1.

Modelos contemporáneos
de actividad policial

Los investigadores y las publicaciones sobre la labor encaminada al cumplimiento de la ley

suelen dividir las metodologías de dicha labor en cinco modelos de actividad policial: ac-
tividad policial tradicional, actividad policial de proximidad, actividad policial orientada a
la resolución de problemas, actividad policial basada en estadísticas informatizadas e ILP.
Cada uno de ellos tiene distintos objetivos estratégicos, y distintas ventajas e inconvenientes,
y puede complementar a los demás cuando se utilizan de forma simultánea. Por ejemplo, la
ILP se está aplicando cada vez más para reforzar la actividad policial de proximidad, ya que
aporta procesos, estructuras de gestión y procedimientos de comunicación claros a la hora de
recopilar, analizar y divulgar datos e información4. Otro ejemplo de ello es cuando el modelo
reactivo tradicional es el predominante pero se aplica la ILP solo para combatir la delincuen-
cia grave y organizada. Un factor común de los cuatro primeros modelos mencionados, que
suele considerarse como un punto débil de la aplicación de la ley en la actualidad, es que
centran su atención en áreas y amenazas locales.

Los rápidos e importantes cambios acaecidos a escala mundial han modificado el entorno
delictivo y esas metodologías ya no poseen las cualidades necesarias para hacer frente a la
gravísima amenaza de la delincuencia organizada transnacional. La actividad policial basada
en la inteligencia es el único método que está en una situación inmejorable para combatir
eficazmente ese tipo de delincuencia.5

La actividad policial tradicional es probablemente el modelo más conocido y sigue siendo

el modelo habitual para garantizar el cumplimiento de la ley. Se trata de un estilo reactivo
y de respuesta a incidentes en el que los agentes de policía responden a los delitos y a las
solicitudes de servicio o de reacción. Respuesta a llamadas telefónicas, recepción de quejas,
patrullaje aleatorio de las comunidades para que haya una presencia policial visible, e inves-
tigación de delitos que se han cometido o se estén cometiendo, son la esencia de la actividad
policial tradicional. Mientras que este modelo considera que la labor de la policía consiste en
reaccionar ante los problemas de seguridad y protección ciudadanas, la actividad policial de
proximidad se centra en la asociación entre la policía y los ciudadanos para hacer frente de
forma proactiva a los problemas de seguridad y protección.

4 Véase el subcapítulo 8.3 sobre ILP y actividad policial de proximidad.

5 Bell y Congram (2013: 19).

18
 GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

La actividad policial de proximidad tiene como objetivo fomentar la confianza e incremen-

tar la comunicación entre la policía y los ciudadanos. Los programas de este tipo de actividad
incluyen la creación de foros comunitarios en los que participan representantes de diversos
grupos e instituciones comunitarios, y en los que se exponen y se debaten problemas relacio-
nados con la seguridad, especialmente incidentes y novedades locales en materia delictiva.

En la actividad policial orientada a la resolución de problemas, la labor policial se centra

básicamente en la identificación y el análisis del “problema”, en lugar de hacerlo en un delito,
un caso, una llamada o un incidente. El modelo hace hincapié en el problema que origina el
delito o las inquietudes en materia de seguridad. La policía tiene que diseñar por anticipado
estrategias de prevención para tratar de resolver problemas, en lugar de limitarse a reaccionar
ante sus consecuencias perjudiciales.

El modelo de estadísticas informatizadas (CompStat) es un sistema de gestión inspirado en

“la teoría de las ventanas rotas”, en el que se trata de resolver delitos menores para reducir el
número de delitos graves. Basándose en el análisis de estadísticas de delitos ya cometidos, los
encargados locales del cumplimiento de la ley son responsables de llevar a cabo actividades a
nivel local diseñadas en consecuencia.

19
 2. Información, conocimiento
e inteligencia

Antes de entrar en más detalles acerca de la ILP, hay que aclarar algunos conceptos esenciales.
El término inteligencia tiene distintas definiciones, dependiendo del contexto, las culturas,
los idiomas y las tradiciones. En la bibliografía examinada para redactar la presente guía, el
uso que se hace del término indica que puede significar simultáneamente una metodología,
una estructura, un proceso y un producto. En la revisión también se pusieron de manifiesto
opiniones contradictorias y un entendimiento poco claro del significado de los conceptos
datos, información y conocimiento.

