EL RECONOCIMIENTO DE ESTADO

Se define al reconocimiento como “un acto unilateral por el cual uno o más
Estados declaran o admiten tácitamente que ellos conside-ran un Estado, con los
derechos y obligaciones de esta condición, a una unidad política que existe de
hecho y que se considera asimismo como Estado”.82
Al surgir un nuevo Estado, los demás miembros de la comunidad internacional se
ven enfrentados al dilema de extenderle o no su reconocimiento como tal. De
hacerlo así, la nueva entidad ejercerá el derecho de legación, concluirá tratados,
incurrirá en responsabilidad internacional, etc., es decir, en definitiva, ejercerá los
derechos y obli-gaciones inherentes a un sujeto de derecho internacional. En la
decisión que adoptarán los demás Estados influirán, por cier-to, consideraciones
de tipo político, y a menudo se utilizará la exten-sión de dicho reconocimiento
como medio de presión para obtener ventajas de aquel Estado que lo solicita. Esta
situación suele, además, complicarse debido al hecho de que cada Estado tiene la
más completa libertad para actuar sobre el particular, ya que no existe dentro del
de-recho internacional ningún órgano central llamado a otorgarlo. Como señala
Sorensen:83 “El reconocimiento es un prerrequisito o una consecuencia del
establecimiento de relaciones diplomáticas ple-nas y normales con un nuevo
Estado, pero no debe identificarse con tales relaciones”.
EL reconocimiento de un nuevo Estado no significa necesariamente, por la tanto,
tener con el relaciones diplomáticas y la ruptura de estas no afecta tampoco al
reconocimiento extendido. El reconocimiento solo indicará el deseo de mantener
relaciones normales con el Estado reconocido.
El reconocimiento consiste en una manifestación unilateral de voluntad de un
Estado mediante la que se reconoce la existencia de una determinada situación
jurídica, tal y como sería el caso de la existencia de un Estado, de un gobierno o
de un comité de liberación nacional.
Una vez que el reconocimiento ha sido otorgado, el mismo no puede ser revocado.
Una excepción a este principio existe solo cuando el reconocimiento ya no tienen
más objeto alguno debido a que el Estado o gobierno reconocidos han
desaparecido.
Las situaciones que pueden ser objeto de reconocimiento
Cinco son la situaciones que puede ser objeto de reconocimiento:
A. ESTADOS
B. GOBIERNOS
C. GOBIERNOS DE FACTO
D. MOVIMIENTOS BELIGERANTES
 E. COMITÉS DE LIBERACIÓN NACIONALES
Las formas de Reconocimiento
Dos son las formas mediante las que se lleva a cabo el reconocimiento:
Expreso y tácito. El reconocimiento expreso se otorga mediante una declaración
formal, escrita o verbal. El reconocimiento tácito se lleva a cabo mediante actos
que llevan implícita la voluntad de un Estado de reconocer determinada situación,
como por ejemplo, el establecimiento de relaciones diplomáticas, el
reconocimiento del jefe de Estado o, la conclusión de tratados internacionales
bilaterales.
La conclusión por parte de un Estado de tratados multilaterales del que es parte
otro Estado al que no ha reconocido no implica su reconocimiento. Tampoco el
hecho de que un Estado forme parte de una organización internacional de la que
también formen parte otros Estados a los que no ha reconocido trae implícito un
reconocimiento. Sin embargo, si en este último caso, el Estado ha manifestado su
voluntad para que otro Estado entre a forma parte de la organización internacional,
esto implicaría su reconocimiento tácito.
Los grados de reconocimiento
Con relación a los efecto del reconocimiento se suelen distinguir dos grados:
Reconocimiento de iure y reconocimiento de facto: El reconocimiento de iure
significa que, el Estado que reconoce acepta que el Estado reconocido cumple
todos y cada uno de los requisitos necesarios para ser un sujeto del DIP. El
reconocimiento de facto, en cambio, significa que, el Estado que reconoce acepta
de manera provisional y guardando sus reservas para el futuro que, el Estado
reconocido cumple las condiciones necesarias que exige el DIP par poder llegar a
ser sujeto del DIP.
El reconocimiento de los Estado
Para que un Estado pueda ser reconocido, deben existir los tres elementos:
territorio, poder y pueblo. La legitimidad del poder del Estado no es necesaria para
el reconocimiento del mismo.
Hoy en día se discute si la calidad de Estado de una organización sociopolítica
depende del reconocimiento (teoría constitutiva) o, por el contrario, el efecto del
reconocimiento es solamente la confirmación de una situación que de hecho
existe, de tal forma, que la calidad estatal existía aun antes de medir el
reconocimiento (teoría declarativa).
La teoría constitutiva del reconocimiento de Estados

Con base en la teoría constitutiva, el acto de reconocimiento es visto como

precondición necesaria para que subsistan las capacidades de un Estado. Su
efecto práctico consiste en no atribuir personalidad jurídica internacional al
“Estado” no reconocido por la comunidad internacional. De esa forma, se afirma
que el reconocimiento “constituye” al Estado. El principal punto de fuerza de la
teoría es la indicación de que los Estados no son obligados a entrar en relaciones
bilaterales con ninguna otra entidad.

La tesis se resume a dos aserciones: en primer lugar, previamente al

reconocimiento, la comunidad no posee los derechos o las obligaciones que el
derecho internacional relaciona con un estado de estatalidad plena. Además, el
reconocimiento es una materia de absoluta discreción política, diferente de un
deber legal que se le debe a la referida comunidad.

La doctrina constitutivista del reconocimiento en el derecho internacional es

manifestada por diversos autores. Se puede aludir, como ejemplo, a los escritos
del jurista alemán Georg Jellinek, que explica que “las relaciones en la forma de
derechos y deberes entre dos entidades que no se sujetan a ningún orden legal
superior solo pueden resultar del mutuo reconocimiento de sus personalidades
jurídicas”.

Otro exponente de la doctrina constitutiva del reconocimiento, Dionisio Anzilotti,

defendía la tesis de que las normas de derecho internacional son creadas por
consenso de los Estados preexistentes. Así, “un sujeto de derecho internacional
comienza a serlo concomitantemente a la primera manifestación por el tratado de
reconocimiento, o por el instrumento equivalente”. Ese reconocimiento es
recíproco entre las partes, y constitutivo de la personalidad internacional de la
nueva entidad. El jurista italiano concluye que, “así como cualquier otro tratado, él
es vinculante en virtud del principio fundamental del pacta sunt servanda”, esto es,
que los pactos deben ser cumplidos entre los contratantes.

El voluntarismo, corriente teórica prominente en la primera mitad del siglo XX,

consideraba que el nacimiento del Estado estaba subordinado a la voluntad de los
Estados ya existentes de aceptar su existencia, a través del instituto del
reconocimiento, haciendo que la nueva entidad adquiriese personalidad jurídica
internacional plena.

La teoría declarativa del reconocimiento de Estados

En la teoría declarativa, la personalidad jurídica internacional de un Estado no

depende de su reconocimiento como tal por parte de los demás Estados; ella es
conferida por normas de derecho internacional y, así, a pesar de que un Estado o
gobierno no sea reconocido por lo demás, es sujeto de derechos y deberes
internacionales.

Esta vertiente entiende que el no reconocimiento no implica la ausencia de

personalidad jurídica internacional de la entidad en cuestión; si ella cumple los
criterios establecidos, especialmente aquellos que conciernen a la situación de
facto, esta será un Estado, independientemente del reconocimiento. Por lo tanto,
el acto del reconocimiento no es determinante para que sea conferida la
estatalidad a una determinada entidad, visto que esestatus es regido por el
derecho internacional.34 Para existir como un hecho, el Estado debe cumplir las
condiciones de estatalidad establecidas por el derecho internacional. El
reconocimiento, así, tendría apenas la función de declarar la existencia de un
hecho.35

¿Cuál sería, entonces, el significado del acto de reconocimiento? El

reconocimiento es un acto político; su efecto jurídico establecería relaciones
diplomáticas entre el Estado reconocedor y el Estado reconocido. El
reconocimiento implica la aceptación del nuevo Estado como miembro de la
comunidad internacional; el Estado reconocedor, por consecuencia, se vincula por
su propia declaración a partir de aquel momento.

