Hacia una nueva generación de políticas.

Una invitación a revisar viejas tensiones

en el campo de las políticas
sociales y educativas
Néstor López y Silvina Corbetta
Toda política educativa remite –en última instancia– a la calidad de la rela-
ción que cada docente puede establecer con sus alumnos. Es en esa relación
entre docentes y alumnos donde se hace efectivo el proceso de producción de
conocimiento, de transferencia, de enseñanza y aprendizaje que da sentido al
esfuerzo que hace cada sociedad por su educación. Esta idea, que estuvo en el
centro de la investigación origen de este libro, fue desarrollada en detalle en la
introducción. Allí se destacó que detrás de esa relación entre cada alumno y su
docente existe una red de otras relaciones, entre diversos actores e institucio-
nes, que en muchos casos operan como su condición de posibilidad y en otros,
tal como se puede apreciar recurrentemente, como su obstáculo.
A los efectos de ordenar el análisis, estas relaciones fueron organizadas en
cinco grandes grupos. El primero de ellos hace referencia a aquellas que se es-
tablecen entre los niños y sus familias, entre las familias y la comunidad, entre
la comunidad y el conjunto de la sociedad, y por último, entre la sociedad y el
Estado. En este conjunto de relaciones se ponen en juego las condiciones en
que llegan los niños a las escuelas: sus condiciones de vida, su identidad cul-
tural, su origen social, sus grados de integración en las redes sociales o en los
espacios de cohesión, y el alcance de las políticas de Estado en estos aspectos
de la vida social.
Un segundo grupo de relaciones engloba a aquellas que establece cada docente
y su escuela, las que articulan las escuelas con el conjunto del sistema educativo,
y las existentes entre los sistemas educativos y el Estado. Es en estas relaciones
donde se construye el modo en que cada docente se posiciona frente a sus alum-
nos. Su formación, las condiciones en las que dicta las clases, la definición de los
contenidos, los recursos pedagógicos, el contexto institucional, etcétera.

305
 De relaciones, actores y territorios

En estos dos grupos de relaciones se construyen los sujetos protagonis-

tas del momento educativo: el alumno y el docente. En la relación entre ellos
se materializa lo que –en sospechosa clave de mercado– se suele denominar
como la relación entre la demanda y la oferta educativa. Ahora bien, esta úl-
tima trasciende la interacción entre docente y alumno, y también remite a la
relación entre la familia y la escuela, o la relación entre la escuela y la comu-
nidad, conformando todas ellas un tercer grupo de relaciones analizadas en
este estudio. En este tercer grupo se incluye además la relación entre la escuela
y el territorio.
Un cuarto grupo incorpora aquellas relaciones que se establecen dentro
del Estado, entre sus diferentes niveles y sectores, y hacen referencia al funcio-
namiento del aparato público. Por último, se mencionó un quinto grupo, con-
formado por aquellas relaciones que establece cada Estado nacional con ins-
tancias supranacionales con fuerte incidencia en la definición de las políticas
sociales y educativas en la agenda, como son las agencias de cooperación, los
organismos internacionales o los órganos internacionales de financiamiento.
Una de las ideas que subyacen a esta investigación es que una política con
capacidad de garantizar una relación fluida y productiva entre cada docente
y sus alumnos será aquella capaz de incidir en este espectro de relaciones que
están por detrás. La relación que el Estado puede establecer con aquello que
ocurre en el aula está mediada por todos los actores e instituciones que par-
ticipan de otras múltiples relaciones, y el Estado podrá hacer efectiva su con-
dición de garante de la educación si puede incidir positivamente sobre ellas,
reorientándolas y dotándolas de la convergencia y la articulación necesarias.
Esto es, una política educativa exitosa es aquella que incide en cada uno de
los grupos de relaciones mencionados, tanto aquellos que se dan en el sistema
educativo como los que se establecen desde la comunidad.
En capítulos anteriores se profundizó en el análisis de estas relaciones, en
especial las pertenecientes a los cuatro primeros grupos mencionados. A lo
largo de ese análisis se pudo establecer que cada una de ellas remitía recu-
rrentemente a una reflexión que se sitúa en un campo muy específico, como
es el de aquellas tensiones ineludibles en el debate de las políticas públicas.
Concretamente, el debate actual sobre las políticas que se cierne alrededor de
lo educativo recoge las clásicas discusiones con eje en las tensiones entre lo
central y lo local, la sociedad política y la sociedad civil, políticas sectoriales
o políticas intersectoriales, el corto y el largo plazo, universalismo o focaliza-
ción, o lo individual frente a lo colectivo.

306
 Hacia una nueva generación de políticas...

Una conclusión se fue prefigurando a lo largo de las diferentes etapas de

esta investigación, en especial en los diálogos con expertos que se mantuvie-
ron durante la tercera fase: para poder plantear contenidos de políticas res-
pecto de las relaciones analizadas con el fin de hacer viable y productiva la
relación entre cada docente y sus alumnos, hay que avanzar hacia la integra-
ción de modelos de políticas que hoy son entendidos como modelos opuestos
o posiciones en pugna. Se instala la necesidad de poner a dialogar las tensiones
entre esos modelos opuestos de manera de convertirlos en complementarios
o “pares dialógicos”.
La idea de opuestos que se complementan en un par dialógico posibilita
que cada modelo aporte sus potencialidades y pueda ser reposicionado y reje-
rarquizado positivamente, de manera que la miopía de una de las posturas del
par se complemente con la buena vista de su oponente. Esto, en cierto sentido,
apunta a superar soluciones duales y estáticas en políticas públicas, desarticu-
lar falsas oposiciones y reparar en que una cuidadosa articulación de ambas
posiciones puede significar un aporte en la búsqueda del buen gobierno y el
buen vivir, fines últimos de las políticas de Estado. Es conocida en Pitágoras la
interpretación del número dos como expresión de la polarización irreconci-
liable. Inmediatamente el mismo filósofo y matemático griego señala que en-
tre las fuerzas opuestas siempre cabe establecer una relación que emerge como
“tercera fuerza”; el tres proporciona el principio de la reconciliación e incluye
la conversión de los opuestos binómicos en una relación necesariamente dia-
lógica. La aplicación de esta idea posibilita la convergencia de las potencialida-
des de cada uno de los opuestos del par, y permite ir hacia la mejor respuesta
en la búsqueda del bienestar posible.
Lejos de amalgamar los componentes de estos pares, la forma en la que se
dio el debate sobre las políticas públicas en las dos últimas décadas permitió
instalar una matriz basada en oposiciones e incompatibilidades que hoy obs-
taculiza la posibilidad de pensar acciones orientadas a la integración social y
educativa. Las estructuras y los organigramas de los ministerios y secretarías
post-reformas de los Estados, el desplazamiento desde una planificación en
torno de políticas hacia otra basada en proyectos, la tiranía del corto plazo, la
eficacia sacrificada en pos de la eficiencia, el lenguaje dominante en la mira-
da evaluativa, la prevalencia de una lógica de productividad por sobre la del
bienestar, son algunas de las expresiones de un registro que delimita invisible-
mente un espacio en el cual no tiene cabida el tipo de políticas que reclama la
aspiración a la universalización del acceso al conocimiento.

