Entidades Autónomas, en busca de un modelo

Introducción
La administración pública ha sido tradicionalmente organizada de forma centralizada, pero existe una
discusión conceptual importante en el poder ejecutivo, que cumple con el rol de implementar las
políticas, respecto del grado de centralización o descentralización. A lo largo de la historia del
Derecho Administrativo el concepto de centralización ha ido evolucionando en detrimento de
concepciones de gobiernos sumamente centralizados, razón por la cual la centralización se ha ido
matizando y conceptos como desconcentración, descentralización y autonomía han tomado un papel
más relevante.

Cabe destacar que el derecho administrativo moderno encuentra sus pilares en el derecho francés. Sin
embargo, el influjo de los Estados Unidos en materia público administrativa ha sido muy importante,
al punto que el modelo norteamericano de agencias independientes ha sido trasplantado a Europa y
más recientemente a América Latina.

En Guatemala es cada vez más frecuente que se considere que parte del éxito de una institución
pública está vinculado con que cuente con personalidad jurídica y patrimonio propios, es decir
dándoles características de autonomía. A pesar de las críticas que se observan en los distintos casos
internacionales, este modelo mayoritariamente descentralizado sigue siendo atractivo pues, ante las
ineficiencias percibidas en el modelo de administración pública centralizado, se cree que puede
generar tecnicidad, estabilidad, transparencia y neutralidad. Es por esto por lo que, ante dicha
tendencia jurídico-política, se hace necesario revisar cuáles son las características que idealmente
deben de tener estos órganos descentralizados, evaluando cuándo es justificada su creación y cuáles
son los parámetros bajo los cuales deberían regirse.

Este documento revisa el desarrollo y críticas de las agencias independientes en Estados Unidos,
luego revisa la doctrina francesa e italiana de los entes personificados o entes paraestatales; para,
posteriormente, estudiar la situación guatemalteca desde una perspectiva constitucional y
jurisprudencial. Finalmente, tomando como referencia los casos analizados, se plantean algunos
lineamientos generales sobre la mejor forma de organizar un sistema público en el que puedan existir
entidades descentralizadas sin que ello se traduzca en una desarticulación de la necesaria congruencia
organizacional con la que debe contar la Administración Pública.
 I. Generalidades
Los servicios públicos están íntimamente relacionados con la administración pública y,
dependiendo de su alcance, afectan las formas que esta toma para brindarlos. La administración
pública radica en ejecutar recursos y, tradicionalmente, implica administrar bienes provenientes de
los ciudadanos para prestar ciertos servicios considerados esenciales que coadyuvan a mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos. En ese sentido, cada estado es quien determina cuáles son
considerados servicios públicos esenciales.

Desde la época romana servicios como la seguridad mediante fuerzas armadas, la justicia o la
recolección de tributos eran considerados servicios públicos. Con el tiempo, el listado de servicios
públicos ha aumentado, por lo que resulta ilustrativo analizar, en el contexto del Derecho Moderno,
la experiencia del derecho francés, en donde se desarrolla con mejor precisión la separación de
poderes.

La doctrina de la separación de los poderes y, como una consecuencia, la distinción entre

autoridades ejecutivas y judiciales, que fuera consagrada por primera vez en Francia en 1790, vino a
conferir fuerza a la gestión propiamente administrativa y a permitir considerarla como gestión jurídica
en lo fundamental. A partir de dicha época, esta concepción jurídica fue adquiriendo, día a día, tal
trascendencia que, esquematizada por la jurisprudencia y perfeccionada por la doctrina francesa, llegó
a constituirse no solo en la piedra angular de todo el derecho administrativo francés, sino que a influir
de manera decisiva en las concepciones del Derecho Público en general.

La separación de poderes es el primer tema a discutir en materia de entes independientes, ya que

este concepto trae consigo la presunción de autonomía o cierta independencia respecto del Ejecutivo,
lo que permite evaluar si las agencias independientes o autónomas son un cuarto poder o bien son
parte del Ejecutivo. Se debe tener consciencia de que la naturaleza del Poder Ejecutivo es bipartita,
pues tiene una función gubernativa/política y una administrativa, que deben funcionar de forma
simbiótica. En este documento nos concentraremos en la segunda, la función administrativa, para a
partir de la misma examinar y estudiar la naturaleza de las entidades autónomas1.

León Duguit llegó a afirmar que el Derecho Administrativo en integridad viene a ser el Derecho
relativo a los servicios públicos2. Por su parte, el concepto de servicio público está íntimamente ligado
con las necesidades políticas y, por lo mismo, es un concepto es cambiante. En este contexto, es

1
GARCIA LLOVET, Enrique. Autoridades Administrativas Independientes y el Estado de Derecho P. 69
2
GARRIDO FALLA, Fernando. El concepto de servicio público del Derecho Español. Universidad
Complutense de Madrid. 1994. P.9
preciso señalar que la jerarquía en materia administrativa es un valor fundamental porque a través de
este se hace efectiva la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza sus poderes de gobierno y
administrativas, es decir esto permite unidad en las políticas públicas. Esto debido a que la jerarquía
implica la existencia de varios actores dentro de una misma estructura, existiendo entes subordinados
y un ente rector.

Por estas razones, los conceptos de centralización y descentralización juegan un rol toral en
materia de derecho administrativo, pues configuran el esquema que utiliza un gobierno determinado
para el cumplimiento de sus funciones. La descentralización administrativa es usualmente territorial
o funcional. La territorial se refiere a aquellos entes creados por la Constitución para satisfacer
necesidades propias de una comunidad específica. La funcional, por su parte, se refiere a la
transformación orgánica en búsqueda de una mejor gestión de servicios, para lo cual se crean entes
instrumentales sin base territorial3. La descentralización funcional es particularmente compleja,
ya que implica una separación respecto del Ejecutivo que plantea un paradigma no exento de
polémica, porque hay quienes consideran que si las funciones administrativas de ejecución están
a cargo del Poder Ejecutivo por mandato constitucional, el legislador a través de leyes no
debería de poder delegar esta función en otro ente. Este conflicto de poderes es el principal
argumento de quienes consideran que para que un ente autónomo sea constitucional es
necesario que esté vinculado al Poder Ejecutivo4.

En esa misma línea, García Llovet explica que en Italia: «La relación entre dirección política del
Gobierno y dirección de la Administración queda perfectamente resumida en el ordenamiento
italiano… Ley 400/1988 “El Consejo de Ministros determina la política general del Gobierno, y, para
hacer posible su realización, la dirección de la Administración de la acción administrativa, delibera
igualmente sobre todas las cuestiones relativas al indirizzo político fijado en su relación de confianza
con la Cámara” Dejando de lado la diferencia entre el Gobierno y Consejo de Ministros existentes en
el sistema italiano, y que no son trasladables al ordenamiento guatemalteco, así como la
determinación conjunta de la dirección política por la Cámara y el Gobierno en un sistema de
parlamentarismo menos racionalizado, lo que evidencia el precepto es la continuidad en cuanto al
rol del Ejecutivo pero también la diferencia, entre la función de dirección política y la función
de dirección de la Administración»5.

3
Ob. Cit GARCIA LLOVET, Enrique. P. 64
4
Ibidem. 73
5
Id
 Con base en sus funciones a estos entes se les puede llamar Autoridades Administrativas
Independientes o bien Entes Neutrales de Gestión. Los primeros tienen funciones de ordenación y
regulación y fiscalización y los segundos de gestión de servicios.

No obstante, la importancia del derecho francés en el desarrollo del derecho administrativo, es en

Estados Unidos donde surge, por primera vez, el concepto de agencias independientes.

II. El modelo estadounidense, el origen de las agencias independientes

El diseño y estructura de los poderes de los Estados Unidos de América posiciona a los Estados
individuales con un elevado grado de soberanía frente a la Federación, por lo que cada estado tiene
sus tres poderes y su propia constitución6. Sin embargo, este aspecto, que muchos elogian y toman
como referencia, también ha sido un reto para el estado federal, que se encuentra restringido por la
constitución misma y por esta soberanía estatal7. El desarrollo de la teoría de separación de poderes
en Estados Unidos, así como las teorías en materia administrativa, han convertido a este sistema legal
en un referente jurídico influyente y un productor de derecho administrativo a nivel mundial. Las
agencias independientes, como se ha mencionado anteriormente, son un excelente ejemplo de lo
anterior, ya que el modelo norteamericano ha sido trasplantado en diferentes partes del mundo. Se
considera que estas agencias son las precursoras del modelo, pero vale la pena mencionar que, además
de las agencias independientes, también suele mencionarse como un antecedente al quango8 británico.
Sin embargo, debido a la estructura administrativa británica estos no tienen las mismas funciones9
que las agencias estadounidenses y, por ello, no han sido utilizados como modelo de trasplante10.

