2

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

COMENTARIO A LA
CONSTITUCIÓN

TOMO III

Homenaje al Décimo Quinto Aniversario

División de Investigación, Legislación y Publicaciones

Centro Internacional de Estudios Judiciales

Año 2007
Asunción – Paraguay
© Corte Suprema de Justicia. “Comentario a la Constitución. Tomo
III. Homenaje al Décimo Quinto Aniversario”. Asunción – Paraguay.
DERECHOS RESERVADOS
Queda prohibida cualquier forma de reproducción, transmisión o
archivo en sistemas recuperables, sea para uso privado o público por
medios mecánicos, electrónicos, fotocopiadoras, grabaciones o
cualquier otro, total o parcial, del presente ejemplar, con o sin
finalidad de lucro, sin autorización expresa.
Primera Edición: 500 ejemplares.

D 342 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN.

TOMO III. HOMENAJE AL DÉCIMO
QUINTO ANIVERSARIO

COR Corte Suprema de Justicia

Asunción – Paraguay
Edición 2007. p. 712

COORDINACIÓN GENERAL
Luis Lezcano Claude
Víctor Núñez Rodríguez
Carmen Montanía Cibils, Coordinación
COMPAGINACIÓN
División de Investigación, Legislación y Publicaciones (CIEJ)
Víctor Núñez Rodríguez, Director
Rosa Elena Di Martino, Investigadora
Susana Gómez Fleitas, Investigadora
Sandra Friedmann, Investigadora
Carmen Montanía Cibils, Investigadora
Natalia Muñoz Carman, Investigadora
Emily Santander Donna, Investigadora
Mirian Santos, Investigadora

Félix Ramírez, Diseñador

4
 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CENTRO INTERNACIONAL DE ESTUDIOS

JUDICIALES (CIEJ)

Consejo de Dirección

ALICIA BEATRIZ PUCHETA DE CORREA

(Presidenta de la Corte Suprema de Justicia)

ANTONIO FRETES
(Ministro Director de la División de Capacitación)

VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ

(Ministro Director de la División de Investigación, Legislación y
Publicaciones)
 ÍNDICE GENERAL

6
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

ÍNDICE GENERAL
Índice de abreviaturas................................................................ 17
Presentación .............................................................................. 19

PRIMERA PARTE. AUTORES NACIONALES

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA

CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS ANTECEDENTES
CONSTITUCIONALES. Carlos Alberto González Garabelli.. 25
1. Introducción ......................................................................... 27
2. La Constitución vigente de 1992........................................... 38
3. Análisis de la Constitución de 1992 vinculado con el
constitucionalismo social ......................................................... .44
4. La participación del trabajador en los beneficios y en la
administración de la empresa. Debate planteado en la
Constitución en la Convención Nacional Constituyente........... 54
5. Otras normas laborales .......................................................... 56
6. La propiedad privada y la reforma agraria ............................ 58
7. La expropiación y la indemnización ..................................... 62
8. La reforma agraria................................................................. 66
9. Palabras finales...................................................................... 66
9.1. Las garantías consagradas .................................................. 66
Bibliografía................................................................................ 70

1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO

CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN PARAGUAY.
Jorge Silvero Salgueiro ............................................................. 71
1. Introducción .......................................................................... 73
2. 1989-1991 El Estado democrático ........................................ 76
3. 1992-1995 El Estado constitucional democrático................. 78
4. 1996-2000 El Estado en crisis............................................... 82
5. 2000-2007 El Estado inerte ................................................... 87
6. ¿Hacia un Estado de derecho democrático?.......................... 88
Bibliografía................................................................................ 90

7
 ÍNDICE GENERAL

ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS

CONSTITUCIONALES. Sindulfo Blanco ............................... 93
1. Ubicación Conceptual ........................................................... 95
2. Relación de Antinomias y Lagunas Constitucionales……....97
2.1. Primer Caso ........................................................................ 97
2.2. Segundo Caso................................................................... 102
2.3. Tercer Caso ...................................................................... 103
2.4. Cuarto Caso ...................................................................... 104
2.5. Quinto Caso...................................................................... 106
2.6. Sexto Caso.................................................................... …106
2.7. Séptimo Caso.................................................................... 108
2.8. Octavo caso ...................................................................... 109
2.9. Noveno Caso .................................................................... 109
3. Conclusión........................................................................... 111
Bibliografía.............................................................................. 111

TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN

CONSTITUCIONAL-INTÉRPRETES NATURALES Y
OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN. Rodrigo Campos
Cervera .................................................................................... 113
1. Introducción ........................................................................ 115
2. Interpretación constitucional ............................................... 115
3. Teoría y práctica interpretativa de la Constitución paraguaya…...117
4. La interpretación literal de la ley......................................... 118
5. Teorías de la interpretación ................................................. 122
6. La teoría del uso alternativo del derecho en la interpretación
constitucional .......................................................................... 123
7. Interpretación constitucional en el marco de la doctrina del
“uso alternativo del derecho” .................................................. 124
8. Vacíos constitucionales, posiciones y controversias al
respecto.................................................................................... 127
9. Interpretación práctica de los jueces constitucionales......... 129
10. Adenda .............................................................................. 130
11. Órganos: legislativo, ejecutivo y judicial y no poderes .... 130

8
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

12. Art. 37 vs. art. 129 – contradicción ideológica en dichos

artículos de la Constitución paraguaya?.................................. 131
13. Controversias y posiciones antinómicas entre los artículos
252 y 261 de la Constitución paraguaya ................................. 132
14. Motivo de la incorrecta inclusión del art. 19 en el proyecto
de ley ....................................................................................... 133
15. Rectificación del equívoco ................................................ 133
16. Disposiciones de la Constitución paraguaya de 1967 que
establecían la dependencia absoluta del poder judicial al poder
ejecutivo .................................................................................. 135
17. Inspiración ideal y fracaso fáctico de instituciones como el
consejo de la magistratura ....................................................... 136
18. ¿Cuoteo político, decisión oportuna y realista? ................ 136
19. Labor polémica interpretativa de la constitución .............. 137
20. Reflexiones finales ............................................................ 138
21. Incorrecta interpretación de la denominación atribuida a la
constitución paraguaya de 1991-1992..................................... 141
Bibliografía.............................................................................. 144

CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y

ZONA DE RESERVA. Evelio Fernández Areválos............... 149
1. Casos no justiciables ........................................................... 151
2. Zona de reserva ................................................................... 161
3. Discrecionalidad.................................................................. 164
4. Cuestiones políticas............................................................. 168
5. Relaciones entre no justiciabilidad, discrecionalidad y zona de
reserva ..................................................................................... 170
Bibliografía.............................................................................. 172

LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992.

Juan Carlos Mendonça Bonnet................................................ 173
1. Introducción ........................................................................ 175
2. Precisiones preliminares...................................................... 178
3. Características generales de nuestra Democracia................ 184
4. El marco institucional......................................................... .188

9
 ÍNDICE GENERAL

4.1. Diversos aspectos del marco institucional ....................... 188

4.2. Los poderes constitucionales del Presidente de la República .....190
4.3. La relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo ......... 194
4.4. El sistema de partidos....................................................... 206
5. Conclusión........................................................................... 209
Bibliografía.............................................................................. 211

LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU

RELACIONAMIENTO CON LA LEY EN EL MARCO DE LA
CONSTITUCIÓN. Enrique A. Sosa Elizeche ........................ 213
1. El sistema constitucional..................................................... 215
2. La delegación de poderes o facultades................................ 217
2.1.Potestades jurisdiccionales, administrativas y legislativas ..........217
3. Reglamentos ........................................................................ 225
3.1. Concepto........................................................................... 225
3.2. Generalidad decreciente de las normas ............................ 225
3.3. Formas de poder normativo de la administración ............ 226
3.4. Clases de reglamentos ...................................................... 230
4. Límites de la potestad reglamentaria................................... 236
5. Reserva de la ley ................................................................. 240
6. La regulación por ley en nuestra Constitución.................... 243
7. Órganos con potestades para dictar reglamentos externos ........... 246
Bibliografía.............................................................................. 248

ARTÍCULO SÉPTIMO DE LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE.
María Sol Zuccolillo Garay de Vouga .................................... 251
1. Introducción ........................................................................ 253
2. Principales problemas que aquejan al medio ambiente....... 254
2. 1. Disminución de la capa de ozono.................................... 254
2.2. Calentamiento global de la tierra ..................................... 257
2.4. Deforestación ................................................................... 259
2.5. Contaminación del agua ................................................... 262
2.6. Lluvias ácidas................................................................... 266
Bibliografía.............................................................................. 273

10
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

CONSTITUCIÓN Y PRISIÓN PREVENTIVA. José Ignacio

González Macchi..................................................................... 275
1. La norma constitucional sobre la prisión preventiva .......... 277
2. La calificación del hecho punible es una exigencia consti-
tucional impuesta al juez competente...................................... 278
3. Los requisitos de la prisión preventiva y la calificación del
hecho ....................................................................................... 281
4. La calificación del hecho y el requerimiento fiscal............. 284
5. La imputación fiscal no debe ser considerada como la califa-
cación del hecho ...................................................................... 287
6. Los presupuestos de las medidas cautelares........................ 289
7. Los presupuestos doctrinarios originales ............................ 291
7.1. Fumus boni iuris............................................................... 291
7.2. Periculum in mora ............................................................ 295
7.3. Peligro de fuga ................................................................. 297
7.4. Peligro de obstrucción...................................................... 297
8. Conclusiones ....................................................................... 297
8.1. La sospecha sustantiva de responsabilidad ...................... 298
8.2. El mérito procesal............................................................. 300
Bibliografía.............................................................................. 301

NOTAS SOBRE LA REGULACIÓN DE LOS MEDIOS

MASIVOS DE COMUNICACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN
DE 1992. Luis Lezcano Claude............................................... 303
1. Introducción ........................................................................ 305
2. Antecedentes nacionales ..................................................... 308
3. La libertad de expresión y la de prensa ............................... 310
4. Censura previa..................................................................... 312
5. Limitaciones establecidas en la Constitución...................... 313
6. Ley de prensa ...................................................................... 314
7. Prácticas antentatorias contra la libertad de prensa............. 315
8. Delitos cometidos por medio de la prensa .......................... 317
9. Responsabilidad civil .......................................................... 323
10. Empleo de los medios masivos de comunicación social..............324
11. Regulación de la publicidad .............................................. 325

11
 ÍNDICE GENERAL

12. Derecho a informarse ........................................................ 328

13. Acceso a las fuentes públicas de información................... 330
14. Pluralismo informativo...................................................... 332
15. Derecho de rectificación.................................................... 335
16. Libertad de ejercicio del periodismo................................. 337
17. Derechos de los periodistas ............................................... 338
18. El espectro electromagnético ............................................ 340
19. Medios masivos de comunicación social del Estado ........ 342
20. Publicación sobre procesos ............................................... 343
21. Prueba de la verdad o notoriedad en procesos sobre
publicaciones........................................................................... 344
22. Intimidad, vida privada, dignidad, honor, reputación e
imagen privada ........................................................................ 348
23. Conclusiones ..................................................................... 351
Bibliografía.............................................................................. 353

EL DERECHO DE LOS HIJOS A TENER PADRES Y SER

RECONOCIDOS POR ÉSTOS EN LA CONSTITUCIÓN.
Alicia Beatriz Pucheta de Correa ............................................ 355
1. Introducción ........................................................................ 357
2. Verdad biológica, derecho de identidad e investigación de la
paternidad ................................................................................ 358
3. Normas constitucionales, instrumentos internacionales y leyes
internas .................................................................................... 361
4. La presunción de paternidad en el matrimonio ................... 364
5. Acciones de negación e impugnación de la paternidad
matrimonial: requisitos............................................................ 365
6. Excepciones........................................................................ .366
7. Transmisibilidad de la acción a los ascendientes del marido y
a sus herederos presuntivos ..................................................... 368
8. Fallos del tribunal de apelación de la niñez y adolescencia ......... 369
9. Prescripción......................................................................... 372
9.1. Excepción ......................................................................... 372
10. Acción de impugnabilidad del reconocimiento: requisitos ........ 374
11. Conclusiones ..................................................................... 375

12
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Bibliografía.............................................................................. 377

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y EL SISTEMA PENAL

JUVENIL. Violeta González Valdez ...................................... 379
1. Reseña histórica................................................................... 381
2. Garantías constitucionales en el Sistema Penal Juvenil ...... 385
2.1. Las facultades discrecionales para decidir la sanción penal
juvenil en el marco del principio de legalidad ....................... .388
2.2. La prevención especial positiva como substancial finalidad
de la sanción penal juvenil ...................................................... 391
2.3. El principio de reprochabilidad como fundamento y límite
de la sanción penal juvenil ...................................................... 398
2.4. El principio de educación como justificación de la medida
privativa de libertad: vestigio de un "embuste de etiquetas" ............ 402
2.5. El principio de excepcionalidad de la prisión preventiva del
adolescente .............................................................................. 407
3. El derecho penal mínimo como nuevo paradigma de la
Justicia Penal Juvenil .............................................................. 416
Bibliografía............................................................................. .419

OBLIGACIONES INTERNACIONALES ASUMIDAS POR

EL ESTADO PARAGUAYO DESDE 1992, A LA LUZ DE LA
CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
Elodia Almirón Prujel ............................................................. 421
1. Introducción ........................................................................ 423
2. Ámbito nacional de aplicación............................................ 425
3. Obligaciones que surgen del Art. 1.1. de la Convención Ame-
ricana de Derechos Humanos.................................................. 432
4. Diversas obligaciones estatales ........................................... 446
5. Obligaciones derivadas del Art. 2 de la Convención America-
na de Derechos Humanos........................................................ 455
6. Reflexiones finales .............................................................. 463
Bibliografía.............................................................................. 465

13
 ÍNDICE GENERAL

LA SUPRANACIONALIDAD Y LA CONSTITUCIÓN DE
1992. José Antonio Moreno Ruffinelli.................................... 467
1. Introducción ........................................................................ 469
2. ¿Qué es la supranacionalidad? ............................................ 470
3. La supranacionalidad y los derechos fundamentales .......... 476
4. La supranacionalidad en los procesos de integración ......... 478
5. La supranacionalidad en el ámbito del MERCOSUR......... 481
6. La constitución paraguaya y la supranacionalidad.............. 483
7. El constitucionalismo social y cultural................................ 485
8. Reflexión semántica ............................................................ 487
9. Conclusión.......................................................................... .488
Bibliografía.............................................................................. 490

EL JUICIO POLÍTICO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992. LA

RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL DE LOS ALTOS
CARGOS PÚBLICOS. Emilio Camacho ............................... 491
1. La importancia del tema...................................................... 493
2. Antecedentes históricos....................................................... 494
3. Su desarrollo en las Constituciones paraguayas.................. 502
4. La Constitución de 1992 ..................................................... 514
5. Concepto y naturaleza jurídica. La cuestión del debido
proceso .................................................................................... 518
5.1. Los reglamentos dictados por el congreso ....................... 523
Bibliografía.............................................................................. 525
Anexos..................................................................................... 527

LA PRAXIS DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

EN EL PARAGUAY. José Raúl Torres Kirmser .................... 535
1. Introducción ........................................................................ 537
2. Órgano competente ............................................................. 537
3. Vías para promover la inconstitucionalidad........................ 540
4. Trámite procesal.................................................................. 546
5. Efectos de la declaración de inconstitucionalidad............... 553
Bibliografía.............................................................................. 557

14
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

SEGUNDA PARTE. AUTORES INTERNACIONALES

ESCRITOS SOBRE JUSTICIA CONSTITUCIONAL. José
Luis Cea Egaña........................................................................ 561
I. Necesidad y legitimidad de la justicia constitucional .......... 563
1. Ambiente institucional ........................................................ 563
2. Supuesto .............................................................................. 564
3. Transformación de la democracia ....................................... 565
4. Justicia constitucional ......................................................... 566
5. Una nota sobre modelos ...................................................... 568
6. Características ..................................................................... 569
7. Nuevo constitucionalismo ................................................... 571
8. Desafíos............................................................................... 572
II. Origen y desarrollo de la justicia constitucional en Chile ........... 572
9. Contexto histórico comparado ............................................ 573
10. Recepción en Chile............................................................ 574
11. El cambio de 1980............................................................. 575
12. Impulso de 2005 ................................................................ 576
III. Perspectivas y desafíos. Un año después de la reforma............. 578
13. Incertidumbre y riesgos..................................................... 578
14. Evaluación......................................................................... 580
15. Nuestra actitud................................................................... 583
16. El futuro............................................................................. 584
17. Balance .............................................................................. 586
Bibliografía.............................................................................. 587

OS DESAFIOS E AS POSIBILIDADES DE JUSTIÇA

CONSTITUCIONAL NOS CONTEXTOS SUPRANA-
CIONAIS. Gilmar Mendes...................................................... 591
1. Introdução............................................................................ 593
2. A incorporação dos tratados e convenções internacionais .. 595
3. A incorporação dos tratados e convenções internacionais no
âmbito do MERCOSUR.......................................................... 601
4. A incorporação dos tratados e convenções internacionais so-
bre direitos humanos ............................................................... 609

15
 ÍNDICE GENERAL

5. Notas conclusivas................................................................ 633

Bibliografía.............................................................................. 638

SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA Y DERECHOS

HUMANOS. LA EXPERIENCIA CONSTITUCIONAL
COSTARRICENSE. Luis Paulino Mora Mora....................... 641
I. Introducción ......................................................................... 643
1. El principio democrático como parámetro de interpretación
constitucional .......................................................................... 649
2. Condiciones carcelarias dignas ........................................... 650
3. Definición de la naturaleza de la pena de prisión................ 657
4. Derechos derivados de la custodia ...................................... 658
5. Cumplimiento del debido proceso legal.............................. 659
6. Obligación de separar a los internos por categoría ............. 661
7. Constitucionalización de las Reglas Mínimas de Naciones
Unidas para el tratamiento de los reclusos .............................. 661
8. Respeto a la salud e integridad física .................................. 662
9. Obligación de respetar el Derecho Internacional Humanitario
Prohibición de utilizar gases vesicantes contra la población
penal ........................................................................................ 667
10. Respuesta a gestiones en un plazo razonable .................... 673
11. Otros derechos reconocidos .............................................. 676
Bibliografía.............................................................................. 681

PRODUCCIÓN DE PRUEBAS Y MEDIDAS PRECAUTO-

RIAS DE OFICIO EN LA ACCIÓN DE AMPARO
AMBIENTAL: ACTIVISMO VERSUS GARANTISMO.
Néstor Pedro Sagués................................................................ 685
1. Introducción ........................................................................ 687
2. La ideología en juego. El activo “juez hércules” ................ 689
3. La contraposición ideológica: el galantismo....................... 694
4. Evaluación........................................................................... 697
Bibliografía.............................................................................. 701
Datos de los autores................................................................. 703

16
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

ÍNDICE DE ABREVIATURAS

Ac. y S. Acuerdo y Sentencia

AI Auto Interlocutorio
ANR Asociación Nacional Republicana
Art./art. Artículo/Artículos
CADH Convención Americana sobre Derechos
Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica
CC Código Civil
CDH Comité de Derechos Humanos
CDN Convención de los Derechos del Niño
CN/Cn Constitución Nacional de la República del
Paraguay de 1992
CNA Código de la Niñez y la Adolescencia
CP Código Penal
CPC Código Procesal Civil
CPP Código Procesal Penal
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos
Humanos
CSJ Corte Suprema de Justicia República del
Paraguay
Ed./Edit. Edición/Editora/Editorial
inc. inciso/incisos
F1 "Fallos Institucionales", Tomo I publicado
por la Corte Suprema de Justicia
F2 "Fallos Institucionales", Tomo II publicado
por la Corte Suprema de Justicia
ob. cit./op.cit. obra citada/opus citada
OEA Organización de Estados Americanos
ONU Organización de las Naciones Unidas
pár. párrafo
p. página
pp. páginas

17
 ÍNDICE DE ABREVIATURAS

PDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos
PE Poder Ejecutivo de la República del Paraguay
PEN Partido Encuentro Nacional
PJ Poder Judicial de la República del Paraguay
PL Poder Legislativo de la República del
Paraguay
PLRA Partido Liberal Radical Auténtico
PNUD Proyecto para Desarrollo de las Naciones
Unidas
PPQ Partido Patria Querida
PPS Partido País Solidario
S/sgte. siguiente
SD Sentencia Definitiva
Ss siguientes
T Tomo
TApel Civ. y Com. Tribunal de Apelación Civil y Comercial
UE Unión Europea
UNA Universidad Nacional de Asunción
UDH Unidad de Derechos Humanos
UNACE Unión Nacional de Colorados Éticos
V Volumen
vb. gr. verbi gracia

18
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

PRESENTACIÓN

En el presente año la Constitución ha cumplido quince

años de vigencia. Con anterioridad, la Corte Suprema de Justicia
había auspiciado la publicación de trabajos similares a éste, para
conmemorar el quinto y el décimo aniversarios de nuestra Ley
Fundamental. La publicación da continuidad a esta sostenida
postura de realzar el marco constitucional que nos rige mediante
el estudio crítico del mismo.

En este volumen se incluyen, como en los precedentes,

monografías de destacados juristas paraguayos sobre diversos
temas de notable interés y actualidad. De este modo se
incrementan los estudios constitucionales mediante valiosos
aportes, algunos de ellos referidos a temas que hasta hoy no
habían sido abordados con la debida profundidad. La novedad
que incluye esta publicación, son las colaboraciones de
renombrados juristas extranjeros.

Creemos que el carácter democrático de nuestra Ley

Suprema es indudable, sin perjuicio de las observaciones que se
puedan formular respecto de algunas de sus normas.

En su parte dogmática contiene un amplio, completo y

actualizado catálogo de derechos y garantías que están en plena
consonancia con las disposiciones de los diversos instrumentos
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Además,
en esta parte se delinea lo que se llama un “Estado social de
derecho”.

En la parte orgánica están incluidos, además de los

tradicionales órganos de gobierno, otros más novedosos, algunos
de ellos incorporados al constitucionalismo paraguayo por
primera vez. Se podrá disentir en cuanto a la conveniencia o no

19
 PRESENTACIÓN

de un órgano determinado, o en cuanto a la eficacia o utilidad

del mismo, pero no podrá encontrarse ningún elemento que
menoscabe el marco democrático delineado por la Constitución.

Ello no obsta a que existan algunos institutos y

disposiciones que han sido traídos al debate como posibles
temas de una futura reforma constitucional. Mencionamos
algunos de ellos: la inclusión de los tribunales militares en la
justicia ordinaria, como fuero militar; la supresión de la
senaduría vitalicia, la reformulación de la figura del
Vicepresidente de la República, la admisión de la reelección del
Presidente de la República y de los gobernadores, la elección del
Presidente de la República, no por simple mayoría, sino por
mayoría absoluta, con posibilidad de balotaje; la reformulación
del artículo 234, referente a la acefalía del Poder Ejecutivo; la
eliminación de toda duda o ambigüedad en las normas que
consagran la inamovilidad de los magistrados judiciales; el
otorgamiento de efectos erga omnes a la declaración de
inconstitucionalidad de actos normativos; la fusión del Consejo
de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados
en un solo órgano, con modificación de la integración de los
mismos. También se tendrían que considerar temas como el
Servicio Militar Obligatorio y las Fuerzas Armadas; así como el
Estado de excepción, que aparece desde la perspectiva de un
gobierno democrático como muy débil.

Se debe advertir, sin embargo, en cuanto a la

malintencionada y falsa actitud de pretender atribuir todos los
males actuales a supuestas deficiencias de la Constitución. En
efecto, los graves problemas socioeconómicos vinculados con la
existencia material de los habitantes de este país, que hacen a la
democracia real, están -de lejos- mucho más vinculados a la
ineptitud de gobernantes, a la corrupción pública y privada, y a

20
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

una injusta distribución de la riqueza, entre otras cosas, que a las

normas que contiene la actual Ley Suprema.

Pero más grave aún resulta sostener -siguiendo un

supuesto razonamiento lógico- que, como esta situación es
causada por una constitución deficiente, la superación de la
misma ha de venir por la vía de la reforma constitucional.
Construir un espejismo como éste, resulta francamente inmoral.

Esto es particularmente importante señalar, a fin de no

levantar falsas expectativas en cuanto a los resultados en una
reforma constitucional. Si los graves problemas por los que
atravesamos actualmente no son atribuibles a una mala
Constitución, es lógico pensar que no encontraran solución en
una reforma constitucional.

Sin embargo, debemos decir que la actual Ley

Fundamental presenta deficiencias de carácter técnico-formal e
incluso algunas de fondo, que ameritan su modificación.

La obra está dirigida a profesionales del Derecho, a

investigadores, a estudiantes y a toda persona que desee
profundizar sus conocimientos acerca de la norma suprema que
nos rige. En la medida en que este trabajo despierte el interés en
conocer más la Constitución y contribuya a afirmar la
convicción de la necesidad de su estricta observancia, estará
cumplido el objetivo y podremos sentirnos plenamente
satisfechos.

Finalmente debe señalarse que este trabajo no hubiera

visto la luz pública sin el apoyo de la Corte Suprema de Justicia
y su firme decisión de contribuir a que la supremacía de la
Constitución sea real y efectiva.

21
 PRESENTACIÓN

En particular no podemos dejar de agradecer a las

investigadoras de la División de Investigación, Legislación y
Publicaciones del Centro Internacional de Estudios Judiciales
(CIEJ) de la Corte, cuyas integrantes prestaron una invalorable
colaboración.

Los coordinadores

22
COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

PRIMERA PARTE
AUTORES NACIONALES

23
 PRESENTACIÓN

24
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA

CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Carlos Alberto González Garabelli

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. LA CONSTITUCIÓN VIGENTE

DE 1992. 3. ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIÓN DE
1992 VINCULADO CON EL CONSTITUCIONALISMO
SOCIAL. 4. LA PARTICIPACIÓN DEL TRABAJADOR
EN LOS BENEFICIOS Y EN LA ADMINISTRACIÓN DE
LA EMPRESA. DEBATE PLANTEADO EN LA
CONSTITUCIÓN EN LA CONVENCIÓN NACIONAL
CONSTITUYENTE. 5. OTRAS NORMAS LABORALES.
6. LA PROPIEDAD PRIVADA Y LA REFORMA
AGRARIA. 7. LA EXPROPIACIÓN Y LA
INDEMNIZACIÓN. 8. LA REFORMA AGRARIA. 9.
PALABRAS FINALES. 9.1. LAS GARANTÍAS
CONSAGRADAS.

25
 PRESENTACIÓN

26
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA

CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS ANTECEDENTES
CONSTITUCIONALES

Carlos Alberto González Garabelli

1. INTRODUCCIÓN

El constitucionalismo social fue incorporado por primera

vez en el Paraguay con la Constitución del año 1940. No
obstante consideramos de interés hacer una breve reseña de las
diferentes constituciones que han regido en nuestro país en
virtud de que ello implica una orientación en torno a la
evolución que ha tenido un sistema que hoy rige en gran parte
de las Constituciones del mundo y especialmente en aquellos
países cuyos sistemas socioeconómicos pueden constituir un
ejemplo, como es el caso de Alemania.

Comenzaremos recordando que en el año 1811, el

Paraguay declaró su independencia de España y que hasta el año
1844 no se tuvo una Constitución. Sin embargo en el año 1813
se dictó la normativa legal conocida con el nombre de
Reglamento de Gobierno de 1813, que solo contenía diecisiete
artículos y “dejaba investido el gobierno de la Provincia en dos
Cónsules, que se denominarán de la República del Paraguay”.
El Reglamento rigió hasta la instalación de la dictadura
temporal, ejercida por el Dr. José Gaspar Rodríguez de Francia,
quien se convirtió posteriormente en dictador perpetuo y
gobernó sin someterse a norma legal estricta alguna, no obstante
lo cual continuaron vigentes la legislación española aplicable y
las Leyes de Indias.

Durante el gobierno de Carlos Antonio López fue dictada

la “Ley que Establece la Administración Política del

27
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Paraguay”, conocida como Constitución de 1844 y sancionada

por un Congreso General, elegido entre los “propietarios, de
capacidad, honrados y de buenos sentimientos”. Contiene 102
artículos divididos en 10 capítulos y dispone la división de los
poderes del Estado.

La Constitución citada significó que el Paraguay

avanzaba como Estado independiente y en tal sentido lograba
establecer un régimen legal propio, que no había sido
consagrado durante la dictadura del Dr. Francia, no obstante los
incuestionables esfuerzos de éste y su rígida determinación para
mantener la independencia del Paraguay.

La Constitución de 1844 contiene algunas disposiciones

dignas de mención y en tal sentido debemos señalar que en el
Título X encontramos normas de una significación especial para
la época y para la situación que había vivido el Paraguay, en
materia de derechos individuales. Es así como expresaba: “Los
hombres son de tal manera iguales ante la ley, que ésta, bien
sea penal, preceptiva o tuitiva, debe ser una misma para todos,
y favorecer igualmente al poderoso que al miserable. (Art. 2).
Todos los habitantes de la República tienen derecho a ser oídos
en sus quejas por el Superior Gobierno de la Nación. (Art. 3).
Se permite libremente la salida del territorio de la República
llevando en frutos el valor o precio de sus propiedades
adquiridas, observando además las leyes policiales y salvo
perjuicio de tercero. (Art. 4). Los habitantes de la República,
sea cual fuese su oriundez, no reconocerán otros tribunales
para todo género de causas, que los establecidos por nuestras
leyes patrias; de consiguiente queda prohibido el
establecimiento de tribunales extranjeros bajo cualquiera
forma”. (Art. 9).

Además prohibía el tráfico de esclavos o de negros, aun

28
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

con el título o pretexto de colonos, con lo cual consagraba un

principio fundamental y se adelantaba a otros países de la
región.

La Constitución de 1870 fue dictada al término de la

guerra de exterminio que tuvo el Paraguay contra Argentina,
Brasil y Uruguay y en un momento en que las tropas enemigas
aun ocupaban el territorio nacional.

Los antecedentes de esta Constitución los encontramos

en la de los Estados Unidos y en la Constitución argentina de
1853. Su filosofía es de corte liberal y consagra un sistema
democrático, con respeto y protección a los derechos
individuales fundamentales y prevé la división de los poderes
del Estado. Puede ser calificada como una Constitución
verdaderamente democrática y de acuerdo con la época en que
fue sancionada, por supuesto que los derechos sociales no se
encuentran previstos.

Esta Constitución tuvo una vigencia de setenta años,

durante los cuales se intentó, con altibajos, retrocesos, fracasos y
algunos éxitos, instituir un régimen de tipo liberal. En ese lapso
hubo autoritarismo y anarquía pero también y, especialmente en
las décadas de los años veinte y de los años treinta y hasta 1936,
un significativo avance del sistema democrático1.

En 1932 y hasta 1935 el Paraguay soportó una nueva

guerra internacional contra Bolivia y en 1936 un golpe militar,
con un trasfondo de reivindicaciones sociales y de influencias
totalitarias, derribó al gobierno civil democrático que había

1
Carlos Alberto González, “El Trabajo y la Constitución”, Capítulo: El
Constitucionalismo Social y el Derecho del Trabajo en las Constituciones del
Paraguay, Edic. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Subdirección
General de Publicaciones. p. 289, Madrid-España.

29
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

dirigido una guerra victoriosa y derogó virtualmente la

Constitucional de 1870, con un Acta Constitucional y un
Decreto en el que se sostuvo que “el acta constitucional de
institución del Primer Gobierno de la Revolución, se halla ya
incorporada al Derecho Constitucional de la República con la
trascendencia de una nueva Carta Magna” y que “el
advenimiento de la Revolución Libertadora del Paraguay,
reviste la misma índole de las trasformaciones sociales
totalitarias de la Europa contemporánea, en el sentido de que
Revolución Libertadora y el Estado son ya una misma e idéntica
cosa”. Las ideologías del nazismo y del fascismo comenzaban a
repercutir en países latinoamericanos y en el Paraguay tuvieron
un brote que, si bien no llegó a desarrollarse plenamente, dejó
raíces que ejercieron influencia en las décadas siguientes2.
La Constitución de 1870 fue restablecida al año siguiente
cuando un nuevo golpe militar derrocó al que ejercía el poder y
estableció un gobierno civil, aun cuando con evidente influencia
de las Fuerzas Armadas. Sin duda alguna el militarismo en una u
otra forma constituiría un factor determinante en la política
nacional hasta el año 1989, en que fue derrocado el dictador
Stroessner.
Si hacemos una comparación entre la llamada
Constitución de 1844 y la de 1870, podemos advertir que esta
implicó la consagración de un sistema democrático, cuyo
cumplimiento estuvo muy lejos de considerarse tan siquiera
medianamente satisfactorio.
Por supuesto que la problemática social no fue abordada
en ningún sentido por esta Constitución y el año en que ella fue
sancionada lo explica acabadamente. Como veremos más
adelante las ideas sociales, recogidas por el constitucionalismo
aparecen casi setenta años después.
2
Carlos Alberto González, ob. cit., p. 291.

30
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

La Constitución paraguaya posterior a la de 1870, fue la

de 1940, a cuyas características especiales nos referiremos
seguidamente.

La primera reflexión que nos merece esta Constitución,

es la peculiar forma como fue sancionada. En lugar de seguir el
procedimiento establecido por la Constitución de 1870 que
disponía la convocatoria a una Convención Nacional
Constituyente, fue instituida por un Decreto del Poder Ejecutivo
y estando ya en vigencia, fue convocado un plebiscito para su
ratificación popular.

La justificación establecida en el Decreto que sancionó

esta Constitución, expresaba: “esta carta ya no puede ser la de
1870, porque debe responder a nuevas necesidades, a nuevas
doctrinas, a nuevos hechos y a una concepción más nueva del
Estado” y agregaba que es así mismo indispensable “dotar al
Estado de facultades que le habiliten más ampliamente a
cumplir sus funciones de realizar el progreso y de intervenir
para alcanzar una mayor justicia social, para orientar la
economía, para racionalizar la producción y sistematizar
coherentemente el trabajo nacional”.

La Constitución de 1940, que fue caracterizada como una

“Carta Política”, debe ser analizada en sus dos aspectos
fundamentales: el referido a la normativa vinculada con el
sistema político y los derechos individuales, y el vinculado con
los derechos sociales y económicos.

En relación con el primer aspecto de su normativa, sin

lugar a dudas constituyó un sensible retroceso en relación con la
Constitución de 1870.

31
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

En primer lugar los derechos individuales fueron

consagrados de tal suerte que permitían un menoscabo a través
de distintas posibilidades. Por otra parte las atribuciones del
Poder Ejecutivo fueron acrecentadas de tal manera que se
rompió el equilibrio de los Poderes del Estado a favor de éste y
se le otorgaron poderes tales como los de disolver el parlamento,
constituido exclusivamente por una Cámara de Representantes,
dentro de un régimen presidencialista. Además podía declarar en
estado de sitio en una parte o todo el territorio de la República,
con la única obligación de “dar cuenta a la Cámara de
Representantes”. A ello debemos agregar que durante el receso
parlamentario tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de
ley, con el parecer del Consejo de Estado y con la obligación de
someterlos a la aprobación de la Cámara de Representantes en el
siguiente periodo ordinario de sesiones, no estableciendo
siquiera un plazo para tal sometimiento.

Desde otro punto de vista es evidente que se pretendió

superar una Constitución de corte meramente político liberal y
otorgar al Estado un rol protagónico en los aspectos sociales y
económicos, siguiendo en ello las ideas del constitucionalismo
social.

En relación con los derechos sociales y económicos la

Constitución de 1940 significó un positivo avance y su
normativa se suma al constitucionalismo social. En tal sentido
debemos recordar que la Constitución mexicana de Querétaro de
1917, fue la primera que incorporó a su texto una amplia
normativa de carácter social y su influencia se fue extendiendo
de a poco a los países americanos. Además debemos recordar la
Constitución Alemana de Weimar de 1918 que también ejerció
influencia en el constitucionalismo internacional, al consagrar
un ideario liberal con puntos de vista que han sido consideradas
reformistas y socialistas.

32
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

La Constitución de 1940 ya en sus Declaraciones

Generales dicta una serie de normas que perfilan claramente su
tendencia. Es así como en su Art. 13 consagra que en ningún
caso los intereses privados primaran sobre el interés general, en
el Art. 14 establece que queda proscripta la explotación del
hombre por el hombre y se refiere a la necesidad de asegurar a
todo trabajador un nivel de vida compatible con la dignidad
humana y menciona además el régimen de los contratos
laborales, de los seguros sociales y las condiciones de seguridad
e higiene en los establecimientos de trabajo, que estarán bajo la
vigilancia y fiscalización del Estado. Por otra parte dispone que
el Estado regulará la vida económica nacional, que las libertades
que esta Constitución garantiza son todas de carácter social.
Una norma que tiene especial significación y que
aventaja a las que sobre el mismo tema prevén las
Constituciones de 1967 y 1992, es la contenida en el Art. 21 en
el cual se consagra “La propiedad de toda clase de bienes podrá
ser transformada jurídicamente mediante la expropiación por
causa de utilidad social definida por la ley, la que determinará
asimismo la forma de indemnización. La ley podrá fijar la
extensión máxima de tierras de que puede ser dueño un solo
individuo o sociedad legalmente constituida y el excedente
deberá venderse en subasta pública o expropiarse por el Estado
para su distribución”. Sin lugar a dudas una aplicación prudente
y correcta de la norma transcripta hubiera podido significar una
base fundamental para llevar a cabo una reforma agraria. La
Constitución de 1967 recogió parcialmente el último párrafo de
la norma comentada y la de 1992 desafortunadamente consagró,
en relación con la propiedad, una normativa mucho más
conservadora que como lo estudiaremos más adelante, ha
contribuido a generar problemas y litigios judiciales en los casos
de expropiaciones de inmuebles rurales destinados a
asentamientos campesinos.
En las disposiciones que acabamos de mencionar y en

33
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

otras, encontramos la intervención del Estado en la vida

económica y social. Como lo hemos mencionado, la
Constitución de 1940 ha significado la incorporación al
constitucionalismo social y se ha apartado de las Constituciones
de corte liberal inspiradas en la Constitución norteamericana y
en el caso de la nuestra, de 1870 también en la Constitución
argentina.
La Constitución de 1967 dictada durante el gobierno de
Alfredo Stroessner, fue sancionada mediante una Convención
Nacional Constituyente, convocada con la promesa de que
significaría el comienzo de un sistema diferente y un paso hacia
la democracia. Tal promesa, que no fue cumplida, posibilitó que
esta Convención tuviera un carácter pluralista y que en ella
participaran los partidos políticos de oposición. Los resultados
obtenidos en cuanto al texto constitucional no fueron nada
satisfactorios en lo que hace a los derechos humanos, las
garantías individuales, la división de los Poderes del Estado,
muchas atribuciones inadmisibles del Presidente de la República
y en tal sentido puede afirmarse que se mantuvieron todos los
aspectos negativos de la Constitución de 1940.
Sin embargo en cuanto a los derechos sociales y
económicos, se mantuvo la orientación de la Constitución de
1940 y se agregaron otras normas que acrecentaron la tendencia
social iniciada por ésta, y probablemente con una mejor y mas
extensa sistematización.

En el aspecto señalado, debemos recordar lo siguiente:

En el Capítulo de Derechos, Garantías y Obligaciones
contiene, un título sobre Derechos Sociales, que abarca: a)
Familia; b) Educación y Cultura; c) Salud. Otro título sobre
Derechos de los Trabajadores. También un título sobre
Obligaciones y además un Capítulo sobre la Reforma Agraria.

34
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

En cuanto a los Derechos Sociales y la referencia

concreta a Familia esta Constitución dispone que el Estado
reconoce en la familia la célula fundamental de la sociedad y
promoverá el constante mejoramiento de su situación moral,
económica y social. Se protegerá el matrimonio como
institución básica de la familia (Art. 81).

Sobre Educación y Cultura preceptúa que todos los

habitantes tienen derecho a la educación, que la enseñanza
primaria es obligatoria, que el Estado sostendrá las escuelas
públicas para asegurar a todos los habitantes en forma gratuita,
la oportunidad de aprender, que sostendrá y fomentará con
criterio de igualdad y libertad, la enseñanza media, vocacional,
agropecuaria, industrial y profesional, y la superior universitaria,
así como la investigación científica e ideológica (Art.89).
También dispone que el Estado fomentará la cultura en todas sus
manifestaciones (Art. 92).

En relación con la Salud dispone que todos los habitantes

tienen derecho a la protección y promoción de su salud (Art.
93).

En el Título sobre Derechos Económicos consagra que el

Estado promoverá el desarrollo económico mediante la
utilización racional de los recursos disponibles con el objeto de
impulsar el crecimiento dinámico de la economía nacional, crear
nuevas fuentes de trabajo y de riquezas y asegurar el bienestar
general.

Dentro del mismo Título se dictan disposiciones sobre la

propiedad privada “cuyo contenido y límites serán fijados por la
ley, atendiendo su función económica y social. Nadie puede ser
privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial,
pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o

35
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

de interés social definida en la ley que también garantizará la

justa indemnización” (Art. 86).

La norma transcripta sigue la orientación de la

Constitución de 1940, aun cuando limitándola, como podemos
advertir si hacemos un estudio de los textos de una y otra
Constitución acerca de este tema. En cuanto a la indemnización
en caso de expropiación no se impone que ésta sea previa sino
justa y en tal sentido es que consideramos, como lo
analizaremos más adelante que la Constitución de 1992
establece un requisito que directamente en la practica no se
cumple por existir una imposibilidad económica del Estado de
abonar previamente el importe de la indemnización, ello
fundamentalmente en el caso de expropiaciones para
asentamientos campesinos.

La disposición que en ningún caso el interés de los

particulares primará sobre el interés general de la nación se
encuentra contenida en esta Constitución, al igual que en las de
1940 y 1992.

Los derechos de los trabajadores también han sido

incorporados al texto constitucional de 1967 que además
dispone que el trabajo será objeto de protección especial y no
estará sujeto a otras condiciones que las establecidas para
mejorar la situación material, moral o intelectual del trabajador.

En materia de derecho colectivo del trabajo dispone

entre otras cosas que “Se garantiza la libre agremiación de los
trabajadores manuales, intelectuales y profesionales...”.
También garantiza el derecho de huelga.

No obstante las disposiciones constitucionales sobre

derecho colectivo del trabajo, al igual que muchos otros

36
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

derechos y garantías, a través de distintos subterfugios u

olvidando directamente el texto constitucional o legal, tales
derechos resultaron totalmente inexistentes.

El análisis de la normativa de la Constitución de 1967 en

lo relativo a derechos sociales y económicos nos demuestra no
solamente la adhesión al constitucionalismo social sino también
un avance en esta materia en relación con la Constitución de
1940. Claro está que la normativa sobre el particular en gran
medida, al igual que la de la Constitución de 1992 es meramente
programática, situación ésta que la analizaremos en la
oportunidad de comentar la Constitución vigente.

Al hacer el estudio de la Constitución de 1967, aun

cuando este estudio se refiera a los aspectos sociales y
económicos, no podemos dejar de mencionar otras cuestiones
que resultan trascendentes para valorarla y que además tuvieron
una importancia fundamental en la vida del país durante varias
décadas y en la posibilidad de que sus normas fueran cumplidas.
En este sentido resulta indispensable señalar algunos
aspectos vinculados con la normativa institucional, con las
garantías ciudadanas y con los derechos humanos, como lo
hicimos al analizar las demás constituciones.
Es así como merecen ser especialmente resaltadas la
atribución del Presidente de la República de disolver el
Congreso, la de poder dictar decretos con fuerza de ley “durante
su receso o hallándose éste por cualquier causa desintegrado”.
Ello permitió que el Presidente durante el receso parlamentario
constitucionalmente previsto dictara toda la legislación cuya
aprobación la deseaba con mayor rapidez, pues si bien debía
someterla a la consideración de las Cámaras dentro de los
primeros sesenta días del periodo ordinario de sesiones, la ley ya
estaba en vigencia.

37
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Otra atribución que fue ejercida de manera totalmente

arbitraria fue la de decretar el estado de sitio “debiendo expresar
los motivos en que se funda, las garantías que se suspenden o se
restringen y si rige para todo o parte del territorio nacional”. El
estado de sitio estuvo vigente durante los casi treinta y cinco
años de dictadura con excepción de los días en que se realizaban
elecciones, oportunidades en las cuales el estado de sitio era
levantado por veinticuatro horas. Si bien el Ejecutivo debía dar
cuenta al Legislativo del Decreto, la interpretación que se le
daba a la expresión "dar cuenta", era solo poner en
conocimiento, sin posibilidad alguna de este Poder del Estado,
de levantar la medida adoptada por el Poder Ejecutivo3.

2. LA CONSTITUCIÓN VIGENTE DE 1992

En el año 1989 fue derrocada la dictadura de Alfredo

Strossner y entre los puntos fundamentales pretendidos por los
partidos políticos, sectores sociales e intelectuales, universitarios
y otros exponentes destacados de nuestro país, estaba la
necesidad de contar con una nueva Constitución, que remplazara
a la de 1967.

Hemos sostenido alguna vez4, que si realizamos un

análisis de todos los instrumentos jurídicos que ha tenido el
Paraguay que pudieran ser reconocidos como Constituciones,
advertiremos que la de 1992, es la única que ha sido elaborada
por representantes elegidos en un clima de libertad y en un
ambiente en el cual era posible el dialogo, la discusión, el
disenso y la critica. La única, además, que originó un amplio
debate, en el que se hizo escuchar no solo la voz de los
Constituyentes sino también de diferentes sectores de la

3
Carlos Alberto González, ob. cit., p. 291.
4
Carlos Alberto González, El Estado en América Latina, Konrad Adenauer.
Stiftung, A. C. CIEDLA, Buenos Aires, 1996, p. 138.

38
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

sociedad, de organizaciones y personas tan diversas, como las

iglesias, distintos colegios de graduados universitarios,
instituciones universitarias y académicas, uniones de amas de
casa, entidades defensoras de los derechos de la mujer, de los
indígenas, de los discapacitados, juventudes políticas,
organizaciones sindicales, personas privadas, entre otras, y por
supuesto partidos políticos.

Esta participación y discusión sobre los diversos aspectos

de la Constitución en estudio, tuvo el efecto positivo de poder
ampliar muy grandemente el espectro de opiniones sobre el
texto que debía aprobarse y originó amplios debates en la
prensa5.

Esta situación originó sin embargo una fuerte presión

que impidió en determinadas cuestiones, la reflexión necesaria
para lograr la normativa que resultara más adecuada con la
realidad de nuestro país y con sus futuras necesidades.

La discusión acerca de la propia filosofía que debía

inspirar la nueva Constitución originó un debate en el cual por
un lado, se encontraban quienes pretendían retornar a los
principios constitucionales del siglo XIX y comienzos del siglo
XX y elaborar un documento que se inspirara en la superada
Constitución de 1870, excluyendo toda normativa de contenido
social y la que posibilitara la intervención del Estado en materia
económica. En realidad, los voceros de esta tendencia se
expresaron fundamentalmente a través de ciertos medios de
prensa, pues los partidos políticos y los constituyentes no
tuvieron posiciones muy controvertidas en torno a la necesidad

5
. Carlos Alberto González, El Trabajo y la Constitución, Capítulo: El
Constitucionalismo Social y el Derecho del Trabajo en las Constituciones del
Paraguay, Edic. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Subdirección
General de Publicaciones, p. 294, Madrid-España.

39
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

de la incorporación de los principios del constitucionalismo

social que como ya lo hemos visto, habían sido adoptados en las
Constituciones de 1940 y de 1967. Ello no quiere decir que en el
análisis concreto de la normativa, no hayan existido puntos de
vista encontrados, y muy especialmente, en lo relativo al
derecho de propiedad y a determinadas cuestiones que se
vinculan con la función social que ésta debe cumplir. Sobre
estos temas, haremos algunas reflexiones más adelante.

La controversia tuvo también vinculación con la

extensión que debía tener el texto constitucional en virtud de
que la incorporación de la normativa de carácter social y
económico, sin duda alguna, requería un mayor número de
disposiciones.

