FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICA, CONTABLES Y SOCIALES
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EL FUNCIONARIO PÚBLICO.- El funcionario público
es el agente más importante de la estructura
jurídica estatal de un país que ocupa
determinados status institucionales y tiene
asignados específicos roles que debe desempeñar
y con relación a los cuales responde tanto positiva
o negativamente. En el primer caso con la
aprobación y reconocimiento de la Nación y la
ciudadanía; en el segundo frente a los órganos de
control del Estado.
Funcionario Público es aquella persona física que
prestando sus servicios al Estado se halla
específicamente ligada a éste (por nombramiento,
delegación o elección popular) y que premunido
de poder de decisión determina en forma expresa
o ejecuta su voluntad a través del desarrollo de
actos de naturaleza diversa que tienden a fines de
interés social o estatal
CLASES DE FUNCIONARIOS.- Más allá de órdenes o niveles comprendidos en el artículo 425°, la ley
penal peruana no hace mayores distinciones al respecto. Sin embargo y a modo de proveernos de un
cuadro de aprestamiento didáctico abordaremos sucintamente la temática.
Se habla de funcionarios de autoridad, de procuración y de gestión.
Funcionarios de autoridad.- A los de mayor nivel en la jerarquía del funcionariado público y que
poseen facultades de “Imperium” o mando sobre los demás.
Funcionarios de procuración.- los que representan al Estado y a sus diversos órganos en defensa de
sus intereses. Los funcionarios de administración (la denominada clase o estructura burocrática) son
aquellos que gerencian o dirigen técnicamente y se hallan repartidos en todas las instancias del
Estado.
Funcionarios de gestión.- Aquellos que contratan a nombre del Estado. Asimismo, es dominante hoy la
clasificación entre funcionarios de carrera y de empleo (o contratación).
Funcionarios de carrera.- Tienen una vinculación estatutaria con la Administración Pública y gozan de
derechos y privilegios legales (titulación, permanencia, retribución a cargo del presupuesto estatal,
ascenso, previsión social).
Funcionarios de empleo.- (generalmente eventuales e interinos o suplentes) en constante incremento,
son contratados por tiempo determinado, no gozan (por lo general) de vacaciones, previsión social,
etc, hallándose en todas las ramas y reparticiones de la Administración Pública.
Funcionarios políticos: (los electos por
votación popular: Mandatarios,
Vicepresidente, Congresistas, Alcaldes,
Presidente de la Región etc).
Funcionarios de confianza política o técnica
(cubren puestos de gran importancia y de
OTRAS decisión: Vice Ministros, Directores Generales,
CLASIFICACIONES:
Secretarios de Estado, Secretarios generales,
Administradores, etc).
Funcionarios interinos.- quienes cubren
plazas temporalmente o hasta que
desaparezca la causa que le dio origen.
Funcionarios accesitarios.- quienes por
disposición legal cubrirán puestos a la muerte
o vacancia de los titulares.
Igualmente se clasifica a los funcionarios con base a las reparticiones
territoriales y a los alcances de sus facultades (nacionales o locales de
gobierno central, regional, comunal) o conforme al régimen jurídico
administrativo de carrera al que pertenecen (funcionarios de régimen general
y de regímenes especiales; son graficadores de estos últimos el personal militar
y policial, los Magistrados judiciales y fiscales, los funcionarios de los organismos
autónomos, los funcionarios municipales, entre otros).
La importancia para el derecho penal de la distinción entre funcionario y servidor público radica en el
régimen de responsabilidades penales distinto para uno y otro, o existente par uno e irrelevante para
otro.
No es infrecuente que un funcionario de confianza técnica o política (por ejemplo
un Secretario general o un Ministro) tengan de origen un puesto de carrera o de
elección política: o que un funcionario interino al cesar la interinidad o
provisionalidad retorne a su cargo titular. Es más suele promoverse
temporalmente a funcionarios de carrera a cargos superiores (Un Juez que es
promovido a Vocal provisional).