“La falta de claridad y de un entendimiento común sobre la

terminología y los procesos relativos a la inteligencia criminal
entorpece el intercambio de información entre organismos”.
– Asociación Internacional de Jefes de Policía (2002)

De ahí que sea necesario abordar y aclarar el significado de esos conceptos. Tras estudiar los
documentos publicados por la UNODC, el UNDPKO, la Interpol y la Unión Europea (UE),
así como diversa bibliografía académica, la presente guía utiliza las siguientes definiciones de
los términos mencionados, que gozan de aceptación general 6:

Por datos se entenderá observaciones y medidas sin procesar y sin interpretar. Por ejemplo,
aspectos de la actividad delictiva fácilmente cuantificables, tales como informes y otras es-
tadísticas sobre delitos, bases de datos de delincuentes y tareas policiales.

Por información se entenderá datos puestos en contexto y dotados de significado, lo que les
confiere una mayor importancia y un mayor sentido.

Por conocimiento se entenderá información que ha sido interpretada y comprendida. Cuando

una persona ha añadido su sabiduría a la información, la convierte en conocimiento.

Por inteligencia se entenderá datos, información y conocimiento que han sido evaluados,
analizados y presentados en un formato decisorio, con miras a la adopción de medidas.

6 Las definiciones de “datos”, “información”, “conocimiento” e “inteligencia” se basan en : Ratcliffe (2016: 70-74); UNODC, Criminal
Intelligence – Manual for Analysts (Viena: Publicación de las Naciones Unidas), (2011a: 1); Interpol, “Análisis de información policial”
Fact Sheet (2014); y Consejo de la Unión Europea, “Decisión Marco del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre la simplificación
del intercambio de información e inteligencia entre los servicios de seguridad de los Estados miembros de la UE”. Diario Oficial de la
Unión Europea (2006/960/JHA, 18 de diciembre de 2006).

20
 GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

Más descriptivo Más analítico y prospectivo

DATOS

CONOCIMIENTO INTELIGENCIA

INFORMACIÓN

Incremento de la capacidad para generar medidas

Figura 2.1 De los datos a la inteligencia

Fuente: Ratcliffe (2016: 72).

En una comisaría de policía local, los incidentes de robos en viviendas se introducen

en la base de datos policial. Esos registros informáticos son datos. Cuando un
analista de delitos accede a esos datos, los configura y reconoce una nueva pauta
de robos en una zona, los datos se convierten en información. Básicamente, se
ha dotado a los datos sin procesar del significado suficiente para poder reconocer
una pauta. Si a continuación el analista trata y comparte esa información con un
inspector, la comprensión y las ideas de ambos la convierten en conocimiento.
Tras recopilar y analizar nuevos datos e información, el inspector y el analista podrán
hacerse una idea general, que indudablemente tendrá sus fallos pero que tiene el
suficiente fundamento para respaldar hipótesis y entrañar consecuencias. El analista
y el inspector redactan un informe de análisis operativo e informan a su superior. Este
decide investigar e iniciar una operación de vigilancia para localizar a los ladrones,
basándose en la inteligencia aportada por ambos.
Nota: Un ejemplo simplificado y reformulado de Ratcliffe (2016: 73-74).

21
 3. Definición de la actividad
policial basada en la inteligencia

Al igual que ocurre con los conceptos expuestos en el Capítulo 2, hay ideas distintas y a veces
contradictorias sobre el modo de definir la ILP. Algunos creen que consiste en hacer evaluaciones
de amenazas, mientras que para otros se trata de un proceso de recopilación de datos e infor-
mación. Esos puntos de vista aportan contribuciones y componentes valiosos al marco de la ILP
pero no abarcan la totalidad del concepto. Es comprensible que haya distintas interpretaciones
porque el concepto de ILP es relativamente nuevo7 y está evolucionando. Hasta hace muy poco,
la ILP se utilizaba principalmente en relación con la delincuencia organizada y los delincuentes
peligrosos. La experiencia positiva ha convencido a profesionales y académicos de que hay que
crear un marco de ILP más integrador, que incorpore todas las actividades policiales, por ejem-
plo, un modelo de proceso con una infraestructura organizativa que respalde el modo en que se
lleva a cabo la actividad policial en general. Esa evolución ha hecho que el análisis se convierta
en el centro de todos los ámbitos de actividad policial y que se haga más hincapié en la estrecha
colaboración entre analistas y encargados de tomar decisiones relativas al cumplimiento de la
ley, lo que requiere que estos últimos conozcan el potencial del análisis y el modo de utilizar sus
resultados. Así pues, la actividad policial proactiva integrada en la ILP exige nuevas aptitudes y
competencias por parte de analistas, responsables de la formulación de políticas, encargados del
cumplimiento de la ley y otros entes decisorios. Este importante tema se desarrollará más adelan-
te en el Capítulo 7. Aunque la presente guía alienta la aplicación proactiva de la ILP en todos los
ámbitos posibles de la actividad policial, la mayoría de los países que ya la están utilizando han
limitado su aplicación operativa a la delincuencia grave y organizada, a los delincuentes reinci-
dentes, a los puntos conflictivos y a los delitos que suelen preocupar a los ciudadanos.

