Sistema de Control

en el Sector Público
REV052022

Módulo 1
Marco conceptual del control

1
 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Contenido
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 4

OBJETIVOS DEL MÓDULO ....................................................................................................................... 5

1. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN DE CONTROLAR ..................................................................... 6

1.1. EL PROBLEMA DE LA POLISEMIA DE LOS VOCABLOS CONTROL Y CONTROLAR ........................................................ 6

1.2. PERSPECTIVAS PARA CONCEPTUALIZAR EL VERBO CONTROLAR ......................................................................... 9
1.3. LA FUNCIÓN DE CONTROLAR ENFOCADA COMO PROCESO ............................................................................. 13
1.3.1. Atributos relevantes de la función de controlar ...................................................................... 14

2. CONCEPTUALIZACIÓN CONTEMPORÁNEA DEL SUSTANTIVO CONTROL ............................................ 16

2.1. CONTROL EN SENTIDO AGENTIVO ............................................................................................................ 18

2.2. CONTROL EN SENTIDO INSTRUMENTAL ..................................................................................................... 20
2.3. CONTROL EN SENTIDO REFERENCIAL ......................................................................................................... 24
2.4. CONTROL EN SENTIDO CONSECUENCIAL .................................................................................................... 25
2.5. CONTROL EN SENTIDO PROCESAL ............................................................................................................. 26

3. CONTROL CON ENFOQUE DE PROCESO ............................................................................................ 29

3.1. EL ENFOQUE DE NIVELES ........................................................................................................................ 32

3.1.1. Conceptos básicos ................................................................................................................... 32
3.1.2. Aplicaciones generales del enfoque de niveles ....................................................................... 33
3.1.3. Aplicaciones del enfoque concatenando cuatro niveles .......................................................... 37
3.2. EL ENFOQUE DE REGLAS......................................................................................................................... 42
3.3. EL ENFOQUE COSO ............................................................................................................................. 42
3.3.1. Control interno bajo el enfoque COSO .................................................................................... 42
3.3.1. Control y controlar bajo el enfoque COSO .............................................................................. 43
3.4. EL ENFOQUE SNC ................................................................................................................................ 44

CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 45

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 47

Figuras
Figura 1. Perspectivas para conceptualizar el verbo controlar. ................................................................. 11
Figura 2. Representación del proceso de controlar. .................................................................................. 14
Figura 3. Sentidos del sustantivo control en castellano contemporáneo. ................................................. 18
Figura 4. Unidades de operaciones y manejo de la Estación Especial Internacional ................................. 20
Figura 5. Página de un control escolar ....................................................................................................... 21
Figura 6. Controles primarios de vuelo ...................................................................................................... 23
Figura 7. Controles de vuelo en cabina del piloto ...................................................................................... 24
Figura 8. Algunos casos o variantes del enfoque de proceso aplicables al control, identificados en el
presente módulo ........................................................................................................................................ 30
Figura 9. Proceso de control que concatena los cuatro primeros niveles. ................................................. 37
Figura 10. Proceso de patrullaje que concatena cuatro niveles (vigilancia, contraste, registro y contra-
actuación. Cuando dicha concatenación es exitosa este proceso alcanzará el quinto nivel (dominio) y el
riesgo de delito estará neutralizado. .......................................................................................................... 40

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Tablas
Tabla 1. ¿Qué involucra controlar en cada una de las cinco perspectivas conceptuales? ......................... 12

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Introducción
Este módulo expone los principales elementos del marco conceptual del control
elaborado por Aliaga Calderón (2017, págs. 9-38) que sirven de fundamento para
el estudio de los siguientes módulos. Bajo este marco

 Se desarrolla la conceptualización de la función de controlar; se identifica la

problemática que origina la polisemia de los vocablos control y controlar en
dicha conceptualización, y se plantean diversas perspectivas para amalgamar
dicha polisemia, distinguiendo los atributos relevantes de la referida función;

 Se presenta también la conceptualización contemporánea del sustantivo

control; se identifica sus sentidos agentivo, instrumental, referencial,
consecuencial y procesal.

 Adicionalmente, se aborda el control como un proceso, distinguiendo diversos

enfoques que pueden ser aplicados para su diseño e implementación, tales
como el enfoque de niveles, el enfoque de reglas, el enfoque COSO y el
enfoque SNC.

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Objetivos del módulo

Conceptualizar la función de controlar

enfocada como proceso, distinguiendo las
siguientes perspectivas: registral, de
contraste, de vigilancia, de contraactuación y
de dominio, e identificando sus atributos
relevantes.

Conceptualizar el control en sentido agentivo,

en sentido instrumental, en sentido
referencial, en sentido consecuencial y en
sentido procesal.

Abordar el control con un enfoque de

proceso con base en niveles, en reglas, en los
estándares COSO y en la normativa del
Sistema Nacional de Control.

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1. Conceptualización de la función de
controlar

1.1. El problema de la polisemia de los vocablos control y

controlar

El infinitivo controlar resulta de una composición del sustantivo control y el sufijo

-ar. El sustantivo control, por su parte, puede entenderse como un símil fonético
y semántico del vocablo francés contrôle. Este último, a su vez, puede ser
entendido como una contracción de contre-rôle, compuesto por el prefijo de
oposición contre y el sustantivo rôle. Al respecto, resulta pertinente señalar lo
siguiente:

 Rôle en un sentido restringido hace referencia a una lámina (generalmente de

papiro o pergamino) empleada para escritura y utilizada como un registro de
información, la cual se guardaba de manera enrollada, adoptando una forma
igual o similar a la de un cilindro.

 Contrôle en un sentido restringido hace referencia a una lámina del mismo

tipo,

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 en la cual se inscribía toda o parte de la información proveniente de un rôle

origen; y
 que era posteriormente empleada como un registro de respaldo o como un
contra-registro destinado a validar, verificar o contrastar la información de
otro rôle (sea el rôle origen u otro rôle que constituya un registro o fuente
de información),

Asimismo, el sustantivo control puede entenderse también como una contracción

de contra-rol, el cual es un compuesto de los siguientes vocablos:

 el prefijo de oposición contra (que es un símil del prefijo francés contre);

y
 el sustantivo rol (que es un símil del sustantivo francés rôle).

El sustantivo rol está asociado directa o indirectamente con la idea de registro.

En efecto, durante la historia del idioma Castellano, a este sustantivo se le han
señalado acepciones como las siguientes:

 lista, nómina y catálogo;1

 roldo, rollo, lista y enumeración.2

Se tiene entonces que, en Castellano, en sus acepciones restringidas:

 El sustantivo control hace referencia a un contra-rol, contra-rollo o contra-

registro, es decir, a un rol, rollo o registro de contraste;
 El verbo controlar hace referencia a contra-registrar, es decir, inscribir datos
en un contra-rol, contra-rollo o contra-registro.

Sin embargo, en la época contemporánea los vocablos citados son utilizados de

manera cotidiana en otros múltiples sentidos. Ello se evidencia en la siguiente
cita que data de 1955:

1Estas acepciones han sido indicadas por lo menos desde el año 1737, como consta en Real Academia
Española (1737, pág. 633).

2Estas acepciones se indican en la entrada de rol que consta en Real Academia Española (2017),
específicamente en el URL [Link]

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«Un parecer disparatado. “No negamos que controlar deba incluirse en la lista de
extranjerismos, pero, lo mismo que control, es conveniente gracias a su indudable utilidad”, se
dijo hace poco en un semanario. Antes de comentar la anterior opinión, valdría la pena conocer
el origen de las palabras antecesoras de ambos barbarismos. Del francés contrôle, contracción
del antiguo contre-rôle (equivalente a contrarregistro, o sea: a cotejo, revisión, verificación),
que procede del bajo latín contra-rotulum, viene el inglés control. En un principio, to control
tuvo estos significados: verificar, cotejar, comprobar. Posteriormente amplió la cantidad de sus
acepciones. Los siguientes ejemplos, vertidos al español y en los cuales va a cambio de la voz
inglesa el pochismo controlar, seguido entre paréntesis del término castizo que debe sustituirlo,
sirven para enseñar el empleo que en su idioma tiene la voz extranjera y para demostrar que
el susodicho pochismo de ella derivado carece de la utilidad que arriba se exalta.