SERVIDOR PÚBLICO.- Tiene en nuestro ordenamiento legal identidad de
significado con la frase “empleado público” usada anteriormente. Tanto el
funcionario y el servidor público sirven al Estado para el cumplimiento de sus
fines. Las diferencias están, según la opinión mayoritaria, en el hecho de que el
servidor no representa al Estado, trabaja para él pero no expresa su voluntad, el
servidor se relaciona con la administración estatal mediante contratación
voluntaria (en el caso del funcionario le rige una base estatutaria unilateral); el
empleado o servidor público es agente sin mando, que brinda al Estado sus datos
técnicos, profesionales o paraprofesionales para tareas o misiones de integración
y facilitación de la de los funcionarios públicos. En definitiva un empleado no
ejerce función pública y se halla en situación de subordinación en relación a los
funcionarios.
LA AUTORIDAD
El Código Penal peruano usa a menudo y preferentemente el término “autoridad”
para aludir a un sujeto público que resulta afectado en la funcionalidad de sus
actos con el comportamiento delictivo (véase los artículos 365, 370, 372, 375,
378, 379, 391, 407). Sólo en el artículo 410 se refiere a la “autoridad” para
titularizar al sujeto activo del delito. Fuera del Código Penal el uso del término es
igualmente apreciable en otros cuerpos normativos y en leyes especiales.
Toda autoridad por definición es un funcionario público, sólo que dotado de mando
y jurisdicción, ya sea a título personal o institucional, es decir, de un especial poder
de decisión que lo sitúa en una relación a otros funcionarios y a los subordinados,
pudiendo ejercer coerción, dar órdenes y exigir obediencia en base a normas de
derecho público en un contexto territorial determinado. No todo funcionario
público se halla premunido de dichos poderes, menos aún el empleado o servidor
público. Son autoridad en el Perú: el Gobernante o Presidente de la República, los
Ministros de Estado y aquellos funcionarios con rango de Ministro, Los
Magistrados del Poder Judicial en todas sus instancias, los miembros del Tribunal
Constitucional, los del Consejo Nacional de la Magistratura, los del Jurado Nacional
de Elecciones, los Alcaldes y Regidores, los jefes y comandantes de las fuerzas
militares y policiales, Gobernadores y Tenientes Gobernadores, entre otros.
De lo que en el derecho administrativo se denomina “agentes de la autoridad” el
Código Penal ha privilegiado a los agentes de la policía nacional quienes pueden
desempeñar, según sus ámbitos de competencia, función o servidor público o
simplemente labores administrativas.
TRABAJADOR PUBLICO
“Trabajador público” no es propiamente una terminología técnica en derecho
público y su uso se presta a confusiones, dado el carácter genérico y vago del
término “trabajador”.
En el texto del artículo 39 de la Constitución peruana de 1993 la utilización del
enunciado “todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la
nación” tiene un carácter genérico para comprender a todos los que no son
funcionarios, vale decir, la Constitución diferencia dos órdenes: los funcionarios
por un lado y los trabajadores públicos por otro Contrariamente a lo que aquí se
expone, BACACORZO, es de la opinión que la denominación “trabajador público”
es la ideal para conglobar tanto a los servidores públicos, a los funcionarios y a
los que desempeñan cargos de confianza o políticos.
LOS ASESORES
Son asesores todas aquellas personas calificadas por su técnica o ciencia o
profesionalismo que contribuyen a formas decisiones con sus informes, consejos
especializados diseños, proyectos, planes etc.
Un asesor, en estricto, por naturaleza no es funcionario público, al carecer de la
titulación e investidura al respecto; su marco de actuación, luego de su
contratación, se halla claramente delimitado al no estarle facultado tomar
decisiones u ordenar, ni poseer la norma capacidad de disposición del que goza
todo funcionario en el manejo de los asuntos públicos.
En el Perú se da una situación especial cuando un asesor de alta dirección
(gobierno central, ministerios, instituciones autónomas, etc, es designado vía
Resolución Suprema y resulta asimilado a la calidad de funcionario pudiendo ser
este asesor un empleado de carrera o un tercero ajeno a la entidad pública.
No obstante, desde una perspectiva del Derecho penal, el asesor que tiene
asignado por delegación de autoridad o funcionario competente el ejercicio de
una determinada función pública, resultaran imputables, en el marco de las
competencias asignadas, por la comisión u omisión de delitos de infracción de
deber, a título de funcionarios públicos, conforme al concepto amplio y extensivo
que se maneja en dicha área punitiva.
