Política Exterior
Libro María Teresa Romero. – Capítulo 1
¿Qué se entiende por política exterior?
Parte de la política general de un Estado-nación, como una de las dimensiones
de la acción política que realiza ese Estado. Política pública concreta, aquella
que se proyecta hacia afuera, hacia el exterior de las fronteras nacionales.
Como toda política pública analíticamente concebida, constituye un proceso de
fines, medios, acciones y resultados hacia un actor o actores en el sistema
internacional. Esto quiere decir que la política exterior responde,
esencialmente, a los fines permanentes (objetivos nacionales de largo plazo)
que la inspiran, los cuales se conciben como cualquier estado de cosas
deseado; constituyen el ideal al cual se quiere llegar, cuya formulación general
de largo plazo está, a su vez, orientada por el interés o intereses nacionales.
El interés nacional es un concepto aún más preciso que el de fines
permanentes, porque cambia con el tiempo de acuerdo con las personas que lo
establezcan en un momento dado; además se deriva básicamente de los
patrones de la cultura política nacional, los cuales son frecuentemente
heterogéneos y contradictorios. El concepto de interés nacional suele definirse
con base en la ideología compartida o el proyecto nacional existente en una
determinada etapa de la historia de un país, y se desprende o deriva de las
múltiples identidades de un Estado-nación como actor internacional.
Venezuela – los fines permanentes del interés nacional correspondientes a la
política exterior de la etapa de la democracia pactada (1959-1999) se
encontraban establecidos en la Constitución de 1961, en el preámbulo de la
Carta Magna. Sin embargo, con la nueva Constitución aprobada en 1999, se
han establecido nuevos lineamientos o fines permanentes de la política exterior
venezolana. Lo importante es que los llamados fines permanentes han pasado
a ser los principios normativos que guían las relaciones internacionales de un
Estado.
La política exterior constituye un sistema de medios e instrumentos con los
cuales se tratan de lograr los fines permanentes del Estado, y con los que se
ejecuta la política exterior. Por medios o instrumentos se entiende, por una
parte, las estrategias diseñadas respecto a situaciones concretas por un
determinado gobierno o administración pública, los cuales se inspiran en los
fines permanentes del Estado; y, por otra parte, el concepto de medios hace
referencia a los instrumentos diplomáticos, económicos, militares-estratégicos,
y de opinión con los cuales se instrumentan la o las políticas exteriores de un
país. De tal forma, si los objetivos que se diseñan a lo largo de los distintos
periodos gubernamentales guían las diversas acciones de política exterior, los
medios (estrategias e instrumentos propios de cada administración) le dan
forma y ponen en práctica realmente los cursos de acción en materia
internacional de un Estado-nación.
Por acciones y resultados se entiende las políticas ejecutadas, los actos
fácticos de un Estado con respecto al exterior. Hay que distinguir entre una
política exterior ejecutada y una política exterior normativa.
Eva Josko de Guerón: La política exterior es el resultado de la interacción de
las demandas internacionales y nacionales al gobierno. Por una parte, el
sistema internacional es el supuesto de la política exterior, sus características
estructurales y coyunturales facilitan o inhiben la formulación de determinados
objetivos, valorizan o desvalorizan medios y condicionan los resultados de la
acción. Por otra parte, la política exterior, al igual que las otras decisiones
gubernamentales, es un output del sistema político y como tal, condicionada
por sus variables estructurales y coyunturales.
Cualquier intento de analizar seria, coherente e integralmente una determinada
política exterior debe tomar en cuenta los dos niveles de esa política: por una
parte, los fines permanentes del interés nacional y por otra, los objetivos
específicos, estrategias, medios e instrumentos adecuados a esos fines, los
cuales responden a los cambios estructurales y coyunturales de los sistemas
nacional e internacional.
Cuando se habla de política exterior, por lo general, se refiere al conjunto de
decisiones y acciones que toma un Estado en un momento histórico
determinado. Decisiones y acciones político-diplomáticas, económicas,
militares, culturales, hacia el exterior (hacia otro Estado-nación o hacia otro tipo
de actor internacional) que configuran un todo más o menos coherente. La
política exterior de un Estado, que se manifiesta en actos oficiales (verbales y
no verbales) a diversos niveles gubernamentales (ejecutivo, legislativo,
centralizado y descentralizado), comprende una multiplicidad de políticas
exteriores sectoriales y regionales (política petrolera, comercial, política hacia el
Caribe, Medio Oriente, fronteriza, entre otras).
Proceso de Elaboración de la Política Exterior: Formación de agenda,
formulación, instrumentación y revisión.