Sobre el particular, debe señalarse una crítica que

probablemente el transcurso del tiempo, por lo menos en alguna
medida, le ha dado la razón, y es la existencia de artículos
constitucionales de carácter meramente programático, cuyo
cumplimiento efectivo se ha tornado imposible. Es este un tema
que ha sido objeto de estudio en muchas Constituciones de
América Latina en las cuales se ha introducido una larga
normativa, que desde el punto de vista teórico resultaba
impecable, pero cuya aplicación no era factible por la falta de
recursos económicos de los Estados comprometidos. A ello debe
agregarse por supuesto, la ausencia de interés de los gobiernos,
incluyendo muy especialmente a los del Paraguay, para poner en
vigencia obligaciones gubernativas que exigían voluntad política
y recursos económicos, y en los casos en que se contara con
éstos, eran y son desviados hacia otros destinos.

Una explicación de la larga normativa comentada se

relaciona con las presiones ejercidas por distintos sectores
interesados de nuestra sociedad, que en todos los casos fueron

40
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

escuchados e inclusive en muchos, ejercieron indudable

influencia en su normativa. Además no debe olvidarse que se
venía de una larga dictadura y que existía un fundado temor a
que la legislación reglamentaria futura no recogiera los ideales
de la Constituyente.

Por otra parte, debe ponerse de resalto que la

Convención Constituyente tuvo un plazo improrrogable para
producir el proyecto que fue sancionado, plazo que no pudo
extenderse por razones políticas que con aparente fundamento
exigían perentoriamente contar con la normativa de la nueva
Constitución.

Pensamos que si el texto final hubiera sido objeto de una

tranquila revisión, muchas normas hubieran sido perfeccionadas
y determinados problemas que han creado y aún siguen creando
tensiones políticas y controversias doctrinarias, hubieran sido
clarificados con normas que no posibilitaran duda alguna.

El texto final de la Constitución contó con 291 artículos,

además de otros 20 en las disposiciones finales y transitorias.

Consideramos indispensable comenzar con el análisis del

Art. 1 que dispone que la República del Paraguay se constituye
en Estado Social de Derecho. La expresión dio origen a un largo
debate, ideológicamente vinculado con el que originó la
extensión de la Constitución, del cual participaron muy
especialmente medios de prensa y personas que opinaron sobre
el particular. El texto propuesto fue objeto de severas críticas
por parte de quienes afirmaban que la expresión carecía de
sentido o que pretendía expresar que el Paraguay iba hacia un
sistema socialista. Sin duda alguna los medios y personas que
sostenían tal criterio demostraban a veces conocer muy poco de
Derecho Constitucional y de los antecedentes que en el

41
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

constitucionalismo comparado podía encontrarse a tal

disposición. Tal postura en definitiva, significaba la expresión
de los sectores conservadores o ultra conservadores que se
resistían a que la problemática social enarbolada por el
constitucionalismo social fuera incorporada a la Constitución de
1992.

En torno al debate ideológico que pudo haber originado

esta expresión o inclusive la que pudiera originar en el futuro,
convendría recordar el siguiente pensamiento: “Hay un marcado
escepticismo por las ideologías radicales: cualquiera sea sus
sesgo; en vez, va ganando en fuerza la convicción de que solo
vale la pena luchar por lo posible y no por la utopía; las
propuestas políticas practicas han sustituido a las ideologías
absolutas”6.

Un estudio de las Constituciones de varios países del

mundo y en especial de América Latina nos permite afirmar que
la expresión Estado Social de Derecho o una similar, han sido
incorporadas a muchas de ellas desde el momento en que el
constitucionalismo social tuvo vigencia y resultaba
indispensable buscar la justicia social, atribuyendo al Estado un
rol positivo ante los problemas económicos, sociales y culturales
que afectan a la sociedad. Entre tales Constituciones podemos
citar las de Colombia de 1991, la de Venezuela de 1999, la
Española de 1978 y muy especialmente la Alemana de 1949,
acerca de la cual debemos recordar, que sin lugar a dudas, ha
sido en muchos aspectos fuente de inspiración de constituyentes
paraguayos de 1992. En opinión de Hans Jürgen Rösner,
catedrático de política social de la Universidad Alemana de
Colonia y tratadista: “La República Federal de Alemania pudo

6
Humberto Quiroga Lavié, Memoria del III Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Tomo I, Universidad Nacional Autónoma de
México, México 1987, p. 342.

42
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

evolucionar hasta convertirse en un Estado social que para

muchos países tiene un carácter de modelo...” 7.

Debemos admitir que el Estado Social de Derecho, como

tema constitucional ha sido objeto, especialmente en los últimos
años del siglo pasado y comienzos del actual de opiniones
controvertidas, provenientes especialmente y como ya lo hemos
afirmado, de la dificultad de dar cumplimiento a la normativa
constitucional. Por otra parte las ideas del neoliberalismo
impulsaron criterios muy contrarios a la posición de que el
Estado debiera intervenir de manera firme en la solución de los
problemas sociales. Es así como se ha sostenido que “Ese
Estado Social, por cierto, desde hace 20 o 30 años está en un
proceso de observación y en plena transformación. Es decir, el
Estado rico, todopoderoso, intervencionista, empresario,
prestador de todos los servicios...simplemente terminó en el
mundo contemporáneo y ya no podrá ser más lo que fue8.No
obstante la autorizada opinión transcripta que pertenece al
profesor Allan R. Brewer-Carías, la verdad es que debe hacerse
una clara distinción entre las menciones exageradamente
minuciosas de normas programáticas de derechos sociales y
económicos, de difícil o imposible cumplimiento de aquellas
otras que con decisión política pueden ser cabalmente cumplidas
partiendo del significado de la expresión Estado Social de
Derecho.

La Constitución alemana, en su texto y en su

interpretación puede servir de ejemplo, de la forma como el
7
Autor citado “Característica de un Estado de Derecho Libre y Social,
capítulo del Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Edición
1998, Konrad Adenauer-Stiftung- CIELDA, p. 19. Bs. As.
8
Allan R. Brewer-Carías, América Latina: "Retos para la Constitución del
siglo XXI". Capítulo del Anuario de Derecho Constitucional
Latinoamericano, Edición 2000, Konrad Adenauer-Stiftung, CIELDA, Bs.
As., p. 27.

43
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Estado Social de Derecho debe ser constitucionalizado y

aplicado. En este sentido creemos conveniente recordar que el
Tribunal Constitucional Federal Alemán ha contribuido a
clarificar muchos aspectos de la normativa de la Constitución de
1949 y establecer un justo equilibro entre los derechos sociales y
los derechos individuales. Además, y como lo han señalado
muchos constitucionalistas, la economía alemana ha constituido
siempre el incuestionable sostén para el cumplimiento del
“estado de bienestar” que busca el constitucionalismo social.

Sin duda el Estado Social de Derecho, desde el punto de

vista constitucional se vincula con la incorporación de normas
de contenido social y económico a su texto, con la
responsabilidad del Estado en el cumplimiento de tales normas,
con la adopción del principio de la solidaridad. Sin embargo la
expresión tiene un significado que pareciera que no se ha
tomado en cuenta en nuestro país y esta relacionado con la
manera de resolver dudas en materia de interpretación de las
normas constitucionales o jurídicas en general y en tal sentido
siempre deben tomarse en cuenta los intereses de la comunidad
y lograr un equilibrio entre el interés individual y el social, sin
que en caso alguno aquél pueda sobreponerse a éste. Tal
interpretación se encuentra además reforzada con la norma del
Art. 128 de la Constitución que consagra que en ningún caso el
interés de los particulares primará sobre el interés general.

3. ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1992

VINCULADO CON EL CONSTITUCIONALISMO
SOCIAL

Antes de referirnos a ciertos aspectos que consideramos

fundamentales en la aplicación práctica del Estado Social de
Derecho, debemos mencionar la normativa que incorpora la
Constitución de 1992 al constitucionalismo social y que

44
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

significa un avance o por lo menos una ampliación de la

contenida en las dos anteriores Constituciones.

Es así como la actual Constitución dedica cinco capítulos

a derechos de carácter social. Ellos se refieren a los derechos de
la Familia, a los derechos de los Pueblos Indígenas, a la Salud, a
la Educación y Cultura y a los derechos Laborales. Además
existe una Sección dedicada al Ambiente, de evidente contenido
social y otra a la Reforma Agraria, cuya connotación de carácter
social y económico resulta de singular trascendencia

En relación con la normativa constitucional sobre

derechos sociales haremos un análisis, con el propósito de
destacar algunas de las normas que por razones de hecho
difícilmente superables, serían meramente programáticas y
señalando la responsabilidad del Estado frente a ellas. En tal
sentido debe ponerse de resalto que una apreciable cantidad de
normas de carácter social son de posible cumplimiento y que
sólo por falta de decisión política, por negligencia o por
utilización indebida de fondos públicos en otros menesteres, no
son observadas. No obstante, no podemos negar que la
imposibilidad de cumplir muchas normas de carácter social,
debe atribuirse a la situación económica del país, y a pesar de la
buena predisposición que puedan tener los gobiernos. Por otra
parte, haremos también una breve referencia a algunas
disposiciones de mayor importancia, que pueden ser
consideradas de posible cumplimiento directo.

En esta materia, no podemos dejar de referirnos a

determinadas normas que en ciertos aspectos pueden ser
consideradas meramente programáticas y en otros, de posible
cumplimiento o aplicación directa.

45
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Las menciones que hacemos, en las que recordamos las

disposiciones que nos parecen de especial trascendencia, son a
título de ejemplo y no pretenden constituir un estudio completo
de la normativa en esta materia.

Comenzaremos mencionando el caso del Art. 7 que

dispone que: "toda persona tiene derecho a habitar en un
ambiente saludable y ecológicamente equilibrado". El problema
surge con las garantías que puede tener la persona en cuanto a
que su hábitat reúna tales condiciones. Dentro de nuestra
realidad, en que un porcentaje importante del territorio se
encuentra en malas condiciones ambientales, la observancia
total de la norma constitucional es imposible. Lo que
corresponde al Estado por lo tanto es adoptar todas las medidas
conducentes a mejorar el medio ambiente teniendo como
objetivo final el lograr, por lo menos dentro de lo posible, un
entorno saludable y ecológicamente equilibrado a que toda
persona tiene derecho desde el punto de vista constitucional. No
obstante debemos distinguir aquellas situaciones en las cuales el
deterioro y la contaminación del ambiente se originan en
acciones directas o indirectas de personas físicas o jurídicas,
incluyendo al propio Estado. En tales hipótesis es evidente que
los afectados o cualquier miembro de la sociedad tienen una
acción directa contra los responsables de éste deterioro, con el
propósito de superarlo. En tal sentido debe recordarse que el
medio ambiente cuenta con una extensa legislación protectora.
El análisis de los casos precedentes nos demuestran que una
norma, por una parte resulta meramente programática, pero por
otra puede ser de cumplimiento directo, porque, como en el caso
citado, los afectados pueden ejercer las acciones encaminadas a
restablecer las disposiciones protectoras violentadas.

En relación con los Pueblos Indígenas, la normativa

constitucional tiene una fundamental importancia, pues

46
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

constituye un capítulo de gran trascendencia en materia de

constitucionalismo social. Por ello lo destacamos con mayor
amplitud.

Debemos referirnos inicialmente a su identidad étnica y

al derecho consuetudinario indígena. El Art. 63 de la
Constitución consagra: “Queda reconocido y garantizado el
derecho de los pueblos indígenas a preservar y a desarrollar su
identidad étnica. Tienen derecho, asimismo, a aplicar
libremente...sus normas consuetudinarias...En los conflictos
jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario
indígena”.

La norma transcripta merece el siguiente comentario: un

problema fundamental antes de que rigiera la Constitución de
1992 pero estando en vigencia el Convenio 69 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas
y Tribales en Países Independientes, ha sido el desconocimiento
de los jueces de los principios y normas aplicables, en las
oportunidades en que tuvieron que procesar a un indígena por la
comisión de un hecho, que de acuerdo con la legislación
nacional fuera delictivo y que sin embargo no lo era atendiendo
el derecho consuetudinario de la comunidad a la cual pertenecía
el procesado. Los casos que conocemos de aplicación del
derecho consuetudinario, sólo podrían citarse como raras
anécdotas.

La norma constitucional antes transcripta ha permitido

que la legislación penal, admita la aplicación del derecho
consuetudinario indígena. En tal sentido el Art. 435 del Código
Procesal Penal establece entre otras disposiciones: “...el tribunal
podrá, por resolución fundada, realizar modificaciones al
procedimiento, basadas en el respeto a las características
culturales de la etnia del procesado...”. La misma norma agrega

47
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

“la sentencia dejará expresa constancia del derecho

consuetudinario aplicado o invocado en el procedimiento, tanto
en lo concerniente a la solución del caso como a las
modificaciones procesales, con un juicio valorativo sobre su
sentido y alcance”. Como puede advertirse el Código Procesal
Penal establece un procedimiento especial para los hechos
punibles relacionados con los pueblos indígenas, tomando como
fundamento el derecho consuetudinario indígena. Ello fue
posible en razón de la comentada norma constitucional.

Otro aspecto que debemos resaltar por su profundo

sentido social, se refiere a la propiedad comunitaria. La
Constitución dispone que los pueblos indígenas tienen derecho a
la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad
suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas
peculiares de vida. El Estado les proveerá gratuitamente de estas
tierras, las cuales serán inembargables, indivisibles,
intransferibles e imprescriptibles. Asimismo, estarán exentas de
tributo. Se prohíbe la remoción o traslado de su hábitat sin el
expreso consentimiento de los mismos.

La consagración de la propiedad comunitaria en el texto

constitucional ha sido un significativo avance para la defensa de
las culturas de los pueblos indígenas pues tal forma de
propiedad constituye la tradicional y única que permite
sobrevivir a estas comunidades. Además el texto constitucional
establece una prohibición que resulta esencial, pues la práctica
ha demostrado que los traslados de sus lugares tradicionales de
asentamiento, generalmente originan la dispersión de la
comunidad afectada, como paso previo a su desaparición.

La normativa sobre la propiedad de los pueblos

indígenas requiere un comentario acerca de si es una norma de
posible cumplimiento directamente operativa o programática. En

48
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

tal sentido es evidente que el sistema de propiedad establecido y

las limitaciones al derecho de propiedad son de cumplimiento
directo y ello no ofrece dificultad alguna. En cambio en lo
relativo a la obligación del Estado de proveer directamente estas
tierras, de hecho la norma, en gran medida, se ha convertido casi
en meramente programática. La inobservancia constitucional no
es atribuible a una imposibilidad material insuperable, sino al
olvido de los Poderes del Estado responsables de adoptar las
medidas apropiadas, para el cumplimiento de esta disposición.
En tal sentido resulta sorprendente la ausencia de planes que
tengan la debida seriedad, encaminados, por un lado a preservar
las tierras ancestralmente ocupadas por los pueblos indígenas, y
por otro, la facilidad con que, a través de diferentes mecanismos
se impide que a estos pueblos se le entreguen las tierras a que
tienen derecho. Y ello, aun existiendo muchas veces los recursos
económicos para el efecto.

La Constitución, por otro lado, garantiza a los pueblos

indígenas el derecho a participar en la vida económica, social,
política y cultural del país, de acuerdo con sus usos
consuetudinarios, esta Constitución y las leyes nacionales.

En relación con otro problema social, una norma que

puede considerarse de carácter programático es la que se refiere
a la protección al niño y en tal sentido la Constitución dispone
que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de
garantizarle su desarrollo armónico e integral, así como el
ejercicio pleno de sus derechos, protegiéndolo contra el
abandono, la desnutrición, la violencia, el abuso, el tráfico y la
explotación. Sobre el contenido de esa norma debemos señalar
que la vida practica demuestra que la obligación del Estado de
garantizar al niño su desarrollo armónico e integral, así como el
goce de otros derechos resulta una mera expresión de deseos y
que no existen medios idóneos que posibiliten exigir

49
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

directamente al Estado el cumplimiento de esta disposición en

un caso concreto. En este sentido debe ponerse de relieve
además, que el Estado no dispone de los recursos para brindar la
indicada protección o por lo menos ella no esta contemplada
debidamente en el Presupuesto General de la Nación. Con estos
antecedentes la norma se transforma en meramente
programática.

Sobre la tercera edad la Constitución dispone que toda

persona que se encuentre en ella tiene derecho a una protección
integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos
promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se
ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda,
cultura y ocio. La verdad es que los poderes públicos tampoco
cumplen con esta obligación y por ello debe reiterarse que la
ausencia de una legislación apropiada para el efecto y de los
recursos económicos indispensables, tornan a la norma en
meramente programática, existiendo hasta el momento poco
interés del Estado en darle cumplimiento.

Los derechos de las personas excepcionales fueron

objeto de interesantes análisis en el seno de la Constituyente y la
Constitución expresa que se garantizará a las personas
excepcionales la atención de su salud, de su educación, de su
recreación y de su formación profesional, para una plena
integración social. Agrega que el Estado organizará una política
de prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de los
discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, a quienes
prestarán el cuidado especializado que requieran. Las ideas
consagradas tampoco son observadas en la práctica y la norma
se convierte en programática.

Acerca de la salud, la Constitución contiene igualmente

una disposición de profundo contenido social al expresar que el

50
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Estado protegerá la salud como derecho fundamental de la

persona y en interés de la comunidad y que promoverá un
sistema nacional de salud. El ideal contenido en esta norma
resulta incuestionable pero su puesta en práctica adolece de
situaciones tales que se llega a la conclusión de que la
disposición constitucional es solamente programática, en virtud
de que no existen medios que posibiliten a la totalidad de la
población obtener la protección consagrada constitucionalmente.

En relación con la educación encontramos otra norma de

texto inobjetable pero cuyo cumplimiento ha adolecido de los
mismos problemas que venimos señalando en los análisis que
hemos hecho anteriormente. Sobre el tema la Constitución
dispone que a toda persona asiste el derecho a la educación
integral y permanente y sus fines son el desarrollo pleno de la
personalidad humana y la promoción de la libertad y la paz, la
justicia social, la solidaridad, la cooperación y la integración de
los pueblos. Dispone también que la erradicación del
analfabetismo y la capacitación para el trabajo son objetivos
permanentes para el sistema educativo. La realidad del
Paraguay, sin desconocer algunos esfuerzos que pudieran
haberse llevado adelante, denota que el ideal constitucional no
se cumple. En ello podemos encontrar variadas razones pero en
definitiva la verdad es que hasta el momento se trata de una
mera disposición programática.

Resulta conveniente, teniendo en cuenta el sentido de

este trabajo, hacer una referencia a la disposición constitucional
sobre el patrimonio cultural, acerca del cual dispone que se
administrarán los medios necesarios para su conservación
rescate y recuperación; a la promoción de los deportes y al
reconocimiento del protagonismo de la Iglesia Católica en la
formación histórica y cultural de la nación. Sobre este último
punto, debemos recordar que la Constitución también dispone

51
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

que ninguna confesión tendrá carácter oficial y que las

relaciones del Estado con la Iglesia Católica se basan en la
independencia, cooperación y autonomía. Incluimos el tema
relacionado con el patrimonio cultural en virtud de que le
atribuimos un indudable contenido social, pues los valores
culturales sin duda alguna constituyen un interés de toda la
sociedad e inclusive en su preservación debe tenerse en cuenta
el estado social de derecho del que habla el Art. 1° de la
Constitución en estudio.

La Constitución consagra también los derechos

laborales, como parte integrante de la problemática social que
aborda con su tendencia hacia el constitucionalismo social. En
tal sentido, no debemos olvidar que la Constitución mexicana de
1917, a la cual ya hicimos alguna referencia, fue pionera en esa
materia y contiene una importante normativa vinculada con el
derecho del trabajo. Esta ha servido de ejemplo no solo en
materia de constitucionalismo social sino también en la
incorporación concreta de normas laborales a los textos
constitucionales.

Si bien es cierto que parte de la normativa laboral en

nuestra Constitución tiene carácter programático, existen
algunos artículos que son de aplicación directa.

Además, la mayoría de las normas que fueron

incorporadas al texto constitucional se encontraba ya consagrada
en el Código Laboral que entró en vigencia en el año 1962 y
posteriormente fue sustituido por las leyes promulgadas el 30 de
Octubre de 1993 y el 22 de Agosto de 1995, que recogen y
reglamentan igualmente las disposiciones de la Constitución
vigente relacionadas con el Derecho Laboral.
Sobre el derecho del trabajo citaremos los aspectos
fundamentales que aborda la constitución y analizaremos

52
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

algunos de aquellos que tienen especial significación dentro del

derecho social.

La Constitución dispone que todos los habitantes de la

República tienen derecho a un trabajo lícito, libremente
escogido y caracteriza las condiciones en que tal trabajo debe
ser desarrollado.

También hace referencia al pleno empleo como objetivo

fundamental del Estado y a la no discriminación, sosteniendo
que no se admitirá discriminación alguna entre los trabajadores
por motivos étnicos, de sexo, edad, religión, condición social y
preferencias políticas o sindicales y que el trabajo de las
personas con limitaciones o incapacidades físicas o mentales
será especialmente amparado.

El tema del pleno empleo y la no discriminación plantea

un problema al sostener en el Art. 87 que se dará preferencia al
trabajador nacional. Esta norma está en contradicción por un
lado con las disposiciones sobre igualdad de las personas y las
garantías de la igualdad consagradas en los Art. 46 y 47 de la
Constitución y con normas de carácter internacional a las cuales
se encuentra comprometido el Paraguay.

Acerca de la mujer y del trabajo de ella, en primer lugar

es necesario mencionar que la situación de la mujer ha sido
contemplada en varias normas insertas en diferentes capítulos de
esta Constitución.

En cuanto a la normativa prevista en la Sección de los

Derechos Laborales debemos mencionar la que indica que los
trabajadores de uno u otro sexo tienen los mismos derechos y
obligaciones laborales, pero la maternidad será objeto de
especial protección, que comprenderá los servicios asistenciales

53
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

y los descansos correspondientes, los cuales no serán inferiores

a doce semanas. La mujer no será despedida durante el
embarazo, y tampoco mientras duren los descansos por
maternidad. Agrega que la ley establecerá el régimen de
licencias por paternidad.

En cuanto al trabajo de los menores dispone que se dará

prioridad a los derechos del menor trabajador para garantizar su
normal desarrollo físico, intelectual y moral.

El tema también esta expuesto en el Código del Trabajo

y en el Código de la Niñez y de la Adolescencia, Ley 1688/01
que regula también la situación de los menores y modifica
algunos aspectos del Código Laboral vigente.

Las Jornadas de Trabajo y de Descanso también están

contempladas por la Constitución que consagra expresamente la
máxima jornada de trabajo admisible y se remite a la ley en
cuanto a otros aspectos vinculados con el tema.

En cuanto a la retribución del trabajo establece que el

trabajador tiene derecho a disfrutar de una remuneración que le
asegure, a él y a su familia, una existencia libre y digna y
establece otras disposiciones que regulan la remuneración que
corresponde al trabajador.

4. LA PARTICIPACIÓN DEL TRABAJADOR EN LOS

BENEFICIOS Y EN LA ADMINISTRACIÓN DE LA
EMPRESA. DEBATE PLANTEADO EN LA
CONVENCIÓN NACIONAL CONSTITUYENTE

El tema citado ha sido uno de los que originó un largo

debate y mayor polémica en la Convención Constituyente. Ello
fue el resultado de la presión ejercida por determinados sectores

54
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

a los efectos de que no se incorporara una cláusula que

dispusiera claramente la participación del trabajador en los
beneficios y gestión de la empresa.

Durante el trámite de la Convención, la Subcomisión

encargada de elaborar las disposiciones relativas a los derechos
del trabajador presentó a la Comisión Redactora varios
proyectos alternativos en los cuales se recogía la idea de la
participación. En virtud de la gran publicidad que tenían las
deliberaciones, el tema se tornó muy controvertido y ciertos
sectores empresariales y parte de la prensa, arremetió contra la
idea, afirmando que era producto de un “trasnochado
socialismo”.

La verdad es que numerosas Constituciones de América

Latina, comenzando por la mexicana, recogen la idea de la
participación del trabajador en los beneficios de la empresa y
algunas también en la gestión, expresada en una u otra forma y
con diferentes alcances, aún cuando la aplicación práctica casi
nunca se ha hecho efectiva, convirtiéndose por tanto en normas
programáticas. Cabe recordar a la Constitución argentina (Art.
14 bis), a la brasileña (Art. 7 parágrafo XI), a la boliviana (Art.
157), a la ecuatoriana (Art. 31 inc. f), a la hondureña (Art. 136),
a la nicaragüense (Art. 81), a la panameña (Art. 61), a la peruana
(Art. 29), a la dominicana (Art. 11 inc. c), a la venezolana (Art.
91), a la colombiana (Art. 57), cuyo textos incorporan
disposiciones semejantes a la tan controvertida en el caso
paraguayo. La Constitución mexicana trae además en su texto la
forma de aplicación de esta participación.

La Convención Constituyente al final aprobó una norma

que a nuestro criterio resulta totalmente anodina y cuyo texto es
el siguiente: “El Estado establecerá un régimen de estímulo a
las empresas que incentiven con beneficios adicionales a sus

55
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

trabajadores. Tales emolumentos serán independientes de los

respectivos salarios y de otros beneficios legales” (Art. 93).

5. OTRAS NORMAS LABORALES

La Constitución consagra el derecho a la estabilidad del

trabajador y su derecho a la indemnización en caso de despido
injustificado.

También consagra un sistema obligatorio e integral de

seguridad social para el trabajador dependiente y su familia.
Agrega que se promoverá su extensión a todos los sectores de la
población.

Los trabajadores en relación de dependencia cuentan con

este sistema, pero su extensión a todos los sectores de la
población constituye hasta el momento una mera expresión de
deseos y en los quince años de vigencia que tiene la actual
Constitución no ha existido acción gubernativa alguna que
intente convertir en realidad tan indispensable emprendimiento
para el desarrollo social y económico de nuestra población. No
podemos dejar de señalar las dificultades que significa en muy
diversos aspectos y especialmente en el económico un sistema
de seguridad social como el señalado.

La Constitución contiene además normas explícitas sobre

el derecho colectivo del trabajo en sus distintos aspectos
esenciales. En tal sentido dispone que todos los trabajadores
públicos y privados tienen derecho a organizarse en sindicatos
sin necesidad de autorización previa. Quedan exceptuados de
este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de la
Policía.

56
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

En relación con la libertad sindical debe destacarse que

la Constitución adopta el sistema de la libertad absoluta de
pertenecer o no a un sindicato.

El texto constitucional sobre libertad sindical fue en su

oportunidad objeto de un minucioso análisis pues durante la
época de la dictadura, aun cuando la libertad sindical estaba
consagrada tanto en la Constitución de 1967 cuanto en el
Código Laboral de 1962, la verdad era que el trámite
administrativo exigido para el reconocimiento de un sindicato se
paralizaba por razones burocráticas y en definitiva, un alto
porcentaje de éstos no podía funcionar legalmente y sus actos
carecían de valor jurídico. Por ello se incorporó una disposición
que preceptúa que para el reconocimiento de un sindicato,
bastará con la inscripción en el órgano administrativo
competente.

La sindicación de las Fuerzas Armadas y Policiales y su

derecho de huelga, fue también objeto de largos debates en la
Convención Constituyente. Si bien la cuestión puede ser
discutible en la doctrina, la verdad es que los Constituyentes de
1992 entendieron que resultaba peligroso y hasta inadmisible la
consagración de estos derechos, muy especialmente recordando
aspectos históricos de la realidad paraguaya. Se planteó la
posibilidad de conceder el derecho de sindicación y no el de
huelga, pero se llegó a la conclusión de que carecía de sentido
separar ambos derechos, que por otro lado fueron consagrados
expresamente, como ya se ha indicado, para las otras áreas del
sector público.

La Constitución consagra igualmente el derecho de

huelga y en tal sentido expresa que todos los trabajadores de los
sectores públicos y privados tienen el derecho a recurrir a la
huelga en caso de conflicto de intereses. Los empleadores gozan

57
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

del derecho de paro en las mismas condiciones.

El Código Laboral de 1962 consideraba ilícita la huelga

que afectara servicios de carácter público. Además la normativa
sobre la huelga tornaba en la práctica y aun legalmente
imposible su realización.

En la Sección sobre la función pública, la Constitución

incluye algunas normas que interesan especialmente a la
problemática social y expresa que los funcionarios y empleados
públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución
en la Sección de Derechos Laborales y que dentro del sistema
nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de
jubilaciones de los funcionarios y de los empleados.

6. LA PROPIEDAD PRIVADA Y LA REFORMA

AGRARIA

Una cuestión de profundo contenido social se vincula

con la regulación constitucional de la propiedad privada, que a
su vez tiene en muchos aspectos estrecha relación con la
reforma agraria, cuyo estudio resulta además indispensable en lo
que hace a la problemática social y al estado social de derecho
consagrado como un principio fundamental de la Constitución
de 1992.

El Art. 109 garantiza la propiedad privada siguiendo la

tendencia constitucional universal, cuyos antecedentes los
encontramos en el Paraguay a partir de la Constitución de 1870.

Debemos destacar sin embargo que la garantía a la

propiedad privada tiene el condicionamiento de que su
contenido y límites serán establecidos por la ley, atendiendo a su
función económica y social, a fin de hacerla accesible para
todos.

58
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

La disposición y limitación constitucionales obligan a

precisar dos cuestiones fundamentales no siempre bien
comprendidas y con frecuencia controvertidas.

La primera se refiere a la función social de la propiedad,

expresión que durante el trámite constitucional originó
cuestionamientos, no en el seno de la Constituyente sino fuera
de ella, por parte de aquellos sectores, a los que ya nos hemos
referido y para los cuales la palabra social parecía que debía ser
borrada del diccionario de la lengua. Esta expresión nos obliga a
recordar que las Constituciones de 1940 y de 1967, contenían
disposiciones similares, aún cuando la de 1992 consignó el
agregado: “a fin de hacerla accesible para todos.”

Estas palabras constituyen la segunda cuestión que

debemos clarificar. Ellas fueron inspiradas en la Constitución
italiana de 1947, cuyo Art. 42, en su parte pertinente dispone:
“La propiedad privada esta reconocida y garantizada por la ley,
que determina los modos de adquisición, de goce, así como sus
limitaciones, al objeto de asegurar su función social y de
hacerla accesible para todos”.

Además en la interpretación de esta disposición no puede

olvidarse la norma y el principio fundamentales que el Paraguay
es un Estado Social de Derecho. Esta disposición nos obliga a
estudiar el sentido que tiene constitucionalmente la función
social de la propiedad, pues la mayoría de las Constituciones no
lo hace explícitamente. Sin embargo no podemos olvidar el
objetivo que establece el texto constitucional paraguayo al
disponer el requisito de “hacerla accesible para todos”.

En primer lugar debemos señalar que la función social es

una característica que acompaña a un derecho y que origina
determinadas obligaciones que debe cumplir su titular,

59
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

atendiendo al interés de la comunidad. Se trata de una situación

en la que el interés individual cede ante el interés de la
comunidad. Tomada la cuestión en relación con los derechos
subjetivos, la función social constituye una carga que se le
atribuye a determinados derechos, como el derecho de propiedad
y el derecho de la herencia, con el propósito de resguardar
intereses sociales y hacer compatibles los intereses individuales
con los de la comunidad9.

Sobre el particular encontramos numerosas sentencias

interpretativas del significado de la expresión función social en
los fallos del mencionado Tribunal de Alemania el que al
referirse al legislador, sostiene que debe tener en cuenta para la
reglamentación del contenido de la propiedad el bienestar
general y orientar los derechos y deberes de los propietarios en
el principio del Estado Social. Esto se aplica ante todo a las
disposiciones, que se relacionan con el suelo y la tierra.

En relación con el derecho a la herencia resulta

interesante recordar lo dispuesto por la Constitución española de
1978, que dispone que reconoce el derecho a la propiedad
privada y a la herencia y agrega que “la función social de estos
derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes”. En
el caso de esta Constitución debemos recordar que su Art. 1, a
semejanza de la paraguaya, dispone que “España se constituye
en un Estado social y democrático de Derecho…”.

En el caso de la propiedad inmobiliaria rural, que

interesa especialmente al Paraguay, la función social se cumple
desde un punto de vista, a través de las limitaciones al derecho

9
Carlos Alberto González y Ramiro Barboza, Aspectos Sociales de la
Reforma Constitucional, CIDSEP, Derechos Humanos, Centro de
Publicaciones U.C., Asunción, 1991, p. 37.

60
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

de propiedad, como en todos los derechos subjetivos, teniendo

en cuenta las necesidades sociales. Desde otro punto de vista, en
razón de la finalidad de la propiedad rural vinculada con la
producción y la productividad.

En los estudios sobre la función social de la propiedad y

la normativa constitucional al respecto, resulta necesario hacer
una distinción entre los bienes de producción y los bienes de
consumo, pues no es posible equiparar a unos con otros en lo
que hace a la finalidad y aplicación de la función social de la
propiedad.

La necesidad de brindar mayor claridad a la problemática

de la función social de la propiedad, nos obliga a distinguir el
punto de vista subjetivo, del punto de vista objetivo. En el
primer caso, como ya lo hemos indicado, se trata de una
limitación al titular del derecho, que deriva en una obligación de
hacer, de no hacer o de permitir, situación ésta que fácilmente
puede aplicarse a distintas eventualidades que se plantean al
propietario de un inmueble rural. Desde el punto de vista
objetivo, se vincula con su equitativa distribución. En tal
sentido, la norma mencionada del Art. 109 de la Constitución,
recoge expresamente este punto de vista al vincular la necesidad
de que la propiedad sea accesible para todos, no solo por la
función social, sino también por la atribución del legislador, al
disponer además que el contenido y límites de la propiedad
privada, serán establecidos por la ley. Pero la verdad es que
hasta el momento la ley que recoja la norma constitucional no
existe, en virtud de que el Estatuto Agrario vigente y sus leyes
modificatorias, lejos están de dar cumplimiento a la
Constitución.

No obstante debe sí ponerse de resalto que el Estatuto

Agrario, contiene una serie de normas que clarifican los

61
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

requisitos que debe cumplir un inmueble a los efectos de que

cumpla con la función social que la misma Ley se encarga de
precisar.

7. LA EXPROPIACIÓN Y LA INDEMNIZACIÓN

La normativa constitucional admite la expropiación por

causa de utilidad pública o interés social, que será determinada
en cada caso por la ley, que garantizará el previo pago de una
justa indemnización, establecida convencionalmente o por
sentencia judicial. Es esta una cita parcial del artículo
constitucional que analizamos y en tal sentido debemos reiterar
que la expresión previo pago, que ni siquiera las Constituciones
española y alemana la consignan, solo sirve para acarrear
situaciones conflictivas e incumplimientos constantes por parte
del Estado, en un país donde la mala distribución de la
propiedad inmobiliaria es de extrema gravedad y requiere en
consecuencia una racional política de expropiaciones de
inmuebles rurales.

Otro problema que debe ser debidamente dilucidado se

vincula con la “justa indemnización, establecida
convencionalmente o por sentencia judicial...”. La cuestión es
determinar qué se entiende por justa indemnización. En
numerosos casos en los que el monto ha sido establecido
judicialmente, pareciera que la expresión analizada significa el
resarcimiento total al propietario afectado y que la expresión
“justa” solo debe amparar a éste. Sin embargo, si recurrimos al
derecho comparado y muy especialmente a la Constitución
alemana, que como ya lo dijéramos anteriormente ha sido fuente
de inspiración en esta materia para nuestros convencionales
constituyentes, advertimos que el Art. 14 de la Ley Fundamental
de la República Federal de Alemania dispone: “(1) La
propiedad y el derecho de herencia están garantizados. Su

62
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

naturaleza y sus límites serán determinados por las leyes. (2) La

propiedad obliga. Su uso debe servir asimismo al bienestar
general. (3) La expropiación solo es lícita por causa de interés
general. Podrá ser efectuada únicamente por ley o en virtud de
una ley que establezca el modo y el monto de la indemnización.
La indemnización se fijará considerando en forma equitativa los
intereses de la comunidad y los de los afectados...”.

Sin lugar a dudas este monto en modo alguno puede

tener por ejemplo como base el precio comercial del inmueble
expropiado cuando la ley se haya dictado por razones de interés
social y especialmente cuando el objetivo es destinarlo a un
asentamiento campesino. Son dos los elementos de juicio que
debiera tener el juez que dicte la sentencia judicial, el de la
sociedad, que en este caso esta representada por el Instituto
Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra, INDERT, y el del
afectado, y por supuesto debe contemplar las posibilidades
económicas de quienes habrán de adquirir el inmueble, en su
calidad de beneficiarios del Estatuto Agrario. En definitiva el
interés privado y el interés social son los elementos de juicio que
deben ser equitativamente evaluados a los efectos de establecer
el monto de la indemnización en caso de expropiación.

El Estatuto Agrario clarifica la situación en el caso de

expropiación de los latifundios improductivos al establecer que
la indemnización se fijará en base al valor fiscal del inmueble,
situación ésta que podría pensarse que contempla tanto el interés
social cuanto el individual. En lo que se refiere a los inmuebles
que no constituyen latifundios improductivos, establece que se
pagará una justa indemnización según el Art. 109 de la
Constitución, lo que origina la duda en cuanto a la forma en que
debe evaluarse el monto de la indemnización.

Además, si recurrimos a un diccionario de ciencias

63
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

jurídicas como el de Manuel Ossorio, advertiremos que al hablar

de justo precio sostiene que es una “expresión por demás
elástica”. Ello quiere decir que el Estatuto Agrario, siguiendo
las mejores fuentes del derecho constitucional comparado
debiera haber determinado para el caso de los latifundios que no
sean improductivos, el sentido de la expresión “justa
indemnización”.

Otra situación que debe ser analizada y que está también

relacionada con el Art. 109 de la Constitución y que ha dado
origen a una cuestión controvertida entre el Poder Legislativo y
la Corte Suprema de Justicia, se refiere a la última parte de la
mencionada norma y su vinculación con el Art. 116 de la
Constitución que hace mención a los latifundios improductivos.

En una publicitada controversia, conocida como “el caso

Antebi” sobre la expropiación de un latifundio improductivo, la
firma propietaria planteó la inconstitucionalidad de la ley
alegando la ausencia de requisitos para que el inmueble sea
calificado como tal y por otra parte la ausencia de atribuciones
del Poder Legislativo para establecer el precio de la
indemnización. La Corte Suprema no hizo lugar al primer
argumento sosteniendo que correspondía al Poder Legislativo
evaluar la calidad del inmueble con el carácter de improductivo.
Acogió sin embargo lo relativo a la indemnización y sostuvo
que conforme con el Art. 109 constitucional, debía establecerse
convencionalmente o por sentencia judicial.

Desde nuestro punto de vista consideramos que el

segundo criterio expuesto por la Corte no interpreta
acertadamente las normas constitucionales y que el Congreso
tiene atribuciones para establecer el monto de la indemnización.
Ello sin entrar a juzgar el acierto que haya podido tener en este
caso en cuanto al importe establecido.

64
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Si analizamos el Art. 109 advertiremos que textualmente

garantiza el previo pago de una justa indemnización establecida
convencionalmente o por sentencia judicial. Sin embargo
agrega: “salvo los latifundios improductivos destinados a la
reforma agraria, conforme con el procedimiento para las
expropiaciones a establecerse por ley.” La palabra salvo de
acuerdo con la acepción correspondiente prevista en el
diccionarios de la lengua significa “exceptuando, omitido”, lo
que quiere decir que a los latifundios improductivos no les son
aplicables las exigencias de que la indemnización debe
establecerse convencionalmente o por sentencia judicial.

Resulta en consecuencia que la única norma aplicable es

la del Art. 116 de la Constitución que en la parte
correspondiente establece: “La expropiación de los latifundios
improductivos destinados a la reforma agraria serán
establecidos en cada caso por ley, y se abonará en la forma y el
plazo que la misma determine”. Al excluir expresamente la
propia Constitución de la normativa que dispone la justa
indemnización establecida convencionalmente o por sentencia
judicial, queda como única norma aplicable la citada del Art.
116 que atribuye a la ley la forma y plazo de determinar la
indemnización. Debe tenerse presente que la palabra “forma”,
tiene una gran cantidad de acepciones, algunas de las cuales
resultan aplicables para sostener que al hablar de la forma que la
ley determina, se esta refiriendo también al monto de la
indemnización. Entre otras acepciones podemos citar la
siguiente: “modo de proceder en algo”, lo que quiere decir el
modo de proceder también en la determinación de la
indemnización. Además, en caso de existir alguna duda toda la
normativa constitucional que hemos analizado, vinculada con el
Estado Social de Derecho y con la primacía del interés general
sobre el interés de los particulares debe tomarse en cuenta en la
interpretación de estas disposiciones constitucionales.

65
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

8. LA REFORMA AGRARIA

Creemos necesario hacer también una referencia a la

Reforma Agraria en razón de que su incorporación a la
normativa constitucional significa en América Latina una
expresión del Constitucionalismo Social.

En el caso paraguayo ya la Constitución de 1967

contenía un Capítulo sobre la Reforma Agraria y la del 1992
dedica una Sección de tres largos artículos en los cuales se
considera la Reforma Agraria como uno de los factores
fundamentales para lograr el bienestar rural, se mencionan en
dieciséis incisos las bases de la Reforma Agraria y el desarrollo
rural y se regula la situación de los latifundios improductivos.

9. PALABRAS FINALES

Creemos indispensable antes de terminar este trabajo

señalar que la Constitución de 1992 tuvo como uno de sus
propósitos fundamentales y quizás el más importante, superar
todas aquellas normas que en una u otra forma y aun con
tergiversaciones, fueron utilizadas para lesionar las garantías
individuales y los derechos humanos.

9.1. LAS GARANTÍAS CONSAGRADAS

En primer lugar debemos decir que el Título II, Capítulo

II de la Constitución de 1992, De la Libertad, tiene un contenido
más extenso y más claro que su equivalente de la Constitución
de 1967.

En cuanto a las garantías constitucionales, la

Constitución de 1992 las consagra extensamente. Ellas abarcan:

66
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

La declaración de inconstitucionalidad de las normas

jurídicas y de las resoluciones judiciales, como potestad de la
Corte Suprema de Justicia.

El Hábeas Corpus, en sus versiones de Preventivo, en

virtud del cual toda persona en trance inminente de ser
ilegalmente privada de su libertad física, podrá recabar el
examen de la legitimidad de las circunstancias que, a criterio del
afectado amenacen su libertad, así como una orden de cesación
de dichas restricciones; el Reparador, en virtud del cual toda
persona que se hallase ilegalmente privada de su libertad podrá
recabar la rectificación de las circunstancias del caso y el
Genérico en virtud del cual se podrá demandar rectificación de
circunstancias que, no estando contempladas en los casos
anteriores, restrinjan la libertad o amenacen la seguridad
personal.

El Amparo, según el cual toda persona que por un acto u

omisión manifiestamente ilegítimo, de una autoridad o de un
particular, se considere lesionada gravemente, o en peligro
inminente de serlo en derechos y garantías consagrados en esta
Constitución o en la ley, y que debido a la urgencia del caso no
pudiera remediarse por la vía ordinaria, podrá promover amparo
ante el magistrado competente.

El hábeas data por el cual toda persona podrá acceder a

la información y a los datos que sobre si misma o sobre sus
bienes, obren en registros oficiales o privados de carácter
publico, así como conocer los usos que se haga de los mismos y
su finalidad.

Con las garantías enunciadas, los Constituyentes tuvieron

la intención de evitar numerosos abusos de distinta naturaleza
cometidos durante la vigencia de las Constituciones de 1940 y

67
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

1992, y consagrar una Constitución que permitiera las reformas

sociales indispensables y la instalación de un verdadero Estado
social de derecho. La realidad no ha confirmado que las buenas
intenciones se cumplieran en todos los aspectos esperados.

La experiencia obtenida, permite sin embargo superar en

el futuro, por lo menos desde el punto de vista constitucional,
los errores que pudieran haberse cometido.

68
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

BIBLIOGRAFÍA
AYALA, Eusebio Ramón y otros, Constitución y Cambio, Tomo II,
CIDSEP Centro de Publicaciones de la Universidad Católica,
Asunción- Paraguay 1991.
CABALLERO AQUINO, Ricardo, Autoritarismo, Democracia y
Populismo en las Constituciones del Paraguay 1813-1967, RP
Ediciones, Paraguay. 1991.
GONZÁLEZ, Carlos Alberto y BARBOZA, Ramiro, Aspectos
Sociales de la Reforma Constitucional, Centro de Publicaciones de la
Universidad Católica, Asunción-Paraguay 1991.
GONZÁLEZ, Carlos Alberto, El Trabajo y la Constitución. Capítulo:
El Constitucionalismo Social y el Derecho del Trabajo en las
Constituciones del Paraguay. Edic. Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Subdirección General de Publicaciones. p. 294, Madrid-
España.
GONZÁLEZ, Carlos Alberto, El Estado en América Latina, Konrad
Adenauer, Stiftung- CIEDLA, Buenos Aires, 1995.
GONZÁLEZ, Carlos Alberto, We the People. Los Derechos
Humanos en la Constitución Paraguay y en la Constitución
Americana, Centro Cultural Paraguayo americano. Ediciones y Arte
SRL Asunción-Paraguay 1987.
GONZÁLEZ, Carlos Alberto, El Proceso Legislativo paraguayo
(desde la colonia hasta comienzos del siglo XX) Index - Quaderni
camerti di studi romanistici Iternational Survey of Roman Law. Nº.
14 Jovene Editore Napoli 1986.
MENDONÇA, Juan Carlos, Constituciones de la República del

69
 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y SUS
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Paraguay, Centro de Publicaciones, Universidad Católica Nuestra

Señora de la Asunción, Asunción - Paraguay 1991.

TRUEBA URBINA, Alberto, La Primera Constitución Político

Social del Mundo. Teoría y proyección. Editorial Porrúa S.A. México
1971.

VANOSSI, Jorge Reinaldo, Teoría Constitucional, Tomo I y II,

Ediciones de Palma, Buenos Aires, 1975 y 1976.

Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente 1967.

Publicación Oficial Convención Nacional Constituyente, Asunción
Paraguay.

70
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO
CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

Jorge Silvero Salgueiro

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. 1989-1991 EL ESTADO

DEMOCRÁTICO. 3. 1992-1995 EL ESTADO
CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO. 4. 1996-2000 EL
ESTADO EN CRISIS. 5. 2000-2007 EL ESTADO
INERTE. 6. ¿HACIA UN ESTADO DE DERECHO
DEMOCRÁTICO?

71
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO
CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN PARAGUAY

Jorge Silvero Salgueiro

1. INTRODUCCIÓN

¿Qué es el Estado? Aquello que perdura.

Mientras que los órdenes constitucionales se suceden1, las

constituciones se reemplazan unas por otras2, las formas de
gobierno se modifican3, los regimenes políticos cambian4, el
Estado, en cambio, -a pesar de sus reformas- perdura como
aquella “República una e indivisible”5.

¿Qué es el Estado? Es un ente funcional al poder.

Entre el ente y el poder existe una dependencia funcional. Lo

uno es explicable con lo otro por medio de relaciones. Cuando la
Provincia del Paraguay, directa e inmediata antecesora histórica
del Estado paraguayo, experimentó el levantamiento en armas
de mayo de 1811 se inició, a la vez, el proceso para que “se
establezca el régimen y forma de Gobierno que debe
permanecer y observarse en lo sucesivo…”6. Con esta finalidad,

1
Lorenzo N. Livieres Banks identificó seis órdenes constitucionales hasta
1991, a saber: 1813, 1844, 1870, 1936, 1940 y 1967. Idem, Economía Social
de Mercado y Democracia Política como Fundamentos de un Nuevo Orden
Constitucional en el Paraguay, CEPPRO, Asunción, 1991, p. 37ss.
2
Constituciones de 1870, 1940, 1967, 1992.
3
De “democracia representativa” a “democracia representativa, participativa
y pluralista” con la reforma constitucional de 1992.
4
En 1989 el régimen político cambió de autoritario a democrático.
5
Art. 1 de la Constitución de 1870.
6
Bando del 17 de mayo de 1811. Trascripto en: Julio César Chávez, La
Revolución del 14 y 15 de Mayo, Buenos Aires, 1957, p. 69.

