ANÁLISIS

N O 6/2017

Transformación de la Matriz Productiva: de la

fesamericacentral.org agroexportación y sustitución de importaciones
al neoliberalismo. ¿Alternativa para reducir
la dependencia y altos niveles de pobreza y
desigualdad social?

Caso El Salvador
José francisco lazo m.
Mayo 2017

Las transformaciones en la estructura productiva que han acontecido desde

la conquista hasta 2015 se resumen en cuatro etapas.

La primera que va desde la conquista que se prolonga hasta finales

del Siglo XIX. Que transformó la organización productiva de las
comunidades nativas. Este régimen fue sustituido por el sistema
colonial. Con la independencia a inicios del Siglo XIX, la organización
de la producción no experimentó transformaciones importantes.

La segunda que va desde finales del Siglo XIX hasta mediados del Siglo
XX. Con la introducción del café, se extinguieron las tierras comunales
y ejidales.

La tercera que inicia a mediados del Siglo XX y se prolonga hasta 1989.

En 1948 se produce un golpe de estado que trae cierta modernización
económica, pero circunscrita al ámbito urbano, se inicia el modelo
keynesiano. Se planteó la necesidad de realizar reformas estructurales:
que se realizaron en 1980. El atraso en la aplicación de dichas reformas
es una de las causas que condujeron a la sociedad a su mayor crisis
socio-política que desencadenó la guerra interna que duró 12 años. Por
último,

La cuarta que inició durante la última década del Siglo XX y que todavía
está vigente. Se caracteriza por aplicar el modelo neoliberal basado en
el Consenso de Washington. En 1992 se firman los Acuerdos de Paz,
que fueron ante todo acuerdos políticos, ya que no abordó aspectos
económicos. A partir de 2009 se introducen aspectos sociales con
enfoque de derechos.
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SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES AL NEOLIBERALISMO. ¿ALTERNATIVA PARA REDUCIR LA
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Contenido

1. Antecedentes......................................................................................................................... 5
2. Enfoque Del Modelo Económico......................................................................................... 8
3. Aplicación Del Consenso De Washington A
Partir De 1989..................................................................................................................... 10
4. Medidas De Política Implementadas................................................................................. 15
4.1. Ámbito fiscal........................................................................................................................................ 15
4.2. Privatización de la economía............................................................................................................. 18
4.3. Reorientación del gasto público hacia salud y educación............................................................. 20
4.4. Tipo de cambio unificado y competitivo (NO CUMPLIDO)..................................................... 21
4.5 Extranjerización de la economía ..................................................................................................... 21
4.6. Cumplimiento del decálogo del consenso de Washington: 9.5 de 10......................................... 22
4.7. En 2009 el FMLN gana la presidencia introduce lo social con
enfoque de derechos....................................................................................................... 23
5. Resultados Obtenidos Durante 1990-2016.......................................................................... 24
5.1. Educación............................................................................................................................................ 24
5.2. Reforma en salud................................................................................................................................ 26
5.3. Mercado laboral................................................................................................................................... 26
5.4. Pobreza................................................................................................................................................. 27
5.5. Concentración del ingreso................................................................................................................. 28
5.6. Economía que consume en exceso y que no invierte lo necesario............................................. 29
5.7. Economía que fomenta importaciones y castiga exportaciones................................................. 30
5.8. Baja carga tributaria y tributación regresiva.................................................................................... 31
5.9. Gobierno con insuficientes ingresos para atender compromisos............................................... 32
5.10 Gobierno con deuda creciente........................................................................................................ 33
5.11 Economía con lento crecimiento.................................................................................................... 34
5.12 Recomposición en la estructura económica, largo plazo. 1950-2015.................................. 35
6. A Manera De Conclusión.................................................................................................... 37
7. Bibliografía.......................................................................................................................... 38

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1. Antecedentes También hay a disposición de los señores comerciantes y

firmas de esta plaza, indios menores de edad. Los infelices
La historia económica en el territorio salvadoreño aun careciendo completamente de las gracias de la civilización,
ha estado marcada por una serie de acontecimientos pueden utilizarse con sumo provecho para mandados diversos.
que se iniciaron en la época colonial. El historiador Los mismos no pueden ser enviados al exterior. El reparto
Severo Martínez Peláez ha recogido de forma de los salvajes se realizará gratuitamente en el Hotel de
brillante esta situación en el libro La Patria del Criollo, Inmigrantes, los días 5 y 6 de octubre de 8 de la mañana a
que si bien se refiere al territorio guatemalteco, su 6 de la tarde.”
aplicación se extiende a todos los territorios que
estuvieron dominados por la corona española,
también es de suma relevancia la investigación de
David Browning El Salvador la Tierra y el Hombre, así
como el Manual de Historia Económica de El Salvador
escrito por David Alejandro Luna.

De acuerdo con Martínez Peláez, durante la

colonia se aplicaron cinco principios agrarios,
que determinaron la vinculación con la Corona,
estos fueron: a) Principio del señorío, relativo al derecho
de conquista que la Corona ejerció sobre el territorio, que
implica una apropiación indebida que abolió todo derecho La conexión del territorio salvadoreño con la
de los nativos, conquistadores y conquistados solo podían corona española se centró en el pago de tributos
recibir tierra por acuerdo real. b) Principio de la tierra por la explotación de tierras y en el envío de algunos
como aliciente, con la finalidad de promover la colonia, la productos agrícolas sin mucha relevancia (cacao,
corona otorgó derechos de explotación de tierras a súbditos. c) bálsamo y añil), ello obedece a que en el territorio
Principio de la tierra como fuente de ingresos para las cajas no se explotaron minerales preciosos.
reales, que implicó pagar un canon por el usufructo de tierras
de la corona. d) Principio de garantizar las tierras ejidales, Con la llegada de la época post independencia
donde los pueblos de indios tuviesen acceso a tierras para el principal rubro fue el añil, pero su auge duró
que ellos pudiesen garantizar su subsistencia, se debe tener poco tiempo dada la aparición de los colorantes
presente que para las comunidades de nativos la propiedad sintéticos en la segunda mitad del Siglo XIX, ante
privada sobre los recursos naturales no existía. e) Principio esta situación se buscó un nuevo producto que
de bloqueo agrario a mestizos y a ciertos ladinos. (Martínez. sustituyera en importancia al añil y así irrumpió
1975). A estos principios se agrega la Encomienda el café en el escenario económico. Las haciendas
que consistió en el repartimiento de poblaciones y capitales dedicados al añil no fueron los mismos
de nativos para que fueran mano de obra de los que desarrollaron el café. Si la joven nación iba a ser
súbditos. capaz de hacer la guerra, proteger sus fronteras todavía en
gran parte indefinidas, importar productos manufacturados y
El siguiente anuncio del diario La Nación - Octubre desarrollar sus puertos, carreteras y administración, entonces
de 1878 - Primera plana, de Argentina, ilustra al la agricultura siempre básica para la economía del país, tenía
respecto. que extenderse para producir los suficientes ingresos para el
erario. La tierra y su creciente población eran sus únicas
“El Ministerio de Guerra Informa a la ciudadanía que los fuentes de riqueza y el estímulo a la agricultura, en particular
días 5 y 6 del mes en curso se entregaran indios para su a la producción de cosechas para exportación, adquirieron
utilización en estancias ganaderas. sobresaliente prioridad (Browning. 1998).
Las indias aun salvajes pueden ser útiles en tareas
domésticas en las residencias de las familias porteñas. Es Para el desarrollo del cultivo del café fue necesario
necesario destacar que la compartición de las indias dista crear una legislación ad hoc, tal es el caso de la Ley
de ser civilizadas por lo que es menester la adaptación de los de Extinción de Tierras Ejidales y Comunales, que
infelices.

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se dio en la novena década del Siglo XIX, que fue construyó la carretera del litoral, hubo desarrollos
una verdadera reforma agraria de tipo liberal, que habitacionales urbanos, se creó el Seguro Social,
permitió que las mejores tierras aptas para el cultivo etc. Es decir hubo modernización urbana, mas no
del café, que se encontraban bajo un régimen así en el ámbito rural.
colectivo de tenencia, pasaran a propiedad privada,
iniciando de esta forma la conformación de la La modernización trató de llegar al sector rural, pero
oligarquía terrateniente cafetalera, que se mantuvo fue bloqueada, el gobierno de los Estados Unidos,
ejerciendo influencia decisiva hasta mediados de la a través del programa Alianza para el Progreso,
década de los 50 del Siglo XX. promovió que se realizara una reforma agraria que
redistribuyera la tierra. En la primera página del
Para Browning el cambio en la matriz de producción periódico El Diario de Hoy, de fecha 29 de agosto
agrícola, de pasar del añil al café, implicó una de 1961 se lee en su madera: SE APLICARÁ LA
profunda transformación y que él la describe de REFORMA AGRARIA.
la siguiente forma: La baja del añil y el alza del café
parecían reflejar cambiantes actitudes del hombre hacia la
tierra de El Salvador. Al desaparecer el añil, desaparecieron
con él las actitudes anteriores del hombre hacia la tierra,
que habían permitido una serie de sistemas de tenencias y
usos diversos: (el añil permitía que hubiesen formas
colectivas de tenencia de la tierra a la par de
propiedad privada dedicada al añil, ganadería y
otras actividades agropecuarias); con la introducción
del café nacieron nuevas posturas que contemplaban el uso de
la tierra en términos menos indulgentes. La tierra se empezó
a considerar como propiedad de los cafetaleros … Después Dicha propuesta pretendía quitarle banderas a
de los primeros intentos de transformar la estructura de la movimientos revolucionarios, que inspirados en
tenencia de la tierra con fines comerciales, un gobierno la Revolución Cubana aspiraban a instalar un
de cafetaleros tomó la decisión de abolir todo gobierno similar al cubano, este fue un sentimiento
aspecto de tenencia, uso o asentamiento del que se difundió por América Latina, pero también
hombre que pudiera obstaculizar el rápido tenía el propósito de penetrar el mercado nacional,
establecimiento de plantaciones de café a través de la redistribución del ingreso, y con
(resaltado en negrita es propio) … El resultado principal ello generar demanda interna a los productos
de esta decisión fue la abolición de la posesión comunal de industriales generados al amparo del modelo ISI.
la tierra, en favor de la propiedad individual. (Browning. Dicha propuesta no pasó a más y recibió el rechazo
1998). de la oligarquía terrateniente. La modernización
en el área rural no tuvo mucho espacio, el Seguro
En dicha década un gobierno modernizante dio Social no abarcó a los trabajadores del agro, de
inicio a un proceso de industrialización y en la igual manera les quedó prohibida la sindicalización.
siguiente década entró de lleno al Modelo de Otra propuesta fue la ley de alimentación mínima
Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) en el agro, fue aprobada pero estuvo vigente poco
y se firmó el Mercado Común Centroamericano tiempo. La única ley que permaneció fue la del
(MERCOMUN). Con la finalidad de poder contar salario mínimo rural y que eliminó el pago a través
con recursos fiscales que le garantizaran poder de fichas, que tenían poder de compra únicamente
sufragar la modernización, se colocó un impuesto en la tienda patronal, la tienda de raya colonial fue
a la exportación de café, que podía llegar al 30% neutralizada a mediados del Siglo XX.
del precio de exportación, que los cafetaleros lo
adversaron, con estos recursos se pudo construir El crecimiento económico que trajo el
la primera central hidroeléctrica, mejorar y ampliar MERCOMUN se agotó a mediados de la séptima
el puerto de Acajutla, se mejoró la red vial, se década del Siglo XX y la guerra contra Honduras