Suficientes ejemplos. “Los Estados Unidos controlan (administran, gobiernan) la Zona del
Canal”. “Fue imposible controlar (dominar) el incendio de los bosques”. “El pánico se apoderó
de todos, sin que pudieran controlarlo (dominarlo)”. “Ella tiene controlado (dominado,
avasallado) a su marido”. “No sabía cómo controlar (refrenar) al caballo desbocado”. “El tirano
logró controlar (reprimir) todo movimiento subversivo”. “Las autoridades no controlarán
(dirigirán) la economía del país.” “En la escuela militar controlan (guían, educan) incluso a los
muchachos rebeldes”. “Los contadores controlarán (verificarán, cotejarán) las cuentas”. “Se
controla (regula) la distribución de dinero entre los damnificados”. “El aparato sirve en la
taquilla del cine para controlar (llevar cuenta de) los boletos venidos”. “Es preciso que el
paciente controle (limite, restrinja) la cantidad de alimentos que habitualmente injiere”. “El
capataz está obligado a controlar (vigilar) a los operarios”. “Las leyes que controlan (rigen) las
producciones son muy anticuadas”.

Más ejemplos. Los que van a continuación se refieren a control y a sus principales
significaciones: “Varios países de la Europa Orientan se hallan bajo el control (dominio) de la
URSS”. “Hay que estar muy al tanto del control (manejo) de la máquina”. “No había quien se
encargará de la torre de control (dirección, mando) en el aeropuerto”. “Se sujetará a los
sospechosos al control (vigilancia) de la policía”. “Los nuevos inspectores ejercerán el control
(vigilancia, inspección) de ciertos laboratorios”. “Ha progresado el control (limitación) de la
natalidad”. “Van a reducirse los controles de la importación (las medidas que la regulan)”».
(EPIGRAMÁTICA, 1955)3

En la cita anterior se ilustra el uso del vocablo controlar asociado a las siguientes
18 acepciones que no coinciden con la acepción restringida anteriormente
mencionada: verificar, cotejar, comprobar, administrar, gobernar, dominar,
avasallar, refrenar, reprimir, dirigir, guiar, educar, regular, llevar cuenta de,
limitar, restringir, vigilar y regir. La multiplicidad de acepciones se da también en
el lenguaje técnico, tal como se evidencia en la siguiente cita de un artículo
publicado en el Operation Research Quarterly:

3 Reproducido en Díaz Ruiz (2001, pp. 142-143).

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«THE WORD "control" is loosely used to LA PALABRA "control" es usada vagamente

describe many different activities in the real para describir muchas diferentes actividades
world and the details of the implementation of en el mundo real y los detalles de la
that control are so different in these varying implementación de ese control son tan
activities that a discussion of the common diferentes en estas variadas actividades que
features is merited. amerita una discusión de las características
comunes.
To an engineer, control involves the regulation
of the levels and rates of certain variables to Para un ingeniero, control involucra la
achieve a rapid and stable response to an regulación de los niveles y tasas de ciertas
external disturbance. To an accountant, variables para lograr una respuesta rápida y
control implies the inhibition of expenses and estable a un disturbio externo. Para un
the reduction of costs to meet a pre-set contador, control implica la inhibición de
budget. To a military commander, control gastos y la reducción de costos para cumplir
means the ability to utilize his forces and un presupuesto preestablecido. Para un
equipment to make a strategic plan mature. A comandante militar, control significa la
production manager considers he has control habilidad para utilizar su[s] fuerza[s] y
over his works when he knows what will equipamiento para que hacer que se desarrolle
happen as a consequence of his actions and su plan estratégico. Un gerente [o director] de
when he has sufficient choice to enable him to producción considera que tiene control sobre
create the happening he wants» (TOCHER, su fábrica cuando sabe qué ocurrirá como
1970, p. 159). consecuencia de sus acciones y cuando tiene
suficiente [capacidad de] elección que lo
habilite a crear el happening que desea.

Queda así identificada la gran polisemia de los términos control y controlar. Esta
situación puede originar problemas de comunicación, así como problemas para
la regulación, la delimitación y el diseño de los procesos de control.

1.2. Perspectivas para conceptualizar el verbo controlar

Ante el problema identificado, resulta conveniente tener presente que toda o

gran parte de la gama semántica del verbo controlar puede enmarcarse en uno
o más de cinco grandes sentidos. Cada uno de estos sentidos está asociado con
una de las cinco perspectivas conceptuales (que pueden verse también como
cinco niveles semánticos) a ser abordadas a continuación, las cuales, por motivos
didácticos, serán denominadas de registro, de contraste, de vigilancia, de contra-
actuación y de dominio. Al respecto, se tiene lo siguiente:

 En el primer sentido, controlar se refiere a registrar en general (y no

únicamente a contra-registrar) con el fin de preservar información a ser
contrastada o considerada para la futura toma de decisiones. Esta
conceptualización corresponde a una perspectiva registral o de registro.

 En el segundo sentido, controlar se refiere, en particular, a contrastar o

comparar datos anteriormente registrados y, en general, a realizar cualquier

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comparación o contrastación. Esta conceptualización corresponde a una

perspectiva de contraste.

 Para registrar datos o para hacer contrastación se suele implementar acciones

de inspección, examinación, observación, seguimiento o monitoreo, de manera
continua o periódica. En el tercer sentido, controlar se refiere a realizar dichas
acciones. Esta conceptualización corresponde a una perspectiva de vigilancia.

 Como resultado de vigilar, registrar y contrastar se suele tener información

que alerte de problemas, errores, irregularidades, inseguridades,
desequilibrios, desviaciones, fallas, riesgos, amenazas o peligros, contra los
cuales resulta pertinente adoptar acciones (es decir, contra-actuar) de tal
manera de eliminarlos, mitigarlos, neutralizarlos, limitarlos, reducirlos o en
general contrarrestarlos. En el cuarto sentido, controlar se refiere a adoptar
dichas acciones. Esta conceptualización corresponde a una perspectiva de
contra-actuación.

 Una entidad A puede

 Tener vigilada a una entidad B;

 Tener registrados determinados datos relevantes de B;
 Tener contrastados tales datos relevantes con otros datos o información
con el fin de determinar errores, fallas, riesgos, amenazas o peligros;
 Haber contra-actuado de tal manera que se tengan contrarrestados dichos
errores, fallas, riesgos, amenazas o peligros.

Como resultado de la realización de dichas acciones de vigilancia, registro,

contraste y contra-actuación, se puede lograr una situación en la cual B se
encuentre bajo las reglas, alta influencia, dirección, mando, poder, señorío,
propiedad, imperio, soberanía o autoridad de A o una situación en la cual se
conserve el orden, la paz, la seguridad, el equilibrio, la tranquilidad o cualquier
forma de dominio. En el quinto sentido, controlar se refiere a mantener una
situación de este tipo. Esta conceptualización corresponde a una perspectiva
de dominio.

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Figura 1. Perspectivas para conceptualizar el verbo controlar.

Registrar Contrastar

De registro De contraste

Vigilar Contrarrestar
Contraactuar

De vigilancia De
Decontra-actuación
contrarresto

Dominar

De dominio

Así, controlar puede referirse a vigilar, registrar, contrastar, contra-actuar o

dominar, según cada una de las cinco perspectivas conceptuales anteriormente
mencionadas, precisadas en la tabla 1. Puede referirse también a una variante,
combinación o concatenación de acciones bajo estas cinco perspectivas.

Respecto a los sentidos del verbo controlar, se tiene lo siguiente:

 La conceptualización bajo una perspectiva de registro representa una

ampliación de su acepción restringida referida en la subsección precedente.4

 Las conceptualizaciones bajo las otras cuatro perspectivas representan una

variación o modificación respecto a dicha acepción.

4
En efecto, bajo esta perspectiva, controlar involucra registrar en general y no únicamente
contra-registrar (que es un caso particular de registrar).

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Tabla 1. ¿Qué involucra controlar en cada una de las cinco perspectivas conceptuales?

