Hacia la transformación

del modelo de desarrollo

en América Latina
y el Caribe: producción,
inclusión y sostenibilidad

Trigésimo noveno
período de sesiones
de la CEPAL
Buenos Aires,
24 a 26 de octubre 2022
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 Hacia la transformación
del modelo de desarrollo
en América Latina
y el Caribe: producción,
inclusión y sostenibilidad
Trigésimo noveno
período de sesiones
de la CEPAL
Buenos Aires,
24 a 26 de octubre 2022
 José Manuel Salazar-Xirinachs
Secretario Ejecutivo

Raúl García-Buchaca
Secretario Ejecutivo Adjunto
para Administración y Análisis de Programas

Sally Shaw
Directora de la División de Documentos y Publicaciones

Este documento fue elaborado con la participación de las divisiones sustantivas, sedes subregionales y oficinas nacionales de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
En la redacción participaron los siguientes funcionarios de la CEPAL: Martín Abeles, Alejandra Acevedo, Olga Lucía Acosta, José Eduardo
Alatorre, Dale Alexander, Vianka Aliaga, Dillon Alleyne, Alberto Arenas de Mesa, Raquel Artecona, Hugo Beteta, Álvaro Calderón, Verónica
Cano, Jean Baptise Carpentier, Christine Carton, Simone Cecchini, Pablo Chauvet, Martín Cherkasky, Felipe Correa, Filipe Da Silva,
Carlos de Miguel, Ana Luíza de Oliveira, Fabiana Del Popolo, Marco Dini, Lika Doehl Diouf, Artie Dubrie, José Durán, Andrés Espejo, Rodrigo
Furtado, Marina Gil, Nicolo Gligo, Camila Gramkow, Ana Güezmes, Michael Hanni, Sebastián Herreros, Mariana Huepe, Keiji Inoue, Valeria
Jordán, Vera Kiss, Carlos Kroll, Andrea Laplane, So Jeong Lee, Mauricio León, José Luis Lewinsohn, Jesús López, Carlos Maldonado,
María Luisa Marinho, Rodrigo Martínez, Jorge Mario Martínez Piva, Jorge Martínez Pizarro, Javier Meneses, Cielo Morales, Carlos Mussi,
Georgina Núñez, Rolando Ocampo, Roberto Orozco, Machel Pantin, Franciss Peñaloza, Wilson Peres, Esteban Pérez, Noel Pérez, Willard
Phillips, Ramón Pineda, Cecilia Plottier, Gabriel Porcile, Diane Quarless, Rayén Quiroga Martínez, Orlando Reyes, Juan Carlos Rivas, Claudia
Robles, Monica Rodrigues, Adrián Rodríguez, Indira Romero, Sebastián Rovira, Joseluis Samaniego, Jeannette Sánchez, Nunzia Saporito,
Silvia Saravia, Lucía Scuro, Nyasha Skerrette, Zulma Sosa, Octavio Sotomayor, Elizabeth Thorne, Daniel Titelman, Daniela Trucco, Cecilia
Vera, Paul Wander, Pablo Yanes y Romain Zivy.
Colaboraron, asimismo, los siguientes consultores de la CEPAL: Sofía del Villar, Álvaro Lalanne, Martín Lavalleja, Diego Messina, Lilián
Romero, Ira Ronzheimer, José Ignacio Suárez y Belén Villegas.
Se agradece la colaboración de Rubén Contreras y Céline Van Herp.
Los límites y los nombres que figuran en los mapas incluidos en este documento no implican su apoyo o aceptación oficial por las
Naciones Unidas.
Publicación de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-122093-3
(versión impresa)
ISBN: 978-92-1-005585-7
(versión pdf)
ISBN: 978-92-1-358368-5
(versión ePub)
Número de venta: S.22.II.G.13
LC/SES.39/3-P
Distribución: G
Copyright © Naciones Unidas, 2022
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.22-00584
Notas explicativas
- Los tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles.
- La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable.
- La coma (,) se usa para separar los decimales.
- La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo cuando se indique lo contrario.
- La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2013/2014) indica que la información corresponde a un período de 12 meses que no
necesariamente coincide con el año calendario.
- Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Hacia la transformación del modelo de
desarrollo en América Latina y el Caribe: producción, inclusión y sostenibilidad (LC/SES.39/3-P), Santiago, 2022.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), División de Documentos y Publicaciones, [email protected]. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas
y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a la CEPAL de tal reproducción.
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe...

Índice

Prólogo....................................................................................................................................................................... 11

Capítulo I
Presente y futuro de la globalización: crisis, emergencia ambiental y revolución tecnológica......................17
A. Crisis y cambios en la globalización................................................................................................................ 19
1. La crisis financiera mundial de 2008-2009, un punto de inflexión.......................................................... 21
2. Tensiones entre las tres “fábricas mundiales”........................................................................................ 24
3. Persistente crecimiento de las corrientes migratorias internacionales................................................... 29
4. La disconformidad de los estratos medios............................................................................................... 32
5. La crisis sanitaria expuso las grandes diferencias entre regiones y países............................................ 34
B. El retorno generalizado de la inflación............................................................................................................ 36
1. Un fenómeno mundial............................................................................................................................... 36
2. Interacción de factores de oferta y demanda........................................................................................... 37
3. La estrategia de los bancos centrales: normalizar la política monetaria................................................ 39
C. La emergencia ambiental intensifica los efectos de la crisis económica y social......................................... 40
1. El cambio climático................................................................................................................................... 40
2. Degradación y pérdida de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos......................................... 42
D. De la economía conectada a la digitalización de la economía....................................................................... 44
E. De las razones de eficiencia a la razón geopolítica: el futuro de la globalización......................................... 51
Bibliografía............................................................................................................................................................. 52

Capítulo II
Estructura productiva y políticas para el desarrollo sostenible..............................................................................57
Introducción............................................................................................................................................................ 59
A. Patrones de transformación estructural y crecimiento: un análisis comparativo........................................... 60
1. Diversificación productiva, nuevas capacidades y expansión del comercio............................................ 60
2. No todos los sectores son iguales: eficiencia schumpeteriana y eficiencia keynesiana........................ 62
3. Eficiencia schumpeteriana y la tipología de Pavitt.................................................................................. 63
4. El dinamismo de la demanda no es el mismo en los distintos sectores.................................................. 66
5. Retornos crecientes por la interacción entre tecnología y expansión de la demanda............................ 68
6. Eficiencia keynesiana y crecimiento económico...................................................................................... 70
7. Diferencias en la inserción internacional de diferentes subregiones de América Latina y el Caribe..... 71
8. Estructura productiva y emisiones de gases de efecto invernadero: el cambio estructural
también puede generar beneficios ambientales...................................................................................... 73
9. El Caribe: una región altamente expuesta a los impactos del cambio climático.................................... 78

3
 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

B. No hay milagros de crecimiento, sino políticas de largo plazo que redefinen incentivos
en favor de los sectores más dinámicos......................................................................................................... 80
1. Deuda e inversión: una economía global más inestable con economías nacionales menos resilientes.......... 80
2. Política macroeconómica, competitividad y desindustrialización prematura.......................................... 85
3. La política industrial y tecnológica........................................................................................................... 89
4. Las estructuras menos complejas suponen menor resiliencia ante las crisis....................................... 100
Comentarios finales............................................................................................................................................. 102
Bibliografía........................................................................................................................................................... 103

Capítulo III
Desigualdad, empleo y políticas sociales..................................................................................................................107
Introducción.......................................................................................................................................................... 109
A. La estructura productiva como barrera a la creación de empleos de mayor productividad ........................ 109
1. Rigidez de la estructura productiva frente a flexibilidad del mercado de trabajo................................. 110
2. Empleo, productividad y salarios............................................................................................................ 111
B. El peso de la heterogeneidad estructural: la informalidad en el empleo total............................................. 114
1. La heterogeneidad estructural................................................................................................................ 114
2. Informalidad y crisis................................................................................................................................ 115
3. El fenómeno de la informalidad es multidimensional............................................................................ 116
4. La nueva informalidad............................................................................................................................ 118
C. Los estratos medios en riesgo: entre la presión de la hiperglobalización y la vulnerabilidad
de los que quedan atrás................................................................................................................................ 119
1. Evolución de los estratos medios en América Latina en las últimas dos décadas................................ 119
2. Hacia un nuevo contrato social: el papel de los estratos medios.......................................................... 121
D. El fenómeno migratorio: ventana de oportunidad y reflejo de los desequilibrios del desarrollo......................... 122
1. Impacto positivo de la migración en los países receptores y emisores................................................. 122
2. Vulnerabilidad y desigualdad................................................................................................................. 123
E. El cambio climático tiene efectos distributivos y agudiza las desigualdades en los países y entre ellos............ 126
1. La asimetría fundamental: dimensiones externa e interna.................................................................... 126
2. Cambio climático y pobreza.................................................................................................................... 129
F. Gasto social: impulso reciente y desafíos ligados a su continuidad............................................................ 130
1. Evolución del gasto social e importancia de las transferencias
durante la pandemia de COVID-19...................................................................................................... 131
2. Las transferencias de emergencia: el desafío de la sostenibilidad....................................................... 133
Comentarios finales............................................................................................................................................. 135
Bibliografía........................................................................................................................................................... 136
Anexo III.A1.......................................................................................................................................................... 139

Capítulo IV
La dimensión sectorial: los motores del desarrollo sostenible.............................................................................141
Introducción.......................................................................................................................................................... 143
A. Transición energética para enfrentar la crisis ambiental y geopolítica........................................................ 143
1. La creciente competitividad de las energías renovables y limpias........................................................ 143
2. La naciente industria del hidrógeno verde............................................................................................. 147
3. El litio en la transición energética.......................................................................................................... 151
B. Oportunidades en el creciente mercado de la electromovilidad................................................................... 155
1. México en la cadena productiva de automóviles eléctricos livianos de América del Norte ................ 156
2. Brasil: una ventana de oportunidad para la fabricación de autobuses eléctricos................................. 158
3. Recomendaciones de política................................................................................................................. 164

4
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Índice

C. Economía circular: una estrategia transectorial............................................................................................ 165

1. La economía circular, instrumento para la sostenibilidad..................................................................... 165
2. Recomendaciones de política................................................................................................................. 171
D. Bioeconomía: agricultura sostenible, recursos genéticos y bioindustrialización......................................... 172
1. Importancia económica y características de la bioeconomía................................................................ 172
2. Uso sostenible de la biodiversidad y los recursos genéticos................................................................. 174
3. Fertilizantes sintéticos y biofertilizantes................................................................................................ 175
4. Oportunidades para la bioindustrialización............................................................................................ 180
5. Políticas para el uso de los recursos genéticos y la producción de bioinsumos agrícolas.................... 181
E. Industria manufacturera de la salud: avances hacia la autosuficiencia sanitaria........................................ 184
1. Evolución de las prioridades regionales frente a la pandemia de COVID-19........................................ 184
2. Características y desempeño reciente de la industria farmacéutica regional....................................... 185
3. Desarrollo y avances del plan de autosuficiencia sanitaria................................................................... 189
F. Transformación digital .................................................................................................................................. 193
1. Economía conectada: universalizar el acceso y desplegar nuevas redes ............................................. 194
2. Economía digital: un auge de innovación en la región........................................................................... 199
3. Economía digitalizada: Industria 4.0 para la transformación de los sectores productivos.................... 200
4. Líneas de acción para la transformación y la inclusión digitales ......................................................... 203
G. La economía del cuidado: generación de empleos con igualdad.................................................................. 206
1. Los nudos estructurales de la desigualdad de género........................................................................... 206
2. La crisis del COVID-19 aumentó la desigualdad de género................................................................... 207
3. La valorización económica del trabajo no remunerado muestra su potencial dinamizador.................. 211
H. Turismo sostenible para la creación de empleos.......................................................................................... 214
1. La visión regional.................................................................................................................................... 214
2. El sector del turismo en Centroamérica y México.................................................................................. 217
3. La situación del sector del turismo en el Caribe.................................................................................... 220
4. Hacia un turismo sostenible................................................................................................................... 223
I. Aprovechar el potencial de las mipymes y de la economía social y solidaria.............................................. 224
1. Mipymes: informalidad y brechas de productividad.............................................................................. 225
2. Concentración y distribución geográfica de las microempresas............................................................ 228
3. Economía social y solidaria.................................................................................................................... 230
4. Políticas para la productividad y la inclusión......................................................................................... 232
J. Conclusiones: hacia políticas industriales con acciones sectoriales y transversales.................................. 235
Bibliografía .......................................................................................................................................................... 236

Capítulo V
Políticas para la transformación del modelo de desarrollo...................................................................................245
A. Un gran impulso para la sostenibilidad......................................................................................................... 247
B. Planificación del desarrollo para la coordinación de políticas...................................................................... 252
C. Políticas macroeconómicas para acelerar el crecimiento y hacer frente a la inflación............................... 254
1. Política monetaria: empleo de todos los instrumentos disponibles...................................................... 254
2. Políticas fiscales para acelerar la inversión y el crecimiento................................................................ 260
3. Financiamiento para el desarrollo.......................................................................................................... 263
D. Consolidación de Estados de bienestar para un futuro sostenible............................................................... 265
1. Hacia sociedades menos desiguales y en transición justa hacia la sostenibilidad.............................. 265
2. Sistemas de protección social en una era de incertidumbre................................................................. 267
3. La inclusión laboral: clave para cerrar antiguas y nuevas brechas de desigualdad.............................. 268
4. Reducir el rezago educativo agudizado por la pandemia....................................................................... 269
5. Garantizar los derechos de las poblaciones especialmente vulnerables.............................................. 272

5
 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

E. Sistemas de cuidados: un pilar del Estado social de derechos.................................................................... 275

1. Un Estado para la sociedad del cuidado................................................................................................ 276
2. Políticas públicas para la sociedad del cuidado..................................................................................... 276
3. Pactos participativos, inclusivos y transformadores para la sociedad del cuidado............................... 279
F. Mitigación y adaptación ante la emergencia ambiental............................................................................... 280
1. Cambio de rentabilidades relativas........................................................................................................ 280
2. Fortalecer la democracia ambiental....................................................................................................... 283
G. Una nueva gobernanza de los recursos naturales......................................................................................... 284
1. Transiciones estratégicas en la gobernanza de los recursos naturales................................................ 284
2. Políticas fiscales y sectoriales para la transición.................................................................................. 285
H. Implementación de políticas industriales y tecnológicas............................................................................. 286
1. Ampliación de los límites de la política industrial................................................................................. 286
2. Lineamientos (transversales) para una nueva agenda de política industrial......................................... 287
3. Hacia políticas orientadas por objetivos y metas.................................................................................. 288
I. Integración regional ante la nueva geopolítica de la globalización.............................................................. 292
1. Una región a contramano de las tendencias globales........................................................................... 292
2. Hacia una infraestructura regional más resiliente, eficiente y sostenible............................................ 294
3. Cooperación digital al servicio de la producción regional..................................................................... 294
4. Convergencia para la integración productiva......................................................................................... 295
J. Conclusión: el camino hacia adelante........................................................................................................... 297
Bibliografía........................................................................................................................................................... 298

Cuadros
Cuadro II.1 Eficiencia keynesiana y crecimiento: un ejercicio empírico............................................................ 71
Cuadro II.2 América Latina (8 países): evolución del PIB real, las exportaciones y las importaciones,
tasa de crecimiento promedio anual, 1990-2021............................................................................ 72
Cuadro II.3 América Latina y el Caribe (16 países): relación no lineal entre industrialización y emisiones,
1970-2019........................................................................................................................................ 76
Cuadro II.4 Emisiones por productos, agrupados de acuerdo con la clasificación de Pavitt, promedios,
2015-2018........................................................................................................................................ 78
Cuadro II.5 Economías emergentes y en desarrollo (regiones seleccionadas): indicadores
de la deuda externa para 2019-2021............................................................................................... 82
Cuadro II.6 Mundo, economías en desarrollo y desarrolladas: participación del empleo manufacturero
en el empleo total y períodos de alta liquidez internacional.......................................................... 88
Cuadro II.7 América Latina y el Caribe: intensidad de instrumentos de política industrial
en América Latina y el Caribe según su alcance y ámbito.............................................................. 93
Cuadro II.8 América Latina y el Caribe: instituciones públicas que operan en distintos ámbitos
de la política industrial.................................................................................................................... 95
Cuadro II.9 América Latina (5 países): evaluación de la intensidad de uso de instrumentos
de política industrial, según su tipo................................................................................................ 96
Cuadro III.1 Tasa de empleo y complejidad de la estructura: un ejercicio de panel con efectos fijos............ 112
Cuadro III.2 Argentina, Brasil y México: dispersión salarial entre sectores, 1980-2019................................. 114
Cuadro III.3 América Latina: contribuciones determinadas a nivel nacional................................................... 128
Cuadro IV.1 América Latina (10 países): proyectos piloto de hidrógeno verde en operación y en desarrollo,
agosto de 2022.............................................................................................................................. 150
Cuadro IV.2 Marcos normativos para la explotación del litio e instrumentos y mecanismos
para la creación de capacidades para la agregación de valor a ese recurso
en los países del triángulo del litio............................................................................................... 153
Cuadro IV.3 Participación de los vehículos eléctricos en el total de las ventas de los fabricantes
de equipos originales, 2025-2040................................................................................................. 157
Cuadro IV.4 Participación de los autobuses eléctricos en el total de las ventas de los fabricantes
de equipos originales, 2015-2030................................................................................................. 160
Cuadro IV.5 México: mecanismos de gestión de la economía circular para la cadena automotriz
en el estado de Querétaro............................................................................................................. 170
Cuadro IV.6 América Latina y el Caribe y mundo: composición y evolución de las exportaciones
de la bioeconomía, según categorías y por subperíodos, 2010-2020........................................... 173

6
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Índice

Cuadro IV.7 Estimaciones de crecimiento del mercado en diferentes sectores de la bioeconomía

de alto valor agregado................................................................................................................... 180
Cuadro IV.8 América Latina (países seleccionados), Estados Unidos y Unión Europea: hechos estilizados
de la industria farmacéutica, 2019................................................................................................ 185
Cuadro IV.9 América Latina y el Caribe: balanza comercial de vacunas para uso humano, 2008-2020.......... 188
Cuadro IV.10 Brasil y México: ejemplos de impactos de la Industria 4.0 en los sectores
agrícola y automotor...................................................................................................................... 201
Cuadro V.1 América Latina y el Caribe: objetivos, instrumentos y modelización del escenario
en que se aplican políticas de desarrollo sostenible en los países y territorios de la región.............. 249
Cuadro V.2 América Latina y el Caribe (12 países): evolución de las tasas de política monetaria (TPM),
diciembre de 2020 a julio de 2022................................................................................................ 255

Gráficos
Gráfico I.1 Auge y ralentización de la globalización: variación anual del PIB mundial y del volumen
del comercio internacional de bienes, 1994-2022.......................................................................... 20
Gráfico I.2 Tasa de crecimiento del PIB per cápita en la economía mundial, 1960-2020................................ 21
Gráfico I.3 Valor de las exportaciones mundiales de bienes, servicios y servicios
suministrables digitalmente, 1980-2021......................................................................................... 24
Gráfico I.4 Variación anual de las exportaciones mundiales de bienes y servicios, y de los flujos mundiales
de inversión extranjera directa (IED), 1990-2021............................................................................ 25
Gráfico I.5 China: participación de las exportaciones y las importaciones de bienes en el PIB, 1990-2021....... 27
Gráfico I.6 Agrupaciones seleccionadas: participación en el PIB, el comercio de bienes
y la población mundiales, 2021....................................................................................................... 29
Gráfico I.7 Migrantes internacionales en el mundo, 2000, 2010 y 2020.......................................................... 30
Gráfico I.8 Migrantes intrarregionales como proporción del total de migrantes, por región de origen,
2000 y 2020...................................................................................................................................... 31
Gráfico I.9 Vacunas contra el COVID-19 y mortalidad, por grupos de países según su nivel de ingreso,
primer semestre de 2021 a primer semestre de 2022.................................................................... 35
Gráfico I.10 Vacunas contra el COVID-19 y mercado laboral, por grupos de países según su nivel de ingreso,
primer trimestre de 2020 a segundo trimestre de 2022.................................................................. 35
Gráfico I.11 Tasas interanuales de inflación de precios al consumidor, enero de 2017 a mayo de 2022............. 37
Gráfico I.12 Flujos de capitales de cartera de no residentes a mercados emergentes,
enero de 2019 a mayo de 2022....................................................................................................... 39
Gráfico I.13 PIB per cápita y emisiones de gases de efecto invernadero per cápita en el mundo,
por nivel de ingresos, 2019.............................................................................................................. 42
Gráfico I.14 Usuarios de Internet, dispositivos de Internet de las cosas conectados
y volumen de datos creados y consumidos en el mundo, 2010-2021............................................. 45
Gráfico I.15 Flujo comercial de bienes y servicios e inversión extranjera directa en el mundo
y capacidad de ancho de banda internacional, 1990-2021............................................................. 46
Gráfico I.16 Valor de la industria tecnológica digital mundial en comparación con el de las industrias
tradicionales, por segmento industrial 2010, 2019, 2020 y 2021..................................................47
Gráfico I.17 Cantidad de plataformas de Internet de las cosas operativas y distribución
por segmento industrial de operación, 2021..........................................................................................48
Gráfico II.1 Diversificación de la pauta exportadora (1/IVCR) y exportaciones per cápita, promedio simple,
2010-2019........................................................................................................................................ 61
Gráfico II.2 Regiones y países seleccionados: diversificación exportadora, promedio, 2010-2019.................. 62
Gráfico II.3 Regiones y países seleccionados: canasta exportadora según sector, de acuerdo
con la tipología revisada de Pavitt, promedio simple por país, década de 2010............................ 64
Gráfico II.4 América Latina y el Caribe: canasta exportadora según sector, de acuerdo con la tipología
revisada de Pavitt, por subregión, promedio simple por país, 2010-2019...................................... 65
Gráfico II.5 América Latina y el Caribe y economías seleccionadas de Asia: fuga hacia la alta tecnología
y participación de exportaciones de industrias basadas en ciencia y proveedoras especializadas,
promedio simple por país, por década, 1960-2010......................................................................... 65
Gráfico II.6 Regiones y países seleccionados: exportaciones de servicios modernos, 2010-2019................... 66
Gráfico II.7 Elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones, mediana sobre estimaciones a dos dígitos
de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), 1960-2019........................... 67
Gráfico II.8 América Latina y el Caribe y grupos de economías avanzadas y emergentes:
dinamismo tecnológico y dinamismo de demanda, van juntos y se refuerzan.............................. 70
Gráfico II.9 Regiones seleccionadas: elasticidad ingreso de las exportaciones............................................... 72

7
 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico II.10 Mundo y América Latina y el Caribe: reducción del PIB per cápita derivado
del aumento de temperatura en un escenario de altas emisiones, 2030 y 2050........................... 74
Gráfico II.11 América Latina y el Caribe: participación en el total de emisiones, por actividad, 2019............... 75
Gráfico II.12 Índice de complejidad económica e intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero,
promedio, 2015-2018....................................................................................................................... 77
Gráfico II.13 El Caribe (países y territorios seleccionados): desastres naturales, 2000-2021............................ 78
Gráfico II.14 El Caribe: proporción de la capacidad total instalada de energía renovable, por tecnología............ 79
Gráfico II.15 América Latina y el Caribe: tasa de variación tendencial de la productividad laboral
y de la formación bruta de capital fijo, 1991-2020......................................................................... 81
Gráfico II.16 América Latina: participación de la inversión pública y privada en el total de la inversión,
1970-2019........................................................................................................................................ 82
Gráfico II.17 Agrupaciones y regiones seleccionadas: formación bruta de capital fijo
del gobierno general, 2019.............................................................................................................. 83
Gráfico II.18 América Latina (18 países): flujos acumulados de inversión extranjera directa recibidos,
inversión de capital y préstamos entre empresas........................................................................... 85
Gráfico II.19 América Latina y el Caribe y Asia (36 países y territorios): brecha de participación
de las manufacturas en el PIB, 1980-2017...................................................................................... 86
Gráfico II.20 América Latina y el Caribe y Asia (36 países y territorios): brecha de participación
del empleo manufacturero en el empleo total, 1980-2017............................................................. 87
Gráfico II.21 América Latina: producto interno bruto, 2019 a primer trimestre de 2022.................................. 100
Gráfico II.22 América Latina (19 países): cuenta corriente de la balanza de pagos, según componentes,
2009-2022...................................................................................................................................... 101
Gráfico II.23 América Latina y el Caribe: tasas de variación del índice de precios al consumidor (IPC)
en 12 meses, enero de 2005 a junio de 2022................................................................................ 102
Gráfico III.1 Variación de la productividad y el empleo por región, 2005-2019................................................ 112
Gráfico III.2 América Latina y el Caribe (24 países): evolución de la tasa de participación y la tasa
de desocupación, según sexo, promedio ponderado, 2001-2022................................................. 113
Gráfico III.3 América Latina (8 países): brecha de productividad y brecha salarial entre trabajadores
del sector formal y del sector informal, 2000-2018...................................................................... 115
Gráfico III.4 América Latina (10 países): evolución del número de trabajadores (formales e informales),
promedio simple, respecto de 2019.............................................................................................. 116
Gráfico III.5 América Latina (12 países): población ocupada de 15 años y más en sectores de baja
productividad (informalidad), promedio ponderado, alrededor de 2010, 2014, 2019, 2020............. 117
Gráfico III.6 América Latina (12 países): población ocupada de 15 años y más en sectores de baja productividad,
según sexo, tramos de edad y área geográfica de residencia, promedio ponderado, 2020............ 118
Gráfico III.7 América Latina: distribución de la población según estrato de ingreso, 2019-2021.................... 121
Gráfico III.8 Perú: evolución de la tasa de empleo de la población inmigrante según
condición de formalidad, 2014-2019............................................................................................. 124
Gráfico III.9 Costa Rica: empleo informal según condición de migración, 2010-2020..................................... 124
Gráfico III.10 Chile: composición del crecimiento del PIB, según factor de crecimiento y origen migratorio
de la fuerza de trabajo, 2009-2017................................................................................................ 125
Gráfico III.11 Cambio climático: una asimetría fundamental.............................................................................. 126
Gráfico III.12 América Latina: emisiones de gases de efecto invernadero per cápita, por decil de ingreso......... 128
Gráfico III.13 Mundo: índice de desarrollo humano y consumo total de energía per cápita, 2019.................... 129
Gráfico III.14 América Latina: pobreza derivada del impacto crónico del cambio climático
sobre el PIB per cápita, 2030......................................................................................................... 130
Gráfico III.15 América Latina (17 países): gasto social de los gobiernos centrales, 2000-2020........................ 131
Gráfico III.16 Caribe anglófono (5 países): gasto social de los gobiernos centrales, 2008-2020....................... 132
Gráfico III.17 América Latina y el Caribe (30 países): gasto medio estimado por habitante en transferencias
de emergencia monetarias y en especie, enero a diciembre de 2021.......................................... 134
Gráfico IV.1 América Latina y el Caribe: eficiencia energética sectorial, 1991-2020...................................... 144
Gráfico IV.2 Comparación de los costos nivelados de energías renovables competitivas
con los de las energías fósiles, 2021............................................................................................ 145
Gráfico IV.3 América Latina y el Caribe (17 países): índice de desarrollo de la industria del H2 verde, 2022.......... 149
Gráfico IV.4 Estimación y proyección de los usos finales del litio en el mundo, 2006-2030............................ 152
Gráfico IV.5 Participación de los países del mundo en los eslabones de la cadena de valor de las baterías
de iones de litio, 2020................................................................................................................... 153

8
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Índice

Gráfico IV.6 Ventas mundiales y participación de mercado de los vehículos eléctricos livianos,
2016-2021...................................................................................................................................... 156
Gráfico IV.7 Ventas de autobuses eléctricos y participación en el total de la flota, por países
y regiones seleccionadas, 2015-2021........................................................................................... 159
Gráfico IV.8 Autobuses eléctricos en circulación, por fabricante, julio de 2022.............................................. 161
Gráfico IV.9 América Latina: autobuses eléctricos en circulación, por modelo y país, abril de 2022.............. 162
Gráfico IV.10 América Latina: autobuses eléctricos en circulación, por fabricante, abril de 2022.................... 162
Gráfico IV.11 América Latina (4 países): efectos del logro de las metas de economía circular, 2030............... 166
Gráfico IV.12 Intensidad de uso de fertilizantes y variación en el mundo y por regiones,
2000-2004 y 2015-2019................................................................................................................. 175
Gráfico IV.13 América Latina y el Caribe (28 países): intensidad de uso de fertilizantes y valor bruto
de la producción agrícola, 2000-2004 y 2015-2019...................................................................... 176
Gráfico IV.14 América Latina y el Caribe: importaciones de fertilizantes por país de origen,
según su composición, 2010-2020................................................................................................ 177
Gráfico IV.15 América Latina y el Caribe: patentes farmacéuticas otorgadas, 1990-2020................................ 186
Gráfico IV.16 América Latina y el Caribe: balanza comercial de productos farmacéuticos, 2008-2020............ 188
Gráfico IV.17 América Latina y el Caribe: distribución de las exportaciones farmacéuticas
por principales destinos, 2010-2012 y 2018-2020................................................................................ 189
Gráfico IV.18 Conectividad en regiones seleccionadas del mundo, alrededor de 2021..................................... 194
Gráfico IV.19 América Latina y el Caribe (18 países): penetración de Internet en los hogares
y en el total de la población, 2020................................................................................................ 195
Gráfico IV.20 El Caribe (17 países y territorios): usuarios de Internet como proporción de la población,
2012, 2017 y 2020.......................................................................................................................... 196
Gráfico IV.21 América Latina y el Caribe (18 países) y países de referencia: calidad de la conexión
en términos de latencia y velocidad de descarga de la banda ancha fija y móvil,
promedio mensual, mayo de 2022................................................................................................. 196
Gráfico IV.22 América Latina (9 países): niños de entre 5 y 12 años que viven en hogares no conectados,
por quintil de ingreso, 2020........................................................................................................... 197
Gráfico IV.23 América Latina (7 países): asequibilidad efectiva de una canasta básica digital
en los hogares del quintil de menores ingresos............................................................................ 198
Gráfico IV.24 América Latina y el Caribe: valor de la industria digital en comparación con el de las industrias
tradicionales, por segmento industrial, 2010, 2019, 2020 y 2021................................................ 199
Gráfico IV.25 América Latina (7 países): variación del empleo de las mujeres en el trabajo
doméstico remunerado, alrededor del segundo trimestre de 2020 respecto
del mismo trimestre de 2019......................................................................................................... 209
Gráfico IV.26 América Latina (8 países): evolución del nivel de ocupación en los sectores de la construcción
y del trabajo doméstico remunerado, primer trimestre de 2020 a primer trimestre de 2021...........210
Gráfico IV.27 América Latina (10 países): valor del trabajo no remunerado de los hogares en relación
con el producto bruto interno, alrededor de 2015......................................................................... 213
Gráfico IV.28 América del Sur, el Caribe, Centroamérica, México y mundo: variación interanual de las llegadas
de turistas internacionales, 2020, 2021 y 2022 respecto de 2019............................................... 214
Gráfico IV.29 América Latina y el Caribe: exportaciones totales de servicios y de servicios de turismo,
2010-2021...................................................................................................................................... 215
Gráfico IV.30 América Latina y el Caribe (24 países): participación de las exportaciones de servicios
de turismo en el PIB y en las exportaciones totales de servicios, 2019....................................... 216
Gráfico IV.31 Centroamérica y México: participación del turismo en las exportaciones,
el PIB y el empleo, 2019................................................................................................................ 217
Gráfico IV.32 Centroamérica y México: ingreso de las mujeres como proporción del ingreso
de los hombres, 2019.................................................................................................................... 219
Gráfico IV.33 El Caribe (15 países): impacto de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)
y contribución del turismo al PIB, 2019 y 2020............................................................................. 220
Gráfico IV.34 El Caribe: promedio mensual de llegadas de turismo de escala, comparación
con las cifras de 2019, enero de 2020 a abril de 2022................................................................. 221
Gráfico IV.35 América Latina y Unión Europea: productividad laboral con respecto a las grandes empresas,
por tamaño de empresa, 2008, 2016 y 2018................................................................................. 225
Gráfico IV.36 América Latina y el Caribe: empleo, por tamaño de la empresa y condición de formalidad, 2020 ...........226
Gráfico IV.37 América Latina y el Caribe: distribución del empleo, por tamaño de la empresa
y condición de formalidad, 2020.................................................................................................... 226
Gráfico IV.38 América Latina y el Caribe: distribución del empleo por tamaño de la empresa, 2020 .............. 227

9
 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico IV.39 América Latina y el Caribe: escolaridad promedio de los ocupados en sectores formales
e informales, por tamaño de la empresa, 2020............................................................................. 227
Gráfico IV.40 América Latina y el Caribe: ingreso laboral mensual promedio de los ocupados
en los sectores formal e informal, por tamaño de empresa, 2020 .............................................. 228
Gráfico IV.41 América Latina y el Caribe: participación de las microempresas en el empleo,
por tipo de región, 2020 o último año disponible ......................................................................... 230
Gráfico IV.42 América Latina: tendencia de la presencia de cooperativas, 1989-2020..................................... 231
Gráfico IV.43 América Latina (8 países): población asociada a cooperativas, 2020 o último año disponible............ 231
Gráfico V.1 América Latina y el Caribe: efectos macroeconómicos, sociales y ambientales de la aplicación
de políticas de desarrollo sostenible en los países de la región, variación con respecto
al escenario de referencia, 2021-2030 ......................................................................................... 250
Gráfico V.2 América Latina y el Caribe (20 países): planificación de largo plazo ........................................... 253
Gráfico V.3 América Latina y el Caribe (21 países): intervenciones cambiarias por tipo
de instrumento utilizado, 2000-2021 ............................................................................................ 258
Gráfico V.4 América Latina y el Caribe y Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE): estructura tributaria del gobierno general, 2020 ....................................... 262

Recuadros
Recuadro I.1 Los efectos de la crisis humanitaria en Ucrania............................................................................. 30
Recuadro III.A1.1 Empleo, productividad y heterogeneidad estructural: una mirada desde
la transformación productiva......................................................................................................... 139
Recuadro IV.1 Inversiones en autobuses eléctricos en el Brasil.......................................................................... 163
Recuadro IV.2 El enfoque de economía circular en el tratamiento de aguas residuales es viable
y rentable en la región................................................................................................................... 167
Recuadro IV.3 El Sistema de Economía Circular de Querétaro............................................................................. 169
Recuadro IV.4 Líneas de acción del plan de autosuficiencia sanitaria para América Latina y el Caribe............ 190
Recuadro IV.5 Pilares para la acción en favor de un turismo sostenible............................................................. 223
Recuadro V.1 Aprendizaje mediante la educación digital durante la pandemia: el caso
del Plan Ceibal en el Uruguay........................................................................................................ 271
Recuadro V.2 Colombia: Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos.................................. 274
Recuadro V.3 Sistemas de cuidados con enfoque territorial y de género: el caso del Sistema Distrital
de Cuidado de Bogotá.................................................................................................................... 278
Recuadro V.4 Bonos soberanos temáticos: el caso de Chile............................................................................... 283
Recuadro V.5 Armonización regulatoria en la Alianza del Pacífico..................................................................... 295

Diagramas
Diagrama I.1 Dimensiones del malestar social..................................................................................................... 32
Diagrama I.2 Dimensiones del desarrollo digital y sus efectos disruptivos en la sociedad,
el sector productivo y el Estado....................................................................................................... 44
Diagrama II.1 Interacción entre los distintos tipos de eficiencia.......................................................................... 69
Diagrama IV.1 Secuencia general en la cadena de valor del hidrógeno verde.................................................... 148
Diagrama IV.2 Elementos para el análisis de la economía circular en cadenas productivas............................... 165
Diagrama IV.3 México: flujos de la cadena automotriz........................................................................................ 170
Diagrama IV.4 Economía del cuidado.................................................................................................................... 207
Diagrama IV.5 La crisis del COVID-19 reforzó los nudos de la desigualdad de género y atenta
contra la autonomía de las mujeres.............................................................................................. 208
Diagrama IV.6 El círculo virtuoso de invertir en la economía del cuidado............................................................ 212

Mapas
Mapa I.1 El mundo según el valor de capitalización de las empresas de la economía digital, 2021................ 50
Mapa IV.1 América Latina y el Caribe (9 países): peso relativo del PIB corriente de cada entidad
territorial intermedia respecto del PIB total de la región, 2020 ................................................... 229

10
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe...

Prólogo

11
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe...

En un contexto regional macroeconómico, social y ambiental muy complejo, que exige repensar las políticas
públicas de corto y largo plazo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) cumple con
su misión de presentar a los países de la región, con ocasión de su trigésimo noveno período de sesiones,
una propuesta de reactivación económica y transformación de los modelos de desarrollo imperantes en
América Latina y el Caribe.
Después de la peor crisis económica y social que ha atravesado la región, provocada por la pandemia de
enfermedad por coronavirus (COVID-19), se viven hoy momentos de grandes dificultades e incertidumbres
generadas por una serie de crisis en cascada: crisis climática, de salud, de empleo, social, educativa, de
seguridad alimentaria, energética y de costo de la vida.
En el corto plazo, la región enfrenta grandes desafíos en materia de la política económica y social, ante
la necesidad de conciliar políticas dirigidas a impulsar la reactivación económica, hacer frente a la inflación
y la crisis de costo de la vida y mantener el apoyo a los hogares más vulnerables, junto con fortalecer la
sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin embargo, con lo difícil que es la coyuntura mundial actual, son
los factores estructurales de largo plazo los que plantean los retos mayores: incrementar la productividad,
transformar los sistemas económicos y productivos para crear más y mejores empleos, avanzar hacia
economías tecnológicamente más sofisticadas con bajas emisiones de carbono que permitan enfrentar el
cambio climático, reducir las brechas y las heterogeneidades estructurales, transformar los sistemas educativos
en verdaderos motores de movilidad social y de crecimiento, eliminar las brechas de género y avanzar hacia
sistemas universales de protección social en el marco de sólidos Estados de bienestar, por mencionar solo
algunos de los más importantes.
Además, un proceso inflacionario en la economía mundial, de una forma que no se había experimentado en
los últimos 20 años, está condicionando significativamente la política monetaria de las economías desarrolladas
y de aquellas de la región. Las políticas de estímulos fiscales y monetarios adoptadas durante la pandemia
han sido sustituidas por políticas más restrictivas, que se han expresado en aumentos de la tasa de política
monetaria en casi todos los países de la región. Por otra parte, la situación fiscal de la mayoría de los países
se ha deteriorado como resultado de los grandes esfuerzos fiscales que se hicieron para enfrentar los peores
momentos de la crisis del COVID-19 y sus consecuencias sociales. La situación social en América Latina y
el Caribe también se ha deteriorado, y se han producido aumentos considerables de los niveles de pobreza,
que reflejan los efectos de la pandemia y de la contracción económica que la acompañó. Las desigualdades
de ingresos también registraron un aumento significativo tras la irrupción de la pandemia, lo que conlleva un
deterioro de las condiciones de vida y las expectativas económicas no solo de los segmentos más pobres,
sino también de los estratos medios, con importantes implicaciones políticas y sociales. A esto se han sumado
grandes flujos migratorios, a los que debemos atender.
Es fundamental dar sostenibilidad al gasto público y evitar ajustes que profundicen el proceso de
desaceleración de la actividad económica y que comprometan el apoyo a los sectores más vulnerables. Esto
implica ampliar el espacio fiscal y crear una gobernanza macroeconómica que permita que los ciclos económicos
contractivos sean menos largos y profundos, y que los ciclos de expansión sean más sostenibles en el tiempo.
Además de enfrentar los difíciles retos que impone la actual coyuntura, las economías de la región
deben abordar el desafío de revertir el bajo crecimiento de la productividad y de la inversión en las últimas
tres décadas, que se ha transformado en una limitante estructural del desarrollo. Es necesario repensar las
políticas productivas para que la región se integre aceleradamente a las revoluciones tecnológicas que han
cambiado el paradigma productivo. Las políticas productivas para la recuperación deben tener, además del
adecuado marco macroeconómico y financiero, una dimensión sectorial. Aunque la especificidad sectorial
debe ser definida en cada contexto nacional, la CEPAL propone prestar especial atención a, por lo menos,

13
 Prólogo Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

nueve sectores con alto potencial dinamizador y transformador: la transición energética, la electromovilidad, la
economía circular, la bioeconomía, la industria manufacturera de la salud, la transformación digital, la economía
del cuidado, el turismo sostenible y el sector conformado por las microempresas y las pequeñas y medianas
empresas (mipymes) y la economía social y solidaria.
Las revoluciones tecnológicas generan olas de destrucción creadora con efectos socioeconómicos
transformadores. El reto de política es lograr que las dinámicas creativas y de innovación vayan por delante
y superen a las dinámicas destructivas, y que los sectores sociales y laborales afectados se beneficien de
sistemas de protección social y de políticas activas de mercado laboral (inserción laboral y entrenamiento)
para aprovechar las oportunidades del nuevo mundo del trabajo que la revolución tecnológica está creando.
También se debe impulsar una reactivación y transformación del aparato productivo que sea ambientalmente
sostenible, ya que, de no ser así, no será exitosa para reducir los efectos del cambio climático. Los efectos
derivados del cambio climático se experimentan más fuertemente en los países menos desarrollados, que,
junto con ser los que menos emisiones de gases de efecto invernadero producen, están menos preparados
para enfrentar sus consecuencias adversas.
La transformación de la estructura productiva necesaria en América Latina y el Caribe será el resultado de
elecciones de política, tal como ha ocurrido en la historia de todos los países que han escapado de la trampa
del ingreso medio y han llegado a ser países de ingresos altos, y no solo el resultado del destino en la dotación
de factores. La dimensión institucional y de economía política en coevolución con la estructura productiva
define el estilo de desarrollo. Los países que adoptaron políticas de transformación y diversificación productiva
y las sostuvieron en el tiempo lograron mejores resultados en términos de crecimiento en el largo plazo que
los que no las sostuvieron. Los bajos niveles de inversión y productividad observados en los países de la
región en las últimas tres décadas, así como su trayectoria decreciente, son resultado de la baja capacidad
de dichos países de realizar y sostener los cambios requeridos en la estructura productiva y, con esto, en la
cantidad y la calidad del empleo.
En América Latina y el Caribe se debe mejorar la capacidad institucional del Estado para diseñar, implementar
y evaluar las políticas públicas necesarias para el cambio estructural sostenible. Las políticas públicas deben
tener efectos disruptivos en la composición de la estructura productiva de la región, por lo que deben ser
llevadas adelante por ministerios y secretarías que cuenten con influencia política y capacidades institucionales.
Las iniciativas de política productiva, industrial y tecnológica requieren de apoyos institucionales y políticos,
y de capacidades que permitan implementarlas de manera eficaz.
Los países también carecen de Estados y sistemas de bienestar sólidos. La transición hacia sistemas
universales de acceso a ciertos bienes y servicios que son centrales para el bienestar y el aumento de la
productividad (por ejemplo, la salud y la educación) constituye un desafío que aún no se ha incorporado
plenamente en las políticas públicas de la región. El combate a la pobreza y a la desigualdad requiere de más
empleo formal y políticas sociales que conduzcan a sistemas universales de protección social. En ambas
dimensiones se deben considerar y atacar otras fuentes de desigualdad, como las vinculadas al género, la
condición étnico-racial o la edad, y aquellas que se relacionan con el deterioro ambiental. La protección social
universal no solo es un imperativo moral del desarrollo, sino que además contribuye tanto a la justicia social
como al crecimiento y la capacidad de adaptación de la economía, y por ello la región debe proponerse avanzar
hacia Estados de bienestar.
Superar los problemas que frenan a la región y la mantienen en una trayectoria de lenta inversión, bajo
crecimiento y alta desigualdad exige aplicar una amplia gama de políticas, macroeconómicas, sociales,
ambientales y productivas, con una fuerte dimensión sectorial. De las estrategias y políticas que la CEPAL
propone en su trigésimo noveno período de sesiones surgen algunos elementos que deben destacarse: la
urgencia de recuperar la inversión y el crecimiento; el reconocimiento de que el papel del Estado es crucial e

14
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Prólogo

insustituible en todas sus dimensiones, desde la articulación de propuestas y la provisión de financiamiento en

una escala poco accesible para el sector privado hasta la definición de modelos de regulación y la formulación
y aplicación de políticas; la necesidad de articular las políticas sectoriales con las de alcance general, y también
de generar ámbitos de negociación, decisión y acción con participación de los diversos actores, reconociendo
sus diferentes capacidades, ventajas y limitaciones.
Esta agenda es ambiciosa, pero este no es un momento para cambios graduales ni tímidos, sino decididos
y transformacionales. Solo elevando el nivel de ambición se podrá responder a la cantidad de retos y choques
simultáneos, y a la complejidad de las economías y las sociedades de nuestra región. Para articular las estrategias
y las políticas propuestas, y asegurar su implementación efectiva y su ajuste a las nuevas realidades a lo largo
del tiempo, se requieren nuevas formas de gobernanza experimentalista, basadas en procesos iterativos y
participativos de formulación e implementación de políticas. En algunos casos serán necesarios nuevos pactos
fiscales, productivos, sociales y ambientales para superar los problemas de la coyuntura actual y transitar a
largo plazo hacia sociedades sostenibles, cohesionadas y resilientes, características de los Estados de bienestar
que la región necesita construir en el marco de economías más eficientes y productivas.

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretario Ejecutivo
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)

15
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

CAPÍTULO

I
Presente y futuro de la globalización:
crisis, emergencia ambiental
y revolución tecnológica
A. Crisis y cambios en la globalización
B. El retorno generalizado de la inflación
C. La emergencia ambiental intensifica los efectos de la crisis económica y social
D. De la economía conectada a la digitalización de la economía
E. De las razones de eficiencia a la razón geopolítica: el futuro de la globalización
Bibliografía

17
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

A. Crisis y cambios en la globalización

En 2022, la situación económica, social y de sostenibilidad de los países de América Latina y el Caribe está
determinada no solo por sus dinámicas internas, sino también por casi dos decenios de choques externos y
cambios en la globalización que, pese a tener distintos signos e intensidades de un país a otro, en la mayoría
de los casos han deteriorado las condiciones de inversión y producción en la región, en un contexto de
incertidumbre creciente. Entre esos choques destacan la crisis financiera mundial del período 2008-2009, las
tensiones económicas entre los Estados Unidos y Europa, por una parte, y China, por otra, a partir de 2017,
la crisis de la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), a partir de 2020, y la guerra entre la
Federación de Rusia y Ucrania, desde febrero de 2022. Todo esto, en el contexto de los cambios tecnológicos,
ambientales y demográficos y la disminución de la inversión extranjera directa y el comercio mundial, a pesar
del considerable crecimiento del comercio de servicios, en particular los habilitados por la tecnología.
La guerra en Ucrania abrió una nueva fuente de incertidumbre para la economía mundial y afectó, en primer
lugar, su nivel de actividad: dicha economía crecería un 3,0% en 2022, es decir, 1,4 puntos porcentuales menos
de lo que se proyectaba antes del inicio del conflicto. En el caso de los Estados Unidos, a mediados de 2022,
se estimaba que su crecimiento anual sería del 0,2%, es decir, 3,8 puntos porcentuales menos de lo que se
proyectaba antes de la guerra. En cuanto a China, existen dudas cada vez mayores sobre el dinamismo del
crecimiento, debido a la evolución reciente del sector exportador y del inmobiliario. Las medidas adoptadas
como parte de su plan de “tolerancia cero” frente a los brotes de COVID-19 también han afectado el ritmo
de crecimiento. Sin considerar a los países implicados directamente en la guerra, la mayor revisión a la baja
del crecimiento proyectado es la que corresponde a la zona del euro, cuya economía es muy dependiente de
fuentes rusas de energía: su crecimiento sería de un 3,1%, es decir, 1,1 puntos porcentuales menos de lo
previsto antes del inicio de la guerra. La mayor caída del PIB proyectada corresponde a los países en conflicto.
En el caso de la Federación de Rusia se prevé una contracción de la actividad del 7,0%1.
El alza de los precios de la energía, los alimentos y, en general, las materias primas, el pronunciado
aumento de los costos del transporte internacional, el agravamiento de los problemas de oferta y el incremento
de la demanda interna en las economías desarrolladas, que se analizan más adelante, han redundado en un
impulso de la inflación global, que ha presentado aumentos desde el segundo semestre de 2020 y alcanzó
niveles máximos en cuatro décadas en el primer cuatrimestre de 2022. En consecuencia, la inflación retornó
al centro del debate y la agenda de política a nivel internacional, en la medida en que aumentan los riesgos
de un período de estanflación.
En este contexto, la guerra en Ucrania tiene como efecto un deterioro del suministro mundial de alimentos.
La destrucción de infraestructura y el bloqueo de puertos en el Mar Negro impide o dificulta la salida de las
existencias almacenadas en los dos países beligerantes. Las exportaciones ucranianas prácticamente se detuvieron
tras el comienzo de la guerra, sobre todo debido al cierre de puertos (por donde se exporta aproximadamente
el 90% de los productos agrícolas)2, los daños en infraestructura crítica y el desplazamiento de personas3.
Entre el 1 de agosto y el 15 de septiembre de 2022, 144 barcos que cargaban unos 3,25 millones de toneladas
de granos partieron desde puertos de Ucrania hacia diferentes destinos en el marco de la Iniciativa de Granos
del Mar Negro (Aydoğan Ağlarcı, 2022). Ese volumen corresponde a menos del 15% de las existencias que
se estimaba se encontraban inmovilizadas en Ucrania desde el comienzo de la guerra.
La reaparición del grano ucraniano en el mercado internacional ha traído mayor seguridad de suministro
y, asociada al período de cosechas en el hemisferio norte, ha redundado en una reducción del índice de
precios de los cereales de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
de 28,3 puntos (16,3%) entre julio y agosto, desde su nivel máximo registrado en mayo. Sin embargo, el
acuerdo tiene una vigencia de 120 días, de modo que a mediados de noviembre debería extenderse para que

1 Los datos del mundo en su conjunto proceden de OCDE (2022b) y Capital Economics (2022); los de los Estados Unidos, de Junta de Gobernadores de la Reserva
Federal (2022b); los de la zona del euro, de BCE (2022b), y los de la Federación de Rusia, de Capital Economics (2022).
2 A comienzos de agosto de 2022, se reiniciaron parcialmente las exportaciones de granos desde algunos puertos de Ucrania, tras la firma de la Iniciativa de Granos
del Mar Negro, un acuerdo logrado bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Véase [en línea] https://news.un.org/es/story/2022/07/1512022.
3 A mediados de 2022, casi la mitad del suministro de exportación de granos de Ucrania, es decir, 22 millones de toneladas, estaba almacenado en silos sin posibilidad
de ser exportado. Este volumen equivale al consumo anual de todas las economías menos desarrolladas del mundo (CEPAL/FAO, 2022).

19
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

siga vigente, pero ello solo ocurrirá si la Federación de Rusia y Ucrania están de acuerdo. El hecho de que
el acuerdo no se extendiera y el cierre de esa vía para la exportación de los granos inmovilizados en Ucrania
tendrían fuertes efectos negativos para los mercados globales de alimentos.
La conjunción de choques y tendencias de diferente índole y duración ha redundado en cambios en la
globalización, algunos de los cuales se han retroalimentado, han debilitado ese proceso como motor del
crecimiento y se han traducido en que las razones geopolíticas predominen sobre las razones de eficiencia
(véase el gráfico I.1). Todo esto ocurre en un contexto en el que dos megatendencias continúan modificando
los parámetros del desarrollo sostenible: la emergencia ambiental y la revolución tecnológica. El análisis de
estos procesos a nivel mundial es el objeto de este capítulo.

Gráfico I.1
Auge y ralentización de la globalización: variación anual del PIB mundial y del volumen del comercio internacional
de bienes, 1994-2022a
(En porcentajes, medias móviles de cinco años)
Guerra en Ucrania
Inseguridad alimentaria
Crisis financiera internacional Cae la oferta de petróleo,
alimentos y fertilizantes
Disminuye el impulso del comercio Respuesta monetarista
al crecimiento económico a la inflación
Dicotomía entre la economía Pandemia de COVID-19
Auge de la globalización
real y la expansión financiera
Consolidación de tres “fábricas” Corte de cadenas de suministro
manufactureras mundiales Descontento de los estratos Choques de oferta
medios de países desarrollados Inflación
Expansión industrial de China
8
Agenda para el desarrollo
Tensiones comerciales
7 y tecnológicas
con China
Estrategias de relocalización
6 Regionalización: soberanía
en defensa, energía,
alimentos y manufactura
5

1
Volumen del comercio
0 PIB
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2010

2013
2014
2015
2016
2017
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

2011
2012

2018
2019

2021
2020

2022

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI).
a Las cifras para 2022 son proyecciones.

La forma y la naturaleza de las crisis han cambiado: a partir de 2008 son más frecuentes, más profundas
y de carácter más global. Desde 1961, se han presentado disminuciones del PIB per cápita mundial en seis
ocasiones: 1974, 1975, 1982, 1991, 2009 y 2020. En los últimos dos años se produjeron las mayores caídas,
del 2,5% y el 4,3%, respectivamente (véase el gráfico I.2). En un mundo globalizado, ha aumentado, aunque
con diferente intensidad, la sincronía de los ciclos al alza y a la baja, como reflejo de la mayor interdependencia.
En 2009, durante la crisis financiera mundial, 129 de 195 países (63%) informaron contracciones de su
PIB per cápita, cifra que aumentó, en el marco de una crisis de origen muy diferente, la de la pandemia de
COVID-19, a 177 (91%) en 2020. De hecho, 2009 y 2020 son los únicos dos años con cifras disponibles en
los cuales más de la mitad de los países del mundo experimentaron recesiones. Por su parte, el comercio
internacional como porcentaje del PIB global no ha retornado a su máximo de 2008 y, en materia productiva,
ya mucho antes de la pandemia, en particular después del tsunami que afectó al sudeste de Asia en 2004,
habían surgido cuestionamientos sobre la resiliencia del modelo de globalización basado en cadenas de valor
centradas en métodos de producción y entrega justo a tiempo (just-in-time) y con bajos inventarios. Por lo
tanto, la globalización ha tenido problemas para operar como motor del crecimiento.

20
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Gráfico I.2
Tasa de crecimiento del PIB per cápita en la economía mundial, 1960-2020
(En porcentajes)

A. Tasa de crecimiento del PIB per cápita mundial

5

-1

-3

-5
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
B. Proporciones de países con crecimiento negativo del PIB per cápita
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, “Crecimiento del PIB per cápita (% anual)” [en línea] https://
data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD.ZG.

1. La crisis financiera mundial de 2008-2009,

un punto de inflexión
La crisis financiera mundial (2008-2009) y la crisis de la zona del euro (2009-2013) fueron, con la excepción de
la crisis originada por el COVID-19, las más profundas en cuanto a efectos y duración desde la Gran Depresión.
Ambas fueron la culminación de una tendencia prevaleciente desde la década de 1970 hacia el aumento del
número de crisis financieras a nivel global y del carácter sistémico de estas.
Si bien la crisis financiera mundial y la crisis de la zona del euro tienen especificidades en cuanto a su
origen y sus mecanismos de transmisión y propagación, comparten un elemento central común. Ambas

21
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

fueron el resultado de un modelo económico que desde la década de 1990 se basaba en el endeudamiento
del sector privado como motor de la demanda agregada para compensar la caída de la participación de la
masa salarial en un contexto de bajas tasas de interés y, más importante aún, de liberalización y desregulación
financiera. Debido en parte a la presión a la baja sobre los costos laborales ejercida por China, este modelo
permitió combinar un crecimiento sostenido a nivel global con estabilidad nominal y real, lo que se denominó
la “gran moderación”.
La gran moderación no fue vista como un fenómeno confinado a los países más desarrollados, sino que
se extendió, aunque de manera tardía, al mundo en desarrollo. A partir de la década de 1990, el mundo en
desarrollo también experimentó una menor volatilidad real y un menor nivel y volatilidad de la inflación. La gran
moderación benefició en particular a los países de ingreso medio: entre 2003 y 2007, los países de América Latina,
Asia Oriental y Europa Oriental crecieron a tasas anuales del 5,5%, el 5,7% y el 6,6%, respectivamente, cifras
empujadas por altas tasas de crecimiento de las exportaciones, que coincidieron con períodos de pronunciadas
bajas de las tasas de deuda pública (Foxley, 2009). En ese período también se produjo un aumento sostenido
de la globalización, medida como el valor del comercio mundial (según las exportaciones de bienes y servicios)
como porcentaje del PIB, de un 12,9% en 1970 a un 31,2% en 2008. La gran moderación se interpretó como
el resultado de un mejor manejo macroeconómico y de la capacidad de las autoridades monetarias y fiscales
de manejar el ciclo económico4.
En los Estados Unidos, el agotamiento del modelo económico que sostuvo la gran moderación se manifestó
en una burbuja en el mercado inmobiliario, que a partir de 2006 mostró un aumento significativo de la morosidad
en el pago de hipotecas. Las dificultades financieras del mercado inmobiliario afectaron a los grandes bancos
mundiales, como consecuencia de un modelo de negocios basado en el crecimiento de sus activos mediante el
apalancamiento (la proporción de activos financiados con deuda) y la interconectividad (medida por el tamaño de
los activos y pasivos con otras instituciones financieras). La relación entre apalancamiento e interconectividad
permitió generar una elevada rentabilidad acompañada por un proceso de concentración financiera.
La crisis financiera mundial irrumpió en septiembre de 2008, cuando el banco de inversiones Lehman
Brothers se declaró en quiebra y el sistema financiero mundial entró en un período de alta incertidumbre y
volatilidad. El impacto inicial del derrumbe en los mercados financieros fue la masiva destrucción de la riqueza
financiera mundial: unos 50 billones de dólares en 2008 (BAsD, 2009). La crisis dio lugar rápidamente a una
fuga de capitales hacia otros activos (flight to value) a nivel mundial. Los flujos transfronterizos de capital
(cross-border capital inflows)5 cayeron de un 21% del PIB mundial en 2007 a un 3% en 2008 (McKinsey Global
Institute, 2009). Las consecuencias pasaron directamente a la economía real. En 2009, el PIB per cápita
mundial cayó un 2,5%; la tasa de desempleo (global) aumentó de un 5,4% en 2008 a un 6,0% y la formación
bruta de capital fijo disminuyó un 9,7%.
La respuesta de política económica a la crisis financiera mundial y a la crisis de la zona del euro no atacó
el problema de fondo que originó ambas crisis. La política económica se enfocó en la regulación y el rescate
del sistema financiero, y en particular de las instituciones financieras de importancia sistémica (systemically
important financial institutions (SIFI)). Las iniciativas de regulación incluyeron el fortalecimiento del capital y la
mejora de las condiciones de liquidez a través de los acuerdos de Basilea III; la identificación y el monitoreo
de las instituciones financieras de importancia sistémica por parte del Consejo de Estabilidad Financiera
(establecido en 2011), y la Ley Dodd-Frank de reforma de Wall Street y protección al consumidor en los
Estados Unidos (2010).
Los esfuerzos regulatorios tampoco respondieron a la naturaleza dinámica y cambiante del sistema
financiero mundial. La regulación contribuyó a reducir la dependencia de la banca global del apalancamiento;
sin embargo, no disminuyó la concentración financiera. En el período 2000-2018, el número de fusiones y
adquisiciones aumentó significativamente en el lapso poscrisis, cuando superó con creces el número de

4 Este sentido de optimismo se puede ejemplificar con la conferencia magistral que dio Lucas (2003) en la Asociación Estadounidense de Economía, en la que afirmó
de manera rotunda que la teoría macroeconómica había resuelto su problema central: la prevención de depresiones.
5 Los flujos transfronterizos de capital representan las compras netas por parte de extranjeros de inversión extranjera directa, fondos propios y títulos de deuda,
así como depósitos y créditos a bancos locales.