James Brierly, uno de los defensores de la tesis declarativa del reconocimiento de

Estados, sostiene que reconocer un nuevo Estado “no genera la existencia jurídica
de un Estado que anteriormente no existía en ese sentido”. Si el Estado existe, si
es un hecho, “tiene el derecho a ser tratado por la comunidad internacional como
tal”. La función primaria del reconocimiento, por lo tanto, es la admisión, el
reconocimiento de un hecho.36

Como un enfoque de cuño general, la tesis declarativa es a favor de un método

objetivo del análisis de las situaciones. De cualquier forma, la idea de que un
problema envolviendo la condición de una entidad estatal comprenda la mera
confirmación de hechos es por demás simple; criterios legales deben ser
aplicados.37 Reforzando esa tendencia, Hedley Bull afirma que una comunidad que
alega ser soberana “pero no consigue ejercer ese derecho en la práctica no es un
Estado propiamente dicho. A pesar de que el reconocimiento no cree al Estado,
éste debe ser llevado en consideración...” 38 en lo concerniente a la certificación de
su status jurídico.

Partiendo de la doctrina italiana contemporánea, se verifica que el derecho

internacional no disciplina ni condiciona cualquier proceso de formación,
consolidación y extinción de Estados. Éstos son entendidos como organizaciones
político-territoriales efectivas e independientes, capaces de ejercitar la autoridad
exclusiva de gobierno, sea en el ámbito de su propio territorio o ante su población,
así como mantener relaciones independientes y paritarias ante otros Estados en el
plano internacional.39 Se concluye, de esa forma, que la efectividad del gobierno
sería el principio cardenal de la existencia del Estado en el escenario
internacional. La consecuencia natural de ese argumento es la definición de la
naturaleza meramente declarativa del reconocimiento por parte de los demás
Estados.

Dada la peculiaridad del sistema jurídico internacional, desprovisto de un

mecanismo institucional robusto, capaz de actuar y garantizar de manera imparcial
las obligaciones previstas por las normas, este sistema confía poderes de
decisión, en gran parte, a la voluntad y capacidad de los Estados, los principales
sujetos del ordenamiento internacional. En la ausencia de un mecanismo
jerarquizado, capaz de establecer de manera definitiva si la organización
gubernamental de un Estado responde de hecho a la voluntad popular, deben los
Estados atenerse a una presunción de legitimidad de un gobierno que consiga
obtener la aceptación de la propia población. 40

El reconocimiento ejecuta un papel fundamental con relación a la afirmación de la

subjetividad internacional del Estado. En una sociedad internacional
contemporánea, caracterizada por una interdependencia entre sus actores en
constante crecimiento, la capacidad efectiva para tomar parte en relaciones
internacionales es cada vez más un indicador de la efectividad plena del Estado,
haciendo que la soberanía interna, clásicamente entendida como poder de
controlar su propia población dentro de su propio territorio, no sea el único criterio
para definir a una entidad estatal.

¿Existe una obligación de otorgar un reconocimiento a un Estado?

Según la doctrina Lauterpacht, existe una obligación para otorgar el
reconocimiento a los Estado existentes. Sin embargo, esta doctrina aún no ha
llegado a ser parte del derecho de costumbre internacional, por lo que ningún
Estado tiene derecho a ser reconocido por los demás Estados, ni se encuentra
obligado a reconocer a los demás Estados.
Consecuencias de un reconocimiento prematuro
Cuando una organización social o movimiento político son reconocidos como
Estado a pesar de que no existan los tres elementos, el Estado que reconoce lleva
a cabo una conducta que se puede conceptuar como un ilícito internacional,
debido a que la misma se puede tipificar como una intervención en los asuntos
internos de otro Estado. En este caso, se debe tener en cuanta que, se puede
considerar que un nuevo Estado ha nacido mediante su separación de otro
cuando aun existen luchas armadas entre las fuerzas armados de ambos.

