativo extractivo, se ha buscado diseñar e implementar políticas sec-
toriales de gobierno territorial que buscan facilitar la extracción a gran
escala (Viale et al., 2017; Damonte 2021a).

El diseño de los proyectos estatales de territorialización se cristaliza

en políticas por medio de las cuales los Gobiernos establecen reglas y
procedimientos para estructurar su gobierno territorial. Estas políticas
pueden ser seguidas o enfrentar la resistencia parcial o total de los ac-
tores sociales en el territorio, lo cual prefigura distintas formas de go- 315
bernanza.3 Es decir, en el contexto de la implementación de las políticas
de gobierno surgen conflictos, negociaciones y arreglos institucionales
entre las agencias estatales y los actores no estatales, que establecen
las formas de gobernanza territorial entendida como el marco institu-
cional en el cual se toman decisiones sobre los territorios y sus recursos
(Budds e Hinojosa, 2012; Perreault, 2006). En este sentido, las formas
de gobernanza incluyen a actores estatales y no estatales con poder de
decisión sobre los territorios a partir de instituciones formales e infor-
males (Farinós Dasí, 2008; Larson y Soto, 2008; Pahl-Wostl, 2009). En el
presente ensayo, nos enfocamos en la revisión de políticas de gobier-
no sectoriales que buscan regular las actividades mineras en territorios

3 El concepto de gobernanza de los recursos surge ante el hecho de que el Estado no

gobierna los recursos naturales de manera aislada o exclusiva, sino que lo hace en in-
teracción con actores no estatales como el sector privado y las organizaciones sociales
(Carlsson, 2000; Perreault, 2006). Así, el Estado establece un marco institucional para el
Gobierno, pero es la manera en que este marco se implementa en articulación con otros
actores lo que define la gobernanza. En este sentido, se prefigura una red en la cual ac-
tores estatales y no estatales, así como instituciones formales e informales, confluyen
generando distintas formas de gobernanza (Larson y Soto, 2008; Lemos y Agrawal, 2006).
Para el presente ensayo, nos referimos a la gobernanza territorial; es decir, a las prácticas
y procesos de organización de las múltiples relaciones que caracterizan las interacciones
entre actores e intereses diversos presentes en el territorio (Farinós Dasí, 2008). En este
caso, hablamos de las relaciones, la interacción y los intereses para la gobernanza en la
extracción de minerales.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 donde hay extracción. Con ello, buscamos comprender la lógica política
subyacente detrás del diseño de dichas políticas, así como las conse-
cuencias que ha traído consigo su implementación en términos de la
gobernanza de los recursos naturales.

En particular, argumentamos que las políticas de gobierno en el sector

minero presentan dos problemas. En primer lugar, no se han descentra-
lizado efectivamente. El Gobierno central ha desconcentrado más que
descentralizado funciones, con una política que va a contrapelo de los
procesos de descentralización, lo que ha generado problemas de coordi-
nación y disputas entre niveles del Estado. El Gobierno central ha estable-
cido las reglas de juego por sobre los gobiernos regionales, cuya autoridad
y capacidad técnica no ha sido fortalecida.

En segundo lugar, desde una perspectiva centralista, para establecer su

presencia en territorios mineros el Gobierno central ha optado por políti-
cas de descentralización mediada o privatización (Aretxaga, 2003; Fergu-
son, 2005; Krupa, 2010; Damonte, 2021b). En vez de transferir más funcio-
nes y fondos a los gobiernos subnacionales, el Gobierno central promueve
la autorregulación empresarial y la privatización de funciones públicas,
prefigurando lo que Krupa (2010) denomina un gobierno by proxy .
316
En el Perú, el sector privado no ha podido reemplazar al Estado, y el
Estado no ha desarrollado políticas efectivas para establecer su pre-
sencia en territorios con extracción. En la minería a gran escala, esta
política ha puesto a las corporaciones en el centro del conflicto, mien-
tras que en la minería a pequeña escala –en la cual no existen grandes
empresas– el Estado ha buscado, sin éxito, establecer su autoridad por
medio de procesos de formalización de la MAPE (Cortés-McPherson,
2019; Damonte, 2016c y 2021a; Wieland, 2020; Valencia, 2014). Final-
mente, las deficiencias en las políticas territoriales han generado for-
mas hibridas de gobernanza de los recursos minerales, en las cuales
distintos actores compiten por el control territorial (Boege y Franks,
2012; Damonte, 2021a).

1. Políticas en territorios con minería a gran escala

La institucionalidad estatal del sector extractivo creció significativamen-

te durante las últimas décadas (Damonte, 2016b; Dargent et al., 2017).
Las primeras reformas, en la década de 1990, estuvieron centradas en
desarrollar la institucionalidad directamente para la atracción de inver-
siones como la creación de ProInversión y la repotenciación Ingemmet
con el fin de mejorar el sistema de concesiones extractivas. Las reformas

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

vinculadas al tema ambiental comenzaron en este siglo, con la crea-
ción del Minam y el desarrollo de una institucionalidad ambiental. La
creación del OEFA y el Senace son una muestra de este proceso (Pare-
des y Figueroa, en prensa) (tabla 1). Estas reformas fueron impulsadas
principalmente por organismos multilaterales como el Banco Mundial
(Lanegra, 2008; Castillo, 2015a). El desarrollo institucional en el ámbi-
to social también fue tardío, además de reactivo y más acotado (Sza-
blowski, 2007 y 2010). En un principio, el Gobierno decidió no desarrollar
reglas y procedimientos sociales para regular el quehacer corporativo
en localidades mineras, buscando impulsar formas de autorregulación
empresarial y RSC. Los cambios institucionales, como el desarrollo de
mecanismos participativos y la promulgación de la Ley de Consulta,
fueron respuestas reactivas a la presión externa y conflictividad social
interna más que medidas intrínsecas al modelo establecido (Bebbing-
ton, 2010, 2012 y 2013). Estos desarrollos institucionales presentan dos
características.

En primer lugar, el desarrollo institucional en el sector minero a gran

escala siguió un patrón centralista, en el cual se optó por el manteni-
miento de oficinas centrales y la desconcentración de organismos es-
tatales; es decir, la apertura de oficinas desconcentradas en provincias,
como sucursales de las oficinas centralizadas en Lima, con funciones de 317
ejecución, mas no de toma de decisiones. Como vemos en la tabla 1, la
mayor parte de los organismos estatales vinculados al sector concentra
sus actividades en la ciudad de Lima. Estas son, en su mayoría, institu-
ciones relacionadas con la fiscalización y supervisión de asuntos mine-
ros mediante oficinas dependientes del Minem. Asimismo, el Senace y la
Dirección de Consulta Previa, cuyas funciones son de certificación am-
biental y social, respectivamente, se encuentran integradas en los minis-
terios correspondientes (Ambiente y Cultura) en la capital. Por otra parte,
instituciones como Osinergmin, OEFA e Ingemmet, con funciones más
dirigidas al campo –identificación de infracciones, y administración y ac-
tualización de catastro minero–, cuentan con presencia en las regiones.
También se observa el alto nivel de desconcentración de la Defensoría
del Pueblo como ente encargado de la gestión de la conflictividad, con
una presencia generalizada en todas las regiones y múltiples módulos de
atención en provincias.

Como he señalado en otros trabajos, la naturaleza de los cambios

nos muestra la voluntad de los sucesivos Gobiernos por mantener una
institucionalidad fuertemente centralizada en el sector extractivo a gran
escala, a pesar de desarrollarse, paradójicamente, en el marco de un
proceso estatal de descentralización (Damonte, 2021b). Esto no es algo

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Tabla 1
Organismos estatales centralizados y desconcentrados
Oficinas centralizadas Oficinas desconcentradas
24 oficinas regionales,
Dirección General
16 oficinas desconcentradas,
de Minería Osinergmin
4 oficinas delegadas (descontinuado:
(Minem)
funciones tercerizadas a empresas)
Consejo de Minería
Ingemmet 9 oficinas desconcentradas
(Minem)
13 intendencias regionales
Dirección de Fiscaliza-
Sunat 8 oficinas zonales, centros de
ción Minera (Minem)
atención en las 24 regiones
2 oficinas macrorregionales (norte y
Dirección de Asuntos
Proinversión sur, desconcentradas),
Ambientales (Minem)
5 módulos de atención regionales
29 oficinas desconcentradas en todas
Senace (Minam) OEFA
las regiones
Dirección de Consulta
Previa (Mincul) Defensoría 24 oficinas defensoriales regionales,
del Pueblo 10 módulos de atención provinciales
ONDS
318 Fuente: Damonte (2021b).

nuevo en la región. En países vecinos, los Gobiernos centrales buscaron

frenar o revertir procesos de descentralización con el fin de mantener
el control sobre el desarrollo extractivo a gran escala en el contexto del
boom. En el Perú, donde se reimpulsó la descentralización en medio del
boom, se optó por no descentralizar este sector.

Un ejemplo de esta dinámica en la cual el poder de decisión se man-

tiene centralizado lo tenemos en el acceso a la renta extractiva, que ha
sido y es una de las principales demandas de los gobiernos regionales.
Existe una distribución territorial de una parte de las rentas mineras, en
el caso minero vía el canon. El canon minero es un fondo compuesto por
el 50% del impuesto a la renta que, de acuerdo con la legislación actual,
cada compañía minera en operación en el país debe pagar al Estado. El
canon se distribuye territorialmente según reglas establecidas por ley,
privilegiando las localidades productoras de minerales.4

4 El monto que se debe distribuir cada año para cada unidad territorial se calcula de acuerdo
con el impuesto aportado por las empresas mineras localizadas en dicha unidad territorial de
la siguiente manera: el gobierno regional de la jurisdicción en la que se ubica la mina recibe
25%; el gobierno local de la jurisdicción regional, 40%; el gobierno local y provincial de la pro-
vincia, 25%; y el gobierno local del distrito, 10%.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Sin embargo, el Gobierno central diseñó un marco legal en el que
se pueden aplicar filtros técnicos y mantener un control central sobre
las transferencias de fondos. En este marco, los gobiernos regionales
y municipales muestran a menudo grandes problemas para dotar a
sus propuestas del nivel técnico requerido, lo que dilata el proceso
de transferencia de recursos. Los requerimientos y disputas políticas
por acceder a los fondos del canon se han convertido en una fuente
constante de tensión y conflictos, tanto entre el Gobierno central y
los gobiernos subnacionales como al interior de los propios gobier-
nos subnacionales, lo que ejemplifica la existencia de tensiones y
agendas políticas diversas en los distintos sectores estatales. Como
resultado, la Ley del Canon ha variado varias veces, aunque mante-
niendo el control centralizado (Ballón et al., 2016; Viale et al., 2017;
Arellano-Yanguas, 2011).

En segundo lugar, en el contexto del boom extractivo y desarrollo ins-

titucional en el sector extractivo, los Gobiernos nacionales impulsaron
procesos de territorialización delegada o privatización; es decir, dejaron
de lado la regulación de espacios de gobierno –en particular en el tema
social– e incentivaron a las corporaciones a que asumieran funciones
de gestión vinculadas al desarrollo local en el marco institucional de los
principios que rigen la RSC. La idea subyacente a esta política fue que 319
las corporaciones mineras se constituyeran en aliadas del Estado cen-
tral en las zonas de extracción y que las prácticas corporativas sirvieran
de modelo que se debe seguir para mejorar la institucionalidad pública
local, para así lograr una mayor presencia estatal de la mano de la insti-
tucionalidad privada (Castillo, 2015a).

En este marco, las corporaciones mineras buscaron desarrollar su

institucionalidad para la regulación socioambiental y como mecanismos
de monitoreo hídrico o procesos de reubicación involuntaria (Himley,
2014; Damonte, 2008; Gil, 2009; Helfgott, 2013; Damonte y Glave, 2019).
Las principales corporaciones fueron generando y desarrollando nue-
vas áreas y unidades de gestión social, como las áreas de relaciones
comunitarias y de desarrollo comunitario (Damonte, 2008; Salas, 2008).
Se trató de un proceso de aprendizaje de prueba y error, en el que las
empresas comenzaron a asumir responsabilidades, generalmente aso-
ciadas a la labor estatal, de manera autorregulada; es decir, sin guía ni
supervisión estatal (Pascó-Font et al., 2001; Damonte 2016a). Por ejem-
plo, las empresas asumieron un rol rector en el establecimiento de es-
pacios de intervención pública-privada y mecanismos de participación
ciudadana, así como en la gestión de fondos privados e inclusive algu-
nos públicos para el desarrollo local.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Por un lado, las políticas de gobierno establecen que las empresas
mineras son quienes delimitan las áreas de influencia de los proyectos,
las cuales estructuran los espacios privilegiados de intervención pública
y privada, así como lideran espacios participativos para la aprobación y
el desarrollo del proyecto. En la elaboración de los EIA, las empresas es-
tablecen las áreas de influencia del proyecto: las de “influencia directa”,
que típicamente definen el territorio donde las operaciones generarán
mayor impacto ambiental y social; y las de “influencia indirecta”, confor-
madas por las comunidades circundantes del área de influencia directa,
incluyendo los centros urbanos más cercanos.

Asimismo, el Gobierno central ha impulsado la inclusión de evalua-

ciones sociales y mecanismos de participación ciudadana como parte
sustancial de los EIA, lo que constituye el mayor avance en legislación
social en el sector; estos mecanismos incluyen el mandato de realizar
audiencias públicas para la aprobación de los EIA (Castillo y Ávila, 2009;
Rabi et al., 2020). En la legislación vigente, la elaboración y aprobación
local de los EIA mediante audiencias públicas –en las que se especifican
las áreas de impacto, los impactos socioambientales previstos, así como
los mecanismos de mitigación– es responsabilidad de las empresas, que
generalmente tercerizan la ejecución de estas actividades en consultoras
320 privadas. El Estado central (Senace) se reserva la revisión y aprobación de
los EIA, y aunque casi la totalidad de estos han sido aprobados, en mu-
chos territorios extractivos no han logrado legitimidad local.

Las comunidades locales y organizaciones de la sociedad civil argu-

mentan que las audiencias públicas se han convertido más en reunio-
nes protocolares que en un espacio de efectiva participación. Aducen
que las empresas manejan los tiempos y formatos de las audiencias con
el fin de evitar la participación real de los grupos críticos a su presencia.
Por otro lado, el contenido extremadamente técnico y extenso de los EIA
es difícilmente inteligible para una audiencia no especializada (Jaskoski,
2014). Ante la poca legitimidad de las audiencias públicas, las poblacio-
nes locales organizan protestas y, a veces, consultas vecinales que, sin
embargo, no son reconocidas por el Gobierno central (Paredes y De la
Puente, 2014; Paredes, 2016).

Algo similar ocurre con iniciativas corporativas de manejo ambiental

participativo como los monitoreos hídricos participativos, que no solo
han sido criticados, sino también replicados desde organizaciones de la
sociedad civil con la aparición de monitoreos hídricos comunitarios, los
cuales arrojan evidencia sobre la contaminación del agua generalmente
distinta de la generada por la empresa (Ulloa et al., 2021). El descrédito

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

de estos y otros mecanismos de gestión territorial socioambiental
liderados por las empresas se ha traducido en constantes conflictos
y paralizaciones de proyectos que cuentan con EIA aprobados por el
Estado central (De Echave, 2018).

La misma falta de legitimidad se observa en la implementación de

políticas en las que existen vacíos legales, como los procesos de reubi-
cación involuntaria. El Estado peruano no ha legislado sobre la manera
en que se deben llevar a cabo las reubicaciones involuntarias. Por ello,
las empresas generan sus propios marcos institucionales para concretar
dichas reubicaciones, siguiendo de manera voluntaria y discrecional las
políticas operacionales provistas por organismos internacionales como
el Banco Mundial.5 Como resultado, se trata de procesos autorregula-
dos que producen resultados disímiles y que, en la mayoría de los ca-
sos, generan impactos negativos y descontento social (Szablowski, 2007,
2010; Damonte y Glave, 2019). Inclusive para la resolución de conflictos
originados por estas políticas privatizadoras, el Gobierno central espera
que las empresas busquen resolver las disputas directamente con la
población antes de hacerse presente en espacios de negociación como
las mesas de diálogo, que se multiplican en el país (Rabi et al., 2020).

Por otro lado, las compañías mineras han creado y gestionado fon- 321
dos privados, así como intervenido en el manejo de fondos públicos
para el desarrollo local en sus áreas de influencia. Para el manejo de
fondos privados, las corporaciones han diseñado y ensayado distintos
tipos de estructuras institucionales, como las fundaciones cuyo obje-
tivo es planificar y ejecutar –ya sea en forma directa o “tercerizada”–
programas de desarrollo (Damonte, 2008; Glave y Kuramoto, 2007).
En todas estas formas institucionales para la asignación de fondos, el
monto, los requisitos de asignación y las normas de ejecución depen-
den exclusivamente de los lineamientos corporativos. Dado que se tra-
ta de fondos privados, la información sobre cómo se ejecutan no es de
dominio público. En este marco, las comunidades locales denuncian
impactos ambientales en sus territorios y pugnan por ser incluidas en
las áreas de influencia minera para acceder a fondos privados.

Con respecto a los fondos públicos, el caso más resaltante es el de

los fideicomisos, que fueron establecidos en el sector minero como
respuesta a las constantes protestas contra nuevos proyectos y al he-
cho de que los fondos del canon minero no se encuentran disponi-
bles hasta que la mina esté operando y haya recuperado su inversión,

5 Véase https://www.worldbank.org/en/projects-operations/environmental-and-social-policies

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 lo que puede llevar varios años. Se trata de fondos brindados por la
empresa como adelanto de tributos al aparato público, que se depo-
sitan en bancos privados y solo pueden ser usados de acuerdo con
reglas específicas establecidas al momento del depósito (Mendoza et
al., 2008). El funcionamiento y las reglas de ejecución de los fideico-
misos se establecieron según las regulaciones específicas para cada
caso individual. En un principio, para supervisar el uso de estos fondos
se conformaron comités administrativos presididos por autoridades
públicas. Sin embargo, el sector público encontró, en el manejo de los
fideicomisos, problemas administrativos que impidieron la adecuada
ejecución de estos recursos. A partir de ello, el Estado realizó modifi-
caciones en la regulación de los fideicomisos, que pasaron a llamarse
“fondos sociales”, manejados directamente por los gobiernos locales
en coordinación con las compañías mineras. Como afirman Mendoza
et al. (2008, p. 55) la transformación de los fideicomisos y la creación
de fondos sociales reflejan una retirada del Estado central en el cum-
plimiento de sus funciones y obligaciones públicas básicas. También
reflejan la capacidad política de los gobiernos locales y empresas para
hacerse del manejo de estos fondos.

Esta política de delegación o privatización de las funciones públicas

322 no ha logrado los objetivos planteados. Se ha demostrado que la idea
de que los actores privados pueden asumir funciones públicas de ma-
nera más eficiente es errada. Por el contrario, la delegación de funcio-
nes ha originado descontento social y ha colocado a las corporaciones
en el centro de una espiral de conflictos socioambientales.

Finalmente, es importante señalar que el carácter centralista y pri-

vatizador de las políticas de territorialización estatal ha traído consi-
go tensiones políticas entre los organismos del Estado central y los
gobiernos subnacionales. En la gran minería, los gobiernos subnacio-
nales –muchas veces desde posiciones ideológicas y programáticas
distintas de las del Gobierno central– ejercen un poder limitado en la
decisión de políticas y regulación del desarrollo extractivo, así como
un rol secundario en la administración de la renta extractiva. La res-
puesta política de los gobiernos subnacionales ha sido reclamar ma-
yor autonomía en el manejo del canon y desmarcarse de la política
del Estado central. Según la lógica imperante en este, los gobiernos
subnacionales no tienen la capacidad política ni administrativa de
liderar el desarrollo extractivo; por ello, el Estado ha preferido dejar
que las corporaciones asuman funciones de gobierno territorial en
vez de descentralizarse efectivamente.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

2. Políticas en territorios con MAPE

La minería a pequeña escala no es una prioridad en el modelo extractivo

peruano. Los sucesivos Gobiernos, en alianza con las élites económicas,
han promovido la minería a gran escala como motor de desarrollo
económico, mientras la MAPE es vista más como un problema pendiente
de solucionar (Bebbington, 2010; Vila y Bebbington, 2020). Por ello, el Minem
no ha estado especialmente interesado en desarrollar el subsector ni
destinar recursos para formalizarlo. Es más, la MAPE es el único subsector
extractivo en el cual el Estado central ha transferido a las regiones
funciones, aunque no capacidades técnicas ni presupuestos significativos
para lidiar con la regulación de esta actividad. Este desinterés también
se relaciona con que el Estado central recibe ingresos por el oro que
es exportado por empresas formales, pese a que es extraído informal o
ilegalmente (Damonte y Schorr, en prensa; Cortés-McPherson, 2020).

Sin embargo, aunque la minería a pequeña escala tiene poca impor-

tancia para la agenda de desarrollo, sus impactos ambientales cier-
tamente afectan las agendas conservacionistas nacionales e interna-
cionales (Baraybar y Dargent, 2020). Por ello, el Minam –cuya influencia
política dentro del aparato estatal es limitada, pero que está aupado
por la presión internacional para detener la destrucción ambiental en la 323
Amazonía– es el sector del Gobierno central que ha dado impulso políti-
co a las normativas para regular la minería informal y erradicar la minería
ilegal en ríos y área reservadas.

Ante esta situación, el Gobierno central ha visto en los procesos de

formalización una oportunidad de acentuar su presencia y autoridad en
territorios extractivos históricamente marginados. La formalización le
permitiría regular la actividad si se diera la oportunidad de invitar a grandes
empresas a desarrollar depósitos actualmente explotados de manera
informal o ilegal por pequeños mineros. Pero como en varios territorios
con presencia de MAPE no operan grandes empresas a las cuales
delegar parte de las funciones estatales, el proceso de formalización se
constituyó en un reto para el Gobierno central: se trata de una iniciativa
que busca la territorialización del Estado sin mediaciones privadas
posibles. En este sentido, el desarrollo de la formalización ha puesto
en evidencia los problemas del Gobierno para impulsar políticas de
territorialización desde el modelo centralista y privatizador en territorios
de extracción minera en pequeña escala. A continuación, analizamos
el proceso de formalización y las dificultades que ha afrontado para
cumplir sus objetivos.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Antes del 2001, no existían reglas formales específicas que regularan
la minería a pequeña escala en el Perú. Ese año, el Gobierno promulgó
el Decreto Supremo 27651, reconociendo oficialmente por primera vez la
minería artesanal e incorporándola en la Ley General de Minería. La Ley
define a los mineros artesanales como individuos o grupos que trabajan
para ganarse la vida mediante la minería de forma manual o utilizan-
do equipos rudimentarios. En este marco formal, para poder acceder
a los depósitos de mineral, los mineros deben obtener un número de
identificación fiscal y una concesión minera o un contrato minero con
el propietario de la concesión, así como un certificado de ser minero
artesanal. Sobre la base de este marco general, el Estado comenzó a
desarrollar regulaciones para fomentar la formalización y prevenir la ex-
pansión de la minería artesanal informal. En el 2005, el Gobierno aprobó
la Ley de Medio Ambiente, que define los lineamientos para la gestión
ambiental, el uso sostenible de los recursos naturales, y la planificación
y zonificación territorial.

A pesar de estas nuevas regulaciones, en el 2010 nuevos grupos de

mineros expandieron sus actividades en las zonas de amortiguamiento
de áreas protegidas. Por ejemplo, algunos grupos invadieron La Pampa,
ubicada en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopa-
324 ta, Madre de Dios. Ese año se aprobó el Decreto de Emergencia 012-2010,
que declara la legislación minera en Madre de Dios como un tema de
emergencia nacional y establece zonas de exclusión minera para restrin-
gir territorialmente la actividad a un espacio conocido como el corredor
minero (Pachas, 2011a). Sin embargo, las actividades mineras continuaron
expandiéndose en áreas prohibidas de Madre de Dios y otras regiones,
impulsadas por el aumento del precio del oro en el mercado global. La
devastación ambiental resultante especialmente en la región amazónica,
junto con la presión de la comunidad internacional, obligaron al Gobierno
a revisar la política de MAPE existente en el Perú (Cortés-McPherson, 2019).
En el 2011, el Gobierno lanzó una nueva estrategia que pretendía, por un
lado, erradicar la minería ilegal y, por otro, formalizar la minería informal.

En febrero del 2011 entró en vigencia la Ley 1100, luego de la cual

todas las actividades mineras no autorizadas por el Estado se volvieron,
efectivamente, ilegales. La minería ilegal abarca las actividades informales
que operan en áreas ambientalmente sensibles: parques nacionales,
riberas de ríos, cuencas hidrográficas o sitios arqueológicos. Se tipificó
como delito la minería ilegal y el suministro de capital, maquinaria y
materias primas. La minería informal, por el contrario, se refiere a las
actividades mineras informales que no operan en áreas ambientalmente
sensibles (Wieland, 2020). En el mismo año, el Minem, mediante el

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Decreto Supremo 013-2011, aprobó el Plan Nacional de Formalización
de la Minería Artesanal. A partir de ese momento, el Estado comenzó a
implementar una estrategia doble para regular la actividad: promover la
formalización de la minería informal y erradicar la minería ilegal.

