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La construcción social y
el diseño de las políticas
HELEN INGRAM, ANNE L. SCHNEIDER y PETER DELEON

A partir de la década de los ochenta, los teóricos de las políticas públicas recurrie-
ron a un enfoque de diseño de políticas (Simon 1981; Bobrow y Dryzek 1987; Sch-
neider e Ingram 1988; Weimer y Vining 1989; May 1991) propuesto inicialmente
para ocuparse del fárrago de variables intervinientes que afectan el diseño, la
selección, la implementación y la evaluación de las políticas públicas. A fines de la
década de los ochenta (Schneider e Ingram 1988,1993; Ingram y Schneider 1990,
1991), se introdujo el concepto de construcción social de las poblaciones objetivo.
Este trabajo planteaba que los formuladores de políticas públicas generalmente
construyen socialmente poblaciones objetivo en términos positivos y negativos, y
distribuyen beneficios y cargas a fin de reflejar y perpetuar estas construcciones.
La incorporación de la construcción social de poblaciones objetivo como parte
del diseño de políticas públicas ayuda a explicar por qué las políticas públicas, que
pueden tener un efecto tan positivo en la sociedad, algunas veces —y frecuente-
mente de manera deliberada— fracasan en sus propósitos nominales, no logran
resolver problemas públicos importantes, perpetúan la injusticia, no respaldan
las instituciones democráticas y producen una ciudadanía desigual.
El marco de la construcción social de poblaciones objetivo ha sido desarrollado
para ayudar a explicar algunos dilemas prolongados en una democracia que otros
marcos no tratan adecuadamente. Las siguientes preguntas sirven de ejemplo:
¿Por qué si todos los ciudadanos son nominalmente iguales ante la ley el diseño de
políticas tiende a distribuir beneficios principalmente a algunas personas mien-
tras que casi siempre castiga a otras? ¿Por qué algunas políticas se perpetúan, e
incluso se extienden, a pesar de su fracaso para lograr los objetivos para los que
fueron diseñadas? ¿Cómo es que algunos grupos con construcción negativa pue-
99
100 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

den lograr una construcción social más positiva y mejor trato por parte de los for-
muladores de políticas mientras que otros no pueden hacerlo? Y ¿por qué y cómo
es que los diseños de políticas algunas veces se alejan de la típica reproducción del
poder y de las construcciones sociales e introducen cambios en las instituciones,
las relaciones de poder y la construcción social de los grupos objetivo?
El marco puede utilizarse para generar propuestas empíricas y comprobables
que están íntimamente conectadas con preocupaciones normativas sobre la jus-
ticia, la ciudadanía, la solución efectiva de problemas y la democracia. Reconoce
que el diseño de políticas tiene consecuencias sociales y políticas fundamentales,
no solo en el bienestar material sino también en la reputación social y en la forma
en que algunos segmentos de la población ven su relación con el gobierno. Reco-
noce que la reputación, la imagen y la posición social son diferentes de la noción
habitual de poder político relacionado con los recursos económicos y políticos, y
que el modo en que se manejan los objetivos afecta las imágenes del gobierno y
las nociones de eficacia que alientan o desalientan la participación política. Las
construcciones sociales de los grupos objetivo son atributos políticos importan-
tes que muchas veces se introducen en el discurso político y en los elementos
del diseño de políticas públicas. Los formuladores de políticas responden a las
construcciones sociales y las manipulan al construir sus bases políticas. La mani-
pulación de dichas imágenes en el proceso político puede tener, y por lo general
tiene como resultado, un tratamiento radicalmente diferencial de diversos grupos
objetivo aun en casos en que algunos diseños alternativos hubieran logrado los
mismos supuestos objetivos de las políticas. Sin embargo, no todos los contextos
de formulación de políticas presentan este modelo; volveremos a este punto más
adelante.
Este capítulo trata este y otros temas del diseño de políticas en términos de la
construcción social de diversos grupos políticos (o grupos “objetivo”). Primero
hacemos una introducción al marco de la construcción social, especialmente
sobre la forma en que se integra en el diseño de políticas públicas. Luego ofrece-
mos seis propuestas de sus aplicaciones y debatimos en particular qué ventajas
ofrece al estudio de la formulación de políticas públicas. Finalmente, sugerimos
una cantidad de áreas en las que el marco de la construcción social brinda un
conocimiento sobre una teoría de políticas públicas.

EL DESARROLLO DE UN MARCO DE LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL

El origen de la construcción social puede remontarse en gran parte a Ideology
and Utopia (1936) de Karl Mannheim, que argumentaba que no había una “única”
visión de la realidad, que la ciencia social tenía que ser una ciencia “interpretati-
va” para ser útil y proporcionar una mejor comprensión. De acuerdo con Gergen
(1999) Mannheim sostenía que el conocimiento científico era, y debe ser, una
consecuencia de las relaciones sociales. Más tarde, como se ve reflejado en el con-
cepto de “revoluciones científicas” de Kuhn (1970), los construccionistas sociales
plantearon que los problemas sociales no eran fenómenos neutrales u objetivos
La construcción social y el diseño de las políticas 101

sujetos a examen y resolución inmediatos. En cambio, los “problemas” se conside-

ran interpretaciones de condiciones que han sido subjetivamente definidas como
problemáticas y que, como tales, demandan algún tipo de acción paliativa (ver
Bacchi 1999, por ejemplo). Entonces, la definición de un problema es un ejercicio
fundamentalmente político, es decir, que identificar un fenómeno como un “pro-
blema” es un cálculo político basado principalmente en valores (Rochefort y Cobb
1994)1. Además, la construcción social se opone a una orientación “de reducción”
en las ciencias sociales, una orientación que reduce todas las condiciones sociales
y políticas a un análisis objetivo, sencillo y empírico. Por lo tanto, la construcción
social enfatiza la riqueza contextual de lo que Maarten Hajer (1993) denomina el
“ámbito de las políticas” o aquello a lo que se refiere Robert Hoppe (2002) como
las “culturas de los problemas de políticas públicas” fundamentales. Bent Flyvbjerg
(2001) asegura que estos elementos esenciales son el motivo por el cual las cien-
cias sociales son importantes (ver también Dryzek 1993). Para nuestro propósito
entonces, la construcción social es un ejercicio que da forma al mundo o, al me-
nos, abarca diversas maneras en que se definen las “realidades” del mundo. Esto
incluiría las imágenes, estereotipos y asignación de valores a objetos, personas y
acontecimientos (Stone 1999), es decir, los elementos que operacionalizan las polí-
ticas públicas y la política.
Más recientemente, los construccionistas sociales han articulado una sinergia
que combina dos variedades de literatura, una relacionada con la teoría de gru-
pos de interés (pluralismo) y la otra con el análisis institucional. Theodore Lowi
(1979) proponía que las políticas públicas crean política mediante la distribución
de beneficios y cargas que generan actividad política por parte de los grupos que
anticipan los efectos en las políticas (también Truman 1951). Lowi estaba princi-
palmente interesado en los efectos esperados o de “ feed forward” de las políticas
en los grupos políticos, incluso en partidos políticos, grupos de interés y otras
ramas de gobierno, junto con su ulterior actividad política (ver Schneider e In-
gram 1997 para conocer la historia de la evolución de Lowi en cuanto a la forma
en que las políticas afectan la participación política y la subsiguiente formulación
de las políticas). Por el contrario, Paul Pierson (1993) teorizó sobre el momento
en que los efectos se vuelven causas e identificó los efectos de “retroalimentación
de políticas” de los diseños de políticas en las instituciones. Pierson se basó fun-
damentalmente en el institucionalismo histórico que mostraba cómo las políticas
ponían en movimiento fuerzas que creaban relaciones institucionales. Mediante
procesos de “rendimientos crecientes”, Pierson y otros han sugerido que las polí-
ticas continuarán en el mismo camino mucho tiempo después de que los factores
externos den indicios de que deberían haber cambiado (Pierson 2004; Baum-
gartner y Jones 1993). Ambas teorías llevan al mismo punto inicial: las políticas
públicas afectan a la política.
Utilizamos el término “grupo objetivo” o “población objetivo” para identificar
aquellos grupos realmente elegidos para recibir beneficios y cargas mediante di-
versos elementos del diseño de las políticas. El diseño de las políticas incluye otros
102 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

elementos además de los beneficios y cargas que afectan a las poblaciones objetivo.
Estos otros elementos incluyen fines supuestos (o expresados) que deben lograrse
o problemas que deben solucionarse, las herramientas previstas para cambiar el
comportamiento, normas de inclusión y exclusión, fundamentos que legitimen
las políticas y ofrezcan una lógica interna de causa y efecto que relacione los me-
dios con los fines y la estructura de implementación. VanDeMark (2006: 30) ob-
serva que “centrarse en las poblaciones objetivo redirige la atención de los grupos
de interés organizados y su relación con la formulación de políticas a la forma en
que las mismas políticas ejercen una influencia sobre aquellos que participan en
el proceso de formulación de políticas y aquellos otros que ganan y pierden como
resultado de una política específica”. Además, Schneider e Ingram (1997: 75) han
sostenido que las construcciones sociales pueden ser percibidas por el poder le-
gislativo, el poder ejecutivo, los tribunales y, en último lugar, por la ciudadanía,
como algo tan hegemónico que son consideradas una condición “natural” y pocas
veces cuestionada. Sin embargo, también puede haber construcciones en compe-
tencia, basadas en diferentes sistemas de creencias, experiencias o resultados pre-
vistos. En la política, entonces, hay una lucha permanente por ganar la aceptación
de determinadas construcciones y sus consecuencias. La tesis básica de la teoría
se muestra en la figura 4.1. Los diseños históricos y contemporáneos de políticas
tienen un efecto de largo plazo en el sentido de que (junto con otros factores del
contexto social) identifican poblaciones objetivo y les adjudican recompensas y
sanciones. Los objetivos también están afectados por muchos otros aspectos del
diseño de políticas, como reglas, herramientas, fundamentos y la lógica causal
que explica cómo los objetivos se relacionan con la definición de problemas o los
fines supuestos de las políticas. Los diseños de las políticas dan forma a la expe-
riencia de los grupos objetivo, envían mensajes implícitos sobre cuán importantes
son sus problemas para el gobierno y si su participación puede ser efectiva.
La construcción social y el diseño de las políticas 103

FIGURA 4.1 Construcción social y diseño de las políticas

Los diseños de las políticas también dan forma a las instituciones y a la cultura
en general, tanto mediante los efectos instrumentales (recursos) de las políticas
(tales como nuevas reglas y nuevas organizaciones) como los efectos retóricos/
simbólicos (interpretativos). Por lo tanto, los diseños de las políticas impactan en
la opinión pública y de elite, en las construcciones sociales de grupos objetivo, en
la distribución de recursos de poder político e incluso en la legitimidad de diver-
sos sistemas de conocimiento. Las instituciones incorporan uno o más sistemas
de conocimiento dando preferencia, por ejemplo, al conocimiento político, en el
sentido del alcance del capital político que se crea, o al conocimiento científico/
profesional. La figura 4.1 muestra que los diseños de las políticas antiguas y vi-
gentes han moldeado todo el contexto de la sociedad, lo que incluye el alcance,
la profundidad y la autenticidad de la democracia (Dryzek 1996). Otros aspectos
del contexto societal también se ven afectados, incluso la visión de ciudadanía, la
capacidad de la sociedad para resolver problemas y la comprensión de la justicia.
La dinámica de la formulación de las políticas incorpora a los emprendedores
de políticas, grupos de interés, movimientos sociales, organismos y funcionarios
electos y su personal, y otras personas con roles más directos en la determinación
de futuros diseños de políticas.
La figura 4.1 destaca que los diseños de políticas existentes tienen mucho peso
en la creación de nuevos diseños. Las diferencias en las construcciones sociales y
104 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

en el poder político se tienen en cuenta durante los procesos ulteriores de diseño

de políticas y generalmente llevan a la inclusión de elementos de diseño distinti-
vos (especialmente la distribución de beneficios y sanciones) para diferentes tipos
de poblaciones objetivo. Por lo tanto, los diseños de las políticas estructuran las
oportunidades subsecuentes de participación, asignación de recursos materiales
y envío de mensajes que dan forma a los patrones de orientaciones políticas y par-
ticipación tanto del grupo objetivo como también de otros miembros del público.
En resumen, estos diseños de políticas generalmente reproducen la cultura insti-
tucional que prevalece, las relaciones de poder y las construcciones sociales, pero
a veces se alejan de este patrón e introducen cambios. Un reconocimiento de la
construcción social ayuda a definir las condiciones que llevarán a la reproducción
de valores o al cambio.