307
 De relaciones, actores y territorios

Este último capítulo parte de una lectura transversal del material que dio
lugar a los capítulos anteriores, procurando identificar los modos en los que
aparecían invocadas estas tensiones y limitaciones. El objetivo de esta mirada
integradora es sumar al conjunto de recomendaciones específicas que fueron
surgiendo en cada capítulo otras que remiten al conjunto de las políticas y que
tienen en común la invitación a poner la atención en el punto de equilibrio
donde hoy se encuentran esas tensiones y debates; hubo y hay una certeza: en
esa revisión y en la posibilidad de buscar nuevos puntos de equilibrio –basa-
dos en la integración de los opuestos y no en su exclusión– se podrá tender
hacia una nueva generación de políticas que estén a la altura de los desafíos
que el nuevo escenario social propone.

Centralización - descentralización
La investigación en la cual se inscribe la producción de este libro puso en
evidencia, ya desde sus inicios, la necesidad de reabrir el clásico debate entre
políticas centralizadas y descentralizadas (López, 2006). Cabe recordar que
este debate tuvo su momento de mayor esplendor hacia fines de la década
de los años ochenta, cuando se comenzó a poner en cuestión un conjunto de
prácticas que expresaban una larga tradición de políticas centralizadas en la
región, promoviendo un proceso de descentralización que tenía como actores
privilegiados de la política a los gobiernos locales, o más aún, a institucio-
nes u organizaciones ligadas a la comunidad, por ejemplo, las escuelas o las
organizaciones no gubernamentales. En aquel entonces afloraron múltiples
argumentos a favor de la descentralización y en contra de acciones y políticas
sostenidas desde los Estados nacionales u otras instancias centrales. Lógica-
mente, a estos argumentos se respondía con otros que defendían el centro
como actor fundamental de las políticas, mostrando las debilidades y limita-
ciones del espacio local, o de una gestión que renuncia a instancias centrales
de gobierno. Así quedó instalado un debate –aún presente– que propone como
opciones antagónicas aquellas políticas estructuradas en torno a agencias de
gobierno centrales con aquellas otras descentralizadas.
En esta investigación se avanzó hacia una conceptualización de la noción
de equidad que invita a repensar este debate, no para destacar cuál de las ins-
tancias –local o central– es más adecuada para el gobierno de las políticas,
sino para analizar cuál es el modo más apropiado de articular los diferentes
niveles de gobierno que permita llevar adelante políticas universales sensibles
a la creciente diversidad propia de las sociedades latinoamericanas actuales.

308
 Hacia una nueva generación de políticas...

En tanto la equidad es entendida aquí como la búsqueda de la igualdad a par-

tir del reconocimiento de la diversidad, sólo una instancia central de gobierno
puede garantizar esa igualdad buscada para el conjunto de la sociedad, pero
al mismo tiempo esta igualdad sería imposible de alcanzar si no existen ins-
tancias locales sensibles a las formas que la diversidad adquiere en el territo-
rio. Desde esta perspectiva, el centro y lo local se necesitan mutuamente para
llevar adelante una meta colectiva y común de integración. Hoy resulta nece-
sario entender la relación centro–local como una relación de corresponsabi-
lidad entre Estados centrales –nacional o provincial, según el caso– y locales
–municipio y/o delegaciones menores– en la preocupación de dar respuestas
singulares a sujetos individuales y colectivos. El gran desafío en este momento
es promover una alianza entre los gobiernos centrales y los gobiernos locales
que permita llevar adelante políticas de equidad orientadas a una igualdad en
los logros educativos, de manera pertinente, continua y viable.
Esta articulación entre los diferentes niveles de gobierno permite comple-
mentar la capacidad de gestión pública para definir políticas con autonomía
relativa de los actores sociales con más poder –propia del Estado central– y
la sensibilidad necesaria para dar cuenta de las desigualdades, diferencias y
diversidades que habitan nuestros territorios, atributo de las instancias de go-
bierno local. La doble capacidad de diseñar estrategias nacionales con una
visión integral de modelo de país y las estrategias locales necesarias y acorde
con las características específicas de cada territorio, se ubican en la posibili-
dad de ponderar y articular la suficiente distancia para tener una visión de
conjunto, atributo de los Estados nacionales y provinciales, y la característica
de proximidad territorial que poseen municipios y niveles más pequeños ha-
cia sus habitantes, una fortaleza que posibilita la construcción de respuestas
pertinentes a las configuraciones locales.
En términos operativos, las políticas orientadas a una relación de articula-
ción entre lo central y lo local deben estar a su vez indiscutiblemente dirigidas
–tal como se sostiene en el capítulo “El gobierno de los sistemas escolares y las
políticas de equidad para la igualdad”, en esta publicación– al reforzamiento
de la capacidad de dirección política de los Estados nacionales, el fortaleci-
miento de las capacidades técnicas y presupuestarias de las regiones y/o pro-
vincias, y la construcción de compromisos acerca de los recursos necesarios
para asegurar el funcionamiento de las escuelas y la configuración de espacios
de autonomía, que no sean sinónimos de soledad sino de capacidad de hacer
según las configuraciones territoriales. Un Estado central con la capacidad

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 De relaciones, actores y territorios

estratégica de diseñar una política marco flexible donde quepa la diversidad

territorial de lo local, y Estados locales con capacidad institucional, técnica
y asociativa para definir un tipo de educación con coordenadas culturales y
geográficas que construyan identidad territorial, y al mismo tiempo, apertura
al mundo.
Esta necesidad de articulación se hace más evidente cuando se incorpora
la perspectiva del derecho como fundamento ético y político que sostiene al
Estado garante de esos derechos: tiene la obligación de dirigir la prestación de
los servicios necesarios y lograr que lleguen a ser universales. Sólo el diálogo
central-local puede definir qué tipo de servicios para qué contexto, cómo ha-
bilitar a la familia y la comunidad para que cumplan sus responsabilidades
complementarias respetando la cultura del lugar, de qué manera instrumen-
tar la vigilancia del ejercicio de los derechos o la creación de los mecanismos
propicios para el restablecimiento de derechos cuando fuere necesario.
Por último, en tanto la educación es un fenómeno eminentemente territo-
rial, el abordaje del territorio como unidad de análisis e intervención le exige al
Estado una planificación de las políticas públicas a distintas escalas sin perder
de vista la heterogeneidad general y la especificidad propia de las culturas y sus
hábitats. En este mismo sentido, el requerimiento de territorializar la escuela
y abordarla como una institución situada culturalmente y geográficamente, le
exige a ésta arraigarse al lugar que habita y generar proyectos educativos loca-
les pero en coherencia con la visión y la misión del modelo de país perseguido;
es decir, la visibilización de la relación entre territorio y educación exige al sis-
tema educativo pensar y actuar localmente pero sin perder de vista el contexto
de lo global donde se inserta su accionar. Este desafío, precisamente, lleva a la
necesidad de identificar modos de gestión de la acción pública que permitan
una fluida articulación entre el centro y las instancias locales de gobierno.