EL RECONOCIMIENTO DE ESTADOS
los Estados occidentales los seguían reconociendo independientes desde antes
de su invasión por la URSS en 1940, aunque no mantenían relaciones
diplomáticas con ellos. Los Estados miembros de la Comunidad Europea ni
siquiera hablaron de reconocimiento sino de “restauración de la soberanía” o de
una recuperación de la independencia. A medida que se observaba que éste no
era un caso aislado y que las declaraciones de independencia florecían al tiempo
que la instauración de la democracia en los antiguos Estados del bloque del Este
(entendido éste en un sentido amplio), los Estados miembros de la Comunidad
Europea se plantearon la necesidad de evaluar la situación para que la
Comunidad se expresase con una sola voz a falta de una política común. Como
señala RICH , el fin de la guerra fría va a producir situaciones de libre
determinación más complejas que las del pasado reciente y requieren una nueva
respuesta. A consecuencia del mandato que el Consejo Europeo dio a los
Ministros de Asuntos Exteriores, en el marco de la cooperación política europea,
elaboraron unas “líneas directrices sobre el reconocimiento de nuevos Estados en
Europa oriental y la Unión Soviética”, que constituyen el contenido de la primera
de las declaraciones de 16 de diciembre de1991. Los Estados miembros de la
Comunidad Europea, todos ellos participantes en la Conferencia de Seguridad y
Cooperación en Europa (CSCE), confirmaron su adhesión a los principios
expresados en el Acta Final de Helsinki y la Carta de París y afirmaron su voluntad
de reconocer a los nuevos Estados. En este sentido, los Estados miembros de la
Comunidad Europea adoptaron una “posición común” sobre el proceso de
reconocimiento que implicaba: - el respeto a la Carta de las Naciones Unidas y los
compromisos suscritos en el Acta Final de Helsinki y la Carta de París,
particularmente respecto al Estado de Derecho, la democracia y los derechos
humanos. La garantía de los derechos de los grupos étnicos y nacionales y de las
minorías conforme a los compromisos suscritos en el marco de la CSCE. EL
respeto a la inviolabilidad de los límites territoriales que no pueden modificarse
más que por medios pacíficos y de común acuerdo. La adhesión a todos los
compromisos relativos al desarme y a la no proliferación nuclear, así como a la
seguridad y a la estabilidad regional. El compromiso de regular por acuerdo, sobre
todo si fracasa el recurso al arbitraje, todas las cuestiones referentes a la sucesión
de Estados y a las diferencias regionales. Tras establecer este catálogo de
compromisos considerados mínimos esenciales, señalaron que su aceptación por
los nuevos Estados abría la vía “al reconocimiento por la Comunidad y sus
Estados miembros”. Este catálogo de compromisos esenciales y la voluntad de
reconocer una vez que se asumieran los mismos constituye un marco general, que
fue el que se aplicó a la mayoría de las situaciones. El contexto en el caso de la
URSS partía de un acuerdo entre las repúblicas surgidas del antiguo. Estado
federal, proceso en el que no había intervenido activamente la Comunidad ni sus
Estados miembros. De este modo se facilitaba el camino hacia el reconocimiento
de las Repúblicas que en los acuerdos de Alma Ata habían regulado sus
relaciones y aceptado los compromisos que se reflejan en la primera declaración
de 16 de diciembre de 1991. La consecuencia fue que la mayoría de las repúblicas
nacidas de la antigua. Unión Soviética fueron reconocidas como Estados
independientes el 23 de diciembre de 1991. Algo más tarde, y también partiendo
de un acuerdo, sucedió lo mismo con la separación de Checoslovaquia en dos
Estados independientes, proceso culminado el 1 de enero de 1993 y que se ha
desarrollado sin conflictos permitiendo a la profesora ANDRES SAENZ DE
SANTAMARIA, calificarlo gráficamente de “divorcio ejemplar”. A diferencia de
estos casos, la situación en la antigua Yugoslavia precisaba una atención especial
dentro del marco general. No existía acuerdo sino conflicto entre las partes, y la
activa participación de la Comunidad y sus Estados miembros en el proceso de
pacificación hacía necesaria una consideración particular, Suponía la primera
aplicación de las líneas directrices fijadas en la declaración de 16 de diciembre de
1991, “teniendo en cuenta las realidades políticas en cada caso concreto”, y para
ello se adoptó una declaración sobre Yugoslavia en el marco de la Cooperación
Política Europea el mismo 16 de diciembre de 1991, En ella, la Comunidad y sus
Estados miembros expresaron que habían convenido reconocer la independencia
de todas las repúblicas yugoslavas que cumpliesen las condiciones definidas,
llevando a cabo tal decisión el 15 de enero de 1992. Esta declaración fue el
resultado de un compromiso político, cuya finalidad primordial era no dejar
entrever fricciones entre los Estados Miembros de la Comunidad. En esta
declaración no sólo se establecen unas condiciones sino también unos plazos y un
procedimiento, lo que supone una absoluta innovación en la práctica del
reconocimiento conforme al Derecho internacional. En este sentido el profesor
DUPUY observa que incluso “sin perder su carácter formal de actos unilaterales,
se inscriben lato sensu en un contexto contractual en el que el reconocimiento
viene a retribuir positivamente la satisfacción previa de las condiciones prescritas
por los Estados que potencialmente reconocen” La participación de la Comunidad
en el conflicto yugoslavo debe considerarse desde el verano de 1991, cuando tras
las declaraciones de independencia de la mayoría de las Repúblicas que
formaban la República Socialista Federativa de Yugoslavia y el conflicto surgido
entre ellas, fue posible el establecimiento de unos acuerdos de contenidos
mínimos (Brioni, 7 de julio de 1991) y de una Conferencia de Paz. En ésta, los
Estados Miembros de la Comunidad, reunidos en el marco de la Cooperación
Política Europea, asumieron una tarea de mediación. Ante la imposibilidad de
verificar el cumplimiento de los acuerdos de alto el fuego y la escalada de
violencia, la Cooperación Política Europea acordó poner en funcionamiento una
Comisión de Arbitraje. El fundamento jurídico de esta Comisión de Arbitraje no era
más que la declaración de los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados
Miembros de la Comunidad de 27 de agosto de 1991, lo que plantea numerosos
problemas prácticos y jurídicos al no tratarse de un arbitraje en sentido tradicional
del Derecho Internacional Público, sino más bien de un órgano consultivo o
auxiliar de la Conferencia de Paz. A pesar de todos los problemas que planteaba,
la Comisión de Arbitraje, bajo la presidencia de Badinter, comenzó sus trabajos en
septiembre de 1991 (iniciativa que fue apoyada tanto por el Consejo de Seguridad
de la ONU como por la CSCE). Hasta el 14 de enero de 1992 fecha en que finalizó
su mandato recibió un total de diez consultas sobre las que emitió sus respectivas
opiniones, luego hechas públicas por sus destinatarios y no por la propia
Comisión. Transcurrido el plazo previsto (hasta el 23 de diciembre de 1991), las
Repúblicas de Croacia, Eslovenia, Macedonia y Bosnia-Herzegovina solicitaron
ser reconocidas. El cumplimiento por las Repúblicas solicitantes del
reconocimiento de los requisitos establecidos en la Declaración de 16 de
noviembre de 1991 fue la cuestión que ocupó a la Comisión de Arbitraje en los
dictámenes número 4, 5, 6 y 7. A partir de estas opiniones -aunque no eran
vinculantes-) se realizó el reconocimiento de las Repúblicas por los Estados
Miembros de la Comunidad , con características innovadoras respecto a la técnica
tradicional. Como señala el profesor DUPUY quizás sea demasiado pronto para
considerar que este ejemplo pueda actuar como precedente para otros casos
incluso fuera del entorno europeo, aunque ofrece una buena oportunidad para
reflexionar sobre esta novedad en el clásico sistema de reconocimiento de
Estados conforme al Derecho Internacional y no considerarla como un simple caso
peculiar.

La institución del reconocimiento de Estados y sus peculiaridades en el de

las antiguas repúblicas yugoslavas por parte de los Estados miembros de la
Comunidad Europea.
El reconocimiento es una institución de Derecho Internacional que supone la
manifestación de voluntad de un Estado que se compromete a respetar una
modificación en la que no ha participado. Cuando se produce una modificación en
el orden jurídico internacional que afecta a un Estado que no ha participado en la
misma, ésta no es oponible hasta que la reconozca como tal. Puede definirse
como “acto unilateral por el que un Estado constata la existencia de ciertos hechos
que pueden tener consecuencias jurídicas en sus derechos, sus obligaciones o
sus intereses políticos, y declara que estos hechos son los elementos sobre los
que se fundarán las relaciones jurídicas futuras”. Aunque es una institución
tradicionalmente utilizada para hacer oponibles determinadas modificaciones
operadas en la personalidad jurídica de los sujetos de Derecho Internacional, no
ha sido éste su único ámbito de acción: así, aunque el reconocimiento clásico se
efectúa respecto a los Estados, principales sujetos de Derecho internacional,
también cabe hablar de otros objetos de reconocimiento como otros sujetos no
plenos (Organizaciones Internacionales, Movimientos de Liberación, beligerantes
e insurgentes), reconocimiento de órganos del Estado (gobiernos), de situaciones
jurídicas concretas (neutralidad, protectorado y modificaciones en la soberanía
territorial), e incluso reconocimiento de normas jurídicas internacionales. Por
consiguiente, los objetos del reconocimiento pueden ser múltiples, pero todos ellos
tienen en común el sujeto activo, que sólo puede ser el Estado soberano. A partir
de 1989 ha cambiado tanto el diseño estatal que la figura del reconocimiento ha
adquirido de nuevo gran actualidad, y no sólo en la “periferia del sistema” sino en
el propio corazón de la vieja Europa. Esta vuelta al escenario de la tradicional
institución del reconocimiento se ha hecho lógicamente con innovaciones respecto
de lo conocido, pero para entenderlas es preciso estudiar la figura en su concepto
más clásico. En una sociedad internacional fundada en la yuxtaposición de
soberanías estatales y desprovista de órganos superiores, el reconocimiento es
una institución fundamental para clarificar los efectos jurídicos de las relaciones
interestatales. No existe una teoría general del reconocimiento, ni una práctica
uniforme o unas reglas formales, por lo que se ha convertido en una cuestión más
política que jurídica que protege los intereses del Estado que reconoce. El carácter
discrecional y libre del acto unilateral del reconocimiento ha dado lugar a
posiciones de la doctrina considerando el carácter declarativo o constitutivo de la
declaración de reconocimiento respecto del sujeto reconocido. En la actualidad, la
mayoría de la doctrina se pronuncia claramente en favor del carácter declarativo
del reconocimiento, aunque en ciertos aspectos pueda considerarse constitutivo,
como luego veré. Es claro que, ante la inexistencia de un procedimiento general
de reconocimiento de nuevos Estados que se lleve a cabo por una autoridad
superior o al menos de un deber de reconocer surgido una vez que se cumplen los
requisitos que el Derecho Internacional exige para la existencia de un Estado,
resulta imposible considerar un efecto constitutivo al acto político del
reconocimiento. No existe un derecho de la entidad que cumple los requisitos de
estatalidad a ser reconocido como Estado, sino simplemente la posibilidad de ser
reconocido desde que se cumplen estos requisitos. En la situación actual de la
práctica del reconocimiento, el problema está en la determinación de cuales sean
estos requisitos de estatalidad que permiten el reconocimiento de una entidad
como Estado.