Por ejemplo, cuando controlar el peso de una

Bajo la perspectiva Controlar involucra Controlar puede enfocarse
persona involucra
Efectuar el seguimiento o monitoreo periódico
Captar información a través de inspección, observación, Como proceso de captación de información, la
del peso de la persona para determinar
De vigilancia examinación, seguimiento o monitoreo de alguien o de cual puede servir de insumo para las acciones de
posteriormente si dicho peso se encuentra
algo. registrar o contrastar.
dentro de los estándares adecuados.
Registrar, mantener o preservar información para
posteriormente realizar su estudio o análisis, contrastarla Llevar las estadísticas semanales del peso de
Como proceso de preservación de información
De registro con otra información o servir de base para la toma de dicha persona para determinar posteriormente
captada o resultante de una contrastación.
decisiones. Los datos o información registrados pueden ser la tendencia de dichas variables.
sobre una persona, un hecho, una situación o una gestión.
Contrastar algo con un referente determinado. La
contrastación puede hacerse con el fin de que quede Comparar el peso de dicha persona con un
comprobada, verificada o falseada la exactitud o Como proceso de producción de información a estándar para su talla con el fin de generar
De contraste autenticidad de algo, con el fin de estimar o determinar si partir de otra información previamente captada información que sirva de base para tomar
algo se ajusta a su referente de comparación, o con el o registrada. decisiones respecto al régimen dietético o de
objeto de estimar o determinar su grado de desviación ejercicios que debe adoptar dicha persona.
respecto a dicho referente.
Adoptar un régimen dietético y de ejercicios para
Ante errores, irregularidades, inseguridades,
lograr subir de peso en el caso de que se
desequilibrios, desviaciones, fallas, riesgos, amenazas o Como proceso desarrollado como una acción o
encuentre debajo del mínimo recomendable o
De contra-actuación peligros, adoptar acciones para eliminarlos, mitigarlos, reacción decidida sobre la base de información
para bajar de peso en el caso de que se
neutralizarlos, limitarlos, reducirlos o, en general, previamente captada, registrada o contrastada.
encuentre por encima del máximo
contrarrestarlos.
recomendable.
Mantener a una o más situaciones, personas o entidades
bajo reglas, alta influencia, dirección, mando, poder, Como proceso de aseguramiento respecto al
señorío, imperio, soberanía, propiedad o autoridad; cumplimiento de reglas u objetivos, el cual
Mantener el peso de la persona dentro de los
De dominio mantener el orden, la paz, la seguridad, el equilibrio, la puede realizarse accionando o alguno de los
niveles mínimo y máximo recomendables.
tranquilidad; lograr el aseguramiento respecto al procesos señalados en las filas precedentes o
cumplimiento de objetivos o propósitos; o, en general, concatenando dos o más de ellos.
ejercer o mantener cualquier forma de dominio.

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Ejemplo 1. Controlar la asistencia bajo perspectiva de registro.

En una conferencia de gestión pública la

entrada es libre. Sin embargo, se está
controlando la asistencia de participantes a
la misma, haciendo que consignen sus
datos en una lista de asistencia. En este
caso, la acción de controlar se realiza bajo
una perspectiva de registro.

Ejemplo 2. Controlar la asistencia bajo perspectiva de contraste.

En otra conferencia, la cual versa sobre

sistemas administrativos en el sector
público, la participación tiene como
requisito haberse inscrito previamente. En
esta segunda conferencia se está
controlando la entrada de participantes,
pidiéndoles su Documento Nacional de
Identidad (DNI) y comparando la
información que señala dicho DNI con el
registro de personas previamente
inscritas. En este caso, la acción de
controlar se realiza bajo una perspectiva
de contraste.

1.3. La función de controlar enfocada como proceso

En el contexto de la gestión, la función de controlar enfocada como proceso se

realiza para lograr uno o más propósitos determinados que pueden ser

 Mantener a algo o alguien vigilado, registrado, contrastado, contra-

actuado o dominado, dependiendo de la perspectiva conceptual que se
adopte; o
 Tener seguridad razonable respecto al logro de los objetivos de la gestión.

En este contexto, para el logro de sus propósitos, la función de controlar involucra

una acción o cadena de acciones, procedimientos o actividades (tales como, por
ejemplo, de vigilancia, de registro, de contraste y de contra-actuación), con

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sujeción a o dependiente de reglas, recursos y factores exógenos, función que

puede

 Ser realizada por un agente o más de un agente (individual o colectivo);

 Estar apoyada en uno o más instrumentos determinados;
 Realizarse sobre la base de un referente de comparación;
 Producir un efecto, consecuencia o resultado determinado.

Figura 2. Representación del proceso de controlar.

1.3.1. Atributos relevantes de la función de controlar

Con base en lo anterior, quedan identificados los siguientes atributos relevantes

de la función de controlar, ilustrados en la figura 2:

 Agente o conjunto de agentes que realizan esta función. En ciertas

entidades, algunos aspectos o elementos de esta función son asignados a un
área u órgano especializado llamada Control, Auditoría o, en entidades
públicas, Órgano de Control Institucional (OCI).

 Instrumento o conjunto de instrumentos para viabilizar o facilitar la

función de controlar; ejemplos de estos instrumentos, algunas veces
denominados controles, incluyen los siguientes:

 Registros manuales o automatizados.

 Dispositivos de mando tales como los denominados controles remotos.

 Referente o conjunto de referentes en la forma de criterios o estándares

que reflejan un ideal u objetivo con el cual comparar la situación real, con fin

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 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

de determinar si se ajusta a dichos referentes, algunos de los cuales son

denominados controles.

 Resultado de la función de controlar, como el logro de un objetivo o el

dominio sobre una situación cuando esta función es exitosa, lo que algunas
veces se denomina control, en expresiones como La situación está bajo
control.

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2. Conceptualización contemporánea
del sustantivo control
En Castellano contemporáneo, el sustantivo control se usa polisémicamente para
denotar, entre otras posibilidades, a cualquiera de los cuatro atributos relevantes
de la función de controlar descritos en la sección precedente o a la función en sí
misma. Dicho vocablo puede tener asociado, entonces, cualquiera de las
siguientes acepciones:

 El agente para controlar; es decir, el agente individual, colectivo u

organizacional (representado en la Figura 2 con el número ) que se ocupa o
se encarga de la función de controlar, caso que corresponde al uso del vocablo
control en sentido agentivo.

 El instrumento para controlar; es decir, el medio o dispositivo

(representado en la misma figura con el número ) con el cual se ejerce la
función de controlar, caso que corresponde al uso del vocablo control en
sentido instrumental.

 El referente para controlar; es decir, el objeto, entidad, grupo, atributo,

variable o elemento (representado en la figura con el número ) que sirve
como referencia con la cual se hace una comparación, cuando se desarrolla la
función de controlar, caso que corresponde al uso del vocablo control en
sentido referencial.

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 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

 El resultado de controlar; es decir, al producto o al estado situacional

logrado por haber ejercido o mantener en ejercicio la función de controlar
(representado en la figura con el número ), caso que corresponde al uso del
vocablo control en sentido consecuencial.

 La función o proceso de controlar; es decir, a la acción o cadena de

acciones (representada en la figura con letras mayúsculas) mediante las cuales
se ejerce la función de controlar, caso que corresponde al uso del vocablo
control en sentido procesal.

Estos cinco sentidos están vinculados, respectivamente, con las respuestas a las
preguntas siguientes:

 ¿Quién controla?
 ¿Con qué se controla?
 ¿Contra qué se controla?
 ¿Para qué se controla?
 ¿Cómo se controla?

Tal como se ilustra en la figura 3, en esta sección se desarrolla los cuatro primeros
de estos sentidos. El quinto corresponde al control con enfoque de proceso, que
se desarrollará en la sección siguiente.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 17 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Figura 3. Sentidos del sustantivo control en castellano contemporáneo.

SENTIDOS DEL SUSTANTIVO CONTROL EN CASTELLANO CONTEMPORÁNEO

Quién
designa al encargado de
Agentivo Agente

Con qué
designa al pa ra
Instrumental Instrumento

Contra qué
de compara-
designa al ción para
Referencial Referente Controlar

Para qué
designa al de
Consecuencial Resultado

Cómo
designa al de
Procesal Proceso

2.1. Control en sentido agentivo

En sentido agentivo, el sustantivo control designa al conjunto de una o más

personas, órganos o unidades organizacionales que ejerce, tiene asignado o se
ocupa de la función de controlar; es decir, al agente (individual, colectivo u
organizacional) ocupado de controlar. En este sentido, el sustantivo control está
relacionado con

 La respuesta a la pregunta ¿quién controla?;

 El verbo controlar conceptualizado bajo cualquiera de las cinco
perspectivas estudiadas.

33

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 18 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 3. Control de misión.5

Las misiones espaciales suelen estar dirigidas por

unidades organizacionales denominadas Control de
Misión, tal como ocurre en determinadas misiones
realizadas en la International Space Station (ISS) o
Estación Especial Internacional (EEI), la cual es una
instalación espacial que opera en el marco del Space
Station Intergovernmental Agreement (IGA) suscrito
por 15 gobiernos, los cuales corresponden a los
estados de Canadá, Japón, Federación Rusa, Estados
Unidos, y los once estados miembros de la European
Space Agency (Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania,
Italia, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza y
Reino Unido).

Las labores de construcción, ensamblaje y operaciones de la Estación Especial

Internacional son realizadas con el apoyo y dirección brindada desde la Tierra
por unidades de las diversas agencias espaciales de los Estados anteriormente
mencionados, entre las cuales se encuentran el Control de Misión que opera en
Houston (Estados Unidos) y el Control de Misión que opera en Korolev (Rusia).
Estos Controles de Misión son controles en el sentido agentivo, dado que son
unidades organizacionales que ejecutan la función de controlar.