Sociedad política - sociedad civil

Las prácticas educativas se sustentan en un pacto –la mayoría de las veces
implícito– entre las familias y las escuelas que presupone una distribución de
tareas y responsabilidades entre unas y otras. Dicho de un modo muy sinté-
tico, puede afirmarse que como resultado de ese pacto recae sobre las fami-
lias la responsabilidad de dotar a sus niños de aquellos recursos necesarios
–materiales y simbólicos– para participar de las actividades de enseñanza y
aprendizaje, y recae sobre la escuela la responsabilidad de educar a esos niños,
apoyándose en el potencial de los recursos con los que ellos llegan al aula.

310
 Hacia una nueva generación de políticas...

Las evidencias relevadas permiten sostener que hoy las familias no están en
condiciones de sostener este pacto. Las exigencias hacia ellas crecen en forma per-
manente –especialmente desde que se busca que los adolescentes completen una
educación secundaria de calidad– y los recursos con los que cuentan para hacer
frente a esas exigencias son cada vez menores, o se sustentan en una inserción
social cada vez más inestable o vulnerable. Hoy hay un importante número de
familias en la región que no logra acceder a un nivel de bienestar mediante el cual
puedan garantizar a sus hijos los recursos necesarios para asistir a la escuela, per-
manecer en ella entre 10 ó 12 años y acceder de este modo al conocimiento.
Una de las claves para avanzar hacia esta meta de universalización del acceso
al conocimiento es poder revisar ese pacto. Al menos dos aspectos merecen ser
replanteados. En primer lugar, es necesario revisar el modo en que se distribu-
yen las responsabilidades entre la escuela y la familia, con el fin de alivianar la
parte que recae sobre estas últimas. Sin duda, muchas de las políticas compen-
satorias apuntan a ese objetivo, al fortalecer la capacidad de las familias para
cubrir los costos materiales de la educación, y gran parte de las innovaciones
pedagógicas que se están promoviendo en la región procuran dar respuesta al
interrogante de cómo llevar a cabo prácticas educativas exitosas con alumnos
con una dotación de recursos subjetivos o actitudinales diferente (“inferior”,
según suele ser calificada desde las escuelas) a la esperada. En segundo lugar, a
los efectos de revisar ese pacto inicial que subyace a las prácticas educativas, es
necesario invitar a participar de él a nuevos actores, que dinamicen la relación
entre la escuela y la familia, pero que además –y fundamentalmente– fortalez-
can a ambas instituciones para que puedan cumplir con su parte del compromi-
so. Es aquí donde es necesario poner la mirada en organizaciones presentes en
la comunidad que pueden tener un rol central en la recomposición del escenario
educativo. Esto lleva a revisar la relación entre sociedad política y sociedad civil,
poniendo la mirada en la responsabilidad mutua entre el Estado y la sociedad en
el hecho colectivo de garantizar una educación pública y en el reposicionamien-
to de la escuela como espacio de integración social.
La posibilidad de invitar a nuevos actores para que sean partícipes activos de
ese pacto que subyace a las prácticas educativas representa nuevos desafíos para
el Estado y para las organizaciones de la sociedad civil. Para el Estado, en tanto
implica la necesidad de fortalecimiento de las redes sociales, la habilitación y la
jerarquización de las organizaciones de la comunidad y la dotación de recursos
técnicos y financieros para que el accionar de ellas sea efectivo. Para las organi-
zaciones locales, al poner a disposición del aparato público un trabajo territorial

311
 De relaciones, actores y territorios

que representa un profundo conocimiento de aquellos actores con los que debe
interactuar la escuela, facilitando así la relación entre las escuelas y su contexto.
El diálogo entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil en un territo-
rio determinado será productivo en la medida en la que avancen hacia políticas
sensibles a la realidad de las familias y, en consecuencia, promuevan acciones
que hagan posible que familias y escuelas, ambas en interacción, puedan cum-
plir con su parte en el proyecto de educar a las nuevas generaciones.
¿Cuál de los diferentes niveles del Estado queda a cargo de la interacción con
las organizaciones de la sociedad civil? En esta alianza inevitablemente se ven
involucrados los distintos niveles del Estado, configurando esta relación con la
sociedad civil, otro de los ejes en torno al cual se despliega la relación entre el Es-
tado central y el local. Y paralelamente, también desde la sociedad civil, resulta
necesaria una capacidad de respuesta que ponga en juego la distancia o la proxi-
midad al territorio que es o debe ser sujeto de políticas, como se mencionó en el
tercer capítulo de esta publicación. La generación de dinámicas que neutralicen
los procesos de segmentación espacial y social, y que fortalezcan a las comu-
nidades (a pequeña escala), frente al colectivo o sociedad en general, involucra
distintos niveles de escalas o esferas en lo que a sociedad respecta, articulando
la sociedad próxima (comunidad local) con la sociedad toda (el núcleo social
colectivo a escalas mayores o de distancia mayor). Abrir el juego a nuevos acto-
res en el pacto educativo no sólo implica que se involucren las organizaciones de
la sociedad en el espacio local, sino la sociedad en general como estrategia para
la construcción de las condiciones materiales y simbólicas de apoyo a la educa-
ción, desde la primera infancia hasta el final de la adolescencia.
Sin duda, este paso hacia un esquema que amplíe el espectro de actores que
se ven involucrados en crear las condiciones para que las prácticas educativas
sean exitosas, tiene profundas implicancias tanto en las condiciones que lo
hacen posible como en sus efectos. En primer lugar, esta alianza será viable en
la medida en la que esté enmarcada en un proyecto educativo claro, que actúe
como referente y elemento de cohesión entre los distintos actores del sistema
escolar y la sociedad. En segundo lugar, lleva a la necesidad de redefinir el
horizonte normativo de la escuela en su relación con la sociedad, específica-
mente en aquellos aspectos que regulan la relación de la escuela y del sistema
educativo con las organizaciones de la sociedad civil. En tercer lugar, esta ne-
cesidad de promover nuevas alianzas en torno a la escuela remite nuevamente
a una mirada territorial de las prácticas educativas. La búsqueda de un diálo-
go entre la sociedad política y la sociedad civil parte del reconocimiento de la

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 Hacia una nueva generación de políticas...