PROPOSICIONES RELACIONADAS CON LA

CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE GRUPOS OBJETIVO
Las proposiciones investigadas aquí comienzan examinando cómo los diseños de
políticas construyen socialmente a las poblaciones objetivo y las consecuencias de
dichas construcciones en la orientación política y en los patrones de participación
de los grupos objetivo. Luego nos ocupamos del tema de cómo los recursos del
poder político y las construcciones sociales interactúan para crear diferencias
entre poblaciones objetivo potenciales y cómo responden los formuladores de
políticas a estas distintas construcciones en su elección entre diseños de políticas.
La tipología creada por la intersección de dos continuos —uno que representa los
recursos del poder político y el otro que refleja si los grupos tienen construcciones
sociales positivas o negativas— es útil para comprender no solo la elección de
elementos de diseño de políticas sino también la dinámica de la continuidad y
el cambio de las políticas, que cubrimos en el siguiente grupo de proposiciones.

Proposición 1. Los diseños de políticas estructuran oportunidades y envían diversos

mensajes a grupos objetivo construidos de diferente forma, sobre cómo se comporta
el gobierno y cómo es probable que sean tratados por el gobierno. Tanto las estruc-
turas de oportunidad como los mensajes tienen un impacto sobre las orientaciones
políticas y los modelos de participación de las poblaciones objetivo.

Si bien se supone que todos los ciudadanos son iguales ante la ley, hay abun-
dante evidencia de que reciben distinto trato en las política públicas (Schneider
e Ingram 1993, 1997). Al inicio del desarrollo de la democracia en los Estados
Unidos, el Congreso comenzó a crear categorías de ciudadanos que merecen más
o son más “dignos” que otros, y a dirigir los beneficios hacia ellos (Jensen 1996).
La ayuda social para veteranos de la Guerra de la Independencia Americana fue
uno de los primeros diseños de políticas públicas que hizo que aquellos que de
algún modo en particular prestaron servicios durante un tiempo determinado
se consideraran como personas que reunían las condiciones para acceder a pen-
La construcción social y el diseño de las políticas 105

siones. Sin embargo, las primeras políticas limitaron las pensiones solo a aquellos
que lucharon en el Ejército Continental (no en la milicia) y únicamente a los in-
digentes. Laura Jensen (2005) elabora lo polémicas que resultaron estas ideas res-
pecto de otras personas que podría decirse que fueron igualmente merecedoras,
como las enfermeras que atendieron a los heridos durante la guerra, las mujeres
que se ocuparon de sus familias y granjas mientras los hombres estaban ausentes,
y las viudas de soldados caídos. Algunos sostenían que si el razonamiento era
honrar y recompensar a aquellos que sirvieron a la nación, entonces ¿por qué
no a todos los veteranos y no solo a los pobres y no solo a aquellos que prestaron
servicios en el Ejército Continental, sino también en la milicia? Otros replicaban
que si el propósito era servir al indigente, entonces ¿por qué no a todos aquellos
que eran pobres? Es significativo que los beneficios asignados fueran claramente
materiales, haciendo que los veteranos que reunían los requisitos tuvieran una
mejor posición financiera, pero también fueron honoríficos y simbólicos. Esta
característica de diseño de políticas se encuentra en muchas áreas de las políticas
públicas, reforzando la idea del marco de la construcción social de que la misma
política muchas veces sirve tanto para propósitos materiales (recursos) como sim-
bólicos (interpretativos).
Hay muchos otros casos de investigaciones que revelan el impacto de largo pla-
zo de los diseños de políticas en las identidades de grupos, orientaciones políticas
y participación política (El cuadro 4.1, que aparece más adelante en este capítulo,
resume los estudios empíricos existentes acerca de la forma en que los diseños de
políticas tienen un impacto sobre la identidad, la orientación política y la par-
ticipación política). Las constituciones estatales, aun luego de otorgar derechos
de voto a todos los hombres blancos, continuaron negando esos derechos a las
minorías y a las mujeres durante muchos años, y aun después de otorgárselos, los
porcentajes de participación siguieron siendo sumamente bajos. Recién a princi-
pios de la década de los sesenta el número de votantes femenino fue igual al mas-
culino. Aunque la extensión de los derechos de voto a los electores de dieciocho a
veintiún años de edad ocurrió justo antes de la elección presidencial de 1972, su
porcentaje de participación en 2004 (44 por ciento) estaba muy por debajo de la
participación del grupo de electores de veinticinco años de edad o mayores (66
por ciento).
La mayoría de las constituciones estatales todavía distinguen categorías de
personas –como “idiotas”, “enfermos mentales” y “delincuentes”– y les niegan el
voto (Schriner 2005). Dicho tratamiento por parte de los formuladores de políticas
transmite mensajes fuertes a los ciudadanos sobre la capacidad de esas personas,
sin importar si podrían de hecho ejercer el voto con la cantidad de conocimiento
político que se requiere. Muchas leyes estatales prohíben el voto a los condenados
por delitos aun después de haber salido de prisión y de haber cumplido los perío-
dos requeridos de libertad condicional. La prohibición a ex delincuentes de votar
priva del derecho al voto a muchos votantes, varios de los cuales son minorías y
todos poseedores de un conocimiento personal del funcionamiento del sistema de
106 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

justicia. Actualmente hay más de dos millones de personas en las cárceles y otros
cuatro millones con algún otro tipo de supervisión correccional. Las consecuencias
políticas y económicas de dicha encarcelación masiva y consiguiente privación del
derecho al voto son difíciles de exagerar o ignorar (Uggen y Manza 2002).
Las investigaciones también respaldan la conclusión de que los grupos que re-
ciben mensajes positivos y recursos por parte de las políticas públicas son más
activos políticamente que otros con características similares. Andrea Campbell
(2003) concluyó que los ciudadanos mayores de edad participan en porcentajes
desproporcionalmente altos porque la Seguridad Social aumenta su interés en la
política, les provee recursos financieros y tiempo para estar activos, y les forja
una identidad política positiva; en pocas palabras, ha provisto una base para la
movilización política a través de los años. El mensaje de la política es que defender
la ganancia no solo es legítimo sino que también tiene su recompensa. Del mis-
mo modo, Suzanne Mettler (2002) concluyó que la GI Bill (Ley de los Veteranos
de la Segunda Guerra Mundial) tuvo efectos duraderos en la participación de
los veteranos, no solo porque mejoraba sus circunstancias materiales mediante
oportunidades educativas mejoradas, sino también porque el diseño de la política
reforzó una construcción social positiva y generó (en efecto, atrajo) orientaciones
positivas hacia el gobierno entre quienes habían experimentado la política.
Por lo contrario, es común que los diseños de políticas para grupos objetivo
construidos en forma negativa hagan que los miembros de estos grupos se vuel-
van más marginales y menos políticamente activos. Joe Soss (1999, 2000) muestra
que la forma en que se conceden los beneficios sociales —mediante degradantes
pruebas para averiguar los recursos económicos y concediendo capacidades dis-
crecionales a los asistentes sociales— en realidad menoscaba los sentimientos de
eficacia política de los beneficiarios y su inclinación a participar en política. El tra-
bajo compara los modelos de participación de quienes reciben AFDC2 con aquellos
que reciben seguros por discapacidad mediante la Seguridad Social y concluye que
los primeros no solo tienen porcentajes mucho menores de participación en las
votaciones sino que también son menos propensos a votar por su propia voluntad
que los segundos. El mensaje —que los beneficiarios de la asistencia social no me-
recen los beneficios que se les otorgan— está incorporado en el diseño de políticas
y reforzado por la capacidad discrecional de que disponen los asistentes sociales.
Esta descripción tiende a ser aceptada incluso por los beneficiarios, quienes están
de acuerdo en que “la mayoría” de las personas que reciben asistencia social son
responsables de sus propias situaciones apremiantes aun cuando afirman que ellos
personalmente no encajan en esa construcción. Soss (1999) también demuestra
que las madres que con sus hijos recibieron asistencia social mediante el programa
preescolar Head Start del gobierno federal, tienen porcentajes de participación y
posturas frente al gobierno muy parecidos a los de otras. Atribuye esto a la orien-
tación de “participación máxima posible” de Head Start y a la construcción mucho
más positiva de las “madres” en el diseño de la política, en comparación con quie-
nes reciben AFDC. Asimismo, VanDeMark (2006) encontró que era más probable
La construcción social y el diseño de las políticas 107

que las mujeres que abusaban de sustancias recibieran una construcción positiva
(como dependientes) que negativa (como desviados) si se les permitía ejercer algu-
nos elementos básicos de participación democrática.
Otros estudios han demostrado que las reglas de idoneidad universales para
los estipendios provistos por el gobierno arrojan construcciones positivas de las
personas que los reciben, construyen identidad positiva, generan confianza en el
gobierno y respaldo futuro a la intervención del gobierno, además de aumentar la
participación política (Esping-Anderson 1990; Kumlin 2004; Kumlin y Rothstein
2005; Schaan 2005; Lawless y Fox 2001; Mettler y Welch 2004).
Los académicos no solo han demostrado que los diseños de políticas afectan la
participación y las orientaciones políticas de las personas respecto del gobierno,
sino también que esos diseños de políticas pueden inhibir o alentar la moviliza-
ción de organizaciones de base. Mara Sidney (2005) demuestra que el diseño de
la Community Reinvestment Act (Ley sobre Reinversión en la Comunidad), que
se centraba en el desarrollo económico de barrios urbanos deprimidos de bajos
ingresos con poblaciones de grandes minorías, desalentaba la movilización. La
legislación no especificaba ningún rol para los grupos comunitarios en el cumpli-
miento, pero luego requería una declaración abusiva a quienes elegían participar.
Por el contrario, otros diseños de políticas pueden facilitar la participación otor-
gando liderazgo o puntos de acceso. Por ejemplo, la legislación ayudaba a facilitar
la construcción social positiva y la participación de agricultores de productos or-
gánicos cuando el programa de certificación para productos orgánicos agrícolas
incluía un comité asesor nacional (Ingram e Ingram 2006). Este comité ayudó
a construir una imagen positiva y potencial organizativo para los agricultores
de productos orgánicos, como también la percepción negativa de aquellos que se
beneficiaron de organismos modificados genéticamente, que irrigaban con aguas
residuales municipales o que utilizaban radiaciones para eliminar gérmenes.
En resumen, los diseños de políticas influyen en la participación mediante
normas de participación, mensajes transmitidos a los individuos, recursos como
dinero y tiempo, y verdaderas experiencias con las políticas según son llevadas
a cabo por los asistentes sociales, la fuerza policial o los organismos guberna-
mentales. Los mensajes transmiten quién pertenece, los intereses de quiénes son
importantes, qué tipo de “juego” es la política y si uno tiene lugar en la mesa de
negociación. Paul Pierson (2004) hace una distinción entre dos tipos de impac-
tos de las políticas. Aquellos asociados con las construcciones sociales son vistos
como efectos “interpretativos”, mientras que los que se hacen cumplir con autori-
dad política o recursos económicos se denominan efectos de “recursos” (Pierson
1993). En nuestro trabajo notamos que un elemento del diseño de políticas, tal
como las normas para votar o para captar fondos para un proyecto, muchas veces
contará tanto con efectos de recursos (materiales) como con efectos interpreta-
tivos. Algunas herramientas de políticas pueden ser principalmente retóricas o
“exhortatorias” (Schneider e Ingram 1990); es decir, contienen aseveraciones de
que la ley realmente dará un beneficio o disciplinará a alguna población objetivo,
108 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

pero no especifican ningún mecanismo para cumplir ni recurso financiero para

lograr ese objetivo. Aun así, podría ser un error intentar marcar distinciones cla-
ras entre los efectos denominados “materiales,” “instrumentales” o “de recursos”,
y aquellos denominados “simbólicos,” “interpretativos” o “retóricos,” ya que casi
todos los impactos materiales tienen importantes mensajes simbólicos.