Determinación de los requisitos de estatalidad.

Ante la carencia de una estructura institucional que determine las características
objetivas a partir de las que un Estado pueda ser reconocido, son los propios
Estados que reconocen los que tienen que llevar a cabo esta función
estabilizadora. Es en este sentido en el que creo se debe entender la posición de
los Estados Miembros de la Comunidad Europea en la Declaración de 16 de
diciembre de 1991, referida al reconocimiento de las antiguas repúblicas
yugoslavas. En una segunda declaración de los Ministros de Asuntos Exteriores
reunidos para la Cooperación Política el 16 de diciembre de 1991, la Comunidad y
sus Estados miembros reafirmaron los requisitos establecidos en las líneas
directrices de la primera declaración de la misma fecha, aunque a ellos añaden
que las repúblicas deben desear ser reconocidos como Estados independientes,
así como aceptar las disposiciones del proyecto de convenio que elabora la
Conferencia de Paz. Además para el caso concreto de una república (Macedonia)
exigen también que se comprometa a dar garantías constitucionales y políticas
que aseguren que no tiene ninguna reivindicación territorial respecto a un país
vecino miembro de la Comunidad Europea (Grecia). En este punto considero que
resulta claro que la declaración sobre Yugoslavia no supone más que la aplicación
al caso concreto de los requisitos establecidos en las líneas directrices de la
primera declaración. En la primera declaración se establecen los requisitos
generales para el reconocimiento de los nuevos Estados surgidos de la antigua
Unión Soviética y en Europa oriental, pero al aplicar estos requisitos generales a la
situación específica de la antigua Yugoslavia se añaden nuevas condiciones.
Estas podrían entenderse como condiciones adicionales dando lugar a un posible
reconocimiento condicional. Pero no sucedería lo mismo con los requisitos
exigidos en las líneas directrices (primera declaración), que me llevan a plantear
su consideración como “requisitos de estatalidad”. Hasta ahora se consideraba
que una vez que una entidad se componía de los elementos de territorio,
población y gobierno, animados todos ellos por el espíritu de la soberanía, podía
ser considerada como Estado y por tanto ser reconocida como tal al cumplir los
requisitos de estatalidad. A partir de este caso parece que tales requisitos de
estatalidad se han ampliado. No es esta la primera vez que en las relaciones
internacionales se exigen requisitos más allá de los tres elementos clásicos para
que el reconocimiento fuera conforme al Derecho internacional. Hasta ahora sólo
se había producido esta situación en el marco de Organizaciones Internacionales
universales y de carácter general que, al amparo de principios ampliamente
reconocidos por la Comunidad internacional en su conjunto, han desarrollado
prácticas en las que el reconocimiento contrario a estos principios constituiría una
actuación antijurídica. De todas formas, el conjunto de la práctica de Naciones
Unidas y en especial los casos de Rhodesia y Namibia permiten deducir la
existencia de un nuevo requisito para la existencia de un Estado: que no sea
consecuencia de la violación de las normas generalmente aceptadas y que por
escapar a la voluntad de los Estados pueden considerarse ius cogens. Cómo
observa SALMON, el reconocimiento es la expresión de una voluntad libre, pero
ésta no puede transgredir normas imperativas de Derecho internacional como el
principio de no intervención, el de prohibición del recurso a la fuerza o el principio
de autodeterminación de los pueblos. Estas normas básicas generalmente
aceptadas parece que pueden verse ampliadas al hilo de la declaración de la
Comunidad y sus Estados miembros que contiene las líneas directrices para el
reconocimiento. Como antes señalé, en esta declaración se fijan unos criterios
generales que subordinan el reconocimiento de los nuevos Estados en Europa
oriental y en la Unión Soviética al respeto de unos compromisos. Habría que
distinguir dentro de los compromisos que deben aceptar los que son consecuencia
de tratados suscritos por los Estados predecesores (como los de Naciones cuando
la resolución de la Asamblea de 11 de marzo de 1932 declaró respecto a la
creación del Estado ficticio de Manchukuo que “los Estados miembros de la
Sociedad están obligados a no reconocer ninguna situación creada por medios
contrarios al Pacto”, recogiendo la doctrina Stimson sobre no reconocimiento de
situaciones ilegales. Es un no reconocimiento concertado desde la Organización,
que actúa para aplicar una sanción. En el marco ONU, en el proyecto de
Declaración de derechos y deberes de los Estados re recogió el deber de todo
Estado de rechazar el reconocimiento de toda adquisición territorial por otro
Estado derivada del uso de la fuerza, manteniéndose la doctrina. Esta línea de
pensamiento permitió a la ONU recomendar el no reconocimiento de situaciones
surgidas de la violación de normas generalmente aceptadas como la prohibición
de la fuerza. Así, en aplicación del art. 41 de la Carta, el Consejo de Seguridad
adoptó resoluciones sancionatorias en las que reafirmó la obligación de los
Estados de rechazar el reconocimiento de Rodhesia (Res. 277(1970)), o
recordando el carácter ilegal de la situación en Namibia pidiendo a los Estados
que se abstuvieran de mantener relaciones con Africa del Sur (Res. 276(1970)).
La Corte Internacional de Justicia recordó en su dictamen de 21 de abril de 1971
que tales obligaciones no derivan del hecho de ser miembro de ONU y por tanto
sería oponible a todos los Estados miembros o no. Desarme y no proliferación
nuclear) y los, que estando o no recogidos en instrumentos convencionales
específicos, suponen normas generalmente aceptadas. En este sentido, las
exigencias del respeto al Estado de Derecho, a la democracia, a los derechos
humanos y de minorías y a la inviolabilidad de fronteras, creo que aumentan los
requisitos de estatalidad que deben cumplir las entidades surgidas en la Europa
oriental y la Unión Soviética, que pretendan ser reconocidas como Estados. Estos
principios generalmente aceptados formarían un nuevo grupo de requisitos que
condicionarían la validez intrínseca del reconocimiento, al implicar la inexistencia
del objeto. Todo acto de reconocimiento para ser válidamente prestado requiere la
licitud de la situación reconocida. Y aunque no existe el deber de reconocer, como
si se tratase de aceptar y aplicar ciertas normas fundamentales de Derecho
internacional, existiría un deber jurídico de “reconocer” al menos con ciertos
propósitos de protección. Se podrían considerar estas normas como jus cogens:
“elemento estructural en el medio colectivo en que los Estados viven y desarrollan
su actividad”. Me atrevo a calificarlas de normas de ¡us cogens, al menos regional,
porque han desbordado el marco “convencional” ) en el que han sido adoptadas.
Todos estos nuevos Estados surgidos del derrumbamiento del bloque del Este,
incluso antes de participar en el proceso CSCE y antes de ser reconocidos como
Estados, han declarado el respeto de estos compromisos. En consecuencia, son
normas que no sólo obligan a los Estados más allá de su voluntad, sino que la
carencia de una declaración aceptándolas les impediría ser reconocidos como
Estados. Todo ello es lo que me lleva a pensar que los requisitos de estatalidad, al
menos en este marco regional concreto, se han ampliado. A la idea clásica de los
elementos del Estado se añaden nuevos requisitos como el no haber surgido
como consecuencia de la violación de la norma que prohíbe el uso o amenaza de
fuerza o del derecho a la libre determinación, el respetar el Estado de derecho, la
democracia, los derechos humanos y derechos de minorías, el aceptar la
inviolabilidad de fronteras así como el principio de la obligación de arreglo pacífico.
Hasta que no se den tales requisitos, la entidad no podría ser considerada Estado
y por tanto su reconocimiento sería prematuro constituyendo un acto ilegal del que
reconoce. En este sentido, se pronuncia el profesor PELLET cuando considera
que estas exigencias son normas de ¡us cogens, aunque -a excepción del respeto
