Dirección Técnico Normativa
Opinión
T.D.: 9076728
OPINIÓN Nº 203-2016/DTN
Solicitante: Consorcio Santa María
Asunto: Calendario de avance de obra valorizado
Referencia: Carta N° 046/UIX0091
1. ANTECEDENTES
Mediante el documento de la referencia el Representante Legal del Consorcio Santa
María consulta sobre el calendario de avance de obra valorizado en el marco de lo
dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido
y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2. CONSULTAS Y ANÁLISIS
De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran
vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“anterior Reglamento”)1; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Asimismo,
sobre la base de lo expresamente indicado en la consulta y el informe legal adjunto,
el análisis considerará la normatividad vigente entre el 20 de setiembre de 2012 y el
22 de abril de 2014.
Las consultas formuladas son las siguientes:
2.1 “En una Convocatoria para la Contratación de ejecución de obras, ¿en qué
momento el Calendario entregado por el Contratista para la suscripción del
Contrato pasa a formar parte de este?, ¿en qué momento este Calendario
entra en vigencia? Por otro lado, ¿hasta qué momento u oportunidad la
Entidad puede hacer observaciones o aprobar el Calendario? De haber al-
guna observación, ¿si no es levantada por el Contratista constituye un atra-
so en la presentación de documentos para la suscripción de contrato?”
(sic).
2.1.1 En primer lugar, el artículo 183 del anterior Reglamento señalaba que dentro
1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
2
de los documentos que el postor ganador de la Buena Pro debía presentar para
suscribir el contrato de obra se encontraba el calendario de avance de obra va-
lorizado2 sustentado en el Programa de Ejecución de Obra (PERT-CPM).
Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado estable-
cía que a efectos de celebrar el contrato de obra entre la Entidad y el postor
ganador de la Buena Pro, era necesario que este último elabore y presente el
calendario de avance de obra valorizado en función al programa de ejecución
de obra, con la finalidad que la Entidad contase con un instrumento necesario
para la correcta administración del contrato.
Al respecto, cabe señalar que el calendario de avance de obra tenía como fi-
nalidad permitir que la Entidad identifique los atrasos en la ejecución de la
obra con el propósito de poder controlarla, programe el presupuesto para el
pago de valorizaciones y, cuando correspondiera, adopte las decisiones nece-
sarias para su culminación en el plazo previsto3.
2.1.2 Efectuada la precisión anterior, cabe señalar que el numeral 1 del artículo
1484 del anterior Reglamento -modificado por el Decreto Supremo N° 138-
2012-EF y vigente desde el 20 de setiembre de 2012 hasta el 22 de abril de
2014- establecía que “Dentro de los siete (7) días hábiles siguientes al con-
sentimiento de la Buena Pro, sin mediar citación alguna, el postor ganador
deberá presentar a la Entidad la documentación para la suscripción del con-
trato prevista en las Bases. Asimismo, dentro de los tres (3) días hábiles si-
guientes a la presentación de dicha documentación, deberá concurrir ante la
Entidad para suscribir el contrato.”
Así, la anterior normativa de contrataciones del Estado indicaba que el calen-
dario de avance de obra valorizado debía ser presentado en función al
programa de ejecución de obra, dentro de los siete (7) días hábiles siguien-
tes al consentimiento de la Buena Pro; sobre el particular, cabe señalar que la
citada normativa en ninguno de sus extremos establecía que la Entidad podía
otorgar un plazo adicional, al postor ganador, para la subsanación de las ob-
servaciones formuladas a la documentación presentada.
Sin perjuicio de lo señalado, era factible que dentro de los siete (7) días hábi-
les siguientes al consentimiento de la Buena Pro, una vez presentado el calen-
dario de avance de obra valorizado, la Entidad formulara las observaciones
que correspondieran a dicho documento y que dentro del mismo plazo el
postor ganador subsanase dichas observaciones a efectos de suscribir el con-
trato de obra.
En este punto, es importante precisar que la Entidad podía efectuar observa-
2
Al respecto, debe señalarse que de conformidad con el numeral 5 del Anexo de Definiciones del
anterior Reglamento “Anexo Único”, el calendario de avance de obra valorizado era el documento
en el que constaba la programación valorizada de la ejecución de la obra, por períodos determinados
en las Bases o en el contrato.
3
Como las de resolver el contrato o intervenir económicamente la obra, según lo detallado por el
artículo 205 del anterior Reglamento.