Proposición 2. La asignación de beneficios y cargas a grupos objetivo en las políticas

públicas depende de su grado de poder político y su construcción social positiva o
negativa en el eje del merecimiento o no merecimiento.

Dos dimensiones de construcción de la población objetivo son centrales para

este marco (Schneider e Ingram 1993, 1997, 2005a; Ingram y Schneider 1993). El
poder político del grupo objetivo es una dimensión que indica el alcance de sus
recursos políticos, tales como si es numeroso, unido, fácil de movilizar, adinera-
do, hábil, bien posicionado, centrado en temas de su interés y acostumbrado al
voto, a relacionarse con funcionarios públicos, etc. Esta faceta ha sido utilizada
durante mucho tiempo por los cientistas políticos para examinar la fuerza de los
grupos de interés y de los movimientos sociales. La segunda dimensión también
ha sido muy estudiada en sociología y en estudios culturales pero generalmente
en forma aislada del poder político y pocas veces por los analistas de las políticas
públicas. Se refiere a la valencia o a la construcción social positiva o negativa del
grupo como digno y merecedor en mayor o menor medida, y como contribuyente
en mayor o menor medida al bienestar general. La figura 4.2 muestra una matriz
con el grado de poder político de un grupo objetivo registrado en el eje vertical
y el grado de imagen de merecimiento positivo o negativo de un grupo objetivo
en el eje horizontal. Aunque un grupo podría clasificarse en cualquier punto del
espacio representado en la figura 4.2, es útil agregar etiquetas para los grupos que
quedan en las cuatro celdas bien definidas que emergen de la matriz.
Los grupos privilegiados tienen altos niveles de recursos de poder político y
gozan de construcción social positiva como personas merecedoras importantes
en la jerarquía política y social en general y, más específicamente, en el bienestar
público según se interpreta en líneas generales. Dichos grupos probablemente
incluyen, entre otros, pequeñas empresas, propietarios de viviendas, personal de
emergencia, muchas veces científicos, y la familia ideal compuesta por un hombre
y una mujer casados con un par de niños. Es probable que los grupos privilegia-
dos reciban beneficios de políticas públicas (como descuentos o créditos fiscales)
y sean tratados con respeto. Dichos grupos no solo tienden a lograr una mayor
participación en los beneficios que en las cargas, sino que las cargas son muchas
veces voluntarias más que obligatorias o son coherentes con códigos profesio-
nales de ética ya establecidos. Las estructuras de implementación generalmente
incluyen el servicio de asistencia de la agencia a poblaciones objetivo potenciales
informándoles sobre los beneficios para los que pueden ser elegibles. Los diseños
de políticas generalmente incluyen muchos foros de participación donde es fácil
presentar quejas (ya sea en forma personal o mediante personal designado o abo-
La construcción social y el diseño de las políticas 109

gados) y los agentes de implementación pueden tener que rendir cuentas. Proveer
beneficios a dichos grupos privilegiados genera un importante capital político
para los formuladores de políticas, ya que los propios grupos considerarán favo-
rablemente dicha política y otros tendrán inclinación a consentir, porque los ra-
zonamientos en general relacionan las políticas con amplios intereses nacionales,
aun si las políticas realmente favorecen a poblaciones objetivo específicas.
Los grupos contendientes tienen recursos políticos considerables pero son
considerados negativamente como egoístas, poco confiables y moralmente sos-
pechosos. Durante mucho tiempo los grupos contendientes han incluido a los
principales sindicatos, aunque la mano de obra organizada está perdiendo su
otrora innegable poder político. Las industrias que contaminan, los fabricantes
de armas, las compañías petroleras, los lobistas de Washington y los activistas
conservadores radicales generalmente son vistos como políticamente poderosos
pero poco merecedores. Es probable que los grupos contendientes reciban benefi-
cios por su poder político, pero estos beneficios muchas veces son confidenciales,
es decir, están ocultos en los detalles de la ley y son difíciles de identificar. Los
beneficios otorgados a contendientes quedan ocultos porque ningún legislador
desea hacer algo bueno abiertamente para personas sospechosas. Los contendien-
tes pueden recibir cargas por ley, especialmente duras retóricas sobre sus fallas y
reglamentaciones agobiantes, pero sin embargo, debido a su poder político, di-
chas cargas son difíciles de hacer cumplir y pueden desafiarse fácilmente durante
la implementación o en una acción judicial.

FIGURA 4.2 Construcción social

110 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

Los dependientes gozan de una construcción positiva como merecedores, al

menos en términos de compasión y piedad. Las viudas, huérfanos, discapacitados
mentales, familias pobres, los sin techo, la mayoría de los estudiantes, y muchas
otras categorías de desafortunados entran en esta construcción. La falta de poder
político reduce abruptamente su recepción de beneficios, los que tienden a ser
inadecuados y limitados por normas, tales como las pruebas para averiguar los
recursos económicos o déficits de financiación. Debido a que no tienen un rol
fuerte en la creación de la riqueza nacional, los dependientes son vistos como
personas “buenas”, pero mucho menos merecedores de verdaderas inversiones
que los grupos privilegiados. La ayuda a estos grupos, como los préstamos para
estudiantes universitarios de familias de bajos ingresos (por ej., las becas federales
Pell), es la que primero experimenta reducciones en tiempos de ajuste presupues-
tario y son estos grupos los últimos en recibir generosidad en los buenos tiempos.
Los dependientes carecen de poder político para exigir más de manera efectiva.
Cuando se proveen los beneficios, estos tienden a ser pesados en cuanto a la re-
tórica y bajos en cuanto a la financiación. Los formuladores de políticas deben
ser cuidadosos y no mostrarse como mal intencionados, pero prefieren no gastar
recursos importantes en dependientes a menos que sea absolutamente necesario.
La ayuda que la Agencia Federal de Administración de Emergencias (FEMA por
su sigla en inglés) prestó a muchos de los desconsolados ciudadanos de Nueva
Orleans, luego del Huracán Katrina en el otoño de 2005, refleja la difícil situación
de la clase dependiente (Dyson 2006).
Los desviados carecen tanto de poder político como de construcciones so-
ciales positivas y tienden a recibir un porcentaje desproporcionado de cargas y
sanciones. La cantidad de grupos de ese tipo y su importancia como objetivos
de políticas están aumentando. Entre los desviados se incluye a los terroristas
y los sospechosos de serlo, delincuentes, inmigrantes ilegales, narcotraficantes
y drogadictos, piratas informáticos, agresores sexuales, espías, informantes su-
brepticios de secretos oficiales y muchos otros. Como otros han escrito (ver, por
ejemplo, Nicholsen-Crotty y Meier 2005), los desviados forman una especie de
subclase permanente en los Estados Unidos y se los culpa de muchos de los ma-
les de la sociedad que deberían ser atribuidos al sistema social y económico más
extenso. La política del castigo ha llegado a dominar gran parte de las políticas
públicas dirigidas a los desviados, en tanto que los formuladores de políticas ga-
nan considerable capital político mediante el castigo a aquellos que no tienen los
recursos de poder o los medios para luchar y que son considerados por el público
en general como no merecedores de algo mejor. Los desviados tienen pocos o casi
ningún grupo promotor que desee hablar por ellos. Los estudios de políticas sobre
justicia criminal confirman la dificultad para proveer todo tipo de políticas que
puedan interpretarse como “beneficiosas” para personas condenadas por delitos,
ya que quienes formulan políticas han utilizado el tema de la seguridad personal
como estrategia para ganar capital político (Mauer 1999; Schneider 2006).
La construcción social y el diseño de las políticas 111

Esta clasificación cuádruple no tiene la intención de producir líneas tajantes

entre estos grupos sino conceptualizar un espacio político, con grupos (o subgru-
pos) que encajen de manera apropiada. Reconocemos que algunas poblaciones
objetivo carecen de todo tipo de construcción social positiva o negativa pero aun
así tienen poder político. En algunos casos, diversos grupos han protestado con-
tra las construcciones sociales, con diferentes actores que percibían sus atributos
de distintas maneras. Por ejemplo, algunos describen a los inmigrantes ilegales
como la columna vertebral de la economía americana mal remunerada, mien-
tras que otros los ven como violadores de leyes que se quedan con los trabajos de
los ciudadanos y explotan el sistema de asistencia social de los [Link]. (Newton
2005). Otros grupos están “en tránsito”, moviéndose de una posición a otra. Al-
gunos de estos contendientes emergentes, como los feministas y activistas por
los derechos de los homosexuales, pierden simpatías a medida que ganan poder
político. Además, las políticas muchas veces subdividen a las poblaciones obje-
tivo, tomando la mejor construcción positiva de los grupos de dependientes y
desviados, y proporcionándoles un mejor trato.
Aunque todavía hay mucho trabajo empírico por hacer, los estudios realizados
hasta el momento tienden a confirmar la mayoría de las proposiciones respecto
a la relación entre las características de la población objetivo y el modo en que
las poblaciones objetivo son tratadas en el diseño de políticas. La asignación de
beneficios principalmente a privilegiados, cargas a desviados, beneficios ocultos
y cargas vacías a contendientes, como también la ayuda inadecuada y degradante
a dependientes, es un modelo que se encuentra en todas las arenas de políticas.

Proposición 3. Los elementos de diseño de políticas (como herramientas, reglas, ra-

zonamientos y estructuras de prestaciones) difieren según la construcción social y el
poder de los grupos objetivo.