a Derechos humanos- las califica de “ius cogens en evolución” porque aún
requieren aceptación para ser aplicables en Derecho internacional general Podría
objetarse que estos requisitos no son circunstancias objetivas sino valorables
subjetivamente por los Estados que reconocen, pero ante ello cabría argumentar
que el resto de los elementos del Estado también son susceptibles de valoración
por parte del Estado o Estados que reconocen (siempre son criterios subjetivos de
validez ante la casi ausencia de criterios objetivos), aparte de que, en cualquier
caso, no es posible dejar de considerar la discrecionalidad inherente a la
dimensión política del reconocimiento. Puede plantarse un problema importante
cuando la consideración de la existencia de estas condiciones permita reconocer
aunque no existan los requisitos clásicos de estatalidad. Sin duda, como ha
criticado duramente la doctrina, esto puede llevar a crear peligrosas ficciones
jurídicas. Pero este riesgo existe al mantener un margen de apreciación política de
los Estados que reconocen y no unas condiciones objetivas examinadas por un
órgano independiente. En estos casos, como señala el profesor PASTOR
RIDRUEJO, aún se pone más de manifiesto el carácter político del
reconocimiento. Por otra parte, cuando la Comisión de arbitraje establecida para la
aplicación de las líneas directrices a las repúblicas surgidas de la antigua
Yugoslavia se pronunció, no sólo señala que el antiguo estado federal está en
proceso de disolución, sino que revisa las condiciones de estatalidad.
Particularmente en la Opinión n” 1, de 29 de noviembre de 1991, la Comisión de
Arbitraje destacó que la existencia o desaparición de un Estado es una cuestión
puramente de hecho, siendo el reconocimiento del mismo puramente declarativo;
que el Estado se define comúnmente como una colectividad que se compone de
un territorio y de una población sometida a un poder político organizado que se
caracteriza por la soberanía; y que aunque la forma de organización política
interna y las disposiciones constitucionales son simples hechos, es útil tomarlos en
consideración para determinar la viabilidad del gobierno. Aún profundiza más
examinando una cuestión que siempre había quedado al margen del Derecho
internacional: la representatividad en un Estado federal. Tradicionalmente, como
señala LAUTERPACHT entre otros, al existir una federación los Estados que la
componen dejan de existir internacionalmente y sólo a través de otras formas de
asociación de Estados cabe que no desaparezca la personalidad internacional de
sus miembros. De este modo era una cuestión interna el grado de
representatividad de las estructuras internas. A diferencia de esta tendencia
tradicional, la Comisión de Arbitraje observó en su opinión n” 1 que “en el caso de
un Estado federal, la existencia del Estado implica que los órganos federales
representen a los componentes de la federación y dispongan de un poder
efectivo”. La profesora ANDRES SAENZ DE SANTAMARIA, considera que “no
resulta de recibo que una conclusión de tanta transcendencia se alcance a través
de un dictamen tan inconsistente desde el punto de vista jurídico que parece
obedecer más bien a consideraciones políticas”. Quizás pueda parecer excesivo, o
incluso una intromisión en asuntos internos tal pronunciamiento, pero creo que era
el paso previo para poder reconocer como legítimas las declaraciones de
independencia de las repúblicas sin considerar que existe una secesión no
permitida por el Derecho internacional. Otra cuestión diferente es la posibilidad o
no de condicionar una declaración de reconocimiento al cumplimiento de
determinadas condiciones adicionales a los expuestos requisitos de estatalidad.
En teoría general del Derecho, cuando una declaración se realiza bajo condición
es esencialmente revocable ante el incumplimiento de la condición fijada.
Respecto a la institución del reconocimiento, si éste tiene un efecto declarativo y
no constitutivo en principio no podría ser revocable puesto que se limita a
constatar la existencia de una realidad. Una vez que se dan los requisitos en el
sujeto reconocido el reconocimiento es posible y, por tanto legal, verificando la
existencia y oponibilidad de la situación, no admitiéndose el establecimiento de
condiciones suspensivas puesto que el acto del reconocimiento no podría retirarse
en aplicación de la buena fe o del principio del estoppel. En caso de que estas
condiciones particulares (la aceptación del plan de paz diseñado en la Conferencia
de Paz) o los requisitos de estatalidad ampliados dejasen de cumplirse, podría
pensarse en la retirada del reconocimiento sin que este fuese constitutivo o
quedase en el límite entre lo declarativo y constitutivo. Simplemente cabe señalar,
que, si es necesario el cumplimiento de ciertos requisitos y condiciones para que
sea posible el reconocimiento constatando la existencia y oponibilidad de tal
realidad, el no cumplimiento de los mismos exigiría una declaración verificando la
no existencia ni oponibilidad de la situación. Si se admite la posibilidad de la
retirada del reconocimiento, de esta práctica derivarían serios problemas para la
estabilidad y la seguridad jurídica en las relaciones internacionales de los Estados
reconocidos por cumplir los requisitos y condiciones en ciertos momentos. Al
considerar el reconocimiento simplemente declarativo no habría lugar a una
retirada al no cumplir los requisitos, por lo que en principio se estima irrevocable.
No obstante, como acertadamente señala JM. RUDA, si desaparecen las
condiciones requeridas para que la entidad sea reconocida como Estado, éste
deja de existir y no hay nada que reconocer, siendo suficiente reconocer al
sucesor o retirar el estatuto diplomático a los agentes que lo representan. El
problema de estabilidad y seguridad jurídica se agrava cuando no son sólo
requisitos de estatalidad sino también condiciones concretas. Para la constatación
del cumplimiento de unos y otras son los Estados soberanos que reconocen los
que determinan o no su existencia y cumplimiento en un sistema descentralizado.
Creo que después de la experiencia en el caso yugoslavo con el establecimiento
de una Comisión de arbitraje que examina el cumplimiento de los requisitos y
condiciones podría pensarse, para estos casos de reconocimiento bajo condición,
en una instancia que controlase la continuación del cumplimiento hasta que la
situación fuese estable. Aunque solucionaría el problema de la seguridad jurídica,
una solución de este tipo podría generar múltiples inconvenientes cuando el
reconocimiento definitivo se hace de Estados soberanos e independientes. La
existencia de una autoridad independiente establecida por terceros Estados
supondría una injerencia en asuntos internos, claramente contraria a Derecho
internacional, al limitar la libertad de los Estados ya reconocidos como soberanos
e independientes. Sólo sería posible una solución de este tipo cuando los propios
Estados reconocidos, en coordinación con los que reconocen, aceptasen libre y
voluntariamente el establecimiento de este control que limitase su soberanía.
Límites a la discrecionalidad de los Estados que reconocen.
El reconocimiento, como acto unilateral, libre y discrecional que realizan los
Estados, es sometido progresivamente a limitaciones. Los primeros ejemplos de
esta limitación de la discrecionalidad es posible encontrarlos en las resoluciones
de las Organizaciones internacionales universales y generales (SDN y ONU) que
recomendaban o exigían el no reconocimiento de las situaciones (o Estados)
surgidos en violación de normas fundamentales (35). En estos casos, el no
reconocimiento lo realizaban los Estados, y la Organización simplemente
coordinaba las actuaciones unilaterales de los Estados para que surtiese efecto
como sanción .Aunque el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de
Naciones Unidas no disponen entre sus competencias del derecho a determinar si
se dan o no los requisitos de los Estados para ser reconocidos, sí disponen de
competencias para hacer cumplir los compromisos adquiridos en la Carta, aunque