Como toda política pública, el proceso de elaboración de la política exterior
también se desenvuelve en etapas cada una de las cuales posee sus actores,
decisiones, acciones, desarrollos y resultados propios. En general existen 3
etapas básicas en todo proceso de elaboración de políticas públicas, no solo en
el correspondiente a la política exterior:
1. Formación de la agenda, la cual produce una determinada agenda
gubernamental.
2. Formulación y legitimación de la política en cuestión, en la cual se
producen las proposiciones de la política, es decir, el diseño de los fines,
objetivos, medios e instrumentos.
3. Instrumentación o ejecución, que es la que produce propiamente las
acciones de la política.
Además de estas etapas, también se considera como última fase a la
evaluación o revisión que consiste en el seguimiento de la política, y en la cual
se evalúa el costo/beneficio de un determinado curso de acción o una política
en general. En esta etapa se juzga el mérito de acción programada del Estado
en un área específica.
Proceso de la política
Etapas Productos
1. Formación de la agenda Agenda de gobierno.
2. Formulación de la política Programas: fines, metas, medios.
3. Implementación de la política Acciones, resultados.
4. Evaluación de la política Efectos, seguimientos, programas
futuros.
Como toda política de Estado, la política exterior es siempre la establecida por
sus decisores y, por ello, dentro de cada una de estas etapas señaladas se
pueden distinguir diversos procesos de toma de decisiones. Los términos
“política” y “decisión” están tan vinculados que tienden a confundirse, en todo
caso, el proceso de elaboración de la política, en general, siempre supone e
incluye procesos de toma de decisiones.
Definición de política
Definición descriptiva: aspecto institucional. Decisión de una autoridad
legítima, adoptada dentro de un campo legítimo de jurisdicción y conforme a
procedimientos legalmente establecidos.
Definición teórica: áreas de políticas que constituyen arenas reales de poder, y
cada arena tiende a desarrollar su propia estructura política, su proceso
político, sus élites y sus relaciones de grupo.
La política puede denotar varias cosas:
Un campo de actividad gubernamental
Un propósito general a realizar
Una situación social deseada
Una propuesta de acción específica
Un conjunto de objetos y programas de acción
El comportamiento gubernamental en general
Pero, fundamentalmente, la política es un conjunto, secuencia y entramado de
decisiones, relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto
alcance, es una situación específica, y en respuesta a problemas y
necesidades. Es un proceso que involucra a todo un conjunto complejo de
decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e
instantánea.
La política no es sólo decisiones. No es la mera selección de alternativas. Es,
además, todo el conjunto de actividades y acciones “posdecisionales” y
“retrospectivas”.
Enfoques para el análisis y evaluación de la política exterior.
La mayoría de los estudios analíticos de política exterior, especialmente en
Venezuela, se limitan a la revisión y evaluación de las etapas de formulación e
instrumentación de esa política en sus diferentes frentes y/o áreas de acción
durante un período histórico determinado (Carlos Romero, 1998). Según Elsa
Cardozo, por lo general dichos estudios se centran “en las prioridades
orientadas, en la correspondencia existente entre fines y medios, en la
distinción entre formulación y ejecución, así como en la evaluación del
beneficio y costo/riesgo asumidos”.
Esta forma de análisis de la política exterior está enmarcada dentro del llamado
enfoque racional, uno de los paradigmas más importantes para el estudio del
proceso de formulación e instrumentación de política exterior, y que supone
que un decisor (el Estado) controla el proceso de formación e instrumentación
de la política; que se tiene una información perfecta sobre el campo de acción;
que se conocen los valores en juego correspondientes a los intereses
nacionales; y que es posible llevar a cabo una política exterior coherente.
Enfoque racional
El análisis de políticas dominantes es el esquema de decisión racional o de
solución racional del problema, cuyos pasos son:
Determinar el objetivo a lograr y ordenar preferencias
Indicar las opciones de acción, tomando en cuenta los medios a utilizar
y calculando las consecuencias de la acción
Comparar las opciones en términos de eficiencia técnica y económica
Elección y puesta en práctica programada de la alternativa eficiente y
óptima evaluación de resultados.
Para un caso particular de decisión o acción de política internacional se precisa
de un análisis más exhaustivo, que tome en cuenta no solo factores del modelo
racional analítico, sino otras variables derivadas de otros enfoques, como lo
son los modelos organizacional y burocrático y los paradigmas cibernético y
cognitivo.
Enfoques analíticos
Se puede analizar la política desde diversas perspectivas. Se han planteado
dos posiciones extremas en cuanto a la naturaleza e instrumental del análisis:
Noción racional de la política: aquella que exige racionalidad máxima
posible en la formulación y decisión política.