El modo en que el gobierno trata a los clientes durante la implementación, difiere

considerablemente según el poder y la construcción social de los grupos objetivo.
Los grupos objetivo merecedores generalmente son clientes de programas federa-
les con servicios profesionalizados y normas específicas de adjudicación, mientras
las minorías o los no merecedores están sujetos a administradores estatales o lo-
cales con mayor discreción en manos de asistentes sociales (Campbell 2003). Los
clientes de la seguridad social gozan de una relación financiera despersonalizada
con un organismo federal, mientras que aquellos que reciben asistencia pública
tienen un asistente social personal y se enfrentan a varias normas con el fin de
disciplinar sus pobres hábitos sociales y económicos (Soss 2005; Schram 1995).
Las leyes sobre bienestar social a veces privan de todo menos de los símbolos a
quienes están en desventaja. Chanley y Alozie (2001) hallaron que los beneficios
principales otorgados a las mujeres golpeadas mediante la reforma del bienestar
social de 1996 eran retóricos y no contenían disposiciones que verdaderamente
pudieran ayudar a este grupo. En su libro sobre el surgimiento del estado de bien-
estar durante el New Deal, Suzanne Mettler (1998) explica por qué era insuficiente
112 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

la ayuda provista a mujeres y niños dada su construcción social como dependien-

tes. La mayoría de los programas de subsidios para grupos privilegiados (tales
como la Asistencia Social para personas mayores) son universales, mientras que
casi todos los programas de subsidios para dependientes son particulares, o al
menos muy restringidos, debido al subfinanciamiento (Soss 1999; Chanley 2005;
Camp¬bell 2003; Kumlin 2004).
El estudio de Suzanne Mettler (2002) sobre los diseños de políticas mediante
los cuales se otorgaban los beneficios educativos de los militares demostró que
muchos elementos de la política reforzaban el mensaje de que este grupo era es-
pecialmente merecedor. Este estudio también demostró que la política de benefi-
cios estaba principalmente orientada hacia determinados grupos objetivo que se
presentaban como merecedores de asistencia del gobierno debido al servicio que
prestaron a la nación. Como grupo objetivo privilegiado, los veteranos no solo
recibieron un generoso apoyo educativo, sino que además fueron asistidos por
una Administración de Veteranos que asignaba beneficios libres de declaraciones
de recursos económicos y de controles indiscretos.
Las poblaciones objetivo muchas veces se subdividen en el diseño de políticas
a fin de orientar los beneficios a los subgrupos con mayor poder y con construc-
ciones más positivas. El análisis de Mara Sidney (2003) sobre la legislación re-
lativa a viviendas dignas muestra de qué manera los formuladores de políticas
subdividieron las poblaciones objetivo separando la “clase media de color” de los
“manifestantes urbanos de color” para justificar la adjudicación de beneficios a
los primeros. Se encontraron patrones similares en la evolución de las políticas
sobre justicia juvenil cuando los formuladores de políticas separaron a los jóvenes
de los adultos, de modo que el castigo se infligiera en estos últimos pero no en los
primeros, y luego dividieron a los menores en “infractores” y “delincuentes” para
justificar el diseño de las políticas diferentes para estos grupos (Ingram y Sch-
neider 1995). El análisis histórico de Kyle (2006) de los sin techo demuestra que
desde el siglo IX, quienes formulan políticas han creado subgrupos de sin techo
“merecedores” y “no merecedores”, con políticas más positivas exclusivamente
para los primeros.
Los diseños de políticas para los llamados “padres no cumplidores” (los padres
que evaden pagar el mantenimiento alimentario de sus hijos dependientes a sus
ex esposas) difieren si los niños reciben ayuda de la asistencia social (Crowley y
Watson 2005), es decir, según el modo en que su condición es construida social-
mente. Para los padres cuyos hijos reciben asistencia social, todo el dinero recogi-
do regresa a las arcas del estado para reembolsar a quienes pagan sus impuestos,
mientras que en el caso de aquellos que no reciben asistencia social, el dinero de
la manutención alimentaria paterna llega directamente a sus familias. En el caso
de los padres con hijos que reciben prestaciones de asistencia social, los estados
pueden procurar la manutención del niño durante años, incluso desde su naci-
miento, mientras que otros padres solo son responsables por la deuda atrasada en
los pagos desde la presentación del pedido de asistencia para el niño. Claramente,
La construcción social y el diseño de las políticas 113

el diseño de políticas para padres cuyos hijos reciben asistencia es punitivo, se los
castiga por tener hijos sin tener los medios para mantenerlos.
La investigación también ha respaldado la opinión de que los razonamientos
encontrados en el diseño de políticas relacionan la elección de herramientas
con la construcción social de la población objetivo (Schneider e Ingram 1990).
Schroedal y Jordan (1998: 120), por ejemplo, concluyeron que, cuando el Senado
de los [Link]. propuso conferir beneficios a grupos contendientes en sus políti-
cas sobre SIDA, los fundamentos que la acompañaban evitaban toda mención
explícita a la homosexualidad. En un estudio de políticas sobre el consumo de be-
bidas alcohólicas y la conducción, Houston y Richardson (2004) hallaron que las
definiciones del problema se enfocaban especialmente en la construcción social
de los grupos objetivo. Identificaron cuatro construcciones sociales diferentes:
“alcohólicos asesinos,” “conductores discapacitados,” una interpretación de salud
pública sobre el abuso del alcohol como una enfermedad y una interpretación
libertaria que se enfocaba más en una conducta “irresponsable” ocasional —pero
no criminal. Las posiciones de las políticas reflejaban las construcciones sociales
y asumían modelos de conducta previsibles.
La estrecha relación de las herramientas de las políticas con los fundamentos
que se centran en construcciones sociales positivas y negativas tiene implicancias
en la efectividad de la política pública. Houston y Richardson (2004), por ejemplo,
concluyen que la inserción de construcciones sociales negativas en el debate sobre
consumir alcoholizado trae aparejada una política que tendrá el menor resultado
posible en el problema que debe resolverse. Mara Sidney (2005) atribuye el débil
impacto de las leyes sobre viviendas justas, al menos en parte, a los diseños de
políticas que fueron limitados y formados por la construcción social mixta de
propietarios de viviendas afroamericanos. Los esfuerzos por proveer servicios
de salud a presidiarios con VIH/SIDA produjeron muchos problemas durante
el proceso de implementación, debido a que el diseño parecía basado más en la
construcción del grupo objetivo que en la necesidad o capacidad fiscal del estado
(Nicholson-Crotty y Nicholson-Crotty 2004). Además Nancy VanDeMark (2006)
concluyó que las medidas punitivas existentes (en cuanto se oponen a las rehabi-
litativas) dirigidas contra las mujeres adictas a las drogas eran contraproducentes
en términos de la capacidad de las mujeres para recuperarse de la drogodepen-
dencia.
Es importante tener en cuenta que la construcción social de grupos objetivo en
cuanto a la dimensión de quienes son o no merecedores, no es característica de
todos los contextos de formulación de políticas. Schneider e Ingram (1997) exa-
minan también los contextos institucionales profesionalizados donde la ciencia y
el profesionalismo dominan el modo en que se enmarcan los asuntos y el diseño
de políticas. En dichos contextos no son el poder o las imágenes los que dirigen el
diseño de políticas sino el razonamiento instrumental y los intereses burocráti-
cos. En otros contextos el proceso y diseño de políticas pueden responder exclu-
sivamente al poder y asignar beneficios en el modo distributivo esperado por los
114 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

pluralistas. En un tercer grupo de contextos examinados por quienes estudian la

gobernanza inclusiva (ver Feldman y Khademian 2004, 2005), la formulación y el
diseño de políticas pueden ser mucho más inclusivos, colaborativos y coherentes
con los principios de la democracia discursiva (deLeon 1997; Fischer 2003).
Para resumir, hay muchas pruebas que respaldan la opinión de que hay diferen-
cias distintivas en los diseños de políticas para grupos objetivo de privilegiados,
contendientes, dependientes y desviados, y que los privilegiados son tratados mu-
cho mejor que los demás. Se han encontrado diferencias en el tratamiento de la
distribución de beneficios y castigos, fundamentos positivos frente a fundamen-
tos negativos, normas de elegibilidad universales más que normas particulares,
sistemas de prestaciones administrativas profesionalizadas con normas claras
en lugar de normas muy discrecionales, y beneficios o castigos materiales más
que fundamentalmente retóricos. Además, algunos trabajos de investigación su-
gieren que, cuando las herramientas de políticas se seleccionan sobre la base de
construcciones sociales, los diseños de políticas resultantes son más difíciles de
implementar y menos efectivos de lo que serían de otro modo.

Proposición 4. Los formuladores de políticas, especialmente los políticos electos,

responden, perpetúan y contribuyen a la creación de las construcciones sociales de
grupos objetivo anticipando la aprobación o aceptación públicas.

Los diseños de políticas se institucionalizan con el tiempo y, en la medida en

que las consecuencias de las políticas “retroalimentan” (o “proalimentan” (feed
forward)) para desalentar la participación política de grupos con construcciones
negativas y alentar la participación de grupos con construcciones positivas, los di-
seños de políticas ejercen un poderoso refuerzo de las construcciones sociales, las
relaciones de poder prevalecientes y las culturas institucionales. Los líderes electos
responden a las políticas del mismo modo que otros actores políticos y refuerzan
las imágenes predominantes. También responden a los incentivos para proveer
beneficios a los grupos privilegiados, como sugiere la teoría de la elección pública
(Buchanan 2001), porque se percibe a estos grupos como merecedores y poseen
una buena organización política. Además, el merecimiento como construcción
tiende a proteger a los líderes electos de la distribución de la política pública. Del
mismo modo, generalmente ignoran a los grupos sin poder con construcciones
negativas, incapaces de desafiar su propia situación y con pocas probabilidades de
obtener el apoyo de un público más amplio, o realmente les infligen castigos y los
sancionan simulando “volverse más duros”
Los politólogos y quienes estudian la elección pública están de acuerdo res-
pecto del razonamiento de que los políticos electos desean ser reelegidos, y la
preocupación por la reelección domina sus decisiones para proponer y respaldar
leyes. Los líderes electos responden a las presiones de intereses bien organizados,
pero también anticipan las consecuencias electorales de tomar posiciones de va-
lor en contradicción con los valores dominantes (Arnold 1990). Los legisladores
no quieren que los vean haciendo cosas que favorezcan demasiado a grupos que
La construcción social y el diseño de las políticas 115