5
La figura presentada corresponde a una reproducción parcial de una fotografía publicada por
la NASA; recuperada el 14 de octubre de 2017, de
[Link]

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 19 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Figura 4. Unidades de operaciones y manejo de la Estación Especial Internacional 6

2.2. Control en sentido instrumental

En sentido instrumental, el vocablo control denota a un medio o dispositivo con

el cual se ejerce la función de controlar, el cual puede corresponder a tres casos
típicos:

 Medio de registro, en el cual se inscribe o almacena información;

 Dispositivo emisor de mando, que emite señales, instrucciones o
información para activar o desactivar un sistema, equipo, vehículo,
maquinaria o aparato o para accionar o detener el funcionamiento de
alguno de sus componentes;
 Componente de direccionamiento, que es accionado para dar sentido,
rumbo, orientación o dirección a un sistema, equipo, vehículo, maquinaria
o aparato, del cual forman parte.

En este sentido, el sustantivo control está relacionado con

 La respuesta a la pregunta ¿con qué se controla?; y

6 Imagen adaptada de una publicación de la NASA; recuperada el 14 de marzo de 2017, de

[Link]

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 20 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

 el verbo controlar conceptualizado bajo cualquiera de las cinco

perspectivas estudiadas.

Ejemplo 4. Control escolar.

Para cada alumno de un colegio de primaria se lleva un

control consistente en un cuaderno que sirve como un medio
de comunicación del apoderado del alumno en el cual:
 Se indica si el alumno asistió a clase, y se anota
diariamente las tareas dejadas al alumno y otra
información relativa con su desempeño que el
profesor estime de importancia comunicar.
 Dichas anotaciones son acompañadas por la firma
del profesor.
 Mediante su firma, el apoderado debe dejar
constancia de haber leído dicha información.
Este cuaderno es un control en sentido instrumental y
corresponde al primer caso típico: medio de registro.

Figura 5. Página de un control escolar.

Control de asistencia Control de actividades académicas

Lunes

/ /

Firma del profesor Firma del apoderado

Martes

/ /

Firma del profesor Firma del apoderado

Miércoles

/ /

Firma del profesor Firma del apoderado

Jueves

/ /

Firma del profesor Firma del apoderado

Viernes

/ /

Firma del profesor Firma del apoderado

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 21 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 5. Controles a distancia.

Algunos equipos, maquinarias, vehículos o aparatos

son manejados mediante señales, instrucciones o
información que son emitidas mediante controles a
distancia. Algunos casos particulares de estos tipos
de control son los denominados controles remoto
infrarrojos (IR) y los denominados radio controles o
controles remotos a radiofrecuencia (RF). Estos
medios de emisión de señales son controles en
sentido instrumental y corresponde de manera
específica al segundo caso típico: dispositivos
emisores de mando.

Ejemplo 6. Componentes de direccionamiento en la superficie del avión (controles de vuelo en

superficie del avión).

En aeronáutica, la expresión controles de vuelo7 es aplicable a dispositivos de

una aeronave utilizados para su manejo, los cuales

 Pueden estar ubicados en diversas partes de la aeronave, tales como la

superficie del avión o la cabina de pilotaje;
 En función del tipo de maniobra que permiten realizar pueden ser

 Controles primarios de vuelo. Utilizados para que la aeronave

realice giros o rotaciones alrededor de tres ejes perpendiculares:
longitudinal (alabeo), vertical (guiñada) y transversal (cabeceo).
 Controles secundarios de vuelo. Los cuales comprenden a
otros dispositivos de la aeronave utilizados para otras maniobras u
operaciones de pilotaje.

Ejemplos de controles de vuelo son los elevadores, los alerones y el rudder (timón
de dirección), los cuales se ubican en la superficie de un avión, por lo cual suelen
ser denominados superficies de control. Tales elementos son considerados
controles primarios de vuelo por lo siguiente:

7
Según Adsuar (2007, p. 109): «Los controles o mandos de vuelo son aquellos sistemas por
medio de los cuales el piloto consigue equilibrar la aeronave, adoptar una determinada actitud
de vuelo, etc.».

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 22 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

 Los elevadores (o timón de profundidad) sirven para hacer que la nave

rote alrededor del eje transversal, movimiento conocido como cabeceo.
 Los alerones sirven para hacer que la nave rote alrededor del eje
longitudinal, movimiento conocido como alabeo.
 El rudder (o timón de dirección) sirve para hacer que la nave rote
alrededor de su eje vertical, movimiento conocido como guiñada.

Figura 6. Controles primarios de vuelo8

Estos elevadores, alerones y rudder son controles en sentido instrumental, y

corresponden al caso específico de componentes de direccionamiento.

Ejemplo 7. Dispositivos de mando de aviones (controles de vuelo en cabina de pilotaje).

En un avión que como parte de su estructura contiene elevadores, alerones y rudder, la operación
de tales superficies suele realizarse utilizando dispositivos de mando ubicados en la cabina de
pilotaje del mismo avión, tales como:

 Palanca de mando o de control utilizada para girar los elevadores y conseguir un movimiento
de cabeceo.
 El volante utilizado para girar los alerones y conseguir un movimiento de alabeo.
 Pedales utilizados para girar el rudder o timón de dirección y conseguir un movimiento de
guiñada.

8 Gráfico tomado de NASA (Controlling Motion).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 23 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Figura 7. Controles de vuelo en cabina del piloto9

La palanca, el volante y los pedales que se pueden observar en la figura 7 son

controles en sentido instrumental y corresponden al caso específico de
dispositivos emisores de mando.

2.3. Control en sentido referencial

En sentido referencial, el vocablo control designa un objeto, entidad, grupo,

atributo, variable o elemento que sirve como referencia para hacer una
comparación, cuando se desarrolla la función de controlar. En este sentido, el
sustantivo control está relacionado con:

 La respuesta a la pregunta ¿contra qué se controla?

 El verbo controlar conceptualizado usualmente bajo la perspectiva de
contraste.

9Gráfico tomado de NASA, recuperado el 14 de marzo de 2017, de [Link]

12/UEET/StudentSite/[Link]

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 24 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 8. Controles en investigaciones científicas.

En investigaciones científicas empíricas, para identificar relaciones causa-efecto, es usual

aplicar procedimientos metodológicos en los cuales se identifica un conjunto de elementos que
comparten una característica común a todos ellos (por ejemplo, personas sujetas a un
tratamiento o que hayan tenido la misma enfermedad) y se compara con otro conjunto de
elementos que no comparten dicha característica. Es común designar a los elementos del
primer conjunto casos y a los del segundo controles, tal como en el caso de la siguiente cita
bibliográfica correspondiente al campo de Epidemiología, en el cual el sustantivo controles se
usa en sentido referencial:

«El estudio epidemiológico de casos y controles es un procedimiento metodológico en el cual

grupos de individuos son seleccionados en términos de casos o de controles, según si tienen
o no respectivamente la enfermedad o evento que se estudia. Los grupos de casos y de
controles son comparados con respecto a características pasadas y existentes, denominadas
factores de riesgo, con el fin de aclarar el papel de estos últimos en el desenlace de las
enfermedades cuya etiología se quiere establecer» (Colimon, 1990, pág. 155).

2.4. Control en sentido consecuencial

En sentido consecuencial, el vocablo control denota el estado situacional logrado

por haber ejercido o mantener en ejercicio la función de controlar; es decir, el
resultado de controlar. Este sentido del vocablo en mención usualmente tiene
una connotación positiva, y está relacionado con la respuesta a la pregunta ¿para
qué se controla?

Ejemplo 9. Control de enfermedades.

Un médico informó a su paciente: «Con el

tratamiento aplicado, su enfermedad está bajo
control: se ha logrado la remisión de su
enfermedad». El vocablo control, en este caso,
ha sido usado en sentido consecuencial, con
una perspectiva de contraactuación.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 25 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 10. Control corporativo.

La prensa informó que un grupo económico

obtuvo el control de una empresa al haber
comprado el 51 % de las acciones y poder
determinar la política corporativa de la misma,
a nivel financiero y operativo. El vocablo
control, en este caso, ha sido usado en sentido
consecuencial con una perspectiva de dominio.

2.5. Control en sentido procesal

En sentido procesal, el sustantivo control designa a la función de controlar

enfocada como proceso, descrita en la sección precedente. El control, en este
sentido, hace alusión a un tipo particular de proceso, por lo que puede ser
referido también como proceso de control, y está relacionado con

 La respuesta a la pregunta ¿cómo se controla?;

 El verbo controlar, conceptualizado bajo cualquiera de las cinco
perspectivas estudiadas.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 26 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Apunte adicional Nº 1. El concepto de proceso.