diversidad de escenarios que se despliega a lo largo del territorio, y al mismo

tiempo refuerza la necesidad de buscar soluciones que se gestan a la luz de las
características del contexto donde tendrán lugar las prácticas educativas.
Si bien el desafío de garantizar el acceso universal al conocimiento lleva a
la necesidad de efectuar una revisión del espectro de actores que intervienen
directa o indirectamente en las prácticas educativas, y no obstante que esa
revisión permite revalorizar el rol de la sociedad civil en este campo, es preci-
so tener en cuenta al menos dos advertencias que parecen necesarias para no
poner en riesgo el rol del Estado como garante del derecho a la educación.
La primera de ellas es que el hecho de convocar a organizaciones de la
sociedad civil como actores relevantes de los procesos educativos no debería
implicar una reducción de tareas del Estado ni mucho menos de sus responsa-
bilidades. El rol de estas organizaciones será positivo en tanto puedan reforzar
las acciones del Estado, contribuyendo a fortalecer su capacidad de hacer efec-
tiva su condición de garante de la educación. Esta necesidad de articulación
entre el Estado y la sociedad civil no debe restar exigencia al Estado como
insustituible en la configuración de oportunidades y recursos para todos los
niños y jóvenes, y como garante del derecho a la educación, y sí sumar exi-
gencia a la sociedad civil en el hecho de involucrarse en el proyecto educativo
de una sociedad, cumpliendo y haciendo cumplir el requisito de acceso a la
calidad educativa como un derecho de todos y todas.
La segunda advertencia apunta a destacar que si bien la participación de la
sociedad civil puede significar un aporte sustantivo en el momento de implemen-
tación de las políticas educativas, no debería ser entendida como condición nece-
saria para que dichas políticas puedan ser ejecutadas. Se debe considerar aquí el
riesgo de que la sociedad próxima o comunidad local esté fuertemente atravesada
por la falta de redes de apoyo locales o externas, realidad de muchos contextos
empobrecidos urbanos o rurales dispersos. Combatir allí las desigualdades so-
ciales supone un papel activo del Estado que evite la acumulación de diferencias
derivadas de estas dinámicas. Una acción del Estado que presupone indefectible-
mente la presencia de organizaciones de la sociedad civil será inviable en aquellos
espacios del territorio donde éstas no existen o no logran una adecuada articula-
ción con la sociedad, y profundizará las desigualdades existentes.

Políticas sectoriales - políticas intersectoriales

Actualmente en la definición de la agenda de las políticas sociales prevalece
la idea de que la educación es un problema “sólo” de los ministerios de edu-

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 De relaciones, actores y territorios

cación. Según Subirats (2006), el énfasis en la ministerialización de la política

pública responde a un modelo de Estado que tenía la función de garantizar
servicios sociales en momentos en los que las redes sociales y, fundamental-
mente, el empleo proveían la cohesión de la población. En ese contexto, el Es-
tado se fragmentaba para repartir ágilmente la prestación de servicios, mien-
tras que el mundo del trabajo y otros ámbitos de la sociedad civil alentaban la
integración social. En palabras del autor, la reconocida fragmentación de las
políticas estaba compensada por la capacidad integradora de las redes. Ac-
tualmente esa plataforma integradora ya no existe pero aún pervive el modelo
de Estado fragmentado.
Seguir planteando el reforzamiento de las políticas educativas en un con-
texto de fuga de soportes materiales y sociales nos ubica en la miopía de creer
que (sólo) el hecho de poner a la escuela en el centro de las políticas sociales
soluciona las asimetrías educativas de la población, independientemente del
contexto sociocultural y espacial. En tanto una educación de calidad presu-
pone una adecuada articulación entre la escuela y la familia –o como ya se
destacó, entre la escuela y su contexto–, los logros educativos no sólo son la
expresión de las condiciones en que llegan los docentes al aula sino también
de las condiciones en las que viven sus alumnos y sus familias, y del grado de
desarrollo y de integración de las comunidades, o los contextos en los que las
escuelas llevan a cabo sus prácticas. Ello lleva a la necesidad de pensar la edu-
cación como uno de los ejes relevantes desde el cual el Estado debe articular
acciones propiamente educativas con otras que aseguran el adecuado desarro-
llo social, y el acceso de las familias a niveles de bienestar adecuado.
La posible reflexión en torno a la tensión entre acciones sectoriales e in-
tersectoriales es limitada si no se realiza incorporando además la relación en-
tre el centro y lo local en el diseño de las políticas sociales y educativas. Las
experiencias observadas y los diálogos mantenidos a lo largo de este estudio
apoyan la idea de que la verdadera intersectorialidad y la integralidad de las
políticas se juegan en los distintos territorios que componen el espacio local.
En los hechos, el contenido y la intensidad de las intervenciones cambiarían
positivamente si se respondiera más a los problemas de los territorios que a la
lógica de los sectores. Temas relevantes en la agenda actual como las adiccio-
nes, la violencia, el embarazo adolescente, la contaminación ambiental o el
desempleo remiten a la necesidad de articular, en el espacio local, los recur-
sos provenientes de los más diversos sectores de la estructura de las políticas
públicas. Por ello, los equipos de gobierno de los Estados locales están per-
manentemente buscando el modo de articular aquellos recursos que “bajan”

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 Hacia una nueva generación de políticas...

desde los ministerios de educación, salud, vivienda o desarrollo social, para

elaborar –con esos ingredientes– una respuesta que permita abordar los pro-
blemas que enfrentan en sus territorios.
Estas experiencias de integración de recursos, concebidos desde una perspecti-
va sectorial para dar respuesta a problemas complejos en el espacio local, deberían
ser analizadas en profundidad. Los avances que se hicieron en este sentido en
el marco de esta investigación permiten imaginar como esquema viable aquel
en el cual la relación entre lo sectorial y lo intersectorial se produce inevitable-
mente sobre la relación entre el centro y lo local. Lo que se busca precisamente
es pasar de un esquema donde el municipio esté “a la pesca” de los distintos
recursos que llegan desde el Estado central, hacia otro donde se planifiquen inter-
venciones integradas tomando el territorio como sujeto de intervención. En este
sentido, el espacio central debería aparecer como un espacio de producción de
recursos desde los diferentes sectores, y el espacio local como un espacio de inte-
gración de esos recursos, en una mixtura que es propia de cada contexto.
Un esquema de este tipo será exitoso cuando en cada territorio esté ga-
rantizada la capacidad técnica de diagnóstico y de identificación del modo
adecuado de articular aquellos recursos, con el fin de dar una respuesta si-
tuada a los desafíos que en él se enfrentan. En la necesidad de consolidar esta
capacidad técnica se establece otro eje de articulación entre el centro y lo local;
aquél debe garantizar de que en cada lugar se esté en condiciones de elaborar
la articulación de recursos más adecuada para hacer frente al modo particular
que toman allí los múltiples problemas sociales.
Desde esta perspectiva, la intersectorialidad no implica la desaparición de
la sectorialidad, sino la adecuada articulación y sintonía entre las acciones que
se llevan a cabo desde los distintos sectores y una planificación en torno a me-
tas de desarrollo que estén por encima de los mismos. En este punto no se ha-
bla del corrimiento desde políticas sectoriales hacia políticas intersectoriales,
sino de una articulación de los sectores en torno a desafíos que los integran. El
desarrollo de acciones intersectoriales no sólo no implica un renunciamiento
a las acciones sectoriales, sino que, por el contrario, las refuerza desde la lógica
de la integralidad. No hay certeza posible de que otros sectores del Estado es-
tén realizando acciones complementarias si no se logra poner conjuntamente
la mirada en la unidad territorial por intervenir, con la necesaria identifica-
ción de sus potencialidades y sus falencias, sus problemas e interrogantes.
Las mejores respuestas resultarán del diálogo entre los sectores y de la po-
sibilidad de que cada sector dé de sí lo que más sabe permitiendo, a su vez,