73
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

se convocó a un Congreso General que se celebró entre el 17 al

20 de junio de 1811. En dicha ocasión, se aprobó en su totalidad
el voto de Mariano Antonio Molas referente a la conformación
de una Junta Superior Gubernativa y a la suspensión de todo
reconocimiento de las Cortes y del Consejo de Regencia.
Además, se decidió excluir de los cargos políticos, civiles y
militares a los europeos españoles y llenar los mismos, en
adelante, con los naturales de la Provincia. Entonces, estas
medidas, entre otras, “constituyen el primer ordenamiento
institucional del Paraguay independiente y señalan la aparición
de hecho del Estado paraguayo”7. Vale decir, organizado y
acordado el poder emergía el nuevo Estado. La relación de
dependencia entre ambos conceptos es históricamente
demostrable.

La cuestión planteada al inicio de este trabajo de

investigación puede recibir una infinidad de respuestas. En el
primer caso, la respuesta es producto de la observación
empírica. Se resalta un elemento esencial, lo perenne, lo cual en
cierta forma constituiría un elemento sustancial en la idea de
Estado y demostraría –solo y nada más que eso- su naturaleza
viva. Entonces, el Estado es un ente vivo.

En el segundo caso, el tratamiento de la cuestión tiene

un enfoque funcional que contribuye a entender al Estado como
un ente dinámico y no meramente estático. La vida en el Estado
no es sedentaria, sino conflictiva y compleja como la sociedad
misma. Entonces, las relaciones con el proceso político y social
determinan en gran medida la noción de Estado, en especial, el
tipo de Estado. De ahí, que aquello que la Constitución en el

7
Rafael Eladio Velázquez, "Marco histórico de los sucesivos ordenamientos
institucionales del Paraguay", Anuario de la Academia Paraguaya de la
Historia, Vol. XXVIII, Asunción, 1991, p. 91.

74
Art. 1 dice que el Estado es, deba ser posteriormente validado
relacionalmente8.

En esta línea de pensamiento surge la cuestión acerca

del Estado paraguayo en la actualidad y su propio proceso de
constitución. ¿Qué es el Estado erigido por la Constitución de
1992? ¿Pura ficción normativa o, se encuentra alguna otra
sustancia más allá de su cualidad de perenne? ¿Cuáles serían las
relaciones fundamentales que contribuirían a entender mejor la
dinámica estatal y su complejidad? ¿Cuál es el tipo de Estado
que rige en el Paraguay?

Pero, emprender dicha tarea analítica no es sin

embargo posible sin recurrir al Derecho. Por ello, es oportuna la
visión del Estado como “un conjunto unitario sistematizado de
órganos estructurados para elaborar y aplicar el Derecho…”9.
Solo en el ámbito del Derecho es donde la idea de un orden
estatal justo para una sociedad en conflicto puede realizarse. No
es casual por ello, que la Constitución de 1992 constituyó a la
República del Paraguay en Estado de Derecho, luego de décadas
de conflictos de justicia irresueltos.

Tras quince años de vigencia de la Constitución de

1992, la pregunta de indagación gira entonces alrededor del
deseo de conocer aquellas relaciones que dejarían en evidencia
el tipo de Estado que se tiene. Dichas relaciones surgen del

8
Art. 1 Constitución de 1992: “De la forma de Estado y de Gobierno. La
República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye
en Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado en la
forma que establecen esta Constitución y las leyes.
La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia
representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la
dignidad humana.”
9
Juan José Soler, Introducción al Derecho Paraguayo, Ediciones Cultura
Hispánica, Madrid, 1954, p. 119.

75
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

propio proceso histórico pero no implican un pasado sin

consecuencias. Al contrario, es un pasado cuyos efectos están
vigentes hasta el presente e incluso siguen siendo motivo de
conflictos perennes.

2. 1989-1991 EL ESTADO DEMOCRÁTICO

1989-1991 fue un periodo de tiempo singular para las

relaciones Estado-constitución-sociedad. Pues, el Estado
paraguayo se democratizó a pesar de la vigencia de la
Constitución autoritaria de 1967. Fue fundamental para ello, el
cariz democrático que asumió el poder gracias a la libre
participación política de la ciudadanía10.

En dicho trienio, el proceso político se inició con un

autoproclamado gobierno provisorio que llegó al poder por las
armas y no estaba sometido al Derecho. El fundamento del
poder era la voluntad de una persona. Así, lo entendían sus
seguidores: “Desde luego, ostensiblemente la proclama [del 3
de febrero de 1989] no contiene principio constitucional alguno,
pero fue ella, y no en la Constitución, que se fundó el gobierno
constitucional electo en mayo [de 1989] para iniciar el proceso
de democratización...”11. De hecho, en términos estrictamente
jurídicos la proclama citada no es más ni menos que la voluntad

10
Mayores detalles Jorge Silvero, "Capítulo Paraguay", Daniel Zovatto et al
en Reformas Políticas y Electorales en América Latina IDEA-UNAM,
México, de próxima aparición. Proyecto de investigación regional que analiza
el ingreso de los países latinoamericanos a la Tercera Ola de
Democratización.
11
Conrado Pappalardo Zaldívar [Primer Secretario General de la Presidencia
durante el nuevo Gobierno y último Secretario del Gobierno anterior],
Paraguay: Itinerario constitucional, Asunción, 1997, p. 186.

76
del Gral. Andrés Rodríguez, puesta por escrito y manifestada
públicamente por él mismo12.

De ahí en adelante, es que se observa un proceso de

constitucionalización del poder que alcanza su punto culminante
en 1992 con la sanción de un nuevo orden constitucional. En
efecto, la sociedad experimentó una amplia y profunda reforma
electoral13 y, seguidamente, una recomposición democrática del
sistema de representación política. Ello contribuyó a una
pluralización del ejercicio del poder mediante la participación de
diversos partidos políticos en la conformación del Parlamento
nacional. Jurídicamente, fue fundamental en este proceso la
derogación del derecho autoritario del antiguo régimen14, el no
uso del derecho autoritario vigente que no podía ser derogado15
y la sanción de un nuevo derecho de justicia16.

12
En términos de la real politik la relación entre el poder y el derecho puede
ser descrita gráficamente en la siguiente anécdota premonitoria: “El viernes
1° de diciembre [de 1989] el Subsecretario del Interior, Hugo Estigarribia,
informaba a la conducción colorada que la jueza Alicia Pucheta de Correa
había decidido la suspensión de la convención por una medida de amparo
promovida por los ex – contestatarios. Argaña señalaba entonces que hay
tres Poderes del Estado. Yo soy del Ejecutivo y tengo derecho a hacer lo que
quiera. Vamos a cambiar los estatutos y la Junta. Y que se vayan a plaguear
a sus abuelas”. Extraído de Mauricio Schwartzman, “Las abuelas al poder”,
Diario Hoy, 10 de diciembre de 1989, citado en: Víctor Jacinto Flecha /
Carlos Martini, Historia de la Transición, Asunción, 1994, p.89.
13
El Código Electoral Ley N° 1/1990.
14
La Ley N° 9 del 4/09/1989 derogó la Ley N° 294 de "Defensa de la
Democracia" del 17/10/1955 y la Ley N° 209 de "Defensa de la Paz Pública y
Libertad de las Personas" del 18/09/1970. Ambas leyes eran instrumentos de
persecución política y restricciones indebidas de derechos humanos.
15
El Estado de sitio, art. 79 Constitución de 1967.
16
La Ley N° 1 de 8/08/1989 ratificó la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y reconoció la
jurisdicción internacional de la Corte Internacional de Derechos Humanos.

77
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

Al culminar el trienio, la mera voluntad del gobernante

ya no contaba como fundamento del poder. El Estado paraguayo
y su nuevo Gobierno estaban vinculados jurídicamente y su
actuar limitado por las normas internacionales de derechos
humanos17. De esta forma, la ciudadanía adquiría garantías
jurídicas internacionales para su libre desenvolvimiento y para
el respeto de sus derechos.

Ahora bien, pese a los avances democráticos, el

Paraguay no se convirtió en un Estado de Derecho. Para ello,
todavía tendría que esperar mejores condiciones y el desarrollo
de una etapa previa: la constitucional democrática.

3. 1992-1995 EL ESTADO CONSTITUCIONAL

DEMOCRÁTICO

En 1982, Juan Carlos Mendonça, en coincidencia con

los 15 años de la Constitución de 1967, en la “Prolusión” de uno
de sus trabajos más difundidos decía: “Deseo señalar que al
hacer el estudio de la masa de fallos dictados por la Corte,
quedaron de manifiesto datos significativos. Por ejemplo, que
en 15 años solamente 13 veces declaró la inconstitucionalidad;
que no declaró la inconstitucionalidad de una sola ley, sino
únicamente de resoluciones judiciales; que solamente en 4
casos hizo lugar a la excepción y en 9 hizo lugar a la acción;
que de los 13 casos en que hizo lugar a la impugnación ,
solamente en 5 se dio el voto unánime de sus miembros –

17
Art. 1 CADH. Obligación de Respetar los Derechos. 1. Los Estados Partes
en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades
reconocidas en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción…”.

78
manifestándose con ello la falta de coincidencia en los criterios,
respecto de la verdadera esencia y finalidad del instituto-”18.

Con la distancia que dan los 25 años que transcurrieron

desde que se compilaron los datos citados sobre la
jurisprudencia constitucional de aquél entonces y, con la
intención de aprovechar la experiencia histórica para el análisis
de procesos constitucionales recientes es que una lectura crítica
de tal estado de cosas nos motivan a expresar cuanto sigue: El
principio de supremacía constitucional consagrado en la
Constitución de 1967 era meramente declarativo, sin ninguna
eficacia. El control jurisdiccional de constitucionalidad era muy
limitado, no se extendía a controlar los actos de los otros
poderes sino que prácticamente operaba como un principio
interno del Poder Judicial. La Corte Suprema de Justicia, de
hecho, se limitaba únicamente a controlar a los tribunales y
jueces inferiores. Las reglas del Estado de Derecho eran
prácticamente desconocidas por el descontrol en que se
encontraban los otros poderes sin sujeción constitucional. Pero,
todo ello no es de extrañar, pues se carecía de lo básico, un
régimen democrático, bajo el cual solamente se pueden erigir los
conceptos de validez y eficacia constitucional, se entiende, de
una constitución democrática, pues las autoritarias se imponen
por la fuerza.

Entonces, partiendo de esta enseñanza histórica es que

son de utilidad los conceptos de régimen político, constitución,
Estado de Derecho y control de constitucionalidad a la hora de
analizar la implementación de un nuevo orden constitucional

18
Juan Carlos Mendonça, Inconstitucionalidad. Aspectos procesales,
Editorial El Foro, Asunción. La inconstitucionalidad estaba basada en el Art.
200 de la Constitución de 1967 que establecía: “La Corte Suprema de
Justicia tendrá la facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes
y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución…”.

79
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

como ocurrió en 1992. En ese sentido, es importante comprobar

si el régimen democrático se afianzó, si la constitución emergió
de un proceso participativo y legítimo, si se difundieron los
postulados del Estado de Derecho y, si el control jurisdiccional
de constitucionalidad se extendió decididamente a los otros dos
poderes del Estado, de forma tal que la supremacía
constitucional haya sido resguardada aún en esos momentos en
que se resolvían los conflictos políticos. La idea es que en la
evolución de los procesos constitucionales los problemas
anteriores deben ser atendidos y, en la medida de lo posible
resueltos satisfactoriamente.

Ahora bien, en esta segunda etapa de desarrollo del

Estado paraguayo –luego del trienio 1989-1991- el punto de
partida es la elaboración y promulgación de la Constitución de
1992.

Se trataba de organizar el Estado con criterios

innovadores. Los modelos anteriores de 1967 y 1940 ya no eran
políticamente correctos y el de 1870 era muy antiguo. Una de
las ideas que entró a tallar fue la del Estado de Derecho. Oscar
Pacciello proponía aunque con ciertos reparos lo siguiente en el
camino a una asamblea constituyente: “Contenido de algunas
innovaciones: 1) Un nuevo tipo de Estado. Supremo ideal, que
motorizó las energías de grandes luchadores por la libertad y la
democracia fue la consagración del llamado Estado de
Derecho. Es decir, la subordinación del Estado a sus propias
leyes. Pero esta noción es ambigua e insuficiente. Ambigua
porque con idéntica convicción las llamadas democracias
socialistas decían vivir en un Estado de Derecho, puesto que sus
organizaciones se ajustaban a la ley, pero una ley que pretería
los derechos fundamentales de la persona humana. Y por otra
parte, tal noción es insuficiente. Entre el individuo anónimo y el
Estado está la sociedad, los grupos sociales, los intereses

80
difusos que tienen también sus derechos y que, por lo mismo
requieren de una definición más precisa en la Constitución. De
ahí –proseguía el autor de la propuesta- que ya en la década del
20 un gran jurista, Herman Heller, a propósito de la
Constitución de Weimar, haya lanzado el concepto de Estado
social superando esa bipolaridad entre Estado Gendarme
individualista por un lado y Estado Totalitario autoritario por
otro”19.

Sin embargo, a pesar de las objeciones y a la

pretensión de superar un concepto por otro, finalmente en el
texto de la Constitución de 1992 se consagraron ambos
principios en una sola fórmula: “La República del
Paraguay…se constituye en Estado social de derecho”20. Esta
innovación constitucional representó un giro copernico en la
estructura del Estado en Paraguay, pero para determinar sus
alcances y efectos en la vida práctica habría que esperar todavía
a una jurisprudencia constitucional sobre dicha materia, lo cual
posteriormente acaeció como se verá más adelante.

Pero, detengámonos por el momento en el proceso de

elaboración de la Constitución. Dada la pluralidad de partidos
políticos y movimientos sociales que participaron en la
Convención Nacional Constituyente y, las condiciones de
libertad y discusión pública en las que transcurrieron las
sesiones de la misma es que no se puede negar la legitimidad de
origen de la Constitución de 199221.

19
Oscar Paciello, “Ante la Constituyente”, presentación de la 1° Edición
(1991) del libro de, Conrado Pappalardo Zaldívar, op. cit., nota 11, p. 195.
Paciello fue Convencional en la Convención Nacional Constituyente y
Primer Presidente de la Corte Suprema de Justicia.
20
Al respecto, véase: Daniel Mendonça, Estado Social de Derecho. Análisis
y desarrollo de una fórmula constitucional, Asunción, 2000.
21
Al respecto véase: Víctor J. Flecha et al, Autoritarismo, Transición y
Constitución en el Paraguay, BASE-ECTA, Asunción, 1993.

81
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

Una vez en vigencia, el acceso al poder del Estado

quedó regulado por sus disposiciones. En 1993, se realizaron las
elecciones presidenciales y legislativas y el resultado histórico
fue que se afianzó el régimen democrático22. El fundamento del
poder era la propia Constitución.

Pero, el sistema institucional no estaba completo. Se

tardó casi dos años en integrar la Corte Suprema de Justicia,
hasta abril de 1995, y los conflictos que se evidenciaron en ese
proceso presagiaron, en cierta medida, los problemas
institucionales futuros, a saber: los desacuerdos políticos
mantenidos en el tiempo traban en demasía la evolución
institucional.

Entonces, a mediados de 1995 el Estado paraguayo

contaba con bases constitucionales y democráticas que tenían un
potencial significativo restando en aquella época dos tareas de
suma importancia por realizar: la consolidación del nuevo y
frágil arquetipo y; la evolución hacia un Estado de Derecho.
Pero, el sistema constitucional prontamente entró en crisis y la
oportunidad histórica se perdió23.

4. 1996-2000 EL ESTADO EN CRISIS

En un Estado de Derecho, las crisis de Estado no son

meros conflictos de poder sino fundamentalmente son conflictos
con la Constitución24. Por ello, no es casual que la Corte

22
Al respecto véase: Víctor J. Flecha/Carlos Martini, Historia de la
Transición, Asunción, 1994.
23
Al respecto véase: Jorge Silvero Salgueiro, 1992-1997: Cinco años de
Estado constitucional democrático en Paraguay, Diario Ultima Hora,
Asunción, Correo Semanal 31/05/97, 07/06/97 y 14/06/97.
24
Sobre la idea de cómo los poderes del Estado entran en conflicto con las
normas constitucionales y a partir de ahí se generan conflictos con los otros
poderes, véase: Jorge Silvero Salgueiro, Controles constitucionales sobre el

82
Suprema de Justicia desde su función de “custodio de la
Constitución”25 haya intervenido en las diversas crisis de Estado
desatadas en este periodo26.

Probablemente, el caso más significativo por estar

involucrados los actos de los tres Poderes de Estado fue el
Acuerdo y Sentencia N° 415 del 2/12/1998. El Congreso
Nacional promovió acción de inconstitucionalidad contra el
Decreto N° 117 del 18/08/1998, por el cual el Poder Ejecutivo
conmutó las penas impuestas a los Señores Lino Oviedo y José
Bóveda y ordenó la libertad inmediata de los mismos. La Corte
Suprema de Justicia resolvió hacer lugar a la acción de
inconstitucionalidad con el alcance previsto en los Art. 137 in
fine (“carecen de validez todos las disposiciones o actos de
autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”) y 248
segundo párrafo de la Constitución Nacional. Y, dispuso la
ejecución del Acuerdo y Sentencia N° 84 del 17/04/1998,
dictado por la Corte Suprema de Justicia que confirmó la
Sentencia Definitiva N° 1 del 9/03/1998 del Tribunal Militar
Extraordinario de las Fuerzas Armadas de la Nación que decidió
condenar al Gral. Div. (SR) Lino Oviedo a sufrir la pena de diez
años de prisión militar por la comisión de delitos contra el orden
y seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nación e

Poder Ejecutivo. Publicado en internet por la Universidad de Yale:

http://www.law.yale.edu/intellectuallife/sela2006.htm
La versión en español se encuentra en el portal de la Universidad de Palermo:
http://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/sela2006_pdf/Jorge_Silvero.
pdf
25
Art. 247 de la Constitución de 1992. Al respecto, véase: Luis Lezcano
Claude, El Control de Constitucionaliad en el Paraguay, La Ley, Asunción,
2000.
26
Véase, por ejemplo, los fallos sobre los casos: Ferrás; Oviedo; el Decreto
N° 117 del 18/08/1998; el periodo presidencial de González Machi y; la
inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia Paredes, Irala
Burgos y Sosa Elizeche publicados en: Corte Suprema de Justicia, Fallos
Institucionales, Tomo I, DILP, Asunción, 2000.

83
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

insubordinación ocurrida en fecha 22 y 23 de abril de 1996 en

distintas unidades militares de la República.

Para fundamentar el Acuerdo y Sentencia N° 415 la

Corte Suprema de Justicia realizó una tarea de concreción del
principio de Estado de Derecho y expresó: “Las diferencias
entre actos discrecionales y actos de gobierno no son frutos
exclusivos de errores iniciales que fundamentaron el
contencioso administrativo, sino también ideologías políticas
que pretendían justificar actos sin el debido control
jurisdiccional. Es cierto, que en principio, que los actos
considerados injusticiables fueron productos de algunas teorías
estatales, pero la admisión y vigencia del Estado de Derecho
supera esta crisis.”

Ya en estas palabras se distinguía el cambio de rol de

la Corte Suprema de Justicia en comparación con aquella que
rigió durante la Constitución de 1967. Luego de la instauración
del nuevo régimen político la Corte extendía su control de
constitucionalidad a los actos de los otros poderes. Pero no de
forma arbitraria, sino basada en el principio de Estado de
Derecho consagrado positivamente en el texto de la nueva
Constitución.

Seguidamente, la Corte aclaró aun más su tarea de

control constitucional, la cual implicaba un deber de revisión:
“La administración pública no sería actividad jurídica estatal,
si el llamado acto discrecional no conviviera en el seno del
derecho, presupuesto de toda administración. El acto de
gobierno es siempre acto estatal, por lo que deberá estar
inmerso dentro del orden normativo del Estado. Tanto los actos
de gobierno como los discrecionales se manifiestan dentro de un
sistema jurídico. Acto jurídico del poder administrador es
ejercicio de sus funciones de dirección y acto discrecional es

84
acto jurídico del poder administrador en ejercicio de sus
facultades autorizadas. Estos dos aspectos conviven y existen
por derecho, y consecuentemente, deben ser revisados toda vez
que se alejen de esa sustancia.”

Así, en época de crisis se generó una jurisprudencia

favorable al Estado de Derecho. De a poco, el principio dejaba
su escueta formulación innovadora del artículo 1 de la
Constitución para rendir sus frutos a la hora de dar soluciones
constitucionales a problemas políticos. Pero, los fundamentos
citados tuvieron poca difusión en la comunidad política, en la
sociedad civil y en nuestra propia cátedra universitaria. En parte,
porque existía un sentimiento generalizado de incredulidad que
la Corte por sí misma tomaría la última y definitiva decisión.

Pero más allá de cuestiones de percepción ciudadana el

hecho es que dicho fallo e incluso los otros citados como los que
afectaron a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia en el
tema de la inamovilidad suscitaron la cuestión de quien ¿quién
toma la última decisión?: la Corte Suprema de Justicia, el Poder
Ejecutivo o el Poder Legislativo. Es propio de un Estado de
Derecho que aquellos conflictos que conllevan una violación
constitucional y que son sometidos a la jurisdicción del máximo
tribunal de justicia sean resueltos en última instancia y de forma
definitiva por dicho organismo. Pero, dicho criterio a pesar de
tener sustento constitucional en nuestro medio todavía no es
aceptado por la totalidad de la comunidad política, que una y
otra vez arremeten contra los fallos de la Corte Suprema de
Justicia y tratan de forzar nuevos pronunciamientos. De esta
manera, las crisis permanecen y se vuelven perennes27.

27
En la actualidad se está tratando en Tribunales la nulidad del Acuerdo y
Sentencia N° 415 en un proceso civil iniciado mediante una Acción
Autónoma de Nulidad. Véase, Diario ABC Color, Sección Política,
30/04/2007.

85
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

En este sentido, ya el propio Acuerdo y Sentencia N°

415 es un ejemplo de que no se trata de un fallo originario sino
derivado. La cuestión principal la Corte Suprema de Justicia la
había resuelto en el Acuerdo y Sentencia N° 84 citado más
arriba en abril de 1998. Pero el nuevo Poder Ejecutivo que
asumió el poder en agosto de 1998 no aceptó el fallo y dictó el
Decreto 117 y contra este Decreto el Congreso Nacional
interpuso una acción de inconstitucionalidad que derivó
nuevamente en un nuevo pronunciamiento de la Corte Suprema
de Justicia con el Acuerdo y Sentencia N° 415. Además de ello,
el caso fue nuevamente ventilado en instancias internacionales,
pues el Señor Lino Oviedo denunció el Acuerdo y Sentencia N°
84 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) por violación de las garantías judiciales entre otros
motivos. La CIDH consideró que no hubo violación por parte
del Estado paraguayo de derechos consagrados en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, por tanto,
declaró inadmisible la denuncia del Señor Lino Oviedo contra el
Estado paraguayo28.

En el mismo sentido, el caso de inamovilidad de los

Ministros de la Corte Suprema de Justicia no terminó con las
sentencias respectivas, sino que continuó la discusión sobre el
fondo de la cuestión cuando se iniciaron los juicios políticos a
otros Ministros al asumir el nuevo Parlamento a finales de 2003.
Todavía se está a la espera de algún pronunciamiento de la
CIDH ante denuncias presentadas posteriormente por los
afectados29.
28
La Resolución N° 88 de 27/09/1999 de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos que declara y fundamenta la in admisibilidad de la
denuncia de Lino Oviedo en contra del Estado paraguayo esta transcripta en:
Corte Suprema de Justicia, op. cit., nota 26, pp. 571-584.
29
Al respecto, véase: Jorge Seall-Sasiain, "Cuestionable inamovilidad
permanente de los ministros de la Corte y limitación al Consejo de la
Magistratura: crítica a los fallos Nº 222 y Nº 223 de 5/5/2000, y Nº 1.033 de

86
 En resumen, no se le ha reconocido a la Corte Suprema
de Justicia la autoridad para decidir en última instancia y de una
forma definitiva. De tal forma a dar por concluida la crisis más
allá si se está de acuerdo o no con el sentido final del fallo en
cuestión.

5. 2000-2007 EL ESTADO INERTE

En el periodo actual siguió la efervescencia política y

la generación de nuevas crisis con vistas de perenne
continuidad30. Dicha situación no debe interpretarse como
signos de vitalidad y dinamismo político. Al contrario, más bien
de ese modo se contribuye a dejar inerte al Estado paraguayo en
el estado actual de su evolución. Se está en un proceso circular y
las crisis solo alimentan mas la fuerza para mantenerse dentro
del círculo.

En términos de desarrollo del Estado constitucional y

democrático no se evidencian nuevos y positivos signos. Vale
decir, no se produjeron cambios significativos que pudieran
cimentar en alguna forma los postulados del Estado de Derecho
y así avanzar a una siguiente etapa. Según Milda Rivarola, "la
dinámica de cambios llegó a un techo”31.

En tiempos así, no es casualidad que hayan surgido

ideas de reformar la Constitución y de esa forma el Estado. Ya
al cumplirse los diez años de vigencia de la Constitución de
1992 el debate académico se centraba en la pregunta ¿En qué

29/12/2001 de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay", Anuario

Iberoamericano de Justicia Constitucional, 2003, pp. 593-623.
30
Por ejemplo, el caso de la presidencia de la ANR que involucró al
Presidente de la República y, el caso Lugo que cuenta con una alta
probabilidad de llegar a los estrados judiciales.
31
Milda Rivarola, Diario Ultima Hora, 02/02/2007.

87
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

medida la Constitución de 1992 es co-responsable de la crisis

paraguaya y por tanto, si lo fuere, es que la solución a la crisis
pasa por una reforma constitucional?32 Más allá de las
respuestas en particular, es notorio que la perspectiva de vida del
Estado pasa por atender los nexos entre el diseño constitucional
y la gobernabilidad democrática33.

6. ¿HACIA UN ESTADO DE DERECHO

DEMOCRÁTICO?

Justo José Prieto oponía la República y los principios

de él derivados a la Dictadura. El postulado de la res pública era
la piedra angular en su doctrina liberal garante de la libertad e
igualdad de las personas. Y ella, dio sus frutos para vencer a la
tiranía.

En la actualidad, la Constitución de 1992 constituyó a

la República en Estado de Derecho y con ello puso en
perspectiva la evolución del Estado. Ya no hay tiranos ni
dictadores que accedieron de facto al poder ni que se mantienen
por la fuerza. Las vías de acceso al poder se constitucionalizaron
y, la Constitución es fundamento del poder. La República, hoy
en día, se enfrenta a problemas derivados del ejercicio del poder.
Por ello, la atención debe centrarse en el Estado y las
condiciones constitucionales para ejercer el poder del Estado.

32
Véase las actas publicadas del Panel “La Constitución de 1992: Diez años
después”, Asunción, 2004. El panel fue organizado por nuestra cátedra de
Derecho Constitucional conjuntamente con el Instituto Paraguayo de Derecho
Constitucional y la colaboración del CIDSEP. Tuvo lugar el 20 de junio de
2002 en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica.
33
Al respecto, véase: Daniel Mendonça/Marcello Lachi (Comp.),
Perspectivas constitucionales. Diseño constitucional y gobernabilidad
democrática, Colección Novapolis, Asunción, 2006.

88
 El Estado es un ente dinámico y necesariamente sus
problemas deben ser tratados en la fase de la evolución en la
cual se encuentra, a fin de atenderlos adecuadamente. Si en la
actualidad el Estado paraguayo está inerte y sumido en crisis
que lo mantiene en fases embrionarias de su desarrollo es que se
requiere de una profunda revitalización.

Para ello, la idea y concreción del Estado de Derecho

es esencial. El Estado paraguayo, en su concepción como “ente
funcional al poder” alcanzó la fase constitucional-democrática,
ahora para consolidarse en esta etapa y avanzar a estadios
superiores es que requiere ser constituido fundamentalmente
como “un ente funcional al derecho”. Y, en esta tarea, la Corte
Suprema de Justicia tiene que asumir un rol esencial.

89
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

BIBLIOGRAFÍA

“Bando del 17 de mayo de 1811”. Trascripto en: Julio César Chávez,

La Revolución del 14 y 15 de Mayo, Buenos Aires, 1957.
Código Electoral Ley N° 1/1990.
Constituciones de los años 1870, 1940, 1967, 1992.
Corte Suprema de Justicia, Fallos Institucionales, Tomo I, DILP,
Asunción, 2000.
Diario ABC Color, Sección Política, 30/04/2007.
FLECHA, Víctor J.; MARTÍN, Carlos; SILVERO SALGUEIRO,
Jorge, Autoritarismo, Transición y Constitución en el Paraguay,
BASE-ECTA, Asunción, 1993.
FLECHA, Víctor J.; MARTÍN, Carlos, Historia de la Transición,
Asunción, 1994.
SEALL-SASIAIN, Jorge, "Cuestionable inamovilidad permanente de
los ministros de la Corte y limitación al Consejo de la Magistratura:
crítica a los fallos Nº 222 y Nº 223 de 5/5/2000, y Nº 1.033 de
29/12/2001 de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay", Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional, 2003.
“La Constitución de 1992: Diez años después”, Asunción, 2004.
Panel organizado por cátedra de Derecho Constitucional y el Instituto
Paraguayo de Derecho Constitucional y la colaboración del CIDSEP,
20 de junio de 2002, Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Católica.
Ley N° 1 de 8/08/1989 “Que ratificó la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y reconoció la
jurisdicción internacional de la Corte Internacional de Derechos
Humanos”.

90
Ley N° 9 del 4/09/1989 derogó la Ley N° 294 de "Defensa de la
Democracia" del 17/10/1955 y la Ley N° 209 de "Defensa de la Paz
Pública y Libertad de las Personas" del 18/09/1970.
Resolución N° 88 de 27/09/1999 de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos que declara y fundamenta la in admisibilidad de la
denuncia de Lino Oviedo en contra del Estado paraguayo esta
transcripta en: Corte Suprema de Justicia, op. cit., nota 26, pp. 571-
584.
LEZCANO CLAUDE, Luis, El Control de Constitucionaliad en el
Paraguay, La Ley, Asunción, 2000.
LIVIERES BANKS, Lorenzo N., Economía Social de Mercado y
Democracia Política como Fundamentos de un Nuevo Orden
Constitucional en el Paraguay, CEPPRO, Asunción, 1991.
MENDONÇA, Daniel; LACHI, Marcello (Comp.), Perspectivas
constitucionales. Diseño constitucional y gobernabilidad
democrática, Colección Novapolis, Asunción, 2006.
MENDONÇA, Daniel, Estado Social de Derecho. Análisis y
desarrollo de una fórmula constitucional, Asunción, 2000.
MENDONÇA, Juan Carlos, Inconstitucionalidad. Aspectos
Procesales, Editorial El Foro, Asunción, 2DA. Edic. 1983.
PAPPALARDO ZALDÍVAR, Conrado, “Paraguay: Itinerario
constitucional”, Asunción, 1997.
RIVAROLA, Milda, Diario Última Hora, 02/02/2007.
SCHWARTZMAN, Mauricio, “Las abuelas al poder”, Diario Hoy,
10 de diciembre de 1989, citado en: Víctor Jacinto Flecha / Carlos
Martini, Historia de la Transición, Asunción, 1994.
SILVERO SALGUEIRO, Jorge, 1992-1997: “Cinco años de Estado
constitucional democrático en Paraguay”, Diario Última Hora,
Asunción, Correo Semanal 31/05/97, 07/06/97 y 14/06/97.

91
 1992-2007: QUINCE AÑOS DE ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO EN
PARAGUAY

SILVERO SALGUEIRO, Jorge, Controles constitucionales sobre el

Poder Ejecutivo, Universidad de Yale,
http://www.law.yale.edu/intellectuallife/sela2006.htm
SILVERO SALGUEIRO, Jorge, "Capítulo Paraguay" obra colectiva
dirigida por: Daniel Zovatto/José de Jesús Orozco Henríquez,
Reformas Políticas y Electorales en América Latina, IDEA-UNAM,
México, de próxima aparición.
SOLER, Juan José, Introducción al Derecho Paraguayo, Ediciones
Cultura Hispánica, Madrid, 1954.
Universidad de
Palermo:http://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/sela2006_pdf
/Jorge_Silvero.pdf
VELÁZQUEZ, Rafael Eladio, "Marco histórico de los sucesivos
ordenamientos institucionales del Paraguay", Anuario de la Academia
Paraguaya de la Historia, Vol. XXVIII, Asunción, 1991.

92
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES
ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

Sindulfo Blanco

SUMARIO: 1. UBICACIÓN CONCEPTUAL. 2. RELACIÓN DE

ANTINOMIAS Y LAGUNAS CONSTITUCIONALES. 2.1.
PRIMER CASO. 2.2. SEGUNDO CASO. 2.3. TERCER
CASO. 2.4. CUARTO CASO. 2.5. QUINTO CASO. 2.6.
SEXTO CASO. 2.7. SÉPTIMO CASO. 2.8. OCTAVO CASO.
2.9. NOVENO CASO. 3. CONCLUSIÓN

93
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

94
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS

CONSTITUCIONALES

Sindulfo Blanco

1. UBICACIÓN CONCEPTUAL

La teoría alemana de las "antinomias constitucionales",

considera la posibilidad de que existan normas constitucionales
inconstitucionales. Se funda básicamente en la jerarquía entre
disposiciones constitucionales (v.g. supremacía de normas
dogmáticas sobre normas orgánicas), y está destinada a aplicarse
sólo en aquellos casos extremos en los que la contradicción
normativa impide al intérprete aplicar el principio general de
armonización.

Habermas1 sostiene que un orden jurídico no sólo tiene

que garantizar que cada persona sea reconocida en sus derechos
por todas las demás personas; sino que el reconocimiento
recíproco de los derechos de cada uno por todos los demás tiene
que descansar en leyes que sean congruentes, legítimas en la
medida en que garanticen iguales libertades a todos, no de
manera contradictoria sino igualitaria.

El problema que se plantea, no se trata de lagunas

específicas de una ley, de la tarea legislativa, sino de los vacíos,
incoherencias, insuficiencias, lagunas científicas que se dan en
la aplicación a casos concretos de la norma constitucional, que
no pueden colmarse con la sencillez de los procedimientos que
se aplican a las normas ordinarias.

1
Jürgen Habermas, Facticidad y Validez, Madrid, Trotta, 1998, p. 94.

95
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

Conforme al criterio de Falcón y Tella2 se presentan

antinomias y lagunas constitucionales:

1) Cuando hay dos normas que, sin preferencia alguna

entre sí, se contradicen haciéndose recíprocamente
ineficaces, creando como consecuencia de la colisión
una laguna de orientación legal para un caso
específico.

2) Cuando la norma sólo da al juez una orientación

abstracta, general, señalando expresa o tácitamente,
hechos, conceptos o criterios no determinados en la
misma ley, por lo que el juez debe actuar en forma
subjetiva, atendiendo a sus investigaciones y
estimaciones personales para resolver el caso concreto.

3) Cuando no existe la norma aplicable porque la ley

calla en absoluto, ya intencionalmente, ya porque no se
previó el caso, ya porque de ningún modo podía
resolverse, por no suscitarse la cuestión hasta después
de dictada la misma.

4) Cuando una norma es inaplicable por abarcar casos

o acarrear consecuencias que el legislador no habría
ordenado de haber conocido aquellos o sospechado
éstas.

5) Cuando se expresan en la ley principios generales de

abstracción lata, de difícil ecuación a casos concretos.

Señalamos que el presente trabajo pretende ser un ensayo

crítico del contenido y alcance de las disposiciones constitu-

2
María José Falcon y Tella, El argumento analógico en el derecho, Madrid,
Civitas, 1991, p. 73.

96
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

cionales en vigencia, que se ponen a consideración pública,

desde luego sin el ánimo de agotarlo y, con la expresa aclaración
de que la expresión “Antinomias Constitucionales”, no solo
comprende situaciones de conflicto entre una y otra disposición
sino incluso conceptos equívocos, oscuros, inapropiados desde
el punto de vista técnico- jurídico y sin olvidar la impertinencia
de legislar respecto de coyunturas casuales o de expresiones que
no corresponden verter en un texto constitucional.

Bajo estos criterios expongo las situaciones más

llamativas verificadas:

2. RELACIÓN DE ANTINOMIAS Y LAGUNAS

CONSTITUCIONALES

2.1. PRIMER CASO

Exceso legislativo y normas que se contradicen entre sí

Art. 39. "Del derecho a la indemnización justa y adecuada.

Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y
adecuadamente por los daños o perjuicios de que fuese objeto
por parte del Estado. La ley reglamentará este derecho".

Esta disposición implica que el Estado garantiza al

ciudadano la justa reparación económica cuando sufriere daños
o perjuicios causádoles por el poder público. Constituye la
consagración de la responsabilidad objetiva del órgano público,
sin perjuicio, claro está, del derecho de repetir contra terceros
personalmente responsables, especialmente por causa de los
actos de sus factores, entre ellos los servidores públicos. Resulta
de particular relevancia consignar que este criterio directriz
también lo recoge el Código Civil y el Libro V de la Ley Nº
125/92.

97
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

Por lo expresado precedentemente parece extraño, por

incongruente, que la parte final de la norma que se examina
supedite la operatividad de la misma a la condición de una ley
que lo reglamente. Bastaría, entonces, que nunca el parlamento
emita esa ley para constituir al Estado en un ente jurídico
irresponsable.

De ahí que, si se afirma, que hay falta de seguridad

jurídica en el Paraguay, es posible que sea verdad,
especialmente si contrastamos el precepto trascripto con lo
normado en la otra disposición que a continuación se trascribe.

Art. 106. "De la responsabilidad del funcionario y del

empleado público. Ningún funcionario o empleado público está
exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones,
delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus
funciones, son personalmente responsables, sin perjuicio de la
responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a
repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto".

El primero consagra la responsabilidad objetiva del

Estado, como es regla constitucional en todos los países, y
además, responde a la sana lógica y la buena doctrina y
legislación (Art. 39).

Sin embargo, aparentemente tal regla no es así, si

consideramos el Art. 106, que estatuye todo lo contrario, cuando
se opta por la “responsabilidad subsidiaria del Estado” por
“transgresiones, delitos o faltas” que cometiesen en el
desempeño de sus funciones, solamente “los funcionarios o
empleados públicos”, con lo cual, también se incurre en grave
omisión al no haberse incluido a otros servidores públicos como
serían los contratados, las empresas privadas con funciones
públicas delegadas, los reclutados.

98
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Entonces, surge la siguiente interrogante, cuál de las dos

formas de responsabilidad, finalmente quiso consagrar el
ciudadano constituyente. Una interpretación razonable y
prudente pudiera conducir a sostener que el Art. 39
primeramente citado, consagra la responsabilidad patrimonial
objetiva del Estado a consecuencia de todos sus actos, incluso
aquéllos causados por sus servidores públicos, y en sentido
contrario, si estos últimos cometieran delitos, faltas e
infracciones serían personalmente responsables, y en defecto de
ello, de modo subsidiario el órgano público del cual dependen.-

Desde la perspectiva penal el Art. 109 que nos ocupa está

parcialmente correcto, desde que se sabe que las ilicitudes
generan responsabilidad personalísima, pero a la luz del
Derecho Civil y en lo que hace a la responsabilidad patrimonial
resarcitoria siempre será imputable al órgano o persona jurídica,
de modo que la mala redacción del Art. 109, al consagrar la
responsabilidad subsidiaria del estado, conduce al caos jurídico,
porque si el damnificado sólo reclama resarcimiento económico
y para ello invoca el Art. 39 (por causa incluso de hechos ilícitos
de los servidores públicos), la contraria alegará siempre la otra
disposición, generándose interpretaciones encontradas incluso
entre los propios juzgadores.

La responsabilidad resarcitoria del órgano siempre surge

por causa de actos ilícitos, sea de orden civil o penal, por
aquello de la imputación ya mencionada, de modo que carece de
objeto distinguir entre actos administrativos regulares de
aquellos que son irregulares. Si existe alguna diferencia es que
estos últimos tienen persecución personal en el fuero penal.

En conclusión, lo dispuesto en el Art. 106 se constituye

en claro ejemplo de exceso legislativo, con la consecuencia de

99
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

contradecir lo estatuido como principio general en el precitado

en el Art. 39.

Por último, el Art. 39 también es aplicable para el caso

de expropiaciones públicas, porque es la consagración expresa
de que el Estado también es responsable por sus actos u
omisiones. Y por ello sirve incluso para el supuesto de
resarcimientos debidos por causa de expropiaciones públicas.
Pero el ciudadano constituyente prefirió incurrir nuevamente en
exceso legislativo, estableciendo lo obvio, según así tenemos en
los Art. 1093 y 1164, tercer párrafo, regulando de modo separado
lo relativo a expropiaciones por causa de utilidad pública o
interés social de las expropiaciones referentes a latifundios
improductivos, que se sustenta también en el concepto de
responsabilidad estatal por sus actos u omisiones, para aclarar lo
relativo al deber del pago de la previa indemnización. Este
detalle podría haber sido incorporado directamente en el Art. 39

3
Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán
establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de
hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede
ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se
admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que
será determinada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una
justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial,
salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme
con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley.
4
Con el objeto de eliminar progresivamente los latifundios improductivos, la
ley atenderá a la aptitud natural de las tierras, a las necesidades del sector de
la población vinculado con la agricultura y a las previsiones aconsejables
para el desarrollo equilibrado de las actividades agrícolas, agropecuarias,
forestales e industriales, así como el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y de la preservación del equilibrio ecológico. La
expropiación de los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria
será establecida en cada caso por la ley, y se abonará en la forma y plazo que
la misma determine.

100
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

con lo cual resultaba innecesario volver a expedirse sobre el

mismo tema en los restantes artículos citados.

Al incurrir nuevamente en el exceso legislativo apuntado

se posibilitó incongruencias notables, como ser:

En el Art. 109 se colocó la carreta frente a los bueyes al

abrirse una improbabilidad cierta y es la hipótesis de que el
valor expropiatorio fuera fijado por “sentencia” o
convencionalmente antes de que se emita la ley de desposesión
del patrimonio privado. Si es así, ya no habría necesidad de
expropiar, porque si las partes concuerdan con el precio,
sencillamente la cuestión terminaría celebrando un contrato de
compraventa. Lo natural es que el órgano público recurre a la
ley cuando no existe avenimiento amistoso previo, que si la ley
fija un valor no aceptado por el propietario, podrá generarse
controversia judicial respectiva.

Además el último párrafo debió ser colocado en el

contexto del Art. 116 porque promete una ley que regule el
procedimiento expropiatorio de los latifundios improductivos,
requisito éste extensible no sólo a aquellos sino para todo acto
expropiatorio. Pero si se pretendió diferenciar “expropiación
común” del que corresponde a los latifundios improductivos, se
logró por el lado negativo, y desacertado desde luego. En efecto
para el denominado “común” no se exige que la ley establezca
expresamente plazo y forma de pago, beneficio que si está
contemplado para el otro supuesto.

Esta errática forma de legislar contradice la ideología de

la Carta Magna y es la eliminación gradual de los latifundios
improductivos, lo que supone que alguna intención hubo de
proteger con mayor amplitud a aquellas otras expropiaciones no
referidas a propiedades de gran tamaño pero improductivas.

101
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

Tampoco existe norma que delimite el sentido y alcance de la

expresión “latifundio”, porque sabiendo que gramaticalmente y
políticamente tienen connotaciones diferentes.

Toda ley expropiatoria, cualquiera fuere su carácter, lo

decimos con sentido reivindicatorio, debe contemplar como
mínimo que garantice la seguridad jurídica: 1. Condiciones
jurídicas de dominio del bien; 2. Individualización del
propietario; 3. Valor del bien, forma y plazo de pago (esto es
importante para posibilitar que el afectado sea pagado hasta el
limite reconocido por la ley, y discutir judicialmente respecto de
la diferencia litigiosa), y 4. Factibilidad económica y social del
emprendimiento y afectación de recursos para financiar la
adquisición compulsiva.

2.2. SEGUNDO CASO

Se confunde la especie con el género y calificaciones de

diversos significados se utilizan como sinónimos o diferentes,
sin sentido lógico alguno

Cualquiera fuere la naturaleza de la relación laboral del

ciudadano con el Estado, tal relación genéricamente se engloba
en el concepto de agente o servidor público, con sus especies: 1.
Funcionario público electivo o no; 2. Contratado; 3. Reclutado;
4. Funcionario público de hecho; 5. Auxiliares bajo régimen del
derecho laboral común; 6. Personal de confianza.

En la Carta Magna, se utilizó la expresión “funcionario o

empleado publico” como equivalente a servidor público sin
advertir que estos conceptos son especies dentro del género
susodicho (ver Art. 101 al 104).

102
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Además, las designaciones empleadas son erráticas al

equiparar funcionario con empleado publico (Art. 105 y 106):
“funcionario o empleado publico” (y otras veces son conceptos
diferentes, al decir “funcionarios y empleados públicos”.

Tanta confusión conceptual produjo que en la Ley

1626/2000, el legislador ordinario optara por considerar, ambas
categorías funcionales, considerándolas idénticas.

Lo expresado hasta aquí, aparenta ocurrencia de quien

expone este trabajo, lo que no es cierto, si se considera que la
confusión antedicha puede significar discriminaciones injustas
en el trato a dispensar a uno cualquiera de las categorías
funcionales respecto a los derechos y garantías, a dispensar, a
los otros no citados expresamente o no englobados bajo el título
genérico indicado precedentemente.

2.3. TERCER CASO

Se confunde cometido público con quienes deben dar

cumplimiento a dicho objetivo

Lo relativo a los funcionarios y empleados públicos

aludidos se encuentra en la Sección II del Capítulo VIII bajo el
Título General “de la función pública”.

“La función pública” no puede confundirse con los

servidores públicos, porque en aquél se delinean, a través de la
ley – las funciones y atribuciones del órgano publico creado- y
éstos deben cumplir con las tareas u objetivos de la entidad a la
que sirven, dentro de los limites legales previstos en la norma
que rige la vida de la institución. Los servidores públicos son
quienes dinamizan el aspecto estático de la función pública.

103
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

Entonces, resulta ocioso consignar que en el contexto de

la precitada Sección II, del Capítulo VIII, nada se regula
respecto del acápite, y sí se delinea el estatuto jurídico básico
del agente público.

2.4. CUARTO CASO

Se confunde exoneración impositiva con inmunidad tributaria o

fiscal

Cuando la propia Constitución Nacional reconoce que

ciertos bienes no pueden ser gravados con impuestos, no se está
consagrando exoneración tributaria, sino al contrario, implica
que habiendo sido concedido dicho beneficio fiscal en el propio
texto de la Carta Magna, el legislador ordinario (el parlamento)
está jurídicamente impedido de legislar sobre la materia, porque
el perdón proviene de una norma de superior jerarquía
infraconstitucional.

En términos sencillos, implica que la Ley Fundamental

de la República retiró toda competencia jurídica funcional al
parlamento, quedando tales bienes o pertenencias “inmune” o
prohibido, en forma absoluta respecto de la posibilidad de
grabarlos mucho menos de exonerar su cobro. La solución tiene
fuente directamente constitucional.

De modo que, si los Art. 64 y 67 de la Carta Magna

consagraron la exención de tributos sobre la propiedad indígena
o que los mismos presten servicios sociales, civiles o militares,
así como de las cargas públicas que establezca la ley, con ello lo
que hizo la Carta Magna fue decretar inmunidad absoluta a su
respecto, quedando entonces vedado al Parlamento toda
posibilidad de crear, modificar, suprimir, extender o restringir
los términos del beneficio.

104
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Por causa del desconocimiento de la diferencia

conceptual de los términos “exoneración” vs. “inmunidad
fiscal”, tenemos experiencias negativas en la labor
parlamentaria, que de modo inadvertido legisló donde no debía,
respecto de la situación fiscal de la propiedad indígena o de las
cargas públicas exigibles a los mismos.