En el 2016, el nuevo Gobierno peruano ratificó la estrategia de for-

malización del 2011, y en el 2017 extendió el plazo para la formalización
hasta el 2020. En el 2019, relajó los requisitos ambientales al solicitar
EIA menos detalladas, y estableció una ventanilla única para agilizar el
proceso de obtención de permisos de MAPE. Sin embargo, estas medi-
das no propiciaron los procesos de formalización. En octubre del 2019,
el presidente Vizcarra otorgó una prórroga adicional al plazo de forma-
lización hasta diciembre del 2021, lo que generó importantes críticas
de organizaciones de la sociedad civil. Con el inicio de la pandemia de
COVID-19 en el 2020, el Gobierno suspendió oficialmente todas las acti-
vidades de formalización (Vila y Bebbington, 2020).

En cuanto a las campañas punitivas contra la minería ilegal, se esta-

bleció que la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, rama de
la Armada del Perú, desmantelara y destruyera maquinaria no autorizada
en zonas de exclusión minera. El Minam instó a la Marina a lanzar una
campaña punitiva contra los mineros ilegales en Madre de Dios. En con- 325
secuencia, durante los primeros años del programa, se realizó una serie
de espectaculares redadas militares para destruir los campamentos ile-
gales y desalojar a los mineros. En los años siguientes continuaron las
campañas punitivas, aunque en menor grado, y en el 2019 el Gobierno
central decidió desplegar tropas militares en La Pampa, en un intento
por erradicar la minería ilegal asentada ahí. A pesar de la suspensión ofi-
cial del programa de formalización en el 2020, la presencia militar en La
Pampa ha continuado (Vila y Bebbington, 2020).

Hoy en día existe un consenso generalizado acerca de que el plan

estatal de formalización no ha cumplido sus objetivos. De hecho, muy
pocos mineros y operaciones mineras pueden considerarse completa-
mente formales, mientras que la minería informal e ilegal continúa ex-
pandiéndose hacia áreas prohibidas. Sin embargo, los intentos de regu-
lación del Gobierno han logrado un impacto significativo en la forma en
que los grupos mineros interactúan con el poder estatal. Los mineros no
solo han evitado la formalización y la erradicación, sino también se han
involucrado directamente con diferentes agencias estatales al oponerse,
desafiar y negociar las medidas que estas tomaban y, de esta manera,
han influido de manera efectiva en el proceso de formalización en sí
mismo (Cortés-McPherson, 2019; Damonte, 2018).

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Asimismo, las políticas de formalización del Estado a veces enfrentan
resistencia política y otras son seguidas estratégicamente, lo que ha lle-
vado a procesos de hibridación institucional (Damonte, 2021a). La mayoría
de las reglas que actualmente gobiernan la extracción minera en pequeña
escala no son ni completamente formales ni informales, sino híbridos.
Los límites institucionales que separan las actividades formales de las
informales –e incluso ilegales– son difusos y dinámicos, y se modifican
según las prácticas de los mineros locales y los cambios de las políticas
estatales. La dirección de este proceso de hibridación institucional hacia
la formalidad, la informalidad o la ilegalidad también es incierta, ya que
depende tanto de la capacidad política de los mineros para negociar la
presencia y las acciones del Estado como del poder o interés de este para
hacer cumplir la formalización o negociar. Como resultado de la pandemia
de COVID 19, la presencia no militar del Estado ha retrocedido, por lo que
se espera un movimiento hacia una mayor informalidad.

¿Cuáles son las razones que explican el poco éxito del programa de
formalización de la MAPE en el país? Varios estudios identifican al me-
nos tres. La primera es la falta de consenso entre las élites políticas
nacionales para desarrollar la MAPE (Vila y Bebbington, 2020; Damonte,
2021a; Baraybar y Dargent, 2020). Como resultado, el programa de for-
326 malización se ha visto afectado por la insuficiencia de recursos huma-
nos y financieros. Asimismo, la coordinación entre el Minem y el Minam,
principales ministerios involucrados en el proceso, ha sido débil, puesto
que no comparten la misma visión acerca de la MAPE. Mientras el Minem
busca formalizar la producción en la escala actual, el sector ambiental
considera que es necesario erradicar la actividad de áreas ambiental-
mente sensibles. Esto ha traído consigo no solo tensiones políticas, sino
problemas de coordinación y funcionamiento entre sectores, como la
superposición de concesiones mineras con zonas de amortiguamiento
de áreas protegidas (Cano Roncagliolo, 2020).

La segunda razón es el manejo centralista del programa de

formalización. A pesar de que las funciones reguladoras de la MAPE han
sido descentralizadas, el Gobierno central no ha dotado a los gobiernos
regionales del presupuesto, el personal, la capacidad técnica y la autoridad
política para implementar la formalización (Mosquera, 2006; Mosquera
et al., 2009; Pachas, 2011b). Es más, son el Minem y el Minam los que
han liderado el proceso, esperando que los gobiernos regionales sirvan
solamente como implementadores de sus directrices. Por ejemplo, el
Gobierno central ha creado un sistema complejo de registro y reporte
de datos –sobre compras de explosivos y materias primas, así como
transacciones y exportaciones de minerales–, pero acusa a los gobiernos

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

locales de haber recogido la data de manera deficiente, por lo que las
bases de datos no pueden ser utilizadas para la toma de decisiones. Esta
situación de asimetría de poder ha generado tensiones entre niveles
del Estado y, en algunos casos, un apoyo abierto de las autoridades
regionales a los mineros que critican el proceso de formalización, como
en Madre de Dios (Damonte, 2018).

En tercer lugar, varios estudios muestran que el plan de formalización

presenta varias fallas de concepción que dificultan su puesta en práctica
(Pachas, 2011a; Dargent y Urteaga, 2016; Kuramoto, 2001). Por ejemplo, el
programa se centra en regular la producción de oro, no en el comercio de
este metal. Los productores informales, con acceso limitado a la buro-
cracia estatal central o recursos insuficientes para cumplir los requisitos
de formalización, son el objetivo principal de la política de formalización;
sin embargo, los expertos sugieren que, en lugar de centrar la atención
en ellos, se debería abordar el comercio del oro, desplazando así la carga
regulatoria de los jugadores más débiles hacia los más fuertes (Wieland,
2020). Además, el modelo regulatorio no está en sintonía con la diversidad
de prácticas locales; se basa en marcos y regulaciones desarrollados para
la minería a gran escala y la MAPE andina, pero no toma en cuenta las
particularidades socioambientales de, por ejemplo, la región amazónica.
Asimismo, el plan de formalización no considera a las comunidades indí- 327
genas: varias se han involucrado históricamente en actividades de MAPE
en sus territorios y, en el contexto de la fiebre del oro, han decidido esca-
lar la extracción de este metal (Sara et al., 2005). El Estado reconoce a las
comunidades indígenas y les ha otorgado derechos de tierras comunes
para una parte de los territorios que reclaman; sin embargo, el plan no
contiene ninguna especificación sobre la regulación de las actividades
mineras en tierras indígenas reconocidas (Damonte, 2021a).

Estos problemas de elaboración e implementación nos muestran las

dificultades que enfrenta el Estado, en el modelo actual, para aproxi-
marse al gobierno de territorios extractivos sin la presencia de grandes
transnacionales a quienes delegar funciones. Los sucesivos Gobiernos
no han aprovechado la oportunidad que significó el boom extractivo
para cimentar su presencia, sus capacidades y su autoridad territorial
por medio de procesos efectivos de territorialización estatal en zonas
con extracción minera.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 3. Reflexiones finales

En el presente ensayo, hemos analizado las perspectivas centralistas y

privatizadoras que, en nuestra opinión, han generado los problemas de
gobernabilidad que afronta el Estado peruano en territorios con activi-
dad minera en la actualidad. En este acápite final, reflexionamos sobre
las causas que explican estas fallas, los problemas que han acarreado, y
los posibles cambios en la política de Gobierno que podrían abrir opor-
tunidades para mejorar la territorialización estatal.

Tanto la característica centralista del sector como la privatización de

funciones públicas para que sean asumidas por corporaciones privadas
pueden relacionarse con lo que la literatura de ciencia política define
como un comportamiento “rentista” y la existencia de “miopía” políti-
ca (Karl, 1999 y 2007). El comportamiento rentista se manifiesta en las
políticas que buscan maximizar rentas en el corto plazo. En el caso pe-
ruano, los sucesivos Gobiernos centrales buscaron abrir los territorios
a la inversión minera a gran escala sin enmarcarla en un proyecto de
desarrollo territorial más integral. La centralización institucional –con-
cebida para la rápida adopción de políticas que atraigan al gran capital–,
así como la tardía, reactiva y deficiente adopción de marcos institucio-
328 nales ambientales, y principalmente sociales, son ejemplos de ello. Los
Gobiernos entendieron que la centralización del poder de decisión en el
sector extractivo aceleraría las reformas priorizadas, evitando la partici-
pación y posible disenso de los gobiernos locales, más aún en el contex-
to de un país descentralizado políticamente, en el que coexisten distin-
tas posiciones políticas en los sectores y niveles estatales. Asimismo, en
la política sectorial nacional se consideró que las grandes corporaciones
mineras podrían asumir funciones de gobernanza territorial mejor que
el Estado. La miopía política radica en que no fueron capaces de prever
los problemas que la política centralista y privatizadora traerían a largo
plazo, como la enorme conflictividad que rodea a la gran minería y la
informalidad en que se desarrolla la MAPE.

Las políticas privatizadoras tienen su origen en la adopción, durante

la década de 1990, de un modelo de desarrollo en el cual el Estado so-
lamente cumple un papel subsidiario. En este marco, los sucesivos Go-
biernos nacionales consideraron que las corporaciones mineras podían
asumir funciones de regulación socioambiental de manera más efectiva
que los institucionalmente débiles gobiernos subnacionales. Como se-
ñalan Ribot et al. (2006), las políticas privatizadoras pueden ser utiliza-
das como mecanismos para evitar descentralizar efectivamente ciertas
funciones estatales, por ejemplo, los espacios de participación y toma

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

de decisiones acerca de la extracción de recursos. Ante la necesidad de
controlar los lejanos territorios con riquezas minerales –fundamentales
para el crecimiento económico en un modelo de desarrollo de base ex-
tractiva–, el Gobierno central prefirió generar espacios para el gobierno
territorial corporativo minero, en vez de fortalecer la presencia institu-
cional y la autoridad estatal, e hizo esto muchas veces en oposición a los
gobiernos subnacionales. Así, existe una coherencia entre las políticas
centralistas y privatizadoras impulsadas por el sector minero nacional
que, en conjunto, buscan asegurar la implantación efectiva del modelo
extractivo adoptado sin tener que negociar con los poderes locales.

Sin embargo, estas políticas han traído problemas de gobernabili-

dad. Por un lado, el Estado peruano, en su heterogeneidad, es incapaz
de solucionar los recurrentes conflictos políticos y administrativos en
territorios extractivos. Mediante sus políticas de desconcentración insti-
tucional, el Gobierno central difícilmente podrá gobernar territorios ubi-
cados lejos del centro de poder y decisión. Por otra parte, los gobiernos
subnacionales carecen de las funciones de regulación en la gran mine-
ría, así como de las capacidades técnicas y recursos para controlar las
actividades mineras de cualquier escala. Finalmente, el sector privado
no ha podido reemplazar al Estado en la gran minería y no es un actor
importante en los territorios de desarrollo de la MAPE. Como resultado, 329
se han generado escenarios de gobernanza contingente, en los cuales
actores estatales y no estatales pugnan por hacer prevaler sus intereses.
La conflictividad e informalidad que define las formas de gobernanza
de los recursos en territorios mineros son el resultado de la presencia
institucional precaria del Estado en estos.

Por otro lado, el Estado central carga con problemas de legitimidad

que le dificultan la implementación de políticas en territorios extracti-
vos. En los territorios con minería a gran escala, el Gobierno –en parti-
cular el central– es percibido como un aliado y defensor de las corpora-
ciones mineras, mientras que en los territorios de desarrollo de la MAPE
las políticas del Gobierno central son vistas como ajenas a las realidades
locales. Como resultado, el sector extractivo del Estado central se ve
en la necesidad de negociar su presencia y autoridad con los gobiernos
subnacionales y los poderes locales. Es más: en varios momentos, el
Estado ha recurrido a la implantación de estados de emergencia y cam-
pañas militares para tratar de imponer por la fuerza una autoridad que
le es esquiva en territorios extractivos. Esta forma de gobierno no hace
más que acrecentar la crisis de legitimidad estatal. La imposición violen-
ta termina exacerbando la conflictividad e informalidad presente en las
formas locales de gobernanza de los recursos mineros.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 ¿Cómo mejorar esta situación? Más que ofrecer soluciones concretas,
este ensayo nos muestra la necesidad de abrir la discusión sobre dos
temas centrales, a fin de lograr una presencia más efectiva del Estado
en territorios con extracción. Por un lado, es preciso debatir las políticas
de descentralización, en particular en lo que concierne al sector minero.
Consideramos que el Estado central debería descentralizar más funcio-
nes de gobierno y regulación de los gobiernos subnacionales que, a su
vez, requieren ser fortalecidos técnica y políticamente. Además, el marco
regulatorio ambiental puede ajustarse a un manejo territorial local, mien-
tras que es necesario desarrollar más la institucionalidad regulatoria en
términos sociales para que pueda ser implementada territorialmente.6 Por
ejemplo, se puede pensar en formas municipales de regulación ambiental
con participación de las organizaciones locales. Sin embargo, para que
esto sea efectivo es preciso diseñar nuevos marcos institucionales en los
temas de regionalización y derechos territoriales indígenas, debate que
excede el objetivo de este ensayo. Así, en una discusión más amplia se
debe ponderar la adopción de otros modelos de descentralización y Es-
tado desde los cuales se puedan establecer mayores autonomías regio-
nales e indígenas.

Por otro lado, se requiere debatir la mejor manera de fortalecer la

330 autoridad estatal tanto central como en sus niveles subnacionales. Con
el objetivo de ganar legitimidad y abrir espacios para el desarrollo de ins-
tituciones estatales de gobierno territorial, el Estado tendría que asumir
un rol activo en los territorios con extracción. Esto implicaría reforzar la
relación política y la coordinación entre sus diferentes niveles, pero tam-
bién dejar de depender del sector privado: la legitimidad estatal se re-
fuerza en la preponderancia del interés público sobre el privado. En este
punto, se abre nuevamente una discusión que va más allá del análisis
sectorial del presente ensayo, y que nos lleva a repensar la relación en-
tre el Estado y el sector privado en el país. En este sentido, intercambiar
opiniones acerca de la manera en que el Estado no limite su actuación
a un rol subsidiario se torna en un tema fundamental en el propósito de
generar las condiciones necesarias para que el Gobierno, desde lo públi-
co, asuma un papel más protagónico en el control territorial.

6 En lo concerniente a la participación ciudadana, se puede revisar el texto de Rabi et al.

(2020) donde se hacen un conjunto de recomendaciones a partir de un análisis compa-
rado de los casos de Chile y el Perú.

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[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 C.

La protección social en el Perú:

estado actual y cómo marchar
hacia el acceso universal

Miguel Jaramillo

Durante las últimas dos décadas, el Perú ha experimentado un perio-

do de prosperidad económica y desarrollo notable en América Latina. El
consenso es que el hecho de que se integraran diversas reformas de
primera generación consolidó el manejo responsable y prudente de la
macroeconomía, el fomento de la inversión privada, y la liberalización de 339
la economía y el comercio internacional. Sin embargo, en este mismo dis-
curso, si bien se implementaron algunas reformas cruciales, se dejaron de
lado otras –llamadas de segunda generación– más complejas de imple-
mentar, pero tan importantes como las primeras, como la educación de
calidad o los servicios básicos de salud de acceso universal. Así, un tema
pendiente en la agenda nacional –luego de años de crecimiento, reduc-
ción de la pobreza y caída de la desigualdad– es la implementación de un
sistema de protección social para todos los ciudadanos.

En el mundo desarrollado, muchos Estados pueden ofrecer a la

totalidad de sus ciudadanos una capa básica de protección para resguardar
su bienestar y estabilidad financiera en caso de shocks exógenos que
salen de su control, incluyendo eventos de salud y el declive inevitable
de su capacidad productiva asociada al envejecimiento. Los Gobiernos
de estos países han asumido la responsabilidad de garantizar a toda su
población –y en particular a los más vulnerables– una atención de salud
ante la enfermedad o la desgracia, una pensión estable y suficiente para
la vejez, y un apoyo económico en el evento de pérdida de empleo.
Recientemente, el tema ha saltado a la agenda nacional como una prioridad
que debe ser abordada. En efecto, la pandemia del COVID-19 en el Perú
ha expuesto la inadecuación de los mecanismos de protección social

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 vigentes, limitados, dispersos y fragmentados. Observamos registros
inadecuados para siquiera identificar a los hogares pobres, una ausencia
completa de mecanismos automáticos de compensación ante shocks
de salud o de fenómenos naturales, así como la desnaturalización del
sistema de pensiones. Las improvisaciones en la política de asistencia
social han dejado claro que en el Perú no existe un plan de largo plazo
de protección social bien articulado.

Hay un argumento incluso más fuerte para poner en el centro de la

discusión pública la creación de un sistema de protección social uni-
versal, y es que la ausencia de un diseño adecuado de la protección
social está en la base de las restricciones al crecimiento y desarrollo
económico de países como el nuestro, en los que predomina la infor-
malidad y un crecimiento anémico de la productividad (Levy y Cruces,
2021). La protección social está asociada tanto a las políticas redistri-
butivas –impuestos y transferencias– como a aquellas que gobiernan
las relaciones laborales. Estas políticas determinan las decisiones de
los individuos de formar empresas, trabajar como asalariados, autoe-
mplearse o estar desempleados, así como la distribución de empresas
por tamaño, el tipo de contratos laborales que usan –o evitan usar–,
los ingresos y el acceso a la protección social. Vista de esta manera,
340 la protección social no es un elemento que puede adicionarse para
complementar el entorno económico, sino, más bien, un condicionan-
te de los resultados económicos y sociales. Así, reformar el acceso
a la protección social requiere una reforma del mercado laboral y de
las políticas tributarias y de transferencias, y parece que es, al mismo
tiempo, un paso ineludible para gozar de una economía más sana y de
un crecimiento económico sostenible.

Por otro lado, si bien hemos cobrado conciencia de las carencias

actuales, aún no es claro qué elementos debe incluir este sistema de
protección social universal o cómo podría financiarse. Algunas pregun-
tas que surgen son ¿qué shocks se deberían cubrir? ¿Cómo deberían
organizarse los sistemas de cobertura de salud y pensiones? ¿Cómo se
combina la solidaridad colectiva con la responsabilidad individual para
tener un sistema de pensiones financieramente sostenible, suficien-
te y amplio? ¿Es posible ofrecer un sistema de seguro de desempleo?
¿Qué características debería tener? En este ensayo buscamos resumir
el estado de la cuestión sobre la protección social en el Perú, y sugerir
algunos campos de acción concretos para avanzar en el diseño de un
sistema que cubra a todos los ciudadanos.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

1. Shocks antes y después del COVID-19

A. Shocks exógenos y factores de vulnerabilidad prepandemia

Un sistema de protección social eficiente debería cumplir con ofrecer
una capa mínima de protección financiera y de servicios de salud frente
al proceso natural de envejecimiento y ante shocks exógenos para el
hogar, que podrían ser accidentes y enfermedades repentinas o cró-
nicas, así como siniestros que inciden negativamente en el bienestar
financiero. En el módulo de “Opinión, gobernabilidad y transparencia” de
la Enaho encontramos una serie de preguntas en las cuales los hogares
autorreportan las eventualidades que les han ocurrido en los últimos
12 meses y su percepción acerca del impacto en sus ingresos y patri-
monio. En el gráfico 1 (panel A) resumimos la evolución de los shocks
desde el 2007 clasificados en tres tipos: pérdida de empleo, emergencia
o accidente grave, y ocurrencia de un desastre natural. La probabilidad
histórica de perder el empleo en un año dado es cercana al 5%. Hoy por
hoy, hay una probabilidad de 7,5% de contraer una enfermedad o sufrir
un accidente grave. Además, hay una probabilidad variada de afrontar

341

Miguel Jaramillo

Las áreas de investigación de Miguel son la economía del trabajo, las

políticas sociales y el análisis institucional, sobre las cuales ha publicado
en revistas internacionales especializadas. Ha dictado cursos en torno a
su especialidad en la Universidad del Pacífico, en la Universidad Peruana
de Ciencias Aplicadas, en la Universidad de Piura y en la PUCP. Además,
ha realizado investigaciones y consultorías para el Banco Interamericano
de Desarrollo, el Banco Mundial, el Ministerio de Educación, el Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo, la OIT y el PNUD, entre otros organis-
mos. Ha sido miembro del Consejo Nacional del Trabajo. Ha presidido la
Red de Desigualdad y Pobreza (Network on Inequality and Poverty) de la
Asociación de Economía de América y el Caribe. Es investigador principal
de GRADE.

Miguel tiene un Ph. D. en Historia por University of California San Diego. Es

licenciado en Economía por la PUCP.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 1
Shocks exógenos y percepción de impacto en la economía del hogar

Panel A: Shocks exógenos a los hogares

342
Panel B: Probabilidad de disminución
de ingresos según tipo de shock

Fuente: Enaho.
Elaboración propia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: Probabilidad de pérdida de bienes y
patrimonio según tipo de shock

un desastre natural, con un pico de más del 11% en el 2017 –fecha del
fenómeno El Niño más reciente– y tan bajo como 7,5% en el 2020. En
general, durante la última década los hogares han tenido una probabili-
dad del 20% al 25% de enfrentar al menos uno de estos shocks. 343

¿Cuál ha sido el impacto percibido de los hogares? En los paneles B y C

del gráfico 1, graficamos la probabilidad de que un hogar perciba una pérdi-
da en ingresos y bienes o patrimonio para los tres tipos de shocks. Aunque
no podemos medir su magnitud, resulta llamativa la alta probabilidad de
sufrir una pérdida de ingresos luego de un siniestro en salud (alrededor del
85% históricamente) o un desastre natural (no menor del 75% en todos los
años). Un shock en salud compromete la capacidad de generar ingresos de
una persona al reducir su productividad o impedir su actividad física. En tal
caso, un empleo estable le ofrece mecanismos para suavizar el impacto
en los ingresos, pero si es inestable, el trabajador lo pierde rápidamente.
También son particularmente preocupantes las probabilidades de perder
algún bien o patrimonio como resultado del shock de salud (entre 10% y
20%). La pérdida de bienes o patrimonio puede generarse como un resulta-
do indirecto del shock si, al cortarse la fuente de ingresos de la familia, esta
debe vender o empeñar sus bienes para poder solventar sus gastos, pagar
créditos, o inclusive endeudarse para solventar la atención médica.1

1 El libro Poor Economics, de Banerjee y Duflo (2011), ofrece una explicación didáctica y
completa de la tragedia de ser una persona pobre en un país en desarrollo y sufrir una
enfermedad o accidente. Empezando con el shock de salud, que corta sus ingresos, estos
hogares se ven forzados a incurrir en créditos informales costosos para pagar por mayor

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 La propensión a enfrentarse a shocks no es similar entre niveles so-
cioeconómicos. Más bien, tiende a incrementarse conforme es más po-
bre el hogar. Así, mientras que la probabilidad de recibir algún shock en
el quintil de ingresos más alto en los años anteriores a la pandemia fue
de alrededor del 12%, en el quintil más pobre fue el doble. De hecho, la
probabilidad es monotónicamente creciente conforme nos movemos del
quintil más rico al más pobre, porque este último tiende a sufrir más
shocks de salud y de desastres naturales, puesto que la probabilidad de
sufrir uno de empleo es ligeramente mayor en los tres quintiles de ingre-
sos más altos. Los desastres naturales son los que establecen una mayor
diferencia entre los hogares más pobres y los más pudientes: la probabili-
dad de que un hogar del quintil más pobre sufra un shock derivado de un
desastre natural es tres veces mayor que en el quintil más rico.

Existe, pues, un conjunto de shocks que, de forma rutinaria, impactan

a los peruanos y pueden acarrear consecuencias serias sobre su bienes-
tar. Con los recursos limitados del Gobierno para atender eficientemente
a toda la población, la pregunta es ¿dónde focalizar la protección social?
Vista la evidencia presentada, la primera respuesta es extender la aten-
ción al 20% de peruanos en condición de pobreza hasta el 2019, pero
esta cifra excluye a una gran proporción de personas que están “en ries-
344 go” de caer debajo de la línea de pobreza, que es la población no pobre,
pero vulnerable.2 Si bien la pobreza se ha reducido sustantivamente en
los últimos 20 años, la tasa de población vulnerable no pobre era muy
alta en el 2019 (34%). Es decir, en el 2019, 54% de la población era pobre
u orbitaba en una peligrosa cercanía a la línea de pobreza, con riesgo de
caer en esta condición ante un shock exógeno severo.

