El Estado de bienestar
Carlos Farge Collazos
Resumen
El artículo tiene como propósito analizar el surgimiento del Estado de bienestar,
fundamentando sus postulados y métodos de política económica, las posibles causas de su
crisis y analizando brevemente los casos argentino y sueco. El Estado de bienestar produjo la
etapa más exitosa de los treinta años gloriosos del capitalismo, tanto en materia de producción
y productividad, como de mejoras de las condiciones materiales de vida de la población-pleno
empleo, salarios altos indexables y regulables, en definitiva, mejora en la distribución de
ingresos. Pero tuvo sus límites en la década de los 70’, porque se produce una crisis de
mantenimiento fiscal, fundamentalmente por los gastos que superan a los ingresos y en el
tiempo son no sustentables. Es una crisis del modelo de acumulación; el Estado es culpable de
no generar mayor productividad y crecimiento.
INTRODUCCIÓN
A partir de la gran crisis de los años treinta –y más específicamente después de la Segunda
Guerra Mundial– se puso en marcha en los países occidentales un sistema de solidaridad
social que aspiró a corregir las injusticias del “capitalismo espontáneo”, en el cual el Estado
sería paulatinamente considerado como responsable del progreso social de la población: es la
idea del “Estado providencia”, “Estado de bienestar” o “Estado benefactor”.
Michel Albert habló de la segunda fase del capitalismo haciendo mención a aquella que se
originó a fines del siglo XIX, en la cual el Estado trató de corregir los excesos del mercado. El
Estado apareció como el baluarte contra la arbitrariedad y la injusticia del libre mercado, como
el protector de los pobres. Y es que, a fuerza de leyes, de decretos, bajo la presión de las
luchas obreras y por medio de las convenciones colectivas, intervino para humanizar
los rigores del primer capitalismo.
La primera fase fue la del capitalismo contra el Estado. En Francia, 1791 se destacó como el
año clave, con la famosa Ley Le Chapelier, que fue quizá la más importante de toda la
Revolución Francesa en materia económica: suprimió las corporaciones, prohibió los sindicatos
y fundó –contra la antigua tutela del Estado monárquico– la libertad comercial e industrial. El
Estado se centró en funciones primarias: las del Estado gendarme encargado de velar por el
orden público. Y la tercera fase empezaría en la década de los noventa del siglo XX.1
La generalización de los métodos de trabajo taylorista y fordista trajo como consecuencia un
importante incremento de la productividad. A través del gasto público, el Estado favoreció la
adaptación del consumo de masas al incremento de la productividad, sosteniendo
sistemáticamente la demanda. El sistema de bienestar social, las prestaciones sociales y, en
general, la redistribución del ingreso, al aumentar el poder de compra de los asalariados a
través del salario directo o indirecto, provocaron una importante mutación en el modo de vida
de los sectores más desfavorecidos (consumo de masas), incorporándolos al proceso de
acumulación capitalista.
Esta política ha tenido una proyección parcial y discontinua en los países latinoamericanos que
emprendieron un proceso tardío de industrialización. Por otra parte, a partir de los años
setenta, el modelo del Estado de bienestar resultó cuestionado en muchos aspectos
instrumentales por las orientaciones político-económicas prevalecientes en el mundo
desarrollado.
El hecho político relevante de la segunda mitad del siglo XX – escribió Daniel Bell- ha sido la
“extensión de las economías dirigidas por el Estado” (que surgieron por la necesidad de salvar
al sistema de la crisis) para marchar en el último cuarto de siglo hacia “sociedades
administradas por el Estado”.