Donde con mayor vigor se patentiza la distinta función

técnica y el órgano competente para concederlo, surge en lo
dispuesto en el Art. 83 que habla “de la difusión cultural y de la
exoneración de los impuestos”, cuando de modo enfático
terminante y sin ningún género de duda se dispuso que “no se
gravarán con impuestos fiscales y municipales a los objetos, las
publicaciones y las actividades que posean valor significativo
para la difusión cultural…” esto implica que el parlamento tiene
impedimento legal en la materia, pese a lo cual, ha dictado
cuatro leyes sucesivas, pretendiendo indebidamente arrogarse
facultades que la propia Carta Magna le negó.

Pero a renglón seguido, ese mismo Art. 83, incurrió en

grave incoherencia, porque se aseguró que no se gravaría con
impuestos dichos medios de difusión cultural, pero a renglón
seguido cayó en la incongruencia de negarlo todo, al disponer:
“la ley reglamentará estas exoneraciones”. Al final, el intérprete
quedará perplejo, atónito o indefenso porque si primero
prohibió, prohibido debe estar, y en consecuencia, mal puede
reglamentarse con el propósito delimitar lo que no es necesario.

Finalmente esta disposición utiliza conceptos

indeterminados, como ser “los objetos", "las actividades”, etc.,
cuyo sentido y alcance no ha sido precisado convenientemente.

105
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

2.5. QUINTO CASO

Empleo de frase oscura. La Carta Magna consagra como

lenguas oficiales dos idiomas.

En virtud del Art. 775 se establece que “en el caso de las

minorías étnicas” “cuya lengua no sea el guaraní”, la opción y
no la obligación de elegir unos de los dos idiomas oficiales.

Sin embargo, habiéndose consagrado la opción, se

establece la obligación de la “enseñanza en los procesos del
comienzo escolar en la lengua oficial materna del educando.
Renglón seguido se obliga instruir en el conocimiento y en el
empleo de ambos idiomas oficiales de la República.

Infiero entonces, que no tenemos dos lenguas oficiales,

sino tres: el castellano, el guaraní, y la “lengua oficial materna”.

2.6. SEXTO CASO

De los electores

En el Art. 118, se reconoce que el sufragio es derecho,

deber y función pública del elector y sin embargo, para el Art.
1206, no lo es para quienes por azar viajaran al exterior en goce

5
Art. 77 CN. "De la enseñanza en lengua materna. La enseñanza en los
comienzos del proceso escolar se realizará en la lengua oficial materna del
educando. Se instruirá, asimismo, en el conocimiento y en el empleo de ambos
idiomas oficiales de la República.
En el caso de las minorías étnicas cuya lengua materna no sea el guaraní, se
podrá elegir uno de los dos idiomas oficiales".
6
Art. 120 CN: "Son electores los ciudadanos paraguayos radicados en el
territorio nacional, sin distinción, que hayan cumplido diez y ocho años. Los
ciudadanos son electores y elegibles, sin más restricciones que las

106
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

de vacaciones o en busca de trabajo temporal, aún reteniendo la

condición de ciudadanos paraguayos, porque quienes no
estuvieran radicados en la República, están imposibilitados de
cumplir con el deber, derecho y función, pese a que se mantiene
sobre ellos obligaciones tan graves como armarse en defensa de
la patria, pagar los tributos incidentes sobre sus bienes y rentas
situados en la República e incluso, sobre rentas obtenidas en el
exterior, en las condiciones estipuladas actualmente en la Ley de
Adecuación Fiscal, asistir económicamente a su familia y
progenitores, en fin, toda la gama de interminables obras
públicas que pesan sobre él.

En otras palabras el exiliado económico no ha

renunciado a su nacionalidad, se mantiene sobre él, el deber de
solidaridad social, pero se le despoja el sagrado derecho de
elegir a las autoridades de su país en busca del anhelado
desarrollo nacional que impida la emigración masiva de los
compatriotas.

Esta norma constitucional, resulta paradojalmente

inconstitucional por inhumano. El país se expone al
enjuiciamiento internacional (ver competencia del Tribunal
Internacional de la Haya y casos resueltos por la misma) por
causa de egoísmos sectarios de carácter coyuntural y no
estructural. Lo dicho, porque la disposición de referencia, fue
debido al temor casual del regreso masivo de paraguayos para
las elecciones del año 1992, época de la sanción de la Carta
Magna.

establecidas en esta Constitución y en la ley. Los extranjeros con radicación

definitiva tendrán los mismos derechos en las elecciones municipales".

107
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

2.7. SÉPTIMO CASO

Expresión con alcance jurídico indeterminado

La carta orgánica del Ministerio de Justicia y Trabajo,

tiene telegráfica reacción: “Art. 1º créase el MJT” y por el
articulo siguiente se ordena la publicación de estilo. Como se
advierte esta disposición omitió –inexplicablemente- determinar
con grave rigor, las funciones y atribuciones de tal suerte que
permita mensurar con nitidez el ámbito de su competencia.

El precedente mal ejemplo, se repitió a nivel de

Convención Nacional Constituyente, con el caso que afecta al
Tribunal de Cuentas, declarando en el Art. 265: “Se establece el
Tribunal de Cuentas”, dejando a cargo de la ley ordinaria
establecer su composición y su competencia y, al emplear la
expresión “determinará”, está indicando que una ley posterior a
la CN 1992, y no las regulaciones anteriormente dictadas, será la
que regirá en lo relativo a quienes serán sus agentes públicos
(los magistrados designados con posterioridad a dicho año), así
como las funciones y atribuciones legales.
La redacción no respetó siquiera las normas que rigen el
procedimiento jurisdiccional en el ámbito de dicho tribunal
especializado.

Por lo demás, debe consignarse que el citado Tribunal de

Cuentas siempre ha tenido jerarquía constitucional, como una
forma de preservar de los peligros que suponen las vicisitudes
políticas, por la importante función jurisdiccional que le
atribuyen leyes de la República y Constituciones Nacionales
anteriores a la que se comenta y que es juzgar la regularidad
legal de los actos de la administración pública.

108
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

2.8. OCTAVO CASO

Inducción a la discriminación
El uso abusivo o el empleo masivo de expresiones
masculinas puede conducir a la discriminación de las personas
del sexo débil como ejemplo tenemos “que son solamente los
ciudadanos que son electores” (Art. 120), únicamente serían
miembros del Consejo de la Magistratura, o Fiscal General del
Estado, o Agente Fiscal, o Defensor del Pueblo, o Contralor,
Gobernador, Intendente, Parlamentario, Presidente y
Vicepresidente de la República, etc. No hubo el debido cuidado
en el estilo de la redacción, de tal suerte que las afectadas
tendrían razón para afirmar que el texto constitucional en
vigencia resulta ser de tinte machista.

2.9. NOVENO CASO

Una categoría jurídica impensada y superposición de funciones

La estructura política y administrativa del país reconoce,

según el texto constitucional, las sgtes. jerarquías descalonadas:
1º Poder central7; 2º Gobierno departamental; 3º Municipalidad;
4º Distritos.

Según el Art. 156 y 159, a los tres últimos citados se les

reconoce que gozan “de autonomía política, administrativa y
normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos”.

7
La República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se
constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado
en la forma que establecen esta Constitución y las leyes. La República del
Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa
y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.

109
 ENSAYO CRÍTICO DE POSIBLES ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES

De lo trascripto se infiere que, además del poder central,

la municipalidad y los gobiernos departamentales y también los
distritos serian personas jurídicas para dictar reglamentos,
recaudar e invertir recursos públicos, lo que constituye una
impropiedad jurídica manifiesta. En efecto, normalmente el
distrito se confunde e identifica con el municipio que lo
gobierna. Y en sentido restringido, la expresión “distrito” es
utilizada en el ámbito municipal como aquel segmento de su
territorio con pequeños núcleos poblacionales que se organizan
al amparo de “comisiones vecinales”, reconocidas mediante
resolución de la municipalidad a la que pertenece y que apenas
constituyen el germen para la formación de otras
municipalidades, una vez reunidos los requisitos de capacidad
económica, densidad poblacional e infraestructura.

El Poder Central, ejerce competencia concéntrica, en

razón de la estructura jurídica política unitaria del país, y debe
ser cláusula implícita la potestad de intervenir a las entidades
administrativas sometidas a su dirección, con excepción de
aquellas entidades autónomas de nivel constitucional que tienen
su propio régimen disciplinario.

En consecuencia, la regulación del sistema de transporte

se encuentra dentro del ámbito de su competencia a través de los
órganos públicos creados al efecto. Sin embargo, por normativa
constitucional, también las gobernaciones y municipalidades
tienen idéntico cometido en la materia.

Las superposiciones de funciones públicas apuntadas,

han servido para generar multiplicidad de litigios en el ámbito
judicial.

110
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

3. CONCLUSIÓN

La precedente descripción tiene por objeto exclusivo

generar foros de discusión que confluyan, en lo posible en la
necesidad de la urgente reforma constitucional, sin olvidar que
si se llegara a la decisión pertinente también debieran
examinarse el rol positivo o negativo de ciertos organismos
públicos de jerarquía constitucional y las dificultades que surgen
de la interpretación de cláusulas constitucionales relativas a la
estabilidad del magistrado y ministros de la Corte Suprema de
Justicia, etc. Igualmente, tanto la eventual enmienda o la
reforma constitucional suponen siempre sacrificios económicos
enormes al erario público y por ende, a la ciudadanía. Además,
las críticas esbozadas no deben ser asumidas como verdad
absoluta.

BIBLIOGRAFÍA

1. HABERMAS, Jürgen, Facticidad y Validez, Madrid, Trotta,

1998, p. 94.

2. FALCON Y TELLA, María José, El argumento analógico

en el derecho, Madrid, Civitas, 1991, p. 73.

111
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA
INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y
OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

Rodrigo Campos Cervera

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. 3.

TEORÍA Y PRÁCTICA INTERPRETATIVA DE LA
CONSTITUCIÓN PARAGUAYA. 4. LA INTERPRETACIÓN
LITERAL DE LA LEY. 5. TEORÍAS DE LA INTERPRETACIÓN.
6. LA TEORÍA DEL USO ALTERNATIVO DEL DERECHO EN LA
INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. 7. INTERPRETACIÓN
CONSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DOCTRINA DEL
“USO ALTERNATIVO DEL DERECHO”. 8. VACÍOS
CONSTITUCIONALES, POSICIONES Y CONTROVERSIAS AL
RESPECTO. 9. INTERPRETACIÓN PRÁCTICA DE LOS JUECES
CONSTITUCIONALES. 10. ADENDA. 11. ÓRGANOS:
LEGISLATIVO, EJECUTIVO Y JUDICIAL Y NO PODERES. 12.
ART. 37 VS. ART. 129 – CONTRADICCIÓN IDEOLÓGICA EN
DICHOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN PARAGUAYA?
13. CONTROVERSIAS Y POSICIONES ANTINÓMICAS ENTRE
LOS ARTÍCULOS 252 Y 261 DE LA CONSTITUCIÓN
PARAGUAYA 14. MOTIVO DE LA INCORRECTA INCLUSIÓN
DEL ART. 19 EN EL PROYECTO DE LEY. 15. RECTIFICACIÓN
DEL EQUÍVOCO. 16. DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN
PARAGUAYA DE 1967 QUE ESTABLECÍAN LA DEPENDENCIA
ABSOLUTA DEL PODER JUDICIAL AL PODER EJECUTIVO.
17. INSPIRACIÓN IDEAL Y FRACASO FÁCTICO DE
INSTITUCIONES COMO EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA.
18. CUOTEO POLÍTICO, DECISIÓN OPORTUNA Y REALISTA?
19. LABOR POLÉMICA INTERPRETATIVA DE LA
CONSTITUCIÓN. 20. REFLEXIONES FINALES. 21.
INCORRECTA INTERPRETACIÓN DE LA DENOMINACIÓN
ATRIBUIDA A LA CONSTITUCIÓN PARAGUAYA DE 1991-
1992.

113
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

114
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN

CONSTITUCIONAL – INTÉRPRETES NATURALES Y
OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN
Rodrigo Campos Cervera
1. INTRODUCCIÓN
El tema elegido para la monografía a publicarse en
conmemoración del XV Aniversario de la Constitución
Paraguaya de 1992, accediendo a la gentil invitación recibida, se
ha basado, entre otros, en el interés por establecer el manejo que
hacemos los intérpretes ocasionales y los naturales o jueces de la
Constitución y sus consecuencias, tanto en el ámbito propio de
lo jurídico constitucional, como de lo político.
Hecha la aclaración precedente, nos avocaremos, con
especial pedido de indulgencia, a los lectores en general y a los
especialistas en particular, por arrimar opiniones y conceptos
propios y prestados sobre una cuestión que suscita controversias
entre académicos de la ciencia interpretativa o hermenéutica.
En la Adenda, nos permitiremos manifestar las opiniones
divergentes de cómo se interpretó e interpretamos preceptos de
la constitución paraguaya vigente, de viva actualidad por el
sesgo polémico, de ribete político partidista que se le dio en
varios casos, con primacía sobre el análisis estrictamente
jurídico Constitucional. Además, de otras cuestiones atinentes,
indirectamente, al tema central que nos ocupa, algunas de las
cuales podrían calificarse como digresiones.
2. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

Existe un criterio unívoco acerca del objeto de la

interpretación jurídico constitucional, en el sentido de que la
misma tiende a descubrir el carácter y alcance verdadero del

115
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

precepto considerado1. Otro autor, Vigo señala que “el objeto de

la interpretación jurídica es determinar racionalmente la
conducta jurídica prohibida, obligatoria o permitida”, en los
propios términos del autor citado: “se trata de definir y justificar
el carácter deóntico de las conductas, todo lo cual se instala en el
ámbito de la razón práctica”2.
Para determinar lo que acertadamente nos instruye Vigo,
se debe actuar con deliberación y juicio de elección, que supone
estudiar, profundizar la cuestión a interpretarse, con sensatez y
prudencia para ulteriormente determinar la elección que
corresponda.

Si bien es menester reconocer el carácter político de la

interpretación Constitucional a cargo de sus intérpretes
naturales, los jueces, en grado difuso o concentrado, quienes
poseen poder político al expresar sus criterios en las sentencias
que emiten. Sin embargo, es conveniente denotar que los
intérpretes ocasionales: abogados, juristas o docentes interpretan
la Constitución sin que la misma conlleve carácter vinculante
alguno, sino opiniones que pueden ser controvertidas, incluso
con fuerza apasionada, pero respetuosa.

Cuando las pasiones políticas partidísticas se sobreponen

a la deliberación y al juicio de elección – exigencias
fundamentales para la interpretación constitucional – el
resultado es intrascendente y no sirve para contrarrestar los
argumentos contrarios que fuesen expresados con objetividad y

1
Arturo Orgaz, Introducción Enciclopédica al Derecho y a las Ciencias
Sociales, Córdoba, Editora Assandri, 1959, p. 101.
2
Rodolfo Luís Vigo, Interpretación Constitucional, Bs. As., Editora Abeledo
Perrot, 1993, p.15.

116
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

subjetividad, según lo apreciamos, de acuerdo con el criterio de

A. Ross, citado por Daniel Mendonça3.

3. TEORÍA Y PRÁCTICA INTERPRETATIVA DE LA

CONSTITUCIÓN PARAGUAYA

La teoría de la interpretación constitucional exige, como

ya adelantamos, reflexionar con hondura, meditar a los efectos
de su posterior aplicación que resulte valiosa y consecuente con
los principios que requiere la teoría interpretativa.

También dijimos que el enfoque en el campo de la teoría

de la interpretación varía de acuerdo con la opinión de los
especialistas o de los estudiosos del tema. En efecto, algunos
autores sostienen que sólo sería propio interpretar el texto que
resulte confuso o cuya redacción permita interpretaciones duales
o anfibológicas, generalmente contradictorias. Sin embargo,
también pueden interpretarse estrictamente las disposiciones
ceñidas a su texto o restrictivamente reduciendo el alcance del
precepto o ampliándolo extensivamente.

No pocas veces los errores en los que se incurre,

aplicando desacertadamente principios de la teoría interpretativa
de la Constitución, conducen a perturbar el funcionamiento de
las instituciones, creando divergencias entre

los órganos del Estado e incluso perturbación para la marcha del

país afectado.

Con la irreverencia propia del diletante que carece de

base lógica y filosófica, presupuestos ineludibles para opinar y

3
Daniel Mendonça, Interpretación y Aplicación del Derecho, Almería,
Editora Universidad de Almería, 1997, p. 24-25.

117
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

reflexionar con seguridad o certeza sobre el tema elegido, nos

atrevemos a proseguir, incluso sin la metodología apropiada,
para alcanzar los objetivos deseados.

4. LA INTERPRETACIÓN LITERAL DE LA LEY

Es necesario establecer la compatibilidad entre la norma

cuya interpretación se desea alcanzar y el enunciado normativo
que resulta del proceso interpretativo.

No es fácil mantener separados los justificativos

subjetivos del intérprete al realizar una determinada
interpretación, donde concurre la retórica axiológica a más de
las hipótesis semánticas, las cuales pueden contrariar una
interpretación básicamente racional que distorsiona o puede
distorsionar el sentido objetivo de la norma analizada.

En efecto, si se atiende al enunciado normativo, desde el

punto de vista estrictamente lingüístico, puede inferirse que las
interpretaciones pueden ser múltiples e incluso equívocas, dado
que una norma no solo manda o autoriza, sino que también
informa, define, motiva. Conforme la opinión de Vernengo.
“Los enunciados normativos son fichas en variados juegos
lingüísticos, sin que podamos postular de antemano ningún
parentesco esencial entre las diversas jugadas admisibles” 4.

En ese mismo nivel de consideración, la interpretación

semántica de una norma es diferente cuando la misma
desempeña una función informativa como se expresa en el Art. 6
de la CP “la calidad de vida que será promovida por el Estado
mediante planes y políticas que reconozcan factores

4
Roberto J. Vernengo, La Interpretación Literal de la Ley, Bs. As., Editora
Abeledo Perrot, 1994, p. 13-14.

118
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

condicionantes, tales como la extrema pobreza y los

impedimentos de la discapacidad o de la edad”; o si la
interpretación del enunciado normativo es en función
prescriptiva tal como se ordena en el Art. 257 de la CP, sobre la
obligación de colaborar con la justicia: “Los órganos del Estado
se subordinan a los dictados de la ley, y las personas que
ejercen funciones al servicio del mismo están obligadas a
prestar a la administración de justicia toda la cooperación que
ella requiera para el cumplimiento de sus mandatos”.

En consecuencia, la interpretación literal de la ley tiene

dificultades más de las que se supone, en el sentido de entender
que la misma se podría alcanzar con el buen conocimiento del
lenguaje en el que se redactó y la consulta de un buen
diccionario; lo cual no excluye el hecho de que la interpretación
de la norma deba comenzar con la interpretación literal de la
misma.

Pero, tampoco se puede pretender que la interpretación

literal agote la cuestión e incluso ni siquiera aclare la
interpretación correcta, teniendo en cuenta las variadas
imperfecciones en la redacción de las normas por parte de los
autores, quienes usan ambigüedades, equivocidad de los
términos relacionantes, denotación vaga o textura abierta, etc.
sin excluir la decodificación de la proposición por el receptor o
intérprete5. Todo ello conduce a interpretaciones equívocas si
solamente se recurre a la interpretación literal de la ley y se
desatienden las otras vertientes interpretativas que contribuyen a
una verdadera y valiosa hermenéutica la cual adquiere un
carácter de presupuesto en la interpretación de las normas
constitucionales.

5
Daniel Mendonça, Interpretación y Aplicación del Derecho, Almería,
Editora Universidad de Almería, 1997, p. 28.

119
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

No obstante en la interpretación constitucional no podría

aplicarse plenamente lo que se establece en la generalidad de los
códigos y también en nuestro Código Civil, que en su Art. 6,
dispone para resolver o interpretar la ley ordinaria lo siguiente:
“Los jueces no pueden dejar de juzgar en caso de silencio,
obscuridad o insuficiencia de las leyes. Si una cuestión no puede
resolverse por las palabras ni el espíritu de los preceptos de este
Código, se tendrán en consideración las disposiciones que
regulan casos o materiales análogas y, en su defecto, se acudirá
a los principios generales del derecho”.

Pero antes de referirnos más concretamente a la

interpretación constitucional, haremos alguna reflexión sobre
cuestionamientos que se hacen a la propia interpretación de la
ley ordinaria en cuanto a la prelación y significativa
preponderancia que se atribuye a la solución interpretativa de la
norma por “las palabras de la ley”6.

Es propio presuponer que la interpretación lingüística o

gramatical de un texto se dilucida atendiendo al significado de
los elementos que lo componen: las palabras. Pero dichos

elementos no son fácilmente discernibles, dado que los términos

considerados simples han sido muchas veces formulados gracias
a la acumulación de otros elementos que hacen a la morfología
gramatical. También se puede destacar que en una unidad
conceptual mínima, una raíz por ejemplo, no tiene forma
superficial admitida como pasa en los lenguajes unidos o
aglutinantes.

6
Roberto J. Vernengo, La Interpretación Literal de la Ley, Bs. As., Editora
Abeledo Perrot, 1994, p.19.

120
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Estas consideraciones, en cuanto a la interpretación

literal en el lenguaje normativo no definen los procedimientos
que muestren claramente su alcance o interpretación, para lo que
los estudiosos proponen como “definición ostensiva”7. Así por
ejemplo cuando el Art. 46 de la Constitución paraguaya dispone
en su parágrafo primero: “Todos los habitantes de la república
son iguales en dignidad y derechos. No se admiten
discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá
los factores que las mantengan o las propicien”.

El término habitante, para tomar solamente una de las

palabras centrales de esta disposición, muestra la imprecisión de
su alcance. Puede que el texto de alguna ley reglamentaria sea
suficiente para poner en claro el sentido y alcance del vocablo,
para quien o quienes no tengan idea de su real significado,
expresado en la disposición normativa de status constitucional.

En ese orden de cosas, puede entenderse por habitante:

a) los ciudadanos y domiciliados, b) los ciudadanos transeúntes,
c) los extranjeros domiciliados y d) los extranjeros transeúntes.
La clase de los habitantes a quienes protegen la igualdad del
Art. 46 de la Constitución paraguaya está constituida por el
producto resultante de la intersección de las cuatro clases
mencionadas o solamente se refiere a una o algunas de ellas?

Lo expuesto, es apenas una muestra de cuánto puede

llamar a confusión o variada interpretación la apreciación
estrictamente gramatical de un texto normativo; en otros
términos, el ámbito de validez de la norma que analizamos,
porque es obvio que la intención de los constituyentes de haber
analizado el alcance del precepto citado, no pudo, sin embargo,

7
Roberto J. Vernengo, La Interpretación Literal de la Ley, Bs. As., Editora
Abeledo Perrot, 1994, p. 23/25

121
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

haber sido integralmente el que se manifiesta en el tenor actual

del artículo. Por ello, es necesario dar un paso más todavía, en la
interpretación literal del enunciado que nos ocupa, lo que exige,
además de la investigación sistemática, la previa interpretación,
sensata, cabal, juiciosa, atinada, mesurada, de su morfología
gramatical. Similares reflexiones pueden hacerse con respecto al
alcance y ámbito de validez de los términos de la igualdad en
dignidad y derecho que se aseguran a los habitantes. Mucho
podría comentarse acerca de ambos términos, los cuales pueden
dar lugar también a interpretaciones antinómicas o variadas
respecto de su verdadero alcance, según sean las circunstancias
que exijan, tanto su conceptualización, como su espacio de
protección.

5. TEORÍAS DE LA INTERPRETACIÓN

En la teoría de la interpretación cabe aclarar que la

interpretación operativa, denominada así a los actos de
interpretación ejercidos por los jueces constitucionales que
tienen la competencia para establecer una decisión legal
vinculante, limitada a los litis consortes, de acuerdo con lo
establecido, con buen criterio, en nuestra Constitución, al limitar
sólo sus efectos con alcance “inter partes”, tanto en las acciones
orientadas a determinar el significado o alcance de la norma de
un modo preciso como para decidir la cuestión y “proveer una
justificación para la decisión adoptada, sobre la base de una
interpretación del significado de la norma aplicada”8.

Muchos autores sostienen que la teoría de la

interpretación marcha con retraso evidente en relación con la
evolución o revolución de los procesos actuales de cambio
jurídico. En ese sentido, numerosas cuestiones no resueltas en el

8
Enrique Zuleta Puceiro, Interpretación de la Ley Casos y Materiales para
su estudio, Bs. As., Editora La Ley, 2003, p. XI.

122
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

debate entre posiciones opuestas, subyacen en las

presuposiciones y descripciones de lo jurídico, rebasadas por la
realidad de lo que el derecho es en la sociedad actual.

Las nuevas tendencias tratan sobre todo discusiones de

política judicial, legislativa y polémicas, etc., que ocupan un
lugar importante en el interés de la opinión pública, la cual se
manifiesta, no pocas veces, sin base académica ni fundamentos
jurídicos suficientes o válidos9.

La declinación del derecho escrito mediante la primacía

del derecho judicial y sus consecuencias vinculantes pone a los
órganos jurisdiccionales y al proceso del mismo en el epicentro
del debate público.

6. LA TEORÍA DEL USO ALTERNATIVO DEL DERE-

CHO EN LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

La teoría del uso alternativo del derecho se presenta con

características propias en el tema de la interpretación
constitucional. Es menester señalar el alcance conceptual del
“uso alternativo del derecho” sobre el cual aún cuando existen
apreciaciones diferentes o disímiles, sin embargo se coincide en
el sentido de atribuir a una norma determinada, o en el caso
específico de la interpretación, connotaciones encontradas o
dispares, de acuerdo con intereses ideológicos, políticos y/o
políticos partidarios.

También es menester diferenciar lo que los autores, y en

especial Sagüés, distinguen entre “aéreas seguras y aéreas
conflictivas en materia de interpretación constitucional”. La

9
Enrique Zuleta Puceiro, Interpretación de la Ley Casos y Materiales para
su estudio, Bs. As., Editora La Ley, 2003, pp. XIII y 3.

123
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

primera, según el autor citado, es la que corresponde a la

interpretación sistemática, dado que la Ley Suprema debe ser
interpretada como un todo orgánico que exige la interpretación
de cada artículo en coordinación y concordancia con todos los
demás, que guardan relación con el artículo que es objeto de
estudio. El mismo autor destaca otra regla importante referida a
la interpretación equilibrada de la Constitución, destacando “que
no debe reducirse ni magnificarse la entidad de ningún artículo
frente a los otros”; siempre orientada para obtener un resultado
válido y útil de la Ley Suprema10.

Contrariamente a esta zona segura de interpretación se

encuentran la literal y la histórica que se orientan a la lectura
“gramatical de la Constitución y de la intención del
constituyente”, respectivamente.

7. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL EN EL
MARCO DE LA DOCTRINA DEL “USO ALTERNATIVO
DEL DERECHO”

Esta doctrina ofrece, como ya lo expresamos, sesgo o

raigambre ideológica y política en su vertiente material estricta
como apunta acertadamente Mario Justo López, o también
político partidista11. En el sentido ideológico se aprecia la
aplicación de la doctrina que examinamos en acontecimientos
históricos constitucionales importantes y cimeros, tales como la
manipulación del nazismo con la Constitución de Weimar o con
el Estatuto Albertino por Mussolini. En ambos casos se
interpretaron las constituciones mencionadas en favor de la

10
Néstor Pedro Sagüés, La Interpretación Judicial de la Constitución, Bs.
As., Editora Depalma, 1998, p. 83.
11
Mario Justo López, Introducción a los Estudios Políticos, Vol. 1 Teoría
Política, Bs. As., Editora Depalma, 1983, p. 32.

124
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

orientación nazista, dentro de un proceso de mutación

constitucional perversa o desconstitucionalización.

Sagüés sostiene que el Juez constitucional debe hacer

primar los principios y valores de lo ideológico en su sentido
más valioso al punto de considerar que: “la custodia de la
supremacía ideológica de la Constitución es tal vez más
trascendente que la defensa de su supremacía normativa, ya que
cada cláusula o precepto de la Constitución puede ser entendida
de modo diferente, según la clave ideológica con que se
maneje”12. Supremacía ideológica con la que se enfrenta el Juez
constitucional al tener que resolver de modo definitivo
conflictos entre los valores y los derechos constitucionales en
pugna, por ejemplo: entre “la libertad y el poder” o entre
diferentes derechos como, por ejemplo, el “derecho de la
intimidad” vs. la “libertad de expresión”.

En cuanto a la interpretación política, el Juez

constitucional cuya sentencia interpretativa firme tiene alcance
vinculatorio y connotación de poder político, pero no debe
confundirse como interpretación de carácter político partidista.
En efecto, la interpretación en el ámbito del poder político debe
hacerse únicamente en su sentido material, en razón de su
especial contenido, que procede de la faz arquitectónica o de
ejercicio del poder de la política dinámica. La otra
interpretación, la política partidista soterra los principios
ideológicos válidos y los sustituye por una interpretación
interesada, desprovista de los valores y principios que exige toda
interpretación independiente operativa, ajena de intereses o
presiones partidistas.

12
Néstor Pedro Sagüés, La Interpretación Judicial de la
Constitución, Bs. As., Editora Depalma, 1998, p. 89.

125
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

Sagüés trae varios modelos conceptuales de constitución

que los enunciamos brevemente.

Distingue la doctrina u orientación interpretativa de la: a)

“Constitución Estatua”, que establece las ideas del constituyente
histórico de modo que se cumpla exactamente con las
intenciones del mismo o sea, la sujeción a los deseos del
constituyente; siempre que éste no proceda de intereses políticos
partidistas que soslayan o subvierten su verdadero y real
alcance.

La interpretación de la: b) “Constitución Testamento”

asegura que el sentido o interpretación de la misma no cambia
nunca, aun cuando ella responda a épocas y criterios muy
pretéritos. Esta “Constitución Testamento” está íntimamente
ligada al concepto de interpretación de la “Constitución
Estatua”.

Por último, la doctrina de la: c) “Constitución Viviente”.

Desde esta óptica la interpretación de la Constitución es “lo que
el gobierno y el pueblo reconocen y respetan como tal; lo que
piensan que es; más aún, no es lo que ha sido, ni lo que es hoy;
siempre se está convirtiendo en algo diferente, y tanto las
críticas adversas, así como aquellas que la elogian, al igual que
los actos realizados bajo su imperio, ayudan a convertirla en lo
que será mañana”13.

De aceptarse esta tesitura, se debe admitir la recreación

constante de la Constitución a través de conductas y apreciación
de valores e ideologías que transforman continuamente su
contenido. Es conveniente acotar que ello no significa un
cambio diario o permanente de la Constitución, pero si admitir

13
Néstor Pedro Sagüés, La Interpretación Judicial de la Constitución, Bs.
As., Editora Depalma, 1998, p. 31.

126
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

que la obra del constituyente histórico se recrea a través de los

intérpretes constitucionales naturales, aclarando las
contradicciones de la Ley Suprema o llenando los vacíos de la
misma.

8. VACÍOS CONSTITUCIONALES, POSICIONES Y

CONTROVERSIAS AL RESPECTO

Un caso que podría considerarse como un vacío de la

Constitución vigente, que ya empieza a discutirse, es lo relativo
al contenido y alcance del Art. 229 que en la parte pertinente
dice: “El Vicepresidente sólo podrá ser electo Presidente para
el período posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses
antes de los comicios generales”. La controversia plantea si lo
establecido en el Art. 229 de la CP debe aplicarse también al
Presidente en ejercicio, en la hipótesis que estuviera habilitado
constitucionalmente para candidatarse, por uno u otro de los
procedimientos establecidos en los Art. 289 y 290 de la Ley
Suprema.

Pueden ofrecerse argumentos en favor de una u otra

hipótesis interpretativa, los cuales podrían expresarse
brevemente en los siguientes términos: a) la disposición sólo se
refiere al Vicepresidente y no podría extenderse su aplicación
sino al caso previsto expresamente al respecto en el Art. 229 de
la CP y b) que implícita o extensivamente alcanza también al
Presidente de la República, porque sino se crearía una lesión al
principio de la igualdad, etc.

Otra cuestión que podría también considerarse como un

vacío constitucional, que ya crea posiciones antinómicas, es la
que suscita la posibilidad de que el Presidente en ejercicio se
postule como Senador de la Nación. Sobre el punto hay quienes
sostienen que el Presidente “no puede candidatarse para ningún

127
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

cargo”, otros menos severos, dicen “si puede hacerlo previa

renuncia al Ejecutivo 90 días antes de los comicios generales” y
otros que, “indefectiblemente, tiene que acceder al cargo de
Senador Vitalicio”, lo que impide postularse como candidato a
Senador. Los que asumen una posición distinta sobre este último
cuestionamiento, sostienen que no existe en la Constitución
paraguaya disposición alguna que inhabilite al Presidente en
ejercicio candidatarse como Senador de la Nación; que el cargo
de Senador Vitalicio es honorífico y optativo, dado que el Art.
189 de la CP no dispone imperativamente la aceptación de esa
distinción; que el Senador vitalicio no forma parte de la
composición de 45 miembros de los Senadores titulares que
establece el Art. 223 de la CP, ni integra el quórum, ni tiene
voto (Art. 189 de la CP) En resumen, no participa del
funcionamiento ni de la voluntad de la Cámara de Senadores, lo
que ratifica la mera condición honorífica del cargo, que se
asemeja más al de consejero “Ad hoc”.

Aclaramos que de momento no hemos estudiado ni

parado mientes en éstas controversias, no porque se hubiera
perdido interés en hacerlo, sino para evitar que voces mal
intencionadas pretendan de nuevo criticar falazmente las
opiniones emitidas, exentas de cualquier otro interés que no sea
el de exponer lo que se considera al interpretar la Constitución,
sin fanatismos ni prejuicios políticos partidistas. Lejos de
cualquier propósito o interés personal o de favorecer o
perjudicar a los protagonistas en disputa, sino analizar
asépticamente lo que se interpreta dispone la Ley Suprema. La
solución de cualquiera de estas controversias que puedan llegar
a promoverse, en sede de la Justicia Electoral o Jurisdiccional,
será la Corte Suprema de Justicia la que decidirá sobre la
interpretación que habrá aplicarse respecto de las controversias
que se susciten al respecto.

128
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

No obstante, no se debiera estimar que todas las

interpretaciones provenientes del ámbito jurisdiccional puedan
considerarse estrictamente válidas, para determinar incluso una
modificación del precepto constitucional establecido, dado que
dicha interpretación puede ser espuria o verdadera, según
responda o no a los criterios más rigurosos de la lógica jurídica
y de las reglas de interpretación correspondientes. Para realizar
su tarea significativa los intérpretes naturales deben recurrir a un
decidido activismo, que logre el producto interpretativo,
reuniendo, armonizando o balanceando los valores en juego en
el tema sometido a su decisión.

9. INTERPRETACIÓN PRÁCTICA DE LOS JUECES

CONSTITUCIONALES

Es dable también señalar que la interpretación del juez

constitucional conlleva un sentido de interpretación práctica,
diferente de la investigación o exégesis propia de los
ocasionales: académicos, estudiosos o profesores que investigan
el derecho constitucional a través de una óptica diferente, que
responde básicamente a su opinión comprometida con su leal
saber y entender. En tanto que los jueces constitucionales tienen
como objetivo fundamental la solución del problema que tratan,
bajo el supuesto del conocimiento, independencia y cultura
necesarios para desempeñar el rol que les corresponda en el
ámbito de su especialidad.

En resumen, la interpretación práctica supone que la

misma resulte útil para dar soluciones prudentes, sensatas y
provechosas para la sociedad y el sistema político
correspondiente. En este aspecto, también señalan los estudiosos
que los jueces constitucionales deben tratar de resolver
adecuadamente los problemas y no agudizarlos o dejarlos incon-

129
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

clusos. En síntesis deben armonizar y no contraponer a los

órganos del Estado.

10. ADENDA
11. ÓRGANOS: LEGISLATIVO, EJECUTIVO Y
JUDICIAL Y NO PODERES

Aclaramos que, como ocurren con muchos conceptos en

el estricto ámbito del derecho político y constitucional, la
connotación equivocada que usualmente se emplea, como el
caso a comentar, que califica como Poderes al Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, siendo como son, Órganos a los cuales el
Estado, que tiene el monopolio exclusivo del poder político y es
“el titular abstracto del poder de dominación suprema” que
comprende, tanto el poder constituyente originario como los
derivados14.

A cada uno de estos órganos que componen el Gobierno,

lo acertado es que el Estado transfiere la cuota de poder político
para que las autoridades correspondientes a cada uno de ellos,
puedan realizar sus funciones propias de crear, aplicar e
interpretar la ley. No resistimos el deseo de transcribir la
reflexión de Riera Hunter, otro de los pocos iusfilosofos de
nuestro país, quien expresa lo siguiente: “…no existe una
división real de Poderes puesto que el Poder del Estado es uno;
lo que existe es una división, separación o reparto de funciones
que son ejercidas por órganos diferenciados (Legislativo,
Ejecutivo, Judicial)”15. Quizá en alguna oportunidad se cambie
por la conceptuación precisa reconocida doctrinariamente, pero

14
Carlos S. Fayt, Derecho Político Tomo I, Bs. As., Editora Ghersi, 1982, p.
238.
15
Marcos Riera Hunter, La Independencia del Poder Judicial, Derecho
Paraguayo y Comparado, Asunción, Editora La Ley Paraguay S.A., 1991, p.
18.

130
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

contrariamente mantenida en la práctica y uso constitucional y

se exprese el verdadero concepto y alcance que corresponde a la
cuestión mencionada. Pedimos disculpas por esta digresión.

12. ART. 37 VS. ART. 129 – ¿CONTRADICCIÓN

IDEOLÓGICA EN DICHOS ARTÍCULOS DE LA CP?

Retomando el tema monográfico, los jueces

constitucionales enfrentan problemas concretos cuando en la
propia Constitución existen contradicciones normativas o
ideológicas que deben tratar de compatibilizarlas y
armonizarlas. Tomamos por ejemplo algunas normas
constitucionales que podrían aparecer como contradictorias
ideológicamente, nos referimos concretamente a una de ellas; el
Art. 37 de la Constitución paraguaya que reconoce la objeción
de conciencia y dispone textualmente: “Se reconoce la objeción
de conciencia por razones éticas o religiosas, para los casos en
que esta Constitución o la ley la admitan”. Este precepto podría
oponerse al Art. 129 de la CP, que establece el servicio militar
obligatorio y en la parte pertinente, donde podría surgir la
contradicción, expresa textualmente: “Todo paraguayo tiene la
obligación de prepararse y de prestar su concurso para la
defensa armada de la Patria”.

Considerando, sólo para la reflexión, el caso hipotético

que ocurra un conflicto armado internacional y no exista una ley
que limite o establezca exigencias muy severas para habilitar la
objeción de conciencia a los interesados en la hipótesis
considerada, cuál sería la solución si se desatara ese conflicto y
una buena parte de los ciudadanos invocaran la objeción de
conciencia para no alistarse en el ejercito? En este caso, los
jueces constitucionales tendrán que resolver, atendiendo a
valores y principios establecidos, también con carácter
ideológico, en distintos preceptos de la Constitución y recrear la

131
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

disposición compatible con los valores máximos que se

quisieran preservar.

13. CONTROVERSIAS Y POSICIONES ANTINÓMICAS

ENTRE LOS ARTÍCULOS 252 Y 261 DE LA
CONSTITUCIÓN PARAGUAYA

Otra situación que suscitó y suscita una contradicción

interpretativa, en distintos ámbitos en los que se aventó el tema
– tales como: la Corte Suprema; Poder Ejecutivo; la Asociación
de Magistrados; los miembros de la Cámara de Senadores; etc. y
en diversas opiniones de importantes exponentes del Consejo de
la Magistratura y del Congreso – es la atinente a los Art. 252 y
261 de la Constitución paraguaya.

Demás está señalar que sería larguísimo realizar siquiera

una sucinta reseña de todas estás manifestaciones,
extremadamente contradictorias acerca de la interpretación y
alcance de los Art. 252 y 261 de la Constitución paraguaya. Se
hace innecesario comentar sus contenidos por la divulgación, el
conocimiento y alcance atribuidos por cada uno de los
protagonistas de los distintos ámbitos mencionados y
profusamente difundidos en los medios de comunicación social.

Antes de intentar un escueto resumen sobre esta cuestión

tan fundamental, debemos aclarar el comportamiento personal
del autor de esta monografía, que siempre admitió sus
equivocaciones – producto del discurrir posterior – en el mismo
nivel donde se produjeron o en un ámbito de divulgación
todavía más importante de donde se originó el equívoco
personal incurrido.

132
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

14. MOTIVO DE LA INCORRECTA INCLUSIÓN DEL

ART. 19 EN EL PROYECTO DE LEY DE: “LA
ORGANIZACIÓN DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA”

Cuando ejercimos el cargo de Presidente de la Comisión

de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Senadores y
asumimos la redacción del proyecto de ley, sobre “La
Organización de la Corte Suprema de Justicia” que se sancionó
y promulgó bajo la ley N° 609/95. En esa oportunidad
estimamos, equivocadamente, que los Ministros de la Corte
Suprema estaban sujetos a lo establecido en el Art. 252 de la
Constitución paraguaya e incluimos, expresamente, el Art. 19 en
el proyecto de ley para que no ofreciera dudas la primacía del
252 sobre 261 de la Constitución paraguaya.

15. RECTIFICACIÓN DEL EQUÍVOCO

Posteriormente, gracias a un ulterior análisis juicioso y

sensato de los artículos citados, en aparente contradicción,
cambiamos de opinión ayudados por las valiosas reflexiones de
eminentes constitucionalistas, tales como: el Prof. y ex Senador
argentino Jorge Reinaldo A. Vanossis; Dr16 Jerónimo Irala
Burgos, esclarecido Prof. de acrisolada ética y ex Miembro de la
Corte Suprema; el iusfilosofo y constitucionalista Prof. Dr. Juan
Carlos Mendonça17. Además de otras personas, tales como el ex
convencional y entonces Presidente del Consejo de la
Magistratura Dr. Federico Callizo Nicora18 el analista Prof.

16
Nota de junio de 1998.
17
Juan Carlos Mendonça, manifestó que fallo de la Corte se ajusta a derecho,
La Nación, Mayo, 8, 2006 p. 5.
18
Federico Callizo Nicora, Según Callizo, deben ser inamovibles, La Nación,
Mayo, 2000, p. 6.

133
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

Carlos Martini19 incluso las expresiones duran0te la homilía del

7 de mayo de 2000, del esclarecido prelado Mons. Claudio
Giménez20quien también se manifestó en favor de la aplicación
del Art. 261, que asegura la inamovilidad de los Ministros de la
Corte Suprema, agregando textualmente: “eso nos demuestra
que poco a poco los ciudadanos estamos aprendiendo a
manejarnos dentro de la Constitución”.

Creemos importante señalar que el cambio de opinión

que asumimos – después de una mejor y más atinada reflexión
acerca de ambos artículos de la Constitución, a través de la
interpretación sistemática de la misma – fue manifestada
públicamente en artículos periodísticos; en el ámbito del Senado
y en la conferencia pronunciada sobre la “Independencia del
Poder Judicial: Aspectos constitucionales”, a pedido de la
Asociación de Magistrados Judiciales, llevado a cabo en el
Salón Auditorio del Palacio de Justicia. Es también necesario
expresar que algunas manifestaciones públicas personales sobre
el punto, fueron anteriores a las dichas por los caracterizados
constitucionalistas y otros, quienes reforzaron la emitida por un
modesto, pero entusiasta lector y docente que fue de la Cátedra
de Derecho Constitucional en las Facultades de la UNA y la
UCA y de Derecho Político en la última por concurso desde
1983 hasta ahora.

En resumen, la opinión emitida por cada uno de los

citados, por sus conocimientos o posición relevante,
concordaron en establecer que la aplicación del Art. 261 de la
Constitución constituye el principio fundamental que garantiza
la independencia del Poder Judicial, mediante la inamovilidad

19
Carlos Martini, Termina nuevo intento de subordinación de la justicia,
ABC Color, Mayo, 7, 2000, p. 3.
20
Mons. Claudio Giménez, Celebran salida de crisis de la Corte, Última
Hora, Mayo, 8, 2000, p. 3.

134
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Los Ministros

que resolvieron a favor de la interpretación correcta del Art. 261
de la Constitución paraguaya, fueron sometidos a Juicio
Político, entre otros, por “mal desempeño de sus funciones”. Lo
que a nuestro criterio fue causal desacertada e improcedente.

Esta personal aclaración no excluye cualquier otro

motivo que pudiera ser fundamento válido del Juicio político
incoado, sobre el cual no hicimos análisis alguno que nos
permitiera expresar una opinión concreta sobre el particular.

Tampoco disculpa la ingenuidad de muchos de los

convencionales de 1991-1992 quienes creímos, que a través de
la nueva metodología para la designación de los Ministros de la
Corte se eliminaría el engañoso y negativo sistema establecido
en la Constitución paraguaya de 1967 en la que, mediante
disposiciones contenidas en su parte orgánica, se eliminaba la
independencia del Poder Judicial y se establecía el sometimiento
“Constitucional” al Poder Ejecutivo.

16. DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN

PARAGUAYA DE 1967 QUE ESTABLECÍAN LA
DEPENDENCIA ABSOLUTA DEL PODER JUDICIAL AL
PODER EJECUTIVO

La Constitución de 1967, establecía en el Art. 196 que la

duración del mandato de todos los miembros de la Corte
Suprema de Justicia, de los Tribunales, Jueces y demás
Magistrados, fuese por un periodo de cinco años, coincidentes
con el Presidencial. Su concordante, el Art. 180 inc. 8, fijaba las
atribuciones del Presidente de la República, para nombrar a los
miembros de la Corte Suprema de Justicia con dictamen del
órgano corporativo, entonces vigente, el Consejo de Estado –
constituido la mayor parte de sus miembros por los Ministros

135
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

del Poder Ejecutivo y la mayoría de los demás designados por el

mismo Poder – y con acuerdo del Senado. Para deshacer el
perverso sistema existente se creó como panacea, entre otras
medidas, el Consejo de la Magistratura.

17. INSPIRACIÓN IDEAL Y FRACASO FÁCTICO DE

INSTITUCIONES COMO EL CONSEJO DE LA
MAGISTRATURA

La idealista intención de los convencionales de 1991/92

de establecer un sistema de triple participación que permitiese,
no sólo garantizar la independencia del Poder Judicial, sino
también la inamovilidad de los Magistrados, como presupuesto
de la independencia institucional objetiva y especialmente la
funcional subjetiva de aquel Poder, se vio frustrada por prácticas
contrarias a los ideales que inspiraron la creación del Consejo de
la Magistratura. Sin que ello excluya la responsabilidad de las
actitudes asumidas por otros protagonistas, en el quehacer
propio de la designación de los Ministros de la Corte; v.g.
Partidos Políticos, Poder Ejecutivo, Cámara de Senadores, que
nos confabulamos y se confabularon, cada uno en su momento y
a su turno, para elegir por cuoteos políticos a los Ministros de la
Corte Suprema de Justicia.

18. ¿CUOTEO POLÍTICO, DECISIÓN OPORTUNA Y

REALISTA?

Este comportamiento que no sería del todo reprochable o

injustificado, sino quizá realista, y hasta conveniente al inicio
del proceso de transición hacia la democracia, por la necesidad
del cambio de la composición de tres Ministros, y aplicación del
nuevo sistema de designación con nueve miembros. Así se hizo
en la primera instalación de los primeros nueve Ministros de la
Corte Suprema de Justicia, integrados con Magistrados de alta

136
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

calidad profesional y ética cuyos nombres no hesito en

mencionarlos, tal los casos de los doctores profesores Jerónimo
Irala Burgos; Oscar Paciello; Enrique Sosa Elizeche; Raúl
Sapena Brugada; Elixeno Ayala; e incluso los otros también
aceptables por merecimientos particulares.

La remoción de varios Ministros por el procedimiento

del Juicio Político – excluyendo a los que por decoro personal
renunciaron para no ser sometidos a una sentencia injusta
anticipada – no fue la fundamentación del proceso por esta
causal específica, reiteramos, ni procedente ni valida, sino fruto
de un acuerdo político entre el Poder Ejecutivo, Partidos
políticos y Senado (oficialistas y opositores). Los reemplazantes,
también por cuoteo político, algunos de ellos se vieron
compelidos, para acceder al cargo, manifestar en Comisiones su
adhesión al Art. 252 de la CP, y no aplicación del Art. 261,
alterando así radicalmente la independencia del Poder Judicial,
por lo menos en teoría, respecto de los Miembros de la Corte
Suprema de Justicia.