Hay buenas razones para creer que existe una brecha en el nivel de pro-
tección entre estos tres grupos, y en especial entre vulnerables y pobres
comparados con no vulnerables.3 En una línea, la población no vulnerable

atención médica, lo cual los hunde aún más en la pobreza y los conduce a buscar más
créditos, que mermarán sus ingresos futuros.
2 INEI (2020a) realiza cálculos para estimar la llamada línea de vulnerabilidad a la pobreza
monetaria. Usando datos de panel, los autores estiman, con un modelo logístico, que la
población con un consumo mensual real por debajo de esta línea (584 soles) enfrenta una
probabilidad lo suficientemente alta (9%) como para decir que se encuentra en un riesgo
real de caer en la pobreza ante un shock exógeno. Torres (2019) encuentra que los shocks
de salud en particular son un determinante principal detrás de la caída a la pobreza de
los hogares vulnerables.
3 INEI define a la población vulnerable no pobre como aquella “con alta probabilidad de caer
en pobreza monetaria ante los ciclos negativos de la economía o incluso entre factores
individuales, tal como una enfermedad que genere gastos médicos de bolsillo o la pérdida
de empleo” (INEI, 2020a: 11). Tanto la línea de vulnerabilidad como la de pobreza se miden
con una metodología de gasto del individuo. INEI (2020a) define la vulnerabilidad como la

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

goza de más opciones de protección en buena parte debido a que accede
a las mejores condiciones laborales del mercado peruano. Consecuente-
mente, las opciones de protección automáticas que conllevan estas con-
diciones la hacen más resiliente a cualquier tipo de shocks exógenos. INEI
(2020a) documenta, con datos hasta el 2019, las intersecciones entre la
pobreza y la vulnerabilidad con diversos indicadores de protección social
y calidad de la ocupación, que resumimos en los tres paneles del gráfico
2. Para empezar, en el panel A resumimos cómo se compone la población
ocupada de acuerdo con su categoría de ocupación y grupo. La población
no vulnerable cuenta con la mayor tasa de trabajadores asalariados y pa-
tronos o empleadores, mientras que los otros dos grupos presentan mayor
proporción en trabajo independiente y no remunerado. Estas diferencias
son cruciales, pues, en las categorías de ocupación, los empleos asalaria-
dos ofrecen la mayor estabilidad laboral y opciones de protección social.4

Para reforzar este punto, en el panel B comparamos diversas tasas re-

levantes de protección social y condición laboral para los tres niveles de
pobreza. Las ventajas relativas de los no vulnerables resultan aún más im-
pactantes. Para empezar, exhiben la mayor tasa de formalidad en todo el
sistema –formalidad casi inexistente entre la población pobre– y la mayor
tasa de empleo adecuado. Esto no solo significa que cuentan con un trabajo
de más calidad y mejor remunerado, sino que la condición de informalidad 345
es un determinante fundamental detrás del acceso a la protección social.
La mayor tasa de afiliación al sistema de pensiones radica en la población
no vulnerable, en buena medida porque, por su condición de asalariados o
formales, automáticamente se afilian a alguno de los sistemas de pensio-
nes. En la informalidad, las pensiones son virtualmente inexistentes y, por
tanto, la población pobre y vulnerable está casi completamente desvincu-
lada del sistema. El acceso al sistema financiero determina si la persona
puede contar con un crédito formal para cubrirse ante shocks de liquidez
o frente a una oportunidad de inversión; los no vulnerables tienen el mayor
acceso a este sistema. Finalmente, los no vulnerables asalariados también
gozan de acceso a contratos laborales formales que, entre otros beneficios,
ofrecen mayor estabilidad y un fondo de ahorro frente a eventos de desem-
pleo por cualquier motivo en la forma de la CTS.

situación de las personas con un gasto mensual menor que la línea de vulnerabilidad de
584 soles. Por otro lado, define la pobreza monetaria como la situación de un hogar de
cuatro personas con un gasto mensual inferior a una canasta mínima total de 352 soles.
4 La tasa general de trabajadores asalariados en el mercado laboral del Perú (45%) es baja
en cualquier comparación con otros países. Según datos del World Development Index del
Banco Mundial (2021), en América del Norte, cerca del 93% son asalariados, mientras que
en Europa y Asia central la tasa es 70%. Inclusive en América y el Caribe, la tasa es 62%.
Hay que ir al África subsahariana para encontrar una tasa más baja, 25%.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 2
Niveles de pobreza, mercado laboral y acceso a protección social

Panel A: Categorías de ocupación y niveles de pobreza, 2019 (%)

Panel B: Tasas laborales y de protección social, 2019 (%)

346
Afiliado a 43,8
pensión 20,2
10,1

Asalariado 71,1
con contrato 40,2
25,3
Acceso al 55,2
sistema 30,8
financiero 24,1

41,7
Formalidad 14,7
5,3

Empleo 65,6
adecuado 43,3
26,9

No pobre, no vulnerable No pobre, vulnerable Pobreza

Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.

Notas: Panel A: Asalariado incluye a empleados y obreros; otros incluye prácticas no remuneradas.
Panel B: Las tasas de afiliación a pensiones y acceso al sistema financiero son proporciones de
la población total; las tasas de formalidad y empleo adecuado –esto es, no hay subempleo por
horas ni ingresos– son proporciones de la PEA ocupada; la tasa de contrato es una proporción de
la PEA asalariada; contratos asalariados incluye contrato indefinido, nombrado, permanente, CAS,
por locación de servicios, etcétera. La tasa de asalariados con contratos es una proporción de la
población asalariada.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: Tenencia de seguro, 2019 (% población)

En el panel C, agregamos el detalle de la afiliación a seguros de sa-

lud para los tres niveles. Encontramos, en este caso, que la población
pobre presenta la mayor tasa de afiliación a algún seguro (83,8%), pero
con la salvedad de que la gran mayoría de afiliados corresponde al SIS,
que si bien se ha expandido sustancialmente, no tiene la capacidad de
enfrentar esta nueva demanda, así que es un sistema eminentemente
saturado. Por el contrario, los no vulnerables se afilian por lo general a 347
EsSalud –nuevamente gracias a su condición laboral formal– o a segu-
ros privados con mejor capacidad de atención que el SIS.

¿Por qué necesitamos protección social universal?

La evidencia presentada fundamenta el argumento de llevar protección
social a un grupo importante de ciudadanos que, en este momento, no
tiene acceso a ella. Sin embargo, hay un argumento más fuerte aún,
que sugiere que el mal diseño de la protección social está en la base de
las restricciones al crecimiento y el desarrollo económico de los paí-
ses de América Latina (Levy y Cruces, 2021). En efecto, los resultados
económicos y sociales se determinan conjuntamente por las reglas
que definen el entorno económico, y que pueden dividirse en las que
gobiernan las relaciones entre empresas y trabajadores, las asociadas
a la redistribución (impuestos y transferencias) y las asociadas al fun-
cionamiento de los mercados (comerciales, de inversión, competencia
y crédito). La protección social está asociada a las dos primeras. Estas,
las políticas que regulan el mercado laboral y la redistribución, deter-
minan las decisiones de los individuos de formar empresas, trabajar
como asalariados, autoemplearse o estar desempleados, así como la
distribución de empresas por tamaño, el tipo de contratos laborales
que usan –o evitan usar–, los ingresos y el acceso a la protección social.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Vista así, la protección social no es un elemento que puede adicionarse
para complementar el entorno económico, sino que es el resultado de
las políticas laborales y distributivas. De este modo, reformar el acce-
so a la protección social requiere una reforma del mercado laboral, así
como de las políticas tributarias y de transferencias. Parece también
un paso ineludible en el propósito de generar las condiciones para el
crecimiento de la productividad.

Con este argumento, no se trata de focalizar la protección social en

ciertos grupos poblacionales. Eso es lo que hemos venido haciendo
durante las últimas décadas, con las consecuencias de insuficiente
nivel de protección, alta informalidad y bajísimo crecimiento de la pro-
ductividad. Se requiere ahora pensar en un sistema que, considerando
las condiciones del país, provea una primera capa de protección de
similar calidad a todos los ciudadanos, elimine los subsidios implícitos
a la informalidad y provea el contexto adecuado para el crecimiento de
la productividad de las empresas.

B. El impacto de la pandemia del COVID-19

Hasta ahora, hemos justificado la necesidad de contar con un sistema
de protección social tan solo observando datos anteriores a la pandemia
348 del COVID-19, pero el año 2020 cambió por completo el panorama de la
protección social. Como salvedad, podemos decir que, por lo menos, la
pandemia ha expuesto la necesidad urgente de idear un plan completo
y de largo plazo para la protección social. En términos generales, hubo
un impacto catastrófico en la producción y el empleo, así como pérdidas
humanas.5 Las dos primeras se están recuperando lentamente; la últi-
ma, lamentablemente, es irrecuperable. La pandemia también puso a la
luz las limitaciones del sistema de salud peruano, que se encontraba en
condiciones inadecuadas para afrontar la demanda de atención.6

Los efectos de la pandemia en la población vulnerable, que cuenta con

el menor nivel de protección social, fueron muy desiguales en función del

5 A lo largo del 2020, se han acumulado más de 1550 muertes por millón. En agosto de
ese año, el Perú figuraba entre el segundo y el primer país con más muertes per cápita.
La producción del segundo trimestre del 2020 sufrió una reducción del 30,2%, la mayor
del mundo en su momento. Al cierre del año, la caída interanual del PBI real fue de 11,1%.
Finalmente, en el último trimestre móvil antes de la pandemia había 17,3 millones de tra-
bajadores a nivel nacional; para el segundo trimestre del 2020, pasamos a perder 7 millo-
nes de empleos. La ocupación se ha ido recuperado lentamente, y en el último trimestre
móvil del 2020 hubo 16,4 millones de empleos, aunque estos son 1 millón menos que la
misma cifra para el 2019 (INEI, 2021).
6 Según el Banco Mundial (2021), la cantidad de camas hospitalarias por 1000 creció muy
poco entre el 2007 (1,20) y el 2017 (1,59), mientras que el presupuesto de Salud se más que
duplicó durante el mismo periodo.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 3
Cambios en la población ocupada nacional por sectores
(variación porcentual 12 meses)

Primario Agricultura Pesca Minería Manufactura Construcción Comercio Servicios

Fuente: INEI (2021).

Elaboración propia.
Notas: Primario incluye agricultura, pesca y minería. Servicios, transportes y comunicaciones;
intervención financiera; actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler; enseñanza; y
actividades de servicios sociales y de salud.

sector de actividad. Como observamos en el gráfico 3, con la excepción del

sector agricultura, todos los demás se han visto severamente afectados
durante la pandemia, pero con diferentes intensidades. Si bien en el 349
segundo trimestre del 2020 todos los sectores se contrajeron en más de
la mitad, para el cuarto trimestre varios mostraron una mejora interanual
o mínimas contracciones. Pero en el sector servicios, por ejemplo,
muchos trabajos se perdieron porque la naturaleza de las actividades
impidió adaptar el servicio al cliente a un formato que cumpliera con
un estándar mínimo de bioseguridad. En cualquier caso, la pandemia ha
resultado en la pérdida de millones de empleos y las personas terminan
en la inactividad por el tiempo que duren las cuarentenas,7 pero sin
protección contra el desempleo y cortando sus contribuciones tanto a
su pensión como a EsSalud.

Los datos de la EPE para Lima Metropolitana y el Callao muestran el

impacto en la ocupación, los ingresos y la afiliación al seguro de las per-
sonas. En el panel A del gráfico 4 observamos que, desde mediados del
2020, los trabajadores vuelven a la actividad y se reduce la inactividad.
Aumenta también el número de desempleados, señal de la mayor acti-
vidad de búsqueda de empleo. La recuperación siguió hasta fin del 2020,

7 Según INEI (2021), la transición fuera del empleo de 7 millones no se tradujo en desempleo,
sino en que la gran mayoría de desempleados pasaron a la inactividad. Es decir, durante bue-
na parte de la primera ola de la pandemia, no buscaron empleo luego de perder el anterior.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 4
Ocupación e ingresos mensuales en Lima Metropolitana y el Callao

Panel A: Ocupados por condición (millones de personas)

1,77 1,75 1,61

1,69 1,51
1,75 1,74
1,64 1,46 1,27 1,31
1,33 1,40
1,29
1,17 1,13 1,32 1,34
1,04 1,26
1,11 1,14 1,11 1,15
1,02 0,97 0,98
0,93
0,90
0,84
0,79
0,71
0,63 0,62
0,49
0,41

Nov-2019 Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020

Dic-2019 Feb-2020 Abr-2020 Jun-2020 Ago-2020 Oct-2020
Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020 Nov-2020

Asalariados formales Asalariados informales Independientes

350

Panel B: Ingreso promedio mensual por condición de ocupación (soles)

2390,0 2338,6 2321,8

2087,1
1681,2
1446,8
1294,0 1314,8
1365,9

1167,5 1256,6
1088,5

Nov-2019 Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020 Nov-2020

Dic-2019 Feb-2020 Abr-2020 Jun-2020 Ago-2020 Oct-2020 Dic-2020
Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020 Nov-2020 Ene-2021

Asalariados formales Asalariados informales Independientes

Fuente: EPE.
Elaboración propia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: Afiliación a seguro de salud en Lima Metropolitana y Callao (% de la PEA)

26,4 27,1 28,1 26,9 25,2 23,9 26,8 27,4 29,3 29,9 31,0 31,1

5,9 4,1
4,5 4,7 5,2 5,5 4,0 4,2 4,4 4,1 3,9 4,3

36,8 41,2 34,2 32,5 30,5 31,0 29,7

36,6 36,5 39,2 41,5 30,4

30,2 29,8 33,4 34,2 34,3 33,7 34,3 33,0

28,5 26,8 26,1 29,5

Nov-2019 Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020

Dic-2019 Feb-2020 Abr-2020 Jun-2020 Ago-2020 Oct-2020
Ene-2020 Mar-2020 May-2020 Jul-2020 Set-2020 Nov-2020

Ninguno Solo EsSalud Seguro privado EsSalud y seguro privado Otro seguro (SIS)

Fuente: EPE.
Elaboración propia.
351
pero se ha visto detenida por una segunda ola de contagios en el primer
trimestre del 2021. Aun cuando las tendencias son similares para los tres
grupos, las respuestas al contexto de la pandemia son de magnitudes
considerablemente distintas, comenzando por el golpe inicial, que afec-
tó más a los trabajadores independientes (caída de -62% en el empleo)
y asalariados informales (-63%) que a los asalariados formales (-38%). A
finales del 2020, sin embargo, el nivel de empleo entre los independientes
ya era similar al periodo anterior a la epidemia. Los asalariados informales,
por su parte, aún estaban -9% por debajo del nivel prepandemia, mientras
que los formales estaban en -18%.

Esta visión se respalda con los datos del panel B sobre la evolución de
los ingresos promedio mensuales para los mismos niveles de empleo, y
los datos del panel C sobre la afiliación a seguros de salud. Respecto a
los ingresos, mientras que en el sector asalariado formal los ingresos pro-
medio para los trabajadores que han podido mantener sus empleos han
crecido ligeramente (1,2%), entre los independientes/autoempleados han
caído más de un cuarto (-27%). En el caso de los asalariados informales,
la caída ha sido del 5%. Naturalmente, además de contar con menos in-
gresos, también disminuyeron sus beneficios laborales y, en particular, la
protección social. Esto se puede ver en el panel C, donde la proporción de

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 5. Evolución de la población nacional asegurada (%)

Fuente: Enaho hasta el 2019 y Videnza Consultores (2021) con datos administrativos para el 2020.
Elaboración propia.

trabajadores que reportaban no estar afiliados a ningún seguro subió a lo

largo del 2020 de 30% a 33%. Descomponiendo por tipo de seguro, pode-
mos notar dos efectos contrapuestos: por un lado, hubo un aumento en
352 la afiliación al SIS; por el otro, y dominando al efecto final sobre la tenencia
de seguro, disminuyeron las tasas de afiliación a EsSalud como producto
de la pérdida de empleos formales durante la pandemia.

2. Los mecanismos de protección social en el Perú

Como mencionamos en la introducción, los mecanismos de protección

social existentes en el país son fragmentados y dispersos.8 Partiendo
de un modelo de inspiración bismarckiana, cuyo foco de protección es
el trabajador y su familia, se han ido suplementando las carencias con
otros programas, sin buscar todavía un abordaje integral de la proble-
mática. En las siguientes subsecciones abordamos sus tres principales
componentes: salud, pensiones y protección contra el desempleo.

A. Seguro Integral de Salud

El Perú cuenta con el SIS como un seguro universal de salud cuyo pro-
pósito es ofrecer una cobertura comprehensiva de enfermedades, gra-
tuita para toda la población que no cuente con otro seguro. El SIS tiene

8 En Ñopo (2021) se revisa detalladamente cómo está regulada la protección social para
los trabajadores, con sus múltiples excepciones y parches, en la forma de intervenciones
adicionales que añaden complejidad sin necesariamente solucionar los problemas.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

una larga historia y ha pasado por varios cambios desde sus primeras
versiones. Fue creado en el 2001, aunque entonces estaba dividido en
programas menores, para proporcionar servicios de atención médica y
protección financiera contra shocks de salud de personas pobres no ase-
guradas. Progresivamente, su objetivo de cobertura fue creciendo con la
meta de proveer un seguro a toda la población. Conforme identificaba
a la población vulnerable, sucedía un enrolamiento casi automático de
esos hogares al sistema (Bernal et al., 2017). El D. U. 017-2019 completó la
ruta de expansión del SIS, estableciendo la afiliación de todo ciudadano
residente en el país que no cuente con seguro de salud. Como resultado
de estas políticas, la proporción de personas aseguradas nominalmente
ha crecido de menos de la mitad en el 2007 al 97% en el 2020, según da-
tos administrativos de SuSalud (gráfico 5). Es decir, en teoría, casi todos
los peruanos cuentan con un seguro de salud actualmente.

Estas cifras contrastan con el autorreporte de afiliación presentado

en la sección anterior. La brecha sugiere que los afiliados que reportan
a la Enaho o no saben que están afiliados o no se consideran afiliados
porque no han podido recibir atención o tratamiento durante el 2020.
Aunque esto puede deberse a la saturación de los servicios de salud
durante la pandemia, consideramos que existe un problema de finan-
ciamiento de fondo que hace que el SIS no pueda servir adecuadamente 353
a sus afiliados.

Para entender esto, debemos analizar el campo de acción del SIS. En

el 2010, el SIS se sometió a varias reformas, incluyendo la elaboración
del PEAS. Este plan estipula cubrir una variedad de enfermedades que
constituyen aproximadamente dos tercios de la carga total de afecciones
del perfil de salud promedio peruano. Adicionalmente, el SIS cuenta con
otros dos planes de salud complementarios, que cubren otras necesi-
dades discrecionales, de modo que, en principio, el SIS cubre un grupo
bastante amplio de shocks sanitarios (Carpio et al., 2020). Sin embargo,
para el nivel de afiliación y el número de enfermedades y condiciones
que piensa tratar, el financiamiento público es notablemente limitado.

El reciente diagnóstico de salud de Seinfeld (2021) expone estas fallas

y sus consecuencias. En el 2019, el gasto público anual en salud era de
874 soles per cápita, mientras que el promedio OCDE era un poco más
de 6 veces ese monto, y tan solo en Chile, era 2,6 veces ese monto. Así,
pues, existe una brecha de financiamiento con relación a la cobertura
que promete el PEAS. Esta brecha se manifiesta, por ejemplo, en una
demanda de medicamentos insatisfecha, que resulta en que el 43% de
personas que reciben una receta en un establecimiento de salud recurran

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 a una farmacia o botica local para comprar, con su propio presupuesto,
sus medicinas; y el 81% de mujeres de 15 a 49 años con alguna enferme-
dad opinen, en la Enaho del 2019, que existe una falta de medicamentos.
La pandemia ha agravado la situación, en la medida en que la ciudadanía
no pudo encontrar atención médica o desistió de buscarla ante la con-
gestión de los servicios de salud y el cierre de centros de atención de
primer nivel.9

Los últimos trabajos de investigación sobre el impacto de la expan-

sión del SIS a partir del 2010 coinciden con este diagnóstico descrip-
tivo. En definitiva, ha habido mejoras sustanciales en índices globales
de bienestar de salud como la mortalidad infantil o la anemia, que han
mejorado junto con la expansión del sistema de salud. Bitrán Asociados
(2009) encontró una correlación positiva entre la afiliación al SIS y la
toma de medidas de prevención y atención curativa. Neelsen y O’Donell
(2017) estiman un modelo de diferencias en diferencias que compara el
cambio en la utilización de servicios de salud por parte de la población
objetivo del SIS contra adultos en pobreza, pero cubiertos previamente
por EsSalud. Hallan que la afiliación al SIS sí incrementa el uso de servi-
cios ambulatorios, medicación y pruebas de diagnóstico.

354 No obstante, la evidencia de que la afiliación al SIS reduce los gastos

de bolsillo en salud es endeble y, de hecho, el texto de Bernal et al.
(2017) apunta en la dirección opuesta.10 Los autores trabajaron de cerca
con el Minsa para recrear el Índice de Segmentación de Hogares con
el cual, desde el 2010, se determinaba directamente si un hogar era o
no eligible para ser afiliado al SIS. Los hogares por debajo del índice
fijado por el Minsa automáticamente eran afiliados. Usando una es-
pecificación de regresión discontinua, se puede estimar, con los datos
detallados del módulo de salud de Enaho, un impacto causal de la
afiliación al SIS para hogares ubicados alrededor del límite para afiliar-
se. Concretamente, los autores encontraron un aumento de 7,8 pun-
tos porcentuales en la probabilidad de que un hogar busque atención
médica luego de cualquier enfermedad, accidente, síntoma o recaída,
y un incremento de 12,3 puntos porcentuales en la probabilidad de que
reciba dicha atención.

9 De la población que padecía alguna enfermedad crónica entre julio y septiembre del 2019,
44% buscó atención de salud, pero en el 2020, solo 29% lo hizo. Más aún, la frecuencia
con que esta atención se buscó en los establecimientos Minsa disminuyó en 7,4 puntos
porcentuales.
10 Petrera y Jiménez (2018) estiman una correlación negativa entre el gasto de bolsillo en
salud y la afiliación al SIS, pero no cuentan con una estrategia de identificación para ase-
verar que este es un impacto causal de la afiliación hacia el gasto.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 6
Efectos de la afiliación al SIS sobre el uso de servicios
de salud por fuente de financiamiento

Fuente: Tabla 1 de Bernal et al. (2017).

Elaboración y traducción propias.
Notas: Los estimados puntuales muestran el efecto, en puntos porcentuales, de la afiliación al SIS
sobre el uso de cuatro diferentes servicios médicos, y lo desagregan de acuerdo con la fuente del
financiamiento por el servicio: asegurado completamente por el SIS, asegurado parcialmente o
pagado del bolsillo del enfermo. Solo los estimados con un (*) son significativos al 95% de confianza. 355

En adición a este resultado optimista, los autores desagregan otros

efectos que revelan un panorama más completo del impacto del SIS en
sus afiliados. En el gráfico 6, resumimos los efectos de la afiliación al
SIS, señalados por Bernal et al. (2017), sobre el uso de servicios de salud
de la población vulnerable según su financiamiento. El uso de los ser-
vicios puede ser financiado en su totalidad por el SIS (verde) o parcial-
mente (gris), o puede correr por cuenta del asegurado (rojo). Se observa
que la afiliación al SIS incrementó de manera significativa las visitas al
médico y los análisis totalmente financiados por el seguro. Sin embargo,
el incremento en la compra de medicinas y el uso de hospitales o ci-
rugías, si bien es significativo en general, fue financiado principalmente
por el paciente. Los autores realizan más cálculos para expandir este
hallazgo al estimar el efecto directo del SIS sobre los gastos de bolsillo
de los afiliados. De forma congruente, encuentran que la afiliación no
incrementa el gasto en visitas al médico o por análisis, pero sí resulta en
un incremento de 55% y 41% en el gasto por medicinas, y hospitales o
cirugías, respectivamente.

Un estudio posterior de Carpio et al. (2020), usando la misma es-

trategia de identificación, estima el efecto de la afiliación al SIS sobre

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 el desempeño de niños en exámenes estandarizados de colegio. Ellos
encontraron un efecto muy grande, así como significativo, en los resul-
tados de las pruebas de los niños afiliados: un incremento de 0,9 y 1,4
desviaciones estándar en sus notas en Matemáticas y Lectura, respec-
tivamente. Los autores realizan estimaciones adicionales para identifi-
car los mecanismos de este efecto, y argumentan que se debe, en gran
medida, a una mejora en la condición de salud del niño y sus padres.

