Derecho Y SOCIEDAD

© Universidad de Otavalo
Carrera de Derecho

Política pública ecuatoriana en materia de movilidad humana:

interculturalidad y derechos humanos

Andrea Subía Cabrera – Compiladora

Primera edición (digital): septiembre 2020

ISBN: 978-9942-772-19-0
DOI: https://doi.org/10.47463/lder.2020.02

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Cuidado de la Edición: Diego Rodríguez Estrada (IOA)

Edición y corrección de estilo

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Diseñado y Diagramación: Luis Alajo Plazas

Versión impresa: Editorial Pendoneros
Asistente de editorial: Tatiana Ballesteros
Información:

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ni trasmitida por sistemas de recuperación de información de ninguna forma ni por medio, sea mecánico,
fotoquímico, electrónico, fotocopia o cualquier otro sin el permiso previo por escrito del editor.
 ÍNDICE

PRIMERA PARTE: Movilidad humana, derechos humanos y política pública

• Capítulo I: Movilidad humana y criminalización de migrantes: hacia un

derecho penal del acto 17

Frank Luis Mila Maldonado, Karla Ayerim Yánez Yánez,

Danny Gilberto Cifuentes Ruiz

• Capítulo II: El refugio como derecho humano en la legislación ecuatoriana. 43

Franklin Alcides Ponce Montoya, Sonia Mercedes Zerpa Bonillo

• Capítulo III: Criterios para la determinación de la condición de refugiado en

el Ecuador aplicados al caso de solicitantes de nacionalidad venezolana. 65

Johan Andrés Haro Mendoza

• Capítulo IV: Análisis de la normativa y políticas públicas de securitización en

contra de inmigrantes venezolanos 85

Javier Alejandro Pinto Rodríguez

• Capítulo V: Análisis del principio de ciudadanía universal y libre movilidad

humana en la Constitución ecuatoriana del 2008 97

Ximena Elizabeth Maldonado Erazo, Edwin Santiago Núñez Naranjo

SEGUNDA PARTE: Migración, mercados laborales y desigualdad social

• Capítulo VI: Redes, desigualdades sociales e interseccionalidad: el caso de las

migraciones colombianas y peruanas en la Sierra Norte del Ecuador 127

Guadalupe del Rocío Yapud Ibadango

• Capítulo VII: La emigración como un cambio de espacio y alteración del
estatus social. 147

Rafael Antonio Peralta Salazar

• Capítulo VIII: Aporofobia: análisis del éxodo venezolano hacia el Ecuador. 159

Seyedeh Sougand Hessamzadeh Villamagua, Gustavo Marcelo Silva Cajas

TERCERA PARTE: Trata y tráfico de personas

• Capítulo IX: Análisis pluralista-jurídico constitucional sobre la trata de personas

y su concepción dentro de las jurisdicciones indígena y ordinaria del Ecuador 175

Pablo Ricardo Mendoza Escalante, Santiago Danilo Guevara Ruiz

• Capítulo X: La trata de personas con fines de explotación sexual en el cantón

Ibarra.
Andrea Carolina Subía Cabrera, Erika Alejandra Velasco Vera 193
 Universidad de Otavalo

Agradecimiento

Este libro ha sido posible gracias a la Universidad de Otavalo y a

su Carrera de Derecho donde se desarrolló el proyecto de investigación
titulado "Tráfico y trata de personas desde la perspectiva intercultural del
pueblo kichwa otavalo", durante el año 2019.

Agradezco en primer lugar al equipo de académicos e investigadores

que han colaborado con sus investigaciones en materia de movilidad
humana del presente libro: Frank Mila, Pablo Mendoza, Santiago Proaño,
Elizabeth Maldonado, Danny Cifuentes, Sonia Zerpa, Franklin Ponce, Karla
Yánez, Santiago Nuñez, Johan Haro, Rafael Peralta, Javier Pinto, Erika
Velasco, Santiago Guevara, Guadalupe Yapud, Seyedeh Hessamzadeh,
Gustavo Silva; por el trabajo en conjunto en el proceso de redacción,
revisión y corrección de las investigaciones que se presentan en el libro.

Al Director de la Carrera de Derecho, Danny Cifuentes, compañero

y apoyo, en conjunto con la Subdirectora de la Carrera, Elizabeth
Maldonado. Al coordinador de investigación de la Carrera de Derecho,
Frank Mila; al Coordinador de Vinculación de la Carrera y director del
proyecto Observatorio Jurídico para la protección y promoción de derechos
colectivos, Pablo Mendoza, y al apoyo de estudiantes observadores que han
participado en el análisis de los fenómenos sociales dentro del contexto de
movilidad humana.

Al equipo editorial del Instituto Otavaleño de Antropología y a la

Dirección de Investigación de la Universidad de Otavalo, especialmente
a Jorge Mantilla, Frank Mila y Diego Rodríguez Estrada, les agradezco su
continuo apoyo para impulsar una investigación oportuna y de calidad.

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

A mis queridos compañeros del equipo de investigación de la carrera de

Derecho de la UO, con quienes compartí esta línea de investigación sobre
movilidad humana y aprendí el buen trabajo de un equipo interdisciplinario.

A quienes impulsan el trabajo académico de la Carrera de Derecho, al

Vicerrectorado, Rectorado, Comisión de Evaluación, Dirección Académica,
Dirección de Vinculación y Dirección de Investigación de la Universidad
de Otavalo.

A mis apreciados estudiantes y compañeros de defensa de los

derechos humanos.

A todos ellos les agradezco y les dedico este libro.

Otavalo, Ecuador.
Agosto 2020.
Andrea Carolina Subía Cabrera.

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 Universidad de Otavalo

Introducción

El presente libro recopila una serie de artículos de investigación que

abordan uno de los temas más relevantes de la actualidad: la movilidad
humana. El ámbito geográfico del trabajo es la zona de la frontera norte
del Ecuador, lugar de intensos intercambios migratorios y de complejos
fenómenos sociales, por lo que resulta indispensable plantear abordajes
críticos sobre elementos orientados a la construcción de políticas públicas
que partan de los enfoques de derechos humanos e interculturalidad. La
presente obra responde precisamente a esta necesidad y analizar desde la
academia los fenómenos migratorios que existen en Ecuador, especialmente
dentro de la frontera colombo ecuatoriana.

La obra se estructura en tres partes: la primera, contiene trabajos

sobre “Movilidad Humana, Derechos Humanos y Política Pública”, la
segunda sobre “Migración, Mercados Laborales y Desigualdad Social” y la
última sección, sobre “Trata y Tráfico de Personas”.