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 De relaciones, actores y territorios

dejarse educar por el territorio mismo. Precisamente, una adecuada comple-

mentariedad de las acciones desde una visión sistémica del espacio interve-
nido y en coherencia con las políticas nacionales permitirá que el ministerio
de educación se dedique al desarrollo de acciones educativas sin necesidad de
orientar recursos hacia otros aspectos, con la certeza de que desde otros sec-
tores del Estado se están realizando acciones complementarias que potencian
la efectividad de sus acciones.

Universalismo-focalización
Otro debate central para la implementación de las reformas llevadas a cabo
desde fines de la década de los años ochenta fue el de políticas universales o
políticas focalizadas. En términos sencillos, el eje de la discusión busca de-
terminar si las acciones del Estado deben llegar al conjunto de la sociedad o,
por el contrario, a las familias que se encuentran en condiciones de pobreza,
aquellas que no pueden satisfacer sus necesidades básicas y armar un proyecto
de vida en torno a las oportunidades que ofrece el mercado. Detrás de este
debate, acciones universales o focalizadas, está en juego la tensión entre un
modelo de desarrollo en el cual el Estado se reserva un lugar de privilegio en
la orientación de los procesos económicos y sociales, y otro que deposita esta
función en el mercado. La idea de focalización –en los términos planteados en
las recomendaciones que provienen desde el pensamiento neoliberal– no sólo
implica una reorientación del gasto público hacia los sectores más pobres, sino
que al mismo tiempo implica un desfinanciamiento de los servicios dirigidos
a los sectores medios y altos, bajo el supuesto de que estos grupos sociales
tienen un acceso irrestricto al mercado.
En el campo de las políticas educativas, esta tensión entre acciones univer-
sales y focalizadas adquiere un tono particular. Los sistemas educativos de la
región adoptaron desde sus inicios una concepción universal en el modo de
diseñar la oferta educativa con un marcado tono igualitario. Así no sólo se
propuso una oferta orientada a llegar a la totalidad de los niños –a los efectos
de garantizar una educación básica universal– sino que además dicha oferta
era igual para todos. La pretensión igualadora de las políticas educativas llevó
a desarrollar una estrategia que abordaba las desigualdades y la diversidad
presentes en el universo de sus alumnos tornándolas invisibles a partir de una
estrategia educativa común para todos.
La irrupción de la pobreza como tema que se instala en la agenda pública
en la década de los ochenta llevó al desarrollo de un conjunto de políticas

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 Hacia una nueva generación de políticas...

focalizadas en la región, conocidas como políticas compensatorias. Esas po-

líticas apuntaron mayoritariamente a la transferencia de recursos hacia las
escuelas localizadas en zonas más pobres –útiles escolares, uniformes, mate-
riales didácticos, entre otros– o hacia las familias de bajos ingresos –princi-
palmente becas o transferencias de ingresos condicionadas a la permanencia
en la escuela–. En los hechos, estas políticas se implementaron en un escena-
rio con un fuerte ajuste estructural que impactó negativamente sobre amplios
sectores sociales, los cuales empobrecieron o profundizaron su situación de
pobreza estructural. En ese contexto, en general se terminó focalizando las
acciones compensatorias sólo en los pobres que son más pobres, bajo un cri-
terio técnico de discriminación que se expresa en dos universos de pobrezas
posibles: escuelas y comunidades pobres elegibles, y escuelas y comunidades
pobres no elegibles (López, Corbetta y Steinberg, 2008). Ese mismo criterio
se llegó a aplicar dentro de las aulas con la identificación de niños de familias
elegibles o no; por ejemplo, a la hora de establecer quiénes serían beneficia-
rios de un programa de becas. En el cuarto capítulo de esta publicación se
sostuvo que esta situación se torna más compleja cuando el criterio formal de
selección responde a lógicas clientelares de las políticas públicas, con familias
que reciben planes compensatorios y otras que en situación similar, nada. En
muchos casos, según pudo verse en el diálogo con expertos, las acciones foca-
lizadas respondieron más a la presión de sectores particulares vinculados con
el gobierno de turno que a verdaderas necesidades sociales.
Una segunda línea de acciones focalizadas en el campo de las políticas
educativas reúne aquellas orientadas a abordar el desafío que implica la gran
diversidad cultural propia de los países latinoamericanos. Así, la voluntad de
incorporar a las comunidades indígenas a las aulas como parte de un proceso
de integración y reconocimiento llevó al desarrollo de programas de educa-
ción intercultural bilingüe, que consisten fundamentalmente en formación a
docentes y producción de materiales y libros en lenguas originarias. Los bene-
ficiarios de estas acciones fueron los establecimientos educativos ubicados en
zonas con alto porcentaje de población indígena.
Cabe aquí hacer una observación respecto a cómo estas acciones focaliza-
das fueron articuladas con el conjunto de las políticas educativas preexisten-
tes en la mayoría de los países de la región. Como ya se señaló, los sistemas
educativos de la región tienen desde su nacimiento una clara impronta iguali-
taria. Frente al desafío de cohesionar y conformar sociedades más integradas,
la estrategia fue la negación de la heterogeneidad y de la diversidad de sus
alumnos mediante un tratamiento único, igualitario, a todos. Es sabido que la