Estos estudios sugieren que el SIS tiene un potencial muy alto de

impacto, pues, aun con sus limitaciones, un pequeño incremento en
opciones de salud es capaz de generar efectos positivos grandes en
el bienestar. Sin embargo, el seguro actualmente se limita a atender
y diagnosticar a los pacientes, y deja que obtengan por sus propios
medios los medicamentos necesarios para recuperarse. En ese senti-
do, no es todavía un verdadero sistema de protección de salud básica
universal. Regresando al diagnóstico de Seinfeld (2021), el SIS carece
del financiamiento para ofrecer esa siguiente capa de protección. El
autor estimó que, actualmente, el costo anual de atención por afiliado
para el PEAS es de 805 soles, pero el gasto por persona derivado del
presupuesto público es de 552 soles. Consecuentemente, debido a
este déficit entre la demanda y la oferta pública, en la práctica el SIS
356 es incapaz de atender al total de sus afiliados o de manera completa
a quienes atiende.11

B. Sistema de pensiones
El sistema de pensiones en el Perú cuenta, hoy en día, con dos regímenes
contributivos. Primero, el SNP, un sistema de ahorro obligatorio adminis-
trado públicamente por la ONP, en el cual los aportes de los trabajadores,
junto con el tesoro público, financian las pensiones de los jubilados. A
principios de la década de 1990, el SNP estaba desfinanciado y el Gobier-
no no podía pagar a sus pensionistas sin incurrir en un gran déficit (Ortiz
de Zevallos et al., 1999). Por esta razón, en 1993 se creó el SPP, basado en
CIC, en el que cada individuo ahorra una parte de su ingreso laboral en
una cuenta individual manejada por una AFP que rentabiliza los aportes.

Siguiendo a Casali y Pena (2020), podemos evaluar el desempeño en

términos de protección social de nuestro sistema de pensiones mediante
tres dimensiones: su grado cobertura –a qué proporción y grupos de la

11 Esta cifra no considera otras inversiones importantes para atender al volumen actual de
afiliación, como los establecimientos de salud adicionales que serían necesarios para ce-
rrar la brecha de infraestructura en salud, el personal adicional que se debería contratar,
etcétera. Estas inversiones aún no han sido cuantificadas, pero son un punto urgente de
la agenda de investigación en salud que se debe abordar próximamente.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

población abarca–, su sostenibilidad y viabilidad financiera, y su suficien-
cia –si la pensión es un monto digno para el adulto mayor–. La cobertura
es, quizás, el punto más álgido del sistema actual, y ambos componentes
se desempeñan pobremente en este rubro, como ilustramos en los tres
paneles del gráfico 7. En el panel A mostramos la proporción de afiliados
de la población nacional a cada componente. Un sistema de pensiones
completo debería acercarse lo más posible al 100%, teniendo a todos los
trabajadores como aportantes activos y a los adultos mayores como pen-
sionistas pasivos. En cambio, en el Perú, más de un 60% de la población
no está afiliada a sistema de pensiones alguno.

En el Perú, el aporte al sistema de pensiones es exclusivo para traba-

jadores formales, por lo que estas cifras podrían explicarse por la infor-
malidad. No obstante, no todos los afiliados aportan al SPP o reciben su
pensión en el SNP. En el panel B, vemos que el índice de cotización en
el SPP actualmente se sitúa alrededor del 40%, con un valle repentino
durante los primeros meses de la pandemia, en los cuales el Gobierno
exoneró los aportes a la AFP. Es decir, menos de la mitad de los apor-
tantes afiliados activos cotizan todos los meses en el SPP. En el panel
C, vemos una figura aún más problemática: el índice de cobertura de
pasivos del SNP –en otras palabras, la proporción de adultos mayores
afiliados que sí reciben una pensión– apenas era 25,4% en el 2016 y ha 357
caído en más de 3 puntos porcentuales respecto a hace dos décadas. Es
decir, solo uno de cada cuatro aportantes recibe su pensión en el SNP.

En definitiva, este es un problema de cobertura severo que incide es-

pecialmente en la población vulnerable, que no ha observado una trayec-
toria laboral continua y no recibe pensión del SNP por no cumplir con es-
tos requisitos mínimos. La cobertura ha sido objeto de un debate intenso,
en el cual se originaron las diversas propuestas (Olivera, 2016; Comisión
de Protección Social, 2017; Casali y Pena, 2020) de pasar a un sistema
con énfasis en la redistribución solidaria, que asegure una capa mínima
de pensión universal para toda la población. Estas propuestas están en el
centro de la discusión de reforma del sistema de pensiones actualmente.

La sostenibilidad financiera del SPP es asegurada por construcción

porque la CIC está completamente a nombre del individuo y su pensión
es autofinanciada. Sin embargo, cuando se discute sobre la sostenibili-
dad financiera del sistema de pensiones, surge una tensión con el SPP.
Según Olivera (2016) y Casali y Pena (2020), el SPP ha erosionado la base
contributiva y ha quebrado el mecanismo de redistribución principal del
SNP. Debido al cambio voluntario de muchos aportantes del SNP al SPP,
el sistema estatal progresivamente ha ido perdiendo contribuyentes que

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 7
Afiliación al sistema de pensiones y cotización en el SPP

Panel A: Afiliados a pensiones según sistema (% de la población nacional)

358 Panel B: Cotizantes en el SPP

Fuentes: Panel A, Enaho; panel B, SBS; y panel C, Bernal (2020).

Notas: Sobre el panel B: El total de cotizantes se mide con el eje izquierdo, cuya unidad son millones
de personas; por su parte, el índice de cotización se mide con el eje derecho y corresponde a la
proporción de afiliados activos que cotizan durante el mes de referencia en el sistema.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: índice de cobertura de pasivos del SNP (%)

lo financien. En la actualidad, los nuevos trabajadores de altos ingre-

sos casi en su totalidad se afilian al SPP desde el comienzo de su vida
laboral, y progresivamente se pierden más fuentes de financiamiento
para las pensiones del SNP. Ello hace que el Gobierno deba costear en
una fracción considerable las transferencias por pensiones del SNP.12 En
suma, existe un costo financiero sustancial que parece haber incidido
principalmente sobre el SNP.

Aun cuando existen dudas acerca de la capacidad del Estado para fi-
nanciar las pensiones y la posibilidad de un quiebre del SNP, las cifras del
balance financiero muestran un manejo responsable de las cuentas por
parte de la ONP (gráfico 8, panel A). Ciertamente, en la década del 2000, 359
hubo un déficit sostenido equivalente a 2% del PBI. A partir del 2007, el
déficit relativo se fue reduciendo considerablemente, al punto de producir
pequeños balances positivos en el 2017, en mayor medida debido a una
reducción de las transferencias del tesoro hacia el SNP (Bernal, 2020).

La principal preocupación que surge al pensar en la sostenibilidad de

ambos sistemas es el envejecimiento progresivo de la población (gráfico
8, panel B). En el 2050, la población en edad de retiro legal (65 años a más)
será casi un quinto; y la población en edad de retiro anticipado, poco más
de 22%. La base de jóvenes que deberá ayudar a financiar las pensiones
de la población mayor se contraerá. Desde el 2018, ya se ha observado
que el número de pensionistas crece más rápido que el número de
afiliados que aportan activamente al sistema (Bernal, 2020). Olivera (2016)
estima que el sistema de pensiones total presenta una diferencia de 16
puntos porcentuales del PBI entre las reservas actuariales para pagar a
los pensionistas (26% del PBI) y el valor presente de sus contribuciones
(10% del PBI). Asimismo, esto incide en las cuentas financieras del
Gobierno proyectadas a muy largo plazo: Bernal (2016 y 2020) estima que
el gasto público por pensiones en el 2075 será de 6,3% y 6,17% del PBI,

12 En el 2014, el 31% de las transferencias provinieron del gasto público.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 8
Sostenibilidad del sistema de pensiones

Panel A: Balance financiero del SNP (% PBI)

0,0 0,0 0,0

-0,3 -0,3
-0,5 -0,5
-0,7
-0,9
-1,1
-1,3
-1,5 -1,5 -1,5

-1,8
-1,9 -1,9 -1,9

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

360
Panel B: Composición etaria de la población hasta el 2050

Fuentes: Panel A, Bernal (2020) y panel B, INEI (2001).

Elaboración propia.
Nota: Para el panel B, los años con p/ indican una proyección.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 9
Suficiencia en el sistema de pensiones

168
155

120
113
96
88

57 61
52
36 41
30

SNP - 2009 SNP - 2018 SPP - 2009 SPP - 2018

Fuente: Elaborado sobre la base de Casali y Pena (2020), gráfico 14, p. 31.

respectivamente, mientras que Alonso et al. (2014) calculan que el valor

presente de la deuda por el SNP hasta el 2050 representa 14% del PBI. 361

Para evaluar la suficiencia de las pensiones en ambos componentes, la

tasa de reemplazo es el estadístico que mide el tamaño esperado de la
pensión vitalicia como proporción de un flujo de ingreso de referencia. El
gráfico 9 muestra tres variantes de las tasas de reemplazo para el SNP y el
SPP por separado para los años 2009 y 2018. En verde, se muestra el valor
de la pensión como fracción del cotizador promedio del sistema respec-
tivo. Esta cifra es más alta en ambos años para el SNP, pero observamos
que la pensión cubre a lo más el 50% del ingreso del trabajador promedio.
Lamentablemente, esta tasa ha caído para ambos sistemas entre el 2009
y el 2018. Además, se evidencia que la pensión del SNP es alrededor de la
mitad de la pensión del SPP cuando se toma como denominador al sa-
lario promedio de la población ocupada (rojo) o la remuneración mínima
vital (gris). Los niveles de la tasa para el SNP muestran, además, que la
pensión es menor que la RMV en general. Más aún, en cualquiera de estos
se ve una caída sustancial de 30 a 40 puntos porcentuales de las tasas de
reemplazo del 2009 al 2018. En suma, se puede hablar de un problema de
suficiencia en el sistema, con mayor preocupación para el SNP.

Las tres dimensiones se han visto afectadas negativamente por la

introducción consecutiva, durante la última década, de reformas al SPP

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 10
Efectos de REJA y el retiro del 95,5% de la CIC

Panel A: Flujo neto mensual de salidas del fondo

de pensiones, 2016-2019 (millones de soles)

362 Panel B: Nuevos jubilados anuales del SPP por modalidad de jubilación
80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

Fuente: Paneles A y C, Asociación de AFP (2020).

Elaboración propia. Panel B, SBS (2019).

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: Retiro promedio del 95,5% de la CIC según modalidad de jubilación
758,1
(miles de soles)

365,2

114,0
87,1
54,3

JAO Otros Edad legal Todos REJA

que o han tenido consecuencias negativas inesperadas o han desna-

turalizado el propósito del sistema de pensiones (Casali y Pena, 2020).
Sobre políticas con consecuencias negativas inesperadas, en el 2013, el
SPP implementó un cambio en el sistema de cálculo de la comisión por
administración de las pensiones.13 Bernal y Olivera (2020) demuestran
que, a la larga, este cambio tuvo un efecto negativo en la riqueza pen-
sionaria para el 63,1% de una muestra aleatoria de casi 65 000 afiliados.

Desde el 2016 se incluyeron nuevas disposiciones que, fundamental-

mente, socavan el principio de ahorro continuo para la vejez, como la 363
utilización del 25% del fondo individual como garantía para la cuota ini-
cial de un préstamo hipotecario, el retiro de hasta 95,5% de los fondos al
momento inicial de la jubilación y el REJA. Este último permite acceder
a una jubilación anticipada a hombres y mujeres con un mínimo de 50 y
55 años, respectivamente, que hayan estado en situación de desempleo
por 12 meses continuos. Presentamos algunas estadísticas de los efec-
tos desestabilizadores de este tipo de políticas en los tres paneles del
gráfico 10, basados en el análisis de la Asociación de AFP (2020). Los flu-
jos netos mensuales del SPP en el panel A muestran salidas sustanciales
posteriores a la puesta en efecto de la Ley 30478 de mayo del 2016, que
permitió a los jubilados por edad o por REJA retirar hasta el 95,5% de su
CIC. En el 2017 se congeló el régimen, y por tanto se observan flujos ne-
tos positivos; pero para el 2019, cuando el REJA se hizo permanente, las
salidas de entre 300 y 500 millones de soles duraron varios meses más.

Los paneles B y C completan la figura de lo que sucedió luego del 2016.

En el panel B, se observa un salto anormal en el flujo de nuevos jubilados
por todo motivo desde el 2016. En forma específica, la desagregación de
modalidades de jubilación revela con claridad que, a partir de dicho año,

13 La comisión dejó de calcularse como una proporción del ingreso y pasó a calcularse sobre
la base del balance de la pensión.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 11
Evolución de la proporción de población adulta
mayor con pensiones por régimen

Fuente: Casali y Pena (2020).

364 Notas: Las líneas negras sólidas muestran la cobertura total del sistema de pensiones para la población
mayor de 65 años a lo largo del eje vertical; y la línea punteada, la cobertura de los dos regímenes
contributivos. Por tanto, la diferencia entre ambas líneas muestra la contribución en puntos porcentuales
de Pensión 65. Las barras muestran la composición de los pensionistas según el régimen del cual
reciben su pensión.

virtualmente todos los jubilados deciden acogerse al retiro del 95,5%, ya sea
que estén en edad legal, por JAO14 o por REJA. Evidentemente, esta salida
resta liquidez y capacidad de inversión a las AFP. El panel C demuestra
que, en el 2019, los retiros promedio del 95,5% son sumamente bajos, en
particular en el REJA (54 400 soles) y el promedio total (87 100 soles). Esto
suma preocupaciones a la suficiencia de las pensiones con las que cuentan
los afiliados que retiran el 95,5%. Las preocupaciones empeoran al evaluar
si los jubilados han sabido invertir su dinero para generar una perpetuidad
estable o al menos tan buena como la que tendrían con su AFP.15

14 La JAO es una modalidad similar al REJA, en la medida en que permite el retiro anticipado
de la población mayor de 55 años (masculina) y de 50 años (femenina). Pero, en el extre-
mo opuesto del REJA, la JAO requiere que el pensionista cuente con un fondo mayor o
igual que el 40% del promedio de remuneraciones y con al menos 72 meses de aporte en
los últimos 10 años de trabajo antes de la solicitud. Es decir, las personas que se jubilan
por JAO se encuentran en una posición financiera muy cómoda y tienen asegurada una
pensión individual digna.
15 Del estudio de Bosch et al. (2017) realiza unas estimaciones crudas del uso del dinero del
retiro de 95,5%. Calcula que, lamentablemente, el 14% consumió la totalidad de su fondo y

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En adición a estos errores, actualmente, dadas las circunstancias de
la pandemia, el SPP ha sido dinamitado con una serie de propuestas
consecutivas que han permitido retirar fondos sustanciales de las CIC
para dar liquidez a las personas durante la crisis económica. Incluso
en la necesidad que impone la pandemia, estas propuestas no dejan
de ser populistas y atentar contra las tres dimensiones claves de todo
sistema de pensiones, y en la práctica lo convierten en un simple me-
canismo de ahorro diferido. Al igual que la reforma del REJA o el retiro
del 95,5% de la CIC, pero en órdenes de magnitud mayores, en el largo
plazo estas propuestas dejarán en un vacío de desprotección a la futu-
ra población de adultos mayores.

De las tres dimensiones, la cobertura de ambos regímenes contri-

butivos de empleo deja el mayor vacío en términos de protección so-
cial. Al respecto, Pensión 65 actúa para rellenar parcialmente este vacío
de cobertura. Creado en el 2011, Pensión 65 actúa como un régimen
no contributivo financiado enteramente por transferencias estatales.
Su objetivo es asegurar una pensión bimestral de 250 soles a todos
los adultos mayores en condición de vulnerabilidad. Las cifras oficiales
muestran que Pensión 65 se ha convertido en un eje importante del
sistema peruano. En el gráfico 11 se observa, en líneas punteadas y só-
lidas, la proporción de adultos mayores con pensiones contributivas y 365
con cualquier pensión, respectivamente. El régimen contributivo casi no
ha evolucionado en cobertura de pensiones –en el 2018%, continuaba
estancado en 20%–, pero gracias a Pensión 65, casi 45% de la población
cuenta con alguna pensión. En efecto, como muestran las barras de
colores, la contribución de Pensión 65% ha crecido a pasos agigantados
desde el 2011, cuando cubría al 10%, y hoy por hoy cubre al 53% de todos
los pensionistas. Sin embargo, debemos anotar que (i) Pensión 65 es
esencialmente un programa social y no un componente articulado del
sistema de pensiones (SPP + SNP), y (ii) el nivel de la pensión (250 soles
cada dos meses) no parece ser suficiente para dotar de una vida digna
al pensionista. Así, pues, en materia de pensiones, aún queda un largo
camino por recorrer y muchas estructuras que repensar.

C. Mecanismos de protección ante el desempleo

En el Perú no existe un seguro de desempleo. Los mecanismos de pro-
tección del empleo están contenidos en la legislación laboral, que regula
las relaciones asalariadas, e incluye restricciones a la desvinculación –es
decir, el despido requiere “causa justa”–, así como mecanismos para paliar

quedó sin protección para la vejez. El 28% ahorró una parte, pero entre ellos, varios (38%)
no recibieron interés y otros (32%) desconocen la rentabilidad de su inversión. El 9% lo
ahorró todo, pero nuevamente una alta fracción (60%) desconoce su retorno.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 12. Proporción de la PEA ocupada con CTS

15,0
14,1 13,6 14,2 13,8
12,6 12,2 12,8
11,5 11,6 11,1 11,4 11,8

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: Enaho.
Elaboración propia.

episodios de desempleo y compensar el término de la relación. El meca-

nismo más cercano al seguro de desempleo es la CTS, aunque algunas de
sus características lo diferencian conceptualmente. La CTS difiere de un
seguro de desempleo, pues este último funge como un seguro ante una
366 situación fuera del control del empleado: un despido, por ejemplo. La CTS
es, en realidad, un ahorro forzado para los trabajadores con un empleo
formal, que se acumula durante el tiempo de trabajo y se libera al mo-
mento del término de la relación laboral independientemente de la causa
de esta finalización. Que solo aplique para los asalariados formales signi-
fica que únicamente una fracción muy reducida de la población ocupada
accede a este beneficio. Según datos de la Enaho (gráfico 12), apenas
13,7% de la población ocupada en el 2019 tenía acceso a una CTS. Entre
el 2007 y el 2017, el porcentaje de la fuerza laboral con CTS ha estado
acotado entre 11% y 15%. Más aún, la población en condición de pobreza
o vulnerabilidad –más de la mitad en el país– es la que menos accede a
contratos laborales y, por tanto, a CTS.

El obstáculo más obvio para establecer un seguro de desempleo

eficiente es el mismo que causa la baja cobertura de la CTS: la alta
informalidad. En efecto, la informalidad es la modalidad de trabajo más
común en el Perú (gráfico 13). Aunque entre el 2007 y el 2019 la formalidad
laboral se incrementó, actualmente tres de cada cuatro trabajadores son
informales. Se pueden asociar a la informalidad diversos problemas –baja
productividad, pobre estabilidad laboral, recaudación nula para el fisco,
etcétera–, pero desde la perspectiva del seguro de desempleo, resulta
administrativamente imposible asegurar a un trabajador informal contra

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Gráfico 13. Tasa de informalidad (% PEA ocupada)

80,0
79,2
77,2 77,1
75,9 75,3 75,3
75,1 74,5
73,3 72,6 72,7
72,1 72,4

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuentes: Enaho, INEI (2020b) e INEI (2021).

Elaboración propia.

una terminación laboral inesperada, lo cual constituye una limitación

fundamental para el potencial de cobertura del seguro. Más aún, luego
de la pandemia, la tasa oficial de informalidad ha subido en 3 puntos
porcentuales en tan solo un año. Esta erosión del escaso progreso
logrado nos devuelve a los niveles de informalidad de inicios de la década 367
pasada, entre el 2011 y el 2013. Pero la informalidad esconde aún más
heterogeneidades: según la Enaho, en el 2019, la tasa de informalidad
urbana era cercana al 66%, así que 2 de cada 3 personas eran informales,
lo cual sigue siendo alto incluso según estándares internacionales.16 En el
ámbito rural, sin embargo, la tasa es mucho más alta, cercana al 95%, de
tal forma que el trabajo formal es prácticamente inexistente.

Si bien la informalidad es el problema más grande y visible de cara

a algún esquema de protección frente al desempleo, no es el único. La
regulación del mercado laboral es profusa y, adicionalmente, determina
el final de las relaciones de tal manera que, en oposición a su objetivo
explícito de favorecer las de largo plazo, incentiva la inestabilidad
mediante contratos por tiempo indefinido. En efecto, Jaramillo et al.
(2017) documentan y analizan el impacto del fallo del 2001 del TC,
que declaró inconstitucional el uso de la indemnización pecuniaria

16 La Comisión de Protección Social (2017) compara la dupla de PBI per cápita y tasa de
informalidad del Perú con el resto del mundo usando datos del Banco Mundial del 2012.
Aun considerando la correlación negativa natural entre la riqueza de un país y su infor-
malidad –calculada mediante su productividad–, la informalidad del Perú es 20 puntos
porcentuales más alta de lo que predice su ingreso per cápita, lo que indica la presencia
de factores estructurales de fondo.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Gráfico 14
Datos de la PEA asalariada en el Perú

Panel A: Evolución de contratos (millones de personas)

368 Panel B: Tipos de contratos en el 2019 (% asalariados)

18

43 9

30

Fuentes: Panel A: Jaramillo et al. (2017). Panel B: Enaho. Elaboración propia.

Panel C: Comisión de Protección Social (2017). Elaboración propia.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Panel C: Causas del desempleo entre el 2010 y el 2016 (%)

3,3

36,5
54,6

5,6

como forma suficiente de reparar al trabajador luego de un despido.

Los autores argumentan que esta política tuvo un efecto desprotector
en el mercado laboral peruano, pues produjo un estancamiento en la
evolución de los contratos por tiempo indeterminado y un crecimiento
en el uso de contratos a plazo fijo (gráfico 14, panel A).
369
Como esta, diversas políticas bien intencionadas –pero vacías de evi-
dencia a su favor– han generado, en primer lugar, una baja tasa de asala-
riamiento. Así, a diferencia de las economías desarrolladas, donde la gran
mayoría de la fuerza laboral es asalariada (94% en Estados Unidos, 85% en
la Unión Europea), la fuerza laboral peruana está dividida en similar pro-
porción entre trabajadores asalariados e independientes. La proporción
de trabajo asalariado del país (45%) se encuentra incluso por debajo de la
de sus pares con menores niveles de producto por habitante, como Gua-
temala (60%), Paraguay (58%) o El Salvador (63%), o de otros más com-
parables con el Perú, como Chile (72%), Colombia (50%) o México (68%).

Por otro lado, también hay un exceso de informalidad: 20 puntos por-

centuales por encima del promedio de países de la región. El tercer
efecto es el incremento sostenido en la preferencia por contratos tem-
porales. El panel B del gráfico 14 muestra que, en el 2019, los asalariados
con contratos a plazo fijo y sin contrato constituían el 73% de la pobla-
ción asalariada. Los asalariados públicos –que se manejan con su propio
régimen laboral, complejo, pero estable– representaban el 18%; y los
asalariados con contrato indeterminado, apenas el 9%. Esto es un pro-
blema, pues el seguro de desempleo solo se podría aplicar a contratos
con fecha de terminación incierta.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Más aún, el conjunto de medidas que criminalizan el despido ha con-
seguido, como se muestra en el panel C, que su uso para terminar rela-
ciones laborales sea limitado, apenas en 5,6% de la finalización de con-
tratos. En cambio, más de la mitad de contratos se termina por voluntad
del trabajador; y 36,5%, por la fecha natural de término del contrato. Con
esto se evitan las complicaciones legales de un despido.

Una derivación adicional está asociada a las altas tasas de rotación en

el mercado laboral peruano comparadas con las de países extranjeros.
Como muestra el informe de la Comisión de Protección Social (2017), las
tasas de salida del desempleo (cercanas al 15%) son bajas, similares a
las de países europeos como España, pero la tasa de entrada al desem-
pleo (cercana al 5,5%) es alta como la de Estados Unidos, donde el des-
pido no está regulado. Como muestran Jaramillo y Campos (2021), la alta
entrada al desempleo se debe al extendido uso de los contratos a plazo
fijo. Debido a esta intensa rotación, un sistema de protección contra el
desempleo sería aún más difícil de financiar y gestionar.

En suma, la baja PEA asalariada, la extendida informalidad y el li-

mitadísimo uso de contratos por tiempo indeterminado, en conjunto,
determinan que, por el momento, en el Perú sea inviable un seguro de
370 desempleo. Su viabilidad no es posible sin una profunda reforma del
disfuncional mercado laboral.