6
“El dato de la soberanía originaria de los estados representanta un rasgo fundamental y distintivo de Estados
Unidos. Es un elemento que dificulta las comparaciones con otros federalismos existentes o posibles, como en
España. No hay pues en Estados Unidos, como puede verse, una delimitación legal de competencias entre el
gobierno federal y los gobiernos de los diferentes estados…En América, los cincuenta estados disponen de sus
propias constituciones, que no incorporan normas específicas dirigidas a vertebrar una conexión entre los
ordenamientos jurídicos específicos.” Romeu, Jorge. La Corte y los soberanos P. 44
7
Décima Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América: Los poderes no delegados a los
Estaos Unidos por la Constitución, ni prohibidos por esta a los Estados, están reservados a los Estaos
respectivamente, o al pueblo.
8
Quasi autonomous non-governmental organizations
9
Un Quango es un cuerpo que tiene un rol importante en los procesos gubernamentales, pero no es parte del
gobierno y opera en gran medida como una delegación de un Ministerio. Traducción propia “body which has a
role in the processes of national government, but is not a government department or part of one, and which
accordingly operates to a greater or lesser extent at arm's lengthfrom Ministers” What is a QUANGO.
Gobierno de Lancashire. Disponible en: www3.lancashire.gov.uk/corporate/web/viewdoc.asp?id=101719
10
Vid. Every quango in Britain. The Guardian. 2009. Disponible en:
https://www.theguardian.com/news/datablog/2009/jul/07/public-finance-regulators ; Quangos: key issues for
the 2010 Parliament. 2010. Parlamento de Reino Unido. Disponible en:
https://www.parliament.uk/business/publications/research/key-issues-for-the-new-
parliament/decentralisation-of-power/quangos/
 Existen dos fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos que permiten entender mejor el
origen de las agencias independientes. El primero es Myers v. United States11 12
y el segundo es
13 14
Humphrey´s Executor v. United States , en los que se establecieron los siguientes criterios al
respecto:

• Se distinguen dos tipos de agencias: por un lado, las que mantienen íntegro el vínculo de
dependencia con el ejecutivo; y, por el otro, las que tienen un estatuto especial emitido
por el Congreso y que se vinculan con Ejecutivo únicamente por el nombramiento que
éste hace de sus autoridades; y,
• Estas agencias independientes tienen poderes cuasi judiciales y cuasi legislativos15.

Con el pasar de los años esta nueva forma administrativa generó tensiones entre el Ejecutivo -que
intentó recuperar ese poder- y el Legislativo -que trataba de acapararlas- 16. El caso emblemático en

11
Myers v. United States 272 U.S. 52 1926
12
Hechos: en 1876 se crea el marco regulatorio del Correo. Ahí se establece que el presidente es quien nombrará
y podrá remover del cargo a los funcionarios de primera, segunda y tercera clase con el consejo y consentimiento
del Senado. El presidente Woodrow Wilson decide destituir del cargo a Myers un funcionario de primera clase
sin buscar la aprobación del Senado. La pregunta fundamental del caso es si la ley es inconstitucional al
restringir el poder del Presidente de nombrar funcionarios. Decisión: el Magistrado ponente Taft decide que
luego de conocer los antecedentes del pimer congreso en 1789 sí es inconstitucional pues nombrar funcionarios
es una potestad exclusiva del Presidente. Traducción propia de: "Myers v. United States." Oyez,
www.oyez.org/cases/1900-1940/272us52. (Última revisión 24/08/2018)
13
Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935)
14
Hechos: El presidente Hoover nombra y el senado confirma a Humprhrey como el comisionado de la Federal
Trade Comission (FTC). En 1933 el Presidente Roosevelt le pide a Humphrey su renuncia, debido a que
Humphrey era conservador y tenía competencia sobre muchos temas relacionados con la Política del New Deal
de Roosevelt. Humphrey no está dispuesto a renunciar y Roosevelt lo despide por sus posturas frente a las
políticas del Ejecutivo. Sin embargo, la ley del FTC permitía la remoción del cargo únicamente cuando era
“ineficiente, negligente en sus tareas o cuando se cometiera algún delito en el cumplimiento de sus funciones”
Humphrey muere luego de la remoción, pero el albacea decide demandar para recuperar honorarios perdidos.
La cuestión a resolver es si la ley del FTC es inconstitucional por violar la potestad del Presidente de nombrar
y remover funcionarios. La decisión: por unanimidad la corte establece que la ley del FTC es constitucional y
que la decisión había sido infundada. Así también establece que el Presidente no tiene una facultad ilimitada de
remoción. En esta decisión se establece que no aplica el precedente de Myers porque correos es una unidad de
ejecución, mientras que la FTC es un ente creado por el Congreso y que tiene facultades quasi legislativas y
funciones judiciales. "Humphrey's Executor v. United States." Oyez, www.oyez.org/cases/1900-
1940/295us602. (última revisión: 24/08/2018)
15
DATLA, Kirti; REVESZ, Richard. Deconstructing Independent Agencies (and Executive Agencies). New
York University Law and Economics Working Papers. NYU University School of Law. 2012.
http://lsr.nelloco.org/nyu_lewp/305 (Última revisión 18/08/2018)
16
SWIRE, Peter. Incorporation of Independent Agencies into the Executive Branch. Yale Law Journal.
Volumne 94. 1985. http://digitalcommons.law.yale.edu/ylj/vol94/iss7/10 (Última revisión 18/08/2018)
este tema es de Inmigration and Naturalization Service v. Chadha.17 18, donde se reafirmó el poder
soberano del Congreso y se puso un límite a las atribuciones de las agencias independientes.

a) Tipos de Agencias y sus funciones

Durante el gobierno del presidente Roosevelt se observó un auge en la creación de las agencias
independientes. Por tal razón, las primeras críticas relevantes al modelo también surgen desde
entonces, cuando se llegó a decir que estas eran el cuarto poder acéfalo del gobierno19, pues tienen
una capacidad cuasi legislativa, judicial y ejecutiva; sin embargo, cabe resaltar que estas siempre han
estado controladas por los tres poderes tradicionales del Estado.

Las capacidades de una agencia independiente dependen de la ley que la crea y de las funciones
que cumplan en su ámbito de competencia. Durante más de 100 años se han creado una gran cantidad
de agencias independientes con matices diferentes, destacando que el propósito de estas agencias ha
sido que el ejecutivo pueda tener el control de las regulaciones federales que posiblemente estaban
fuera del alcance tradicional del sistema federal.

A pesar de las críticas recibidas desde el inicio de su creación, el crecimiento de las agencias
independientes ha ido en aumento. Dichas agencias han sido creadas tanto por instancia del ejecutivo,
como de parte del legislativo. Los temas que tratan son variados y abarcan protección al consumidor
hasta el tratamiento de temas sobre energía nuclear.

La primera agencia independiente de Estados Unidos es la comisión de comercio interestatal

creada en 1889, encargada de regular los servicios de transporte interestatal (líneas de tren, compañías
de camiones, buses, tuberías de aceite, etcétera). Esta entidad, originalmente, era parte del Ministerio
de Interior, pero se separó y convirtió en la primera agencia independiente con la intención de darle
manejo autónomo de su presupuesto, personal y administración.

Algunas de las agencias independientes más conocidas son20:

• CIA (Central Intelligence Agency);

17
INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983)
18
Hechos: En una sección de la Ley de Imigración y Nacionalidad, el Congreso autoriza a la casa de
representantes a invalidar o suspender la deportación de una persona por el Attorney General. Chadha se había
quedado en Estados Unidos por más tiempo del autorizado en su visa. Un juez suspendió su deportación, pero
la casa de representantes sin debate o voto grabado decidió deportar a Chadha. La Corte estableció que la ley
era inconstitucional y que el Congreso tenía el poder de deportarlo. "INS v. Chadha." Oyez,
www.oyez.org/cases/1981/80-1832. (Última Revisión 24/08/2018)
19
PETERS, Aulana L. Independet Agencies: Government´s Scourge or Salvation? Duke Law Journal, Vol
1988, No 2/3, Ninteenth Annual Administrative Law Issue. http://www.jstor.org/stable/1372680 p 287 (Última
revisión 18/08/2018)
20
Vid. https://www.infoplease.com/major-independent-agencies (Última revisión 18/08/2018)
 • Consumer Product Safety Commission;
• Director of National Intelligence;
• Environmental Protection Agency; y
• U.S. Postal Service.

b) Fines, características y funciones

La característica principal del modelo estadounidense es el grado independencia, como lo dice su
nombre. En la legislación de dicho país la independencia se traduce en tres elementos necesarios:

1. Nombramiento bipartidista;
2. Plazo establecido para el mandato de las autoridades; y,
3. Causales de remoción del cargo prestablecidas en la ley.