22
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

operaciones registradas en la precrisis. La regulación tampoco abarcó a todo el sistema financiero, pues
ignoró la transformación más importante que este experimentó después de la crisis financiera mundial. Esta
fue el cambio de la intermediación de la actividad financiera, que pasó de una basada en el sistema bancario
a una basada en el sector no bancario, y en particular en la industria de gestión de activos (asset management
industry), cuya actividad y propiedad pasaron a estar fuertemente conectadas con la banca global.
La crisis del COVID-19 reforzó la importancia de la industria de gestión de activos. En los Estados Unidos,
esta industria se transformó en el agente fiduciario de la Reserva Federal en la compra de títulos de valores
del sector privado en el período 2020-2021, con importantes conflictos de interés. La industria de gestión
de activos concentra una parte significativa de la deuda soberana de los países en desarrollo y tiene una
participación importante en los sectores real y financiero de varias economías desarrolladas. Por el valor de
sus activos, que sobrepasan el valor de los activos de cualquier banco global, algunas de estas instituciones
han vuelto a poner en discusión la problemática de los riesgos sistémicos que conllevan las instituciones
financieras “demasiado grandes para permitir que quiebren” (too big to fail).
Por otra parte, el rescate del sistema financiero se realizó en buena medida a través de la política de
expansión cuantitativa (quantitative easing). En los Estados Unidos, esta consistió en compras de bonos del
Tesoro de ese país y, más importante aún, en la compra de títulos de deuda y valores respaldados mediante
hipotecas por la Reserva Federal a los grandes bancos globales6. La política de expansión cuantitativa contribuyó
a mejorar el desempeño de los mercados mundiales de capitales, incluido el mercado mundial de bonos, y
aumentar su importancia como fuente de financiamiento. El proceso de desapalancamiento y la disminución
de la rentabilidad de los bancos mundiales tras la crisis financiera mundial (2008-2009) contribuyeron a la
disminución de los préstamos bancarios transfronterizos en todo el mundo y reforzaron el papel del mercado
de capitales en las finanzas mundiales. Esto ha fortalecido el papel del sector financiero no bancario, y también
de la industria de gestión de activos, en las finanzas mundiales.
La expansión del mercado de capitales internacionales ha ido acompañada de un importante proceso de
endeudamiento por parte de las economías en desarrollo. Todas las regiones del mundo en desarrollo, sin
excepción, han atravesado un proceso creciente de endeudamiento desde la crisis financiera mundial, que
se intensificó tras el inicio de la pandemia e incrementó la dependencia de las economías en desarrollo de
los flujos de corto plazo.
El creciente endeudamiento ha afectado no solo a los Gobiernos, sino también al sector corporativo no
financiero, que se transformó en una importante fuente de vulnerabilidad, ya que tiende a operar con descalce
de moneda; en varias economías en desarrollo, la brecha entre los pasivos y los activos denominados en
divisas ha tendido a aumentar desde 2007.
Después de iniciada la pandemia, los grandes bancos del mundo recurrieron una vez más a la política
de expansión cuantitativa7. Aunque en todos los casos respondió al objetivo de financiar una política fiscal
expansiva, la puesta en marcha de esta política también fue una forma de sostener los mercados de valores8.
Además, esta política ha sido altamente favorable al sistema bancario, por cuanto ha aumentado su liquidez
y rentabilidad. Sin embargo, esta liquidez no necesariamente se ha canalizado al sector real, sino que se ha
traducido también en aumentos de la tenencia de títulos financieros.

6 La política de expansión cuantitativa duró aproximadamente seis años y consistió en tres rondas principales de compras de activos a gran escala: de diciembre
de 2008 a marzo de 2010 (QE1), de noviembre de 2010 a junio de 2011 (QE2) y de septiembre de 2012 a diciembre de 2013 (QE3).
7 A fines de 2021, los activos de la Reserva Federal de los Estados Unidos, el Banco Central Europeo, el Banco de Inglaterra y el Banco del Japón llegaron a
representar el 33%, el 60%, el 43% y el 129%, respectivamente, del PIB correspondiente.
8 En los Estados Unidos existe una relación positiva entre el aumento de la hoja de balance de la Reserva Federal y el índice del mercado de valores. Entre marzo
y diciembre de 2020, los activos de la Reserva Federal aumentaron de 4,2 a 7,4 billones de dólares y el índice Standard & Poor’s 500 (S&P 500) se incrementó de
3.044 a 3.693. Entre diciembre de 2020 y el 19 de noviembre de 2021 los activos de la Reserva Federal aumentaron de 7,4 a 8,6 billones de dólares y el índice de
Standard & Poor’s de 3.738 a 4.695.

23
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

2. Tensiones entre las tres “fábricas mundiales”

El rasgo definitorio de la economía mundial desde la década de 1990 ha sido el acelerado proceso de globalización
comercial y financiera. El término de la Guerra Fría, la adopción del Consenso de Washington en gran parte del
mundo en desarrollo y la irrupción de China en la economía mundial fueron, junto con avances tecnológicos
como la Internet, hitos claves en la conformación de un mercado global con alta movilidad transfronteriza de
bienes, servicios y capitales (Bárcena y Herreros, 2021). La principal manifestación de la globalización en el
plano productivo ha sido la proliferación de las cadenas globales de valor. Bajo esta modalidad, las empresas
transnacionales —que generalmente tienen su base en los países avanzados— deslocalizan segmentos de
sus procesos productivos a países en desarrollo para beneficiarse de sus menores costos laborales, exenciones
tributarias, acceso a recursos naturales u otras ventajas. De este modo, en las últimas tres décadas se han
conformado tres grandes “fábricas mundiales”: Asia Oriental y Sudoriental, Europa y América del Norte9. La
entrada en funciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995 y el ingreso de China a esta
en 2001 dieron un sustento institucional a ese proceso de fragmentación productiva.
Un rasgo destacado de la globalización económica ha sido el gran dinamismo experimentado por el
comercio de servicios, especialmente en los últimos 20 años. Este fenómeno se vio fuertemente impulsado
por el inicio del uso comercial de Internet a mediados de la década de 1990 y por la introducción masiva de la
banda ancha a partir de la década de 2000. Estas innovaciones han hecho técnica y económicamente factible el
comercio transfronterizo de diversos servicios que hasta entonces eran considerados no transables, como los
empresariales, financieros, de ingeniería, de diseño, educativos y médicos. De este modo, las exportaciones
mundiales de servicios suministrables digitalmente (también denominados servicios modernos) han presentado
un crecimiento mucho mayor que el total de las exportaciones de servicios, las que a su vez han sido más
dinámicas que las exportaciones mundiales de bienes (véanse el gráfico I.3 y la sección F del capítulo IV).

Gráfico I.3
Valor de las exportaciones mundiales de bienes, servicios y servicios suministrables digitalmente, 1980-2021
(Índice, año base 1980=100)

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500 Servicios suministrables

digitalmente
Servicios
0 Bienes
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), UNCTADstat [base de datos en línea] https://unctadstat.unctad.org/EN/.

9 La “fábrica” América del Norte incluiría a los Estados Unidos, el Canadá, México y países centroamericanos, como Costa Rica y Honduras, así como a la
República Dominicana.

24
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

El comercio de bienes y el de servicios y la inversión extranjera directa (IED) mostraron un menor

dinamismo tras la crisis financiera del período 2008-2009. Mientras que entre 1990 y 2007 el volumen del
comercio mundial de bienes se expandió a una tasa media del 6,3% anual, entre 2012 y 2021 creció apenas a
un 2,4% anual. Por otra parte, el valor del comercio mundial de servicios, que se expandió a una tasa media del
9,8% anual entre 1990 y 2007, solo creció a una tasa del 3,5% a partir de 2012. A su vez, solo en 2015 y 2016
los flujos anuales de IED en el mundo superaron levemente su nivel máximo anterior a la crisis (1,9 billones
de dólares), alcanzado en 2007. La pandemia de COVID-19 agudizó la desaceleración de la globalización (salvo
en su dimensión digital, favorecida por las restricciones a la movilidad física) y provocó una caída del 5% del
volumen del comercio mundial de mercancías en 2020, la mayor desde 2009, una reducción del 17,7% del
valor de las exportaciones de servicios (arrastradas por el desplome del turismo) y una contracción del 35% del
valor de la IED mundial (véase el gráfico I.4). En paralelo con los avances en materia de vacunación contra
el COVID-19 y los aumentos de la demanda, en 2021 las tres variables se recuperaron fuertemente, en una
dinámica determinada principalmente por la reducida base de comparación de 2020.

Gráfico I.4
Variación anual de las exportaciones mundiales de bienes y servicios, y de los flujos mundiales
de inversión extranjera directa (IED), 1990-2021
(En porcentajes y miles de millones de dólares)

A. Volumen de las exportaciones mundiales de bienes

(En porcentajes)
20

15

10

-5

-10
Variación media
-15 Variación anual
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2015
2016
2017
2018
2019

2021
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

2020

B. Valor de las exportaciones mundiales de servicios

(En porcentajes)
25

20

15

10

-5

-10

-15 Variación media

-20 Variación anual
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

2021
2020

25
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

C. Flujos mundiales del IED

(En billones de dólares)
2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2019

2021
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

2020
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial del Comercio (OMC), base de datos WTO Stats y
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), base de datos UNCTADSTAT.

Durante 2021, los inversionistas internacionales mostraron cautela en el anuncio de nuevos proyectos
de inversión (greenfield), excepto en algunos sectores intensivos en tecnología. El monto de los anuncios de
proyectos de IED en el mundo creció solo un 12% y fue de aproximadamente 645.000 millones de dólares,
cifra menor que el promedio anual de la década de 2010 (800.000 millones de dólares). Esa inversión anunciada
se concentra en Europa y América del Norte (Estados Unidos y Canadá), mientras que el valor de inversiones
anunciadas en gran parte de las regiones emergentes se mantuvo estable o disminuyó. Los sectores más
favorecidos fueron los de energías renovables (13% del monto total), semiconductores (12%), comunicaciones
(11%), sector inmobiliario (8%), software y servicios informáticos (5%) y alimentos y bebidas (5%), que
acumularon el 54% del monto total de los anuncios realizados en el año. El mayor crecimiento se registró en
el sector de los semiconductores (386%)10, mientras que el único sector de este grupo que recibió un monto
de anuncios inferior al de 2020 fue el de las energías renovables (con una caída del 7%) (CEPAL, 2022f).
El dinamismo de los anuncios en el sector de los semiconductores obedeció, por una parte, a razones de
mercado, ya que su demanda aumentó fuertemente, y, por otra, a consideraciones geopolíticas en virtud de las
cuales se definió a esta industria como estratégica. Hasta 2019, los anuncios de inversiones en la fabricación
de semiconductores estuvieron concentrados principalmente en China, que fue el destino del 33% de los
montos de IED anunciados entre 2005 y 2019, y en segundo y tercer lugar en los Estados Unidos (11%) y el
Japón (8%). Esta situación cambió drásticamente en 2020 y 2021; en este último año, los tres países con el
mayor monto de anuncios en esta industria fueron Alemania (24%), los Estados Unidos (23%) y el Japón (18%),
mientras que los anuncios en China representaron únicamente el 7% (CEPAL, 2022f).
El anuncio de nuevas instalaciones en los Estados Unidos y países de la Unión Europea no puede disociarse
de las iniciativas que esas economías están impulsando para fortalecer su industria de semiconductores y
otras que consideran estratégicas, a fin de contrapesar la posición de China. En los Estados Unidos, entró en
vigor en agosto de 2022 una ley que abarca incentivos para la producción de semiconductores y un programa
de investigación y desarrollo (conocida como CHIPS (Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors
for America) and Science Act) e incluye el otorgamiento de subsidios por 52.000 millones de dólares para
empresas privadas que instalen fábricas de producción de semiconductores en el país.

10 El mayor anuncio fue de la empresa estadounidense Intel, sobre la apertura de una fábrica de semiconductores de vanguardia en Alemania, con una inversión
de 19.300 millones de dólares (Intel, 2022). Por su parte, la surcoreana Samsung anunció una nueva instalación en los Estados Unidos, con una inversión de
17.000 millones de dólares para la fabricación de semiconductores avanzados de aplicación en telefonía móvil (5G), computación de alto rendimiento e inteligencia
artificial (Samsung, 2021).

26
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Por su parte, en 2021, la Comisión Europea puso en marcha la Alianza Industrial sobre Tecnologías de
Procesadores y Semiconductores, con el fin de reunir a los sectores público, privado y académico para identificar
las carencias en la fabricación de microchips y los avances tecnológicos necesarios para avanzar en su producción.
Asimismo, en 2022 se propuso una ley europea de chips, con la que se busca aportar 43.000 millones de
euros de inversión pública, tanto comunitaria como nacional, hasta 2030, a fin de aumentar el atractivo de la
Unión Europea para la instalación de plantas por parte de empresas tecnológicas (CEPAL, 2022f).
China también ha actuado decisivamente en este campo. En mayo de 2015 aprobó la iniciativa Hecho
en China 2025, que, entre otros objetivos, apunta a aumentar el contenido local de semiconductores del
40% en 2020 al 70% en 2025. Desde marzo de 2021, el desarrollo tecnológico se considera un tema de
seguridad nacional y los semiconductores una tecnología estratégica, al mismo tiempo que está previsto
aumentar en un 7% el gasto en investigación y desarrollo (I+D) para los próximos cinco años. Entre otras
medidas, el Gobierno anunció un fondo para la inversión en circuitos integrados, conocido como Big Fund
(20.000 millones de dólares en una primera fase y 30.000 millones de dólares en una segunda), dirigido a la
inversión en empresas de chips.
Los factores tras la desaceleración del comercio de bienes, del comercio de servicios y de la IED en los
últimos 15 años, es decir, en el período posterior a la crisis financiera, son de diversa índole. Entre ellos se
destacan las crecientes tensiones en las relaciones económicas entre las principales potencias, en especial
desde 2017. Este es especialmente el caso de las relaciones entre los Estados Unidos y la Unión Europea, por
un lado, y China, por otro, empeñados en una intensa competencia económica y tecnológica. Por otra parte,
las transformaciones económicas ocurridas en este último país —primer exportador y segundo importador
mundial de bienes— han reducido notablemente su dependencia del comercio exterior (véase el gráfico I.5). En
efecto, China es hoy capaz de producir, sobre la base de un eficiente proceso de sustitución de importaciones,
diversos insumos y productos finales que previamente debía adquirir en el exterior, mientras que el aumento
del poder adquisitivo de su población ha redundado en que una proporción creciente de su producción se
oriente al mercado interno.

Gráfico I.5
China: participación de las exportaciones y las importaciones de bienes en el PIB, 1990-2021
(En porcentajes)

40

35

30

25

20

15

10

5
Exportaciones

0 Importaciones
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

2021
2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial del Comercio (OMC), base de datos WTO Stats y Fondo
Monetario Internacional (FMI), World Economic Outlook Database, abril de 2022.

En el plano tecnológico, los avances vinculados con la cuarta revolución industrial han permitido automatizar
una gama creciente de procesos industriales (reduciendo los incentivos a trasladar producción a países con bajos
costos laborales) y reemplazar el comercio de bienes físicos por flujos de productos y servicios digitales en un

27
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

número cada vez mayor de sectores. Por último, el apoyo político y social a la globalización se ha erosionado,
especialmente en los países desarrollados. Este fenómeno ha sido alimentado por la creciente desigualdad y
la disminución de la participación del empleo manufacturero en el empleo total en la mayoría de esos países
(Naciones Unidas, 2020a; Teimouri y Zietz, 2020). Aunque la caída del empleo manufacturero es un fenómeno
multicausal, que refleja en parte cambios tecnológicos como la automatización y la digitalización, algunos
autores en los Estados Unidos destacan entre sus causas la deslocalización de actividades industriales a
países en desarrollo y las “prácticas mercantilistas” de China (Nager, 2017; Atkinson, 2018).
Roberts, Moraes y Ferguson (2019) argumentan que la economía mundial atraviesa una transición desde
el orden neoliberal surgido tras el fin de la Guerra Fría hacia un nuevo orden geoeconómico, caracterizado
por una mayor conciencia sobre los riesgos que conlleva la interdependencia económica en materia de
seguridad. Ejemplo de ello son las restricciones aplicadas por los Estados Unidos a las exportaciones de
ciertos productos de alta tecnología a China, el creciente uso de mecanismos de selección (screening) de
la inversión extranjera por razones de seguridad nacional (Bonnitcha, 2020) y las preocupaciones sobre el
suministro de medicamentos, insumos médicos, semiconductores, energía, alimentos y fertilizantes a raíz de la
pandemia y posteriormente del conflicto entre la Federación de Rusia y Ucrania. En este contexto, conceptos
como autonomía estratégica, relocalización (reshoring), deslocalización cercana (nearshoring) y localización
en países considerados “amigos” (friend-shoring) o “aliados” (ally-shoring) se han vuelto comunes entre
las autoridades de Europa y los Estados Unidos (véanse Borrell (2020) y Yellen (2022), respectivamente). De
hecho, en 2021 tanto los Estados Unidos como la Unión Europea lanzaron iniciativas orientadas a aumentar su
autonomía productiva en industrias estratégicas como las de semiconductores, baterías eléctricas, minerales
y materiales críticos, y medicamentos (CEPAL, 2021b). La renovada preocupación por la confiabilidad de las
cadenas internacionales de suministro, incluso desde el punto de vista político, marca un claro contraste con
el orden en que la dinámica de la globalización era determinada principalmente por la búsqueda de la eficiencia
económica y la maximización de las ganancias.
Un correlato de los crecientes vínculos entre el comercio, la IED y la geopolítica son las dificultades que
enfrenta la OMC tanto en materia de creación de nuevas reglas para el comercio mundial como de solución
de diferencias entre sus miembros. Esta situación ha motivado frecuentes llamados a emprender un proceso
de reforma de la institución para adecuarla a los actuales desafíos del comercio mundial. En la XII Conferencia
Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, celebrada en Ginebra en junio de 2022, se acordó iniciar
formalmente este proceso; sin embargo, existe una gran incertidumbre sobre sus posibles resultados, dados
los profundos desacuerdos entre los actores más influyentes. En este contexto, y en ausencia de nuevas
reglas convenidas multilateralmente, los intercambios dentro de cada región se regirán crecientemente por
las reglas contenidas en la última generación de acuerdos megarregionales. Entre estos se destacan por su
peso económico y demográfico la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) en Asia Oriental, el Tratado
entre los Estados Unidos Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC), y el Tratado Integral
y Progresista de Asociación Transpacífico (TIPAP) (véase el gráfico I.6).
El escenario probable de una creciente regionalización de las cadenas de suministro y de su gobernanza
plantea el riesgo de una fragmentación normativa del comercio mundial. Esa situación sería especialmente
riesgosa para América Latina y el Caribe, en particular para América del Sur, ya que, a diferencia de otras
regiones, no ha logrado generar un espacio regional altamente integrado que le permita reducir su exposición
a los cambios en las políticas comerciales e industriales de sus principales socios. Tampoco resulta claro aún
en qué medida la región participará en una eventual reestructuración de las cadenas globales de suministro en
los próximos años. En general, los países que aparecen mejor posicionados para beneficiarse de tal proceso
son aquellos que ya se encuentran insertos en redes de producción centradas en los Estados Unidos, como
México, Costa Rica y la República Dominicana (CEPAL, 2021c).
En este contexto, resalta la importancia que tiene para América Latina y el Caribe redoblar esfuerzos
en materia de integración regional. Información reciente subraya la complementariedad entre la inserción
a cadenas globales de valor y el desarrollo de los sistemas regionales de producción mediante una mayor
integración económica regional a través de más y mejor infraestructura física, y esfuerzos de facilitación del
comercio y de armonización regulatoria y de reglas de origen (Sanguinetti y otros, 2021; Rocha y Ruta, 2022).

28
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Gráfico I.6
Agrupaciones seleccionadas: participación en el PIB, el comercio de bienes y la población mundiales, 2021
(En porcentajes)

35

30

25

20

15

10
PIB
5 Exportaciones
Importaciones
0 Población
Asociación Económica Tratado Integral Unión Europea Tratado entre los
Integral Regional y Progresista de (27 países) Estados Unidos
(15 países) Asociación Transpacífico Mexicanos, los
(11 países) Estados Unidos de
América y Canadá
(3 países)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), World Economic Outlook Database,
abril de 2022, para PIB y población, y Organización Mundial del Comercio (OMC), para exportaciones e importaciones.

3. Persistente crecimiento de las corrientes

migratorias internacionales
La migración internacional es un fenómeno creciente en el mundo, que tiene grandes impactos económicos,
sociales, culturales y políticos en los países de origen, tránsito, destino y retorno. De acuerdo con los datos
más recientes del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES) de las Naciones Unidas, en 2020
el número de personas que vivían fuera de su país de origen alcanzó los 281 millones en todo el mundo
(3,6% de la población total), en comparación con 173 millones en 2000 (2,8%) y 221 millones en 2010 (3,2%).
Se trata de la cifra más alta registrada en la historia (Naciones Unidas, 2020a) (véase el gráfico I.7)11.
Las personas migran en función de distintos factores, como la búsqueda de mejores oportunidades laborales,
la reunificación familiar o a consecuencia de crisis humanitarias en sus países de origen. El incremento de la
migración internacional se vincula, por lo tanto, con la creciente asimetría de las oportunidades económicas
disponibles para las personas, las crisis económicas y ambientales, y el patrón de crisis humanitaria que
permea buena parte de la movilidad contemporánea.

11 El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales proporciona estimaciones mundiales de las poblaciones de migrantes internacionales basadas principalmente
en estadísticas nacionales sobre el país de nacimiento de las personas provenientes de los censos de población y vivienda. Un migrante internacional se define
como “cualquier persona que cambia su país de residencia habitual”, pero los países utilizan diferentes criterios para identificar a los migrantes internacionales
con fines estadísticos, lo que afecta la comparación de las estadísticas nacionales sobre la migración internacional. Unos utilizan el país de nacimiento y otros la
nacionalidad para definir a un migrante. Asimismo, las fechas de cada censo varían de un país a otro.

29
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico I.7
Migrantes internacionales en el mundo, 2000, 2010 y 2020
(En millones de personas y porcentajes de la población mundial)

300 4,0

3,5
250
3,0
200
2,5

150 2,0

1,5
100
1,0
50
0,5 Millones de personas
Porcentaje de la población
0 0 mundial (eje derecho)
2000 2010 2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, International Migration 2020 Highlights (ST/ESA/SER.A/452),
Nueva York, 2020.

La pandemia de COVID-19 fue un freno temporal a la migración internacional, debido al cierre de las
fronteras nacionales y la posterior apertura relativa (CEPAL, 2022d). Según estimaciones del DAES, la pandemia
pudo haber reducido la cantidad de migrantes internacionales en alrededor de 2 millones en todo el mundo a
mediados de 2020, lo que correspondería a una disminución de alrededor del 27% del crecimiento esperado
de julio de 2019 a junio de 2020. Sin embargo, desde febrero de 2022, la guerra entre la Federación de Rusia
y Ucrania ha provocado una de las emergencias de refugiados de más rápido crecimiento en la historia y la
mayor desde la Segunda Guerra Mundial (véase el recuadro I.1).

Recuadro I.1
Los efectos de la crisis humanitaria en Ucrania
La guerra entre la Federación de Rusia y Ucrania, que comenzó a fines de febrero de 2022, ha convertido a Ucrania en
fuente de migración forzada en gran escala y ha provocado una de las mayores crisis de desplazamiento humano a
nivel mundial. En agosto de 2022, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
situaba en más de 6,6 millones el número de personas refugiadas y solicitantes de asilo —es decir, personas con
necesidades de protección—, cifra que supera el total de llegadas a Europa de inmigrantes y refugiados desde otras
regiones en los últimos siete años. Se estima que el 90% de las personas refugiadas provenientes de Ucrania son
mujeres y niños que necesitan de protección. A estas cifras hay que sumar otros 6,6 millones de personas que han
sido desplazadas por la guerra dentro de Ucrania y que también requieren de asistencia humanitaria y protección.
El 4 de marzo de 2022, la Unión Europea activó la Directiva de protección temporal, cuyo objetivo es aliviar la presión
sobre los sistemas nacionales de asilo y permitir que las personas desplazadas disfruten de derechos armonizados
en toda la Unión. Estos derechos incluyen residencia, acceso al mercado laboral y a la vivienda, asistencia médica y
acceso a la educación para los niños. El ACNUR estima que hay más de 3,8 millones de personas ucranianas que se
han registrado en una modalidad de protección temporal en Europa.
La mayoría de la población que ha debido salir del país ha huido a la Federación de Rusia y a Polonia, pero un
número significativo se ha refugiado en Alemania, Chequia, Italia, Türkiye y otros países de Europa. En América Latina
y el Caribe, México se ha convertido en un puente hacia los Estados Unidos para refugiados ucranianos.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR), Operational Data Portal [en línea] https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine.

30
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

En 2020, Europa fue la región con el mayor número de migrantes internacionales, 87 millones, seguida
por América del Norte, con casi 59 millones de migrantes12. Sin embargo, esta última podría ser superada
por el Norte de África y Asia Occidental en los próximos años.
La mayoría de los migrantes internacionales proceden de países de ingresos medios; se trata de unos
177 millones de personas, lo que equivale a casi el 63% del total de migrantes. A nivel mundial, destaca el
hecho de que en 2020 casi la mitad de los migrantes internacionales originarios de países de bajos ingresos
eran refugiados o solicitantes de asilo y que la presencia de mujeres y niñas migrantes alcanzaba a alrededor
de la mitad de todas las personas desplazadas de manera forzada (Naciones Unidas, 2020a).
Ahora bien, casi la mitad de todos los migrantes internacionales en el mundo vivían en su región de origen.
La desagregación por regiones, no obstante, muestra tendencias diferentes en la participación de la migración
dentro de cada región en las dos últimas décadas (véase el gráfico I.8). Si bien Europa tiene el mayor nivel de
migración intrarregional del mundo, es en América Latina y el Caribe donde se produjo el mayor crecimiento
relativo de la migración intrarregional entre 2000 y 2020.

Gráfico I.8
Migrantes intrarregionales como proporción del total de migrantes, por región de origen, 2000 y 2020
(En porcentajes)

80
71 70
70
63 64
60
56 56
51
50
45
41 39 40
40
35

30 26 25
22
20
15

10
2000
0 2020
África Norte de Asia Central Asia Oriental América Latina Europa América Oceanía
Subsahariana África y Asia y Meridional y Sudoriental y el Caribe del Norte
Occidental

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, “International Migrant Stock 2020” [en línea] https://www.
un.org/development/desa/pd/es/content/international-migrant-stock.

Los retos de la migración intrarregional —que se vinculan, entre otros factores, con la vulnerabilidad
ambiental, la reunificación familiar que redunda en la migración de niñas, niños y adolescentes no acompañados
y contraposiciones entre políticas de seguridad nacional y libertad de movilidad— deben ser abordados
multilateralmente. Para la gestión de la migración internacional se necesita una mirada regional, en el marco
de la cual se establezcan corresponsabilidades entre los Estados y se tengan en cuenta el ciclo migratorio
completo y las condiciones y procesos de salida, tránsito y destino de las personas migrantes.

12 En el caso de estos datos, América del Norte incluye a los Estados Unidos, el Canadá, Groenlandia, las Bermudas y San Pedro y Miquelón. Véase [en línea] https://
www.un.org/development/desa/pd/content/international-migrant-stock.

31
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

4. La disconformidad de los estratos medios

En muchos países desarrollados, desde la década de 1980 el aumento de la desigualdad y la precarización
laboral de diversos sectores y actividades económicas, así como el lento crecimiento de los ingresos, han
generado la perspectiva de una disminución de los estratos medios: la población perteneciente a hogares
considerados de estrato medio y el tamaño relativo de sus ingresos totales estarían declinando13. Además, la
movilidad intergeneracional ha quedado en entredicho y son las generaciones jóvenes las que han conocido
mayores dificultades para acceder a ese estrato medio y mantenerse como parte de ella (OCDE, 2018). En
consecuencia, surge la inquietud sobre su menor peso relativo tanto en las economías como en el devenir
político de las sociedades, en especial ante una concentración de la riqueza y de la influencia en los estratos
más altos, en general en detrimento de las mayorías.
Los sectores medios experimentan crecientes niveles de incertidumbre y, en comparación con el pasado
cercano (o la generación anterior), una mayor sensación de perder el control sobre su vida, su bienestar y el
de sus familias. Participan activamente de un creciente malestar social vinculado a una percepción negativa de
distintas dimensiones de la vida social, que se relacionan con las condiciones objetivas de vida de las personas
(CEPAL, 2021d). Dicha sensación puede ser resultado de una desaprobación de diversos aspectos de la estructura
socioeconómica, la dimensión política e institucional o las relaciones sociales, y se expresa como insatisfacción ante
el ejercicio del poder público, la representación política o la distribución del bienestar, y también como desconfianza
hacia las instituciones y las personas, y sentimientos de indefensión e inseguridad (véase el diagrama I.1).

Diagrama I.1
Dimensiones del malestar social

Nivel de insatisfacción
Estructura socioeconómica Distribución justa/injusta con la distribución del bienestar
de los recursos y activos y cuestionamiento al privilegio
y la desigualdad
Condiciones objetivas

Malestar social
Nivel de insatisfacción
Dimensión política Distribución y ejercicio con el ejercicio del poder público,
e institucional del poder político la representación política
legítimos/ilegítimos y el funcionamiento
de las instituciones

Vínculos sociales e Evaluación negativa

Relaciones sociales interacción entre las personas de las relaciones sociales
positivos/negativos y vivencias de discriminación

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2020 (LC/PUB.2021/2-P/Rev.1), Santiago, 2021.

La creciente incertidumbre y precariedad y, en general, la exasperación ante la imposibilidad de los partidos

políticos y las instituciones tradicionales de contener los excesos y desequilibrios del modelo vigente, han
llevado a los grupos medios a engrosar las filas de amplios sectores descontentos y desilusionados, muchas
veces dispuestos a explorar alternativas políticas “antisistema”. La ansiedad e incertidumbre económicas, el
descontento, la desconfianza en las instituciones y los partidos políticos, y la demanda por restaurar un orden
en descomposición que han acompañado la globalización en muchos países son campo fértil para narrativas del
populismo que pueden apelar a agendas simplistas que dicen privilegiar a los nacionales del país en desmedro
de alguna minoría étnica o de migración reciente (es decir, de tipo “nativista”), de clase o alguna combinación
de las anteriores. Entre las dinámicas que exacerban esa inseguridad colectiva están la desindustrialización y

13 Entre las maneras de estimar el tamaño y los rasgos de los estratos medios, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha considerado en
especial a los hogares con ingresos medios, utilizando, entre otros indicadores, el tamaño de la población en hogares con ingresos equivalentes a entre el 75% y
el 200% del ingreso mediano nacional, así como el peso relativo de los ingresos totales de esos hogares (OCDE, 2019).

32
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

la deslocalización, los efectos indeseados del cambio tecnológico, el surgimiento en amplios sectores de las
economías de mercado en que “el vencedor se lleva todo”, la erosión de las salvaguardas y protecciones en el
mercado laboral y el declive de las normas que limitaban los diferenciales en los salarios (Rodrik, 2018, pág. 2).
Además de estos factores relacionados con las economías globalizadas, de acuerdo con Algan y otros (2019),
la nueva ola populista en el mundo desarrollado se alimenta de un creciente descontento social y un resentimiento
hacia la política tradicional que descansa en la expectativa de que se haga realidad el paso a una sociedad, ya
no de clases, sino de individuos que consideran su posición en términos subjetivos y que, según su situación
más o menos precaria, todavía confían o, por el contrario, desconfían radicalmente del orden establecido. A ello
se suma la desafección y voluntad de ruptura con ese orden ante la ineficiencia o impotencia de los actores
políticos tradicionales (de izquierda o derecha) para corregir los desequilibrios del modelo económico vigente
y atender las necesidades de las personas. Al respecto, Gethin, Martínez-Toledano y Piketty (2021) notan
en los países desarrollados un claro declive del voto “de clase”, evolución en que los sectores medios son
protagonistas. El comportamiento electoral se ha vuelto también más volátil e impredecible en general, y en
especial entre los más jóvenes. Aunque los factores socioeconómicos siguen desempeñando un papel central
en la estructuración de los clivajes políticos, los mecanismos mediante los cuales operan dependen ahora
de cómo en cada contexto se politizan las desigualdades sociales, y mediante qué narrativas y estrategias
de los actores políticos.
En ese marco, la nueva ola populista se alimenta de la desconfianza hacia la economía globalizada, los
partidos políticos tradicionales, la democracia liberal e incluso las políticas públicas, que favorecen a los “otros”.
Entre esos “otros” típicamente se identifica a las personas migrantes, pero a veces también a los grupos más
vulnerables, a quienes las políticas sociales focalizadas han privilegiado en ausencia de un verdadero Estado
de bienestar con vocación universal o debido a sistemas de bienestar social en retirada. En otra vertiente,
el malestar social y la creciente desconfianza de una parte de los sectores medios también responde a la
concentración extrema de la riqueza y la imposibilidad o la pasividad de los actores políticos tradicionales para
evitarla, así como a la existencia de una falsa meritocracia en la que algunos mantienen privilegios o bien eluden
las contribuciones al bienestar colectivo a pesar de beneficiarse del modelo vigente (Ferreira y Scoch, 2020).
Estas tensiones, sumadas a la crisis de legitimidad y confianza que afecta a las instituciones democráticas,
cuya tarea no alcanza a mitigar la incertidumbre, pueden ser vehículo de gobiernos socialmente conservadores,
adversos a las políticas sociales con vocación universal y partidarios de volver a una agenda basada solo en
el mercado en todos los ámbitos de la vida económica y social. El miedo y la incertidumbre asociados a la
pandemia se sumaron a los factores que pueden alimentar este tipo de liderazgos, en este caso mediante
el llamado a evitar la disrupción excesiva de las economías y del empleo como consecuencia de las medidas
sanitarias y de contención epidemiológica; también influyó en ello el costo fiscal de las políticas para apoyar
el bienestar de los segmentos más precarios (Maldonado y otros, 2021a y 2021b, pág. 50).
En esa ola de malestar, los sectores medios protagonizan y ven exacerbado un dilema en torno a su
lugar en la sociedad y al tipo de contrato social en el que están dispuestos a participar, en especial cuando
consideran que sus aportes fiscales son desproporcionados o bien perciben que no se benefician de los
servicios públicos o de las oportunidades abiertas a otros sectores. Ante la precariedad y la incertidumbre,
la tentación es acudir exclusivamente al mercado para satisfacer las necesidades y enfrentar los riesgos de
manera individual. De ahí surge el apoyo a alternativas que prometen reducir la carga fiscal de los sectores
medios, a veces a costa de servicios públicos necesarios y accesibles para el conjunto de la población, y que
en la práctica solo reducen la carga de los sectores más acomodados de manera desproporcionada.
Este dilema también puede movilizar un apoyo considerable en favor de alternativas que apuestan por
la exclusión de los servicios públicos o de la protección social de ciertos grupos de la población, como, por
ejemplo, las personas migrantes, en especial en situación irregular, u otros segmentos vulnerables. Este
camino, además de no resolver los desequilibrios estructurales que generan incertidumbre, puede contribuir
a ahondar las desigualdades y exacerbar la polarización. Por ello, como se verá en el capítulo V, es crucial
repensar el contrato social, incorporando las necesidades y los riesgos de los estratos medios como parte de
los sectores mayoritarios a los que deben prestar apoyo los sistemas de bienestar, en general, y de protección
social, en particular.

33
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

5. La crisis sanitaria expuso las grandes diferencias

entre regiones y países
La pandemia de COVID-19 tuvo y continúa teniendo fuertes impactos económicos y sociales, si bien la
gravedad de la pandemia ha disminuido. Con el fin de frenar el avance del contagio del nuevo virus, a partir
de marzo de 2020 se implementaron medidas para limitar la interacción entre grupos de personas en casi
todos los países del mundo. El impacto económico fue inmediato. En 2020, el PIB per cápita mundial cayó
un 4,3%, como resultado de un proceso generalizado: en el 91% de los países del mundo el PIB se redujo,
con los consiguientes efectos de aumento del desempleo y la pobreza.
La emergencia sanitaria se transformó en una crisis social prolongada, que amplió las desigualdades tanto
dentro de los países como entre ellos. El deterioro del bienestar y la salud de las personas fue incrementado
por las debilidades estructurales de los sistemas de salud y de protección social, particularmente en los países
en desarrollo.
Las tres herramientas principales para amortiguar los impactos sanitarios, económicos y sociales de la
pandemia fueron las restricciones al movimiento de las personas, las transferencias fiscales y el desarrollo
y la aplicación de vacunas. En particular, las restricciones a la movilidad ampliaron las brechas de ingresos,
porque en general los trabajos de ingresos altos son los que se pueden desempeñar a distancia. Por ejemplo,
en los Estados Unidos, los trabajadores de los tramos de salarios bajos, que antes de la pandemia eran solo el
43% del total de trabajadores, representaron el 53% de los trabajadores desplazados (Bateman y Ross, 2021)14.
Estas tendencias fueron aún más agudas en países con alta informalidad laboral.
La concentración de la disponibilidad de vacunas en los países más desarrollados se tradujo en grandes
diferencias entre los países en materia de tasas de vacunación, lo que amplió las brechas en términos sanitarios
y económicos. A mediados de 2021, el 46,5% de la población de los Estados Unidos y el Canadá y el 34,9% de
aquella de la Unión Europea habían completado su esquema de vacunación, en fuerte contraste con solo
el 11,3% en todo el mundo. Como se muestra en el gráfico I.9, los países de ingreso alto fueron los primeros
en vacunar a su población, de modo que un promedio del 60% de ella contaba con al menos una dosis en
el tercer trimestre de 2021 y más del 80% en el segundo trimestre de 2022. Los países de ingreso medio
alto cerraron la brecha de la vacunación rápidamente, y lograron tasas de vacunación cercanas al 50% en el
tercer trimestre de 2021. Los países de ingreso mediano bajo y de ingreso bajo aún presentan una brecha
con respecto a la vacunación de los países de ingreso alto y mediano alto.
La brecha en materia de vacunación se refleja también en la tasa de mortalidad (muertes por COVID-19
por cada 100 casos confirmados de la enfermedad). Aunque al inicio de la pandemia las tasas de mortalidad
mostraban una baja correlación con el nivel de desarrollo de los países —había países de ingreso alto con altas
tasas de mortalidad y países de ingreso bajo con bajas tasas de mortalidad—, en la segunda mitad de 2021
las vacunas empezaron a tener un significativo efecto en la reducción de la tasa de mortalidad en los países
de ingreso alto. Esto se combinó con un efecto adicional a la aplicación de vacunas, la llegada de una variante
menos mortal del virus (ómicron), lo que redujo la tasa de mortalidad en casi todos los países en la primera
mitad de 2022. Pese a ello, en el mismo semestre los países con menor tasa de vacunación —la mayoría de
ellos países menos desarrollados— mostraban las mayores tasas de mortalidad.
Del mismo modo, la brecha en materia de vacunación tuvo considerables efectos económicos y sociales.
Si bien los países de ingreso alto presentaron grandes pérdidas iniciales en términos de horas trabajadas (una
disminución del 15,6% en el segundo trimestre de 2020, según estimaciones de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT)), la recuperación del mercado laboral mostró el efecto de la vacunación a lo largo de 2021,
algo que aún no sucede en los países de ingreso bajo y mediano bajo (véase el gráfico I.10).

14 La expresión “trabajadores desplazados” se refiere a las personas que perdieron su trabajo durante la pandemia y cuyos puestos de trabajo no se han recuperado.
Se usa “desplazado” en lugar de “desempleado” porque, según la definición oficial, para que haya desempleo se requiere la búsqueda activa de trabajo. Si bien
esa búsqueda puede producirse en algunos casos, las personas desplazadas también pueden haber abandonado la fuerza laboral (Bateman y Ross, 2021).

34
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Gráfico I.9
Vacunas contra el COVID-19 y mortalidad, por grupos de países según su nivel de ingreso,
primer semestre de 2021 a primer semestre de 2022

Enero a junio de 2021 Julio a diciembre de 2021 Enero a junio de 2022

5
Ratio de muertes por COVID respecto de los casos
confirmados (porcentajes) (promedios semestrales)

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Número de vacunas por cada 100 personas (promedio semestral)

Países de ingreso alto Países de ingreso bajo

Países de ingreso mediano alto Países de ingreso mediano bajo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Our World in Data (OWID), “Data on COVID-19 (coronavirus)” [en línea] https://
github.com/owid/covid-19-data/tree/master/public/data.

Gráfico I.10
Vacunas contra el COVID-19 y mercado laboral, por grupos de países según su nivel de ingreso,
primer trimestre de 2020 a segundo trimestre de 2022

A. Personas vacunadas
(En porcentajes, promedio por trimestre)
90

80

70

60

50

40

30 Países de ingreso alto

Países de ingreso
20 mediano alto
Países de ingreso
10 mediano bajo
0 Países de ingreso bajo
Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4 Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4 Trim 1 Trim 2
2020 2021 2022

35
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

B. Variación de las horas trabajadas respecto del cuarto trimestre de 2019

(En porcentajes)
0

-5

-10

-15

-20 Países de ingreso alto

Países de ingreso bajo
Países de ingreso
-25 mediano bajo
Países de ingreso
-30 mediano alto
Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4 Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4 Trim 1 Trim 2
2020 2021 2022

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Internacional del Trabajo (OIT), ILOSTAT [base de datos en
línea] https://ilostat.ilo.org/ y Our World in Data (OWID), “Data on COVID-19 (coronavirus)” [en línea] https://github.com/owid/covid-19-data/tree/master/
public/data.

Los efectos de la pandemia en la oferta mundial —que rápidamente experimentó problemas tanto de
producción como de distribución en las cadenas globales de valor— y las respuestas a las presiones sociales
derivadas de las caídas del empleo y los ingresos se tradujeron en una aceleración de la inflación que se
analiza en la siguiente sección.

B. El retorno generalizado de la inflación

1. Un fenómeno mundial
El proceso inflacionario que tiene lugar en 2022 es un fenómeno de alcance mundial, que se inició en el
segundo semestre de 2020, pero que se ha intensificado tras el inicio del conflicto entre la Federación de
Rusia y Ucrania. Como ya se señaló, la pandemia de COVID-19 provocó una de las mayores crisis económicas
y sociales que ha experimentado el mundo desde la posguerra, con una contracción del PIB mundial del 3,1%
y una caída del empleo mundial del 3,2%. Este cuadro fue generalizado y afectó tanto a las economías
desarrolladas como a las economías emergentes y en desarrollo. Como resultado de la fuerte contracción
de la demanda agregada mundial, se observó una desaceleración significativa de la inflación a nivel global
(véase el gráfico I.11). En promedio, la inflación mundial pasó del 3,6% en enero de 2020 al 1,8% en mayo
de 2020, es decir, presentó una disminución de 1,8 puntos porcentuales. En las economías desarrolladas, la
inflación bajó 1,6 puntos porcentuales, pasando del 1,8% en enero de 2020 al 0,2% en mayo de 2020. En el
caso de las economías emergentes, la caída fue de 1,8 puntos porcentuales, ya que la inflación se redujo de
un 4,7% a un 2,9% en el mismo período.
Para mitigar las repercusiones negativas de la pandemia en las economías, estimular la demanda agregada,
facilitar el financiamiento de las políticas sanitarias y proteger a los grupos más vulnerables, se adoptaron
políticas fiscales y monetarias expansivas a nivel mundial. Como efecto de estos esfuerzos y de los procesos
de reapertura de las economías, que empezaron en el segundo semestre de 2020, se inició un proceso de
recuperación de la actividad económica mundial y un incremento de los precios de las materias primas, al
mismo tiempo que comenzó un repunte de la inflación mundial.

36
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Gráfico I.11
Tasas interanuales de inflación de precios al consumidor, enero de 2017 a mayo de 2022
(En porcentajes)
8
7,2
7
6,1 6,7
6

5
4,7
4,7
4 3,6
2,9
3
2,4
1,8 1,8
2

1
0,2
0
Ene Abr Jul Oct Ene Abr Jul Oct Ene Abr Jul Oct Ene Abr Jul Oct Ene Abr Jul Oct Ene Abr
2017 2018 2019 2020 2021 2022

Economías emergentes Mundo Economías desarrolladas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Capital Economics.

En el gráfico I.11 se puede observar cómo, desde mayo de 2020, la inflación ha mostrado una tendencia
al alza, especialmente significativa en las economías desarrolladas, en las que la tasa de inflación se
incrementó 7,0 puntos porcentuales desde ese mes hasta mayo de 2022. El aumento de la inflación en las
economías desarrolladas ha sido de tal magnitud que la inflación promedio de este grupo de economías
supera el promedio mundial. En este período, la tasa de inflación de las economías emergentes se incrementó
3,8 puntos porcentuales.
Si bien antes del inicio de la guerra en Ucrania las tasas de inflación ya superaban los niveles prepandemia,
posteriormente el ritmo de aumento de los precios se ha intensificado. Entre mayo de 2020 y mayo de 2022,
el aumento de la tasa de inflación en las economías emergentes representó el 52% de su incremento general;
en el mismo período, la cifra correspondiente para las economías desarrolladas fue del 15%.

2. Interacción de factores de oferta y demanda

La aceleración de la inflación tiene su origen en la interacción de factores de oferta y demanda, pero la
importancia relativa de estos ha cambiado a lo largo del tiempo. Tanto la CEPAL (2022c) como Reifschneider
y Wilcox (2022) y Gagnon (2022) señalan que la recuperación del consumo, las interrupciones en la oferta y el
aumento de los precios de bienes primarios, en especial de la energía y los alimentos, impulsaron el aumento
de la inflación durante 2021.
Las políticas expansivas que aplicaron las autoridades fiscales y los bancos centrales alrededor del mundo
indujeron una fuerte recuperación del consumo durante 2021. Al mismo tiempo que se fortalecía el consumo,
la pandemia provocó cambios en los patrones de los consumidores, que concentraron su gasto en la demanda
de bienes y se alejaron de los servicios presenciales, dadas las restricciones a la movilidad y otras medidas
de distanciamiento físico que siguieron vigentes durante buena parte de 2021. La acción conjunta de estos
factores de demanda impulsó un alza de los precios de los bienes, dada la poca capacidad de reacción de la
oferta de estos.

37
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Adicionalmente, problemas en las cadenas de producción a nivel mundial ocasionaron que la oferta global,
lejos de poder adecuarse al impulso adicional de la demanda, se viera mermada, lo que representó un impulso
adicional para la inflación global.
El incremento de los precios de los bienes primarios en los mercados internacionales, en especial de la
energía, estimulado por la recuperación de la actividad económica, también contribuyó al aumento de la inflación
en 2021. Los precios de la energía y los bienes diferentes a la energía, incluidos los alimentos, después de
caer como efecto de la pandemia, se incrementaron significativamente. Entre diciembre de 2020 y diciembre
de 2021, los aumentos fueron del 76% en el caso de la energía y el 21% en el caso de los bienes diferentes
a la energía; entre estos, el aumento del precio de los alimentos fue del 19%15.
A mediados de 2021, si bien se aceptaba que la inflación iba a aumentar ese año y en el primer semestre
de 2022, en general se esperaba que presentara una desaceleración, especialmente en el segundo semestre
de 2022, conforme perdieran importancia los factores que la habían impulsado el año anterior (The Washington
Post, 2021; Torres, 2021).
Adicionalmente, según las previsiones para 2022 realizadas a comienzos del año, se estimaba que los
precios de los productos básicos presentarían una leve baja, de alrededor del 3,2%, y que los precios de los
metales y minerales serían los que más bajarían (un 8,4% en comparación con el promedio de 2021) (véanse
CEPAL, 2022c y Ha, Kose y Ohnsorge, 2022). Ello se explicaría por la desaceleración económica, sobre todo
en China y, particularmente, en su sector de construcción, que ha mostrado problemas. En el caso de los
productos energéticos y los agropecuarios, se proyectaba que los precios permanecerían relativamente estables,
con leves variaciones respecto del promedio de 2021 (del 0,3% y el -0,4%, respectivamente). Se anticipaba
también una recuperación de la oferta de petróleo, gas natural y carbón, que sería acompañada por una mayor
demanda como resultado de la continua normalización a nivel global del transporte y de la producción.
Dado que se proyectaban menores impulsos a la inflación, los principales bancos centrales del mundo
previeron un cambio moderado en el tipo de política monetaria. Sin embargo, a fines de 2021, las perspectivas
indicaban que la intensidad de la inflación, y tal vez su persistencia, podrían ser mayores que las inicialmente
anticipadas, por lo que la normalización de la política monetaria podría acelerarse, de ser necesario (The New York
Times, 2021). Se expresó particular preocupación por presiones que podrían estar generándose en los mercados
de trabajo, donde las condiciones parecían apuntar a incrementos salariales que podrían estar impulsando el
alza de los costos, pero también por importantes incrementos de precios en el mercado inmobiliario de los
Estados Unidos.
En ese contexto, el inicio de la guerra entre la Federación de Rusia y Ucrania produjo un cambio en la
dinámica de la inflación, no solo con un aumento de la tasa observada, sino también con una aceleración
de las expectativas a mediano plazo. Como consecuencia del conflicto, los precios de las materias primas
presentaron un nuevo aumento. En efecto, entre diciembre de 2021 y junio de 2022, se registraron alzas de
precios del 52% para la energía y el 8% para los bienes diferentes a la energía; entre estos, los precios de los
alimentos subieron un 19%16. En los casos de la energía y los alimentos, más de la mitad del incremento se
observó tras el inicio de la guerra. Esta situación también agravó los problemas en las cadenas de suministro
global, que aún no se recuperaban de las dificultades originadas durante la pandemia, y ha sido necesario
desviar barcos del Mar Negro, lo que exacerbó las interrupciones del transporte marítimo y aumentó aún
más los costos de envío. En síntesis, estos factores de costos han llevado las tasas de inflación en el mundo
desarrollado a niveles no observados desde la década de 1980. Adicionalmente, los efectos en la producción
de cereales de fenómenos vinculados al cambio climático, como las sequías, se han traducido en mayores
presiones en los precios en un futuro cercano y han incrementado el riesgo de inseguridad alimentaria.

15 Cálculos sobre la base de Banco Mundial, “World Bank Commodities Price Data (The Pink Sheet)”.
16 Ibídem.

38
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

3. La estrategia de los bancos centrales:

normalizar la política monetaria
Los bancos centrales han tendido a la normalización de la política monetaria disminuyendo la medidas de estímulo
a la demanda agregada. La respuesta de los principales bancos centrales del mundo ha sido aumentar las
tasas de política monetaria y reducir los programas de compra de activos (BCE, 2022a; Junta de Gobernadores
de la Reserva Federal, 2022a), principalmente para tratar de controlar las expectativas de inflación y evitar
desalienaciones de estas en el mediano plazo. Pero la situación actual constituye un reto para las autoridades
monetarias, pues es probable que las políticas monetarias contractivas poco puedan hacer para atenuar las
presiones inflacionarias, debido a que estas, en la actualidad, son originadas fundamentalmente por factores
de oferta. Tampoco serían una medida eficaz para anclar las expectativas inflacionarias si estas responden a
factores vinculados a la guerra, los problemas en las cadenas de suministros, los aumentos de los costos de
transporte internacional y las menores perspectivas de crecimiento, entre otros. La dinámica esperada de los
precios reflejaría más bien las expectativas sobre la magnitud y la persistencia de estos factores. Adicionalmente,
una política monetaria restrictiva implicaría un menor impulso a la actividad económica y mayores riesgos para
los sistemas financieros, lo que podría acentuar el riesgo de estanflación (Banco Mundial, 2022).
Para las economías emergentes, el cuadro es aún más complicado, pues la inflación también ha acentuado
el endurecimiento de las condiciones financieras globales que se venía observando en los últimos meses y
ha provocado una mayor volatilidad en los mercados financieros. En este sentido, en el gráfico I.12 puede
observarse una menor entrada de capitales, que podría acentuarse dados el riesgo de mayores salidas de
capitales con posibles efectos desestabilizadores en el sector real y el riesgo financiero, debido a la conexión
de esos flujos con la evolución del tipo de cambio.

Gráfico I.12
Flujos de capitales de cartera de no residentes a mercados emergentes, enero de 2019 a mayo de 2022
(En miles de millones de dólares)

Estímulos globales, reapertura de algunas economías

120 y avances en tratamientos contra el COVID-19
Recuperación económica global, avances en
100 los procesos de vacunación y resultado de las
elecciones en los Estados Unidos
80 Vacunación y recuperación
Firma del acuerdo comercial
“Fase Uno” entre China y los económica global
60 Estados Unidos, y estímulos
de China Ofensiva militar de
40 la Federación de Rusia
en Ucrania
20
0
-20
Tensiones entre los Estados Unidos y China, Temores de retiro prematuro Contagio de la crisis de Evergrande
Tensiones comerciales rebrote del COVID-19, investigaciones de estímulos por parte de la La Reserva Federal inició
-40 y desaceleración global a la banca global y recesión global Reserva Federal de los Estados Unidos la desaceleración (tapering)
de sus compras de activos y respaldó
-60 que se acelerara el retiro de estímulos

-80 Inicio de la pandemia de COVID-19

y expectativas de recesión global
-100
Jul

Jul

Jul

Dic
Ene

Ene
Dic
Ago

Jun

Sep

Jun

Ene
Feb
Ago
Sep

Ene
Feb

Sep
Ago

May
Nov
Dic
Oct

Oct

Oct
Feb

Mar

Mar
May
Abr
Mar

May

Abr
Nov

Abr

Nov

2019 2020 2021 2022

Renta fija Renta variable Total

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información del Instituto de Finanzas Internacionales (IIF).

El aumento de la volatilidad financiera y la aversión global al riesgo debido a la guerra en Ucrania ha

afectado los flujos de capital hacia los mercados emergentes, induciendo importantes depreciaciones de las
monedas e incrementando el impacto de los choques provenientes del incremento del precio de la energía
y de los alimentos. Estas tendencias podrían acentuarse en los próximos meses, en especial si persisten las

39
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

presiones inflacionarias en las economías desarrolladas y sus bancos centrales continúan optando por políticas
monetarias más contractivas, incluidas alzas de las tasas de política monetaria y reversión de los estímulos
monetarios (compra de activos).
La crisis del COVID-19 mostró que los bancos centrales tienen la capacidad para expandir y utilizar las
herramientas que tienen a su disposición en momentos de crisis. Ante la coyuntura actual, las economías
emergentes deben continuar usando múltiples herramientas para preservar la estabilidad de precios y
macrofinanciera. Esto quiere decir que se deben emplear todas las herramientas disponibles para mitigar el
impacto de la inflación en las economías, así como para atenuar los efectos de la volatilidad financiera internacional.

C. La emergencia ambiental intensifica los efectos

de la crisis económica y social
1. El cambio climático
Mientras la economía global experimenta el creciente impacto de la estanflación y una persistente crisis sanitaria,
las sociedades también enfrentan una crisis ambiental cada vez más aguda, provocada por la superación de
los límites planetarios. Las expresiones más alarmantes de la crisis ambiental son la pérdida de biodiversidad
y ecosistemas, la contaminación y la amenaza del cambio climático, cuyas manifestaciones son cada vez más
frecuentes y severas. Los impactos climáticos intensifican las vulnerabilidades ya puestas en evidencia por
la crisis sanitaria, los altos precios de los alimentos y la energía. Más aún, los impactos socioeconómicos de
estas crisis anticipan algunos de los efectos esperados de la crisis climática.
En 2021, el efecto combinado de los altos precios de los productos energéticos y los impactos sobre los
cultivos de los períodos de sequía asociados al fenómeno de la Niña en partes de África, Asia y América Latina
provocaron un aumento del 26% en los precios de los alimentos17, en comparación con el promedio del
período 2014-2016. La guerra entre la Federación de Rusia y Ucrania ha provocado un nuevo aumento de los
precios, que alcanzaron su máximo histórico de casi un 60% por sobre el promedio del período 2014-2016.
Como consecuencia, el hambre en el mundo está aumentando y afecta a casi el 10% de la población mundial.
De 2019 a 2022, el número de personas subalimentadas se incrementó en 150 millones y llegó a un total de
829 millones de personas18.
A medida que las manifestaciones del cambio climático se multiplican, sus efectos sobre la producción
de alimentos, la salud y, en última instancia, el bienestar de las personas se harán cada vez más patentes. La
temperatura mundial en el siglo XXI es aproximadamente 1 °C superior al promedio del período 1850-1900,
lo que implica un calentamiento sin precedentes en los últimos 2000 años (IPCC, 2021). Esto trae consigo
el aumento de los eventos climáticos extremos como ondas de calor, tormentas y sequías, que afectan la
seguridad alimentaria e hídrica. Las sequías que tuvieron lugar en 2015 y 2016, provocadas por el fenómeno
del Niño, incidieron negativamente en la disponibilidad de alimentos de forma significativa en el Corredor Seco
Centroamericano y en África Oriental y Meridional. Asimismo, aunque a nivel mundial la productividad agrícola
ha aumentado, se estima que los cambios en el clima han desacelerado su crecimiento durante los últimos
50 años, lo que ha afectado principalmente las zonas en latitudes medias y bajas (IPCC, 2022a). En países
cercanos al Ecuador, que ya experimentan temperaturas más elevadas, algunos cultivos se encuentran bajo
estrés térmico y mayores aumentos afectarán de forma considerable los rendimientos y tendrán implicaciones
en el empleo y la producción del sector. A su vez, el calentamiento y la acidificación de los océanos afecta
negativamente la productividad de la acuicultura y la pesca (IPCC, 2022a).
Adicionalmente a sus impactos en el rendimiento de los cultivos y sus efectos en la seguridad alimentaria,
el aumento de la temperatura afecta negativamente la productividad y la oferta laboral (Heal y Park, 2016), así
como el crecimiento económico (Dell, Jones y Olken, 2012; Burke, Hsiang y Miguel, 2015; Kalkuhl y Wenz, 2020).
Las estimaciones mundiales muestran que los efectos de un aumento de 1 °C (aproximadamente el aumento

17 Medidos a través del índice de precios de los alimentos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
18 Véase [en línea] https://www.actionagainsthunger.org/world-hunger-facts-statistics.