serán los Estados Miembros los que tendrán que llevar a cabo la acción. Cuando
se trata de un Estado miembro de la Organización el que incumple estas normas,
la respuesta de la Organización podría eventualmente consistir en la suspensión
ejercicio de sus derechos o incluso su expulsión, tras haber intentado otros
métodos de arreglo. El problema se plantea cuando la entidad (todavía no
reconocida como Estado) no es aún miembro de la Organización porque en este
caso no podrá ser suspendido ni expulsado de la misma. A pesar del efecto
relativo de los Tratados, el art. 2.6 de la Carta recoge el principio por el que la
“Organización hará que los Estados que no son miembros de las Naciones Unidas
se conduzcan de acuerdo con estos Principios en la medida que sea necesaria
para mantener la paz y la seguridad internacional”, y por tanto sus órganos
puedan adoptar sanciones que sean aplicables incluso a Estados no miembros o a
entidades ni siquiera reconocidas como Estados. En esta línea es donde se
enmarcan las resoluciones de no reconocimiento obligatorio utilizadas como
sanción política colectiva. En estos supuestos, la Asamblea General y el Consejo
de Seguridad, en ejercicio de sus competencias en orden al mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales, revisan las condiciones en las que ha surgido
el nuevo Estado y si no son conformes a los requisitos mínimos para su existencia,
recomiendan u obligan a no reconocer. En estos casos, ante la existencia de
resoluciones internacionales, no puede existir discrecionalidad. Esta intervención
de los órganos de la Organización es un control político y no jurídico porque la
esencia misma de la institución del reconocimiento es política. Las Organizaciones
Internacionales han adquirido así un papel determinante en la apreciación de la
legalidad que se ha manifestado sobre todo en la función negativa de
“deslegitimizar”, al tiempo que han comenzado a asumir ciertas funciones positivas
de legitimación de situaciones otorgando cierta subjetividad a entidades carentes
de algunos requisitos. En el caso utilizado como objeto de este estudio la
discrecionalidad de los Estados a la hora de reconocer ha quedado aún más
limitada, y no ha sido a través de la Organización de Naciones Unidas sino del
difuso mecanismo de la Cooperación Política Europea. No es una Organización
Internacional la que ha elaborado el catálogo de líneas directrices y establecido el
mecanismo de apreciación, sino el grupo de Estados que son miembros de la
Comunidad Europea que al poseer unos valores comunes que defender, deciden
establecer unos criterios de concertación para sus políticas de reconocimiento. De
ahí el instrumento en el que se recogen, que no es más que una declaración de la
Comunidad Europea y sus Estados miembros en el marco de la cooperación
política. Cuando los Estados Miembros de la Comunidad Europea instauraron la
Conferencia de Paz para Yugoslavia previeron el establecimiento de una Comisión
de Arbitraje. Supone una institución única en la historia que ha servido para
intentar buscar una legitimación jurídica a unas decisiones políticas. Creo que es
una innovación hacia la objetivación de los requisitos necesarios para la existencia
de un Estado al ser examinados por una institución independiente, pero no se
puede entender como una innovación absoluta si se tiene en cuenta la eficacia de
sus dictámenes. Ciertamente al tratarse de opiniones consultivas no se puede
considerar que sean jurídicamente vinculantes. Como señala el profesor PELLET
no es un órgano arbitral en sentido propio del Derecho internacional, sino un
órgano consultivo, a pesar de su nombre. Pero al menos puede representar un
mínimo control de legalidad (o de conformidad a las condiciones establecidas) de
las decisiones políticas. De este modo, las decisiones de reconocimiento que a
partir del 15 de enero de 1992 adoptaron los Estados Miembros de la Comunidad
se separaron, en cierto modo, de las opiniones de la Comisión de Arbitraje al no
reconocer a Macedonia, que en opinión de la Comisión de Arbitraje sí cumplía los
requisitos, y reconocer a Croacia y a Bosnia-Herzegovina, cuyo cumplimiento de
los requisitos era más que dudoso. Una vez más, se pone de manifiesto el
carácter más político que jurídico del reconocimiento, quizás también debido a las
cuestiones que se han planteado han sido más políticas que jurídicas, como
destaca RODRIGUEZ-PONGA SALAMANCA. No obstante, puesto que la
Comisión de Arbitraje opinó que Macedonia sí cumplía los requisitos que le
permitían ser reconocido como Estado, casi dos años más tarde (diciembre 1993),
seis Estados Miembros de la Unión Europea la han reconocido y han establecido
relaciones diplomáticas. Esta oportunidad de limitar la discrecionalidad de los
autores del reconocimiento a través del establecimiento de plazos y
procedimientos de control se ha visto truncada en la práctica, pero creo que puede
funcionar como precedente (quizás limitado geográfica e históricamente) para
otros supuestos de reconocimiento que se planteen. Al final se ha tornado al
concepto clásico del reconocimiento como acto unilateral, político, voluntario y
discrecional de los Estados, pero al menos se han sentado las bases de una
concertación de voluntades que limite políticamente tal discrecionalidad. En este
sentido, el presidente de la Comisión de Arbitraje, R. BADINTER ha observado
que puede suponer un dato definitivo para la consolidación del mecanismo de
solución y prevención de conflictos en el marco CSCE para la defensa de valores
comunes
Formas del reconocimiento: del acto unilateral al reconocimiento concertado
o colectivo-institucionalizado.
En la concepción tradicional del reconocimiento, éste se considera un acto
unilateral que en Derecho internacional es fuente de derechos y obligaciones. De
cualquier modo, las obligaciones derivadas de un acto unilateral de un Estado sólo
afectan al Estado que lo realiza pues mediante él acepta la oponibilidad de la
situación reconocida. En este sentido, el profesor VERHOEVEN lo define como
acto individual que expresa el poder soberano y por esta razón sólo son sujetos
activos del reconocimiento los Estados. Sin embargo, en una Comunidad
internacional cada vez más interdependiente y progresivamente más
institucionalizada, este acto discrecional o individual ha experimentado algunas
transformaciones. En las Organizaciones Internacionales con fines políticos, los
Estados conciertan los criterios o las condiciones políticas de reconocimiento, lo
que ha llevado a parte de la doctrina ha hablar de reconocimientos colectivos. Así,
el profesor BROWNLIE señala cómo el funcionamiento de una Organización
Internacional proporciona varias Ocasiones para reconocer, aunque en la mayoría
de los casos las decisiones colectivas se han dado para no reconocer como
medida sancionatoria. Creo que en este punto es conveniente distinguir entre el
reconocimiento concertado del reconocimiento colectivo, ya que ambos pueden
darse en el mismo ámbito de Organizaciones Internacionales con fines políticos.
Sólo en el caso en que una Organización Internacional fuese competente para
reconocer sería posible un reconocimiento colectivo, es decir auténticamente
institucionalizado; en el resto de los casos se trataría de reconocimientos
yuxtapuestos o simultáneos porque los Estados no le han transferido su
competencia de reconocer .No obstante, aunque es comúnmente admitido que la
admisión como miembro de una Organización Internacional no implica el
reconocimiento como Estado del nuevo Miembro por el resto de los Estados
Membros, sí podría suponer un reconocimiento implícito por parte de los que han
votado favorablemente su admisión, si no se pronuncian en sentido contrario.
Siempre dependería del Estado soberano la última decisión al ser el único que
puede reconocer, pero parecería que actúa contra sus propios actos si tras votar
favorablemente la admisión de un Estado como Miembro de una Organización
Internacional expresa su voluntad de no reconocerlo como Estado. En este sentido
no se podría considerar que en el Derecho Internacional contemporáneo sean
posibles los reconocimientos colectivos al no existir Organizaciones