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y sus consecuencias posteriores ocasionadas por el contrainsurgente, donde el manejo del gasto y las recaudaciones
cierre de dicho mercado por más de dos décadas fiscales dejaron de ser un problema eminentemente fiscal-
dificultó la realización de la producción industrial económico —es decir, buscador de fines económicos—, para
salvadoreña. Durante la guerra fueron expulsados fijarse metas ante todo de carácter político, que se tradujeron
unos 300 mil salvadoreños de Honduras (10% en un fin contrainsurgente en la búsqueda de una victoria
de la población), situación que vino a agravar la militar sobre la insurgencia popular liderada por la alianza
presión sobre el acceso a la tierra. El gobierno se del FMLN-FDR y en una neutralización de la derecha
preocupó por esta situación y convocó al Primer oligárquica contra reformista. (Lazo. 1996). En este
Congreso de Reforma Agraria, en 1969, a pesar de período buena parte de la política económica que se
que se reunieron los convocados: terratenientes, adoptó estuvo muy influenciada por orientaciones
organizaciones sociales del agro, miembros del que venían de la Agencia para el Desarrollo del
gobierno, etc., nunca fue oficialmente instalado ya Departamento de Estado de los Estados Unidos
que los terratenientes objetaron que sus acuerdos (USAID), se indica que El Salvador recibía un
fueran de tipo resolutivo. promedio diario de ayuda cercano al millón de
dólares.
A inicios de la octava década, el Gobierno en su
Plan Quinquenal estableció que se daría paso a la En 1989 gana las elecciones el partido Alianza
Transformación Agraria y de hecho en 1975 se Republicana Nacionalista (ARENA), con una
instaló el Primer Distrito de Transformación Agraria propuesta basada en medidas neoliberales
el cual fue duramente atacado por los sectores respaldadas por el Consenso de Washington, de los
empresariales, principalmente los agrarios, y a los 10 lineamientos de dicho Consenso, se aplicaron 9,
pocos meses fue descartado. También a inicios únicamente el relacionado con establecer un tipo de
de esta década, las recién creadas organizaciones cambio competitivo no se cumplió. Se abandonó
político militares, que posteriormente derivarían el modelo ISI y se liberalizó la economía, durante
en la creación del Frente Farabundo Martí para la el inicio de su aplicación uno de sus eslóganes
Liberación Nacional (FMLN), iniciaron su accionar fue LA MEJOR POLÍTICA ES NO TENER
y ellas se nutrieron del descontento que provocó POLÍTICA (referida ante todo a aspectos
entre la población los fraudes electorales de 1972 económicos). La agenda impulsada por ARENA
y 1977. limitó al Estado a ser “regulador de las normas indispensables
para que la economía funcione, reduciendo el papel del
En 1979 se dio un Golpe de Estado y entre las Estado a lo estrictamente necesario”, rechazando toda idea
medidas a tomar estaban la Reforma Agraria, la de Estado “dirigista o interventor”, que incursionara en
Nacionalización de la Banca y la Nacionalización del espacios en los que debe actuar el mercado, y que pudiera
Comercio Exterior, mismas que se concretizaron a “distribuir los recursos, y la asignación de prebendas y
inicios de 1980, que tuvieron una doble finalidad: privilegios discrecionales”. El Estado “interventor”, que
por un lado quebrarle la espina dorsal al poder había estado presente desde décadas atrás, y que fue un
económico oligárquico terrateniente y por otro instrumento para desarrollar el “modelo de industrialización
lado, una contrainsurgente que implicaba quitarle por sustitución de importaciones”, había sido reforzado por
banderas de lucha a la izquierda que ya estaba la aplicación de las reformas contrainsurgentes diseñadas por
a punto de formar la alianza Frente Farabundo los funcionarios estadounidenses; ahora se daba una vuelta
Martí para la Liberación Nacional y el Frente de timón, pues se consideró que había llegado la hora de
Democrático Revolucionario (FMLN – FDR). aplicar las ideas y propuestas que se habían elaborado en
Durante esta década la sociedad entró en una la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
conflictividad general que derivó en 12 años de Social (FUSADES) (Dada. 2017).
guerra civil interna.
Un hecho relevante es que se puso fin al conflicto
El Salvador entró de lleno en lo que técnicamente se conoce interno, gracias a la firma de los Acuerdos de
como una economía de guerra…, periodo en el cual el Paz en 1992, es importante destacar que en
presupuesto público adquirió una categoría de apoyo al plan dichos acuerdos no se incluyó el tocar aspectos

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económicos de forma directa y se indica claramente con el paradigma económico vigente, mismo que
en la siguiente parte “si bien la filosofía u orientación generalmente corresponde a orientaciones de
de la política económica del Gobierno (ARENA), que el política establecidos por organismos internacionales.
Frente (FMLN) no necesariamente comparte, no son objeto En la historia económica de El Salvador, tal
de este Acuerdo, ambas partes coinciden en la necesidad de como se abordó en el apartado anterior, se han
ofrecer algunas orientaciones básicas que permitan generar tenido diferentes estadios, que de manera general
la estabilidad social necesaria en el periodo de transición, se pueden resumir en la aplicación de un Modelo
consolidar la paz y avanzar hacia la reunificación de la Agroexportador Diversificado, iniciando con
sociedad salvadoreña” (Acuerdos de Paz. 1992). el café, pasando al algodón y el azúcar, basado
en generar excedentes a partir de la mano de
Desde mediados de la primera década del Siglo XXI obra barata y poco tecnificada; el Modelo de
se inició un proceso de extranjerización del aparato Industrialización por Sustitución de Importaciones
productivo (venta de activos que eran propiedad de (ISI), basado en aumentar la productividad; y el
capitales salvadoreños a consorcios extranjeros). En Modelo de Promoción de Exportaciones, por tres
2009 se marca un hito en la orientación política, el vías 1. Reducción de los costos laborales y mejora
FMLN triunfa en las elecciones presidenciales, pero de la eficiencia para aumentar la competitividad; 2.
no logra ningún cambio relevante en la estructura Generación de encadenamiento productivos locales;
económica, su mayor impacto se da en el ámbito y actualmente 3. Aumento del valor agregado a
social, con la aplicación de una serie de políticas través de la innovación y desarrollo tecnológico.
de apoyo directo a la población más necesitada,
situación que se materializa con la aprobación de la Estos modelos tienen a su base la visión económica,
Ley de Desarrollo y Protección Social, en 2014. las reformas y la política que ha regido la gestión de
los gobiernos de turno. Los Planes Quinquenales
Se ha considerado oportuno hacer esta parte de de Desarrollo tienen la finalidad de plasmar las
antecedentes, para indicar que uno de los problemas prioridades sociales y económicas que definen
estructurales que la sociedad y la economía cada periodo presidencial, además se constituyen
salvadoreña han enfrentado es la situación de una herramienta coercitiva entre las instituciones
que la población rural: nativos durante la colonia, gubernamentales y no gubernamentales para
indígenas durante la época de la independencia conducir por mismo camino las acciones
durante el Siglo XIX y jornaleros asalariados en el programadas.
Siglo XX y parte del XXI, ha sido una población
marginada, con un atraso relativo, que fue despojada Las principales reformas efectuadas, de primera
de su economía basada en el acceso comunitario a la generación así como de segunda generación, fueron
tierra y que a partir del Siglo XX ya como jornaleros aplicadas por el ex presidente Alfredo Cristiani
agrícolas no han estado en el interés de las élites de en dos etapas: la primera etapa buscaba superar
gobierno. desequilibrios macroeconómicos y en su segunda
etapa apertura del mercado salvadoreño al exterior.
La pobreza, el analfabetismo, la baja educación, El análisis de estas reformas se desarrolla en el
la dificultad en el acceso a servicios públicos, se apartado cuatro de este documento.
han caracterizado por presentar indicadores que
evidencian un retraso relativo, respecto de sectores Por su parte, en el cuadro 3 se han recopilado las
urbanos. principales líneas de la política económica definida
en las gestiones de los Presidentes Alfredo Cristiani
2. Enfoque Del Modelo Económico (1989-1994), Armando Calderón Sol (1994-1999),
Francisco Flores (1999-2004), Elías Antonio Saca
La política económica ha estado enmarcada en González (2004-2009), Mauricio Funes (2009-
las prioridades gubernamentales que durante los 2014) y Salvador Sánchez Cerén (2014-2019).
diferentes periodos de estudio se han establecido,
para responder a objetivos específicos en línea

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Esta recopilación permite observar los énfasis y actual en la economía nacional, está la Ley de
prioridades para el desarrollo productivo de cada Integración Monetaria (dolarización) y una política
gestión presidencial; directamente vinculado con de mercado abierto, por medio de la suscripción del
el manejo de las finanzas públicas; así como hacer Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos
un análisis comparativo de las similitudes en los y otros cinco países de Centroamérica; TLC con
diagnósticos que en su momento se han realizado Chile, México, República Dominicana y Panamá.
como solución a la dinámica exigua de la economía
de El Salvador. En su conjunto, estos elementos Los resultados de las medidas implementadas
permiten comprender de mejor manera los cambios continúan siendo altamente cuestionables por
estructurales que durante el periodo de estudio se diferentes sectores, ya que las cifras muestran una
han tenido, no solo en materia económica, sino economía con una recesión (crecimiento del PIB
también en educación, salud, pobreza, entre otros. del 2.1%) y un estancamiento de la estructura
productiva, con énfasis en los sectores agrícolas e
La desregularización, privatización y establecimiento industriales, escasa generación de nuevos empleos
de una economía social de mercado marcó la línea con salarios dignos.
de trabajo de la gestión de Alfredo Cristiani, en
conjunto con otra serie de medidas orientadas a Con la cuarta gestión de gobierno del partido
sentar la base jurídica para el pleno funcionamiento ARENA, con Elías Antonio Saca, se observa
del mercado. Medidas que fueron profundizadas a otra tendencia, diferente a los gobiernos que le
partir de 1994, durante la gestión de Calderón Sol, antepusieron. Definiendo dentro de sus prioridades
quién además definió dentro de sus prioridades la educación y la salud; y en materia económica la
de acción para dinamizar la economía; por medio estabilidad macroeconómica con medidas enfocadas
de la revolución tecnológica. Sin embargo, en en la competitividad a través del fortalecimiento de
la práctica su política se basó en el abandono al las capacidades del recurso humano y la innovación.
agro y a la industrialización del país, negociando Sin embargo, en este periodo la economía tuvo
la introducción de maquilas internacionales que un retroceso, alcanzando un tasa de crecimiento
contrataban mano de obra barata y con nulas del 1.9%, afectado en cierta medida por la crisis
prestaciones sociales. Es decir, el modelo basó su internacional iniciada entre 2007 y 2008.
competitividad en la existencia de salarios bajos.
En el año 2009, con la llegada del FMLN al
Por tanto, durante el gobierno de Armando Órgano Ejecutivo. Mauricio Funes a través
Calderón Sol se acentuó la tendencia de de su Plan Quinquenal de Desarrollo, que en la
crecimiento económico, se concentró cada vez más parte económica subdivide su plan de acción en
en el sector terciario, con una evidente reducción dos vías: 1. El Plan Global Anti Crisis y 2. Las
de la participación del sector agropecuario y un medidas estratégicas. A través de la transformación
estancamiento del sector industrial. Durante el productiva y competitividad que facilite el tránsito
período 1994-1998 la proporción de inversión pasó hacia una nueva etapa de desarrollo, con especial
de un 19.8% a un 16.6% del Producto Interno atención en la Pequeña y Mediana Empresa (PYME)
Bruto (PIB); mientras que el consumo se mantuvo salvadoreña. En promedio durante el quinquenio se
en niveles elevados, superiores al 95% del PIB. tuvo un crecimiento del 1.7%.