Como antecedentes del uso contemporáneo del vocablo proceso, es relevante señalar que
en Latín:

 El verbo cedere está relacionado con la acción de mover (ello puede hacerse, por
ejemplo, andando, marchando, caminando o retirándose).
 El prefijo pro- está relacionado con la idea de dirección hacia delante, mientras que
el prefijo retro- se relaciona con la idea de dirección hacia atrás.
 El verbo procedere connota, entonces, la idea de movimiento hacia delante, en
contraste con el verbo retrocederé, que connota la idea de movimiento hacia atrás.
 El verbo cedere tiene asociado el participio pasivo cessus.
 Análogamente, el verbo procedere tiene asociado el participio pasivo processus,
relacionado con haberse completado la acción de procedere; es decir, tiene un
sentido de consumación.
 El vocablo processus, sin embargo, también adoptó un segundo sentido referido a la
acción de procedere.

En Castellano, el infinitivo proceder es un símil gráfico y semántico del verbo latino

procederé, que significa ir o moverse hacia delante o, en sentido transferido, realizar
acciones que tienen un direccionamiento para la consecución de un producto, objetivo o
propósito determinado. Por su parte, el término proceso es un símil gráfico de processus
y también un símil semántico del mismo vocablo cuando este es usado en el segundo de
los sentidos anteriormente mencionados. En efecto, proceso es usado para denotar, no
particularmente lo procedido, sino para denotar la acción de proceder.

Apunte adicional Nº 2 Proceso según ISO 9000:2015.

En el marco de los estándares ISO, el concepto de proceso adopta una acepción que es
consistente con el segundo de los sentidos referidos en el Apunte adicional anterior. Al
respecto, resulta relevante presentar la siguiente cita del numeral 3.4.1 de la denominada
ISO 9000:2015 oficializada por la International Organization for Standardization:

«process «proceso
set of interrelated or interacting conjunto de actividades mutuamente
activities that use inputs to deliver relacionadas que utilizan las entradas para
an intended result proporcionar un resultado previsto

Note 1 to entry: Whether the Nota 1 a la entrada: Que el “resultado

“intended result” of a process is previsto” de un proceso se denomine salida
called output (3.7.5), product

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 27 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

(3.7.6) or service (3.7.7) depends (3.7.5), producto (3.7.6) o servicio (3.7.7)

on the context of the reference. depende del contexto de la referencia.

Note 2 to entry: Inputs to a process Nota 2 a la entrada: Las entradas de un

are generally the outputs of other proceso son generalmente las salidas de
processes and outputs of a process otros procesos y las salidas de un proceso
are generally the inputs to other son generalmente las entradas de otros
processes. procesos.

Note 3 to entry: Two or more Nota 3 a la entrada: Dos o más procesos

interrelated and interacting en serie que se interrelacionan e
processes in series can also be interactúan pueden también considerarse
referred to as a process. como un proceso.

Note 4 to entry: Processes in an Nota 4 a la entrada: Los procesos en una

organization (3.2.1) are generally organización (3.2.1) generalmente se
planned and carried out under planifican y se realizan bajo condiciones
controlled conditions to add value. controladas para agregar valor.

Note 5 to entry: A process where the Nota 5 a la entrada: Un proceso en el cual

conformity (3.6.11) of the la conformidad (3.6.11) de la salida
resulting output cannot be readily or resultante no pueda validarse de manera
economically validated is frequently fácil o económica, con frecuencia se le
referred to as a “special process”. denomina “proceso especial”.

Note 6 to entry: This constitutes one Nota 6 a la entrada: Este término es uno
of the common terms and core de los términos comunes y definiciones
definitions for ISO management esenciales para las normas de sistemas de
system standards given in Annex SL gestión que se proporcionan en el Anexo
of the Consolidated ISO Supplement SL del Suplemento ISO consolidado de la
to the ISO/IEC Directives, Part 1. Parte 1 de las Directivas ISO/IEC. La
The original definition has been definición original se ha modificado para
modified to prevent circularity evitar circularidad entre proceso y salida, y
between process and output, and las notas 1 a 5 a la entrada se han
Notes 1 to 5 to entry have been añadido.» (ISO, 2015b, numeral
added.» (ISO, 2015a, numeral 3.4.1)(ISO, 2015b)
3.4.1)(ISO, 2015a)

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 28 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

3. Control con enfoque de proceso

El control con enfoque de proceso corresponde a un abordaje, tratamiento,
diseño o implementación de:

 Un control conceptualizado en su sentido procesal, es decir, entendido

como un proceso de control.
 Un engranaje de varios procesos de control menores como un proceso de
control mayor.
 Un engranaje de uno o varios procesos de control con otros tipos de
procesos, en el marco de un proceso mayor.

Existen, en la práctica, diversos enfoques particulares de proceso aplicables al

control o, visto de otro modo, diversas variantes o casos del enfoque de procesos.
Cuatro de ellos se basan en conceptos referidos a niveles de control, a reglas, a
los estándares COSO y a la normativa del Sistema Nacional de Control. Por
razones didácticas, estos serán respectivamente denominados como se indica a
continuación:

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 29 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

 Enfoque basado en niveles o enfoque de niveles, relacionado con

las cinco perspectivas (o niveles semánticos) para conceptualizar la
función de controlar.
 Enfoque basado en reglas o enfoque de reglas, relacionado con la
formulación, información o aplicación de reglas.
 Enfoque basado en los estándares COSO o enfoque COSO, aplicable
específicamente a un proceso que en la bibliografía contable y académica
ha sido denominado control interno.
 Enfoque basado en la normativa del Sistema Nacional de Control,
enfoque del Sistema Nacional de Control o enfoque SNC, aplicable
a un proceso que en la ley peruana ha sido denominado control
gubernamental.

Figura 8. Algunos casos o variantes del enfoque de proceso aplicables al control, identificados en el
presente módulo

Resulta importante señalar que estos casos particulares no son incompatibles

entre sí ni mutuamente excluyentes. En efecto, en el análisis, evaluación, diseño
e implementación de controles, se pueden usar un enfoque de procesos que
amalgame o se base en conceptos de más de uno de los cuatro casos o enfoques
particulares anteriormente indicados.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 30 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Apunte adicional Nº 3. El enfoque a procesos según ISO.

Existe un caso particular de enfoque de procesos que la ISO 9001:2015 designa en inglés
como process approach y en Castellano como enfoque a procesos. Al respecto, dicho
estándar internacional señala lo siguiente:

0.3 Enfoque a procesos

«0.3 Process approach
0.3.1 Generalidades
0.3.1 General
Esta Norma Internacional
This International Standard promueve la adopción de un
promotes the adoption of a process enfoque a procesos al desarrollar,
approach when developing, implementar y mejorar la eficacia
implementing and improving the de un sistema de gestión de la
effectiveness of a quality calidad, para aumentar la
management system, to enhance satisfacción del cliente mediante el
customer satisfaction by meeting cumplimiento de los requisitos del
customer requirements. (…) cliente. (…)
Understanding and managing La comprensión y gestión de los
interrelated processes as a system procesos interrelacionados como un
contributes to the organization's sistema contribuye a la eficacia y
effectiveness and efficiency in eficiencia de la organización en el
achieving its intended results. This logro de sus resultados previstos.
approach enables the organization Este enfoque permite a la
to control the interrelationships and organización controlar las
interdependencies among the interrelaciones e interdependencias
processes of the system, so that the entre los procesos del sistema, de
overall performance of the modo que se pueda mejorar el
organization can be enhanced. desempeño global de la
organización.
The process approach involves the
systematic definition and El enfoque a procesos implica la
management of processes, and definición y gestión sistemática de
their interactions, so as to achieve los procesos y sus interacciones,
the intended results in accordance con el fin de alcanzar los resultados
with the quality policy and strategic previstos de acuerdo con la política
direction of the organization. de la calidad y la dirección
Management of the processes and estratégica de la organización. La
the system as a whole can be gestión de los procesos y el sistema
achieved using the PDCA10 cycle en su conjunto puede alcanzarse
(…) with an overall focus on risk- utilizando el ciclo PHVA11 (...) con
based thinking (…) aimed at taking un enfoque global de pensamiento
advantage of opportunities and basado en riesgos (…) dirigido a
preventing undesirable results. aprovechar las oportunidades y
prevenir resultados no deseados.
The application of the process
approach in a quality management La aplicación del enfoque a
system enables: procesos en un sistema de gestión
de la calidad permite:
a) understanding and consistency
in meeting requirements;

b) the consideration of processes in

terms of added value;

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 31 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

c) the achievement of effective a) la comprensión y la coherencia

process performance; en el cumplimiento de los
requisitos;
d) improvement of processes based
on evaluation of data and
information. b) la consideración de los procesos
en términos de valor agregado;
(…)» (ISO, 2015c, subcláusula
0.3)(ISO 9000:2005, subcláusula c) el logro del desempeño eficaz del
2.4, versión en inglés). proceso;

d) la mejora de los procesos con

base en la evaluación de los datos
y la información.