“La actividad policial basada en la inteligencia hace

hincapié en el análisis y la inteligencia como ejes centrales
de un marco decisorio objetivo que priorice los puntos
conflictivos, las víctimas reiteradas, los delincuentes
reincidentes y los grupos delictivos. Este facilita la
reducción, la restricción y la prevención de los delitos y los
perjuicios causados, mediante una gestión, un despliegue
y una aplicación tácticos y estratégicos”.
– Ratcliffe (2016: 66).

7 El Ministerio del Interior del Reino Unido fue el primero en introducir el concepto de actividad policial basada en la inteligencia, en
1993, pero la primera en hacerlo operativo fue la Policía de Kent. Después del 11-S, los servicios de seguridad de los Estados Unidos
adoptaron la ILP como metodología para combatir el terrorismo. Para más información, véase Peterson (2005).

22
 GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

Por ILP se entiende un marco de gestión para la inteligencia criminal y la labor policial oper-
ativa planificada, en el que la inteligencia es la base para definir prioridades y objetivos opera-
tivos y estratégicos en la prevención y represión del delito y otras amenazas para la seguridad.
También incluye la adopción de decisiones adecuadas sobre medidas y actuaciones policiales
operativas, la utilización racional de los recursos humanos disponibles y la asignación de
recursos materiales y técnicos.8

Aunque la ILP supone un desafío para la actividad policial tradicional dominante, reacti-
va y basada en la respuesta, su adopción y el hecho de que las actividades encaminadas a
garantizar el cumplimiento de la ley se hayan alineado con el pensamiento, la priorización
y la planificación proactivos, no van a cambiar la realidad de que la policía siempre tendrá
que ser reactiva ante los incidentes de seguridad y los delitos cometidos. En una estructura
organizativa donde la información importante se recopila, se comparte y se analiza de forma
sistemática, en el marco de una estrategia, unas prioridades y unos objetivos definidos, la ILP
está diseñada para ayudar a los encargados de hacer cumplir la ley a adoptar decisiones funda-
mentadas y con base empírica, no solo en su labor de priorización estratégica sino también en
su planificación operativa cotidiana. En ese sentido, la ILP complementa la actividad policial
tradicional reactiva.

La ILP es un modelo decisorio y de gestión descendente, aunque en este caso la comunicación

y el intercambio de información funcionan en ambos sentidos. Por el contrario, la actividad
policial de proximidad tiene el típico enfoque ascendente, encaminado a mejorar la confianza
entre la policía y los ciudadanos.

“La actividad policial basada en la inteligencia es una forma

de combatir el delito que se guía por la recopilación y el
análisis efectivos de inteligencia, y que tiene el potencial
suficiente para convertirse en la innovación más importante
en materia de cumplimiento de la ley en el siglo XXI”.
– Kelling y Bratton (2006: 5).

8 Ministerio del Interior de la República de Serbia, Handbook on the police intelligence model (2016: 16).

23
DEFINICIÓN DE LA ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

El modelo 4-i (intención, interpretación, influencia e impacto) es útil para explicar las fun-
ciones y la relación entre los componentes clave del concepto de ILP, que son: el entorno
delictivo, el analista de inteligencia criminal y el responsable policial de la adopción de deci-
siones. Si se quiere que la ILP desarrolle todo su potencial, los cuatro componentes “i” deben
estar operativos y funcionar adecuadamente. El modelo hace hincapié en la relación entre
el análisis criminal y los encargados de adoptar decisiones. Estos últimos (gestores) asignan
tareas, dirigen, asesoran y orientan a los analistas de inteligencia criminal. En primer lugar,
los encargados de adoptar decisiones tienen que asegurarse de que sus intenciones se han
explicado y comprendido correctamente. En segundo lugar, los analistas se encargan de la in-
terpretación del entorno delictivo, y en tercer lugar ejercen influencia sobre los encargados de
adoptar decisiones mediante los resultados de sus análisis. Basándose en esos resultados, los
encargados de adoptar decisiones (cuarto paso) causan un impacto sobre el entorno delictivo
mediante una gestión estratégica, planes de acción, investigaciones y operaciones, según se
muestra en la figura 3.1.9

Entorno
delictivo

3. INFLUENCIA
Análisis de Encargado
inteligencia de adoptar
criminal decisiones
1. INTENCIÓN

Figura 3.1 El modelo 4-i: intención, interpretación,

influencia e impacto
Fuente: Ratcliffe (2016: 83).

9 En su material de orientación técnica, la UNODC ha subrayado la función esencial del analista y de los productos del análisis en el
proceso decisorio. Véase el modelo de asignación de tareas presentado en la UNODC (2011b: 5).