La independencia de estas agencias se ha entendido como un elemento clave, pues el objetivo

principal es que las acciones y decisiones que estas tienen a su cargo no estén politizadas. Es por eso
por lo que el plazo de nombramiento de estas autoridades es tradicionalmente es más largo que el de
los cuatro años de la presidencia y que las causales de remoción buscan evitar que un presidente, sin
razón alguna o por razones políticas, pueda cambiar o remover a estos funcionarios.21 Otro elemento
que hace de las agencias independientes un modelo distinto es su organización y gobernanza.
Normalmente, su ente jerárquico superior es un cuerpo colegiado y eso diferencia a las agencias
independientes de las agencias del ejecutivo. Lo que se pretende mediante estos cuerpos colegiados
es que las ideas que se discuten ahí sean consensuadas, plurales y reflexionadas. Estas buscan alcanzar
valores superiores a la eficiencia, más bien pretenden ser justas, técnicas y bien aceptadas por la
sociedad.

Tras analizar las tres características principales de este modelo y su forma organización, se
evidencia una gran semejanza con el diseño de las cortes de apelación del sistema estadounidense,
que son la institución más independiente en el diseño institucional norteamericano. Sin embargo, a
diferencia de los magistrados, las agencias y los comisionados que las dirigen tienen un
mandato/jurisdicción limitada y específica. Esto es precisamente lo que las convierte en altamente
técnicas, pues se promueve la repetición de toma de decisiones sobre la misma materia22.

21
VERKUIL, Paul. The Purposes and Limits od Independent Agencies. Duke Law Journal, Vol. 1988, No.
2/3, Nineteenth Annual Administrative Law Issue (Apr. - Jun., 1988), pp. 257-279 p. 260
22
Ibidem 262
 En cuanto a los mandatos de las agencias independientes se destaca que la función principal
es decidir sobre asuntos específicos de caso en caso, por eso se dice que tienen una función
adjudicativa. Esto les permite generar políticas públicas y, posteriormente, al ir resolviendo casos
específicos, empezaron a generar estándares, que es una forma informal, pero muy poderosa, de
generar políticas públicas uniformes para todo el país. La generación de estándares encuentra su base
legal en el Código de Derecho Procesal23 y se convirtió en una técnica de toma de decisión bastante
más efectiva que los procesos que llevaban las cortes que no tienen la facultad de generar estas buenas
prácticas o estándares. En opinión de algunos críticos, la transformación de las funciones de agencias
independientes (que buscaban, originalmente, como se menciona arriba, toma de decisiones apolíticas
e independientes), ha sido pervertida por la generación de políticas públicas mediante estándares.
Otros críticos señalan que la creación de las agencias es un ejemplo de cómo el ejecutivo delega
funciones que le son propias, para que otros entes asuman la responsabilidad de hacer efectivos los
lineamientos propios del ejecutivo.

Una tercera función de las agencias independientes y que también es objeto de muchas críticas
es la función fiscalizadora.

c) Críticas al modelo
La persecución e investigación de violaciones a las reglas o estándares por parte de las agencias
independientes parece ser un caso de análisis constitucional para muchos autores. El principal
problema radica precisamente en que no hay separación clara entre el ente investigador y el ente
juzgador que, en este caso, confluye en la misma agencia a pesar de estrictos protocolos y mecanismos
que buscan asegurar el debido proceso.

Ante esa problemática se ha planteado una solución interesante, que consiste en separar las
funciones otorgándoles, por un lado, a departamentos o agencias no independientes del ejecutivo la
función de creación de políticas públicas y de persecución al incumplimiento de normas o estándares
y, por el otro, dejándoles a las agencias independientes su función original consistente en juzgar caso
a caso o adjudicar derechos.

Estados Unidos ha sido desde su creación, por la forma en que se estructuró su Constitución, una
fuente importante en materia de derecho administrativo, el modelo de las agencias independientes ha
sido tan influyente que Europa tomó esta figura administrativa y la ajustó a sus sistemas jurídicos.

23
APA Administrative Procedural Act. 5 U.S.C. § 553 (1982)
III. El modelo europeo
Como se mencionó arriba el origen de la institución es estadounidense, pero la institución se ha
considerado útil para resolver problemas administrativos y por lo mismo se ha desarrollado con
diferentes matices en Europa, a continuación, una breve descripción del modelo en Italia y Francia.

a) El modelo italiano
El sistema administrativo italiano, al igual que todos los europeos, adoptó el concepto de
agencias independientes como propio, sumándole las modificaciones que ellos consideraron
necesarias. Uno de sus elementos importantes es que, a pesar de existir entidades paraestatales,
estas están vinculadas al Ministerio correspondiente. «El Ministerio conserva, hoy, el poder de
dirección y de alta vigilancia. La actividad de gestión, por el contrario, es atribuida a entes públicos
que no asumen la correlativa responsabilidad»24. La relación tutelar o instrumental de este tipo de
entidad es la que, a parecer de los italianos, asegura su constitucionalidad.

A manera de ilustración puede mencionarse que el Difensore Civico es el ente que mejor
caracteriza este modelo en el ordenamiento jurídico italiano, aunque también pueden mencionarse
otros entes como el Instituto para la vigilancia del sector de seguros – ISAVP-, o la Comisión para
las operaciones en Bolsa y Sociedades – CONSOB-, entre otros.

b) Francia y las Agencias Independientes en la actualidad

Luego de la Segunda Guerra Mundial, la intervención pública en la economía y sociedad
europeas se incrementó. El sistema de administración mediante autoridades independientes tuvo un
crecimiento sin precedentes, con base en las justificaciones siguientes:

• «Reconstrucción de la legitimidad institucional puesta en entredicho por la manipulación

partidista de las administraciones públicas;
• El perfeccionamiento de los mecanismos institucionales que garanticen
escrupulosamente el respeto a los derechos fundamentales y la participación democrática;
y,
• La defensa de un mercado eficiente y con alta calidad competitiva, que permita sostener
y potenciar niveles de desarrollo social alcanzados»25.

24
Ibid.
25
FERNANDEZ ROJAS, Gabriel. Las Autoridades Administrativas Independientes en Francia. 2004.
Colombia. P. 348 y s.s.
 Entre las primeras aproximaciones a este modelo que se tuvieron en Francia destacan la
Commission de Contrôle des Banques, en 1941, y la Commission des Opérations de Bourse, en 1967.
Posteriormente, en 1977 se crean la Commission des Infractions Fiscales y la Commission de la
Concurrence, seguidas de la Commission des Clauses Abusives, en 1978. A partir de la década
siguiente se consolida el modelo trasplantado de agencias independientes norteamericano en Francia
y se transforma el identificador de la cultura jurídica francesa, que era el concepto tradicional de
servicio público de titularidad estatal26. En un principio este nuevo modelo se enfocó en instituciones
del ámbito económico, bancario y financiero, pero luego se extendió hacia telecomunicaciones y
medios audiovisuales. En el ámbito político también se han utilizado para controlar campañas y
encuestas27, así como para la actividad científica y académica.

Las autoridades administrativas independientes suelen tener competencias bastante amplias, que
van desde funciones reguladoras hasta funciones supervisoras, de resolución de conflictos y de
elaboración de informes y dictámenes. En este ámbito es quizás donde encontramos la primera
adaptación que se hizo en cuanto al modelo norteamericano, ya que en Francia la competencia de las
agencias debe estar sujeta a lo que establecen las leyes y los reglamentos del gobierno, sentido en el
que se ha pronunciado el Consejo Constitucional al referirse a la explotación de servicios de radio y
televisión28 y a libertad de comunicación29, estableciendo que sería inconstitucional la concesión de
potestades reguladoras a las administraciones autónomas a menos que estén debidamente limitadas
y su ejercicio se haga dentro del marco definido por los reglamentos del gobierno. Lo anterior,
vincula de forma inexorable al Ejecutivo con las autoridades independientes.

d) Diferencias con el modelo estadounidense

En ese sentido, en Francia se han establecido criterios importantes para el funcionamiento de
estas entidades:

• Las competencias reguladoras se ejercen dentro del marco señalado en los reglamentos
gubernamentales; y,
• Las competencias deben estar determinadas en ley, de tal manera que se impida que estas
configuren políticas públicas al margen del gobierno30.