fácilmente se construyen como grupos de desviados o, en muchos casos, como

contendientes. Están ansiosos por hacerse ver como opresores de los grupos de
desviados porque creen que los votantes los recompensarán por castigar a los gru-
pos con construcciones negativas. En consecuencia, se espera que tanto los líderes
legislativos como los presidentes y los gobernadores concentren sus actividades en
las células diagonales de la tipología, confiriendo beneficios a los privilegiados y
castigando a los desviados, donde las recompensas probablemente sean mayores,
especialmente en términos de reelección.
En trabajos anteriores, Schneider e Ingram (1993, 1997, 2005a, 2005b) e Ingram
y Schneider (1993, 1995, 2005, 2006) han observado que las construcciones so-
ciales emanan de una variedad de fuentes y que los diseños de políticas son solo
una de las muchas influencias que crean y perpetúan el estigma y los estereotipos.
Muchas teorías sociológicas, psicológicas y antropológicas resaltan un proceso
denominado maximizar la diferencia, por medio del cual las personas intentan
distinguir su grupo de otros, haya o no una ganancia personal (Tajfel 1970; Gilo-
vich 1993). Las personas tienden a exagerar los rasgos positivos y negativos de los
grupos y crean mitos y fundamentos que justifican la dominación de algunos gru-
pos sobre otros. Con el tiempo, estos mitos se inculcan en la cultura y se incorpo-
ran en las políticas de modo que su autenticidad es incuestionable y son aceptados
como hechos. Al mismo tiempo, los estereotipos e imágenes legitimadas en las
políticas pueden proveer un objetivo y punto de partida para la protesta. Anthony
Marx (1998) sostiene que el prejuicio racial oficial hacia las personas de color en
Sudáfrica y en los Estados Unidos fue más fácil de derribar que prejuicios no
oficiales similares en Brasil, ya que la ley y las políticas ofrecieron una estructura
de oportunidad para desafiar abiertamente las políticas públicas discriminatorias
dentro del proceso político. Dichos estudios señalan la importancia de los debates
sobre políticas como arenas centrales para desafiar las construcciones sociales.
Así como los líderes elegidos dependen del partidismo y la ideología para cons-
truir apoyo y oposición para las propuestas legislativas, también dependen de las
construcciones sociales. Algunos estudios de historias legislativas que utilizaron
el marco de la construcción social concluyeron que los líderes electorales depen-
den en gran medida del discurso que compromete imágenes de merecimiento y
desviación. Lina Newton (2005) llegó a la conclusión de que fue dominante un
argumento que hacía hincapié en los “extranjeros delincuentes” en los debates
del Congreso sobre el control de la inmigración en 1996, y continúa invocándose
el “caos” en 2006 en apoyo de las medidas draconianas contra los trabajadores
indocumentados, induciendo claramente su construcción como desviados.
Los “emprendedores morales” han sido identificados como conexiones causales
claves entre las construcciones sociales de grupos desviados y el diseño de po-
líticas (Nicholson-Crotty y Meier 2005). Los emprendedores morales traducen
las grandes ansiedades sociales y percepciones negativas de grupos marginales
en cruzadas legislativas que convencen a otros de que determinados desviados
no son castigados en forma suficiente. Sean Nicholson-Crotty y Kenneth Meier
116 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

(2005) observan que dichos emprendedores están asociados con frecuencia a ins-
tituciones dominantes de la sociedad, tales como iglesias o gobiernos. Se basan
en percepciones negativas generalizadas de los grupos pero no en percepciones
enfocadas en ellos. Nicholson-Crotty y Meier (2005: 224) proponen que “la co-
nexión causal entre la construcción social y los diseños [de políticas] públicas no
es inevitable, pero que muchos factores intermedios intervienen en la conexión
entre los dos”. Inspirándose en la prohibición de importar opio en la década de los
ochenta y en la sanción de la ley federal para el control de delitos en 1984, ofrecen
tres proposiciones: “[L]as condiciones incluyen en primer lugar la presencia de un
grupo socialmente marginal y rápidamente identificable, con un estereotipo car-
gado de valores”. En segundo lugar, un emprendedor moral debe centrarse en la
atención y el miedo públicos a las acciones de ese grupo. Finalmente, debe haber
suficiente ganancia política para atraer a un campeón político a fin de ubicar el
tema en la agenda política y trabajar para asegurar la aprobación de una política
dirigida a un grupo objetivo” (228).

Proposición 5. Las construcciones sociales de grupos objetivo pueden cambiar, y el

diseño de políticas públicas es una fuerza importante para el cambio aunque cier-
tamente no la única. Las semillas para alterar las construcciones sociales pueden
encontrarse frecuentemente en los resultados imprevistos o no intencionados de
diseños de políticas previos.

Las construcciones sociales tienen una resistencia inherente a los cambios. Los
diseños de políticas contienen elementos que pueden reforzar poderosamente
las construcciones sociales de grupos objetivo y acrecentar, reforzar o debilitar
los intentos de grupos objetivo de cambiar sus situaciones. Tal como lo atestigua
Jacob Hacker (2002), hay legados heredados de políticas establecidas. Un ejemplo
sorprendente de cómo las construcciones de “desviación” se autoperpetúan es
el caso del tratamiento de la lepra en Estados Unidos. Janet Frantz (1992, 2002)
presenta pruebas convincentes de que el gobierno federal, mediante sus políticas,
dio a los leprosos estadounidenses (conocidos en la jerga médica como pacientes
que sufren del mal de Hansen) la condición de desviados (por ejemplo, los confinó
a vivir en un pantano de Louisiana, no les permiten tener contacto con el exterior
ni vida familiar, los privan de los privilegios del voto e incluso les niegan el privi-
legio postal). Cuando la ciencia médica desechó la idea respecto de la naturaleza
altamente contagiosa del mal de Hansen en la década de los cuarenta y elaboró
un protocolo de tratamiento, luego de años de separación forzosa de la sociedad,
los pacientes se opusieron a que se les quitara su condición de desviados duran-
te cincuenta años más. El gobierno pudo disolver la colonia solo mediante una
combinación de desgaste: algunos pacientes iban falleciendo y a otros les pagaban
(literalmente) hasta US$33.000 por año para que se fuesen. (Condiciones simila-
res prevalecieron respecto de la colonia de lepra en la isla hawaiana de Molokai;
ver Tayman 2006).
La construcción social y el diseño de las políticas 117

Schneider e Ingram (1997) han sugerido varias circunstancias en las que los
hallazgos de la ciencia promueven, inhiben o no tienen ningún efecto sobre los
cambios en las políticas. Argumentan que la ciencia tiene mayor influencia cuan-
do las construcciones sociales de los grupos no se cuestionan y la política pública
no tiene un público objetivo obvio. En tales casos los científicos pueden haber de-
finido la cuestión en términos técnicos que solo incluyen una construcción muy
neutral de los grupos objetivo. Cuando existen construcciones sociales fuertes, la
ciencia que va contra los principios es generalmente ignorada, mientras que aque-
lla que refuerza los estereotipos se utiliza como fundamento pero solo cambia
unas pocas voluntades. Además, el científico podría no ser inmune a las cons-
trucciones sociales negativas. Por ejemplo, Cooper (2004: 435) estudió artículos
médicos sobre el uso de opio durante dos períodos, 1880-1920 y 1955-1975. Des-
cubrió que los profesionales de la salud atribuían las causas de la adicción al opio
a “una patología individual cuando creían que los adictos eran hombres y mujeres
de clase trabajadora, pobres y/o no blancos”, y a “factores en su mayoría externos
al individuo cuando consideraban que los adictos eran hombres y mujeres adine-
rados y blancos”. No sorprende mucho a los construccionistas sociales descubrir
que las multas para los grupos de contendientes blancos de clase media son menos
desalentadoras que aquellas impuestas a grupos dependientes o desviados.
La autoridad científica puede ser crucial en los casos en los que se realizan in-
tentos para cambiar la construcción de un grupo o cuando se están enfrentando
construcciones opuestas. El estudio de Glenda Kelmes (2004) sobre el tratamiento
de drogas obligatorio como alternativa a la encarcelación, revela cómo los adictos
a las drogas se transformaron de poblaciones objetivo desviadas a dependientes
en el estado de California, mediante el testimonio de profesionales médicos. Los
centros para el tratamiento de la drogadicción que contrataban expertos médicos
prosperaron con las disposiciones políticas manejando los recursos y logrando
que los pacientes iniciaran un tratamiento. Estos profesionales que trataban la
drogadicción, crecían en cantidad y legitimidad con los recursos del gobierno
y eran un importante respaldo para la iniciativa aprobada por los votantes, que
obligaba a recibir tratamiento a quienes consumían drogas pero que no estaban
involucrados en su venta. Estos expertos describían con compasión a quienes
consumían drogas como “enfermos” más que como “malas personas”, y como
personas que podían curarse con un tratamiento. La campaña mediática en apo-
yo a la iniciativa de tratamiento obligatorio ponía bien a la vista a una persona con
delantal blanco hablándole a un matrimonio blanco de clase media sobre la nece-
sidad de someter a tratamiento a su hijo blanco, bien vestido, adicto a las drogas.
Los mecanismos de retroalimentación que reflejan y amplifican las construc-
ciones que prevalecen pueden modificarse en algunas circunstancias y los diseños
de políticas son un factor en este proceso de cambio. Mientras que hay muchas in-
fluencias fuera de las políticas que motivan dichos cambios en las construcciones
sociales, las políticas pueden proveer el enfoque, los recursos, las arenas y la mo-
vilización de actores políticos que son esenciales para el cambio de las construc-
118 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

ciones sociales que prevalecen. También pueden desarrollar la fuerza e influencia

de grupos intermediarios encomendados con la entrega de servicios, que tienen
construcciones mucho más positivas que los beneficiarios finales, quienes pueden
ser considerados en forma muy negativa. Los refugios para mujeres golpeadas y
para los sin techo, los centros de rehabilitación de drogadictos, las instalaciones
de recreación para pandilleros y otros, pueden atraer apoyo financiero y construir
imágenes muy positivas aunque las personas a las que prestan servicios no sean
ni poderosas ni positivas. Por otro lado, la introducción de objetivos intermedios
no siempre mejora la situación de poblaciones en desventaja. Cuando las prisiones
privadas se transformaron en parte del dominio de las políticas, los estudiosos de
políticas de justicia criminal expresaron su preocupación diciendo que al agregar
esta institución vista como más poderosa y positiva a la arena de políticas, habría
aún más incentivos para aumentar la gravedad o el alcance de la política de cas-
tigos (Schneider 1999).
Las políticas demasiado ambiciosas que comienzan a amenazar un amplio sec-
tor de grupos, aun cuando esos grupos carecen de poder relativo, pueden provocar
desafíos por parte de los movimientos sociales. Ellen Reese (2006: 279) estudió
el éxito de una coalición de inmigrantes y grupos comunitarios que restituyó los
derechos a la asistencia social de los inmigrantes en California. Descubrió que los
amplios recursos y efectos interpretativos de las políticas que quitaron los derechos
a los inmigrantes en 1996, dieron lugar a una importante movilización de con-
tendientes. Argumenta que las amenazas de políticas más inclusivas provocan la
unión de muchos grupos y estimulan el patronazgo de elites, lo que facilita la crea-
ción de coaliciones. Las estructuras de implementación de amenazas de políticas
también afectan las oportunidades de formar movimientos exitosos. Los diseños
de políticas determinan cuánto tiempo tienen los activistas para movilizarse, el
ritmo de sus actividades y su elección de objetivos políticos. Estos resultados son
consistentes con la opinión de David Meyers (2006) de que la política de recluta-
miento que tenía normas de aplicación universales (la lotería) e incluía a muchos
jóvenes de clase media y alta, ofrecía un núcleo de actividad antibélica durante la
Guerra de Vietnam. Las juntas de reclutamiento, diseminadas por todo el país, se
transformaron en lugares de resistencia de los manifestantes, cuyas manifestacio-
nes antibélicas fueron legitimadas en gran medida por su condición social.
Una dinámica similar puede esperarse cuando las políticas confieren tantos
beneficios a grupos privilegiados que comienzan a construirse no como “mere-
cedores” de lo que obtienen, sino como que obtienen más de lo que merecen. El
marco de la construcción social sugiere que su construcción debería comenzar a
cambiar de “merecedora y con derechos” a “obteniendo más de lo que merecen”,
“ambiciosos” o “dilapidadores,” y que podrían ser reconstruidos en la mente del
público para entrar en la categoría de contendientes (poderosos pero no bien vis-
tos). En especial, los funcionarios electos tienen que cuidarse de esta reclasifica-
ción potencial, ya que pueden moverse de los rangos de funcionario público electo
a los de político corrupto (deLeon 2005a). El ejemplo reciente de Trent Lott, líder
La construcción social y el diseño de las políticas 119