24
GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

25
 4. Ventajas de la actividad
policial basada en la inteligencia

En la empresa privada y en la comunidad empresarial, la información y la inteligencia son

factores esenciales para crear ventajas competitivas. En ese aspecto, la labor encaminada
al cumplimiento de la ley no es diferente, puesto que la ventaja estratégica basada en la
información, el conocimiento y la inteligencia incrementa su eficacia para prevenir delitos
e incidentes relacionados con la seguridad, y desarticular redes y grupos delictivos. Pero no
basta con poseer información, conocimiento e inteligencia. Es necesario tener un marco o un
modelo adecuado para gestionar esa inteligencia y aprovecharla al máximo, así como para
asegurar que los datos y la información son recopilados, procesados y utilizados en estricto
cumplimiento de las leyes nacionales y las normas internacionales en materia de derechos
humanos.

La ILP permite adoptar un enfoque prospectivo y proactivo de la gestión policial. El éxito

de su aplicación en los últimos años en algunos países de todo el mundo para hacer frente
a los delitos graves y las amenazas transnacionales, ha impulsado la aplicación de este
concepto, que ha pasado de utilizarse principalmente en la lucha contra la delincuencia
organizada a convertirse en un modelo de actividad estratégico, más general, para resolver
una amplia variedad de problemas policiales a nivel local, regional y nacional. Ese avance está
directamente relacionado con la búsqueda de métodos para garantizar el cumplimiento de la
ley que permitan a la policía tener una mayor repercusión en la delincuencia, en su evolución
y en el perjuicio social que ocasiona, contando con recursos limitados y en momentos en que
hay una mayor demanda de responsabilidad.

En los últimos años, la demanda de respuesta y servicios policiales ha sobrepasado la

disponibilidad de recursos de la policía, obligando a establecer prioridades y a incrementar
la eficiencia de los recursos destinados al cumplimiento de la ley. Al mismo tiempo,
han aumentado las expectativas políticas y ciudadanas en cuanto a la exigencia de
responsabilidades. La ILP se ha presentado como una opción para resolver esas cuestiones,
puesto que posee el fundamento y las herramientas precisas para analizar y evaluar las
amenazas para los ciudadanos, y posibilita procedimientos decisorios más do cumentados,
transparentes y responsables para asignar los recursos existentes donde son más necesarios.

26
 GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

“La necesidad de introducir la actividad policial basada en

la inteligencia (ILP) no debe ponerse en duda. En épocas de
restricciones presupuestarias y de recursos, toda persona
y organización responsables han de establecer prioridades
para resolver los problemas más acuciantes. Para ayudar
a establecer prioridades, se han de adoptar decisiones
basadas en los hechos y en la inteligencia, que a su vez
se basan en la información. La ILP contribuirá a optimizar
la asignación de recursos y a concentrar los esfuerzos
de forma más estructurada. Eso ayuda a hacer frente al
incremento de la sofisticación y la agilidad operativa de los
delincuentes para socavar la ley y el orden”.
– Servicio Europeo de Acción Exterior (2013: 12).

El hecho de que extremistas violentos relacionados con los recientes atentados terroristas,
incluidos los lobos solitarios, permanecieran en el radar de los encargados del cumplimiento
de la ley ha exigido la aplicación de un enfoque proactivo y ha puesto de relieve la necesidad
de un intercambio exhaustivo y un análisis centralizado de los datos y la información perti-
nentes. El reconocimiento de que un ataque terrorista y una detección temprana de otros
incidentes graves no pueden resolverse de forma reactiva, coloca a la ILP en el foco de la
escena internacional de la aplicación de la ley. Eso se hizo evidente después de los atentados
del 11-S y quedó reflejado en las investigaciones de la Comisión del 11-S de los Estados Uni-
dos, en las que se llegó a la conclusión de que antes de los atentados ya se disponía de ciertas
informaciones a distintos niveles, pero los organismos fallaron a la hora de compartir esas
informaciones y no lograron coordinarse para dar una visión global de la situación.

La identificación y la gestión de riesgos forman parte de la actividad policial moderna. El

funcionamiento adecuado de la ILP en lo tocante a la recopilación y el análisis de datos e in-
formación permite identificar y evaluar riesgos, incluidos los relativos a eventos importantes,
áreas geográficas, tipos de delito, perjuicio social, delincuentes peligrosos y redes delictivas.

27
 VENTAJAS DE LA ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

“Los estudios sugieren que aunque, en general,

incrementar el número de agentes de policía
puede ser efectivo, es más útil tener en cuenta
la forma en que son desplegados. El patrullaje
aleatorio no es una táctica efectiva para reducir
la delincuencia, otras tácticas más específicas,
que tenganuna base empírica (un componente
fundamental de la actividad policial basada en
la inteligencia) pueden ser más provechosas a
la hora de prevenir la delincuencia
que la cantidad de tiempo que los agentes
dediquenpresencialmente a un foco de
delincuencia”.
– Ratcliffe (2016: 139).