19. LABOR POLÉMICA INTERPRETATIVA DE LA

CONSTITUCIÓN

La interpretación de cualquier Constitución es de suyo

tarea difícil, conflictiva, polémica que requiere conocimientos
de juristas especializados en lógica jurídica y filosofía del
derecho, los cuales se muestran en general con poca
generosidad.

En cuanto a nuestro país, además del inconveniente

apuntado, donde todavía se observa menos generosidad,
concurren, para hacer más difícil, conflictiva y polémica la labor
interpretativa, tanto por los intérpretes naturales, como por los
ocasionales y, más todavía cuando dentro de éste último nivel en

137
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

la tarea interpretativa opinan periodistas y abogados diletantes,

como quien se ocupa de esta monografía, sin la especialización
exigente requerida.

La interpretación se hace aún más polémica si agregamos

que muchos de sus intérpretes, de la categoría que fuesen,
excluyen las consideraciones doctrinarias de una u otra posición
y solamente surten sus afirmaciones, en fuentes extrañas a las
técnicas interpretativas, ora traspasadas aquellas de fanatismos,
ora de intereses político – partidarios.

20. REFLEXIONES FINALES

Con el propósito de hacer una limitada y atrevida

reflexión sobre los conflictos que en general implica la
interpretación del derecho y, en especial, de la Constitución,
entresacamos algunas de las reflexiones contenidas en la obra
“La interpretación en la era del neoconstitucionalismo”, que
contiene estudios realizados por destacados especialistas,
juristas extranjeros, en el tema, bajo la coordinación de Juan
Cianciardo21.

Uno de los colaboradores de la mencionada obra,

Fernando M. Toller formula una serie de reflexiones que
expresamos con nuestras propias palabras, compendiadas, quizá
groseramente, sin el rigor metodológico y conocimiento del
autor mencionado de la manera siguiente. La interpretación
constitucional y el control de constitucionalidad es el epicentro
de los desafíos del derecho constitucional y la decisión sobre el
contenido de los derechos que corresponda se sitúen en “la
cúspide de los problemas de esta dinámica aérea del Derecho”,
por ello asigna al órgano superior encargado de la interpretación

21
Juan Cianciardo, La interpretación en la era del neoconstitucionalismo,
Bs. As., Editora Ábaco de Rodolfo Depalma, 2006.

138
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

última, “definir el contenido e interrelación de los derechos

fundamentales y libertades públicas”, la mayor relevancia que
pueda pedirse en el ámbito interpretativo.

Siguiendo la reflexión del autor citado, reproducimos

textualmente lo siguiente: “Así las cosas, puede decirse que la
interpretación constitucional y el control de razonabilidad, en
especial sobre los derechos y libertades, son en buena medida el
drama y la gloria del derecho constitucional. El drama, porque
la tarea es compleja y ciclópea, y se corren serios riesgos de
activismo judicial a ultranza, de sustituir las exigencias
constitucionales y del bien común por el personal criterio del
decisor.” Para destacar la “gloria del derecho constitucional”
recoge la definición del Juez Marshall, quien señaló según la
referencia de Toller: “es esencial a una Constitución el ser
superior a las leyes, y esta interpretación y control
constitucionales garantizan su supremacía”.

En cuanto a los conflictos entre “derechos

constitucionales”, menciona los dos métodos empleados: el
primero, que establece una jerarquía entre los mismos, y el
segundo, que decide mediante el “balanceo” o ponderación de
uno de ellos sobre el otro. Cualesquiera de esos métodos exige,
en el litigio que se suscite, el sacrificio de uno de ellos.

Con relación a lo que Toller denomina “la lógica del

sacrificio” a través de cualesquiera de los dos métodos
mencionados (jerarquización o balanceo) cita una afirmación del
Tribunal Constitucional de España: “Cuando entran en conflicto
o colisión dos derechos fundamentales, como ahora es el caso,
se impone revisar la ponderación de los derechos colindantes
hecha por los órganos judiciales para averiguar si sus

139
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

resoluciones sacrifican debida o indebidamente uno de ellos en

aras del otro, a la luz exclusiva de la Constitución”22.

Antes de finalizar esta monografía recurrimos a la

reflexión de eminentes juristas, entre los que se destaca la del
personal amigo Juan Carlos Mendonça, uno de los iusfilosofos
más lúcidos e ilustrados de nuestro país, quien en una de sus
obras: Crítica al Nacimiento de una Constitución, destaca las
controversias interpretativas que se darían en la Constitución
actual.

Sus reflexiones premonitorias, contenidas en su referido

libro, editado hace siete años, muestra de nuevo la hondura y
proyección de su juicio crítico, al adelantar los motivos que
determinarían – como los hechos ulteriores lo demuestran – “las
interpretaciones de dudosa solvencia científica y de dudosa
honestidad intelectual”, de la Constitución vigente. El mismo
autor destaca que nuestra Constitución “facilita la controversia
interpretativa, por ser lingüísticamente deficiente, por estar
afectada de graves deficiencias de técnica legislativa y por causa
de la improvisación de sus actores al tratar instituciones
extremadamente delicadas”.

Exalta la inspiración democrática de la Constitución

vigente y excusa parte de sus falencias en diversos hechos, tales
como: “por la prisa en su elaboración y la falta de antecedentes
idóneos sobre las discusiones que se llevaron a cabo alrededor
de sus normas”23 . De nuestra parte decimos como agregado a

22
Juan Cianciardo et al, La interpretación en la era del
neoconstitucionalismo, Bs. As., Editora Ábaco de Rodolfo Depalma,
2006 ps. 37 y 140.
23
Juan Carlos Mendonça, Crítica al Nacimiento de una Constitución,
Asunción, Editora Litocolor S.R.L., 2000, p.138.

140
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

las disculpas de las falencias de la Constitución vigente, el

extraordinario número de convencionales constituyentes, la
mayoría de los cuales con méritos exclusivamente políticos, e
intervenciones, muchas veces largas e inoportunas, las cuales
soslayaban y malversaban la consideración y profundización de
temas de real importancia.

21. INCORRECTA INTERPRETACIÓN DE LA

DENOMINACIÓN ATRIBUIDA A LA CONSTITUCIÓN
PARAGUAYA DE 1991-1992

Podemos coronar comentando la improvisación de

muchos preceptos y conceptos contenidos de la Constitución,
que ha sido y será campo fértil para las interpretaciones
polémicas de la Ley Suprema, el propio título con que se la
rotuló: Constitución “Nacional”, denominación absolutamente
incorrecta, cuya paternidad no sabemos a ciencia cierta a quién
le corresponde; salvo excusar a quienes para nada tuvimos
intervención en ese garrafal error, que no fue considerado en la
Comisión Redactora ni en el Plenario, obviamente, por cuanto
que no podía corresponder otra denominación que la de
Constitución de la República del Paraguay o más escuetamente,
Constitución paraguaya, tal como se la denominó en todos los
precedentes históricos: Constitución de 1870; Constitución del
40, (mejor calificación: “Carta Política del 40”) y la
Constitución de 1967.

Al respecto, es importante acotar que un extranjero y

distinguido legislador amigo, en una reunión del Parlamento
Latinoamericano, manifestó que desconocía que el Paraguay
tuviera una forma de estado federal y le contestamos que no, que
por el contrario, era unitaria. Al advertir su extrañeza le
interrogamos si ella obedecía el título de Constitución
“Nacional”, lo que cualquier conocedor de principios básicos del

141
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

Derecho Político sabe que esa denominación responde a los

países que tienen una forma de estado federal, con lo que se
posibilita distinguir las Constituciones Estaduales,
Departamentales o Provinciales, de la Nacional que tiene
supremacía sobre las otras.

Quizá algún otro curioso, conocedor de nuestra

organización de Estado unitario y del impropio título de
Constitución “Nacional” no haga comentario alguno, sino se
reserve su opinión sobre la poca versación y conocimiento de
ideas básicas del Derecho Político, disciplina que se considera,
en muchos aspectos, fuente doctrinaria y substantiva del
Derecho Constitucional.

Deseamos concluir reiterando las excusas iniciales por

incursionar en un tema que exige una formación importante en
lógica jurídica y filosofía del derecho, de la que carecemos. Sin
embargo, no fue impedimento para nuestra imprudente decisión
de abordar el tema, que es producto de nuestra exclusiva
responsabilidad y reflexión, sin comprometer el consejo ni
auxilio de grandes amigos de incuestionables conocimientos y
lucidez como los Mendonça y Mendonça Bonnet.

A propósito, uno de ellos, Daniel Mendonça modesto

como todos los grandes, profesor de lógica jurídica y filosofía
del derecho en el Paraguay y Europa y autor lúcido de más de
una decena de libros de importancia nacional e internacional
dice en su obra ya mencionada acerca del “objetivismo y
subjetivismo”, que encarnan dos interpretaciones diferentes
respecto de cualquier proposición, aún con mayor relieve,
suponemos, si la misma tiene carácter constitucional.

142
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Mendonça ejemplifica así su reflexión: “Virgilio oyó

cantar a Carreras mal” así “el enunciado admite dos
interpretaciones bien distintas”
1) Virgilio oyó mal cantar a Carreras
2) Virgilio oyó cantar mal a Carreras

La decodificación de las proposiciones lleva a la

interpretación distinta de conocer el alcance de la cuestión si es
“que dijo el hablante” tendencia objetiva que encierra dos cosas
diferentes o “que pretendió decir el hablante” tendencia
subjetiva que puede apreciar una u otra, pero no las dos24.

Al terminar, reiteramos otro motivo de disculpas porque

no hemos podido – por impedimento del tiempo limite –
establecer las conclusiones propias de esta monografía, lo que
quizá contribuya a moderar las criticas de estudiosos
conocedores del tema, incluso diletantes, con mejores títulos que
el autor de la monografía y de las conclusiones omitidas.

24
Daniel Mendonça, Interpretación y Aplicación del Derecho, Almería,
Editora Universidad de Almería, 1997, p. 34.

143
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

BIBLIOGRAFÍA

CALLIZO NICORA, Federico, Según Callizo, deben ser

inamovibles, La Nación, Mayo, 2000, p. 6.
CIANCIARDO, Juan et al, La interpretación en la era del
neoconstitucionalismo, Bs. As., Editora Ábaco de Rodolfo Depalma,
2006, ps. 37 y 140.
CIANCIARDO, Juan, La interpretación en la era del
neoconstitucionalismo, Bs. As., Editora Ábaco de Rodolfo Depalma,
2006.
FAYT, Carlos S., Derecho Político Tomo I, Bs. As., Editora Ghersi,
1982, p. 238.
GIMÉNEZ, CLAUDIO (Mons), Celebran salida de crisis de la
Corte, Ultima Hora, Mayo, 8, 2000, p. 3.
La Nación, Mayo, 8, Mendonça, Juan Carlos 2006, p. 5.
LÓPEZ, Mario Justo, Introducción a los Estudios Políticos, Vol. 1
Teoría Política, Bs. As., Editora Depalma, 1983, p. 32.
MARTINI, Carlos, Termina nuevo intento de subordinación de la
justicia, ABC Color, Mayo, 7, 2000 p. 3.
MENDONÇA, Daniel, Interpretación y Aplicación del Derecho,
Almería, Editora Universidad de Almería, 1997, pp. 24, 25, 28, 34.
MENDONÇA, Juan Carlos, Critica al Nacimiento de una
Constitución, Asunción, Editora Litocolor S.R.L., 2000 p.138 Nota de
junio de 1998.
ORGAZ, Arturo, Introducción Enciclopédica al Derecho y a las
Ciencias Sociales, Córdoba, Editora Assandri, 1959, p. 101.
RIERA HUNTER, Marcos, La Independencia del Poder Judicial,
Derecho Paraguayo y Comparado, Asunción, Editora La Ley
Paraguay S.A., 1991, p. 18.

144
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

SAGÜÉS, Néstor Pedro, La Interpretación Judicial de la

Constitución, Bs. As., Editora Depalma, 1998, p. 31, 83, 89.
VERNENGO, Roberto J., La Interpretación Literal de la Ley, Bs.
As., Editora Abeledo Perrot, 1994, pp.13, 14, 19, 23-25.
VIGO, Rodolfo Luís, Interpretación Constitucional, Bs. As., Editora
Abeledo Perrot, 1993, p.15.
ZULETA PUCEIRO, Enrique, Interpretación de la Ley Casos y
Materiales para su estudio, Bs. As., Editora La Ley, 2003, p. XI, XIII
y 3.
OTRAS OBRAS CONSULTADAS
BIDART CAMPOS, Germán J., Derecho Constitucional del Poder,
Tomo I y II, Bs. As., Editorial Ediar, 1967.

BIDART CAMPOS, Germán J., Derecho Político, Madrid – Bs. As.

– México, Editorial Aguilar, 1969.
BISCARETTI, Paolo, Derecho Constitucional, Madrid, Editorial
Tecnos S.A., 1965.
CARTER, Lief H., Derecho Constitucional Contemporáneo, Bs. As.,
Editorial Abeledo–Perrot, 1992.
DUVERGER, Maurice, Instituciones Políticas y Derecho
Constitucional, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1984.

EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional,

Bs. As., Editorial Depalma, 1993.
HERRERA, Enrique, Práctica metodológica de la investigación
jurídica, Bs. As., Editorial Astrea, 2006.
LEAL, Antonio, El Crepúsculo de la política, Santiago, Editorial
LOM Ediciones, 1996.

145
 TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL –
INTÉRPRETES NATURALES Y OCASIONALES DE LA CONSTITUCIÓN

LINARES QUINTANA, Segundo V., Derecho Constitucional e

Instituciones Políticas, Tomo I, II y III, Bs. As., Editorial Abeledo–
Perrot, 1970.

LOEWENSTEIN, Kart, Teoría de la Constitución, Barcelona,

Editorial Ariel S.A., 1986.
LUCAS VERDÚ, Pablo, Principios de Ciencia Política, Tomo I, II y
III, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1971.
MARMOR, Andrei, Interpretación y teoría del derecho, Barcelona,
Editorial Gedisa, 2000.
MENDONÇA, Daniel, Cómo hacer cosas con la Constitución,
Asunción, Editorial Litocolor SRL, 1999.
MENDONÇA, Daniel, Las claves del derecho, Barcelona, Editorial
Gedisa SA, 2000.
MENDONÇA, Daniel y GUIBOURG, Ricardo, La odisea
constitucional, Madrid – Barcelona, Editorial Marcial Pons Ediciones
Jurídicas y Sociales SA, 2004.
MENDONÇA, Daniel y SAPENA, Josefina, Sentencia Arbitraria,
Asunción, Editorial Intercontinental, 2006.
MENDONÇA, Juan Carlos, Constitución de la República del
Paraguay y sus Antecedentes, Asunción, Editorial EMASA, 1967.
MENDONÇA, Juan Carlos, La Garantía de Inconstitucionalidad,
Asunción, Editorial Litocolor SRL, 2000.
MENDONÇA, Juan Carlos, Conocimiento, Validez y Derogación de
Normas Jurídicas, Asunción, Editorial Litocolor SRL, 2000.
MERINO MERCHÁN, José Fernando, Instituciones de Derecho
Constitucional Español, Madrid, Editorial Beramar, 1994.
ODDONE, Rafael, Esquema del Constitucionalismo paraguayo,
Asunción, Editorial Estudio Gráfico Gelly, 1991.

146
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

PANGRAZIO CIANCIO, Miguel Ángel, Cien Máximas Jurídicas,

Asunción, Editora Intercontinental, 2004.
PRIETO, Justo José, Constitución y Régimen Político en el
Paraguay, Asunción, Editorial El Lector, 1987.
RUBIO CARRACEDO, José, Paradigmas de la Política, Barcelona,
Editorial Anthropos, 1990.
SÁNCHEZ AGESTA, Luís, Sistema Político de la Constitución
Española de 1978, Madrid, Sexta Edición, Editorial Revista de
Derecho Privado, 1991.

147
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

CASOS NO JUSTICIABLES,
DISCRECIONALIDAD
Y ZONA DE RESERVA

Evelio Fernández Arévalos

SUMARIO: 1. CASOS NO JUSTICIABLES. 2. ZONA DE RESERVA.

3. DISCRECIONALIDAD. 4. CUESTIONES POLÍTICAS.
5. RELACIONES ENTRE NO JUSTICIABILIDAD,
DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA.

149
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

150
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD

Y ZONA DE RESERVA

Evelio Fernández Arévalos

Este trabajo está limitado en cuanto a su extensión,

motivo por el cual nos vemos constreñidos a cierta concisión y a
evitar importantes consideraciones adicionales, muchas de ellas
estrechamente vinculadas a la teoría general del derecho.

1. CASOS NO JUSTICIABLES

¿Existen áreas de la actividad humana o de sus

instituciones que estén exentas de decisiones de fondo de la
actividad jurisdiccional contenciosa?

La respuesta depende de lo que se entienda por

“actividad jurisdiccional contenciosa”. Si se entiende por este
sintagma la simple actividad de los órganos jurisdiccionales,
nada ni nadie esta exento de su accionar, porque el derecho a la
acción hace que las personas o entidades estén habilitadas para
demandar y excitar la actividad jurisdiccional, con
independencia de que la demanda y lo que en ella se reclama se
ajusten o no a derecho y con independencia de que el órgano
jurisdiccional esté o no habilitado para entender y decidir sobre
esos reclamos.

El problema que planteo es más específico y puede

resumirse en la siguiente pregunta: ¿existen áreas de la actividad
humana o de sus instituciones que escapen al control judicial,
esto es, que no puedan ser objeto de sentencias definitivas en
casos contenciosos que condenen, ordenen o prohíban ciertos
actos, conductas, normaciones, o actividades?

151
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

La respuesta a esta segunda pregunta depende

substancialmente de las normas del derecho positivo vigente en
un lugar y tiempo determinados, ya que es obvio que no
solamente existieron y existen diversos y variadísimos sistemas
y ordenamientos normativos sino también que cada uno de esos
sistemas y ordenamientos normativos son cambiantes y
dinámicos.

De esta manera la primera tarea es repasar los

ordenamientos jurídicos positivos vigentes o históricos, y
comprobar si existen o no esas áreas que escapan a la decisión
de los jueces, en el sentido antes indicado.

Pues bien, los resultados de ese recorrido conceptual son

extremadamente variados y en muchos casos, aún dentro de un
ordenamiento jurídico concreto y determinado, no nos permiten
forjar un sistema, es decir, elaborar un conjunto de reglas o
principios coherentemente entrelazados entre si de manera tal
que conformen un todo unitario y sistemático.

Esa variedad y variación determina la imposibilidad

“soluciones” universales, precisamente porque el universo de
la incursión de los jueces en ciertas áreas depende en gran
medida de lo que las leyes –en sentido amplio- establecen, y las
leyes varían tanto de una latitud a otra como de un tiempo a
otro.

Adelanto una importante aclaración que pretende

eliminar un error muy común: lo expresado en el párrafo
precedente no importa afirmar que hay áreas que no estén
regidas por el derecho o que existan “islas” que escapan al
imperio universal de las normas jurídicas, ya que es una
característica definitoria del estado de derecho que todos
(hombres, acciones, instituciones) estén sometidos a sus dicta-

152
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

dos. Con ello afirmamos que el estado, como cualquier otra

persona o institución, debe obrar conforme a derecho y si se
aparta de él, es justiciable como lo son las demás instituciones y
personas.

Lo que queremos señalar es que existen ordenamientos

jurídicos que establecen que ciertas áreas del quehacer humano
o de sus instituciones escapen a constricciones derivadas de la
actividad jurisdiccional: no es que esas áreas no estén regidas
por el derecho sino que es el mismo derecho el que, por razones
diversas, las excluye de las decisiones de los magistrados
judiciales o, a veces, de la intervención de todas las autoridades,
judiciales o no. Como veremos, a veces esa exclusión es total,
otras parcial y otras de modo condicionado..

Tomemos por caso el Art. 33 CN, el cual establece la

siguiente norma: “La intimidad personal y familiar, así como el
respeto a la vida privada, son inviolables. La conducta de las
personas, en tanto no afecte al orden público establecido en la
ley o a los derechos de terceros, estará exenta de la autoridad
pública. Se garantiza el derecho a la protección de la intimidad,
de la dignidad y de la imagen privada de las personas”.

Esa norma constitucional excluye de la autoridad

pública, todas las conductas de las personas si es que ellas no
afectan el orden público o a los derechos de terceros. Para evitar
la intrusión de cualquier arbitrariedad que la ambigüedad de la
expresión “orden público” pudiera provocar, el precepto que
estudiamos lo restringe al ámbito preciso e intersubjetivamente
verificable de “orden público establecido en la ley”, de modo tal
que aunque según la valoración subjetiva de un operador de
cualquiera de los poderes del estado que estime que una
conducta determinada afectaría el orden público, esa valoración
subjetiva no autorizará su intervención como autoridad si es que

153
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

esa conducta no violenta lo que la ley y solamente la ley califica

como orden público, por encima de la valoración subjetiva del
operador estatal.

El Art. 33 CN consagra el derecho a la privacidad, el

cual excluye la intervención estatal en sentido amplio, en todas
las acciones voluntarias de los seres humanos que no afecten o
dañen a terceros o violen el orden público legalmente definido.
Es una de las variadas formas en que la CN consagra el
principio de la autonomía de la persona, principio en virtud del
cual los seres humanos pueden elegir a voluntad planes de vida,
modos de convivencia o ideales de excelencia humana y tienen
la potestad y la libertad de llevar a cabo cualquier acción en el
amplísimo campo del quehacer humano, con dos únicas
excepciones: lo que dañe a terceros y lo que viole el orden
público legal. No importa que esas conductas puedan ser
consideradas ajenas a los patrones morales imperantes o puedan
causar daño al propio agente: solamente se requiere que no
afecten (negativamente) a derechos de terceros o al orden
público establecido en la ley. El derecho a la privacidad está
protegido por otros preceptos constitucionales (CN 9, 24 y 25) y
legales (Arts. 233, 234 del Código Penal).

El Art. 33 de la CN consagra también el derecho a la

intimidad – que no debe ser confundido con el derecho a la
privacidad. El derecho a la intimidad preserva la actividad
íntima y familiar del conocimiento de los demás. Es el derecho a
no ser observado en la vida íntima o familiar, a que se respete la
soledad, a no ser sometido a la murmuración, la burla o la
ridiculización, a excluir del conocimiento de los demás las
conversaciones, la correspondencia, los hábitos y preferencias
sexuales, los rasgos del cuerpo, la imagen, el estado de la salud,
etc. El derecho a la intimidad también esta protegido por las
normas consagradas en los Artículos CN 33, 34, 36 y 23 y por

154
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

diversos preceptos infraconstitucionales (Arts. 141, 143, 144,

145, 146 y 153 del Código Penal; Arts. 187, 191, 193/196, 200,
201 del CPP, etc.).

De modo que estamos frente a la evidencia de que la

propia CN establece una amplia esfera del quehacer humano que
no puede ser invadido por la actividad jurisdiccional: son casos
no justiciables.

¿Qué pasaría si alguien promueve una acción judicial

tendiente a prohibir, declarar ilegal o alterar una conducta
protegida por el derecho a la privacidad o a la intimidad, o a
reclamar resarcimiento por su ejercicio? Si bien el derecho
subjetivo a la acción de un demandante provocaría la necesaria
excitación para impulsar la actividad del órgano jurisdiccional,
éste se vería constreñido al rechazo de la demanda por tratarse,
precisamente, de un caso no justiciable. Así pues, caso no
justiciable no es sinónimo de caso que impide un juicio, sino
más bien caso que impide que el órgano jurisdiccional sentencie
acogiendo la demanda y de esa manera limite o constriña el
amplio espectro de actividades amparado por el derecho a la
intimidad y a la privacidad.

Muchas veces la no justiciabilidad de un caso deriva, no

solamente de una o más normas constitucionales específicas,
sino también del sistema integral consagrado por la CN En el
Paraguay hay reglas que se derivan de su carácter republicano,
de su estado de derecho, de su condición unitaria, de la división
y equilibrio de sus poderes, del carácter democrático de
gobierno, etc.

Así, es sabido que en los estados unitarios se requiere en

mayor grado preservar la división y equilibrio de los poderes del
estado, porque el cumplimiento de sus fines y su adecuado

155
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

funcionamiento sólo son posibles cuando la delimitación de la

competencia y esfera lícita de acción de cada uno de ellos está
claramente perfilada.

De este modo, la tendencia dominante en las

democracias que rigen en estados unitarios, es reconocer
amplias facultades a cada órgano constitucional del estado para
el cumplimiento de sus funciones específicas, y restringir al
mínimo la intervención de cualquiera de ellos para cuestionar,
inmiscuirse o corregir los actos y decisiones de otro órgano del
estado, de modo tal a evitar que algunos de esos órganos rompan
el equilibrio de los poderes y se constituyan en superpoderes.

Una forma de acumular indebidamente facultades que no

corresponden es pre-tender un control concentrado de la
constitucionalidad de las normas jurídicas, de los actos de
gobierno y de las decisiones judiciales. En ese camino, es fácil
que un órgano constitucional, sea supremo – PE, PL o PJ – o no
– Contraloría General de la República, Ministerio Público,
Banca Central, etc. – invada la esfera de competencias de otros
órganos constitucionales y trabe su accionar.

Soslayando ese problema, en nuestro régimen

constitucional no existe un control concentrado de
constitucionalidad, sino de inconstitucionalidad. Pareciera a
primera vista que se trata de un juego de palabras, pero no es así.

La constitución es un conjunto orgánico de normas

jurídicas válidas de vigencia suprema, a las que han de
adecuarse las demás normas jurídicas y la actuación de todos los
agentes que operan en su ámbito geográfico de aplicación; por
lo cual la primera y principal norma que todos han de interpretar
y aplicar es la constitución. En ese sentido, aplican en todo
momento normas constitucionales y muchas veces las

156
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

interpretan, entidades públicas y privadas, ciudadanos,

habitantes y hasta transeúntes. Y esa múltiple aplicación de la
constitución es posible e inevitable porque sus preceptos son
generales y se proyectan a todas las instituciones y actividades,
y también porque admiten diferentes aplicaciones y decisiones,
todas ellas lícitas: con sus preceptos se pueden sancionar
lícitamente los más diversos códigos penales, códigos civiles,
leyes electorales, leyes de matrimonio, leyes registrales;
elaborar variopintos contratos, estatutos, negocios jurídicos, y
realizar los más variados actos, diligencias, conductas, planes de
vida, etc. etc.

De modo que, de una u otra forma, todos interpretamos y

“vivimos·” cotidianamente los mandamientos de la CN, la cual,
por la amplitud de sus preceptos admite más de una
interpretación y de un curso de acción válidos y lícitos.

Que todos aplicamos la CN –y para aplicarla muchas

veces la interpretamos si el ingreso linguístico no es suficiente-
se deriva de su supremacía (CN 137), de la obligación general
de cumplir con los mandatos de la ley (CN 127 ) y de múltiples
disposiciones constitucionales (PL, CN 202, incs. 1) y 2); 219,
inc. 1); PE, CN 238, ap. 2); PJ, CN 247; sentencias judiciales,
CN 256; Ministerio Público, CN 268 1), etc. En algunos casos la
CN faculta expresamente a interpretar la constitucionalidad de
sus propias disposiciones , PJ, CN 247; PL, CN 202, inc. 2).

Hemos leído algunos fallos en que se sostiene que no

existen cuestiones no justiciables porque siempre está habilitado
su control de inconstitucionalidad. Así, el ministro Lezcano
Claude, luego de afirmar que no existe un criterio único sobre
cuestiones no justiciables y de reconocer que su admisión como
tal dependerá exclusiva-mente del criterio jurisprudencial fijado
por la CSJ (Acuerdo y Sentencia Nº 154, 31-07-1995, publicado

157
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

en FI2, p. 16), acto seguido sostiene la opinión de que no pueden

existir cuestiones no justiciables porque ningún acto puede
escapar a la posibilidad de ser sometido al control de
constitucionalidad por parte del órgano respectivo (FI2, p. 17).
Ya hemos visto que, efectivamente, es así: todos aplicamos la
constitución y, para ello, si el inicial ingreso linguístico no es
suficiente, la interpretamos; pero todo ello nada tiene que ver
con la existencia o inexistencia de cuestiones no justiciables.
Ahora bien, si el autor que comentamos quiso referirse al control
de inconstitucionalidad, cabe la siguiente aclaración ya
formulada más arriba: es la propia constitución la que dirime la
cuestión al establecer directa o indirectamente que ciertas
conductas, actos o normas, cuando reúnen determinadas
características, están exentos de la autoridad de los magistrados.
Sería autocontradictorio e inadmisible que el control de
inconstitucionalidad pudiera alzarse en contra lo que establecen
preceptos constitucionales o que se derivan del ordenamiento
constitucional como un todo.

Intentemos un breve ´Gedankeexperiment”. Imaginemos

las siguientes situaciones:
El Presidente de la República:
1) designa ministro del PE a Incitato, su caballo preferido;
2) designa ministro del PE a un niño de dos años de edad;
3) designa ministro del PE a un ciudadano checo;
4) designa ministro del PE a una persona fallecida;
5) designa ministro del PE a un declarado ausente con
presunción de fallecimiento
6) designa ministro del PE a un demente declarado tal por la
justicia;
7) designa ministro del PE a un ciudadano paraguayo hábil para
el cargo, pero en el decreto respectivo le prohibe prestar
juramento o promesa.

158
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

8) designa ministro del PE a un ciudadano paraguayo hábil para

el cargo, pero que según general convicción, carece de
capacidad para desempeñar esa magistratura.

En los siete primeros supuestos imaginarios el control de

inconstitucionalidad haría que esas designaciones no surtieran
efecto. Pero si se cumplieran los estándares constitucionales, la
designación de ministro del Poder Ejecutivo no sería revisable
por acto jurisdiccional alguno, porque, además de ser una
facultad discrecional del Presidente de la República, constituye
parte de la zona de reserva del PE y, especialmente, porque la
CN no establece ningún otro recaudo que el Presidente de la
República deba cumplir y que pueda sobreponerse a su arbitrio.
Por eso en el octavo supuesto no cabría una declaración de
inconstitucionalidad porque cualquiera fuera la convicción
general sobre la idoneidad de la persona, la potestad presidencial
permanecería incólume.

Insistimos en que lo que hay que tener claro es que la no

justiciabilidad existe por aplicación de disposiciones de la CN:
es la obediencia a nuestra norma fundamental la que impone que
ciertos actos, acciones y decisiones, ya sea de entes estatales, de
sus operadores, de entes privados o de seres de carne y hueso,
no estén sujetos a revisión judicial. Volvamos al ejemplo
anterior, y remitámonos a una sola norma constitucional para
fundar la no justiciabilidad de la designación o remoción de un
ministro por el Presidente de la República, siempre que se
cumplan ciertos recaudos constitucionales (nacionalidad, edad,
etc., CN 241 ). Es evidente que ningún otro órgano o
funcionario estatal es competente para designar y remover a los
ministros del PE. Pero supongamos que un juez sentencie
ordenando al PE que no designe ministro a una persona
determinada, o a una clase de personas (los de un partido
político, los de una raza, los de una religión, etc.). En ese caso,

159
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

entre otras disposiciones de nuestra CN, se violaría el Art. 3 CN

porque la injerencia del juez en esa área rompería el equilibrio
de los poderes supremos del estado, invadiendo un campo de
decisión discrecional del PE (CN 238, 6). Igual criterio se
aplicaría si el PE pretendiera anular fallos judiciales por
considerarlos inconstitucionales o injustos; o que el PL
descalificara el veto del PE a un proyecto de ley, aunque el veto
tuvo lugar en tiempo y forma legal.

En el citado libro y fallo de la CSJ, el ministro Sapena

Brugada ubica el tema de la justiciabilidad y no justiciabilidad
en un plano teórico que considero adecuado. Comienza
señalando que la vigencia irrestricta de las normas
constitucionales alcanza a todos los poderes del estado y, por
ende al propio Poder Judicial; con palabras de Fayt y Belluscio
afirma que la misión más delicada de la justicia es la de saber
mantenerse dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar
las funciones que incumben a los otros poderes. Sostiene que
ningún artículo de la CN puede ser interpretado como
estableciendo una pauta clara y definitiva sobre los asuntos no
justiciables y, sobre todo, que establezca que no existan asuntos
no justiciables, y luego de afirmar con Guastavino que la no
justiciabilidad es una autolimitación que se impone el Poder
Judicial, concluye que el poder de control de la CSJ “se detiene
y no se realiza en cuestiones no justiciables” (Acuerdo y
Sentencia Nº 84, 31-07-1995, F12, pp. 23-26). Agrego a estos
asertos del ministro Sapena Brugada, que esa autolimitación no
es una decisión libre, sino que está impuesta por la propia CN.
(Entre otros, CN 3 y 137).

Por otra parte, ese fue y sigue siendo el sano criterio de

la CSJ en diversos fallos sobre casos de expropiación de
inmuebles, en todos los cuales destacó la competencia

160
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

excluyente del Congreso, y que no es dable cuestionar

judicialmente las razones o el acierto de su determinación.

2. ZONA DE RESERVA

Es frecuente que se asimile la no justiciabilidad con la

zona de reserva, ya sea para negar la existencia de una o de
ambas categorías ya para justificar la una con la otra, lo cual nos
obliga a caracterizar las zona de reserva y luego a demostrar que
existen zonas de reserva en dispositivos de la CN.

¿Qué es una zona de reserva? Se considera zona de

reserva de una institución o de un operador estatal, aquélla que
es de su exclusiva y excluyente competencia, es decir, el
conjunto de atribuciones que pueden y/o deben ser ejercidas
exclusivamente por un órgano estatal determinado o por un
operador estatal y que, por ello, no admite que sean ejercidas por
otros órganos estatales. Insisto: se trata de atribuciones y
competencias que la CN atribuye a un órgano-institución o a un
órgano-persona del estado, en forma exclusiva y excluyente y
que no puede ser ejercidas por otros órganos, poderes o agentes
del estado; de modo tal que si una atribución o competencia es
compartida por más de un órgano-institución o un órgano
persona, no constituye una zona de reserva.

¿Existen zonas de reserva en nuestro régimen

constitucional? Existen en todos los órganos constitucionales del
estado, y son, además, abundantes. Valgan los siguientes
ejemplos:

PODER LEGISLATIVO. En el ámbito del Poder Legislativo

(PL) algunas zonas de reserva son las siguientes:

161
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

- La etapa constitutiva o de sanción del proceso de

formación de las leyes, CN 202, incisos 2, 3, 4, 6, 7, 12,13, y
21. Es decir que solamente el Congreso, en forma exclusiva,
puede sancionar leyes. (Fernández Arévalos, 2003, págs. 63/64,
160, 240/242) )
- El juicio político, CN 225;

- La función reglamentaria, CN 185, 190 y 202, inc. 8);

- la designación de sus autoridades y empleados, CN

200;

- la citación e interpelación CN 193;

- el desafuero y el poder disciplinario sobre legisladores,

Art. 190;

- la creación, eliminación e integración de comisiones

parlamentarias permanentes o transitorias, unicamerales o
bicamerales, CN 186 y 196;

- el otorgamiento de acuerdos, CN 202, inc. 17 y Art.

238, inc. 9.

PODER EJECUTIVO. En el ámbito del Poder Ejecutivo (PE)

algunas de sus zonas de reserva son las siguientes:
- dirigir la administración general del país, CN 238, 1);

- reglamentar las leyes mediante decreto, CN 238, 3) y

5)
- vetar total o parcialmente las leyes, CN 238, 4);

- dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la

República, CN 238, 7);

162
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

- ser comandante de las Fuerzas Armadas de la Nación,

CN 238, 9);

- nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo,

CN, 238, 6)

- nombrar y remover al Procurador General de la

República, CN 245;

PODER JUDICIAL. En el ámbito del Poder Judicial (PJ)

algunas de sus zonas de reserva son las siguientes:
- Ejercer la función jurisdiccional judicial contenciosa,
CN 248. Es un cuasi monopolio jurisdiccional judicial
contencioso (Fernández Arévalos, 2001, p. 74, y Fernández
Arévalos, 2003, p. 344/345), con dos excepciones; la justicia
militar, CN 174, y las decisiones arbitrales, CN 248; aunque en
ambos casos hay recurribilidad amplia o restringida ante
órganos del PJ, CN 174, 137 y 248.
Constituyen algunas zonas de reserva de la Corte Suprema de
Justicia:

- ejercer la superintendencia de todos los organismos del

Poder Judicial, CN 259, 1);

- dictar su propio reglamento interno, CN 259, 2);

- supervisar los institutos de detención y reclusión, CN

259, 8);

- designar a los jueces de los tribunales y juzgados de

toda la República, a propuesta en terna del Consejo de la
Magistratura CN 251, con excepción de los propios ministros de
la CSJ y de los integrantes del Superior Tribunal de Justicia
Electoral;

163
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

- designar a los agentes fiscales, a propuesta en terna del

Consejo de la Magistratura, CN 264, 2);
Es zona de reserva de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia:

- ejercer el control de inconstitucionalidad de las leyes y

otros instrumentos normativos y de las sentencias definitivas e
interlocutorias (CN 260) (Ver Fernández Arévalos, 2003, págs.
405/409).

Después de este esquemático recorrido, creo que no cabe

duda de que existen un cúmulo de atribuciones y competencias
que sólo pueden ser ejercidas en forma exclusiva y excluyente
por determinados órganos del estado, de cuyo ejercicio están
excluidos los demás, área que constituye precisamente lo que se
denomina zona de reserva. Es, en efecto, inadmisible, que la
designación y remoción de ministros del PE la pueda efectuar
otro órgano que el PE, o que la inconstitucionalidad de un
instrumento normativo la declare otra entidad que la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ya se integre con
sus miembros o con todos los ministros, etc.

3. DISCRECIONALIDAD

Comencemos por señalar los casos en los cuales no cabe

la discrecionalidad. No es admisible la discrecionalidad cuando
las facultades, atribuciones y deberes de un órgano u operador
estatal se hallan preestablecidos en la CN o en las leyes, de
modo tal que su accionar está reglado por normas jurídicas, sin
que éstas dejen margen para que se opte entre obrar o no obrar,
obrar cuando o donde se crea oportuno, obrar de maneras
diferentes o establecer la forma de obrar.

164
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Por el contrario, la discrecionalidad existe cuando el

órgano u operador estatal está investido de facultades,
atribuciones y deberes preestablecidos en la CN o en las leyes,
pero la misma CN o las leyes les confieren una o más de las
siguientes potestades opcionales:

- de obrar o no obrar (el PE puede vetar o no vetar una

ley sancionada por el Congreso)

- de elegir el momento de obrar (una ley puede facultar al

PE a que determine el momento en que comenzará la ejecución
de una campaña sanitaria contra el dengue);

- de obrar o no obrar, pero en el caso de que se opte por

obrar, la norma establece su contenido y límites;

- establecido por la norma el deber de obrar con un fin

determinado, dejar librado al órgano el contenido específico o
las modalidades de ese obrar;

- de determinar la amplitud del ámbito de vigencia

temporal o geográfica de una norma infralegal (una ley que
obligue al PE a realizar acciones tendientes a mejorar la
infraestructura física de centros de enseñanza, pero que le
autorice a determinar el momento y duración de esas acciones o
los lugares en que se realizarán);

- la potestad de que el órgano reglamente su propia

actividad o la de otros órganos u operadores estatales, si es que
la ley no estableciera puntualmente las pautas a las que debería
ceñirse esa reglamentación;

165
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

- la potestad de designar a voluntad a determinados

operadores estatales entre varios posibles (el Presidente de la
República designa a los ministros del PE);

- la potestad de cesar en sus funciones a determinados

operadores estatales (el Presidente de la República está
facultado para remover a los ministros del PE);

- la potestad de optar entre varias soluciones legales,

dejando a cargo del órgano optar por la que considere más
oportuna, conveniente y adecuada a las circunstancias del caso y
a la satisfacción del interés público a su cuidado (cuando una
norma jurídica prescribe que un órgano u operador estatal
oriente su actividad al logro de ciertas metas sin indicar las
medidas puntuales que ha de adoptar y el ordenamiento jurídico
vigente ofrezca varios modos de hacerlo);

También existe cierto grado de discrecionalidad de hecho

cuando no exista una norma jurídica específica que contemple la
situación o problema que se plantee y que el órgano u operador
estatal esté en el deber de solucionar (por ejemplo, la situación
prevista en el párrafo segundo del Art. 9 del Código de
Organización Judicial, Ley Nº 879/ 1981). Soslayo el tema de
las lagunas del derecho por no ser el objeto de este trabajo.

Las potestades discrecionales no son totalmente

libérrimas porque generalmente sufren restricciones y están de
en mayor o menor grado condicionadas:

- en primer lugar, porque, salvo el caso de inexistencia

de norma jurídica específica, en todos los demás casos es
menester que la propia CN u otras normas infraconstitucionales
habiliten, ya sea directa o indirectamente, el ejercicio de poderes
discrecionales;

166
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

- en segundo lugar, porque generalmente enmarcan el

ejercicio de la potestad discrecional un conjunto de normas
jurídicas de cumplimiento ineludible (el órgano u operador
estatal ha de ser competente; los órganos-personas han de estar
en ejercicio de sus funciones; los funcionarios a designarse
deben ser seres humanos y reunir determinados requisitos en
cuanto a la edad, la nacionalidad, la idoneidad, etc.); aunque,
satisfechos estos requerimientos, quede siempre un amplio
margen para la discrecionalidad;

- en tercer lugar, porque en la generalidad de los casos

los fines públicos y las necesidades colectivas que han de
satisfacer el órgano o el operador, ya condicionan por sí mismos
en alguna medida el rango de variabilidad de la decisión
discrecional;

- en cuarto lugar, porque siempre que no haya institutos o

normas que directa o indirectamente lo impidan, en principio el
contralor jurisdiccional solo puede ejer-cerse respecto de los
condicionamientos que enmarcan el amplio núcleo discrecional
propiamente dicho (control sobre la competencia del órgano,
sobre edad, la nacionali-dad, etc. de los funcionarios a
designarse, etc.), pero no sobre la conveniencia o incon-
veniencia, la oportunidad o inoportunidad, la eficacia o
ineficacia, el acierto o el des-acierto, etc., de las decisiones de
los órganos u operadores estatales que ostentan esas
competencias. Es más, la doctrina y jurisprudencia consolidan la
actuación discrecional con el agregado de la presunción de
legitimidad de los actos de la autoridad estatal.

Lo dicho da la pauta de que cabe hablar de distintos

grados de discrecionalidad, y que esa gradación está
determinada por lo general de una de dos maneras o de ambas:
1) la misma norma jurídica establece ese grado de

167
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

discrecionalidad de modo expreso o implícito, o 2) la rodea de

límites positivos o negativos.

Pero, pese a esos condicionamientos, en todos los casos

hay un amplio núcleo dentro el cual se despliega sin ataduras la
potestad y el arbitrio discrecional.

No hay que confundir la discrecionalidad con el poder de

policía (police power), en virtud del cual algunos órganos del
estado pueden reglamentar los derechos individuales dentro de
márgenes razonables. Los márgenes razonables varían:

- según el criterio dominante en los Estados Unidos ese

margen es muy amplio ya que justifica las medidas estatales
con tal que estén orientadas a promover el bienestar general
(broad and plenary police power);

- el criterio de los estados europeos – modelo que sigue

nuestra CN- es restringido ya que sólo justifica medidas
orientadas a preservar la seguridad, la salubridad, la higiene
pública y la moralidad.

De cualquier manera el poder de policía no permite la

actuación discrecional de los órganos estatales o de sus agentes,
y, por otra parte, no limita ni restringe derechos constitucionales
sino aplica de modo armónico uno o más preceptos
constitucionales, con miras a satisfacer necesidades y
requerimiento sociales que redunden en el bienestar general. Un
principio orientador en esta materia es lo que dispone la norma
expresada en CN Art. 128.
4. CUESTIONES POLÍTICAS

No creo que quepa lugar para una categoría jurídica

autónoma calificable como “cuestiones políticas”. No es que

168
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

neguemos la existencia de “cuestiones políticas”, sino que

estimamos que éstas se subsumen en las categorías de cuestiones
no justiciables, zona de reserva y discrecionalidad. Dicho de
otro modo, las cuestiones políticas o bien constituyen zona de
reserva de un órgano del estado, o bien son manejables por él de
modo discrecional, o bien son cuestiones no justiciables, o bien
comparten dos o todas las características indicadas..

Además el mismo sintagma cuestión política es ambiguo

y vago. Ambiguo porque sirve para designar un conjunto
heterogéneo de acciones y decisiones de los poderes supremos
del estado y de órganos constitucionales extrapoderes, y vago
porque un mismo proceso puede en su evolución tener fases que
no admitan su calificación como cuestión política y etapas que
sí admitan esa calificación, ya sea totalmente o en alguno de sus
aspectos. Tal vez por ello algunos loables intentos de
sistematizarla no judicialidad de las cuestiones políticas,
resultan, a mi juicio, insatisfactorias (Tagle Achaval, Carlos,
1972).

En rigor de verdad, toda actividad social de hombres e

instituciones siempre tiene algún componente político ya sea
porque influyen en la convivencia de un núcleo comunitario, ya
porque revierte en beneficio o perjuicio de otros seres humanos
o instituciones, ya sea porque signifique el ejercicio del poder
de unos sobre otros.

En el caso del Paraguay los tres poderes supremos del

estado están involucrados en cuestiones políticas, ya que
conjuntamente conforman el gobierno de la República del
Paraguay (CN 3), y precisamente porque constituyen el
gobierno, la mayor parte de sus actos son inevitablemente
políticos.

169
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

Lo dicho no debe llevar al error de confundir “cuestiones

políticas” con “cues-tiones políticas partidarias”. Una de las más
altas y obles funciones políticas del PJ es la de administrar
justicia, pero con total independencia de los partidos políticos.

5. RELACIONES ENTRE NO JUSTICIABILIDAD,

DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

Esas tres características no se dan necesariamente en

forma conjunta y de modo indisoluble.

- Un caso no justiciable – como el derecho consagrado

en CN 33 – es discrecional pero no integra la zona de reserva de
ningún ente u operador estatal; aunque, claro está hay también
casos no justiciables que integran esa zona de reserva.

- Hay atribuciones que integran la zona de reserva de

poderes supremos del estado o de órganos extrapoderes, pero
que no son discrecionales (PE, CN 238, 1) y 9; PL CN 202, 5),
6), 9), 14); PJ CN 248; CSJ CN 259, 1) y 8): Sala Constitucional
CN 260, etc.); aunque, claro está hay otras atribuciones que
integran esa zona de reserva y son discrecionales.

- Hay algunos pocos casos de facultades discrecionales

que no integran la zona de reserva de un poder supremo del
estado o de un órgano extrapoderes, porque son atribuciones no
exclusivas sino compartidas (PL CN . 183, 3) y Cámara de
Senadores CN 224, 5); PE, PL, CSJ CN 203), aunque en la
abrumadora mayoría de los casos las facultades discrecionales
integran una zona de reserva.

- Finalmente hay casos en que se dan conjuntamente las

tres características (PL CN 202, 9), 10), 16), 18); PE CN 238,

170
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

4), 6), 10); CSJ CN 259, 7); 264, 2) y 270, para designar jueces
y agentes fiscales dentro de la terna).

- Finalmente hay casos en que se dan conjuntamente las

tres características (PL CN 202, 9), 10), 16), 18); PE CN 238,
4), 6), 10); CSJ CN 259, 7); 264, 2) y 270, para designar jueces
y agentes fiscales dentro de la terna).