4
El artículo 148 del anterior Reglamento fue modificado por el Decreto Supremo N°138-2012-EF,
el cual entró en vigencia el 20 de setiembre de 2012; posteriormente, el citado dispositivo volvió a
ser modificado por el Decreto Supremo N° 080-2014-EF, vigente desde el 23 de abril de 2014 hasta
el 8 de enero de 2016.
3
ciones de carácter técnico al calendario de avance de obra valorizado; a ma-
nera de ejemplo pueden citarse los siguientes casos: que el calendario no se
haya efectuado en función de la programación de la obra, que tanto el calen-
dario como el programa de ejecución no se hayan formulado conforme al pla-
zo de ejecución de la obra, que no se aprecie una secuencia lógica constructi-
va, entre otros.
En ese contexto, si el postor ganador de la Buena Pro no hubiera cumplido
con presentar el calendario de avance obra de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 183 del anterior Reglamento o, de ser el caso, no hubiera sub-
sanado las observaciones formuladas por la Entidad, dentro de los siete (7)
días hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, no habría sido posi-
ble suscribir el contrato; adicionalmente, la anterior normativa de contratacio-
nes del Estado establecía que -en dicho caso- el postor perdía automáticamen-
te la Buena Pro, sin perjuicio de la sanción administrativa aplicable5.
Cabe señalar que la ausencia de disposiciones que autorizaran el otorgamien-
to de un plazo para subsanar la documentación presentada por el postor gana-
dor de la Buena Pro, a efectos de suscribir el contrato, fue superada con la en-
trada en vigencia del Decreto Supremo N° 350-2015-EF que aprueba el Re-
glamento de la Ley N° 30225 “Ley de Contrataciones del Estado”, toda vez
que el citado cuerpo normativo permite que la Entidad brinde un plazo adicio-
nal para subsanar la documentación necesaria para el perfeccionamiento del
contrato6.
2.1.3 Ahora bien, debe indicarse que de conformidad con el primer párrafo del ar-
tículo 142 del anterior Reglamento, “El contrato está conformado por el do-
cumento que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así como
los documentos derivados del proceso de selección que establezcan obliga-
ciones para las partes y que hayan sido expresamente señalados en el con-
trato.” (El subrayado es agregado).
De esta manera, el calendario de avance de obra al establecer obligaciones
para las partes y al estar señalado en el contrato, constituía parte inte-
grante del mismo; en consecuencia, dicho calendario entraba en vigencia,
junto con los demás extremos del contrato, al día siguiente de efectuada
la suscripción del documento correspondiente por parte de la Entidad y
el postor ganador de la Buena Pro7.
2.2 “En caso que el Calendario entregado para la suscripción del Contrato
deba actualizarse a la fecha de inicio de obra, ¿solo debe desplazarse la fe-
cha de inicio manteniendo la secuencia lógica constructiva, los enlaces y
plazos de cada partida establecidos en el mencionado Calendario, o la Enti-
5
Es importante señalar que la declaración de la pérdida automática de la Bueno Pro, al igual que
cualquier acto realizado luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la celebración del
contrato, constituía un acto impugnable según lo dispuesto por la anterior normativa de
contrataciones del Estado.
6
El Decreto Supremo N° 080-2014-EF contemplaba disposiciones de carácter similar.
7
De conformidad con el artículo 149 del anterior Reglamento, el contrato de obra tenía vigencia
desde el día siguiente de la suscripción del documento que lo contenía y hasta el consentimiento de
la liquidación efectuado el pago correspondiente.
4
dad está facultada a solicitar su modificación al Contratista, o puede modi-
ficarlo unilateralmente? De ser así, ¿qué responsabilidad tendría el Con-
tratista frente a un Calendario que no ofertó? En todo caso, ¿qué aspecto
del Calendario podría ser observado y qué aspectos estaría obligado a le-
vantar el Contratista?” (sic).
2.2.1 Cuando se difería el inicio de obra y, en consecuencia, la fecha efectiva del
inicio de los trabajos no coincidía con la fecha que para tal efecto se consignó
en el calendario de avance de obra valorizado, la Entidad se encontraba
facultada a solicitar -al contratista- la adecuación correspondiente en el
calendario, difiriendo la fecha de inicio pero sin alterar el plazo total de
ejecución de obra8, los plazos previstos para realizar las diversas actividades
contempladas ni la ruta crítica del Programa de Ejecución de Obra9.
2.2.2 En la línea de lo expuesto, el primer párrafo del artículo 205 del anterior
Reglamento establecía que una vez iniciada la ejecución de la obra, el
contratista estaba obligado a cumplir los avances parciales establecidos en el
calendario de avance de obra.