de la Cámara de Diputados de los Estados Unidos, que renunció a su cargo debido

a supuestas relaciones con ciertas recaudaciones de fondos ilegales, ilustra el peli-
gro de otorgar demasiados beneficios a los grupos contendientes o privilegiados.
Los beneficios manifiestos a contendientes son especialmente riesgosos, y los for-
muladores de políticas deben ocultarlos, algunas veces mediante la elaboración
de complejas y enrevesadas logísticas de políticas con muchos puntos durante la
implementación, en los que la intención de la política puede socavarse. La imagen
de la política se vuelve negativa mediante la construcción negativa de la población
o al desenmascarar el engaño en su diseño.
Los grupos objetivo, trabajando mediante las estructuras de oportunidad
provistas en los diseños de las políticas, pueden en algunos casos influir en sus
propias construcciones sociales. Para los grupos minoritarios que tienen clasifi-
caciones como dependientes o desviados, la política interpretada por los juzgados
es muchas veces un foco de actividad debido a la apertura histórica del poder ju-
dicial a los reclamos de derechos civiles. Stephanie DiAlto (2005) revela la forma
en que los japoneses estadounidenses trabajaron para transformar sus imágenes
de “minoría traicionera” a la de “minoría modelo”. Antes de la Segunda Guerra
Mundial, la política sobre inmigración y las políticas relativas a las propiedades
del estado eran discriminatorias respecto de los japoneses: les prohibían la en-
trada al país y no les permitían tener sus propias tierras. Fundamentada como
medida de defensa, los japoneses estadounidenses fueron privados de su libertad
en campos de concentración ubicados en áreas remotas de los Estados Unidos.
La tarea de reconstruir la imagen de los japoneses estadounidenses continuó
con posterioridad a la guerra en una serie de fallos judiciales que revocaron las
disposiciones estatales que restringían la propiedad de tierras. Con el desarrollo
de los hechos, es claro que fueron importantes los factores del ambiente general,
incluso las relaciones de los Estados Unidos con Japón en los años posteriores a la
guerra. El poder económico creciente de los japoneses estadounidenses también
les permitió tomar ventaja de las oportunidades, movilizarse y presentar acciones
legales.
El caso de los japoneses estadounidenses también revela que las construcciones
sociales se arraigan en la historia de las políticas y hacen difíciles los esfuerzos
que realizan tanto los grupos objetivo como también otros grupos por desarrollar
una construcción más positiva. Tal como lo demuestran Lina Newton (2005) y
Mara Sidney (2003), los afroamericanos y los grupos inmigrantes han experi-
mentado diferentes tipos de construcciones sociales negativas y más positivas en
políticas públicas del pasado. Una vez que se logra la construcción de un grupo
como negativa, y esa construcción se arraiga en la ley, siempre queda un recuerdo
social degenerativo y negativo como precedente. Ha transcurrido más de medio
siglo desde que Brown v Board of Education (Brown c/ Consejo de Educación)
intentó deshacer el sesgo racial inveterado en la ley por Plessey v Ferguson (Plessey
c/ Ferguson); aunque la mayoría estaría de acuerdo en afirmar que, si bien hay
menos sesgos raciales que antes, estos no han sido eliminados. Aunque los grupos
120 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

objetivo pueden lograr victorias de políticas que parecen ofrecer más recursos e
imágenes más positivas, el cambio para mejor no está garantizado. En un am-
biente político cambiado y siempre polémico puede haber un resurgimiento del
discurso negativo y con la ayuda de emprendedores morales puede perderse lo
ganado por los grupos de dependientes o desviados.
El trabajo de Joe Soss y Sanford Schram (2005) permite el conocimiento de los
límites del diseño de políticas en las construcciones sociales cambiantes de los
grupos objetivo. Soss y Schram examinan si la reforma de 1996 para pasar del
sistema de bienestar social al mercado laboral cuya intención, al menos en parte,
era proveer una imagen más positiva a los beneficiarios de la asistencia social,
logró realmente una visión más positiva. Descubrieron que los estereotipos ne-
gativos de los beneficiarios de asistencia social persistían aun luego de adoptarse
estrictas normas que redujeron los roles de la asistencia social, forzar a muchos
beneficiarios a aceptar trabajos de baja remuneración y limitar la elegibilidad a un
período limitado. Inspirándose en el trabajo de Murray Edelman (1964) razona-
ron que la reforma de la asistencia social no afectaba las construcciones sociales
porque el público no podía enfocarse en los cambios relativamente invisibles de
los elementos de diseño de políticas de asistencia social. Por el contrario, el públi-
co en general continuó aferrándose al antiguo y continuo argumento de que los
pobres no trabajan porque los beneficiarios de asistencia social pueden conseguir
beneficios del gobierno sin hacer nada a cambio. Aunque se informó cabalmente
acerca del debate sobre el bienestar social, este no tenía un relato contrario cohe-
rente que desafiara las percepciones negativas bien arraigadas de quienes recibían
asistencia. El discurso político continuó transmitiendo los mismos mensajes
sobre dependencia y desviación, sobre cómo hacer que este grupo problemático
fuese responsable. Además, los investigadores notaron que no había aprendizaje
experiencial porque muy pocas personas en los cuadrantes de privilegiados o con-
tendientes (es decir, aquellos cuyas opiniones se estudian activamente) realmente
se veían afectadas por las reformas de la asistencia social.

Proposición 6. En contextos de formulación de políticas degenerativas, las diferencias

en los diseños de políticas se relacionan con diferentes patrones de cambios en las
políticas.

En las últimas dos décadas, varias teorías de cambio de políticas han ganado
considerable importancia, como el marco de las coaliciones promotoras, el marco
del análisis y desarrollo institucional, además de la teoría del equilibrio inte-
rrumpido/dependencia de la trayectoria previa (Sabatier 1993; Sabatier y Jenkins-
Smith 1993; Ostrom 1990, Baumgartner y Jones 2002; Pierson 1993, 2000, 2004).
Sin embargo, ninguna de estas teorías examina el planteo de Lasswell sobre quién
se beneficia y quién pierde con el cambio en las políticas, y ninguna se sostiene en
todos los contextos (Lasswell 1936). El marco de la construcción social es útil para
comprender quién se beneficia del cambio y si el cambio tiene algún impacto en
las condiciones de la democracia.
La construcción social y el diseño de las políticas 121

El marco de la construcción social postula que la dependencia de la trayectoria

previa (y rendimientos crecientes) caracteriza dos secciones del espacio de políti-
cas: la concesión de beneficios a grupos privilegiados y el castigo a los desviados.
Cada paso sucesivo de políticas que confiere más beneficios a grupos poderosos,
considerados positivos, generalmente dará como resultado un aumento del apoyo
del grupo objetivo y poca o ninguna oposición de otros grupos. Del mismo modo,
cada aumento sucesivo en los castigos a los grupos de desviados produce aproba-
ción pública. Estos dos procesos eventualmente pueden concluir (por ejemplo, el
equilibrio interrumpido de Baumgartner y Jones [1993]), pero solo mucho des-
pués de que la política haya cesado de producir resultados efectivos.
Por el contrario, se espera que las reglamentaciones no deseadas pero necesarias
para las políticas que se aplican a los grupos privilegiados produzcan rendimien-
tos marginales decrecientes más que crecientes. Probablemente, los grupos privi-
legiados podrán resistir la imposición de cualquier carga que no sea claramente
justificable para lograr algún propósito político acordado. El cambio de políticas
se parecerá a un modelo de equilibrio estable, en el que las cargas de políticas
adicionales generarán demasiada oposición para ser políticamente sostenibles.
Cuando se imponen cargas a grupos privilegiados, es más probable que los re-
cursos de poder y las construcciones positivas de dichos grupos desencadenen
una contramovilización, resistencia en la implementación, desafíos legales y otras
defensas en general no disponibles para los dependientes o desviados. Por ejem-
plo, la ley sobre inmigración de 1985 que imponía sanciones a los empleadores
que contratan inmigrantes ilegales fue pocas veces obedecida y se ha debilitado
con cada revisión sucesiva de la política federal de inmigración (Newton 2005).
El estudio de Sidney (2005) sobre el problema de la vivienda ha demostrado que
cada revisión de la Ley de Vivienda Justa de 1968 ha debilitado las disposiciones
sobre los intereses de los bancos y de los bienes raíces con el objetivo de asegurar
viviendas justas a las minorías raciales.
Del mismo modo, la teoría sobre las construcciones sociales plantea que las
políticas punitivas contra desviados probablemente tendrán más estabilidad que
las políticas sobre tratamiento, como aquellas que recuperan, reeducan y liberan
a los delincuentes. La investigación sobre los cambios en las políticas de encarce-
lación en los estados de los Estados Unidos desde 1880 a 2003 demuestra que los
períodos de aumentos sostenidos en la encarcelación eran más dependientes de la
trayectoria previa que los períodos de disminuciones continuas (Schneider 2006).
De hecho, los períodos con aumentos generalmente fueron más prolongados, más
frecuentes y menos propensos a ser interrumpidos por interrupciones extremas.
El resultado es que actualmente los Estados Unidos tienen el mayor porcentaje de
encarcelamiento del mundo (Schneider 2006).
Cuando se confieren beneficios, tales como alternativas a castigos para grupos
desviados, se espera que la dependencia de la trayectoria previa sea poco frecuente
o no exista. En cambio, la tolerancia política para proveer cosas buenas a malas
personas en nombre de tratar el delito como una enfermedad es muy baja y tien-
122 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

de a caracterizarse por rendimientos marginales decrecientes. Dichas políticas se

quedarán rápidamente sin apoyo y/o producirán oposición, llevando a un cambio
pluralista de tipo equilibrado. Por lo tanto, el proveer beneficios a desviados proba-
blemente no seguirá un modelo de dependencia de la trayectoria previa, ya que los
emprendedores de políticas, los medios y los grupos de interés se movilizarán para
ganar capital político y empujarán las políticas hacia el equilibrio nuevamente.
La construcción social de poblaciones objetivo también es útil para comprender
cuándo el cambio de políticas seguirá los modelos de aprendizaje, como el marco
de las coaliciones promotoras y el análisis institucional de Ostrom. Tal como se
remarcó anteriormente, los contextos degenerativos de formulación de políticas
no son omnipresentes y algunas instituciones que formulan políticas a veces pue-
den evitar las construcciones sociales negativas y divisivas, y el hiperpluralismo
para la ganancia política que caracteriza a la democracia degenerativa. Se propo-
ne que los modelos de aprendizaje son más propensos a contener la formulación
de políticas cuando no hay públicos relacionados (May 1991) o ninguna población
objetivo con construcciones sociales bien definidas, o cuando las poblaciones ob-
jetivo están esencialmente equilibradas, tanto en términos de su poder político
como en su reputación de merecimiento. El marco de la construcción social tam-
bién es útil para especificar las circunstancias en las que la ciencia y la opinión
experta no tienen posibilidades de influir, es decir, donde la construcción social
de los grupos objetivo está muy arraigada y domina el discurso de un área de
cuestiones como la inmigración, el bienestar y el crimen.