40
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

actual con respecto a la era preindustrial) van desde un incremento del PIB del 0,3% en el caso de los países
con temperaturas anuales promedio de 10 °C hasta una pérdida del 3,5% en el caso de los países cuya
temperatura promedio se encuentra alrededor de 25 °C. Estas estimaciones toman en cuenta solamente los
impactos de los cambios en la temperatura promedio en el crecimiento del PIB, y no consideran los impactos
de eventos hidrometeorológicos extremos.
Otro aspecto ambiental relacionado con los determinantes del cambio climático y con impactos observados
es la contaminación del aire. La generación de electricidad con carbón y la quema de combustibles fósiles para
el transporte producen tanto contaminantes locales como emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). La
contaminación del aire produce 1 de cada 6 muertes al año, equivalentes a 9 millones, de las cuales un 90%
ocurren en países de ingreso bajo y medio (Fuller y otros, 2022).
De esta manera, los impactos del cambio climático obstaculizan el logro de varios de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible. Por ejemplo, la disminución del crecimiento económico implica un menor ritmo de
creación de empleo y una menor capacidad para la erradicación de la pobreza, en tanto que la reducción de
los rendimientos agrícolas afecta la disponibilidad y el precio de los alimentos y, por tanto, los indicadores
globales de nutrición. En este sentido, se profundizarán las desigualdades existentes, lo que afectará de forma
desproporcionada a los países de menores ingresos y, dentro de los países, a los hogares más vulnerables.
Para evitar los peores impactos del cambio climático y limitar el aumento de la temperatura a un máximo
de 1,5 °C, se requiere una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a 2030 en un rango
de entre un 38% y un 63% con respecto a las emisiones de 2019 (IPCC, 2022b). Esto significa un ritmo de
decrecimiento anual de entre un 4% y un 9% durante los próximos ocho años. Para mediados de siglo, las
emisiones deberán reducirse entre un 75% y un 98%, lo que implica que la economía mundial deberá ser
prácticamente neutral en emisiones de carbono en ese momento (IPCC, 2022b). A fin de poner esto en
perspectiva, se estima que la reducción de emisiones19 provocada por la pandemia de COVID-19 alcanzó el 6%
en 2020, cifra que debería mantenerse para que el mundo siguiera en una senda coherente con la meta climática.
En 2019, las emisiones siguieron aumentando y alcanzaron el máximo histórico de 60 gigatoneladas de CO2
equivalente, impulsadas principalmente por el crecimiento poblacional y económico (IPCC, 2022b). Asimismo, las
emisiones mundiales de CO2 derivadas de la combustión de energía y de los procesos industriales recuperaron
su senda previa a la pandemia, registrando un aumento del 6% entre 2020 y 2021, con lo que alcanzaron
el nivel anual más alto registrado (AIE, 2022). Aproximadamente un 56% de las emisiones provienen de la
quema de combustibles fósiles para la generación de energía eléctrica y de calor, calefacción, refrigeración
y transporte, un 24% se originan en procesos industriales dirigidos a la producción de químicos, metales y
cemento, entre otros, y un 22% se producen en el sistema alimentario, principalmente como resultado de la
deforestación y la ganadería. De esta forma, para alcanzar emisiones netas cero en 2050 es necesario hacer
cambios rápidos y profundos en el sistema energético y el sistema alimentario, la movilidad, las técnicas de
producción industrial y la conservación de la naturaleza (Acemoglu y otros, 2012; CEPAL, 2020).
La transición implica un aumento de las inversiones en sectores que pueden actuar como motores de
la economía, generando mayor crecimiento y creación de empleos, como se analiza en el capítulo IV y en la
sección A del capítulo V.
El efecto de los altos precios de la energía en la transición no es aún claro. Por un lado, los altos precios
de los combustibles generan una presión sobre la balanza de pagos y sobre los presupuestos de los gobiernos
en el intento de mantener el nivel de precios bajo control; esto representaría un incentivo para la sustitución
de combustibles por energías renovables. Sin embargo, la otra cara de la moneda es el incremento de la
rentabilidad de las inversiones en combustibles fósiles. Los altos precios pueden fomentar una nueva oleada
de inversiones en este sector; empresas de los Estados Unidos afirman que requieren un precio de 56 dólares
por barril para extraer petróleo de forma rentable (Banco de la Reserva Federal de Dallas, 2022), frente un
precio de 118 dólares por barril a mediados de 2022. Todo depende de la duración del actual escenario de
altos precios.

19 Se consideran solamente las emisiones de dióxido de carbono (CO2) provenientes de la quema de combustibles fósiles y de procesos industriales.

41
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En este contexto, resalta, una vez más, la doble asimetría que existe entre la generación de emisiones
de GEI y la distribución de sus impactos (Bárcena y otros, 2020). Por un lado, los países que más participan
en la generación de emisiones (los más desarrollados) son los que están mejor preparados para afrontar sus
efectos negativos, en tanto que los países que más sufren esos efectos y están menos preparados para
enfrentarlos son los que menos emisiones producen. Por otro lado, algo similar sucede entre grupos sociales
dentro de los países en lo que respecta a la participación en las emisiones y sus efectos: los grupos más ricos
producen más emisiones per cápita (véase el gráfico I.13) y están mejor preparados, mientras que los grupos
más pobres se encuentran en la situación contraria.

Gráfico I.13
PIB per cápita y emisiones de gases de efecto invernadero per cápita en el mundo, por nivel de ingresos, 2019
(En miles de dólares de 2015 y toneladas)

Ingreso bajo Ingreso mediano bajo Ingreso mediano alto Ingreso alto

20
Emisiones per cápita (en toneladas)

Compatible con un aumento

15 de la temperatura de 2 ºC

Compatible con un aumento

de la temperatura de 1,5 ºC
10

0,50 0,75 1,00 1,25 1 2 3 4 5 4 8 12 16 30 60 90 120

PIB per cápita (en miles de dólares de 2015)

África Europa Eurasia Asia Oriental Asia Meridional Oriente Medio América Latina y el Caribe
Economías desarrolladas de Asia y el Pacífico Asia Sudoriental y economías en desarrollo del Pacífico América del Norte

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) y J. C. Minx y otros, “A
comprehensive and synthetic dataset for global, regional, and national greenhouse gas emissions by sector 1970–2018 with an extension to 2019”, Earth
System Science Data, vol. 13, Nº 11, Copernicus GmbH, 10 de noviembre de 2021.

2. Degradación y pérdida de la biodiversidad

y de los servicios ecosistémicos
La pérdida y degradación de la biodiversidad y de los servicios de los ecosistemas terrestres y marinos es otra
manifestación de la crisis ambiental global que tiene importantes implicaciones para la estabilidad económica
y el bienestar social. El factor impulsor de pérdida de la biodiversidad más relevante en el mundo es el cambio
de uso del suelo, en particular como resultado de la expansión de la frontera agropecuaria, que corresponde
al 89,8% de la deforestación mundial (FAO, 2021). Por su parte, la sobreexplotación de especies debido a la
recolección, la caza o la captura es el mayor factor de cambio en los ecosistemas marinos, principalmente en
las pesquerías que extraen especies comerciales y descartes de especies no comerciales, que pueden ser
importantes volúmenes de recursos (WWF, 2020).

42
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Las múltiples formas de expresión territorial del cambio climático (por ejemplo, sequías prolongadas,
fuertes marejadas o temperaturas locales extremas) producen daños en diversas especies y ecosistemas. Por
ejemplo, en el escenario de un aumento de la temperatura de 2 oC por sobre los niveles de la era preindustrial,
se prevé que el número de especies amenazadas por la extinción sería un 30% mayor que el correspondiente
en un escenario de aumento de 1,5 oC (OMM, 2022). Además, dado que las perturbaciones climáticas tienen
lugar en todo el planeta, su efecto sinérgico negativo —junto con otros factores que pueden tener expresiones
más locales, como la contaminación, la sobreexplotación y la deforestación— les otorga un papel catalizador
de la pérdida de biodiversidad en lugares actualmente amenazados o vulnerables. Por ejemplo, de acuerdo
con las últimas proyecciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), el
elevado riesgo actual de extinción de especies endémicas en los lugares de alta biodiversidad y alta amenaza
puede duplicarse como efecto de un aumento de la temperatura de 1,5 °C a 2 °C por sobre el nivel de la era
preindustrial y multiplicarse por 10 con un aumento de la temperatura de 3 °C por sobre ese nivel (IPCC, 2022a).
Otros factores directos que afectan la biodiversidad son la contaminación y la invasión por parte de especies
no nativas (exóticas).
Por otro lado, además de las causas directas de pérdida y degradación de la biodiversidad, existen causas
indirectas como la sobrepoblación, los patrones de consumo y producción insostenibles, valores culturales,
las fallas de mercado y la debilidad de la gobernanza internacional, nacional y local que es necesario abordar
para transitar hacia soluciones reales y duraderas (IPBES, 2019). Por ejemplo, los incentivos o subsidios
gubernamentales que aceleran la producción o el consumo insostenibles y, por lo tanto, resultan perjudiciales
para la biodiversidad y la salud de los ecosistemas, alcanzan a alrededor del 2% del PIB mundial al año, es decir,
1,8 billones de dólares, incluso si el cálculo se basa en estimaciones incompletas (Koplow y Steenblik, 2022).
Como contrapartida, los Gobiernos invierten 67.800 millones de dólares al año en favor de la biodiversidad para
tratar de compensar los daños derivados de los sistemas de producción y consumo insostenible (OCDE, 2020).
Más allá del valor intrínseco de preservar la diversidad de formas de vida en el planeta, los profundos
impactos en la naturaleza causados por las actividades que afectan negativamente la sostenibilidad generan
riesgos para los sistemas productivos y el bienestar social y contribuyen a profundizar las crisis globales.
Por ejemplo, un 75% de las enfermedades transmisibles emergentes son zoonóticas y se relacionan con
la degradación de ecosistemas, incluida la pérdida de bosques. La deforestación puede seguir siendo una
importante impulsora de futuras crisis sanitarias (Naciones Unidas, 2021; IPBES, 2020). Asimismo, la pérdida
de ecosistemas costeros como los manglares y los arrecifes reduce la resiliencia frente a inundaciones y
huracanes, lo que en todo el mundo afecta el bienestar de entre 100 y 300 millones de personas, en un contexto
en que los desastres asociados con el cambio climático son cada vez más frecuentes e intensos (CBD, 2020a).
Los sistemas alimentarios y las cadenas productivas asociadas son altamente vulnerables a la degradación
de suelos y la pérdida de polinización realizada por animales. Este último problema puede causar una reducción
del rendimiento de productos agrícolas que alcanzaría anualmente un valor estimado de entre 235.000 y
577.000 millones de dólares y afectaría al 75% de los de tipos de cultivos, entre ellos frutas y verduras, así
como productos de exportación que son importantes en regiones en desarrollo, como el café o el cacao
(CBD, 2020a). A eso se suma la pérdida acelerada de variedades locales de plantas y animales domesticados,
lo que aumenta la exposición a riesgos como agentes patógenos, plagas y los impactos del cambio climático
(CBD, 2020a). Estas tendencias conllevan consecuencias sociales, puesto que casi la mitad de la población
mundial depende directamente de los recursos naturales y gran parte de la población más vulnerable depende
directamente de la biodiversidad para su subsistencia (CBD, 2022b).
La degradación de ecosistemas y la pérdida de biodiversidad constituyen amenazas tanto para las
comunidades locales como para las cadenas globales de suministro y se encuentran entre los más importantes
riesgos sistémicos mundiales, incluida la seguridad alimentaria, así como entre las principales preocupaciones
en materia de evaluación de riesgos que las empresas deberán considerar en la próxima década (Foro
Económico Mundial, 2022), lo que sugiere que también tendrán un peso cada vez mayor en las decisiones
sobre inversiones y operaciones empresariales. Actualmente, los bancos centrales y los supervisores del
sistema financiero de varios países (entre ellos Francia, Suiza, el Reino Unido, México y Chile), junto con

43
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

organizaciones internacionales, reconocen cada vez más el papel fundamental que desempeña la biodiversidad
para la estabilidad macroeconómica y financiera, y están desarrollando herramientas, elaborando información
multidimensional y conformando grupos de trabajo especializados para la creación de capacidades que permitan
transitar hacia mejores prácticas en ese ámbito (PNUMA, 2022).

D. De la economía conectada a la digitalización

de la economía
Durante la última década, las tecnologías digitales han propiciado innovaciones que han impulsado la creación
de nuevos bienes y servicios, modelos de negocios y redes de valor, así como el surgimiento de nuevas
empresas que no solo han desplazado a grandes compañías establecidas en diversas industrias (música,
comercio minorista y turismo, entre otras), sino que también han adquirido una preponderancia global. Los
modelos de negocios basados en datos permean cada vez más sectores de la economía, alterando los procesos
de producción y las cadenas de valor. Estas olas de destrucción creadora tienen efectos socioeconómicos
transformadores, capaces de alterar las trayectorias de desarrollo de los países en términos de generación y
distribución de la riqueza.
En estas transformaciones, existen tres dimensiones del desarrollo digital que están en permanente
evolución en función de los adelantos tecnológicos, en un proceso sinérgico en el que los avances en una
esfera condicionan progresos en la otra, y sistémico, en el sentido de que tiene la capacidad de transformar
las actividades a nivel de la sociedad, el aparato productivo y el Estado, con el potencial de aumentar el
bienestar, la productividad y la sostenibilidad medioambiental, aunque con riesgos en materia, por ejemplo,
de privacidad. Como se muestra en el diagrama I.2, esas dimensiones abarcan sucesivamente la economía
conectada, la economía digital y la economía digitalizada (CEPAL, 2021b).

Diagrama I.2
Dimensiones del desarrollo digital y sus efectos disruptivos en la sociedad,
el sector productivo y el Estado

Dimensiones del
Innovación disruptiva Tecnología relevante
desarrollo digital
Economía conectada
Conectividad de las personas en todas partes y uso de aplicaciones móviles 4G
Telecomunicaciones
Conectividad de hogares, fábricas y ciudades 5G
Hardware y software

Economía digital Computación en la nube

Bienes digitales y plataformas de servicios en línea
Plataformas digitales Inteligencia artificial
Optimización de productos y servicios a partir de datos
de servicios Analítica de grandes datos

Economía digitalizada Agricultura de precisión, tecnologías digitales para el sector automotor Computación en el borde
Digitalización de la (autotech) y sector tecnofinanciero (fintech) Robótica industrial
industria tradicional Robots inteligentes (cirugías, vehículos autónomos, manufactura inteligente) y cognitiva

Sociedad Sector productivo Estado

• Nuevos modelos de • Nuevos modelos de gestión • Nueva normativa
comunicación e interacción • Nuevos modelos de negocios y regulación
• Nuevos modelos de consumo • Nuevos modelos • Nueva gobernanza
• Nuevas habilidades de producción

Bienestar Productividad Sostenibilidad

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2021 (LC/PUB.2021/8-P),
Santiago, 2021.

44
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Se trata de un cambio de paradigma, en el que se pasa de un mundo hiperconectado a un mundo digitalizado

en las dimensiones económica y social, en el que conviven y se fusionan la economía tradicional —con sus
modalidades organizativas, productivas y de gobernanza— y la economía digital —con sus innovaciones en
cuanto a modelos de negocios, de producción, de organización empresarial y de gobernanza—. Esto conforma
un nuevo sistema digitalmente entrelazado en el que se integran e interactúan modelos de ambos mundos,
dando lugar a ecosistemas complejos que se encuentran en proceso de adecuación organizativa, institucional
y normativa, y en el que los datos digitales, creados por personas y máquinas, adquieren un papel estratégico
como fuente de creación de valor (CEPAL, 2018).
Este proceso de datificación de la economía se hace evidente si se considera que entre 2011 y 2021 la
penetración global de Internet se duplicó, alcanzando al 63% de la población mundial, con 4.900 millones de
usuarios del servicio; la cantidad de dispositivos de Internet de las cosas conectados se multiplicó por 11,
llegando a los 12.200 millones de dispositivos, en tanto que el volumen de datos creados y consumidos se
multiplicó por 16, pasando de 5 a 80 zettabytes (véase el gráfico I.14)20. Tan solo en 2020, el volumen de
datos aumentó un 57% debido al mayor uso de soluciones en línea para trabajar, estudiar, entretenerse o
comunicarse durante la pandemia de COVID-19 y esta tendencia no hace más que acelerarse. Para 2025, se
proyecta que habrá 79,4 zettabytes de datos creados solo por dispositivos de Internet de las cosas, los que
superarán los 55.000 millones (IDC Corporate USA, 2019).

Gráfico I.14
Usuarios de Internet, dispositivos de Internet de las cosas conectados y volumen de datos creados
y consumidos en el mundo, 2010-2021
(Índice, año base 2010=100)

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000 Volumen de datos

500 Dispositivos de Internet

de las cosas conectados
0 Usuarios de Internet
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Unión Europea, Observatorio Regional de Desarrollo Digital, sobre la base de datos de IDC-Statista,
junio de 2021 [en línea] https://www.statista.com/statistics/871513/worldwide-data-created/; Statista, noviembre de 2020 [en línea] https://www.statista.
com/statistics/1101442/iot-number-of-connected-devices-worldwide/ y Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), World Telecommunications/ICT
Indicators Database, diciembre de 2021.

La dinámica de la digitalización también se hace evidente en el crecimiento exponencial de la capacidad de

ancho de banda internacional21 desde el año 2000 (véase el gráfico I.15). En las últimas dos décadas los flujos
digitales en términos de capacidad de ancho de banda internacional se han multiplicado por más de 1.570 y
solo en 2020 crecieron un 38%. Esta tendencia se destaca en un contexto en que los flujos de comercio de
bienes y servicios, así como de inversión extranjera directa, han sido muy fluctuantes por efecto de la crisis
financiera mundial de 2008 y sufrieron profundas caídas en 2020 debido a la pandemia, como se analiza arriba.

20 Un zettabyte equivale al contenido de alrededor de 250.000 millones de DVD.

21 El ancho de banda internacional es la cantidad máxima de transmisión de datos de un país al resto del mundo.

45
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico I.15
Flujo comercial de bienes y servicios e inversión extranjera directa en el mundo y capacidad de ancho
de banda internacional, 1990-2021
(Índice, año base 2000=100)

1 600 160 000

1 400 140 000

1 200 120 000

1 000 100 000

800 80 000

600 60 000

400 40 000

200 20 000

0 0
1991

2001

2011

2021
1990

1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

2002

2004

2007

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2003

2005
2006

2008
2009
2010

2018
2019
2020
Ancho de banda internacional (eje derecho) Exportaciones de servicios
Exportaciones de bienes Inversión extranjera directa

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT).

Durante todo este tiempo, la expansión digital no se ha visto afectada por los problemas que aquejan a
algunas de las variables tradicionales del desempeño económico y ha mantenido una trayectoria de crecimiento
que ha favorecido el surgimiento de nuevos actores que han adquirido cada vez más relevancia en el conjunto
de la economía en términos de valor de mercado empresarial. En marzo de 2021, la industria digital llegó a
tener un valor superior a los 30 billones de dólares, que representaron el 29% del valor de mercado de las
5.000 empresas más valiosas del mundo. Esta valorización implica un crecimiento cercano al 400% entre
2010 y 2021; el fuerte impulso de la industria digital fue resultado del crecimiento de las plataformas de
Internet y los sectores de hardware, software y servicios informáticos, que solo entre 2019 y 2021 registraron
un aumento de más del 160% (véase el gráfico I.16)22. En la actualidad, las grandes empresas tecnológicas,
como Apple, Microsoft, Alphabet, Amazon, Nvidia, Tencent y Meta, se encuentran entre las más valiosas del
mundo en términos de capitalización de mercado. Por el alcance mundial de sus actividades, son los agentes
más notables de la globalización.

22 Como se verá en detalle en el capítulo IV, en América Latina y el Caribe la industria digital se valorizó en 1,6 billones de dólares, equivalentes al 13% del valor de
mercado de las 500 empresas más valiosas de la región. Los sectores de hardware, software y servicios informáticos registraron un aumento de más del 200%
entre 2019 y 2021.

46
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Gráfico I.16
Valor de la industria tecnológica digital mundial en comparación con el de las industrias tradicionales,
por segmento industrial 2010, 2019, 2020 y 2021a
(En billones de dólares)

120

100

80

60

Industria tradicional
40 Hardware, software
y servicios informáticos
Plataformas de
20 comercio electrónico,
servicios de Internet
y software
0 Telecomunicaciones
2010 2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Unión Europea, Observatorio Regional de Desarrollo Digital, sobre la base datos de Bloomberg
acerca de las 5.000 empresas con mayor valor de mercado en el mundo.
a Datos al 31 de diciembre de 2010; 1 de enero de 2019; 28 de febrero de 2020 y 23 de diciembre de 2021.

Esta valorización va en consonancia con el elevado consumo de productos y servicios en línea que ofrecen
las empresas de la economía digital. En abril de 2022, el tiempo promedio de uso de Internet fue de casi siete
horas al día por usuario. De hecho, el 59% de la población mundial es usuaria de redes sociales, una proporción
que duplica la registrada en 2015 y que aumenta a más del 80% en los Estados Unidos, el Canadá y países
de Europa y América Latina y el Caribe. Cerca del 60% de los usuarios de Internet en el mundo compran
bienes o servicios en línea, lo que se ha traducido en un crecimiento sustancial del comercio electrónico, que
se espera que represente el 21% de las ventas del comercio minorista en 2022 (Statista, 2022a). En 2021,
el 64% de los consumidores utilizaron alguna herramienta de tecnofinanzas (fintech), principalmente para
realizar transferencias de dinero y pagos. También se han ampliado los canales comunicacionales en el trabajo;
más del 80% de los profesionales usan diariamente una combinación de correo electrónico, servicios de
mensajería, videollamadas, software de oficina y soluciones colaborativas. Más del 60% de los usuarios de
Internet se conectan por computadores personales y el 91% accede mediante teléfonos inteligentes. Esta
última modalidad de acceso ha tenido un notable incremento, si se considera que en 2018 llegaba al 57%
(DataReportal-Global Digital Insights, 2022). A esto se suma un gran volumen de descargas de aplicaciones
móviles, 37.000 millones durante el primer trimestre de 2022, y un consumo diario de cinco horas por usuario
en promedio (Data.ai, 2022).
La digitalización de la economía también va avanzando, aunque de manera más lenta. El desafío para las
industrias tradicionales es incorporar las tecnologías digitales en sus productos, desarrollar servicios digitales
basados en el uso de los datos e introducir robots y sistemas inteligentes en los procesos de innovación,
producción, logística y mercadeo. Todo ello implica incorporar adelantos completamente ajenos a su núcleo de
negocios. Por ello, las empresas establecidas de las industrias tradicionales están recurriendo a las adquisiciones
y asociaciones como estrategia de transformación y sobrevivencia, al mismo tiempo que las empresas
digitales también expanden su acción en industrias tradicionales. En los últimos cinco años, los gigantes
tecnológicos (Meta, Amazon, Microsoft, Google y Apple) han realizado en total más de 200 adquisiciones y
más de 100 inversiones, un ritmo que no se desaceleró con la crisis del COVID-19. Estas operaciones se han

47
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

orientado principalmente a nuevos emprendimientos tecnológicos tendientes a reforzar sus capacidades en

materia de inteligencia artificial y realidad virtual, entre otras áreas, y a desarrollar soluciones para el trabajo
colaborativo, la ciberseguridad, la productividad industrial y las áreas de movilidad y salud (CB Insights, 2022).
La transformación digital de los sectores industriales requiere de infraestructura de redes de datos, puntos
terminales de acceso y aplicaciones para capturar, almacenar y analizar datos que aporten inteligencia a los
procesos productivos y de negocios. Las plataformas de Internet de las cosas23, software local o servicios
en la nube otorgan esta funcionalidad, por lo que su desarrollo en los últimos años refleja el proceso de
transformación digital. Por ejemplo, Walmart está construyendo su plataforma de Internet de las cosas global
en Microsoft Azure para conectar sus unidades de climatización a fin de reducir el uso de energía y aplicar el
aprendizaje automático para diseñar las rutas de sus camiones y mejorar la cadena de suministro. Volkswagen
se asoció con Amazon Web Services y MindSphere para construir su nube industrial a fin de conectar todos
los elementos de su cadena de valor y mejorarla con una plataforma digital de comercialización (marketplace)
y una tienda de aplicaciones. En este contexto, la cantidad de plataformas de Internet de las cosas operativas
en el mundo aumentó de 260 en 2015 a 613 en 2021, de las cuales un 44% son de los Estados Unidos (41%)
y Canadá (3%) (véase el gráfico I.17). Estas sirven a un mercado de alrededor de 9.000 millones de dólares
en 2020, con soluciones enfocadas en los sectores manufactureros, de energía y de movilidad, seguidos por
herramientas empresariales, para ciudades inteligentes y para salud (IoT Analytics, 2021).
El uso de robots industriales en las fábricas de todo el mundo también se está acelerando. La tasa de
adopción pasó de 66 a 126 unidades por cada 10.000 empleados entre 2015 y 2021, impulsada fuertemente
por la automatización en las industrias electrónica, automotriz y metalmecánica. En esta tendencia, destaca la
creciente instalación de robots colaborativos, que se duplicó entre 2017 y 2020, llegando a representar el 6%
de las instalaciones anuales (Federación Internacional de Robótica, 2021). Se espera que este tipo de robots
permita mejoras significativas de la productividad, debido a su capacidad para operar en nuevas aplicaciones,
lo que además puede redundar en mayor seguridad para los trabajadores, en la medida en que se empleen
en tareas riesgosas de mantenimiento y reparación, por ejemplo.

Gráfico I.17
Cantidad de plataformas de Internet de las cosas operativas y distribución por segmento industrial de operación, 2021
(En números y porcentaje, n=613)

A. Número de plataformas
700
620 613
600

500
450

400
360

300
260

200

100

0
2015 2016 2017 2019 2021

23 Una plataforma de Internet de las cosas es un paquete de software local o un servicio en la nube (plataforma de Internet de las cosas como servicio (PaaS))
que monitorea y puede administrar y controlar varios tipos de puntos finales, a menudo a través de unidades comerciales de aplicaciones implementadas en
la plataforma. La plataforma de Internet de las cosas generalmente proporciona (o aprovisiona) capacidades de infraestructura a escala web (web-scale) para
admitir soluciones de Internet de las cosas básicas y avanzadas, y operaciones empresariales digitales (Gartner, 2022). El concepto de “escala web” se refiere a
la tendencia de las arquitecturas modernas de crecer a tasas (mucho) mayores que las lineales.  

48
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

B. Distribución por segmento industriala

(En porcentajes)

Manufactura e industria 58
Energía 36
Movilidad 32
Empresas 27
Ciudades inteligentes 26
Salud 22
Cadenas de valor 18
Comercio minorista 17
Agricultura 13
Sector público y servicios 11
Edificios inteligentes 10
Telecomunicaciones 8
Finanzas 7

Fuente: IoT Analytics, “IoT Platforms Competitive Landscape 2021”, diciembre, 2021.
a Los porcentajes suman más de un 100% debido a que la mayoría de las empresas operan en varios segmentos a la vez.

Todo esto muestra los cambios culturales, de los modelos de consumo, de negocios y de producción que
están teniendo lugar como resultado de la transformación digital. Sin embargo, el impacto de la digitalización
no es automático ni homogéneo en los distintos países, empresas o personas, sino que depende de
complementariedades con otros factores económicos, sociales e institucionales (Cimoli y Dosi, 1995). Los
beneficios potenciales de la digitalización en el crecimiento, el bienestar y la sostenibilidad dependen de
factores sistémicos como el grado de adopción tecnológica, las capacidades de las personas, la estructura
productiva, la infraestructura existente (como electricidad y transporte), los sistemas de innovación y una
gobernanza que atienda los retos emergentes: la concentración del mercado, la ciberseguridad, el empleo y
la automatización, la privacidad, la seguridad de los datos personales y la fiscalidad digital. Sin una perspectiva
sistémica de la digitalización, los efectos positivos podrían transformarse en factores adversos en términos de
concentración y desigualdad, especialmente en el caso de los países en desarrollo, que se encuentran lejos
de la frontera tecnológica y basan sus ventajas competitivas en la abundancia de mano de obra y recursos
naturales (CEPAL, 2012).
La economía digital se caracteriza por su capacidad para generar rendimientos crecientes, propios
de los efectos de red de los ecosistemas digitales, y posteriormente utilizar esa ventaja para dominar un
mercado, dando lugar a situaciones en que los ganadores (las empresas dominantes) se quedan con rentas
extraordinarias y pueden afectar las condiciones de competencia y de entrada al mercado (Arthur, 1996).
En la última década se ha observado la dominancia global de los principales gigantes tecnológicos en sus
respectivos segmentos. Meta, con Facebook e Instagram, tiene el 80% de los usuarios de redes sociales
(StatCounter Global Stats, 2022). En plataformas de búsqueda, Google alcanza más del 85% de participación
(Statista, 2022b) y su sistema operativo de teléfonos inteligentes, Android, tiene una participación superior
al 70% (StatCounter Global Stats, 2022). Apple tiene el 28% del mercado de proveedores móviles y el 55%
de los teléfonos inteligentes en los Estados Unidos. Microsoft, con Windows, posee el 76% de la cuota del
mercado de sistemas operativos de escritorio. Amazon, por su parte, gestiona un tercio de los servicios en
la nube a través de Amazon Web Services.
Este poder económico se deriva de su modelo de negocios de plataforma digital, que conecta a dos
grupos de agentes del mercado (proveedores con consumidores, anunciantes publicitarios con motores de
búsqueda, entre otros), con lo que la plataforma se beneficia de los datos que los agentes intercambian entre
sí y de sus efectos de red, que en el caso de este tipo de plataformas son de alcance global. Además, se
producen asimetrías de información en la medida en que las plataformas disponen de grandes volúmenes de

49
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

información de sus usuarios, pero estos desconocen su funcionamiento y el manejo de los datos que se usan
para el entrenamiento de algoritmos. De esta forma, estos gigantes tecnológicos tienen el poder de definir
estándares y reglas de funcionamiento. En consecuencia, a medida que sus servicios permean los sectores
económicos, estas empresas tienen la capacidad de definir en su ecosistema condiciones de operación para
otras empresas y agentes económicos, ejerciendo así cierto poder monopólico (Dijck, Nieborg y Poell, 2019).
Estas ganancias a nivel micro se trasladan al conjunto del país al que estas empresas pertenecen, lo que
tiene implicaciones geopolíticas y para el desarrollo de los países. Esto es particularmente relevante si se
considera que las grandes empresas tecnológicas están situadas mayormente en los Estados Unidos (72%),
China (10%) y Europa (9%), lo que posiciona a estas economías a la cabeza en esta nueva era y les proporciona
las bases para las nuevas olas de innovación basadas en la inteligencia artificial (véase el mapa I.1)24.

Mapa I.1
El mundo según el valor de capitalización de las empresas de la economía digital, 2021
(Superficies proporcionales al valor de capitalización de dichas empresas de cada región)

SEA
Alibaba
Amazon.com JD.com
Netflix Tencent
Apple Prosus Meituan
Alphabet Intuit
Meta Platforms Adyen
Spotify
SAP

Naspers América del Norte

XP
dLocal América Latina y el Caribe
StoneCo Europa
PagSeguro
Digi África
Mercado Libre Asia y el Pacífico

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Unión Europea, Observatorio Regional de Desarrollo Digital, sobre la base datos de Bloomberg.

Además de estos efectos, las innovaciones tecnológicas, en especial los avances en los ámbitos de la
inteligencia artificial y la robótica, tienen el potencial de producir ahorros de mano de obra y pueden traducirse
en aumentos de la desigualdad. El progreso tecnológico ligado a la informática parece estar sesgado hacia
los trabajadores que realizan tareas cognitivas no rutinarias, en desmedro de los trabajadores con menores
niveles educativos a cargo de tareas rutinarias (Autor, Levy y Murnane, 2003). Incluso en los países de
América Latina en los dos últimos decenios ha aumentado la demanda de trabajadores en ocupaciones en
que se hace un uso intensivo de las capacidades cognitivas, que ofrecen una remuneración superior a la que
brindan las ocupaciones intensivas en tareas manuales, lo que estaría redundando en una polarización del
mercado laboral con efectos de inequidad (Apella y Zunino, 2022).
Un gran problema de este nuevo paradigma es que algunos países pueden ganar mucho, en tanto que
otros pueden perder mucho debido al deterioro de sus términos de intercambio por una menor demanda
de trabajo no calificado, e incluso de recursos naturales, como resultado de ahorros productivos generados
por las nuevas tecnologías. Como se verá en el capítulo II, es necesario que los países en desarrollo definan
estrategias para diversificar su estructura productiva, incorporando sectores con mayor intensidad tecnológica
y con creciente demanda en el mercado mundial. En ese proceso, se requieren no solo políticas de fomento
24 Datos preliminares para marzo de 2022 indican un aumento de la participación de los Estados Unidos, que alcanzaría al 76%.

50
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo I

de sectores determinados, sino también reformas del sistema mundial de gobernanza de modo que considere
un régimen fiscal global para la era digital, políticas de competencia que trasciendan las fronteras nacionales,
ajustes en los regímenes de propiedad intelectual y marcos regulatorios sobre el manejo de datos (Korinek,
Schindler y Stiglitz, 2021).
En definitiva, como plantea W. Brian Arthur, las economías modernas se han bifurcado en dos modelos de
negocios interrelacionados que corresponden a dos tipos de rendimientos. Los dos tienen lógicas económicas
diferentes. Difieren en su comportamiento, estilo y cultura, y requieren de diferentes técnicas de gestión,
estrategias y códigos de regulación gubernamental (Arthur, 1996). Además, señala que esto nos lleva a una
nueva era económica, una era distributiva, en que se aplican reglas diferentes (Arthur, 2017).
La transformación digital puede hacer una gran contribución no solo a la reactivación y la reparación de los
daños causados por la pandemia, sino además a la superación de problemas estructurales del desarrollo y a la
urgente y necesaria reconstrucción con transformación pospandemia. Una sociedad digital no solamente es
más dinámica y productiva, sino también más resiliente, es decir, tiene mayores capacidades y flexibilidad para
reaccionar ante choques y crisis de diversos tipos. Sin embargo, para lograr estos resultados es indispensable
construir la infraestructura digital necesaria (conectividad e infraestructura de almacenamiento de datos y de
procesamiento de información) en el siglo XXI, reducir las desigualdades de acceso y nivelar el campo de
juego. Para potenciar la contribución de la transformación digital hay que tener marcos integrados de política y
mecanismos de gobernanza y ejecución, que incidan en los factores básicos o impulsores de la transformación
digital, tales como: la infraestructura de conectividad, los marcos regulatorios, los recursos humanos capacitados
y las arquitecturas institucionales y de gobernanza para la transformación digital (Salazar-Xirinachs, 2021).

E. De las razones de eficiencia a la razón geopolítica:

el futuro de la globalización
¿Cuál es el futuro de la globalización? Esta es una de las preguntas más importantes para la década de 2020
y más allá. La conjunción de crisis de mediano y largo plazo ha redundado en que el proceso de globalización
se encuentre en su peor momento desde fines de la Guerra Fría. Mientras que la lógica de la eficiencia basada
en la reducción de los costos de producción y el aumento de la productividad sigue siendo impulsada a nivel
mundial por la revolución tecnológica, en particular por la digitalización, las crisis han generado disrupciones
en los esfuerzos de inversión, producción y creación de empleos.
En un mundo globalizado y más interdependiente, ha aumentado la sincronía de los períodos al alza y
a la baja. La globalización, cuando va bien, puede beneficiar a grandes cantidades de personas a través del
crecimiento de la demanda mundial y originar saltos en los niveles de desarrollo de los países que aplican
estrategias y políticas enfocadas en el crecimiento y la generación de empleos. Sin embargo, también los
expone a mayores niveles de riesgo exógeno. Como se mencionó, los años 2009 y 2020 fueron los primeros
en casi un siglo en que más de la mitad de los países del mundo sufrieron reducciones de su PIB real per
cápita, con los consiguientes efectos en materia de desempleo, pobreza y desigualdad.
Para la mayoría de los países, las crisis han sido de origen externo. Mientras que la crisis financiera mundial
se originó en el mercado inmobiliario de los Estados Unidos, la crisis de la pandemia y la derivada de la guerra
en Ucrania pueden, desde el punto de vista económico, considerarse “cisnes negros”, es decir, sucesos
improbables y sorpresivos para el observador, de gran impacto y que, una vez que han pasado, se racionalizan
de manera retrospectiva, de modo que llegan a parecer predecibles o explicables, lo que da la impresión de que
se esperaba que ocurrieran (Taleb, 2007). Incluso ante procesos disruptivos sistémicos como la emergencia
ambiental y la revolución tecnológica, gran parte del mundo tiene la sensación de experimentar los efectos
de un proceso en cuya generación no ha tenido parte. Además, cuando se puede identificar a las personas,
las políticas o las instituciones responsables, puede no existir una correlación entre las responsabilidades
asignadas y las consecuencias percibidas.

51
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cada crisis promueve nuevas reflexiones en los campos de la economía y la política. Después de la
crisis financiera mundial, la consigna para los economistas fue prestar más atención a la interacción entre las
variables financieras y la economía real (Kenny y Morgan, 2011), en particular a la importancia de la regulación
apropiada de los mercados financieros y de la economía en general. Tras la crisis ocasionada por la pandemia
de COVID-19, la lección fue que es necesario prestar más atención a la interacción entre las variables sanitarias
y del mundo natural, por una parte, y las de la economía real, por otra: la economía ya no puede ser vista
como un sistema cerrado. Esta etapa también crea un ambiente propicio para revisar viejos paradigmas y
negociar nuevos pactos sociales y fiscales y formas innovadoras de avanzar en materia de políticas públicas.
En cada crisis, hay herramientas que permiten a algunos países responder mejor que otros: en la crisis
del período 2008-2009, el aumento del espacio para implementar políticas fiscales de reactivación y la puesta
en marcha de políticas monetarias no tradicionales; en la del período 2020-2021, el fomento del desarrollo
y la producción de vacunas, así como los esfuerzos estatales por reducir con eficiencia la transmisión del
virus y proveer de manera oportuna recursos a los sectores sociales que no podían sumarse al teletrabajo.
La disponibilidad de herramientas para enfrentar la crisis y la capacidad de usarlas pueden no ser suficientes
para eliminar los efectos regresivos. Los impactos de eventos negativos son casi siempre más fuertes para
los más vulnerables y los impactos de los eventos positivos son casi siempre más fuertes para los poderosos.
Frecuentemente, los responsables de la toma de decisiones de política tienden a enfocarse en la caída inicial
provocada por la crisis y en la velocidad del rebote o la recuperación. Sin embargo, lo realmente importante
es cómo y en qué medida una crisis cambia las estructuras económicas y sociales en el mediano plazo. En
este sentido, el juicio sobre los efectos estructurales de la pandemia aún está abierto y, más aún, aquel sobre
los efectos de la guerra en Ucrania en el futuro del proceso de globalización.
Pese a la incertidumbre natural en relación con los efectos de un proceso del tipo “cisne negro” en
curso, la conjunción de la ruptura de la sinergia entre las tres “fábricas mundiales” de la globalización y la
guerra en Ucrania puede reforzar los movimientos de los países hacia la autosuficiencia o la soberanía en
materias como la defensa, la salud, la seguridad alimentaria, el acceso a fuentes de energía renovables y no
renovables, y la producción de bienes manufacturados considerados estratégicos, ya sean de alta tecnología
(microprocesadores) o de tecnologías maduras (fertilizantes), así como hacia el control nacional o regional
sobre las empresas que los producen. Las tendencias a la regionalización del mercado mundial, ya presentes
en el propio concepto de las tres “fábricas mundiales”, pueden ser reforzadas privilegiando la localización de
las inversiones en economías cercanas geográficamente o según criterios de seguridad nacional (en países
considerados “amigos” o “aliados”). En este sentido, es clara una nueva etapa de la globalización en la que
prevalece la razón geopolítica sobre las razones de eficiencia en las decisiones de inversión en relación con
la organización de las cadenas de suministro en el ámbito global, y en la que también se puede anticipar un
persistente alto dinamismo del comercio de servicios asociado a la revolución digital y el comercio electrónico.

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56
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

CAPÍTULO

II
Estructura productiva y políticas
para el desarrollo sostenible
Introducción
A. Patrones de transformación estructural y crecimiento: un análisis comparativo
B. No hay milagros de crecimiento, sino políticas de largo plazo que redefinen
incentivos en favor de los sectores más dinámicos
Comentarios finales
Bibliografía

57
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Introducción
En el capítulo I se abordaron las importantes transformaciones que viene atravesando el sistema económico
internacional debido al impacto de la pandemia y la guerra en Ucrania y al agotamiento del impulso de la
hiperglobalización. En este capítulo se tratan las fuerzas estructurales que determinaron el desempeño de la
región en los últimos 30 años, en un análisis comparativo con otras regiones. Estas fuerzas deben considerarse
al discutir cómo combinar la aspiración al desarrollo de los países periféricos con la creciente inestabilidad y
conflictividad de un mundo con mayor rivalidad geopolítica. Un esfuerzo de reforma del sistema internacional,
destinado a mantener la apertura de la economía global y de hacerlo funcional al desarrollo, requiere tomar
como punto de partida de las propuestas de política la superación de estos problemas estructurales.
La economía internacional presenta un cuadro altamente heterogéneo, con asimetrías muy marcadas entre
países en términos económicos, tecnológicos, sociales y ambientales. Estas asimetrías se reflejan en distintas
tasas de crecimiento, productividad, innovación y difusión de tecnología; en niveles de desigualdad en sus
diversas dimensiones (de ingresos y de educación, por etnia, raza o género); en distintos grados de respeto
al medio ambiente, y en diferentes conquistas de derechos económicos y civiles. En consecuencia, algunos
países y regiones han avanzado más que otros en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Para alcanzarlos plenamente —el compromiso que ha asumido la comunidad internacional— es preciso
entender los factores que explican cómo estas asimetrías surgen, se reproducen y afectan dicho propósito.
La reproducción de asimetrías es el resultado de distintos modelos de desarrollo, a saber, una articulación
entre factores productivos, institucionales y de economía política que determina la trayectoria de variables
clave de la economía. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) tradicionalmente ha
denominado estos modelos como “estilos de desarrollo”1. Algunos estilos generan procesos acumulativos
virtuosos que reducen brechas (tecnológicas y de ingresos) y promueven la igualdad; otros pueden adoptar
la forma de trampas de bajo crecimiento que reproducen o incluso profundizan las asimetrías iniciales2.
La persistencia de las asimetrías y del rezago tecnológico y productivo de América Latina y el Caribe se
percibe claramente al observar el comportamiento de la productividad en la región. Entre 2000 y 2019, el 76% del
crecimiento del PIB en América Latina y el Caribe se explica por la expansión del empleo, y solo el 24% del
dicho crecimiento corresponde al aumento de la productividad. Estos mismos valores son, respectivamente,
del 4% y el 96% en el caso de China; del 36% y el 64% en el caso de los Estados Unidos, y del 54% y
el 46% en el caso de Europa. La productividad relativa de América Latina y el Caribe con respecto a la de los
Estados Unidos ha disminuido constantemente desde la década de 1980 (CEPAL, 2020). Estos indicadores
son un claro reflejo de que la región se ha alejado cada vez más de la frontera tecnológica internacional.
Dos son los principales argumentos que se desarrollan en este capítulo. El primero es que los países
que alcanzaron tasas más elevadas de crecimiento y que redujeron sus diferencias de ingreso per cápita con
los países más avanzados (convergencia) fueron los que lograron diversificar su estructura productiva hacia
sectores de uso más intensivo de tecnología y mayor dinamismo de la demanda en los mercados mundiales.
En otras palabras, la estructura productiva importa; no es lo mismo producir bienes de uso intensivo de
tecnología que bienes de baja intensidad tecnológica, y no es lo mismo producir bienes cuya elasticidad
ingreso de la demanda es alta que bienes cuya demanda se expande lentamente en el mercado mundial. Hay
patrones de especialización más dinámicos que otros (del lado de la oferta y de la demanda), lo que determina
el desempeño de las economías en el largo plazo.

1 Véanse los trabajos pioneros de Pinto (1973) y Sunkel (1978).

2 La idea de estilos de desarrollo como resultado de la interacción entre los ámbitos económico, institucional y político no está confinada a la tradición cepalina.
Ha sido propuesta independientemente por otras escuelas de pensamiento, a veces como resultado de una conversación entre distintas disciplinas en ciencias
sociales. Son ejemplos la escuela francesa de la “regulación” y la escuela de las “variedades de capitalismo”, recientemente analizada por Pérez Caldentey y
Vernengo (2022) desde el punto de vista de las economías periféricas. En la misma línea, los “modelos de crecimiento” combinan las variedades de capitalismo
con los regímenes poskeynesianos de demanda (Baccaro y Pontusson, 2016).

59
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El segundo argumento es que la transformación de la estructura productiva es el resultado de elecciones

de política y no un destino de la dotación de factores. La dotación de factores imprime un sello a la trayectoria
de crecimiento, pero en qué casos es una trampa o un apoyo para ese crecimiento depende de las políticas.
La dimensión institucional y de economía política en evolución conjunta con la estructura productiva define
el estilo de desarrollo. Los países que adoptaron políticas de transformación y diversificación productiva y las
mantuvieron en el tiempo lograron mejores resultados en términos de crecimiento en el largo plazo que los
que no. Entender los casos de éxito en materia de convergencia internacional exige entender cómo en las
políticas se rediseñaron precios e incentivos para estimular el surgimiento de nuevos sectores dinámicos.
El capítulo incluye dos secciones además de esta sección introductoria. La sección B se ocupa del cambio
estructural y su vínculo con el crecimiento, utilizando para ello distintos indicadores de dinamismo de la oferta
y la demanda de los patrones de especialización. Se discute la evolución en el tiempo de estos indicadores y
se evalúa su influencia sobre el crecimiento. En esta sección también se examina el vínculo entre estructura
productiva y medio ambiente. El mensaje es que el cambio estructural hacia sectores de mayor intensidad y
sofisticación tecnológica podría contribuir no solo al crecimiento, sino también a reducir sus impactos negativos
sobre el medio ambiente. En la sección C se tratan los aspectos de política que favorecieron la transformación
económica de algunos países, o las trampas de bajo crecimiento y bajo aprendizaje tecnológico en otros. Se
analizan las políticas macroeconómicas y las políticas industriales y tecnológicas (y la interacción entre ellas)
para entender el comportamiento de la inversión y los determinantes del crecimiento. Finalmente se resumen
los principales mensajes. En el capítulo III se abordan las implicaciones distributivas de una estructura productiva
muy especializada en bienes de baja intensidad tecnológica, y de los impactos políticos y en políticas de una
sociedad extremadamente desigual.

A. Patrones de transformación estructural y crecimiento:

un análisis comparativo
Para continuar un proceso sostenido de avance en la dirección de los ODS es preciso reducir brechas tecnológicas,
en especial en economías abiertas a la competencia internacional. La incorporación del progreso técnico
permite elevar la productividad y sostener la competitividad, sin la cual el crecimiento económico se vería
amenazado —más temprano que tarde en países que no emiten una moneda de reserva internacional— por
desequilibrios en el sector externo, que pueden expresarse en crisis de desvalorización abrupta del tipo de
cambio o en un endeudamiento externo insostenible. El carácter procíclico de los movimientos de capital
de corto plazo y los ciclos de liquidez en el sistema financiero internacional agravan, en lugar de corregir, la
inestabilidad del crecimiento.

1. Diversificación productiva, nuevas capacidades

y expansión del comercio
Durante mucho tiempo se partió de la base de que el patrón de especialización no importaba para el crecimiento
de largo plazo. Las economías debían especializarse en sus ventajas comparativas definidas de manera
estática, lo que les permitiría maximizar la eficiencia en el uso de los recursos, tanto los de la economía
nacional como los de la internacional. Los subsidios a la exportación se consideraban un regalo que el gobierno
del país exportador hacía a los consumidores del país importador. Esta mirada, si bien predominante en los
libros de texto de economía, no se traspasa al ejercicio efectivo de la política comercial. En algunos casos la
disonancia se debe a resabios mercantilistas que llevan a ver toda importación como una pérdida de mercado
en favor de los extranjeros, sin reconocer los beneficios que se derivan de la especialización internacional.
Pero en otros proviene del reconocimiento de que no cualquier especialización produce tales beneficios; hay
patrones de especialización que generan trayectorias de aumento de la productividad y cambios distributivos
más favorables que otros.

60
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

La especialización es una fuerza potente a favor de la productividad y el crecimiento cuando el comercio

se realiza a partir de una base productiva y tecnológica crecientemente sofisticada. Los países que más
comercian entre sí son los más diversificados, no los altamente especializados en pocos bienes (especialmente
bienes primarios). Esta comprobación tiene implicaciones de política. Si el crecimiento y el comercio pueden
potenciarse a partir de patrones productivos más diversificados y estos patrones no emergen espontáneamente
de la dotación inicial de factores, se abre un espacio para la acción de las políticas para transformarlos. Las
políticas deben ser coordinadas y negociadas en el sistema internacional para evitar juegos de suma negativa.
Para preservar un sistema internacional abierto y multilateral que, al mismo tiempo, sea capaz de responder
a los problemas específicos del desarrollo económico, las reglas de comercio deben reconocer que existen
capacidades y desafíos distintos en el momento inicial.
A continuación se realizan algunos ejercicios empíricos basados en los indicadores propuestos por
Riccio (2022) para medir el grado de diversificación, la eficiencia schumpeteriana y la eficiencia keynesiana.
La importancia de la diversificación para una inserción dinámica en la economía mundial se ilustra en
el gráfico II.1. Puede observarse la relación positiva que existe entre la diversificación de las exportaciones
(representada por la inversa del índice de intensidad de las ventajas comparativas reveladas (IVCR)) y el nivel
de las exportaciones per cápita expresado en logaritmos. Estos datos indican que la diversificación productiva
y el comercio no se contraponen: moverse hacia estructuras más complejas abre espacio a más comercio.
El IVCR se construye del siguiente modo. Primero, se calcula la ventaja comparativa revelada (VCR) para cada
producto de cada país. En este caso el cálculo se realiza sobre datos de comercio a cuatro dígitos según la
Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI). La VCR es la relación entre la participación de
un bien en la canasta exportadora de un país y la participación de ese mismo bien en el comercio mundial.
Segundo, se calcula un indicador agregado por país del grado de concentración de las exportaciones por medio
de la suma de la VCR de cada producto ponderada por su peso en las exportaciones de ese país, el IVCR.
Finalmente, la diversificación se calcula como la inversa del IVCR por país y período (1/IVCR).

Gráfico II.1
Diversificación de la pauta exportadora (1/IVCR) y exportaciones per cápita, promedio simple, 2010-2019

14

12
Logaritmo de las exportaciones per cápita

10

0
0 0,5 1,0 1,5
Diversificación de las exportaciones

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, UN Comtrade Database, y F. Riccio “Essays on structural change,
growth and distribution: an evolutionary interpretation”, tesis de doctorado en economía, Sant’Anna School of Advanced Studies, Universidad de Pisa, 2022.
Nota: Se excluyó al cuartil de países con menor población (todos aquellos con una población menor a 2.881.362). La diversificación exportadora se mide como
(IVCR)-1, donde (1+VCR), donde VCR son las ventajas comparativas reveladas, x son las exportaciones, i el producto, k el país y t el
momento en el tiempo.

61
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En el gráfico II.1 puede observarse la asociación positiva entre el desempeño exportador (eje de las
ordenadas) y el indicador de diversificación exportadora (eje de las abscisas), representando la inversa de la
intensidad de las ventajas comparativas reveladas.
En el gráfico II.2 figura el grado de diversificación de distintas regiones y países emergentes. Puede
observarse que, entre las regiones emergentes, América Latina y el Caribe muestra mayor diversificación
que el África subsahariana, que es similar a los países de Oriente Medio y Norte de África, pero es inferior a
los países emergentes de Europa y China, y las regiones de países desarrollados.

Gráfico II.2
Regiones y países seleccionados: diversificación exportadora, promedio, 2010-2019

Estados Unidos 1,1

China 0,9

Japón y tigres asiáticos 0,8

Países avanzados de Europa 0,6

Asociación de Naciones 0,6
de Asia Sudoriental
Europa emergente 0,5

Oriente Medio y Norte de África 0,4

América Latina y el Caribe 0,4

África subsahariana 0,3

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade.
Nota: La diversificación exportadora se mide como (IVCR)-1, donde (1+VCR), VCR son las ventajas comparativas reveladas, x son las
exportaciones, i el producto, k el país y t el momento en el tiempo.

2. No todos los sectores son iguales:

eficiencia schumpeteriana y eficiencia keynesiana
La diversificación es importante, pero más aún lo es la dirección que adopta. Algunos sectores de la economía
tienen mayor contenido tecnológico que otros, generan más oportunidades de innovación y aprendizaje y
logran saltos de productividad más significativos. En la medida en que las exportaciones de un país estén
más concentradas en esos sectores, habrá mayor probabilidad de que la innovación y la productividad ocurran
a tasas más elevadas que en países especializados en sectores de menor contenido tecnológico. Siguiendo
a Dosi, Pavitt y Soete (1990) y Riccio (2022), se define como eficiencia schumpeteriana (ES) del patrón de
especialización al peso que tienen los sectores de mayor intensidad tecnológica en las exportaciones totales.
En una situación de pleno empleo de los factores de producción, el crecimiento del producto necesariamente
estará asociado al de la productividad (a través del progreso técnico) o a la acumulación de aquellos factores.
Las variables del lado de la demanda de la economía no desempeñan ningún papel, solo las de la oferta.
El único camino abierto para alcanzar una tasa más alta de crecimiento sería entonces elevar la eficiencia
schumpeteriana. Mientras tanto, la mayor parte de las economías tienen recursos ociosos o subutilizados.
Esto es especialmente verdadero en las economías periféricas, donde en algunos casos más de la mitad de
los trabajadores se encuentra en el subempleo y la informalidad. En estos casos ampliar la demanda efectiva
para absorber el subempleo es clave. Pero en economías abiertas hay límites a la eficacia y alcance de las
políticas del lado de la demanda.

62
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Cabe imaginar una economía periférica cuyo objetivo es crecer a una tasa lo suficientemente alta como
para absorber, en el sector formal y en un cierto horizonte temporal, el total de los empleos de subsistencia.
Para ello se podría recurrir a una política fiscal o monetaria expansiva a fin de poner en uso recursos que no
están utilizados. Pero el éxito de esta política de expansión de la demanda agregada estará condicionado a
que el crecimiento de las exportaciones acompañe al de las importaciones requeridas por el aumento del
producto y del empleo. Al crecer, los países periféricos necesitan importar bienes de capital, materias primas
y bienes de consumo en los que no son competitivos. Al depender de la situación financiera externa inicial,
el aumento de las exportaciones también debería cubrir los pagos de la deuda externa o evitar un aumento
explosivo de esta. Así, el riesgo de una política puramente del lado de la demanda es tener consumo en masa
en la periferia y producción en masa en otros países. Una trayectoria de este tipo es insostenible desde la
perspectiva del equilibrio de la balanza básica.
Hay problemas de demanda efectiva que las políticas fiscales o monetarias no pueden resolver. Sobre
todo en países periféricos con alto subempleo, la expansión de la economía encontrará el freno de una crisis
externa antes que consiga movilizar plenamente su “ejército de reserva” desde el subempleo y la informalidad3.
Para evitar esta barrera, la demanda del resto del mundo de las exportaciones del país periférico debe crecer
pari passu con la demanda de importaciones asociada a una cierta tasa de crecimiento (corregida por los
compromisos financieros en moneda extranjera). Una forma de captar este factor “del lado de la demanda”
es analizar la tasa de crecimiento de la demanda global de los bienes en que la economía periférica se
especializa. Se denominará eficiencia keynesiana (EK) al peso de los sectores con más alta elasticidad ingreso
de la demanda mundial en el total de las exportaciones de un cierto país. Una mayor eficiencia keynesiana
representa más espacio para el crecimiento sin que se interponga la restricción externa.
A continuación se trata la evolución de estos indicadores del dinamismo del patrón de especialización de
manera comparativa en distintas regiones, con énfasis en América Latina y el Caribe.

3. Eficiencia schumpeteriana y la tipología de Pavitt

Un indicador de eficiencia schumpeteriana debe servir para captar la intensidad y oportunidad tecnológica
latente en los distintos sectores4. Existen varios indicadores posibles, cada uno de ellos con sus ventajas y
desventajas. Observar esos indicadores de manera conjunta permite tener una idea más precisa de cómo se
comporta esta variable, ya que captan dimensiones distintas y muchas veces complementarias de la dinámica
tecnológica del sector. En esta sección se utilizará la tipología de Pavitt (1984) para identificar los sectores
con mayor potencial tecnológico exportador del país. En la sección siguiente se utilizará un indicador basado
en patentes.
Pavitt identifica cuatro tipos de sectores de acuerdo con su papel en el proceso de innovación y difusión
de tecnología, además del sector de recursos naturales. La descripción de los sectores que se ofrece a
continuación está basada en Bogliacino y Pianta (2016). Los sectores dominados por los proveedores están
aguas abajo en la cadena de innovación y difusión; por ejemplo, la agricultura y los textiles, en los que las
fuentes de innovación provienen sobre todo de otros sectores, en la forma de insumos y equipos. Los sectores
intensivos en escala son aquellos en que predominan grandes empresas, como los de plásticos, metales
básicos, automovilística y acero. La innovación ocurre en productos y procesos y es generalmente incremental.
Los proveedores especializados incluyen empresas de diverso tamaño (aunque en promedio menores que
las intensivas en escala) y más intensivas en tecnología, en los sectores de maquinaria eléctrica, equipo e
instrumentos científicos. El potencial de innovación es elevado y usualmente requiere una interacción muy

3 Adair Turner (2015) ha observado que, potencialmente, los gobiernos siempre pueden administrar la demanda agregada (mediante la política fiscal o monetaria)
y mantener el sistema económico en una situación próxima a pleno empleo. Este argumento es válido en el caso de países que emiten la moneda internacional
de reserva o que tienen superávits en cuenta corriente, pero encuentra barreras en aquellos que —debido a su patrón de especialización— tienden a generar
déficits externos no sostenibles que deben financiar en moneda extranjera (el “pecado original”).
4 La oportunidad tecnológica se refiere al potencial de un sector de generar innovaciones y capacidades con impacto en la propia productividad del sector y en la
de otros sectores. Por ejemplo, el sector de máquinas eléctricas invierte más en I+D y tiene un potencial de aumento de la productividad (dentro del sector y en
el conjunto del sistema) mayor que la industria textil; por lo tanto, su oportunidad tecnológica también es más elevada.

63
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

próxima con los usuarios, ya que sus innovaciones de producto son innovaciones de proceso en industrias
aguas abajo. Realizan inversiones en investigación y desarrollo (I+D) y sus ventajas competitivas se asocian
a capacidades y aprendizajes incorporados a la mano de obra. Finalmente, los sectores basados en la ciencia
(como la farmacéutica y la electrónica) son intensivos en I+D (como en el sector farmacéutico, de computación,
comunicaciones y la industria electrónica), intensivos en nuevos productos y con una fuerte propensión a
patentar las innovaciones.
Según la tipología de Pavitt, si el patrón de exportación se mueve desde los recursos naturales y los sectores
dominados por los proveedores hacia los proveedores especializados y los basados en ciencia, se estaría
aumentando la eficiencia schumpeteriana. En el gráfico II.3 figuran las exportaciones de distintas regiones
sobre la base de esta tipología. En el Japón y los tigres asiáticos, el 61% de las exportaciones proviene de
los sectores de proveedores especializados y basados en ciencia, frente al 21% en el caso de América Latina
y el Caribe. En los Estados Unidos se registra una participación muy importante de estos sectores (más de
la mitad de sus exportaciones), así como en Europa, en contraste con su baja participación en economías en
desarrollo y en aquellas atrapadas en la trampa del ingreso medio.

Gráfico II.3
Regiones y países seleccionados: canasta exportadora según sector, de acuerdo con la tipología
revisada de Pavitt, promedio simple por país, década de 2010
(En porcentajes)

100
10 10
90 17
24
80 35
37
38 54
70 58
47
60 43

50 52
44
40
Recursos naturales
30 61 Industrias intensivas en
52 35
escala y dominadas por
20 42 40 40 proveedores (aguas abajo)
10 24 21 Industrias basadas en ciencia
10 y proveedoras especializadas
0 (aguas arriba)
Japón y Estados Unidos Países Asociación China Países América Latina Oriente Medio
tigres avanzados de Naciones emergentes y el Caribe y Norte
asiáticos de Europa de Asia de Europa de África
Sudoriental

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade; K. Pavitt, “Sectoral patterns of
technical change: towards a taxonomy and a theory”, Research Policy, vol. 13, Nº 6, diciembre de 1984; y J. E. Durán Lima, M. Álvarez y D. Cracau, Manual
on foreign trade and trade policy: basics, classifications and indicators of trade patterns and trade dynamics (LC/W.430), Santiago, CEPAL, 2016.
Nota: Para traducir los sectores de la base de datos UN Comtrade a los sectores que componen cada uno de los cuatro grupos de la tipología de Pavitt (1984), se
utilizó la clasificación publicada en Durán Lima, Álvarez y Cracau (2016, pág. 56). En G. Dosi, F. Riccio y M. E. Virgillito, “Varieties of deindustrialization and
patterns of diversification: why microchips are not potato chips”, Structural Change and Economic Dynamics, vol. 57, junio de 2021, pág. 199 se encuentra
una lista de los sectores que componen los grupos de la clasificación revisada de Pavitt.