Internacionales que gocen de tales competencias. Diferente sería la cuestión del
no-reconocimiento cuando la situación ha nacido en violación de normas
imperativas, puesto que en estos supuestos la Organización Internacional (en
especial ONU) no sólo puede recomendar, sino incluso obligar a no reconocer. El
concepto de reconocimiento concertado es distinto al expuesto y sí ha conocido
aplicaciones en el Derecho Internacional contemporáneo. En estos supuestos, los
Estados determinan los requisitos que debe cumplir el nuevo sujeto, e incluso
examinan conjuntamente el cumplimiento de los mismos, labor de concertación
facilitada por la existencia de Organizaciones Internacionales con fines políticos.
Aunque con indudable transcendencia política, la decisión de la Organización
Internacional recomendando el reconocimiento e incluso admitiendo al nuevo
Estado como miembro no supone un reconocimiento colectivo que genere efectos
jurídicos, sino simplemente una concertación política. En estos casos, el
reconocimiento no se formula en un instrumento único, sino que son decisiones
individuales de los Estados Miembros. Claro está sin embargo, que la voluntad
soberana ha quedado seriamente limitada en su discrecionalidad por la
declaración previa de la Organización Internacional a la que pertenecen. Ya en
1956, el profesor CHARPENTIER veía en esta forma de reconocimiento la
solución a los inconvenientes resultantes del relativismo y el carácter discrecional
de la institución. En este sentido, los requisitos que hacen oponible la situación
serían un criterio de validez objetiva y una vez que una Organización Internacional
constatase el cumplimiento de los mismos, serían los Estados, en ejercicio de su
poder soberano, los únicos que podrían realizar la declaración de reconocimiento.
Treinta y cinco años más tarde, con ocasión del reconocimiento de las Repúblicas
ex-yugoslavas por los Estados Miembros de la Comunidad Europea, se han visto
aplicadas casi literalmente las conclusiones teóricas del profesor Charpentier,
aunque en el caso no haya sido una Organización Internacional con fines políticos
sino el mecanismo de la Cooperación Política Europea. No se ha pretendido
admitir a estas Repúblicas como miembros sino exclusivamente fijar unos criterios
“objetivos” para su reconocimiento. Estos criterios, una vez examinados por una
institución independiente (Comisión de Arbitraje) han “abierto la puerta al
reconocimiento por los Estados miembros de la Comunidad”, pero en ellos ha
quedado el criterio de discrecionalidad política pudiendo ignorar como hicieron en
algunas ocasiones sobre todo respecto a plazos y procedimientos las opiniones de
la Comisión de Arbitraje a la hora de reconocer a las Repúblicas yugoslavas. No
se trata en absoluto de un reconocimiento colectivo al no ser ni la Comunidad
Europea, ni siquiera colectivamente sus Estados Miembros los que realizan las
declaraciones de reconocimiento. Es un reconocimiento concertado en el que se
ha limitado en gran medida la discrecionalidad de los Estados que reconocen al
fijar unos requisitos, unas condiciones y unos plazos, pero no es una limitación
jurídica sino políticamente vinculante. En este sentido creo que es importante
destacar la declaración de 11 de enero de 1992 del Presidente en ejercicio de la
Cooperación Política, en la que manifiesta que “no habrá ninguna reunión
ministerial desde la recepción de las opiniones de la Comisión de Arbitraje hasta el
15 de enero para destacar el carácter individual de las declaraciones de
reconocimiento por los Estados miembros de la Comunidad”. También sería
necesario destacar que Alemania reconoció a Croacia y Eslovenia el 23 de
diciembre, aunque no estableció relaciones diplomáticas hasta el 15 de enero, y
que en la aplicación de los criterios a Macedonia son sólo seis Estados Miembros
de la Unión Europea los que han reconocido. Esta cooperación, cuyo resultado fue
el reconocimiento concertado en un ámbito regional cada vez más integrado,
facilitó la coordinación de voluntades en el marco más amplio de la ONU respecto
al mismo caso. En mayo de 1992 fueron admitidos como Estados miembros de la
ONU Croacia, Eslovenia y Bosnia, cuando ya hacía cinco meses que se había
constatado el cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos el marco
europeo por lo que se podía pensar que eran entidades estables. Esta admisión,
consolidando la secesión o la desaparición de la antigua República Socialista
Federativa de Yugoslavia, ha sido muy criticada por parte de la doctrina. Pero
independientemente de la posición que se adopte respecto a la sucesión de la
antigua Yugoslavia -interesantísimo tema que desborda el ámbito de este estudio-,
no se puede ignorar que la respuesta en Naciones Unidas a la disolución de
Yugoslavia se ha visto claramente influida por la concertación previa en el marco
regional europeo.
El marco procedimental de la actuación de la Comunidad y sus
Estados miembros en la crisis yugoslava imposibilita una práctica
de reconocimiento más integrada.
A pesar de la literalidad de la Declaración de 16 de diciembre de 1991 al
comenzar su enunciado con “La Comunidad y sus Estados Miembros”, y de la
Resolución 713 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en la que se apoya
“la labor realizada por la Comunidad” en la crisis yugos-lava, la acción concertada
de reconocimiento no se sitúa en el marco integrado del Derecho Comunitario sino
en el difuso de la Cooperación Política Europea para las cuestiones de política
exterior (CPE). Este marco de referencia en el que se ha llevado a cabo el
reconocimiento implica unas limitaciones importantes que encuentran su
explicación en la misma esencia del mecanismo de la Cooperación Política. No
obstante, la CPE ha evolucionado mucho desde sus inicios llegando incluso a
diseñarse en el Tratado de Unión Europea un esquema de Política Exterior y de
Seguridad Común que, en estas cuestiones, ha sustituido la clásica CPE . Esta
Política Exterior y de Seguridad Común (Pesc) no estaba en vigor en diciembre de
1991, pero si se tiene en cuenta que la Declaración de 16 de diciembre se realizó
sólo dos días después de la reunión del Consejo Europeo en Maastricht en el que
se aprobó el texto del Tratado de la Unión Europea, es explicable que los Estados
Miembros de la Comunidad hubieran pretendido superar en cierto modo los
estrechos márgenes de la CPE. Con todo el mecanismo Pesc aún en proyecto, la
crisis surgida en Yugoslavia a partir de las declaraciones de independencia de las
Repúblicas supone, como señala el Profesor FERNANDEZ SANCHEZ, un
“importantísimo ejemplo de la necesidad de una política de seguridad y defensa
común, con la que no se cuenta y en ella la Comunidad Europea no sólo ha
mostrado su inoperancia sino su incapacidad” (56), aunque me atrevería añadir
que sobre todo demuestra su inexistencia. Al no estar entonces en vigor la
regulación relativa a una Política Exterior y de Seguridad Común, la reacción de la
Comunidad y sus Estados miembros ante la crisis yugoslava se ha centrado en
tres órdenes: político, económico y humanitario (57). De éstas, las únicas
propiamente comunitarias han sido las sanciones económicas (o en lenguaje
comunitario “medidas restrictivas”) que se adoptaron por el Consejo en noviembre
de 1991 suspendiendo los acuerdos preferenciales y de cooperación (incluso la
participación en el programa PHARE) que la Comunidad tenía con la antigua
Yugoslavia, así como las “medidas positivas” de diciembre de 1991 respecto a
Bosnia, Croacia, Eslovenia y Macedonia casi anulando las consecuencias de las
medidas restrictivas adoptadas para “las partes que contribuyen a la paz”. El
origen de estas medidas económicas está sin duda en la decisión política que
adoptaron los Estados miembros de la Comunidad en el mecanismo de la
Cooperación Política y respecto a la que las instituciones comunitarias se han
limitado a transformar en medidas jurídico-económicas operacionales. Al centrar el
objeto del presente estudio en la Declaración de 16 de diciembre de 1991 y sus
consecuencias en el reconocimiento de las nuevas Repúblicas, es necesario