26
En la actualidad existen más de 30 agencias independientes. Entre ellas: Commission de Contrôle des
Assurances, Conseil de Discipline des Organismes de Placement Collectif en Valeurs Mobilieres, Comité des
Marchés Financiers, Commission de Régulation de lÉlectricité.
27
Commission de Controle des Campagenes Electorales; Commission des Sondages entre otras.
28
Consejo Constitucional. República de Francia. Decisión 84-173 de 26 de julio de 1984
29
Consejo Constitucional. República de Francia. Decisión 86-217 de 18 de septiembre de 1986
30
Ob. Cit. Las Autoridades Administrativas Independientes en Francia. P 357
 Lo anterior constituye la diferencia funcional y de diseño más importante frente al
sistema norteamericano de agencias independientes, en donde estas entidades ostentan más
libertad frente al Ejecutivo. Es importante hacer énfasis en esta diferencia pues los países
latinoamericanos toman los modelos europeos de base para su legislación y no el
norteamericano, como se estudiará con más detalle posteriormente.

En Francia, las funciones de supervisión, autorización, vigilancia son las que más
comúnmente se delegan. a entidades cuyo principal enfoque es la fiscalización sectorial. Cabe indicar
que la función más compleja y cuestionada es la función sancionadora, respecto de la cual el Consejo
Constitucional no siempre se ha mostrado favorable31, pese a lo cual la delegación de esta capacidad
ha persistido en temas tales como la imposición de multas, cierres temporales, planes de intervención
y liquidación, y hasta cierre de las entidades infractoras.

Las características principales de las agencias independientes según el modelo europeo son:

• Múltiples instancias participan en la conformación o nombramiento de cargos;

• Se define un periodo de mandato (en el caso francés no hay uniformidad y los cargos van de
3 a 13 años) y la remoción solo puede darse por justa causa;
• Se establecen requisitos de elegibilidad: alto nivel de tecnicidad y transparencia, no
reelección y exclusividad en el cargo;
• El ejecutivo tiene en algunos casos facultad revocatoria; y,
• Las agencias tienen derecho de presentar un proyecto de presupuesto propio y de ejecutarlo
de forma libre.

A pesar de las críticas que se le han formulado al modelo, este sigue siendo vigente en Francia y
otros países europeos. De hecho, Francia se ha caracterizado por construir de una forma completa e
integral una doctrina propia respecto de estas entidades. El modelo francés es el que Guatemala ha
trasplantado y que a continuación se explica.

IV. Autonomía, autarquía y descentralización en Guatemala

El jurista guatemalteco, Samayoa Palacios, considera que «…los entes autónomos
administrativos son aquellos que tienen sus propias leyes y se rigen por ellas. Se considera como una
finalidad de actuar independiente y además tiene la facultad de darse sus propias instituciones, que le
regirán y lo más importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto general

31
Decisión 84-181 de 10 de octubre de 1984
del Estado»32. El autor enfatiza en el elemento económico, lo cual genera controversia pues para
considerarse verdaderamente autónomo su presupuesto no tendría que ser aprobado por el organismo
legislativo. Sin embargo, la opinión mayoritaria en el medio guatemalteco es que la aprobación
general del presupuesto no merma la autonomía de estas entidades, pues estas siguen teniendo plena
disposición del dinero, desde el momento en que este está en su poder.

Cabe destacar que la característica más relevante de estas entidades radica en su grado de
independencia, en ese sentido expresa Montaño que: «no es tan sólo un conjunto más o menos grande
de poderes más o menos extensos; es una cualidad específica de la corporación que las distingue
de las demás: su capacidad de gobierno propio y, con más precisión, su capacidad de
organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental o poder constituyente, de darse sus
intenciones o poder legislativo y de gobernarse con ellas, con prescindencia de otro poder»33.

Por su parte, según Estrada Flores, abogado guatemalteco, la autonomía contiene ciertas
características dentro de las cuales se encuentran:

1. Su reconocimiento por la Constitución;

2. Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, lo que hace que sean personas distintas al
Estado, sin por eso perder su calidad de públicas;

3. Tienen capacidad de resolver y gestionar sus problemas;

4. No tienen ninguna relación con el Organismo Ejecutivo, ni financiera ni política, esto debido
a que maneja fondos privativos34;

5. Pueden designar a sus autoridades;

6. Se rigen por sus propias leyes, pueden crear sus estatutos y reglamentos; y,

7. «su grado de emancipación funcional, administrativa y financiera es mayor que la

descentralización, pues tiene como elemento esencial la autarquía, lo cual permite el
autofinanciamiento, gozando de gran independencia económica al disponer libremente de

32
BALBÉ, M., Franch, Marta. Manual de Derecho Administrativo, una perspectiva desde los ordenamientos
jurídicos de Guatemala y España. Universidad Autónoma de Barcelona, Universidad de San Carlos,
Universidad Francisco Marroquín, Universidad Mariano Gálvez, Universidad Rafael Landívar. Barcelona,
España: 2002. p. 115
33
http://www.manfut.org/alcaldes/derecho-autonomia.html (Última revisión 10/08/2018)
34
Son aquellos fondos que el órgano por si solo recauda.
 sus propios recursos y captarlos por sí mismos sin depender del Presupuesto General del
Estado»35.

Esta última característica hace evidente el problema que existe en nuestro país respecto a la
interpretación y comprensión de la palabra autonomía. El autor menciona de nuevo la importancia
del elemento financiero, haciendo de este el elemento principal. Además, trata a la descentralización
como un sistema análogo a la autonomía; aspecto que no es necesariamente correcto pues, como se
observó en la breve revisión del concepto de entidades independientes, la autonomía es una de las
formas que puede tomar el modelo descentralizado.

Cabe recordar que la centralización era la forma tradicional de organizar el poder ejecutivo
de un país. La descentralización implica la separación de la estructura vertical tradicional del
ejecutivo. Una primera forma de descentralización es la desconcentración, mediante la cual se le
otorga a una entidad, que permanece dentro del esquema jerárquico del ejecutivo, un grado de
independencia técnica y funcional36.

Otra forma de descentralización es la autarquía37, cuyo elemento principal es la generación

de fondos privativos y su manejo independiente. Lo anterior, también suele confundirse con
autonomía, pero no es así. En otras palabras, pareciera que la descentralización es en nuestro sistema
legal (debido a la forma en que se utiliza el término en la Constitución Política de la República) un
sinónimo de autonomía. La autonomía, como se entiende en la doctrina, implica que la entidad se
cree a si misma y bajo ese filtro no existen entidades autónomas en Guatemala.

Debido a la ambigüedad de este tema y a que los distintos autores la estudian, analizan y
comprenden de formas distintas, existe una postura que considera que existen dos tipos de autonomía.
Esta postura busca adaptar el concepto de autonomía en nuestros entes descentralizados para que de
esta manera encaje este concepto con el uso que se le da en nuestra Constitución. Esta visión los
clasifica así:

35
ESTRADA FLORES, J.C. La Autonomía Municipal y la Lesividad Administrativa. Tesis de Universidad
Francisco Marroquín para obtener el grado de Licenciado. Guatemala: 2004. p. 8.
36
VALENCIA CARMONA, S. El Derecho mexicano y la autonomía. Universidad Autónoma de México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. p. 5
37
La diferencia teórica en Derecho Administrativo consiste en que la autonomía es un término mucho más
amplio que autarquía pues, como se menciona arriba, su elemento principal no es la libertad económica, sino
que el que su creación, es decir su autonomía legislativa.
 1. «La autonomía técnica consiste en que los órganos administrativos no están sometidos a las
reglas de gestión administrativa y financiera que, en principio, son aplicables a todos los
servicios centralizados del Estado.

2. La autonomía orgánica supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas

propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central y que puede oponer a este su
esfera de autonomía»38.

Existe otra clasificación que atiende a otros aspectos:

1. Autonomía Territorial: La autonomía territorial «se basa en el territorio y puede adoptar

diversas formas de organización: regiones, zonas, divisiones, circunscripciones o bien
territorio. La principal autonomía territorial conocida en Guatemala es la de los
municipios.»39 Es por esto por lo que los municipios se caracterizan como los entes
descentralizados por territorio por excelencia. En nuestra legislación el artículo 253
constitucional reza así: «Autonomía Municipal. Los municipios de la República de
Guatemala, son instituciones autónomas…»40.
2. Autonomía Institucional: La autonomía institucional «se basa en los servicios públicos o en
las funciones técnicas a cargo de las organizaciones autónomas. Esta autonomía no toma en
cuenta los intereses de los departamentos o de los municipios sino el interés del servicio o la
función que debe estar a cargo del Ejecutivo, pero se la traslada a una organización autónoma
con la finalidad de satisfacer necesidades económicas, sociales y culturales»41.
3. Autonomía por Colaboración: La autonomía por colaboración «se basa en funciones
administrativas propias del Estado y que se trasladan a organizaciones autónomas privadas,
que trabajan con entera independencia del Ejecutivo.»42 En estos casos se encuentran las
ONGs, algunas fundaciones, universidades, etc.