La primera sección analiza la política pública ecuatoriana sobre

movilidad humana, especialmente en atención a flujos migratorios que
ubican a Ecuador como un país de acogida y de tránsito para miles de
inmigrantes, en su mayoría de nacionalidad venezolana. Los análisis que
se proponen se centran en el respeto de los derechos humanos, pues
si bien Ecuador -al ser un Estado constitucional de derechos y justicia
social- asegura en su marco normativo el cumplimiento de las libertades
individuales, principios de no discriminación, igualdad, libre movilidad
humana, no devolución, empleo digno, ciudadanía universal, vida digna,
entre otras; en la práctica las políticas públicas adoptadas de securitización
resultan divergentes y muchas veces contrarias a los derechos humanos.

En el capítulo “Movilidad humana y criminalización de migrantes:

hacia un Derecho penal del acto” de Frank Mila, Karla Yánez y Danny
Cifuentes, los autores demuestran que el marco constitucional ecuatoriano

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

se caracteriza por ser ultra garantista en derechos y garantías fundamentales,

tanto para nacionales como para extranjeros. Asimismo, desde el Estado
se propugna el principio de ciudadanía universal cuyo fin es acabar
progresivamente con la condición de extranjero, por ello, todas las personas
tienen el derecho a migrar libremente sin distinción de su nacionalidad y
ninguna persona puede ser objeto de criminalización por migrar.

Sobre el derecho penal del acto, es importante recalcar que muchos

Estados castigan a una persona por su nivel de peligrosidad por su
lugar de origen y nacionalidad, sin embargo, un Estado constitucional de
derechos y justicia social debería aplicar su derecho penal del acto de
forma exclusiva por el cometimiento de infracciones y no por condiciones
personales, como la nacionalidad de un inmigrante. Es por eso necesario
reflexionar si las políticas públicas ecuatorianas de securitización nacional
y el ordenamiento jurídico califican a una persona como “ilegal” por sus
condiciones migratorias o por su lugar de origen.

Dentro del segundo capítulo “El refugio como derecho humano

en la legislación ecuatoriana” de Franklin Ponce y Sonia Zerpa, los
autores analizan cómo el refugio se puede producir por factores externos
e involuntarios de la persona en condición migratoria (terremotos,
inundaciones, tempestades, guerras, guerras internas, conflictos armados,
crisis humanitaria, crisis económica, etc.). A diferencia del refugio, el asilo
constituye desde el siglo XX, un derecho humano fundamental mediante el
cual millones de personas huyen de sus países a otros Estados por razones
políticas, con el objetivo de mantenerse bajo una situación de protección
que garantice su vida e integridad. Dentro del sistema internacional de los
derechos humanos, el Alto Comisionado de la Organización de Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) coopera con los Estados que han
suscrito y ratificado la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los
Refugiados de 1951 y el Protocolo complementario de Nueva York de
1967, con lo cual se ha creado un sistema integral de protección de la
persona en condición de refugiado.

ACNUR, como organización internacional, está facultada por los

Estados para analizar los casos de refugio de personas en desplazamiento
forzoso asegurándoles su protección. Los instrumentos internacionales
que sirven como base para su aplicación han sido suscritos y ratificados
por el Estado ecuatoriano y se consideran vinculantes: la Declaración de

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 Universidad de Otavalo

Cartagena de 1984 y la Declaración y el Plan de Acción de México para

Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina,
constituyen el marco regional para brindar protección a las personas
víctimas del desplazamiento forzado.

En el tercer capítulo “Criterios para la determinación de la condición

de refugiados aplicados al caso de solicitantes de nacionalidad venezolana
en el Ecuador”, Johan Haro estudia de manera específica el fenómeno de
la inmigración venezolana desde el enfoque de ACNUR. Según el autor,
cuando esta institución analiza una solicitud de refugio aplica normativa
nacional e internacional en materia de protección internacional y refugio,
el requisito especial es identificar el “temor fundado de persecución y
los motivos de persecución o amenaza”. Entre los casos presentados
ante ACNUR se identifica que la condición de refugiado en el caso de
nacionalidad venezolana se otorga por motivos de temor alegado, entre
ellos, persecución política, pertenencia a un grupo social, riesgo y amenaza
a su vida, seguridad, libertad e integridad, así como violencia generalizada.

En el capítulo cuarto “Políticas de securitización en el Ecuador para

migrantes venezolanos frente al principio de igualdad y no discriminación”,
Javier Pinto resalta que existen políticas públicas aplicadas en materia de
movilidad humana adoptadas por el Gobierno ecuatoriano frente a la
inmigración masiva de ciudadanos venezolanos, durante el periodo 2018-
2019, que responden a un enfoque de seguridad nacional. Según el autor
se ha generado un estigma social hacia la población inmigrante venezolana
vinculándola a la ilegalidad e ilicitud del inmigrante, lo que está en
contradicción con el Estado constitucional de derechos humanos y justicia
social, con ello, la denominada irregularidad perjudica el diagnóstico de
la realidad migratoria ecuatoriana. Esta mirada de securitización estatal
de la inmigración masiva responde a construcciones culturales históricas
sobre la identidad del inmigrante y su percepción social, lo que continúa
reforzando políticas migratorias discriminatorias.

En el quinto capítulo denominado “Análisis sobre el principio de

ciudadanía universal y movilidad humana en el Ecuador” de Elizabeth
Maldonado y Santiago Núñez, se resalta que los Estados se encuentran
en la obligación de no devolver a la persona en condición de movilidad
humana. Una de las observaciones que genera la política pública ecuatoriana
en materia de movilidad humana, es la necesidad de implementar

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

procedimientos eficaces cuya característica principal sea la celeridad

junto a la simplificación de trámites; el Estado debe reducir tiempo en el
proceso migratorio a través de la eliminación de formalidades innecesarias
y la promoción de derechos con la difusión de información de procesos
migratorios. En relación a políticas públicas de movilidad humana se
verifican ciertos decretos y acuerdos ministeriales que cargan de requisitos
a migrantes de determinados países, siendo contradictorio en un Estado
llamado de Derecho y justicia, por lo que ha sido objeto de discusión
por la Corte Constitucional que resalta que toda persona migrante tiene
derecho a su dignidad sin distinción, en igualdad de condiciones, siendo
el Estado quien deba proteger su integridad.

La segunda sección del libro aborda desde la sociología jurídica

fenómenos sociales como la desigualdad social en el ingreso de inmigrantes
a los mercados laborales y se estudia la aporofobia frente al fenómeno de
inmigración venezolana.