(…)» (ISO, 2015d, subcláusula 0.3)

Se aprecia, entonces, que en el marco de la ISO 9001:2015, el enfoque a procesos no es el

diseño e implementación de un proceso organizacional aislado del resto de los procesos de
la organización, ni es cualquier encadenamiento de procesos organizacionales, sino que
involucra manejar un sistema de procesos para la consecución de un resultado deseado. En
este contexto, se puede señalar que el enfoque de procesos aplicable al control, según lo
conceptualizado en el presente módulo, puede corresponder o estar alineado con el enfoque
a procesos conceptualizado según la ISO 9001:2015.

3.1. El enfoque de niveles

3.1.1. Conceptos básicos

Bajo este enfoque,

 Un nivel de control es el alcance que tiene el control en su sentido procesal

cuando el verbo controlar es conceptualizado bajo una sola de las cinco
perspectivas estudiadas en la subsección 1.3.

 Cada nivel de control recibe la misma denominación que la correspondiente

perspectiva, por lo cual se puede identificar cinco niveles de control: de
vigilancia, de registro, de contraste, de contra-actuación y de dominio.

El control bajo el enfoque de niveles corresponderá, entonces, a un abordaje,

tratamiento, diseño o implementación de la función de controlar, sea que se

10
PDCA es la sigla de Plan-Do-Check-Act.

11
PHVA es la sigla de Planificar-Hacer-Verificar-Actuar.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 32 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

desarrolle en uno solo de estos niveles, o sea que involucre una concatenación,
engranaje o mixtura de más de uno de ellos, tal como los casos ilustrados en la
Figura 9, en el Ejemplo 16 o en el Ejemplo 17.

Teniendo en cuenta la gran amplitud de significados del término control, el

denominado enfoque de niveles consolida en una sola exposición cinco de las
principales conceptualizaciones del control que resultan de utilidad para el diseño
de procesos de control, los cuales reflejan la mayor parte de la gama semántica
de dicho término que ha sido abordada en diversos campos de estudio por, entre
otros autores, los siguientes:

 Rathe, Alex W. (1960). Management Control in Business. En Malcolm, D. G. &

Rowe, A. J. Management Control Systems, pp. 28-60.

 Aragón, Manuel. (2002). Los problemas conceptuales del control: controles

sociales, políticos y jurídicos. En Constitución, Democracia y Control, pp. 120-
135.

 Bedeian, Arthur G. (1973). A standardization of selected management

concepts.

 Tocher, K. D. (1970, junio). Control. Operational Research Quarterly, 21(2),

pp. 159-180.

 Oliga, John C. (1996). Power, Ideology, and Control.

 Milicz, Ákos (2016). Institutionalization of Internal Control Systems in

Hungarian Business Organizations.

3.1.2. Aplicaciones generales del enfoque de niveles

Un punto interesante del enfoque de niveles es que su aplicación en la gestión

puede realizarse de una manera muy simple, a partir del diseño e implementación
de uno solo de los niveles (por ejemplo, vigilancia). Posteriormente, el primer
nivel implementado puede ser considerado como un componente inicial de un
proceso o sistema de control que puede irse volviendo más complejo en la medida
que se concatene con otros sistemas. En los siguientes ejemplos, se ilustran
algunos casos de aplicación de este enfoque en los que se identifica uno o más
niveles de control.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 33 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 11. Procesos de control a nivel de registro.

Se han formulado las siguientes definiciones:

El control de tiempos de un atleta consiste en la medición de

sus marcas en competencias oficiales, el ingreso de dicha
información en una base de datos y su correspondiente
mantenimiento, con el propósito de determinar si clasifica o
no a los juegos olímpicos.

El control de peso de un deportista se define como la

medición de su peso, el ingreso de dicha información en una
base de datos y su correspondiente mantenimiento, con el
propósito de determinar a qué categoría de peso pertenece.

El control de talla y peso de una persona consiste en la

medición de ambas variables, la inscripción y mantenimiento
de dicha información en un archivo (físico o electrónico), con
el propósito de determinar periódicamente su índice de
masa corporal y sus requerimientos nutricionales.

El control de asistencia de los trabajadores de una entidad se

define como el proceso de captación, inscripción y
mantenimiento de información relativa a la asistencia de
dichos trabajadores en un medio físico o electrónico, con el
propósito de determinar mensualmente el importe de
remuneración y el importe de descuentos por faltas y
tardanzas de cada uno de ellos.

El control de movimientos de almacén es el proceso de

captación, inscripción y mantenimiento de información de
ingresos y salidas de bienes a dicho almacén, con el
propósito de poder determinar para cada tipo de bien: (a) el
saldo en unidades físicas y (b) su correspondiente valor en
unidades monetarias.

En cada una de las cinco definiciones anteriores, el control es abordado bajo un

enfoque de proceso y tiene elementos del nivel de registro. Esto último no excluye
la posibilidad de que se puedan concatenar como parte del mismo proceso de
control, elementos del nivel de vigilancia, para captar información a ser
registrada.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 34 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 12. Control de la legitimidad de billetes y monedas.

Una posible definición de control de la legitimidad de billetes y monedas es

Proceso para determinar si tales billetes y

monedas son legítimos o falsos, comparando
ciertas características de tales billetes y monedas
con ciertos elementos de seguridad que tienen los
billetes y monedas auténticos.

En esta definición, el vocablo control es abordado bajo un enfoque de proceso y tiene elementos
del nivel de contraste. Ello no excluye la posibilidad de que se puedan concatenar como parte del
mismo proceso de control, elementos del nivel de vigilancia, para captar información a ser
contrastada.

Ejemplo 13. Arqueo de fondos y valores

El arqueo de fondos y valores puede ser entendido como

 Conteo y determinación del saldo de los fondos y valores que verdaderamente existen y
forman parte del activo de una entidad.

 Evaluación de su concordancia con lo señalado en los libros contables. Al respecto, las Normas
de Control Interno para el Sector Público aprobadas mediante Resolución de Contraloría 072-
98-CG, señalaron en su norma 230-12 —que mantuvieron su vigencia hasta mediados de
noviembre de 2006—lo siguiente:12

«230-12: ARQUEOS DE FONDOS Y VALORES

Se debe practicar arqueos sorpresivos y frecuentes sobre la totalidad de fondos y valores bajo
custodia para garantizar su integridad y disponibilidad efectiva.

Comentario:

01. Los arqueos de fondos y/o valores deben ser realizados por lo menos con una
frecuencia mensual, con el fin de determinar su existencia física, al igual que su
concordancia con los saldos contables.
02. Todo el efectivo y valores debe ser contado a la vez y en presencia del servidor
responsable de su custodia; asimismo, debe obtenerse su firma como prueba de que
el arqueo se realizó en su presencia y que le fueron devueltos en su totalidad.
03. Un arqueo conlleva la formulación de un acta que evidencie la situación objetiva
encontrada durante el conteo, así como las expresiones de conformidad o

12
Dicha Norma se cita de manera referencial. La Resolución de Contraloría N° 072-98-CG fue dejada sin
efecto de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2 de la Resolución de Contraloría N° 320-2006-CG.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 35 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

disconformidad expresada por los responsables de los fondos o valores y, por los
funcionarios que intervienen en el arqueo.
04. Si durante el arqueo de fondos o valores se detecte cualquier situación de carácter
irregular, esta debe ser comunicada inmediatamente a la gerencia —o a quien haga
sus veces— y a la Oficina de Auditoría Interna, para la adopción de las medidas
correctivas que el caso amerite.
05. Son funcionarios competentes para efectuar arqueos: el jefe de tesorería, el
contador, el administrador, el auditor interno, y cualquier otro que sea designado por
la superioridad. El resultado del arqueo debe ser informado a los niveles superiores
correspondientes».

Se aprecia, entonces, que el arqueo de fondos y valores corresponde a un control bajo el

enfoque de proceso que tiene elementos del nivel de contraste. Ello no excluye la posibilidad de
identificar, en el mismo proceso, elementos de otros niveles, tales como, por ejemplo:

 El de vigilancia, cuando este arqueo se da en el marco de una inspección.