Dado que se identifican varios criterios y clasificaciones, es importante mantener en mente que
la descentralización es el género y que dentro de ella existen una gama de formas en las que se puede

38
CHICAS HERNANDEZ, R. Apuntes de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de San Carlos de Guatemala. Guatemala: 1994. p. 107
39
BALBÉ, M., Franch, Marta. Manual de Derecho Administrativo, una perspectiva desde los ordenamientos
jurídicos de Guatemala y España. Universidad Autónoma de Barcelona, Universidad de San Carlos,
Universidad Francisco Marroquín, Universidad Mariano Gálvez, Universidad Rafael Landívar. Barcelona,
España: 2002. Página 116
40
Constitución Política de la República de Guatemala. Dada por la Asamblea Nacional Constituyente en el año
de 1985.
41
Idem.
42
Idem.
generar más independencia para un ente, dependiendo de cuál es el diseño y los fines que dicha
entidad está llamada a cumplir.

a) Trato Constitucional en Guatemala

Como se menciona arriba los conceptos de autonomía y de descentralización son fundamentales
en la estructura y diseño administrativos del sistema jurídico de un estado. Es por eso que, en este
apartado, hacemos una reseña de la forma en que la Constitución Política de la República trata dichos
conceptos.

La Constitución Política de la República en su artículo 134 contempla lo siguiente:

«Descentralización y autonomía. El municipio y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan

por delegación del Estado. La autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la
Constitución de la República, se concederá únicamente, cuando se estime indispensable para la
mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades
descentralizadas y autónomas, será necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso
de la República.» (el resaltado es propio)

Por su parte, la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado respecto a los elementos de la

descentralización así:

«...Enseguida, que esta Corte ha examinado el tema relativo a la descentralización, en el que

identificó algunos de sus elementos, tales como: que es creada por el legislador constitucional
o por el legislador común; que la organización de la administración pública no puede ser
sino obra de la ley, e igualmente su modificación o extinción; que constituye una traslación
de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado; que implica la
creación de personas jurídicas de Derecho Público; y que, en algunos casos de
descentralización menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de acción a
determinados entes públicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal, explicándose así algunas
reservas relativas a nombramientos... »43 (el resaltado es propio)

«…la autonomía orgánica no implica la constitución de entes que puedan actuar legibus solutus;
pero la especial cualidad de tal autonomía propicia a que ésta no pueda ser mermada al extremo
que con esa pretensión puedan perder los entes a quienes les fue conferida aquélla su

43
Gaceta 57, expediente 16-00, página No. 71, sentencia 05-09-00.
 autogobierno y su pertinente discrecionalidad para el cumplimiento de sus fines.»44 (el
resaltado es propio)

«...Acerca de la cuestión planteada -concretada al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social- se

parte de las premisas que el concepto “autonomía” no se encuentra definido en el texto
constitucional y de las dificultades que ofrece la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como
forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial
como de la institucional. No obstante, tales problemas, como consecuencia del Estado de Derecho
y del principio de unidad, debe entenderse que la ley podrá regularla siempre en concordancia con las
normas constitucionales. Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas ‘autonomía
técnica’ y ‘autonomía orgánica’ (entendiendo que ésta supone la existencia de un servicio público
que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central), la Seguridad
Social debe considerarse investida del último carácter, porque ella está concedida a nivel
constitucional, lo que le otorga ese alto grado, puesto que la autonomía técnica bien podría haber sido
concedida a nivel ordinario, que no goza de la especial protección que le otorga no sólo figurar en la
parte orgánica que establece la Constitución, sino la rigidez propia de ésta. Quiere esto decir que la
autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que
conlleva una toma de posición del constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus
fines, un alto grado de descentralización. Es evidente que la Seguridad Social puede ser objeto de
regulación legal, siempre que la misma no disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía
y la de sus organismos rectores y administrativos, y ello implica que no intervenga fijando pautas
ínsitas a la competencia institucional y sin cuya exclusividad el concepto de autonomía resultaría
meramente nominal pero no efectivo. De acuerdo con lo anterior, debe partirse de que ni la autonomía
implica la constitución de los enti paraestatali como en algún tiempo los llamó la doctrina italiana, en
clasificación actualmente superada, puesto que no actúan fuera de los fines del Estado, con los que
deben ser concurrentes; ni tampoco puede tal autonomía ser mermada al extremo que pierdan los
entes su autogobierno y la discrecionalidad para el cumplimiento de los fines que le haya asignado el
Estado en la norma que los crea...»45.

Es valioso entonces reconocer que, a pesar de que la Constitución no se refiera específicamente

al término autonomía, la jurisprudencia ha reconocido ciertas características en los entes con
personalidad jurídica propia que los hace muy similares a las entidades autónomas reconocidas

44
Corte de Constitucionalidad, opinión consultiva de 17 de septiembre de 2010, Expediente 3174-2010.
Disponible en: http://iuristec.com.gt/index.php?title=Opinion:3174-2010-0000.
45
Gaceta No. 57, expediente No. 16-00, página No. 71, sentencia: 05-09-00.
en la doctrina italiana y francesa, ya que están íntimamente vinculadas con el Ejecutivo y el
Legislativo; es decir, son entes tutelados desde la perspectiva europea y no son, como sí reconoce
la jurisprudencia en Estados Unidos, un cuarto poder.

b) Principios
El artículo 134 constitucional en su primera parte hace alusión a los dos tipos de entidad autónoma
que puede haber con base en cómo se crean; el primero, hace alusión a las ocho entidades que la
Constitución crea con esta característica y, el segundo, a las que el Congreso mediante mayoría
calificada puede crear. Estas últimas, a su vez, deben contar con una justificación importante, pero
que pocas veces se analiza en el Congreso de la República:

1. Mayor eficiencia de la entidad; y

2. Mejor cumplimiento de sus fines.

Esto quiere decir que si una entidad autónoma creada por el Congreso de la República no
cuenta con una justificación completa de estos dos elementos debería de ser considerada
inconstitucional, ya que el texto implica que las entidades autónomas son excepción y no una regla.
Ambas características son complejas de probar y justificar a priori, es decir, pareciera que la figura
lo que busca es que aquellos órganos o dependencias del Ejecutivo que por alguna razón no funcionan
de forma óptima pudieran mutar a este tipo de organismo.

El artículo continúa indicando los términos de vinculación entre el poder ejecutivo y el poder
legislativo con las entidades autónomas.

«Se establecen como obligaciones mínimas del municipio y toda entidad descentralizada y autónoma,
las siguientes:

a) Coordinar su política, con la política general Estado y, en su caso, con la especial del ramo a
que correspondan;
b) Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado;
c) Remitir para su información al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República sus
presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, con expresión de programas,
proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se exceptúa a la Universidad de San Carlos de
Guatemala. Tal remisión será con fines de aprobación, cuando así lo disponga la ley.
d) Remitir a los mismos organismos, las memorias de sus labores y los informes específicos que
les sean requeridos, quedando a salvo el carácter confidencial de las operaciones de los
particulares en los bancos e instituciones financieras en general;
 e) Dar facilidades para que el órgano encargado del control fiscal, pueda desempeñar amplia y
eficazmente sus funciones; y,
f) En toda actividad de carácter internacional, sujetarse a la política que trace el Organismo
Ejecutivo. De considerarse inoperante el funcionamiento de una entidad
descentralizada, será suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes
del Congreso de la República.»

La vinculación con el Organismo Legislativo es debido a que estas entidades no tienen capacidad
de auto crearse, es decir, no tienen autonomía desde la perspectiva doctrinaria, sino autarquía. Y
además de esa limitación, el Congreso de la República es el único que puede reformar su ley y tiene
la obligación de suprimir a la entidad si fuere considerada inoperante. Adicionalmente, el presupuesto
lo aprueba el Congreso y dichas entidades deberían de informar de sus actividades. Su vinculación
con el Ejecutivo se traduce de otra manera, primero en su ámbito de actividades, ya que las entidades
descentralizadas en Guatemala deben ubicarse dentro del ámbito de acción de la Administración
Pública, razón por la que en los literales anteriormente citados se vincula a las entidades
descentralizadas al gobierno central.