El capítulo sobre “Redes, desigualdades sociales e interseccionalidad:

el caso de las migraciones colombianas y peruanas en la Sierra Norte del
Ecuador” de Guadalupe Yapud, es un estudio sociológico de las realidades
que viven los inmigrantes, en relación a estereotipos sociales que generan
desigualdades en los mercados laborales en los que se desenvuelve
el inmigrante. La inclusión del extranjero (peruano) no lugareño en el
mercado laboral del artesano local en el caso de la Plaza de Ponchos (
espacio referente del sector indígena del pueblo kichwa otavalo), responde
a factores sociales relacionados con la posesión de recursos económicos,
la nacionalidad y etnia del migrante, los lugares y actividades económicas,
influyendo en las prácticas sociales de inserción social e inclusión en la
actividad comercial del mercado otavaleño.

De manera similar, la autora sostiene que en el mercado Amazonas de

la ciudad de Ibarra, se mantiene una marginación social tanto del inmigrante
de nacionalidad colombiana, como de grupos kichwa y afrodescendientes
que realizan actividades económicas precarias, esto es, sufren de una
explotación que perjudica su salud e integridad, sin garantías laborales ni
de seguridad social. Los estudios permitirían comprender que las relaciones
sociales en las que se entrelazan diferencias económicas, étnicas, de género
y nacionalidad establecen la inserción laboral del inmigrante al mercado
loca; no obstante, no existe una inclusión solidaria por la diferenciación de
la otredad, lo cual agudiza las desigualdades sociales.

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 Universidad de Otavalo

Por su parte, dentro del capítulo sobre “La emigración como un

cambio de espacio y alteración del estatus social”, Rafael Peralta resalta
que el inmigrante, cuando ingresa al mercado laboral, lo hace en torno a
su nueva realidad social. La inclusión e inserción laboral siempre depende
del nuevo contexto social; en el caso de ciudadanos de nacionalidad
venezolana inmigrante existen ciertos factores que impiden igualdad de
oportunidades laborales, como la diferenciación de clase y estatus social
de inmigrante, lo que limita sus oportunidades laborales y condicionan
al migrante a adoptar una nueva percepción social dentro del mercado
laboral al que ingresa.

En el capítulo de “Aporofobia: análisis del éxodo venezolano hacia

el Ecuador” de Seyedeh Hessamzadeh y Gustavo Silva, se explica que la
aporofobia es un fenómeno social que aparece como consecuencia de
una crisis económica que obliga a migrar a la población a otros territorios.
En este contexto, es importante señalar que, la discriminación de un
inmigrante en razón de su estatus social, vinculado a la pobreza, se conoce
como aporofobia. El inmigrante suele sufrir de doble discriminación: la de
la xenofobia o fobia al extranjero, y la de su condición socio-económica,
que vinculado a la pobreza. Del análisis, los autores concluyen que, a
nivel nacional, en la inmigración venezolana la situación socioeconómica
del inmigrante es determinante para ser objeto de discriminación, por ello
existe aporofobia.

En la tercera sección, titulada Trata y Tráfico de personas se presentan

tres capítulos que analizan los delitos de trata de personas y tráficos de
migrantes bajo el enfoque de la interculturalidad a través de un estudio de
campo en los cantones de Otavalo e Ibarra.

El caso de trata de personas del año 2013, ventilado en la justicia

ordinaria en el cantón Otavalo y declinado a la justicia indígena, se verifica
que las comunidades indígenas que conocen del delito reconocen que
esa conducta no es propia de sus costumbres y creencias; resaltan que
a nivel social debe existir la protección del grupo etario más vulnerable
“niños, niñas y adolescentes”, exhortan a la familia, comunidad y Estado al
cuidado de las víctimas.

El capítulo décimo denominado “Análisis pluralista jurídico

constitucional sobre la trata de personas y su concepción dentro de

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

las jurisdicciones indígena y ordinaria del Ecuador” de Pablo Mendoza

y Santiago Guevara, resalta que existe tensión entro lo estatal y lo
comunitario a nivel de gobernanza social especialmente en el área judicial
cuyo antecedente es el caso La Cocha, la coordinación y falta de armonía
entre ambas jurisdicciones es un aspecto que el Estado debe responder
con la finalidad de que no exista impunidad a nivel comunitario o estatal,
ni intrusión entre una u otra jurisdicción, especialmente en delitos de
trata de personas que se presenta en los grupos vulnerables dentro de las
comunidades indígenas otavaleñas.

El último capítulo, sobre “Trata de personas con fines de explotación

sexual en el cantón Ibarra” de Andrea Subía y Erika Velasco, se analizan las
políticas estatales entorno al eje de prevención del enfoque de derechos
humanos en materia de sensibilización, prevención y difusión de derechos
frente al delito de trata de personas con fines de explotación sexual, en la
investigación se identifica que la población más vulnerable a caer en redes
de trata de personas con fines de explotación sexual corresponde a mujeres
adolescentes y jóvenes, la mayoría de víctimas extranjeras provenientes de
países cercanos (Colombia, Venezuela).

Las víctimas son explotadas sexualmente, mayormente mediante la

prostitución forzada, que es habitual en los centros de diversión nocturna
de la ciudad. El gobierno local ha buscado la protección de derechos a
través de distintos mecanismos como la vigencia de las ordenanzas de
movilidad humana de la provincia de Imbabura, la ordenanza municipal
del cantón Ibarra sobre trata de personas, junto con la agenda cantonal y
su hoja de ruta de protección.

La propuesta de la investigación concluye en la necesidad de articular

esfuerzos entre los actores estatales, internacionales y de la sociedad civil
que conforman la mesa de movilidad humana, además de que se aplique
un plan de prevención que vincule a varios actores cuyo objetivo sea
prevenir a la población más vulnerable sobre los derechos que posee una
víctima de trata de personas especialmente con fines de explotación sexual,
así como difundir los mecanismos de protección existentes.

Los autores que escriben sus estudios sobre movilidad humana, son
académicos y catedráticos que han desarrollado investigaciones en Ecuador
en torno a los flujos migratorios dentro de los recientes años, entre estos,

12
 Universidad de Otavalo

sobre la política de securitización frente a la inmigración de la población

venezolana, la determinación de la condición de refugiado aplicado a la
crisis humanitaria venezolana, los mercados laborales y desigualdad social
del inmigrante en el comercio local, sobre migración transnacional del
pueblo kichwa otavalo, el tráfico de migrantes y la trata de personas y sus
fines de explotación laboral y sexual.