El modelo de ILP incorpora estructuras organizativas y de gestión claras,

incluidos mecanis- mos decisorios y de asignación de tareas a nivel local,
regional y nacional, así como procesos definidos de comunicación y
cooperación entre los encargados nacionales del cumplimiento de la ley y en
el marco de la cooperación internacional.

La mejora de la gestión de los datos y la información es una ventaja

importante de la ILP para la labor relacionada con el cumplimiento de la ley
en la actualidad. En la era moderna de la circulación de la información, el
modelo de ILP permite una recopilación orientada y selec- tiva de los datos y
la información pertinentes, con arreglo a políticas, estrategias, objetivos y
prioridades definidos.

102
8. LA ILP EN LA PRÁCTICA

8.3 La ILP y la actividad policial de proximidad

La actividad policial de proximidad se centra en resolver problemas de manera colectiva,
prevenir el delito y fomentar la confianza entre la policía y las comunidades a las que sirve.
Las prácticas y principios de dicha actividad ayudan a crear y fortalecer asociaciones entre
la policía y los ciudadanos, en las que la policía, los organismos gubernamentales y las
comunidades locales colaboran activamente para resolver conjuntamente los problemas y
atender las reclamaciones de la comunidad. 79 La labor policial de proximidad se basa en la
noción de que una mayor participación de la comunidad mejorará las operaciones policial -
es y la eficacia organizativa, así como la legitimidad de la policía a ojos de los ciudadanos.

La actividad policial de proximidad centra su atención concretamente en incrementar y me -

jorar las relaciones entre la comunidad y la policía, lo que representa un cambio fundamental
a la hora de identificar delitos y disturbios locales conjuntamente con la policía y, cuando
sea posible, abordarlos y resolverlos conjuntamente. Se basa en la convicción de que con un
enfoque más coordinado y colaborativo se pueden resolver los problemas actuales y prevenir
los futuros. Este enfoque también implica trabajar de una manera más multidisciplinaria y
con la posibilidad de que otros socios, incluidos los gobiernos municipales, otros organismos
o departamentos gubernamentales, o asociaciones comunitarias, participen en un programa.

La actividad policial de proximidad también puede conllevar que la comunicación con los
ciudadanos y por parte de estos sea mejor y más fiable. Aunque no se debería asignar a
los agentes de policía de proximidad la tarea de recopilar información de inteligencia, el
aumento de la confianza puede representar para la policía una fuente inestimable de infor -
mación y concienciación acerca de la comunidad. Eso puede convertirse en información
valiosa para que la policía pueda planificar y dirigir sus operaciones contra la delincuencia
y el terrorismo de manera más eficaz y de ese modo la actividad policial de proximidad y la
actividad policial basada en la inteligencia pueden apoyarse directamente la una en la otra.

La actividad policial de proximidad ha tratado de ampliar los mandatos de la policía, pasan-

do de un enfoque limitado a la lucha contra la delincuencia y a la investigación, a otro
vinculado más directamente con la comunidad, a fin de generar a menudo opiniones y pre-
ocupaciones de la comunidad sobre una amplia gama de cuestiones: entre ellas, el temor a
la delincuencia, la prevención del delito, los disturbios con daños materiales y otros proble-
mas sociales y de vecindad. Los principios básicos que se reflejan en la actividad policial de
proximidad incluyen un enfoque más orientado al servicio, construido en torno a los temas
de “visibilidad”, “accesibilidad” y “familiaridad”, con especial atención a la resolución colec-
tiva de problemas. 80 También proporciona los medios para que la policía pueda interactuar
más eficazmente con los ciudadanos, e identificar y resolver sus problemas prioritarios. 81
79 OSCE (2008a: 89).
80 Innes, Martin: Why ‘soft’ policing is hard: on the curious development of reassurance policing, how it became neighbourhood policing and
what this signifies about the politics of police reform. Journal of community applied social psychology, Vol. 15, No. 3 (2005: 156–169);
y Quinton, Paul y Morris, Julia: Neighbourhood policing: the impact of piloting and early nation implementation. (Informe en línea
del Ministerio del Interior, 01/2008) [http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110314171826/; http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/
pdfs08/rdsolr0108.pdf] Consultado el 2 de junio de 2017.
81 Bullock (2013: 126-127).