3. Hacia un sistema de protección social universal

La protección social que tenemos actualmente se basa en un mode-

lo bismarckiano, en el que el aseguramiento depende de la condición
laboral del trabajador; es decir, de si se encuentra o no ocupado en un
empleo formal. Este esquema ha sido suplementado por un conjunto
de intervenciones limitadas, dispersas y fragmentadas. Con la pande-
mia, hemos observado cómo un shock de la demanda –y de la oferta
de actividades no esenciales– puede tener un impacto devastador en el
empleo formal e informal, y hacer visible la precariedad de los mecanis-
mos de protección social existentes. Además, por la larga trayectoria de
informalidad en el país sabemos que condicionar la protección social de
los peruanos a la formalidad es excluyente.

Más aún, la ausencia de un diseño adecuado de la protección social

está en la base de las restricciones al crecimiento y desarrollo económico
de países como el nuestro, en los que predomina la informalidad y un
crecimiento anémico de la productividad (Levy y Cruces, 2021). La protec-
ción social está asociada tanto a las políticas redistributivas (impuestos

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

y transferencias) como a aquellas que gobiernan las relaciones laborales.
Estas políticas determinan las decisiones de los individuos de formar em-
presas, trabajar como asalariados, autoemplearse o estar desempleados,
así como la distribución de empresas por tamaño, el tipo de contratos
laborales que usan (o evitan usar), los ingresos y el acceso a la protec-
ción social. Vista así, la protección social no es un elemento que puede
adicionarse para complementar el entorno económico, sino, más bien, un
condicionante de los resultados económicos y sociales. Así, reformar el
acceso a la protección social requiere una reforma del mercado laboral,
así como de las políticas tributarias y de transferencias, y parece ser, al
mismo tiempo, un paso ineludible para tener una economía más sana y
un crecimiento económico sostenible. De este modo, hay un argumento
incluso más fuerte para poner en el centro de la discusión pública la crea-
ción de un sistema de protección social universal.

La protección debe cubrir a todos los peruanos y residentes en el

país, y no depender del estatus laboral del individuo. ¿Cómo abordar
semejante reto? ¿Qué ruta parece la más aconsejable, dadas las ca-
racterísticas del país?

El primer paso es identificar los riesgos frente a los que se deben

ofrecer coberturas. Aquí hemos señalado los tres más importantes: sa- 371
lud, vejez y desempleo. Algunos otros están asociados a los anteriores,
pero son más específicos a la condición laboral, como, por ejemplo,
accidentes de trabajo o invalidez. Otros son riesgos más sistémicos o
correlacionados como, por ejemplo, los asociados a los efectos sociales
de epidemias como el COVID-19. Quizás, sin embargo, el más frecuente
en un país como el nuestro –y crecientemente, debido al cambio climá-
tico– son los desastres naturales, que afectan de manera fuertemente
diferenciada a los hogares de mayores y menores recursos.

El siguiente paso está relacionado con el diseño institucional del nuevo

sistema. Actualmente, la escasa protección social que se ofrece proviene
de una mezcla ineficiente de (i) cobertura vía empleo formal de muy limi-
tado alcance y, más bien, excluyente; y (ii) un conjunto de intervenciones
dispersas, que por sí solas pueden ser eficaces en aliviar la pobreza, pero
sistémicamente son inconsistentes con una economía formal creciente y
más productiva. Esta arquitectura debe ser repensada.

Es clave lograr un acuerdo amplio sobre los principios que deben

guiar este diseño. El primero debe ser la universalidad. Se tiene que ase-
gurar un paquete de servicios que llegue con similar calidad a todos los
ciudadanos. Un arreglo organizacional en esta dirección es que sea un

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 solo programa el que provea la cobertura para cada uno de los riesgos.
El segundo principio es que se debe evaluar el “paquete” completo, al
menos en las siguientes dimensiones: cobertura eficaz y eficiente del
riesgo, alineación con el crecimiento económico y sostenibilidad fiscal.
Un gran riesgo es continuar extendiendo beneficios a grupos específicos,
sin abordar las reformas necesarias para hacerlos sostenibles y proveer
el entorno que permita mejorar los ingresos en el tiempo.

El tema del financiamiento, por supuesto, es clave. Es cierto que se

debe contar con recursos que ya ahora forman parte del gasto social del
Estado. Sin embargo, es claro que este tipo de iniciativa genera deman-
das fiscales sustantivas. No tenemos muchos estimados del costo de
una reforma de esta envergadura. La propuesta que realizó la CRPS en
el 2017 señalaba un costo del aseguramiento universal en salud según
el PEAS vigente en dicho momento, de 1,9 puntos del PBI. Por otro lado,
se reducirían contribuciones que actualmente son cargadas a la relación
laboral, lo que permitiría una mayor formalidad. Es claro que se necesita
un análisis detallado sobre la base de propuestas también detalladas. La
que hizo la CRPS, hasta el momento insuficientemente discutida, es un
buen punto de partida para el trabajo de diseño.

372 En el plazo inmediato, quizás el tema con el que se podría comenzar es

la salud, ya que es el servicio que más presente tienen los ciudadanos, en
el que las brechas son más evidentes y en el que ha habido más avances
hacia una cobertura universal. Desde su creación, el SIS ha ido incremen-
tando su cobertura y más recientemente se ha expandido a todas las per-
sonas que no cuenten con otro seguro. En efecto, el Decreto de Urgencia
017-2019 establece la afiliación del SIS de todo ciudadano residente del
país que no cuente con seguro de salud. Sin embargo, como detallamos
aquí, la afiliación nominal a un seguro de salud –sobre todo al SIS– no ga-
rantiza una cobertura efectiva. Asegurarla requiere financiar la implemen-
tación completa del PEAS, así como el fortalecimiento del primer nivel de
atención y otras reformas de gestión, como las sugeridas en Seinfeld (2021).

El incremento de los recursos debe ir acompañado por un esfuerzo

para unificar el financiamiento de la salud: que deje de estar ligada a la
nómina y a contribuciones asociadas, y solo sea financiada mediante
impuestos generales. Para ello resulta indispensable crear un sistema de
salud también unificado, en el cual el SIS, EsSalud y el sector privado se
complementen mutuamente, y el ciudadano tenga opciones convenien-
tes de acuerdo con su condición de salud. Un paso evidente en esta di-
rección es integrar los servicios del sistema público con los de EsSalud.
Este es un tema indispensable, pero no sencillo.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 En el caso de la universalización de las pensiones y la protección
contra el desempleo, el vínculo con el mercado laboral es incluso más
directo. Así, en cuanto a esta última, el mercado laboral actual hace
inviable un seguro de desempleo porque muy pocos trabajadores cuen-
tan con un contrato por tiempo indefinido. En efecto, la mitad de los
trabajadores asalariados carece de un contrato, y entre aquellos que lo
tienen, cuatro de cada cinco son temporales. Asimismo, hay un exceso
de trabajadores independientes y microempresas. Una profunda refor-
ma laboral es indispensable para sustituir los ineficientes y excluyentes
mecanismos actuales por un entorno de mayor protección efectiva, for-
malidad y creciente productividad e ingresos.

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376

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 D.

Políticas públicas e interculturalidad en

el Perú: ¿cómo avanzar en la agenda de la
identificación étnica desde el Estado?

Néstor Valdivia

1. Interculturalidad, estadísticas étnicas y Censo 2017

La inclusión de la pregunta de autoidentificación étnica en el Censo 2017

constituyó un hito en el proceso de construcción multicultural del Es-
tado peruano, cuyos inicios se remontan a la década de 1990, pero cuya 377
consolidación se produjo sobre todo a partir del 2000. Sobre la base del
desarrollo de una institucionalidad intercultural (Abanto, 2011; Balarin,
2012; Correa, 2011), durante las dos últimas décadas, el Estado tomó
varias iniciativas de reconocimiento y atención a los derechos de las
poblaciones indígena y afroperuana.

Los avances han sido diversos, pero se han ubicado sobre todo en el
marco legal normativo. Además, si se toma en cuenta que hablamos de
un periodo de dos décadas, concluiremos que se trata de una transfor-
mación paulatina, lenta y parcial. A este panorama se agregan los pro-
blemas de gestión derivados de la inestabilidad política y los cambios de
los últimos años en el Ejecutivo.

Los principales logros del periodo 2000-2020, en el caso de la agen-

da indígena, fueron la creación de organismos públicos especializados
en la atención de sus demandas y problemas –desde la Conapa hasta
la actual DGPI del Mincu, pasando por el Indepa–, y también las normas
de revalorización de las lenguas indígenas y el marco legal orientado
al desarrollo de la EIB. De modo complementario, debe mencionarse
la Ley de la Consulta como consecuencia de la implementación del
Convenio 169 de OIT.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 En el caso de la población afroperuana, destacan algunos gestos de
reconocimiento de su aporte a la nación peruana –como el Perdón His-
tórico y el Mes de la Cultura Afroperuana–, la aprobación del Plandepa y
la creación de la DAF en el Mincu.

De modo general, en los últimos años debe mencionarse la promulga-

ción de normas orientadas a la lucha contra el racismo y la discriminación,
así como el fortalecimiento de la agenda intercultural del Estado a partir
de la promulgación, en el 2015, del D. S. 003-2015-MC, que estableció la
Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural.

En un contexto internacional signado por el multiculturalismo, el resur-

gimiento de movimientos étnicos y la vigencia de un conjunto de reinvin-
dicaciones propias de los grupos indígenas y afrodescendientes, la idea
de registrar la identidad étnico-cultural de estas poblaciones en las esta-
dísticas oficiales llegó al Perú hace menos de dos décadas. El propósito
de esta agenda –impulsada por organismos multilaterales como la ONU,
la OEA, la OIT, el BM, el BID y el Celade como División de Población de la
Cepal– ha estado asociado al reconocimiento de la diversidad, la nece-
sidad de visibilización de las poblaciones indígenas y afrodescendientes,
y la voluntad de afirmar su propia identidad, pero también a la inclusión
378 socioeconómica, que planteaba la necesidad de operacionalizar la iden-
tificación de esos grupos para implementar políticas públicas a su favor.

La inclusión de la variable étnica en el Perú se produce por primera

vez en la Enaho del 2000, con asesoría del BM, con un formato y unas
categorías que básicamente se han mantenido hasta hoy. Dos años des-
pués –el 8 de julio del 2002– se promulgó la Ley 27778, que establecía
la “incorporación de la medición del componente étnico en la ejecución
de los Censos de población y vivienda”. Sin embargo, recién en el 2013
se conforma el CTIEE, con la coordinación técnica del INEI,1 y se inicia el
debate acerca de cómo incluir una pregunta de autoadscripción étnica
con miras al Censo Nacional. En el 2017 se lleva a cabo el primer Censo
Nacional que incorpora ese tipo de pregunta, lo cual reveló el retraso del
Perú respecto de otros países de la región.2

1 Sobre el desarrollo de esta experiencia, en la que GRADE jugó un importante papel, véa-
se http://www.grade.org.pe/upload/publicaciones/archivo/download/pubs/LIBROGRADE_
DIALOGOS1.pdf, y https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/
Est/Lib1460/libro.pdf
2 Para brindar una idea general sobre los datos obtenidos en la pregunta de autoadscrip-
ción étnica del Censo 2017, se adjunta el anexo 1 (véase http://www.grade.org.pe/publi-
caciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/). Antes que una
descripción exhaustiva de resultados, se ofrece una visión crítica de algunos temas que
surgen a partir de un análisis preliminar.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 La incorporación de la variable etnicidad en las encuestas y censos
del Perú generó bases de datos valiosísimas para la investigación aca-
démica. Sobre esa data se desarrollaron nuevos enfoques conceptua-
les y metodológicos, que permitieron generar evidencia empírica de las
denominadas “brechas étnicas” características de la sociedad peruana.

Al mismo tiempo, esta decisión –en apariencia puramente técnica–

marcó una forma distinta de abordar la multiculturalidad en el Perú y
el inicio de una nueva etapa en la implementación de las “políticas de
nombramiento” del Estado peruano –vale decir, la categorización étnica,
cultural y racial reconocida formalmente mediante los ejercicios censales
oficiales–. Como ha ocurrido en otras sociedades, el conteo y la medición
de la etnicidad a cargo del Estado peruano cumple una doble función po-
lítica: el reconocimiento de derechos –identidad, lengua, cultura, etcéte-
ra–, y la identificación de los grupos étnicos para atenderlos mediante las
políticas públicas –a través de programas sociales, acciones afirmativas o
reconocimiento de derechos como la consulta previa, entre otros–.

El enfoque de las “estadísticas étnicas” fue parte de las propuestas

del multiculturalismo propugnado desde los organismos internacio-
nales. Celade fue uno de los principales impulsores de dicha agenda
en el ciclo de censos nacionales que los países de América Latina y el 379
Caribe llevaron a cabo desde la década pasada, en el que el Perú se
insertó tardíamente.

En ese sentido, se trata de una agenda nueva para el Estado pe-

ruano. Los avances de los últimos años han respondido a iniciativas,
demandas y lógicas sectoriales e institucionales diferentes. Resulta
evidente que esos avances se han producido de modo desordenado
y desarticulado, mediante definiciones que responden a sectores, ins-
trumentos metodológicos y fines estadísticos diversos. No siempre se
ha logrado una unidad conceptual mínima en las definiciones usadas y
las formas de operacionalización propuestas.3

Hasta la realización del Censo 2017,4 el Estado peruano había venido

“midiendo” la etnicidad según formas o clasificaciones distintas. Por eso,

3 Más allá del trabajo desarrollado por el CTIEE, no se ha producido en el país un amplio
debate –en el que estén involucrados los entes rectores estatales vinculados a la pro-
blemática– acerca de distintos aspectos conceptuales, técnicos y metodológicos de las
denominadas “estadísticas étnicas” ni tampoco sobre el sentido de una estandarización
de formatos e instrumentos técnicos, y menos aún sobre el uso de la “data étnica” para
la construcción de políticas públicas.
4 Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas,
equivale a Censo 2017.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 la introducción de la pregunta censal de autoidentificación étnica puede
brindar una oportunidad para pensar en cómo estandarizar esta variable
en los registros del Estado, en los distintos sectores, y en los diferen-
tes niveles e instancias de gobierno, o al menos en lograr una mayor
coherencia conceptual y metodológica para articular bases de datos.
Como se observa en el anexo 2 (véase http://www.grade.org.pe/publica-
ciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/),
durante las últimas dos décadas se han realizado ensayos parciales
para incorporar preguntas de identificación étnica con algunas variantes
particulares. Tal es el caso de las Endes del 2007 y 2008, en cuyos cues-
tionarios se incluyó una pregunta de autoidentificación étnica, pero de
opciones múltiples (simultáneas), así como algunas preguntas referidas
a marcadores de lengua y de vestimenta (Valdivia, 2007).

Excepto ese tipo de encuestas en las que se realizaron algunas “in-

novaciones” en el marco de proyectos específicos de colaboración con
investigaciones académicas, en general, el INEI ha seguido el enfoque
predominante tanto para el Censo Nacional como para otras encuestas
sectoriales del Estado peruano: aplicar el patrón de la autoidentifica-
ción étnica como criterio de representación (INEI 2018c).

380 Como se deduce de la lectura del anexo 2 (véase http://www.grade.

org.pe/publicaciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-
con-bienestar/), las distintas fuentes de etnicidad usadas por el Esta-
do peruano revelan una disparidad de enfoques y formas de medición.
Surge, así, la interrogante acerca de si es o no necesario evaluar –y de-
batir tanto en el ámbito académico como en el de política pública– las
definiciones conceptuales y los criterios metodológicos que permitan
estandarizar las categorías y mediciones.

Se esperaba, entonces, que la realización del Censo 2017 –en el que

se “validaba” la pregunta de autoidentificación– implicara el estable-
cimiento de un marco de estandarización conceptual y metodológica
cuya evaluación está pendiente. Pero, en general, el periodo posterior
al Censo estuvo marcado por la desactivación del CTIEE, la ausencia
de información y la inactividad de los principales actores que habían
contribuido a preparar el Censo.

Esta sensación de agenda inconclusa parece predominar entre los

actores que formaron parte del proceso preparatorio del Censo 2017.
Como señala la representante de una de las organizaciones indígenas
que participaron en el CTIEE: “Desde el Censo 2017, se esperaba una

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

progresiva y sostenida inclusión de la variable étnica. El Censo en sí
mismo presentó la oportunidad para que el Estado generara el debate
sobre su necesidad ante los cuestionamientos sobre su utilidad. Poste-
riormente al Censo, el tema no fue abordado públicamente” (entrevista
a Tarcila Rivera, Chirapaq).

2. La incorporación de la variable étnica en los registros

administrativos del Estado: avances y limitaciones
de una agenda en desarrollo

En el 2015, mediante el D. S. 003-2015-MC, se aprobó la Política Nacional

para la Transversalización del Enfoque Intercultural que comprendió cua-
tro ejes: fortalecimiento de la capacidad de gestión intercultural del Esta-
do peruano, reconocimiento positivo de la diversidad cultural y lingüística,

381

Néstor Valdivia

Néstor ha trabajado en proyectos de desarrollo e investigación sobre la

problemática de la pequeña empresa. Además, ha llevado a cabo estu-
dios sobre educación técnica, formación profesional y capacitación la-
boral. Sus investigaciones actuales se enfocan en la gestión del sistema
educativo en el contexto de la descentralización política y en la proble-
mática de la discriminación hacia la población indígena y afrodescen-
diente en nuestro país, así como su exclusión. Ha explorado este tema
desde la perspectiva de los procesos de interculturalidad y la construc-
ción de las identidades étnicas en el Perú, incluyendo el análisis de su
registro estadístico. Es investigador asociado de GRADE en las áreas de
Pobreza y Equidad; Educación y Aprendizajes; Empleo, Productividad e
Innovación y, finalmente, Etnicidad, Género, Ciudadanía y Derechos.

Néstor realizó estudios de doctorado en Sociología en El Colegio de México

y cuenta con una licenciatura en Sociología por la PUCP.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 eliminación de la discriminación étnico-racial, e inclusión social de los
pueblos indígenas y la población afroperuana.5

Asimismo, la Política Nacional de Cultura al 2030, aprobada mediante

el D. S. 009-2020-MC, establece como lineamiento específico de su Ob-
jetivo Prioritario 1 la necesidad de desarrollar estrategias para incorporar
la pertinencia cultural en los servicios que brinda el Estado.

Con estos antecedentes normativos, en mayo del 2020 se expidió el

D. S. 005-2020-MC, que aprueba los Lineamientos para la incorporación
de la variable étnica en los registros administrativos de las entida-
des públicas, en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el
COVID-19. Esta norma señala que el Mincu es el ente rector encargado
del seguimiento y monitoreo de la incorporación de esa variable, con la
finalidad de asegurar la calidad de los datos remitidos sobre la base de
“la correcta codificación de las categorías de respuesta de la misma y el
análisis de consistencia de la información producida” (numeral 7.4).

Esta norma se expide como un complemento de los Lineamientos téc-

nicos para garantizar la pertinencia y adecuación cultural en la atención de
los pueblos indígenas u originarios, en el marco de la emergencia sanitaria
382 declarada por el COVID-19, aprobados por el D. S. 004-2020-MC en la mis-
ma fecha. Tiene carácter de obligatorio cumplimiento para todas las enti-
dades públicas, de los tres niveles de gobierno, en cuyos territorios se ubi-
can pueblos originarios e indígenas que requieren “atención indispensable y
urgente” en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno.

El D. S. 005-2020-MC constituirá el primer paso para la puesta en

marcha de la agenda pendiente de las estadísticas étnicas. Al igual
que el D. S. 004-2020-MC, está dirigido a las entidades públicas de los
tres niveles de gobierno “que brindan servicios y realizan acciones para
la protección y atención de los pueblos indígenas u originarios, en el
marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el COVID-19”. La norma
establece que el Mincu, en el marco de sus competencias, es responsable
de “difundir, brindar asistencia, realizar seguimiento y monitoreo” de
la implementación de los lineamientos para la adecuación del registro
administrativo, la identificación del registro administrativo para incorporar
la variable étnica y la incorporación de preguntas de pertenencia étnica.

5 Tomando como referencia la Política Nacional de Cultura, el VMI del Mincu viene prepa-
rando una norma que reemplazará a este decreto, con el propósito de implementar la
política intercultural con instrumentos efectivos de gestión –metas e indicadores más
claros–. A partir de su promulgación se planteará una nueva estrategia para transversalizar
el enfoque intercultural.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Los lineamientos contienen algunos anexos en los que se incluye una
propuesta de preguntas opcionales sobre pertenencia étnica y lengua ma-
terna de la población, además de una lista de los pueblos indígenas u
originarios y sus lenguas. La propuesta sobre pertenencia étnica incluye
tres opciones o alternativas de preguntas.6 Una de ellas es idéntica a la
pregunta 25 del Censo, y las otras dos presentan variaciones tanto en su
formulación o fraseo de entrada –por ejemplo, en una se dice “De acuer-
do a sus prácticas cotidianas y formas de vida, usted se sentiría parte
de:”– como en las opciones de respuesta –en una se incluye la categoría
“pueblo indígena u originario andino”, y en otra se dejan opciones referidas
a indígenas y afroperuanos, además de “otro grupo étnico”–. Un esquema
similar se usa en la pregunta sobre lengua materna, en la que se ofrecen
tres alternativas de preguntas.

El D.S. 005-2020-Mincu está sustentado en un enfoque de prioriza-

ción de la población indígena. Si bien se establece el uso de la variable
étnica –que incluye otras categorías no indígenas–, en sus “consideran-
dos” la norma hace referencia explícita al D. L. 1489 e incluso al Convenio
169 de la OIT.7

Lo que explica esta diferenciación prioritaria es que el Decreto Su-

premo 005-2020-Mincu se expidió, precisamente, en el marco del D. L. 383
1489 sobre pueblos indígenas, el cual fijó como línea estratégica que las
entidades públicas brindaran servicios y desarrollaran acciones con per-
tinencia y adecuación cultural. Para ello, buscaba establecer “acciones
para la protección de los pueblos indígenas u originarios en el marco de
la emergencia sanitaria declarada por el COVID-19”.8

En gran medida, se trató de una respuesta política del Gobierno de

Martín Vizcarra en un contexto marcado por cuestionamientos crecientes
de parte de las organizaciones indígenas9 –recogidos tardíamente
por algunos medios de comunicación nacionales y limeños– durante
los primeros meses de la emergencia sanitaria (entrevista a Margarita

6 Esta decisión de la DGCI buscaba flexibilizar y dar mayor alcance a la incorporación de la

variable étnica en el registro administrativo (entrevista a Daniela López, especialista DGCI).
7 Algunas organizaciones indígenas, como Chirapaq, interpretaron que la aplicación del D.
S. 005-2020-MC, tal cual estaba redactado, devendría en un criterio de priorización de las
zonas rurales, lo cual les parecía un sesgo que debía evitarse (entrevista a Newton Mori,
Chirapaq). Chirapaq reconoce, en ese sentido, que esta orientación pudo haber perjudi-
cado indirectamente también a los/as afroperuanos/as, mayoritariamente asentados en
zonas urbanas.
8 Véase https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-estable-
ce-acciones-para-la-proteccio-decreto-legislativo-n-1489-1866212-1/
9 Véase https://es.mongabay.com/2020/05/peru-pueblos-indigenas-covid-19/; http://www.
orpio.org.pe/?p=1865; https://www.culturalsurvival.org/news/abandonados-por-el-gobier-
no-los-pueblos-indigenas-del-peru-lideran-una-poderosa-respuesta

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Huamán, directora de DGCI). Estas demandas, finalmente, tuvieron eco
en la Defensoría del Pueblo, que emitió un informe defensorial orientado
a evaluar las medidas del Estado para la atención de la salud de los
pueblos indígenas frente a la pandemia del COVID-19.10

Según Susana Matute, directora de la DAF, la no inclusión del pue-

blo afroperuano como población prioritaria en el D. S. 005-2020-Mincu
respondió a una decisión interna basada en consideraciones técnicas y
legales. Desde el VMI se argumentaba que el marco normativo actual no
permite dar a la población afroperuana un “tratamiento diferenciado”,
y mucho menos considerarla como “grupo vulnerable”. Por lo demás,
como se ha señalado, el D. L. 1489, que servía de fundamento a esa nor-
ma, está referido específicamente a los pueblos indígenas.

Resulta curioso que en una pandemia como esta, en la que tempra-

namente se vincularon los casos de afectación grave con la preexisten-
cia de enfermedades como la diabetes y la presión alta,11 la población
afroperuana no haya contado con un tratamiento particular. Se sabe que
una de las líneas de investigación sustentada en recurrentes indicios
apunta a ubicar un perfil epidemiológico de un importante grupo de esa
población con esas características.12
384
Se podrá decir que aún no existe suficiente evidencia científica –ba-
sada en investigaciones médicas– sobre esta característica de la pobla-
ción afroperuana, pero también debe tenerse en cuenta que el Estudio
especializado sobre población afroperuana del Mincu identificó como
enfermedades frecuentes en esta población problemas relacionados
con hipertensión arterial, colesterol, diabetes y afecciones cardiacas
(Mincu, 2014). Además, se podría argumentar que si no se genera esta-
dística basada en la identificación étnica de esas personas, no se podrán
dar respuestas adecuadas a esas dudas (entrevista a Rocío Muñoz, di-
rectora de Transversalización de Género del MIMP).