A partir de 1999, con la gestión de Francisco Flores, Durante la actual gestión de gobierno, a cargo de
el país mostró un patrón de crecimiento estable Salvador Sánchez Cerén, se continúa trabajando
pero por debajo de la región. Su gestión se centró en línea de lo planteado por Mauricio Funes, en
especialmente en medidas de política monetaria y el sentido de transformar la matriz productiva a
financiera, y en las finanzas públicas. Dentro de través de la innovación y desarrollo tecnológico
las acciones emblemáticas (por la manera en que con acciones de política vertical. A la fecha Se
fueron aprobadas “madrugones en la Asamblea estima que el crecimiento promedio anual del
Legislativa”) de su gestión y que tienen impacto último quinquenio 2014-2019 (2.4 %), supere al

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crecimiento promedio de los tres quinquenios 3. Aplicación Del Consenso De

anteriores: 1.7% entre 2009-2014; 1.9% entre 2004- Washington A Partir De 1989
2009; y 2.1% entre 1999-2004.
A partir de la llegada de ARENA al Ejecutivo, en
En general, puede hacerse una primera junio de 1989, se inició el desmontaje del modelo
aproximación en el sentido de que a excepción del sustitutivo de importaciones, al mismo tiempo
periodo de 1989 a 1992, donde se alcanzó la mayor comenzó a perfilarse un nuevo modelo en el que
tasa de crecimiento, debido a la reconstrucción post se tiende a privilegiar las fuerzas del mercado,
guerra en el país, que llevó a recibir donaciones y al fomento de exportaciones no tradicionales,
créditos; los siguientes periodos no han tenido a la reducción del aparato público, a una mayor
cambios dramáticos que reflejen cambios en la debilidad en la capacidad de la política económica.
estructura productiva, por medio del dinamismo En fin, una verdadera transformación del modelo
económico. A pesar de que, aún con los diferentes económico. El paradigma neoliberal entró de
enfoques se ha identificado la necesidad de trabajar lleno en la economía salvadoreña, basado en la
en mejorar la competitividad y productividad del aplicación del decálogo que contiene el Consenso
tejido productivo nacional; que a su vez conlleva a de Washington, Cuadro 1.
invertir en la innovación y el desarrollo tecnológico
I+D como porcentaje del PIB, en la calidad de la
educación y en la infraestructura para el desarrollo.

Cuadro 1
Medidas del Consenso de Washington

• Disciplina Fiscal
• Reorientación del Gasto Público hacia educación y salud
• Reforma tributaria
• Liberalización financiera
• Tipo de cambio unificado y competitivo
• Liberalización comercial
• Apertura a la inversión extranjera directa
• Privatización
• Desregulación
• Seguridad de los derechos de propiedad

FUENTE: Williamson, John. “No hay consenso en el significado”. Finanzas y

esarrollo Septiembre, 2003. FMI. Washington.

El Banco Mundial (BM) fue un aliado estratégico II y ELSAL III, cuya finalidad era impulsar el ajuste
que tuvo el Gobierno de ARENA para impulsar estructural, que vinieron a perfilar buena parte del
el contenido del programa de ajuste estructural que cambio de rumbo que experimentó la economía.
posibilitó la aplicación del Consenso de Washington. La serie de compromisos que adquirió el Gobierno
De acuerdo con el contenido que aparece en el Salvadoreño, fueron, incluso calendarizados en los
Cuadro 2, que contiene los lineamientos generales respectivos convenios firmados.
que el BM diseñó para ser aplicados de forma
general. En el caso particular de cada país, como fue en
el caso de El Salvador se fueron aplicando de
Buena parte de las transformaciones fueron forma calendarizada. El apoyo del BM otorgando
establecidas como condicionantes en tres préstamos con destinos condicionados, conocidos
préstamos otorgados por el BM: ELSAL I, ELSAL como SAL-I aprobado en noviembre de 1990

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($75 millones) y SAL-II firmado en septiembre de cambios en sectores estratégicos y programas

1993 ($50 millones), y que se enfocaban en el área sociales (Fondo de Inversión Social –FIS-) para
comercial (desgravación arancelaria, eliminación compensar desajustes que provocaría el programa
de controles de precio) y cambiaria (unificación de ajuste estructural), constituyeron un mecanismo
del tipo de cambio), en la aplicación reformas al de presión para impulsar las reformas.
sector financiero (privatización y liberación, en
Cuadro 2
Reformas estructurales de primera y segunda generación

Primera generación Segunda generación

Mejorar las condiciones sociales y la

Superar la crisis: reducir la inflación y
Objetivos principales competitividad; mantener la
reanudar el crecimiento
estabilidad macroeconómica

Reforma de la función pública,

Recortes presupuestarios drásticos,
reforma laboral, reestructuración de
reforma impositiva, liberalización
los ministerios del área social,
del comercio y la inversión
reforma judicial, modernización del
Instrumento extranjera; desreglamentación;
cuerpo legislativo, desarrollo de la
fondos sociales, organismos de
capacidad reguladora, mejora del
contratación autónomos, algunas
sistema de recaudación de
privatizaciones
impuestos, privatizaci

Presidencia y Consejo de Ministros;

Presidencia, Ministerios del área
Asamblea Legislativa; funcionarios;
económica, Banco Central,
judicatura; sindicatos; partidos
instituciones financieras
Actores políticos; medios informativos;
multilaterales, grupos financieros
gobiernos regionales y locales;
privados; inversionistas de cartera
sector privado; instituciones
extranjeros
financieras multilaterales.

Desarrollo institucional muy

Gestión macroeconómica por una
Principal desafío dependiente de los cuadros
élite aislada de tecnócratas
intermedios del sector público
FUENTE: Banco Mundial “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 ” El Estado en un mundo en transformación.

Las reformas de Tercera Generación son definidas Esto lo expresa el BM del siguiente modo: “Para...
como aquellas en donde el Estado directamente sentar los cimientos de una administración
se ve afectado. En este punto la posición original pública eficaz, los países deben centrarse en tres
o primaria del Banco Mundial ha experimentado elementos fundamentales: fuerte capacidad central
una notable transformación, desde sus posturas para formular y coordinar políticas; sistemas de
de inicios de los años 80 cuando abogaba por la prestación eficientes y eficaces; personal motivado
reducción del Estado, hasta su posición de contar y capaz” (Banco Mundial. 1997).
con un Estado eficaz, eficiente, fuerte, que es su
apuesta a finales de los años noventa.

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• El primero es el cerebro del sistema. Los ARENA tuvo un camino expedito que le posibilitó
políticos formulan proyectos y establecen dar marcha atrás a importantes disposiciones
objetivos, pero para que éstos se materialicen legislativas impulsadas en los años anteriores, de
deben traducirse en prioridades estratégicas. las cuales buena parte fueron puestas en vigencia
Para ello se requieren mecanismos que permitan por las Juntas de Gobierno (15 de octubre de 1979
tomar decisiones con conocimiento de causa, y - 2 de mayo de 1982), así como por el gobierno
en forma disciplinada y responsable. provisional presidido por Alvaro Magaña (2 de
• El segundo elemento debe atender algunas mayo de 1982 - 1 de junio de 1984) y durante
directrices del mercado o de los clientes. la presidencia de Napoleón Duarte (1984 –
• El tercero, o sea un personal motivado y capaz, 1989); también le permitió hacer una serie de
es la savia del poder ejecutivo, bien remunerados, transformaciones económicas que implicaban un
con un sistema de contratación justo, ascensos cambio en la orientación del modelo económico
basados en méritos, con fuerte espíritu de a seguir. El cambio de modelo implicó dejar atrás
solidaridad. La experiencia de varios países ha la Sustitución de Importaciones y pasar a uno
demostrado que una administración pública definido como de apertura comercial externa con
eficaz puede promover el crecimiento y reducir promoción a las exportaciones. En otras palabras,
la pobreza. el cambio implicó dejar atrás un camino hacia el
desarrollo en el que primero habría que desarrollarse
“En definitiva, la solución consistirá, en parte, en para luego abrirse al mercado internacional; por
lograr que las sociedades acepten una redefinición de las otro camino en el cual para desarrollarse primero
responsabilidades del Estado... A fin de elevar el nivel de hay que abrirse al mercado internacional. Pareciera
bienestar de la población, tendrá que ampliarse la capacidad que es un simple juego de palabras, pero en realidad
del Estado, es decir, su capacidad de emprender y promover implica un cambio drástico en la forma de conducir
acciones de interés colectivo en forma eficiente. Para ello hay la economía desde el sector público.
que acomodar la función del Estado a su capacidad, lo que
exigirá un aumento en la capacidad del Estado mediante Este cambio de rumbo y orientación implicó
la revitalización de las instituciones públicas, cuestión que transformaciones profundas en el que hacer
conlleva: establecer normas y controles eficaces para poner económico del Estado. Uno de los primeros
coto a las medidas estatales arbitrarias y luchar contra la pasos realizados consistió en la liberalización de la
corrupción arraigada; exponer a las instituciones estatales economía, quedando relegado el papel protagónico
a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia; del Estado que tenía asignado en la etapa de
mejorar el desempeño de las instituciones estatales mediante Sustitución de Importaciones; de igual forma, se
el aumento de las remuneraciones e incentivos, y hacer que inició el proceso de reducción y adelgazamiento
el sector estatal responda más eficazmente a las necesidades del Estado, en tamaño como en atribuciones; en
de la población, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo otras palabras, implicó un menor protagonismo
mediante una mayor participación y descentralización”. económico de parte de la política económica, para
(Banco Mundial. 1997). darle un mayor espacio de acción a las fuerzas del
mercado.
Por lo tanto, la serie de Reformas de Tercera
Generación corresponden a un readecuamiento del
papel del Estado, en el sentido de que un Estado
fuerte, eficaz y eficiente es condición necesaria
para el desarrollo. En donde se debe privilegiar
la inversión en las personas, la creación de capital
humano, reducir los niveles de corrupción y
discrecionalidad, eliminar la contratación por
amiguismos o partidismos, ser un agente regulador
allí donde falle el mercado, cualificarse internamente,
etc.

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Al considerar el Gráfico 1, se pasó de contar El apoyo condicionante del BM y del Banco

con cierta planificación de tipo indicativa con Interamericano de Desarrollo (BID) en la
orientación keynesiana moviéndose con sentido implementación del programa de ajuste estructural
hacia la derecha del espectograma que indica una durante la última década del Siglo XX, constituyó
mayor predominancia de las fuerzas del mercado, un nivel de injerencia nunca antes experimentado de
dejando atrás el keynesianismo y predominando parte de dichos organismos multilaterales, aunque
el neoliberalismo, tan fuerte fue este cambio que desde la década anterior El Salvador ya había
incluso fue eliminado el Ministerio de Planificación perdido buena parte de soberanía en las decisiones
y Coordinación del Desarrollo Económico y Social de política económica, con la presencia del USAID.
(MIPLAN).

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Buena parte de las medidas del Consenso de 4. Medidas De Política Implementadas

Washington están referidas al ámbito de la política
fiscal, y los condicionantes de los préstamos están
4.1. Ámbito fiscal
debidamente alineados con dichos propósitos:

A. La disciplina fiscal presupone que los niveles El sistema tributario se simplificó, se eliminaron
de déficit fiscal que se obtengan no sean los impuestos a las exportaciones, al patrimonio,
desestabilizantes y en el mejor de los casos que se facilitó el impuesto a la renta, la tasa marginal
se obtengan superávits, o al menos resultados para las empresas pasó de 65% a 30%, se redujo
cíclicos, en los que se combinen períodos de significativamente el proteccionismo que se tenía a
superávits con períodos de déficits. través de los aranceles, el arancel máximo pasó de
ser 290% a 15%, se sustituyó el impuesto al timbre
B. La reorientación del gasto hacia salud y por el IVA y éste pasó a ser el principal soporte de
educación presupone un reordenamiento los impuestos.
de prioridades en las asignaciones del gasto
público, para que dentro del paradigma En la actualidad, el sistema tributario descansa en
neoliberal, con este tipo de gasto se genere los dos instrumentos: Impuesto al Valor Agregado
capital humano. (IVA), que aporta 43.5% de los tributos, la renta
con 39.8%, entre ambos recaudan 83.3% del total.
C. La reforma tributaria presupone que la
En todo caso, los tributos descansan en ingresos
estructura tributaria debe privilegiar a aquellos
que son considerados como regresivos, más del
tributos que se consideren neutros en el
60% de los tributos caen en esta categoría. La
sentido que no alteren los precios relativos de
reforma tributaria ha posibilitado que los impuestos
los bienes y servicios, y que por ende no alteren
indirectos sean los más importantes, aunque es
las preferencias de los agentes económicos.
de indicar que a partir de 2009, con la llegada del
FMLN al Ejecutivo se han aplicado varias reformas
D. La liberalización comercial presupone que se
tributarias que han permitido reducir regresividad
eliminen o se reduzcan al máximo las trabas al
en la estructura tributaria. A inicios de la década
libre intercambio de mercancías, entre lo que
de los 1990 la tributación directa representó cerca
se cuenta el desmantelamiento de los aranceles
del 25% de la recaudación, en el año 2000 subió a
proteccionistas que se tuvieron durante el
30.9%.
modelo ISI, lo que implica una caída drástica
en los ingresos provenientes de los aranceles.
Pero a pesar de las diversas reforma, la presión
tributaria continúa siendo baja, en 1990 era de
E. La privatización presupone que el sector público
apenas 9.9%, en 1995 subió a 11.2%, en 2000 fue de
deberá deshacerse de activos productivos
10.5%, hacia 2005 llegó a 12.5%, en 2010 fue 13.5%
propios y pasarlos al sector privado, en el
y en 2016 registró 15.5%, la más alta en la historia.
entendido de que la producción en manos
A pesar de estos incrementos, la presión tributaria
públicas es de por sí ineficiente y generadora
continúa siendo reducida y esta situación refleja una
por esta vía de presiones deficitarias en el
pobreza recurrente de ingresos públicos, que se
balance público.
traduce en una escasez en los gastos presupuestales,
con lo cual el Sector Público presenta un déficit
F. Finalmente, la desregulación implica reducir crónico en cuanto a posibilidades de poder atender
atribuciones al sector público en materia de de manera eficiente los compromisos que se derivan
regulaciones en determinadas áreas y sectores del pacto social en que se sustenta la Constitución.
económicos.
Por otra parte, se diseñó un plan de desgravación
arancelaria unilateral, no negociado con otras
economías, que redujo drásticamente los aranceles

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y en un plazo relativamente corto. El modelo ISI los diferentes Acuerdos de Libre Comercio que
que en buena parte se basó en un proteccionismo se firmaron en la siguiente década, dado que
arancelario, el impuesto máximo a la importación para El Salvador le fue muy difícil lograr mejores
fue de 250% y en menos de una década el máximo condiciones arancelarias ya que se partió de
arancel fue 15%, esta decisión unilateral tuvo aranceles muy bajos.
tremendas repercusiones al momento de negociar

En diciembre de 1996, los bienes de capital y la primera se volvió ley a finales del año 2000, y el 1 de enero
materia prima no estaban gravados con impuesto del 2001 comenzó a implementarse la Ley de Integración
a las importaciones, los bienes finales de América Monetaria que se convirtió en unidad de cuenta al dólar
Central tenían una tasa de 10%, los de otras regiones estadounidense, y prohibió la emisión de colones.
15% y los bienes finales con 20%, tres años después,
en 1999 los bienes intermedios provenientes de la El Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y
región se había reducido el arancel a 5%, los del República Dominicana con los Estados Unidos de América
resto del mundo a 10% y los bienes finales a 15%. (CAFTA-DR por sus siglas en inglés) fue presentado como
Esto significa que el proteccionismo arancelario el logro mayor de esta línea de pensamiento. No puede negarse
proveniente de la sustitución de importaciones que algunos beneficios ha producido el acuerdo comercial para
había quedado totalmente superado. algunos sectores productivos, pero muy lejos de las apuestas
que se hicieron. El Ministerio de Economía ofrecía al país
El Presidente Armando Calderón Sol (1994- la creación de 400.000 empleos en los dos primeros años de
1999) hizo una nueva apuesta: convertir al país en “una su vigencia, debido a que seríamos un gran atractivo para las
sola zona franca”, que en poco tiempo – como expresó uno inversiones destinadas a satisfacer la demanda del país del
de sus impulsores – permitiría absorber a los seiscientos norte (Dada. 2017).
mil trabajadores del campo, en un país que suponían que
había perdido su vocación agrícola. Esto implicaba una Hubo un claro impulso a la firma de Acuerdos de
“simplificación impositiva” que dejaría al IVA el papel Libre Comercio con diferentes países y regiones: TLC
de casi única fuente fiscal, con la eliminación de muchos de con Chile, Panamá, México, República Dominicana,
los tributos existentes, así como centrarse en la competencia Estados Unidos, Corea del Sur, Taiwán, Acuerdo
internacional de los bajos salarios. (Dada. 2017). de Asociación con la Unión Europea, Acuerdo
de Alcance parcial con Cuba y Ecuador. En 2016
El gobierno del Presidente Francisco Flores el comercio con todas estas economías alcanzó
(1999-2004), hizo dos apuestas centrales: llevar a la niveles significativos, las exportaciones hacia dichos
práctica el sueño de dolarizar al país que no pudo realizar destinos representaron nada menos que el 96.4%,
su antecesor, el Presidente Armando Calderón, y negociar a nivel de las importaciones representaron 79.5%.
un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. La

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La combinación de la desgravación arancelaria en la importancia recaudatoria de los impuestos a la

impulsada en la década de 1990 con la firma de importación, durante el primer lustro de la década
acuerdos comerciales que se iniciaron en la primera de 1990, reportaron cerca de 2% sobre el PIB, hacia
década del Siglo XXI, ha posibilitado una pérdida 2016 esta proporción se ha reducido hasta 0.8%.

Al calcular la media arancelaria, que corresponde al Estos aspectos: desgravación unilateral de aranceles
ratio de la totalidad de aranceles pagados divididos y la firma de tratados comerciales ha generado
por el total de importaciones realizadas, de acuerdo un sesgo contra las actividades productoras de
con el Gráfico 2, se observa que durante el primer bienes materiales, industria que produce para
lustro de la década de los 90, su promedio fue de abastecer mercado nacional y centroamericano,
5.3%, en 1996 inició el proceso de desgravación así como al agropecuario, dado que se tienen
arancelaria que repercutió en una drástica reducción que enfrentar a producción realizada en países
en la importancia de los impuestos a la importación, donde existen políticas de apoyo, en muchas
que ha conducido a que entre 2011 y 2016 la media ocasiones subsidiadas ya sea de forma directa
arancelaria haya sido de 1.7%. o indirectamente, y con mayores niveles de
productividad, lo que ocasiona que la producción

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nacional se encuentre en desventaja relativa y para por instituciones públicas, sin haber comprado
poder tener cierta capacidad de competitividad, activos públicos necesariamente, fue el caso del
ésta tiene que ser espuria y no genuina, afectando mantenimiento vial, la construcción de viviendas
el medio ambiente, los salarios, etc. Mientras que de interés social, del registro de automotores y de
las actividades dedicadas a maquila han logrado personas naturales.
solventar esta dificultad gracias al sacrificio fiscal,
que implica la exoneración en el pago de tributos: En el Cuadro 6 se presenta la serie de privatizaciones
renta, aranceles, IVA, municipales, etc., y también se que se experimentaron, como se puede observar es
ven beneficiados por la dinámica salarial. una lista amplia, que abarca diversas actividades que
se realizaban desde el ámbito público.

4.2. Privatización de la economía El sistema financiero también experimentó

profundas transformaciones. Antes de 1989, se
Uno de los pilares fundamentales del proceso de caracterizaba por estar muy regulado, la existencia
ajuste estructural consistió en la privatización, de la Junta Monetaria que dictaba la política
buena parte de activos públicos fueron privatizados, financiera, la nacionalización de la banca, un papel
ya sea porque se eliminaron como responsabilidad protagónico de parte del Banco Central de Reserva
pública, tal como fue el caso del Instituto Regulador (BCR) eran los aspectos más relevantes.
de Abastecimientos (IRA), Instituto de Vivienda
Urbana (IVU), la Dirección General de Caminos, A partir de 1989 se inició la desregulación
incluso las pensiones públicas, o bien bajo la financiera, los bancos fueron reprivatizados, una
modalidad de vender los activos correspondientes, vez que se sanearon, desapareció la Junta Monetaria
tal como fue el caso de la telefonía, la generación y el papel regulador del BCR se relegó, cada vez
térmica de energía, la distribución de energía, los bancos privados fueron adquiriendo un mayor
la banca, Ingenios Azucareros, Zonas Francas, papel en la determinación de las principales
Cemento Maya, Hotel Presidente, etc. También variables financieras: fijación de tasas de interés
se dio el caso de que empresas privadas se pasivas y activas, líneas crediticias, márgenes de
hicieron cargo de actividades que eran realizadas intermediación financiera, etc.

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Los compromisos adquiridos ante el Banco Mundial así como diversas prohibiciones (importación de
fueron: Eliminación de los controles sobre las tasas artículos suntuarios), en la actualidad únicamente
de interés de los mercados interbancarios, liberar las regula al precio del transporte público, agua,
tasas activas y pasivas, la no creación de nuevas líneas telefonía fija, electricidad, es decir algunos servicios
especiales de crédito, Presentar los anteproyectos de públicos, así como el gas licuado, salario mínimo.
ley de Saneamiento y Fortalecimiento de los Bancos
Comerciales, y de Privatización de los bancos Con el Banco Mundial se adquirieron los siguientes
Comerciales, liquidación de los bancos no rentables compromisos: Implementar en un primer momento
y transferir sus activos a los bancos rentables, iniciar de bandas de precio para los granos básicos y
la privatización de los bancos. posteriormente liberar sus precios, eliminar el IRA
y con ellos su función reguladora, eliminar permisos
Con esta reforma, se ha eliminado en la práctica de exportación e importación de granos básicos,
la política monetaria y crediticia, quedando las modificación de la Ley de Controles de Precios.
decisiones en manos del sistema financiero, que
son quienes deciden a quién otorgarle créditos, Este tipo de medidas conlleva a que los precios
bajo qué condiciones, de igual forma deciden qué de la canasta básica se encuentren libres y que se
sectores son sujetos de crédito y quiénes no. De determinen de acuerdo a los intereses de los grupos
esta situación deriva el hecho de la micro, pequeña y económicos, perjudicando con ello al salario real de
mediana empresas tengan dificultades para acceder los trabajadores.
a créditos, de igual forma se discrimina hacia ciertos
sectores, por ejemplo, las actividades agropecuarias Aunque es de hacer notar que ha dado paso
con dificultad logran acceder a líneas crediticias. a una nueva institucionalidad al respecto, con
Esta situación repercute en la situación del empleo la creación de diversas superintendencias y de
en dichas actividades. instancias reguladoras, entre las que destacan:
Superintendencia General de Electricidad y
De forma paralela se fue desmantelando el esquema Telecomunicaciones (SIGET), Superintendencia
de regulación a nivel general en la economía, de Pensiones, la Superintendencia de Valores,
para irle abriendo paso a las fuerzas del mercado que fueron entes autónomos en un inicio y
como elementos que determinen las relaciones posteriormente se fusionaron a la Superintendencia
económicas. del Sistema Financiero y la Superintendencia de
Sociedades Mercantiles. También fueron creadas
Antes de 1990, el Sector Público mantuvo regulada la Defensoría del Consumidor, la Superintendencia
a muchas actividades y precios, se calcula que llegó a de Competencia, la Autoridad de Aviación Civil,
controlar arriba de 250 precios de diversos artículos, la Autoridad Marítimo Portuaria, la Dirección

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Nacional de Medicamentos, el Consejo Nacional se indicó, fue relativamente fácil incrementar

de Energía, el Consejo Nacional de Calidad, la la importancia de los gastos en los rubros en
Corporación Salvadoreña de Turismo, entre otros. educación y salud.
Estos nuevos organismos tienen una función
en común: supervisar y regular las actividades de Entre 1990 y 1992, cuando todavía estaba presente
diversas instituciones, entre ellas empresas privadas, el conflicto, el ramo de Defensa recibió un
para evitar que abusen de su posición en el mercado, promedio de 2.3% respecto del PIB en asignación
en detrimento de la sociedad y de consumidores. de gasto, en importancia le siguió Educación con
1.7%, Salud con 0.9% y Seguridad con 0.4%. Esta
4.3. Reorientación del gasto público hacia situación ya se había modificado al final de dicha
salud y educación década; en 1999, Educación ya era la prioridad al
recibir 2.7% del PIB, Salud era segunda con 1.5%,
Una vez finalizado el conflicto interno, donde los Seguridad recibió 1.2% y Defensa con 0.9% del
rubros del gasto público destinados a fortalecer y PIB. Y esta relación se ha mantenido hasta 2016,
prolongar el conflicto fueron la principal atención, cuando Educación recibió 3.5% del PIB, Salud
se estaba en una economía de guerra, como ya 2.4%, Seguridad 1.7% y Defensa 0.6%.