V. Instituciones Constitucionalmente Autónomas en Guatemala

Universidad de San Carlos Artículo 82.- Autonomía de la Universidad de San Carlos de

de Guatemala Guatemala. La Universidad de San Carlos de Guatemala, es una
institución autónoma con personalidad jurídica. En su carácter
de única universidad estatal le corresponde con exclusividad dirigir,
organizar y desarrollar la educación superior del Estado y la
educación profesional universitaria estatal, así como la difusión de
la cultura en todas sus manifestaciones. Promoverá por todos los
medios a su alcance la investigación en todas las esferas del saber
humano y cooperará al estudio y solución de los problemas
nacionales.
Se rige por su Ley Orgánica y por los estatutos y reglamentos
que ella emita, debiendo observarse en la conformación de los
órganos de dirección, el principio de representación de sus
catedráticos titulares, sus graduados y sus estudiantes.
Confederación Deportiva Artículo 92.- Autonomía del deporte. Se reconoce y garantiza la
Autónoma de Guatemala y autonomía del deporte federado a través de sus organismos
Comité Olímpico rectores, Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y
Guatemalteco Comité Olímpico Guatemalteco, que tienen personalidad jurídica
y patrimonio propio, quedando exonerados de toda clase de
impuestos y arbitrios.
Municipalidades Artículo 253.- Autonomía Municipal. Los municipios de la
República de Guatemala, son instituciones autónomas.
Entre otras funciones les corresponde:
a. Elegir a sus propias autoridades;
b. Obtener y disponer de sus recursos; y
c. Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento
territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines
propios.
Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y
reglamentos respectivos.
Instituto Guatemalteco de Artículo 100.- … La aplicación del régimen de seguridad social
Seguridad Social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que
es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio
y funciones propias; goza de exoneración total de impuestos,
contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. El
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las
instituciones de salud en forma coordinada.
Escuela Nacional Central de Artículo 79.- Enseñanza agropecuaria. Se declara de interés
Agricultura nacional el estudio, aprendizaje, explotación, comercialización e
industrialización agropecuaria. Se crea como entidad
descentralizada, autónoma, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, la Escuela Nacional Central de Agricultura;
debe organizar, dirigir y desarrollar los planes de estudio
agropecuario y forestal de la Nación a nivel de enseñanza
media; y se regirá por su propia ley orgánica,
correspondiéndole una asignación no menor del cinco por
ciento del presupuesto ordinario del Ministerio de Agricultura.
 Banco de Guatemala Artículo 132.- Moneda. Es potestad exclusiva del Estado, emitir y
regular la moneda, así, como formular y realizar las políticas que
tiendan a crear y mantener condiciones cambiarias y crediticias
favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional. Las
actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organizadas
bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo
lo relativo a la circulación de dinero y a la deuda pública. dirigirá
este sistema, la Junta Monetaria, de la que depende el Banco de
Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio, que se
regirá por su Ley Orgánica y la Ley Monetaria.
Ministerio Público Artículo 251.- (Reformado) Ministerio Público. El ministerio
Público es una institución auxiliar de la administración pública y de
los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales
son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país. Su
organización y funcionamiento se regirá por su ley orgánica.
Contraloría General de Artículo 232.- Contraloría General de Cuentas. La Contraloría
Cuentas General de Cuentas es una institución técnica descentralizada,
con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general
de todo interés hacendario de los organismos del Estado, los
municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de
cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas
públicas.
También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras
públicas y cualquier otra persona que, por delegación del Estado,
invierta o administre fondos públicos.
Su organización, funcionamiento y atribuciones serán
determinados por la ley.

VI. Entidades con ciertos grados de descentralización

Aporte para la Descentralización Cultural – Objetivo principal: «Facilitar la participación
ADESCA- de la sociedad en los procesos de creación,
difusión, conservación y rescate del patrimonio
artístico y cultural de Guatemala.»
Comité Permanente de Exposiciones – Objetivo principal: «Promover y realizar ferias
COPEREX- y exposiciones nacionales e internacionales de
productos industriales, artesanales,
 agropecuarios o de otra naturaleza, que
estimulen y desarrollen su comercialización,
mercadeo, promoción y producción. Efectuar el
intercambio técnico promocional en el campo
industrial y comercial con otros países, en
beneficio de la economía y el crédito del
mercado guatemalteco.»
Consejo Nacional para la Protección de Objetivo principal: «Cuidar, proteger, restaurar
Antigua Guatemala –CNPAG- y conservar los bienes muebles e inmuebles
nacionales, municipales o de particulares,
situados en la Ciudad de La Antigua
Guatemala y áreas circundantes.»
Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios Objeto principal: «Prevenir, combatir y
–CVB- controlar incendios y proporcionar auxilio de
toda naturaleza en casos de emergencia y
calamidad, colaborando con el Estado en la
defensa de la seguridad de las personas y sus
bienes.»
Fondo de Inversión Social –FIS- Objetivo principal: «Apoyar los esfuerzos de
las comunidades para satisfacer sus
necesidades sociales básicas. Mejorar sus
ingresos familiares y preservar sus recursos
naturales. El FIS alcanzará estos objetivos por
medio de Orientación y Asistencia Técnica,
Financiamiento y Organización Comunitaria.»
Fondo de Tierras –FONTIERRAS- Objetivo principal: «Definir y ejecutar la
política pública relacionada con el acceso a la
tierra, en coordinación con la política de
desarrollo rural del Estado. Administrar los
programas de financiamiento público
orientados a facilitar de diversas formas el
acceso a tierras productivas, a campesinos y
campesinas, en forma individual u organizada,
sin tierra o con tierra insuficiente. Facilitar el
acceso a la tierra en propiedad a campesinos y
campesinas en forma individual u organizada a
través de mecanismos financieros adecuados,
así como el uso de los recursos naturales de
dichas tierras, bajo criterios de sostenibilidad
económica y ambiental. Promover la
accesibilidad de recursos para el
financiamiento de la compra de tierras por
parte de los grupos beneficiarios, procurando
que ésta permita la sostenibilidad financiera del
Fondo de Tierras y de los proyectos
productivos de los beneficiarios. Coordinar con
otras instituciones del Estado el desarrollo de
 inversiones complementarias a las de acceso de
tierras, para garantizar la consecución de
proyectos integrales de desarrollo
agropecuario, forestal e hidrobiológico. Definir
la política y promover programas para facilitar
el acceso de las mujeres al crédito para la
compra de tierras y proyectos productivos
relacionados con la misma.»
Inspección General de Cooperativas – Objetivo principal: «La supervisión, vigilancia
INGECOP- control y la correcta aplicación y manejo de
los recursos de todas las asociaciones
cooperativas de la República; con la tendencia
de otorgarles la asesoría necesaria para
fortalecer su administración, velando porque el
desarrollo de éstas se encuentre enmarcado
dentro de los preceptos de la Ley General de
Cooperativas, sus Estatutos y demás Leyes que
sean aplicables. Aprovechar y aplicar con
eficiencia los recursos asignados a la
Inspección General de Cooperativas, con la
finalidad de prestar servicios adecuados y de
buena calidad que deben proporcionarse a las
cooperativas; estableciendo un sistema
administrativo eminentemente técnico con la
flexibilidad, eficacia y eficiencia necesarias
para apoyar y no limitar el trabajo que
desarrolla su personal en estas organizaciones.
Prestar asesoría y capacitación a las entidades
cooperativas en materia administrativa,
contable, fiscal, legal y otros campos
inherentes a las actividades que desarrollan
estas organizaciones. Velar por la correcta
aplicación de los principios de contabilidad
generalmente aceptados, que le son relativos al
registro contable de las operaciones que
realizan las cooperativas. Establecer el buen
uso y aplicación de los incentivos fiscales,
donaciones y ayudas especiales que reciban y
otorguen las entidades cooperativas; de
entidades nacionales e internacionales.»
Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícolas – Objetivo principal: «Contribuir al desarrollo de
ICTA- la ciencia y la tecnología agropecuaria, a la
seguridad alimentaria nacional, a la protección
de la salud humana y al mejor manejo de los
recursos naturales, mediante la capacitación,
generación y divulgación del conocimiento
científico tecnológico.»
Instituto de Fomento Municipal Objetivo principal: «Promover el progreso de
los municipios, dando asistencia técnica,
financiera y administrativa a las
municipalidades, en la realización de
programas básicos de obras y servicios
públicos, en la explotación racional de los
bienes y empresas municipales, en la
organización de la Hacienda y administración
Municipal y, en general, en el desarrollo de la
economía de los municipios. Gestionar
recursos financieros internacionales para
incrementar, los recursos nacionales destinados
al desarrollo municipal y comunitario.
Favorecer el fortalecimiento institucional
municipal y del INFOM, con procesos de
formación y capacitación de sus recursos
humanos. Incrementar la cobertura de
asistencia financiera debido a los diferentes
destinos y mediante la descentralización de la
concesión crediticia, trasladando no solo
recursos sino también la autorización del
financiamiento. Involucrar recursos
municipales, comunitarios y recursos del
INFOM; así como, los provenientes de fuentes
externas, con fines de ampliar la cobertura de
procesos de inversión, en obras y servicios
municipales. Atender demandas de
financiamiento en forma priorizada, para la
construcción de obras y servicios esenciales o
básicas; completar la asistencia financiera con
asistencia técnica y administrativa, para buscar
una mayor eficiencia en su empleo. Dar
especial atención a los proyectos de agua
potable y saneamiento. Promover la realización
de proyectos productivos y acciones rentables,
que favorezcan el incremento de ingresos de
los gobiernos locales municipales. Profundizar
en el proceso de modernización y
descentralización institucional del INFOM.»
Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT) Objetivo principal: El objetivo principal del
INGUAT es «…la promoción, desarrollo e
incremento del turismo, tanto a nivel nacional
como internacional. El desarrollo de la
industria turística significa para Guatemala,
ingreso de divisas, alza de ingresos tributarios
e incremento de fuentes de trabajo; por lo que
ha sido de conveniencia nacional tomar las
 medidas para impulsar su desarrollo, no sólo
por parte del Estado a través del INGUAT, sino
sobre todo con el apoyo de la iniciativa
privada.»
Instituto Nacional de Administración Pública Objetivo principal: «Generar un proceso
(INAP) permanente de desarrollo de la administración
publica, a través de la investigación, asesoría,
formación y capacitación hacia la construcción
de un Estado moderno, democrático, incluyente
en beneficio de la sociedad.»
Instituto Nacional de Bosques (INAB) Objetivo principal: «Fortalecer la
administración de los recursos naturales y
fomentar la cultura forestal, así como
incrementar su conocimiento y producción en
las áreas sectoriales, económicas y sociales.»
Instituto Nacional de Estadística (INE) Objetivo Principal: Realizar, proporcionar, y
mantener actualizadas la Política de Estadística
Nacional.
Instituto de Recreación de los Trabajadores de Objetivo principal: «…brindar servicio de
la Empresa Privada de Guatemala (IRTRA) excelencia a la comunidad, especialmente a los
trabajadores de las empresas privadas y a sus
familias, así como contribuir al turismo interno
y externo, proporcionando hospedaje y
parqueos; para obtener diversión de nivel
mundial…»