En opinión de Alicia Quevedo, especialista en gestión territorial de la

DAF, “La reticencia de sectores y actores del Estado respecto del desa-
rrollo de políticas públicas hacia el pueblo afroperuano también se refleja

10 Véase https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/12/Informe-de-adjunt%C3%
ADa-N%C2%B0002-2020-DP-AMASPPI-PPI-Evaluaci%C3%B3n-de-las-medidas-para-la-
atenci%C3%B3n-de-la-salud-de-los-pueblos-ind%C3%ADgenas-en-el-Per%C3%BA-fren-
te-al-COVID-19.pdf
11 Véase https://www.who.int/es/health-topics/coronavirus#tab=tab_1
12 Véase https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1734/cap
01.pdf

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

internamente en el sector […] en acciones como la no priorización del
pueblo afroperuano en el Decreto Supremo 005 del 2020 del Mincul”.

Esta posición parece ser congruente con la versión de la directora de

la DGCI, quien señala que en el mismo ente ministerial no había acuerdo
sobre la necesidad de incluir en la citada norma a los afrodescendientes.
El motivo principal era que si bien existen “evidencias generales” sobre la
situación de exclusión y racismo que afecta a esta población, no se en-
cuentran indicadores específicos ni suficiente evidencia empírica –susten-
tada en estudios y en data tanto cuantitativa como cualitativa– sobre su
situación de vulnerabilidad y su condición de pobreza. La discusión no solo
se produjo al interior del Mincu, sino entre este ministerio y otros sectores
que cuestionaban incluir a esos grupos como parte de la acción prioritaria.

Como han declarado diversos especialistas, en el Perú la “otredad”

se ha construido históricamente en función de la población indígena,
cuyo “protagonismo” e importancia actual para el Estado se deriva de
la estrecha vinculación entre, por una parte, sus derechos y demandas
territoriales y, por la otra, la problemática económica de las industrias
extractivas. La existencia de salvaguardas ambientales y sociales
sustentadas en marcos internacionales –como el Convenio 169 de OIT–
otorga a esta población una relevancia política particular. 385

Durante el 2021, la DGCI preparó un proyecto de D. S. del VMI orientado

a normar la implementación de la variable étnica más allá de la emergen-
cia sanitaria. Estos esfuerzos se vieron plasmados en la reciente promul-
gación del D. S. 010-2021-MC del 17 de junio del 2021. En cierto sentido,
esta norma representa una suerte de avance cualitativo respecto del D.
S. 005-2020-MC anteriormente descrito, que, en sí, tuvo como destinario
principal a los pueblos indígenas. El objetivo del nuevo D. S. es “establecer
lineamientos para coadyuvar a la generación de servicios con pertinencia
cultural a través de la incorporación de la variable étnica en la caracteriza-
ción de la población que accede a los servicios en las entidades públicas”.
Define, de ese modo, una orientación que no prioriza específicamente a
los pueblos indígenas, sino que se refiere de modo general a la diversidad
étnico-cultural del país, incluyendo al pueblo afroperuano.

La DGCI y la inclusión de la variable étnica en los registros

administrativos del Estado
En el anexo 3 (véase http://www.grade.org.pe/publicaciones/el-peru-
pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/) se realiza un breve

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 recuento de los avances en la incorporación de la variable en los regis-
tros administrativos del Estado. Como se deduce de ese análisis, desde
que se empezó a impulsar el debate sobre las “estadísticas étnicas”,
previamente a la realización del Censo 2017, se presentaron algunas ini-
ciativas sectoriales importantes, pero aisladas, que revelaban la falta
de un marco normativo capaz de generar políticas locales, regionales y
nacionales coherentes y de mayor alcance.

En ese contexto, el D.S. 005-2020-Mincu brindó la base legal inicial

para que este ministerio pudiera ejercer, con mayor decisión y claridad,
su rectoría en el proceso de incorporación de la variable étnica en los
registros administrativos del Estado.

Desde que se realizó el Censo 2017, la instancia estatal que mayor

actividad ha tenido en relación con la agenda de la variable étnica ha
sido el Mincu, y específicamente la DGCI como órgano de línea encar-
gado de impulsarla. Entre las acciones más importantes de esta direc-
ción está la capacitación brindada a personal de los organismos públi-
cos de distintos niveles, desde mandos medios, técnicos y operadores
del servicio. Según los datos proporcionados por Daniela López (DGCI),
esta labor de asesoría y capacitación ha abarcado a 23 instituciones y
386 más de 1000 servidores públicos.

Actualmente, la DGCI viene trabajando en la elaboración de guías y

manuales, entre otros materiales, con la finalidad de fijar rutas y orien-
taciones específicas sobre cómo avanzar en la implementación del en-
foque intercultural en cada organismo del Estado. En ese marco, la DGCI
ha desarrollado dos ediciones de un curso virtual. El último, ofrecido en
marzo del 2021, ha llegado a más de 100 entidades y 5500 servidores
públicos de los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.

La DGCI ha brindado asistencia técnica “a solicitud” de cada organis-

mo o gobierno regional o local, pero también por iniciativa del VMI. De
ese modo, se ha llegado a más de 40 entidades con una metodología
que busca enseñar en qué consiste la introducción de la variable étnica.

Algunos organismos del Estado han avanzado “por su cuenta”, sin re-
currir a la asistencia del VMI. Tal es el caso del Poder Judicial de la región
Puno, que ha decidido incorporar la variable de autoidentificación étnica
en sus registros porque le interesa conciliar los enfoques de la “justicia
indígena” con la “justicia occidental”.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Como se ha señalado, el más reciente avance normativo sobre la ma-
teria ha sido el D. S. 010-2021-MC, promulgado el 17 de junio del 2021, en
el cual el Mincu fija los Lineamientos para la generación de servicios con
pertinencia cultural a través de la incorporación de la variable étnica en
entidades públicas. La norma parte por reconocer la necesidad de que
los servicios del Estado se adapten a las características y necesidades
de los grupos étnicos en general.

El D. S. 010-2021-MC señala que las “entidades públicas” deben de-

sarrollar los mecanismos progresivos para la implementación de los li-
neamientos. El Mincu, como ente rector, es responsable de brindarles
la asistencia técnica necesaria, así como de seguir, monitorear, evaluar y
difundir la implementación de esos lineamientos.

La norma establece que la implementación de los lineamientos se de-

sarrollará en cinco etapas: (i) identificar la necesidad de adecuar el servicio;
(ii) identificar la ficha de información en la que se incorporará la variable
étnica; (iii) incorporar la variable étnica en la ficha de información y en la
formulación de las preguntas; (iv) seguir, monitorear y difundir la informa-
ción recogida luego de haber incorporado la variable étnica; y (v) evaluar la
implementación de los lineamientos para incorporar la variable étnica.
387
El Mincu recibe las bases de datos remitidas por los organismos del
Estado, las consolida y las incorpora en sus sistemas de información,
con la finalidad de analizar y establecer las “brechas de acceso a los
servicios básicos” de los diferentes grupos étnico-culturales. Los resul-
tados de este análisis deberán ser difundidos con el fin de que sirvan
de base para el diseño, la implementación y la evaluación de políticas
públicas con pertinencia cultural.

Este proceso se inicia en los puntos de atención y acceso de la po-

blación a la que se le brinda el servicio. Para ello, las entidades deberán
incorporar como mínimo una pregunta de pertenencia étnica (dirigida a
personas de 12 años y más) y una pregunta de lengua materna (para per-
sonas de 3 años y más). Según el D. S. 010-2021-MC, para la elaboración de
la pregunta específica de autoidentificación las entidades públicas “pue-
den tomar como referencia el modelo de preguntas establecido por el
Ministerio de Cultura” que figura en el anexo de dicha norma. Además, en
el proceso de sistematización de la data se abre la posibilidad de recurrir
a otras categorías no incluidas en la propuesta del anexo de la norma.

El mencionado anexo ofrece tres propuestas de preguntas. La “alter-

nativa A” corresponde al fraseo y las opciones de respuesta de la pregunta

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 25 del Censo Nacional del 2017: “Por sus costumbres o antepasados, us-
ted se siente o considera”, “Quechua”, “Aimara”, “Indígena u originario de la
Amazonía (especifique)”, “Perteneciente o parte de otro pueblo indígena u
originario (especifique)”, “Negro, moreno, zambo, mulato, afrodescendien-
te o parte del pueblo afroperuano”, “Blanco”, “Mestizo”, “Otro”.13

La “alternativa B” tiene una formulación más directa que la del Censo

2017: “Pertenece o se siente parte de”. Entre las opciones de respues-
ta, solo incluye las categorías “étnicas” de “pueblos indígenas” y “pueblo
afrodescendiente” –y junto con esta última, las distintas “variantes” etno-
rraciales–; se excluyen, de ese modo, las categorías “blanco” y “mestizo”.
Queda abierta la especificación de las categorías étnicas, sin mencionar
las de “quechua” y “aimara” ni “indígena u originario de la Amazonía”.14

La “alternativa C” es muy similar a la anterior, con la diferencia de

que esta vez sí se incorpora la categoría “un pueblo indígena u originario
Amazónico” como distinta del pueblo indígena “andino”. Este es el único
formato que usa esta última categoría.15

Como se deduce, los lineamientos del D. S. 010-2021-MC no es-

tablecen una indicación taxativa respecto del formato de pregunta
388 que deben usar los organismo públicos. Esto abre un espacio de dis-
crecionalidad que puede constituir un problema para la calidad del
recojo de la información.

Las interrogantes que surgen son varias. En primer término, por qué
no se usó la pregunta validada del Censo 2017; en segundo lugar, cómo
se validaron las otras dos opciones de preguntas que no son las de este
censo. Además, en todo caso, qué llevó a la necesidad de plantear otras
formas de preguntas y alternativas de respuesta, y por qué se usaron
esas categorías y no otras.

Por lo demás, tampoco se observa consistencia en la propuesta

presentada por la propia DGCI. Las opciones de respuesta de la pregunta
de autoadscripción étnica del anexo del D. S. 010-2021-MC difieren de las
opciones presentadas en el anexo del D. S. 005-2020-MC en dos detalles
importantes: la consideración de la categoría “No sabe/No responde” y la
inclusión del fraseo “parte del pueblo afroperuano”.16

13 Véase http://transparencia.cultura.gob.pe/sites/default/files/transparencia/2021/06/de-
cretos-supremos/ds010-2021-mc-anexo-publicaciondelperuano.pdf Anexo 1, página 9.
14 Ibídem. Anexo 1, página 9.
15 Ibídem. Anexo 1, página 10.
16 La inclusión del término “pueblo afroperuano” formó parte de una reiterada demanda de las
organizaciones afroperuanas durante las dos últimas décadas. Supone el reconocimiento,

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Diversos estudios realizados en la región y en el país –incluyendo los
que estuvieron a cargo del INEI en el marco del trabajo de la CTIEE– han
demostrado la enorme “sensibilidad” de las distribuciones obtenidas
para cada categoría étnica, a partir de las modificaciones de opciones
de respuesta; por ejemplo, cuando se dejan de incluir categorías como
“mestizo”, tema que ha generado intensos debates en países como Bo-
livia y también al interior de la CTIEE.

En general, si bien el D. S. 010-2021-MC puede representar un avance

en la visibilización estadística de los grupos étnicos, tiene ante sí una
tarea de implementación compleja. De lo anteriormente comentado, se
deduce que existe un problema metodológico de estandarización al for-
mular tanto la pregunta como las categorías étnico-culturales usadas
como opciones de respuestas.

Por un lado, la propuesta ofrecida en el anexo de la norma abre la posibi-

lidad de recurrir a otras opciones distintas de la pregunta 25 del Censo 2017.
Se debe tener en cuenta que esta propuesta de autoidentificación étnica
fue el resultado de más de cuatro años de trabajo y discusión en el marco
del CTIEE, y su aprobación significó el cierre de una validación que tenía una
doble dimensión técnica y política. En cualquier caso, pareciera que la flexi-
bilidad planteada por el D. S. 010-2021-MC, más que responder a un intento 389
de adaptación a la diversidad territorial de las identidades étnicas en el
país, busca facilitar la tarea a los servidores públicos encargados de incluir
la pregunta en los registros del servicio a su cargo, ofreciéndoles distintas
alternativas de uso. Queda la duda sobre los criterios metodológicos apli-
cados en una problemática de complejas definiciones conceptuales y de
difícil operacionalización para recoger de modo idóneo y adecuado la autoi-
dentificación de los grupos étnico-culturales en nuestro país (Valdivia, 2011).

El desafío es aún mayor si se tiene en cuenta que el encargo hecho

por el D. S. 010-2021-MC a las entidades públicas no solo reside en en-
viar la información una vez al año, sino en sistematizarla, lo cual implica,
según la misma norma, una “gestión de la información obtenida como
resultado de la incorporación de la variable étnica para su correcto re-
gistro, procesamiento y uso”. Se habla de la necesidad de una “correcta
codificación de las categorías de respuesta de la variable étnica”, un
“análisis de consistencia de la información producida” a fin de salvaguar-
dar la “calidad de los datos remitidos” y al mismo tiempo mantener los
criterios de confidencialidad (anexo del D. S. 010-2021-MC, p. 7).

por parte del Mincu –y del Estado peruano–, de una categoría de mayor rango “político”, con
implicancias posteriores sobre el reconocimiento de derechos colectivos.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 La asesoría y asistencia técnica del equipo del Mincu aparece, así,
como una tarea de grandes dimensiones, no únicamente por la cantidad
de organismos públicos que deberá atender, sino por las actividades de
capacitación –incluyendo la entrega de guías y materiales metodológi-
cos–necesarios para asegurar el manejo adecuado de un asunto de alta
complejidad conceptual y técnica.

Problemas y desafíos para la gestión de la variable étnica

A partir del análisis de los procesos y la información conseguida, así como
la proporcionada por los actores entrevistados, se mencionarán algunos
problemas y desafíos que enfrentará la gestión de la variable en el Estado
tanto en el nivel ministerial como en el de las entidades públicas.

El primer problema está relacionado con las condiciones generales

en las cuales el Estado peruano ha abordado la operacionalización de
la etnicidad. Como se analiza en el anexo 2, las distintas fuentes del
Estado mencionadas revelan una disparidad de enfoques que habría
que someter a una evaluación y discusión –tanto académica como de
política pública–. En todo caso, la tesis que planteamos acá es que
se trata de distintos niveles de registro de la identidad étnica que no
siempre están articulados ni necesariamente guardan coherencia con-
390 ceptual y empírica entre sí. Si bien no tiene por qué existir una co-
rrespondencia total, sí se esperaría que hubiera un vínculo entre esos
niveles a partir de un solo enfoque.

Respecto a los registros administrativos y la medición en ese nivel, se

observan varios problemas que deberán afrontarse en algún momento
para hacer realidad la implementación del D. S. 010-2021-MC:

••Un problema recurrente es la falta de alineamiento normativo inter-

no del Estado. Las áreas técnicas de los organismos públicos señalan
que no cuentan con una directiva que permita concretar los requeri-
mientos del VMI del Mincu. A modo de ejemplo, se puede mencionar
el caso de una área técnica del Programa Juntos: para la implemen-
tación de la pregunta de identificación étnica no basta el acuerdo con
las unidades territoriales, sino que se necesita la directiva del más
alto nivel del programa.

•• Otro problema se vincula con la pregunta clave de “para qué”. Hay

organismos que “lo entienden” mejor y otros que “se resisten”. Por ejemplo,
en el Mininter consideran que la variable de autoidentificación étnica “es
un tema racista” y “no tiene por qué” introducirse. En realidad, no entienden
para qué sirve. La lógica que prima en muchos gestores públicos es la

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

priorización de la pobreza. Se trata de una suerte de “enfoque pro pobre”
que se instaló en los años pasados con los programas sociales. Finalmente,
la visión económica termina imponiéndose sobre el enfoque de derechos.

•• Un problema adicional es el de los costos y el presupuesto disponible

para implementar la política establecida. El D. S. 010-2021-MC establece
que, por un lado, las entidades públicas están obligadas a informar al
Mincu sobre los avances en la implementación progresiva de esa norma;
pero, al mismo tiempo, señala que esto se hará “con cargo al presupues-
to institucional de cada una de las entidades involucradas, sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público”. Como se sabe, las restricciones
presupuestales del Estado probablemente llevan a las entidades a prio-
rizar otros asuntos considerados más “urgentes” o “necesarios”, lo que
retrasa el avance de esa agenda.

••El esfuerzo por lograr una transversalización intercultural en todo

el Estado enfrenta el problema de que las acciones asociadas a
una política pública generalmente dependen de las direcciones de
cada ministerio en forma atomizada, inconexa y no integrada. Más
aún, muchas veces se produce una competencia absurda aun den-
tro del mismo sector o ministerio. Y como cada unidad o dirección
funciona a partir de un presupuesto dividido, termina generándose 391
una dinámica de compartimentos estancos. Esta situación se compli-
ca en un esquema descentralizado, y la propia rectoría del Mincu se
ve menguada por la complejidad de interactuar con un sector que,
debido a la descentralización, trabaja con dos niveles diferentes,
donde el regional puede tener mayor peso en términos de ejecu-
ción y decisiones operativas (entrevista a Walter Mendoza, UNFPA).17

•• Por otro lado, el Mincu puede ofrecer lineamientos, pero hay un margen
de acción o decisión de cada sector. Es el caso del Minsa, que sí “aceptó”
asumir el proceso –de hecho, es un sector pionero en ese sentido–, pero
solo incluyendo en sus registros la variable “pertenencia étnica” –“así la
llaman ellos”–, no la variable referida a lengua materna. Sostiene la direc-
tora de la DGCI que ello quizás obedezca a cierta resistencia a modificar
los términos del servicio: en este caso, eso permitiría ubicar los servicios
en los que se requiere la presencia de traductores.

•• Pareciera que, actualmente, el Estado peruano no estuviera “prepa-

rado” para asumir la implementación del D. S. 010-2021-MC. Uno de los

17 Una de las principales iniciativas sobre la agenda de las estadísticas étnicas posterior al
Censo 2017 es la llevada a cabo por UNFPA. Véase el anexo 4 en http://www.grade.org.pe/
publicaciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 principales motivos para ello es la débil difusión y el escaso debate
sobre la autoidentificación étnica y el sentido de su incorporación en
los registros administrativos del Estado. Como señala Walter Mendoza:
“La agenda promovida por organismos internacionales forma parte de
una suerte de ‘sofisticación’ para la lógica estatal del Perú. Por lo que
finalmente ‘no hay una cabal apropiación nacional’ [de las fuerzas vivas
y actores de la sociedad civil] del tema”. Se trata de un problema que in-
volucra tanto al Estado como a la ciudadanía: por un lado, “las personas
o usuarios del servicio público tienen dificultad para entender la pregun-
ta”; y, por otro lado, “los servidores encargados no le dan importancia a
la pregunta porque no entienden para qué sirve ni conocen la utilidad
de esa información” (entrevista a Alicia Quevedo, especialista de la DAF).

La pregunta clave: para qué

Un tema crucial que no se ha tomado muy en cuenta es la pregunta de
“para qué”. Vale decir, cuál es el propósito, la utilidad y el beneficio que
supone contar con información estadística diferenciada por origen étni-
co cultural (Valdivia, 2011; Huber, 2019).

Pareciera que la segunda etapa de la agenda de las estadísticas étni-

cas fue parte de un consenso que –mirando el caso de otras experien-
392 cias en países vecinos– suponía “la necesidad” de su cumplimiento. Sin
embargo, es preciso detenerse para hacerse la pregunta: ¿tiene sentido
aplicar la variable étnica para todos los registros que maneja el Estado?

Este tema fue levantado por la directora de la DGCI, Margarita Hua-

mán. Desde su punto de vista, se trata de priorizar en qué sectores, qué
organismos y qué temas resulta relevante proceder con la tarea. Esta-
blecer este tipo de criterio podría, incluso, ayudar a priorizar esfuerzos y
realizar un proceso más ordenado.

Lo que sí se ha evidenciado es que gran parte de los gestores públicos

no tienen clara la “utilidad” y pertinencia de una pregunta de autoidentifi-
cación étnica –por qué se formula y se incluye en las encuestas oficiales,
y para qué sirve–. Probablemente, este es uno de los principales factores
de su reticencia para implementarla en su sector u organización.

En todo caso, el problema es que este desconocimiento se reproduce

por la poca información procesada y la escasa difusión de los resultados
de la data que, a la fecha, ha podido recoger no solo el Mincu, sino otros
sectores e instituciones públicas. Por ejemplo, Newton Mori (Chirapaq)
señala que, después de que se publicara el D. S. 005-2020-Mincu, su

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

organización quiso acceder a data derivada de la aplicación de la norma,
pero no obtuvo respuesta.

Este problema se ve agravado por la escasa difusión de la data que se

está generando, así como de los posibles análisis. Aunque debe recono-
cerse que el proceso es aún tan incipiente que parece prematuro que el
Estado cuente con información sistematizada, sobre todo considerando
la escasez de personal calificado capaz de elaborarla en plazos breves.

El análisis de la situación actual sugiere que el Estado peruano no

tiene claro cómo concretar la “adecuación” de los servicios a las ca-
racterísticas y perfiles idiosincráticos de los grupos étnico-culturales
en el país.18 El D.S. N° 010-2021-MC señala la necesidad de adaptar
“todos los procesos del servicio a las características geográficas, am-
bientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, va-
lores y creencias) de sus usuarios”, e incorporar “sus cosmovisiones
y concepciones de desarrollo y bienestar, así como sus expectativas
de servicio, de acuerdo a los estándares internacionales de dere-
chos humanos”.19 Según fuentes del propio Mincu, el D. S. 010-2021-
MC permitirá que los organismos estatales “registren la diversidad
étnico-racial de la población usuaria de un servicio determinado”;
dicha información permitirá “la formulación de mejores políticas e 393
intervenciones estratégicas”, basadas en un enfoque intercultural
“que responda a las necesidades de la población indígena y el pueblo
afroperuano”.20 Sin embargo, más allá de estas orientaciones genera-
les, queda pendiente desarrollar políticas sectoriales sobre la base de
experiencias concretas en el territorio.

18 El objetivo de incorporar el enfoque intercultural en la gestión y la prestación de los servi-

cios brindados por las entidades del Estado implica tomar en cuenta “las características
culturales particulares de los grupos de población a los se brinda atención” (D. S. 010-2021-
MC). Esto supone adaptar “todos los procesos del servicio a las características geográficas,
ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, valores y creencias) de
sus usuarios”, e incorporar “sus cosmovisiones y concepciones de desarrollo y bienestar,
así como sus expectativas de servicio, de acuerdo con los estándares internacionales de
derechos humanos” (anexo del D. S. 010-2021-MC, definición de “Servicios con pertinencia
cultural”, p. 4 http://transparencia.cultura.gob.pe/sites/default/files/transparencia/2021/06/
decretos-supremos/ds010-2021-mc-anexo-publicaciondelperuano.pdf).
19 Anexo del D. S. 010-2021-MC, definición de “Servicios con pertinencia cultural”, http://
transparencia.cultura.gob.pe/sites/default/files/transparencia/2021/06/decretos-supre-
mos/ds010-2021-mc-anexo-publicaciondelperuano.pdf.
20 Véase https://www.gob.pe/institucion/cultura/noticias/501061-casi-7-millones-de-ciudada-
nos-indigenas-y-afroperuanos-se-benefician-con-incorporacion-de-variable-etnica-en-
servicios-de-entidades-publicas. De acuerdo con esta fuente oficial, se estima que esta
norma beneficiaría a casi 7 millones de “ciudadanos indígenas y afroperuanos”, quienes
representan “más del 25% de la población nacional”.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 En cierto sentido, el enfoque intercultural centrado en la autoidentifi-
cación fue el resultado de una agenda que, a principios de la década del
2000, llegó “desde fuera” y no logró ser “traducida” en políticas públicas. A
la fecha, no parece haber quedado claro si la fuente principal que permi-
tirá adecuar las políticas según un enfoque territorial y al mismo tiempo
intercultural es la data de la autoidentificación étnica del Censo 2017 o
si estas se basarán principalmente en la data que se generará mediante
el acceso a los servicios por parte de la población y los grupos étnicos
del país. Esta última ruta tiene mucho sentido si se concibe el diseño de
políticas públicas con pertinencia cultural con un enfoque territorial, en
la medida en que así se garantizaría conocer con mayor precisión el perfil
étnico-cultural de los usuarios del servicio en cada contexto territorial:
urbano/rural, provincial/distrital e incluso de menor escala.

No obstante, algunos funcionarios sostienen que la data del Censo

2017 debería ser suficiente para identificar dichos perfiles y conocer las
brechas en el “acceso a servicios”. En opinión de Margarita Huamán,
como la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas del
Mincu está renovando el mapa de comunidades indígenas, ya no será
necesario incluir la variable étnica en los registros administrativos, por-
que si se trata de una adaptación intercultural de los servicios, bastan
394 los datos de autoidentificación étnica del Censo Nacional.