DESARROLLOS FUTUROS EN EL MARCO

DE LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL
La aplicación de la construcción social al diseño de políticas y al efecto de las
políticas sobre la democracia continúa de muchos modos como un marco en
desarrollo, moviéndose de un conjunto de ideas muy ilustrativo, enfocado en di-
versos elementos de diseño de políticas en sus primeras iteraciones (por ejemplo,
Schneider e Ingram 1990; Ingram y Schneider 1991; Ingram y Schneider 1993)
a proposiciones mucho más explícitas y fascinantes posibilidades de diseños de
investigación (Schneider e Ingram 1997, 2005a; Nicholas-Crotty y Meier 2005).
Aun así, han surgido una cantidad de reservas respecto de la construcción social
que merecen ser tomadas en cuenta.
Una de las primeras cuestiones respecto del marco era que no generaba propo-
siciones que pudieran ponerse a prueba (Sabatier 1999). Esta percepción puede
haber surgido porque la literatura sobre construcción social a menudo presenta
metodologías cualitativas que enfatizan la teoría inductiva más que la deductiva.
Sin embargo, el marco de construcción social fue desarrollado principalmente
para responder preguntas importantes sobre la relación entre las políticas y la de-
mocracia que otros enfoques no han tratado, ya sea en forma directa o exhaustiva,
o cuando las alternativas no brindaron respuestas satisfactorias. Debido a que es-
tas preguntas fueron investigadas por muchas observaciones de políticas públicas
La construcción social y el diseño de las políticas 123

como también por análisis sistemáticos, se han desarrollado respuestas tentativas

hasta llegar ahora a literalmente docenas de proposiciones que pueden fácilmente
obtenerse del marco básico. Asimismo, la sugerencia de Shaw (2005: 912) de que
“los conceptos centrales son algo amorfos” parece un tanto idiosincrásica, dadas
las numerosas aplicaciones operativas del marco (véase cuadro 4.1).

TABLA 4.1. Investigaciones publicadas sobre construcciones sociales y diseño de políticas

Autor Área de las políticas Comentarios
A. Construcciones sociales, identidad, actitudes políticas, participación y ciudadanía
Campbell (2005) Ciudadanos de la Análisis histórico del impacto de la seguridad
tercera edad social en la participación política y comprensión
de la ciudadanía entre las personas de la tercera
edad.
Frantz (2002) Salud/leprosos El estudio descubrió que las personas que sufrían
de lepra internalizaron la construcción social
altamente negativa impuesta por medio siglo de
política pública.
Ingram y Schneider General Cómo sirve el diseño de políticas a la
(2006); Schneider e democracia; de qué manera el diseño de políticas
Ingram produce una ciudadanía desigual.
Jensen (1996, 2003, Veteranos Análisis histórico que demuestra cómo
2005) se seleccionó una población objetivo, los
fundamentos utilizados y cómo estos produjeron
efectos a largo plazo en la identidad, la
participación y el cambio de políticas.
Kumlin (2004) y Asistencia social Encuestas para investigar la forma en que la
Kumlin y Rothstein experiencia con el diseño del carácter universal
(2005) de las instituciones estatales de asistencia social
(vs. prueba de necesidades) en Suecia impacta
sobre las orientaciones políticas de confianza y
capital social.
Link y Igualdad de Encuestas de investigación que demuestran
Oldendick(1996) oportunidades / que la construcción social de grupos objetivo es
multiculturalismo tan importante (o más importante) que la clase
social como predictor para respaldar la política
de igualdad de oportunidades y la política
multicultural.
Mettler (2002); Veteranos El análisis histórico de la GI Bill (Ley de los
Mettler y Welch Veteranos de la II Guerra Mundial) y las
(2004) encuestas de investigación demuestran de
qué manera las características del diseño de
la política GI impactan en las actitudes y en la
participación.
Mettler y Soss General Síntesis de la forma en que las características de
(2004) los diseños de políticas impactan en las actitudes
y en la participación de los ciudadanos.
Mettler (2005) Veteranos Las entrevistas a fondo con veteranos
demuestran que algunos diseños facilitan la
participación convencional mientras que otros
provocan participaciones polémicas.
124 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

B. Construcciones sociales, formuladores / implementadores de políticas y adjudicación de

beneficios y cargas
Schriner (2005) Votación Análisis histórico; cómo se llegó a negar el voto a
los “idiotas” y los “enfermos mentales”
Schur et al (2003) Incapacidad Las encuestas de investigación demostraron
que las poblaciones discapacitadas, tal como
lo predijo el marco S&I, demuestran menores
niveles de eficacia política externa.
Simon (2002) Americorps El estudio de investigación mediante encuestas
demuestra que la participación en Americorps*
tuvo un impacto positivo en la participación
cívica sin importar la raza ni el género.
Soss (1999, 2000, Asistencia social/ Análisis comparativo (encuestas de investigación
2005) Seguridad social y entrevistas profundas) de los diseños
Incapacidad de políticas AFDC y SSDI que muestran
diferencias en las orientaciones, la identidad y la
participación atribuidas a las diferencias en las
características del diseño de políticas.
Soss y Schram Asistencia social El estudio demostró que la ley de reforma de la
(2005) asistencia social sancionada en 1996, no tuvo el
efecto esperado por algunos, de que cambiara la
imagen de los beneficiarios de asistencia.
Czech et al (1998) Especies en peligro El estudio de la construcción social de diversos
tipos de especies mostró que los construidos en
forma más positiva están más protegidos por las
políticas.
Davies et al (2002) Salud El estudio demostró que los grupos más
vulnerables (que utilizaban el marco S&I) eran
blanco de prejuicios sistemáticos en los informes
de salud.
Donovan (1993) Salud/SIDA El análisis de la Ley Ryan White muestra que
los fondos para investigación se adjudicaban en
forma desproporcionada a aquellos que tenían
construcciones sociales más positivas.
Hogan (1997) Cárcel/SIDA El análisis de las políticas carcelarias demuestra
que los beneficios se otorgaron a los grupos más
privilegiados y los menos protegidos fueron
aquellos considerados los más desviados dentro
de la cultura carcelaria.
Houston y Conductores Las encuestas de investigación de varios tipos de
Richardson (2004) alcoholizados conductores de automóviles demuestran que la
demanda de políticas más coercitivas proviene de
aquellos que ven más negativamente el conducir
alcoholizado y que las políticas coercitivas son
las menos capaces de tener algún impacto en
aquellos que beben más.
Hunter y Nixon Viviendas El análisis del discurso encuentra que las
(1999) construcciones sociales de poblaciones objetivo
influyen en la agenda de las políticas, los
fundamentos que legitiman las elecciones de
políticas y la distribución de recompensas y
castigos a diversos grupos objetivo en la política
de viviendas en el Reino Unido.
La construcción social y el diseño de las políticas 125

Maynard-Moody y Fuerza policial, Las profundas entrevistas con “burócratas de la

Musheno (2003) maestros, servicios calle” demuestran que “arreglan con” los clientes
de protección de y mejoran o disminuyen su nivel de servicios
niños según estos lo merezcan.
Newton (2005) Inmigración El análisis comparativo de las construcciones
sociales y de los fundamentos muestra
su posición central en la forma en que los
funcionarios electos diseñan las políticas
inmigratorias.
Nicholson-Crotty y Delitos El análisis de tres casos muestra las condiciones
Meier (2005) en las cuales es más probable que las
construcciones sociales negativas se vuelvan
relevantes para los formuladores de políticas.
Schroedel y Jordan Salud/SIDA El análisis de los votos del senado en varias
(1998) políticas sobre SIDA confirma la mayoría de
los aspectos del marco S&I, que incluyen la
distribución de beneficios y cargas, políticas
confidenciales (a contendientes); retóricas (a
dependientes).
Stein (2001) Capítulo I Estudio de profundas entrevistas que muestra
Educación que las categorías en el diseño de políticas
influyen en la forma en que los maestros piensan
sobre los alumnos y cómo los tratan; y también
cómo piensan los alumnos de sí mismos.
* (N. del T.: Americorps: programa que concede ayuda para la educación a cambio de servicios a la comunidad)

C. Construcciones sociales y elección de elementos de diseño (definición de problemas,

herramientas, normas, fundamentos)
Camou (2005) Organizaciones El estudio encontró que las organizaciones
barriales barriales podían ayudar a “los más pobres entre
los pobres” y que las herramientas políticas
variaban según el tipo de organización.
Campbell (2003) Seguridad social Concluye que la naturaleza universal de la
seguridad social, comparada con las normas de
elegibilidad según pruebas de medios económicos
es importante para comprender los patrones de
participación de las personas mayores.
Chanley y Alozie Mujeres golpeadas/ Encuentra que los beneficios para mujeres
(2001) asistencia social golpeadas son más bien retóricos que sustantivos;
también altos niveles de discreción local (según
lo pronosticado por el marco S&I).
Crowley y Watson Manutención de Encuentra que las normas de políticas
(2006) menores/ asistencia sistemáticamente ponen en desventaja a los
social padres de niños que reciben asistencia social si
se compara con aquellos padres de niños que
no reciben asistencia social; y la actitud frente al
estado difiere en consecuencia.
Jurik y Cowgil Programas Un estudio de caso y una encuesta
(2005) de préstamos nacional mostraron que los préstamos para
para micro- microemprendimientos de clientes sin ingresos y
emprendimientos “castigados”, cambiaron los fundamentos y otros
elementos de diseño volviéndose “exitosos” en
términos de diseños de políticas federales.
126 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

Nicholson-Crotty Cárceles/salud Un estudio cuantitativo (que compara estados)

y Nicholson- concluye que el alcance de las construcciones
Crotty(2004) sociales negativas de los delincuentes en
un estado está asociado con la elección de
herramientas de políticas y con la falta de
efectividad de la implementación.
Reichenbach (2002) Salud/cáncer El análisis demuestra que la construcción social
diferencial entre el cáncer de mamas y el cáncer
cervical modificó en Ghana la prioridad que a
estos se les daba.
Schram (2005) Asistencia social El autor sostiene que los fundamentos
engañosos, aun cuando intentan dar poder a
grupos marginados, son contraproducentes en el
largo plazo.
Silver y Miller Salud mental y Demuestra que las herramientas de evaluación
(2002) delincuencia de riesgos actuariales tienen más posibilidades
de utilizarse en poblaciones marginales y
exacerban la marginalidad.
D. Cambios en las construcciones sociales y cambios en las políticas
Anglund (1998) Adquisición de El análisis histórico (1953-1993) encuentra
pequeñas empresas que las construcciones sociales positivas son
fundamentales para comprender cuál de todas
las definiciones de problemas en competencia
tendrá éxito en el cambio de las políticas.
Anglund (1999) Adquisición de El análisis histórico y comparativo demuestra
pequeñas empresas que las construcciones sociales de grupos
objetivo son importantes para comprender
cuándo una forma de “efecto comparativo” en el
aprendizaje de políticas puede llevar a cambios
en las políticas.
Bensonsmith (2005) Asistencia social El autor sostiene que la construcción negativa
del informe Moynihan sobre madres de la
asistencia social prepara el escenario para las
construcciones negativas que aún prevalecen.
Birkland (2004) Seguridad nacional Usando el 11 de septiembre como un hecho
revelador/ de aprendizaje, el estudio sugiere
que las víctimas “merecedoras” serán los
beneficiarios más populares de la generosidad
federal con posterioridad a una crisis o
catástrofe.
DiAlto (2005) Minorías Análisis histórico del cambio de la construcción
social de japoneses estadounidenses y del cambio
en los diseños de políticas para este grupo.
Ingram e Ingram Agricultura El análisis muestra de qué manera un
(2006) orgánica movimiento social marginado creó para sí
mismo una construcción social de “expertos”
que llevó al cambio en las políticas.
Kelmes (2004) Delito/drogas El estudio cualitativo examina cómo los cambios
en la construcción social de los drogadictos
lograron la sanción de la ley de prevención contra
las drogas en California.
La construcción social y el diseño de las políticas 127