En otras palabras, el contratista debía ejecutar la obra siguiendo la se-
cuencia de actividades que hubiera planteado de forma previa a la sus-
cripción del contrato, es decir, de acuerdo a lo señalado el calendario de
avance de obra valorizado10.
Por lo tanto, la obra debía ser ejecutada de conformidad con lo señalado en el
calendario de avance de obra valorizado, independientemente que la
adecuación de la fecha efectiva del inicio de obra -bajo los alcances expuestos
en el numeral anterior- hubiera sido efectuada por el contratista o por la
Entidad.
2.2.3 De otro lado, de conformidad con lo señalado al absolver la consulta anterior,
la Entidad -de forma previa al perfeccionamiento del contrato- podía efectuar
observaciones de carácter técnico al calendario de avance de obra valorizado;
a manera de ejemplo pueden citarse los siguientes casos: que el calendario no
se hubiera efectuado en función de la programación de la obra, que tanto el
calendario como el programa de ejecución no se hubieran formulado
conforme al plazo de ejecución de la obra, que no se apreciara una secuencia
lógica constructiva, entre otros.
2.3 “En caso de aprobarse una Ampliación de Plazo y como consecuencia de
ello deba actualizarse el Calendario Vigente, ¿éste debe entenderse como:
a) el calendario actualizado a la fecha de inicio de obra, b) el calendario
8
Así, por ejemplo, si una obra tenía como plazo de ejecución ciento veinte (120) días y los trabajos
debieron iniciarse el 1 de enero de 2016 pero efectivamente se iniciaron el 15 de enero del mismo
año, correspondía que la fecha de finalización de los trabajos se aplazara del 1 de mayo de 2016 al
15 de mayo del mismo año.
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De conformidad con el numeral 47 del Anexo de Definiciones “Anexo Único” del anterior
Reglamento, la “Ruta Crítica del Programa de Ejecución de Obra” era “(…) la secuencia
programada de las actividades constructivas de una obra cuya variación afecta el plazo total de
ejecución de la obra.”
10
De conformidad con el primer párrafo del artículo 205 del anterior Reglamento.
5
actualizado con la Ampliación de Plazo aprobada, o c) el calendario acele-
rado de avance de obra si hubiera sido solicitado al Contratista y aprobado
por la Entidad?” (sic).
2.3.1 Sobre el particular, debe señalarse que en el caso de los contratos de obra, el
artículo 201 del anterior Reglamento detallaba los aspectos relacionados con
el procedimiento de ampliación del plazo contractual 11, precisando en su
penúltimo párrafo que “La ampliación de plazo obligará al contratista a
presentar al inspector o supervisor un calendario de avance de obra
valorizado actualizado y la programación PERTCPM correspondiente,
considerando para ello sólo las partidas que se han visto afectadas y en
armonía con la ampliación de plazo concedida (…) El inspector o supervisor
deberá elevarlos a la Entidad, con los reajustes concordados con el residente
(…) la Entidad deberá pronunciarse sobre dicho calendario, el mismo que,
una vez aprobado, reemplazará en todos sus efectos al anterior.(…)”
Como se aprecia, una vez aprobada la ampliación del plazo, el contratista
tenía la obligación de presentar un calendario de avance de obra valorizado
actualizado, el mismo que, una vez aprobado, reemplazaba en todos sus
efectos al anterior.
La presentación de este calendario actualizado era importante pues, al incluir
tanto el plazo adicional como las partidas afectadas por la paralización y/o
atraso y su programación correspondiente, permitía a la Entidad mantener el
control del avance de la obra bajo las nuevas condiciones originadas por la
aprobación de la ampliación del plazo.
2.3.2 Ahora bien, debe señalarse que el primer párrafo del citado artículo 205 del
anterior Reglamento indicaba que, “(…) En caso de retraso injustificado,
cuando el monto de la valorización acumulada ejecutada a una fecha deter-
minada sea menor al ochenta por ciento (80%) del monto de la valorización
acumulada programada a dicha fecha, el inspector o supervisor ordenará al
contratista que presente, dentro de los siete (7) días siguientes, un nuevo ca-
lendario que contemple la aceleración de los trabajos, de modo que se ga-
rantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto (…)” (El subra-
yado es agregado).
Así, cuando el avance de obra hubiera sido menor al ochenta por ciento
(80%) del avance programado, el contratista debía presentar un calendario
acelerado de obra12 con la reprogramación de los trabajos para garantizar el
cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto.