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 De relaciones, actores y territorios

oferta educativa ha tenido y tiene aún grandes desigualdades en su implemen-

tación; por ejemplo, visibles en el hecho de que las escuelas que están ubicadas
donde viven sectores de clase media suelen ser mucho mejores –en términos
de infraestructura, equipamiento, trayectoria de sus docentes, etc.– que las
escuelas que se encuentran en zonas de pobreza extrema, reforzando así las
desigualdades sociales iniciales. Aun así, esta igualdad constitutiva de los sis-
temas educativos es parte de la cultura política de la región, un valor suma-
mente arraigado.
La entrada en la agenda educativa de desafíos que se derivan de la pobreza
y de la diversidad cultural dio lugar a la conformación de unidades de políti-
cas o programas que, lejos de cuestionar esta tradición igualitaria, la consoli-
daron. En los hechos, la creación de formas institucionales con nombres como
“dirección nacional de programas compensatorios”, “programa nacional de
equidad educativa”, “dirección de educación intercultural bilingüe” u otras
unidades de gestión que fueron tomando en la región este tipo de acciones,
permitió abordar estos desafíos sin la necesidad de interrogar el carácter su-
puestamente igualitario de las prácticas educativas, prolongando así su exis-
tencia y consolidando su legitimidad; una clara expresión de la capacidad de
resistir de esta tradición en el campo educativo. El cuerpo de las políticas edu-
cativas sobrevivía así a la amenaza de ser interrogado al buscar soluciones a
los nuevos desafíos anexándole instancias institucionales específicas.
Cuando se analiza el modo en que están estructuradas las políticas educa-
tivas en la actualidad, se hace visible el supuesto subyacente: el conjunto de la
sociedad debe ser abordado con una estrategia institucional y pedagógica única,
y los únicos “diferentes” son los pobres o los indígenas. Desde esa perspectiva
se sostiene una propuesta educativa única y acciones específicas para estos dos
grupos sociales. En el transcurso de esta investigación se avanzó en identificar
el carácter nocivo que tiene esta propuesta igualitaria en sociedades crecien-
temente desiguales y heterogéneas. La búsqueda de la igualdad en los logros
educativos, y la certeza de que un trato igualitario en contextos de grandes des-
igualdades no hace más que consolidarlas, llevó a proponer políticas educativas
que fueran sensibles a la heterogeneidad de escenarios que resulta de las crecien-
tes desigualdades y de la diversidad cultural que imperan en la región.
Así, el desafío que encuentran hoy los sistemas educativos es pasar de ac-
ciones “satelitales”, que desde áreas de políticas compensatorias o de educa-
ción intercultural dejan intacto el carácter igualitario del cuerpo de las po-
líticas educativas, hacia una revisión de este último. Este estudio ofreció, a

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 Hacia una nueva generación de políticas...

lo largo de sus textos, elementos que fueron marcando en su articulación la

necesidad de reabrir el debate entre políticas educativas universales y políti-
cas focalizadas, procurando superar las limitaciones de estas últimas, pero
sin que ello implique el retorno a la tradición universalista igualitaria. Hoy la
búsqueda debe darse hacia un nuevo tipo de universalismo, ya no igualitario,
sino basado en principios de equidad, esto es, un universalismo que desde
el cuerpo de las propias políticas educativas contemple la necesidad de esta-
blecer estrategias sensibles a la diversidad de escenarios que conforman cada
sociedad latinoamericana.
Ante el supuesto de que los únicos grupos específicos que requieren de
algún trato diferente son los sectores pobres y las comunidades indígenas
–legitimando así las acciones focalizadas– se contrapuso a lo largo de esta
investigación la certeza de que las sociedades latinoamericanas son crecien-
temente heterogéneas, que esa heterogeneidad social y cultural se materializa
en el territorio configurando una gran diversidad de escenarios educativos, y
que cada uno de esos escenarios requiere de un tratamiento específico, único,
si lo que se busca es garantizar en ellos logros educativos universales. Desde
esta perspectiva, las acciones focalizadas subestiman esta diversidad de esce-
narios, sosteniendo un esquema igualitario que se torna claramente ineficaz
frente al nuevo panorama social de la región. Es desde allí que –como una
respuesta lógica ante esta diversidad de escenarios– se insiste en este estudio
en la necesidad de volver hacia una propuesta universalista de las políticas
educativas, en tanto hoy todos los escenarios educativos son diferentes y re-
quieren de un trato específico. No es lo mismo educar en una escuela urbana
de una metrópoli que en otra escuela de una ciudad pequeña atravesada por
los procesos migratorios, o en otra que está viviendo una reconversión pro-
ductiva muy profunda. Lo mismo ocurre con los diferentes escenarios rurales
que se van configurando, donde los procesos de integración y conectividad
con el resto de la sociedad toman formas sumamente diversas, creando –en
cada caso– una relación única con la escuela.
La necesidad de desarrollar estrategias educativas orientadas a la igualdad
en los logros de aprendizaje que partan del reconocimiento de la creciente
heterogeneidad de la sociedad lleva a la búsqueda de una nueva forma de uni-
versalismo, al cual en el marco de esta investigación se lo mencionó como
universalismo equitativo, que promueva acciones sensibles respecto de lo que
cada contexto requiere en su singularidad. Un universalismo que se territoria-
liza para atender las asimetrías regionales en el sentido global, y las particula-
ridades en el sentido de lo local. Una desigualdad (de origen) puede corregirse

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 De relaciones, actores y territorios

con otra desigualdad (para la atención de los sujetos según sus necesidades) si
se incorpora la igualdad como fin último.
El gran desafío es saltar el umbral construido por las políticas de ajuste
en torno a estrategias de focalización exclusivamente orientadas por el factor
pobreza, hacia esfuerzos que operen sobre la singularidad de los satisfactores
requeridos para atender a cada sujeto según su contexto cultural y espacial.
La única manera de asegurar un desarrollo integral sostenido en el tiempo
será atendiendo las debilidades pero sobre todo potenciando las fortalezas
que los sujetos y sus hábitat portan. Es oportuno entonces convertir el par
universalismo-focalización en el par universalismo-singularidad, de mane-
ra de pasar de una visión de atención de la pobreza a una con foco en el
desarrollo integral de los sujetos y en el contexto donde habitan de acuerdo
con la particularidad de cada caso.

Largo plazo - corto plazo

Largo plazo y corto plazo constituyen la dimensión temporal de toda política
pública, que atraviesa inevitablemente las tensiones y relaciones antes des-
criptas: central-local, sociedad civil-sociedad política, intersectorial-sectoria-
lidad, universalismo-focalización. Cuando largo y corto plazo se presentan
en el debate como excluyentes, enfrentan en sus extremos dos tipos de Estado
que en los hechos parecieran inexistentes en su forma pura: un Estado plani-
ficador y un Estado de coyuntura ceñido a políticas de gobierno. Por el con-
trario, abordarlos como temporalidades complementarias de la planificación
permite la conversación entre aquellas políticas dirigidas hacia un proyecto
educativo sostenido (independientemente del gobierno de turno) y las accio-
nes inmediatas necesarias para avanzar hacia ese horizonte preestablecido.
A lo largo de esta investigación las referencias al tiempo fueron constantes.
La sola idea de entender que los procesos que se están analizando en el cam-
po de las políticas sociales y educativas son expresión de profundos cambios
que se están experimentando en la región coloca la dimensión temporal en
el centro. Así fueron preguntas frecuentes aquellas que remiten a entender el
presente como parte de tendencias aún indescifrables, o las que buscan iden-
tificar la especificidad de esta década en el debate educativo a partir de su
contraste con las anteriores.
Cuando se puso la mirada en la dimensión temporal de las políticas, hubo
dos lecturas presentes en los diferentes trabajos realizados a lo largo de este
estudio. La primera hace referencia a la articulación entre políticas de largo