aclarar que esta acción en CPE supone la antesala de estas medidas de sanción
económica fundadas en los art. 113 y 224 del Tratado CEE. Por tanto debe quedar
claro que el reconocimiento de las Repúblicas ex-yugoslavas no son actos de
Derecho Comunitario derivado, puesto que no existe disposición alguna en los
Tratados Constitutivos que atribuyan a las instituciones comunitarias tales
competencias. Tampoco son desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad
Común recogida en el art. J. del Tratado de la Unión Europea porque todavía no
estaba en vigor, aunque sus objetivos parecen idénticos a los fundamentos
expresados en estas Declaraciones. En consecuencia, y por exclusión, las
medidas adoptadas para el reconocimiento de las antiguas repúblicas no pueden
considerarse más que Cooperación Política Europea en materia de política
exterior, conforme a lo regulado por el Título IM del Acta Unica. No se puede
intentar ver en estas Declaraciones una acción común de la Comunidad, sino sólo
la coordinación de las políticas exteriores de los Estados Miembros de la
Comunidad (que en última instancia y como antes señalé son los que realizan el
acto del reconocimiento) al hilo de una posición común fijada por los Doce en el
marco de la CPE al fijar unas líneas directrices. Las Declaraciones se encabezan
por “la Comunidad y sus Estados miembros” puesto que tanto para una como para
otros generan consecuencias políticas importantes. En principio no es
competencia comunitaria este ámbito, pero como las acciones de los Estados
miembros deben estar coordinadas con las llevadas a cabo por la Comunidad en
ejercicio de las competencias que tiene atribuidas (política comercial común), las
declaraciones de CPE tienen necesario reflejo en las medidas restrictivas o
positivas adoptadas por las instituciones comunitarias. Hasta ahora nada
supondría una novedad respecto a la clásica CPE; no obstante, estimo que se han
producido dos innovaciones importantes: por una parte, la materia a la que se
extiende la cooperación política y, por otra, el procedimiento establecido para ello.
Respecto a la materia -el reconocimiento de Estados-, ésta ha sido
tradicionalmente una cuestión que ha quedado fuera de las actividades de la CPE
por tratarse de una manifestación discrecional y voluntaria de la soberanía del
Estado. De este modo cuando, por ejemplo, se planteó la posibilidad de una
armonización de la representación diplomática de la OLP en una reunión de CPE,
los Ministros de los Doce señalaron que esta cuestión estaba vinculada al
reconocimiento y “el reconocimiento del Estado Palestino tiene implicaciones
jurídicas y políticas que no van a discutirse en el marco de la Cooperación Política”
(60). En otros casos más recientes y dentro del mapa europeo (en especial los
Estados bálticos) no se llegó a plantear la cuestión de reconocimiento concertado
en CPE puesto que los Ministros de Asuntos Exteriores se limitaron a dar la
bienvenida a la “restauración de la soberanía e independencia”. Por tanto las
líneas directrices de 16 de diciembre de 1991 son el primer supuesto en el que la
CPE se ocupa del tema del reconocimiento, quizás motivado por la mayor
cercanía geográfica y política (61) del caso y la proximidad de un avance
cualitativo en la Política Exterior Común con el Tratado de la Unión Europea. En
este caso parece que se establece un procedimiento jurídico de control de la
legalidad de los actos que después llevarían a cabo los Estados. El problema
surge cuando la práctica muestra que las opiniones de la Comisión de arbitraje (a
pesar de su nombre) no son más que dictámenes consultivos, no siempre
seguidos por los Estados miembros al adoptar las decisiones de reconocimiento
con un sentido político. No obstante, se puede apreciar una incipiente
institucionalización en este marco difuso de la CPE cuando los Estados se
comprometen a respetar unos plazos, el cumplimiento de unas condiciones y la
interposición de un órgano inde-pendiente que examine su cumplimiento, antes de
adoptar sus decisiones. De todas formas, siguen siendo obligaciones de
comportamiento y no de resultado conforme a la única regulación entonces en
vigor que es el Título III del Acta Unica. Creo que en el reconocimiento de las
nuevas Repúblicas no se podía haber ido más lejos de lo conseguido con un
reconocimiento concertado, pero para que esta acción de los Estados Miembros
hubiera resultado realmente eficaz no debía ir únicamente acompañada de las
medidas económicas que pudo adoptar el “pilar comunitario”. También hubiera
sido necesario que una Unión Europea con consolidada personalidad jurídica
exterior hubiese podido adoptar medidas de política de defensa común en
coordinación con las demás Organizaciones europeas, que le permitiese
convertirse, en expresión de KALEAGASI, en “garante del orden europeo”. Es
posible plantearse el escenario hipotético de esta crisis con el Tratado de Unión
Europea en vigor, y por tanto la Pesca en funcionamiento, puesto que el fracaso
de la experiencia comunitaria en su esfuerzo por detener la crisis yugoslava se
debe al hecho de que sin un dispositivo adecuado de defensa no podría existir una
Política Exterior común. No obstante, como con razón señala STANGROS, hay
que considerar que la diplomacia común no ha fracasado porque se ha llegado a
una posición común, aunque como el método es el compromiso el denominador
común es muy pequeño. Es cierto, que la desintegración de la Europa central y
oriental y la unificación de Alemania, han actuado como imperativos para
consolidar y definir a la Comunidad para hacer frente a la nueva Europa. Pero
quizás las expectativas de la Europa Central y oriental en la capacidad de la
Comunidad para cumplir una función en la seguridad regional como “árbitro,
peace-keeper y panacea general de todos los males políticos-económicos” han
dado una carga considerable a la Comunidad, en la acertada expresión de la
profesora LODGE. Es necesario plantearse una coordinación de esfuerzos entre
las distintas Organizaciones Internacionales que en estas materias actúan en
Europa (CSCE, UEO, OTAN) para conseguir resultados eficaces. Las
competencias de la Unión Europea, como el resto de las Organizaciones
Internacionales, son funcionales y limitadas, haciéndola insuficiente para dar una
respuesta eficaz a estos problemas que requieren una aproximación desde
diferentes ángulos. A finales de 1993, con el Tratado de la Unión ya en vigor,
tampoco se ha demostrado la voluntad política de ir más lejos, por lo que la
conclusión que cabe deducir es bastante pesimista. No sólo no se ha logrado
poner en funcionamiento una acción común capaz de frenar la crisis en la antigua
Yugoslavia, cuestionando la viabilidad del nuevo marco de la Pesc en un conflicto
en las fronteras de la Unión Europea. Quizás, éste sería un objetivo demasiado
ambicioso para un nuevo pilar de la Unión aún sin desarrollar, pero tampoco
parece esperanzador en cuanto a la eficacia de una política común el
reconocimiento de la Antigua República Yugoslava de Macedonia por sólo seis
Estados Miembros de la Unión. Algo se ha avanzado respecto al concepto clásico
de reconocimiento; siguen siendo los Estados los que en ejercicio de su poder
soberano realizan un acto político y discrecional, aunque al menos se reconoce
tras Opiniones de un órgano independiente (Comisión de Arbitraje) que constata el
cumplimiento de los requisitos exigidos para ser Estado, lo que supone una cierta
limitación de discrecionalidad. No obstante, si hubo un intento de concertación de
voluntades para reconocer conforme a unos criterios comunes, parece haber
desaparecido cuando no todos los Estados Miembros de la Unión reconocen a
Macedonia. Unicamente cabe la esperanza de que esta anómala situación sea
sólo temporal y que con un desarrollo progresivo de la Política Exterior y de
Seguridad Común, ya que la Unión carece de personalidad jurídica internacional
para ser ella misma laque realice la acción, los Estados Miembros de esta Unión
que pretende ser cada vez más integrada actúen con unas voluntades realmente
concertadas y no demuestren tan graves fisuras entre ellos.