En el gráfico II.4 se trata de manera más desagregada a América Latina y el Caribe. Puede observarse
que en América del Sur la canasta exportadora está concentrada en recursos naturales. En Centroamérica y
México las manufacturas tienen un mayor peso. No obstante, las manufacturas que exportan estos países están
asociadas al ensamblaje de bienes finales, con predominio de los sectores dominados por los proveedores
y los intensivos en escala. Algo similar ocurre en el Caribe, donde se observa una considerable participación
de las exportaciones de bienes en industrias dominadas por proveedores, aunque con un mayor peso en este
caso de los recursos naturales.

64
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Gráfico II.4
América Latina y el Caribe: canasta exportadora según sector, de acuerdo con la tipología revisada de Pavitt,
por subregión, promedio simple por país, 2010-2019
(En porcentajes)

100

90 14,8

34,4 5,4
80
8,1
53,5
70

60
16,8
50
52,3 3,0
12,4
40
13,7
30 Recursos naturales
24,4
20 Proveedoras especializados
25,8
Intensivas en escala
10 19,4 Dominadas por proveedores
11,9
0 4,0 Basadas en ciencia
El Caribe Centroamérica y México América del Sur

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade, y K. Pavitt, “Sectoral patterns
of technical change: towards a taxonomy and a theory”, Research Policy, vol. 13, Nº 6, diciembre de 1984.

Finalmente, en el gráfico II.5 se compara la evolución del peso de las exportaciones de industrias basadas
en ciencia y proveedoras especializadas en América Latina y el Caribe y un grupo de economías de Asia. Se
destaca que los casos más exitosos de convergencia en la segunda mitad del siglo XX (los países asiáticos
y en particular China) lograron una acelerada transformación de su patrón de inserción internacional hacia los
sectores basados en la ciencia y los proveedores especializados.

Gráfico II.5
América Latina y el Caribe y economías seleccionadas de Asia: fuga hacia la alta tecnología
y participación de exportaciones de industrias basadas en ciencia y proveedoras especializadas,
promedio simple por país, por década, 1960-2010
(En porcentajes)

45
40,4
40
39,5
35

30

25
21,3
20

15

10
América Latina y el Caribe
5 China
Asociación de Naciones
0 de Asia Sudoriental
1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade.

65
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Los indicadores usados en este capítulo fueron construidos a partir del comercio de bienes. Mientras
tanto, las exportaciones de servicios vienen alcanzando un peso cada vez mayor en el comercio mundial.
Las economías exportadoras de materias primas o bienes agrícolas, que necesariamente se clasifican en los
sectores dominados por los proveedores en la clasificación de Pavitt (y por lo tanto los sectores con menor
dinamismo tecnológico), podrían ser exportadoras de servicios complejos. Estos últimos tienen un potencial
elevado de aprendizaje y de captación de rentas de innovación (Mishra, Tewari y Toosi, 2020). En el gráfico II.6
figuran las exportaciones de servicios según su grado de intensidad tecnológica. La definición de servicios
modernos fue tomada de Loungani y Mishra (2014). Se subdividió a su vez esta categoría en servicios basados
en conocimiento (telecomunicaciones, informáticos e información, regalías y derechos de licencia, y otros
servicios empresariales) y servicios financieros (que incluyó, además de la intermediación financiera, los seguros
y pensiones). Los servicios tradicionales son transporte, viajes, construcción, personales y recreacionales.

Gráfico II.6
Regiones y países seleccionados: exportaciones de servicios modernos, 2010-2019
(En porcentajes del total)

45 41,9 41,0
38,5 38,2
40 3,1 2,2
35 7,5 4,9

30
26,8
22,9
25
5,8
1,1 19,6
20 38,8 38,8
2,6
31,1 33,3
15

10 21,0 21,8
17,0 Modernos
5 Financieros
0 Basados en conocimiento
China Estados Unidos Japón y Países Oriente Medio y Países América Latina
tigres asiáticos avanzados Norte de África emergentes y el Caribe
de Europa de Europa

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), “Balance of Payments and International
Investment Position Statistics (BOP/IIP)” [en línea] https://data.imf.org/?sk=7a51304b-6426-40c0-83dd-ca473ca1fd52.

Puede observarse que la participación de los servicios modernos en el total de exportaciones de servicios
es superior en las economías avanzadas, donde representa cerca del 40%, frente a las economías emergentes
o en desarrollo, donde representa un cuarto o menos de las exportaciones de servicios. En particular,
América Latina y el Caribe es de una de las regiones con menor participación de las exportaciones de servicios
modernos, lo que sugiere la existencia de un importante potencial de crecimiento y transformación estructural
de la producción y del empleo.

4. El dinamismo de la demanda no es el mismo

en los distintos sectores
Mientras que el propósito de la eficiencia schumpeteriana es captar oportunidades tecnológicas, el de la eficiencia
keynesiana es captar las oportunidades que se abren por la expansión de la demanda y los mercados. Como
ya se mencionó, esta puede estimarse a partir de las elasticidades ingreso de cada producto y de su peso
en la canasta exportadora de cada país. Dicha elasticidad varía significativamente entre sectores y la propia
elasticidad de los sectores puede variar de un período a otro, según sea el nivel de ingreso de los países que
impulsan la expansión de la demanda mundial.

66
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

La elasticidad ingreso se estima mediante una regresión cuya variable dependiente es el logaritmo de las
exportaciones, mientras que las variables explicativas son las convencionales en una función de demanda: el
PIB a precios constantes de cada socio comercial y el precio relativo de las exportaciones (calculado como
el índice de precios implícito de las exportaciones sobre el índice de precios implícito del PIB), todas ellas
expresadas en logaritmos. Se incluyen en la regresión efectos fijos por país exportador, por socio comercial
y por período. La variable precio permite controlar el efecto de los cambios en la competitividad relacionada
con el precio de cada producto de exportación.
En el gráfico II.7 se presenta la elasticidad ingreso de la demanda de los productos a un dígito de la
CUCI. Estas cifras corresponden a la mediana a un dígito de las estimaciones realizadas sobre datos a
dos dígitos de desagregación. Puede observarse que la elasticidad ingreso de la demanda tiende a ser
más elevada en los bienes asociados a las manufacturas y más reducida en los asociados a recursos
naturales. Cuanto mayor sea el peso en las exportaciones de dichos recursos, menos sensibles serán al
crecimiento de la economía mundial. Además, la demanda externa de esos productos no solo es menos
dinámica, sino que está más sujeta a fuertes fluctuaciones e inestabilidad de precios y mercados (Bértola y
Ocampo, 2012).

Gráfico II.7
Elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones, mediana sobre estimaciones a dos dígitos
de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), 1960-2019

8. Artículos manufacturados diversos 0,9

7. Maquinaria y equipo de transporte 1,1

Asociados a manufacturas
6. Artículos manufacturados, clasificados
principalmente según el material 0,9

5. Productos químicos y
productos conexos, n.e.p. 0,7

4. Aceites, grasas y ceras

de origen animal y vegetal 0,2

3. Combustibles y lubricantes,
minerales y productos conexos 0,3

2. Materiales crudos no comestible, 0,8 Asociados a materias primas

excepto los combustibles

1. Bebidas y tabaco 0,5

0. Productos alimenticios y animales vivos 0,6

0 0,5 1,0 1,5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade.

Los resultados anteriores confirman lo que figura en la literatura. Bottega y Romero (2021) encontraron
que la elasticidad ingreso de las exportaciones era más elevada en los sectores de alta tecnología (con valores
de entre 1 y 2) que en los de baja tecnología (cuyas elasticidades alcanzaron valores de entre 0,2 y 0,8).
Ribeiro, McCombie y Lima (2020) y Riccio (2022) informan de resultados similares. Como observan Bottega
y Romero (2021, pág. 181), cabe señalar que la innovación no controla todos los factores comprendidos en
la competitividad no relacionada con el precio. Por lo tanto, hay otros factores no relacionados con el precio
que igual se capturan en las elasticidades ingreso de la demanda.

67
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Lo mismo ocurre con la elasticidad ingreso de la demanda de las exportaciones del sector de los servicios.
Los servicios modernos presentan una elasticidad de 3,1, mientras que los servicios tradicionales alcanzan
un valor de 2,5. Nuevamente, allí donde la intensidad tecnológica es más alta, también lo es el dinamismo de
las exportaciones desde el lado de la demanda5.
En suma, el lado de la demanda da cuenta de una varianza en la dinámica exportadora que no aparece en
un análisis basado exclusivamente en el lado de la oferta. El hecho de que los sectores de mayor intensidad
tecnológica tengan también en promedio una más alta elasticidad ingreso de la demanda implica que la
eficiencia keynesiana y la eficiencia schumpeteriana tienen un alto grado de superposición. La eficiencia
keynesiana y la eficiencia schumpeteriana pueden interactuar positivamente y generar círculos virtuosos, y
esta es una fuente importante de retornos crecientes entre innovación, cambio estructural y crecimiento,
como se discute a continuación.

5. Retornos crecientes por la interacción entre tecnología

y expansión de la demanda
Hay procesos virtuosos que surgen de la interacción entre la eficiencia schumpeteriana y la eficiencia keynesiana.
Cabe imaginar un sector de alta intensidad tecnológica en el que los innovadores encuentran oportunidades
para lograr saltos importantes de productividad; se puede suponer también que ese sector tiene una baja
elasticidad ingreso de la demanda y que por lo tanto su mercado global crece menos que el PIB global. Los
innovadores podrán expandir su producción expulsando otras firmas gracias a que las innovaciones los vuelven
más competitivos. Pero una vez que han concentrado los mercados, la tasa más alta a la que puede crecer la
producción de la empresa será la tasa tendencial (baja por hipótesis) a la que crece el mercado mundial. Por
ese motivo, las empresas con capacidades tecnológicas sofisticadas no querrán permanecer en ese sector,
sino que buscarán diversificar sus ventas hacia sectores donde la demanda se expande con mayor rapidez.
Esta interacción positiva entre factores de oferta (ES) y de demanda (EK) se visualiza en el diagrama II.1.
Las empresas del país A tienen capacidades que usan para ganar espacio en los sectores con mayor elasticidad
ingreso de la demanda. Así aceleran su crecimiento y disponen de más recursos para invertir en I+D. Es
más probable, entonces, que sean capaces de innovar y ampliar su ventaja en el siguiente período. Si sus
ventajas competitivas se amplían, logran en una segunda vuelta expandir aún más sus ventas y participación
en el mercado. Los mercados se concentran en el tiempo y las brechas se agrandan gracias a los retornos
crecientes de aprendizaje y producción.
Para capturar esta interacción se construyeron dos indicadores adicionales de eficiencia schumpeteriana y
eficiencia keynesiana, el índice de ventajas comparativas reveladas en patentes (VCRP) y el índice de dinamismo
de demanda del patrón exportador. Ambos indicadores se basan en Riccio (2022).
El VCRP toma en cuenta el peso en las exportaciones del país de aquellos bienes cuyo peso en las patentes
mundiales es más alto que su peso en el comercio mundial. Para ello, primero se estima un índice de ventajas
comparativas reveladas en patentes (VCRP), que consiste en el cociente entre a) el porcentaje de patentes
registradas de un producto en las patentes mundiales y b) el porcentaje que representa ese producto en las
exportaciones mundiales. Luego se computa el peso en las exportaciones del país de aquellos productos
cuyo índice VCRP sea igual o mayor a 1 durante el período considerado. El valor obtenido a partir de esa suma
proporciona un indicador de eficiencia schumpeteriana de la canasta de exportaciones.

5 La definición de “servicios modernos” fue tomada de Loungani y Mishra (2014). En ella se incluyen las telecomunicaciones, los servicios informáticos y de
información, las regalías y derechos de licencia, los seguros y pensiones, los servicios financieros y otros servicios empresariales. En la categoría de “servicios
tradicionales” se incluye el resto de los conceptos. Los valores son los promedios simples de las estimaciones para un conjunto de países seleccionados durante
el período 1980-2019. Los países considerados en las estimaciones fueron Alemania, el Brasil, Chile, China, Chipre, Colombia, la República de Corea, Costa Rica,
Dinamarca, los Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Israel, Italia, Malta, Marruecos, México, Noruega, los Países Bajos, el Pakistán, Polonia,
Portugal, el Reino Unido, la República Dominicana, Rumania, Singapur, Suecia, Suiza y el Uruguay. La estimación se realizó en niveles logarítmicos por mínimos
cuadrados ordinarios y consideró como variables independientes el nivel del PIB mundial a precios constantes estimado por el Banco Mundial y el tipo de cambio
real efectivo calculado por el Fondo Monetario Internacional (FMI).

68
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Diagrama II.1
Interacción entre los distintos tipos de eficiencia

País con presencia en sectores

ES
de alta tecnología

Elevado crecimiento
Círculo virtuoso: aceleración • Sectores de alta tecnología tienen con equilibrio
del progreso técnico, en general alta elasticidad ingreso externo en A:
reducción de brechas de la demanda EK las exportaciones de A
tecnológicas, mayor • País usa sus capacidades para crecen al ritmo de las
“competitividad auténtica” diversificarse hacia mercados importaciones requeridas
más dinámicos para absorber el
subempleo en el tiempo

Mayor inversión en I+D

Retornos crecientes
• Aprendizaje por experiencia
en la producción
• Interacción con usuarios

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

El indicador de eficiencia keynesiana también se calcula en dos etapas. Primero se estima la elasticidad
de la demanda de cada producto a partir de los datos de comercio a dos dígitos según la clasificación CUCI,
como ya se explicó antes. Una vez obtenidas las elasticidades, se computa el promedio ponderado de las
elasticidades ingreso de las exportaciones del país, donde los pesos de cada producto están dados por su
participación en la canasta exportadora, tomando como base datos de comercio a dos dígitos, corregido por el
grado de concentración de las exportaciones. Este promedio ponderado proporciona un índice de dinamismo
del patrón exportador del lado de la demanda.
En el gráfico II.8A se combinan los dos índices que representan la eficiencia schumpeteriana (ordenadas)
y la eficiencia keynesiana (abscisas) a los efectos de comparar el caso de América Latina y el Caribe con otras
regiones del mundo. Se destacan en esa comparación los siguientes aspectos. Primero, las dos elasticidades
tienen una asociación positiva. Segundo, América Latina y el Caribe se encuentra rezagada en ambos índices
frente a las economías avanzadas, que han alcanzado niveles de ingreso per cápita más elevados, como
son los casos de los Estados Unidos, el Japón, los llamados tigres asiáticos y un conjunto de economías
europeas. Tercero, como figura en el gráfico II.8B, la eficiencia keynesiana y la eficiencia schumpeteriana en
América Latina y el Caribe también son menores que las de aquellas regiones emergentes que mostraron un
elevado crecimiento y una persistente reducción de brechas de ingresos en las últimas décadas, especialmente
frente a China. Esto está de acuerdo con la idea de que la eficiencia schumpeteriana y la eficiencia keynesiana
se refuerzan mutuamente, como quedó ilustrado en el diagrama II.1.
La eficiencia schumpeteriana es la suma de la participación en las exportaciones totales del país de
aquellos bienes cuyo VCRP>1, donde VCRP= participación del bien en las patentes mundiales/participación
del bien en las exportaciones mundiales. Se considera que los bienes con VCRP>1 son los que ofrecen más
oportunidades de innovación. La eficiencia keynesiana es el promedio ponderado de las elasticidades ingreso
de los distintos bienes exportados, ponderados por su peso en las exportaciones totales del país y corregidos
por el grado de concentración de las exportaciones (entropía), de acuerdo con la metodología propuesta por
Riccio (2022, p. 83).
En suma, los niveles de eficiencia schumpeteriana y eficiencia keynesiana se muestran correlacionados con
los niveles de ingreso per cápita y, en el caso de las economías emergentes, con la velocidad de convergencia
a los niveles de ingreso de las economías más avanzadas.

69
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico II.8
América Latina y el Caribe y grupos de economías avanzadas y emergentes: dinamismo tecnológico
y dinamismo de demanda, van juntos y se refuerzan
A. América Latina el Caribe y grupos de economías avanzadas
(El tamaño de las circunferencias indica el nivel del PIB per cápita)
0,14
Japón y tigres asiáticos
0,13
Estados Unidos
0,12
Eficiencia schumpeteriana

0,11

0,10

0,09 Países avanzados de Europa

0,08

0,07

0,06
América Latina y el Caribe
0,05

0,04
0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1
Eficiencia keynesiana

B. América Latina el Caribe y grupos de economías emergentes

(El tamaño de las circunferencias indica la tasa de crecimiento del PIB per cápita)
0,21
China
0,19

0,17
Eficiencia schumpeteriana

0,15 Asociación de Naciones

Países emergentes de Asia Sudoriental
0,13 de Europa

0,11

0,09
América Latina y el Caribe
0,07

0,05
Oriente Medio y Norte de África
0,03
0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1
Eficiencia keynesiana

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade.
Nota: Los valores representan el promedio simple por región para el período 2010-2019. Oriente Medio y Norte de África incluye: Arabia Saudita, Argelia, Armenia,
Bahrein, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Georgia, Irán (República Islámica del), Iraq, Jordania, Kuwait, Líbano, Libia, Marruecos, Omán, Pakistán, Qatar, Siria,
Túnez y Turkmenistán; Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) incluye: Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia; Países de Europa emergente
incluye: Albania, Azerbaiyán, Belarús, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Macedonia, Federación de Rusia, Hungría, Kazajstán, Macedonia del Norte,
Montenegro, Polonia, Rumania, Serbia, Türkiye y Ucrania.

6. Eficiencia keynesiana y crecimiento económico

Dosi, Pavitt y Soete (1990) han denominado la eficiencia keynesiana la “eficiencia del crecimiento”, en un
modelo económico en que el impacto del cambio técnico sobre el crecimiento está mediado por sus efectos
sobre la competitividad y la capacidad de ampliar la participación en los mercados interno y externo. Se ha
argumentado que esta competitividad ofrece mayores posibilidades de crecimiento de la economía, sin que
este sea interrumpido por fases de expansión y contracción debido a crisis externas recurrentes.

70
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

En el cuadro II.1 se presenta un ejercicio de panel dinámico en que se utilizan como variables explicativas
del crecimiento económico la eficiencia keynesiana, la tasa de inversión y las exportaciones per cápita. Para
la estimación se emplea el método de Arellano-Bond para el período 2000-2019 y se incluyen 162 países.
Se aprecia que la eficiencia keynesiana ofrece una contribución significativa al crecimiento en el conjunto de
las economías.

Cuadro II.1
Eficiencia keynesiana y crecimiento: un ejercicio empírico

gypc Coef. Error estándar robusto z P>|z|

L1. 0,05464 0,1272213 0,43 0,668
L2. 0,0051253 0,0235872 0,22 0,828
lnypc -6,982588 2,184596 -3,20 0,001
lnxpc 6,02787 1,805009 3,34 0,001
fbkf 0,1563541 0,0543 2,88 0,004
EK 4,001498 2,214674 1,81 0,071
_cons 10,24511 6,025845 1,70 0,089

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: La estimación incluye 162 países. La fuente de los datos proviene son las bases COMTRADE y CEPALSTAT. gypc: tasa de crecimiento del PIB per cápita.
L1: variable con desfasaje temporal de un año. L2: variable con desfasaje temporal de dos años. Lnypc: logaritmo del PIB per cápita. Lnxpc: logaritmo de
exportaciones per cápita. Fbkf: formación bruta de capital fijo (porcentajes). EK: eficiencia keynesiana. cons: constante.

En suma, diversificar la estructura productiva hacia bienes con mayor eficiencia keynesiana define un
sendero de más alto crecimiento y aprendizaje. Junto con la eficiencia schumpeteriana, pueden generar un
círculo virtuoso que explica los procesos de convergencia. América Latina y el Caribe se ha mostrado rezagada
en este proceso, por razones que se encuentran en la particular configuración de políticas que ha caracterizado
a la región, tanto la macroeconómica como la industrial y tecnológica. Superar la trampa del ingreso medio
requiere redefinir dichas políticas, como se discute en la sección B.

7. Diferencias en la inserción internacional de diferentes

subregiones de América Latina y el Caribe
El comportamiento de la elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones varía de una región a otra.
Tiende a ser más baja en el caso de las economías de América del Sur y más elevada en las economías de
Centroamérica y México, que han mantenido una mayor presencia de exportaciones de manufacturas, como
se aprecia en el gráfico II.9.
En las últimas cuatro décadas, Centroamérica, México y la República Dominicana han compartido un
modelo de crecimiento orientado a la exportación. Gracias a la eliminación y reducción de restricciones al
comercio internacional, a través de acciones unilaterales y la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales,
junto con políticas de atracción de inversión extranjera directa (IED) y promoción de las exportaciones, estas
ocho economías se encuentran entre las más abiertas de América Latina y el Caribe6. La creación de diversos
regímenes de incentivos fiscales, como la maquila y las zonas francas, facilitaron la atracción de empresas
multinacionales que instalaron en la subregión grandes plataformas de exportación.
Las exportaciones totales de Centroamérica y la República Dominicana pasaron de 12.200 millones de
dólares en 1990 a 112.500 millones en 2021, lo que representó una tasa de crecimiento promedio anual del
7,4%. Por su parte, las exportaciones totales de México sumaron 521.807 millones de dólares en 2021, frente
a 48.816 en 1990, con una tasa de crecimiento promedio anual del 7,9% (véase el cuadro II.2).

6 Según el coeficiente de importaciones y exportaciones totales como porcentaje del 100[(X+M)/GDP].

71
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico II.9
Regiones seleccionadas: elasticidad ingreso de las exportaciones
7

5,9
6

5
4,2
4
3,4
3,1
2,4
3

1,0
2

1
Crecimiento del PIB
1,7 2,8 3,0 2,3 3,5 5,3
0 Condición de Thirlwall
El Caribe América del Sur Oriente Medio Países emergentes Centroamérica Asociación de
y Norte de África de Europa y México Naciones de
Asia Sudoriental

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Cuadro II.2
América Latina (8 países): evolución del PIB real, las exportaciones y las importaciones,
tasa de crecimiento promedio anual, 1990-2021
(En porcentajes)

PIB Exportaciones Importaciones

Costa Rica 4,2 8,4 7,5
El Salvador 2,4 7,2 7,6
Guatemala 3,6 7,6 9,2
Honduras 3,5 7,9 9,3
México 2,1 7,9 7,9
Nicaragua 3,2 9,5 8,4
Panamá 5,1 6,0 5,9
República Dominicana 5,2 8,1 8,6

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Mientras tanto, los números favorables de las exportaciones no necesariamente implican mayor crecimiento.
Las exportaciones contienen un elevado componente de importaciones extrarregionales. El cuadro II.2 permite
distinguir dos hechos estilizados: una tasa de crecimiento de similar magnitud (en ocasiones incluso mayor)
de las importaciones frente a las exportaciones y una tasa moderada de expansión de la actividad económica,
con excepción de Panamá y la República Dominicana, y en menor medida de Costa Rica. Los resultados están
en línea con la idea de que la restricción externa debe verse desde la perspectiva del dinamismo tanto de las
exportaciones como de las importaciones, y el conjunto de capacidades tecnológicas que las sostienen. El
bajo valor agregado nacional de las exportaciones de estos países explica en gran medida por qué el esfuerzo
exportador no se tradujo en un crecimiento más rápido de la actividad económica.
Centroamérica es la subregión más integrada comercialmente en América Latina y el Caribe. El peso
de las exportaciones intrarregionales en las exportaciones totales de Centroamérica aumentó de un 22,2%
en 1995 a un 31% en 20197. Sin embargo, a pesar de su peso y dinamismo, las exportaciones intrarregionales
han tenido un débil efecto dinamizador del crecimiento.

7 En 2015 y 2016 la proporción de exportaciones intrarregionales alcanzó récords históricos del 33%. La información que se muestra a continuación se basa en la
construcción de una matriz de insumo-producto regional, para 2014, que resulta de un ejercicio de colaboración técnica de la CEPAL con los bancos centrales e
institutos de estadística de los países de la subregión.

72
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

En 2014, las exportaciones brutas totales entre los países de Centroamérica, la República Dominicana
y México sumaron 21.855 millones de dólares. La matriz insumo-producto permite identificar lo siguiente:
cada dólar exportado desde Centroamérica, la República Dominicana y México hacia la propia subregión
incorporó 62 centavos de valor agregado nacional; 3 centavos de valor agregado foráneo intrarregional (es decir,
insumos intermedios provenientes desde la misma región); 34 centavos de insumos intermedios importados
extrarregionales, y 1 centavo correspondiente al pago de impuestos, fletes y seguros. Las exportaciones
de Centroamérica, la República Dominicana y México hacia fuera de la región (resto del mundo) generan
2 centavos más de valor agregado nacional por dólar exportado (es decir, 64 centavos), al tiempo que requieren
1 centavo más de importaciones intermedias. Este intercambio reduce la contribución del valor agregado
foráneo intrarregional, que en este caso solo representa 0,4 centavos.
El valor agregado nacional de las exportaciones de la subregión es relativamente reducido cuando se
compara con el contenido local de las exportaciones de otras regiones. Tomando como referencia al conjunto
de países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) durante el período 1995-2018,
se observa que el valor agregado nacional como proporción de las exportaciones brutas totales fue, en
promedio, del 75,6%. En países como los Estados Unidos, el Japón, Australia, Noruega, Chile, el Reino Unido
y Alemania, dicha proporción se ubica entre el 80% y el 90%, mientras que en países como Italia, Francia y
Grecia se encuentra entre el 75% y el 79%. En el caso de México el valor agregado nacional como proporción
de las exportaciones es, en promedio para el período de análisis (1990-2021), del 66,6%.
En suma, las exportaciones intrarregionales incorporan un importante componente de insumos extrarregionales;
no hay evidencia de la existencia de cadenas intrarregionales de producción largas y profundas; el valor agregado
foráneo intrarregional de las exportaciones extrarregionales es aún más bajo que el de las exportaciones hacia
la propia región, y el porcentaje de valor agregado nacional en el valor bruto de las exportaciones es más
reducido en la subregión que en las economías más avanzadas. Estos factores explican la baja capacidad de
arrastre que las exportaciones mexicanas y centroamericanas tienen sobre el conjunto de la economía y la
necesidad de que se articulen con una matriz productiva más densa.

8. Estructura productiva y emisiones de gases de efecto

invernadero: el cambio estructural también puede
generar beneficios ambientales
El crecimiento no puede seguir la trayectoria insostenible que siguieron los países que hoy son desarrollados,
ni la de aquellos países que en años recientes redujeron brechas de ingreso con estos últimos, en particular
los países asiáticos. El motivo reside no solo en los elevados y crecientes costos de la inacción climática o
al hecho de que cada vez hay menos tiempo para tomar medidas que impidan el aumento de la temperatura
terrestre por encima de los 2 Co, sino también en las oportunidades que se abren hacia una nueva generación
de políticas en pro de la sostenibilidad, capaces de impulsar un nuevo ciclo de desarrollo.
Los estudios de Burke, Hsiang y Miguel (2015) y Kahn y otros (2019) cuentan con datos para 25 países
de América Latina y el Caribe, de forma que es posible realizar una estimación del impacto de un escenario
de altas emisiones para la región y compararlo con el impacto global para los años 2030 y 2050. En un
escenario con altas emisiones, las pérdidas de PIB per cápita global varían entre un 0,8% y un 5,1% en 2030
y un 2,5% y un 15,3% en 2050 (véase el gráfico II.10). De acuerdo con las estimaciones de Burke, Hsiang
y Miguel (2015), los impactos negativos del aumento de temperatura son de mayor magnitud para la región
que para el resto del mundo, del 6,3% en 2030 y el 23% en 2050. Esto se debe a que, según la hipótesis
del estudio, los países de la región se encuentran cerca o superan el umbral de temperatura óptimo por lo
cual los aumentos de temperatura tendrían un efecto más nocivo. Sin embargo, en los resultados obtenidos
por Kahn y otros (2019), los impactos regionales son prácticamente iguales a la media global. La diferencia
se debe a que Kahn y otros (2019) consideran que el impacto de la temperatura sobre el PIB se deriva de las
desviaciones persistentes de temperatura con respecto a su promedio histórico. Estimaciones realizadas por
la CEPAL para los países de la región (Samaniego, Sánchez y Alatorre, 2022) ubican los impactos sobre el PIB
per cápita en un -1,3% para 2030 y del -3,3% para 2050.

73
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico II.10
Mundo y América Latina y el Caribe: reducción del PIB per cápita derivado del aumento de temperatura
en un escenario de altas emisiones, 2030 y 2050
(En porcentajes)

A. Mundo
0
-0,8
-2
-2,5
-4

-6
-5,1
-8

-10

-12

-14

-16
-15,3 2030
-18 2050
Burke, Hsiang y Miguel Kahn y otros

B. América Latina y el Caribe

0
-0,8
-2,4
-3,3
-5

-6,3

-10

-13,0
-15

-20

2030
-23,0
-25 2050
Burke, Hsiang y Miguel CEPAL Kahn y otros

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Burke, S. Hsiang y E. Miguel, “Global non-linear effect of temperature on
economic production”, Nature, vol. 527, noviembre de 2015, y CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2021 (LC/PUB.2021/17-P), Santiago, 2022.
Nota: América Latina y el Caribe incluye: Argentina, Bahamas, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y
Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). El estudio de Burke, Hsiang y Miguel (2015) incluye también a Jamaica. CEPAL (2022) incluye también
a Antigua y Barbuda, Barbados, Dominica, Granada, Saint Kitts y Nevis y Santa Lucía.

Un hallazgo adicional es que el aumento permanente de temperatura puede generar una pérdida permanente,
en la medida en que la adaptación a un nuevo régimen climático ha sido limitada o inexistente (Kalkuhl y
Wenz, 2020; Burke y Tanutama, 2019; Dell, Jones y Olken, 2012). La adaptación puede resultar más complicada
de lo que se prevé (Burke, Hsiang y Miguel, 2015); las restricciones más fuertes a la adaptación se observan
en los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID), Centroamérica y América del Sur (IPCC, 2022a).

74
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Entre 2020 y 2022 América Latina y el Caribe se trazó objetivos importantes de ampliación de los compromisos
para la reducción de emisiones: 25 países ya han actualizado sus compromisos nacionales para combatir el
cambio climático. Los nuevos compromisos incondicionales a 2030 apuntan a una reducción de emisiones
del 22% con respecto al escenario tendencial, frente al 13% anunciado en 2015 (Samaniego y otros, 2022).
Las contribuciones determinadas a nivel nacional condicionales, o sea, que dependen de aspectos como
financiación, transferencia tecnológica y contrapartida de acción climática de los demás países, proponen una
reducción del 28%, cinco puntos porcentuales más que el 23% anunciado originalmente.
El cambio estructural puede contribuir a cumplir con estos compromisos. Es posible desglosar las emisiones
por las actividades que las generan. Después de la deforestación, la actividad pecuaria es el emisor más
relevante en la región, ya que produce el 13% del total de emisiones, seguida por el transporte carretero,
intensivo en energía fósil, y la generación de electricidad (véase el gráfico II.11).

Gráfico II.11
América Latina y el Caribe: participación en el total de emisiones, por actividad, 2019
(En porcentajes)

Resto 7
Residenciales 2
Otras emisiones de energía 2
Industria química 3
Emisiones fugitivas de la extracción
de petróleo y gas 3
Otras industrias 4
Administración de suelos
y pastos (agricultura) 5
Residuos 6
Generación de electricidad 7
Transporte carretero 9
Fermentación entérica (ganado) 13
Cambio de uso de suelo (deforestación) 38

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de J. C. Minx y otros, “A comprehensive and synthetic dataset for global,
regional, and national greenhouse gas emissions by sector 1970–2018 with an extension to 2019”, Earth System Science Data, vol. 13, Nº 11, Copernicus
Publications, 10 de noviembre de 2021.

El análisis de las emisiones de la región indica que sus principales fuentes se localizan en las actividades
primarias. En contraste, el principal sector de emisión en el resto del mundo es el sector energético, lo que
apunta a una especificidad de América Latina y el Caribe en términos del patrón de emisiones. La discusión
sobre cambio estructural debería tener por objeto cambiar los procesos productivos en el sector primario y
de uso del suelo, por un lado, y elevar el peso en el PIB de servicios y manufacturas menos contaminantes.
Un ejercicio econométrico para América Latina y el Caribe (véase el cuadro II.3), en que las emisiones de gases
de efecto invernadero (GEI) es la variable dependiente, muestra una asociación negativa entre esas emisiones
y el peso de las manufacturas en el PIB: a medida que estas aumentan su participación en la economía, las
emisiones de GEI decrecen. Esto se explica en parte porque se reduce el peso de las actividades primarias,
que son más intensivas en emisiones por unidad de valor agregado que las manufacturas. Esta relación no es
lineal; el efecto en la reducción de emisiones es mayor a medida que la participación manufacturera se acerca
a cierto umbral (un 27% del PIB para la primera especificación y un 19% para la segunda). Una vez que se
supera ese umbral, el efecto de la industrialización sobre la reducción de emisiones decae. En la regresión se
usaron el PIB, el PIB al cuadrado, la población total y la población urbana como variables de control.

75
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.3
América Latina y el Caribe (16 países): relación no lineal entre industrialización y emisiones, 1970-2019

Especificación 1 Especificación 2 Especificación 3

Población 0,96745*** 1,18089*** 1,16158***
  (0,02415) (0,11750) (0,11699)
PIB per cápita 1,54678*** 1,60345*** 1,56405***
  (0,33580) (0,31300) (0,32651)
PIB per cápita al cuadrado -0,07487*** -0,07746*** -0,07642***
  (0,01957) (0,01811) (0,01901)
Valor agregado de las manufacturas/PIB -0,01179**   -0,01361***
  (0,00390)   (0,00379)
Valor agregado de las manufacturas/PIB al cuadrado 0,00022*   0,00038***
  (0,00010)   (0,00010)
Población urbana   -1,30559*** -1,50107***
    (0,17016) (0,18944)
Población urbana al cuadrado   0,02931*** 0,03484***
    (0,00438) (0,00486)
R2 0,88761 0,89387 0,89602
Adj. R2 0,88472 0,89115 0,89308
Observaciones 800 800 800

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Países incluidos: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras,
México, Panamá, Paraguay y República Dominicana. El modelo se estimó utilizando datos de panel a través del método de efectos fijos, empleando como
variable dependiente las emisiones de gases de efecto invernadero. Errores estándar entre paréntesis. ***p < 0,001; **p < 0,01; *p < 0,05.

Por otra parte, hay indicios de que el aumento de complejidad económica está estrechamente relacionado
con la reducción de la intensidad de las emisiones de GEI por unidad de valor, así como de las emisiones
de GEI per cápita (una vez controlado por el nivel del PIB) (ver Romero y Gramkow, 2021). Esta relación se
debe, por un lado, al aumento del peso de las manufacturas, que son menos intensivas en emisiones, en la
economía. Por otra parte, también se debe a que las innovaciones, tecnologías, prácticas y soluciones bajas
en carbono implican necesariamente un aumento de la cantidad de conocimiento que está incorporado a la
estructura productiva de una economía, lo cual define la complejidad económica. Sobre una base de datos
de 67 países para el período 1976-2012, los resultados apuntan a que un aumento de 0,1 en el índice de
complejidad económica genera una disminución del 2% en las emisiones expresadas en kilotoneladas de
dióxido de carbono equivalente (CO2e) por 1.000 millones de dólares de producción, así como en emisiones
per cápita de CO2e. O sea, el cambio estructural no solo permite avanzar rumbo a segmentos de mayor valor
económico, sino también reducir la contaminación emitida por cada unidad de valor económico.
En el gráfico II.12 figura la relación negativa entre el índice de complejidad económica e intensidad de
emisiones de GEI para 133 países: cuanto mayor la complejidad económica del país, menor es la intensidad
de emisiones de GEI. Esto ocurre por dos razones principales. En primer lugar, los bienes complejos suelen
ser productos tecnológicamente sofisticados que suponen elevados valores de mercado del producto. Esto
genera eficiencia económica, en el sentido de que se obtiene más valor económico por cada unidad de
GEI emitida. Además, las economías complejas son más propensas a desarrollar capacidades que puedan
ayudar a reducir emisiones y producir bienes de manera más eficiente, por ejemplo, mediante el desarrollo
de innovaciones ecológicas.

76
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Gráfico II.12
Índice de complejidad económica e intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero, promedio, 2015-2018

3,0

2,5

2,0
Índice de complejidad económica

1,5

1,0

0,5

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000
Intensidad de emisiones de GEI (kt de CO 2e/1.000 millones de dólares de 2015)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, “Indicadores del desarrollo mundial” [base de datos en línea]
https://databank.bancomundial.org/source/world-development-indicators [fecha de consulta: 23 de junio de 2022]; y Growth Lab at Harvard University, “The
Atlas of Economic Complexity” [base de datos en línea] https://atlas.cid.harvard.edu [fecha de consulta: 23 de junio de 2022].

Analizando las características de 772 productos y 165 países, se observa que los productos con mayor
contenido tecnológico y mayor capacidad de difundir el progreso técnico también son aquellos que presentan
los menores índices de intensidad de emisiones. La misma conclusión se obtiene agrupando a los sectores
según la clasificación de Pavitt (1984) que, como se trató antes, permite una aproximación a la eficiencia
schumpeteriana del patrón de especialización.
En el cuadro II.4 se aprecia que los productos con mayor intensidad de emisiones son aquellos caracterizados
por recursos naturales. Los productos menos intensivos en emisiones de GEI pertenecen al sector de proveedores
especializados y al sector basado en la ciencia. De hecho, si observamos los 25 productos con mayor y menor
intensidad de emisiones, se advierte que entre los productos con mayor intensidad predominan recursos
naturales, mientras que entre los productos con menor intensidad predominan los basados en la ciencia.
Con respecto a las pequeñas economías abiertas del Caribe, los diversos choques que ha sufrido la
economía mundial se traducen en una mayor carga de la deuda, en el impacto ambiental provocado por el
cambio climático y en los efectos perjudiciales de las enfermedades no transmisibles, así como en los efectos
de la pandemia del COVID-19. Al igual que en el resto del hemisferio, estos choques también han dado lugar
a mayores desafíos sociales, agravados por el hecho de que las economías del Caribe se encuentran entre
las más endeudadas del mundo.

77
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.4
Emisiones por productos, agrupados de acuerdo con la clasificación de Pavitt, promedios, 2015-2018
(En kt CO2 e/1.000 millones de dólares de 2015)

Sectores PEII promedio PEII mediano

Recursos naturales 1 522 1 309
Dominados por proveedores 1 104 895
Intensivos en escala 880 811
Proveedores especializados 935 796
Basados en ciencia 706 583

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de K. Pavitt, “Sectoral patterns of technical change: towards a taxonomy and a
theory”, Research Policy, vol. 13, Nº 6, diciembre de 1984 (para la clasificación de bienes).
Nota: El índice de intensidad de emisiones por producto es el promedio ponderado de las emisiones de gases de efecto invernadero de los países que tienen
ventajas comparativas en ese producto (medido por el índice de ventajas comparativas reveladas (VCR)), usando como ponderador el peso del producto en las
exportaciones totales del país. Este índice parte de la base de que los productos que generan altas emisiones son aquellos producidos y exportados por los
países que generan altas emisiones. La fórmula de cálculo es la siguiente: , donde p es el producto, c es el país, EIc las emisiones
promedio del país en el período de análisis, Mcp es 1 si el país tiene VCR en ese producto, Scp es la participación de p en las exportaciones totales de c, y
Np = Ec Ʃ cp Scp es un factor de normalización. La clasificación de bienes se basa en Pavitt (1984).

9. El Caribe: una región altamente expuesta

a los impactos del cambio climático
El Caribe es particularmente vulnerable en términos ambientales y, tal como ha evolucionado el cambio
climático y sus cambiantes consecuencias, los desastres se han vuelto cada vez más graves. Como señala
la CEPAL (2021), durante el período 2000-2021, el Caribe sufrió no menos de 326 desastres relacionados
con peligros naturales (véase el gráfico II.13). Tres de los huracanes más poderosos (Irma, María y Dorian)
causaron una devastación significativa en diez economías del Caribe entre 2017 y 2019. Ötker y Srinivasan (2018)
también estiman que el daño promedio por desastre de la subregión como proporción del PIB es 4,5 veces
mayor que el de países más grandes.

Gráfico II.13
El Caribe (países y territorios seleccionados): desastres naturales, 2000-2021
(En número de desastres)

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
Antigua y Bahamas Barbados Belice Cuba Dominica Guyana Haití Islas Islas Jamaica Rep. San Vicente Santa
Barbuda Caimán Turcas Dominicana y las Lucía
y Caicos Granadinas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Desastres y desigualdad en una crisis prolongada: hacia sistemas de protección social universales,
integrales, resilientes y sostenibles en América Latina y el Caribe (LC/CDS.4/3), Santiago, 2021.

78
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

No obstante, en la última década también se han registrado otros impactos ambientales provocados por
el clima, entre ellos el blanqueamiento de corales, una mayor incidencia de sargazo y el aumento del nivel
del mar, debido al calentamiento de los océanos. Todo ello plantea enormes amenazas económicas para
los pequeños territorios del Caribe, dada la alta dependencia de la subregión de los recursos y servicios
ambientales y costeros para sustentar sus economías, basadas sobre todo en el turismo y la agricultura.
Además, estos riesgos se ven agravados por la ubicación de la mayor parte de la infraestructura, construida
en las costas de las islas.
Para la subregión del Caribe, el progreso tecnológico en el sector energético ofrece las mayores
oportunidades para establecer una política industrial que pueda responder a las crisis ambientales y geopolíticas
prevalecientes. Con la excepción de Trinidad y Tabago, y recientemente de Guyana, el Caribe sigue dependiendo
en gran medida de los combustibles fósiles importados para sustentar sus actividades económicas y sociales.
Según Guerra (2016), durante la última década los combustibles fósiles representaron hasta el 63,4% de
la matriz energética subregional. Debido a esta alta dependencia de la energía importada, la subregión es
extremadamente vulnerable a los precios mundiales de la energía y a las perturbaciones de la oferta.
Sin embargo, frente a los imperativos ambientales y políticos del cambio climático y las constantes
perturbaciones por la vulnerabilidad natural de la subregión, varias economías del Caribe han avanzado mucho
hacia la adopción de energías renovables, tanto como estrategia para cumplir con las obligaciones con arreglo
al Acuerdo de París como para reducir su dependencia de los combustibles fósiles importados. IRENA (2022)
informa que, desde 2014, los pequeños Estados insulares en desarrollo del Caribe han aumentado un 49,6%
su capacidad total instalada de energía renovable. Cabe señalar que este incremento se aceleró entre 2018
y 2021, a pesar de los fuertes desastres naturales y la pandemia del COVID-19, cuando el uso de energía solar,
bioenergía e hidroelectricidad aumentó un 34%, 26% y 25% respectivamente (véase el gráfico II.14). Gran parte
de este crecimiento ha sido liderado por Antigua y Barbuda, Aruba, Barbados, Jamaica, la República Dominicana,
Santa Lucía y San Cristóbal y Nieves. Dominica, las Islas Caimán y San Vicente y las Granadinas también
han desplegado importantes esfuerzos para encargar fuentes de energía renovables marinas y geotérmicas.

Gráfico II.14
El Caribe: proporción de la capacidad total instalada de energía renovable, por tecnología
(En porcentajes)

100

90

80

70

60

50

40

30

20 Energía eólica
Energía solar
10 Hidroelectricidad
0 Bioenergía
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), “Progress data”, Iniciativa Faros para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, 2021 [en línea]
https://islands.irena.org/RE-Progress/Progress-Data.

79
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

B. No hay milagros de crecimiento, sino políticas

de largo plazo que redefinen incentivos en favor
de los sectores más dinámicos
La dotación inicial de factores productivos puede ser un importante determinante de la trayectoria de
desarrollo de los países, pero no es un destino ineludible. Si bien existen muchos factores que inciden en las
trayectorias de desarrollo, en esta sección se destacan los tres considerados más relevantes. El primero es
que las políticas macroeconómicas, aun las que tienen un foco en el corto plazo, afectan la transformación
productiva y contribuyen a definir trayectorias de largo plazo. Hay una relación entre corto plazo y largo plazo
que se materializa en las decisiones de inversión y que hace que la tasa “natural” de crecimiento sea endógena
a las políticas. Segundo, la apertura financiera y la mayor integración a los mercados globales ha tornado la
inversión más inestable; la deuda pública y la corporativa cada vez más han tenido un papel depresor sobre
la tasa de inversión. Tercero, las políticas industriales y tecnológicas son cruciales para definir la estructura de
incentivos y con ella la composición sectorial de la inversión. Estas políticas requieren una mirada estratégica
acerca de cómo ir construyendo nuevas capacidades a partir de las existentes y cómo superar las trampas
de lento crecimiento del producto y la productividad.

1. Deuda e inversión: una economía global más inestable

con economías nacionales menos resilientes
La acumulación del factor capital depende de las expectativas de rentabilidad de las empresas, que a su vez
están estrechamente relacionadas con: a) las expectativas acerca del comportamiento futuro de la demanda
agregada y b) los incentivos provistos por las política industrial y tecnológica para promover ciertos sectores.
Una economía que ingresa en una fase recesiva verá su tasa de inversión caer al deteriorarse la rentabilidad
esperada de las nuevas inversiones, y esto tiene efectos más allá del corto plazo. Aghion y Kharroubi (2008)
muestran que las políticas contracíclicas que reducen la volatilidad del crecimiento tienen efectos favorables
sobre la tasa de crecimiento de largo plazo.
A partir de la crisis de la deuda externa (1980-1983), que inauguró la “década perdida” (1980-1990),
América Latina y el Caribe ha experimentado una disminución tendencial de la tasa de crecimiento de su
producto interno bruto (PIB) regional per cápita. La región ingresó a un virtual estancamiento económico
con posterioridad a la puesta en marcha de las políticas asociadas al consenso de Washington. Un análisis
de la tasa de crecimiento tendencial del PIB regional per cápita para el período 1980-2019 muestra que esta
ha pasado del 2,4% entre 1980-1990 al 1,9% entre 1990-2000, para luego converger al 1,8% en el resto
del período. El impacto de corto y de más largo plazo provocado por la pandemia, el rebote de 2021 y los
efectos combinados de la guerra de Ucrania con el alza de las tasas de interés internacionales refuerzan la
tendencia declinante.
La pérdida sostenida de dinamismo económico ha venido acompañada, además, de un aumento en la
volatilidad del crecimiento. La creciente apertura financiera externa y la mayor flexibilidad de los precios y
regímenes cambiarios, así como la mayor dependencia de flujos de corto plazo, han dejado a la región más
expuesta a los vaivenes de los mercados internacionales de crédito y de capitales. Una característica del
ciclo en la región es que sus fases de declive son de duración e intensidad promedio similares a las de otras
regiones. La diferencia es que América Latina y el Caribe no puede sostener en el tiempo las fases de auge
del ciclo económico, que muestran una intensidad menor a la de otras regiones, en particular Asia oriental
y el Pacífico. Aun el superciclo de las materias primas de 2002-2007 —durante el cual la región registró la
mayor tasa de crecimiento del PIB en más de cuatro décadas— tuvo un efecto temporal en el crecimiento
sin poder cambiar su tendencia a la baja.

80
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

La trayectoria del PIB per cápita se asocia con la evolución de los dos componentes más dinámicos de
la demanda agregada: la formación bruta de capital fijo y las exportaciones de bienes y servicios. La tasa de
crecimiento tendencial promedio de la formación bruta de capital fijo disminuyó de un 3,5% entre 1991 y
2000 a un 0,46% entre 2010 y 2020. De manera similar, la tasa de variación de las exportaciones de bienes
y servicios pasó de un 6,1% a un 5,2% en los mismos períodos.
El desfavorable desempeño de la formación bruta de capital fijo incide en la acumulación de capital y,
a través de esta variable, en la evolución de la productividad. En el caso de América Latina y el Caribe, la
tasa de variación de la productividad ha tendido a la baja, acompañando a la inversión (véase el gráfico II.15).
La tasa de crecimiento de la productividad laboral disminuyó del 1,1% entre 1991 y 2000 al -0,69%
entre 2010 y 2020.

Gráfico II.15
América Latina y el Caribe: tasa de variación tendencial de la productividad laboral
y de la formación bruta de capital fijo, 1991-2020
(En porcentajes)

8 3

6 2

4
1
2
0
0
-1
-2
-2
-4
Formación bruta
-3 de capital fijo
-6
Productividad laboral
-8 -4 (eje derecho)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2019
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators, 2021 [en línea] https://databank.
worldbank.org/source/world-development-indicators.
Nota: La tasa de variación tendencial se obtuvo a través de la aplicación del filtro Hodrick-Prescott a las respectivas series de tiempo de la productividad laboral y
la formación bruta de capital fijo.

El comportamiento de la inversión puede explicarse por la interacción de factores reales y financieros. En

cuanto a los factores reales, durante el período de apertura y liberalización, las economías latinoamericanas no
lograron diversificar y mejorar su estructura productiva y exportadora, lo que afectó a la tasa de crecimiento
a largo plazo. El impacto del COVID-19 fue más intenso en América Latina y el Caribe, en gran medida por su
débil base productiva, como se verá más adelante.
A las restricciones por el lado real se suman las que provienen del endeudamiento, sobre todo a partir de
la crisis financiera mundial de 2008-2009, que compromete tanto a los gobiernos como al sector corporativo
no financiero. Aunque el proceso de endeudamiento se registra en todas las regiones en desarrollo, este
afecta con particular gravedad a América Latina y el Caribe, que es la región que tiene el mayor servicio de la
deuda externa como porcentaje de sus exportaciones de bienes y servicios (véase el cuadro II.5). La región
también tiene el mayor número de países con una relación entre la deuda pública del gobierno general y el
PIB superior al 100% (26% del total), países que se encuentran principalmente en el Caribe.

81
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.5
Economías emergentes y en desarrollo (regiones seleccionadas): indicadores de la deuda externa
para 2019-2021
(En porcentajes)

Deuda externa como Servicio de la deuda

porcentaje de las Porcentaje de la deuda externa como porcentaje
Región exportaciones de externa sobre el PIB de las exportaciones de
bienes y servicios bienes y servicios
2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021
Economías emergentes y en desarrollo 116,6 137,0 111,8 30,5 32,6 30,7 42,1 38,7 35,4
Países emergentes y en desarrollo de Asia 86,0 97,5 83,2 18,8 19,7 19,3 47,2 50,2 43,6
Países emergentes y en desarrollo de Europa 120,9 142,2 110,9 46,8 52,3 51,9 42,5 49,2 38,3
América Latina y el Caribe 192,6 224,7 182,6 47,9 55,5 51,8 50,9 59,5 41,7
Oriente Medio y Asia Central 125,0 177,7 137,2 46,8 51,8 42,4 22,2 30,0 20,6
África subsahariana 172,5 215,3 171,1 42,6 43,9 41,1 28,5 32,8 29,5

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), “World Economic Outlook Databases” [en línea] https://www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/world-economic-outlook-
databases#sort=%40imfdate%20descending.
Nota: Dado que la mayoría de los países experimentaron una contracción económica en 2020, el indicador de deuda externa respecto del PIB puede sobrestimar el
aumento de la deuda.

El peso de la deuda, sumado a la importancia de la evasión y la elusión fiscal en América Latina y el Caribe,
limitan a capacidad de inversión del sector público en la región. La inversión pública ha caído sistemáticamente
como porcentaje de la inversión total, que, como se mencionó, mostró una tendencia declinante (véase el
gráfico II.16). Se revela así la creciente incapacidad del sector público de actuar como un promotor de la
inversión privada.

Gráfico II.16
América Latina: participación de la inversión pública y privada en el total de la inversión, 1970-2019
(En porcentajes)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10 Inversión privada
0 Inversión pública
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984

1988
1986

1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2019

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales y Fondo Monetario Internacional (FMI), “Investment and Capital
Stock Dataset (ICSD)” 2021 [en línea] https://data.imf.org/?sk=1CE8A55F-CFA7-4BC0-BCE2-256EE65AC0E4.

En 2019, la formación bruta de capital fijo del gobierno general en la región alcanzó un promedio ponderado
del 2,8% del PIB, lo que contrasta significativamente con los valores observados en las economías avanzadas y
los países emergentes y en desarrollo de Asia (véase el gráfico II.17.A). El desempeño regional refleja, en gran

82
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

medida, la limitada formación bruta de capital fijo del gobierno general en las principales economías, liderada
por el Brasil (2,2% del PIB) y México (2,2% del PIB). El bajo nivel de inversión pública de la región queda
en evidencia cuando se compara con los países emergentes y en desarrollo de Asia (promedio ponderado
del 11,7% del PIB), impulsado por el dinamismo registrado en China, país que dedicó el 17,3% del PIB a la
inversión pública en 2019.

Gráfico II.17
Agrupaciones y regiones seleccionadas: formación bruta de capital fijo del gobierno general, 2019
(En porcentajes del PIB sobre la base de precios constantes)

A. Promedio ponderado

Economías emergentes 11,7

y en desarrollo de Asia

Oriente Medio y Asia Central 5,7

Economías avanzadas 3,5

África Subsahariana 3,3

Economías emergentes
2,9
y en desarrollo de Europa

América Latina y el Caribe 2,8

0 2 4 6 8 10 12 14

B. Promedio simple

El Caribe 6,7

Economías emergentes
y en desarrollo de Asia 6,4

Oriente Medio y Asia Central 5,6

América Latina y el Caribe 4,9

África Subsahariana 4,2

América Latina 3,9

Economías emergentes
y en desarrollo de Europa 3,8

Economías avanzadas 3,7

0 2 4 6 8

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), “Investment and Capital Stock Dataset”
[en línea] https://data.imf.org/?sk=1CE8A55F-CFA7-4BC0-BCE2-256EE65AC0E4.
Nota: Los promedios ponderados se calculan sobre la base del PIB (paridad de poder adquisitivo) en dólares internacionales a precios corrientes.

Al considerar los promedios simples, la situación de la región mejora, aunque la inversión pública sigue
siendo limitada (véase gráfico II.17.B). No obstante, es importante destacar que el resultado regional se debe
en gran medida a los mayores niveles de inversión pública en el Caribe (6,7% del PIB). Por su parte, la inversión

83
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

pública en América Latina (3,9% del PIB) se encuentra levemente por encima del promedio observado en
las economías avanzadas y lejos de los valores registrados en los países emergentes y en desarrollo de Asia.
En suma, el bajo nivel de inversión pública de los países en la región dificulta la posibilidad de converger con
las economías avanzadas en términos del acervo de capital público, así como cerrar las brechas estructurales
de desarrollo existentes. En este sentido, el contraste con las economías emergentes y en desarrollo de
Asia —donde el alto nivel de inversión pública ha contribuido a la disminución en las brechas de infraestructura
en el tiempo— resulta informativo.
La descomposición de la deuda externa por sectores, basada en un análisis de las emisiones de bonos en
los mercados internacionales de capital, indica que el gobierno general es el mayor emisor. Este representó
en promedio el 65% del acervo total de títulos de deuda de América Latina y el Caribe entre 1990 y el primer
trimestre de 2021. Sin embargo, la participación de títulos de deuda del gobierno general ha disminuido con el
tiempo (88,4% en 1990 y 50,8% del total en el primer trimestre de 2021). Por su parte, el sector corporativo
no financiero, el segundo emisor de deuda más importante de la región, ha incrementado su acervo de títulos
de deuda tanto en volumen (de 4 millones a 337 millones de dólares entre 1990 y 2021) como en proporción
del total (de un 6% a un 36% del total entre los mismos años). Además, la deuda corporativa no financiera ha
aumentado más rápido que la deuda de cualquier otro sector desde la crisis financiera mundial de 2008-2009.
El uso intensivo del mercado internacional de bonos no se ha traducido en un aumento de la inversión.
De hecho, el aumento de la deuda externa se combina en el caso del sector corporativo no financiero con un
deterioro de su posición financiera. En un estudio que incluye una muestra de 5.469 empresas que cotizan
en bolsa correspondientes a seis países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y
Perú) y que comprende 34 sectores de actividad económica para el período 2009-2016, se indica que una
proporción elevada de empresas se caracteriza por posiciones de fragilidad financiera y que esta proporción
es aún mayor en el caso de las empresas que emiten en el mercado internacional de bonos (Pérez Caldentey,
Favreau Negront y Méndez Lobos, 2018; Abeles y Pérez Caldentey, 2022; Budnevich Portales, Favreau Negront
y Pérez Caldentey, 2021). La fragilidad financiera se refiere a una situación en la que el endeudamiento
creciente genera compromisos de pago de deuda cada vez mayores, que a la larga superarán los flujos de
ingresos. Uno de los indicadores que puede reflejar el grado de fragilidad financiera es el coeficiente de
cobertura de intereses (es decir, ganancias antes de deducir intereses e impuestos divididos por los gastos
en intereses). Según una muestra de 23.820 empresas en países seleccionados de América Latina de 2020,
en más de un cuarto de esas empresas el coeficiente de cobertura de intereses era igual o menor a uno.
El 37% de la deuda de estas empresas tiene asociado un índice de cobertura de intereses igual o inferior a uno
(Taliercio, 2021).
El deterioro de la situación financiera del sector corporativo no financiero puede tener fuertes repercusiones
macroeconómicas a través del endeudamiento y de cambios en las condiciones financieras externas. Este
fenómeno puede darse con gran fuerza en las empresas que emiten bonos en el mercado internacional, ya que
representan un gran porcentaje de los activos del total de las empresas, tanto en el conjunto de la economía
como por sector de actividad económica. Las empresas emisoras de bonos en el mercado internacional de
capitales representan en promedio el 33,9% del total de activos, el 35,0% del gasto en inversión de corto plazo
y el 40,8% del total del gasto en activos fijos e inversiones a largo plazo. Estos resultados son el promedio
para la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, México y el Perú.
Otro de los posibles usos del mercado de bonos que demuestra que este mecanismo no se ha utilizado
para ampliar la capacidad productiva o para mejorar la productividad, sino más bien para fines financieros,
es el aumento de los préstamos entre empresas que se registran sobre todo a partir de la crisis financiera
mundial de 2008-2009. Entre 2001-2009 y 2010-2019, los préstamos entre empresas aumentaron en un factor
de 25,7 en Colombia, 18,8 en Chile, 10,4 en el Perú, 3,2 en el Brasil, 1,5 en la Argentina y 1,3 en México. El
aumento significativo del valor de los préstamos entre empresas ha ido acompañado de un aumento de la
proporción de las corrientes totales de IED. A nivel regional, los préstamos entre empresas representaron
aproximadamente el 18% de la IED entre 2005-2008 y aumentaron al 22% entre 2010-2014 y al 24% de los
flujos de capital en el mismo período (De Camino, Pérez Caldentey y Vera, 2022).

84
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Los préstamos entre empresas son una forma de obtener liquidez en los mercados financieros internacionales
y repatriar dichos fondos para luego invertir en activos financieros o simplemente para utilizarlos con fines de
préstamos internos a otros agentes económicos. De esta manera, a través del uso financiero de los préstamos
entre empresas, las empresas del sector productivo acaban transformándose en intermediarios financieros
(Avdjiev, Chui y Shin, 2014).
La importancia relativa dentro de los flujos de IED hacia las economías latinoamericanas de los préstamos
entre empresas ha aumentado (un 18% entre 2005-2008, que aumentó al 22% entre 2010-2014 y al 24%
entre 2015 y 2019) (véase el gráfico II.18). Esto plantea posibles preocupaciones sobre inestabilidad, ya que
estos flujos responden principalmente a una lógica de corto plazo. De hecho, Avdjiev, Chui y Shin (2014, pág. 71)
argumentan que los préstamos entre empresas pueden verse como “flujos de cartera enmascarados como IED”.

Gráfico II.18
América Latina (18 países): flujos acumulados de inversión extranjera directa recibidos,
inversión de capital y préstamos entre empresas
(En miles de millones de dólares y porcentajes)

2,5
24

2,0
22

1,5 20

18
1,0
16
Préstamos entre empresas
como porcentaje de la
0,5 inversión directa
14
Préstamos entre empresas
Inversión de capital
0 12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)sobre la base de las estadísticas de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI).