RESPONSABILIDAD POR LOS ACTOS U OMISIONES DE LOS FUNCIONARIOS Y
SERVIDORES PUBLICOS
Un funcionario público puede incurrir en los siguientes ámbitos de
responsabilidad política penal y administrativa.
1.- La responsabilidad política del funcionario público se centra en el Perú en la
facultad del Congreso de someter a procesamiento a los altos funcionarios,
designados en el artículo 99° de la Constitución, por infracción constitucional,
derivando un sistema de sanciones internas (suspensión, inhabilitación hasta por
10 años o destitución).
La responsabilidad política que cubre todo el ejercicio funcional del sujeto público,
incluso hasta por cinco años de haber cesado en el cargo, es una responsabilidad
que alcanza a los altos funcionarios que conducen instituciones y que se articula
no por la comisión de delitos sino por la vulneración a las normas constitucionales
(infracción constitucional).
Esta responsabilidad política se sustancia, por lo general, en la vía del juicio
político que se sucede al interior del Congreso y supone la imposición de medidas
político- administrativas: suspensión, inhabilitaciones y destitución.
No obstante, es frecuente que un alto funcionario incurra tanto en responsabilidad
administrativa como penal, al ir conectadas las infracciones a un plexo amplio de
irregularidades cometidas en el ejercicio funcional.
2.- Responsabilidad penal Además de la responsabilidad política, un alto
funcionario puede incurrir en responsabilidad penal cuando estas vulneraciones a
la Constitución también han supuesto comisión de hechos delictivos que se hallan
recogidos en el Código Penal. La vía para acreditar la responsabilidad es por
definición el proceso penal, en el caso de los altos funcionarios, señalados en el
artículo 99° de la Constitución. Llevarlos a juicio pasa primero por la vía del
levantamiento de su fuero parlamentario o de su fuero institucional (en el caso de
los miembros del Tribunal Constitucional). La vía del antejuicio que debe declarar la
formación de causa para denunciar penalmente al alto funcionario ante el sistema
penal está precedida de un conjunto de actos previos que pueden encontrar no
siempre razones jurídicas para habilitar el proceso o en su defecto para denegarlo.
Este último supuesto puede generar ámbitos de impunidad que favorecen la
prescripción de los delitos.
La vía del antejuicio que en realidad es un mecanismo de protección institucional
ante probables denuncias instrumentales o pre orientadas, se constituyen en una
causal de suspensión de la prescripción, bajo los regulados normativos del Código
Penal.
La responsabilidad penal, en sentido, en sentido amplio, esto es, no centrada solo
en el alto funcionario, cubre toda la amplia gama de ilícitos penales en los que
pueden incurrir los sujetos públicos (funcionarios, servidores) por acción u omisión
punible, y que pueden ser directamente denunciados ante la fiscalía.
No obstante, los jueces y fiscales, cuando en ejercicio de funciones cometen delitos
funcionales, tienen una propia y previa investigación preliminar de formación de
causa a (cargo del órgano de control del Ministerio Público) y de decisión (por lo
general, el Fiscal de la Nación) de la promoción de la investigación penal o la
denuncia penal.
La responsabilidad penal a diferencia de la responsabilidad política, tiene asignada
una diversa responsabilidad, ya sea de contenido y de finalidad sancionatoria
material. En este ámbito se sanciona con penas privativas, penas de multa u otras
sanciones.
3.- Responsabilidad administrativa. Se incurre en esta cuando el funcionario o
servidor quebranta con su comportamiento alguno de los supuestos del catálogo
de infracciones administrativas. A nivel nacional, existe un régimen general de
infracciones a la administración pública (Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y Ley del Servicio Civil), pero también existen regímenes específicos, regímenes
particulares de vulneración a los intereses de la
Administración pública en particular, ya sea del Poder Judicial, del Ministerio Público, del
profesorado, de las municipalidades, etc. Este régimen administrativo sancionador, en
sentido amplio y en sentido específico, da cuenta del derecho administrativo
disciplinario.