171
 CASOS NO JUSTICIABLES, DISCRECIONALIDAD Y ZONA DE RESERVA

BIBLIOGRAFÍA
Corte Suprema de Justicia, Fallos Institucionales, Tomo I, Asunción,
2000.
Corte Suprma de Justicia, Fallos Institucionales, Tomo II, Asunción
2000.
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Manual de la Constitución
Argentina, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1993.
FERNÁNDEZ ARÉVALOS, Evelio, Hábeas corpus, régimen
constitucional y legal en el Paraguay”, Intercontinental Editora,
Asunción, 2000.
FERNÁNDEZ ARÉVALOS, Evelio, “Órganos Constitucionales del
Estado”, Intercontinental Editora, Asunción, 2003.
LEZCANO CLAUDE, Luís, El Control de Constitucionalidad en el
Paraguay, Editorial La Ley Paraguaya, Asunción.
MENDONÇA, Juan Carlos, La Garantía de Inconstitucionalidad,
Edición del autor, Asunción.
MENDONÇA, Daniel y GUIBOURG, Ricardo A., La Odisea
Constitucional, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. ,
Madrid, 2004.
MENDONÇA BONNET, Juan Carlos, "El Equilibrio de Poder en la
Constitución de 1992", publicado en Comentario a la Constitución,
Tomo II, p. 27, Edición Corte Suprema de Justicia, Asunción, 2002.
RIERA HUNTER, Marcos, La Independencia del Poder Judicial,
editorial La Ley Paraguaya, Asunción.
TAGLE ACHÁVALE, Carlos, "Función Política y Función Judicial.
La no judicialidad de las cuestiones políticas", Revista Jurídica
Argentina La Ley, Tomo 148, p. 1323, Buenos Aires, 1972.

172
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

LA GOBERNABILIDAD EN LA
CONSTITUCION DE 1992

Juan Carlos Mendonça Bonnet

SUMARIO:1. INTRODUCCIÓN. 2. PRECISIONES PRELIMINARES.

3. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE NUESTRA
DEMOCRACIA. 4. EL MARCO INSTITUCIONAL. 4.1.
DIVERSOS ASPECTOS DEL MARCO INSTITUCIONAL.
4.2. LOS PODERES CONSTITUCIONALES DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. 4.3. LA RELACIÓN
ENTRE EL CONGRESO Y EL PODER EJECUTIVO. 4.4.
EL SISTEMA DE PARTIDOS. 5. CONCLUSIÓN

173
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

LA GOBERNABILIDAD EN LA
CONSTITUCIÓN DE 1992

Juan Carlos Mendonça Bonnet

Es claro que instituciones y constituciones no pueden

hacer milagros. Pero difícil será que tengamos
buenos gobiernos sin buenos instrumentos de
gobierno. Entonces, ¿por qué hemos de prestar tan
poca atención a la forma en que funcionan o no
funcionan las estructuras políticas, y si se las puede
mejorar?

Giovanni Sartori

1. INTRODUCCIÓN

En 1997, en el primer volumen de esta misma obra

colectiva1, estudiaba el equilibrio de poder en la Constitución,
enunciado en su artículo 3º. Han pasado diez años desde
entonces y me propongo seguir con el tema, sólo que ahora
analizando el modo en que interactúan la gobernabilidad y el
“equilibrio” diseñado por la Constitución. Sin duda equilibrio y
gobernabilidad están íntimamente relacionados, pero no hay
entre ellos una relación causal de tipo lineal, en el sentido de que
uno sea necesariamente efecto del otro, sino que la relación es
de recíproca influencia. Así, el equilibrio incidirá en la
gobernabilidad, pero a su vez, la gobernabilidad contribuirá o no
al equilibrio.
1
Juan Carlos Mendonça Bonnet, “El Equilibrio de poder en la Constitución
de 1992”, en Emilio Camacho y Luis Lezcano Claude (org.), Comentario a la
Constitución de 1992 – Homenaje al Quinto Aniversario, Asunción, Edición
de la Corte Suprema de Justicia, 1997.

175
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

Es muy importante dejar en claro que la

gobernabilidad, obviamente, no depende sólo del plan elaborado
en la Constitución; la gobernabilidad es una cuestión harto
compleja que responde a numerosos factores. Afirma Manuel
Alcántara que las crisis de gobernabilidad, tan extendidas en las
democracias del “Tercer Mundo”, obedecen a: 1) la calidad del
liderazgo y de las preferencias de éste; 2) la ideología
prevaleciente; 3) el grado de armonía existente entre las elites;
4) el diseño de las instituciones políticas, como el sistema de
partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y; 5)
el papel del Estado como responsable principal del desarrollo
socioeconómico2. El objeto de nuestro estudio se limitará al
numeral 4; esto es, nos interesa el “diseño institucional”,
advirtiendo que no es el único elemento determinante de la
gobernabilidad de un país. Lo que ya no se discute es que ese
diseño institucional no puede pasarse por alto y que los demás
elementos deben ser analizados a la luz de otras disciplinas.

Dicen Xavier Arbós y Salvador Giner que: “Se

empieza a hablar de ‘gobernabilidad’ cuando aparecen
situaciones en las que las instituciones que ostentan el poder
legítimo en una colectividad no son capaces de cumplir con la
misión que parecen tener encomendada. En otras palabras, la
gobernabilidad, la capacidad de gobernar, se convierte en
objeto de reflexión en el momento en que se manifiestan los
límites de una acción de gobierno“3. Una conclusión que
podemos sacar del párrafo transcripto es que el primer síntoma
de problemas de gobernabilidad se advierte cuando quienes
ostentan el poder legítimo no son capaces de cumplir con la

2
Manuel Alcántara, Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1994, p. 39.
3
Xavier Arbós y Salvador Giner, La Gobernabilidad. Ciudadanía y
democracia en la encrucijada mundial, Madrid, Siglo XXI de España
Editores, S.A., 2002, p. 6.

176
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

misión que tienen encomendada, en otras palabras, hablamos de

eficacia en la labor gubernativa. Otra conclusión es que la
gobernabilidad está en relación con la capacidad para gobernar.
La última conclusión se refiere a que la ingobernabilidad está
relacionada con las limitaciones en la acción de gobierno y este
es el aspecto que guarda relación con el equilibrio.
Detengámonos por un momento en este punto. Ha de entenderse
que hablamos de acciones de gobierno, entendidas como actos
del poder administrador, o sea, del Poder Ejecutivo. Al respecto
dicen Arbós y Giner: “La cualidad de `gobernable` se refiere a
la dimensión política de un orden social. Presupone que el
poder político es capaz de ejercer la acción de gobierno sobre
los ciudadanos; es decir, que orientando su conducta con
mandatos y prohibiciones, fundamentados en el consentimiento
y en la represión, consigue sus objetivos. En las sociedades
occidentales, la acción de gobierno es esencialmente la
responsabilidad de lo que se conoce como ‘poder ejecutivo’, y
que en Europa continental es habitualmente sinónimo de
gobierno”4. Es importante hacer hincapié en esto, ya que
posteriormente veremos cómo en ocasiones se pretende que la
acción de gobierno pueda ser atribución de otros órganos que no
sean el Ejecutivo. Por otro lado, quede claro que los
constreñimientos impuestos a las acciones de gobierno no
siempre resulta en una situación de ingobernabilidad, ya que
esas restricciones muchas veces son inexcusables para mantener
el equilibrio y el sistema democrático; la ingobernabilidad de la
que hablamos se refiere, pues, a impedir la realización de actos
que no atentan contra los principios de la democracia liberal,
pero son impedimentos que, no obstante, conspiran contra la
eficacia de la acción de gobierno. De aquí surgen algunas
cuestiones que deben ser precisadas de manera preliminar, a
saber: debemos definir el concepto de “gobernabilidad”;
hablamos de gobernabilidad democrática y no de cualquier
4
Ibídem, p. 14.

177
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

gobernabilidad; la gobernabilidad a la que nos referimos guarda

estrecha relación con la eficacia en la labor de gobierno; como
ya establecimos, la acción de “gobernar” es, en rigor, propia del
Poder Ejecutivo.

2. PRECISIONES PRELIMINARES

Comencemos por el concepto de “gobernabilidad”.

Aclaremos que los estudios sobre gobernabilidad son
relativamente nuevos, ya que comienzan en la segunda mitad del
siglo pasado. A partir de allí, se ha vuelto una cuestión que gana
cada vez mayor relevancia y, a esta altura, existe una enorme
cantidad de material escrito. Sin temor podemos afirmar que es
un tema de tratamiento inexcusable en las ciencias políticas y en
el derecho constitucional y político. Qué ha de entenderse por
“gobernabilidad” es un primer obstáculo importante que
resolver, ya que cada autor formula su propia acepción. Algunos
proponen un concepto muy amplio, según el cual la
gobernabilidad es un atributo de las mismas sociedades; esta es
la posición adoptada por Joan Prats i Catalá cuando afirma que:
“La gobernabilidad es una cualidad que proponemos se postule
de las sociedades o sistemas sociales no de sus gobiernos.
Hablamos de la gobernabilidad de un país o de una ciudad no
de sus gobiernos, aunque obviamente las cualidades y calidades
de éstos son un factor importantísimo de la gobernabilidad”5.
Otros se limitan a la gobernabilidad ejecutiva, así, Coppedge
dice que hay gobernabilidad cuando un gobierno es capaz de
adoptar medidas oportunas y coherentes, cuando ellas se aplican
con eficiencias y consistencia sin ser abandonadas
intempestivamente y, finalmente, producen los resultados

5
Joan Prats i Catalá, “Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo
Humano: Marco Conceptual y Analítico”, en Joan Prats i Catalá et al,
Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay, Asunción, PNUD,
2002, p. 310.

178
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

esperados6. También se ha dicho que “el concepto de

gobernabilidad democrática abarca la capacidad de tomar y
llevar a la práctica decisiones que respondan de manera
adecuada a los problemas económicos y sociales que aquejan a
un país. Sin embargo, la definición también involucra la toma
de decisiones mediante procesos legítimos, democráticos y
sostenibles, es decir, que se adopten en un proceso participativo
abierto. Además, el gobierno debe ser capaz de desempeñar sus
funciones de manera eficiente y en defensa de los intereses
públicos”7. Según Alvarez se entiende por gobernabilidad el
“ejercicio eficaz y sostenido de la función gubernamental”8.
Parece claro que los elementos comunes guardan relación con la
posibilidad de tomar decisiones y adoptar medidas eficaces, esto
es, que produzcan resultados y no sean abandonadas de manera
intempestiva. El sistema se caracterizará por su ingobernabilidad
cuando el gobierno -entendido como el Poder Ejecutivo- no sea
capaz de implementar las medidas necesarias para concretar su
plan de gobierno o, bien, no sea capaz de sostener esas medidas.
En la eficacia de las medidas adoptadas parece estar el secreto
de la gobernabilidad.

Creo conveniente, a esta altura, establecer una clara

distinción conceptual entre “ingobernabilidad” e “inestabilidad”.
La inestabilidad se relaciona con la posibilidad de la ruptura del
sistema democrático o, al menos, con la pérdida de poder por
parte de las autoridades legítimamente constituidas. Así
entendido, las amenazas de un golpe de estado o de un juicio

6
Michael Coppedge, “El Concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y
negativos, en PNUD-CORDES (compiladores), Ecuador: Un problema de
Gobernabilidad, Quito, CORDES-PNUD, 1996.
7
J. Mark Payne et al, La política importa. Democracia y desarrollo en
América Latina, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo y el
Instituto Internacional par la Democracia y la Asistencia Electoral, 2003.
8
Juan José Alvarez, Crisis de Gobernabilidad y Control en la Argentina,
Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2007, p. 13.

179
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

político provocan la inestabilidad del sistema. Dice Daniel

Mendonça que: “… un país tiene estabilidad política cuando es
capaz de procesar los cambios de sus gobernantes con base en,
y dentro de, las reglas de juego establecidas en la Constitución
y las leyes, y no al margen o a costa de ellas”9. La estabilidad
está relacionada, pues, con la permanencia en el poder de las
autoridades del Estado, y no con la posibilidad de adoptar
medidas eficaces; en este sentido, la inestabilidad es un estado
de cosas posiblemente más grave que el de la ingobernabilidad.
Hay que admitir, sin embargo, que entre una y otra existe una
estrecha relación. En efecto, no cabe duda de que una situación
de ingobernabilidad tarde o temprano desembocará en la
inestabilidad del sistema, aunque, asimismo, un sistema
inestable no puede sino padecer de un alto grado de
ingobernabilidad. Al respecto dicen Arbós y Giner: “Este
proceso, sin embargo, se ve abocado a ciertos problemas
básicos que si no son resueltos llevan al fenómeno del
desgobierno y, más concretamente, al de la ingobernabilidad de
una sociedad. Este es un fenómeno distinto al del
enfrentamiento o rebelión de una parte de la sociedad contra el
gobierno. Hay que distinguir, pues, la disensión civil –que en
casos extremos se torna guerra civil, revuelta o revolución- de
los fenómenos estrictos de falta de gobernabilidad, a pesar de
que probablemente exista un continuum que lleva de unos a
otros10”.

La inestabilidad de un sistema, sin embargo, no

siempre desemboca en la pérdida del poder por parte de sus
autoridades, produciéndose, entonces una situación de

9
Daniel Mendonça, “Ingeniería constitucional y gobernabilidad
democrática”, en Daniel Mendonça y Marcello Lachi (ed.), Perspectivas
constitucionales. Diseño constitucional y gobernabilidad democrática,
Asunción, Arandurá Editorial, 2006, p. 50.
10
Xavier Arbón y Salvador Giner, op. cit., p. 13-14.

180
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

incertidumbre indefinida. Conviene distinguir, también, entre la

inestabilidad y la permanencia en el cargo ya que se puede
permanecer en el cargo a pesar de la inestabilidad del sistema.
Para una mejor ilustración veamos los siguientes ejemplos.
Durante el gobierno del Presidente Wasmosy (1993-1998) se
produjo una situación de clara inestabilidad ante la amenazante
actitud de una parte del ejército liderada por el General Lino
César Oviedo. Esa situación de grave inestabilidad fue superada
merced al apoyo que el Presidente recibió de la comunidad
internacional, de una parte de las fuerzas armadas y, en especial,
de los partidos de la oposición –fundamentalmente del Partido
Liberal Radical Auténtico (PLRA)- merced a lo que se dio en
llamar el “pacto de gobernabilidad”. Bien entendido, sin
embargo, el pacto no fue de “gobernabilidad”, sino de
“estabilidad”. En efecto, lo que el pacto logró fue darle al
gobierno cierta estabilidad un tanto precaria, pero nunca le dio
gobernabilidad. Así, el Presidente Wasmosy consiguió concluir
con el período, pero sin poder adoptar medidas importantes de
gobierno. Puede decirse, pues, que tuvimos un gobierno
inestable y con escasa gobernabilidad, pero que permaneció
hasta el fin del mandato. En cuanto al Presidente Cubas, no se
necesita mucho análisis para entender que es un claro ejemplo
de inestabilidad en su máxima expresión, con pérdida de la
permanencia en el cargo. Apenas transcurrido poco tiempo de
asumido el poder en el mes de agosto de 1998, se cernió sobre él
la amenaza del juicio político, que se concretó en marzo de 1999
con la acusación hecha por la Cámara de Diputados y la
posterior renuncia del Presidente. El gobierno sólo duró siete
meses. Durante ese período el Presidente no pudo adoptar o
sostener medidas importantes, por lo que ha de convenirse que
se caracterizó por un alto grado de ingobernabilidad que
finalmente concluyó con su caída. Fue un gobierno inestable, sin
gobernabilidad y con pérdida de la permanencia en el cargo. En
cuanto al Presidente González Macchi, fue objeto de numerosos

181
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

pedidos de juicio político por parte de la oposición, que aunque

no prosperaron, distrajeron gran parte del período presidencial
con la constante amenaza de destitución del Presidente. El lapso
también se caracterizó por su muy escasa gobernabilidad, ya que
no se adoptó medida importante de gobierno, salvo una que
nunca se concretó, a saber: la privatización de las empresas
públicas; con lo cual quedó patentizado que el gobierno no tenía
la capacidad de sostener de manera eficaz las decisiones
adoptadas. Recordemos que en ese caso el Congreso dictó una
peculiar ley que dejó en suspenso hasta hoy la Ley 1615 (de
privatizaciones), sin derogarla. Conviene señalar que la
presidencia de González Macchi tuvo su origen en una
concertación entre todos los partidos representados en el
Congreso, por lo que era de suponer que tendría un gobierno con
gran estabilidad y alta gobernabilidad. La expectativa se diluyó
al poco tiempo, resultando ser, a la postre, un palmario ejemplo
de alta inestabilidad e ingobernabilidad. Recordemos que
durante ese período era harto frecuente que el Presidente
adoptara alguna medida que a los pocos días se revocaba por un
Decreto contrario al anterior; síntoma evidente de la
ingobernabilidad reinante en aquella época. Finalmente,
llegamos a la presidencia de Duarte Frutos, que se caracteriza
por un período inicial de cierta inestabilidad provocado por la
destitución de varios ministros de la Corte Suprema de Justicia
por la vía del juicio político. A pesar de la dudosa legitimidad de
ese juicio político, por su excesiva connotación política (valga la
paradoja), la situación no llegó a ser grave desde el punto de
vista político, en razón del acuerdo previo entre los partidos para
provocar dicha destitución y recomponer la integración de la
Corte Suprema. A partir de allí el gobierno de Duarte Frutos no
sufrió mayores sobresaltos de estabilidad, salvo alguna que otra
amenaza de juicio político -que nunca se tomó con seriedad-
por haber asumido la presidencia de la Junta de Gobierno de la
Asociación Nacional Republicana (ANR/Partido Colorado) o

182
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

por plantear la posibilidad de una enmienda constitucional para

permitir la reelección. En suma, faltando poco más de un año
para la conclusión del mandato, puede afirmarse que las crisis de
estabilidad que pasó este gobierno no se comparan con las de los
anteriores. Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de adoptar y
sostener medidas eficaces, hay que decir que éste no ha sido
mucho mejor que los otros. En otras palabras, no se ha visto
clara mejoría en materia de gobernabilidad. Por ejemplo, el
Poder Ejecutivo ha tenido grandes dificultades para llenar
cargos vacantes que requieren del acuerdo del Senado, quedando
el Banco Central virtualmente acéfalo por un período
considerable; tampoco ha podido designar director de la Entidad
Binacional Yacyretá; además, ha enfrentado obstáculos
insalvables para obtener la aprobación de créditos que
permitirían reactivar la economía11. Recuérdese que la reforma
fiscal que el gobierno logró aprobar con el apoyo del Partido
Patria Querida (PPQ), luego quedó frustrada en gran medida por
la suspensión de la entrada en vigencia del Impuesto a la Renta
Personal. Lo cual muestra la debilidad para sostener decisiones
importantes dentro del plan de gobierno. Vale reiterar que las
debilidades pueden deberse a factores personales, como se da en
los casos de un Presidente de la República timorato, indeciso,
corrupto o carente de capacidad y experiencia política. Pero
pueden obedecer, asimismo, a condiciones económicas, sociales
o políticas desventajosas, como ocurre en los casos de gran
desempleo, de reclamos graves y reiterados por parte de los
grupos menos favorecidos, o a la influencia de grupos de poder
de facto, como el ejército, organizaciones guerrilleras o
mafiosas. Pero la debilidad, en ocasiones también se origina en
factores institucionales -o estos al menos pueden tener una gran
incidencia-, convirtiéndose, así, en causa importante de
ingobernabilidad. En este trabajo vamos a sostener que esos

11
Diario “Ultima Hora”, Falta de aprobación de proyectos tranca creación
de 20 mil puestos, abril 29 de 2007, País, p. 20.

183
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

factores institucionales crean un contexto de ingobernabilidad

del cual será muy difícil escapar sin cambios estructurales
importantes.

3. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE NUESTRA

DEMOCRACIA

Una democracia de alta calidad es capaz de

compatibilizar las funciones esenciales del estado democrático,
entre las que se destacan, de manera muy especial, la
gobernabilidad y el control; de tal modo que el ejercicio del
poder sea eficaz, pero, con límites reales y razonables. Estas dos
funciones deben ejecutarse de manera complementaria y no
contradictoria, consolidando el equilibrio del sistema. Por otro
lado, una democracia de baja calidad es la que entorpece el
equilibrio o la gobernabilidad, al ejercerse una de las dos
funciones en detrimento de la otra. Dice Alvarez que: “Cuando
la gobernabilidad del sistema se alcanza a expensas del control
o cuando la función de control se ejerce de modo tal que
obstaculiza la gobernabilidad, entonces se produce el bloqueo y
la crisis del sistema” 12. Un sistema bajo bloqueo entra en un
estado de crisis crónica, con un gobierno forzado a,
exclusivamente, administrar la crisis con el fin de evitar su
desestabilización y consecuente pérdida del poder. Una
situación así, obviamente, no puede sino conducir al deterioro
progresivo del sistema, el cual, al no poder satisfacer las
demandas más elementales de la población concluirá,
inexcusablemente, en el caos social o en la adopción por parte
del gobierno –o de otros actores- de medidas de “excepción”
que traten de compensar un amenazante vacío de poder. Dado
este estado de cosas, y ante el riesgo de la existencia misma del
Estado, el desenlace no puede ser otro que la quiebra del sistema
democrático. Si la gobernabilidad no se sostiene
12
Juan José Álvarez, op. cit., p. 13.

184
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

convenientemente a través de un régimen institucional

adecuado, ella dependerá, de modo inevitable, del talante de los
actores políticos. De allí la importancia suprema de tener una
oposición madura y leal, que busque primero el bien común, sin
tratar de sacar provecho de los problemas nacionales que el
gobierno no puede resolver sin su colaboración. Una oposición
oportunista, por el contrario, dejará que el gobierno se hunda en
su ineficiencia con el objetivo de desplazar del poder a quien lo
ostenta en un momento determinado, pero al costo de que toda
la población pague el precio por la disputa del poder. Como se
ve, el comportamiento de la oposición es la clave de la
gobernabilidad cuando el marco institucional no es capaz de
garantizarla. En el caso del Paraguay, como veremos enseguida,
no hay un marco institucional adecuado para sustentar la
gobernabilidad del sistema, por lo que ella depende de manera
decisiva de la actitud de la oposición en el Congreso y de los
partidos políticos.

En una entrevista publicada por el diario ABC

13
Color , decía Joan Prats i Catalá: “Paraguay es especial. Es el
país de América Latina donde la autocracia y el autoritarismo
tienen más partidarios y la democracia menos partidarios. Los
informes sobre las dificultades que tienen para imponerse los
derechos civiles y políticos, el deterioro de los indicadores
socioeconómicos y las dificultades que tiene el país para
generar gobiernos estables o coaliciones productoras de
reformas, eso nos determinó a trabajar sobre el país. … La
democracia ha ido a baldazos. Siempre aparece amenazada,
pero al mismo tiempo la gobernabilidad es falente. Hay
reformas básicas que deben emprenderse y que los gobernantes
no se deciden o no se animan a hacerlo”. El diagnóstico puede
resumirse, pues, de la siguiente manera: se trata de un país con

13
Hugo Ruiz Olazar, Paraguay es el país donde la autocracia tiene más
partidarios, ABC, Septiembre 23, 2001, Política, p. 8.

185
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

indicadores socioeconómicos y políticos deteriorados; con

medidas urgentes que no se adoptan; con una gobernabilidad
deficiente; con una democracia amenazada, y -lo peor- una
población que simpatiza más con un régimen autoritario que con
uno democrático.

Tal escenario, lamentablemente, se parece demasiado

al descrito por Linz cuando profetiza el fin de algunas
democracias. En efecto, dice el autor: “Problemas insolubles,
una oposición desleal dispuesta a explotarlos, para desafiar al
régimen, el deterioro de autenticidad democrática entre los
partidos que apoyan al régimen y la pérdida de eficacia,
efectividad (especialmente frente a la violencia) y, por último,
de legitimidad, llevan a una atmósfera generalizada de tensión,
una sensación de que hay que hacer algo que se refleja en un
aumento de politización. Esta fase se caracteriza por la
circulación de rumores, el aumento de movilización en las
calles, violencia anómica, y organizada, tolerancia o
justificación de algunos de estos actos por algunos de los
sectores de la sociedad y, sobre todo, un aumento de presión
por parte de la oposición desleal. La predisposición a creer en
conspiraciones y la rápida difusión de rumores, algunas veces
fomentados por los límites impuestos a los medios de
comunicación al tratar de controlar la situación, contribuyen a
una incertidumbre y una posibilidad de hacer previsiones que
pueden llevar a un comportamiento de crisis económica. En este
clima los personajes principales pueden decidir no hacer frente
a los problemas básicos del gobierno sino intentar superar la
crisis política. Es típico que se haga un esfuerzo para fortalecer
el poder ejecutivo, algunas veces proponiendo enmiendas
constitucionales, concediendo el estado de excepción,
suspendiendo o interfiriendo en los gobiernos regionales o
locales, o reorganizando el nivel más alto del mando militar.
Quizá podría llegarse a un proceso de reequilibramiento si

186
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

estas medidas se combinaran con una cohesión creciente de los

partidos que apoyan al régimen, con una actitud clara de los
líderes más destacados de asumir responsabilidades con una
capacidad y deseo de mantener el orden sin ningún sesgo a
favor de los que están más cerca de los partidos en el poder,
rechazando toda colaboración con una oposición desleal. Una
segunda alternativa sería intentar extender la base del régimen
incorporando por lo menos parte de la oposición desleal o
cooptando su liderazgo para formar una nueva coalición. …
esto conduce en el mejor de los casos a una transformación del
régimen, y más frecuentemente a una transferencia de poder, un
Machtübergabe que la oposición desleal puede transformar
rápidamente en una toma de poder, un Machtübernahme. Una
tercera alternativa sería permitir que continuara el proceso de
polarización e ignorar las amenazas de la oposición desleal y
de los elementos semileales en una situación de preguerra civil
hasta que una de las fuerzas desleales intentara llegar al poder.
Los líderes democráticos sólo tienen entonces dos opciones:
retirarse, entregando el poder a las fuerzas armadas …; o hacer
un llamamiento a la nación y movilizar fuerzas organizadas
(como los sindicatos), incluyendo a las consideradas desleales o
semileales, haciendo un esfuerzo para ampliar su base de
autoridad”14. Como puede verse, la mejor salida radica en que
los líderes políticos asuman sus responsabilidades, dejando de
lado actitudes oportunistas y formando coaliciones que le
otorguen al país la gobernabilidad necesaria. De lo contrario, el
panorama se presenta poco favorable a la continuidad de un
régimen democrático; al menos, definitivamente, contrario a una
democracia de alta calidad. Si no se dan cambios importantes, la
calidad de nuestra democracia seguirá empeorando, con riesgo
de una ruptura del proceso.

14
Juan J. Linz, La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Universidad,
1996, p. 132/133.

187
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

4. EL MARCO INSTITUCIONAL
4.1. DIVERSOS ASPECTOS DEL MARCO INSTITUCIONAL

En cuanto al marco institucional a ser analizado, vamos a

referirnos a: 1) los poderes constitucionales del Presidente de la
República; 2) la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo,
y; 3) el sistema de partidos.

Como síntoma de la concepción subyacente en la

Constitución de 1992 podemos comenzar por el Art. 3º que dice:
“Artículo 3º. Del Poder Público. El pueblo ejerce el Poder
Público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de
separación, equilibrio, coordinación y recíproco control.
Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni
a persona alguna individual o colectiva, facultades
extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está
fuera de la ley.”

Nótese que según la norma el gobierno es ejercido por

los tres poderes del Estado. La declaración es francamente
inusual, puesto que la función de gobernar corresponde, por su
naturaleza misma, al Poder Ejecutivo; de ahí que, como ya
hemos visto, generalmente se llama “gobierno” a este poder del
Estado. La intención del constituyente ha sido, claramente,
provocar la fragmentación del poder, desmonopolizando la
acción de gobernar. Es obvio, sin embargo, que el Congreso
nunca fue concebido para gobernar, sino para controlar la
gestión de gobierno; y ni hablar del Poder Judicial. El sistema
que abra las puertas a un gobierno del Poder Legislativo
necesariamente habrá de tener problemas de gobernabilidad, ya
que tal función no puede quedar a cargo de un órgano que es
eminentemente deliberante, lento en la toma de decisiones,

188
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

altamente fragmentado en el poder, y procesador de conflictos

por naturaleza. Un país gobernado por el Poder Legislativo no
puede sino reflejar su propia disputa interna y conducir a un
inexorable fracaso, es por esto que hasta en los sistemas
parlamentarios el gobierno le es encargado a un Primer
Ministro. No vamos a sostener la tesis de que en el Paraguay
gobierna el Poder Legislativo, pero resulta muy ilustrativo ver
que no estaba del todo fuera de la intención de los constituyentes
otorgarle a este poder del Estado una participación más activa en
los asuntos de gobierno, en obvio detrimento del Poder
Ejecutivo.

La tendencia, tal vez, no sea exclusiva del Paraguay, ya

que en los Estados Unidos se ha estudiado últimamente el
fenómeno de “las legislaturas activistas”; así, al referirse al
Congreso Norteamericano, dice Mezey: “El Congreso
manifiesta una inquietante tendencia –no siempre, pero bastante
a menudo- hacia la ignorancia, la demora, la incoherencia, la
ineficacia y la irresponsabilidad cuando afronta los desafíos de
las políticas públicas. Estas fallas pueden adjudicarse en buena
medida a las características legislativas genéricas del
Congreso: su representatividad, su colegialidad, su apertura y
la naturaleza no especializada de sus integrantes. La viabilidad
del modelo activista al cual se ajusta notoriamente el Congreso
resulta por tanto cuestionada”15. La conclusión evidente es que
el Congreso, incluso en los Estado Unidos, no ha sido diseñado
para gobernar. Y como dice Sartori: “… dos poderes
gobernantes son una receta segura para el mal gobierno”16.

15
Michael L. Mezey, “La legislatura, el Poder Ejecutivo y políticas públicas”
en James A. Thurber (org.), La democracia dividida. Cooperación y conflicto
entre el Presidente y el Congreso, Buenos Aires, Ed. Heliasta, 1995, p. 135.
16
Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de
Cultura Económica, 2005, p. 187.

189
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

4.2. LOS PODERES CONSTITUCIONALES DEL

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

De lo antedicho ya se infiere que las atribuciones del

Poder Ejecutivo serán bastante limitadas para lograr la
gobernabilidad del sistema. A los efectos de calificar la aptitud
para gobernar analizaremos algunos parámetros universalmente
aceptados para tal efecto. En primer lugar, veremos con qué
poderes proactivos y reactivos cuenta el Presidente. Se llaman
poderes proactivos aquellos que permiten provocar cambios en
el sistema, alterando el statu quo; mientras que poderes
reactivos son aquellos que permiten mantener el sistema en su
estado actual, evitando alteraciones en el statu quo.

Entre los primeros se cuentan: 1) la posibilidad de

legislar por decreto; 2) la definición del presupuesto; 3) la
convocatoria a referéndum y plebiscito, y: 4) el control de la
agenda legislativa.

En nuestro caso, el Presidente no tiene posibilidad de

dictar decretos leyes, decretos de necesidad y urgencia o recibir
delegación legislativa para regular materias privativas del
Congreso. Como se advierte, existe una variedad de opciones
merced a las cuales el Poder Ejecutivo puede, en ocasiones,
ejercer funciones legislativas, y en el estudio comparado de las
constituciones de Latinoamérica surgen ejemplos de cualquiera
de estos tres casos. En nuestro país, durante la vigencia de la
Constitución de 1967 el Poder Ejecutivo podía dictar decretos
leyes, mientras el Congreso estuviese en receso; actualmente esa
facultad ha desaparecido y recordemos que el mismo Art. 3º
prohíbe expresamente la delegación de atribuciones entre
poderes del Estado, por lo que queda excluida cualquier
posibilidad al respecto.

190
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

En cuanto a la definición del presupuesto17, quien tenga

el control del mismo tendrá un gran poder político ya que de
éste depende la posibilidad de adoptar medidas y de llevar o no
adelante el programa de gobierno. La iniciativa casi siempre es
atribución del Poder Ejecutivo, pero esa facultad resulta vacua si
el Congreso puede modificar el presupuesto a su antojo; es por
eso que en muchos países el Poder Legislativo tiene importantes
limitaciones a los cambios que puede introducir. En algunos
casos no puede aumentar lo montos asignados a los rubros o no
puede elevar el monto total de los gastos; en otros puede hacerlo
pero sólo si contempla nuevas fuentes de ingresos para
cubrirlos; en ocasiones las modificaciones al presupuesto
requieren mayorías especiales; finalmente, en otros casos si el
tratamiento del presupuesto no se hace en tiempo, rige el
presentado por el Poder Ejecutivo. El caso del Paraguay se
inscribe entre aquellos donde las facultades de modificación por
parte del Legislativo son irrestrictas, con el agravante de que, de
hecho, el Presidente de la República ha perdido la facultad de
vetarlo por hacerse imposible el cumplimiento de los plazos para
el tratamiento del veto18. La conclusión a la que se arriba es que:
“El Presidente se encuentra más debilitado en lo que respecta a
la elaboración del presupuesto cuando el Congreso puede
modificarlo sin ningún tipo de restricción, como sucede en
Argentina, Bolivia, Guatemala, Honduras, Paraguay y México,
aunque en este último el Congreso no puede crear gastos
nuevos una vez promulgada la ley del presupuesto”19.

En cuanto a la convocatoria a referéndum y plebiscito, su

función primordial radica en que con estos instrumentos el
Presidente de la República puede, si su proyecto de gobierno se

17
Algunos autores incluyen esta circunstancia entre los poderes reactivos y
no entre los proactivos.
18
Juan Carlos Mendonça Bonnet, op. cit., p. 45 y sigtes.
19
J. Mark Payne et al, op. cit., p. 209.

191
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

viese obstaculizado por el Congreso, implementarlo con el

apoyo popular, gracias a alguno de estos mecanismos de
democracia semidirecta. Cuando ellos están a disposición del
Poder Ejecutivo de manera amplia se considera que son un
eficaz elemento de presión sobre los legisladores para obtener la
aprobación de sus propuestas, así como para lograr la
reafirmación de su legitimidad popular. El poder del Presidente
es débil si no puede convocarlos por sí mismo, o si no son
vinculantes. En cuanto a lo que sucede en nuestro país,
señalemos en primer lugar, que la Constitución sólo contempla
la posibilidad del referéndum en su Art. 121, por otra parte,
dicho referéndum se decide por ley y puede o no ser vinculante,
según lo disponga el Congreso. Consecuentemente, en el
sistema paraguayo la convocatoria a referéndum no es poder que
entre dentro del ámbito de las atribuciones del Presidente de la
República, no cuenta, pues, como poder proactivo.

En relación al control de la agenda legislativa, en el caso

paraguayo, la única incidencia que el Presidente puede tener es
la declaración de urgencia de un proyecto que ha tenido su
iniciativa en él (Art. 210); facultad que en nuestro caso apenas si
ha sido utilizada, debiendo señalarse que el pedido de urgencia
se halla limitado a tres proyectos por período legislativo.

Pasemos ahora a los poderes reactivos, entre los que

generalmente se cuentan: 1) el veto, y; 2) la iniciativa exclusiva.

En cuanto al poder de veto, el sistema paraguayo se halla

entre los más débiles del continente 20. En efecto, la fuerza y
eficacia del veto depende de la mayoría que se exige al
Congreso para rechazar el veto planteado por el Poder
Ejecutivo, cuanto mayor sea esa mayoría exigida, el veto tendrá
mayor fortaleza, ya que el Legislativo tendrá mayores
20
Juan Carlos Mendonça Bonnet, op. cit., p. 49.

192
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

dificultades para sobreponerse al veto. Dichas mayorías varían

entre dos tercios de los miembros del congreso (veto con mayor
fuerza), dos tercios de los presentes, tres quintas partes de los
presentes y mayoría absoluta. El Paraguay se encuentra entre
estos últimos, donde el rechazo del veto no presenta grandes
dificultades para el Poder Legislativo. Señalemos que en
algunos países como Ecuador el poder de veto es tan fuerte que
no permite el tratamiento del proyecto vetado durante el mismo
período legislativo21.

El Presidente de la República tampoco goza de iniciativa

exclusiva más que en el caso del presupuesto, lo cual, desde
luego, es común a todas las constituciones. Por consiguiente, se
puede afirmar que tampoco goza de una relevante facultad a este
respecto.

Sobre estos poderes reactivos, concluida la comparación

entre los diversos países de Latinoamérica, dice Payne: “Por
último, los poderes reactivos son más débiles en Venezuela,
Honduras, Nicaragua y Paraguay”22.

Así, pues, terminado el análisis de los poderes proactivos

y reactivos del Presidente de la República, la conclusión es que
carece de todos ellos, salvo el pedido de urgencia de tratamiento
de proyectos de ley, que, por otro lado, resulta el menos valioso
de todos, al punto que ha tenido escasísima utilidad. Así, el nivel
de poderes proactivos y reactivos es de lo más bajo que se pueda
concebir. En el análisis de Payne, donde cada poder tiene una
calificación, en la suma total el Paraguay obtiene un puntaje de
apenas 3, cuando el promedio es de 7,6. A modo de ejemplos,
señalemos que el Brasil tiene un puntaje de 11, Chile 12,
Argentina 7, Uruguay 7; correspondiéndole el puntaje más alto a

21
J. Mark Payne et al, op. cit., p. 204.
22
Ibídem, p. 217.

193
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

Ecuador con 14,5 puntos23. Como corolario se concluye, sin

temor a equívocos, que el Presidente de la República del
Paraguay se encuentra entre los más débiles del continente desde
el punto de vista de las atribuciones constitucionales que le
permitirían gozar de un razonable margen de gobernabilidad.

4.3. LA RELACIÓN ENTRE EL CONGRESO Y EL

PODER EJECUTIVO

A nadie escapa que un punto crucial de la gobernabilidad

en los sistemas presidenciales depende del modo en que se
resuelven las tensiones inherentes a la relación entre el Congreso
y el Presidente de la República. Según explicábamos en un
trabajo anterior24, esa relación de tensión surge primordialmente
por los siguientes motivos: 1) ambos tienen la misma
legitimidad de origen; 2) el Presidente le debe su cargo al
electorado y no al Congreso (como sí sucede en el sistema
parlamentario); 3) El Presidente tiene un “reaseguro de
permanencia” que hace que sólo pueda ser destituido por el
Congreso previo juicio político, lo cual implica un
procedimiento difícil con mayorías muy calificadas; 4) El Poder
Ejecutivo no se comparte con el Congreso (régimen de “ganador
único”), a diferencia del sistema parlamentario donde esto sí
sucede al producirse la conformación del gabinete.

Así, resulta extremadamente frecuente en todos los

sistemas presidenciales que las relaciones entre Ejecutivo y
Legislativo no sea de coordinación y cooperación, sino de

23
Ibídem, p. 216.
24
Juan Carlos Mendonça Bonnet, “Del sistema presidencial al sistema
parlamentario”, en Emilio Camacho y Luis Lezcano Claude (org.),
Comentario a la Constitución de 1992. T. II – Homenaje al Décimo
Aniversario, Asunción, Edición de la Corte Suprema de Justicia, 2002.

194
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

enfrentamiento -al que algunos llaman “congénito”, porque

surge en su propio origen-; en el mejor de los casos la relación
será al menos de “competencia” entre los dos poderes. Esta
situación conduce casi siempre al estancamiento de las
relaciones, con lo cual, en aquellos regímenes en los que el
Ejecutivo es muy dependiente del Legislativo, éste bloqueará
toda iniciativa de aquél, provocando, de esta manera, un claro
estado de ingobernabilidad ante la incapacidad de adoptarse
medidas eficaces por parte del gobierno. El fenómeno es
universal y no se trata de una característica propia de las
democracias Latinoamericanas. En efecto, incluso los Estados
Unidos no han escapado al problema, al punto que se han
propuesto soluciones radicales, como la que cita Lijphart: “Para
salir de un impasse, ´en una sola ocasión por cada mandato, el
Presidente podrá disolver el Congreso y convocar nuevamente
elecciones al mismo para terminar la legislatura. Si así fuera, el
Congreso, con el voto mayoritario de ambas Cámaras emitido
dentro de los 30 días siguientes a la decisión del jefe del Estado
podría convocar otras elecciones a Presidente y vicePresidente
durante el resto de la legislatura que tendrían lugar al mismo
tiempo´”25. Como puede advertirse, la situación de
estancamiento es tan frecuente en todos los sistemas
presidenciales que se sugieren correcciones que terminan por
alejarlos del sistema presidencial, para acercarlos notablemente
a uno parlamentario.

Al analizar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo,

Nohlen y Fernández llegan a la conclusión de que: “Más que un
sistema de ´contrapesos´ la relación entre el PE y el PL se
convirtió en una relación de `mutuo bloqueo`”26.

25
Arend Lijphart, Las democracias contemporáneas, Barcelona, Editorial
Ariel, 1999, p. 90.
26
Dieter Nohlen y Mario Fernández, “El presidencialismo latinoamericano:
evolución y perspectivas·, en Dieter Nohlen y Mario Fernández (ed.) El

195
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

En realidad es por todos conocido el hecho de que el

principal problema de gobernabilidad de los sistemas
presidenciales radica en la relación entre estos dos poderes; y
que la situación se agrava hasta adquirir ribetes catastróficos en
ciertas ocasiones, provocando estados de crisis tan graves que
terminan con la caída del Presidente o con el atropello
inexorable del Congreso, tal como ha ocurrido recientemente en
Bolivia, Venezuela y Ecuador, por poner sólo los casos más
dramáticos. La situación es realmente grave cuando el
Presidente se ve obligado a gobernar con un Congreso en el cual
no tiene mayoría, sino que, por el contrario, la oposición hace
mayoría ya sea en una o en ambas cámaras. Esto es lo que se ha
dado en llamar la “democracia dividida”.

Un presidente con mayoría contraria en el Congreso,

según Pasquino, se enfrenta a cinco posibles inconvenientes: “1.
pausa en la toma de decisiones; ni el Presidente ni el Congreso
consiguen producir políticas públicas que desean y bloquean
recíprocamente las respectivas iniciativas; 2. un alto nivel de
conflicto político; 3. una legislación inadecuada, fruto de
contratos y compromisos; 4. una legislación excesivamente
costosa, porque los contratos y los compromisos deben
satisfacer a una multiplicidad de actores dotados de poder de
veto; 5. intentos de violación de esquemas que, para el
Presidente, pueden desembocar en apelaciones retóricas,
mediáticas, populistas y, para el Congreso, llegar a bloquear
también las nóminas presidenciales, que no tienen nada que ver
con la legislación, y la amenaza del impeachment, …”27

presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América

Latina, Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1998, p. 119.
27
Gianfranco Pasquino, Sistemas políticos comparados, Buenos Aires,
Bononiae Libris, 2004, p. 129/130

196
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

En el período democrático nuestro Presidente ha tenido

siempre un Congreso opositor, aunque más no sea porque
alguna facción del partido Colorado ha votado sistemáticamente
con la oposición. Algunos opinan que una situación así resulta
ser mejor para el sistema democrático, ya que evita la
concentración de poder y el Poder Ejecutivo debe obrar bajo un
más eficiente sistema de control, al tener la oposición una rama
del poder. Esto puede ser cierto en teoría, pero la práctica –y
sobre todo la de Latinoamérica- ha demostrado que provoca
enfrentamientos que siempre terminan en el inmovilismo, o sea
con gobiernos ineficientes, incapaces de adoptar medidas o de
sostenerlas, lo que equivale a la ingobernabilidad. Como
ejemplo corriente vemos en los diarios que alguna de las
Cámaras del Congreso no ha podido sesionar o no ha tratado
algún tema por falta de quórum, lo cual es, obviamente, una
estrategia ordinaria de bloqueo.

En todas partes es frecuente que la oposición provoque

intencionalmente ese inmovilismo, con el objetivo de
desprestigiar al Presidente en ejercicio y lograr, así, la pérdida
de votos para el partido que lo sostuvo, estimulando de este
modo la alternancia en el poder. En nuestro país es notorio que
este es un recurso corrientemente utilizado, atendiendo a que no
ha habido alternancia por más de sesenta años y, por
consiguiente, la oposición se siente con el derecho de apelar a
todo tipo de estrategia para inducir la caída de la ANR (partido
Colorado). En otras palabras, creo que la actitud de bloqueo se
explica por la frustración y la ansiedad de alternancia. El
fenómeno no es una perversión exclusiva de las democracias
débiles, o si no, véase lo que ocurre en los Estados Unidos,
donde se afirma que: “Cuanto más tiempo controle cada partido
ya sea el Congreso o la Casa Blanca sin muchas perspectivas de

197
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

tomar el control de la otra institución, mayor será la intensidad

de la confrontación entre ambos poderes”28.

En el Paraguay el bloqueo se ha extendido hasta otros

órganos constitucionales. Por ejemplo, la mayor parte de los
miembros del Consejo de la Magistratura han fenecido en su
mandato hace más de un mes, y estando designados sus
sucesores, éstos no han podido asumir el cargo porque el Senado
(mayoritariamente opositor) se niega a recibirles el juramento
ante la presunción de que el Ejecutivo tendría demasiada
influencia sobre los nuevos integrantes del Consejo. Con tal
motivo el Consejo de la Magistratura sesiona actualmente de
manera ilegal, con personas que ya no pertenecen al mismo.
Esto, obviamente, rebasa la función de control para ser lisa y
llanamente de bloqueo. Como ya hemos dicho, el bloqueo es un
mal pernicioso muy extendido, al punto que en Estado Unidos se
ha dicho: “Como quiera que uno considere el gobierno dividido,
a muchos les parece evidente que la disposición ´bipartita´
contribuyó a un incremento del partidismo en la década de
1980. ´No quiero volver a ver gobierno dividido en lo que me
queda de vida´, declaró el senador Robert C. Byrd, Democ-
Virginia Occidental, cuando era jefe de la bancada mayoritaria
en el 100º Congreso. Su opinión refleja el enfrentamiento
partidario y el conflicto legislativo-ejecutivo que caracterizaron
gran parte de la formulación de políticas en el curso de la
década”29.

Es importante señalar que si bien el gobierno

dividido y sus corolarios, el bloqueo y la ingobernabilidad, son

28
Walter J. Oleszek, “El contexto de la formulación de políticas en el
Congreso”, en James A. Thurber (org.), La democracia dividida.
Cooperación y conflicto entre el Presidente y el Congreso, Buenos Aires, Ed.
Heliasta, 1995, p. 115/116.
29
Ibídem, p. 113.

198
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

frecuentes en todos los sistemas presidenciales, no es menos

cierto que en algunos casos representan un problema más grave
que en otros. En primer lugar, si la forma de estado es federal, el
bloqueo tiene menos relevancia que en un estado unitario, ya
que en el primero muchos problemas se resuelven en la instancia
inferior, por lo que no se extienden al ámbito nacional. En los
estados unitarios toda cuestión debe resolverse en el máximo
nivel y, consecuentemente, siempre termina afectando a la
nación entera; el conflicto, por tanto, se magnifica. En segundo
lugar, en países con alto grado de institucionalización y con
pocos problemas socioeconómicos, el bloqueo puede no ser más
que parte del juego político por el poder, con poca incidencia en
el bienestar de la población; pero en países como el nuestro, el
bloqueo puede llevar al estancamiento, a la recesión económica,
a altos índices de desempleo en una sociedad sin asistencia
social eficiente, con muy graves consecuencias para las clases
más necesitadas y, a la larga, a desembocar en conflictos
extremadamente graves.

En suma, el gobierno dividido con un Presidente de un

color y un Congreso de otro color, llevan frecuentemente al
bloqueo de las iniciativas del Poder Ejecutivo, lo cual provoca la
ingobernabilidad del sistema. Así lo afirma claramente Alvarez:
“El presidencialismo genera tendencias al inmovilismo o
bloqueo del sistema político: sucede que el presidencialismo
tiene elección independiente de los integrantes del Poder
Legislativo y del Poder Ejecutivo. De esta forma, se presenta la
posibilidad de la existencia de gobiernos divididos o de
minoría; esto es, gobiernos en los que el titular del Poder
Ejecutivo no cuenta con una mayoría parlamentaria que
acompañe su programa de gobierno. Dado que la
gobernabilidad requiere las voluntades del Ejecutivo y de la
mayoría parlamentaria, el ejercicio de la función
gubernamental se bloquea, sin poder resolverse hasta la

199
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

finalización de los mandatos de los legisladores o del

Presidente. Esto lleva al ejercicio de facultades legislativas por
parte del Presidente como forma para-constitucional de
desbloquear el sistema”30.