 El de registro, cuando se emite al acta que da cuenta de los resultados del arqueo.

Ejemplo 14. Conciliación bancaria

La conciliación bancaria es definida en la Terminología Básica de la Administración Financiera

Gubernamental (Glosario SAFI), publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas, según
lo señalado a continuación:

«Conciliación bancaria. Comparación de los movimientos registrados en el estado

bancario de cada una de las cuentas bancarias respecto al Libro Bancos para verificar la
concordancia entre ambos a una fecha determinada».

La conciliación bancaria, así definida, corresponde a un control bajo un enfoque de proceso

con elementos del nivel de contraste, pero que requiere información obtenida mediante un
proceso de control a nivel de registro.

Ejemplo 15. Control según FAYOL.

Según FAYOL (1916), en una empresa, el control consiste en verificar si todo ocurre conforme
con el programa adoptado, con las órdenes dadas y con los principios admitidos. Tiene por
objeto señalar las faltas y los errores con el fin de que se pueda reparar y evitar su repetición.
Este tipo de control:

 Es abordado bajo un enfoque de proceso, dado que involucra a una cadena de acciones de
verificación.
 Tiene elementos del nivel de contraste, en la medida en que la verificación involucre una
comparación de los actos o resultados de la empresa, según sea el caso, con el programa
adoptado, las órdenes dadas o los principios admitidos (ello no excluye la posibilidad de que
el proceso pueda concatenar, como parte del proceso de control, elementos del nivel de
vigilancia o de registro, para captar o preservar información a ser contrastada.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 36 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Lo señalado en el párrafo anterior no excluye la posibilidad de que se puedan concatenar como

parte del mismo proceso de control, elementos del nivel de vigilancia o de registro, para captar
o preservar información a ser contrastada.

3.1.3. Aplicaciones del enfoque concatenando cuatro niveles

Un caso particular del enfoque de niveles se da cuando se concatenan cuatro de

ellos: vigilancia, registro, contraste y contra-actuación. Cuando esta
concatenación es exitosa, se puede señalar que se logra adicionalmente un quinto
nivel: dominio.

Figura 9. Proceso de control que concatena los cuatro primeros niveles.

CONCATENACIÓN DE CUATRO NIVELES BÁSICOS

Información
captada a Registro
registrar

Información
Información
contrastada a
registrada
registrar

Información Direc-
registrada cionamie nto d e
insumo para información re-
gistra da
vigilar

Información
registrada a
Factores internos y del entorno

contrastar

Direc- Información Direc-

Información cionamie nto d e Información cionamie nto d e
Vigilancia captada a Contraste información con-
captada información contrastada
capta da contrastar trastada

Información
contrastada
insumo para
vigilar

Información Información
Contra- captada Contra- contrastada
actuaciónes insumo para actuación insumo para
adoptadas contra-actuar contra-actuar

Acciones de
contrarresto
adoptadas

MIENTRAS LA CONCATENACIÓN SEA EXITOSA ENTONCES SE CONSIDERARÁ QUE SE EJERCE O SE LOGRA EL NIVEL DE DOMINIO

Esta concatenación de niveles puede aplicarse no solo en el control de la

ejecución de procedimientos (control procedimental) sino también para el control
en un sistema de gestión por resultados (control por resultados). En este último
caso, es importante tener especificados los objetivos o metas y definidos los

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 37 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

indicadores de resultados. A partir de ello, los niveles a implementar pueden estar

referidos, por ejemplo, a lo siguiente:

 la vigilancia de los indicadores, así como de otras variables relevantes que

puedan afectarlos;

 el registro de los valores de tales indicadores y variables a través del tiempo;

 el contraste de los valores históricos o proyectados de los indicadores con los

objetivos o metas especificados; y

 las medidas de contra-actuación, en el caso de que se identifiquen o se

proyecten desviaciones de los indicadores de resultado respecto de los
correspondientes objetivos o metas, sean estas

 correctivas, a efectos de reducir o eliminar las desviaciones ya producidas;

 preventivas, a efectos de reducir el riesgo de que se produzcan desviaciones

futuras.13

En los ejemplos y figuras siguientes, se ilustran algunos casos de aplicación del

control en los cuales se concatenan los cuatro primeros niveles que permiten
también lograr, de ser el caso, el nivel de dominio.

13
De concatenarse exitosamente los cuatro niveles señalados lográndose los objetivos
establecidos, se podría considerar que se alcanzado también el nivel de dominio.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 38 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Ejemplo 16. Proceso de patrullaje preventivo.

Una banda de asaltantes intentó robar un local comercial, pero unos agentes de la policía
que estaban patrullando la zona identificaron el intento de robo, consiguieron
neutralizarlo y atrapar a los delincuentes. De esta manera, mantuvieron la tranquilidad
ciudadana, en el marco de su función de controlar la delincuencia a través de un proceso
de patrullaje de un sector determinado, que comprende los siguientes tipos de
actividades:

 Recorrido y observación de la zona, con base en la normativa y los planes de patrullaje,

así como de los reportes de incidencias formulados en intervenciones de patrullaje
anteriores, entre otra información disponible, acciones que generaron información
genérica sobre el estado del sector patrullado.
 Identificación de riesgos de delito inminente, determinando si existen factores en el
sector patrullado que se ajusten a patrones de riesgo de delito inminente.
 Mitigación de riesgos, en el caso de que hayan identificado riesgos relevantes de delito
inminente.
 Formulación del reporte de incidencias de la intervención de patrullaje, sobre la base
de la información obtenida en las tres actividades anteriores.

Los resultados de dicho proceso son:

 El reporte de incidencias formulado.

 El riesgo de delito inminente neutralizado, en el caso de que se haya mitigado
exitosamente dicho riesgo.

En este caso, el patrullaje preventivo conllevó a la concatenación de cinco niveles. En

efecto, por un lado, el proceso de patrullaje preventivo comprendió:

 La actividad de recorrido y observación de la zona, la cual conllevó a que el sector se

encuentre vigilado y que, por tanto, corresponde al nivel de vigilancia.
 La actividad de identificación de riesgos, la cual involucró contrastar la situación
encontrada en el sector patrullado con patrones de riesgo de delito inminente y que,
por tanto, corresponde al nivel de contraste.
 La actividad de mitigación de riesgo, la cual correspondió a una respuesta para
contrarrestar el riesgo y que, por tanto, corresponde al nivel de contra-actuación.
 La actividad de formulación del reporte de incidencias, la cual conllevó a registrar la
información relevante obtenida de las tres actividades anteriormente mencionadas y
que, por tanto, corresponde entonces al nivel de registro.

Por otro lado, si, como parte del mismo proceso de patrullaje, se obtiene como uno de
sus resultados que el riesgo de delito inminente haya sido neutralizado, esta situación
corresponde al nivel de dominio.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 39 | 44

 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

Figura 10. Proceso de patrullaje que concatena cuatro niveles (vigilancia, contraste, registro y contra-actuación. Cuando dicha concatenación es exitosa este proceso
alcanzará el quinto nivel (dominio) y el riesgo de delito estará neutralizado.

PROCESO DE PATRULLAJE
Nivel de registro

Formulación
de reporte de Reporte de
incidencias incidencias
Nivel de vigilancia Nivel de contraste
formulado

Información Identificación Información De haberse Riesgo de

Recorrido y Resultados de las realizado
Normativa, planes genérica de riesgos de específica sobre delito
observación acciones para existosamente
y otra información sobre la zona delito riesgos de delito
neutralizar el riesgo dichas acciones neutralizado
para el proceso de de la zona patrullada inminente
inminente
patrullaje

De existir riesgo
Mitigación de
relevante de
delito inminente riesgos

Nivel
Niveldedecontra-actuación
contrarresto

Mientras se tenga éxito en el proceso, dicho proceso alcanzará también el nivel de dominio

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Ejemplo 17. Control de la implementación del Plan Estratégico Institucional.

A la Jefatura de Control de Gestión de una entidad pública se le ha asignado la función de

controlar la implementación del Plan Estratégico Institucional (PEI). Para estos efectos se ha
diseñado cuatro tipos de controles:

Control 1, el cual comprende efectuar el seguimiento o monitoreo las actividades del plan
estratégico a través de:

 Medios visuales, mecánicos, electrónicos o de otro tipo.

 Inspecciones, visitas inopinadas, visitas programadas u otras acciones.

Control 2, el cual comprende:

 Alimentar diariamente la base de datos de los indicadores del PEI.