103
 De acuerdo con los principios clave de la actividad policial de proximidad, la policía debería:
• comprometerse, movilizarse y asociarse con las comunidades;
• escuchar las preocupaciones de las comunidades;
• participar en la resolución conjunta de problemas con la comunidad;
• ser visible y accesible para los ciudadanos;
• conocer a los ciudadanos y que estos la conozcan;
• responder a las necesidades de las comunidades;
• respetar y proteger los derechos de todos los miembros de la comunidad; y
• responsabilizarse de sus acciones y de los resultados de las mismas.82

Como se señala en el Capítulo 3, la actividad policial basada en la inteligencia fue desarrollada

para desafiar el modelo policial dominante, tradicionalmente reactivo y basado en respuestas.
La ILP es a la vez un marco y un enfoque descendente de adopción de decisiones relativas a
la gestión, y tiene consecuencias tanto para la forma en que se organiza la labor policial como
para su funcionamiento. Desde el punto de vista organizativo, a diferencia de la actividad
policial de proximidad, que permite a los agentes un amplio margen de maniobra para desarr-
ollar sus relaciones con las comunidades locales, la ILP está necesariamente más centralizada.
La recopilación y el análisis sistemáticos de datos e información proporcionan la base para
adoptar decisiones de gestión fundamentadas.

La ILP y la actividad policial de proximidad son enfoques complementarios que se apoyan en-
tre sí pero que tienen algunas características diferentes con respecto a su orientación, enfoque
jerárquico y mecanismos de adopción de decisiones, tal y como se describe en el cuadro 8.4.

Cuadro 8.4 Comparación de las dimensiones principales en la actividad policial de

proximidad y en la actividad policial basada en la inteligencia

ACTIVIDAD POLICIAL ACTIVIDAD POLICIAL BASADAEN

DE PROXIMIDAD LA INTELIGENCIA
¿A quién va Comunidades locales y Grupos delictivos, delincuentes rein- cidentes
dirigida? barrios y peligrosos, lucha contra el terrorismo y el
extremismo violento y la radicalización que
conducen al terrorismo
¿Cómo es su en- Ascendente Descendante
foque jerárquico?
¿Quién establecelas Las preocupaciones y Los responsables de la formulación de políticas
prioridades? reclamaciones de la y los mandos policiales encar- gados del
comunidad análisis de inteligencia criminal

104
8. LA ILP EN LA PRÁCTICA

Los criterios de ambos enfoques para alcanzar el éxito y los beneficios esperados son simi-
lares, en tanto que apuntan a:
• una mayor eficacia policial basada en una mayor circulación de la información;
• un aumento de la seguridad y la protección de la comunidad, que se traduce en una
mayor satisfacción por parte de la ciudadanía.

La recopilación de inteligencia nunca debe ser el objetivo principal de la actividad policial de

proximidad, pero sí puede ser un resultado colateral de una actividad policial de proximidad
eficaz. Complementando y apoyando a la ILP, la actividad policial de proximidad puede facil-
itar el intercambio de información entre los ciudadanos y la policía, mediante el fomento de
la confianza de los ciudadanos en la policía y el aumento de las posibilidades de interacción
entre ambos.

A su vez, las actividades de asignación de tareas y coordinación de la ILP pueden fortalecer

los efectos de la actividad policial de proximidad a través de los procesos de análisis de la in-
formación y de sus estructuras jerárquicas. El carácter más positivo de la relación policía-ciu-
dadano promueve ahora un intercambio de información más continuado y fiable entre ellos.

“La actividad policial de proximidad ha contribuido a mejorar las aptitudes de muchos agentes
del orden, que apoyan directamente las nuevas responsabilidades de la ILP: el enfoque científ-
ico en la resolución de problemas, la exploración medioambiental, la comunicación eficaz con
los ciudadanos, la reducción del miedo y la movilización de la comunidad a la hora de abordar
problemas son algunos de los atributos importantes que la actividad policial de proximidad
aporta a este desaf ío”. 83

Por lo tanto, existe la posibilidad de que las iniciativas de la actividad policial de proximidad
sirvan de puerta de acceso para que la información local pueda prevenir y combatir todas las
formas de delincuencia, incluidos el extremismo violento y el terrorismo (véase el subcapítulo
8.4). Al mismo tiempo, la ILP puede ayudar a los agentes de la policía de proximidad a identific-
ar, dar prioridad y abordar con mayor eficacia cuestiones de interés público.

83 Carter (2009: 86-87).

103
8. LA ILP EN LA PRÁCTICA

“La actividad policial en los barrios debe tratar de generar

información y esa información debe ser incorporada y ayudar a
alimentar el proceso del Modelo Nacional de Inteligencia.
Existen orientaciones que llaman la atención sobre las diferentes
maneras de generar información procedente de las
comunidades. Esto puede incluir las observaciones de
ciudadanos; la información obtenida por agentes en el
desempeño de sus funciones en los barrios; y la información
procedente de otros funcionarios del sector público como
maestros y médicos. Se ha asumido que con este proceder, se
aumenta el conocimiento sobre riesgos y vulnerabilidades, se
consiguen mejorar las oportunidades
de participación ciudadana y aumenta la confianza por parte de la
comunidad. Además, como hemos visto, uno de los objetivos de la
actividad policial en los barrios es identificar
y abordar de forma proactiva los problemas de delincuencia que
son prioritarios para las comunidades locales. Los agentes de
policía deben considerar estas prioridades como ‘inteligencia’ e
incorporarlas a los sistemas del Modelo Nacional de
Inteligencia”.
– Bullock (2013: 128-131).