El Plan Quinquenal de Desarrollo 2014 – 2019 como la baja productividad de los bienes transables
ha establecido tres grandes prioridades: Un país constituían restricciones vinculantes que restringen
educado, con salud y en seguridad, situación el crecimiento económico y por había que diseñar
que se refleja en las asignaciones de gasto que políticas que atacaran dichos aspectos, para ello se
priorizan dichas asignaciones. El creciente gasto en apoyó el fortalecimiento de las capacidades de la
el rubro de seguridad obedece al grave problema Policía Nacional Civil, de la Fiscalía General de la
de violencia que aqueja y que ha conducido a República, del Sistema Judicial, esto por el lado de
presentar altos índices de homicidios (de los más combatir el clima de inseguridad. Por el lado de la baja
altos a nivel mundial en sociedades que no tienen productividad de los transables se diseñó la Política
conflicto bélico), extorsiones, presencia territorial de Transformación Productiva que privilegia seis
de pandillas o maras, etcétera. Que influyen en actividades que son: Textil y Confección, Plástico,
dificultar un mayor crecimiento económico. Química y Farmacia, Electrónica, Aeronáutica y
Servicios Internacionales a Distancia, todas ellas
En 2011 los gobiernos de El Salvador y de Estados cuentan con Ventajas Comparativas Reveladas lo
Unidos suscribieron el Pacto Para el Crecimiento, en que es indicativo de que cuentan con adecuada
el documento de diagnóstico se llegó a concluir que inserción en el mercado internacional.
el clima de inseguridad y de elevada criminalidad, así .

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4.4 Tipo de cambio unificado y es rígido, establecido por la Ley de Integración

competitivo (NO CUMPLIDO) Monetaria. Esta situación ha provocado que la
moneda nacional se ha mantenido sobrevaluada,
El Consenso de Washington establece que las generando con ello un sesgo antiexportador,
economías deben contar con una política cambiaria que frena las ventas al exterior y le proporciona
que sea congruente con el esquema de liberalización, ventajas a las importaciones. El haber mantenido
sin que intervenga ninguna autoridad monetaria en el tipo de cambio sin modificaciones, ha impactado
su determinación y por tanto el tipo de cambio debe negativamente en el sector exportador, que ha
establecerse de acuerdo con el mercado de divisas. tenido que pagar un precio mayor por los insumos,
mientras que ello no se ha reflejado en mejores
Después de contar con varios tipos de cambio, ingresos por sus productos. La moneda nacional, el
éste se unificó a partir de 1990. Pero en ningún colón, se apreció lo que condujo al abaratamiento
momento se tuvo un tipo de cambio competitivo, ya de las importaciones y al encarecimiento de las
que éste siempre se ha mantenido sobrevaluado. En exportaciones. Que ha repercutido en mantener un
los años de 1993 a 2000, cuando el tipo de cambio persistente déficit en la cuenta comercial externa.
fue estable en ¢8.75 por $1.00, se logró mantener
en dicha paridad por el manejo intervensionista Con la dolarización, la idea de un modelo de desarrollo
que el BCR hizo en el mercado de divisas. En hacia fuera quedó definitivamente descartada... Como el
este periodo, había sobre oferta de dólares en el sector exportador no se desarrollará, el equilibrio de pagos
mercado, que en buena medida es resultado de los dependerá del crecimiento de las remesas, la inversión
ingresos por remesas, por lo que el tipo de cambio extranjera y el endeudamiento externo. Es probable que las
tenía una presión a revalorizarse. Para evitar esta remesas sigan creciendo, pero no la inversión extranjera, que
situación, el BCR adquiría los dólares producto del busca seguridad política y social (que El Salvador no tiene),
exceso de su oferta y para evitar un aumento de la elevada productividad (que tampoco se tiene) y seguridad en el
oferta monetaria que desembocara en un proceso sistema financiero (que en el país es oligopólico) y presenta una
inflacionario, esterilizaba dicha compra mediante amenaza de quiebra para los débiles... En una economía con
la emisión de diversos Títulos Valores1, que se los exportaciones penalizadas y poco competitivas, si la inversión
colocaba al sistema financiero, con la finalidad de extranjera no aumenta y si las importaciones se encarecen,
restarle liquidez a los bancos y de esta forma retirar habrá una crisis en la balanza de pagos que provocará más
el exceso de dólares que hubiese en el mercado, con endeudamiento externo o una caída de la producción (para
lo cual mantuvo estable el tipo de cambio respecto frenar las importaciones). En otras palabras, los problemas
del dólar y se logró que la inflación fuera de un del sector externo se trasladarían al interior de la economía,
dígito. mediante el control del crédito, la inversión y la producción.
El desempleo y la caída del ingreso serán las expresiones más
Como medida extrema del manejo de la política crudas de la crisis (Villalona. SF Escrito entre 2001 y
cambiaria, en 2001 se decidió que la economía se 2004).
dolarizara, desapareciendo el colón como moneda
de circulación, dado que el BCR ya no podrá emitir 4.5. Extranjerización de la economía
más moneda nacional, según lo establece la Ley de
Integración Monetaria. A la par del proceso de privatización se inició el
fenómeno de la extranjerización de actividades
El manejo intervencionista de la autoridad económicas relevantes, varias actividades realizadas
monetaria en mantener un tipo de cambio sin por el Sector Público pasaron directamente a ser
que experimentase modificaciones, de 1993 a actividades privadas con fuerte componente de
2000 el tipo de cambio fue estable, en ₡ 8.75 capital extranjero, tal fue el caso de la telefonía, del
por un dólar y de 2001 a 2017 el tipo de cambio registro de personas y de automóviles, la refinería de
petróleo, la distribución de energía y la generación
1 Los Títulos valores emitidos consistieron en Certificados de
Estabilidad Monetaria (CEM), Certificados de Administración
térmica, incluso la generación geotérmica estuvo
Monetaria (CAM) y Certificados de Administración Monetaria a punto de que pasara a control de un consorcio
a Descuento (CAM-D). extranjero.

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A este respecto es importante aclarar que buena que empresas privadas, que nunca estuvieron bajo
parte de las privatizaciones fueron adquiridas dominio público, experimentaron el mismo proceso:
por capitales salvadoreños durante la década de la cementera, línea aérea, comercio, bebidas, medios
1990, pero ya en la siguiente década, la primera de comunicación, etc. En el Cuadro 7 se presenta
del Siglo XXI varias de ellas fueron vendidas a a aquellos activos que fueron propiedad de capital
capitales extranjeros, los principales bancos que salvadoreño, ya sea privado o público, que han
aglutinan más del 85% de las actividades financieras pasado a ser propiedad de consorcios extranjeros.
pasaron a manos de consorcios internacionales, las Varios de ellos han cambiado de propietario
Administradoras de Fondos de Pensiones, al igual internacional.

4.6. Cumplimiento del decálogo del El resto de medidas fue cumplida. Esto indica que
consenso de Washington: 9.5 de 10 al revisar el espectograma que está en el Gráfico 1,
la Política Económica como tal (entendida como la
capacidad que tiene el sector público de intervenir
Al hacer un balance acerca del cumplimiento del
en la economía), se desplazó hacia la derecha, hacia
decálogo del Consenso de Washington no resulta
más mercado, el neoliberalismo llegó a ser el
poner una calificación de 9.5/10, el único que no
paradigma económico predominante.
se cumplió fue el de establecer un tipo de cambio
competitivo, ya que el referido a la unificación
El partido ARENA había cumplido su promesa de
cambiaria sí fue de fiel cumplimiento, a partir
liberalización económica, de dejar de lado el modelo
de 1993 desapareció el mercado negro y las
sustitutivo de importaciones, logró desmontar el
transacciones internacionales se hicieron a un tipo
esquema proteccionista e interventor en el que se
de cambio único, de ₡ 8.75 por un dólar, a la par de
sustentó. En buena medida ello fue posible gracias
esta medida se aplicó un irrestricto acceso al dólar.
al control que ejerció sobre los tres Órganos de
Gobierno, mantuvo la presidencia de la república

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entre 1989 y 2009, mantuvo control sobre el Órgano En El Salvador, el gasto público social se ha duplicado,
Legislativo de 1988 a 1997 y perdió el control de la pasando del 6.86% del PIB en el período 1995-1999 a ser
mayoría calificada (2/3 de los diputados) a partir de del 12.2% del PIB en el período 2005-2010. Asimismo,
2003, cuando el partido FMLN logró un número con la aprobación de la Ley de Desarrollo y Protección
significativo de diputados que eran necesarios para Social, del 3 de abril de 2014, se establece el marco legal
poder lograr dicha mayoría. para el desarrollo humano, protección e inclusión social, que
promueva, proteja y garantice el cumplimiento de los derechos
de las personas. Con esta ley se asegura que el Estado será el
4.7. En 2009 el FMLN gana la presidencia garante de los derechos humanos, procurando que la población
introduce lo social con enfoque de tenga acceso a los recursos básicos para la satisfacción y
derechos el ejercicio de sus derechos y para el cumplimiento de sus
deberes. (Lazo. 2016).
En junio de 2009 asume la presidencia Mauricio
Funes candidato del FMLN, quien constituye Los programas que contiene la Ley de Desarrollo y
un gabinete plural, desde su inicio, atendiendo la Protección Social son los siguientes:
necesidad de que haya un enfoque de derechos en
la política económica a aplicar. A. Comunidades solidarias, urbanas y rurales.
B. Dotación de uniformes, zapatos y útiles
En los últimos años, ha surgido la necesidad escolares.
de conocer los impactos que la política C. Alimentación y salud escolar.
macroeconómica tiene sobre la realización de los D. Vaso de leche.
derechos económicos y sociales en muchos países. E. Programa de Apoyo Temporal al Ingreso.
Estos derechos humanos corresponden a lo que se denomina F. Ciudad Mujer.
de segunda generación. Para ello, es necesario identificar los G. Nuestros Mayores Derechos.
canales de interacción entre la política fiscal y los derechos H. Pensión Básica Universal.
económicos y sociales, principalmente los referidos a la I. Programa de Agricultura Familiar.
alimentación, salud y trabajo. Cabe señalar que el objeto J. Paquetes agrícolas.
de toda política pública es la consagración del Estado de K. K.Acceso y cobertura universal a la salud
derecho, la democracia y la extensión del goce de los derechos integral, pública y gratuita.
humanos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. L. Acceso y mejoramiento de vivienda.
Por tanto, toda política pública basada en derechos deberá M. Infraestructura social básica.
considerar como hilos conductores los principales valores N. Atención integral a la primera infancia.
que emanan de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y de todos los textos declarativos y convencionales (Al momento de aprobación de dicha ley) El FMLN era
posteriores. Para que el sector público pueda hacer una (sic) el partido en el gobierno... Este fue un acontecimiento
política pública democrática deberá partir de las demandas de histórico que causó varias transformaciones, entre las
la sociedad civil, para lo cual debe desde luego aceptar, pero más destacadas hubo tres: la política social, las políticas
además educar y promover, el empoderamiento de la sociedad sectoriales y el modo de acceso de los grupos de interés a
civil. Conviene acotar que los derechos económicos, sociales las decisiones gubernamentales. La política social tuvo un
y culturales son conocidos como los derechos de la igualdad. viraje a partir de 2009, buscando combatir la pobreza,
(Lazo. 2016). corregir la desigualdad, procurar procesos de inclusión y crear
mecanismos de redistribución. Por esos propósitos se creó el
Los gobiernos del FMLN, 2009 – 2019, han puesto sistema de protección social, que englobó sus programas con el
énfasis en estos aspectos. En el ámbito de los derechos enfoque de derechos. (Turcios. 2017).
humanos, el gasto social es el componente más importante; el
aspecto social se ha convertido desde hace algunos años en la En los ocho primeros años de gobierno del FMLN
mayor preocupación y en el tema prioritario para los países (2009-2017), no ha logrado realizar ninguna
de Centroamérica y México, a fin de disminuir los niveles de transformación estructural, ni revertir ninguna de
pobreza, desigualdad y vulnerabilidad. las transformaciones neoliberales que se aplicaron