Noción transaccional de la política: aquella que apela a la
negociación, concentración y pragmatismo de la política. Utiliza el
análisis pero lo considera una condición insuficiente y en ciertas
circunstancias innecesaria para la decisión y desarrollo de la
política.
En líneas generales el modelo organizacional conceptúa la política exterior
como respuesta organizacional, como un output de la organización donde se
produzca la decisión y/o acción en materia de política exterior.
Para el modelo de política burocrática, la política exterior es el resultado de la
competencia entre actores (organizaciones o individuos) con diferentes
percepciones y preferencias, que proponen estrategias de acción en las
diversas áreas de gestión exterior.
Los paradigmas cibernético y cognitivo se desarrollan en un nivel micro, sin
duda promueven un estudio más comprensivo integral y pluralista en materia
de política exterior.
La periodización de la política exterior de Venezuela en la etapa
democrática.
Hay consenso en cuanto a que desde el nacimiento de Venezuela como
República en 1830 hasta finales de la década de los años treinta del siglo XX
se mantuvo una visión más de índole jurídico-diplomática que económica, a
pesar de los esfuerzos comerciales que se realizaron bajo el régimen de Juan
Vicente Gómez. Es solo con la llegada al gobierno del general Eleazar López
Contreras y, posteriormente, durante la Segunda Guerra Mundial, cuando se
comienza a considerar que la política exterior no solo desempeña un papel de
importancia en el desarrollo económico, sino que tiene algún impacto mundial.
Consecuentemente, es a partir de este momento que la cancillería venezolana
pasa realmente a tener un rol más activo y se pueden observar cambios
significativos en la orientación y en la implementación de la política exterior
venezolana.
En realidad, “el creciente efecto de los recursos petroleros en la potencialidad
del poder, el profundo cambio ocurrido en el sistema nacional de 1936 y las
transformaciones del statu quo internacional traen consigo una nueva
evaluación de los objetivos nacionales y una consecuente adecuación a esos
objetivos”.
Por otra parte, durante el llamado Trienio Adeco (1945-1948) en el cual se
plantea una revolución democrática de izquierda, también se observan intentos
significativos de modernizar el diseño e impulsar la acción internacional
venezolana, acogiéndose a unas reglas de juego más complejas que las
existentes hasta ese momento.
No obstante, no es sino hasta 1958 – fecha en la que realmente se empieza a
poner en práctica un nuevo proyecto político de carácter democrático en
Venezuela – cuando podemos encontrar una acción exterior más coherente y
estructurada, cuando con toda propiedad se ejecuta una política exterior de
Estado en el país. A pesar de los cambios de objetivos, énfasis y estilos
propios de cada uno de los periodos gubernamentales que se sucedieron entre
1959 y 1999, y pese a las transformaciones nacionales, regionales y globales
acontecidas durante dicho lapso histórico, es precisamente en esa llamada “era
democrática” cuando se da una relativa continuidad en nuestra actividad
internacional, una mayor coherencia en la formulación, ejecución y evaluación
en una política exterior verdaderamente nacional.
En el periodo de la democracia representativa es cuando se desarrolla una
política exterior de Estado, al establecerse por primera vez en la historia
venezolana fines permanentes de carácter internacional en la Constitución,
cónsonos con un proyecto político y un modelo de desarrollo socioeconómico
acordado por la mayoría de la población.
Josko de Guerón identifica 4 etapas en la evolución de la política exterior
venezolana durante la democracia:
1. De 1959 a 1967, que privilegió la identidad de Venezuela como país
democrático y occidental, desarrolló estrategias de política exterior tan
importantes como la llamada Doctrina Betancourt que enfatizó la acción
exterior venezolana en la OEA y priorizó las relaciones bilaterales con
EEUU.
2. De 1967 a 1977, destaca la identidad venezolana correspondiente a país
en desarrollo y por tanto la política exterior venezolana da prioridad a
temas y acciones de carácter tercermundista e integracionista.
3. 1977 a 1988, las identidades más resaltantes fueron las de país
americano (especialmente caribeño) y país deudor.
4. 1988 no tiene fecha límite, se observa un renovado énfasis en la
identidad e intereses como país democrático occidental.
Demetrio Boesner distingue 2 énfasis prioritarios distintos:
1. 1958 a 1967, defensa de la democracia representativa.
2. 1968 a 1978, autonomismo socioeconómico.
Elsa Cardozo la identifica en dos periodos que son de 1958 a 1978 y de 1978 a
1995 y según 4 variables:
1. Entorno
2. Valores
3. Agenda
4. Organización