La Universidad de Otavalo y los investigadores invitados esperan que

este libro sea un aporte a un debate abierto y permanente que permita
concebir acciones sociales y políticas públicas humanitarias en torno a las
necesidades actuales en movilidad humana.

Andrea Carolina Subía Cabrera

(Compiladora)
Docente de la Carrera de Derecho
Universidad de Otavalo

13
 PRIMERA PARTE:

Movilidad humana, Derechos

Humanos y política pública
 CAPÍTULO I

Movilidad humana y criminalización de migrantes:

hacia un Derecho penal del acto

PhD. Frank Luis Mila Maldonado

Docente investigador
Universidad de Otavalo-Ecuador
[email protected]

Abg. Karla Ayerim Yánez Yánez

Maestrante en Derecho Constitucional
Universidad de Otavalo-Ecuador
[email protected]

MSc. Danny Gilberto Cifuentes Ruiz

Docente investigador
Universidad de Otavalo-Ecuador
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.002

Resumen

La investigación tiene como finalidad analizar las diversas políticas de

securitización y la movilidad humana. En tal sentido, se evidenciaron
diversas manifestaciones del Estado ecuatoriano de políticas de
securitización, que representan formas de criminalización de los
migrantes, al enarbolarse la identificación de personas que poseen
determinada condición migratoria como enemigos, por tanto, se les
exige diversos requisitos que no son requeridos a las demás personas lo
cual es una afrenta al principio de igualdad y de no discriminación.
Asimismo, tales políticas abren las puertas para la criminalización de
los migrantes, al identificarse potenciales sujetos considerados peligros
o delincuentes, a pesar que no han desplegado alguna conducta o
acto de relevancia penal, por tanto, se realizaron diversas reflexiones,
en aras de salvaguardar los derechos y principios constitucionales
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

relativos a la movilidad humana, incluyendo la superación de un

derecho penal de autor y dar paso a un derecho penal del acto.

Palabras clave: Movilidad humana; criminalización de migrantes;

políticas de securitización; derecho penal de autor; derecho penal del
acto.

La investigación se inscribe en la línea del estudio de la movilidad

humana, partiendo del desarrollo normativo en la materia en la Constitución
de Ecuador (2008), la cual consagra una serie de derechos y principios que
pretende enarbolar la ciudadanía universal, propia del mundo actual.

En tal sentido, a pesar de contar con una regulación diáfana en la

aludida norma, en la práctica jurídica se han observado diversas políticas
que se inscriben en la denominada securitización1, erigida en diversos
instrumentos legales, tales como acuerdos ministeriales e interministeriales,
que trastocan los aspectos constitucionales que garantizan la movilidad
humana.

Los aludidos acuerdos son revisados en esta investigación en aras

de contrastar las políticas que materializan los mismos y la regulación
constitucional de la movilidad humana como un fenómeno aceptado y
reconocido por el Estado ecuatoriano.

En tal sentido, se analiza si los acuerdos indicados propugnan un

derecho penal de autor que permite la aplicación selectiva del derecho
penal, por razones o condiciones de personalidad, es decir, por poseer
determinada nacionalidad o ser acreedor de determinada situación
migratoria.

Por tanto, se realizan diversas consideraciones en aras de reflexionar

acerca de las indicadas políticas y procurar que Ecuador enaltezca la
aplicación de un derecho penal del acto, que castigue a las personas por
las conductas que realizan y no por su personalidad o nacionalidad. Por

1 Para Bourbeau (2015), la securitización es el proceso de integración discursiva

e institucional de un problema dentro de los marcos de seguridad, que enfatiza la
actuación policial, el control y la defensa. (p.2)

18
 Universidad de Otavalo

último, se analizan los principales derivados o contenidos de la movilidad

humana a nivel constitucional, explanando el tratamiento humano y digno
que debe recibir un migrante.

Políticas públicas de securitización: una ventana hacia la

criminalización de migrantes

La movilidad humana, en general, ocupa el análisis de aquel flujo

migratorio de personas al respecto, Herrera (2006) explica que:

El flujo del movimiento de personas puede realizarse de forma

individual o colectiva desde el lugar de origen hacia un lugar
de destino el mismo que puede darse dentro de un mismo país
(migración interna, de ciudades) o fuera de un país (migración
externa por el cruce de fronteras), aquella movilidad puede darse
por un periodo de tiempo temporal o permanente y los factores son
distintos que incluyen migración forzada, intencional, calificada,
oferta y demanda, entre otras. (p. 24)

Igualmente, la Ordenanza Metropolitana 0271, emitida por el Concejo

Metropolitano de Quito (2008), consagra una norma que define por vez
primigenia la movilidad humana de la siguiente manera:

Definición de movilidad humana.- La movilidad humana se

encuentra inserta en el proceso de globalización, donde diferentes
actores y grupos sociales reproducen desigualdades y encuentran
oportunidades, en un contexto de profundización de inequidades y
discriminación a nivel mundial y de relaciones sistémicas entre las
políticas económicas y el deterioro de la situación de la población,
las mismas que deben ser transformadas positivamente, por lo que
se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará ni
se reconocerá a ningún ser humano como ilegal por su condición
migratoria. (art. 1, acápite 2)

En tal sentido, tanto el enfoque teórico como el normativo conciben la

migración como un fenómeno universal que implica el análisis de diversos
aspectos colaterales implícitos en la realidad del migrante. La migración
implica el traslado de personas de lugar de origen por distintas razones,
algunas veces de forma forzada, lo cual conlleva en la mayoría de los casos
un cambio sustancial en su calidad y condiciones regulares de vida.

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Lo anterior, se refleja en temas sociales, laborales, educativos, de

salud, entre otros, y particularmente, en un fenómeno actual, conocido
como la criminalización de la migración. Dicho fenómeno se manifiesta de
distintas formas, especialmente, en forma de políticas de securitización o
en la aplicación del derecho penal, alejado de los principios propios del
derecho penal vigentes en un Estado Constitucional de Derechos, tanto en
el ámbito material, como en el adjetivo.