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 Hacia una nueva generación de políticas...

plazo y políticas de corto plazo. La segunda lectura remite a la relación de las

políticas con el ciclo vital de las personas.
En el campo de las políticas educativas se fue logrando un consenso en
la región en torno a un conjunto de metas que definen un horizonte de largo
plazo. Así, el desafío de universalizar el acceso al conocimiento, la ampliación
del ciclo de escolarización obligatoria o la creciente tendencia a definir el nivel
medio como obligatorio son expresiones de un horizonte de largo plazo que
debería tener un claro impacto en el proceso de planificación de las políticas.
Pocas áreas de las políticas sociales tienen metas tan claras y definidas como
las del campo de la educación, y ello configura un panorama ordenador para
la planificación. La distancia entre la situación actual –posible de capturar a
través de herramientas adecuadas de diagnóstico– y el futuro deseado –deli-
neado a través de las metas asumidas– configura el espacio de la política, el
campo de lo que queda por hacer, y por el cual se avanzará con acciones de
corto y mediano plazo. De este modo, el corto plazo se constituye en el tiempo
de planificación de las acciones que llevan a esa meta final, y en estas acciones
el largo plazo es su referente de validación: toda acción de corto plazo adquie-
re legitimidad en la medida en la que signifique un aporte al largo plazo, una
aproximación al horizonte deseado. Pero más aún, la definición de metas de
largo plazo permite la puesta en funcionamiento de procesos que también
son de largo plazo, y que de no ser dinamizados a tiempo, el logro de estas
mismas metas se vería frustrado o postergado. Así, una adecuada articulación
de acciones de corto y mediano plazo con metas de largo plazo se potencian
significativamente.
Ya a una escala humana de las políticas públicas, el largo y el corto plazo
constituyen fundamentalmente la diferencia entre la posibilidad o la certi-
dumbre para construir proyectos de vidas individuales y colectivos en una
sociedad, y la imposibilidad o la incertidumbre de proyectarse en el tiempo.
Es el caso de las políticas asociadas a los ciclos de vida, y que se definen fun-
damentalmente por la dimensión del largo plazo de las políticas públicas. En
esta clave, en el tercer capítulo de esta publicación se describe el rol funda-
mental de las políticas de primera infancia y de familia asociadas a construir
las condiciones materiales y simbólicas para garantizar el derecho a la educa-
ción, antes y durante el proceso educativo. En consecuencia, allí se reclama la
corresponsabilidad diacrónica y sincrónica entre Estado y sociedad, donde la
educación no se reduce al tiempo escolar presente de los niños, y tampoco la
escuela es la única responsable de esa educación. En todo caso, la construcción
de las condiciones de materiales y simbólicas para garantizar el derecho a la

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 De relaciones, actores y territorios

educación requiere de la sinergia entre actores múltiples (Estado, sociedad,

comunidad, escuela, familia) y el largo plazo del ciclo de vida.
En las antípodas de este ejemplo, Bello y Villarán (2004) muestran la difi-
cultad de educar en la escuela de uno de los escenarios rurales de Perú, fuer-
temente atravesado por la emigración hacia los centros urbanos. ¿Es posible
educar en escenarios donde todos quieren irse? ¿Qué posibilidades tiene la
escuela para educar con calidad en territorios que atraviesan estas situaciones
de expulsión por falta de oportunidades? Las escuelas ubicadas en zonas que
reciben a flujos migratorios atraviesan dilemas no menores (López, Corbetta
y Steinberg, 2008), porque los grupos migrantes pobres cambian de lugar su
pobreza pero no logran deshacerse de ella –lo que Castañeda Bernal menciona
con el nombre de “pobres mutantes” en un capítulo de esta publicación–. La
pobreza migra con ellos para instalarse en los márgenes de la ciudad que los
recibe generalmente con claves culturales diferentes y con una escuela con
muchas dificultades para comprender y atender esa diversidad. En estos casos,
las escuelas representan un instante en las trayectorias de vida, un encuentro
pasajero, y en esa fugaz interacción no encuentran el modo de intervenir con
estrategias que impacten en la trayectoria de los alumnos.
La asimetría territorial por la falta de proyectos de desarrollos sostenidos,
sustentables y equitativos, local y regionalmente –esto es, territorios carentes
del largo plazo– traccionan hacia la superpoblación de grandes ciudades y el
vaciamiento de otros sitios urbanos y rurales sin perspectiva de vida. Los terri-
torios sin perspectiva de largo plazo son territorios expulsores y promotores de
proyectos individuales a realizarse en otra parte: en otro barrio, en otra ciudad,
en otro pueblo o en otro país. Frente a ellos, la escuela –por ser parte de ese terri-
torio– se presenta tendencialmente en situación de espejo: escuelas de paso con
docentes y alumnos que no ven la hora de irse. Lo inminente es el rasgo que pre-
valece en todas las relaciones que se establecen en esos escenarios, y en ese mar-
co la reflexión sobre el mediano o el largo plazo no encuentra sustento, y menos
aún aquellas políticas que requieren de un horizonte temporal que va más allá
de la inmediatez para su realización (López, Corbetta y Steinberg, 2008).
Tanto desde una perspectiva macro –propia de las políticas educativas– o
desde una perspectiva micro –a escala humana–, los procesos educativos son
inevitablemente procesos de largo plazo. Los cambios en las características de la
oferta educativa, los rediseños curriculares, el desarrollo de nuevas estrategias
pedagógicas, difícilmente tengan un impacto inmediato en el avance hacia una
educación universal de calidad. Son procesos lentos, que requieren ser observados

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 Hacia una nueva generación de políticas...