Un enfoque y un interés más locales también apoyan la prevención del terrorismo y la lucha
contra el extremismo violento y la radicalización que conducen al terrorismo (VERLT),
en las que las comunidades se han convertido en un centro clave de atención a la hora de
formular y aplicar políticas antiterroristas. Esto se basa en la idea de que el terrorismo y el
extremismo violento y la radicalización que conducen al terrorismo constituyen amenazas,
no solo para la seguridad del Estado sino también para la seguridad comunitaria, y que, por
lo tanto, las comunidades son también partes interesadas y socios en la lucha contra el ter -
rorismo. La lucha contra el terrorismo, y en particular contra el VERLT, también requiere
un enfoque multidisciplinario y coordinado, en el que participen una amplia gama de autor -
idades públicas, además de los sectores de la seguridad y la justicia penal. Al colaborar co n
un número más amplio de personas e involucrarlas en diversos temas que no se limitan al
empoderamiento contra el terrorismo, el Estado puede disminuir el riesgo de que se estig -
matice a ciertas comunidades. 84

84 OSCE, OIDDH/TNTD (2014: 74).

106
8. LA ILP EN LA PRÁCTICA

8.4 La ILP en la prevención y lucha contra el terrorismo y el VERLT

Una buena actuación policial equivale a una buena prevención del terrorismo; así pues, una
actuación policial profesional es fundamental para revelar información de inteligencia rela -
cionada tanto con actividades terroristas como con delitos convencionales. Fomentar esta
perspectiva permite a los departamentos de policía locales involucrar más activamente a los
agentes de primera línea y reforzar el hecho de que el cumplimiento de la ley, la prevención
del delito y la prevención del terrorismo están interrelacionados. Este enfoque ayuda a equili-
brar el énfasis que se pone actualmente en las actividades antiterroristas con iniciativas tradi-
cionales contra el delito. Muchos agentes de primera línea quieren asumir un papel en la lucha
contra el terrorismo. La ILP puede ayudar a aclarar sus contribuciones al respecto.85

Con una orientación administrativa y una formación adecuada, la práctica de la ILP puede
proporcionar a todos los agentes del orden una visión clara de su papel en la prevención y
la lucha contra el terrorismo y el VERTL. Si los canales de la ILP en materia de estructuras
y procedimientos están establecidos y funcionan bien, recopilar y presentar información y
sospechas se convierten en parte integrante de los deberes diarios de to das las fuerzas del
orden, incluida la actividad policial general, la gestión de fronteras y los servicios aduaneros.

Las políticas y los programas destinados a generar contactos y confianza con las comunidades
locales, incluidas las empresas, las comunidades religiosas, los líderes educativos, los jóvenes
dirigentes y los centros culturales, pueden ayudar a prevenir y combatir el extremismo vio -
lento y el terrorismo. Así, algunos países han redefinido la actividad policial de proximidad
enmarcándola dentro de la ILP con fines antiterroristas, creando estructuras y procesos ad -
aptados a los ordenamientos jurídicos nacionales, para obtener y analizar información de los
ciudadanos y de los entes (o instituciones) locales.86

Como se menciona en el subcapítulo 8.3, la policía y las comunidades deben entender clara-
mente que la actividad policial de proximidad no solo se ocupa de recopilar inteligencia, sino
también de proteger las necesidades de las comunidades. Sin embargo, su principal tarea
sigue siendo crear y mantener asociaciones entre la policía y los ciudadanos, basadas en el
respeto y la confianza mutuos.87

85 Peterson (2005: 15-16).

86 Ratcliffe (2016: 115).
87 OSCE, OIDDH/TNTD (2014: 179).

105
 GUÍA DE LA OSCE SOBRE ACTIVIDAD POLICIAL BASADA EN LA INTELIGENCIA

“Hay un ámbito en el que la actividad policial de

proximidad podría ser la única opción viable para recopilar
información útil de la comunidad. En un escenario
antiterrorista, numerosos analistas han argumentado que
dicha actividad de proximidad será más efectiva en la
recopilación de información local y posiblemente de
inteligencia, y también más acorde con las expectativas
ciudadanas con respecto a la policía en una nación
democrática que las tácticas encubiertas y otras técnicas
de inteligencia”.
– Innes (2006: 229).