Ahora bien, en relación a la criminalización de los migrantes, opina

González (2016) que:

A pesar que en las últimas dos décadas la sociología española ha

desarrollado un buen número de estudios explorando las distintas
facetas del fenómeno migratorio, de los muchos aspectos tratados,
uno de los que menos atención ha recibido ha sido el relacionado
con los procesos penales. En este artículo se toma por objeto
principal el sistema de castigo, y cómo este opera sobre la población
migrante. (p. 124)

El mismo fenómeno se manifiesta en Latinoamérica, región en la

cual se han generado importantes flujos migratorios, que han generado
diversos estudios e investigación, no obstante, pocos se centran en
analizar aspectos relativos a la criminalización de los migrantes. Dicho lo
anterior, Ecuador es un reflejo de lo indicado, en virtud que ha generado
algunas políticas de securitización, que se pueden inscribir en la línea de
criminalización de los migrantes, abarcando distintas nacionalidades.

El reflejo de lo aducido con anterioridad se evidencia en primer

término en el Decreto Ejecutivo Nº 1471 publicado en el Registro Oficial
Nº 490 del 17 de diciembre de 2008, que establecía en su artículo 1 lo
siguiente:

Para autorizar el ingreso de ciudadanos colombianos al territorio

del Ecuador, en calidad de turistas o de transeúntes, además de los
requisitos previstos en los convenios internacionales, las leyes y
reglamentos de la materia, se requerirá el documento otorgado por
la autoridad competente de Colombia debidamente legalizado, por
el cual demuestren que no tienen antecedentes penales, previo a
autorizar su ingreso al territorio nacional.

20
 Universidad de Otavalo

De incumplirse con el requisito previsto en el inciso anterior, se

negará la solicitud de admisión en el país. (art. 1)

De lo anterior se desprendía una connotación discriminatoria, en

virtud que se pretendía que las personas de nacionalidad colombiana para
ingresar al Ecuador debían presentar su pasado judicial, dicho artículo
posteriormente fue ampliado, a través del Decreto Ejecutivo Nº 1522
publicado en el Registro Oficial N° 509 del 19 de enero de 2009, añadiendo
el siguiente texto:

Se exceptúan del requisito establecido en el artículo anterior los

siguientes ciudadanos colombianos: los menores de edad, refugiados
legalmente reconocidos por el Ecuador, los tripulantes de aeronaves,
las autoridades gubernamentales o seccionales, funcionarios
diplomáticos y miembros de organismos internacionales.(art. 1)

Posteriormente, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 667, publicado

en el Registro Oficial N° 397 en fecha 3 de marzo de 2011, en el cual
suprimía la palabra “legalizado” como requisito de los antecedentes
penales o pasado judicial. Estos decretos fueron puestos al conocimiento
de la Corte Constitucional del Ecuador, a través de una acción pública
de inconstitucionalidad en relación al derecho a la igualdad y no
discriminación. Dicho ente jurisdiccional, una vez realizado el test de
razonabilidad respectivo, declaró mediante su sentencia N° 035-17-SIN-
CC, de fecha 13 de diciembre de 2017, la inconstitucionalidad de los tres
decretos mencionados, por razones de fondo, por vulnerar el derecho a la
igualdad y la no discriminación.

Asimismo, otra manifestación de políticas que intrínsecamente han

criminalizado la migración fueron los Acuerdos Ministeriales No. 000242 y
No. 000243, emanados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana, en los cuales se establecieron condiciones similares a los decretos
antes mencionados, es decir, políticas públicas de securitización relativas a
la solicitud de pasaportes con vigencia de más de 6 meses a los ciudadanos
venezolanos para el acceso al país, a pesar que a otros nacionales de
la región, no se les exigía dicho requisito. Posteriormente, se generó el
Acuerdo Ministerial Nº 000243, en el cual se consagró una excepción de tal
requisito a los niños, niñas y adolescentes.

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

En el mismo sentido, se materializó el Acuerdo Ministerial Nº 000244

del 22 de agosto de 2018, que en su artículo 1 establecía:

El ingreso de ciudadanos venezolanos que deseen utilizar no un

pasaporte sino su cédula de identidad para entrar en el territorio del
Ecuador a través de los puntos autorizados por la Ley, se verificará
cumpliendo con la siguiente validación de dichos documentos de
identidad por parte de la persona que desee ingresar al Ecuador.

a) Con la presentación de un certificado de validez de la cédula de

identidad, emitido por un organismo regional o internacional
reconocido por el Gobierno del Ecuador; o,

b) Con la presentación de un certificado de validez de la cédula

de identidad, emitido por las entidades autorizadas al efecto
por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela,
debidamente apostillado. (art. 1)

Posterior a dichos acuerdos, el Estado ecuatoriano implementó otras

políticas a través de los Acuerdos Interministeriales Nº 0000001 de fecha 21
de enero de 2019 y Nº 0000002 de fecha 01 de febrero de 2019, en los cuales,
además de lo establecido en los acuerdos anteriores, se requería para el
ingreso al territorio ecuatoriano por parte de ciudadanos venezolanos, el
certificado de antecedentes penales debidamente apostillado o legalizado,
consagrándose algunas excepciones en el segundo acuerdo interministerial
relativas a los casos de niños, niñas y adolescentes; personas que acreditaran
mantener vínculos familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o
de afinidad con ecuatorianos que residen en el país; aquellos que fueran
titulares de visa de residencia en el Ecuador, válida y vigente; aquellos que
utilizaran el territorio como ruta de tránsito siempre que acreditaran poseer
una visa o permiso migratorio del país de destino y otros casos de carácter
excepcional, a discreción de autoridad competente.

Estos acuerdos ministeriales e interministeriales, al igual que el caso

anterior, fueron impugnados por vía constitucional y se acordó mediante
Resolución del Pleno de la Corte Constitucional en sesión de 19 de marzo
de 2019, avocar conocimiento de la causa N° 0014-19-IN, en virtud de la
acción pública de inconstitucionalidad y, en ese sentido, dar curso a la
solicitud de suspensión provisional de efecto de las normas impugnadas,

22
 Universidad de Otavalo

sin embargo, la causa se encuentra a la espera de sentencia sobre el fondo

del asunto.

De los acuerdos ministeriales mencionados, se deduce que el

Estado ecuatoriano ha fijado políticas de securitización dirigidas a grupos
específicos de migrantes, específicamente de nacionalidad colombiana y
venezolana. Lo expuesto, se erige como una política que identifica grupos
específicos de personas y las criminaliza, es decir, a pesar que no se trata
propiamente de una persecución penal, da paso a identificarlos como
enemigos, lo cual facilita su criminalización.