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entre 1990 y 2009. La única propuesta que ha 5.1. Educación

presentado al respecto tiene que ver con pensiones,
y pasar a un sistema mixto complementario, De acuerdo con datos oficiales de la Dirección
donde existan dos pilares, uno de capitalización General de Estadística y Censos (DIGESTYC),
individual manejado siempre por Administradoras en 1991, último año del conflicto interno, el
de Fondo de Pensiones (AFP) y el otro, un pilar analfabetismo afectaba al 25.9% de la población,
solidario, controlado desde la esfera pública. Esta la cuarta parte no sabía leer y escribir, una vez
fue presentada durante el primer trimestre de 2016 se suscribieron los Acuerdos de Paz y que se
y no logró los votos legislativos requeridos. pudo iniciar una cierta reorientación de gasto
hacia aspectos sociales, educación y salud, se
5. Resultados Obtenidos Durante 1990- inició un proceso de reducción significativa en el
2016 analfabetismo, en 2000 ya era de 17.9%, en 2010 se
había reducido a 14.2%, en dos décadas el avance
A más de un cuarto de siglo de aplicación de fue de 11.7%, en 2015 se ha reducido a 11.2%. En
políticas neoliberales, se pueden apreciar diversos dos décadas y media hay una significativa reducción
resultados en lo económico y en lo social, entre los a la mitad en el indicador de analfabetismo, según
que destacan los siguientes: se observa en el Gráfico 4.

Hay un avance importante en términos de cobertura 1991 era de 5.4 años estudiados, en 2000 subió a
en educación, cada vez hay menos población que no 6.8 años, en 2010 a 7.6 años y en 2015 a 8.2 años,
sabe leer ni escribir, esta situación se refleja en que hay una clara tendencia que los años promedio de
la Población Económicamente Activa (PEA) ha ido estudio de la PEA se vayan incrementando, lo cual
incrementando el promedio de años de estudio, en es positivo.

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Si bien, la cobertura ha experimentado avances Egresados de Educación Media (PAES), indica que
significativos, no puede decirse lo mismo respecto en 1997, año en que inició, los resultados promedio
de la calidad. Al revisar los resultados históricos fueron 6.1, en 2000 bajó a 5.2, cinco años después
de los resultados de la PAES, para los estudiantes en 2005 bajó a 5.04, en 2010 sube a 5.14 y en
que finalizan su educación media pre-universitaria, 2016 llega a ser 5.26 el promedio. Estos resultados
los resultados no arrojan avances significativos. Al todavía denotan una falencia mayor cuando se
revisar el Cuadro 8, sobre los resultados históricos refieren al área de matemática, donde el promedio
de la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para resulta inferior.

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5.2. Reforma en salud (41%) y para 2016 ejecutó $231.1 millones (34%),
mientras que el tercer nivel, el de especialización,
En 2009 se diseñó una profunda reforma en salud, en 2010 ejecutó $92.6 millones (19%) y hacia 2016
encaminada a privilegiar la parte preventiva, así como alcanzó $53.8 millones (18%)
a mejorar la red de atención primaria, secundaria y
terciaria en salud. Gracias a este esfuerzo la red de La salud pública, con todos sus componentes:
servicios de salud se ha ampliado y fortalecido de Ministerio de Salud de El Salvador (MINSAL),
413 establecimientos de salud existentes en 2008 a Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS),
815 en 2016, prácticamente se han duplicado. Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial,
Sanidad Militar, Centro Farmacéutico de la Fuerza
Los Equipos Comunitarios de Salud (ECOS), que Armada (CEFAFA), Consejo Superior de Salud
son parte fundamental de la reforma, han logrado Pública, Dirección Nacional de Medicamentos,
diseminarse en la mayoría de municipios, en 2016, Gobiernos locales, Empresas Públicas, es la que
184 municipios ya contaban con ellos, quedando atiende al grueso de la población, se calcula que
78 sin cubrir y que corresponden, por lo general, a cubre a cerca del 80% de la población y sus gasto
localidades con mayor nivel de desarrollo relativo. representa una proporción alta respecto del total
que se gasta en materia de salud en la sociedad
En 2010 el primer nivel de atención ejecutó $162.6 salvadoreña, en 2009 representó el 60.5% del total
millones (33% del total), para 2016 el monto gastado y en 2016 sube la proporción a 66.2%, según
ascendió a $262.4 millones (39% del total), se puede el Cuadro 9. Lo que denota un mayor interés de
apreciar la apuesta a reforzar aspectos preventivos. parte del sector público en atender requerimientos
El segundo nivel en 2010 ejecutó $197.4 millones de salud de la población.

Gracias a la reforma en salud, se ha logrado reducir 5.3. Mercado laboral

y/o controlar epidemias como la malaria, dengue,
chikungunya, poliomielitis, zica, sarampión, fiebre El comportamiento del mercado laboral para
amarilla, etc. En muchos casos se ha recurrido a el período 1991 a 2015, Gráfico 6, arroja que el
la utilización de programación matemática para principal problema es el alto nivel que representa
prevenir los acontecimientos (por ejemplo, control la subutilización, que se mide sobre la población
previo de vectores que sirven de mecanismos de urbana, que en términos promedio para la serie llega
transmisión de epidemias, tomando en cuenta a ser de 22.1% para la Población Económicamente
series históricas y sitios de propagación). Activa (PEA) de 16 años y más, con ligeras
Mención especial merece la puesta en ejecución de variaciones a lo largo de la serie, en 1991 alcanzó
la Ley de Medicamentos (2010) que ha permitido 21.2%, hacia 2000 llegó a 17.1% en 2005 fue de
una reducción significativa en el precio de los 20.9%, en 2010 alcanzó 21.2% y cerró en 2015 con
medicamentos, en una mejora en la calidad de los 20.6%. El nivel máximo se alcanzó en 1992 cuando
mismos. alcanzó 26.9% de la PEA y su menor valor se logró
en 2000 con 17.1% de la PEA.

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El desempleo abierto, a nivel nacional, experimentó El mercado laboral se ha visto influenciado por
un promedio durante la serie de 6.7%, el máximo el fuerte flujo migratorio hacia el exterior, no hay
valor se obtuvo en 1999 con 7.3% de la PEA y el cálculos precisos, pero se calcula que la población
menor que fue de 5.9% fue logrado en dos años: que reside en el exterior ronda por los 2.5 millones,
2008 y 2013. que representa lo acumulado desde la década de los
año 80 del siglo XX hasta la fecha. Esta situación le
El desempleo abierto se ha mantenido en valores resta presión al mercado laboral
bajos, no así el subempleo que se constituye en el
principal problema que aqueja al mercado laboral
salvadoreño.

5.4. Pobreza A partir de 2000 la pobreza extrema se ha estado

reduciendo de forma continua, en 2005 afectó a
Avances en la pobreza, en 1991 la pobreza aquejaba 12.3% de la población, en 2010 al 11.2% y cierra en
a la mayor parte de la población, el 65.9% se 2015 incidiendo sobre el 8.1% de los salvadoreños.
encontraba bajo la línea de pobreza y el 32.6% en
extrema pobreza, después de los Acuerdos de Paz Por su parte, la pobreza relativa ha tenido un
se han logrado avances importantes en el combate comportamiento errático, en 2005 el 22.9% de la
a este flagelo, a finales del Siglo XX el 63.5% de la población se encontraba en esta situación, en 2010
población continuaba en situación de pobreza. sube la incidencia a 25.3% y para 2015 sube aún
más a 27.7%.
A partir del año 2000 se aplica un cambio
metodológico en el cálculo de la población que Este comportamiento ha permitido que el umbral
reduce significativamente los indicadores de de la pobreza se mantenga sin mucha alteración,
pobreza, este cambio obedeció a que en 2007 en 2005 el 35.2% de la población está bajo la línea
se realizó el Censo de Población, que arrojó una de pobreza, dato que se ha mantenido con ligeras
reducción significativa en el cálculo del total de la variaciones y el año de 2015 cerró con 35.8% de
población y el volumen de población al analizarlo población en situación de pobreza.
de forma retrospectiva a partir del año 2000,
ello generó nuevos indicadores, así se tiene que A partir del comportamiento de la población en
para dicho año la pobreza incidió en 38.8% de la situación de pobreza se puede colegir que ha habido
población, la relativa afectó al 22.7% y la extrema una apuesta al combate de la pobreza extrema,
pobreza al 16.1%. Ver Gráfico 7. lo cual en sí es positivo, pero se ha descuidado el
atacar la pobreza relativa.

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El flujo de remesas que envían los salvadoreños la medición oficial de la pobreza es con base a los
radicados en el exterior, que supera al 15% del ingresos de los hogares y las remesas forman parte
PIB, se constituye en un importante elemento de dicho ingreso).
que reduce la pobreza (se debe tener presente que

Si bien la pobreza de El Salvador es relativamente alta, de Gini que esté por arriba de 0.50 es considerado
ésta es consistente con su nivel de ingreso. También se puede muy inequitativo), durante el período 2009 a 2015 el
observar que, si bien la relación entre PIB per cápita y nivel promedio se reduce a 0.41, y lo que es más, en 2014
de pobreza es claramente negativa, la relación entre PIB y 2015 presenta valores que se consideran muy
per cápita y niveles de desigualdad es menos clara… en los bajos, de 0.38 y 0.37 respectivamente. Gráfico 8.
últimos 20 años y en particular en la segunda década, se
implementaron programas focalizados a los pobres. Dichos Esta reducción ha sido reconocida por organismos
programas entregan transferencias directas e incrementan el internacionales como CEPAL, que reconoce que El
ingreso de los hogares pobres. Tal es el caso del programa Salvador ha experimentado avances significativos y
Comunidades Solidarias Rurales. Mayores Derechos, que que se encuentra en un lugar privilegiado dentro de
entrega US$ 50 al mes a los adultos mayores de 70 años, los países de América Latina, en 2015 únicamente
y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso. … (estos) 3 países se encontraban en mejor posición,
cambios han contribuido en mayor o menor manera a las concretamente: Uruguay, Argentina y Venezuela
reducciones observadas en la pobreza y la desigualdad en el (CEPAL. 2016). Los avances en los programas
país. (Tejerina y Muñoz. 2015). sociales implementados a partir de 2009 en buena
medida se reflejan en el comportamiento del Índice
5.5. Concentración del ingreso de Gini.

Una de las principales transformaciones

experimentadas está relacionada con una sensible
reducción en la concentración del ingreso y por
ende en las inequidades, para ello se recurre a
revisar el comportamiento del índice de Gini.
de 0.5 se consideran como de alta concentración, entre 0.45
y 0.5 de bastante concentración, entre 0.4 y 0.45 de mediana
En el período que va de 1995 a 2008 el promedio concentración y por debajo de 0.4 de baja concentración.
de Gini ascendió a 0.50 que lo colocaba en una América Latina es el continente que presenta la mayor
concentración del ingreso con Gini que sobrepasa de 0.5,
situación de muy alta concentración2 (todo valor (0.54), los expaíses socialistas tenían cerca de 0.25, en los países
2 INTERPRETACIÓN: El Índice de Gini que sobrepasa europeos andan por 0.32.