2. Política macroeconómica, competitividad

y desindustrialización prematura
Desde los trabajos pioneros de Nicholas Kaldor, las manufacturas han recibido una atención especial en la
literatura sobre crecimiento al considerarse que reunían tres características importantes para explicarlo: producen
retornos crecientes por economías estáticas y dinámicas de escala (cuanto mayor el crecimiento del producto
manufacturero, mayor es el crecimiento de la productividad del sector); difunden el progreso técnico no solo
internamente sino hacia otros sectores de la economía (por ejemplo, a través de los bienes de capital), lo que
lo convierte en un motor de crecimiento, y absorben el empleo que está en el sector informal y el subempleo
en empleos de mayor productividad y remuneración. Ya se señaló que algunas ramas manufactureras tienen
también mayor dinamismo de demanda que los bienes intensivos en recursos naturales. En suma, se trata
de un sector con rápido aumento de productividad, que crea empleos de mayor productividad que la media
y genera externalidades que estimulan la productividad del conjunto del sistema económico8.

8 Los puntos mencionados son variaciones de las tres leyes del crecimiento de Kaldor (1996), resumidas en Thirlwall (1983): a) el crecimiento del PIB acompaña el
crecimiento de las manufacturas; b) el aumento de la productividad en las manufacturas responde al crecimiento de las propias manufacturas; c) el crecimiento
de la productividad del sector no manufacturero responde al crecimiento de la productividad en las manufacturas.

85
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En muchas economías avanzadas, las manufacturas han perdido peso en el empleo y el PIB frente a
los servicios modernos. En principio, no sería motivo de alarma que las manufacturas dejaran lugar a estos
servicios cuando las economías alcanzan niveles de ingreso per cápita más elevados. Sin embargo, lo que se
observa en América Latina y el Caribe es lo que algunos autores denominan “desindustrialización prematura”,
una reducción del peso de las manufacturas en el empleo y el PIB que ocurre a niveles de ingreso per cápita
mucho más bajos que los observados en el mundo desarrollado. La desindustrialización prematura puede
medirse a través de la brecha manufacturera y la brecha del empleo manufacturero.
Se define como brecha manufacturera a la diferencia que existe entre la participación efectiva de las
manufacturas en el valor agregado de un país en un momento en el tiempo y la participación potencial que
le correspondería haber alcanzado en función de su nivel de ingreso per cápita. Esta última participación se
estima usando la metodología de Rodrik (2016), que consiste en una regresión entre la participación de las
manufacturas en el PIB como variable dependiente y el ingreso per cápita, el ingreso per cápita al cuadrado y
otras variables de control9 como variables explicativas. Esta regresión se estima para una muestra de 36 países,
desarrollados y en desarrollo. La brecha de empleo manufacturero se mide de igual forma que la brecha de
valor agregado de las manufacturas, pero usando en este caso la participación del empleo manufacturero
en el total del empleo como variable dependiente. La desindustrialización prematura, captada tanto por la
magnitud de la brecha de manufacturas como la del empleo manufacturero, indica pérdidas tempranas de
capacidades en sectores de bienes transables que afectan el sendero del cambio estructural (véanse los
gráficos II.19 y II.20).

Gráfico II.19
América Latina y el Caribe y Asia (36 países y territorios): brecha de participación de las manufacturas
en el PIB, 1980-2017
(En porcentajes del valor esperado)

70
60
50
40
Brecha manufacturera

30
20
10
0
-10
-20
-30
2004
2000

2003

2006

2008
2002

2009
2005

2007
2001
1984
1983

1994
1988

1990

1993

1996
1980

1982

1986

1989

1992

1998
1999
1985

1987

1997
1995

2014
1981

1991

2010

2016
2013

2017
2012

2015
2011

Brecha de la participación nominal de las manufacturas en el PIB (Asia)

Brecha de la participación nominal de las manufacturas en el PIB (América Latina y el Caribe)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Los países y territorios de Asia considerados son: República de Corea, Singapur y Provincia China de Taiwán.

9 Las otras variables de control en la regresión para estimar el nivel promedio de participación de las manufacturas en el valor agregado (o del empleo manufacturero
en el empleo total) incluyen el grado de apertura económica medido por el peso de las exportaciones e importaciones en el PIB, la población, el crecimiento del
resto del mundo y el peso de la renta de los recursos naturales en el PIB.

86
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Gráfico II.20
América Latina y el Caribe y Asia (36 países y territorios): brecha de participación del empleo manufacturero
en el empleo total, 1980-2017
(En porcentajes del valor esperado)

50

40

30

20
Brecha manufacturera

10

-10

-20

-30

-40
1982
1983
1984
1985

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
1980
1981

1986
1987
1988
1989

2000
2001
2002
2003
2004
2005
Brecha de la participación del empleo manufacturero (Asia) Brecha de la participación del empleo manufacturero (América Latina y el Caribe)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Los países y territorios de Asia considerados son: República de Corea, Singapur y Provincia China de Taiwán.

Cabe preguntarse por qué se registran estas tendencias tan dispares en cuanto a la participación
industrial en el PIB en América Latin a y el Caribe y en Asia. La respuesta radica en las diferencias de
política macroeconómica (y en particular la forma en que las economías se insertan en el sistema financiero
internacional) y de política industrial.
Sobre todo desde los años noventa, en lo que se refiere a la política macroeconómica, América Latina
y el Caribe ha mantenido su cuenta de capital abierta y ha dejado que su tipo de cambio real se apreciara
mucho en los períodos de alta liquidez de financiamiento internacional, mientras que los países asiáticos han
mantenido más cerrada dicha cuenta y defendido la competitividad de sus industrias. El tipo de cambio real
se ha mantenido más estable y competitivo en Asia. Los países de América Latina y el Caribe eligieron, por
el contrario, el lado del trilema macroeconómico que agudiza la volatilidad del tipo de cambio y permite largos
períodos de apreciación.
La desindustrialización prematura se acentúa con el impacto de los flujos de capital de corto plazo cuando
la cuenta de capital está abierta. Estos flujos son procíclicos y por lo tanto refuerzan los desequilibrios en el
sector externo. En tiempos de abundante liquidez, los capitales se ven atraídos por tasas de interés más altas
en la periferia que las de la economía internacional, lo que contribuye a apreciar la moneda y a la expansión
de la economía nacional; sin embargo, cuando estas condiciones cambian, abandonan la periferia buscando
activos de reserva seguros en los centros. La inestabilidad se agudiza, así como la frecuencia e intensidad
de las crisis. La apreciación del cambio compromete la expansión y diversificación de los sectores de bienes
transables, en especial del sector manufacturero, en ramas menos dependientes de las ventajas de los
recursos naturales.
Los procesos de liberalización financiera que se observan desde mediados de los años setenta, pero sobre
todo desde los noventa, agudizaron los efectos negativos de los principales precios de la macroeconomía (tipo
de cambio y tasa de interés) sobre los bienes transables. Botta, Yajima y Porcile (2021) probaron la hipótesis
de que los flujos de capital de corto plazo tienen un impacto negativo en la participación de las manufacturas,

87
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

tanto en el valor agregado como en el empleo. El ejercicio realizado por estos autores parte de la regresión
de Rodrik (2016) e incluye una variable ficticia para los períodos de fuerte ingreso de capital especulativo10.
Los resultados de la regresión se presentan en el cuadro II.6.

Cuadro II.6
Mundo, economías en desarrollo y desarrolladas: participación del empleo manufacturero en el empleo total
y períodos de alta liquidez internacional

(1) (2) (3)

Variables
Todos los países Economías en desarrollo Economías desarrolladas
PIB per cápita 0,000616*** 0,000876*** -0,000641***
(5,29e-05) (6,51e-05) (8,92e-05)
PIB per cápita, al cuadrado -1,00e-08*** -2,01e-08*** 4,40e-09***
(1,09e-09) (1,81e-09) (1,17e-09)
Población -4,82e-06* 3,37e-07 2,43e-05***
(2,46e-06) (2,65e-06) (8,24e-06)
Población, al cuadrado 0*** 0 -9,43e-11***
(0) (0) (0)
Variable ficticia en período de auge financiero -0,253** -0,235* -0,0667
(0,114) (0,122) (0,184)
Apertura comercial 0,00657* 0,00381 0,0166***
(0,00366) (0,00490) (0,00305)
Tasa de crecimiento del PIB del resto del mundo 0,00126 0,00121 0,00226
(0,0102) (0,00873) (0,00917)
Total de la renta de los recursos naturales natural -0,0183 -0,00124 -0,000676
(como porcentaje del PIB)
(0,0186) (0,0197) (0,189)
Constante 8,218*** 6,430*** 31,92***
(0,566) (0,475) (1,706)
Observaciones 896 647 249
R-cuadrado 0,789 0,763 0,941

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Errores estándar entre paréntesis; *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.

Un ejercicio similar realizado por estos autores utilizando el índice de complejidad económica en lugar de
la participación de las manufacturas como variable dependiente confirma el impacto negativo de los ciclos de
ingresos de capital de corto plazo sobre la estructura productiva. Estos capitales, que ingresan para arbitrar
entre las tasas de interés interna y externa, conllevan una apreciación temporaria del tipo de cambio real.
Sus efectos son similares a la enfermedad holandesa al reducir la competitividad de la economía: la pérdida
de sectores de bienes transables es un cambio estructural regresivo en el sentido de que la eficiencia
schumpeteriana y la eficiencia keynesiana tienden a caer, con efectos persistentes sobre el “crecimiento
potencial” (o el crecimiento de largo plazo con equilibrio externo).
Como corolario, el ejercicio confirma la importancia de implementar políticas macroeconómicas que
sostengan el desarrollo y el cambio estructural. Las políticas anticíclicas destinadas a mantener la competitividad
y evitar fluctuaciones frecuentes, crisis externas y apreciaciones marcadas del tipo de cambio son clave para
el proceso de transformación estructural. América Latina y el Caribe ha buscado la libertad en la cuenta de
capital, mientras que Asia se ha preocupado por los equilibrios en su balanza básica. Ello se relaciona con
la necesidad de mantener políticas macroprudenciales como determinantes de trayectorias en los precios

10 Estos períodos de alta liquidez se definieron a partir de dos criterios: a) los ingresos netos de capital nunca son negativos y son positivos por lo menos en tres años
consecutivos; b) el promedio de los ingresos es mayor que el promedio de todos los períodos más un incremento igual al 10% de un desvío estándar.

88
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

macro compatibles con la eficiencia schumpeteriana y la eficiencia keynesiana. Una política macroprudencial
debe reducir la inestabilidad del cambio, evitar fases de endeudamiento y apreciación insostenibles, e incluir
medidas anticíclicas para sostener la demanda agregada. Pero estas no son las únicas políticas que importan.
La política industrial y tecnológica debe orientar la inversión hacia la sostenibilidad e inclusión, como se analiza
en la subsección 3.

3. La política industrial y tecnológica

Al hablar de política industrial es importante hacer tres precisiones. En primer lugar, si bien la industria
manufacturera, como se ha señalado, tiene y seguirá teniendo un papel importante en las políticas de desarrollo,
el concepto de política industrial abarca al conjunto de los sectores productivos. En particular, comprende los
procesos de transformación de la naturaleza, la producción de energía y los servicios. En este sentido, lo que
importa son las características y dinámicas intrínsecas de cada sector en términos de contribución al cambio
tecnológico y al aumento de la productividad. Hoy en día, las políticas industriales no pueden dejar de tener
un componente muy fuerte de política ambiental y tampoco pueden dejar de poner el foco en las profundas
transformaciones que se generan en el sector de los servicios modernos, lideradas por las transformaciones
de la economía digital.
En segundo lugar, al hablar de política industrial es fundamental partir de un enfoque sistémico, lo que
implica tener presentes las interacciones y sinergias entre los componentes muy diferentes de un sistema
productivo. Si bien las políticas industriales suponen un fuerte peso de los enfoques sectoriales y en particular
de aquellos sectores que tienen una gran capacidad de penetración en el conjunto del tejido productivo,
no por ello debe prescindirse de políticas de demanda de tipo horizontal, que pueden garantizar el éxito de
actividades a priori no consideradas relevantes y que pueden llegar a tener un impacto significativo. Tanto las
políticas sectoriales como las horizontales exigen capacidades públicas que aseguren su calidad y sofisticación.
En tercer lugar, al hablar de un enfoque sistémico de las políticas industriales, se incluyen las políticas
científico-tecnológicas. Está claro que las políticas científicas no pueden ni deben limitarse por enfoques desde
la política industrial, ya que la ciencia trasciende largamente las directas demandas y necesidades del sector
productivo. La ciencia contribuye a desarrollar capacidades y conocimientos de aplicación inimaginable y a
generar dinámicas culturales que son un fin en sí mismo. Sin embargo, pensar el desarrollo productivo sin un
rol central de la ciencia resulta sumamente miope, así como igualmente miope resulta apostar a que la ciencia
llegue al tejido productivo solamente a través de las transferencias tecnológicas, deliberadas o tácitas. Ello
no niega la necesidad de políticas explícitas de transferencia tecnológica (catching-up) asociadas a políticas
sistémicas, que complementen las lógicas de la eficiencia schumpeteriana y la eficiencia keynesiana.

a) Características de largo plazo de las políticas industriales

en América Latina y el Caribe
La historia de las políticas industriales en América Latina y el Caribe ya es muy rica. A su vez, la política
industrial ha reproducido las características que se han señalado del conjunto de la dinámica económica: ha
sido muy volátil, fluctuante y no se ha caracterizado por la perseverancia y la acumulación de largo plazo.
La industrialización dirigida por el Estado fue un período de muy importantes aprendizajes y acumulación
de capacidades estatales para el desarrollo de políticas industriales. Sus aciertos y limitaciones han sido ya
extensamente analizados (Bértola y Ocampo, 2012; Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2003). El desarrollo industrial
avanzó de manera muy desigual en la región, siendo mucho más importante en países grandes y medianos
y en países pequeños de relativamente alto ingreso per cápita.
Uno de los ejemplos tal vez más paradigmáticos fue el del Brasil, que construyó una red muy amplia
de políticas e instituciones de promoción del desarrollo productivo (Suzigan, 1996; Suzigan y Villela, 1997),
lo que permitió a la industria brasileña reducir significativamente la brecha de productividad con los países
desarrollados (Lara y Prado, 2018).

89
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Las políticas industriales del período tuvieron un fuerte sesgo hacia la promoción del desarrollo manufacturero,
sin por ello descuidar el apoyo al desarrollo del sector agrario, productor de bienes de consumo y de muy
diversos insumos para la producción manufacturera.
Las críticas a estas políticas se orientaron hacia una apuesta indiscriminada al sector industrial, a la falta de
mecanismos de evaluación de impacto de las políticas, a su carácter procíclico por depender su financiación
de las coyunturas favorables del sector externo, por estar sumamente subordinadas a dinámicas de corto
plazo de búsqueda de equilibrio de la balanza de pagos ante las recurrentes crisis en este campo y a la fuerte
captura de las políticas por parte de corporaciones tanto empresariales como de diversos sectores sociales
vinculados a las políticas públicas y al mercado interno.
Las políticas científico-tecnológicas del período estuvieron ampliamente dominadas por la lógica del modelo
lineal, es decir, la de la apuesta a la construcción de sistemas de ciencia y tecnología que generalmente
quedaron muy desconectados de los requerimientos del sector productivo, sin que por ello dejaran de contribuir
al desarrollo de capacidades estratégicas, sobre todo cuando se pudieron conjugar esfuerzos de investigación
estatal con empresas públicas en sectores estratégicos (energía nuclear, armamentos, transporte y energía).
La crisis de la industrialización dirigida por el Estado obedeció a factores internos y externos que incidieron
de diversas maneras en distintos países de la región. La transición desde una primera fase industrializadora con
foco en el mercado interno a una de industrialización exportadora se produjo de manera drástica y temprana
en algunos países (como en el Brasil y los países de mayor desarrollo relativo del Cono Sur) y de manera
menos drástica en otros (Colombia, Perú, México), hasta que irrumpió la crisis de la deuda.
La transición hacia las llamadas reformas estructurales estuvo pautada tanto por la crisis de la industrialización
dirigida por el Estado y de la deuda externa como por cambios muy pronunciados en la atmósfera política
e ideológica internacional, a favor de reformas a favor del mercado. Desde el punto de vista de las políticas
industriales, se produjo un fuerte giro hacia la promoción de políticas de demanda orientadas a la innovación
de las empresas. Ello significó la pérdida de peso de las políticas sectoriales, lo que fue de la mano del ya
mencionado proceso de desindustrialización precoz y de reprimarización de las exportaciones, sobre todo en
los países del Sur.
Este fuerte cambio de políticas no supuso, sin embargo, la completa desaparición de las políticas sectoriales,
sino que persistieron políticas en determinados sectores, superpuestas a la nueva lógica. Un claro ejemplo
es la protección que mantuvo el complejo automotriz en muchos países, un sector claramente dominado
por un número relativamente pequeño de empresas multinacionales, pero que articula un amplio abanico de
proveedores de autopartes.
En este período se establecieron importantes acuerdos de integración regional, en el seno de los cuales
se mantuvieron y profundizaron algunas de las políticas sectoriales del período anterior. Los procesos fueron
bastante exitosos en Centroamérica, en la región andina y en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR),
aunque no significaron un empuje significativo a la integración productiva de la región y quedaron confinados
a subregiones específicas.
Las políticas científico-tecnológicas acompañaron este proceso, reorientándose principalmente a la
promoción de la innovación mediante programas horizontales que apuntaban a satisfacer las exigencias del
sector empresarial, con muy poca orientación sectorial. Sin perjuicio de ello, las políticas de financiación de
la ciencia mantuvieron cierta importancia en algunos países, aunque quedaron crecientemente desvinculadas
del sector productivo y la inversión en I+D se mantuvo muy baja con relación a los países de mayores niveles
de ingreso y desarrollo productivo.
Proliferaron, en este contexto, las políticas de liberalización comercial y las de promoción de inversiones
en muy diversos formatos, con especial explosión de las políticas de zonas francas. Las exoneraciones fiscales
fueron el instrumento claramente predominante de las políticas.

90
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

b) Características de la política industrial en el siglo XXI

en América Latina y el Caribe
El siglo XXI se inicia en la región en medio de una nueva crisis de varios países latinoamericanos. Está
dominado por el llamado superciclo de los productos básicos (2005-2014), que culmina con una nítida
ralentización del crecimiento cuando no en crisis profundas, ya antes que irrumpiera la crisis del COVID-19.
Se configura así un nuevo ciclo económico largo para la región, que no termina de encontrar la senda del
desarrollo sostenido (Bértola y Ocampo, 2022). Como ya se ha visto, en medio del superciclo, aparece un
elemento importante, con efectos contrarios, a saber, la crisis financiera internacional de 2008, que habría de
tener un fuerte impacto en el desempeño y en las políticas de algunos países de América Latina y el Caribe.
La crisis de fin de siglo desnudó la fragilidad del crecimiento económico del período de las reformas a
favor del mercado. El crecimiento de las exportaciones tuvo muy poco arrastre hacia el resto de la economía,
configurando un desempeño económico insuficiente, lo que provocó un fuerte aumento de la desigualdad y la
informalidad, al tiempo que, si bien la pobreza se redujo levemente, amplios sectores de la población quedaron
en condiciones de vulnerabilidad y entraron rápidamente a la condición de pobreza al desatarse la crisis.
El inicio del siglo XXI derivó en cambios políticos de importancia en la región, acompañados de una
creciente preocupación por el combate a la pobreza y a la desigualdad. En muchos países se produjeron
cambios radicales de orientación política, que llevaron al poder a gobiernos de izquierda o progresistas.
Podía presumirse que estos cambios de orientación irían de la mano de un fuerte despliegue de políticas
industriales, que retornaran a las viejas ideas de que las profundas transformaciones sociales presuponían
cambios profundos en las estructuras productivas, que no solamente permitieran el aumento de la productividad
y el crecimiento, sino también cambios en las estructuras de poder.
Sin embargo, debido a una serie de factores, no se produjo un fuerte relanzamiento de las políticas
industriales, aunque los resultados fueron muy diferentes en distintos países y deben ser matizados. Por
un lado, a nivel internacional y especialmente a nivel académico, persistía la visión de que la mejor política
industrial era la que no se hacía, que no se podía elegir a los ganadores y que generaba problemas mayores
a los de las fallas de mercado que pretendía solucionar. Cierto es que ya comenzaban a aparecer con más
fuerza varias voces disonantes. Por otra parte, el período de las reformas liberales dejó a los distintos Estados
con capacidades muy mermadas y en condiciones presupuestarias muy frágiles. Además, la coincidencia con
el superciclo de los productos básicos generó, como tantas veces en el pasado, la expectativa de que se
podrían mantener tasas de crecimiento altas y estables sin alterar la estructura productiva. Finalmente, todo
lo anterior contribuyó a fortalecer el poder de los grupos que tradicionalmente han manejado las cadenas
productivas, vinculadas al control de los recursos naturales.
La irrupción de la crisis financiera internacional provocó, sin embargo, importantes perturbaciones en
el escenario latinoamericano y forzó la adopción de medidas para enfrentar los desequilibrios externos,
generados por las crisis de los mercados de destino. De esa forma, volvieron a la escena algunas medidas
de tipo defensivo que, en algunos casos, hicieron recordar las viejas políticas proteccionistas e inhibieron la
profundización de los procesos de integración regional.
Si bien las experiencias nacionales acusan grandes diferencias, pueden señalarse algunos rasgos comunes,
que se ejemplificarán posteriormente. El inicio del siglo y del ciclo va de la mano de grandes esfuerzos
de reconstrucción de capacidades para la ejecución de políticas, lo que se vio favorecido por la expansión
económica y la distensión de las restricciones fiscales. Con distintos niveles de ambición, comienzan a
resurgir las políticas sectoriales estratégicas. La crisis financiera internacional, con su impacto en la balanza
de cuenta corriente, promovió la adopción de políticas de corto plazo de tinte defensivo. La ralentización del
crecimiento vinculado al superciclo de los productos básicos exacerbó contradicciones y promovió medidas
políticas que condujeron a importantes cambios de rumbo. Se observa una falta de coherencia y permanencia

91
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

en lo que respecta a las políticas científico-tecnológicas e industriales, así como la persistencia de diversas
capas geológicas de políticas escasamente articuladas. Esto, a su vez, se asocia con el hecho de que la política
industrial no desempeña un papel central en las estrategias de desarrollo de la región y de que existe una
falta de liderazgo al más alto nivel en este campo, lo que se expresa en la debilidad del sistema de ciencia y
tecnología, su escasa conexión con el sistema productivo y las bajas asignaciones presupuestarias destinadas
a ambos tipos de políticas.
Como se verá más adelante, este diagnóstico contrasta con el entorno de políticas de los países desarrollados
que, especialmente a partir de la crisis financiera de 2008, han realizado enérgicas apuestas en el campo de
la política industrial y científico-tecnológica.

c) Se ha impulsado un conjunto de intervenciones asimilables

al concepto de política industrial
En las últimas décadas, prácticamente no hubo ningún país de América Latina y el Caribe que no
haya impulsado políticas para estimular su desarrollo productivo. Se identifica claramente un conjunto de
intervenciones amparadas bajo una institucionalidad ad hoc y con instrumentos de políticas que operan desde
distintos ámbitos, pero con un foco muy claro en el apoyo a los agentes productivos.
Las medidas de fomento para las pequeñas y medianas empresas (pymes) son, con diferentes grados
de intensidad y niveles de cobertura, una constante que cruza distintas fases históricas y enfoques políticos.
Asimismo, los programas de apoyo al desarrollo y la promoción de exportaciones han sido un elemento central
en las políticas de competitividad y diversificación de los países.
Además, en los últimos años se ha fortalecido la institucionalidad de apoyo a la innovación empresarial,
en complemento a los programas de apoyo a la ciencia básica que tradicionalmente ha sido el fuerte en las
políticas de ciencia, tecnología e innovación en la región, así como también a la de atracción de inversión
extranjera directa.
Los apoyos selectivos para actividades productivas consideradas estratégicas o de mucha relevancia para
los equilibrios sociales y económicos de los países han sido igualmente abundantes, inclusive en la década
de 1990, que en mayor medida estuvo caracterizada por un discurso extremadamente crítico hacia el rol
económico del sector público.
También se observa, en algunos países, la aplicación de políticas basadas en el enfoque de clústeres de
colaboración según el modelo de la triple hélice (sector público, sector privado y sector empresarial) en una
serie de sectores específicos, con una perspectiva de desarrollo territorial y con un mayor equilibrio entre la
construcción institucional de abajo hacia arriba (bottom-up) y de arriba hacia abajo (top-down). Como ejemplo
de experiencias exitosas en materia de promoción de iniciativas de clústeres, pueden mencionarse las de
países como la Argentina, Colombia, Costa Rica, México y el Uruguay, entre otros (Salazar-Xirinachs, 2022a
y 2022b; Llinás-Vargas, 2021).
Algunas de estas iniciativas han tenido impactos significativos, lo que, en algunos casos, permitió a nuevos
sectores desarrollarse y consolidarse en las respectivas economías nacionales. Ejemplos de ello son el desarrollo
del sector farmacéutico brasileño, impulsado en el marco del Plan Brasil Mayor (2011-2014); la estrategia del
Ecuador para el desarrollo de la cadena de cacao y las políticas adoptadas en Costa Rica para la conformación
de nuevas capacidades productivas en la producción de equipamientos médicos (Salazar-Xirinachs, 2022a).
A pesar de esta variedad de experiencias y diversidad de esfuerzos realizados, si se consideran los resultados
del análisis presentado en la primera parte de este capítulo, se concluye que este conjunto de intervenciones
no ha tenido ni la masa crítica ni el nivel de ambición necesarios para transformar la estructura productiva
de los países de la región de manera significativa, con excepción de algunas economías pequeñas como
Costa Rica y el Uruguay, o de territorios específicos en el ámbito subnacional. No es en la falta de iniciativas,
por lo tanto, donde deben buscarse las explicaciones de este resultado, sino más bien en las características
de las políticas implementadas y las debilidades de la institucionalidad que las ha impulsado.

92
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

d) Se ha mantenido un enfoque de intervención principalmente de tipo horizontal

Si bien muchos países en los hechos han ido relajando sensiblemente los preceptos más estrictos de
la ortodoxia neoclásica, que pregonaba la necesidad de no alterar las dinámicas de mercado mediante la
intervención del Estado, se ha diseñado una cantidad muy importante de medidas sin una orientación sectorial
(véase el cuadro II.7). Por ejemplo, de la evaluación de 246 instrumentos de apoyo a las microempresas y
pequeñas y medianas empresas (mipymes) en siete países de la región, se concluye que solo un cuarto
contiene preferencias sectoriales (Dini y Rueda, 2020).

Cuadro II.7
América Latina y el Caribe: intensidad de instrumentos de política industrial en América Latina y el Caribe
según su alcance y ámbito

Alcance
Selectivos Alto
Ámbito
Horizontales Sectores nuevos o de Medio-alto
Sectores/clústeres existentes desarrollo incipiente
Medio-bajo
Mejoras en empresas existentes
Bajo
Creación empresas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de C. Álvarez y T. Sutin, “Políticas industriales y tecnológicas en Chile: el desafío
de la transformación productiva”, Políticas industriales y tecnológicas en América Latina (LC/TS.2017/91), M. Cimoli y otros (eds.), Santiago, CEPAL, 2017.

La formulación de políticas que no discriminan ex ante por sector (comúnmente denominadas horizontales)
se conciben como medidas universales que sirven para eliminar obstáculos que penalizan a todas las empresas
o a una gran mayoría de ellas (especialmente las mipymes) en áreas como el acceso al crédito, la formalización,
la alfabetización digital, entre otras. Ejemplos de ello son el Fondo de Garantías Argentino (FOGAR), el SIMPLES
Nacional, medida que promovió la formalización de las empresas del Brasil11 y el programa Digitaliza tu pyme
de Chile12.
Para lograr resultados significativos, la primera condición es que dichas medidas alcancen una amplia
cobertura, es decir, un alto porcentaje de empresas de su universo objetivo. En cuanto al SIMPLES, cabe
destacar que el número de empresas registradas pasó de los 2,5 millones en 2007 a los 4,4 millones en 2012,
mientras que la plataforma Digitaliza tu pyme —que abarca una serie de herramientas para estimular la
digitalización— en 2020 ha multiplicado por 10 las empresas atendidas en los diferentes programas, pasando
de las 20.000 registradas en 2019 a las 212.699 en 2020.
No obstante, los efectos más salientes se han registrado cuando estas medidas se han insertado en
estrategias más articuladas y de largo plazo, que han permitido enfrentar la problemática concentrándose
en sus objetivos y desde distintos ángulos. La política de formalización empresarial desarrollada en el Brasil
a partir de mediados de la década de 199013, por ejemplo, ha tenido resultados muy positivos a partir de la
mitad de la década siguiente, cuando el gobierno profundizó su política asociada al ambiente de negocios
de las micro y pequeñas empresas mediante la introducción del SIMPLES Nacional14 (2006) y de la Ley
Complementaria núm. 128, por la que se estableció el régimen especial de tributación y simplificación para
el microemprendedor individual (2008)15; cuando se definieron modalidades de coordinación con medidas

11 Véase OIT (2014).

12 Véase Heredia Zurita y Dini (2021).
13 En virtud de la Ley núm. 9317, de 1996, se instituyó SIMPLES Federal, que otorgó un tratamiento diferenciado a las micro y pequeñas empresas (mype) en el campo

tributario, con la unificación de impuestos y tasas y la simplificación de los trámites de formalización (OIT, 2014).
14 Es un nuevo régimen especial unificado y simplificado de recaudación, cobranza y fiscalización de impuestos y contribuciones de las micro y pequeñas empresas (mype),

que permite que las mypes hagan una sola declaración anual simplificada para el pago de los impuestos y contribuciones de competencia federal, estadual y
municipal, cuya alícuota varía según el sector de actividad económica (OIT, 2014).
15 El empresario o trabajador independiente, cuya facturación bruta anual no supera los 60.000 reales, puede registrarse como microemprendedor individual. Una

vez certificada su condición, además de obtener el beneficio de una reducción y simplificación del pago de impuestos, tiene acceso a una pensión básica de vejez,
invalidez y sobrevivencia, subsidio por enfermedad y maternidad, subsidio para la familia por reclusión y por muerte.

93
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de tipo sociales, como el Programa Brasil sin Miseria, iniciado en 2011, y gracias a la introducción de normas
para favorecer las compras públicas a micro y pequeñas empresas (mype), en virtud de la Ley General de las
Micro y Pequeñas Empresas de 2006, entre otras.
Ahora bien, cuando han sido exitosas, estas medidas han logrado mejorar aspectos relevantes pero
puntuales que afectan a la competitividad de amplios sectores empresariales y tal vez han contribuido a
reducir las brechas entre mipymes y empresas más grandes, pero no han logrado modificar sustancialmente
las dinámicas de mercado ni cambiar la estructura productiva de los países que las han implementado.
Por otra parte, también es posible observar que el uso de instrumentos horizontales se asocia en general
a una intervención de tipo reactiva, donde el uso de los instrumentos disponibles depende directamente de la
iniciativa e interés empresariales, quedando de lado formas más proactivas de intervención que sin perder el
criterio básico de neutralidad se podrían utilizar. En un contexto heterogéneo, marcado por fuertes diferencias
de las capacidades productivas instaladas en los distintos territorios de un país, o entre actores y sectores
económicos, esta supuesta neutralidad se traduce en una franca ventaja para las empresas y los sectores ya
consolidados, que cuentan con estructuras profesionales más sólidas, definiciones estratégicas más claras y
contactos más estrechos con la institucionalidad pública.

e) Debilidad institucional, fragmentación y falta de convergencia

de la acción de apoyo
Estrechamente relacionado con el punto anterior, puede observarse un segundo aspecto que incide en
la ineficacia de las políticas de desarrollo productivo para impulsar el cambio estructural: la dispersión de las
iniciativas y la falta de convergencia entre las distintas medidas de apoyo.
La institucionalidad a cargo de las políticas de desarrollo productivo no está completamente desprovista de
instancias de coordinación. Por el contrario, en ámbitos como el de las políticas para las pymes, por ejemplo,
en la última década se ha registrado la proliferación de mesas de coordinación entre entidades públicas, así
como de espacios de diálogo entre el sector público y el privado (Dini y Rueda, 2020). A su vez, en políticas
de ciencia y tecnología son numerosos los ejemplos de consejos público-privados para definir los lineamientos
estratégicos, como es el caso del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación para
el Desarrollo de Chile y el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología de la Argentina, entre otros.
A pesar de estos importantes avances, aún se registran debilidades significativas: en algunos casos, el
funcionamiento excesivamente burocrático de estos organismos ha afectado su desempeño eficiente16. En
otros escenarios, los órganos colegiados que se han creado con finalidades sobre todo consultivas han sido
escasamente eficaces por la falta de recursos propios y su reducida estabilidad17.
Estos fenómenos, sin embargo, más que la causa de una falta de coordinación, parecen ser el efecto de
una debilidad más profunda en el diseño de las políticas productivas. Dicha debilidad consiste en la dificultad
que a menudo se experimenta en la construcción de un consenso amplio y duradero, entre el sector público,
el privado y la sociedad civil, que permita definir opciones nacionales de desarrollo y, sobre esta base, fijar
prioridades que se conviertan en el foco central de la acción de las distintas instituciones de fomento. La
definición de objetivos comunes fuertemente legitimados por el consenso es la condición primaria para generar
la convergencia de la acción política y su continuidad en el largo plazo. Faltando un norte claro, la política
industrial en su sentido más amplio tiende a fragmentarse y a dispersarse en cientos de acciones puntuales,
de escaso alcance y de envergadura muy limitada, y queda expuesta a las fluctuaciones de los ciclos políticos.

16 Es así, por ejemplo, que en la reciente reforma del Sistema General de Regalías (SGR) de Colombia se ha optado por eliminar los órganos colegiados que
seleccionaban los proyectos de desarrollo productivo (Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD)) y transferir esta competencia a la entidad de
gobierno correspondiente al nivel territorial respectivo.
17 En el estudio citado sobre las políticas para las pymes en siete países de la región, por ejemplo, se menciona la escasez de personal, la falta de continuidad

operativa y los frecuentes ajustes legales, como algunas de las causas que explican la escasa eficiencia de muchas de las instancias de diálogo público-privado
creadas en la última década con el propósito de contribuir al diseño de medidas de apoyo para este sector empresarial (Dini y Rueda, 2020).

94
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Conspira, para profundizar esta condición de debilidad, la fragilidad de las instituciones públicas. Las
entidades públicas especializadas en distintos aspectos del desarrollo productivo (pyme, ciencia y tecnología,
crédito, apoyo a las mejoras empresariales, entre otras), que operan de manera relativamente autónoma del
poder político y sobre la base de competencias profesionales consolidadas, con presupuesto asegurado y en el
largo plazo son una excepción en la región, más que la regla. En el cuadro II.8 se identifican casos destacados
de instituciones que cumplen con esas características.

Cuadro II.8
América Latina y el Caribe: instituciones públicas que operan en distintos ámbitos de la política industrial
Ámbito de acción Instituciones destacadas
Pymes Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) (Brasil)
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) e Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) (Chile)
iNNpulsa (Colombia)
Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) (El Salvador)
Ciencia y tecnología Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) e Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (Argentina)
Empresa Brasileña de Investigación e Innovación Industrial (EMBRAPI) (Brasil)
Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) (Uruguay)
Fomento empresarial Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) (Chile) Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE) (Uruguay)
Crédito Banco Central de la República Argentina (BCRA), Banco de la Nación Argentina y Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) (Argentina)
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y Banco do Nordeste (BNB) (Brasil)
Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancóldex) (Colombia)
Nacional Financiera (NAFIN) (México)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Los países que no disponen de entidades de este tipo tienen una menor capacidad para diseñar e
implementar nuevos programas o medidas de apoyo, lo que resulta de especial relevancia cuando se trata de
generar y difundir nuevos conocimientos; no logran participar activamente en la construcción de dinámicas
interactivas con los actores involucrados en las políticas, lo que limita su capacidad de aprendizaje institucional,
y acaban desprovistos de herramientas clave para impulsar prácticas recurrentes de trabajo colectivo con las
asociaciones empresariales y las demás entidades de fomento, lo que dificulta el desarrollo de las relaciones
de confianza y del capital social que son fundamentales para un buen desempeño de las políticas de apoyo.
Por último, cabe destacar que la ausencia de instituciones consolidadas acentúa la volatilidad de las medidas
de apoyo y la inestabilidad de las políticas, que quedan mucho más sujetas a los cambios de gobiernos.

f) Monto de recursos y variedad de instrumentos de apoyo limitados

Si bien resulta difícil estimar y, aún más, comparar los recursos que los distintos países invierten para
financiar las políticas industriales, hay estudios recientes18 sobre los sistemas de apoyo al desarrollo productivo
en la Argentina, Chile y Colombia que permiten estimar el monto de los subsidios invertidos por el sector
público de los tres países en aproximadamente un 0,5% del PIB19, habiéndose registrado un incremento
sensible en las inversiones realizadas en la Argentina entre 2019 y 2021 y una contracción en términos reales
en Chile y Colombia en los períodos estudiados (2016-2019 en Chile y 2016-2020 en Colombia). A lo anterior,
deben sumarse los gastos tributarios de apoyo al sector empresarial que en la Argentina y Chile varían entre
un 0,5% y un 1% del PIB20. Una tercera área que ha concitado los esfuerzos de los gobiernos de la región
es la de crédito y garantía. Ya se mencionó la inversión realizada por el Ministerio de Desarrollo Productivo en
el Fondo de Garantías Argentino. En Chile se hizo un esfuerzo similar, siempre en el contexto de las políticas
de apoyo a los sectores productivos más golpeados por la pandemia del COVID-19 (especialmente pymes),
para la recapitalización del Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (FOGAPE).

18 Sobre Chile y Colombia véanse, respectivamente, Correa, Dini y Letelier (2022) y Gómez (2021). El estudio sobre la Argentina es aún inédito encontrándose en
fase de revisión.
19 No se incluyen los programas de emergencia ni de recuperación económica.
20 No se dispone de datos actualizados sobre Colombia.

95
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Subsidios, gastos tributarios y créditos y garantías representan por lejos los instrumentos más utilizados
en la región. Muchos menos frecuente es el apoyo directo a las empresas, debido a la debilidad de las
instituciones públicas que ya se mencionó en la sección anterior.
La casuística es aún más escasa cuando se intentan identificar experiencias de compras públicas orientadas
al desarrollo de capacidades productivas o de inversiones directas en empresas públicas para el desarrollo
de nuevos sectores. Dos excepciones interesantes en este ámbito son la Argentina y el Brasil, países en los
cuales, si bien la cartera de empresas públicas se ha ido reduciendo y hoy en día es menos gravitante de lo
que fue en décadas anteriores, aún hay empresas públicas que operan en sectores de complejidad tecnológica
medio alta (por ejemplo, tecnología nuclear en la Argentina, aviones en el Brasil). En el cuadro II.9 se ilustra
cualitativamente este punto para cinco países de la región.

Cuadro II.9
América Latina (5 países): evaluación de la intensidad de uso de instrumentos de política industrial, según su tipo

Tipo de instrumentoa Intensidad

Créditos y garantías Alto
Incentivos tributarios Medio-alto
Subsidios Medio-bajo
Apoyo directo (servicios, asistencia, información, entre otros) Bajo
Compras públicas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Se consideraron: Argentina, Brasil, Colombia, Chile y República Dominicana.
a No es una lista exhaustiva de instrumentos.

Por último, cabe mencionar que los programas de desarrollo productivo impulsados por los gobiernos
nacionales en general están diseñados desde el nivel central, sin una adecuada adaptación a las diferencias
de los niveles subnacionales (estados, provincias, regiones o departamentos). Este fenómeno afecta a la
pertinencia de las iniciativas de desarrollo productivo que por ende tienden a resultar escasamente eficaces
para impulsar el crecimiento de las capacidades productivas específicas de los distintos territorios y, por lo
tanto, contribuir a la diversificación de la matriz productiva del país.

g) El contraste con la experiencia internacional: las respuestas

del mundo desarrollado a la crisis
El retorno de las políticas industriales al centro del escenario ha sido una de las principales respuestas
del mundo desarrollado ante un contexto global en rápida transformación. Desde la crisis financiera de 2008,
los gobiernos de las principales economías del mundo han puesto en marcha estrategias y políticas activas
para promover la actividad manufacturera y de otros sectores estratégicos, como los aspectos ambientales
y la economía digital. Apuestan, así, por la producción y la innovación tecnológica como medio de fortalecer
y reposicionar sus economías.
Aunque las políticas industriales nunca han dejado de existir, varios factores han contribuido a su
resurgimiento en las últimas décadas, así como a su legitimación como parte importante de la política
pública. En primer lugar, el fracaso de las políticas de no intervención (“manos fuera del mercado”) a la hora
de generar el crecimiento económico y los puestos de trabajo cada vez más demandados por la ciudadanía.
En segundo lugar, la preocupación por la desindustrialización y los nuevos modelos de competencia global,
esta última intensificada por la irrupción de China como fábrica manufacturera del mundo. En tercer lugar, los
retos asociados con las nuevas tecnologías digitales y la automatización, que exigen inversiones destinadas al
desarrollo de capacidades y han desatado una carrera por el dominio tecnológico. En cuarto lugar, los problemas
relativos al cambio climático y sus efectos, que añaden presión a los gobiernos para brindar respuestas ágiles
y eficaces. Por último, la pandemia y los conflictos comerciales, exacerbados por la guerra entre la Federación
de Rusia y Ucrania, han puesto de manifiesto las vulnerabilidades de las cadenas globales de valor, dando un
nuevo impulso a las iniciativas de relocalización de la producción y desarrollo local.

96
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Estos procesos han sentado bases nuevas para la adopción de políticas industriales con objetivos más
amplios y explícitos. A los objetivos tradicionales —como la innovación, productividad, crecimiento económico y
competitividad— se suman el alcance de metas ambientales y sociales que proporcionan un horizonte normativo
para la acción gubernamental, la resiliencia y una mayor autonomía en la provisión de artículos considerados
estratégicos para la seguridad nacional. Estas se convierten en aspiraciones cada vez más frecuentes de las
políticas industriales en los últimos años y de los esfuerzos para superar la crisis del COVID-19, que le dan
nuevo impulso. Algunos ejemplos son la estrategia industrial 2030 Hecho en Alemania (2019), el plan Reconstruir
Mejor y la nueva estrategia de innovación del Reino Unido (2021), el Plan de Rescate Estadounidense (2021),
el Plan Estratégico para la Fabricación en los Estados Unidos (revisado en 2021) y Hecho en China 2025,
entre otros.
Las estrategias nacionales tienen en común una visión de largo plazo cuya pretensión es que guíen las
políticas e inversiones públicas y privadas. Los Estados Unidos proyectan una visión de liderazgo mundial en
fabricación avanzada21. China, en cambio, quiere consolidar su posición como una de las potencias industriales
antes de 2025 y lograr liderazgo en áreas clave antes de 2035, con mayor respeto al medio ambiente y menor
desigualdad social, según el XIV Plan Quinquenal (2021-2025). Por su parte, la estrategia del Japón es poner
en marcha lo que denomina “Sociedad 5.0” o “Sociedad súper inteligente”, en la que se alcanza una mayor
integración y convergencia de las tecnologías avanzadas (Internet de las cosas, robótica y macrodatos), así
como una industria más innovadora y con más posibilidades de contribuir a la solución de desafíos sociales
(Ministerio de Economía, Comercio e Industria, 2020; Oficina del Gabinete, s.f.). La transformación digital y
la transformación verde están en el horizonte de las grandes economías del mundo.
Los abordajes y enfoques destacan las políticas orientadas a misiones (solución de desafíos mediante
colaboración público-privada), territorios (place-based), sectores o clústeres y tecnologías específicas (Criscuolo
y otros, 2022), articulando una amplia gama de instrumentos verticales y horizontales a diferentes niveles
y buscando obtener complementariedades. Los instrumentos apuntan a la oferta (mediante, por ejemplo,
diversas formas de financiamiento público a lo largo de toda la cadena de innovación y producción, así como la
prestación de servicios tecnológicos) y a la demanda, a través de compras públicas, regulación y estándares.
Asimismo, se intenta generar las condiciones adecuadas para el desempeño de las empresas, mediante la
educación y capacitación profesional, los institutos de investigación y servicios tecnológicos, la provisión de
infraestructura, entre otras cosas, y las condiciones económicas generales (desarrollo del mercado de capitales,
sistema tributario, políticas de apoyo a la iniciativa empresarial, gestión de la propiedad intelectual, entre otras).
Además, se trata de lograr sinergias y complementariedades entre las políticas industriales y otras políticas
clave como de comercio, inversiones y competencia. En los Estados Unidos, aun durante la Administración
de Trump, en el contexto de las disputas con China, se ha explicitado el principio de favorecer a los países
“aliados” o “amigos” al elegir socios comerciales y promover los esfuerzos de relocalización de la producción22.
El Gobierno puso en marcha una serie de medidas de imposición selectiva de aranceles a la importación para
desincentivar la entrada de artículos chinos y controlar las exportaciones. Estas medidas se mantuvieron o
reforzaron durante el gobierno de Biden, acompañadas de un ambicioso programa de inversiones para el desarrollo
de capacidades industriales locales. A su vez, en el marco de la política Hecho en Alemania, el gobierno adoptó
un enfoque estratégico de la IED, que incluye el control de las empresas tecnológicas adquiridas por terceros
países, así como la creación de un fondo destinado a proteger a las empresas consideradas estratégicas para
la seguridad nacional y la autonomía tecnológica. En el documento de política se afirma que el Estado puede
adquirir acciones de empresas “durante un período de tiempo limitado” (Ministerio Federal de Economía y
Energía, 2019). La gestión estratégica de políticas de comercio e IED, si se llevan a cabo de manera planificada,
coherente y sistemática junto con la política industrial, puede contribuir al refuerzo mutuo de estas políticas.
Europa ha mostrado una fuerte propensión a regionalizar las cadenas productivas, lo que también se
observa en otras partes del mundo. Según los datos del Observatorio Europeo de Clústeres y Cambio
Industrial, en 2020 existían 2.950 iniciativas de clústeres en 51 sectores exportadores, que representaban
casi uno de cada cuatro empleos (61,8 millones de empleos) y la mitad del empleo de los sectores de
21 Según el Plan Estratégico para la Fabricación en los Estados Unidos (revisado en 2021).
22 Véanse Gobierno de los Estados Unidos (2021) y Departamento del Tesoro (2022).

97
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

exportación (Comisión Europea, 2020). Australia, la India y el Japón lanzaron la Iniciativa de Resiliencia de la

Cadena de Suministro (Supply Chain Resilience Initiative) en abril de 2021, en la que se prevé apoyar la mejor
utilización de la tecnología digital y la diversificación del comercio y de las inversiones23. La nueva estrategia
industrial de los países de la Unión Europea contiene líneas de acción destinadas a fortalecer su autonomía
en áreas estratégicas, a través de la diversificación de sus socios internacionales en materia de comercio e
inversiones, el fomento de las alianzas industriales para acelerar inversiones en tecnologías clave, así como
el monitoreo de productos sensibles por su elevada dependencia externa (Comisión Europea, 2021). También
se incluyen medidas para fortalecer los instrumentos y procedimientos de gobernanza del mercado único,
facilitar la circulación de bienes, personas y servicios ante situaciones de crisis, promover la armonización
de estándares y la digitalización de la vigilancia del mercado, y reforzar los mecanismos de selección de
inversiones extranjeras directas.
Este conjunto de políticas va de la mano del aumento de la inversión en I+D. Según la OCDE, las asignaciones
nacionales para I+D como porcentaje del PIB han registrado una tendencia al alza en las dos últimas décadas,
pasando del 2,1% del PIB en 2000 al 2,6% en 2020. El crecimiento fue particularmente robusto a partir
de 2018. En las economías desarrolladas, así como en China (segundo líder mundial en inversiones en I+D si
se mide en paridad de poder de compra), la crisis del COVID-19 provocó la ampliación del presupuesto público
dedicado a la I+D. Sumando los paquetes de estímulo a la recuperación en aquellos países, los programas de
apoyo a la industria están evolucionando a escala y magnitud sin precedentes.

h) En síntesis
El siglo XXI se inicia en América Latina y el Caribe con cierto desplazamiento político hacia gobiernos de
izquierda o progresistas, por lo que era esperable que se produjera una fuerte expansión de políticas industriales,
ya que los discursos tradicionales de estos sectores han apuntado a la necesidad de anudar transformaciones
sociales profundas con transformaciones de las estructuras productivas. Si bien es notorio el retorno de
estas políticas en el continente, su despliegue no fue tan central ni presupuestariamente generoso como
debería esperarse. Los gobiernos progresistas tendieron a coincidir con un período de auge de la demanda y
precios de los productos básicos, que fortalecieron el poder de sectores tradicionales y mellaron el filo de los
discursos de cambio estructural. A su vez, el aporte de las políticas de cambio estructural a ese desempeño
económico fue marginal.
Así, los programas sociales y de lucha contra la desigualdad, más que suponer una transformación de las
estructuras productivas, quedaron dependiendo de los recursos generados por las actividades tradicionales.
A tal punto fue así, que se instaló el discurso de que se podía avanzar en la inclusión social sin cambios
productivos de significación, ya que se esperaba que la trayectoria de mejora de la demanda y los precios de
los productos básicos continuaría de forma ininterrumpida por un período prolongado, de décadas.
En este contexto, se produjeron efectivamente avances importantes en las políticas industriales, entre las
que contamos a las tecnológicas. Sin embargo, en general estos avances fueron muy tímidos y se destinaron
muy pocos recursos con tal fin. Más aun, la estructura de las políticas industriales siguió estando dominada
por políticas de tipo horizontal, orientadas por la demanda, lo que ha tendido a reforzar las estructuras
predominantes. Las políticas sectoriales y de tipo sistémico se abrieron paso lentamente y fueron conquistando
mayor cantidad de recursos, sin por ello haber sido demasiado gravitantes.
El cambio de las políticas hacia enfoques más sistémicos se vio demorado por la necesaria reconstrucción
de capacidades estatales, que debió realizarse con posterioridad al ciclo de las reformas estructurales, durante
el cual se desmontaron políticas y facultades. El lento proceso de reconstrucción permitió la progresiva
acumulación institucional, que fue dando frutos lentamente. La falta de capacidades y el debilitamiento de la
convicción de la necesidad del cambio estructural llevó a que muchas iniciativas en este sentido y de políticas
de oferta científico-tecnológica quedaran confinadas a espacios limitados de la gestión pública, sin un fuerte

23 Véase Ministerio de Economía, Comercio e Industria (2021).

98
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

liderazgo al más alto nivel. Por ello, muchas políticas no lograron adquirir un carácter sistémico. Es más, las
nuevas iniciativas se iban superponiendo a viejas, sin que hubiera una superación integral, generando lo que, en
el caso argentino, se ha caracterizado como la convivencia de distintas capas geológicas de políticas industriales.
Otro aspecto destacado es que las políticas macroeconómicas pocas veces estuvieron articuladas con
las políticas industriales, argumento reiteradamente expuesto por los macroeconomistas estructuralistas a
lo largo de las últimas décadas.
Finalmente, cabe señalar que, a lo largo de este superciclo de los productos básicos, aparecen cambios
externos de importancia, que terminaron por tener consecuencias decisivas sobre las políticas y la política. La
crisis de los mercados financieros y la asiática generaron un momento de incertidumbre e impactos negativos
en el ciclo expansivo. En este contexto, las políticas industriales, tanto en la Argentina como en el Brasil,
pasaron a tener un fuerte componente anticíclico. El Plan Brasil Mayor es un ejemplo claro, pero aún más
nítida fue la situación en la Argentina, donde las políticas de equilibrio de la balanza comercial adquirieron gran
relevancia, recordando en forma y espíritu políticas proteccionistas de muchas décadas atrás. Pero el golpe
final lo dio el fin del llamado superciclo de los productos básicos. Este cambio de coyuntura a partir de 2014
puso en jaque los cimientos de los acuerdos económicos, sociales y políticos sobre los que se construía el
modelo de crecimiento y distribución. Los sectores exportadores de productos básicos y las élites asociadas
a dichos sectores mantuvieron su poder económico y recuperaron poder político, impulsando el retorno a
modelos de política industrial de tipo horizontal. Cabe preguntarse si este cambio hacia una retracción del
papel de la política industrial en América Latina y el Caribe tiene contornos más permanentes. La respuesta
aún no está clara. La pandemia obligó nuevamente a asignar un papel fundamental a la política pública para
combatir sus efectos económicos y sociales; las tendencias hacia una mayor competencia geopolítica global
han fortalecido políticas industriales en las economías centrales, lo que tendrá reflejos en la periferia. La
necesidad de una mayor diversificación de socios comerciales y bienes se hace más urgente en un mundo
en que el comercio se fragmenta, para reducir la dependencia excesiva de un solo socio. Estos temas son
clave en la estrategia futura del desarrollo y se discuten en el capítulo V de este documento.
La recurrente aparición de profundas crisis y discontinuidades políticas en la experiencia latinoamericana
ofrece un panorama muy diferente al de las políticas de los países desarrollados, que nunca abandonaron
la política industrial y científico-tecnológica y que la reforzaron a partir de las coyunturas críticas de los tres
últimos lustros.
Los países de América Latina y el Caribe están enfrentados a desafíos mayúsculos, que solamente
pueden superarse sobre la base de ambiciosas políticas industriales de carácter sistémico: a) que ofrezcan
claras opciones sectoriales a partir de consideraciones que tomen en cuenta las posibilidades de escalamiento
tecnológico y de diversificación productiva asociada al cierre de brechas; b) que tengan como objetivo no
solamente el aumento de la productividad, sino también la sostenibilidad ambiental y la inclusión social;
c) que se articulen con políticas horizontales que atiendan al surgimiento de requerimientos innovadores y,
en particular, la construcción de exigencias por parte de la sociedad civil y el Estado, llamados a participar
de la construcción de mercados estratégicos; d) que incluyan la firme apuesta al desarrollo de un sistema
científico tecnológico que, sin dejar de respetar y considerar la autonomía de este subsistema, promueva
sus vínculos y sinergia con el sector productivo. El gran desafío de América Latina y el Caribe es involucrar a
actores económicos y sociales muy diversos en una estrategia de este tipo.
El continente se mantiene en situación de fuerte inestabilidad política. Lo que parecía un retorno a políticas
de corte neoliberal, ahora se revierte en lo que parece ser un nuevo giro hacia políticas sociales e industriales
más activas, estimuladas por las recientes crisis y una mayor movilización de sectores más vulnerables. Por
otra parte, los precios de los productos básicos, lejos de entrar en una fase de permanente caída, retoman
dinámicas alcistas, no solamente por efecto de la guerra en Europa. Es imperioso que la región extraiga
enseñanzas de sus experiencias anteriores.

99
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

4. Las estructuras menos complejas suponen

menor resiliencia ante las crisis
En las secciones anteriores se trataron problemas estructurales y de formulación de políticas que han generado
una tendencia al rezago tecnológico y productivo de la región en el largo plazo, con importantes consecuencias
negativas para la igualdad y la economía política de la región24. Estas estructuras son, a la vez, menos
resilientes ante los impactos de las crisis recurrentes que afectan la región. Como resultado, los países de
América Latina y el Caribe enfrentan un panorama económico y social muy complejo durante 2022. A un mal
desempeño del crecimiento económico se suman las fuertes presiones inflacionarias, el bajo dinamismo en
la creación de empleo, caídas en la inversión y crecientes demandas sociales. Esta situación se ha traducido
en importantes desafíos para la política macroeconómica, que debe conciliar políticas que conduzcan hacia
una reactivación económica basada en la inversión, al tiempo que se despliegan políticas para controlar la
inflación y para reducir el gasto público. A ello se suman los impactos de la invasión de la Federación de Rusia
a Ucrania y las tensiones geopolíticas que se analizan en el capítulo I.
Como se observa en el gráfico II.21, el PIB de la región mostró una marcada recuperación tras la caída
de la segunda mitad de 2019 y el primer trimestre de 2020. No obstante, el crecimiento se enlentece hacia
finales de 2020, de modo que las economías retornan a partir de 2021 a la bajas tasas de crecimiento que
predominaron en que en el período 2014-2019, anterior a la crisis, que fueron de solamente un 0,6% en el
promedio anual.

Gráfico II.21
América Latina: producto interno bruto, 2019 a primer trimestre de 2022
(En billones de dólares constantes de 2018)

1,45

1,40

1,35

1,30

1,25

1,20

1,15

1,10

1,05
Trim 1

Trim 2

Trim 3

Trim 4

Trim 1

Trim 2

Trim 3

Trim 4

Trim 1

Trim 2

Trim 3

Trim 4

Trim 1

2019 2020 2021 2022

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Desde el punto de vista del comercio exterior, las tendencias recientes parecen indicar que el panorama
hará más difícil la tarea de alcanzar tasas de crecimiento que atiendan las demandas sociales y de empleo de
la región, como se analiza en detalle en la sección A del capítulo V. El déficit de cuenta corriente de 2022 será
del 1,4% del PIB, similar al de 2021 (1,5%). Este déficit combina un aumento del superávit de transferencias
corrientes, que compensaría el leve deterioro que presentarían las demás cuentas (balanza de bienes, balanza
de servicios y balanza de rentas) (véase el gráfico II.22).

24 Esta subsección se basa en CEPAL (2022b).

100
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Gráfico II.22
América Latina (19 países): cuenta corriente de la balanza de pagos, según componentes, 2009-2022a
(En porcentajes del PIB)

5
4

3 2,4
2 1,4
1,2 1,1 2,6 2,7
1 1,1 1,5 1,9
1,5 1,7 1,8
1,4 1,0 1,1 1,0 1,1 1,3 0
0,7 0,6 0,4 0,4 0,3
0 0,1 0,2 0,2 0,2
-1,0 -1,1 -1,2 -1,0 -1,0 -1,1 -1,1 -1,0 -1,0 -1,0 -1,1
-1 -1,3 -1,4
-0,8 -1,4
-1,2 -1,5 -1,4
-2 -1,7
-2,0 -2,0 -2,9 -2,0 -2,1
-2,6 -3,1 Balanza en cuenta corriente
-3 -2,5 -3,4 -2,7 -2,6
-2,6 -2,8 Balanza de transferencias
-3,1 -3,0 -3,0 -2,6 -3,4 -3,2 -3,5 -3,5 corrientes
-4 -3,4
-2,5
Balanza de bienes
-5 Balanza de servicios
-6 Balanza de renta
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
a Las cifras de 2022 corresponden a proyecciones.