Los políticos deben comprender que la ingobernabilidad

inducida por la mera ambición de poder finalmente no resulta en
beneficio de nadie y que lo único que hace es poner en riesgo a
todo el sistema democrático. Por el bien de todos, pues, es
fundamental resolver el problema del conflicto entre el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo. Las recetas dentro del marco
de un régimen presidencial no son secretas ni numerosas. La
primera es fortalecer al Poder Ejecutivo de tal manera que
cuente con los mecanismos necesarios para superar el bloqueo.
Esos mecanismos pueden ser la facultad de dictar Decretos
Leyes, la atribución de convocar a plebiscito o referéndum
vinculantes, un mayor control del presupuesto, y en general
aquellos poderes proactivos y reactivos a los que nos referíamos
en el numeral 4.1 de este trabajo. Han optado por esta salida, la
Argentina, el Brasil, Chile (con la Constitución heredada de
Pinochet), Venezuela; probablemente también lo hagan Bolivia
y Ecuador31 que tienen en proyecto nuevas constituciones. El
problema que presenta esta solución es que propende a lo que
los argentinos han llamado el “hiperpresidencialismo”, esto es,
una peligrosa concentración de poder en el Presidente de la
República, que puede derivar en la tentación de caer en un
régimen autoritario. La otra complicación que acarrea es que el
aumento de poder de parte del Ejecutivo fatalmente agudiza
todavía más el conflicto con el Legislativo, si el gobierno tiene
minoría en el Congreso; así, con las facultades de desbloqueo el
Ejecutivo podrá superar situaciones concretas, pero el conflicto

30
Juan José Alvarez, op. cit., p. 36.
31
De hecho, la actual Constitución de Ecuador ya cuenta con la mayoría de
los mecanismos referidos.

200
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

entre ambos poderes seguirá instalado y, eventualmente

agravado.

El otro camino para evitar la ingobernabilidad es

concertar alianzas internas en el Congreso. Si bien esta parece
ser la mejor vía, hay que señalar que también tiene
inconvenientes. En primer lugar, las estadísticas no favorecen,
ya que son infrecuentes los casos en que las alianzas hayan
resultado sólidas y duraderas en un sistema presidencial32. Las
buenas alianzas son propias de los sistemas parlamentarios y
esto responde a cuestiones estructurales insuperables. En efecto,
el Presidente de la República no depende de la indisolubilidad
de la alianza para su permanencia en el cargo, a diferencia de lo
que ocurre con un Primer Ministro para quien la extinción de la
alianza significa su destitución. De allí que las alianzas en los
sistemas presidenciales tengan un carácter eminentemente
electoral, con pocas probabilidades de mantenerse luego de
elegido el Presidente. Sin embargo, las alianzas deben ser
mantenidas a toda costa en los sistemas parlamentarios porque
su desintegración acarrea la caída del gobierno y, casi con toda
certeza, la disolución del Parlamento; consecuencias que nadie
que esté en el poder quiere enfrentar. Un Presidente de la
República, con o sin alianza, seguirá en el cargo, lo cual
relativiza la importancia de la concertación. En el caso del
Paraguay, desde el advenimiento de la democracia se han dado
alianzas que no han tenido un resultado positivo. La primera se
concretó entre el Presidente Wasmosy y el Dr. Domingo Laíno
(líder principal, en aquella época, del PLRA), que se denominó
“pacto de gobernabilidad”. Como ya hemos dicho antes, muy

32
Estudios recientes indican un cierto crecimiento del sistema de alianzas en
Latinoamérica, no obstante, se halla lejos de tener la solidez de las
concertaciones de los regímenes parlamentarios; salvo el caso de Chile,
donde sí funcionan eficazmente, pero, hay que decirlo, por las peculiaridades
históricas y políticas de ese país.

201
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

poco efecto surtió para mejorar la gobernabilidad y, en realidad,

lo que hizo fue permitirle al Presidente concluir con su mandato
frente a los desafíos de una parte del ejército, a cambio de una
cuota de poder en la Corte Suprema de Justicia y en el Poder
Judicial. Posteriormente surgió la alianza que provocó la caída
del Presidente Cubas y la asunción a la presidencia de Luís
Angel González Macchi. De dicha alianza se apartó enseguida el
PLRA (Partido Liberal Radical Auténtico) pero continuó en ella
el PEN (Partido Encuentro Nacional), al que la permanencia en
dicha alianza le costó un precio tan alto que hoy se ve
amenazado con la extinción. Para situaciones coyunturales la
ANR (Asociación Nacional Republicana) ha logrado alianzas
con el PPQ (Partido Patria Querida) -para la aprobación de la
reforma fiscal-, con el PPS (Partido País Solidario) y con
facciones del PLRA –para elección de autoridades en el
Congreso y otros órganos-. En todos los casos el costo de la
alianza ha sido muy alto para la oposición. El PPS, por ejemplo,
a partir de entonces ha padecido una crisis difícil de superar que
ha derivado en sucesivas deserciones de sus cuadros directivos
más importantes. El PPQ recibió críticas tan severas que nunca
más realizó alianza alguna con la ANR. Los miembros del
PLRA que concertaron alianza fueron sancionados por su
partido y, es posible que no vuelvan a ocupar bancas en el
próximo Congreso. En suma, ningún partido ha sacado provecho
de sus alianzas con la ANR, sino todo lo contrario, por lo que no
parece probable que nuevas alianzas vuelvan a concertarse con
él33. Salvo que se den cambios muy radicales en la idiosincrasia
de la clase política y también del electorado, las alianzas con el
actual partido de gobierno (ANR), serán muy mal consideradas.
Si los partidos que hoy se hallan en la oposición formasen una

33
Para ser justos tenemos que decir que la única alianza que funcionó fue la
concertada a principios del presente período, para destituir a los ministros de
la Corte Suprema de Justicia; pero fue muy puntual y con una cuota de
ventaja preestablecida para todos sus partícipes.

202
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

coalición en las próximas elecciones es predecible que funcione

como una mera alianza electoral, y que no se mantenga unida
luego en el Congreso para otorgarle al Presidente la
gobernabilidad requerida. Es de presumir que la concertación
funcione como en la mayoría de los sistemas presidenciales, esto
es, servirá para ganar una elección y se desarticulará al poco
tiempo por desavenencias en la distribución de las cuotas de
poder que cada uno pretenda o, incluso, por problemas de fondo,
ya que en esta ocasión la alianza debería congregar a actores
políticos ideológicamente incompatibles. Si este panorama se
hiciese realidad, los problemas de gobernabilidad serán todavía
más graves que los actuales.

La tercera solución al enfrentamiento entre el Poder

Legislativo y el Poder Ejecutivo pasa por modificar el sistema
de elección de los miembros de aquél. En efecto, el sistema de
representación proporcional fomenta el fraccionamiento y
favorece, por consecuencia, al gobierno dividido. La cuestión
relacionada a los sistemas electorales es extremadamente
compleja y delicada, por lo que escapa a las posibilidades de
este trabajo, de manera que nos limitaremos a apuntar a
continuación algún tema de reflexión. Acerca de lo sensible que
puede resultar la cuestión de decidir entre un sistema de
mayorías al estilo inglés y uno proporcional al estilo francés,
basta con recordar lo que dice Sartori: “La alternativa puede
enunciarse como sigue: Los sistemas representativos siguen dos
patrones principales […] el tipo inglés sacrifica la
representatividad del Parlamento a la necesidad de un gobierno
eficiente, mientras que el tipo francés sacrifica el gobierno
eficiente a la representatividad del Parlamento […] [y] no es
posible construir un sistema representativo que a la vez cumpla
completamente la función de funcionar y la función de

203
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

representar”34. La disyuntiva que nos propone Sartori es, como

puede verse, de muy difícil decisión35.

Está generalmente admitido que de entre los sistemas

proporcionales, el D’Hont es de los que menos favorece a los
partidos chicos, sin embargo, es todavía de los que fomenta el
pluripartidismo. Una opción sería, pues, utilizar un sistema de
mayoría o algún otro sistema de representación proporcional que
beneficie un régimen bipartidista, ya que en estos casos, si bien
no existe garantía de un gobierno con mayoría en el Congreso,
al menos facilita su obtención. Los sistemas de mayoría no
tienen por finalidad lograr un Congreso que refleje la
distribución de los votos, sino que buscan un vencedor
indiscutible, con un gobierno fuerte; cuyo modelo paradigmático
es el inglés. Se trata generalmente de distritos de un solo
representante, con sistema de doble ronda electoral; en algunos
casos con voto alternativo, lo cual significa que el elector
enumera a los candidatos en el orden de su preferencia. Este
voto alternativo, de acuerdo con Sartori, es un sistema de
mayoría que propicia el voto por diferentes partidos36. Dentro
del sistema de mayorías también existe la modalidad del
“premio” o bonificación, según el cual al partido que tenga
mayor cantidad de votos le corresponderá un porcentaje especial
de escaños, como por ejemplo, las dos terceras partes, mientras
que el tercio restante se le adjudica al partido que hubiese
obtenido el segundo lugar. Este mecanismo conduce
inexorablemente a un formato bipartidista. La bonificación
puede variar, provocando sólo una pequeña mayoría para el

34
Giovanni Sartori, op. cit., p. 66.
35
Para un análisis exhaustivo de las ventajas y desventajas de los sistemas de
mayoría y de representación proporcional, ver Sartori, op. cit., p. 66-76.
Asimismo, ver C. R. Aguilera de Prat y Rafael Martínez, Sistemas de
gobierno, partidos y territorio, Madrid, Tecnos, 2000, p. 53 y sigtes.
36
Giovani Sartori, op. cit. p. 18.

204
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

vencedor, como sería, por ejemplo, si el premio permite al

vencedor alcanzar el 55% de los escaños. Este mecanismo tiene
la ventaja de que no sólo asegura una mayoría, sino que también
alienta los procesos de coalición. En efecto, la bonificación
estimula fuertemente las alianzas electorales ya que sólo el
vencedor se hace acreedor del premio. Como consecuencia, “…
los partidos que participan aliados en una elección difícilmente
se ven como adversarios, y porque se supone que la alianza
electoral se transforma en una alianza gubernamental, dando
lugar a gobiernos de coalición. Lo conveniente de esta presión
unificadora es que –a diferencia de la presión unificadora del
sistema plural- está basada en el interés y la conveniencia”37.

Otro mecanismo para evitar la fragmentación consiste en

el sistema de “umbral”, esto es, en requerir un porcentaje
mínimo para ser admitido en la contienda. Nuestra Ley 834/96
establece una suerte de “umbral” en su Art. 78.c), pero por ser el
mismo extremadamente bajo, no puede decirse que tenga
verdadera incidencia en el sistema electoral.

Digamos, finalmente, que la gobernabilidad se podría ver

favorecida con la eliminación de una de las cámaras del Poder
Legislativo, ya que cuando hay dos cámaras el Ejecutivo tiene
que duplicar la labor de coordinación a fin de obtener el acuerdo
para la implementación de sus políticas; con un Congreso
bicameral también se duplica el riesgo de tener un gobierno
dividido. En general, a los efectos del bloqueo, la oposición sólo
necesita de una de las cámaras. En nuestro caso el
bicameralismo que tenemos puede considerase como
“endeble”38, por las siguientes razones: 1) tenemos un estado
unitario y no federal, que por consiguiente no requiere
representación de Estados o Provincias; 2) la población es

37
Ibídem, p. 20.
38
Arend Liphart, op. cit., p. 113.

205
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

pequeña; 3) no hay división de funciones entre las dos cámaras y

apenas si existen cuestiones privativas de una u otra cámara.
Según la terminología de Sartori podría, pues, calificarse como
un bicameralismo “irrelevante”.

4.4. EL SISTEMA DE PARTIDOS

Según tenemos dicho, el otro condicionante de la

gobernabilidad es el sistema de partidos. Empecemos por
caracterizar lo que se entiende por tal. Según Nohlen el “sistema
de partidos” es la composición estructural de los partidos
políticos de un Estado, y los elementos tratados comúnmente
por los investigadores son los siguientes: “a) el número de
partidos; b) su tamaño, c) la distancia ideológica entre ellos; d)
sus patrones de interacción; e) su relación con la sociedad o
con grupos sociales; f) su actitud frente al sistema político”39.

En nuestro país los partidos con representación en el

Congreso son seis, por lo que se considera un pluripartidismo
moderado. Su tamaño varía considerablemente entre la ANR
que ha conseguido en ocasiones obtener más de la mitad del
electorado y el PEN que a esta altura apenas representa una
fuerza electoral. Atendiendo a la tipología de Sartori podríamos
decir que sólo cuatro son partidos “relevantes”, a saber: ANR,
PLRA, PPQ y UNACE, ya que únicamente estos poseen
potencial para gobernar, ya sea juntos o coaligados. Todos ellos
son, por otro lado, potencialmente “compatibles” desde una
perspectiva ideológica para formar coaliciones; en efecto, la
distancia ideológica entre los partidos del Paraguay es mínima,
dado que todos pueden calificarse como partidos de centro -
algunos un poco más a la derecha y otros a la izquierda, pero
ninguno en los extremos-; tampoco se declaran partidos de clase
y ninguno representa claramente los intereses de grupos, salvo,
39
Dieter Nohlen y Mario Fernández, op. cit., p. 184.

206
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

en alguna medida, el PPQ que tiene cierta vinculación con la

Iglesia Católica y con grupos empresarios. De hecho,
difícilmente puedan ser considerados “partidos ideológicos”, son
más bien “pragmáticos”, y la ANR es un caso claro de “partido
de masas”. El grado de polarización es, pues, casi inexistente y
la dinámica es centrífuga ya que todos tienden hacia el centro
del espectro.

Sus patrones de interacción son frecuentemente de

conflicto y de poca colaboración o de alianzas perdurables;
incluso entre los mismo partidos de oposición se advierten
rivalidades que no pocas veces provocan pugnas. Lo llamativo
es que los antagonismos internos de los partidos algunas veces
ocasionan divisiones difíciles de superar; el caso extremo está
dado por la escisión del movimiento UNACE, que luego de una
violenta lucha interna terminó por separarse de la ANR para
constituirse en partido político.

La relación de los partidos políticos con la sociedad ha

sido habitualmente distante, ya que no cumplen función cívica
alguna y solo apelan a sus afiliados en tiempos electorales, para
abandonarlos posteriormente; tienen sí un importante sistema
prebendario del que disfrutan sólo aquellos que son
considerados como operadores políticos de cierta importancia.
Su actitud frente al sistema político es, en general, la de la
búsqueda implacable del poder40, por lo que se hallan dispuestos
a echar mano de cualquier astucia con tal de mantenerse en él o
de alcanzarlo cuando no lo tienen; esto frecuentemente ha
llevado a implementar la estrategia de la conspiración como

40
Esteban Caballero los califica como Estado-céntricos, en razón de que “la
lógica del poder se basa casi única y exclusivamente en la toma del aparato
del Estado”. Ver Esteban Caballero “Partidos políticos y sistema electoral, en
Alejandro Vial (ed.), Cultura política, sociedad civil y participación
ciudadana. El caso paraguayo, Asunción, CIRD, 2003, p. 264.

207
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

método de acceso al poder. Todos consideran que el botín más

preciado es la presidencia de la República, sin advertir que, tal
como está diseñado el sistema, el premio resulta no valer el
empeño; salvo, claro está, que el objetivo sea obtener ventajas
ilegítimas de la detentación del poder.

Ya hemos dicho que la ciencia política ha venido

sosteniendo sistemáticamente que los regímenes presidenciales
funcionan mejor con un sistema bipartidista, por lo que en
nuestro caso sería conveniente que los partidos concertaran
alianzas sólidas y duraderas en base a programas e idearios
comunes, para caminar hacia absorciones o fusiones que
conduzcan a la existencia de sólo dos partidos fuertes. Esto va a
permitir una mejor gobernabilidad para el partido que acceda al
gobierno, así como un mejor ejercicio del poder de control para
aquel que quede en la oposición; la alternancia, además, se verá
favorecida, ya que es de suponer que con sólo dos partidos
políticos grandes las fuerzas se dividirán de manera pareja, con
lo que el acceso o la pérdida del poder dependerá de la gestión
cumplida. Esta división pareja de fuerzas se presume en base a
los antecedentes electorales de los últimos tiempos, ya que la
ANR –antes de la secesión de UNACE- representaba poco más
o menos que el 50% del electorado41; la oposición unida
representa pues, de manera aproximada, la otra mitad.

Otra característica resaltante de nuestros partidos

políticos es que tienen un alto grado de indisciplina, favorecido
incluso por la cláusula constitucional que prohíbe el “mandato
imperativo” (Art. 201); indisciplina que claramente conspira
contra la gobernabilidad del sistema. Esta indisciplina partidaria

41
Para la elección de convencionales constituyentes la ANR obtuvo un poco
más del 50% de los votos. En las elecciones del año 1998 llegó al 53%. Y en
las elecciones de Vicepresidente de la República, la oposición unida gano por
cerca del 1%. Todo lo cual indica que las fuerzas se hallan muy emparejadas.

208
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

llega al extremo de que ciertos miembros del congreso se pasan

de un partido a otro durante el mismo período legislativo o crean
bancadas independientes.

Los estudios especializados señalan que los partidos

fijamente enraizados en la comunidad son los que tienden a
mantenerse estables y que cuanto menos arraigados están, mayor
es su volatilidad. El fenómeno ha podido observarse en relación
al PLRA, en el sentido de que el largo período de dictadura no
logró hacerlo desaparecer, a pesar de su proscripción y
persecución. Por el contrario, el PEN se ha desintegrado
rápidamente luego de dos derrotas electorales. Lo llamativo del
PLRA es que, a pesar de su crecimiento luego de la apertura
democrática, no ha sido capaz de concitar el atractivo de todo el
electorado opositor, dando así lugar a la constante aparición de
otros partidos que no representan una alternativa ideológica
necesaria.

Como se puede ver, el sistema de partidos tampoco

favorece a la gobernabilidad, sino todo lo contrario. Sin
embargo, no existen razones estructurales insuperables para que
esto continúe siendo así, ya que, fundamentalmente, no hay un
número exagerado de partidos y sus diferencias ideológicas son
tan tenues que no puede hablarse de una polarización dura. Hay
sí razones socioculturales que pueden significar un obstáculo
más difícil de superar para lograr una transformación positiva
del sistema de partidos.

5. CONCLUSIÓN

El diseño institucional que tenemos en nada favorece a la

gobernabilidad del país, puesto que todos los factores
importantes conducen, más bien, a la ingobernabilidad. En
efecto, estamos en presencia de un sistema presidencial con un

209
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

Presidente extremadamente débil desde el punto de vista de sus

atribuciones constitucionales, sin poderes proactivos ni
reactivos. Tenemos un Congreso con mayoría opositora y con
atribuciones suficientes para bloquear cualquier iniciativa del
Poder Ejecutivo, provocando así el inmovilismo e impidiendo la
toma de decisiones o la implementación de programas, sin que
el sistema contemple remedios para esta situación. El sistema de
partidos, finalmente, tampoco es el más compatible con un
sistema presidencial y, además, las características peculiares de
los partidos, los políticos y la forma de hacer política, tampoco
favorecen, en modo alguno, a la gobernabilidad. En
consecuencia, si no se adoptan medidas eficaces para corregir el
estado de cosas descrito, es de suponer que la ingobernabilidad
podrá empeorar con el correr del tiempo, poniendo incluso en
peligro la estabilidad del sistema.

210
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

BIBLIOGRAFÍA
AGUILERA DE PRAT, C. R. y MARTÍNEZ, Rafael. Sistemas de
gobierno, partidos y territorio, Madrid, Tecnos, 2000.
ALCÁNTARA, Manuel Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1994.
ALCÁNTARA, Manuel Sistemas políticos de América Latina,
Madrid, Tecnos, 2003.
ALVAREZ, Juan José Crisis de Gobernabilidad y Control en la
Argentina, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2007
ARBÓS, Xavier y GINER, Salvador. La Gobernabilidad.
Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Madrid, Siglo
XXI de España Editores S.A., 2002.
BOBBIO, Norberto Liberalismo y Democracia, México, Fondo de
Cultura Económica, 2000.
CAMACHO, Emilio y LEZCANO CLAUDE, Luis (ed.),
Comentario a la Constitución de 1992 – Homenaje al Quinto
Aniversario, Asunción, Edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997.
CAMACHO, Emilio y LEZCANO CLAUDE, Luis (ed.),
Comentario a la Constitución de 1992. T. II – Homenaje al Décimo
Aniversario, Asunción, Edición de la Corte Suprema de Justicia, 2002.
COLAZO, Carmen Los partidos políticos en el Paraguay. Estructura
interna, Asunción, CIDSEP, (sin fecha de publicación).
GINER, Salvador y SARASA, Sebastián (ed.), Buen gobierno y
política social, Barcelona, Ariel, 1997.
LIJPHART, Arend. Las democracias contemporáneas, Barcelona,
Editorial Ariel, 1999.
LINZ, Juan J. La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza
Universidad, 1996.

211
 LA GOBERNABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1992

LINZ, Juan J. y VALENZUELA, Arturo (ed.), Las crisis del

presidencialismo, Madrid, Alianza Editorial, 1998.
MENDONÇA, Daniel y LACHI, Marcello. (ed.), Perspectivas
constitucionales. Diseño constitucional y gobernabilidad
democrática, Asunción, Arandurá Editorial, 2006.
NOHLEN, Dieter y FERNÁNDEZ B, Mario (ed.), El
presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en
América Latina, Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1998.
PASQUINO, Gianfranco. Sistemas políticos comparados, Buenos
Aires, Bononiae Libris, 2004.
PAYNE, J. Mark. et al, La política importa. Democracia y desarrollo
en América Latina, Washington D.C., Banco Interamericano de
Desarrollo e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia
Electoral, 2003.
PRATS I CATALÁ, Joan. et al, Diagnóstico Institucional de la
República del Paraguay, Asunción, PNUD, 2002.

SARTORI, Giovanni. Ingeniería constitucional comparada, México,

Fondo de Cultura Económica, 2005
THURBER, James. A. La democracia dividida. Cooperación y
conflicto entre el Presidente y el Congreso, Buenos Aires, Ed.
Heliasta, 1995
VIAL, Alejandro (ed.), Cultura política, sociedad civil y
participación ciudadana. El caso paraguayo, Asunción, CIRD, 2003

212
LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y
SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY EN EL
MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

Enrique A. Sosa Elizeche

SUMARIO: 1. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL. 2. LA

DELEGACIÓN DE PODERES O FACULTADES.
POTESTADES JURISDICCIONALES, ADMINISTRATIVAS
Y LEGISLATIVAS. 3. REGLAMENTOS. 3.1. CONCEPTO.
3.2. GENERALIDAD DECRECIENTE DE LAS NORMAS.
3.3. FORMAS DE PODER NORMATIVO DE LA
ADMINISTRACIÓN. 3.4. CLASES DE REGLAMENTOS.
4. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. 5.
RESERVA DE LA LEY. 6. LA REGULACIÓN POR LEY
EN NUESTRA CONSTITUCIÓN. 7. ÓRGANOS CON
POTESTADES PARA DICTAR REGLAMENTOS
EXTERNOS.

213
LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

214
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU

RELACIONAMIENTO CON LA LEY EN EL MARCO DE
LA CONSTITUCIÓN

Enrique A. Sosa Elizeche

1. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL

En nuestro sistema constitucional de carácter rígido y de

tinte presidencialista se da una marcada diferencia en las
funciones de los poderes del Estado: El Legislativo, el Ejecutivo
y el Judicial. El Art. 3° de la Constitución consagra esa división
del “gobierno” en forma tripartita, en un “sistema de
independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control”.
La expresión “gobierno” está tomada en su sentido lato y no en
el uso restringido que se da al término como equivalente a la
actividad administrativa, propia del Poder Ejecutivo, en toda su
extensión, desde los llamados “actos de gobierno” o “políticos”,
de gran trascendencia, a los actos de más simples consecuencias.

Así, de acuerdo a la Constitución, al Poder Ejecutivo le

corresponde fundamentalmente la administración general del
país (Art. 238 inc. 1), al Poder Judicial le compete decidir en los
actos de carácter contencioso (Art. 248) y al Poder Legislativo le
corresponde, principalmente, realizar la tarea legislativa, vale
decir la creación de normas de carácter general, obligatorias para
todos los habitantes, las leyes (Art. 202 inc. 2). Esa tarea la
realiza el órgano legislativo con una gran dosis de autonomía y
discrecionalidad, sólo limitada por las superiores normas
establecidas en la Constitución, tanto en su letra como en su
espíritu. La actividad legislativa o legisferante se halla rodeada
de un procedimiento establecido en la propia Constitución que
comienza con la iniciativa y, luego de un proceso de formación

215
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

y revisión en el que intervienen ambas cámaras legislativas,

culmina con la sanción y la posterior promulgación de la ley
(Título II, Capítulo I, Sección 2 (Art. 203 y siguientes).

Debe recordarse que así como la actividad legislativa se

halla condicionada sólo por las normas constitucionales, tanto la
actividad administrativa como la jurisdiccional, además de
someterse a la Constitución, están sometidas a la ley.

La división de funciones, sin embargo, no es absoluta.

El Poder Judicial realiza también una tarea administrativa, si
bien en su régimen interno, así como puede participar en la
formación de la ley mediante la iniciativa que le corresponde en
virtud del Art. 203 de la Constitución. También el Poder
Ejecutivo participa en la formación de la ley a través de la
iniciativa, que en algún caso le corresponde con exclusividad
(Art. 216). Debe advertirse que para parte de la doctrina, tanto
la iniciativa como la promulgación, no son propiamente actos
legislativos (sin embargo tampoco son actos administrativos y
mucho menos jurisdiccionales). En tanto que el Poder
Legislativo también realiza tareas administrativas en cuanto a su
régimen interno y le corresponde asimismo una importante
actividad jurisdiccional en lo referente al juicio político que,
conforme al Art. 225 de la Constitución, se desarrolla en el
ámbito de dicho Poder.

Por esa razón, cuando se quiere identificar la naturaleza

de un acto estatal, debe atenderse, no al órgano del cual emana
sino al contenido del acto. Si éste es legislativo, tendrá ese
carácter aún cuando emane de un “poder” distinto del
legislativo, toda vez que la norma superior permita ese
desplazamiento. Lo mismo cabe decir de los actos
jurisdiccionales y de los administrativos. Debe atenerse a la
sustancia de los mismos más que al órgano que los dicta.

216
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Insistimos por tanto en que, si bien existe una división de

poderes, a ello no acompaña precisamente una estricta división
de funciones, existiendo sólo un predominio de determinadas
funciones en cada uno de los poderes del Estado. La separación
de poderes no es absoluta. Las funciones que encomienda la
Constitución a cada órgano no son, en su totalidad exclusivas ni
excluyentes1 .Por eso se ha hablado de colaboración o armonía
entre los poderes, sin desmedro de la independencia de cada uno
de ellos. Cuando nos referimos a “poderes” estamos
refiriéndonos a los órganos establecidos en la Constitución con
esa denominación: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder
Judicial, porque, como se ha señalado, “el poder del estado es
uno solo y lo que se divide no es el poder sino las funciones del
poder”2.

2. LA DELEGACIÓN DE PODERES O FACULTADES

2.1. POTESTADES JURISDICCIONALES, ADMINISTRA-

TIVAS Y LEGISLATIVAS

Cabe preguntarse si, aún cuando la Constitución en

nuestro sistema tiene un carácter rígido, no flexible, el sistema
como tal, al no consagrar en forma absoluta funciones no
exclusivas ni excluyentes, permitiría la delegación de los
poderes otorgados por la Constitución o por las leyes. Ello
conduciría a un desplazamiento de competencias o facultades de
un Poder a otro o de un órgano a otro, dentro del mismo Poder.

1
Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional Argentino y Comparado, Buenos Aires, T.VIII, Buenos Aires,
Editorial Alfa, 1963, p. 7.
2
Bidart Campos, German S., Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires,
Editorial Ediar, 1969, p. 699.

217
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

En la actividad jurisdiccional dicha delegación no es

posible ya que la potestad de conocer y decidir en actos de
carácter contencioso le corresponde con exclusividad al Poder
Judicial, salvo en el caso previsto en la propia Constitución que
es el del juicio político. Esa exclusividad está consagrada en el
Art. 248 de la Constitución cuando dispone, al referirse al Poder
Judicial, que “sólo este puede conocer y decidir en actos de
carácter contencioso”.

En cuanto a la delegación de funciones en la actividad

administrativa, esta es una cuestión que ha sido objeto de
opiniones dispares en la doctrina del Derecho Administrativo, ya
que estamos hablando de la delegación administrativa y no de la
delegación de orden político o de facultades constitucionales.

En realidad nos encontramos ante una confusión de

carácter semántico, sobre el significado mismo de la expresión
delegación que, si bien es una figura común en el derecho
privado, no lo es tanto en el derecho público.

Así, en ese orden de ideas, algunos autores exigen la

autorización expresa para delegar3 en tanto que otros admiten la
delegación, salvo norma legal o reglamentaria en contrario4.

Por su parte Marienhoff, al referirse a la delegación,

señala “Es un instituto excepcional dentro del orden jurídico: no
constituye un instituto general dentro del derecho público siendo
por ello que para su procedencia se requiere una norma que la
autorice expresamente, no procediendo en el supuesto de
silencio de la norma. Pero tal exigencia es para el caso de una

3
Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo,
Editora Martín Bianchi Altuna, p. 192.
4
Roberto Dromi, Derecho Administrativo, p. 212, Ediciones Ciudad
Argentina, 1995.

218
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

efectiva “delegación” de competencia, no para la

descentralización ni para la simple imputación de funciones”5.

“No obstante hay conformidad en doctrina acerca de que

la 'delegación' procede, aun sin norma que la autorice, cuando se
trate de una mera prórroga de competencia de carácter
preparatorio, que no excluya el examen ulterior del asunto por el
órgano superior. Pero, como bien se ha dicho, en estos casos no
puede hablarse de una verdadera y propia delegación, sino más
bien de la delegación de algunas funciones particulares que no
alcanza a derogar la competencia del superior, ya que, en último
análisis, el negocio o asunto vuelve a su sede u órgano natural,
que es quien resolverá en definitiva. Este supuesto de delegación
no requiere fórmulas solemnes, ni ser realizada en forma
expresa. Puede resultar implícita o virtual a raíz de que el
órgano superior consienta dicha intervención o actuación del
órgano inferior”6.

Otros autores distinguen entre delegación de

competencia y delegación de firma7. Según esos autores la
llamada delegación de firma tendería solamente a descargar al
delegante de una parte de su tarea material permitiéndole
designar una especie de apoderado o mandatario. Esta figura no
sería una verdadera delegación en sentido jurídico y por ello el
acto se entendería emanado del delegante.

5
Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
Ed. Abeledo –Perrot, Segunda Edición actualizada, 1990, p. 579.
6
Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos
Aires, Editora Abeledo-Perrot, Segunda Edición, 1990, p. 580.
7
André de Laubadère y otros, Traité de Droit Administratif, Tomo I, París,
Editorial L.G.D.J., 14ª. Edition, p. 667; Manuel María Diez, Manual de
Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, p. 133;
Parada, Ramón; Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid-Barcelona, Ed.
Marcial Pons, Quinta edición, p. 38.

219
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

En el mismo sentido, otro autor español distingue la

delegación de la encomienda o encargo jurídico- público que se
trataría de una “encomienda de gestión” en la cual el sujeto
encomendado o delegado no ejerce ninguna competencia propia
sino la competencia de otro sujeto; en consecuencia esa figura
no supone ningún cambio en el orden objetivo de competencias,
ya que estas siguen atribuidas al órgano u organización
delegante. Se trata de una “delegación para el ejercicio de
determinadas competencias”. En la legislación española para
esta encomienda de gestión basta con un decreto8 .

En la actividad legislativa, cuya función consiste en la

creación de normas de carácter general, ella está encomendada
por la Constitución al Poder Legislativo en el Art. 202. A partir
de ella, ¿puede esa actividad legislativa ser delegada por el
legislador a otro poder del estado?

Se ha señalado que la delegación de poderes en las

constituciones rígidas, como la nuestra, no puede ser admitida
porque significaría modificar la distribución de competencias
que la propia ley fundamental ha establecido; dicha delegación
no sería válida, salvo que la propia Constitución la autorizara.
Para Bidart Campos, la delegación o el traslado de facultades
entre órganos de un mismo “poder” es válida, salvo que se trate
de facultades privativas, pero cuando se trata de la delegación de
un “poder” a otro “poder”, como ser la delegación legislativa del
Poder Legislativo al Ejecutivo, ésta no es válida9. Admite sin
embargo la participación, a modo de “colaboración”, del
ejecutivo con el legislativo en el proceso legiferante y afirma
que, “el congreso puede ensanchar el ámbito de participación

8
Alfredo Gallego Anabitarte, Lecciones de Derecho Administrativo 1,
Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho de Organización,
Editorial Marcial Pons, p. 108.
9
Germán S. Bidart Campos, ob. cit., p. 760.

220
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

del poder ejecutivo, amplificando el margen de arbitrio que

constitucionalmente le corresponde al segundo en la
reglamentación de la ley, como ocurre en los casos en que la
legislación solo suministra las pautas más generales, que han de
recibir contenido concreto a través del poder ejecutivo”10. Pero
advierte que el órgano delegante debe fijar los criterios
generales, mantener el contralor y establecer el término de
duración de la delegación, con lo que se trataría, no de una
delegación propiamente dicha sino de un “ensanchamiento o
amplificación de las facultades de un órgano”.

Debemos acotar que, desde luego, el contralor debe ser

mantenido por el Poder Legislativo como una facultad privativa
implícita de dicho órgano y que el término de duración puede no
establecerse ya que, de todos modos el Poder Legislativo,
órgano delegante en este caso, conserva la facultad de derogar la
ley que contiene la delegación o autorización en el momento que
crea conveniente.

Lo que sí es importante y hasta fundamental, es cuanto

menos la fijación de pautas y “standards” generales en la ley
habilitatoria, la determinación de los rasgos generales, los
principios directivos para que el órgano administrativo o en
función administrativa, órgano delegado, de acuerdo a ellos,
regule la ley, la complemente administrativamente en forma
pormenorizada, en mayor detalle o desarrollo. Se requiere que
tales pautas tengan cierto grado de precisión, evitándose las
vaguedades excesivas ya que, en general, si bien pueden
utilizarse conceptos jurídicos indeterminados, es preciso que
éstos sean razonablemente determinables. Ello a fin de evitar
que la facultad reglamentaria tenga un carácter excesivamente
discrecional, igual al grado de discrecionalidad de que goza el
órgano legislativo para dictar la ley. No debe olvidarse que el
10
Germán S. Bidart Campos, ob. cit., p. 761.

221
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

reglamento debe dictarse secundum legem ya que el concepto de

desarrollo de la ley debe tenerse permanentemente presente.

Si bien el principio de la indelegabilidad de las

facultades legislativas por el Poder Legislativo no está
expresada en ningún texto de la Constitución, sin embargo, rige
el aforismo delegata potestas non potest delegari, es decir, los
poderes que han sido delegados por el pueblo en la Constitución
deben ser ejercidos por el órgano a quien se le otorgó esa
atribución y no por otro al cual se le delegue la misma.

Reiteramos que nuestra Constitución, de carácter rígido,

no puede ser modificada por leyes ordinarias sino solamente a
través del procedimiento constitucional, por lo que el
otorgamiento de competencias solamente puede ser alterado por
la modificación constitucional.

A juicio de Jiménez de Arréchaga esa imposibilidad de

delegar competencias legislativas a favor del ejecutivo se funda
en la referida inderogabilidad de la Constitución por leyes
ordinarias, en que la voluntad del órgano que se imputa al
Estado sólo puede expresarse por el órgano al cual la
Constitución atribuye el poder de hacerlo, que ningún poder del
Estado tiene la disponibilidad de su competencia ya que esta no
se ejerce por derecho propio sino solamente por delegación
constitucional y que la distribución de competencias entre los
órganos del Estado no se hace sólo en función de la naturaleza
jurídica de los actos sino también en función de consideraciones
de tipo político11.

En el derecho comparado ha sido muy utilizado el

otorgamiento de facultades para dictar normas subordinadas a la
ley, ya que se ha sostenido que es impracticable que el Congreso
11
Citado por Segundo V. Linares Quintana, ob. cit., p. 145.

222
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

pudiera dictara leyes que regularan diversos y variable detalles

de administración, lo que haría incurrir a la ley en el vicio de
“reglamentarismo”.

La aplicación de esta doctrina ha dado lugar a

pronunciamientos de la propia Corte Suprema de los Estados
Unidos en la que ella establece limitaciones a la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo12.

Según Dromi, los reglamentos autorizados o de

integración son los que emite el órgano administrativo por una
habilitación expresa de la ley. Amplía las facultades
reglamentarias mediante la autorización del Poder Legislativo.13
Para dicho autor, esto no significa delegación de la función
legislativa sino que se trata de una autorización para completar
e integrar la ley. La doctrina no cuestiona la constitucionalidad
de esa habilitación toda vez que la política legislativa haya sido
trazada con claridad, que sea mesurada y que se tenga presente
de que se trata de un instituto de excepción14.

Es evidente que, cuando se trata de situaciones

cambiantes, variables, cuyas particularidades la ley no puede
prever, es válido que ella habilite expresamente a la
Administración para la regulación en una materia determinada y
con pautas o principios generales bien trazados en la ley.

Con relación a los reglamentos internos, que algunos

autores denominan de servicio, de organización o autónomos,
sostienen que ellos devienen del poder jerárquico de la autoridad
administrativa y de la potestad de emitir órdenes generales. En

12
Segundo V Linares Quintana, ob. cit., p. 153.
13
José Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires,
Editorial Astrea, 1992, p. 302.
14
José Roberto Dromi, ob. cit. , p. 305.

223
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

nuestra opinión, la facultad para dictarlos proviene directamente

de la ley que rige la función pública, la cual establece la
obligación del subordinado de acatar las órdenes del superior
que no fueren manifiestamente ilegales o ilegítimas. Va de suyo
que esas órdenes pueden ser dirigidas tanto a un funcionario en
particular, referida a una conducta específica, como a la
generalidad o a un número indeterminado de subordinados
estableciendo órdenes también de carácter general. Pero en la
hipótesis de que no existiera tal ley, la autorización provendría
en forma implícita del orden jerárquico, de la organización
misma del Estado estructurada en la Constitución y en las leyes.

La labor del legislador consiste en el establecimiento de

reglas generales, pero esas reglas no pueden contener una
fijación de las circunstancias de la ejecución de la ley que
pueden ser cambiantes. De ahí que sea necesario otorgar al
órgano encargado de administrar la facultad de complementar la
ley mediante los reglamentos, facultad en la cual entraría a
jugar la discrecionalidad del órgano administrativo,
discrecionalidad necesaria para la correcta aplicación de la ley.

Sin duda, como hemos dicho, debe respetarse la zona de

reserva de la legislación, de manera tal que la delegación
legislativa no puede versar sobre materias que sólo pueden ser
reguladas por ley. Asimismo se requiere la observancia, tanto en
la ley que delega como en el reglamento que se dicta, de los
principios constitucionales o de disposiciones legales o los
principios generales del derecho.

Hay coincidencia en que la delegación legislativa es

admisible con las limitaciones mencionadas.

224
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

3. REGLAMENTOS
3.1. CONCEPTO

El reglamento es el instrumento normativo dictado por

la Administración que contiene normas jurídicas generales de
carácter obligatorio. La denominación utilizada en nuestro
derecho positivo es más variada. Además de la denominación
precisa de “reglamento”, puede llevar los nombres de
“ordenanza”, “edicto”, “decreto”, “resolución”, etc.

3.2. GENERALIDAD DECRECIENTE DE LAS NORMAS

La generalidad es una característica que va decreciendo

en las normas a medida que éstas van teniendo menor
importancia formal y material.

En nuestro sistema, en el que la actividad legislativa

consiste en la creación de normas generales, debe advertirse que
la Constitución contiene normas de carácter muy general sobre
todo en lo referente a las declaraciones fundamentales, a los
derechos, deberes y garantías. Son un poco más concretas, pero
siempre muy generales, en lo referente al ordenamiento político
de la república (Parte II), teniendo mayor concreción cuando
trata de la estructura y de la organización del Estado (Título 2).

La ley tiene una gran dosis de generalidad, pero sus

disposiciones son más concretas que las de la Constitución, en
tanto que el reglamento regula con mayor detalle las
disposiciones legales, pero siempre dentro de un marco de
generalidad.

225
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

El proceso culmina con la aplicación de la norma general

(Constitución, ley o reglamento) a un caso concreto, en el que la
generalidad se extingue.

3.3. FORMAS DE PODER NORMATIVO DE LA

ADMINISTRACIÓN

Se conocen dos formas de poder normativo de la

Administración: a) los reglamentos sometidos a la ley en cuanto
a su contenido; b) los que tienen el mismo valor de las leyes.
No nos referiremos al segundo caso, que implica la delegación
legislativa que va a facultar a un órgano de la administración a
dictar normas generales con fuerza de ley. Tal sería el caso de
los decretos-leyes que no están previstos en nuestra Constitución
vigente y que dentr o de nuestro ordenamiento jurídico no sería
posible ese tipo de delegación legislativa. Tampoco nos
referimos a la polémica establecida en la doctrina sobre la
conveniencia o inconveniencia de ese tipo de delegación.
Consideramos que la facultad de dictar leyes no puede ser
delegada.

Pero no ocurre lo mismo con la potestad otorgada al

órgano administrativo para emitir reglamentos que, aunque son
inferiores a la ley y están sometidas a ella (este no es el caso del
decreto-ley que tiene el mismo valor de la ley), contienen
normas generales de carácter obligatorio.

Se ha sostenido en la doctrina, aunque no unánimemente,

que desde el punto de vista material el reglamento es un acto
legislativo, un acto-regla, aunque no es una ley desde el punto
de vista formal. Pero también se ha advertido que no existe
igualdad entre la norma legal y la reglamentaria, ya que tienen
diferente eficacia normativa.15
15
Enrique Sayagués Laso, ob.cit., p. 121.

226
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Algunos autores afirman que la potestad reglamentaria

deviene de la discrecionalidad de los órganos de la
administración en el ejercicio de sus facultades, sosteniendo que
si los órganos administrativos tienen competencia para decidir
los casos concretos según su apreciación, también pueden
preestablecer normas generales para resolver el caso particular.
Otros afirman que esa potestad radica en la naturaleza misma de
la función administrativa, en tanto que una tercera posición
señala que ella surge de la atribución expresa de competencia en
los textos constitucionales.

Con respecto a la discrecionalidad como fundamento de

la facultad reglamentaria, debe observarse que los órganos
administrativos no solamente gozan de facultades
discrecionales, sino también existen facultades regladas en las
cuales la conducta de la administración está prevista
detalladamente en el texto legal. Por otra parte uno de los
elementos fundamentales para la validez de cualquier acto
administrativo es precisamente el de la autorización legal. Sobre
el punto señala Sayagués Laso que algunos autores admiten que
la atribución de competencia reglamentaria no tiene por qué ser
expresa pudiendo estar implícita16. Opinamos que si se trata de
dictar reglamentos externos, la atribución debe ser expresa17.

Sin duda, la transferencia de la potestad legislativa hecha

por el órgano al cual la Constitución le ha concedido dichas
atribuciones afectaría al principio de división de los poderes ya
que la actividad legislativa es una función inherente al Poder
Legislativo.

16
Enrique Sayagués Laso, ob. cit., p. 135.
17
Salvador Villagra Maffiodo,Principios de Derecho Administrativo,
Asunción, Editorial El Foro, 1981, p. 65.

227
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

Nos hemos referido a la existencia de dos aspectos

dentro de la potestad de dictar normas generales por parte de la
administración. Uno de ellos es la de dictar reglamentos que
contienen normas generales de carácter obligatorio pero que
están subordinados a la ley ya que constituyen sólo un desarrollo
de la misma. El otro aspecto está vinculado a la facultad de
dictar normas jurídicas, no subordinadas a la ley sino con el
mismo valor de ésta, vale decir, con la misma eficacia normativa
de una ley dictada por el Poder Legislativo. En el primer caso
existe coincidencia en la doctrina en la posibilidad y en la
necesidad de esas facultades. En el segundo, se ha generado una
discusión en la doctrina por considerarse por gran parte de ella
que viola el principio de división de los poderes. Debe
recordarse que en nuestro país tanto la Constitución de 1940
como la de 1967 admitieron la facultad del Poder Ejecutivo de
dictar decretos-leyes, vale decir decretos con el mismo valor que
la ley, aunque con la posibilidad de ser revisados por el Poder
Legislativo. La Constitución vigente de 1992 no contiene
ninguna disposición similar, por lo que desde el punto de vista
constitucional no existe otorgada dicha facultad al Poder
Ejecutivo. Resta determinar si esa facultad, ante el silencio de la
ley fundamental, puede ser otorgada por la ley mediante una
delegación legislativa. Adelantamos nuestra opinión en el
sentido negativo; en nuestro sistema constitucional el Poder
Legislativo no puede delegar la potestad de dictar leyes, es
decir, la de dictar normas jurídicas con el mismo valor que la
ley. Sí puede habilitar o autorizar a la Administración para dictar
reglamentos obligatorios subordinados a la ley.

Reiteramos que cuando hablamos de la delegación

legislativa no nos referimos a aquella en la cual la ley otorga
facultades al órgano administrativo para dictar en determinadas
materias regulaciones con el mismo valor que la propia ley,
como por ejemplo los decretos-leyes. Esta figura no está

228
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

admitida en la Constitución vigente por lo que descartamos esa

posibilidad.

A lo que nos estamos refiriendo es a otra especie de

delegación legislativa para regular detalles de una ley o bien
para normar sobre materias que la ley indica, en cuyo caso nos
encontraríamos ante la facultad, ya sea de dictar reglamentos de
ejecución, en un caso, o bien reglamentos externos, en el otro.
Ya hemos dicho que la facultad para dictar reglamentos de
ejecución está establecida en la propia Constitución a favor del
Presidente de la República por lo que, aún en caso de silencio
de la ley, la administración puede regular los detalles para su
cumplimiento.

La ley que disponga la delegación del poder de legislar al

ejecutivo, en el sentido de dictar normas no subordinadas a la
ley sino de un valor igual a éste, será inconstitucional por
significar la delegación de poder no autorizada por la
Constitución y al mismo tiempo el otorgamiento de poderes
extraordinarios, no admitido por el Art. 3° de la Constitución.
Como consecuencia de la inconstitucionalidad de la ley
delegatoria será también inconstitucional el reglamento que se
dicte en base a ella. Se analiza así la forma de delegación para
determinar su adecuación a la Constitución, siendo indiferente el
contenido del reglamento.

En cambio el reglamento que se dicte en base a una

“habilitación” legislativa, para dictar normas secundum legem,
en cuestiones de detalle para mejor aplicación de la ley, o en
cuestiones generales dentro de una materia determinada y con
una “política”, adecuadamente descripta, no será
inconstitucional. Salvo que el reglamento sobrepasase los
límites fijados por la ley habilitante constituyéndose así en una
norma directamente ilegal, y como consecuencia inconstitucio-

229
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

nal al violar el orden de prelación de las normas establecido en

el Art. 173 de la Constitución.

3.4. CLASES DE REGLAMENTOS

A los efectos de determinar las posibilidades o las

necesidades de delegación, autorización o habilitación
legislativa, es menester individualizar y distinguir diversas
clases de reglamentos. Existen múltiples clasificaciones que
parten de diferentes criterios, pero nos detendremos en algunas
clasificaciones que se relacionan directamente con los vínculos
entre el reglamento y la ley. Así, se distinguen los reglamentos
subordinados, los autónomos y los delegados. Los primeros,
también llamados de ejecución, desarrollan los detalles de una
ley específica y se hallan por ende estrechamente vinculados a
dicha ley. Los reglamentos autónomos son aquellos que, para
algunos autores, puede dictar la Administración en virtud de
competencias que directamente le otorga la constitución,
independientemente de que exista o no ley. En cuanto a los
reglamentos delegados su potestad proviene de la delegación
que realiza el Poder Legislativo a favor de la Administración
para dictar los reglamentos18. Para Sayagués Laso, los poderes
atribuidos al Poder Legislativo no pueden delegarse, pero admite
la hipótesis de la extensión o ampliación por la ley de la
competencia reglamentaria de la administración19.