Como prueba de ello, la Corte Constitucional del Ecuador generó un

precedente jurisprudencial en su Sentencia Nº 159-11-JH/19 de fecha 17 de
diciembre de 2019, en la cual identificó una conducta de criminalización
de los migrantes, a través de las detenciones arbitrarias de personas en
condición de movilidad humana, y en ese sentido, resaltó la cualidad que
otorga la Constitución ecuatoriana a este colectivo social, refiriéndose a
los mismos como parte de los grupos de atención prioritaria, al respecto la
aludida Corte señala que:

Por ello no es casual que la Constitución del 2008 haya prestado

particular atención a la movilidad humana. Por un lado, dentro del
capítulo tercero, «derechos de las personas y grupos de atención
prioritaria”, se encuentran las personas en movilidad humana y
reconoce a las personas el derecho a migrar y la prohibición de
criminalización de la migración (artículo 40) el derecho a solicitar
asilo y refugio (artículo 41), la prohibición de desplazamiento interno
(artículo 42) el principio de igualdad entre personas nacionales y
extranjeras (artículo 9) el principio de no discriminación por lugar de
nacimiento, condición migratoria y pasado judicial (artículo 112), el
principio de no devolución (artículos 41 y 66.14 inc. 2), la prohibición
de expulsión colectiva de personas extranjeras (artículo 66. 14), la
ciudadanía universal, la libre movilidad y el progresivo fin de la
condición de persona extranjera (art. 416.6), la protección a personas
ecuatorianas en el exterior y a sus familiares en el territorio nacional
(artículo 40), entre otros principios y derechos constitucionales
específicos sobre movilidad humana. (Corte Constitucional del
Ecuador, 2019, párr. 37)

23
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

De lo expuesto, se deducen los principios constitucionales inherentes

a las personas en condición de movilidad humana, tales como: el derecho
a migrar, la prohibición de criminalización de la migración, igualdad y no
discriminación por el lugar de nacimiento, condición migratoria o pasado
judicial, a los cuales se ha venido haciendo referencia.

Asimismo, como parte de las políticas de protección y garantía de los

derechos fundamentales antes mencionados, apunta la Corte Constitucional
lo siguiente:

Además, la Constitución ha creado instituciones específicas en relación

con la protección de los derechos de las personas en movilidad,
tales como el Consejo Nacional de Igualdad para Movilidad Humana
(artículo 156), las delegaciones en el exterior de la Defensoría del
Pueblo, así como la obligación de formular políticas de movilidad
humana (artículo 392) y la consideración de la ciudadanía universal
como un principio de las relaciones internacionales (artículo 416.6).
(Corte Constitucional del Ecuador, 2019, párr. 38)

De esto se percibe que a nivel constitucional se encuentran protegidos

y garantizados estos derechos y, en ese sentido, la Constitución reconoce
en su artículo 66 el derecho a transitar libremente por el territorio nacional
y a escoger su residencia, así como a entrar y salir libremente del país,
cuyo ejercicio se regulará de acuerdo con la ley.

Asimismo, la Ley Orgánica de Movilidad Humana (2017), en su

artículo 2, establece los principios que rigen dicha ley, entre los cuales
destacan:

Ciudadanía universal. El reconocimiento de la potestad del ser

humano para movilizarse libremente por todo el planeta. Implica la
portabilidad de sus derechos humanos independientemente de su
condición migratoria, nacionalidad y lugar de origen, lo que llevará
al progresivo fin de la condición de extranjero.

Libre movilidad humana. El reconocimiento jurídico y político del

ejercicio de la ciudadanía universal, implica el amparo del Estado a
la movilización de cualquier persona, familia o grupo humano, con la
intención de circular y permanecer en el lugar de destino de manera
temporal o definitiva.

24
 Universidad de Otavalo

Estos principios se encuentran plenamente establecidos en el

artículo 416 de la Constitución de la República del Ecuador, cuando se
hace referencia a los principios que rigen las relaciones internacionales del
Ecuador frente a la comunidad internacional, mismas que deben responder
a los intereses del pueblo ecuatoriano, propugnándose el principio de
ciudadanía universal así como la libre movilidad de todos los habitantes
del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero. Continúa
el artículo 2 de la referida norma legal describiendo los principios que
configuran eje transversal a la movilidad humana en el ecuador con lo
siguiente:

Prohibición de criminalización. Ninguna persona será sujeta de

sanciones penales por su condición de movilidad humana. Toda falta
migratoria tendrá carácter administrativo. Protección de las personas
ecuatorianas en el exterior. El Estado ecuatoriano promoverá
acciones orientadas a garantizar a las personas ecuatorianas en
el exterior el efectivo reconocimiento y respeto de los derechos
humanos, independientemente de su condición migratoria. El Estado
ecuatoriano velará por el respeto y reconocimiento de los derechos
humanos de la comunidad ecuatoriana en el exterior, mediante
acciones diplomáticas ante otros Estados.

Igualdad ante la ley y no discriminación. Todas las personas en

movilidad humana que se encuentren en territorio ecuatoriano
gozan de los derechos reconocidos en la Constitución, instrumentos
internacionales ratificados por el Ecuador y la ley. Ninguna persona
será discriminada por su condición migratoria, origen nacional,
sexo, género, orientación sexual u otra condición social, económica
o cultural. El Estado propenderá la eliminación de distinciones
innecesarias en razón de la nacionalidad o la condición migratoria
de las personas, particularmente aquellas establecidas en normas o
políticas públicas nacionales y locales. El Ecuador promoverá que las
personas ecuatorianas en el exterior reciban el mismo tratamiento
que las personas nacionales del Estado receptor.

La criminalización de las personas en razón de su condición

migratoria constituye per se una vulneración al derecho a la igualdad y no
discriminación conforme a lo establecido en el artículo 11 constitucional
que, contrastado con los principios antes citados, específicamente el

25
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

referido a la igualdad ante la ley, resulta prácticamente una transcripción

del artículo mencionado, con lo cual, queda establecido que el ejercicio de
los derechos, en general, y, especialmente, los de las personas en situación
de movilidad humana, debe ser regido por principios de igualdad, puesto
que, de lo contrario, constituyen discriminación y esta se sancionará en
todas sus formas. Lo anterior, a su vez, implica enarbolar otros principios,
como el señalado a continuación:

Pro-persona en movilidad humana. Las normas de la presente Ley

serán desarrolladas e interpretadas en el sentido que más favorezca
a las personas en movilidad humana, con la finalidad que los
requisitos o procedimientos no impidan u obstaculicen el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones con el Estado
ecuatoriano.