Se espera que en 2022 los términos de intercambio de los productos básicos para la región tengan una
caída del 7%, como promedio, como resultado de un alza del 20% en los precios de exportación de dichos
productos y un aumento del 29% de sus precios de importación. El impacto no es homogéneo entre países:
aquellos exportadores de hidrocarburos mostrarán una mejora en sus términos de intercambio, mientras que los
países del Caribe no exportadores de petróleo y los países centroamericanos sufrirán el mayor impacto negativo.
Después de que en 2021 la región fuera receptora neta de capitales —con un superávit en la cuenta
financiera del 2,8% del PIB, que le permitió acumular reservas internacionales además de financiar el déficit
de la cuenta corriente—, los datos disponibles al primer trimestre de 2022 muestran que la entrada de flujos
se desacelera. Esto se explica por la mayor estrechez de las condiciones financieras mundiales, principalmente
a partir del inicio de la guerra en Ucrania, lo que ha incidido de forma negativa en las opciones de acceso a
financiamiento externo por parte de las economías emergentes, incluidos los países de América Latina y el Caribe.
La inflación ha retornado a la región y se presenta como una amenaza a los esfuerzos de recuperación.
Las tasas de interés de política monetaria vienen en aumento y a ello se suman los esfuerzos por reducir los
déficits fiscales que se generaron durante la pandemia. La inflación en las economías de América Latina y
el Caribe ha tendido a incrementarse desde mayo de 2020, cuando la tasa de inflación regional se ubicó en
un 1,8%. Al cierre de 2020, la inflación se acercó a su nivel de prepandemia y llegó en 2021 a un nivel similar
al registrado durante la crisis financiera mundial.
En junio de 2022, la tasa de inflación regional alcanzó un 8,4%, es decir 1,8 puntos porcentuales por
encima de la observada durante dicha crisis, y representó más del doble del valor promedio para el período
comprendido entre enero de 2005 y diciembre de 2019 (véase el gráfico II.23).
En junio de 2022 las economías de América del Sur presentaban, en promedio, el mayor nivel de
inflación (8,7%), seguidas por las economías de Centroamérica y México (7,7%), mientras que las economías
del Caribe de habla inglesa son las que exhiben la menor tasa de inflación promedio (7,4%).
Avanzar en la solución de este conjunto de problemas implica, como se plantea en detalle en la sección C
del capítulo V, formular y poner en marcha políticas macroeconómicas para acelerar el crecimiento y la inversión,
al mismo tiempo que se enfrentan presiones inflacionarias.

101
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico II.23
América Latina y el Caribe: tasas de variación del índice de precios al consumidor (IPC) en 12 meses,
enero de 2005 a junio de 2022
(En porcentajes)

9 Junio 2022
8,4
8
Diciembre 2021
Agosto 2008 6,6
7 6,6

5
Promedio 4,1 Diciembre 2020
2,9
4
Diciembre 2019
2,9
3

1 Mayo 2020
1,8
0
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
Ene
Jun
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Se excluyen de los promedios las economías con inflación crónica (Argentina, Cuba, Haití, la República Bolivariana de Venezuela y Suriname).

Comentarios finales
Los países de América Latina y el Caribe han sufrido, con breves interrupciones, un marcado proceso de rezago
tecnológico y productivo, especialmente desde los años ochenta. Este proceso compromete la capacidad de
crecimiento de la región, tanto del lado de la oferta como de la demanda. Del lado de la oferta, la diversificación
productiva no ha sido suficiente para sostener aumentos de productividad y crear nuevos empleos en sectores
de más alta productividad. Por esa razón, permanece la heterogeneidad estructural como un rasgo distintivo
de la estructura de la producción y el empleo en la región. Del lado de la demanda, la alta especialización de
América Latina y el Caribe en productos básicos, cuya elasticidad ingreso de la demanda es más baja que
la de los sectores de más alta intensidad tecnológica, es una fuente persistente de desequilibrios externos
que frenan el crecimiento. Los ciclos tienen auges cortos y menos intensos porque la demanda agregada
rápidamente se filtra al exterior. Las bajas eficiencia schumpeteriana y eficiencia keynesiana interactúan y
se refuerzan, generando una trampa de bajo crecimiento cuya solución de continuidad requiere políticas de
largo plazo.
En la comparación internacional, estas políticas de largo plazo han estado ausentes o han sido muy débiles,
frente a las que implementaron los países exitosos en términos de convergencia internacional. Las políticas
macroeconómicas han mantenido abierta la cuenta de capital y dejado expuesta a la región a ciclos de depreciación
y crisis, con efectos negativos sobre la competitividad de los bienes transables. La apreciación ayuda a la
estabilización de corto plazo, pero implica crisis más intensas hacia adelante. Inversamente, los asiáticos se
preocuparon por mantener competitivo su tipo de cambio real. Las políticas industriales y tecnológicas, a su vez,
han estado ausentes o no han tenido la fuerza suficiente. Muchas veces estas políticas se interrumpieron o se
asignaron a ministerios y secretarías con reducidas influencia política y capacidades institucionales. Mientras
que Asia buscó diversificar exportaciones y siguió estrategias consistentes de industrialización y creación de
nuevos sectores en el tiempo, América Latina y el Caribe mantuvo su dependencia de pocos bienes primarios
o intensivos en mano de obra poco calificada. La región ha caído en una trampa de bajo aprendizaje que debe
superar, y algunas de las políticas necesarias para lograrlo se discuten en los próximos capítulos.

102
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Estos factores explican el fuerte impacto que las crisis de la pandemia primero, y de la guerra en Ucrania
después, tuvieron sobre las economías de la región, en términos de PIB, pobreza y desempleo. Responder
a estas crisis exige responder también a problemas estructurales, cuya solución puede ser más difícil si la
economía global se fragmenta en bloques hostiles. América Latina y el Caribe debe buscar una voz regional
más fuerte para defender un sistema multilateral abierto y su derecho al desarrollo.

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106
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

CAPÍTULO

III
Desigualdad, empleo
y políticas sociales
Introducción
A. La estructura productiva como barrera a la creación de empleos de mayor productividad
B. El peso de la heterogeneidad estructural: la informalidad en el empleo total
C. Los estratos medios en riesgo: entre la presión de la hiperglobalización
y la vulnerabilidad de los que quedan atrás
D. El fenómeno migratorio: ventana de oportunidad y reflejo
de los desequilibrios del desarrollo
E. El cambio climático tiene efectos distributivos y agudiza las desigualdades
en los países y entre ellos
F. Gasto social: impulso reciente y desafíos ligados a su continuidad
Comentarios finales
Bibliografía
Anexo III.A1

107
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Introducción
Un amplio conjunto de economías, especialmente en el mundo desarrollado, ha sufrido desde los años
ochenta procesos muy marcados de aumento de la desigualdad. En los Estados Unidos, la relación entre el
ingreso del 10% más rico y el 50% más pobre se duplicó entre 1980 y 2020, mientras que en la Unión Europea
aumentó más del 25% (World Inequality Lab, 2022). Esta tendencia es producto del estancamiento o caída de
la participación de los salarios en el ingreso, la pérdida de la calidad del empleo y el deterioro de las políticas
sociales. Varios factores concurren para explicarla: el aumento de la concentración en los mercados de bienes
y servicios, que ha permitido elevar los márgenes de ganancia aplicados por las empresas sobre los costos
de producción; la creciente debilidad de los sindicatos de trabajadores; la dirección del progreso técnico, que
tiende a demandar sobre todo trabajadores calificados, promoviendo una brecha mayor de salarios entre estos
y los menos calificados, y cambios en los sistemas impositivos, que han perdido progresividad y no corrigen
las desigualdades de ingresos que surgen del mercado (De Loecker, Eeckhout y Unger, 2020).
En muchos países en desarrollo se registró una tendencia opuesta en la distribución del ingreso. La relación de
la desigualdad de ingresos disminuyó en África y Asia, y mostró una ligera reducción en América Latina y el Caribe
(de aproximadamente un 3%). Algo similar ocurrió con el índice de Gini. La heterogeneidad dentro de cada región
es muy elevada. En el caso de los países de América Latina y el Caribe, muchos mostraron avances en la reducción
de la desigualdad en el período 2004-2014 asociada a una expansión de las políticas sociales y del empleo formal. La
evolución positiva, mientras tanto, se estancó o revirtió desde 2014 (en el empleo a partir de 2015) (CEPAL, 2019).
La evolución del empleo y las políticas sociales fueron dos dimensiones clave en los buenos resultados
que se obtuvieron entre 2004 y 2012 en el combate a la pobreza y a la desigualdad en América Latina y
el Caribe. Ambas dimensiones se analizan en este capítulo, además de su interacción con otras fuentes de
desigualdad, como las que provienen del deterioro ambiental. El capítulo consta de seis secciones además
de la introducción y las conclusiones. En la sección A se aborda el papel de la estructura productiva en la
creación de empleos formales con productividad y salarios crecientes. En la sección B se discute el peso de la
heterogeneidad estructural en la productividad media de la economía y la vulnerabilidad del mundo del trabajo.
En la sección C se aborda una dimensión específica del aumento de la desigualdad: la creciente debilidad de
los estratos medios, con importantes implicaciones políticas y sociales. En la sección D se examina el papel de
las migraciones —un reflejo de los desequilibrios entre países y regiones— en el crecimiento y la desigualdad.
En la sección E se analiza la agudización de los problemas distributivos (a nivel nacional e internacional) como
resultado de la crisis ambiental y, por último, en la sección F se pone el foco en una dimensión largamente
postergada en la región: la construcción de un Estado de bienestar, cuya ausencia debilita la capacidad de los
países de la región para diseñar e implementar políticas de desarrollo.

A. La estructura productiva como barrera a la creación

de empleos de mayor productividad
En el capítulo II se desarrolló la idea de que la restricción al crecimiento reside en una estructura productiva con
bajo contenido tecnológico y reducido dinamismo de la demanda de sus bienes y servicios en los mercados
interno e internacional. Como resultado, surgen de forma sistemática tensiones en el sector externo de los países
periféricos que debilitan el impulso inversor y dan lugar a trampas de bajo aprendizaje y escaso crecimiento.
La respuesta convencional para restablecer el equilibrio externo incluye dos caminos complementarios:
primero, una política de austeridad fiscal para reducir la demanda interna y, con ella, la demanda de importaciones,
y, segundo, un aumento de las exportaciones por la vía de la reducción del costo de la mano de obra. La
reducción del costo laboral se obtendría, por una parte, mediante la flexibilización del mercado de trabajo,
lo que incluye empleos transitorios o de tiempo variable, menos restricciones a los despidos y reducción de
derechos laborales, y, por la otra, por medio de la depreciación de la moneda, por la vía de la elevación del

109
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

tipo de cambio nominal o aumento del salario nominal por debajo de la tasa de inflación. Además de reducir
el costo laboral, se supone que la flexibilización del mercado de trabajo facilita la reasignación de trabajadores
hacia los sectores de bienes y servicios transables, que se vuelven más atractivos con la depreciación real
de la moneda. La recuperación del crecimiento y del empleo se daría entonces, por lo menos en un principio,
sobre la base de una recuperación de las exportaciones.
La narrativa ortodoxa ha sido cuestionada desde distintos ángulos: desde la teoría, porque algunos aspectos
clave de la interacción entre demanda agregada, salarios, empleo y productividad se pierden en dicha narrativa,
y desde los estudios empíricos, porque no se ha encontrado una relación positiva clara entre el aumento del
empleo y la desregulación del mercado de trabajo. Ambas críticas se discuten más adelante.

1. Rigidez de la estructura productiva frente a flexibilidad

del mercado de trabajo
En esta subsección se argumenta que las políticas de austeridad y flexibilización laboral pueden agravar los
problemas de calidad del empleo sin mejorar los niveles de empleo, y, al mismo tiempo, agudizar los problemas
de desigualdad. La relación entre flexibilización del mercado de trabajo, costo salarial y empleo es mediada por
diversos factores, entre los cuales se encuentran el comportamiento de la demanda agregada y la manera en
que esta última afecta la productividad. En el anexo III.A1 (véase el recuadro) se presenta un análisis gráfico
que ilustra las relaciones entre estas variables. A continuación, se sintetizan los principales puntos.
El aumento del empleo exige que la demanda agregada en la economía crezca más que la productividad
del trabajo. Un crecimiento rápido de la demanda agregada exige, a su vez, que se eleve la competitividad de
la economía periférica de manera de evitar que la expansión económica se traduzca en niveles insostenibles
de importaciones y endeudamiento. En este contexto, el papel de la política fiscal no es el de ser contractiva
para ajustar el crecimiento efectivo al magro potencial que hace posible la restricción externa, sino que
esta debe servir como sostén de la inversión pública y privada en investigación y desarrollo (I+D), ciencia y
tecnología para ir moviendo la barrera de la restricción externa. La caída de la inversión pública, como se vio
en el capítulo II, debilita la inversión privada. La austeridad reduce el crecimiento a largo plazo al inhibir la
inversión y, con ella, la transformación productiva y el crecimiento potencial. Aghion y Kharroubi (2008) ofrecen
pruebas al mostrar que las políticas contracíclicas activas favorecen tanto el crecimiento del producto como
de la productividad en el largo plazo.
La búsqueda de mayor competitividad por medio de bajos salarios es contraria a la innovación. Mientras
que un tipo de cambio real estable y competitivo ayuda a la diversificación productiva, muy distinta es una
política que apuesta a sucesivas devaluaciones como principal mecanismo para compensar un diferencial
de productividad creciente. En este último caso se está ante una competitividad espuria, que constituye
una estrategia rentista tan poco favorable al aprendizaje como la dependencia de las rentas de los recursos
naturales. Por ello, el cambio estructural progresivo (esto es, el que conduce a mayor inclusión y cuidado
ambiental) no debe confundirse con el simple hecho de exportar más manufacturas, ya que ese aumento
pueden reflejar bajos salarios y no mayor productividad. Oreiro y otros (2022) dan cuenta de un efecto positivo
del índice de complejidad económica (ICE) sobre la calidad de los empleos, medida por el cociente entre la
participación del empleo en los sectores de alta tecnología y la participación en los sectores de intensidad
tecnológica baja y media.
La flexibilización del mercado del trabajo no ha generado los resultados esperados por aquellos que la
impulsaron. La expectativa inicial acerca de sus efectos benéficos sobre el empleo y la productividad se
fue reduciendo con el tiempo (OCDE, 2013). Algunos analistas encontraron que la mayor flexibilidad laboral
aumentó el desempleo en las economías europeas en un contexto de recesión (Ferreiro y Gómez, 2019). Los
contratos de trabajo a más largo plazo pueden contribuir a elevar la productividad al fortalecer el compromiso
de los trabajadores con la empresa y de la empresa con el entrenamiento del trabajador (OCDE, 2004, cap. 2).
De la misma forma, los salarios reales más altos estimulan innovaciones tecnológicas y organizacionales para

110
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

reducir el costo unitario del trabajo, un aspecto tempranamente apuntado por Sylos Labini (1993)1. A esto se
suma que una mejor distribución de los beneficios del progreso técnico genera actitudes más favorables hacia
la cooperación y la innovación, propias de una sociedad más cohesionada e igualitaria.
La estrategia de ajuste mediante la depreciación de la moneda y la reducción de los salarios como fuente
de competitividad internacional podría ser neutralizada (o contrarrestada en gran medida) no solo por desalentar
la innovación, sino también porque en un mundo globalizado habría una reacción de los socios comerciales
(por ejemplo, a través de devaluaciones competitivas). El mundo en su conjunto es una economía cerrada, y no
todos pueden tener al mismo tiempo un saldo exportador positivo. Aun cuando los países pequeños puedan
esperar que sus políticas no llamen la atención de otros países, la “falacia de la composición” haría que al final
por lo menos algunos de ellos vieran frustradas sus expectativas (Blecker y Razmi, 2008).
Para crear nuevos empleos a nivel mundial, es necesario que la demanda agregada global crezca más
rápidamente que la productividad del trabajo global (Capaldo e Izurieta, 2013; Porcile y Sartorello Spinola,
2018). Bajo las actuales reglas de la gobernanza internacional, en que los países deficitarios están obligados a
reducir su crecimiento, este objetivo es más difícil de lograr. El crecimiento impulsado por las exportaciones
en algunos países, si es persistente en el tiempo, tiene necesariamente como contrapartida el crecimiento
(insostenible) basado en el endeudamiento en otros. Paradójicamente, la respuesta de política en la mayoría de
los países no ha sido un esfuerzo por corregir desequilibrios a través de una mayor cooperación internacional,
sino que esta cooperación se ha debilitado.
En suma, la barrera a la creación de empleos de calidad se fundamenta en la rigidez del patrón de
especialización, que tiene efectos negativos sobre la expansión de la demanda agregada y el empleo global
en función de la intensidad de los rezagos tecnológicos y productivos analizados en el capítulo II.

2. Empleo, productividad y salarios

El análisis de la evolución de la productividad y el empleo por regiones en el período 2005-2019 muestra
una relación negativa entre las tasas de variación de la productividad y del empleo, pero esta relación no es
lineal y en muchos casos se revierte. Como se observa en el gráfico III.1, Asia Oriental y Asia Meridional,
las dos regiones con mayor aumento de productividad en el período analizado, disminuyeron sus tasas de
empleo 5 y 12 puntos porcentuales, respectivamente. Sin embargo, las regiones de Asia Central y Occidental
y Asia Sudoriental y el Pacífico lograron aumentos de la productividad superiores al 50%, con incrementos
de 2 puntos porcentuales en las tasas de empleo. En la misma línea, Europa Oriental combinó un aumento
de la productividad del 40% con un alza de la tasa de empleo de 7 puntos porcentuales. En el caso de
América Latina y el Caribe, se observa una ligera caída de la tasa de empleo asociada a un aumento casi nulo de
la productividad.
Las estructuras productivas más diversificadas y de mayor intensidad tecnológica permiten alcanzar niveles
de productividad más altos, al tiempo que sostienen tasas de empleo más elevadas. En el cuadro III.1 se
muestran los resultados de un ejercicio econométrico de panel con efectos fijos, donde se observa que la tasa
de empleo muestra una asociación positiva con un indicador de capacidades tecnológicas y productivas: el índice
de complejidad económica (ICE). El ejercicio incluye diversas variables de control, entre las que se encuentran
el ingreso per cápita, la calidad institucional del país y las exportaciones per cápita. El resultado se ajusta al
obtenido en el capítulo II, según el cual la tasa de crecimiento de la economía se asocia positivamente con la
eficiencia keynesiana (EK) de sus exportaciones. El ICE y la EK tienen una estrecha relación con las capacidades
tecnológicas del país. Una tasa de crecimiento más elevada vuelve el crecimiento de la productividad de la
mano de obra compatible con el crecimiento del empleo. Las interacciones positivas que se establecen entre
tecnología, diversificación y empleo se analizan en el anexo III.A1 (véase el recuadro).

1 Véanse también Storm y Nastepaad (2012), y Fontanari y Palumbo (2022).

111
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico III.1
Variación de la productividad y el empleo por región, 2005-2019
(En porcentajes)

140
120
100
80
60
40 Variación de
20 la productividad
Variación del empleo
0
Tendencia de la variación
-20 de la productividad
Tendencia de la variación
-40 del empleo
Asia Oriental

Asia Meridional

Asia Central
y Occidental

Asia Sudoriental
y el Pacífico

Europa Oriental

Norte de África

América del Norte

Europa del Norte,

Sur y Occidental
África Subsahariana

América Latina
y el Caribe

Estados Árabes
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Cuadro III.1
Tasa de empleo y complejidad de la estructura: un ejercicio de panel con efectos fijos

_Tasa de empleo Coef. Error estándar t P>|t|

lnypc -1,15392 0,0853329 -13,52 0,000
xpc 0,0000779 5,52e-06 14,11 0,000
ICE 0,3318924 0,0742117 4,47 0,000
ef_gob 0,3417134 0,1904507 1,79 0,073
_cons 70,87254 0,6983712 101,48 0,000
sigma_u 10,092209
sigma_e 1,9310497
rho 0,9646818
F test : F(112, 2421) = 525,72 Prob > F = 0,0000

Fuente: Banco Mundial, “Worldwide Governance Indicators” [en línea] https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators; para el índice de
complejidad económica: Observatorio de Complejidad Económica (OEC), “País rankings (ECI)” [en línea] https://oec.world/es/rankings/eci/hs6/hs96?tab=table;
para el resto de variables: Naciones Unidas, base de datos UN Comtrade [en línea] https://comtrade.un.org/ y Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), CEPALSTAT [en línea] https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/index.html?lang=es. 
Nota: Lnyp: logaritmo del ingreso per cápita.
Xpc: exportaciones per cápita.
ICE: índice de complejidad económica.
Ef_gob: indicador de calidad institucional del Gobierno. Este indicador refleja las percepciones sobre la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio
civil y su grado de independencia de las presiones políticas, la calidad de la formulación e implementación de las políticas y la credibilidad del compromiso
del Gobierno con tales políticas.

Es importante mencionar que la tasa agregada de empleo esconde importantes diferencias de género.
En el gráfico III.2 se observa que en América Latina y el Caribe la tasa de participación de las mujeres en
el mercado de trabajo es muy inferior a la de los hombres. De la misma forma, la tasa de desocupación de
las mujeres es superior a la de los hombres, un cuadro que se agravó durante la pandemia de enfermedad
por coronavirus (COVID-19). En ese sentido, como se observa en CEPAL (2022b, pág. 88): “El rezago de la
reincorporación de las mujeres al mercado laboral tras la pandemia también está relacionado con el hecho de
que los sectores económicos que concentran el empleo femenino (…) se han recuperado más lentamente.
El retorno gradual de las mujeres al mercado laboral también refleja el aumento de la necesidad de cuidados
que se manifestó con fuerza durante la pandemia”.

112
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Gráfico III.2
América Latina y el Caribe (24 países)a: evolución de la tasa de participación y la tasa de desocupación,
según sexo, promedio ponderado, 2001-2022
(En porcentajes)

80 16
70,8
70 75,1 75,8 75,6 75,5 75,9 75,6 75,4 75,6 75,6 75,4 75,2 76,0 75,6 75,5 75,2 75,0 75,2 75,0 75,5 73,5 73,8 14
12,1
60 11,5 12
11,0
51,8
47,8 48,0 48,6 48,9 48,9 49,0 49,8 49,5 49,2 49,9 49,7 49,6 49,6 50,0 50,5 51,0
50 46,3 47,7 47,7 50,0 51,3 10
8,0 7,9 7,7 7,7 9,3 9,5
40 8,8 8,7 9,0 7,5 7,5 7,1 9,0 9,2 9,1 8
8,4 8,1
8,0 7,6 8,0
30 7,0 6,7 6,9 7,1 7,0 6,8 6
6,2 5,9
5,2 5,5 5,4 5,3 5,7
20 5,2 4

10 2

0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021b 2022c

Participación mujeres Desocupación hombres (eje derecho) Desocupación mujeres (eje derecho)
Participación hombres Desocupación ambos sexos (eje derecho)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2021
(LC/PUB.2022/1-P), Santiago, 2022, cifras oficiales de los países y proyecciones.
a Países considerados: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,

Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Las cifras
de 2019 no incluyen a la República Bolivariana de Venezuela.
b Estimaciones para 2021 del Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2021.
c Valores proyectados para 2022 en el Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2021.

Los datos de algunos países centrales (Estados Unidos, el Japón y países de Europa) indican que las ganancias
de productividad no se trasladan plenamente a ganancias salariales. Así, el crecimiento de la productividad
laboral ha superado el crecimiento de los salarios reales desde 1970 en los Estados Unidos y Europa, y
desde 1980 en el Japón (Stansbury y Summers, 2017; Pasimeni, 2018). Esta divergencia en el crecimiento
de ambas variables se ha denominado “el gran desacople”. Los datos sobre Europa indican que la magnitud
del desacople varía ampliamente entre países , así como entre sectores en un mismo país (Schröder, 2020).
Es posible analizar la evolución conjunta de la productividad y los salarios reales en los países de
América Latina a partir de las encuestas de hogares y las cuentas nacionales de la Argentina, el Brasil, Bolivia
(Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, México y el Perú entre 1975 y 2018. Se observa una
divergencia entre ambas variables, ya que la productividad creció un 0,4% y los salarios reales cayeron un 0,4%.
En el caso de los ingresos laborales reales de los asalariados, el nivel salarial de 2018 era un 14% más bajo que
el registrado en 1975, lo que representa una pérdida significativa en el poder adquisitivo de los trabajadores.
En la región hay grandes diferencias nacionales. Si se considera el comportamiento agregado de las tres
mayores economías de América Latina y el Caribe (Argentina, Brasil y México), se observa que la productividad
laboral agregada pasa de 25.146 dólares en 1980 a 24.141 dólares en 2019, mientras que los salarios reales pasan
de 7.633 dólares en 1980 a 7.357 dólares en 2019. En este caso, ambas variables muestran un decrecimiento
a una tasa similar en el período.
El panorama agregado cambia cuando se analiza desde una perspectiva sectorial. Se registran trayectorias
divergentes dependiendo del sector analizado. Al considerar el agregado de los países más grandes de la
región (Argentina, Brasil y México), se observa que el sector primario y el de explotación de minas y canteras
experimentaron un crecimiento positivo de la productividad y los salarios entre 1980 y 2019, mientras que
en los sectores de manufactura, construcción y servicios de alojamiento, restaurantes y comercio hay un
retroceso de ambas variables. Dado que el empleo se encuentra muy concentrado en estos últimos sectores,
las consecuencias de dicha tendencia son muy negativas en términos de bienestar de los trabajadores.

113
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En el cuadro III.2 se muestra la dispersión salarial entre sectores para un agregado de las economías
de la Argentina, el Brasil y México. Se aprecia que las estructuras productivas heterogéneas se traducen en
mercados laborales segmentados con remuneraciones muy desiguales entre trabajadores. Así, un trabajador del
sector primario recibe un ingreso laboral promedio que es la mitad del ingreso de un trabajador en la industria
manufacturera, y solo un 26% del salario que percibe un asalariado en la explotación de minas y canteras
en 2010. La informalidad laboral expresa y agudiza esta segmentación, como se muestra en la sección III.B.

Cuadro III.2
Argentina, Brasil y México: dispersión salarial entre sectores, 1980-2019

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2019

Agricultura, caza, silvicultura y pesca 37 41 46 45 41 48 58 56 58
Explotación de minas y canteras 152 183 126 202 230 283 264 198 222
Industrias manufactureras 125 119 116 116 114 111 120 99 102
Electricidad, gas y agua 194 156 166 406 308 203 201 170 182
Construcción 90 80 89 80 81 76 81 86 81
Comercio, restaurantes y hoteles 92 95 92 63 55 51 56 77 75
Transportes, almacenamiento y comunicaciones 121 135 130 120 164 204 209 107 113
Establecimientos financieros 185 187 181 266 289 249 193 129 127
Servicios comunales, sociales y personales 98 99 103 155 133 133 146 126 129
y administración pública
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

B. El peso de la heterogeneidad estructural:

la informalidad en el empleo total
La heterogeneidad estructural tiene su manifestación más visible en la participación del empleo de baja
productividad en el empleo total2. La baja productividad puede verse como una aproximación cuantitativa a los
niveles de informalidad laboral, un fenómeno estructural en los países de América Latina y el Caribe. Ambos
conceptos (empleos de muy baja productividad y empleos informales) se usarán de forma intercambiable en
esta sección.

1. La heterogeneidad estructural
Según estimaciones de la CEPAL para 12 países, la informalidad alcanzaba al 50,4% de los trabajadores de la
región en 2020 y se prevé que para los años siguientes esta cifra podría aumentar significativamente debido a
los impactos de la pandemia de COVID-19 (véanse el gráfico III.3 y la sección III.B.2). Estos impactos mostraron
con claridad la gran vulnerabilidad de este grupo de trabajadores frente a las crisis.

2 La participación del empleo de baja productividad se mide considerando en este grupo a los trabajadores por cuenta propia que no son profesionales ni técnicos,
los asalariados y empleadores de microempresas, el servicio doméstico y los trabajadores no remunerados. En la comparación regional, se usa este indicador
como variable sustitutiva (proxy) de la informalidad.

114
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Gráfico III.3
América Latina (8 países)a: brecha de productividad y brecha salarial entre trabajadores del sector formal
y del sector informal, 2000-2018
(En porcentajes)

A. Brecha de productividad B. Brecha salarial

12 50
45
10
40

8 35
30
6 25
20
4
15

2 10
5
0 0
2000 2010 2018 2000 2005 2010 2015 2018

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: El sector informal se compone de actividades de baja productividad e incluye las siguientes categorías: servicio doméstico, trabajadores asalariados no
profesionales, trabajadores familiares no remunerados y personas empleadas en microempresas con menos de cinco trabajadores. Las estimaciones de la
distribución del empleo y de la productividad del trabajo se basan en datos de la CEPAL derivados de las encuestas nacionales de hogares. La productividad
del trabajo en el sector informal se estima a partir de los ingresos medios de los trabajadores informales, que se consideran una buena variable sustitutiva
del valor agregado generado por el sector informal, debido a la naturaleza de las actividades realizadas en este último.
a Los países incluidos en la muestra son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú.

La informalidad afecta directamente la productividad agregada y, por ende, el crecimiento, reduciendo la

productividad media de la economía. Las actividades informales son de baja productividad y la concentración
de la fuerza de trabajo en el sector menos productivo tiene un efecto depresivo sobre la productividad
agregada. En el gráfico III.3 se aprecia la brecha cada vez mayor entre la productividad del sector formal y
del sector informal (véase el gráfico III.3A) en ocho países de la región y la elevada brecha de salarios entre
ambos sectores (véase el gráfico III.3B). El peso de la heterogeneidad estructural magnificó la sucesión de
crisis y sobre todo la provocada por la pandemia.

2. Informalidad y crisis
En los primeros trimestres de 2020, la crisis sanitaria tuvo notorios efectos en los mercados laborales de la
región, y los trabajadores informales se vieron especialmente afectados. Esta última es una situación inédita,
ya que en otros episodios de crisis generalmente ocurrió que, al caer el empleo formal, los trabajos informales
pasaron a cumplir un rol contracíclico y su nivel aumentó (véase el gráfico III.4). Durante la pandemia de
COVID-19, en cambio, el empleo informal no sirvió como refugio o alternativa para que las personas que habían
perdido su empleo asalariado pudieran acceder al empleo. Esta caída en el acceso a empleos informales afectó
más a los jóvenes, los trabajadores menos calificados y las mujeres (Acevedo y otros, 2021; Maurizio, 2021;
OIT, 2022; Salazar-Xirinachs, 2022).

115
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico III.4
América Latina (10 países)a: evolución del número de trabajadores (formales e informales),
promedio simple, respecto de 2019
(En porcentajes de variación)

-5

-10

-15

-20

-25
Empleo informal

-30 Empleo formal

Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4 Trim 1 Trim 2 Trim 3
2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Internacional del Trabajo (OIT), ILOSTAT [base de datos en línea]
https://ilostat.ilo.org/es/.
a Los países considerados son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Aunque el empleo informal se vio sumamente afectado por las consecuencias inmediatas de la crisis,
la posterior recuperación parcial de puestos de trabajo ha sido liderada por este tipo de empleo (alrededor
del 70% de la creación neta de puestos de trabajo en varios países de la región) (OIT, 2022). Esta recuperación
del empleo informal da cuenta de la reapertura de pequeños negocios y del retorno de muchos trabajadores
por cuenta propia a las actividades interrumpidas por las restricciones sanitarias y los confinamientos.
Además de la recuperación del empleo informal, también es posible que sigan en curso los tránsitos hacia la
informalidad no solo de la población que salió inmediatamente de la fuerza de trabajo o de aquella que quedó
desocupada, sino también de quienes lograron mantener un contrato laboral, pero que, en la medida en que
la crisis continúe extendiéndose en el tiempo, puedan perder ese trabajo formal (OIT, 2020). En el gráfico III.4
se muestra la evolución de la tasa de empleo informal tomando como referencia el año 2019. Se constata una
caída inicial entre el primer y el segundo trimestre de 2020, una posterior recuperación y una leve superación
de los niveles registrados antes de la pandemia hacia fines de 2021.

3. El fenómeno de la informalidad es multidimensional

La informalidad engloba todas aquellas ocupaciones y formas de producción que ejercen las personas que
reciben ingresos, pero cuyas condiciones de trabajo no se encuentran formalizadas o reguladas por un marco
legal. Esa situación expone a los trabajadores a una grave vulnerabilidad en cuanto a sus ingresos, condiciones
de trabajo, acceso a derechos laborales y protección social (Espejo, 2022; OIT, 2022). Para la CEPAL (2008), la
informalidad por lo general no es resultado de una preferencia por el autoempleo ni por condiciones informales
de trabajo derivadas de la racionalidad económica de los trabajadores, sino que en muchos casos es la única
posibilidad de inserción laboral. La escasa capacidad de los sectores de mayor productividad de absorber
fuerza de trabajo mediante la creación de empleos formales conlleva un acceso muy segmentado al empleo
de calidad y a la protección social, así como una alta desigualdad de ingresos en los hogares (Abramo, 2021;
Infante, 2011).

116
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

En la década de 2000, la región experimentó un proceso creciente de formalización en un contexto de

mayor crecimiento económico y demanda de trabajo y de implementación de políticas públicas específicas
en la materia (CEPAL/OIT, 2014; Salazar-Xirinachs y Chacaltana, 2018). En la década de 2010 este proceso de
formalización se desaceleró —incluso se revirtió en algunos casos— en un nuevo contexto de estancamiento
económico y deterioro de indicadores laborales. En consecuencia, como se observa en el gráfico III.5, el nivel
alcanzado por la informalidad en 2019 (50,1% de los trabajadores) fue levemente superior al registrado en 2010
(49,1%), por lo que el panorama laboral previo a la crisis sanitaria del COVID-19 ya era adverso (Maurizio, 2021;
OIT, 2022).

Gráfico III.5
América Latina (12 países)a: población ocupada de 15 años y más en sectores de baja productividad
(informalidad), promedio ponderado, alrededor de 2010, 2014, 2019, 2020
(En porcentajes)

51,0
50,4
50,5
50,1
50,0

49,5
49,1
49,0

48,5
48,1
48,0

47,5

47,0

46,5
Alrededor de 2010 Alrededor de 2014 Alrededor de 2019 Alrededor de 2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de datos procedentes del Banco de Datos de
Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a Los países considerados son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú, Paraguay, República

Dominicana y Uruguay.

El mercado laboral segmentado es un factor clave para generar los altos niveles de desigualdad que se
observan en la región (CEPAL, 2016). La desigualdad social se manifiesta en múltiples ámbitos de derechos
y de bienestar, y uno de esos ámbitos es el acceso al trabajo decente. Las brechas de acceso a este tipo
de trabajo no son homogéneas entre la población en edad de trabajar, sino que están muy marcadas por
exclusiones y discriminaciones ligadas a lo que la CEPAL ha denominado ejes de la matriz de la desigualdad
social, como el género, la edad, el nivel socioeconómico, la raza y la etnia, la condición de discapacidad y la
situación migratoria. Esa desigualdad también está condicionada por la persistencia de la cultura del privilegio3,
instalada desde el período colonial y reproducida posteriormente mediante diversas maneras de naturalizar
las considerables desigualdades y las discriminaciones. En ese contexto, las mujeres, las personas jóvenes
y las personas indígenas y afrodescendientes se concentran de manera desproporcionada en los empleos
más precarios. En la región, la informalidad está cruzada por los ejes de la desigualdad social y se constatan
notorias desigualdades de género, socioeconómicas, etarias, étnicas y raciales, y territoriales. Estos ejes
estructurales de la matriz de la desigualdad se entrecruzan, se potencian y se encadenan a lo largo del ciclo de
vida y terminan por condicionar otros ámbitos de bienestar y derechos además del acceso al trabajo decente
(CEPAL, 2016).
3 “La ‘cultura del privilegio’ hace referencia a un conjunto de normas, valores y mecanismos institucionales a través de los cuales se legitiman y preservan las
desigualdades sociales” (CEPAL, 2016, pág. 15).

117
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL, en América Latina, el porcentaje de personas ocupadas
en empleos de baja productividad era superior entre las mujeres (52,0%) que entre los hombres (49,2%). Por
otra parte, al analizar la informalidad con relación a la localización de los trabajadores, se constata una mayor
prevalencia en las zonas rurales que en las urbanas (un 76,2% frente a un 44,8%) (véase el gráfico III.6). Las
personas con discapacidad y las personas migrantes también suelen encontrar mayores barreras para participar
en empleos formales. Por último, se constata una sobrerrepresentación de los jóvenes en el empleo informal.

Gráfico III.6
América Latina (12 países)a: población ocupada de 15 años y más en sectores de baja productividad,
según sexo, tramos de edad y área geográfica de residencia, promedio ponderado, 2020
(En porcentajes)

90
77,2 76,2

63,3
60
50,4 52,0
49,2 49,5
43,7 44,8
39,8

30

0
Hombre Mujer 15 a19 años 20 a 24 años 25 a 29 años 30 a 64 años 65 años y más Urbano Rural
Total Sexo Tramos etarios Área geográficab

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de datos procedentes del Banco de Datos de
Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a Países considerados: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú, Paraguay, República Dominicana

y Uruguay.
b No se incluye a la Argentina, ya que su encuesta es solo urbana.

4. La nueva informalidad
Las aceleradas transformaciones productivas, organizacionales y tecnológicas están cambiando profundamente
los mercados laborales en América Latina y el Caribe. Aunque muchos de los países se han esforzado por
generar trabajo decente, surgen nuevas preocupaciones sobre el impacto del avance tecnológico en el mercado
laboral y el riesgo de una mayor informalidad derivada de la destrucción de puestos formales de trabajo en
sectores de actividad tradicionales en plena mutación, así como por la creación insuficiente de empleos
formales en nuevos sectores de actividad o debido al surgimiento de nuevos puestos de trabajo basados en
competencias que no necesariamente posee la mayoría de los trabajadores.
A partir de la cuarta revolución industrial y el avance de los procesos de digitalización de las economías
en el mundo, las formas de empleo “atípicas”4 se extienden y con ello surgen nuevos y complejos desafíos
a los sistemas de protección social y de relaciones laborales, así como a su regulación (OIT, 2016; Abramo,
2021). Una de estas modalidades es el empleo intermediado por plataformas digitales. Esta modalidad de
empleo incluye trabajos basados en la web como plataforma de la relación laboral entre el trabajador y el
empleador, los que pueden estar en cualquier parte del mundo. En esta línea, el desarrollo de las tecnologías
de intermediación tiene un efecto directo en la creación de nuevos empleos y nuevas formas de empleo. Si
bien las plataformas digitales crean nuevas oportunidades laborales tanto a nivel local como vinculadas a los

4 El concepto de empleo atípico surge en oposición al concepto tradicional de un empleo con contrato de trabajo típico que supone “una prestación en relación
de dependencia para un empleador directo en un vínculo permanente y de tiempo completo que se ejecuta en el establecimiento del empleador” (Goldin, 2020,
pág. 8, citado en Abramo, 2021).

118
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

mercados digitales mundiales, estas en muchos casos quedan fuera de las regulaciones locales vigentes, de
manera que estos trabajadores no gozan de los derechos laborales y sociales establecidos por la legislación
correspondiente (CEPAL/OIT, 2019). De esta forma, se trata de formas atípicas de empleo que en general se
ubican en el límite entre el trabajo asalariado y el trabajo independiente (Abramo, 2021).
Así, la creciente prevalencia del trabajo mediado por plataformas digitales ha generado importantes desafíos
en la consecución del trabajo decente, en particular por su naturaleza muchas veces temporal y de jornada
parcial, que da lugar a una problemática de inseguridad laboral, bajos ingresos y subempleo. Con relación a
esto último, un estudio de Berg y otros (2019) constata un elevado nivel de subempleo por horas entre los
trabajadores de esas plataformas. Según una encuesta realizada en dicho estudio, el 88% de los encuestados
afirmó que desearía realizar, en promedio, 11,6 horas semanales más de trabajo en las plataformas. También se
identificaron grandes brechas de género entre esos trabajadores, ya que las mujeres dedicaban, en promedio,
casi 5 horas menos que los hombres, quienes dedicaban 24,5 horas semanales al trabajo en las plataformas.
En el caso de las mujeres, la concentración de las jornadas principalmente en las tardes o las noches dificulta
aún más la posibilidad de combinar esta modalidad de trabajo con responsabilidades de cuidado.
Durante la pandemia de COVID-19, sin embargo, el trabajo basado en las plataformas digitales se posicionó
como una modalidad de trabajo esencial ante la necesidad de mantener el reparto de bienes esenciales y
disminuir los contactos presenciales con otras personas.
Si bien entre las mujeres se observa una incorporación menor a esta modalidad de trabajo en comparación
con los hombres, las que participan ven este tipo de empleo como una alternativa que las ayuda a compatibilizar
las tareas de cuidado que recaen principalmente en ellas, debido a la desigual distribución sexual del trabajo
vigente en nuestras sociedades. En ciertas situaciones, es una forma de inserción que puede permitir la
combinación de actividades remuneradas con tareas de cuidado o con los estudios de las personas jóvenes
(Robles y Tenenbaum, 2021). Por otra parte, en este tipo de empleo se constata una elevada proporción de
población migrante en comparación con los trabajadores locales. Es importante destacar que este porcentaje
suele ser mucho más alto en los casos de plataformas con menores barreras de acceso, como las de reparto,
mientras que entre los trabajadores de plataformas en las que se necesita una inversión de capital considerable,
como las plataformas de transporte de personas, esta proporción es menor (CEPAL/OIT, 2021). Por último,
también se observa una sobrerrepresentación de los jóvenes en este tipo de empleos, en buena medida
debido a que esta inserción puede verse como una alternativa a la elevada desocupación juvenil, así como
porque para entrar se solicitan bajas credenciales educativas o poca experiencia laboral.
En todos los casos es importante adaptar las políticas existentes o diseñar nuevas acciones para fomentar
activamente la formalización con el fin de reducir la precariedad y generar condiciones de trabajo decente con
mecanismos de acceso a la protección social.

C. Los estratos medios en riesgo: entre la presión

de la hiperglobalización y la vulnerabilidad
de los que quedan atrás
1. Evolución de los estratos medios en América Latina
en las últimas dos décadas
Como se señaló en el capítulo I, los estratos medios son un factor de estabilidad política y pueden ayudar a
consolidar regímenes democráticos. En América Latina, el camino recorrido por los estratos medios tiene
particularidades importantes. Mirado desde la estratificación del acceso a ingresos y los niveles de pobreza,
entre comienzos de la década de 2000 y mediados de la década de 2010, un número importante de hogares dejó
de vivir en situación de pobreza. Esto motivó en algunos casos narrativas marcadas por cierto optimismo, en el
sentido de que los países de la región estaban transitando hacia sociedades mayoritariamente “de clase media”.

119
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Al respecto, desde la CEPAL se ha mantenido cierta cautela debido a que la heterogeneidad de la estructura
productiva —con elevados niveles de informalidad y marcados diferenciales de productividad entre sectores
y de acceso a la protección social en general— supone que la solidez y estabilidad en las condiciones de vida
de los estratos no pobres y medios difícilmente pueden considerarse como equivalentes a la consolidación de
estratos medios estables. En otras palabras, la precariedad de los ingresos, de las actividades productivas y
del acceso a la protección social se traduce en una elevada vulnerabilidad ante diversos choques, que pueden
significar un retorno a situaciones de pobreza.
Entre 1990 y 2015, el porcentaje de la población latinoamericana en situación de pobreza y pobreza
extrema cayó del 51,2% al 29,0% y del 15,5% al 8,8%, respectivamente. No obstante, los niveles de pobreza
y pobreza extrema registraron un estancamiento e incluso un leve aumento entre 2015 y 2019 (del 29,0%
al 30,5% y del 8,8% al 11,4%, respectivamente), y aumentaron considerablemente entre 2019 y 2020 en el
contexto de la pandemia y la recesión económica que la acompañó. Para 2020, la CEPAL estimaba que la
pobreza y la pobreza extrema alcanzarían, respectivamente, al 33,0% y el 13,1% de la población. Para 2021,
la incipiente recuperación de las economías se tradujo en una caída muy modesta de la pobreza al 32,1% y
un aumento marginal pero continuo de la pobreza extrema al 13,8% de la población. Paralelamente, también
los estratos medios5 registraron una expansión desde comienzos de la década de 2000 hasta alrededor
de 2015 (CEPAL, 2021b). Estos pasaron de reagrupar al 26,9% de la población en 2002, a poco más del 41,1%
en 2017 (CEPAL, 2019, pág. 27). Tras una fase de estancamiento, en la coyuntura de 2019-2021, marcada por
la pandemia y la débil recuperación posterior, los estratos bajos y medios volvieron a aumentar su tamaño
relativo, por lo que se perdieron parte de los avances logrados.
De esta forma, en 2019, en vísperas de la pandemia, los estratos medios seguían representando el
41,1% de la población (véase el gráfico III.7). Para 2020, el porcentaje de personas con ingresos bajos había
aumentado 2,8 puntos porcentuales, en tanto que el de personas de ingresos medios había caído 2,4 puntos
porcentuales y el de las personas de ingresos altos se había reducido 0,3 puntos porcentuales. Esto significa
que ese año hubo “un saldo neto respecto de 2019 de 20,4 millones de personas más en los estratos de
ingresos bajos, al tiempo que se dio un saldo neto negativo de 14,6 millones de personas en los estratos
de mayores ingresos: 12,9 millones de personas menos en los estratos medios y 1,8 millones de personas
menos en los estratos altos” (CEPAL, 2022a, pág. 77).
Las proyecciones de la CEPAL (2022a) apuntaban a una recuperación de la participación de los estratos
medios y altos, aunque a niveles inferiores a los observados antes de la pandemia de COVID-19. Se
proyecta una caída de 1,8 puntos porcentuales en la participación de las personas de ingresos bajos, que se
compensaría mayoritariamente con un incremento de la participación de las personas de ingresos medios
(1,3 puntos porcentuales) . En términos del número de personas, esto corresponde a la salida de 7,8 millones
de personas del estrato de ingresos bajos y a un incremento de 13,4 millones de personas en los estratos de
ingresos medios y altos (con un aumento estimado de 5,6 millones de personas según las proyecciones de
población). Sin embargo, a pesar de estos avances, en 2021 las personas en estratos vulnerables —la suma
de los estratos de ingresos medio-bajos, bajos, personas en situación de pobreza y personas en situación
de pobreza extrema— aun representarían el 75,8% de la población, un nivel similar al observado en 2019
(CEPAL, 2022a, pág. 78; véase también la sección III.E).
En suma, tanto por razones asociadas a la estructura productiva y a los vacíos de los sistemas de protección
social como por la compleja coyuntura mundial y regional, los avances alcanzados en cuanto a la expansión
de los estratos medios están en riesgo, y no tienen garantizada su estabilidad y continuidad. Al contrario, la
mayor parte de la población se encuentra en los estratos vulnerables, ya sea en situación de pobreza o en
una situación que la vuelve susceptible a caer en la pobreza ante un choque negativo sobre la economía.

5 La CEPAL ha definido los estratos medios sobre la base del ingreso de los hogares, identificando tres estratos: i) estrato bajo, con ingresos per cápita del hogar
inferiores a 1,8 líneas de pobreza; ii) estrato medio, entre el estrato bajo y hasta 10 líneas de pobreza, y iii) estrato alto, con ingresos per cápita por encima de
este último umbral. A su vez, los estratos bajo y medio se subdividen en tres subestratos: el estrato de ingresos bajos se compone de personas en situación de
pobreza extrema, personas pobres que no están en situación de pobreza extrema y personas no pobres, mientras que el estrato de ingresos medios distingue
entre personas de ingreso medio bajo, intermedio y alto (CEPAL, 2022a, pág. 77).

120
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Gráfico III.7
América Latina: distribución de la población según estrato de ingreso, 2019-2021a
(En porcentajes)

3,1 2,8 3,3

100
4,6 4,1 4,6
90
16,1 14,5 16,2
80

70 20,0
20,4 19,0
60

50
25,6 24,7 Altos
25,3
40 Medio-altos
30 Medio-medios
Medio-bajos
19,1 19,8 18,3
20 No pobres con ingreso bajo
Pobres
10
11,4 13,1 13,8 Personas en situación
0 de pobreza extrema
2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2021 (LC/PUB.2021/17-P), Santiago, 2022, sobre la base
de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a Los valores de 2021 corresponden a una proyección.

2. Hacia un nuevo contrato social: el papel de los estratos medios

En la mayoría de los países, la pandemia de COVID-19 motivó el despliegue de viejos y nuevos instrumentos
de política para compensar los ingresos y oportunidades perdidos de amplios sectores de la población, en
muchos casos abarcando no solamente los estratos más bajos, sino también los sectores medios. Esa coyuntura
sumó complejidad a varios desafíos estructurales previos relacionados con la productividad, la desigualdad,
la sostenibilidad y el cambio climático. Actualmente, la coyuntura mundial agrega otros riesgos y urgencias,
lo que vuelve más frágil el camino de la recuperación y aleja la posibilidad de un período de estabilidad con
prosperidad compartida y cooperación. Ante ello, la pandemia revalorizó la acción pública en general y los
servicios públicos y los sistemas de protección social en particular como activos de las sociedades para
enfrentar las adversidades y gestionar con mayor resiliencia el cambio y el tránsito a modelos sostenibles,
garantizando, al mismo tiempo, niveles dignos de bienestar y estableciendo límites a la incertidumbre y las
vulnerabilidades que enfrentan todas las personas, no solamente las que pertenecen a los estratos más bajos.
Sobre esa base, la CEPAL ha llamado a la construcción de verdaderos Estados de bienestar como plataformas
para un desarrollo sostenible y con mayor igualdad.
La actual sucesión de crisis y desafíos en buena medida ha puesto en el centro la necesidad de redefinir
un contrato social en donde la incertidumbre y las adversidades representan una amenaza colectiva y
compartida, y son más una constante que una excepción. En ello la CEPAL ha identificado a la figura del pacto
social como instrumento político basado en el diálogo amplio y participativo que permite decantar consensos
y acuerdos con una mirada a largo plazo y adaptada a esta nueva realidad. En la definición de ese nuevo
contrato, los sectores medios desempeñan un papel crucial y, hasta cierto punto, son uno de los colectivos
indispensables para transitar hacia modelos más sostenibles y solidarios de desarrollo. En los contextos de
elevada informalidad con amplios vacíos en los sistemas de protección social que caracterizan a la región,
históricamente los estratos medios han enfrentado la disyuntiva de lidiar con una elevada vulnerabilidad
apelando a vías privadas para acceder al bienestar y a la protección ante el riesgo. Esa situación en que la
precariedad y la adversidad deben afrontarse de manera privada e individualizada en general también ha
motivado una reticencia y una desconfianza considerables ante la posibilidad de ampliar la carga fiscal, con el

121
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

fin de potenciar y garantizar paulatinamente servicios públicos universales y de calidad, así como mecanismos
de protección social para sortear las incertidumbres y los choques individuales y colectivos. En ese sentido, la
pandemia abrió una ventana de oportunidad que sigue abierta. En la coyuntura actual, por ejemplo, la garantía
de mayor acceso a la salud, la provisión de apoyos al ingreso o la vacunación expedita de toda la población
podrían encadenar el corto y el largo plazo en el nuevo pacto social. Desde esa mirada, la idea de un pacto
fiscal con progresividad debe ir entonces acompañada de objetivos muy concretos, como dar sostenibilidad
financiera a una protección social amplia que beneficie al conjunto de la población y alcance un apoyo social
y político sostenido (CEPAL, 2022a, pág. 35).
A los desafíos de la inclusión se suma el imperativo de avanzar hacia economías sostenibles. Como
contempla la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, y especialmente el Objetivo 12, la transición hacia
una economía verde exige que las sociedades adopten progresivamente patrones de producción y consumo
más sostenibles. Esa transición no ocurrirá sola y exigirá una importante movilización de recursos, así como
el desarrollo y la actualización permanente de las habilidades de las personas. Para lograr una transformación
tan profunda en la producción y el consumo será preciso lidiar con costos de transición y compensar a quienes
deban adoptar y actualizar nuevas habilidades, adaptar su forma de vida y redefinir su inserción laboral e incluso
sus proyectos de vida. En ese sentido, es esencial contar con sistemas de protección social universales y
el resguardo de un nivel básico de bienestar y acceso a servicios sociales (en especial educación y salud),
no solo para compensar y reducir pérdidas para grandes sectores de las sociedades latinoamericanas, sino
también para no ampliar o generar nuevas brechas de desigualdad, como efectos colaterales de dicha transición
estructural hacia la sostenibilidad.

D. El fenómeno migratorio: ventana de oportunidad

y reflejo de los desequilibrios del desarrollo
La migración internacional siempre ha sido una de las principales inquietudes en el ámbito del desarrollo y
los derechos humanos. Las asimetrías a nivel internacional y las desigualdades internas muchas veces están
en la base de los movimientos migratorios. Estas desigualdades empujan a un gran número de personas a
buscar mejores oportunidades de trabajo y bienestar en países relativamente más desarrollados o que ofrecen
mejores condiciones de seguridad, estabilidad institucional o acceso a bienes públicos. En otros casos, las
migraciones son de naturaleza forzosa a causa de las guerras, las persecuciones, los desastres asociados a
fenómenos naturales o la propia destrucción del medio ambiente, con sus consecuencias sobre la pobreza.
El envejecimiento demográfico y la reunificación familiar también son factores importantes que explican la
intensidad y dirección de las migraciones.
Ya sea por la condición forzosa y la masividad, o por la selectividad según el caso, la migración desempeña
un papel importante en la reproducción demográfica y social, así como en la actividad económica. En una
perspectiva a largo plazo, es preciso seguir promoviendo la contribución de los procesos migratorios al bienestar
y el desarrollo de las comunidades y los países de la región. Dicha contribución abarca diversos aspectos,
desde la expansión de los mercados laborales y la creación de sociedades más diversas y rejuvenecidas,
hasta los desafíos de la interculturalidad (CEPAL, 2019).

1. Impacto positivo de la migración en los países

receptores y emisores
A través del trabajo y los aportes tributarios, los migrantes internacionales contribuyen al desarrollo y al
crecimiento del PIB de los países de destino. En Chile, por ejemplo, la fuerza de trabajo migrante aportó el
13,4% del crecimiento del PIB entre 2009 y 2017 (Canales, 2022). En el caso de Costa Rica, la contribución
total de la mano de obra migrante al crecimiento económico aumentó en el último decenio y pasó del 8,7%
entre 1999 y 2008 al 9,3% entre 2010 y 2019 (Oviedo Carballo, 2022).

122
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

El trabajo migrante también contribuye de manera significativa a los países y hogares de origen gracias al
envío de remesas, pues constituyen ingresos que permiten satisfacer las necesidades básicas. En el contexto
de la crisis social y sanitaria ocasionada por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), las
remesas se comportaron de manera resiliente. Los flujos de remesas enviados a América Latina y el Caribe
y registrados oficialmente alcanzaron los 127.600 millones de dólares en 2021, esto es, un 26% más que
en 2020 (Maldonado y Harris, 2022)6. México, que en 2021 acaparó el 40,4% de las remesas recibidas en
América Latina y el Caribe, sigue siendo el principal receptor de remesas de la región. Sin embargo, en este
país el porcentaje del PIB aportado por las remesas es mucho menor que en otros países de la región, y
en 2021 representó tan solo el 4% del PIB. En El Salvador, Honduras y Jamaica, las remesas suponen más
del 20% del PIB. En 2021, con la recepción de 33.487 millones de dólares, la subregión de Centroamérica
experimentó el mayor crecimiento anual de remesas de la región (29,4%) (Maldonado y Harris, 2022).
En cuanto a la subregión del Caribe, en 2021 se recibieron 18.159 millones de dólares en remesas, lo que
significó un crecimiento anual del 20,2% respecto del año anterior. Los países del Caribe que experimentaron
un mayor crecimiento anual en la recepción de remesas fueron la República Dominicana (26,6%) y Jamaica
(19,5%). Por su parte, en 2021 la subregión de América del Sur recibió 24.333 millones de dólares en remesas,
lo que significó un crecimiento del 23,8%. Se registraron tasas positivas en todos los países de la subregión,
incluidos los que tienen una escasa dependencia de las remesas, como Chile (que ese año registró una tasa
de crecimiento anual del 3,3%). En las tres subregiones, la tasa de crecimiento de las remesas recibidas fue
mayor que la tasa de crecimiento estimada del PIB per cápita: en la región caribeña fue un 94% superior; en
América del Sur, un 71%; y en Centroamérica, un 394% (Maldonado y Harris, 2022).

2. Vulnerabilidad y desigualdad
En América Latina y el Caribe persisten brechas importantes entre la población nativa y la población migrante
en lo que respecta al acceso al empleo formal y la protección social. El déficit de trabajos decentes es una
característica clave del empleo migrante en la región, y guarda relación con las dificultades de regularización
y la ausencia de instituciones que faciliten la inclusión en el mercado laboral. Según el estudio realizado por
Carrasco y Suárez (2019) sobre una selección de siete países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica, México, República Dominicana y Uruguay), en el que se tuvieron en cuenta variables como
el sexo, la edad y la educación, los trabajadores migrantes, ya sean hombres o mujeres, tienen menos
posibilidades de ejercer trabajos más cualificados. Si bien en algunos casos la tasa de ocupación entre la
población migrante puede ser mayor que entre la población nativa, en términos de calidad del empleo la
brecha es muy amplia (Carrasco y Suárez, 2019). Los altos niveles de informalidad y la falta de protección social
repercuten claramente en el acceso de las personas migrantes a los derechos y a unas mejores condiciones
de vida. La antigüedad de la residencia en el país de destino no va necesariamente acompañada de mejores
condiciones laborales.
La tasa de empleo informal entre la población inmigrante en el Perú aumentó 19 puntos porcentuales en
el período comprendido entre 2014 y 2019 y, en 2019, ocho de cada diez migrantes empleados trabajaban en
el sector informal (véase el gráfico IIII.8) (Vásquez Luque y Aguilar Lluncor, 2022). Asimismo, en Costa Rica,
en 2019 el 58,7% de los migrantes ocupados desempeñaban sus actividades en dicho sector (véase el
gráfico III.9). Las esferas de actividad que registran los valores más altos de migrantes en situación de empleo
informal son la construcción (78,7%), otras actividades de servicios (79,4%) y el trabajo doméstico remunerado
(74%) (Oviedo Carballo, 2022).

6 En los primeros meses de 2022, las remesas han aumentado un 14% y, según el Banco Mundial, se espera que el crecimiento anual se sitúe en torno al 9%
(CEPAL, 2022b).

123
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico III.8
Perú: evolución de la tasa de empleo de la población inmigrante según condición de formalidad, 2014-2019
(En porcentajes)
90

80 79
71
70
60 62 60
60
55
50
45
40 38 40
40
29
30
21
20

10
Informal
0 Formal
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: T. Vásquez Luque y D. Aguilar Lluncor, “Contribuciones de las migraciones recientes al desarrollo sostenible: el caso de Perú”, Sobre las contribuciones de la
migración al desarrollo sostenible: estudios en países seleccionados, Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/195), J. Martínez Pizarro y M. Cano Christiny (eds.),
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2022, sobre la base de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

Gráfico III.9
Costa Rica: empleo informal según condición de migración, 2010-2020
(En porcentajes)
70

59
60
54 55
50 51 51 52
49 48 50 49
50

45 46
40
41 44 43 44 42 42 43
39 38
30

20

10
Migrante
0 No migrante
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: L. A. Oviedo Carballo, “Contribuciones de la migración reciente al desarrollo sostenible: el caso de Costa Rica”, Sobre las contribuciones de la migración al
desarrollo sostenible: estudios en países seleccionados, Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/195), Santiago, Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), 2022, sobre la base de la Encuesta Continua de Empleo (ECE).

En los países de la región, el déficit de trabajo decente entre las personas migrantes aumentó durante la
pandemia a pesar de que su apoyo fue fundamental durante las medidas de confinamiento. En el marco de
la pandemia, las poblaciones migrantes más vulnerables pudieron encontrar un nicho de subsistencia en las
labores con mayor riesgo de contagio7, prestando apoyo a los centros de salud, las morgues y los servicios de

7 Los trabajadores migrantes, tanto hombres como mujeres, también estuvieron más expuestos al COVID-19 debido a las malas condiciones de habitabilidad y
hacinamiento soportadas, así como a la falta de acceso a agua potable o a elementos de prevención e higiene.