La pregunta que surge es si el registro administrativo de autoidenti-

ficación étnico-cultural es la mejor herramienta para hacer realidad la
“pertinencia cultural” de un servicio público en todos los casos y en todas
las circunstancias de contexto y territorio. Una adecuada caracterización
territorial étnico-cultural de la población de determinadas localidades
podría ser una metodología útil para establecer el perfil étnico-cultural
de los usuarios de dicho servicio. Si se analiza bien, hay servicios en los
que esta regla puede aplicarse y otros en los que, probablemente, dichos
perfiles deberían construirse a partir de la aplicación de una pregunta de
autoidentificación étnica incorporada en los formatos administrativos de
la entidad o el establecimiento público proveedor del servicio.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

3. Algunas reflexiones finales

El avance en la agenda de las “estadísticas étnicas” en nuestro país ha

sido lento; y sus alcances, limitados. A modo de hipótesis, podríamos
sostener que entre las diversas razones que explican esta situación,
ocho son particularmente relevantes:

••La debilidad de la institucionalidad intercultural del Estado. En cierto

sentido, en sus inicios, la agenda del multiculturalismo –y en particular
la de las estadísticas étnicas– fue producto de una dinámica prove-
niente de los organismos multilaterales e internacionales. La construc-
ción posterior de una institucionalidad intercultural se ha sostenido en
una alianza precaria entre estos sectores “externos”, las organizaciones
étnicas locales, la tecnocracia estatal reformista y la academia. En este
contexto, el más alto nivel del Ejecutivo no siempre ha mostrado la
voluntad política indispensable para impulsar dicha agenda. Esto ha
generado que el Mincu enfrente serias limitaciones para ejercer la de-
bida rectoría sobre los asuntos concernientes a la agenda multicultural
y de derechos de las poblaciones étnicas.

•• La debilidad de la sociedad civil que representa a los grupos étnicos. Lo

particular de la situación peruana es que no solo el Mincu –como ente 395
rector– aparece debilitado frente a otros poderes e instancias del Ejecutivo
–como el MEF o el Minem–, sino que las organizaciones indígenas y afro-
peruanas tampoco han contado con la suficiente capacidad de incidencia
frente al Estado como para promover un significativo avance de esa agenda.

•• La forma de construcción de las identidades étnicas en el Perú, que

conlleva una “resistencia” a la identificación étnica y el predominio de
identidades étnicas “débiles”, tesis que ha sido desarrollada en Valdivia
(2011). Esto se explica en parte por la vigencia del discurso del mestizaje,
pero también porque el ejercicio mismo de autoidentificación étnica es
ajeno a la lógica cotidiana que sustenta los vínculos sociales y la acción
colectiva de un gran porcentaje de peruanos/as. A pesar del racismo im-
perante en nuestra sociedad, o quizás precisamente en virtud de este,
en palabras de Alicia Quevedo (DAF), la identificación étnica no es consi-
derada una “prioridad” o su abordaje es percibido como algo “problemá-
tico”. Mientras mayor sea la negación del racismo, menos se reconocerá
la “necesidad” de establecer políticas, servicios y metas diferenciados
por grupos étnico-raciales.

•• El hecho de que, durante la etapa de preparación del Censo 2017 –los

cuatro años que estuvo vigente el CTIEE–, el debate sobre cómo formular

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 la pregunta de autoidentificación y las categorías étnicas no haya alcan-
zado la suficiente cobertura “pública”. Por motivos relacionados con la
limitación de recursos del INEI, las complicaciones en la preparación del
Censo y la vastedad de la tarea, no se logró establecer un debate abierto
de escala nacional. De hecho, el esfuerzo de las organizaciones indígenas
y afroperuanas no fue suficiente. Lo que debió haber sido un proceso de
discusión abierta, que involucrara al conjunto de la ciudadanía, terminó
convertido en un asunto de tecnócratas, líderes étnicos y académicos.

•• La constatación de que la autoidentificación étnica, como principio ge-

nerador de derechos en la sociedad peruana, no ha alcanzado la sufi-
ciente relevancia y legitimidad, situación que se mantiene aun después
del Censo 2017. Esto se vincula con la complejidad conceptual y política
de lo étnico y de la identificación de “lo indígena” y “lo afrodescendien-
te” en el Perú, y la aún más compleja tarea de operacionalizarlo en el
formato de preguntas cerradas de encuestas. Si bien la construcción de
estas categorizaciones forma parte de una definición política –y un posi-
cionamiento de los grupos étnicos frente al Estado–, la dimensión con-
ceptual constituye materia de una discusión académica. Pese al aporte
y el notable esfuerzo realizado desde la CTIEE, es legítimo preguntarse
si la discusión, tanto política como académica, ha sido lo suficientemen-
396 te amplia y sostenida. Los cuestionamientos y debates posteriores a la
realización del Censo 2017 sugerirían que hacía falta continuar la revisión
y el debate público de las categorías de autoidentificación étnica. Y los
resultados preliminares acerca de cómo se ha manejado la variable en
el nivel administrativo estatal muestran la urgencia de abrir el debate,
multiplicar los esfuerzos de capacitación sobre el tema e incrementar
las formas de difundir tanto la pregunta de autoidentificación como su
utilidad y sus resultados.

•• El arraigo precario y limitado del enfoque intercultural en distintas ins-

tancias del Estado, así como la vigencia del discurso del “mestizaje”, no
solo en la sociedad y entre los ciudadanos “de a pie”, sino al interior de
la propia burocracia estatal en todos sus niveles –desde los funcionarios
de los diferentes ministerios encargados de diseñar las políticas públi-
cas hasta los servidores “de ventanilla” cuya tarea es proveer el servicio–.
Algunos sectores del Estado peruano –ubicados en distintos niveles e
instancias de decisión– no solo se resisten a reconocer y aceptar las di-
ferencias y singularidades identitarias, sino que las consideran una ame-
naza para la integración y unidad nacional. Esto hace más complejo y
difícil avanzar en la agenda que plantea la incorporación de la variable
étnica en los registros administrativos de las entidades del Estado.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

••Esta dificultad es aún mayor para el caso de los/as afroperuanos/as,
quienes resultan “invisibilizados” al no ser percibidos como un grupo
cultural en sí mismo ni ser considerados –según la lógica estatal pre-
dominante en las últimas décadas– como parte de los estratos más
pobres de la sociedad. Por lo tanto, no son concebidos como un grupo
excluido merecedor de una atención particular por parte del Estado,
al menos en el mismo nivel que los pueblos indígenas. Un análisis de
cómo se formulan las políticas y las normas en el Estado, y cómo se
desarrollan los debates internos en el sector público al momento de
decidir las prioridades en la atención política y la asignación de recur-
sos, permite sostener la existencia de “rezagos” de cierto sesgo “pro
indígena” en el enfoque del multiculturalismo en ese ámbito.

••En cierto sentido, se puede afirmar que, en el Estado peruano, la

etnicidad sigue estando asociada a la condición e identidad indígena,
y no a la afrodescendiente. Adicionalmente, las políticas neoliberales
expresadas en la política económica y las políticas sociales de las úl-
timas décadas parecen haber instalado en el Estado la idea de que
el criterio básico para priorizar debe ser el grado de pobreza. Incluso
tomando en cuenta criterios de interculturalidad, la política social no
ha dejado de ser concebida en la práctica como una política pro pobre.
Esto revela que, en el Perú, las priorizaciones de las políticas públicas 397
todavía están regidas por la lógica asistencial inclusiva surgida en la
década de 1990 –cuyo paradigma de gestión fue Foncodes– y perfec-
cionada en las dos décadas pasadas, en particular durante el Gobierno
de Ollanta Humala y la consolidación de los denominados “programas
sociales” (centralizados en el Midis, creado para ese fin). Para el Estado
peruano –y la tecnocracia que lo dirige– la población afroperuana no
forma parte de los sectores marginados, excluidos y pobres del país.
En suma, sería necesario promover, al interior del Estado, un cambio
de enfoque basado en una lógica de derechos. Desde esta perspectiva,
por ejemplo, se justificaría un tratamiento diferenciado de la población
afrodescendiente por la exclusión histórica sufrida y la discriminación
racial de la que es actualmente objeto, de la cual existe sólida eviden-
cia académica generada durante los últimos años.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

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399

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 E.

Innovación en el sector público

Juana Kuramoto

Desde hace casi dos décadas, en el Perú se viene produciendo un claro

impulso a la ciencia, tecnología e innovación (CTI), y se ha resaltado el
rol de la innovación para generar competitividad y crecimiento. En esta
visión, se considera al sector privado como el agente innovador por ex-
celencia. Son las empresas las que lanzan al mercado nuevos produc-
tos o productos mejorados, satisfaciendo demandas ya establecidas o,
incluso, creando nuevas demandas que antes eran inexistentes, todo
lo cual genera crecimiento económico.

En este enfoque, la función del Gobierno es la de actuar como un 401

agente promotor y facilitador, que establece las reglas de juego para
que el ingenio privado se pueda traducir en productos y servicios con-
cretos capaces de ser transados. El Estado juega también el rol de
solucionar las fallas de mercado y de coordinación que impiden que
esos productos se desarrollen. Pero su papel no solo se refiere a modi-
ficaciones regulatorias, sino que también toma la forma de programas
y proyectos pioneros, cuyos riesgos serían imposibles de asumir por
los agentes privados.

Así, muchos productos actuales no habrían podido desarrollarse si

es que entidades gubernamentales no hubieran asumido los inmen-
sos costos de investigación científica que subyacen detrás de ellos. Es
ya conocido el papel que jugó el Departamento de Defensa de Esta-
dos Unidos en el desarrollo de internet y sus motores de búsqueda,
el Global Positioning System (GPS); el Departamento de Energía en el
desarrollo de la iluminación LED; o el Instituto Nacional de Salud en
el desarrollo de la resonancia magnética y el secuenciamiento del ge-
noma humano (Singer, 2014). Sin estos avances científicos, habría sido
imposible que el sector privado desarrollara las aplicaciones de uso
común y masivo que prácticamente han transformado nuestra vida y
economía (Mazzucatto, 2011).

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Sin embargo, desde una perspectiva más amplia, el sector estatal tam-
bién es un agente innovador que brinda servicios y bienes públicos indis-
pensables para el bienestar de la ciudadanía. Sobre la base de la corriente
de Nueva Gestión Pública, surgida en la década de 1980, se han producido
esfuerzos por mejorar la eficacia en la entrega de estos servicios y bienes
públicos trasladando los principios y prácticas del sector privado, así como
pensando en satisfacer al ciudadano consumidor de estos (Osborne y Ga-
blear, 1992). En esta corriente, el énfasis no está puesto tanto en la creación
de nuevos servicios o bienes públicos, sino en la eficacia y eficiencia en la
entrega, lo cual podría plantear un paralelo con lo que sería la innovación
de procesos. Un claro ejemplo de esto son las unidades de cumplimiento
(delivery units) implementadas inicialmente en el Reino Unido, cuyo propó-
sito es lograr una entrega de los servicios y bienes públicos a la ciudadanía
a tiempo y con la calidad requerida (Barber et al., 2011).

Más recientemente, hacia finales de los años 1990, en la administra-

ción pública se generó una nueva corriente debido a la expansión de la
era digital. La Gobernanza de la Era Digital aprovecha los avances en la
industria de las comunicaciones y la información para reorganizar las
responsabilidades del Gobierno desde una perspectiva más integral, en
la que los diversos actores de la sociedad aportan sus perspectivas y
402 esfuerzos (Margetts y Dunleavy, 2013). Las posibilidades generadas por
los avances tecnológicos han dado lugar a nuevos servicios y bienes,
pero también a una forma abierta de innovación en la que el ciudadano
sigue siendo el cliente, pero contribuye activamente al diseño del ser-
vicio o bien que le será entregado.

Teniendo en mente estas tendencias en la administración pública,

este ensayo buscará reflexionar acerca de los factores que facilitan la
innovación en el sector público peruano y las condiciones que, por un
lado, la favorecen y, por otro, la inhiben.

1. Innovación en el sector público

Naturaleza de la innovación en el sector público

Una primera aproximación a la innovación en el sector público es hacer
un paralelo con la que se desarrolla en el sector privado y extrapolarla al
ámbito estatal. Así, se estaría hablando de productos y servicios públi-
cos nuevos o mejorados que se pondrían a disposición de los ciudada-
nos, quienes tomarían el lugar de los clientes en un mercado normal. Sin
embargo, los productos y servicios públicos generalmente se entregan a
cambio de los impuestos que pagamos, y no se venden, además de que el
Gobierno no busca rentabilidad con esa entrega. Por otro lado, la cantidad

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

de provisión de estos servicios no necesariamente satisface –ya sea por
defecto o por exceso– la demanda de la ciudadanía, sino que el Gobierno
responde a una función agregada de preferencias que no necesariamente
busca la equidad, pero sí maximizar el bienestar de la sociedad.

La OCDE plantea que una definición de innovación más acorde con

el sector público “es una nueva idea que sirve para crear valor público”
(OCDE, 2014). Desde esta perspectiva, una innovación debe responder
a un reto de política pública, y aquella que es exitosa logra el resultado
público buscado de acuerdo con las decisiones del Gobierno.

Al igual que las empresas tienen un imperativo por innovar si quieren

mantenerse en el mercado, el sector público enfrenta una serie de re-
tos que exigen que innove. Los grandes retos mundiales y la tendencia
de las últimas décadas en reducir el tamaño del Estado requieren que
los Gobiernos se reinventen. Esto implica una serie de condiciones:
asignar los recursos públicos de manera más eficiente; crear el marco
para que se construyan ventajas competitivas en el país, mediante la
regulación y la provisión de infraestructura avanzada; utilizar eficaz-
mente el conocimiento disponible para mejorar los servicios y bienes
públicos; ser capaz de atraer y retener talento; y finalmente, retar al
sector privado a que innove1 (Ernst & Young, 2017). 403

Tipos de innovación pública

Considerando que el objetivo de la innovación en el sector público es
distinto y tomando en cuenta el contexto en el que se desenvuelve,
esta puede considerarse directa o indirecta. La innovación pública di-
recta es aquella que se manifiesta cuando el Gobierno es el proveedor
directo de las innovaciones, mientras que la indirecta busca inducir en
el sector privado conductas deseadas mediante cambios innovadores
en las reglas de juego (Leyden, 2017).

La innovación pública directa es capaz de generar nuevos y mejora-

dos servicios o bienes, lo cual podría equipararse con la innovación de
producto en el sector privado. Pero también puede mejorar el proceso
de entrega de los servicios o bienes públicos ya existentes, hacién-
dolo más eficiente, lo cual puede considerarse como una innovación
de proceso.2 Desde la perspectiva de la gestión pública, dos puntos

1 Una tendencia actual es la llamada innovación orientada a misiones, constituida por políticas
públicas sistémicas que promueven el desarrollo de avances científicos y tecnológicos –es de-
cir, el conocimiento de frontera– para solucionar metas o retos específicos (Mazzucatto, 2018).
2 Adicionalmente, Leyden (2017) considera un tercer tipo de innovaciones: aquellas que
identifican o generan nuevas fuentes de ingresos públicos; sin embargo, no las considera

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 importantes en este tipo de innovación pública son (i) que el Gobierno
tenga claro cuál es el modelo de provisión con el cual se entregan es-
tos servicios o bienes públicos, y (ii) la distribución de competencias y
funciones entre los diferentes niveles de gobierno.3

La innovación indirecta corresponde a las funciones del Estado en

el diseño de políticas y a la regulación. Una innovación en el diseño de
políticas busca identificar claramente las necesidades de la ciudadanía
y acortar el tiempo requerido para desarrollar, testear, implementar y
difundir la política. Por su parte, el objetivo de una innovación en regula-
ción es balancear valores sociales, ambientales y económicos, al mismo
tiempo que promueve el desarrollo económico. Debe balancear el obje-
tivo de lograr la efectividad de la regulación sin crear barreras innecesa-
rias a la actividad del regulado (Ernest & Young, 2017).

El modelo de innovación pública y la interacción con el entorno

Dadas las restricciones para innovar que se presentan en el sector pú-
blico, intentar modelar este tipo de innovación requiere analizar, por una
parte, cómo se produce la motivación para innovar; y por la otra, cuál es
el proceso que subyace detrás de las iniciativas para innovar.
404
Tanto en el sector privado como en el público, la innovación es un pro-
ceso social. Si bien se puede identificar a un emprendedor –que es quien
lidera el proceso–, las actividades para implementar las innovaciones re-
quieren la participación de varios actores. La innovación, en ambos casos,
es un fenómeno social. Sin embargo, sí es necesario tener en cuenta que,
en el sector público, el emprendedor actúa en un contexto institucional dis-
tinto, en el que busca una recompensa más bien ligada al reconocimiento y
avance en su carrera, antes que monetaria, como en el caso del emprende-
dor privado (Leyden, 2017). Asimismo, el entorno para la innovación pública
se ve afectado por limitaciones en el acceso al capital y en la capacidad de
actuar para innovar. Las limitaciones legales reducen el acceso al financia-
miento y restringen la capacidad de actuar debido al constante escrutinio
público, lo cual dificulta sustancialmente el proceso de emprendimiento.
Asimismo, el inherente grado de incertidumbre asociado con el proceso
innovador generalmente resulta demasiado alto para funcionarios electos
o designados, quienes están sujetos a rendición de cuentas.

relevantes para el estudio de la innovación pública porque no generan impactos sustanciales

en la productividad de las acciones públicas. Haciendo un paralelo con el ámbito privado,
esto correspondería más al aumento de factores de producción.
3 Este último tema es sumamente relevante en Estados con esquemas de gobierno des-
centralizados.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Dicho esto, queda claro que la innovación en el sector público no
puede basarse solamente en el liderazgo del emprendedor, sino que
tiene que convocar a equipos dentro y fuera de la entidad en la que se
desarrollan estas actividades. De hecho, si bien muchas de las innova-
ciones en el sector público surgen como una reacción frente a un pro-
blema o a un cambio de situación que requiere actuar de distinta mane-
ra, al igual que en el sector privado, las soluciones pueden necesitar un
continuo mejoramiento para maximizar el valor público que generan, lo
cual implica un involucramiento de varios actores o entidades. Al sector
público se le exigen soluciones efectivas que, muchas veces, no pueden
ser logradas con un enfoque meramente reactivo; por esa razón, es ne-
cesario instaurar una cultura de innovación que constantemente esté
buscando mejorar los servicios brindados a la ciudadanía (OCDE, 2020).

Sobre la base de la evidencia recolectada por el Observatorio de la In-

novación en el Sector Público (OPSI por sus siglas en inglés), la OCDE ha
propuesto un modelo de innovación basado en el ciclo de vida que ex-
perimentan este tipo de innovaciones. Este modelo considera seis fases:
(i) la identificación de los problemas, (ii) la generación de ideas para la
solución de los problemas, (iii) el desarrollo de propuestas de solución,
(iv) la implementación de proyectos, (v) la evaluación de los proyectos y
(vi) la difusión de las lecciones aprendidas (OCDE, 2020). 405

Juana Kuramoto

Los principales intereses de Juana son la política de innovación tecno-

lógica, la minería y el desarrollo local. Ha sido directora de Políticas del
Concytec y subsecretaria de Desarrollo Territorial de la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. Es jefa de la
Oficina de Investigación y Desarrollo del Fondo Nacional para Áreas Na-
turales Protegidas por el Estado (Profonanpe) e investigadora asociada
de GRADE.

Juana cuenta con una maestría en Políticas Públicas por Carnegie Mellon
University, y ha realizado estudios doctorales en Política de Cambio
Tecnológico e Innovación en Maastricht University.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Este modelo actúa como una herramienta para identificar, analizar y
evaluar las distintas actividades que se realizan con el fin de generar so-
luciones innovadoras a los problemas públicos que se presenten. Si bien
el proceso de innovación no necesariamente es lineal, el modelo ayuda
a prestar atención a las distintas fases. Así, si no se realiza una adecuada
identificación de los problemas, lo más probable es que no se generen
ideas pertinentes para su solución y, seguramente, los proyectos diseña-
dos no sean los correctos y fallen en la implementación.

Adicionalmente a este modelo de ciclo de vida, otra herramienta im-

portante es el manejo de portafolios de proyectos de acuerdo con el tipo
de problema o propósito que atienden. De nuevo sobre la base de la evi-
dencia, el OPSI ha generado una tipología de cuatro tipos de propósitos
para la innovación pública: (i) la innovación orientada a la mejora, cuyo
propósito es que la entidad entregue con mayor efectividad los bienes o
servicios centrales. (ii) La innovación orientada a misiones, cuyo énfasis
está en solucionar grandes retos que se le presenten a la entidad y a
sus asociados. (iii) La innovación adaptativa, que busca adecuar mejor
los procesos operativos para atender efectivamente las necesidades de
la ciudadanía. Y finalmente, (iv) la innovación anticipatoria, que busca
identificar, en los procesos de entrega de bienes o servicios, aquellos
406 aspectos que pueden verse afectados por cambios previsibles en las
tendencias o el entorno (OCDE, 2020).

Si bien se ha mencionado que la innovación en el sector estatal está

sujeta a un entorno que puede inhibir los intentos de la entidad pública de
ensayar nuevas formas de brindar los bienes o servicios que entrega, este
entorno solo es el inmediato en el que trabaja la entidad. Tal como ocurre
en el sector privado, la actividad innovadora en el sector público también
requiere un ecosistema formado por otros actores del sector privado y
de la sociedad civil que participan en el proceso e interactúan, generando
como resultado un entorno más o menos propicio para la innovación.

Los actores que intervienen se pueden agrupar en (i) la comunidad, que

comprende principalmente a los ciudadanos, las empresas y otras entida-
des a las que va dirigida la innovación. (ii) Los actores políticos, que incluye a
las figuras políticas y los grupos interesados o que tengan influencia en los
aspectos que se quiere innovar. (iii) Los actores internos, que pertenecen a
la entidad que ejecuta las actividades de innovación. (iv) Los participantes
en la cadena de suministro de los bienes o servicios involucrados en la
innovación, como empresas, ONG, la academia, entre otros. Y (v) los outsi-
ders, que tienen visiones distintas respecto del valor público que se busca
entregar, y pueden brindar soluciones disruptivas (OCDE, 2020).

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 La disponibilidad de tecnologías digitales también ha influido en la
innovación que se realiza desde el sector público. De acuerdo con la
consultora Deloitte, estas tecnologías han abierto la oportunidad de
generar innovaciones públicas transformacionales, que son “solucio-
nes co-creadas a retos complejos en donde los ciudadanos son los
que lideran el desarrollo del descubrimiento” (Deloitte, 2018). Este
tipo de innovaciones generalmente usan plataformas –llamadas la-
boratorios de innovación– en las cuales participan distintos actores
que contribuyen a realizar las diferentes actividades requeridas en el
modelo ciclo de vida, y brindan una visión más comprensiva de los
problemas y soluciones que aquella que se implementaría exclusi-
vamente desde el sector público. Asimismo, facilitan la adopción de
innovaciones y su escalamiento, y ofrecen mayores posibilidades para
asegurar su sostenibilidad. América Latina no está al margen de esta
tendencia, pero los laboratorios de la región son bastante diversos y,
en general, a diferencia de los existentes en otras partes del mundo,
han puesto mucho mayor énfasis en la implementación de esquemas
de gobierno abierto antes que en la experimentación y la evaluación
(Acevedo y Dassen, 2016).

Factores que inhiben la innovación pública

Como se señaló líneas antes, el entorno en el que se desenvuelve el 407
sector público es más limitado en cuanto al acceso al capital requerido
para financiar las innovaciones y a su capacidad de acción. La burocracia
–como modelo organizacional del sector público– busca brindar ele-
mentos que mejoren su funcionamiento y su predictibilidad, tales como
la definición jerárquica de la autoridad, la división sistemática del traba-
jo, el establecimiento de rutinas y procedimientos estandarizados, y las
normas preestablecidas. Todos estos aspectos también figuran como
elementos centrales en la administración moderna de las empresas pri-
vadas, las cuales, del mismo modo, buscan mejorar la eficacia y eficien-
cia de sus operaciones. Sin embargo, la poca flexibilidad de la burocracia
pública y el exceso de controles determinan que las instituciones públi-
cas no solo inhiban el emprendimiento dentro del sector, sino que inclu-
so les haya resultado difícil adaptarse a los cambios socioeconómicos,
lo cual ha dificultado su capacidad de realizar una entrega eficaz de los
servicios y bienes estatales a la ciudadanía.

Entre los principales factores que inhiben la innovación en el sector

público están la poca capacidad para actuar y la escasa tolerancia al
fracaso (Unece, 2017). En el primer caso, las regulaciones a las que está
sometida la burocracia gubernamental restringen que se experimente
o que, simplemente, las cosas se hagan de distinta manera, lo cual

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 constituye una gran limitación para la capacidad de innovar (OCDE, 2017).
En el segundo caso, el escrutinio público y el requerimiento de rendición
de cuentas sobre los recursos públicos penalizan la incertidumbre y el
fracaso, dos elementos inherentes a todo proceso de innovación.