Éstas emergieron a causa del aumento de las demandas sociales, tales como la salud, la
educación, el bienestar y los servicios sociales. En los últimos decenios los ciudadanos dejaron
de demandar únicamente al Estado por la protección de sus libertades, para exigir también
garantías de una mayor igualdad, aunque libertad e igualdad convergen con dificultad en el
interior de unas sociedades democráticas contemporáneas conmocionadas por una profunda
crisis de fin de siglo. El “buen” Estado no sólo debe asegurar la libertad sino también la
igualdad.2
El desarrollo del Estado providencia casi había llegado a vencer la antigua inseguridad social y
eliminar el temor al mañana. A la salida de los “Treinta Gloriosos”, hacia fines de la década de
1970, la utopía de una sociedad liberada de la necesidad y de un individuo protegido de los
principales riesgos de la existencia, parecía al alcance de la mano. Desde el principio de los
años ochenta, el crecimiento de la desocupación y la aparición de nuevas formas de
pobreza parecieron, al contrario, llevarnos a largo tiempo atrás. Pero, a la vez, se vio con
claridad que no se trataba de un simple retorno a los problemas del pasado. Los fenómenos
actuales de exclusión nos remiten a las categorías antiguas de la explotación. Así ha hecho su
aparición una nueva cuestión social.3
Pierre Rosanvallon señaló que hay tres dimensiones que constituyen también tres etapas en la
quiebra del Estado providencia. Las dos primeras son de orden financiero e ideológico; se
refieren a que los gastos sociales, y en especial los de salud, crecieron a ritmos superiores con
respecto a los ingresos (se financió con alza de gravámenes obligatorios –impuestos más
aportes y contribuciones sociales). La crisis ideológica marca sobre todo la sospecha bajo la
que se encuentra el Estado empresario en cuanto al manejo eficaz de los problemas
sociales; corresponde a la puesta en tela de juicio de una maquinaria cada vez más opaca y
burocrática, que enturbia la percepción de las finalidades y entraña una crisis de legitimidad.
Estas dos dimensiones subsisten hoy en día. El control de los gastos de salud y de las diversas
prestaciones sociales sigue siendo un tema fundamental de preocupación. Por otra parte, el
aumento de la desocupación no hizo sino agravar las dificultades financieras.
Y la tercera etapa es de orden filosófico; aún no tomamos conciencia claramente de la entrada
en esta crisis filosófica que acompaña el advenimiento de una nueva cuestión social. Se trata
de explorar sus términos para comprender el nuevo paisaje social cuyo relieve dibuja.
Aparecen dos problemas mayores: la desintegración de los principios organizadores de la
solidaridad y el fracaso de la concepción tradicional de los derechos sociales para ofrecer un
marco satisfactorio en el cual pensar la situación de los excluidos. No se trata únicamente de
encontrar el camino de una relegitimación del Estado frente a las fracturas sociales que se
agravaron durante los años ochenta; la intervención pública, en efecto, recuperó toda su
justificación. La ideología del Estado ultramínimo pasó de moda. A partir de entonces, todo el
mundo reconoció el papel insoslayable del Estado providencia para mantener la cohesión
social. Lo importante es ahora repensarlo de modo que pueda seguir desempeñando
positivamente su papel. La refundación intelectual y moral del Estado providencia se ha
convertido en la condición de su supervivencia. Al entrar en una nueva era de lo social,
entramos en una nueva era de lo político. La refundación de la solidaridad y la redefinición de
los derechos implican, en efecto, una mejor articulación entre la práctica de la democracia –es
decir, la invención de las reglas del vivir juntos y la deliberación sobre la justicia– y la gestión de
lo social; invitan también a pensar de otra manera la idea misma de reforma. En lo sucesivo, la
profundización de la democracia y el progreso social deberán ir necesariamente a la par.4
FUNCIONES
El Estado benefactor desarrollado, que pasó a ser una de las marcas distintivas de la próspera
“Edad de Oro” de la posguerra, implicó algo más que una mera actualización de las políticas
sociales vigentes en el mundo industrial avanzado. En el más amplio de los sentidos,
representó un esfuerzo de reconstrucción económica, moral y política. En lo económico, se
apartó de las ortodoxias de los mecanismos de mercado y apuntó a la ampliación del nivel
de ingresos y de la seguridad laboral como derechos de la ciudadanía. En lo moral, promovió
las ideas de justicia social, solidaridad y universalismo. En lo político, formó parte de un