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5.6. Economía que consume en exceso y En contraposición, la variable consumo ha

que no invierte lo necesario sido altamente dinámica, entre 1990 y 2008 en
promedió 99.1% respecto del PIB y en el período
Una de las debilidades que presenta la economía 2009 y 2016 subió a 103.2%. La explicación de
salvadoreña es que invierte muy poco y por ende este comportamiento macroeconómico entre
consume en exceso. Para que una economía pueda inversión y ahorro proviene de medidas de
tener un crecimiento a mediano y largo plazo política económica que se adoptaron en los inicios
necesita sacrificar consumo presente y destinarlo a del modelo neoliberal, que provinieron de cuál
inversión, se considera que la inversión debe estar debería ser el mejor mecanismo para esterilizar el
por arriba del 25% del PIB de forma sostenida, y efecto inflacionario del flujo de remesas, que han
esta relación nunca se ha logrado, al menos de 1960 representado entre 16% y 18% respecto del PIB,
a la fecha. y con la finalidad de evitar la enfermedad holandesa
3
que traería el flujo de remesas se propuso por
La etapa de mayor crecimiento que se ha observado economistas de la Universidad de Chicago que
aconteció entre 1960-69 cuando la economía se hiciera facilitando la importación de bienes de
presentó una tasa promedio cercana al 6%, y la consumo, de ahí la desgravación arancelaria, la firma
inversión fue de alrededor de 20% respecto del de tratados comerciales, la apreciación cambiaria al
PIB. Después de esa época la economía no ha mantener invariable el tipo de cambio, entre otras
presentado tasas de crecimiento altas y la inversión medidas adoptadas.
ha estado lejos de llegar al 25% respeto del PIB.
La relativa abundancia de divisas se ha desperdiciado
Entre 1990 y 2008 el promedio de la inversión al fomentar importaciones de bienes de consumo
fue de 16.7% como proporción del PIB, lo que y no aprovecharla para fortalecer la economía a
representa un alejamiento de 8.3% por sobre el través de su utilización en la importación de bienes
mínimo recomendado. Mientras que entre 2009 y de capital, en capacitación técnica de la mano de
2016 el promedio fue de 13.9%, lo que representa obra (becas para doctorados en ciencias) y otras
un alejamiento de 11.1%. Después de los Acuerdos modalidades. Lo que hubiese repercutido en poder
de Paz la economía ha invertido de una forma no contar con un mejor ambiente para inversión.
satisfactoria con los requerimientos que exige una 3 La enfermedad holandesa se refiere a que en Holanda
economía dinámica. Gráfico 9. cuando se descubrió petróleo en el Mar del Norte, de repente
experimentó una creciente masa monetaria que generó
inflación, precisamente es la tendencia al alza en los precios lo
que se denomina enfermedad holandesa.

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Como resultado de la liberalización comercial, alto componente importado, lo que se refleja en

la balanza comercial y la cuenta corriente de la un menor dinamismo hacia la producción interna,
balanza de pagos se han desajustado. El desbalance con lo cual, no se aprovecha de forma adecuada
comercial es tal, que las importaciones superan con el elevado nivel de consumo nacional de que se
mucho al monto de las exportaciones, situación que dispone, que en términos macroeconómicos es
se traduce en que la demanda interna presenta un similar o incluso superior al PIB.

5.7. Economía que fomenta

importaciones y castiga De acuerdo con el Gráfico 10, se observa que
exportaciones entre 1990 y 2008 una tendencia creciente de las
importaciones, como consecuencia de los efectos
En 1989, cuando Cristiani toma posesión de la de la crisis mundial que se inició en 2008, dicha
presidencia, buena parte de su propuesta económica tendencia se rompe e inicia un declive en su
era la de fortalecer las exportaciones, se indicó en importancia, que es explicada ante todo por la
su momento que estaba por su fortalecimiento, sensible reducción en el precio de los hidrocarburos.
para ello se eliminaron todos los impuestos a las
exportaciones (que durante el modelo ISI fueron Por su parte, las exportaciones han mantenido una
parte fundamental del mismo), y se esperaba que se tendencia hacia una mayor participación como
lograra tener superávit comercial. proporción del PIB, que es lenta.

Pero lo que en realidad ha acontecido, es lo contrario, El comportamiento del déficit comercial ha sido
si bien es cierto que las exportaciones han crecido, variable, entre 1990 y 1999 representó una media
las importaciones han sido más dinámicas, prueba de 13.8% respecto del PIB, entre 2000 y 2009 subió
de ello es el creciente nivel del déficit comercial. a 17.9% y de 2010 a 2016 experimentó una leve
En la práctica lo que se ha tenido es un modelo reducción y llegó a ser de 17.4%. Se observa un
fomentador de importaciones y ha generado un nivel crónico de déficit comercial, que dista mucho
sesgo anti exportador, tal como se indicara en el del propósito que se dijera cuando se inició con la
literal anterior, proveniente de la desgravación puesta en marcha del modelo neoliberal, de que se
arancelaria y de sobrevaluación de la moneda (entre tendría una política de fomento de exportaciones,
1991 y 2008 el tipo de cambio se mantuvo en ¢8.75 y como ya se indicara, en realidad lo que ha
por dólar y el tipo de cambio de paridad con el acontecido es una política de favorecimiento a las
dólar debería haber sido de ¢11.05 por dólar hacia importaciones.
2008 (Lazo. 2011)).

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5.8. Baja carga tributaria y tributación proporción se ha ido reduciendo con el transcurso
regresiva del tiempo, en 1995 pasó a ser $2.53, en 2000 llegó
a $2.13, en 2005 experimenta un leve incremento a
Uno de los aspectos primordiales del Consenso de $2.18, en 2010 baja del umbral de los dos dólares y
Washington es la reforma tributaria, que conduce llegó a ser de $1.90 y se cierra en 2016 con $1.50.
a privilegiar la tributación indirecta, basada en el Lo que esta situación indica es que cada vez se ha
principio tributario de neutralidad4, simplificar la ido reduciendo la regresividad, sin que desaparezca.
estructura tributaria (depender a lo máximo de 4 A partir de 2009 se han aplicado varias reformas
tributos), simplificar el impuesto a la renta (reducir fiscales que han tendido a reducir regresividad
tramos y reducir tasas marginales), así como tributaria.
eliminar tributos que afecten o tiendan a reducir las
decisiones de inversión. En términos de simplificación, en la actualidad se
depende de dos tributos: IVA y renta, entre ambos
En El Salvador todo se aplicó, se colocó el IVA, se recolecta 83.3% del total.
se simplificó el impuesto a la renta (la renta de
empresas pasó de tener 25 tramos y una tasa
marginal máxima de 65% a tener un solo tramo
con tasa única de 25%, que posteriormente fue
aumentada a 30%), se eliminaron los impuestos a
la herencia y donaciones, así como al patrimonio y
a las exportaciones y El Salvador continúa siendo el
único país de América Latina que no cuenta con un
impuesto que grave la riqueza.

La estructura tributaria se caracteriza por ser

regresiva, predominan los tributos indirectos, en
1990 por cada dólar recolectado de tributos directos
se recaudaban $2.92 de tributos indirectos, esta
4 El principio de neutralidad indica que los tributos no deben
alterar la preferencia de los agentes económicos, ni modificar
los precios relativos de los bienes y servicios, es decir, deben
gravar todos los bienes y servicios con la misma tasa, alícuota
o proporción. El ejemplo más claro al respecto es el IVA con
tasa única, general y sin exclusiones.

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Por otra parte, se tiene una baja presión tributaria, Por su parte el nivel del déficit fiscal del Sector
en 1990 fue de 9.1% en 1995 llegó a 11.2%, en 2010 Público No Financiero (SPNF), que nunca se ha
baja a 10.2%, en 2005 sube a 12.5% y se cierra en disparado de forma exabrupta, entre 1990 y 2016
2016 con 15.5%. Gráfico 11. Si bien es cierto que se el nivel máximo llegó a 4.6% respecto del PIB
ha logrado incrementar la captación tributaria como en el año de los Acuerdos de Paz, el segundo en
proporción del PIB, todavía resulta ser insuficiente. importancia que en 2009 con 3.9% año de la mayor
De acuerdo con datos de CEPAL, hacia 2015 en la afectación por la crisis mundial, el tercero aconteció
Región Centroamericana, las presiones tributarias en 2001 con 3.6% año de los dos terremotos.
fueron las siguientes: Guatemala 10.4%, Costa
Rica 13.3%, El Salvador 15.0%, Nicaragua 15.3%, Un aspecto preocupante es la baja participación
Honduras 16.9% y el promedio de América Latina que tiene la inversión o gasto de capital del SPNF,
se situó en 18.1%. El Salvador se encuentra en la en toda la serie considerada, de 1990 a 2016 el
medianía de la América Central y 3.1% puntos por promedio de esta variable es de apenas 3.6% del
abajo del promedio de América Latina y El Caribe PIB, con lo preocupante que entre 2010 y 2016 sea
(CEPAL, 2015). todavía más baja, con 3.0% respecto del PIB.
De acuerdo con CEPAL, en la región los
5.9. Gobierno con insuficientes ingresos indicadores por países de América Central, hacia
para atender compromisos 2015 la proporción que representa el total del gasto
respecto del PIB es la siguiente: Guatemala con
El Salvador, tal como se indicó en el literal 13.1%, El Salvador 16.5%, Nicaragua 18.3%, Costa
anterior, cuenta con una baja presión tributaria, Rica 20.8% y Honduras 22.5%, del promedio de
esta situación, radica en una real debilidad pública, América Latina y El Caribe fue de 25.6% (CEPAL.
ya que capta pocos recursos para poder hacerle 2015).
frente a los compromisos que como gobierno debe
atender, de ahí la limitante estructural que tienen los Según los datos de CEPAL, El Salvador cuenta con
gastos públicos y la persistencia crónica de déficit un nivel de gasto púbico que es bastante bajo, sólo
fiscales. por arriba de Guatemala y a 9.1% por abajo del
promedio de América Latina y El Caribe
Según los datos del Gráfico 12, entre 1990 y 1999
el total del gasto como proporción del PIB alcanzó
18.1%, subió ligeramente a 18.7% entre 2000 y
2009 y experimentó un alza a 21.5% para los años
que van de 2010 a 2016.

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5.10 Gobierno con deuda creciente sin considerar los costos de la transición y lo más
grave, sin una reforma fiscal que apalancara dichas
En los dos literales anteriores queda claro que el obligaciones.
SPNF tiene una insuficiencia crónica de ingresos
tributarios y por otra parte la totalidad de gastos De acuerdo con información del Gráfico 13, la
supera a la captación, de ello deriva en el crónico Deuda Total en 1991 representó 65.4% del PIB y
déficit fiscal de que adolece, para poder cubrir la en 2016 la proporción es similar con 67.4%, pero
brecha que deja el déficit, se recurre a operaciones en 1998 alcanzó su punto más bajo, con 38.6%,
de endeudamiento, en materia de economía fiscal, a partir de dicho año ha experimentado una
el déficit es cubierto con endeudamiento. De ahí tendencia creciente. La deuda del SPNF siguió una
que se tenga un nivel creciente de deuda del SPNF. tendencia muy similar a la del total de la deuda,
Y a las operaciones de endeudamiento del SPNF pero a partir de 2006 se rompe esta tendencia
se le ha agregado una nueva presión derivada de paralela cuando aparece el endeudamiento para el
las obligaciones que requiere la privatización de pago de pensiones derivado del Fideicomiso de
pensiones que se inició en 1998, que se explican Obligaciones de Pensiones (FOP). A finales de
fundamentalmente por los pagos de pensiones de 2016 la deuda derivada de pensiones representa
la transición, es decir para cubrir lo que hay que 23.9% respecto del PIB y la tercera parte del total
trasladarle a los jubilados que se quedaron en el del saldo de la deuda pública.
sistema público (ISSS e Instituto Nacional de
Pensiones de los Empleados Públicos –INPEP-) El saldo de la deuda del SPNF ha presentado la
cuyas reservas técnicas se agotaron en 2001, así siguiente evolución: entre 1990 y 1999 promedió
como de aquellos que pudiendo quedarse en el 40.3% respecto del PIB, entre 2000 y 2009 alcanzó
sistema público optaron por trasladarse a una 40.2%, sin experimentar sobresaltos, pero entre
Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) y 2010 y 2016 sube a 48.1%, si bien se incrementa,
que se conocen como Optados A y B, y a los B a no lo hace de forma desproporcionada.
partir de 2006 se les reconoce derechos de pensión
vitalicia similar a que si se hubiesen quedado en Por su parte, el saldo de la deuda del SPF, entre
el sistema público. También presiona el hecho de 1990 y 1999 representó 6.8% respecto del PIB y
que cuando a un pensionado de AFP se le agota no experimentó cambio entre 2000 y 2009. Pero a
su cuenta individual, pasa a recibir pensión mínima partir de 2010 si hay un cambio significativo y más
con responsabilidad del Estado. que duplica su participación al llegar a 14.9%. La
explicación es que el endeudamiento por pensiones
El endeudamiento creciente del Sector Público derivada del FOP a partir de 2006, se refleja en
ocasionado por obligaciones de pensiones obedece las cuentas del SPF, aunque el pago de su servicio
que fue una reforma que se hizo muy a la ligera, (amortización e intereses) es obligación del SPNF.