124
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

limpieza, así como en ámbitos relacionados con los servicios de entrega a domicilio y las labores domésticas
remuneradas. Si bien la mayoría de estos empleos no cuentan con estándares de trabajo decente, son una
alternativa para las personas migrantes sin regularizar que carecen de información o de redes que les permitan
optar a alternativas de trabajo con mayores garantías y protección social (CEPAL/OIT, 2021).
Además, la pandemia visibilizó la dependencia de la mano de obra migrante en ciertos sectores productivos.
Por ejemplo, en Costa Rica, las restricciones a la circulación perjudicaron al sector agrícola de manera notable,
lo que llevó a flexibilizar las condiciones de ingreso de los trabajadores migrantes al país para contribuir a las
labores de cosecha8.
Otro tema que cabe destacar es el subempleo por competencias de las personas migrantes. Este se
da cuando el alto nivel de estudios de las personas migrantes no se correlaciona con un empleo de alta
cualificación. Debido a las barreras para acceder al mercado laboral y convalidar los estudios, la proporción de
personas que no ejercen trabajos acordes a sus cualificaciones es mayor entre los migrantes que entre los
nativos (Carrasco y Suárez, 2019).
Esta desventaja para los migrantes puede verse como una ventaja a corto plazo para los países de
destino, porque los trabajadores migrantes ocupan puestos de trabajo que los nativos han dejado de lado. Si
bien en el corto plazo el déficit de mano de obra se suple con mano de obra migrante, en el largo plazo es
necesario aprovechar todo el potencial que tienen las personas migrantes para el desarrollo sostenible, con
miras a que no solo contribuyan como un elemento más de la fuerza de trabajo, sino que aporten una mayor
capacidad productiva. Para ello, es necesario facilitar la convalidación de los estudios y el reconocimiento de
las competencias, de modo que las personas migrantes puedan ejercer trabajos afines a su cualificación,
con instituciones que garanticen su participación en el mercado laboral. En el caso de Chile, si bien el 13%
del crecimiento económico registrado en el período 2009-2017 se debió a la fuerza de trabajo migrante, ese
aporte obedeció principalmente a un mayor volumen de la fuerza de trabajo, y no a una mayor productividad
(véase el gráfico III.10) (Canales, 2022).

Gráfico III.10
Chile: composición del crecimiento del PIB, según factor de crecimiento y origen migratorio
de la fuerza de trabajo, 2009-2017
(En porcentajes)

100
6 5 6
11
3 8
80 28
34

60

40 86 85
66
61
20
Efectos conjuntos
Productividad
0 Fuerza de trabajo
Migrantes nuevos Migrantes tradicionales Chilenos Total
de América Latina de América Latina

Fuente: A. Canales, “Estudio de las contribuciones de las migraciones recientes al desarrollo sostenible: el caso de Chile”, Sobre las contribuciones de la migración
al desarrollo sostenible: estudios en países seleccionados, Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/195), Santiago, Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), 2022, sobre la base de cuentas nacionales y datos del Banco Central de Chile y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional
(CASEN) 2009 y 2017.

8 Véase el Convenio Binacional para Regular la Contratación Temporal de Trabajadores Nicaragüenses en Costa Rica, cuyo protocolo entró en vigor el 6 de noviembre
de 2020 y fue renovado en septiembre de 2021.

125
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En resumen, hay indicios de que la migración puede desempeñar un papel positivo, tanto si las personas
migrantes se suman a la oferta de trabajo local como si envían remesas a sus países de origen. Al mismo
tiempo, es importante evitar que la mayor vulnerabilidad de los trabajadores migrantes dé lugar a abusos
que debiliten o segmenten el mercado de trabajo y favorezcan la desigualdad, así como permitir que estos
trabajadores desarrollen plenamente el potencial vinculado a sus calificaciones y habilidades. Los movimientos
demográficos muy intensos pueden aumentar dicha vulnerabilidad, por lo que es necesario implantar políticas
que reduzcan las asimetrías en materia de desarrollo, como las examinadas en el capítulo V.

E. El cambio climático tiene efectos distributivos y

agudiza las desigualdades en los países y entre ellos
Si bien, por definición, el cambio climático es un fenómeno mundial, tiene impactos distributivos muy desiguales
a diversos niveles. En efecto, refleja y refuerza una asimetría fundamental, tanto en el plano internacional
como en el nacional: los que más contribuyen a generarlo son los que menos sufren sus efectos o tienen más
posibilidades de minimizarlos. En la presente sección se examinan algunos de los impactos distributivos del
cambio climático, a saber: la mayor vulnerabilidad de las regiones menos desarrolladas, la mayor vulnerabilidad
de las personas más pobres y el aumento de la pobreza.

1. La asimetría fundamental: dimensiones externa e interna

A pesar de que la región de América Latina y el Caribe tan solo genera el 10% de las emisiones mundiales,
es mucho más vulnerable a sus efectos que los países y regiones que más contaminan. Los países en
desarrollo, entre los que se encuentran la mayor parte de los países latinoamericanos, se ubican en el cuadrante
superior izquierdo del panel B del gráfico III.11, que corresponde a los países con alta vulnerabilidad y escasa
preparación frente a los efectos del cambio climático. Sin embargo, como se observa en el panel A., que
refleja la participación en las emisiones totales, son emisores menos significativos de CO2 y, por lo tanto,
contribuyen en menor medida al cambio climático. Centroamérica y el Caribe son dos subregiones en las que
destaca la asimetría entre vulnerabilidad y participación en la generación de emisiones.

Gráfico III.11
Cambio climático: una asimetría fundamental
A. Participación en las emisiones mundiales de las diversas regiones, 2019
(En porcentajes, sobre un total de 60 GtCO 2eq)

Asia Sudoriental y países

en desarrollo del Pacífico Europa
(9,0) (8,6)

América del Norte

(11,8)

África
(8,6) Oriente
Eurasia Medio
(5,9) (5,4)

Transporte
Países marítimo
Asia Oriental América Latina desarrollados de internacional
y el Caribe Asia Meridional Asia y el Pacífico
(26,6) (8,2) Transporte aéreo
(10,0) (3,4)
internacional

126
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

B. Índice de vulnerabilidad y preparación de las diversas regiones, 2019

Asia Oriental y el Pacífico UE27 + Reino Unido Europa y Asia Central
0,7 0,7 0,7

0,6 0,6 0,6

0,5 0,5 0,5

0,4 0,4 0,4

0,3 0,3 0,3

0,2 0,4 0,6 0,8 0,2 0,4 0,6 0,8 0,2 0,4 0,6 0,8

América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África América del Norte
0,7 0,7 0,7
Índice de vulnerabilidad

0,6 0,6 0,6

0,5 0,5 0,5

0,4 0,4 0,4

0,3 0,3 0,3

0,2 0,4 0,6 0,8 0,2 0,4 0,6 0,8 0,2 0,4 0,6 0,8

Asia Meridional África Subsahariana

0,7 0,7

0,6 0,6

0,5 0,5

0,4 0,4

0,3 0,3

0,2 0,4 0,6 0,8 0,2 0,4 0,6 0,8

Índice de preparación

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. C. Minx y otros, ”A comprehensive and synthetic dataset for global, regional,
and national greenhouse gas emissions by sector 1970–2018 with an extension to 2019“, Earth System Science Data, vol. 13, Nº 11, noviembre de 2021, y
Universidad de Notre Dame, “ND-GAIN Country Index”, Notre Dame Global Adaptation Initiative [en línea] https://gain.nd.edu/our-work/country-index/.

Según las hipótesis más recientes elaboradas por la comunidad científica, para limitar el aumento de
la temperatura a 1,5 °C, de aquí a 2030 será necesario reducir las emisiones entre un 38% y un 63% con
respecto a las de 2019 (IPCC, 2022b). Esto significa un ritmo de decrecimiento anual de entre un 4% y un 9%
durante los próximos ocho años. Para mediados de siglo, las emisiones deberán reducirse entre un 75% y
un 98%, lo que implica que prácticamente toda la economía mundial deberá alcanzar la neutralidad carbónica
(IPCC, 2022b). Para poner esto en perspectiva, se estima que la reducción de emisiones9 provocada por la
pandemia de COVID-19 alcanzó el 6% en 2020, una cifra que debería mantenerse para seguir una trayectoria
acorde con la meta climática.
En los últimos tres años, la región de América Latina y el Caribe ha confirmado su determinación de reducir
las emisiones: 25 países ya han renovado sus compromisos nacionales para combatir el cambio climático (véase
el cuadro III.3). Los nuevos compromisos incondicionales para 2030 apuntan a una reducción de las emisiones

9 Únicamente se tienen en cuenta las emisiones de CO2 provenientes de la quema de combustibles fósiles y los procesos industriales.

127
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

con respecto a una hipótesis tendencial del 22%, frente al 13% anunciado en 2015 (Samaniego y otros, 2022a).
Por su parte, en lo que respecta a los compromisos condicionales, la reducción será del 28%, frente al 23%
anunciado inicialmente en las contribuciones determinadas a nivel nacional. Además, la Argentina, Barbados,
Belice, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Panamá, la República Dominicana y el Uruguay, países
a los que corresponden aproximadamente el 50% de las emisiones regionales, han anunciado compromisos
para transitar hacia economías neutras en carbono de aquí a 2050. Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y
México incluso han publicado sus estrategias a largo plazo para 2050, de conformidad con lo encomendado
en el Acuerdo de París.

Cuadro III.3
América Latina: contribuciones determinadas a nivel nacional

Primera contribución determinada a nivel nacional, 2015 Compromisos actualizados, 2020-2022

(8 países) (25 países)

Bahamas Antigua y Barbuda Costa Rica Panamá

Dominica Argentina Cuba Perú
Ecuador Barbados El Salvador Paraguay
Guyana Belice Granada República Dominicana
Haití Bolivia (Estado Guatemala Saint Kitts y Nevis
San Vicente y las Granadinas Plurinacional de) Honduras Santa Lucía
Trinidad y Tabago Brasil Jamaica Suriname
Uruguay Chile México Venezuela (República
Colombia Nicaragua Bolivariana de)

Fuente: Actualización de J. Samaniego y otros, “Panorama de las actualizaciones de las contribuciones determinadas a nivel nacional de cara a la COP 26”, Documentos
de Proyectos (LC/TS.2021/190), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2022.

A nivel nacional también se observa una asimetría que, combinada con la descrita anteriormente, da
lugar a una doble desigualdad. En general, las personas pobres son más vulnerables al impacto negativo del
cambio climático, mientras que su contribución a las emisiones de gases de efecto invernadero dentro del
país es menor que la de los grupos que perciben mayores ingresos, como se observa en el gráfico III.12, que
muestra las emisiones por deciles de ingreso. El 10% más rico es responsable del 30% de las emisiones
(incluida la deforestación). Esto obedece a patrones segmentados y muy diferenciados en lo que respecta al
consumo de combustibles fósiles.

Gráfico III.12
América Latina: emisiones de gases de efecto invernadero per cápita, por decil de ingreso
(En toneladas)

35
33,0

30

25
20,5
20

14,8
15
10,9
9,2
10 8,5
7,1 6,7
5,8 5,3
5 3,7 4,6 3,6 4,4
2,8 2,3 2,9 No incluye deforestación
1,0 1,6 1,7
0 Incluye deforestación
Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPALSTAT [base de datos en línea] https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/
index.html?lang=es; J. C. Minx y otros, ”A comprehensive and synthetic dataset for global, regional, and national greenhouse gas emissions by sector 1970–2018
with an extension to 2019“, Earth System Science Data, vol. 13, Nº 11, noviembre de 2021, y Universidad de Notre Dame, “ND-GAIN Country Index”, Notre
Dame Global Adaptation Initiative [en línea] https://gain.nd.edu/our-work/country-index/.

128
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Es importante destacar que, a diferencia de la relación entre el PIB per cápita y las emisiones per cápita,
en la cual un mayor ingreso per cápita está asociado a mayores emisiones por habitante, es posible alcanzar
un alto nivel de desarrollo humano manteniendo un consumo de energía acorde con las metas climáticas.
El gráfico III.13 muestra la existencia de muchos países con bajos niveles de emisiones y niveles de
desarrollo humano altos o muy altos. No es posible explorar un punto tan importante en esta sección como la
relación entre el PIB y el desarrollo humano. Sin embargo, el gráfico sugiere la posibilidad de traducir mejor el
PIB existente en bienestar de la población. Esto redefine los objetivos de las políticas, que deberían centrarse
menos en el crecimiento, sobre todo en los países que tienen ingresos per cápita más altos. La búsqueda
de la sostenibilidad en los tres planos (económico, social y ambiental) no solo debe aspirar a desligar las
emisiones del crecimiento del PIB, sino también a redefinir la relación entre el PIB y el bienestar, lo que tiene
implicaciones muy importantes en términos de igualdad y provisión de bienes públicos.

Gráfico III.13
Mundo: índice de desarrollo humano y consumo total de energía per cápita, 2019
A. Desarrollo humano bajo B. Desarrollo humano medio C. Desarrollo humano alto D. Desarrollo humano muy alto

16 16 16 16
Consumo total de energía per cápita

14 14 14 14

12 12 12 12

10 10 10 10

8 8 8 8

6 6 6 6

4 4 4 4

2 2 2 2

0 0 0 0
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,63 0,66 0,69 0,72 0,75 0,75 0,80 0,85 0,90 0,90 0,92 0,94
Índice de desarrollo humano

Asia Oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe América del Norte África Subsahariana Europa y Asia Central
Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Agencia Internacional de Energía (AIE) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

2. Cambio climático y pobreza

Un aspecto particularmente importante de los efectos regresivos del cambio climático es el aumento de los
niveles de pobreza en América Latina y el Caribe. El cambio climático repercute en dichos niveles por múltiples
vías, tanto directas como indirectas. El punto de partida es el efecto negativo del cambio de la temperatura
terrestre en el crecimiento económico de la región. Las estimaciones indican que un aumento de 1 °C en la
temperatura media anual disminuye la tasa de crecimiento del PIB per cápita en torno a 1 punto porcentual.
Así, por ejemplo, si entre 1970 y 2020 el PIB per cápita de los países de la región creció una media de un 1,5%
al año, con un clima 1 °C más cálido la tasa de crecimiento histórica anual se reduciría en más de dos tercios
(Samaniego y otros, 2022a). A partir de las estimaciones sobre la disminución del crecimiento y los efectos
de dicha reducción en la pobreza (Gasparini, Cicowiez y Sosa Escudero, 2013; Bourguignon, 2003; Samaniego,
Sánchez y Alatorre, 2022), es posible proyectar los niveles de pobreza para 2030 con arreglo a una hipótesis
de crecimiento tendencial del PIB per cápita (1,7%) y compararlos con la pobreza resultante en las hipótesis
sobre la reducción del PIB per cápita a raíz del cambio climático.

129
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico III.14
América Latina: pobreza derivada del impacto crónico del cambio climático sobre el PIB per cápita, 2030
(Diferencia con respecto al escenario sin cambio climático, en millones de personas)

18
16,7
16

14

12
9,6
10

4 3,2
1,8 2,0
2 Pobreza
1,1
0 Pobreza extrema
Burke, Hsiang y Miguel CEPAL Kahn y otros

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Burke, S. M. Hsiang y E. Miguel, “Global non-linear effect of temperature on
economic production”, Nature, vol. 527, Nº 7577, noviembre de 2015; CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2021 (LC/PUB.2021/17-P), Santiago, 2022,
y M. Kahn, E. y otros, “Long-term macroeconomic effects of climate change: a cross-country analysis”, NBER Working Papers, Nº 26167, National Bureau of
Economic Research, agosto de 2019.

Las estimaciones proporcionadas por diversos estudios sobre 2021 indican un aumento de entre 2 y
16,7 millones el número de personas en situación de pobreza a causa del cambio climático, y de entre 1,1 y
9,6 millones en la cantidad de personas que viven en situación de pobreza extrema (véase el gráfico III.14).
Si se destinara una línea de pobreza monetaria a este grupo10, el costo del aumento de la pobreza estaría en
un rango de entre 3.000 millones y 28.000 millones de dólares.

F. Gasto social: impulso reciente y desafíos

ligados a su continuidad
En la sección B del presente capítulo, se observó que los mercados de trabajo duales o fuertemente segmentados
ponen en peligro el acceso a la seguridad social de los trabajadores informales, que representan una parte
importante de la fuerza de trabajo11. Este es un factor importante para explicar la elevada desigualdad de la
región, pero no el único. América Latina y el Caribe se caracteriza por la debilidad institucional en materia de
promoción y protección del trabajo decente, junto con una insuficiencia en las políticas distributivas, y sistemas
de protección social segmentados y restringidos en cobertura y suficiencia.
En América Latina y el Caribe, el Estado de bienestar —y las políticas sociales asociadas a él— han sido
inexistentes o se han visto truncados. Amplios sectores de la población han quedado excluidos del acceso
a la educación, la salud, la seguridad y a la justicia. La ausencia de un Estado de bienestar, o su existencia
en forma truncada, refleja una economía política construida en torno a la concentración del poder político y
económico en una reducida élite, cuyos beneficios frecuentemente provienen de las rentas obtenidas de los

10 Aproximadamente 140 dólares al mes.

11 Como señalan Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea (2021, pág. 295): Siguiendo un planteamiento bismarckiano, durante la mayor parte del siglo XX las políticas
sociales beneficiaron principalmente a los trabajadores formales y a sus familias, en un contexto caracterizado por la elevada informalidad del mercado laboral. El
fracaso del régimen de políticas sociales de América Latina condujo a una fuerte segmentación: los distintos grupos ocupacionales recibían beneficios diferentes,
al tiempo que fue surgiendo una marcada brecha entre los trabajadores formales e informales (…). Lamentablemente, numerosos ciudadanos quedaron excluidos
de las ayudas sociales, sobre todo en los países más pobres.

130
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

recursos naturales, la mano de obra barata o el acceso privilegiado al poder político. Es la manifestación en las
instituciones del Estado de la cultura del privilegio, cuyos efectos se observan en los niveles y la distribución
del gasto social, así como en su sostenibilidad a lo largo del tiempo.
En 2020, la pandemia de COVID-19 tuvo notables impactos económicos y sociales en los países de
América Latina y el Caribe. Para hacer frente a esos efectos nocivos, los países aplicaron acciones directas de
atención y contención en materia sanitaria, así como medidas de protección social para afrontar el impacto social
y económico causado por los confinamientos, como las transferencias monetarias y en especie, los subsidios
y la suspensión de cobros por servicios, entre otras. Llevar adelante estas acciones mostró la capacidad de
reacción de los países, pero reveló también sus restricciones institucionales para actuar de manera preventiva
e integral, tanto en materia de protección social como en los diversos sectores. En esta sección se analiza
el aumento significativo que registró el gasto público social en este período, indicador central para medir la
magnitud de la reacción desde la política pública ante la crisis generada por la pandemia12.

1. Evolución del gasto social e importancia de las transferencias

durante la pandemia de COVID-19
Con relación a las tendencias del gasto público social de los gobiernos centrales de la región, se observa que
durante las dos primeras décadas del milenio hubo una tendencia de crecimiento relativamente estable en
relación con el PIB, como se aprecia en el gráfico III.15.

Gráfico III.15
América Latina (17 países): gasto social de los gobiernos centrales, 2000-2020a
(En porcentajes del PIB y del gasto público total)
15 100
13,6
90

12 11,2 11,1 11,3 80

10,5 10,3 10,4 10,7 10,7 11,0 11,0
10,1
70
9,4
8,8 8,8 8,7 8,6 8,7 8,9 9,0 55,4
9 8,4 60
49,8 49,3 51,3 51,4 50,7 51,3 51,6 51,0 51,8 52,0 52,6 52,6 52,6
48,8
45,7 46,6 47,5 46,6 47,3 47,3 50

6 40

30 Gasto público social

como porcentaje del PIB
3 20 (eje izquierdo)
10 Gasto público social
como porcentaje del gasto
0 0 público total (eje derecho)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países.
a Los promedios corresponden a la media aritmética de los valores de 17 países de América Latina, a saber: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile,

Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. La cobertura del
Estado Plurinacional de Bolivia corresponde a la administración central y la del Perú, al Gobierno general. Los últimos datos disponibles de Panamá datan de 2017.

Tal como figura en el gráfico III.15, en América Latina se produjo un aumento significativo del gasto público
en dos puntos temporales marcados por sendas crisis: tras la crisis financiera mundial de 2008 (en la cual el gasto
para el año siguiente aumentó 0,9 puntos) y con el inicio de la pandemia de COVID-19 (cuando el gasto social para
2020 aumentó 2,3 puntos del PIB con respecto a 2019). El nivel del gasto social de 2020, que ascendió al 13,6%,
12 Los datos utilizados para analizar el gasto social en América Latina y el Caribe corresponden a la información oficial sobre gasto público facilitada por cada uno
de los países de la región, que es recopilada anualmente por la CEPAL y puede consultarse en la base de datos CEPALSTAT y en la Base de Datos de Inversión
Social en América Latina y el Caribe de la CEPAL. Para una información más detallada sobre la cobertura y la metodología de medición relativas a los resultados
aquí expuestos, se recomienda ver el capítulo III del Panorama Social de América Latina, 2021 (CEPAL, 2022a).

131
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

constituye un máximo histórico y responde tanto al alza del monto total del gasto social como a las variaciones
negativas de las tasas anuales de crecimiento del PIB que registraron los países de la región durante ese período.
El gasto social también ha ido aumentando a lo largo del tiempo como proporción del gasto público total de
los gobiernos centrales. Durante la pandemia de COVID-19, el porcentaje correspondiente al gasto social pasó
de representar el 52,6% en 2019 al 55,4% del gasto público total en 2020 —y se consolidó así como su principal
componente. En la misma línea, el 75% del incremento total del gasto público correspondió al gasto social, lo que,
una vez más, refleja su priorización a la hora de asignar los recursos públicos en los últimos años (CEPAL, 2021b).
En cuanto al Caribe, fue posible realizar los cálculos relativos al período comprendido entre 2008 y 2020
para las Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tabago, y se observó una tendencia similar a la de los
países latinoamericanos. Se registró un alza significativa en el promedio del gasto social para 2009, si bien este
luego disminuyó hasta 2011. Más tarde, los niveles se fueron recuperando hasta 2017, tras lo cual se produjo
una ligera caída en los dos años siguientes. Estos resultados figuran en el gráfico III.16. El gasto social pasó del
11,2% del PIB en 2019 al 13,3% del PIB en 2020, un aumento similar al promedio de los países de América Latina.

Gráfico III.16
Caribe anglófono (5 países): gasto social de los gobiernos centrales, 2008-2020a
(En porcentajes del PIB y del gasto público total)

15 100
13,3
90
11,5 11,6 11,6 11,4 11,2
12 80
11,2
10,7 10,2 10,5 10,7 10,7
70
9,4
9 60

42,9 43,9 50
40,5 41,0 40,4 41,3 41,1 41,1 42,3
38,6 38,8 39,6
6 37,1 40

30
Gasto público social
3 20 como porcentaje del PIB
10 Gasto público social
como porcentaje del gasto
0 0 público total (eje derecho)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países.
a Los promedios corresponden a la media aritmética de los valores de cinco países del Caribe: Bahamas, Barbados, Guayana, Jamaica y Trinidad y Tabago.

A diferencia de los países de América Latina, en el Caribe la proporción del gasto público total correspondiente
al gasto social solo registró un incremento de un punto porcentual entre 2019 y 2020. De hecho, la diferencia
entre esa proporción en el Caribe y en América Latina es de 11 puntos porcentuales. En algunos países, esto
obedece al elevado peso del pago de intereses y no necesariamente a las iniciativas relacionadas con la política
fiscal. Esta situación resulta especialmente evidente en el caso de Jamaica.
Al analizar la distribución del gasto de los gobiernos centrales por funciones sociales, se observa que,
en promedio, la estructura en 2020 fue similar a la de años anteriores13. En América Latina, además de que
las funciones sociales siguieron registrando el mayor nivel de gasto, la protección social y la salud alcanzaron
máximos históricos, tanto en términos de cuantía en dólares como de porcentajes del PIB, con promedios
equivalentes al 5,9% y al 2,7% del PIB, respectivamente. El incremento del gasto social medio con respecto
a 2020 alcanzó los 1,7 puntos porcentuales del PIB para el gasto en protección social, mientras que la función
de gasto en salud incrementó, en promedio, 0,4 puntos porcentuales del PIB. Estas variaciones reflejan la
priorización de los recursos por parte de los Gobiernos para responder a la crisis causada por la pandemia de
COVID-19, atendiendo principalmente los impactos sanitarios y socioeconómicos en los hogares.
13 Se consideran seis funciones sociales: protección social, salud, educación, vivienda y servicios básicos, recreación, cultura y religión, protección del medio ambiente.
Para ello se utiliza la Clasificación de las Funciones de Gobierno (CFG), en base al Manual de estadísticas de finanzas públicas (FMI, 2001 y 2014).

132
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

En cuanto al incremento del gasto en protección social, se incluyen los recursos destinados a financiar las
políticas conexas abarcan los desembolsos ligados a la prestación de servicios y las transferencias a personas
y familias por enfermedad e incapacidad, edad avanzada, viudedad, familia e hijos, desempleo, vivienda y
exclusión social, tanto del sector de la protección social contributiva como de la no contributiva. En líneas
generales, esta función abarca las políticas y programas que tienen por objeto cubrir los riesgos de pérdida
de ingresos o el incremento de los gastos que pueden afectar a una parte de la población, o a toda, —y que
guardan relación con las enfermedades, la edad avanzada, los cuidados, los desastres, las crisis económicas y
sociales y el desempleo— y también aquellos orientados a facilitar la inclusión y proteger a la población frente
a las consecuencias de la pobreza y la desigualdad. Los países de América Latina y el Caribe que destinaron
más recursos a esta función —en términos de porcentaje del PIB— son el Brasil y la Argentina (con el 17,5%
y el 14,3%, respectivamente), seguidos de Chile (8,2%) y el Uruguay (7,7%). En contrapartida, Honduras y
Nicaragua son los que destinaron menos recursos, con menos del 1% de sus correspondientes PIB.
Por otro lado, el gasto en salud comprende las erogaciones en concepto de servicios prestados a particulares
y colectivos en los distintos niveles de atención, en el marco de programas tanto de tipo preventivo como
curativo. Para hacer frente a la crisis sanitaria derivada del COVID-19, el gasto en salud se incrementó de
forma significativa, sobre todo debido a la mayor demanda de servicios. En concreto, en cuanto a la cobertura
de los gobiernos centrales en 2020, Chile destinó el 6% del PIB a financiar los gastos en salud, seguido de
Barbados y Guyana (ambos con el 4,3% del PIB), Jamaica (4,2%) y Nicaragua (4,1%). La Argentina (7%)14,
el Brasil (6,3%) y Cuba (10,7%)15, con una cobertura institucional más amplia, superaron la meta del 6% del
PIB propuesta por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), seguidos de Costa Rica (5,7%). Los países
que más aumentaron en 2020 su gasto social en salud como porcentaje del PIB fueron Barbados (1,43 puntos),
Guyana (1,17 puntos), Bahamas (1,06 puntos), Perú (0,99 puntos) y Chile (0,87 puntos).

2. Las transferencias de emergencia:

el desafío de la sostenibilidad
Un componente importante del gasto de los gobiernos centrales durante la pandemia ha sido el gasto en
protección social no contributiva en respuesta a esta y a sus repercusiones económicas y sociales. A lo
largo de 2021, los países de la región siguieron invirtiendo recursos en medidas de protección social no
contributivas para dar respuesta a la crisis social generada por la pandemia de COVID-19, aunque en menor
medida que en 2020. En concreto, se estima que los compromisos de gasto totales anunciados por los países
de América Latina entre enero y diciembre de 2021 ascienden a 45.271 millones de dólares (aproximadamente
el 34% del total ejecutado desde el inicio de la pandemia).
De mantenerse la tendencia a la baja en los gastos destinados a las medidas de protección social no
contributivas, se espera que en 2022 la región ejecute en torno a la mitad de los recursos invertidos en 2021.
Si bien el promedio de estos recursos como porcentaje del PIB de cada país superaría el de los programas
de transferencias condicionadas y pensiones sociales en 2019, dicha contracción supondría una reducción
importante de la capacidad de protección social para los hogares que se han visto más afectados por la crisis,
en un contexto marcado por la continuidad e imprevisibilidad de la pandemia.
En línea con lo anterior, las transferencias de ingresos de emergencia también fueron una medida clave
para contener el aumento de la pobreza y la desigualdad a causa de la pandemia de COVID-19. Los hogares
experimentaron un deterioro de su condición socioeconómica a raíz de la drástica disminución de los ingresos
laborales y provenientes de las actividades productivas, que quedó parcialmente amortiguada por los programas
de transferencias de ingresos desplegados en 2020 por algunos países de la región. A ese respecto, la CEPAL
estimó que, de no haberse adoptado ese tipo de medidas, en 2020 la pobreza extrema y la pobreza habrían
aumentado 1,8 y 2,9 puntos porcentuales16, respectivamente, con respecto a los niveles observados en 2019
(CEPAL, 2021b, pág. 72).

14 Información correspondiente a 2017.

15 Información correspondiente a 2019.
16 Los valores corresponden a los siguientes países: Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, Ecuador, Perú, Paraguay y República Dominicana.

133
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Las estimaciones para esos países pudieron realizarse porque las respectivas encuestas de hogares
incluían preguntas acerca de los ingresos recibidos a través de programas de transferencias. A pesar de esas
ayudas, el aumento de la pobreza significó un retroceso importante para la región y, por primera vez en diez
años, la cantidad de personas viviendo en situación de pobreza superó los 200 millones.
El gasto promedio en transferencias de emergencia fue heterogéneo en los distintos países y subregiones
de América Latina y el Caribe. En promedio, a diciembre de 2021, la región había desembolsado 87,2 dólares
corrientes por habitante. Ese monto es mayor si solo se tiene en cuenta América Latina, donde asciende a
108,6 dólares de media, e incluso alcanza los 141,9 dólares por habitante de media en América del Sur. Por
otro lado, las subregiones que presentan un menor gasto en transferencias de emergencia son Centroamérica,
México y la República Dominicana, con 66,9 dólares, y el Caribe, con un promedio de 55,2 dólares corrientes
durante el mismo año. En el gráfico III.17 se ilustran esos resultados.

Gráfico III.17
América Latina y el Caribe (30 países): gasto medio estimado por habitante en transferencias de emergencia
monetarias y en especie, enero a diciembre de 2021a
(En dólares corrientes)

160
141,9
140

120
108,6
100
87,2
80
66,9
55,2
60

40

20

0
América Latina América Latina América del Sur Centroamérica, El Caribe
y el Caribe México y
Rep. Dominicana

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPAL, Observatorio COVID-19 en América Latina y el Caribe [en línea] https://
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socialcovid19/listamedidas.php; datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Central de Venezuela, e información oficial de los países.
a Se tienen en cuenta las medidas anunciadas entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de octubre de 2021. Los 30 países de América Latina y el Caribe sobre los que se
dispone de información acerca de las transferencias de emergencia contra el COVID-19 realizadas en 2021 se dividen en dos grupos: 18 países de América Latina y
12 países del Caribe (Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Suriname y
Trinidad y Tabago). A su vez, los países de América Latina se dividen en dos subgrupos: diez países de América del Sur (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de),
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de)) y ocho de Centroamérica (Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Panamá), México y la República Dominicana.

Al analizar la variación en las fuentes de ingresos de los hogares de menos recursos, se observa que, en
todos los países de la región, a excepción del Brasil, las transferencias públicas y privadas realizadas en 2020
no fueron suficientes para evitar una caída de los ingresos de los hogares con respecto al año anterior
(CEPAL, 2022a, pág. 72).
El empleo es otro ámbito que se ha visto especialmente afectado desde el inicio de la pandemia. Ante
esta situación, los países han puesto en marcha una serie de políticas laborales dirigidas a luchar contra la
desocupación y la salida de la fuerza de trabajo, así como a articular las respuestas a problemáticas más
amplias, como la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo, entre otras. En particular, en 2020 el
promedio del gasto público en políticas laborales alcanzó el 0,9% del PIB, esto es, tres veces el valor anterior a
la pandemia (CEPAL, 2022c)17. Por lo general, en 2020 todos los países incrementaron el gasto relacionado con

17 Este promedio corresponde a 15 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay,
Perú, República Dominicana y Uruguay.

134
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

las políticas laborales, y los aumentos más notables se observaron en el Paraguay y la República Dominicana.
El mayor gasto se concentró en programas dirigidos a proteger los ingresos ante situaciones de desempleo
(del 0,09% al 0,55% del PIB), que en siete países representaron más del 60% del gasto en políticas laborales.
Por último, el gasto en incentivos laborales creció del 0,01% al 0,13% del PIB, y cuatro países destinaron más
del 40% a políticas laborales. Pese a los esfuerzos desplegados a nivel regional para incrementar el gasto en
políticas laborales, América Latina y el Caribe se mantiene en niveles muy inferiores a los de otras regiones del
mundo, como la Unión Europea, que destina un 1,6% del PIB a esta esfera, en comparación con el 0,9% local.
Lo indicado resume la capacidad de respuesta en materia de recursos económicos con que la institucionalidad
de la política social ha enfrentado la crisis durante la pandemia, mostrando un aumento significativo del gasto
público social por parte de los gobiernos centrales. Sin embargo, persiste el desafío de sostenibilidad financiera
para ampliar la cobertura y calidad de estas políticas en el tiempo, con miras a universalizar el acceso a la
protección social y construir verdaderos Estados de bienestar.

Comentarios finales
En el capítulo II se examinó la importancia de la estructura productiva para el crecimiento económico y la
resiliencia de los países ante distintos tipos de perturbaciones. En el presente capítulo se han abordado los
impactos distributivos de esas estructuras, que se ven amplificados o mitigados por las políticas redistributivas y
sociales aplicadas por los países, ya sea en forma de un sistema fiscal progresivo, de transferencias monetarias
o de la provisión de bienes y servicios a los sectores más vulnerables.
Por un lado, se ha demostrado que las estructuras productivas más complejas (más diversificadas y con
mayor intensidad tecnológica) van asociadas a tasas de empleo más altas. Esto se explica porque el mayor
crecimiento económico impulsa la demanda de trabajo y favorece el poder de negociación de los trabajadores.
El empleo decente tiene como motor el cambio estructural y, a través de ese mecanismo, se deberá absorber
la informalidad y el subempleo en América Latina y el Caribe. Los niveles de informalidad extremadamente
altos que se observan en la región son la contracara de un patrón de especialización que todavía depende
mucho de los recursos naturales y la mano de obra barata. Las desigualdades asociadas a dicho patrón se
ven agravadas por otras interrelacionadas que obedecen al género, la raza, la etnia o la región geográfica.
A fin de potenciar los beneficios del crecimiento, es necesario contar con políticas sociales y construir un
Estado de bienestar. Existe una relación de apoyo mutuo entre ambas políticas. Las estructuras productivas
y de empleo heterogéneas y muy fragmentadas, en las que la informalidad desempeña un papel importante,
también generan sistemas de protección social fragmentados y parciales. Si bien durante la pandemia los países
intentaron amortiguar los efectos de la crisis en la pobreza y el desempleo aplicando políticas sociales que
comprendían un mayor esfuerzo fiscal, no es seguro que esas políticas vayan a mantenerse. La pandemia dejó
lecciones importantes sobre el papel de las políticas sociales a la hora de aumentar la resiliencia y la capacidad
de recuperación de la economía frente a las perturbaciones adversas. Ese potencial debe consolidarse a través
del fortalecimiento institucional del Estado, una mayor transparencia y una mayor coordinación con el sector
privado. La transición hacia sistemas universales de acceso a ciertos bienes y servicios que son centrales
para el bienestar y el aumento de la productividad (como, por ejemplo, la salud y la educación) constituye un
desafío que aún no se ha incorporado plenamente en las políticas públicas. Se trata del complemento necesario
para los temas de productividad y competitividad internacional en las políticas de desarrollo sostenible, tal y
como se analiza en el capítulo V.

135
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

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138
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Anexo III.A1

Recuadro III.A1.1
Empleo, productividad y heterogeneidad estructural: una mirada desde la transformación productiva
La relación entre el cambio estructural y el empleo puede describirse de forma sencilla en tres paneles: el panel A
muestra la relación entre el patrón de especialización y el crecimiento; el panel B, la relación entre el crecimiento y
la heterogeneidad estructural (presencia del empleo de subsistencia e informalidad en el mercado de trabajo); y el
panel C la curva de salarios, que vincula la tasa de empleo con el nivel de los salarios.
Inicialmente, la tasa de crecimiento con equilibrio externo de la periferia ( ) se da en el punto A, donde se verifica
la igualdad , siendo ε1 la elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones; π, la elasticidad ingreso
de la demanda de importaciones; , la tasa exógena de crecimiento del centro. La relación entre las elasticidades
depende del patrón de especialización, como ya se ha observado en el capítulo II.
Un círculo virtuoso de expansión del empleo puede adoptar la siguiente forma: i) la periferia eleva su gasto
en investigación y desarrollo (I+D) y promueve un proceso de diversificación de las exportaciones hacia sectores
más dinámicos, de modo que se mueve del punto A al punto B en el panel de la derecha de la gráfico 1; ii) la mayor
demanda de mano de obra permite aumentar la participación del empleo formal en la economía, representado
por E = empleo formal/total de trabajadores. La figura asume que el patrón de especialización no consigue absorber a
todos los trabajadores en el sector formal, lo que solo se logra cuando E = 1. La línea horizontal entre A y B representa
la magnitud de la “heterogeneidad estructural” en América Latina.
En el panel inferior de la derecha del gráfico 1 se observa la curva de salarios (W ). Los salarios responden
positivamente a la tasa de empleo en el sector formal. Por un lado, estos empleos gozan de mayores derechos y
mayor productividad. Por otro lado, una mayor tasa de empleo fortalece la capacidad negociadora del trabajador.
Finalmente, los empleos de más productividad demandan trabajadores con mayor educación formal y mayor capacidad
de organizarse y presionar por salarios más altos. Como resultado, el movimiento de EE1 a EE2 conlleva un aumento
del salario real de la economía de w1 a w2 a lo largo de la curva de salarios W. Véase un examen de los factores que
explican la curva de salarios en Blanchflower y Oswald (1995).
Un último punto que cabe destacar es la retroalimentación entre los salarios y la productividad. La ecuación
de Sylos Labini (1993) (véase la nota del gráfico 2) sugiere que los salarios reales más elevados pueden acelerar el
progreso técnico inducido para reducir el costo laboral o promover cambios organizacionales con ese fin. Además, al
aumentar la demanda de consumo, el incremento de los salarios puede estimular la demanda agregada y, con ella,
la rentabilidad esperada, lo que favorece la inversión (Fontanari y Palumbo, 2022; Storm y Naastepad, 2012). El panel
inferior muestra el efecto de un aumento de los salarios reales a partir de un cambio institucional que beneficia el
poder de negociación de los trabajadores.
En el gráfico 2, la curva de salarios se desplaza hacia arriba, de W a W’, de forma que habrá un mayor nivel de salarios
para cada tasa de empleo (el nuevo nivel de salarios es W’). Esto incentiva la innovación, lo que podría compensar
parcialmente el efecto negativo del aumento de los salarios en la competitividad. Se supone en el gráfico que el
efecto inductor de los salarios sobre el progreso técnico es lo suficientemente fuerte para lograr un aumento de la
competitividad internacional. Hay un desplazamiento de la curva EE hacia arriba, de EE2 a EE’ y del punto B al punto B’,
con incrementos en el empleo hasta E’ y una reducción del empleo informal, que pasa a ser ahora el segmento B’C’
en lugar de BC. En este último ejemplo, la causalidad proviene de la mejora distributiva hacia el progreso técnico y
el cambio estructural. Es importante destacar que este efecto no es automático y tiene límites; en particular, debe ir
acompañado de políticas en ciencia, tecnología y educación que hagan viable la respuesta innovadora al mayor costo
salarial. De lo contrario, predominará el efecto del costo salarial sobre el efecto positivo de la innovación.

139
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico 1
Estructura productiva hacia el empleo y la distribución
A. Crecimiento con restricción externa B. Empleo y heterogeneidad
EE2 E= 1
EE1

B B C

A A

E1 E2 E
C. Curva de salarios
w

w2 W

w1

E
Fuente: Porcile, G. y Alatorre, J.E. (2022) “New Directions in Latin American Structuralism”, paper presented to the Conference of the Forum for Macroeconomics and
Macroeconomic Policy, Berlin, October 2022..
Nota: EE1: ; EE2: y: tasas de crecimiento económico; σ : participación de los salarios en el PIB de la periferia; C: centro; P: periferia.
A: crecimiento sin cambio estructural; B: crecimiento con cambio estructural en la periferia. La distancia BC es la dimensión del subempleo en la periferia.

Gráfico 2
Efectos positivos de las políticas distributivas en las capacidades: ecuación de Sylos Labini
A. Crecimiento con restricción externa B. Empleo y heterogeneidad
EE’ E= 1
EE2

y’ B’ B’ C’
B C
B

E2 E’ E
C. Curva de salarios w
W’

w2
w1

E
Fuente: G. Porcile y J. E. Alatorre, “New Directions in Latin American Structuralism”, documento presentado en la XXVI Conferencia para el Foro de Macroeconomía y
Políticas Macroeconómicas (FMM), Berlín, octubre de 2022.
Nota: El movimiento de EE2 hacia EE’ y B’ representa el impacto en la competitividad del progreso técnico inducido por un cambio institucional que favorece
el poder de negociación de los trabajadores (de W a W ’). Este movimiento responde al aumento del salario real de w2 a w’, que causa un incremento de
la productividad Δπ, como propone la ecuación de Sylos Labini: Δπ = α + α ΔYt + bΔ(W/p)t + cΔ(W/Pm)t-n, donde W/P es el costo real del trabajo y
W/Pm es el costo del trabajo en relación con el costo de la maquinaria (Pm) con un retraso temporal t-n.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de G. Porcile y J. E. Alatorre, “New Directions in Latin American Structuralism”,
documento presentado en la XXVI Conferencia para el Foro de Macroeconomía y Políticas Macroeconómicas (FMM), Berlín, octubre de 2022; D. G. Blanchflower
y A. J. Oswald, “An introduction to the wage curve”, Journal of Economic Perspectives, vol. 9, Nº 3, 1995; P. Sylos Labini, Progresso tecnico e sviluppo ciclico,
Bari, Laterza, 1993; C. Fontanari y A. Palumbo, “Permanent scars: the effects of wages on productivity”, Working Paper, Nº 187, Institute for New Economic
Thinking (INET), julio de 2022 y S. Storm y C. W. M. Naastepad, Macroeconomics beyond the NAIRU, Cambridge, Harvard University Press, 2012.
140
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

CAPÍTULO

IV
La dimensión sectorial: los motores
del desarrollo sostenible

Introducción
A. Transición energética para enfrentar la crisis ambiental y geopolítica
B. Oportunidades en el creciente mercado de la electromovilidad
C. Economía circular: una estrategia transectorial
D. Bioeconomía: agricultura sostenible, recursos genéticos
y bioindustrialización
E. Industria manufacturera de la salud: avances hacia
la autosuficiencia sanitaria
F. Transformación digital
G. La economía del cuidado: generación de empleos con igualdad
H. Turismo sostenible para la creación de empleos
I. Aprovechar el potencial de las mipymes
y de la economía social y solidaria
J. Conclusiones: hacia políticas industriales con acciones sectoriales
y transversales
Bibliografía

141
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Introducción
Desde 2016, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) propone a los países de la
región una estrategia de gran impulso inversor para avanzar hacia un cambio estructural que haga posible un
desarrollo sostenible e inclusivo. En esa estrategia, que progresivamente se ha ido precisando, la dimensión
sectorial es crucial, pues es en ella donde se definen las estrategias empresariales, los modelos de negocios
y los procesos de formación de capital y creación de empleos (CEPAL, 2016, 2018, 2020a y 2021h). Las
propuestas que se formulan en este capítulo buscan avanzar en esa dimensión1. Así, las energías renovables
y limpias, la electromovilidad, la economía circular, la bioeconomía, la industria manufacturera de la salud y la
economía digital están en el centro de los procesos de innovación más avanzados a nivel mundial, mientras
que la economía del cuidado, el turismo, la economía de las microempresas y pequeñas y medianas empresas
(mipymes) y la economía social y solidaria, que operan con tecnologías más maduras, muestran importantes
resultados en la generación de empleos con los consiguientes efectos positivos en materia de ingresos e
inclusión de los sectores sociales desfavorecidos. En este capítulo, se analizan las tendencias productivas y
tecnológicas, y se proponen líneas de política para dinamizar la productividad y la inversión, y aumentar los
efectos positivos en materia de inclusión social y sostenibilidad en el camino hacia la consecución de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

A. Transición energética para enfrentar

la crisis ambiental y geopolítica
1. La creciente competitividad de las energías renovables
y limpias
Entre 1970 y 2020, la oferta primaria de energía en América Latina y el Caribe creció 2,4 veces, de 2.280 millones
a 5.140 millones de barriles equivalentes de petróleo, mientras que la porción correspondiente a la energía
renovable creció aún más rápido al pasar del 25% del total en 1971 al 33,6% del total en 2020, cifra en la
que se debe considerar el decrecimiento de la actividad económica y de la oferta energética regional a raíz
de la pandemia2.
En 2020, el 66% de la oferta primaria energética regional era de origen fósil3, lo que la hace vulnerable
a las turbulencias mundiales en el precio de los combustibles y tiene efectos negativos en las emisiones de
gases de efecto invernadero y contaminantes. Por su parte, el 61% de la generación regional de electricidad
se basó en fuentes renovables de energía: hidroelectricidad (75%) y solar, eólica, de biomasa y geotérmica
(25%), con una gran heterogeneidad entre los países4.
Varias economías del Caribe han avanzado en la adopción de energías renovables y han aumentado en
un 98% su capacidad instalada entre 2014 y 2021. En cuanto a la participación de cada fuente energética en
el total de la capacidad renovable en 2021, la solar alcanzó un 34%, la bioenergía un 26% y la hidroeléctrica

1 Las actividades o sectores seleccionados no constituyen un conjunto taxativo y evolucionan en el tiempo. A los siete sectores incluidos en CEPAL (2020a) se agregó
la economía del cuidado en CEPAL (2021h). En el presente documento se suman análisis y propuestas sobre las mipymes y la economía social y solidaria.
2 Debido a las medidas de confinamiento, la demanda de electricidad y combustibles fósiles por parte del transporte, el comercio y la industria disminuyó marcadamente.
La CEPAL estima que durante las etapas de confinamiento de 2020 y 2021 la demanda de electricidad bajó entre un 15% y un 25% en los países de la región.
3 La oferta primaria se completó con energías renovables que comprendieron un 9% de hidroenergía, un 18,8% de energía proveniente de biocombustibles como
leña y bagazo, un 5,1% de origen solar y eólico y un 0,9% de origen geotérmico.
4 En 2020, la generación de electricidad basada en energías renovables alcanzó los 952 TWh, con una capacidad instalada de 274 GW. Las nuevas instalaciones
de energía renovables alcanzaron los 11 GW y un 53% los cuales correspondieron a energía solar y 31% a energía eólica, según datos de la Organización
Latinoamericana de Energía (OLADE).

143
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

un 25% (IRENA, 2021a)5. Consecuentemente, en el Caribe la generación eléctrica de fuentes renovables

creció entre 2017 y 2020 un 116% en el caso de la eólica y un 130% en el caso de la solar (OLADE, 2022).
En las últimas tres décadas, la región ha disminuido la intensidad energética un 37,5%, lo que muestra una
mejora de la eficiencia6. El aumento de la eficiencia en las actividades económicas y en hogares e instituciones
probablemente responde a los crecientes precios de los combustibles fósiles, así como a mejoras tecnológicas,
siendo gravitante el incremento de la eficiencia energética del sector del transporte, que utiliza el 40% de la
oferta primaria de energía en la región. La industria manufacturera presenta una leve tendencia a la baja, mientras
que la agricultura y el comercio han disminuido tendencialmente su eficiencia energética (véase el gráfico IV.1).

Gráfico IV.1
América Latina y el Caribe: eficiencia energética sectorial, 1991-2020a
(En dólares constantes de 2018/kilos equivalentes de petróleo (KEP))

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0
Industrias manufactureras
0,5
Transporte, almacenamiento
0 y comunicaciones
1991
1992
1993

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

2012

2016

2018
2005
2006
2007
2008

2010
2009

2011

2013

2015

2017

2019
2020
1994

2004

2014

35

30

25

20

15
Comercio al por mayor
y al por menor, reparación
10 de bienes, y hoteles
y restaurantes
5 Agricultura, ganadería,
caza, silvicultura y pesca
y explotación de minas
0 y canteras
1991

2001

2011
1996
1992

2003

2007
1994

2005
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020
1993

1995

1997

2009

2013

2017

2019
1998
1999

2015

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPALSTAT [base de datos en línea] https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/
index.html?lang=es y Organización Latinoamericana de Energía (OLADE).
a Valor agregado bruto sectorial/consumo sectorial de energía.

5 Gran parte de ese crecimiento fue liderado por Antigua y Barbuda, Aruba, Barbados, Jamaica, la República Dominicana, Saint Kitts y Nevis y Santa Lucía. Por su
parte, Dominica, San Vicente y las Granadinas, y las islas Caimán realizaron importantes esfuerzos en materia de fuentes renovables de energías geotérmica y
del océano.
6 La intensidad energética está medida como oferta primaria de energía/PIB regional, sobre la base de datos de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE)
(consumo de energía) y la CEPAL (valor agregado sectorial).

144
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

La significativa reducción de costos de la energía renovable incrementa su competitividad en la coyuntura

actual de encarecimiento de hidrocarburos a escala global. Durante la década pasada, en el mundo el costo
de la energía eólica disminuyó a menos de la mitad, mientras que el costo de la energía solar y las baterías
cayó un 85% (Guterres, 2022). De hecho, el costo por KW/h actual, incluso sin subsidios, de la electricidad
basada en energías renovables, particularmente la eólica y solar fotovoltaica, es menor que el de la electricidad
proveniente de plantas de carbón y, en menor medida, de gas. Estos valores dependen de la escala de
producción, la tecnología utilizada y el momento de puesta en marcha, elementos contenidos en el costo
nivelado de energía (levelized cost of energy), en el que no se incluyen los subsidios. Según datos de 2021, la
electricidad generada por las fuentes renovables eólica y solar fotovoltaica a escala de planta de generación es
más competitiva que la electricidad producida de fuentes no renovables como las de gas de ciclo combinado
y el carbón (véase el gráfico IV.2).

Gráfico IV.2
Comparación de los costos nivelados de energías renovables competitivas con los de las energías fósiles, 2021
(Rangos en dólares/megavatios por hora (MWh))

Gas de ciclo combinado 45 74

Carbón 65 152
Fósiles
Nuclear 131 204
Central de gas 151 196
Eólica 26 50
Geotérmica 56 93
Torre solar térmica con almacenamiento 126 156
Solar fotovoltaica - película fina a gran escala 28 37
Renovables Solar fotovoltaica - silicio cristalino a gran escala 30 41
Solar fotovoltaica - comunitaria 59 91
Solar fotovoltaica - tejado comercial e industrial 67 180
Solar fotovoltaica - tejado residencial 147 221
0 50 100 150 200 250

Fuente: Lazard, Lazard’s Levelized Cost of Energy Analysis: Version 15.0, octubre de 2021.
Nota: El costo nivelado de energía se expresa en rangos con mínimos y máximos, debido a que varía de un país a otro, dependiendo de la tecnología y el factor de
planta particular de cada central generadora.

En la región, las principales barreras a una adopción más rápida de las energías renovables y la transición
energética son la creciente presión sobre la infraestructura, el rezago en la regulación y la persistencia de los
subsidios a los combustibles fósiles. Se estima que en el mundo cada minuto de cada día, el carbón, el petróleo
y el gas reciben aproximadamente 11 millones de dólares en subsidios. Cada año, los gobiernos de todo el
mundo invierten alrededor de medio billón de dólares en la reducción artificial del precio de los combustibles
fósiles, más del triple de lo que reciben las energías renovables (Guterres, 2022). Si bien contar con precios
relativos que reflejen la mayor competitividad de las energías renovables es una condición necesaria, no es
suficiente para acelerar la transición. De hecho, es preciso construir un nuevo ecosistema para acelerar la
transición energética en la región.
En ese marco, la CEPAL recomienda las siguientes políticas públicas para acelerar una transición energética
inclusiva y sostenible7:
• Inversiones para la sostenibilidad, el acceso universal a la electricidad y la creación de empleos verdes.
En CEPAL (2020a) se mostró que, con inversiones anuales equivalentes al 1,3% del PIB regional durante

7 Esa transición energética comprende: incrementar la participación de las fuentes renovables en la matriz energética, universalizar el acceso a electricidad y
disminuir la pobreza energética, incrementar la eficiencia energética, fortalecer la integración y la interconexión energética regional, y aumentar la seguridad y
la resiliencia energética frente a choques externos.

145
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

una década, se lograría una mayor integración eléctrica regional y un 100% de energías renovables en la
generación de electricidad, con una reducción del 31,5% de las emisiones de dióxido de carbono (CO2),
y se crearían siete millones de nuevos empleos verdes, con los correspondientes ingresos salariales.
• Universalización de la electrificación en base a energías renovables sin dejar a nadie atrás8, aprovechando
que el uso combinado de tecnologías renovables tiene la capacidad de ofrecer electricidad in situ de
manera descentralizada a comunidades rurales donde no llegan los sistemas interconectados.
• Impulso a la demanda de energías renovables dado que no es posible dejar solo al mercado la
dirección de las inversiones para adoptar energías renovables con la velocidad necesaria para el cambio
de paradigma energético. En el desarrollo de estas energías, es preciso impulsar tanto la oferta como
la demanda. La demanda inducida estimula la oferta de energías renovables mediante políticas y
planes nacionales de largo plazo que incluyen metas alcanzables con una caja de instrumentos que
puede incluir regulaciones e instrumentos económicos, como subsidios e incentivos a las empresas
productivas, instituciones y hogares, despliegue de información y capacitación sobre eficiencia y
renovabilidad energética, así como el tipo de impulso a las decisiones que se conoce como “nudge/
choice architecture”.
• Cadenas de valor de energías renovables como vectores de desarrollo y seguridad energética. La
región tiene el capital humano cualificado y las materias primas críticas para impulsar las energías
renovables, lo que incluye la producción y el almacenamiento necesarios para crear valor y desarrollar
las cadenas de valor para las energías renovables. Cuanto mayores sean los insumos, tecnologías y
conocimiento sobre las energías renovables dentro de la región, mayor será su seguridad y resiliencia
energética frente a los eventos de alcance mundial.
• Acciones de política industrial para las políticas renovables, incluido el apoyo a la fabricación de
equipamiento, partes y piezas, así como a los servicios de ingeniería, mantenimiento y operación de
parques de generación con diversas tecnologías. El fomento a la energía distribuida introduce desafíos
especiales para el sector de servicios destinados a pequeñas instalaciones y mantenimiento. Los
gobiernos pueden apoyar estas iniciativas mediante: i) el fomento a una mayor presencia de productores
nacionales o regionales en licitaciones públicas, ii) marcos regulatorios que aseguren un mayor acceso
de las empresas al mercado, iii) el financiamiento de actividades de investigación y desarrollo (I+D) que
permitan ganar competitividad o adaptar productos a requerimientos específicos y iv) el financiamiento
al escalamiento de productores locales o regionales.
• Financiamiento para acelerar las transiciones energéticas, lo que implica superar la insuficiencia de
los mecanismos regulatorios y las erróneas percepciones del riesgo. Se necesita un financiamiento
mixto que proporcione las estructuras necesarias para cerrar las brechas de financiamiento existentes
y desbloquear los miles de millones de dólares que poseen los actores privados. Esto requiere marcos
de riesgo ajustados y mayor flexibilidad para ampliar el financiamiento en energías renovables.
• Gobernanza, participación y cooperación público-privada con mayor participación de los ciudadanos
desde el inicio de los proyectos para una mayor descentralización y participación informada. Son clave
las capacidades y la voluntad de participación de los individuos, especialmente de los prosumidores
(productor-consumidor), resaltando la importancia del acceso a tecnología inteligente y de pequeña
escala (Stephens, 2019).
• Planificación de largo plazo e integración energética regional para enfrentar las incertidumbres, la
volatilidad y las crisis energéticas mundiales y establecer un sistema de seguridad energética regional.
Para ello, es necesario propiciar y mantener diálogos de los responsables políticos, el sector privado
y las partes interesadas en cada país y en la región.

8 Actualmente, cerca de 17 millones de personas en la región carecerían de conexión eléctrica (OLADE, 2022).

146
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

El contexto necesario para la implementación de estas recomendaciones se ve favorecido, no solo por

el creciente precio de las energías fósiles sino por los avances tecnológicos que aumentan, como ya se vio,
la competitividad de las fuentes renovables de energía. Los procesos que se dieron en el pasado reciente en
lo referente a las tecnologías solar y eólica están en curso con intensidad en la nueva industria del hidrógeno
verde y en la minería del litio, insumo crucial para las nuevas opciones de almacenamiento.

2. La naciente industria del hidrógeno verde

Se está gestando una nueva industria transformadora de la matriz energética, la del hidrógeno verde (H2 verde),
que es un transportador o un almacén y una fuente energética de múltiples aplicaciones, cuya producción
y uso no genera emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Además, se puede utilizar en actividades
que requieren una alta intensidad energética permanente (por ejemplo, en la industria pesada, como la del
cemento y el acero) o en aquellas en que el acceso a otras fuentes renovables de energía es muy difícil o
imposible, por ejemplo, el transporte de carga, la navegación y la aviación.
El hidrógeno verde se genera a partir de energías renovables y limpias como la solar, la eólica y la
hidroeléctrica9. Dado que en la atmósfera el hidrógeno se encuentra más accesible en la molécula de agua
(H2O), para producirlo se requiere dividir dicha molécula mediante la electrólisis. La producción de hidrógeno
verde puede lograrse con costos decrecientes, dependiendo de las tecnologías, las escalas de los proyectos
y los vectores de precios de los insumos y productos. Aunque las cadenas de valor del hidrógeno verde son
complejas y multiusos, en general pueden ser ilustradas mediante la siguiente secuencia: i) producción, que
considera tipos de fuentes de energía eléctrica, tecnología empleada en la producción y tipo de hidrógeno
(verde o azul10); ii) conversión; iii) almacenamiento; iv) transporte; v) reconversión, y vi) aplicaciones o usos
finales en actividades y sectores económicos (véase el diagrama IV.1).
El desarrollo tecnológico y la innovación para desarrollar industrias y una economía del hidrógeno en los
países de la región es crucial para la agregación de valor y el desarrollo sostenible. Sin embargo, se debe tener
en cuenta que las cadenas de valor serán específicas para cada proyecto productivo y las especificaciones
que requiere cada uso final. Por ejemplo, el hidrógeno verde se puede utilizar directamente en una celda de
combustible, lo que puede requerir de distribución, almacenamiento y transporte, pero no necesariamente de
su conversión y reconversión. Según los requerimientos del uso final, además de la localización de la planta
de producción de hidrógeno verde y de las características requeridas para su transporte, la cadena de valor
será más corta o más larga, es decir, tendrá un número menor o mayor de etapas en la secuencia desde el
inicio hasta el uso final.

9 Con las tecnologías actuales (electrolizadores), se requieren 50 kilovatios por hora (kWh) de energías renovables para producir 1 kg de hidrógeno verde, tomando
como supuesto una eficiencia de entre un 60% y un 70%.
10 Se llama hidrógeno azul al que se sintetiza a partir de combustibles fósiles, pero con captura del dióxido de carbono (CO ) que se produce.
2

147
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Diagrama IV.1
Secuencia general en la cadena de valor del hidrógeno verde

Inicio Producción del Conversión del Almacenamiento Transporte y Reconversión a Usos finales
hidrógeno verde hidrógeno verde distribución hidrógeno verde
Uso de energías En diversos Transporte:
para su
renovables para Requiere almacenamiento
receptáculos, En barcos Para su uso final, barcos, aviones,
separación de la electrolizador, y transporte según contenido y camiones en función del vehículos, trenes
molécula de agua que puede ser energético, de transporte estado molecular y autobuses de
Compresión,
en oxígeno alcalino o de determinado por (es decir, (es decir, transporte público
licuefacción y
e hidrógeno membrana de síntesis de
el poder calorífico presurizados), regasificación o y privado que
intercambio de amoníaco (NH 3) y por las tuberías o deshidrogenación) utilizan hidrógeno
protones (PEM) condiciones de gaseoductos verde y la
transporte y especializados, infraestructura
distribución según el estado para rellenado
químico del (hidrogeneras)
hidrógeno

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), Making the Breakthrough:
Green Hydrogen Policies and Technology Costs, Abu Dabi [en línea] https://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2020/Nov/IRENA_Green_
Hydrogen_breakthrough_2021.pdf?la=en&hash=40FA5B8AD7AB1666EECBDE30EF458C45EE5A0AA6 y Asociación Chilena de hidrógeno (H2Chile) “Cadena de
Valor” [en línea] https://h2chile.cl/cadena-valor-aplicaciones/.