De conformidad con lo expuesto, se infiere que el calendario acelerado de
obra reemplazaba al calendario de avance de obra que se encontrara vigente,
el cual podía ser, el calendario presentado para la suscripción del contrato
11
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 41.6 del artículo 41 de la anterior Ley, el
contratista podía solicitar la ampliación del plazo pactado, debido a atrasos y/o paralizaciones ajenas
a su voluntad debidamente comprobados y que modificaran el cronograma contractual, siempre que
se configurase alguna de las causales señaladas en el artículo 200 del anterior Reglamento.
12
Cabe señalar que, la presentación del nuevo calendario no eximía al contratista de la
responsabilidad por demoras injustificadas, ni era aplicable para el cálculo y control de reajustes.
6
-adecuado a la fecha efectiva del inicio de la obra- o aquel remitido como
consecuencia de la última ampliación de plazo otorgada, según fuera el caso.
2.3.3 Efectuadas las precisiones anteriores, debe señalarse que cuando se aprobaba
la ampliación del plazo de obra, el contratista se encontraba en la obligación
de presentar un calendario de avance de obra valorizado y actualizado según
los alcances señalados en el artículo 201 del anterior Reglamento; el mismo
que, una vez aprobado, remplazaba al calendario vigente, pudiendo ser este
último: (i) el calendario presentado para la suscripción del contrato, adecuado
a la fecha efectiva del inicio de la obra; (ii) el calendario actualizado que se
presentó como consecuencia de la última ampliación de plazo, en caso se
hayan otorgado ampliaciones de plazo; o, (iii) el calendario acelerado de obra
presentado de conformidad con lo señalado en el artículo 205 del
Reglamento, según correspondiera.
3. CONCLUSIONES
3.1 El postor ganador de la Buena Pro debía presentar el calendario de avance de
obra valorizado en función al programa de ejecución de obra, dentro de los
siete (7) días hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, a efectos
de suscribir el contrato de obra; sin perjuicio de ello, era factible que en el
plazo referido, la Entidad formulara las observaciones que correspondieran al
calendario presentado y que el postor ganador subsanase dichas observacio-
nes; en ese contexto, si no se hubiera cumplido con presentar el calendario de
avance obra de conformidad con lo dispuesto por el artículo 183 del anterior
Reglamento o, de ser el caso, no se hubieran subsanado las observaciones for-
muladas por la Entidad, no habría sido posible suscribir el contrato.
3.2 El calendario de avance de obra al establecer obligaciones para las partes y al
estar señalado en el contrato, constituía parte integrante del mismo; en conse-
cuencia, dicho calendario entraba en vigencia, junto con los demás extremos
del contrato, al día siguiente de efectuada la suscripción del documento co-
rrespondiente por parte de la Entidad y el postor ganador de la Buena Pro.
3.3 Cuando se difería el inicio de obra y, en consecuencia, la fecha efectiva del
inicio de los trabajos no coincidía con la fecha que para tal efecto se consignó
en el calendario de avance de obra valorizado, la Entidad se encontraba facul-
tada a solicitar -al contratista- la adecuación correspondiente en el calendario,
difiriendo la fecha de inicio pero sin alterar el plazo de ejecución de obra, los
plazos previstos para realizar las diversas actividades contempladas ni la ruta
crítica del Programa de Ejecución de Obra.
3.4 El contratista debía ejecutar la obra siguiendo la secuencia de actividades que
hubiera planteado de forma previa a la suscripción del contrato, es decir, de
acuerdo a lo señalado el calendario de avance de obra valorizado; indepen-
dientemente que la adecuación de la fecha efectiva del inicio de obra -bajo
los alcances expuestos en la presente opinión- hubiera sido efectuada por el
contratista o por la Entidad.
3.5 Cuando se aprobaba la ampliación del plazo de obra, el contratista se en-
contraba en la obligación de presentar un calendario de avance de obra valori-
zado y actualizado según los alcances señalados en el artículo 201 del anterior
Reglamento; el mismo que, una vez aprobado, remplazaba al calendario vi-
7
gente, pudiendo ser este último: (i) el calendario presentado para la suscrip-
ción del contrato, adecuado a la fecha efectiva del inicio de la obra; (ii) el ca-
lendario actualizado que se presentó como consecuencia de la última amplia-
ción de plazo, en caso se hayan otorgado ampliaciones de plazo; o, (iii) el ca-
lendario acelerado de obra presentado de conformidad con lo señalado en el
artículo 205 del Reglamento, según correspondiera.
Jesús María, 23 de diciembre de 2016
SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ
Director Técnico Normativo
MAMV/.