proyecto de construcción nacional que procuraba reafirmar la democracia liberal contra los
peligros gemelos del fascismo y del comunismo.5
El Estado de bienestar se define como una serie de disposiciones legales que dan derecho a
los ciudadanos a percibir prestaciones de seguridad social obligatoria y a contar con servicios
estatales organizados (en el campo de la salud y de la educación, por ejemplo), en una amplia
variedad de situaciones definidas, como de necesidad y contingencia. Los medios a través de
los que interviene, pues, el Estado de bienestar son reglas burocráticas y disposiciones legales,
pagos en metálico y puesta en servicio de la experiencia profesional de profesores, maestros,
médicos y asistentes sociales. Sus orígenes ideológicos, están muy entremezclados y son
heterogéneos: desde fuentes socialistas, hasta católicos conservadores. Su carácter, resultante
de compromisos ideológicos, políticos y económicos interclasistas, es algo que el Estado de
bienestar comparte con la lógica del planteamiento keynesiano de política económica.6
Aunque la función primaria del Estado de bienestar sea cubrir los riesgos e incertidumbres a los
que están expuestos los trabajadores asalariados y sus familias en la sociedad capitalista, se
producen ciertos efectos indirectos que sirven también a la clase capitalista. Esto implica que el
Estado de bienestar tiene la función crucial de desplazar parte de las necesidades de la clase
obrera fuera del marco de la lucha de clases y del conflicto industrial.
El objetivo estratégico de la política económica keynesiana es la promoción del crecimiento y
del pleno empleo, y el propósito estratégico del Estado de Bienestar es la protección de los
afectados por los riesgos y contingencias de la sociedad industrial y el conseguir hasta un
cierto grado la igualdad social.7
Es posible identificar en el Estado de bienestar desarrollado en las democracias capitalistas
industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial, una orientación específica basada en
el consenso sobre determinados principios y valores:
a) Una política económica comprometida con una orientación hacia el “pleno empleo”, que
constituyó el apuntalamiento esencial del sistema de seguridad social, derivada de la nueva y
generalizada legitimidad concedida a la política keynesiana, como afirma H. Glennerster;
probablemente la más importante pensadora política social del período de posguerra nunca fue
formulada como legislación el compromiso con un nivel alto y estable de empleo.
b) La provisión pública de servicios sociales universales, asegurada sobre un nuevo consenso
en torno a que el acceso a los servicios sociales debía ser libre y universal para toda la
población en su calidad de ciudadanos.
c) El mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de vida, esto es, la legitimación de un
estándar mínimo asegurado por el Estado a través de una legislación específica para aquellas
personas que se encontraran en situaciones de enfermedad, desempleo o retiro por vejez.
d) Finalmente, una nueva concepción del aparato del Estado vehiculizada a través de la
centralización y una mayor racionalidad administrativa.8
EL ESTADO BENEFACTOR EN LA ARGENTINA
El Estado benefactor en la Argentina se caracterizó desde la posguerra por la regulación del
mercado, el compromiso social capital-trabajo, la intervención estatal en la reproducción social
y la garantía de derechos sociales. Si bien, con intermitencias, debido a los continuos cambios
de régimen, sus rasgos más notables fueron: el énfasis en el empleo público, el desarrollo
industrial y la autonomía económica nacional. A diferencia del Estado de bienestar de los
países centrales –caracterizado por el impulso de planes sociales con coberturas de carácter
universalista– la naturaleza de la intervención estatal estuvo dada aquí por su incidencia en la
reproducción de la fuerza de trabajo, mejoramiento de la infraestructura, promoción del empleo
y el desarrollo.
Alberto Minujín señaló que:
En efecto, el “Estado de bienestar”, sólo parcialmente llega a implantarse en la Argentina,
dejando importantes áreas sociales y grupos de población sin cubrir. La presencia parcial,
desarticulada, ineficiente y burocrática del sector público, dio pie a un cuestionamiento global
de la legitimidad de su accionar. De este cuestionamiento se pasa a una política de
desarticulación explícita. Es decir, no se trata de mejorar su accionar para que cumpla con
efectividad y eficiencia su papel redistributivo y garante de equidad y universalidad de los
derechos y necesidades básicas de la población, sino de eliminarlo.