Lantz et al (2003) Salud El estudio cualitativo de la ley sobre el

tratamiento de prevención del cáncer de mamas
y cáncer cervical del año 2000 demuestra que
es más probable que se abra una “ventana de
oportunidad” para una población objetivo
considerada en forma positiva.
Menahem (1998) Política de aguas Encuentra que las construcciones sociales de
(Israel) poblaciones objetivo son una importante parte
de las definiciones de problemas y cambios en las
políticas.
Pride (1999) Raza/minorías El análisis muestra que los factores nacionales
y locales convergieron para cambiar la
construcción social de las personas de color, lo
que a su vez cambió el diseño de las políticas.
Reese (2006) Asistencia social/ El análisis muestra que las amplias amenazas
Inmigración políticas sirvieron como punto de movilización
para grupos con construcciones negativas y
lograron anular las políticas negativas.
Schneider (1999) Cárceles/ El análisis histórico y cuantitativo de estados
privatización demuestra que cuando la política es demasiado
ambiciosa, surgen oportunidades de cambios en
las políticas.
Schneider (2006) Encarcelación La serie de tiempo (1890 a 2003) y el estudio
comparativo de estados muestran que la
imposición de castigos a los delincuentes tiende a
depender de la trayectoria previa; los intentos de
proveer políticas más positivas a los delincuentes
llevan a interrupciones.
Soss y Schram Asistencia social/ Un estudio mediante encuestas concluye que la
(2005) Asistencia ley de reforma de la asistencia social de 1996 no
temporaria a familias ha llevado a una construcción más positiva de los
necesitadas [TANF beneficiarios de asistencia.
por su sigla en inglés]
Wison (2000) General Los argumentos sostienen que las construcciones
sociales son uno de los factores que mantienen
las políticas en su lugar (dependencia de la
trayectoria previa) y que el cambio de las
construcciones sociales es una de las claves para
el cambio de las políticas.

El trabajo de Schneider e Ingram (1997 y 2005a) relacionaba los tipos de grupos

objetivo con elementos muy específicos del diseño de políticas y luego los vincu-
laba con tipos específicos de orientaciones políticas y con tipos también en cuanto
a niveles de participación política. El marco original, por ejemplo, sugirió que la
provisión de beneficios a los contendientes sería un ámbito de las políticas espe-
cialmente sujeto al engaño y que, cuando la cantidad de beneficios de los grupos
privilegiados fuera excesiva, surgirían diseños y fundamentos de políticas muy
engañosos. Estas proposiciones entonces debían ponerse a prueba. La intención
del marco es generar proposiciones que relacionen los diseños de políticas con los
aspectos importantes de la sociedad –ciudadanía, democracia, justicia, resolución
128 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

efectiva de problemas– y desde ahí servir para construir una teoría empírica, pero
también una base normativa para un mejor diseño de políticas.
Los teóricos institucionalistas que vieron en el marco inicial una falta de aten-
ción a la historia y al poder de las instituciones identificaron una segunda área de
interés. El marco inicial y los artículos que lo precedieron se enfocaron en integrar
las perspectivas de comportamiento con ideas interpretativas y construccionistas
dentro de un contexto más amplio de relación de las políticas públicas con la
democracia. En este sentido, los críticos (ver Lieberman 1995, citando a March
y Olsen 1989) estaban en lo correcto, aun cuando el marco original trató a las
propias políticas como una institución con raíces históricas profundas y efectos
a largo plazo. En trabajos posteriores (especialmente Schneider e Ingram 1997),
el marco de la construcción social hizo explícitas dos tipos de culturas institucio-
nales: la política degenerativa y la política profesionalizada o de expertos. La pri-
mera se caracteriza por un entorno de formulación de políticas hipercompetitivo
que contiene modos de comunicación negativos, divisivos y degradantes, engaños
y facciones a largo plazo con visiones muy negativas entre sí (Schneider e Ingram
1997). La segunda es una cultura institucional profesionalizada dominada por
fundamentos científicos –en los que la formulación de políticas está sujeta a un
lenguaje experto y a un razonamiento orientado más instrumentalmente como
medio para lograr ciertos fines– que producirá tipos de diseños muy distintos y
tendrá efectos bastante diferentes en la ciudadanía y en la democracia (algunos
positivos, otros negativos). Una proposición clave es que el segundo tipo de cul-
tura de formulación de políticas es más propenso a ocurrir cuando una política
no tiene poblaciones objetivo visibles y que se hacen oír, con construcciones so-
ciales negativas o positivas. Cuando las construcciones positivas y negativas están
presentes, los formuladores de políticas rápidamente se dan cuenta del capital
político que debe ganarse e instituyen patrones degenerativos de formulación
de políticas. Cuando dichas construcciones están ausentes y existen organismos
administrativos fuertes con altos niveles de experiencia, las normas profesionales
y reglas de evidencia de las disciplinas especializadas involucradas en la arena de
las políticas serán los principales impulsores del diseño de políticas.
Otros interrogantes relacionados con el marco han sido si las construcciones
sociales son un fenómeno unitario (Lieberman 1995: 438) y si son estables entre
arenas de políticas (Schroedel y Jordan 1998). Parte de esta crítica se atribuye a la
idea de la teoría constructivista de que las construcciones sociales son hegemó-
nicas; pero desde una perspectiva empírica esto no suele ocurrir. En la política,
las construcciones sociales a veces están tan arraigadas que todos creen que son
“naturales” y “verdaderas”, que solo cambiarán más adelante. Sin embargo, otras
construcciones son refutadas o interpretadas de formas muy distintas incluso
durante un único debate de políticas (Newton 2005). Lo que podría ser una po-
blación dependiente desde una perspectiva (inmigrantes cubanos que se fugan de
un gobierno dictador) podría verse fácilmente como más problemática desde otra
perspectiva (por ejemplo, estos mismos inmigrantes cubanos forzados a volver a
La construcción social y el diseño de las políticas 129

Cuba solo por haber sido apresados por la Guardia Costera antes de tocar suelo
estadounidense). Del mismo modo, una tesis reciente (VanLeeuwen 2006) con-
cluyó que las partes que discrepan (pero que son relevantes) han atribuido carac-
terísticas de comportamiento divergentes al mismo grupo (en este caso, niños sin
hogar en Denver), de forma tal que podrían ser dependientes o desviados, según
quién los caracterice. Se ha sugerido que, por razones de claridad y comparacio-
nes entre aplicaciones de investigación, las condiciones de límites que demarcan
estas categorías deben ser cuidadosamente consideradas y mejoradas, pero deben
ser operacionalizadas dentro del contexto del estudio.
Como respuesta, estamos de acuerdo. El marco de la construcción social nunca
tuvo la intención de implicar que siempre hay una construcción social uniforme.
De hecho, mucho del dinamismo de la formulación de políticas está en persuadir
a otros de que una construcción de grupos objetivo en particular, y una forma
especial de enmarcar el tema más amplio, es la “correcta” y, por lo tanto, deter-
minados elementos del diseño de políticas son la elección lógica. El propósito del
marco de construcción social es ayudar a explicar cómo y por qué determinados
tipos de políticas se producen en contextos particulares y cómo forman ulterio-
res patrones de participación, orientaciones políticas, significados de ciudadanía
y la forma de democracia que prevalece. Las construcciones sociales se “crean”,
“utilizan” y “manipulan” para la producción de políticas y el significado de la
ciudadanía. Encontrar que algunas construcciones son polémicas no disminuye
de ninguna manera el valor del marco y de hecho fortalece la base empírica para
comprender la relación entre políticas y democracia.
Un desafío clave para la teoría de construcción social de grupos objetivo es la
comprensión de los mecanismos que subyacen a las transiciones de una celda a la
otra (ver deLeon 2005b). Es decir, ¿qué elementos son necesarios para un grupo
para dejar la celda de privilegio y perder reputación suficiente como para pasar de
merecedor a contendiente (u obviamente, para un grupo de dependientes perder
la “compasión” pública y pasar de dependientes a desviados)? Ya hay un grupo de
indicadores que demarcan la ubicación actual de un grupo en la tabla de cuatro
celdas. Deserving and Entitled (Schneider e Ingram 2005a) y el intercambio de
sus autores con deLeon en Public Administration Review (deLeon 2005b; y Sch-
neider e Ingram 2005b) ayudan a comprender cómo un grupo puede cambiar su
construcción social y pasar de una celda a otra. Otro paso necesario es el análisis
comparativo (o meta análisis) de cambios en la construcción de diferentes grupos
objetivo. Por ejemplo, ¿qué características o actividades que marcaron el movi-
miento de la comunidad de japoneses estadounidenses de una minoría oprimida
a su actual minoría “modelo” (DiAlto 2005) elude grandes segmentos de las co-
munidades afroamericanas e hispánicas? ¿Qué evita que los grupos dependientes,
como las personas sin techo, formen coaliciones políticas ganadoras con otros
grupos considerados de manera similar?
Otro desafío para la teoría de la construcción social es que se vuelva relevan-
te para otras teorías y enfoques en la política pública. Se están forjando fuertes
130 Helen ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon

lazos entre el análisis institucional y el estudio interpretativo de las construccio-

nes sociales con el trabajo de muchos intelectuales (ver, por ejemplo, Soss 2005;
Mettler 2002; Campbell 2003; y Sidney 2005). Más que marcos alternativos, los
dos son bastante compatibles y algunos estudios adicionales de las instituciones
aumentarán la comprensión de las condiciones para contextos degenerativos,
profesionales, pluralistas y de gobernanza inclusiva. Tal como hemos afirmado
anteriormente, algunos aspectos de la teoría de la construcción social pueden
ayudar a explicar problemas que otros enfoques no explican.
Sean cuales fueran sus desafíos pendientes, es justo decir que en menos de dos
décadas de investigación y elaboración la construcción social de los grupos objetivo
se ha consolidado como un enfoque de investigación dentro de la política pública.
Tal como muestra el cuadro 4.1, más de cuarenta intelectuales, además de Schneider
e Ingram, han aplicado el marco a una amplia gama de temas de políticas públicas
y han puesto a prueba muchas de sus proposiciones centrales. Además, hemos iden-
tificado dieciocho tesis de doctorado que explícitamente utilizaron el marco como
un modelo para la explicación. Las construcciones sociales son una característica
inherente y central de las políticas y de la formulación de políticas; continuar traba-
jando con la idea de que la política trata únicamente sobre recursos de poder o coa-
liciones promotoras o sobre las normas de diversas instituciones es tener una visión
demasiado estrecha. Además, las políticas y las construcciones sociales arraigadas
en ellas van a la vanguardia del cambio institucional y social. Tal como concluyen
Ingram y Schneider (1995: 443), las “políticas públicas pueden crear característicos
clusters [de grupos] que no existían previamente.
…Por medio de estos tipos de diferenciaciones, las políticas públicas pueden re-
forzar las construcciones reinantes o pueden ir contra la corriente para servir
como fuente de cambio en las construcciones”. En el curso de la creación de cate-
gorías de grupos objetivo y confiriéndoles sentido social, la política pública puede
servir para disminuir la desigualdad y los conflictos sociales además de alentar
una ciudadanía activa.

NOTAS
1. El autor reconoce y agradece la apreciación ofrecida por VanDeMark (2006) sobre el
contenido de este párrafo.
2. Ayuda a familias con niños dependientes.

BIBLIOGRAFÍA
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