en forma permanente, y que irán siendo exitosos en función de los ajustes que
puedan efectuarse en el tiempo. Lo mismo ocurre en las trayectorias educativas
individuales, en las cuales el ritmo de cada alumno impone una temporalidad
única, cuyos avances difícilmente puedan ser evaluados en el corto plazo.
Esta lentitud estructural de los cambios en el campo de la educación entra
en conflicto con políticas que, lejos de privilegiar los procesos, ponen el énfa-
sis en los logros. Esto se hizo visible en el cuarto capítulo de esta publicación
donde se destaca que la búsqueda de alternativas pedagógicas para dar res-
puesta a las necesidades de grupos sociales y culturalmente diversos implica
la construcción de estrategias que no tienen cabida en políticas con foco en
los resultados a corto plazo. El debate de los años noventa se dio en torno a
una política educativa finalmente reducida al establecimiento de pautas curri-
culares comunes, a la descentralización de las responsabilidades, a la gestión
escolar por proyectos y a la evaluación como mecanismo de control. Estas
políticas reflejan horizontes temporales de corto plazo, donde aparecen las
administraciones locales bajo presión y las escuelas “en soledad” tratando de
responder a un modelo para el cual el debate no brindó elementos necesarios
a la hora de definir qué hacer, para qué hacerlo ni cómo hacerlo. El centro del
debate fue medir resultado en el corto plazo y el contenido de la innovación
pedagógica reclamaba del largo plazo. De esta manera, como se afirmó, la
innovación pedagógica fue sacrificada en el altar de los resultados.
El análisis de las políticas que se promovieron en la década pasada remite a
lo que Subirats denomina “políticas de final de cañería”, políticas reactivas y pa-
liativas que no surgen como respuestas planificadas ni aplican a preguntas por el
proceso, sino a la urgencia de un resultado prefijado de horizonte inmediato. En
contraste, se presentan aquí las políticas de corto plazo como aquellas que impli-
can acciones ajustadas a las características del escenario actual, pero orientadas al
logro de metas de largo plazo que permitan garantizar una educación de calidad
para todos. Un corto plazo que exige un ajuste permanente del diagnóstico del
escenario donde se está operando, con el propósito de revisar en cada unidad de
tiempo el tipo de intervenciones requeridas para reducir la brecha entre la situa-
ción actual y el horizonte educativo que la sociedad se propone.

Hacia una nueva generación de políticas

La única forma que el Estado tiene de cumplir con su rol de garante de una
educación de calidad es construyendo –o recuperando– la capacidad de inci-
dir plenamente en aquellos factores que se ponen en juego en la relación que se

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 De relaciones, actores y territorios

establece entre cada docente y sus alumnos en el aula. Ello implica, tal como
se destacó en la introducción de este libro, operar sobre el conjunto de relacio-
nes entre actores o instituciones que median su acceso a aquello que pasa en
el aula, dotarlas de coherencia, buscar que converjan hacia un equilibrio que
permita la fluidez necesaria para que pueda incidir sobre las condiciones en
que el docente y el alumno llegan al momento de interacción, de enseñanza y
aprendizaje. El análisis llevado a cabo en este libro puso la mirada en cada una
de esas relaciones identificadas como subyacentes a la que se establece entre
alumnos y docentes. Muchas se despliegan dentro del propio Estado, otras
en el ámbito de la sociedad civil, otras entre los actores de las instituciones
educativas y aquellos de la comunidad. En cada capítulo de esta publicación se
centró la atención en un conjunto diferente de relaciones y actores, y en todos
los casos se fueron identificando acciones irrenunciables, en el sentido de que
son inevitables para avanzar hacia una educación de calidad.
Hoy nuestras sociedades no pueden no revisar el modelo de escuela que
sostienen, no pueden no poner en duda las estrategias a las que se recurre para
garantizar las condiciones materiales para el aprendizaje, no pueden no dar
prioridad a la búsqueda de nuevas estrategias de formación de sus docentes,
no pueden no escuchar las nuevas demandas que plantean los adolescentes.
Así como estos, son muchos espacios de intervención inevitables que se fue-
ron identificando en este estudio, y que quedaron plasmados en los diferentes
capítulos. Estas observaciones, en su conjunto, permiten proponer una primera
agenda de acciones necesarias para avanzar hacia el logro de una educación de
calidad para todos, un primer qué hacer. En ese sentido, pudo verse que la mira-
da relacional propuesta ofrece la posibilidad de identificar algunas líneas de po-
líticas o espacios de intervención habitualmente ajenos a la agenda educativa.
Sin embargo, también a lo largo de esta investigación, se hizo visible que
no sólo es necesaria una reflexión sobre qué hacer sino una revisión del cómo
hacerlo, y es aquí donde adquiere sentido la necesidad de poner la mirada en el
punto de equilibro en el cual hoy se encuentran tensiones como las menciona-
das en este capítulo. Pudo verse cómo un clima a favor de la descentralización
presente en la región desde hace ya dos décadas, fue generando un debilita-
miento de la capacidad de los Estados centrales para garantizar equidad en
la distribución de los recursos, y una gran dificultad a la hora de incidir en la
calidad de las prácticas, más aún cuando este protagonismo del espacio local
puso en juego la cohesión de los sistemas educativos y amenazó su propia
existencia. También fue visible cómo la creciente participación que se les dio a
los actores de la sociedad civil, lejos de ser un gesto de reconocimiento de sus

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 Hacia una nueva generación de políticas...

derechos, respondió en gran medida a una visión que apuntaba a limitar los
alcances y responsabilidades del Estado frente a los procesos educativos, en
una dinámica que en muchos casos quedó de la mano de la tendencia priva-
tizadora que se instaló en la región. De este modo, la transferencia de la cues-
tión educativa a los gobiernos locales y a organizaciones de la sociedad civil o
privadas significó además desmontar un andamiaje simbólico e institucional,
sin el cual hoy sería sumamente complejo el ejercicio del liderazgo que el Es-
tado debe tener frente a las crecientes exigencias educativas. Pudo apreciarse,
además, cómo la irrupción de las estrategias de focalización en el campo de
las políticas educativas no hizo más que profundizar la incapacidad que ellas
tienen de abordar los desafíos que representan la creciente desigualdad social,
la consolidación de nuevos espacios de exclusión, o la irrupción de referentes
identitarios y culturales diferentes en las aulas. Por ello, la meta de garantizar
a las nuevas generaciones el acceso universal a una educación de calidad exige
más que identificar aquellos espacios específicos de intervención y apela a la
necesidad de reorientar estas clásicas tensiones hacia puntos de equilibrio e
integración que den lugar a una nueva generación de políticas sociales y edu-
cativas en la región.

Referencias bibliográficas
Bello, Manuel y Verónica Villarán (2004). Educación, reformas y equidad en los países
de los Andes y Cono Sur: dos escenarios en el Perú, Buenos Aires, IIPE-UNESCO.
López, Néstor (2005). Equidad educativa y desigualdad social. Desafíos a la educación
en el nuevo escenario latinoamericano, Buenos Aires, IIPE-UNESCO.
López, Néstor (coord.), Silvina Corbetta y Cora Steinberg (2008). “Los contextos so-
ciales de las escuelas primarias en México”, en Néstor López (coord.), Silvina Cor-
betta, Cora Steimberg y Emilio Tenti Fanfani (2008), Políticas de equidad educativa
en México. Análisis y propuestas, Buenos Aires, IIPE-UNESCO.
Subirats i Hume, Joan (2006). “¿Es el territorio urbano una variable significativa en los
procesos de exclusión e inclusión social?”, documento presentado en el Seminario de
Investigación de Ciencia Política, Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, Facul-
tad de Derecho, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

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 Esta edición se terminó de imprimir
en A.B.R.N. Producciones Gráficas S.R.L.,
Wenceslao Villafañe 468, Buenos Aires, Argentina,
en junio de 2009.