“No quiero que el Estado me dé una mano sino que me las saque de encima” uno de los leit-
motiv de la visión “liberal”, permeó a todas las capas sociales y constituyó un paradigma
compartido por personas pertenecientes a los más diversos sectores.9
Sin embargo, en la Argentina, el aumento del salario real, la mejora en la distribución del
ingreso y la generación de empleo fueron una constante hasta mediados de la década de los
setenta. En este período, el modelo de desarrollo hacia adentro –cuyos motores de crecimiento
eran la inversión y el consumo interno– se caracterizaba por su capacidad de generar empleos
con tasas de desocupación bajas. Posteriormente entramos en los años ochenta, llamados
por muchos economistas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), década
perdida. Esto ocurre por las caídas del crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI), por
problemas de pagos de deuda externa, y por otros factores que generan en la última década
del siglo XX, alto crecimiento de la informalidad en la economía, con problemas de estabilidad
de empleo y una clara divisoria entre ricos y pobres.
CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR
La crisis del Estado benefactor está asimismo impulsada por cambios operados en las
condiciones económicas (crecimiento más lento y “desindustrialización”, por ejemplo) y en las
tendencias demográficas (en especial el envejecimiento de la población). Unos y otros ponen
en peligro la viabilidad futura de los actuales compromisos contraídos por el Estado benefactor
(las personas con más de 60 años en la población de Europa, en 1990, totalizaban un
promedio del 20%; en Suecia del 23%; en Argentina del 13%; en el resto del mundo del 8, 9%).
Los problemas que han merecido mayor atención son los demográficos y económicos. Los
primeros, son provocados por la combinación de una baja fecundidad con un alto índice de
envejecimiento de la población, que engendrará gravosas tasas de dependencia y, si no se da
un buen crecimiento económico, una fuerte carga fiscal.
Lo típico es que los problemas económicos que enfrenta el Estado benefactor en Occidente
se vinculen con el desempleo. Suele considerarse que el principal impedimento para un
aumento del nivel de empleo es la combinación de un alto costo salarial (a raíz de los aportes
sociales obligatorios) con rigideces como las derivadas de la inmovilidad en el empleo, las
costosas indemnizaciones o los beneficios sociales harto generosos.
También se considera que los beneficios sociales generosos reducen el incentivo al trabajo.
Si bien la crisis del Estado benefactor en la Argentina tuvo similitudes con los Estados centrales
en lo relativo a políticas de pleno empleo y promoción de una estructura social más uniforme,
su rasgo diferenciado fue que no existió un extendido consenso ideológico respecto del mismo.
CONCLUSIÓN
En síntesis, la relación Estado-sociedad se modifica paralelamente con la consolidación del
modelo democrático liberal y la economía de mercado. Si el anterior modelo de relaciones
Estado-sociedad, característico del Estado de bienestar o social, fue producto del ascenso de
la clase trabajadora, de la sustitución de importaciones y de la Guerra Fría, estos tres procesos
hoy han concluido.
El paradigma del Estado de bienestar periférico se derrumba, como también sus imágenes y
representaciones. Los márgenes de acción del Estado se restringen, la relación Estado-
sociedad se modifica y el Estado se vuelve a reestructurar tanto en relación con estos nuevos
factores internos como con los externos, dando a luz la emergencia del nuevo modelo: el
Estado postsocial o neoliberal.
Considero que el Estado de bienestar cumple un rol importante, aliviando y compensando las
desigualdades generadas por el mercado y las derivadas de la política económica. Además, la
política económica de corte keynesiano alivia las fluctuaciones cíclicas recesivas a corto plazo.
Las críticas al Estado de bienestar en las décadas de los setenta y de los ochenta, se centraron
en la excesiva burocratización, cada vez más consolidada, responsable del surgimiento de
intereses propios, muchas veces contrapuestos a las propias funciones del Estado de
bienestar; en la monopolización de la oferta y la falta de eficiencia del sistema, generadoras de
un deterioro en la calidad de los servicios; en la crisis fiscal debido a la necesidad de satisfacer
las crecientes demandas sociales y como consecuencia de la limitación en la obtención de
recursos.