Instituto de Capacitación y Productividad Objetivo principal: servir a la Nación,

(INTECAP) ayudando a fomentar y fortalecer la
capacitación de los recursos humanos y el
incremento en la productividad de todos los
campos de la actividad económica.

Superintendencia de Administración Tributaria Objetivo Principal: Velar por la contribución

(SAT) tributaria de todo aquel que debe rendir cuentas
de ello.

Superintendencia de Bancos (SIB) Objetivo principal: Cumplir y velar por el

cumplimiento de las leyes y reglamentos que
regulan el régimen financiero de Guatemala,
manteniendo la constante lucha contra la
corrupción y el lavado de activos.
Academia de las Lenguas Mayas de Guatemala Objetivo principal: «Estimular y apoyar
–ALMG- acciones dirigidas al desarrollo de las lenguas
mayas de Guatemala, dentro del marco de la
cultura nacional. Promover el conocimiento y
uso de los idiomas mayas. Fortalecer los
valores culturales guatemaltecos. Normalizar el
 uso y aplicación de los idiomas mayas de
Guatemala en todos sus campos. Velar por el
reconocimiento, respeto y promoción de las
lenguas mayas y demás valores culturales
guatemaltecos.»
Instituto de Previsión Militar –IPM- Objetivo principal: «Garantizar a sus afiliados
una adecuada prestación para su retiro, como
compensación y reconocimiento a los servicios
prestados al Ejército de Guatemala.
Proporcionar a sus afiliados los medios
económicos de subsistencia, en caso de
invalidez producida por cualquier enfermedad
o lesión física o mental. Otorgar a los
familiares de los afiliados y otras personas,
cuando se cumplan las condiciones que señala
la Ley Orgánica del IPM, la protección
económica que les corresponde.»
Instituto de Electrificación (INDE) Objetivo principal: fomentar y regular en
Guatemala, el mercado eléctrico mediante la
mejora de sus finanzas y la realización de
nuevas centrales de generación.
Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas Objetivo principal: «Promover la inversión de
–FHA- capitales privados en la construcción de
viviendas, destinada a darse en propiedad a
familias cuyos ingresos posibilite su
adquisición mediante el otorgamiento del
seguro de hipoteca. Aplicar la cobertura del
seguro de hipotecas, para construcciones
destinadas a clínicas, oficinas, centros
comerciales y otras, que contribuyan al
bienestar o que presten servicios a los
proyectos habitacionales en ejecución, de
acuerdo con el marco de reformas a la ley del
FHA. Reducir la tendencia deficitaria
cuantitativa y cualitativa de vivienda en el país,
además de promover Consejos Gerenciales,
con el objeto de discutir los mecanismos más
ágiles para la prestación de un servicio
eficiente. Colaborar con el sistema bancario,
empresas constructoras y público en general al
fortalecimiento de los programas de
construcción de vivienda.»
Autoridad para el manejo sustentable de la Objetivo principal: «…planificación y
Cuenca y del Lago de Izabal (AMASURLI) ejecución de políticas en función de la
protección, mejoramiento, sostenibilidad y
manejo de la Cuenca del Lago de Izabal, El
Río Dulce y su Cuenca.»
Autoridad para el Manejo y Desarrollo de la Objetivo principal: «Planificar, programar,
Cuenca del Lago Petén Itzá coordinar y ejecutar todas las acciones del
sector público o privado, nacional o extranjero,
necesarias para conservar, preservar,
resguardar y desarrollar sosteniblemente la
cuenca del Lago Petén Itzá.»
Consejo Nacional de Áreas Protegidas – Objeto principal: «Asegurar el funcionamiento
CONAP- óptimo de los procesos ecológicos esenciales y
de los sistemas naturales vitales para el
beneficio de todos los guatemaltecos. Lograr la
conservación de la diversidad biológica del
país. Alcanzar la capacidad de una utilización
sostenida de las especies y ecosistemas en todo
el territorio nacional. Defender y preservar el
patrimonio nacional. Establecer las áreas
protegidas necesarias en el territorio nacional
con carácter de utilidad pública e interés
social.»

Fondo Nacional para la Conservación de la Objetivo principal: «FONACON es una

Naturaleza –FONACON- institución sin fines de lucro creada en 1997
con el objetivo de asegurar el financiamiento
sostenible de las áreas protegidas de
Guatemala.»
Comisión Institucional para el Desarrollo y Objetivo principal: «Realizar y ejecutar el
Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra – proceso de fortalecimiento y consolidación de
PROTIERRA- la estrategia del tema de la tierra, mediante
recursos técnicos y legales para el
establecimiento del Programa Nacional de
Registro Información Catastral en Guatemala.»

Fondo Guatemalteco para el Medio Ambiente Objetivo principal: «Facilitar a las entidades
–FOGUAMA- (clientes) elegibles el acceso preferente a los
recursos financieros del fondo; Servir de enlace
con otros mecanismos financieros para que
contemplen financiamientos a los proyectos
ambientales que promuevan el desarrollo
sostenible; Apoyar la identificación, definición,
formulación y ejecución de proyectos
ambientales para el desarrollo sostenible;
Gestionar la obtención de nuevos recursos y
fuentes de financiamiento, destinados a la
ampliación del patrimonio del fondo y con ello
ampliar la capacidad del financiamiento del
mismo.»
Superintendencia de Telecomunicaciones – Objetivo principal: «Es desarrollar actividades
SIT- de telecomunicaciones y normar el
 aprovechamiento y la explotación del espectro
radioeléctrico, con la finalidad de apoyar y
promover el desarrollo eficiente de las
telecomunicaciones. Estimular las inversiones
en el sector; Fomentar la competencia entre los
diferentes prestadores de servicios de
telecomunicaciones; Proteger los derechos de
los usuarios y de las empresas proveedoras de
servicios de telecomunicaciones; Apoyar el uso
racional y eficiente del espectro
radioeléctrico.»