Villagra Maffiodo clasifica los reglamentos en: a)

reglamentos internos, b) reglamentos externos y c) reglamentos
de ejecución. Los primeros contienen normas de conducta para
los agentes de la Administración, se dirigen a los mismos y son
obligatorias para ellos. Los reglamentos externos, por el
contrario, se dirigen a la generalidad de los habitantes y les

18
Enrique Sayagués Laso, ob. cit. , Tomo I, p. 128.
19
Enrique Sayagués Laso, ob. cit., Tomo I, p. 128.

230
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

imponen mandatos, obligaciones y prohibiciones que deben ser

acatados; pueden llevar los nombres de reglamentos,
ordenanzas, edictos, decretos o resoluciones; pero, enseña el
referido jurista que a lo que hay que atenerse es al contenido y
no a la denominación. Si el acto contiene mandatos dirigidos a
la generalidad de los habitantes, ya sea de todo el país o de una
determinada circunscripción territorial o para materias
determinadas, ello constituye un reglamento externo. En lo que
respecta al reglamento de ejecución es aquél que detalla y
explica el texto legal y establece los medios para su
cumplimiento. Como bien señala Villagra Maffiodo, todos los
reglamentos ejecutan la ley, pero el de ejecución lo hace en
forma más notoria y estricta y agrega que el reglamento de
ejecución no puede crear obligaciones o prohibiciones nuevas o
extender o agravar las establecidas en la ley20. Debe señalarse
que para esta clase de reglamentos, los de ejecución, la
Constitución autoriza al Presidente de la República de
conformidad al Art. 238, inc. 3) que dispone entre los deberes y
atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República
“participar en la formación de la leyes de conformidad con esta
Constitución, promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentarlas
y controlar su cumplimiento”.

Evidentemente, para dictar reglamentos, como para

cualquier acto administrativo, se requiere la autorización legal
correspondiente, vale decir que esa potestad esté establecida en
la Constitución o en las leyes.

Para algunos autores la potestad de dictar reglamentos

internos surge de la naturaleza misma del poder de administrar
que tiene el Presidente de la República o los órganos que se
encuentran en función administrativa, vale decir que provendría
del mismo orden jerárquico que se establece en la
20
Enrique Sayagués Laso, ob. cit., Tomo I, p. 26.

231
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

administración. De todas maneras la Ley 1626/00 consagra el

deber de obediencia por parte del funcionario público y en ese
deber estaría comprendido todo tipo de órdenes, que no fueren
manifiestamente ilegítimos, tanto las órdenes individuales
dictadas mediante actos administrativos individuales como las
órdenes de carácter general dictadas a través de actos
administrativos generales, los reglamentos internos.

El problema surge cuando analizamos los reglamentos

externos, ya que el carácter obligatorio de sus disposiciones
tiene que fundarse en una norma superior, sea la ley o la propia
Constitución. Esta última nada expresa al respecto, por lo que
sería necesario que la ley autorizara a dictar el reglamento
externo. Tiene que existir una autorización legislativa, lo cual
consistiría precisamente en una delegación de potestad.

De ahí surge la cuestión referente a la posibilidad de esa

delegación de poder en el ámbito de nuestro ordenamiento
constitucional. Sobre el punto señala Villagra Maffiodo:
“Aplicando rigurosamente el principio según el cual las
funciones públicas son indelegables salvo expresa autorización
de la norma superior, serían nulos y de ningún valor no
solamente los edictos que dictan los órganos de policía de
seguridad sino también las resoluciones del Banco Central que
reglamentan el régimen monetario, crediticio y bancario, las del
Ministerio de Industria y Comercio fijando precios, cupos,
etcétera y en general los reglamentos dictados por delegación
legislativa sin expresa autorización constitucional”.

“Ante la eventualidad de tamaño desmoronamiento

jurídico, la solución que se requiere del jurista no puede ser la
rigurosamente formalista sino otra que concilie los principios
constitucionales con las exigencias del bien común y la razón
suprema de la permanencia y seguridad del ordenamiento

232
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

jurídico. En este afán puede recurrirse a la prescripción del Art.

40 CN que prohíbe a todo poder estatal otorgar a otro poder las
llamadas facultades extraordinarias por las cuales “la vida, la
libertad, el honor y la propiedad de las personas queden a su
arbitrio”. A contrario sensu, estaría permitida la delegación
legislativa al P. Ejecutivo o a sus órganos, dentro de materias
definidas y limitadas. Podría argüirse que no basta que la
delegación de una función pública no está prohibida sino que
debe estar expresamente autorizada (si no, cualquier órgano
estatal podría delegar sus funciones so pretexto de que no le está
prohibido hacerlo). Sin negar la fuerza de este argumento, hay
que confesar que no hay otro argumento que el expuesto para
apoyar la constitucionalidad de los reglamentos delegados en
nuestro Derecho público vigente.” El referido jurista admite así
la posibilidad, utilizando el argumento a contrario sensu, de que
esté permitida la delegación legislativa dentro de materias
definidas y limitadas21.

Hay que advertir que si bien para gran parte de la

doctrina, el acto reglamentario, creador del reglamento,
constituye un acto cuasi legislativo porque en su sentido
material contiene normas generales de carácter obligatorio, sin
embargo en el orden de prelación de leyes consagrados en el
Art. 137 de la Constitución tiene una jerarquía inferior a la ley y
por lo tanto se halla sometida a la misma y difiere así de la ley
por su valor normativo.

Se ha señalado que la atribución reglamentaria a la

administración es de suma importancia dada su extensión
misma, al punto que, en lo referente a la regulación normativa
de la actividad social, la actividad reglamentaria es
cuantitativamente mucho más extendida que la actividad
legislativa propiamente dicha. Señalan García de Enterría y
21
Sayagués Laso, Enrique, ob. cit., p. 66.

233
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

Tomás – Ramón Fernández que no hay “posibilidad alguna de

gobernar una sociedad como la actual, cuyas interrelaciones son
cada vez mas complejas y sutiles, sin una Administración que
asegure el mantenimiento de su supuestos básicos comunes y
que disponga para ello de una extensa gama de poderes, uno de
los cuales ha de ser, sin duda, según la experiencia universal, tan
lejos ya de las razones circunstanciales del “principio
monárquico” en que comenzó justificándose, la potestad
reglamentaria”22.

Respecto del fundamento de la potestad reglamentaria,

los autores citados no la reconocen como un poder propio e
inherente de la Administración, sino sostienen que esa potestad
o poder reglamentario se sustenta en los poderes otorgados por
la Constitución y que si la ley fundamental no precisare nada al
respecto, “habría que explicar la titularidad del poder
reglamentario en el Ejecutivo en la existencia de una costumbre
constitucional inequívoca”23.

Parte de la doctrina afirma que la facultad reglamentaria

corresponde a la administración como consecuencia de
facultades inherentes a la misma (principio monárquico). Otra
opinión señala sobre la complejidad del proceso de formación de
la ley, la cual sumada a la imposibilidad de prever todas las
contingencias en la norma legislativa torna práctico otorgar esa
regulación de detalle a la administración, con mayor idoneidad
técnica para regular esos detalles24.

22
Eduardo García de Enterría, y otro, Curso de Derecho Administrativo 1,
Conceptos y Principios fundamentales del Derecho de Organización,
Madrid- Barcelona, Editorial Marcial Pons, Octava Edición, 1997, p. 171.
23
Eduardo García de Enterría, y otro, ob.cit., p. 172.
24
Manuel María Diez, , ob. cit., p. 109.

234
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Se sostiene en la doctrina la existencia de una categoría

de reglamentos como los llamados autónomos, independientes o
constitucionales los cuales no requerirían delegación legislativa
alguna porque emanarían de facultades establecidas en la
Constitución. Se trataría de reglamentos dictados en lo que
podría denominarse “zona de reserva de la administración”25.

Algunos autores señalan que la actividad legislativa

consiste en la creación de normas “nuevas”, normas
innovadoras, novedosas, es decir “derechos o deberes que hasta
entonces no estaban contenidos en el orden jurídico vigente”.
Expresan que no habría así actividad legislativa cuando se
reglamenta una norma o se dictan disposiciones nuevas de
acuerdo con otras preexistentes que han surgido de la
legislación26.

Refiriéndose a la denominación utilizadas en la doctrina

de “legislación en sentido formal”, cuando se dicta una ley, y
“legislación en sentido material”, cuando se dictan normas
generales y obligatorias, sin forma de ley, (ordenanzas,
reglamentos, etc.), señala Bidart Campos, “¿Cómo conciliar
entonces, la tesis divisoria cuando se asigna al órgano ejecutivo
–en estados donde la constitución le veda asumir funciones
legislativas- la facultad de dictar reglamentos generales o
decretos reglamentarios, que para la teoría criticada revisten
índole substancial de ley? En cambio, si ceñimos la función
legislativa a la que produce normas con categoría de derecho
nuevo, toda reglamentación que se limita a ejecutar una ley o a
producir normas no originales ni creadoras de situaciones
nuevas, carece de contenido material legislativo, aunque tenga
carácter general y obligatorio, con lo que el órgano ejecutivo se
emplaza en un plano mediato de producción jurídica. Salvada

25
Miguel S. Marienhoff, ob. cit. , Tomo I, p. 241.
26
German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo I, p. 706.

235
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

así la naturaleza no legislativa de tales actos, el principio

divisorio se mantiene incólume, al no asignar a la competencia
del poder ejecutivo la emisión de normas con carácter material
de ley. Y vice versa, los denominados decretos reglamentarios,
ordenanzas administrativas, etc., votados algunas veces por
cuerpos legislativos, tampoco tienen calidad de leyes, porque no
crean situaciones nuevas”27.

Para el citado autor, los reglamentos que dicta el poder

ejecutivo para ejecutar las leyes del Congreso, lo que nosotros
denominamos reglamentos de ejecución, constituyen el ejercicio
de una actividad subordinada a la legislativa que impide
equiparar el decreto reglamentario a la ley, no implican
actividad legislativa en sentido substancial porque no crean
“derecho nuevo”, solo ejecutan la ley. De ahí que el decreto
reglamentario no puede originar situaciones no previstas en la
ley, no puede ir más allá de la ley ni restringirla28. Señala que
esos reglamentos son actos administrativos, siguiendo la opinión
de Bielsa, pero advierte que, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte Suprema de su país, el decreto reglamentario dictado por
la autoridad competente y en uso de facultades constitucionales,
forma parte de la ley misma29. El sentido de esta expresión se
presta a confusión puesto que el reglamento de ejecución no es
una extensión de la ley sino un instrumento normativo diferente
que contiene un desarrollo de la ley y por lo tanto está
subordinado a la misma.

4. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La competencia. Ya nos hemos referido a las distintas

clases de reglamentos y en particular al reglamento de ejecución

27
German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo I, p. 707.
28
German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo I, p. 751.
29
German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo I, p. 752.

236
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

cuya facultad para dictarlo, por disposición constitucional, le

corresponde al Presidente de la República. En lo que hace al
reglamento interno, también hemos señalado que le compete
dictar a la autoridad administrativa que tenga subordinados a su
cargo. En cuanto al reglamento externo, que contiene
disposiciones obligatorias para los particulares, la competencia
para dictarlo debe provenir de una norma superior, la
Constitución o la ley a las cuales se subordina. En esta clase de
reglamentos la potestad para dictarlos no es independiente de la
ley. Tampoco es independiente de la ley el reglamento interno ni
el de ejecución, pero la facultad para dictarlos se halla en la
propia Constitución, para el último, o se halla implícita en la
misma estructura jerárquica de la organización administrativa
creada por una norma superior.

Debe recordarse e insistirse que se trata de una

regulación secundaria y que por ello no tiene el mismo rango
que la ley sino que está subordinada a ella. Señalan García de
Enterría y Tomás- Ramón Fernández, quienes denominan
“remisión normativa” a este tipo de delegación, que “la remisión
debe contener una expresión de contenido delimitado y, cuando
suponga entregar a la decisión reglamentaria regulaciones de
fondo, la enunciación de los criterios y principios con los cuales
puede llegarse a ella; no sería válido, pues, una simple entrega
formal, que sería mas bien una simple deslegalización que una
remisión,…”30.

Esta remisión o delegación, sí es necesaria cuando se

trata de reglamentos externos los cuales van a ser obligatorios
para los particulares. Dicha obligatoriedad, de acuerdo con el
precepto constitucional en virtud del cual “Nadie está obligado a
hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no
prohíbe” (Art. 9) surge solamente de la ley o en su defecto del
30
German S. Bidart Campos, ob. cit., p. 264.

237
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

reglamento dictado por la autoridad administrativa a la cual la

ley le ha otorgado esa facultad de dictar normas obligatorias. En
esos casos, como hemos dicho, la ley tiene que establecer
principios de regulación o eventualmente otorgar facultad para
regular reglamentariamente determinados puntos de la materia
que ya está regulada legalmente, aunque en forma más general.

En cuanto al contenido, los reglamentos de ejecución o

los reglamentos internos tienen una mayor vinculación a la ley
ya que la autoridad administrativa debe limitarse al desarrollo de
la ley que va a ejecutar, sin modificarla ni alterar su letra ni su
espíritu.

Los reglamentos externos también se encuentran

sometidos a la ley, pero ésta le otorga a la autoridad
administrativa mayor amplitud y discrecionalidad para regularla,
siempre dentro de un marco que la ley le fija y en la materia que
la ley le señala, por lo que el vacío legislativo en una
determinada materia no autoriza a la Administración a colmarlo
por vía reglamentaria. Debe advertirse que todos los tipos de
reglamentos, en mayor o menor medida, están vinculados a la
ley.

Se ha señalado que, aparte de los límites establecidos en

la ley que el reglamento no puede sobrepasar, se encuentran el
respeto a los principios generales del Derecho y la interdicción
de la arbitrariedad. (García de Enterría y Tomás-Ramón
Fernández, p. 186). Esta es una cuestión vinculada a toda la
actividad normativa del Estado, tanto en lo que respecta a las
leyes como a los reglamentos. La Constitución consagra la
obligación de los órganos del Estado de someterse a la ley; en su
Artículo 257 dispone: “Los órganos del Estado se subordinan a
los dictados de la ley…..” El término “ley” está tomado en su
sentido lato, comprensivo de la norma jerárquicamente superior,

238
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

la Constitución, a la cual se someten las todas las normas

secundarias que se “sancionan en su consecuencia” conforme lo
dispone el Artículo 137, que consagra el principio de la
supremacía de la Constitución. Ésta a su vez contiene en su
Parte I la consagración de principios fundamentales, derechos,
deberes y garantías que no pueden ser desconocidos por la
norma secundaria.

En cuanto a la materia reglamentaria, debe recordarse

que la habilitación o delegación legislativa que otorgue al
órgano de la administración la potestad de dictar reglamentos
debe ceñirse a las actividades en que normalmente interviene la
Administración; está excluida la reglamentación de materias
ajenas a ella como ser las relativas al derecho privado31.

Se requiere que estos límites estén fijados en la ley que

autoriza y por lo menos debe fijarse una política o un standard
inteligible, pero en todos los casos se ha convenido en que se
trata de regulaciones subordinadas a la ley y dentro de límites
más o menos estrechos que la propia ley fija.

Corresponde advertir que, en cualquiera de los casos,

tanto en el de reglamento de de ejecución como en el de
reglamento externo, se trata de un desarrollo de la ley que, como
bien se ha señalado, constituye un concepto jurídico
indeterminado. Pero lo que ocurre es que el desarrollo de la ley
es una cuestión de grados porque una cosa es regular la ley a los
efectos de la ejecución detallada de la misma que constituiría en
materia del reglamento de ejecución para el cual no se requeriría
delegación legislativa ya que la facultad está dada por la propia
Constitución. Pero otra cosa distinta sería la remisión por la ley
para la regulación por la administración en determinadas

31
Conf. Eduardo García de Enterría y otro; ob. cit., p. 191; Dromi, José
Roberto, ob. cit , p. 293.

239
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

materias. Reitero, que este sería un problema de interpretación y

de grados del desarrollo de la ley que, si bien es un concepto
jurídico indeterminado, es determinable en el caso concreto32.

Nos hemos referido anteriormente a las limitaciones de

la delegación de la potestad legislativa, entre ellas la necesidad
de establecer un ámbito determinado y la necesidad de que la ley
que delega establezca los principios básicos sobre los cuales se
va a regular a través del reglamento, como así también el deber
de respetar la zona de reserva de la ley.

No debe olvidarse que el sistema constitucional

paraguayo instituye un régimen presidencialista y no
parlamentarista, así mismo que es muy distinta la delegación del
poder para hacer la ley, de la autorización al Poder Ejecutivo
para regular pormenores y detalles para el mejor cumplimiento
de aquella.

La posibilidad de la delegación legislativa, en esos

términos, ha sido admitida en el derecho comparado33.

5. LA RESERVA DE LA LEY

Afirma Dromi que el Congreso puede dictar leyes sobre

cualquier función de la Administración. La función pública, la
organización y el funcionamiento administrativo interno, etc.
Expresa el citado autor que "la regulación legislativa de la
actividad administrativa comprende muchos aspectos de la
organización y funcionamiento administrativos, v. gr., leyes de
ministerios, contabilidad, obras públicas, procedimiento
administrativo, estatuto del personal civil, demandas contra la

32
García de Enterría, ob.cit., p. 267.
33
Miguel S. Marienhoff, ob.cit., Tomo I, p.247.

240
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Nación, procedimiento impositivo, etc"34. Este autor sostiene

que no existe zona de reserva administrativa que no pueda ser
regulada por la ley35 .

Fuera de la zona de reserva de la ley, muchas materias

pueden ser reguladas por el reglamento toda vez que exista la
habilitación constitucional o legislativa. Si la Constitución
autoriza al Presidente de la República a reglamentar las leyes,
aquel puede hacerlo aunque la ley a ser reglamentada no
disponga nada al respecto. Este es el caso de los reglamentos de
ejecución.

Hay autores que cuestionan el principio según el cual

existe una gran discrecionalidad y autonomía en el órgano
legislativo para legislar, el cual podría regular por ley sobre
cualquier materia. Estos autores señalan que existen zonas en las
cuales no es posible establecer una regulación por medio de la
ley; así como hay zonas de reserva de la ley y zonas de reserva
de la jurisdicción, existen zonas de reserva de la administración.

Debe advertirse que la Constitución atribuye al Congreso

potestades de carácter muy amplio, incluso la de “dictar leyes
para la organización de la administración de la República, para
la creación de entes descentralizados y para el ordenamiento del
crédito público” (Artículo 202, inc. 12). Esta disposición amplía
considerablemente el ámbito de la legislación y reduce el de la
administración ya que la ley, como establece el citado artículo,
puede legislar en materia de organización de la administración a
pesar de que la propia Constitución atribuye al Presidente de la
República la potestad de dirigir la administración general del
país (Artículo 238, inc. 1). Evidentemente la posibilidad de
dictar reglamentos autónomos, en materia de administración,

34
José Roberto Dromi, ob. cit.., Tomo I, p. 98.
35
José Roberto Dromi, ob. cit., Tomo I, p. 97.

241
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

fundada en la posible facultad implícita acordada por la

Constitución es de difícil aplicación en nuestro derecho.
Reiteramos que la facultad concedida expresamente por la
Constitución al Presidente de la República se limita, en el caso
que nos ocupa, al reglamento de ejecución. También por las
razones que hemos expuesto anteriormente la administración
tiene la facultad para dictar reglamentos internos, pero cuando
se trata de otro tipo de reglamento, como el reglamento externo
que va a contener mandatos y prohibiciones de carácter
administrativo para la generalidad de los habitantes se va a
requerir autorización legislativa. Así lo enseña el distinguido
jurista nacional Salvador Villagra Maffiodo, quien expresa:
“Consecuencia necesaria del principio consagrado en la
Constitución es que el Poder Ejecutivo y sus órganos no pueden
crear obligaciones y prohibiciones sino por expresa autorización
legislativa. Hay en ello una verdadera delegación de poder y es
por ende también apropiado el nombre de reglamentos
delegados, que suele darse a los que de este modo se dictan”36 .

Coincidimos en que la actividad legislativa tiene límites

y que no puede hablarse de omnipotencia legislativa ni puede
dicha actividad violar las zonas de reserva que corresponden a
las demás funciones del Estado, pero consideramos que las
normas obligatorias sólo pueden emanar de los poderes de la ley
o de su delegación.

En el derecho norteamericano se ha señalado que “la

línea de demarcación entre las funciones esencialmente
legislativas que, de acuerdo con la Constitución, deben ser
ejercidas por el Congreso y aquellas que pueden ser delegadas a
la rama administrativa del gobierno, es muy vaga, fluctuante y
difícil de discernir”37.

36
Salvador Villagra Maffiodo, ob. cit., p. 65.
37
Segundo V. Linares Quintana, ob. cit., p. 171.

242
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

6. LA REGULACIÓN POR LEY EN NUESTRA

CONSTITUCIÓN

Nuestra Constitución contiene muchas disposiciones en

las cuales remite a la ley la reglamentación de derechos o la
regulación de organismos del Estado, lo cual forma parte de la
“reserva de la ley”.

En primer lugar, el Artículo 3° de la Constitución

consagra el principio de la prohibición del otorgamiento de
facultades extraordinarias a otro poder ni a persona alguna
individual o colectiva. Este es el principio general que restringe
entre otras, la actividad legislativa.

Existen varias materias en la Parte I, Título II en que se

remite a la ley su reglamentación. Así, el Artículo 4 que regula
el derecho a la vida dispone que “la ley reglamentará la libertad
de las personas para disponer de su propio cuerpo sólo para fines
científicos o médicos”; el Artículo 8 dispone la regulación por
ley en lo referente a la protección ambiental y los delitos
ecológicos; el Artículo 10 reserva a la ley la posibilidad de
establecer cargas sociales en favor del Estado; el Artículo 11
sobre la privación de la libertad física; el Artículo 17, incisos 3 y
4 sobre derechos procesales; el Artículo 24 sobre libertad
religiosa e ideológica; el Artículo 28 sobre la regulación del
derecho a la información; el Artículo 30 sobre el acceso al
espectro electromagnético; el Artículo 31 sobre la regulación de
los medios de comunicación del Estado; el Artículo 32 sobre la
libertad de reunión y manifestación; el Artículo 36 sobre la
inviolabilidad del patrimonio documental y la comunicación
privada; el Artículo 39 sobre la reglamentación por ley del
derecho a la indemnización justa y adecuada; el Artículo 41
sobre el derecho al tránsito y a la residencia y la reglamentación
por ley de las migraciones; el Artículo 42 sobre la colegiación

243
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

profesional; el Artículo 44 sobre la creación de tributos; el

Artículo 51 sobre el régimen del matrimonio y de las uniones de
hecho; el Artículo 53 sobre la ayuda familiar; el Artículo 59
sobre el régimen del bien de familia; el Artículo 70 sobre
programas de bienestar social; el Artículo 71 sobre la
reglamentación de la producción y el uso medicinal de las
sustancias estupefacientes y demás drogas peligrosas; el
Artículo 79 sobre la creación de universidades públicas o
privadas y la determinación de profesiones que requieren títulos
universitarios; el Artículo 80 sobre la constitución de fondos
para becas; el Artículo 83 sobre las exoneraciones y estímulos
para objetos y actividades referentes a la difusión cultural y la
educación; el Artículo 86 sobre la protección del trabajo; el
Artículo 91 sobre descansos y vacaciones así como tareas
insalubres; el Artículo 92 sobre la retribución del trabajo; el
Artículo 95 sobre la seguridad social; el Artículo 98 sobre el
ejercicio del derecho de huelga; el Artículo 101 sobre las
carreras de los funcionarios públicos; el Artículo 102 sobre los
derechos laborales de los funcionarios públicos; el Artículo 103
sobre el régimen de jubilaciones en el funcionario público; el
Artículo 109 sobre la expropiación; el Artículo 110 sobre
derechos de autor y de propiedad intelectual; el Artículo 111
sobre regulación del derecho de opción preferencial en ventas de
empresas públicas; el Artículo 112 sobre regulación del régimen
económico de los hidrocarburos y otros minerales del dominio
del Estado, el Artículo 116 sobre expropiación de latifundios
improductivos; el Artículo 121 sobre la reglamentación del
referéndum legislativo; el Artículo 123 sobre la iniciativa
popular, el Artículo 125 sobre la reglamentación de la
Constitución y el reglamento de los partidos y movimientos
políticos, el Artículo 129 sobre el servicio militar obligatorio; el
Artículo 131, 132, 133, 134 sobre las garantías constitucionales
(Inconstitucionalidad, Hábeas Corpus, Amparo).

244
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

En la Parte II, Título I, la Constitución exige la

participación legislativa en diversas materias. Así el Artículo
148 inciso 4, en la definición de la buena conducta para la
obtención de la nacionalidad paraguaya por naturalización; el
Artículo 134, sobre las normas sobre adquisición, readquisición,
opción de la nacionalidad y suspensión de la ciudadanía; el
Artículo 155, sobre adquisición de inmuebles para sedes
diplomáticas de Estados extranjeros; el Artículo 157, sobre la
fijación de los límites de la capital de la República; el Artículo
158 sobre la creación de servicios nacionales en los
departamentos y municipios, el Artículo 159, sobre la creación
de departamentos y municipios; el Artículo 160 sobre
constitución y funcionamiento de regiones; el Artículo 161,
sobre la composición y funciones de las juntas departamentales;
el Artículo 164, sobre los recursos y rentas de la administración
departamental; el Artículo 168, sobre atribuciones de las
Municipalidades; el Artículo 161, sobre las categorías y
regímenes de las municipalidades; el Artículo 163, sobre
organización de las Fuerzas Armadas; el Artículo 174, sobre la
calificación de delitos y faltas de carácter militar; el Artículo
175, sobre la organización de la policía nacional y de otros
cuerpos de policía; el Artículo 179, sobre la creación de tributos.

El Título II de la Parte II, que se refiere a la estructura y

organización del Estado contiene también varias disposiciones
en las cuales se encomienda a la actividad legislativa la
regulación de determinadas materias. El Artículo 193, sobre la
participación de la mayoría y minoría en las interpelaciones; el
Artículo 195, sobre las sanciones por el incumplimiento de la
obligación de comparecer ante las comisiones conjuntas de
investigación de las Cámaras de Congreso; el Artículo 202,
referentes a los deberes y atribuciones del Congreso; el Artículo
203, sobre la iniciativa popular y la iniciativa de la Corte
Suprema de Justicia; el Artículo 221, sobre el aumento de la

245
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

cantidad de diputados; el Artículo 240, sobre el número y

funciones de los Ministros de Poder Ejecutivo; los Artículos
244, 245 y 246, sobre la Procuraduría General de la República;
el Artículo 253, sobre el funcionamiento del Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados; el Artículo 256, sobre la forma
de los juicios; el Artículo 259, sobre los deberes y atribuciones
de la Corte Suprema de Justicia; el Artículo 263, sobre
incompatibilidades del Consejo de la Magistratura; el Artículo
264, sobre los deberes y atribuciones del Consejo de la
Magistratura; el Artículo 265, sobre el Tribunal de Cuentas y
sobre la Escuela Judicial; el Artículo 266 y 268, sobre el
Ministerio Público, el Artículo 272, sobre la creación de la
Policía Judicial, los Artículos 274 y 275, sobre la Justicia
Electoral; los Artículos 279, y 280, sobre el Defensor del
Pueblo, el Artículo 283, sobre los deberes y atribuciones del
Contralor General de la República y el Artículo 287, sobre la
regulación de la organización y funcionamiento de la Banca
Central del Estado.

7. ÓRGANOS CON POTESTADES PARA DICTAR

REGLAMENTOS EXTERNOS

Entre los órganos con potestades para dictar reglamentos

externos en nuestro derecho podemos citar a las
Municipalidades, a las cuales el Artículo 168 de la Constitución
les faculta para dictar ordenanzas, reglamentos y resoluciones
con arreglo a la ley. En tal sentido, la Ley N° 1294/87, Ley
Orgánica Municipal, regula esa facultad estableciendo principios
concretos en el artículo 48 así como en los artículos 18, 39 y
siguientes.

Por su parte la Ley N° 222/93, Ley Orgánica Policial

faculta a la Policía Nacional a dictar reglamentos y edictos para
el cumplimiento de sus fines (Art. 6. inc. 18). El Ministerio de

246
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Industria y Comercio en virtud del artículo 2 inc. c) e i) de la

Ley N° 904/63 modificado por Ley N° 2961/06 tiene también
facultades para dictar reglamentos externos.

Lo mismo puede decirse de la Ley N° 2426/04 que

atribuye a SENACSA (Servicio Nacional de Calidad y Salud
Animal) a dictar reglamentaciones sobre la materia de su
competencia (Art. 2 y Art. 8 inc c). Igualmente el SENAVE
(Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas)
tiene similares facultades en el Art. 9 inc c) de la Ley N°
2459/04. Así también CONATEL (Comisión Nacional de
Telecomunicaciones) puede dictar regulaciones sobre la materia
de su competencia en virtud del artículo 16 inc a) de la Ley N°
642/95.

247
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN

BIBLIOGRAFÍA
BIDART CAMPOS, Germán S., “Derecho Constitucional”, Buenos
Aires, 1969, Ed. Ediar.
BIELSA, Rafael, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Ed. J.
Lajouane y Cia., 1939, Tercera edición.
BIELSA, Rafael, “Derecho Constitucional”, Buenos Aires, Ed.
Desalma, 1959.
DIEZ, Manuel María, “Manual de Derecho Administrativo”, Buenos
Aires, Ed. Plus Ultra, 1996.
DROMI, José Roberto, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Ed.
Astrea, 1992.
DROMI, José Roberto, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires,
Ediciones Ciudad Argentina, 1995.
GALLEGO ANABITARTE, Alfredo, “Lecciones de Derecho
Administrativo 1, Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho
de Organización”, Madrid- Barcelona, Ed. Marcial Pons, 2001.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Fernández, Tomás- Ramón,
“Curso de Derecho Administrativo”, Madrid, Ed. Civitas S.A., Octava
edición, 1997.
LAUBADÈRE, André de, Venezia, Jean-Claude, Gaudemet, Yves,
“Traité de Droit Administratif”, París, Ed. L.G.D.J., 1996, 14e édition.
LINARES QUINTANA, Segundo V., “Tratado de la Ciencia del
Derecho Constitucional Argentino y Comparado”, Buenos Aires, Ed.
Alfa, 1963.
MARIENHOFF, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”,
Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1990, Segunda edición actualizada.
PARADA, Ramón, “Derecho Administrativo”, Madrid- Barcelona,
Ed. Marcial Pons, Quinta Edición, 1991.

248
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

SAYAGUÉS Laso, Enrique, “Tratado de Derecho Administrativo”,

Montevideo, Ed. Martín Bianchi Altuna, 1959.
VILLAGRA MAFFIODO, Salvador, “Principios de Derecho
Administrativo”, Asunción, Ed. El Foro, 1981.

249
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

250
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

EL ARTÍCULO 7º
DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL:
DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE

María Sol Zuccolillo Garay de Vouga

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2.1. PRINCIPALES PROBLEMAS

QUE AQUEJAN AL MEDIO AMBIENTE. 2.2.
DISMINUCIÓN DE LA CAPA DE OZONO. 2.3.
CALENTAMIENTO GLOBAL DE LA TIERRA. 2.4.
DEFORESTACIÓN. 2.5. CONTAMINACIÓN DEL AGUA.
2.6. LLUVIAS ÁCIDAS.

251
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

252
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL:

DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE

María Sol Zuccolillo Garay de Vouga

1. INTRODUCCIÓN

“La tierra no la heredamos de nuestros

padres; la tomamos prestada de
nuestros hijos”.

El desarrollo humano significa mejora de la calidad de

vida, pero esta mejora debe llevarse a cabo sin sobrepasar la
capacidad de los ecosistemas naturales para absorber los
productos de desecho que generan los seres humanos.

Es necesario que cada individuo advierta que todo lo que

daña a la naturaleza daña a las personas y que con nuestra
actitud estamos perjudicándonos.

El exagerado crecimiento demográfico está agotando

aceleradamente los recursos naturales del planeta y generando
mayor contaminación en la medida que el hombre mantiene el
crecimiento industrial para satisfacer sus necesidades. Pero
resulta que este crecimiento industrial trae consigo: desechos
tóxicos de uso doméstico, el efecto invernadero, lluvias ácidas,
contaminación de suelos y aguas, debilitamiento de la capa de
ozono, etc.

En 1992 se realizó en Río de Janeiro la Cumbre de la

Tierra, bajo los auspicios de las Naciones Unidas que puede
considerarse como un hito que marcó el despertar de la
conciencia ambientalista. Por primera vez, mandatarios de 162

253
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

países debatieron sobre los problemas ambientales. Se firmaron

varios acuerdos que lastimosamente no fueron cumplidos en su
totalidad, algunos por falta de recursos y otros con la excusa de
que supondrían un freno al crecimiento económico. De lo
mucho que se trató en esta cumbre, dos aspectos llamaron la
atención: la aprobación de la Agenda 21 que delinea las
acciones a llevar a cabo para garantizar el desarrollo del planeta
en términos de sustentabilidad, y el Forum Global que consistió
en la reunión paralela de representantes de 11.000
organizaciones no gubernamentales que constituyó un llamado
de esperanza y demostró la vitalidad de la iniciativa ciudadana y
su compromiso con el futuro del planeta.

2. PRINCIPALES PROBLEMAS QUE AQUEJAN AL

MEDIO AMBIENTE

2.1. DISMINUCIÓN DE LA CAPA DE OZONO

Hasta hace poco no se conocía a ciencia cierta sobre la

gravedad que hoy reviste la destrucción de la capa de ozono
cuyo agujero ha alcanzado una extensión mucho mayor que el
doble de la extensión territorial de los Estados Unidos.

El ozono es un elemento químico compuesto de 3

moléculas de oxígeno y se representa con el símbolo O3. Puede
parecer muy similar al oxígeno que respiramos, pero la verdad
es que son muy distintos. Para empezar el O2, es decir el
oxígeno que respiramos, no tiene olor ni color. El O3 u ozono en
cambio tiene color azul y olor intenso.

La capa de ozono que rodea a la Tierra es un gas que

absorbe los rayos ultravioletas impidiendo que éstos lleguen a la
Tierra con su efecto nocivo.

254
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Esta capa se ubica en la atmósfera entre 19 a 48 km.

encima de la superficie de la Tierra y se origina por la acción de
la luz solar sobre el oxígeno.

El ozono se encuentra muy desigualmente repartido en

las capas de la atmósfera.

La paradoja de la cuestión es que el ozono en la

superficie de la Tierra es nocivo para la vida, es venenoso y
contaminante y uno de los elementos que produce el “smog”,
pero en la estratosfera, el lugar que naturalmente le corresponde,
es decir entre 19 y 48 km. de la superficie de la Tierra, forma un
verdadero escudo que resguarda nuestras vidas de los rayos
ultravioletas provenientes del sol, porque actúa como una
pantalla que filtra esos rayos dejando pasar sin embargo la luz
visible necesaria para hacer posible la vida en el planeta.

Según investigaciones científicas la capa de ozono se

está reduciendo entre un 2% a 3% cada año.

La causa: los rayos ultravioletas que emanan del sol al

entrar en contacto con ciertos productos químicos llamados
CLOROFLUOROCARBONOS o CFC usados largo tiempo en
las industrias de aerosol, de la refrigeración, espuma plástica,
solvente y propulsores, originan una reacción química que libera
el cloro y bromo que contienen estos productos y se produce la
destrucción del ozono.

El CFC actúa permitiendo la entrada pero no la salida de

la radiación solar, es decir, como un efecto invernadero que
aumenta la temperatura de la Tierra.

255
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

Las predicciones científicas apuntan que para fines del

próximo siglo, la destrucción del ozono estará en el orden del
3% a 10%.

Para contrarrestar el problema se han tomado medidas

prácticamente a nivel mundial, limitando sistemáticamente la
producción de gases CFC y creando conciencia en la población
sobre el uso de ciertos productos como los aerosoles.

En 1987 varias naciones firmaron en Canadá el

Protocolo de Montreal, identificando las sustancias que
ocasionan el debilitamiento de la capa de ozono y fijando un
calendario para la eliminación gradual de las mismas.

En 1995 las Naciones Unidas han decretado el 16 de

setiembre como el día de la preservación de la capa de ozono.

Creen los científicos que de eliminarse por completo la

producción de sustancias que destruyen la capa de ozono, el
hueco detectado en la Antártica conocido como “hueco del
ozono” podría existir hasta el año 2100.

Podemos ver entonces la ironía de la crisis relacionada

con el ozono. Allá arriba en la estratosfera, donde lo
necesitamos, lo estamos destruyendo, y acá abajo en la
troposfera donde es venenoso, lo estamos fabricando.

En algunos países ya se están produciendo cambios

climáticos bien perceptibles y que se relacionan directamente
con la cuestión de la capa de ozono, como las sequías y
epidemias. En Australia, el país que presenta los índices más
elevados de cáncer de piel, ha habido un aumento en el número
de casos, aunque oficialmente nadie se aventura a sugerir que el

256
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

agujero de la capa de ozono sea el responsable directo de esta

circunstancia.

El adelgazamiento de la capa de ozono expone a la vida

terrestre a un exceso de radiación ultravioleta que puede
ocasionar cáncer de piel, cataratas, problemas en el sistema
inmunitario, interferir en el proceso de fotosíntesis de las plantas
y contaminar el aire.

2.2. CALENTAMIENTO GLOBAL DE LA TIERRA

Debido a la contaminación de la atmósfera por los

incendios forestales, la desaparición de vastas extensiones de
bosques, la quema de combustibles en las industrias, entre otras
causas, nuestro planeta absorbe cada vez más radiación solar y
se está calentando en forma alarmante. Sucede que algunos
gases, como el bióxido de carbono y el metano, impiden que se
disipe el calor que la Tierra recibe del sol, como sucede en un
invernadero al quedar atrapado el aire caliente.

Este calentamiento global conlleva un cambio climático

al que se han atribuido algunas catástrofes que han venido
ocurriendo en varios países como tormentas, ciclones,
huracanes, que traen consigo inundaciones, daños a la
agricultura y la ganadería.

Por otro lado, en otras regiones, se han acentuado las

sequías y temperaturas extremas produciendo la falta de
producción en el campo, la muerte del ganado, enfermedades,
desnutrición.

Los investigadores han concluido que de no frenarse el

problema del calentamiento de la Tierra este fenómeno podría
provocar un aumento de la temperatura mundial suficiente como

257
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

para ocasionar el deshielo de los polos y, como consecuencia, el

aumento del nivel de los océanos afectando las costas de bajo
nivel lo que pondría en peligro a millones de seres humanos no
solo de ciudades pequeñas, sino también aquellos que habitan
grandes urbes, como el caso de Nueva York y Tokio.

Parece ser que la temperatura de la atmósfera ha subido

casi 2 grados en los últimos 100 años. Los científicos calculan
que de seguir así, en el próximo siglo el aumento puede ser de 5
grados.

Lo que normalmente sucede es que la radiación del sol

traspasa la atmósfera, calienta la superficie de la Tierra y luego
se refleja y sale al espacio exterior. Sin embargo, la acumulación
de gases provoca que las radiaciones solares queden atrapadas
en la atmósfera y vuelvan a rebotar hacia la superficie terrestre.
El exceso de radiación ocasiona entonces el calentamiento de la
Tierra.

Si esto continua creciendo al ritmo actual, la intensidad y

frecuencia de los fenómenos meteorológicos serán cada vez
mayor.

A las inundaciones del Danubio y el Elba que asolaron a

Europa Central durante el verano de 2002, le siguió la ola de
calor que dejó en Francia más de 100 muertos en el 2003. En
Suiza, el mes de junio del 2004 ha sido el más caluroso en 250
años. El fuego en Portugal ha arrasado el país quemando más de
50.000 hectáreas de bosques.

La ola de calor que sacude a la Tierra era algo que se

había previsto ante el calentamiento progresivo del globo, pero
los investigadores confiaban que no ocurriera hasta dentro de 20
o 30 años.

258
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

Sucede que los países industrializados siguen sin vigilar

las emisiones de gases de efecto invernadero provocadas por la
quema de residuos como el petróleo, el carbón y el gas.

Si no se frena el cambio climático las altas temperaturas

llevarán la escasez de agua a cerca de 3.000 millones de
personas en todo el mundo. Crecerán las plantaciones de
cereales en detrimento de otros cultivos. Desaparecerá la fauna y
flora de muchos ecosistemas y se propagarán las enfermedades
tropicales como la malaria.

El Protocolo de Kyoto aprobado en 1997 obliga a 38

países industrializados a reducir para el 2001 sus emisiones de
gases invernadero en un 5%. Hasta ahora la reducción ha sido
del 3%, incluso en los países que ratificaron el protocolo.

2.3. DEFORESTACIÓN

Habíamos señalado que la deforestación es uno de los

factores que desencadenan los cambios climáticos.

Existen aproximadamente 3.500 millones de hectáreas de

bosques tropicales en el mundo, que representan un valioso
recurso para la humanidad.

En la actualidad entre 14 y 16 millones de hectáreas

están siendo convertidas a otros usos, principalmente la
agricultura. Entre los principales agentes de este problema, o sea
la tala de árboles, se incluyen los agricultores que practican la
roza y la quema, los agricultores comerciales, ganaderos,
madereros, recolectores de leña y los planificadores de
infraestructura.

259
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

Entre las condiciones que favorecen la deforestación se

cuentan la pobreza, la codicia, la búsqueda de poder, el
crecimiento demográfico y el analfabetismo como causas
directas. Pero también existen causas indirectas que incluyen
políticas gubernamentales inadecuadas, el ansia de tierra,
presión del mercado nacional e internacional, instituciones
gubernamentales débiles y factores sociales. En el Paraguay a
estas causas debemos agregar el aumento de los aserraderos y el
contrabando de rollos.

Las consecuencias económicas y ambientales de la

deforestación son serias y por ello el fenómeno constituye uno
de los problemas más críticos que debe enfrentar la sociedad
mundial.

Si bien es imposible detener la deforestación en un futuro

previsible, se la puede controlar y minimizar su impacto
negativo adoptando medidas tales como la protección y manejo
de los bosques restantes, el desarrollo socioeconómico de las
áreas rurales y las reformas políticas e institucionales.

De la superficie total de bosques que habíamos señalado

en 3.500 millones de hectáreas, 2.000 millones se encuentran en
los países en vía de desarrollo y la mayor parte de la pérdida de
la superficie forestal es consecuencia directa de la intervención
humana en el siglo veinte.

La deforestación es la pérdida permanente de cobertura

forestal a otros usos de la tierra como agricultura, pastizales,
nuevos asentamientos humanos, infraestructura y embalses. La
deforestación tropical se reconoce en la actualidad como uno de
los problemas ambientales más importantes que enfrenta el
mundo hoy día. Esta deforestación que, en gran parte, fue

260
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

ignorada por los países en desarrollo hasta los años 1980, ha

recibido más atención en los últimos años.

El problema se agudiza en los países en desarrollo a raíz

del círculo vicioso que se crea por el crecimiento poblacional y
la pobreza persistente. La mayoría de estos países enfrentan
graves problemas en el medio urbano: superpoblación,
desempleo, aumento de la delincuencia, escasez de agua potable,
contaminación atmosférica y un sistema inadecuado de
eliminación de desechos tóxicos.

El impacto catastrófico de la deforestación puede

observarse en la acelerada erosión del suelo que conlleva la
pérdida de la productividad agrícola, la desertificación
acompañada de sequía y hambre, decadencia de la pesca, uso
inadecuado de productos agroquímicos y destrucción de
humedales.

Para comprender la gravedad del problema hay que

entender la importancia que tienen los bosques tropicales. Ellos
cumplen un papel fundamental en la conservación de la
diversidad biológica puesto que albergan el 70% de las especies
de animales y plantas del mundo.

Solo en lo que respecta a especies de árboles, los bosques

tropicales son muy diversos y contienen a menudo más de 200
especies por hectárea. Los bosques boreales, en cambio, son
mucho más simples desde el punto de vista biológico, pudiendo
tener tan solo una especie por hectárea como los pinos en
América del Norte.

Los árboles tienen una función vital en la regulación de

la atmósfera, ecosistemas y sistemas climáticos. Reciclan el
anhídrido carbónico, que ha aumentado en la atmósfera en los

261
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

últimos años y se cree que contribuye al calentamiento del globo

terrestre. La humedad de los árboles que se escapa al aire
contribuye a las lluvias y a moderar el clima. Sus raíces atrapan
sustancias nutritivas, mejoran la fertilidad del suelo y también
atrapan sustancias contaminantes evitando que entren a los
cursos de agua. Fomentan las culturas tradicionales dándoles
refugio, madera, alimentos y productos medicinales. Todos estos
beneficios se pierden a medida que los árboles desaparecen.

Las raíces de la vegetación ayudan a retener el agua en el

suelo, contienen las partículas del suelo y le proporcionan
aireación para evitar que se compacte.

La deforestación conduce a otros desastres. Los suelos

inestables son más propensos al deslizamiento de tierra. La
pérdida de humedad contribuye a la sequía, que a su vez,
provoca hambrunas por la disminución en la producción de
alimentos. La erosión combinada con la pérdida de la vegetación
resulta en la desertización de la tierra. La sequedad favorece la
propagación de incendios.

2.4. CONTAMINACIÓN DEL AGUA

El agua es fundamental para todas las formas de vida lo

que la convierte en uno de los recursos esenciales de la
naturaleza.

Todos los seres vivos pierden agua permanentemente

como consecuencia de la respiración y la eliminación de
desechos, en el caso de los animales, o de la evaporación, en el
de las plantas. Esta agua perdida debe ser renovada con agua
limpia y pura del exterior, produciéndose así un continuo
intercambio.

262
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN. TOMO III

La población mundial se ha cuadriplicado en el siglo XX

lo que implica mayor consumo domestico e industrial. Si en el
futuro no se racionaliza su uso, la biosfera será incapaz de
abastecer de agua potable a todos los seres vivos.

El volumen de agua en el mundo se calcula en 1.360

millones de km.3, es decir, 1.360 trillones de litros. Si dividimos
esta cifra por cada ser humano, le correspondería a cada uno
250.000 millones de litros que equivaldría a 400.000 piletas de
natación. Con estas cifras el agua aparece como un recurso
prácticamente ilimitado. Sin embargo, de esa enorme masa
líquida, solo el 3% es dulce y la mitad potable.

Y cuando hablamos de agua potable nos referimos a

aquella que es apta para beber y para uso domestico, límpida e
inodora, con algunos gases como aire y sales disueltas en
pequeñas cantidades, sin materias orgánicas, gérmenes ni
sustancias químicas.

Son muy pocas las poblaciones que disponen de este

elemento en cantidad suficiente, ya que su distribución en el
mundo es despareja.

Las aguas pluviales no se reparten equitativamente sino

que se concentran en zonas templadas y en los trópicos
húmedos.

Mientras existen regiones donde se precipitan hasta 5

metros de agua anuales, otras reciben 1.100 veces menos. En
consecuencia, alrededor de 2.000 millones de personas viven
con escasez de agua y están constantemente al borde de la
sequía.

263
 EL ARTÍCULO 7º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: DERECHO A UN AMBIENTE
SALUDABLE

Dijimos que de toda el agua que hay en la Tierra solo el

3% es dulce, y de ésta, solo la mitad es potable.

Además, gran parte de las aguas dulces están bajo forma

de hielo o son subterráneas y de difícil acceso. Solo el 0,008%
se hallan en lagos y ríos de fácil acceso.

La contaminación del agua es conocida desde la

antigüedad. En Roma eran frecuentes los envenenamientos
provocados por el plomo de las tuberías que transportaban agua.
En las ciudades medievales eran habitualmente sucias y
pestilentes y provocaban serios problemas de salud.

Los problemas de agua se centran tanto en la calidad

como en la cantidad.

Los primeros en contaminar las aguas son los pesticidas

llevados hasta los ríos por la lluvia