Cuando tanto la policía como las comunidades comparten la idea de que el objetivo de la
policía y de los organismos asociados en la lucha contra el VERTL es, en primer lugar, prote-
ger a las personas vulnerables de las influencias radicalizadoras, es más fácil fomentar la con-
fianza. La preocupación de que la policía espíe y seleccione como objetivo a las comunidades
puede mitigarse en gran medida cuando las comunidades entienden que el papel de la policía
es protegerlas y cuando el VERTL se explica en el contexto de la protección de la comunidad,
por ejemplo, previniendo la explotación sexual de los niños o la trata de personas. Es innega-
ble que la experiencia del Reino Unido ha demostrado que las dudas en torno a su estrategia y
actividad política de prevención se pueden mitigar cuando la policía y los organismos guber-
namentales centrales y locales trabajan juntos para transmitir un mensaje coherente de que la
estrategia de prevención tiene por objeto lisa y llanamente proteger a las personas vulnerables
de los radicalizadores, independientemente de su comunidad de origen.

Para facilitar el importante papel que desempeña la policía de proximidad, sus agentes deben
recibir formación sobre dónde buscar y cómo identificar indicios de planificación de terror -
ismo o de VERLT, y cómo transmitir la información en consonancia con los procedimientos
operativos normalizados nacionales, a través de los canales pertinentes, a una entidad de
análisis centralizada. Los agentes también deberían recibir una formación especializada en
materia de derechos humanos a fin de realizar esas tareas respetando plenamente las normas
de derechos humanos 88. También es imprescindible que los agentes locales que remiten dicha
información reciban comentarios sobre su actividad en este sentido.

A fin de apoyar el papel central que desempeña la actividad policial de proximidad en la

creación de asociaciones entre la policía y los ciudadanos y en la prevención de la delincuen-
cia a todos los niveles, incluidos los delitos graves y las actividades presuntamente relacio -
nadas con el terrorismo, o en la prevención y la lucha contra el VERLT, algunos países han
designado a agentes especialmente capacitados en VERLT, que han sido desplegados para
apoyar a los agentes de policía de la comunidad local. Las decisiones sobre la ubicación de

88 OSCE, OIDDH/TNTD (2014: 106-107).

108
8. LA ILP EN LA PRÁCTICA

este despliegue de recursos a largo plazo se basan en análisis de inteligencia que proporcionan una evaluación
del riesgo y la amenaza de VERLT sobre una base geográfica. Dentro de una estructura predefinida y basada
en decisiones oficiales arraigadas en la legislación nacional, estos agentes se relacionan con las
comunidades como lo harían los agentes de la policía de proximidad, pero con el propósito específico y
explícito de trabajar abiertamente con las comunidades y los grupos de la sociedad civil para crear confianza y
minimizar el riesgo y la amenaza asociados con el VERLT. Al igual que los agentes de la policía de
proximidad, estos agentes especializados envían información para su evaluación y valoración a una entidad
cen- tral de análisis, a través de canales de comunicación oficiales, o la introducen directamente en las
bases de datos nacionales. El objetivo de esta función especializada es, como siempre, trabajar en la comunidad
y con las comunidades, e involucrar a todos los interesados en la prevención del VERLT; no se trata de espiar a
estas comunidades.

Como se indica en el Capítulo 7, la ILP se basa en estructuras organizativas y sistemas de comunicación

que funcionan correctamente y que pueden facilitar el intercambio de infor- mación en ambos sentidos
entre las comunidades, los agentes de policía de la comunidad y otras fuentes locales, y una entidad
central de análisis. Una vez más, hay que subrayar que el principal objetivo de la actividad policial de
proximidad no es espiar a las comunidades, sino establecer vínculos positivos y aumentar la confianza entre
la policía y el ciudadano para facilitar el intercambio de información e inteligencia. La participación de la
comunidad en el contexto del VERLT debe basarse en una relación policía-comunidad que funcione y en
el apoyo de la propia comunidad, que no hay que darlo por supuesto, hay que ganárselo. Es necesario
desarrollar relaciones de confianza entre la policía y los diversos sectores de la comunidad mucho antes
de que se puedan abordar cuestiones delicadas como el VERLT en iniciativas conjuntas. 89 Cuando los
agentes de la policía de proximidad han establecido una relación de confianza y unos canales de
comunicación saludables con sus comunidades locales, estos pueden ser la fuente de información más
sólida, o incluso la única, procedente de la comunidad, con la que identificar los factores impulsores de la
radicalización terrorista y que podría ayudar a prevenir incidentes terroristas o a identificar a las personas
que pueden ser vulnerables frente a la radicalización terrorista.

89 OSCE, OIDDH/TNTD (2014: 85-87).

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