VII. Conclusiones
• Estados Unidos es el país donde se origina la figura de esta institución del derecho
administrativo, llamada en ese país agencia independiente, que se diferencia de las entidades
de mera ejecución, pues tienen funciones cuasi legislativas y judiciales.
• Este tipo de agencia también es descrita como un cuarto poder que tiene la capacidad de
legislar, juzgar y ejecutar, pero que está controlado por los tres poderes tradicionales. Estas
capacidades dependen de la ley que la crea y de las funciones que cumple y en el ámbito que
las cumple, razón que justifica que en el proceso de creación de este tipo de organizaciones
se preste un especial cuidado a los límites y alcances de su actuar.
• En más de 100 años de existencia de las agencias independientes se ha creado una gran
cantidad de agencias con matices diferentes. El propósito de estas agencias, para el caso de
los Estados Unidos de América, ha sido que el ejecutivo pueda tener el control de las
regulaciones que posiblemente estaban fuera del alcance tradicional del sistema federal.
• La característica principal de este modelo de administración pública es la autonomía o
independencia, como lo dice su nombre. Por tal razón, en la normativa de los Estados Unidos
de América la independencia se traduce en tres elementos necesarios:
1. Nombramiento bipartidista;
2. Plazo establecido; y
3. Causas de Remoción del cargo prestablecidas en la ley.
• Otro elemento que hace de las agencias independientes estadounidenses un modelo distinto
es su organización o gobernanza. Normalmente, su ente jerárquico superior es un cuerpo
colegiado y eso diferencia a las agencias independientes de las agencias centrales del
ejecutivo.
• Después de la Segunda Guerra Mundial el modelo de la agencia independiente
estadounidense se trasplanta a Europa, con los ajustes correspondientes para ajustarlo al
modelo constitucional y comunitario.
• A pesar de la popularidad de esta nueva visión de administración pública, este modelo ha
sido criticado tanto en Estados Unidos como en Europa, por lo que se ha hecho necesario, en
ambos casos, revisar las características, funciones y modelos.
• En Francia el modelo estadounidense muto conforme las necesidades, cultura y marco
jurídico francés. Las características de dichas entidades son las siguientes:
o Se crean por medio de una norma orgánica (ley orgánica)
o Múltiples instancias participan en la conformación o nombramiento de cargos;
o Se define un periodo de mandato (en el caso francés no hay uniformidad y los cargos
van de 3 a 13 años) y la remoción solo puede darse por justa causa;
o Se establecen requisitos de elegibilidad: alto nivel de tecnicidad y transparencia, no
reelección y exclusividad en el cargo;
o El ejecutivo tiene en algunos casos facultad revocatoria; y,
o Las agencias tienen derecho de presentar un proyecto de presupuesto propio y de
ejecutarlo de forma libre.
• La gran diferencia entre ambos modelos consiste en que en Francia la competencia de las
agencias debe estar sujeta a lo que establecen las leyes y los reglamentos del gobierno.
• El Consejo Constitucional al referirse a la explotación de servicios de radio y televisión y a
libertad de comunicación, estableciendo que sería inconstitucional la concesión de potestades
reguladoras a las administraciones autónomas a menos que estén debidamente limitadas y su
ejercicio se haga dentro del marco definido por los reglamentos del gobierno. Lo anterior,
vincula de forma inexorable al Ejecutivo con las autoridades independientes.
• En general el derecho administrativo establece dos tipos de descentralización: la territorial y
la funcional. La territorial corresponde al caso de las municipalidades en Guatemala y no se
analiza en el presente estudio. La descentralización funcional, que busca una mejor gestión
de servicios, es sobre la cual gira el análisis.
• Los servicios públicos a cargo de este tipo de entidad son de una gran variedad, pero
normalmente atienden sectores específicos que tienen regulación especial, aunque con el
tiempo se ha ampliado el espectro de sus actividades a temas que van desde lo artístico,
deportivo, y de derecho humanos, hasta el control de alimentos, la banca o asuntos nucleares.
• Las características en común, que podría servir de base para identificar la naturaleza de las
agencias independientes o entidades descentralizadas, es que con su creación se busca el
 cumplimiento de una función específica de forma políticamente neutral y altamente técnica.
Esto trae consigo las siguientes características esenciales de una agencia independiente típica:
o Sus funciones son eminentemente técnicas;
o Goza de autonomía financiera;
o El periodo del mandato de sus autoridades es relativamente prolongado
(normalmente más allá de los períodos de gobierno);
o El nombramiento de sus autoridades lo realiza una instancia conformada por distintos
actores; y,
o La remoción del cargo de sus autoridades solo puede hacerse con base en causales
específicas (como método para garantizar la estabilidad de los altos funcionarios).
• La crítica más importante que se le hace a este tipo de ente es que en ella confluyen los tres
poderes, lo cual las convierte naturalmente en entes políticos, lo que podría dañar su
neutralidad.
• Ante esa la problemática de la neutralidad de las agencias independientes o autónomas se ha
planteado una solución interesante, que consiste en separar las funciones; otorgándoles a
departamentos o agencias del ejecutivo la función de creación de políticas públicas y
persecución al incumplimiento de normas o estándares y dejar a las agencias independientes
su función original, consistente en juzgar caso a caso o adjudicar derechos.
• La característica que diferencia el modelo norteamericano del europeo es que este suele estar
vinculado, por ley, a las políticas del ejecutivo, mientras que el norteamericano tiene un
margen de acción más amplio. En Guatemala, el modelo se aproxima más al europeo, según
se refleja en nuestra Constitución pues, tal como se mencionó, todas las entidades
descentralizadas deben actuar de acuerdo con el interés general y las políticas estatales
nacionales.
• El análisis de la constitucionalidad de estos entes normalmente se ha basado en el análisis de
las funciones que estas cumplen, ya que en muchos casos confluyen en una misma entidad
funciones sancionatorias, fiscalizadoras y de toma de decisión, así como la emisión de
normativa estándar. En ese sentido la recomendación ha sido, para evitar problemas de
constitucionalidad, separar estas funciones y no crear entidades con multiplicidad de roles a
fin de evitar una indebida concentración de poder que desnaturalizaría su neutralidad.
• Es por esto por lo que la creación de este tipo de entidad debe ajustarse a las características y
funciones establecidas en la Constitución y en la doctrina, a fin de que se opte por el modelo
de administración descentralizada en aquellos casos en que existe justificación suficiente, y
no se dañe de manera indirecta la unidad administrativa propia del Estado de Guatemala.
VIII. IDONEIDAD

A partir de este estudio, se evidencia la necesidad de calificar las propuestas de creación de entidades
autónomas para determinar si es necesario utilizar este modelo de descentralización o bien es más
recomendable otro. Las dos justificaciones (eficiencia y buena ejecución de los fines por las cuales
fue creada) que establece la Constitución para darle nacimiento a una entidad autónoma son
sumamente ambiguas por lo que es necesario dotarlas de elementos objetivos que permitan un mejor
análisis previo a la creación y posterior también para argumentar su disolución.

Por tal razón, uno de los elementos clave sería el de identificar si existe un aspecto técnico que
justifique la creación de una entidad que se dedique exclusivamente a una actividad, es decir, una
entidad especializada. De tal manera, la idea es que las entidades independientes se puedan dedicar a
tener un rol técnico y a la verificación del cumplimiento de la normativa y política relacionada.

Para dotar de objetividad a la norma constitucional a la luz del derecho comparado se propone el
siguiente examen de idoneidad que permita examinar con cuidado la utilidad o no de la creación de
un ente autónomo o descentralizado.

1. Mandato: La entidad debe cumplir con una función específica, técnica y apolítica. El sentido
de esto es que no se generen duplicidad de funciones entre órganos del ejecutivo. La actividad
que realiza debe ser de tal naturaleza que implica personal altamente calificado y que además
tiene mucha responsabilidad. Es de suma importancia que en la entidad no confluyan
funciones cuasi judiciales con funciones de investigación o de regulación, para resolver esto
es necesario que el Ejecutivo tenga una contraparte que pueda regular o investigar.

2. Gobernanza: Ente jerárquico superior es colegiado. Nombramientos cruzados (por

diferentes poderes del estado); plazo del cargo prolongado (2 o 3 periodos de gobierno),
causales de remoción de cargo claras;

3. Financiamiento: las entidades de este tipo deben de poder contar con un presupuesto propio.
Sin embargo, no se recomienda que las mismas tengan fondos privativos que se generen a
través de multas o licencias que está pueda emitir.

4. Transparencia y Rendición de Cuentas: este tipo de entidad debe de poder rendir cuentas
tanto al ejecutivo como al legislativo. Por lo mismo además de cumplir con las obligaciones
contenidas en el 134 deben existir mecanismos de control adicionales. Es necesario que se
cuente con auditorías internas y externas, mecanismos de acceso a la información pública,
 regulación de conflictos de intereses, etc. En algunos casos establecer un plazo de existencia
o sujetarlas a un plan en particular es útil (lo que está ligado con el mandato).

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• Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Expediente 16-00 de la Gaceta 57, sentencia del

5 de septiembre del 2000.
• Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Expediente 3174-2010, opinión consultiva de 17
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• Consejo Constitucional de la República de Francia. Decisión 84-173 de 26 de julio de 1984

• Consejo Constitucional de la República de Francia. Decisión 86-217 de 18 de septiembre de

1986