 Para cada mes, publicar el reporte mensual de dichos indicadores dentro de los cinco
primeros días hábiles de finalizado el mes.
 Para cada año, publicar el reporte anual de dichos indicadores dentro de los cinco primeros
días hábiles de finalizado el mes.

Control 3, el cual comprende:

 De manera mensual, evaluar mensualmente la tendencia de los indicadores y comparar

su valor proyectado para el término del presente año y para el término del próximo año
con las correspondientes metas anuales.
 Al término de cada año, comparar los valores históricos de tales indicadores con las
correspondientes metas anuales.

Control 4, el cual comprende:

 Antes del término del año, cuando las evaluaciones mensuales identifiquen riesgo de
incumplimiento de las metas anuales, adoptar medidas preventivas que permitan mejorar
la tendencia del indicador y encausarla hacia su meta.
 Luego del término del año, si para algún indicador su correspondiente evaluación anual
identificó incumplimiento de metas, tomar las medidas correctivas o punitivas que sean
pertinentes.

Cada uno de estos controles está diseñado con un enfoque de proceso. En efecto:

 El control 1 tiene elementos del nivel de vigilancia.

 El control 2 contiene elementos del nivel de registro.
 El control 3, por su parte, incluye elementos del nivel de contraste.
 El control 4 incorpora elementos del nivel de contraactuación.

Si estos cuatro controles se concatenan exitosamente, se puede señalar que se alcanza

también el nivel de dominio, asegurándose de esta manera el cumplimiento de los objetivos
del PEI.

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3.2. El enfoque de reglas

El enfoque de reglas aplicado a un proceso en particular corresponde a un

abordaje, tratamiento, diseño o implementación de dicho proceso que

 Genera, modifica o deroga reglas;

 Informa sobre reglas; o
 Aplica reglas.

En el enfoque de reglas se puede identificar siete posibles alcances de un

proceso: normativo, informativo, punitivo, correctivo, preventivo, retributivo y
depurativo. Cuando el proceso de control es abordado bajo este enfoque, el
control podrá tener uno o más de estos alcances, dependiendo del diseñador o
del implementador del proceso. Este enfoque será desarrollado en el módulo 2
del presente curso.

3.3. El enfoque COSO

En este curso, el término enfoque COSO de control interno (o abreviadamente,

enfoque COSO) designa al abordaje que en diversos estudios y publicaciones
patrocinados por el denominado Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Commission (Comité de Organizaciones Patrocinantes de la Comisión
Treadway, conocido como COSO, por sus siglas en inglés) se le da a un tipo de
proceso que ha sido etiquetado como control interno. Una de estas publicaciones
lleva el nombre de Internal Control Integrated Framework (ICIF), versión de
mayo de 2013, desarrollado por PwC, la cual tiene traducción en Castellano
titulada Control Interno – Marco Integrado. Bajo el enfoque COSO, sobre la base
del concepto de control interno se definen el sustantivo control y el infinitivo
controlar. Estos tres términos son abordados a continuación.

3.3.1. Control interno bajo el enfoque COSO

Bajo el enfoque COSO, el control interno está conceptualizado como un proceso.

En efecto, el ICIF 2013 señala lo siguiente:

«Internal control is a process, «El control interno es un proceso llevado

effected by an entity’s board of a cabo por el consejo de administración,
directors, management, and other la dirección y el resto del personal de una
personnel, designed to provide entidad, diseñado con el objeto de
reasonable assurance regarding the proporcionar un grado de seguridad
achievement of objectives relating razonable en cuanto a la consecución de

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to operations, reporting, and objetivos relacionados con las

compliance» COSO (2013, p. 1). operaciones, la información y el
cumplimiento» (traducción publicada por
el Instituto de Auditores Internos de
España)14.

En el marco del ICIF 2013, se considera que el control interno tiene los siguientes
cinco componentes:

 control environment (entorno del control),

 risk assessment (evaluación de riesgos),
 control activities (actividades de control),
 information and comunication (información y comunicación) y
 monitoring activities (actividades de monitoreo).

El ICIF 2013 establece la existencia de diversos principios que representan los

conceptos fundamentales asociados a cada componente. El total de dichos
principios asciende a 17. Un tratamiento más detallado del control interno bajo
este enfoque es desarrollado en el módulo 3 del presente curso.

3.3.2. Control y controlar bajo el enfoque COSO

Bajo el enfoque COSO y en el marco del ICIF 2013, dentro de cada componente
de control interno existen controles. El sustantivo control hace referencia a una
política o procedimiento que es parte del control interno mientras que el verbo
controlar hace referencia a establecer o implementar una política o procedimiento
que lleva a efecto un principio. En efecto, en la referida publicación se incluye la
siguiente definición:

“Control—(1) A noun (i.e., existence of a control), a policy or procedure that is part of

internal control. Controls exist within each of the five components. (2) A verb (i.e., to
control), to establish or implement a policy or procedure that effects a principle.” (COSO,
2013)

14
Una traducción alternativa con un mayor grado de literalidad es la siguiente: «[El] control interno es un
proceso, efectuado por [el] consejo de directores, [la] gerencia y otro [o el resto del] personal, diseñado
para brindar seguridad razonable respecto al logro de objetivos relativos a operaciones, reporteo [o
producción de reportes] y cumplimiento».

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3.4. El enfoque SNC

En el presente curso, el término enfoque del Sistema Nacional de Control (o

abreviadamente, enfoque SNC) designa al abordaje que en el marco jurídico del
referido sistema se le da a un tipo de proceso que ha sido etiquetado en la Ley
N.° 27798 como control gubernamental. Al respecto, según dicha ley (art. 6,
primer párrafo):

«El control gubernamental consiste en la supervisión,

vigilancia y verificación de los actos y resultados de la
gestión pública, en atención al grado de eficiencia,
eficacia, transparencia y economía en el uso y destino
de los recursos y bienes del Estado, así como del
cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de política y planes de acción, evaluando
los sistemas de administración, gerencia y control, con
fines de su mejoramiento a través de la adopción de
acciones preventivas y correctivas pertinentes.
El control gubernamental es interno y externo y su
desarrollo constituye un proceso integral y
permanente».

Un tratamiento más detallado del control gubernamental bajo este enfoque es

desarrollado en el módulo 4 del presente curso.

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Conclusiones
Conceptualización de la función de controlar

Ante la gran polisemia del vocablo controlar que puede generar problemas en la
delimitación, diseño e implementación de la función de controlar en la gestión en
general, resulta conveniente tener presente lo siguiente:

 Toda o gran parte de la gama semántica de dicho verbo puede enmarcarse

en uno o más de cinco sentidos correspondientes a cinco perspectivas: de
registro, de vigilancia, de contraste, de contra-actuación y de dominio.

 La función de controlar puede enfocarse como un proceso que involucra

una acción o cadena de acciones, procedimientos o actividades realizadas
por un agente para lograr uno o más propósitos determinados, los cuales
pueden ser

• Mantener a algo o alguien vigilado, registrado, contrastado, contra-

actuado o dominado, dependiendo de la perspectiva conceptual
que se adopte.

• Tener seguridad razonable respecto al logro de propósitos u

objetivos de la gestión.

Conceptualización de control

 El sustantivo control se usa puede usar polisémicamente para denotar

• A cualquiera de los cuatro atributos relevantes de la función o

proceso de controlar indicados con los números 1, 2, 3 y 4 en la
figura 2, o

• A la función o proceso de controlar en sí mismo, caso en el cual

estaríamos ante el concepto de control en sentido procesal.

 Asimismo, el control con enfoque de proceso corresponde a un abordaje,

tratamiento, diseño o implementación de

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 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

 Un control conceptualizado en su sentido procesal, es decir,

entendido como proceso.

 Un engranaje de varios procesos de control menores que resulta en

un proceso de control mayor.

 Un engranaje de uno o varios procesos de control con otros tipos

de procesos, en el marco de un proceso mayor.

Enfoques de control

Existen diversos enfoques de proceso aplicables al control, tales como

 El enfoque de niveles, el cual considera la existencia de cinco niveles

de control: de vigilancia, de registro, de contraste, de contra-actuación y
de dominio, los cuales corresponden a las cinco perspectivas
anteriormente estudiadas;

 El enfoque de reglas, el cual considera que el proceso de control puede

tener uno o más de los siguientes alcances dependiente del diseñador o
implementador de dicho proceso: normativo, informativo, punitivo,
correctivo, preventivo, retributivo y depurativo;

 El enfoque COSO aplicable a un tipo de proceso de control denominado

control interno;

 El enfoque del SNC aplicable a un tipo de proceso de control

denominado control gubernamental;

Los tres últimos enfoques son abordados en los próximos capítulos de este curso.

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 SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO

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