Otros autores han tratado de refinar el análisis de las barreras a la

innovación en el sector público. Sobre la base de documentos que estu-
dian este tema, Cinar et al. (2019) realizan un metaanálisis y clasifican las
barreras a la innovación en el sector público en cuatro grandes grupos:
(i) organizacionales, (ii) de interrelaciones de actores, (iii) asociadas a las
características de las innovaciones y (iv) contextuales.

Por otro lado, las barreras a la innovación también se pueden analizar

tomando en cuenta las fases del ciclo de vida de la innovación, desde la
identificación del problema, pasando por el diseño y la implementación
de la solución hasta su difusión, así como desde la mirada del ecosiste-
ma en el que se inserta la entidad pública (OCDE, 2017; Cinar et al., 2019).
Adicionalmente, se encuentra evidencia de que las barreras interactúan
unas con otras y de que, además, las barreras organizacionales son las
que prevalecen en todas las fases, pero que las barreras de interacción
crecen a medida que el proceso de innovación avanza (Cinar et al., 2019).
408
Medición de la innovación pública
Un aspecto que está tomando cada más relevancia en el estudio de la
innovación en el sector público es su medición. Hasta inicios de los 2000,
para identificar tipologías de innovación, así como diferentes factores aso-
ciados a la actividad innovadora, se utilizaban muestras provenientes de
premiaciones de iniciativas de innovación pública, entrevistas a funciona-
rios o estudios de caso sobre innovaciones. Posteriormente, para medir
la innovación en el sector público se empezó a adaptar el instrumento de
las encuestas de innovación de la OCDE, basado en el Manual de Oslo. En
el 2011, en Finlandia se aplicó una encuesta dirigida a funcionarios de enti-
dades públicas que recogió más de 2000 respuestas. Posteriormente, se
han aplicado otras encuestas que han ido incorporando distintos factores
relevantes para el entendimiento de la innovación en el sector público, es-
pecialmente los relacionados con el papel de la gobernanza en moldear la
innovación pública, las fuentes de las ideas, la cultura de innovación en el
sector público, las capacidades y las herramientas disponibles para apo-
yar la innovación, así como los objetivos, los resultados y los factores que
potencian o inhiben la innovación en este ámbito (Arundel et al., 2019).

Más recientemente, una iniciativa proveniente de los países escandinavos

ha generado una métrica para la innovación en el sector público llamada el

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Barómetro de la Innovación, que se construye a partir de un cuestionario
especialmente diseñado para recolectar estadísticas. A partir de esa expe-
riencia, se ha desarrollado el Manual de Copenhague, que es una guía me-
todológica para medir la innovación en el sector público (COI, 2021).

2. Un acercamiento a la innovación en el sector público peruano

El contexto para la innovación en el sector público peruano:

limitaciones en el marco de la gestión pública
y la descentralización
A pesar de las mejoras significativas que se han producido durante las
dos últimas décadas, la percepción de la ciudadanía sobre las entidades
públicas y su efectividad para entregar los bienes o servicios públicos es
poco satisfactoria. En el Informe de gobernabilidad del INEI se señala que,
entre octubre del 2019 y marzo del 2020, los porcentajes de aprobación
–buena y muy buena– de la gestión de los tres niveles de gobierno eran
de 46% para el Gobierno central, 25% para el regional y 32% para el local
(INEI, 2020). Como se puede apreciar, el Gobierno central goza de una me-
jor percepción respecto de su gestión que los otros dos niveles de gobier-
no, y el gobierno regional muestra la peor, lo cual es preocupante, ya que
es el responsable de entregar servicios básicos como educación y salud.
409
Diferentes diagnósticos señalan la existencia de un problema rela-
cionado con la estructura del sector público, el cual influye en que este
no pueda retener a funcionarios con altas capacidades en función de
sus méritos, y que las decisiones tomadas no tengan mucha coheren-
cia estratégica o, simplemente, que no se tomen decisiones (Iacoviello
y Chudnovsky, 2015; y GIZ, 2013). El país ha realizado varios intentos de
reforma y modernización del sector público, pero no ha logrado estable-
cer un marco adecuado para que los funcionarios desarrollen una línea
de carrera pública que brinde los incentivos necesarios para retenerlos
y garantizar su crecimiento profesional, lo cual redundaría en mayores
capacidades de gestión.

Es importante mencionar que, además del tema de las capacidades,

un factor que explica la diferente valoración de la gestión en los distintos
niveles de gobierno es que el proceso de descentralización aún adolece
de vacíos o de superposiciones normativas. Esto genera que la entrega
de los bienes o servicios públicos no llegue adecuadamente al ciuda-
dano residente fuera de la capital del país, situación que se complica
cuando se trata de zonas rurales. El modelo de provisión de algunos
servicios críticos –como la entrega de servicios de saneamiento rural
o de infraestructura educativa– se está revisando con el fin de intentar

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 eliminar los cuellos de botella. Es decir, no queda claro qué le toca hacer
a cada nivel de gobierno para que la ciudadanía reciba el servicio con la
calidad y en el tiempo adecuado.

Una muestra de la innovación en el sector público:

el caso de las buenas prácticas gubernamentales
A pesar de las limitaciones en el sector público peruano mencionadas,
no solo es posible encontrar casos de innovación, sino que también se
observan algunos indicios que parecen señalar que, en algunas entida-
des, se está generando una cultura de innovación. Desde el 2005, la ONG
Ciudadanos Al Día organiza el Premio a las Buenas Prácticas en Gestión
Pública (BPG), que busca “reconocer, difundir y promover las actividades
y proyectos eficientes, exitosos e innovadores desarrollados en las enti-
dades públicas con la finalidad de servir cada vez mejor al ciudadano”.4

A lo largo de estos años, Ciudadanos Al Día ha logrado identificar más

de 3000 buenas prácticas provenientes de las 25 regiones del país, que
involucran a entidades públicas de los cuatro poderes del Estado y de los
tres niveles de gobierno.5 Asimismo, varias de estas prácticas se realizan
en colaboración con el sector privado, la academia y la sociedad civil.

410 En su versión 2020, el Premio BPG se otorgó en 17 categorías, incluidas

las que buscan incrementar la eficacia o la eficiencia de los procesos
para entregar los bienes o servicios públicos, descubrir nuevas formas
de relacionarse con la ciudadanía y de llegar a esta, diseñar estrategias
de colaboración con empresas y entidades de la sociedad civil para la
mejora o ampliación de la cobertura de los servicios, implementar cana-
les para ampliar la participación ciudadana, entre otras.

A lo largo de los últimos 15 años, el Premio BPG ha identificado diferentes

patrones de innovación en las entidades públicas. De acuerdo con Ciuda-
danos Al Día,6 hay entidades públicas que parten de su misión para innovar
y se muestran constantemente preocupadas por mejorar su trabajo. Se
podría decir que han creado una cultura de innovación.

Un ejemplo claro es el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil

(Reniec), que desde el 2005 ha participado en casi todas las ediciones

4 Véase https://www.ciudadanosaldia.org/que-hacemos/reconocimiento-ciudadano/pre-
mio-bpg.html
5 Lamentablemente, esta información no ha sido sistematizada ni analizada por Ciudada-
nos Al Día.
6 Entrevista telefónica a Carolina Gibu, directora ejecutiva de Ciudadanos al Día, realizada
el 6 de abril del 2021.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

del premio y ha obtenido distinciones en diversas categorías como Me-
jora del Servicio de Atención al Cliente, Inclusión Social y Simplificación
de Trámites, entre otras. Asimismo, Reniec ha sido reconocido en otras
premiaciones como el Premio de Creatividad Empresarial, el Premio
Interamericano a la Innovación para la Gestión Pública Efectiva de la
Organización de Estados Americanos (OEA), el Reconocimiento para la
Gestión de Proyectos de Mejora de la Sociedad Nacional de Industrias y
el Premio Iberoamericano de la Calidad de la Fundación Iberoamericana
para la Gestión de la Calidad (Fundibeq), entre otros. Para promover la
innovación, al interior de Reniec se ha creado la Gerencia de Calidad e
Innovación que, junto con la Gerencia de Tecnología de la Información,
respaldan la interoperabilidad y los sistemas de gobierno abierto y elec-
trónico. Asimismo, ha desarrollado una Directiva gestión de la innova-
ción en la que se detallan procesos, aspectos de estrategia, y cultura
innovadora sistematizada y replicable (Reniec, 2019).

Otras entidades se enfocan en mejorar la atención de problemas o de

clientes específicos, ensayando soluciones ad hoc. Se puede destacar
el caso de Osinergmin, que también participa desde el 2005 en el Pre-
mio BPG, y ha obtenido este y otros reconocimientos por sus aplicativos
para hacer el seguimiento a los despachos de combustibles con el fin
de combatir la informalidad o para informar a los usuarios acerca de 411
los precios de los combustibles en distintos grifos. Uno de los objetivos
estratégicos de la entidad es el desarrollo de la innovación y creatividad
mediante el aprendizaje organizacional y la gestión del conocimiento
(Osinergmin, 2017).

Innovación abierta y digitalización

Siguiendo la tendencia mundial, las entidades públicas peruanas han
empezado a hacer uso de las tecnologías digitales para mejorar la en-
trega de sus bienes o servicios, así como su relación con la ciudadanía.
Diversas entidades públicas –desde ministerios hasta municipalidades
y reguladoras– han implementado laboratorios de innovación como
un esfuerzo por relacionarse mejor con la ciudadanía. Sin embargo,
como lo ha señalado el BID, estas experiencias se concentran sobre
todo en promover una gobernanza más abierta antes que en buscar
un impacto en la cocreación e implementación de innovaciones. Ba-
querizo et al. (2020) analizan 13 casos de innovación abierta en los que
se muestra el mismo sesgo. Estas experiencias incorporan la visión de
los ciudadanos en la tarea de formular soluciones para los problemas
identificados, pero el papel que se les asigna no necesariamente se
mantiene durante el desarrollo de la propuesta; en otras palabras, el
rol de la cocreación es limitado. Sin embargo, los autores identifican

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 que las experiencias lideradas por municipalidades –por ejemplo, Lima
Metropolitana y San Isidro– han mostrado componentes más fuertes
de cocreación. También encuentran que los equipos que lideran estas
iniciativas requieren apoyo político institucional, capacidades de inno-
vación y refuerzo de la orientación hacia la ciudadanía (Baquerizo et
al., 2020). En general, estas experiencias no han logrado escalar sus
servicios y se han mantenido en el nivel de piloto, al mismo tiempo que
no han podido integrarse a las entidades que las crearon y han enfren-
tado dificultades para contratar a profesionales con los perfiles que
garanticen la continuidad. Por todo ello, muchos de estos laboratorios
no se han consolidado como una modalidad efectiva y eficiente para
promover la innovación en el sector público.7

Con respecto a la digitalización, la Secretaría de Gobierno Digital

(Segdi) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) está
impulsando la transformación digital del Gobierno peruano, siguiendo las
recomendaciones indicadas por la OCDE en su revisión de gobernanza
pública.8 Estas indican trabajar en tres líneas: (i) la construcción de la
gobernanza digital en el país, (ii) el fortalecimiento del talento institucional
y de las capacidades para la transformación digital, y (iii) el uso de la
información como fortaleza del sector público. Durante los últimos tres
412 años, el país se ha esforzado en sentar las bases para la transformación
digital del Gobierno, especialmente en mejorar la interoperatividad en el
sector público (OCDE, 2019).

Lo anterior, junto con otros esfuerzos realizados desde la Secre-

taría de Gestión Pública (SGP) de la PCM, ha permitido mejorar los
servicios de atención a la ciudadanía. Un ejemplo de ello es el po-
tenciamiento de los centros de mejor atención al ciudadano (MAC);
si bien estos fueron establecidos en el 2010, los avances en gobierno
digital han permitido integrar múltiples servicios e información acerca
de trámites de diferentes entidades públicas. De esta manera, se ha
logrado mejorar el tiempo de entrega de los servicios, integrar proce-
sos, permitir el seguimiento de trámites y evitar la corrupción. En la
actualidad, existen siete centros MAC9 en todo el país y una variedad
de MAC Express10 instalados en municipalidades, en tambos11 y en

7 Aporte de Mayen Ugarte, exsecretaria de Gestión Pública de la PCM.

8 En el marco del Programa País se elaboró el Reporte de Gobernanza Pública, que incluyó
una evaluación inicial de las políticas de gobierno digital (OCDE, 2016).
9 En los centros MAC se pueden realizar hasta 50 trámites de 15 entidades públicas.
10 Los MAC Express integran hasta 20 servicios de 10 entidades públicas.
11 Los tambos son instalaciones equipadas para brindar atenciones sociales a cargo de los
programas Midis y de otras entidades del Estado. Se encuentran en zonas alejadas de la
sierra y selva.

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plataformas de acción para la inclusión social (PIAS)12 del Ministerio
de Desarrollo e Inclusión Social (Midis).

La respuesta a la emergencia sanitaria: ¿un estímulo para innovar?

El contexto de pandemia está revalorando el rol del Estado para en-
frentar la crisis y eso significa que se están demandando más servicios
–algunos de los cuales se habían privatizado–, pero también se espera
una mayor efectividad en la entrega de estos. En épocas de emergencia,
muchas instituciones suelen sorprender por su capacidad de responder,
tal como ocurrió en la crisis del Fenómeno del Niño en el 201713 y ahora
en el marco de la emergencia sanitaria. Sin embargo, las iniciativas son
temporales y no sobrepasan el periodo de emergencia. En esta oportu-
nidad, quizás por el largo tiempo que está tomando la emergencia sani-
taria y por las soluciones digitales que se han planteado, puede que las
iniciativas sean permanentes. De hecho, iniciativas como la ampliación
de la telemedicina, la implementación masiva de mesas de parte virtua-
les y el teletrabajo tienen perspectivas de mantenerse.

Sin embargo, también es cierto que esta emergencia nos está mostrando
lo mucho que nos falta por hacer, como Estado, para brindar bienes o
servicios esenciales. Si bien se han producido avances en el nivel digital,
también se ha desnudado la gran brecha en este terreno que existe en 413
el país, expresada en limitada infraestructura, poco acceso debido a
escasos ingresos y reducido uso por parte de sectores de la población
que no cuentan con las habilidades para usar los medios digitales.14
Adicionalmente, las propias entidades gubernamentales han mostrado sus
falencias al evidenciarse que trabajan con bases de datos que continúan
incompletas y desactualizadas y, como resultado, todavía no se ha podido
generar un mecanismo que permita el cobro virtual de los bonos asignados
por el Gobierno. Asimismo, se ha desnudado una desigualdad del ingreso
que estaba oculta, la precariedad de las fuentes de ingreso para una gran
mayoría de la población, y el deplorable estado de la infraestructura y los
servicios de salud. Esto ha activado esquemas solidarios que parecían
olvidados, como los comedores populares o la acción del voluntariado. Esta
última canaliza las energías para ayudar a los más débiles, como la iniciativa
Generación Bicentenario Luchando contra el COVID-19, que apoyó en la
atención de adultos mayores y personas con discapacidad severa en todo
el país durante los primeros meses de la emergencia sanitaria.

12 Los PIAS son plataformas móviles –ya sea embarcaciones o aeronaves– que recorren los
ríos amazónicos y el lago Titicaca para acercar los servicios del Estado a las comunidades
amazónicas y andinas.
13 Entrevista a Carolina Gibu, directora ejecutiva de Ciudadanos al Día.
14 Según un informe de Osiptel, un poco más de un tercio de los centros poblados del país
cuentan con cobertura de internet móvil, 3G o 4G (Quiso, 2020).

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 3. Reflexiones finales

La situación actual de pandemia está poniendo a prueba las capaci-

dades de los Estados para brindar los servicios y bienes públicos a la
ciudadanía en condiciones extraordinarias; al parecer, esta presión con-
tinuará, porque lo más probable es que no regresemos a las condi-
ciones prepandemia. Esto significa que las entidades públicas deben
reinventarse e innovar sus métodos de trabajo. La eficacia en la entrega
de los servicios y bienes públicos se convierte en un elemento crítico y,
para ello, es imprescindible tener muy claro cuál es el proceso que se
debe seguir con el fin de garantizar una entrega efectiva y qué tareas les
toca asumir a las distintas entidades, así como contar con el personal
adecuado para ejercer las funciones requeridas en esa cadena de res-
ponsabilidades. Todo esto apunta a que la reforma del sector público
peruano es apremiante y que se debiera culminar el proceso iniciado por
la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).

Sin embargo, a pesar de los problemas de organización del Estado

peruano –que le restan efectividad a la entrega de bienes o servicios
públicos–, hay una serie de ejemplos e iniciativas que muestran que el
sector público sí cuenta con capacidad de innovación y efectividad para
414 satisfacer las necesidades de la ciudadanía. Se requiere sistematizar las
experiencias y recoger información adicional, porque la que se encuentra
disponible no permite comprender con mayor profundidad el proceso
de innovación en este sector, sus condicionantes, factores habilitantes,
limitaciones, entre otros aspectos.

Sería particularmente útil participar en iniciativas como las promovidas

por el Barómetro de la Innovación, que en América Latina están siendo
apoyadas por instituciones como el BID. Estas iniciativas permiten recoger
información de manera sistemática, al mismo tiempo que facilitan bench-
marks contra los cuales comparar los indicadores resultantes del sector
público peruano. Lo importante es que la medición genera un proceso de
mejora que permitiría solucionar los cuellos de botella que enfrentan las
entidades del sector público para cumplir con sus objetivos misionales. Y
quizás si intentamos mejorar las condiciones para la innovación, se pueda
generar un círculo virtuoso en el cual sea más sencillo modernizar y trans-
formar las entidades del sector público.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

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417

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

Principales abreviaciones

AAFP Asociación de AFP

AEC Aprendo en Casa
AFP Administradora de fondo de pensiones
AIP Aula de innovación pedagógica
ASUP Asociación de Universidades del Perú
Aurora Programa Nacional para la Prevención y Erradicación de la Violencia
contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BDPI Base de Datos de Pueblos Indígenas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BPG Buenas prácticas en gestión pública
CAF Banco de Desarrollo de América Latina (anteriormente llamado
Corporación Andina de Fomento)
CAS Contratación administrativa/contrato administrativo de servicios
Cedemunep Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana
Cedet Centro de Desarrollo Étnico
419
Celade Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
CEM Centros de Asistencia Mujer
Censi Centro de Salud Intercultural
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIC Cuenta individual de capitalización
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIUP Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
CK Conocimiento disciplinar
CNA Código de los Niños y Adolescentes
Cofide Banco de Desarrollo del Perú (anteriormente llamado Corporación
Financiera de Desarrollo)
COI Center for Offentlig Innovation
Conapa Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos
Concytec Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
CRPS Comisión de Reforma de la Protección Social
CRT Centro de recursos tecnológicos
CTI Ciencia, tecnología e innovación
CTIEE Comité Técnico Interinstitucional sobre Estadísticas de Etnicidad
CTS Compensación por tiempo de servicios
DAF Dirección de Políticas para la Población Afroperuana (Mincu)

[ Principales abreviaciones ]
 DGCI Dirección General de Ciudadanía Intercultural (Mincu)
DGPI Dirección General de Pueblos Indígenas (Mincu)
Digete Dirección General de Tecnologías Educativas
Diresa Dirección regional de salud
ECE Evaluación Censal de Estudiantes
EIA Estudio de impacto ambiental
EIB Educación Intercultural Bilingüe
Endes Encuesta Nacional de Demografía y Salud Familiar
Enaho Encuesta Nacional de Hogares
Enares Encuesta Nacional sobre Relaciones Sociales
Enco Encuesta Nacional Continua
Endo Encuesta Nacional de Docentes
EPE Encuesta Permanente del Empleo
EsSalud Seguro Social de Salud del Perú
FAE-Agro Financiamiento Agrario Empresarial
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura
Fipes Federación de Universidades Privadas de Educación Superior
Foncodes Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
GAC Grupo de ahorro y crédito
420 GPS Global Positioning System
IE Institución educativa
Indepa Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
Ingemmet Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico
INPE Instituto Nacional Penitenciario del Perú
IPA Innovation for Poverty Action
JAO Jubilación anticipada ordinaria
MAC Centro de mejor atención al ciudadano
MAPE Minería artesanal y a pequeña escala
MCLCP Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
Midis Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
Mimdes Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (actual MIMP)
MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables 
Minam Ministerio del Ambiente
Mincu Ministerio de Cultura
Minedu Ministerio de Educación
Minem Ministerio de Energía y Minas

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

Mininter Ministerio del Interior
Minjusdh Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Minsa Ministerio de Salud
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
NdM Niños del Milenio
NNA Niñas, niños y adolescentes
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OEA Organización de Estados Americanos
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
OIT Organización Internacional del Trabajo
OLPC Una Laptop por Niño (por sus siglas en inglés)
OMS Organización Mundial de la Salud
ONDS Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad
Oniamap Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas
y Amazónicas del Perú 
ONP Oficina de Normalización Previsional
ONU Organización de las Naciones Unidas
OPSI Observatorio de la Innovación en el Sector Público
(por sus siglas en inglés)
Orealc Oficina Regional de Educación para la Educación en América Latina y 421
el Caribe
Osinergmin Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería 
Osiptel Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones
Ositran Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura
de Transporte de Uso Público
PBI Producto bruto interno
PCK Conocimiento pedagógico del contenido
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEA Población económicamente activa
PEAS Plan Esencial de Atención de Salud
PEN Proyecto Educativo Nacional
Pensión 65 Programa Nacional de Asistencia Solidaria
PIAAC Programa para la Evaluación Internacional de las Competencias de la
Población Adulta (por sus siglas en inglés)
PIAS Plataformas de Acción para la Inclusión Social (del Midis)
PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos
(por sus siglas en inglés)
PK Conocimiento pedagógico
Plandefa Plan de Desarrollo para la Población Afroperuana
Planfan Plan Nacional de Fortalecimiento a las Familias

[ Principales abreviaciones ]
 Planig Plan Nacional de Igualdad
PNAIA Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNCVG Plan Nacional contra la Violencia de Género
PNIG Política Nacional de Igualdad de Género
PNP Policía Nacional del Perú
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPoR RVCM Programa Presupuestal orientado a Resultados para la Reducción de
la Violencia contra la Mujer
Prider Programa Regional de Irrigación y Desarrollo Rural Integrado
(de Cofide)
Promudeh Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano
(actual MIMP)
Pronoei Programa No Escolarizado de Educación Inicial 
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
REJA Régimen Especial de Jubilación Anticipada
Reniec Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
RMV Remuneración mínima vital
RSC Responsabilidad social corporativa
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
422 Segdi Secretaría de Gobierno Digital (de la PCM)
Senace Servicio Nacional de Certificación Ambiental para
las Inversiones Sostenibles 
Servir Autoridad Nacional del Servicio Civil
SGP Secretaría de Gestión Pública (de la PCM)
Siiesu Sistema Integrado de Información de la
Educación Superior Universitaria
Sineace Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Calidad Educativa
SIS Seguro Integral de Salud
Sisfoh Sistema de Focalización de Hogares
SNP Sistema Nacional de Pensiones
SPP Sistema Privado de Pensiones
STEM Carreras de Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas
Sunat Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria
Sunedu Superintendencia Nacional de Educación Universitaria
SuSalud Superintendencia Nacional de Salud
TC Tribunal Constitucional
TFNR Trabajador familiar no remunerado
TIC Tecnología de información y comunicación

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

TK Conocimiento tecnológico
TPACK Conocimiento tecnológico, pedagógico y disciplinar
UCI Unidad de cuidados intensivos
Unece Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa
(por sus siglas en inglés)
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Cultura, las Ciencias
y la Educación (por sus siglas en inglés)
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas (por sus siglas en inglés)
Unicas Uniones de crédito y ahorro (de Cofide)
Unice Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe
VMI Viceministerio de Interculturalidad (Mincu)

423

[ Principales abreviaciones ]
 El Perú pendiente
Ensayos para un desarrollo con bienestar

Se terminó de imprimir en el mes de julio del 2022 en

los talleres de Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Los ensayos que conforman este libro han sido escritos
a modo de conmemoración por los primeros 40 años de
vida institucional de GRADE, que coinciden no solo con el
Bicentenario de la Independencia del Perú, sino también
con la crisis sanitaria por la pandemia del COVID-19 y sus
profundas secuelas económicas, sociales y políticas.

Desde diferentes miradas conceptuales y metodológicas,

estos textos abordan algunos de los retos que enfrenta
hoy el país, considerando sus impactos sobre el bienestar
de las personas. Reflejan, asimismo, algunos de los temas
que nuestros investigadores e investigadoras han trabajado
con intensidad en años recientes: educación, segregación,
desigualdad, vulnerabilidad, violencia, y también reformas,
planificación territorial, gobernanza, innovación y políticas
sociales.

Sin pretender agotar la discusión sobre ninguno de estos

temas, los ensayos contribuyen a la investigación y a las
propuestas dirigidas hacia la búsqueda del conocimiento, y
a sus aplicaciones para el desarrollo del país y el bienestar
de sus ciudadanos.