El hidrógeno verde se puede usar para generar electricidad, que posteriormente se distribuye a una red
o como energético concentrado en celdas de combustibles (fuel cells) similares a las baterías usadas en
los vehículos, que han sido utilizadas y refinadas durante décadas y se encuentran presentes en industrias,
autobuses, camiones y diversos prototipos. La expansión de la producción y el uso del hidrógeno verde
aceleraría la transición energética, ya que puede ser un elemento crucial en la transformación productiva de
todos los sectores de actividad económica por su potencial de encadenamientos verticales y horizontales.
Esta industria se encuentra en pleno desarrollo en el mundo. Si bien en 2019 solo 3 países contaban
con estrategias nacionales de hidrógeno verde, en 2022 son 17 los países que las han anunciado y 20 los
que las están desarrollando. Para 2050, la producción mundial de hidrógeno verde habría aumentado más de
seis veces11, representaría un 18% de la demanda final de energía, reduciría las emisiones en 6 gigatoneladas de
dióxido de carbono equivalente (CO2eq) anuales (entre un 20% y un 25% del total de la reducción) y generaría
2,5 billones de dólares en ventas anuales y 300 millones de empleos verdes (Hydrogen Council, 2017).
En América Latina y el Caribe, se produce el 5% del hidrógeno gris del mundo (a partir de gas natural
reformado por vapor), que se usa como materia prima en la producción de amoníaco, metanol y acero, y en
refinerías12. Por su parte, el 90% de la demanda regional de hidrógeno se concentra en la Argentina, el Brasil,
Chile, Colombia, México y Trinidad y Tabago.
La industria del hidrógeno verde se encuentra en pleno desarrollo en algunos países de la región, aunque aún
no existe producción a escala comercial. En los proyectos a escala piloto que se están desarrollando, el hidrógeno
verde se utiliza principalmente en el transporte por medio de autobuses, camiones de larga distancia y marino,
reinyección de electricidad y en la minería (sobre todo en reemplazo del diésel, por ejemplo, en los camiones
de la gran minería en Chile). La versatilidad del hidrógeno como vector energético permite a cada país adaptar

11 El volumen de la oferta mundial crecería de 84 toneladas métricas (Mt) en 2019 (principalmente usadas en la industria química y en refinerías) a 177 Mt en 2035
y 562 Mt en 2050, cuando los usos predominantes serían la industria química, la aviación y las navieras, el transporte carretero y los nuevos procesos industriales
(McKinsey & Company, 2022).
12 El 95% del hidrógeno mundial se produjo a partir de combustibles fósiles en 2021.

148
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

su uso a sus objetivos y prioridades para la transición energética y la descarbonización, así como aprovechar
sus ventajas estratégicas. Cada país tiene ventajas competitivas para ciertos usos del hidrógeno verde y la
existencia de industrias complementarias en otros países de la región potencia sinergias, economías de escala
y la integración eléctrica subregional y regional. En particular, en la región se presentan diferentes situaciones:
• En países donde la bioenergía se usa ampliamente, como el Brasil, el hidrógeno verde o azul podría
utilizarse para producir combustibles sintéticos.
• Chile puede incorporar el hidrógeno verde en el transporte pesado y de operación, y en los procesos
operacionales térmicos o eléctricos de la minería, que consume un 25% del total nacional de diésel.
• Costa Rica, el Paraguay y el Uruguay, que han descarbonizado casi por completo sus sistemas eléctricos,
se enfocan en el uso de hidrógeno verde en el transporte o la electromovilidad como parte de su
próxima etapa de transición hacia las energías limpias.
• Por su ubicación estratégica y su relevancia en el transporte marítimo internacional, Panamá podría
convertirse en un centro regional para la distribución y el comercio de hidrógeno verde.
• Trinidad y Tabago ya es un importante productor de hidrógeno gris y uno de los mayores exportadores
de metanol y amoníaco. El país tiene la posibilidad de adaptar su infraestructura, reemplazando la
producción de hidrógeno gris por la de hidrógeno verde.

En el gráfico IV.3, en el que se presenta un índice de desarrollo de la industria de hidrógeno verde en

2022, basado en cinco parámetros, se muestra que los países más avanzados en la región en este ámbito
serían Chile, Colombia, el Brasil, el Uruguay, la Argentina, Costa Rica y México. En particular, Chile, que
lanzó una Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde en 2020, podría alcanzar una posición estratégica, con una
producción de hidrógeno verde que podría llegar a 160 millones de toneladas anuales. Por otra parte, en el
cuadro IV.1 se muestra que, en agosto de 2022, se contabilizaban al menos 12 proyectos de hidrógeno verde
en operación en países de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú) y 71 proyectos
en fase de desarrollo en los mismos países, a los que se suman también Bolivia (Estado Plurinacional de),
México, el Paraguay y el Uruguay.

Gráfico IV.3
América Latina y el Caribe (17 países): índice de desarrollo de la industria del H2 verde, 2022
(En valores en un rango de 1 a 100)

Chile
Colombia
Brasil
Uruguay
Argentina
Costa Rica
Políticas públicas, incentivos
México y regulaciones sobre
Paraguay el H 2 a nivel nacional
Trinidad y Tabago Nivel de desarrollo
Panamá del ecosistema del H 2
Perú a nivel nacional
Bolivia (Est. Plur. de) Proyectos de H 2 en operación
Rep. Dominicana o desarrollo
El Salvador Penetración de la movilidad
Guatemala a H2
Honduras Nivel de cooperación
Ecuador internacional y planificación
de exportación de H 2
0 10 20 30 40 50 60 70

Fuente: Hinicio S.A./New Energy, “H2 LAC Index 2022”, septiembre de 2022.
Nota: H2 = hidrógeno. Un valor 100 correspondería a una industria totalmente desarrollada. Solo se incluyen los países de la región para los que se cuenta con datos.

149
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro IV.1
América Latina (10 países): proyectos piloto de hidrógeno verde en operación y en desarrollo, agosto de 2022
Proyectos en operación Proyectos en desarrollo
País Número de proyectos en
Nombre del proyecto o empresa Aplicación o usos del proyecto en operación desarrollo (adicionales)
Argentina Hychico, Comodoro Rivadavia Inyección a redes de gas natural, generación 6
de energía eléctrica
Brasil Proyecto de autobuses con celdas de Inyección a red de gas natural, movilidad, 19
combustible para transporte urbano generación de energía eléctrica
FURNAS y Base Energia Sustentável Generación de energía eléctrica
Companhia Energética de São Paulo (CESP) Inyección a red de gas natural, generación
y Base Energia Sustentável (2020-2022) de energía eléctrica
Bolivia (Estado Plurinacional de) … … 1
Chile Proyecto Las Tórtolas de Anglo American Movilidad, minería 25
Hidrógeno verde para grúas horquilla Movilidad
de Walmart
Enel, microrredes (microgrids) Cerro Pabellón Generación de energía eléctrica
Colombia Ecopetrol - Piloto Toyota Mirai Materia prima industrial, movilidad 9
Proyecto piloto de Promigas Inyección a red de gas natural
Costa Rica Planta experimental de hidrógeno verde - Ad Generación de energía eléctrica 1
Astra Rocket Company
Proyecto de movilidad de estación de carga de Movilidad
hidrógeno y bus FCa - Ad Astra Rocket Company
México … … 4
Paraguay … … 4
Perú Industrias Cachimayo Materia prima industrial  …
Uruguay … … 2
Total 12 71

Fuente: L. Diazgranados, C. A. López y J. E. Duque, Estado del hidrógeno verde en América Latina y el Caribe: hojas de ruta y perspectiva regional, H2LAC, 2022
[en línea] https://h2lac.org/wp-content/uploads/2022/08/Infografia_Estado-H2-Verde-LAC_2022_GIZ_Hinicio_vf.pdf.
a Autobús de células de combustible.

El hidrógeno verde es clave para asegurar la continuidad y el uso de la infraestructura de la industria

hidrocarburífera. En el corto y mediano plazo, se puede comenzar con la producción de hidrógeno a partir de
gas natural, para avanzar en la tecnología de producción hacia el hidrógeno verde con energías renovables.
El impacto de la guerra entre la Federación de Rusia y Ucrania incrementa la necesidad de cooperación e
integración entre los países de la región para establecer un centro de producción de hidrógeno y liderar el
desarrollo de un mercado regional e internacional, que fortalezca las economías locales y los empleos verdes
y genere nuevos ingresos necesarios para la transición energética.
América Latina y el Caribe tiene un gran potencial para producir a largo plazo hidrógeno verde de bajo costo,
el que se estima en menos de 1 dólar/kg de hidrógeno (costo nivelado del hidrógeno), utilizando un sistema
híbrido eólico y solar fotovoltaico que, al aumentar el factor de planta, se vuelve más eficiente. Dada la actual
escala de mercado, los costos de producción del hidrógeno, tomando como referencia a Chile, se encuentran
entre 3,0 y 7,5 dólares/kg (Chile, Ministerio de Energía, 2022). Aunque el hidrógeno gris producido en base a
gas natural muestra costos menores en la región (de 0,9 a 3,2 dólares/kg), su producción externaliza costos
ambientales y genera GEI. Los vectores de precios relativos, después del encarecimiento de los hidrocarburos
derivado de la guerra en Ucrania, han hecho aún más competitivas las energías renovables necesarias para la
producción de hidrógeno verde; sin embargo, esta competitividad de costos no es suficiente. La región aún
muestra una baja demanda local de hidrógeno y representa un 5% de la demanda mundial, lo que le permite
crecer ampliamente y generar economías de escala y menores costos unitarios, para generar también un
potencial de exportación de hidrógeno verde a costos competitivos en el contexto internacional.
Mediante el estímulo a la demanda, con innovación tecnológica para mejorar el rendimiento, y la instalación
de la tecnología para aumentar la escala global de producción (plantas con electrolizadores de mayor capacidad),

150
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

junto con la disminución continua del costo de los insumos de energía renovable, se estima que el hidrógeno
verde lograría la paridad de costos con el hidrógeno derivado de combustibles fósiles durante la década de 2030.
La región debe actuar a tiempo y en un marco de cooperación e integración regional en materia energética.
Es imprescindible entablar un diálogo regional acerca de políticas e iniciativas nacionales, sobre la base de
objetivos y rutas de acción a corto, mediano y largo plazo, para construir espacios colaborativos confiables
en lo local, nacional y regional, sumando a todos los actores a lo largo de la cadena de valor. También es
imprescindible estimular la demanda y reducir las barreras que enfrenta esta nueva industria, así como avanzar
en la regulación necesaria para la inversión y las operaciones. Las principales áreas en que la región debe
avanzar a corto y mediano plazo son:
• Desarrollo de toda la cadena de valor del hidrógeno verde en la región, lo que resulta imperativo y
es viable. En la actualidad, los planes y políticas nacionales para desarrollar el hidrógeno verde están
enfocados en el final de su cadena de valor, lo que constituye un riesgo en materia de seguridad
tecnológica y dependencia externa.
• El mayor costo de producción del hidrógeno verde (dependiente del costo de la energía eléctrica a
partir de fuentes renovables) en comparación con el obtenido a partir de combustibles fósiles.
• La necesidad de expandir simultáneamente la oferta y la demanda, para superar fallas de coordinación.
• Financiamiento accesible y colaboración público-privada para impulsar proyectos piloto, que deberían
estar listos para expandir su escala de producción en forma significativa hacia 2030.
• Formación de capital humano multidisciplinario para acelerar el desarrollo de esta industria y aumentar
la escala de los proyectos a tiempo, en función de los competidores.
• Colaboración entre los actores que conforman la cadena de valor y la sociedad civil.
La región puede aprovechar el potencial del hidrógeno verde no solo para la transición energética y la
descarbonización de sus economías a largo plazo, sino también para generar un nuevo estilo de desarrollo
justo y sostenible. El desafío es utilizar el hidrógeno verde como un vector hacia la transición energética y el
desarrollo sostenible; para ello es necesario actuar a tiempo, ya que, a fin de lograr la neutralidad en carbono
en 2050, esta nueva industria debe estar desarrollada, lo que exige a corto plazo llevar adelante y priorizar
proyectos piloto que permitan probar las tecnologías existentes y adaptarlas a las características locales. Este
período inicial de desarrollo se extendería hasta 2030 y continuaría con la etapa de escalamiento, que debería
iniciarse en un mediano plazo para lograr el desarrollo pleno de la industria en 2050.

3. El litio en la transición energética

El litio desempeña un papel crucial en las baterías eléctricas necesarias para la transición energética y,
particularmente, en la electromovilidad. Los Gobiernos de los países que conforman el denominado triángulo
del litio (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Chile) tienen gran interés en su explotación como
materia prima y en su industrialización, ya que cuentan con considerables reservas en sus salares. Por
otra parte, también existen reservas de litio de roca dura (pegmatita) en el Brasil y de litio de arcilla y roca
(pegmatita) en México, cuyo Gobierno, en abril de 2022, declaró de utilidad pública la exploración, explotación
y aprovechamiento del litio, por lo que no se otorgarán nuevas concesiones y se creará un organismo estatal
descentralizado encargado de la exploración, explotación, administración y control de las cadenas de valor de
este mineral. En la región, la producción se concentra en los salares de los países del triángulo del litio y en el
Brasil, que produce litio de roca. El mayor productor es Chile, con el 24,3% de la producción mundial, seguido
por la Argentina, con el 5,8%, y el Brasil, con el 1,4%, mientras que el Estado Plurinacional de Bolivia aún no
produce a escala industrial y en México los proyectos más avanzados no están todavía en fase de explotación.
Sobre la base de las políticas anunciadas por los países, la Agencia Internacional de Energía (AIE, 2021)
proyecta un crecimiento promedio anual de la demanda mundial de litio del 22,5% para el período 2020-2030
y del 13,6% para el período 2020-2040. La región tiene una ventaja estratégica, ya que cuenta con el 56,8%

151
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de los recursos y el 51,3% de las reservas mundiales, al mismo tiempo que contribuye con el 31,4% de
la producción mundial del mineral (Servicio Geológico de los Estados Unidos, s/f). Se espera que la región
aumente 2,7 veces su capacidad de producción en los próximos diez años, de acuerdo con los proyectos en
carpeta que se clasifican como probables, y 5 veces si se consideran además los proyectos clasificados como
posibles y especulativos (Jones, Acuña y Rodríguez, 2021b).
Las características fisicoquímicas del litio lo convierten en un recurso clave para la transición energética y
la electromovilidad. El litio es uno de los componentes de las baterías de iones de litio. Por tratarse del metal
más liviano y con un alto potencial electroquímico, sus características fisicoquímicas permiten que las baterías
de iones de litio superen en varios aspectos fundamentales del almacenamiento y la recarga de energía a
otras tecnologías de batería desarrolladas comercialmente hasta el momento.
Las ventajas de las baterías de iones de litio sobre las otras tecnologías de baterías, especialmente en lo
referido a su alta densidad energética, han impulsado su mercado, lo que se explica por el crecimiento de la
capacidad de fabricación de celdas de baterías de iones de litio en plantas de gran capacidad, conocidas como
gigafactorías. En 2015 se podían identificar 33 gigafactorías, con una capacidad promedio de 1,8 gigavatios
por hora (GWh), número que aumentó a 77 gigafactorías en 2020, con una capacidad promedio de 6 GWh.
Para 2026 se espera que el número llegue a 107, con una capacidad promedio de 13,8 GWh, ninguna de ellas
en América Latina (Jones, Acuña y Rodríguez, 2021a). En 2020, se estimaba que las baterías de iones de litio
representaban el 71% de la demanda de litio para las distintas aplicaciones (las destinadas a la electromovilidad
eran el 44%), en tanto que en 2030 las baterías de iones de litio representarían el 90% de la demanda de litio
y la electromovilidad el 74% (Jones, Acuña y Rodríguez, 2021b) (véase el gráfico IV.4).

Gráfico IV.4
Estimación y proyección de los usos finales del litio en el mundo, 2006-2030
(En porcentajes)

100

75

50 29 31 35 39 46 56 65 71 74 78 81 84 86 87 88 89 89 90
23 23 27 22

19 20 25
25
31 31 35 35 32
29 30 30 27
21 20 23
18 18 14 14 12 10 9 8 7 7 6 6 6
0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2021
2020

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Otros usos Aluminio Aire acondicionado Polímeros Grasas lubricantes Baterías

Vidrios y cerámicas Procesos químicos Colada continua

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Servicio Geológico de los Estados Unidos, Mineral Commodity Summaries,
2007-2022 [en línea] https://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/mineral-commodity-summaries y B. Jones, F. Acuña y V. Rodríguez,
“Cambios en la demanda de minerales: análisis de los mercados del cobre y el litio, y sus implicaciones para los países de la región andina”, Documentos de
Proyectos (LC/TS.2021/89), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021.

Agregar valor al litio puede ser un objetivo movilizador de la política industrial. La región actualmente se
concentra en la fase de extracción del mineral y pierde participación conforme se avanza en la cadena de valor,
al mismo tiempo que crece la participación de los países asiáticos (véase el gráfico IV.5).

152
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Gráfico IV.5
Participación de los países del mundo en los eslabones de la cadena de valor de las baterías de iones de litio, 2020
(En porcentajes de la producción en cada eslabón)

100
0,9 7,3 7,0 9,6
90 16,1 4,5 7,9 6,2
4,0 2,4
80 21,3 5,0 2,5
70 26,0

60 13,3
89,0
50 Otros países
China
40 76,1 79,0
Chile
30 48,1 Brasil
53,8 Australia
20 Argentina
Estados Unidos
10
11,0 Japón
7,1 0,1
0 Rep. de Corea
Minería Refinamiento Electroquímicos Celdas Ensamblaje de baterías

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Servicio Geológico de los Estados Unidos, Mineral Commodity Summaries,
2020 [en línea] https://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/mineral-commodity-summaries, D. Stringer y L. Millan, “These mining
superpowers supply the world’s lithium. Now they want to make batteries, too”, Bloomberg, 3 de enero de 2019 [en línea] https://www.bnnbloomberg.ca/
these-mining-superpowers-supply-the-world-s-lithium-now-they-want-to-make-batteries-too-1.1268021, Federal Consortium for Advanced Batteries (FCAB),
National Blueprint for Lithium Batteries 2021-2030, 2021, R. Poveda Bonilla, “Políticas públicas para la innovación y la agregación de valor del litio en Chile”,
Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/84), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021, B. Jones, F. Acuña y V. Rodríguez,
“Cadena de valor del litio: análisis de la cadena global de valor de las baterías de iones de litio para vehículos eléctricos”, Documentos de Proyectos
(LC/TS.2021/86), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021 y G. Bhutada, “Mapped: EV battery manufacturing capacity, by
region”, Visual Capitalist, 28 de febrero de 2022 [en línea] https://www.visualcapitalist.com/mapped-ev-battery-manufacturing-capacity-by-region/.

Los tres países del triángulo del litio cuentan con políticas dirigidas a agregar valor a este mineral, que
son distintas en función de los actores y los marcos normativos e instrumentos establecidos. Estos esfuerzos
pueden impulsar un nuevo tipo de políticas industriales para la creación de capacidades productivas y
tecnológicas (véase el cuadro IV.2).

Cuadro IV.2
Marcos normativos para la explotación del litio e instrumentos y mecanismos para la creación de capacidades
para la agregación de valor a ese recurso en los países del triángulo del litio
Marco normativo/Países Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Chile
Normativa específica para el litio General (con legislación específica Específica Específica
o general para la minería a nivel provincial)
Régimen de gobierno, centralizado Federal Centralizado Centralizado
o federal
Modalidades de explotación Concesión de la explotación a Empresa pública en asociación con Convenio entre la Corporación de
del recurso empresas privadas empresas privadas (extranjeras) Fomento de la Producción (CORFO)
Provincia de Jujuy: participación y empresas privadas
accionaria de empresa del estado Posibilidades habilitadas que no están
provincial vigentes: explotación estatal; contrato
especial de operación del litio
Cobertura de la normativa Restringida a la explotación Explotación del recurso y su Concentrada en la explotación del
del recurso industrialización en las actividades del recurso, con reserva de cuota a precio
encadenamiento productivo hacia adelante preferencial para proyectos
de industrialización del recurso
Estrategia productiva: Concesión a empresas privadas Empresa conjunta resultado de la Convenios con empresas privadas
encadenamientos productivos asociación de Yacimientos de Litio
hacia atrás Bolivianos (YLB) con empresas privadas
Estrategia productiva: Empresa conjunta en asociación con (extranjeras) Licitación para la instalación
encadenamientos productivos empresa privada (extranjera) Plantas piloto de YLB de empresas privadas
hacia adelante Empresa mixta (YPF Tecnología
(Y-TEC))

153
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Marco normativo/Países Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Chile

Estrategia sobre actividades de Sistema descentralizado con Centros de investigación de YLB Sistema universitario
investigación y desarrollo (I+D) coordinación débil:
- Actividades de I+D del Sistema Apoyo a la formación y a la investigación Licitación para la creación de centros
Nacional de Ciencia y Tecnología en universidades nacionales de I+D financiados por empresas
productoras de litio: Instituto
- Creación de centro de investigación de Tecnologías Limpias, Centro
tripartito (Consejo Nacional de Tecnológico de Economía Circular,
Investigaciones Científicas y Centro para el Desarrollo de la
Técnicas (CONICET), Universidad Electromovilidad
Nacional de Jujuy y Centro
de Investigación y Desarrollo
en Materiales Avanzados y
Almacenamiento de Energía de
Jujuy (CIDMEJu))
- CONICET. Litio definido como tema
estratégico: formación de recursos
y financiamiento de proyectos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de M. León, C. Muñoz y J. Sánchez (eds.), “La gobernanza del litio
y el cobre en los países andinos”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/124), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2020.

En la región existen opciones para fomentar la innovación, el desarrollo tecnológico y la agregación de

valor en la cadena de valor de las baterías de iones de litio, tanto hacia atrás como hacia adelante; por ejemplo,
desarrollar tecnologías más eficientes en la extracción de litio desde los salares, mejorando la gestión y el
uso del agua; aumentar la producción de carbonato de litio de grado de batería a partir de salmuera, dada su
ventaja comparativa respecto de la extracción de la roca, o avanzar en tecnologías de extracción directa sin
aumentar las huellas ambientales, y también avanzar en la producción de materiales activos (precursores),
cátodos, celdas y baterías, en función del desarrollo de la electromovilidad en la región.
Las políticas de transporte público eléctrico, que se analizan en la sección siguiente, pueden promover
la oferta y la demanda de vehículos eléctricos y conjugarse con otras iniciativas nacionales a mediano plazo,
como el desarrollo de nichos productivos de menor escala, por ejemplo, la producción de químicos de baterías
con materiales y compuestos disponibles en la región (como las baterías de litio-ferrofosfato) utilizadas en
tecnologías de almacenamiento estacionario para viviendas, industrias, servicios públicos y otros. Esto
podría favorecer el desarrollo de una masa crítica de proveedores y usuarios, y la identificación de economías
de escala que viabilicen a mediano y largo plazo la construcción de una gigafactoría regional. Esta iniciativa
presenta problemas que deben abordarse coordinadamente a fin de progresar en acuerdos para la integración
regional, por ejemplo, con miras a posibles asociaciones con empresas automotrices, en particular aquellas
que producen en la región y que han avanzado en el desarrollo de la producción de vehículos eléctricos (como
Ford, Renault, Toyota o Volkswagen) (Jones, Acuña y Rodríguez, 2021a).
Finalmente, también es posible desarrollar la economía circular alrededor del litio, tanto en la materia prima
como en la manufactura, representada por las baterías de iones de litio, para aprovechar los materiales que
integran sus componentes. La vida útil de los componentes que se emplean en las tecnologías de energías
renovables y de electromovilidad, como las baterías de iones de litio, podría prolongarse o sus materiales
podrían reciclarse y reutilizarse.
Sin embargo, agregar valor al litio presenta numerosos problemas. La composición química de cada salar
es diferente, por lo que la extracción y el procesado del mineral requieren de capacidades y conocimientos
científicos y técnicos no siempre disponibles y que deben ser desarrollados o transferidos por medio de
inversiones extranjeras. Lo mismo se aplica a las capacidades y los conocimientos requeridos en la industria
química para la producción de los distintos compuestos de las baterías de iones de litio en los nodos de mayor
especialización y complejidad en la cadena de valor de dichas baterías, debido a los requerimientos específicos
de los materiales y compuestos empleados en esta tecnología. Se suma a ello la necesidad de abastecerse
de materias primas que no se producen en la región, como níquel y cobalto de grado de batería, dadas las
diferencias en términos químicos de los diferentes tipos de baterías de litio. Además, la infraestructura para
el despliegue de estas tecnologías es incipiente o muestra modestos indicios de desarrollo.

154
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Se requiere una mirada estratégica y un sentido de urgencia por parte de los responsables de las políticas
públicas, ya que la explotación del litio impulsada por las tecnologías de baterías de iones de litio sería una
ventana de oportunidad de solo algunos años para la región (Obaya y Céspedes, 2021; Jiménez y Sáez, 2022).
Varios factores limitan la duración de esa ventana: i) el desarrollo de nuevas tecnologías de baterías que
sustituyan a las baterías de iones de litio o permitan la circularidad mediante la reutilización y el reciclaje de
las baterías; ii) los períodos necesarios para el desarrollo de nuevos proyectos de extracción; iii) la abundancia
de litio en el mundo, por lo que varios países, debido a razones económicas o geopolíticas, empezarán a
explotarlo o a buscar alternativas para conseguirlo, como el reciclado de las baterías de iones de litio, y iv) los
fuertes impactos ambientales en los salares y la conflictividad social.
La factibilidad de agregar valor, desarrollar tecnologías e innovar en los distintos eslabones de las cadenas
de valor de las baterías y los vehículos eléctricos dentro de la región dependerá en gran medida del desarrollo
de capacidades. Los países de la región tienen la oportunidad de generar políticas públicas nacionales y
arreglos institucionales a nivel regional que dinamicen, a partir de la industria del litio y otros minerales clave,
el desarrollo de las capacidades requeridas para producir tecnologías en nichos de mercado en la industria de
las baterías y encadenamientos en un mercado regional de la electromovilidad.

B. Oportunidades en el creciente mercado

de la electromovilidad
La movilidad urbana es uno de los principales espacios de oportunidad para enfrentar el cambio climático, a
la vez que presenta un amplio potencial de beneficios económicos y sociales. Se trata de un ámbito que está
comenzando a experimentar profundas transformaciones. La tendencia ya consolidada de la urbanización,
favorecida por el transporte a combustión, ha generado mayor preocupación por la congestión vehicular, la
calidad del aire, la emisión de gases de efecto invernadero y el cambio climático, motivando modificaciones
en las preferencias de los consumidores. En este panorama, el sector automotor puede desempeñar un papel
fundamental, generando nuevas soluciones para una movilidad sostenible y de calidad. La industria puede
contribuir al PIB y a la competitividad de los países en los que se localiza la producción, así como a la creación
de empleos directos e indirectos13.
En los últimos años, los avances en las nuevas tecnologías asociadas a la motorización de vehículos y
las baterías han dado lugar a nuevos productos y procesos productivos. Estas innovaciones, combinadas
con normativas medioambientales cada vez más estrictas, y la acción estratégica de los Gobiernos impulsan
importantes cambios en la producción y el consumo mundiales de vehículos. En el ámbito productivo, con
distintas velocidades, las empresas ya establecidas han iniciado la transición hacia la electromovilidad,
adaptando sus productos al nuevo patrón tecnológico. Asimismo, han surgido actores que han irrumpido con
fuerza directamente y sin experiencia previa en la producción de vehículos eléctricos.
América Latina y el Caribe avanza hacia la movilidad sostenible con lentitud, a pesar de que existe consenso
sobre la urgencia y la relevancia de este proceso y que se vislumbran importantes oportunidades asociadas.
Para modificar esta dinámica, principalmente en el transporte público urbano14, se necesita, por un lado,
entender adecuadamente las condiciones de la industria y de las ciudades para financiar esta transición y,
por otro, establecer mecanismos de diálogo que faciliten la coordinación y permitan generar las economías
de escala requeridas para viabilizar este cambio mediante una mayor actividad manufacturera.

13 En PNUMA (2020, pág. 46, figura 29) se estima que en la región se crearían más de 5 millones de empleos adicionales en el proceso de electrificación de vehículos
pesados (casi 4 millones) y ligeros (más de 1 millón).
14 En la actualidad, los sistemas de transporte público enfrentan serios problemas financieros que se han acentuado con la pandemia de COVID-19, lo que ha

dificultado aún más la transición hacia una movilidad sostenible. En un gran número de ciudades de la región, los sistemas de transporte público formales tienen
costos de operación que superan con creces los ingresos tarifarios, de modo que presentan situaciones deficitarias y que requieren altos subsidios públicos, sin
que tal esfuerzo redunde en la mejora del servicio.

155
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En un escenario internacional marcado por la rápida consolidación de nuevas dinámicas de mercado,

modelos de negocio, empresas líderes y opciones tecnológicas, varios países compiten para construir los
nuevos clústeres industriales de alto valor para la movilidad. En ese contexto, el sector automotor regional
aún no muestra señales decididas en el sentido de aprovechar las oportunidades que surgen en una industria
en proceso de profunda transformación, como se muestra a continuación a través de dos casos destacados,
la producción de automóviles eléctricos livianos en México y la de autobuses eléctricos en el Brasil.

1. México en la cadena productiva de automóviles

eléctricos livianos de América del Norte
Entre 2017 y 2021, las ventas mundiales de vehículos eléctricos —automóviles de pasajeros, furgonetas,
vehículos utilitarios deportivos (SUV) y camionetas— crecieron de 1,18 millones a 6,83 millones de unidades,
de modo que su participación en las ventas totales de vehículos livianos se incrementó del 1,3% al 8,3%
(véase el gráfico IV.6)15. Así, en este breve período de rápido crecimiento, el número de vehículos eléctricos
livianos que circulan por las calles del mundo ya supera los 16,5 millones de unidades (AIE, 2022). Se estima
que las ventas de estos vehículos podrían alcanzar los 20,6 millones de unidades en 2025, lo que representaría
cerca del 23% de las ventas totales de automóviles en el mundo (McKerracher y otros, 2022). No obstante,
a pesar de los avances en el período reciente, la adopción de vehículos eléctricos sigue concentrada en gran
medida en China, Europa y los Estados Unidos. En general, el fuerte crecimiento ha sido impulsado por
estrictos estándares de emisiones de CO2 y subsidios a la adquisición y otros beneficios fiscales disponibles
en los principales mercados.

Gráfico IV.6
Ventas mundiales y participación de mercado de los vehículos eléctricos livianos, 2016-2021
(En millones de unidades y porcentajes)

8 9
8,3
7 8

7
6
6
5
5
4 4,2
4
3 Participación porcentual
2,5 3 en el mercado mundial
2,2 (eje derecho)
2
2 Otros
1,3
1 0,9 Europa
1
Estados Unidos
0 0 China
2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Agencia Internacional de Energía (AIE) y EV-volumes.com [en línea] https://
www.ev-volumes.com/.

China es el mayor mercado del mundo para los vehículos eléctricos livianos. En el crecimiento de ese
mercado han sido claves los esfuerzos de las autoridades para acelerar la descarbonización y apoyar la fabricación
y la adopción de vehículos eléctricos mediante subsidios, exenciones fiscales e incentivos financieros. De
hecho, una meta de su plan quinquenal 2021-2025 es incrementar la participación de los vehículos eléctricos
al 20% del total de las ventas de vehículos al final del período.
15 En 2021, los vehículos eléctricos de batería (VEB) representaron el 71% de las ventas totales de automóviles eléctricos y los vehículos eléctricos híbridos que se
enchufan (plug in) (VEHP) el 29%.

156
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Dada la tendencia de crecimiento del mercado de los vehículos eléctricos, en muchos países avanzados
el efecto dinamizador de las políticas públicas estaría perdiendo fuerza, mientras que la demanda de los
consumidores empieza a ser un factor cada vez más relevante. En este escenario, la oferta de vehículos
eléctricos comienza a transformarse en una restricción importante que limita una mayor adopción de esta
tecnología por parte de los consumidores (McKerracher y otros, 2022).
En este contexto, los fabricantes de automóviles han puesto en marcha estrategias en las que han incorporado
la electromovilidad, no solo para cumplir con las regulaciones o responder a los incentivos gubernamentales,
sino también como una forma de aprovechar el cambio de preferencias de los consumidores, aumentar su
participación de mercado y mantener una ventaja competitiva. Los principales fabricantes mundiales han
anunciado planes para acelerar la transición hacia un futuro cercano en que predomine la electromovilidad,
mediante el desarrollo de nuevas líneas de productos y la conversión de la capacidad de fabricación existente
(véase el cuadro IV.3).

Cuadro IV.3
Participación de los vehículos eléctricos en el total de las ventas de los fabricantes
de equipos originales, 2025-2040
(En porcentajes)

2025 2030 2035 2040

Toyota 100
Volkswagen Europa (70) 100
China y Estados Unidos (50)
BMW 50
Mercedes-Benz 50 100
Volvo 100
Stellantisa Europa (100)
Estados Unidos (50)
Ford Mundo (50)
Europa (100)
General Motors 100
Hyundai Europa (100)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información proporcionada por las empresas.
a Elgrupo Stellantis, con sede en los Países Bajos, es el resultado de la fusión entre el fabricante ítalo-estadounidense Fiat Chrysler Automobiles (FCA) y el grupo
francés PSA, realizada en enero de 2021. Stellantis fabrica y comercializa las marcas Fiat, Alfa Romeo, Lancia, Maserati, Abarth, Jeep, Chrysler, Dodge y RAM, de
FCA, y Peugeot, Citroën, DS Automobiles, Opel y Vauxhall, del grupo PSA.

Tal como ocurre con las ventas, las nuevas inversiones en la producción de vehículos eléctricos livianos
se han concentrado en China, la Unión Europea y los Estados Unidos. No obstante, esta dinámica debería
comenzar a diversificarse en los próximos años, como resultado de los ambiciosos anuncios de los principales
fabricantes. En este contexto, la industria automotriz localizada en América Latina comienza a integrarse,
aunque lentamente, a esta transición de la producción. En la actualidad, los principales fabricantes del
mundo abastecen a los mercados locales de la región con importaciones. Sin embargo, las debilidades en
la infraestructura de recarga de energía y el escaso conocimiento y la poca confianza de los consumidores
mantienen aún baja, aunque en rápido crecimiento, la participación de los vehículos eléctricos en el total de
las ventas de automóviles.
Las primeras señales productivas se han dado en México, como consecuencia de las medidas tomadas
por los principales fabricantes para fortalecer su capacidad de producción asociada a la electromovilidad en
los Estados Unidos, dado que México —como miembro del Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos,
los Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC)— es una localización clave para las cadenas productivas
asociadas a la industria automotriz en América del Norte (CEPAL, 2017). En 2021, la estadounidense Ford
comenzó a producir en sus instalaciones de Cuautitlán (estado de México) el modelo eléctrico Mustang Mach-E
para el mercado mundial. La planta fue sometida a una profunda transformación, en la que se incorporó nueva
tecnología y equipamiento, al mismo tiempo que se capacitó al personal. Además de este primer modelo
de vehículo eléctrico, la compañía anunció que produciría dos nuevos modelos —uno para Ford y otro para
Lincoln— en México, que estarían disponibles en el mercado en 2023.

157
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En 2021, General Motors anunció una inversión de 1.000 millones de dólares en la planta de Ramos Arizpe
(estado de Coahuila de Zaragoza) para la expansión y adaptación de las líneas de ensamblaje, con miras a la
producción de baterías y automóviles eléctricos (Rodríguez, 2021). En una primera etapa se montarían baterías
y motores eléctricos y posteriormente se fabricarían vehículos eléctricos, a partir de 2023.
Asimismo, otros fabricantes, como la japonesa Nissan y las alemanas BMW y Volkswagen, han realizado
anuncios sobre el fortalecimiento en el mediano plazo de su capacidad para producir vehículos eléctricos en
el país. A partir de 2027, BMW planea fabricar el SUV eléctrico iX3 y una versión a batería del modelo Serie 3
en su planta de San Luis Potosí. Nissan anunció una inversión de 700 millones de dólares dirigida a preparar
la planta de Aguascalientes para la fabricación de vehículos eléctricos. Volkswagen, a pesar de focalizar sus
esfuerzos en este ámbito en los Estados Unidos, podría comenzar a acondicionar sus plantas en Puebla y
en Silao (estado de Guanajuato) para el ensamblaje de vehículos y componentes eléctricos a mediados de
la presente década.
En síntesis, a pesar de la clara definición estratégica de los principales fabricantes mundiales en el
sentido de avanzar hacia la electrificación de sus vehículos, la respuesta latinoamericana aún es modesta.
En la región, la industria automotriz es un sector liderado por empresas transnacionales y avanzará en este
proceso de transformación en la medida en que dichas empresas perciban un entorno más favorable hacia la
electromovilidad. En la actualidad, las grandes inversiones para el nuevo clúster de vehículos eléctricos livianos
en el continente americano se están concentrando en los Estados Unidos, alineadas con potentes políticas
públicas de apoyo a la industria, la adopción de vehículos amigables con el medioambiente y el fortalecimiento
de la infraestructura habilitante requerida. El país latinoamericano más favorecido ha sido México, en el marco
de la reconfiguración de las cadenas de valor en América del Norte que se ha expresado en anuncios de
nuevas inversiones para adaptar algunas de las plantas existentes.

2. Brasil: una ventana de oportunidad para la fabricación

de autobuses eléctricos
Al igual que en el caso de los vehículos livianos, la tendencia hacia la electrificación ha llegado con fuerza
a los vehículos pesados, principalmente los autobuses. En la actualidad, circulan en el mundo cerca de
670.000 autobuses eléctricos y unos 66.000 camiones eléctricos, lo que corresponde al 4% y el 0,1% de la
flota mundial de autobuses y de camiones, respectivamente (AIE, 2022).
El rápido desarrollo de las nuevas tecnologías de propulsión ha permitido que la electromovilidad sea una
opción realista y la ha convertido en la modalidad de transporte público sostenible con mayor potencialidad
de adopción en los centros urbanos. Los autobuses eléctricos avanzan de forma acelerada hacia la madurez
tecnológica, principalmente en el ámbito de las baterías, lo que se traduce en que aumente su autonomía
y se reduzcan los costos de fabricación. Esta evolución ha sido acompañada por múltiples compromisos de
gobiernos nacionales y subnacionales, que apuntan a establecer metas y plazos específicos para avanzar en
la transición hacia la electromovilidad en el transporte público.
El mercado de autobuses eléctricos ha estado fuertemente concentrado en China, debido a una ambiciosa
estrategia que combinó diversos objetivos: la descontaminación ambiental de las grandes cuidades, el desarrollo
de un renovado sistema de transporte público y el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas y productivas
locales. En la actualidad, cerca del 90% de los autobuses eléctricos en operación en el mundo circulan por
ciudades de China (véase el gráfico IV.7). De hecho, se espera que la mayoría de las ciudades chinas logren la
electrificación de la flota de transporte público en un futuro cercano. En este contexto, los fabricantes chinos
de autobuses eléctricos se convirtieron en líderes mundiales de esta incipiente industria. En definitiva, China
creó un entorno colaborativo entre entidades gubernamentales, operadores de flota, fabricantes de autobuses,
instituciones financieras y empresas de carga de energía, reduciendo significativamente la incertidumbre
tecnológica y los costos de operación de los sistemas de transporte público.

158
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Gráfico IV.7
Ventas de autobuses eléctricos y participación en el total de la flota, por países
y regiones seleccionadas, 2015-2021
(En miles de unidades y porcentajes)

A. Ventas
(En miles de unidades)
140

120

100

80

60

40
Estados Unidos
20 China
Europa
0 Otros
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

B. Participación en el total de la flota

(En porcentajes)
35

30

25

20

15

10
China

5 Europa
Otros
0 Estados Unidos
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Agencia Internacional de Energía (AIE), “Electric bus registrations and sales
shares by region, 2015-2021”, 2022 [en línea] https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/electric-bus-registrations-and-sales-shares-by-region-2015-2021.

El mercado de autobuses eléctricos crecerá de manera muy significativa en los próximos años. Entre 2022
y 2027, las ventas anuales mundiales de buses eléctricos crecerían de 112.041 a 671.285 unidades (Sustainable
Bus, 2022). Aunque China seguirá manteniendo el liderazgo, se esperan crecimientos importantes en Europa y,
en especial, en los Estados Unidos. Asimismo, de forma progresiva algunos países en desarrollo comenzarán
a participar activamente en este mercado, en particular la India y algunas economías latinoamericanas.
En Europa, la combinación de regulaciones ambientales más estrictas y la proliferación de medidas de apoyo
y promoción de la electrificación del transporte público está rápidamente modificando el panorama. Diversas
medidas, entre las cuales se incluyen directivas de la Unión Europea para sus Estados miembros, políticas
nacionales y acciones municipales, han movilizado a los actores del mercado a probar y desarrollar vehículos
avanzados, lo que ha acelerado la adopción de los autobuses eléctricos. En la actualidad, en la mayoría de los
países europeos la tendencia a la electrificación de la flota de autobuses del transporte público comienza a

159
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

consolidarse. Para mediados de la presente década, se estima que la incorporación de autobuses eléctricos
superará las 10.000 unidades anuales, que equivaldrían al 60% del total de las ventas de autobuses. Para 2030, se
espera que dos tercios de los nuevos autobuses sean de cero emisiones, principalmente eléctricos (Luman, 2021).
En este escenario, la capacidad de respuesta del sector productivo europeo se ha ampliado y diversificado
con rapidez, erosionando la posición de los fabricantes chinos, principalmente BYD y Yutong, que han abastecido
el mercado europeo mediante plantas propias, asociaciones estratégicas e importaciones.
En los Estados Unidos, la electrificación del transporte público tuvo un comienzo lento debido a la falta de
infraestructura de carga de energía, la baja autonomía de los primeros modelos, que los hacía poco apropiados
para zonas de climas fríos, ya que la calefacción interior agotaba rápidamente la batería, y la escasa capacidad
productiva local para ofrecer los vehículos necesarios. Aunque el fabricante chino BYD dominó tempranamente
la producción de autobuses eléctricos en los Estados Unidos, los avances tecnológicos que permitieron
mejoras en la autonomía, la eficiencia y la disponibilidad atrajeron a otros fabricantes a desarrollar nueva
capacidad productiva. De este modo, productores con una sólida posición en la fabricación de autobuses
convencionales, como Daimler, Volvo y New Flyer, así como nuevas empresas que se incorporaban, como
Proterra y Greenpower, comenzaron a ofrecer nuevos y mejores vehículos eléctricos al mercado.
En el período reciente, esta transición ha contado con un fuerte impulso del gobierno federal de los
Estados Unidos. La Administración del Presidente Joe Biden ha puesto en marcha una ambiciosa agenda para
enfrentar el cambio climático, en la que destaca la Build Back Better Act, en la que se establece la asignación de
7.500 millones de dólares para la compra de autobuses eléctricos (Bellon, 2021). En 2022, el gobierno federal está
otorgando cerca de 1.500 millones de dólares en subvenciones para modernizar las flotas de autobuses, así como
la infraestructura habilitante. De estos recursos, 1.100 millones de dólares se destinarán al programa de vehículos
de bajas o nulas emisiones (Low or No Emission Vehicle Program), que ayudará a los organismos responsables
del transporte a comprar o arrendar vehículos de estas características fabricados en los Estados Unidos (FTA,
2022). Durante cinco años, se asignarán unos 5.500 millones de dólares, lo que representa un financiamiento
diez veces superior al del quinquenio anterior y la inversión más grande jamás realizada en este ámbito en el
país (Randall, 2022a). Asimismo, se están destinando 2.910 millones de dólares para desarrollar una cadena de
valor local para la fabricación de baterías (Randall, 2022b). En este escenario, marcado por un número creciente
de ciudades que avanzan hacia la electromovilidad y potentes programas de estímulo, se espera que la industria
estadounidense de fabricación de autobuses eléctricos experimente un fuerte impulso.
Como se mencionó, la capacidad mundial de fabricación de autobuses eléctricos está concentrada en un
pequeño grupo de grandes empresas chinas, Yutong, BYD, CRRC, Zhongtong, Higer, Ankai y King Long, que son
responsables de más del 60% de la producción mundial (CEPAL, 2022b). Sin embargo, empresas europeas y
estadounidenses han implementado ambiciosas estrategias, buscando posicionarse en el emergente y atractivo
mercado de los autobuses eléctricos. En este proceso de reorganización industrial, fabricantes de equipos
originales de vehículos pesados sólidamente establecidos en el segmento de los autobuses convencionales
han acelerado la transición hacia la electromovilidad (véase el cuadro IV.4). De igual manera, fabricantes más
pequeños especializados en autobuses urbanos, incluso algunos con focalización en vehículos eléctricos,
también han iniciado un acelerado proceso de fortalecimiento y ampliación de sus capacidades productivas
y tecnológicas para posicionarse en el mercado de la electromovilidad (véase el gráfico IV.8).

Cuadro IV.4
Participación de los autobuses eléctricos en el total de las ventas de los fabricantes
de equipos originales, 2015-2030
(En porcentajes)

2015 2025 2030

Volvo Europa (100)
Daimler Europa (100)
Volkswagen (MAN) 50 90
IVECO Heuliez 100

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información proporcionada por las empresas.

160
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Gráfico IV.8
Autobuses eléctricos en circulación, por fabricante, julio de 2022
(En unidades)

Solaris (Polonia y España)

VDL Groep (Países Bajos)

New Flyer (Canadá)

Proterra (Estados Unidos)

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800 2 000

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información proporcionada por las empresas.

En América Latina, la adopción de normas y regulaciones ambientales más estrictas, con el propósito
de reducir las emisiones, ha llevado a algunos avances en la electromovilidad. Algunos países, como Chile,
Colombia y Costa Rica, han establecido metas para la electrificación de los vehículos del transporte público.
Asimismo, se han realizado esfuerzos en materia de planificación y construcción de una visión compartida
entre distintos actores sociales sobre el futuro de la movilidad urbana —con distintos grados de éxito— a
medida que los países comienzan a elaborar sus planes nacionales de electromovilidad.
En los países de la región han predominado instrumentos que promueven la adquisición, la utilización y la
circulación de autobuses eléctricos. Sin embargo, en la mayoría de las iniciativas no se prioriza la adquisición
de autobuses producidos localmente. Más aún, en algunos casos se han otorgado exenciones tributarias y
reducciones arancelarias a la compra e importación de autobuses eléctricos, por ejemplo, en Chile, Colombia
y México. Esta situación, sumada a la falta de políticas e incentivos de apoyo a la fabricación o montaje de
autobuses eléctricos, ha desincentivado la producción local. Por otro lado, los instrumentos de estímulo a la
electromovilidad presentan problemas de articulación y coordinación, lo que ha dificultado la identificación
de un itinerario previsible de la demanda futura, condición necesaria para que las empresas puedan planificar
sus inversiones (CEPAL, 2022b).
En abril de 2022, circulaban en las principales ciudades latinoamericanas 3.209 vehículos eléctricos para
el transporte público, lo que corresponde a menos del 4% del total de las flotas de autobuses. Colombia
lidera la incorporación de autobuses eléctricos, concentrados especialmente en Bogotá, con 1.165 unidades,
seguida por Chile (819), México (556) y el Brasil (351) (véase el gráfico IV.9).
Los primeros pasos hacia la electrificación, en la mayoría de los casos, se están dando mediante la
importación de los vehículos y de gran parte de los elementos clave de la infraestructura de apoyo. Los fabricantes
chinos son los principales proveedores de autobuses eléctricos en América Latina, con más del 70% de las
compras (véase el gráfico IV.10). Más de la mitad del total de los autobuses eléctricos han sido fabricados
por la empresa china BYD, que en algunos casos, como el de Colombia, es el proveedor en más del 90% de
las nuevas adquisiciones. El Brasil es un caso atípico, ya que más del 75% de las compras corresponden a
una empresa nacional, Eletra. Sin embargo, si se consideran solamente los autobuses a batería, BYD es el
principal proveedor, como es la tendencia de otros países latinoamericanos.

161
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico IV.9
América Latina: autobuses eléctricos en circulación, por modelo y país, abril de 2022
(En unidades)

1 200

1 000

800

600

400
Estándar a batería
200 Trolebús
Midibús a batería
0 Articulado a batería
Argentina

Barbados

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

México

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela
(Rep. Bol. de)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de E-Bus Radar, Latinoamérica, 2022 [en línea] https://www.ebusradar.org/es/
[fecha de consulta: 23 de junio de 2022].

Gráfico IV.10
América Latina: autobuses eléctricos en circulación, por fabricante, abril de 2022
(En porcentajes)

Otros
(18,1)
Ankai
(0,2)
Zhongtong
(0,4)
King Long
(0,8)
Sunwin BYD
(2,0) (52,7)
Foton
(6,7)
Eletra
(8,5)

Yutong
(10,6)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de E-Bus Radar, Latinoamérica, 2022 [en línea] https://www.ebusradar.org/es/
[fecha de consulta: 23 de junio de 2022].

A pesar del incipiente aumento de la demanda de autobuses eléctricos en la región y las favorables
perspectivas para los próximos años, la oferta regional sigue rezagada. Para romper la inercia de los agentes
vinculados a la expansión de los autobuses eléctricos, se han implementado innovadores modelos de negocio16,
que incorporan subsidios, financiamiento y mecanismos en que se separa la operación de la propiedad de
los vehículos, entre otros elementos. Esto ha permitido el ingreso de nuevos actores que previamente no
estaban relacionados con el sector automotor, como las empresas de energía, que son esenciales para el
despliegue de la infraestructura de recarga.

16 Los nuevos modelos de negocio, a diferencia de los convencionales, separan la propiedad y la operación, lo que permite diversificar el riesgo entre una amplia
gama de actores. En Chile y Colombia, se han implementado innovadores modelos de negocio para impulsar la electrificación del transporte público.

162
 Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

La aglomeración productiva mejor articulada y posicionada internacionalmente se encuentra en el

Brasil, con la presencia de algunos de los líderes mundiales en la fabricación de chasis y productos finales,
así como de empresas locales muy competitivas, en especial en el segmento de las carrocerías, en el que
destaca Marcopolo. Sin embargo, la fortaleza de la industria convencional no asegura que pueda responder
adecuadamente a los cambios que se están gestando a nivel global. De hecho, ante las posibles disrupciones
futuras se requerirá de una gran articulación del proceso de cambio para dar previsibilidad a la demanda y
viabilizar las inversiones necesarias. En este sentido, dados los compromisos internacionales asumidos y las
políticas nacionales que apuntan a mitigar los efectos del cambio climático, es necesario comenzar a desarrollar
nuevos productos, utilizar tecnologías amigables con el medio ambiente y allanar el camino a la inversión,
aprovechando las capacidades y los activos existentes.
En el Brasil, a pesar de no existir una política pública explícita de apoyo a la electrificación de la producción,
los mayores fabricantes de equipos originales, principalmente de chasis, y algunas empresas locales han
comenzado a posicionarse en la cadena productiva de autobuses eléctricos o han anunciado planes orientados
a la electrificación de sus productos (véase el recuadro IV.1).

Recuadro IV.1
Inversiones en autobuses eléctricos en el Brasil
• Desde 2014 el fabricante chino BYD ha invertido más de 150 millones de dólares para la producción de autobuses
eléctricos en el Brasil. La mayor parte de esta inversión se destinó a la construcción de una planta en Campinas,
estado de São Paulo, para el ensamblaje de chasis de autobuses eléctricos. Actualmente, la planta tiene capacidad
para producir 2.000 chasis al año o 1.000 en el caso de modelos articulados (Verotti, 2021). En 2020, la empresa
puso en operación una fábrica de baterías en el Polo Industrial de Manaos, en el estado de Amazonas. En la
actualidad, BYD comercializa seis modelos de chasis de autobuses eléctricos a batería.
• Como parte de su estrategia global, la empresa alemana Daimler ha focalizado sus esfuerzos de producción de
autobuses eléctricos para el mercado latinoamericano en el Brasil. En 2021, Daimler anunció el lanzamiento del
primer chasis de autobús eléctrico totalmente desarrollado en el país con una autonomía de 250 kilómetros. Con
este propósito se invirtieron cerca de 20 millones de dólares (Fan Bus, 2021). El nuevo chasis de Daimler estará
disponible en el segundo semestre de 2022 y se destinará a los mercados de América Latina, Europa y Oceanía.
• A fines de 2020, Volkswagen Camiones y Buses, parte del grupo Volkswagen, anunció una inversión de aproximadamente
390 millones de dólares para el período 2021-2025. Esta es la inversión más grande de Volkswagen Camiones y
Buses en sus 40 años de historia y se destinará al desarrollo de modelos eléctricos e híbridos en el Brasil. De esta
forma, la empresa inicia la fabricación de vehículos eléctricos de reparto (e-delivery) (Kutney, 2020).
• AB Volvo anunció inversiones por cerca de 280 millones de dólares para la producción de autobuses y camiones
en el Brasil, en su planta de Curitiba, para el período 2022-2025. Se estima que, en la etapa final del ciclo de
inversiones, se apuntará al desarrollo de vehículos eléctricos (Olmos, 2022).
• La empresa especializada en carrocerías Marcopolo se asoció con fabricantes locales de chasis eléctricos,
como BYD, para desarrollar un proyecto propio de autobús eléctrico: Marcopolo Attivi. La empresa quiere seguir
ampliando sus competencias y su presencia en este segmento y anunció el desarrollo de un chasis eléctrico
propio. La producción del Marcopolo Attivi debería comenzar en el segundo semestre de 2022 (Estradão, 2022).
• En 2013, la empresa brasilera Eletra lanzó el primer autobús eléctrico fabricado en el Brasil, un autobús articulado de
18 metros. Asimismo, trabaja en asociación con otros fabricantes de chasis y carrocerías, como Mercedes-Benz, CAIO
y Marcopolo, y proveedores de motores y baterías, como WEG y Grupo Moura, y es responsable de la integración
de varios sistemas y componentes, que tienen un índice de nacionalización del 82%, excluidas las baterías (Barassa
y otros, 2022). A inicios de 2022, Eletra anunció el traslado de sus operaciones industriales a una nueva planta
localizada en São Bernardo do Campo, en el estado de São Paulo, donde podrá producir hasta 1.800 autobuses
eléctricos e híbridos anuales, con el objetivo de atender no solo el mercado brasileño, sino también a otros países
latinoamericanos como la Argentina, el Ecuador y México.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de A. Verotti, “BYD mostra toda a energía”, Istoé Dinheiro, 5 de noviembre de
2021 [en línea] https://www.istoedinheiro.com.br/byd-mostra-toda-a-energia/, Fan Bus, “Mercedes Benz do Brasil presenta el chasis e500U totalmente
eléctrico”, 1 de septiembre de 2021 [en línea] https://www.fanbus.cl/2021/09/mercedes-benz-do-brasil-presenta-el.html, P. Kutney, “VWCO investirá
R$ 2 bilhões até 2025 e contrata 550 em Resende”, Automotive Business, 10 de diciembre de 2020 [en línea] https://www.automotivebusiness.com.br/pt/
posts/noticias/vwco-investira-r-2-bilhoes-ate-2025-e-contrata-550-em-resende/, M. Olmos, “Volvo anuncia investimento de R$ 1,5 bilhão para produção
de ônibus e caminhões no Brasil”, Valor Investe, 2 de febrero de 2022 [en línea] https://valorinveste.globo.com/mercados/renda-variavel/empresas/
noticia/2022/02/02/volvo-anuncia-investimento-de-r-15-bilhao-para-producao-de-onibus-e-caminhoes-no-brasil.ghtml, Estradão, “Ônibus elétrico Marcopolo
Attivi começa a ser feito no 2º semestre de 2022”, 21de junio de 2022 [en línea] https://estradao.estadao.com.br/onibus/onibus-eletrico-marcopolo-attivi-
comeca-a-ser-feito-no-2o-semestre-de-2022/, y E. Barassa y otros, “Oferta de ônibus elétrico no Brasil em um cenário de recuperação econômica de baixo
carbono”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2022/9), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2022.

163
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En resumen, existen varios aspectos positivos en el incipiente proceso de construcción de capacidades para
la fabricación de autobuses eléctricos en el Brasil. En primer lugar, están presentes empresas especializadas
en la producción de autobuses eléctricos, tanto fabricantes de equipos originales como empresas locales, tales
como BYD y Eletra. En segundo lugar, las subsidiarias de algunos de los principales fabricantes de equipos
originales, líderes del mercado mundial de autobuses convencionales, están incursionando gradualmente
en la producción de unidades eléctricas en sus plantas brasileñas, como ocurre en el caso de Daimler y de
los proyectos anunciados por Volkswagen y Volvo. Finalmente, existen proveedores que están fortaleciendo
sus capacidades productivas y sus tecnologías para adaptarse a un escenario en que la electromovilidad irá
ganando terreno; en este sentido destacan Marcopolo y WEG.

3. Recomendaciones de política
La actual coyuntura, marcada por la necesidad de abordar los riesgos asociados al cambio climático, y el
acelerado proceso de transformación del sector automotor abren una ventana de oportunidad para desarrollar
nuevas capacidades productivas en la región.
En el segmento de los automóviles eléctricos, como se ha hecho en los países avanzados, se requiere poner
en marcha políticas más ambiciosas y permanentes en el tiempo para estimular la demanda. En este sentido,
sería oportuno combinar estándares más estrictos asociados a la eficiencia energética de los vehículos y la
reducción de las emisiones de CO2 con incentivos y subsidios a la adquisición de vehículos eléctricos. En paralelo,
es necesario apoyar el despliegue de la infraestructura de carga de energía a través de acciones coordinadas
público-privadas. La acción gubernamental, mediante la regulación y la generación de incentivos, debe garantizar
y ampliar el acceso a la infraestructura de carga, tanto colectiva como domiciliaria. Por otro lado, los fabricantes
de vehículos y las empresas de energía, mediante la puesta en marcha de modelos de negocio más proactivos,
pueden convertirse en agentes clave para la difusión, el desarrollo y la expansión de este tipo de tecnologías.
El apoyo a la demanda debería estar combinado con acciones que contribuyan a acelerar la transformación
de las capacidades locales existentes, así como a la creación de nuevos emprendimientos orientados al
desarrollo de la cadena productiva de la electromovilidad. Al igual que en etapas anteriores del desarrollo de
la industria automotriz en América Latina, las políticas públicas de fomento deberían tener un papel primordial
en la nueva fase que, con algún retraso, se está iniciando. Puesto que la capacidad productiva regional es el
resultado, en su mayor parte, de las acciones de empresas trasnacionales y que estas ya han mostrado la
voluntad de transitar hacia un nuevo modelo de negocio bajo en emisiones, las políticas públicas de fomento
deberían alinearse y potenciar esas directrices globales. Es muy probable que los patrones de especialización
establecidos para la fabricación de automóviles convencionales se repliquen en el caso de los vehículos
eléctricos: México integrado a la cadena de valor de América del Norte, y la Argentina y el Brasil orientados
a atender el mercado subregional. En este panorama, en una primera etapa, las políticas públicas deberían
generar incentivos para acelerar la adaptación de las líneas de producción y entregar señales respecto de la
creación de un mercado local estable y creciente de vehículos eléctricos.
Un segmento que resulta particularmente atractivo es el de la fabricación de autobuses eléctricos. La
instalación de esta industria en la región supone la creación de un mercado que asegure una demanda previsible
y una escala adecuada para la producción. Con ese propósito, es fun