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Esta situación de la deuda pública, derivada (FUSADES), algunos sindicatos, etc., la presentada
del manejo de la privatización de pensiones, por el partido Gran Alianza por la Unidad Nacional
ha conducido a situaciones de crisis fiscal, de (GANA), y la del movimiento social. Las cuatro
caída en calificaciones de riesgo y en impagos de coinciden en que se está en situación de crisis, que
compromisos. Que ha encendido ya no alertas sino la crisis deriva en que la cuenta individual tal cual
alarmas sobre el futuro del esquema de pensiones requiere cambios, que exige transformación y que
privadas, ha derivado en al menos cuatro propuestas deben existir dos pilares, uno de cuenta individual
de reformas al mismo, presentadas por el Gobierno y otro pilar solidario, en lo que difieren es sobre
en primer trimestre de 2016 y en 2017 han aparecido quién debe administrar el pilar solidario. Habrá por
tres propuestas, la abanderada por la Asociación tanto una transformación importante en el tema de
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), Fundación pensiones.
Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

5.11 Economía con lento crecimiento se atreven a indicar que el verdadero problema
radica en la extrema polarización que se tiene
La economía salvadoreña en el período 1990 a 2016 en la sociedad y que mientras no se resuelva,
ha experimentado varias propuestas de crecimiento, cualquier medida de política económica que se
que van desde la liberalización de la economía, la adopte será ineficaz o al menos limitada en su
desgravación arancelaria, la de hacer de El Salvador capacidad de reactivar la economía.
una gran zona franca, de dolarizar, de apoyar
sectores sociales que históricamente han estado
marginados (contar con mayor demanda interna
mediante penetración de mercado a través de
redistribución del ingreso – reducción del Índice de
Gini), de contar con una política de transformación
productiva. Pero la economía no responde con
crecimiento económico altamente dinámico, tasas
por arriba del 5% y sostenidas durante un largo
período.
El Gráfico 14 es claro en mostrar que se está
lejos de poder contar con una economía que
sea verdaderamente dinámica. Hay quienes

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5.12 Recomposición en la estructura Por su parte, el sector agropecuario mantiene un

económica, largo plazo. 1950-2015 constante declive en su aporte al PIB, si en 1950
aportó 38.6%, en 1960 contribuyó con 31.0%, en
A partir de 1950 han transcurrido 66 años, se han 1970 reduce a 26.4% en 1980 lo hace aún más a
aplicado dos grandes transformaciones, una que 25.9%. Durante todos estos años, a pesar de ir
va de 1950 a 1989, que hemos denominado de perdiendo participación se mantuvo por arriba
aplicación del estado de bienestar, con aplicación del sector industrial y ya en 1985 se produce un
del modelo ISI y de aplicación de reformas hecho relevante, es desplazado a tercer lugar y
estructurales, también incluye a la mayor parte es superado por el sector industrial, su aporte
del conflicto interno que desangró a la sociedad de 18.9% es inferior a la participación industrial
salvadoreña. La otra que se inició en 1989 y que se con 20.7%. En 1990 contribuye con 17.5%, las
mantiene vigente, cuyas principales características repercusiones del conflicto afectaron fuertemente
que la definen es el desmontaje del modelo ISI y al sector agropecuario, debe tenerse en cuenta
sustituido por el modelo neoliberal basado en el que el principal teatro de acción del conflicto se
Consenso de Washington y a partir de 2009 se le desarrolló en áreas rurales; en 2000 con apenas
introduce lo social con enfoque de derechos. 12.7% en 2010 llega a 13.1% y cierra en 2015 con
11.9%. En 65 años perdió nada menos que 26.8%
Sin lugar a dudas que la estructura económica ha de aporte al PIB.
experimentado profundas transformaciones. De
acuerdo con el Gráfico 15, en 1950 la estructura Por su parte, el sector secundario o industrial que
económica estaba dominada por la producción en 1950 aportó 13.6% al PIB inició un crecimiento
terciaria o de servicios, con un aporte de 47.8%, le en su contribución al PIB, en 1965 gracias al
seguía el sector primario o agropecuario con 38.6% MERCOMUN ya había subido a 17.3%, en
y el secundario a industrial con apenas 13.6%. 1970 llega a 18.3% al inicio de la guerra, en 1980
experimentó una ligera reducción a 17.0%, a la
A partir de dicho año la participación de los salida del conflicto estaba por arriba del 20% y
servicios no ha dejado de crecer, en 1960 su aporte se ha mantenido con ligeros cambios en la época
al PIB era de 54.5%, en 1970 sube a 55.3%, en 1980 postconflicto, ya en 2000 contribuye con 23.0%, en
llega a 57.1%, en 1990 a 60.8% en 2010 a 61.1% 2010 lo hace con 22.8% y cierra en 2015 con 23.4%.
y en 2015 64.7%. La economía salvadoreña ha ido
fortaleciendo su economía en la parte de servicios
y en la actualidad prácticamente dos terceras partes
del PIB son aportadas por actividades terciarias.

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Se debe tener presente que buena parte de las calculado el traslado intersectorial de excedentes
medidas neoliberales aplicadas tienen un sesgo que trae el diferencial en tasas de inflación. Durante
anti-industrial, la desgravación arancelaria, la el tiempo que tiene de vigencia el neoliberalismo
firma de tratados comerciales, la dolarización que se ha operado cierta reestructuración en el aparato
conlleva a una sobrevaluación de la moneda, no económico. Para poder analizar dichos cambios
representan medidas en pro del sector industrial. Si se han realizado cálculos sobre la diferencia entre
bien es cierto que las medidas de impulsar las zonas la estructura del PIB a precios constantes con la
francas han logrado compensar en cierta medida del PIB a precios corrientes, ello sirve para medir
el sesgo anti-industrial, no ha logrado revitalizar el impacto de la inflación, que afecta de manera
dichas actividades, prueba de ello es el relativo diferente a todos los sectores económicos, habrá
estancamiento en su contribución al PIB que se sectores que presentan una inflación por arriba del
observa desde 2000. promedio de la economía y viceversa5.

A manera de comprobación del sesgo anti-industrial

que ha traído consigo el modelo neoliberal se ha

5 La metodología utilizada para el cálculo del traslado datos anual del PIB por sectores, a precios corrientes y a precios
intersectorial de excedentes económicos ocasionado por el constantes. Tercero, para la serie de datos anualizada a precios
diferencial inflacionario es mediante los siguientes pasos: corrientes y a precios constantes se calcula su estructura, es
Primero, se obtienen dos series de datos, una a precios decir el porcentaje que cada sector tiene respecto del total del
corrientes y otra a precios constantes, las dos deben partir del PIB. Cuarto, con ambas series de datos en la estructura, por
mismo año definido como base. Segundo, se toma la serie de cada año de la serie, del PIB por sectores, a precios corrientes

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Los cálculos se presentan en el Gráfico 16, de el se económicos y sociales, lejos de ello muchos
puede deducir dos grandes momentos, uno que va desbalances se acrecentaron. A partir de 2009
de 1990 a 1998 en donde la inflación al interior de cuando se introdujo el enfoque de derechos hacia
cada sector no se diferencia de lo que ha acontecido las personas que se ha logrado garantizar ciertos
con los otros sectores. Pero la situación se modifica indicadores sociales.
de forma drástica a partir de 1999, el sector
servicios se dispara en cuanto percibir excedentes En el ámbito económico se ha puesto en marcha
de los otros dos sectores y es el gran ganador. la Política de Transformación Productiva que
privilegia seis actividades que cuentan con ventajas
Mientras que la industria y el agropecuario se comparativas reveladas. Pero los resultados en lo
convierten en trasladadores netos de excedentes, social y económico se ven debilitados por la grave
disputándose quien entrega más en cada año que restricción fiscal, de igual manera la polarización
pasa, de 1999 a 2005 el agropecuario entrega más política dificulta la aplicación de medidas que
que el industrial, pero a partir de 2006 esta situación puedan mejorar la situación económica.
se revierte y el sector industrial pasa a comandar la
entrega de excedentes por la vía de tener una tasa de Las oportunidades de ocupación con ingresos
inflación por abajo que presenta el sector servicios dignos no llegaron a cristalizarse, lo que ocasionó que
y la que tiene el agropecuario. para una buena cantidad de salvadoreños se fueran
desvaneciendo las esperanzas y las expectativas de
Con la finalidad de presentar cuánto se ha operado mejorar su situación; la emigración – que se había
con este tipo de cálculos, entre 1990 y 2016 se ha iniciado en menor medida en las décadas anteriores
trasladado nada menos que $7382.8 millones que – representó el camino que anualmente toman
en términos netos han ido a parar al sector terciario, decenas de miles de salvadoreños buscando las
que representa nada menos que el 27.6% del PIB oportunidades que no encuentran en su país. Las
corriente de 2016. remesas que los migrantes envían a sus familias se
convirtieron en un importante ingreso de divisas
De ese total que ha recibido el terciario, $4232.2 que sirve para paliar los problemas de la balanza de
millones han salido del sector industrial y $3150.7 pagos, a la vez que pasaron a tener un importante
millones del agropecuario. Más claro no queda que papel como instrumento para respaldar el consumo,
el modelo neoliberal ha perjudicado la producción y a través de la circulación dinamizan la economía
de bienes materiales (industriales y agropecuarios) y en su conjunto. En la práctica se pasó, como dice
ha beneficiado a la producción de servicios. el PNUD, a un “modelo consumista de promoción
de importaciones y exportación de mano de obra”
6. A Manera De Conclusión (PNUD, 2013).

La aplicación del modelo neoliberal no ha logrado

resolver los ingentes problemas estructurales,

y a precios constantes, se procede a realizar una resta, a la

estructura que cada sector tiene a precios constantes se le resta
la estructura que el mismo sector tiene a precios corrientes y
dicho resultado se multiplica por el PIB corriente de cada año,
si el resultado tiene un valor negativo significa que dicho sector
trasladó excedentes a otros sectores, ocasionado por el hecho
de que la inflación de dicho sector es inferior a la inflación
promedio de la economía; mientras que si el resultado arroja
un valor positivo, significa que dicho sector está recibiendo
excedentes de otros sectores, ocasionado por el hecho de que
la inflación de dicho sector es superior a la inflación promedio
de la economía. Se debe tener claro que si un sector aparece
transfiriendo excedente no debe ser interpretado como que
pierde, sino que no logra un beneficio extra a través de un
incremento de precios

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Autor Impresión

José Francisco Lazo Marín © 2017 Friedrich-Ebert-Stiftung FES (Fundación

Doctor en Ciencias Sociales. Master en Friedrich Ebert)
Economía y Política Internacional. Licenciado
en Economía. Dirección: Pasaje Bella Vista No. 426, entre 9ª.
Viceministro de Comercio e Industria. Calle Poniente y 9ª. Calle Poniente bis, Colonia
Presidente de CORSAIN. Miembro del Escalón. San Salvador, El Salvador, Centro
Concejo Directivo del Banco Central de América
Reserva. Asesor del Ministerio de Economía.
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