En términos generales, el ordenamiento jurídico ecuatoriano se rige

por el principio pro persona, el cual establece que todas las normas deben
ser interpretadas siempre en razón de lo que más favorezca a las personas,
enalteciendo su dignidad, aspecto que se acentúa en materia de derechos
humanos. Sin embargo, esta ley agrega al principio pro persona el sufijo
“en movilidad humana”, siendo que no solo debe interpretarse en favor de
las personas en general, sino que, se debe hacerlo con especial énfasis en
aquellas personas en movilidad humana, ello, con la finalidad que no se
obstaculice de ninguna manera el ejercicio de sus derechos. Por otra parte,
esta ley establece un principio referido a la niñez y adolescencia:

Interés superior de la niña, niño y adolescente. En el marco del

interés superior de niñas, niños y adolescentes, en todos los procesos
y procedimientos vinculados a la movilidad humana, se tomarán en
cuenta las normas previstas en la ley de la materia, como el principio
de especialidad de niñez y adolescencia y los derechos a tener una
familia, convivencia familiar y ser consultado en todos los asuntos
que le afecten. En ningún caso se podrá disponer su detención por
faltas administrativas migratorias. Cuando el interés superior de la
niña, niño o adolescente exija el mantenimiento de la unidad familiar,
el imperativo de la no privación de libertad se extenderá a sus
progenitores, sin perjuicio de las medidas alternativas que pudieran
dictarse en el control migratorio.

26
 Universidad de Otavalo

El interés superior de las niñas, niños y adolescentes forma parte de la

doctrina de protección integral, la cual es reconocida a nivel internacional
y que, además, en la Constitución del Ecuador, guarda cobijo en los
artículos 46 y, especialmente, en el 175. En ese sentido, en el marco de la
Ley Orgánica de Movilidad Humana, se debe garantizar el cumplimiento
de este principio y todo lo que ello implica. Asimismo, el último principio
esbozado en esta ley es el referido a la no devolución de las personas y se
realiza en los siguientes términos:

No devolución. La persona no podrá ser devuelta o expulsada a

otro país, sea o no el de origen, en el que sus derechos a la vida,
libertad o integridad y la de sus familiares corran el riesgo de ser
vulnerados a causa de su etnia, religión, nacionalidad, ideología,
género, orientación sexual, pertenencia a determinado grupo social,
opiniones políticas, o cuando haya razones fundadas que estaría en
peligro de ser sometida a graves violaciones de derechos humanos
de conformidad con esta Ley y los instrumentos internacionales de
derechos humanos. Los procedimientos de deportación del país
o cualquiera que afecte la condición migratoria son de carácter
individual. Se prohíbe la expulsión de colectivos de personas
extranjeras.

Respecto de lo anterior, no solo no pueden ser devueltas o expulsadas

las personas en condición de movilidad humana, sino que la Constitución
establece y reconoce expresamente, en el artículo 40, que migrar es un
derecho y el artículo 38 numeral 1, que el Estado debe facilitar alberges y
centros de acogida para aquellas personas que no tengan un lugar donde
residir.

En ese contexto, los principios enunciados constituyen derechos

fundamentales y se encuentran enmarcados en al ámbito de la normativa
legal. Es menester destacar la prohibición de criminalización en lo que
respecta a las condiciones migratorias otorgando carácter meramente
administrativo a las faltas o incumplimiento de las leyes migratorias, y, en
razón de aquello, por tratarse de temas administrativos, resulta incompatible
con alguna medida privativa de libertad, puesto que las mismas se
corresponden en tanto se configure una acción tipificada como delito,
en razón del principio de legalidad. Además, se considera una medida
especial de ultima ratio, puesto que deben prevalecer los principios de
presunción de inocencia y pro persona.

27
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Es por ello que la carta magna es clara al establecer taxativamente,

en su artículo 77, que la privación de la libertad no será la regla general y
que para privar a una persona de la libertad se requiere orden escrita de
jueza o juez competente, en los casos, por el tiempo y con las formalidades
establecidas en la ley. Se exceptúan los delitos flagrantes, en cuyo caso no
podrá mantenerse a la persona detenida sin fórmula de juicio por más de
veinticuatro horas.

Sin embargo, ocurren en la realidad material casos en los cuales

se realizan detenciones arbitrarias a personas en virtud de su condición
migratoria. Al respecto señala la Corte Constitucional (2019) que:

La infracción de una norma administrativa, como es el incumplimiento

de una regulación migratoria, no puede bajo ninguna circunstancia
ser entendida ni tratada como una infracción de carácter penal.
La investigación de una infracción penal está relacionada con el
cometimiento de un hecho tipificado como delito, interviene la
policía, puede haber detención, hay presentación ante una autoridad
competente, puede haber privación de libertad. Si el proceso
migratorio de deportación tiene estas características significaría que el
trato de una infracción migratoria es semejante a una infracción penal.
Esto puede considerarse que configura una forma de criminalización
por la condición migratoria. Por otro lado, los controles migratorios
no deben ser empleados como una supuesta forma para prevenir el
cometimiento de delitos. (párr.68)

En el mismo orden de ideas, la Corte Constitucional (2019) establece

que:

Las personas migrantes en situación irregular no podrán ser

sancionadas penalmente por su sola condición migratoria. Esta
prohibición implica que tampoco se podrá tratar a esas personas
como si hubiesen cometido una infracción penal. En consecuencia,
el Estado no podrá privar de la libertad por condición migratoria ni
iniciar un proceso de deportación que provenga de una privación
arbitraria de libertad. (párr.69)

Con este pronunciamiento, la Corte sienta un precedente al establecer

que otorgar un tratamiento a las personas en condición migratoria irregular,

28
 Universidad de Otavalo

aparejado al que se otorga a una persona que cometió un hecho tipificado

como delito por el ordenamiento jurídico ecuatoriano, constituye una
violación grave a los derechos fundamentales, y, especialmente al derecho
a la igualdad y no discriminación. Al respecto, se hace referencia a la
doctrina de los perfiles discriminatorios, la cual ha sido definida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, (2009) como:

(…) una acción represora que se adopta por supuestas razones de

seguridad o protección pública y que está motivada en estereotipos
de raza, color, etnicidad, idioma, descendencia, religión, nacionalidad
o lugar de nacimiento, o una combinación de estos factores, y no en
sospechas objetivas. (párr.143)

Al respecto apunta la Corte Constitucional del Ecuador (2019)

que:

La CIDH considera que la aplicación de perfiles discriminatorios, en

el marco de operativos de control migratorio, vulnera el principio
de igualdad ante la ley establecido en la Convención Americana y al
ser la CIDH parte del bloque de constitucionalidad, violaría también
el derecho a la igualdad y a la no discriminación establecido en la
Constitución. La aplicación de estos perfiles, se basa en características
fenotípicas, idioma y todo aquello que le permita a la autoridad
estatal diferenciar el país de origen de la persona víctima de este tipo
de acciones. (párr.74)

En ese sentido, la Corte Constitucional ya ha establecido los parámetros

en sentencias anteriores para que se configure un trato considerado como
discriminatorio:

La prohibición de discriminación, establecida en el artículo 11.2

de la Constitución tiene tres elementos para configurar el trato
discriminatorio: (1) La comparabilidad: tiene que existir dos sujetos
de derechos que están en igual o semejantes condiciones; (2) la
constatación de un trato diferenciado por una de las categorías
enunciadas ejemplificativamente en el artículo 11.2, que son
categorías protegidas y que, cuando se utilizan para diferenciar, se
denominan categorías sospechosas y (3) la verificación del resultado,
por el trato diferenciado, y que puede ser una diferencia justificada

29
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

o una diferencia que discrimina. La diferencia justificada se presenta

cuando se promueven derechos, y la diferencia discriminatoria
cuando se menoscaba o anula el reconocimiento, goce o ejercicio de
los derechos. (Corte Constitucional del Ecuador, 2019, párr.75)

Dicho lo anterior, señala la Corte Constitucional que el Comité de

Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares en las observaciones finales realizadas, en el Segundo Informe
al Ecuador, reitera su recomendación previa referida a los procesos
migratorios y de deportación señalando que:

Sean procedimientos excepcionales y de carácter administrativo y no

se traten dentro del sistema de justicia penal. El Comité insta al Estado
parte a realizar las investigaciones necesarias sobre las irregularidades
cometidas en los operativos recientes y a sancionar debidamente a los
funcionarios(…). (Corte Constitucional del Ecuador, 2019, párr.78)

De las investigaciones realizadas por dicho ente, se desprende que la

Policía Nacional detenía a las personas en movilidad por ser extranjeros y
no por cometer infracciones penales o infracciones migratorias establecidas
en la Ley de Migración. De lo antes expuesto, se concluye que la privación
de libertad de personas en movilidad humana en razón de su condición
migratoria constituye una violación a la normativa legal y constitucional del
Estado ecuatoriano, con lo cual se ha instituido un cambio de paradigma
en cuanto a la migración, y en ese sentido la Corte Constitucional (2009)
arguye que:

El derecho a la movilidad implica el respeto a la facultad de

trasladarse que tienen las personas, y de que dicho traslado ocurra
en condiciones dignas, tanto en el lugar de origen, tránsito o destino,
y retorno. (párr.108)

Por último, deja establecido que:

Las personas que se encuentren en el territorio ecuatoriano son

titulares de todos los derechos reconocidos en la Constitución
y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, que
deberán ser respetados por los Estados sin discriminación alguna por
la condición moratoria, la nacionalidad, el origen o cualquier otra

30
 Universidad de Otavalo

causa, salvo las limitaciones establecidas en la Constitución, como el

ejercicio de derechos políticos, o tratos que sean razonables, objetivos,
proporcionales, que no lesionen derechos humanos y que respeten
el debido proceso y la dignidad de las personas «Entre esos derechos
se encuentra la libertad de movimiento, la prohibición de privación
de libertad arbitraria, el debido proceso. (Corte Constitucional del
Ecuador, 2019, párr.113)

En razón de lo anterior, es unísona la jurisprudencia constitucional con

el ordenamiento jurídico ecuatoriano, al considerarse que todas las personas
que se encuentren en el territorio ecuatoriano, sin importar su nacionalidad
o condición migratoria, gozan de igualdad y, por tanto, son titulares de todos
aquellos derechos reconocidos y garantizados en la Constitución y en los
tratados y convenios internacionales de derechos humanos.

De un Derecho penal de autor hacia un Derecho penal del acto

Los aspectos plasmados en el apartado anterior denotan ciertas

inclinaciones de políticas públicas que pueden ser inscritas en lo
que la dogmática jurídico-penal denomina Derecho penal de autor,
particularmente, lo atinente a las privaciones de libertad por parte de
funcionarios sin que medie previamente una conducta o un acto, sino una
condición prexistente como lo es ser “extranjero”, lo cual es propio de un
Derecho penal de autor, que consiste, según Roxin (1997), en:

Frente a esto, se tratará de un Derecho penal de autor cuando la pena

se vincule a la personalidad del autor y sea su asocialidad y el grado
de la misma lo que decida sobre la sanción. Lo que hace culpable
aquí al autor no es ya que haya cometido un hecho, sino que sólo el
que el autor sea “tal” se convierte en objeto de la censura legal, allí
donde entre los presupuestos de conminación penal se incluye algo
distinto y más que el si y el cómo de una acción individual, y donde
ese algo más debe buscarse en la peculiaridad humana del autor,
estamos ante un sistema en que la pena se dirige al autor como tal
(pp. 176-177)

Vale destacar que el artículo 22 del Código Orgánico Integral Penal

(2014), dispone que:

31
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Conductas penalmente relevantes.- Son penalmente relevantes las

acciones u omisiones que ponen en peligro o producen resultados
lesivos, descriptibles y demostrables. No se podrá sancionar a una
persona por cuestiones de identidad, peligrosidad o características
personales.

Se verifica que tanto la doctrina como la normativa son contestes en

la idea de prohibir la aplicación de cualquier sanción de carácter penal por
razones de identidad, peligrosidad o personalidad, lo cual se inscribe en
la doctrina del Derecho penal del acto (principio del acto), que enarbola
un Derecho penal que únicamente se puede aplicar cuando se genere
una conducta relevante penalmente y no una condición personal, lo cual
abarca la exclusión de aspectos basados en la nacionalidad o condición de
migrantes.

Como corolario, opina Mila (2012) que “el Derecho penal de autor
no respeta al principio del hecho, ya que el injusto penal no depende del
hecho cometido” (p. 99). En el mismo sentido Meliá (2003), sostiene que:

La manifestación técnico-jurídica más destacada de la función

divergente de la pena, del Derecho penal del enemigo es la
incompatibilidad del Derecho penal del enemigo con el principio
del hecho. Como es sabido, el Derecho penal del enemigo jurídico-
positivo vulnera, así se afirma habitualmente en la discusión, en
diversos puntos el principio del hecho. En la doctrina tradicional, el
principio del hecho se entiende como aquel principio genuinamente
liberal de acuerdo con el cual debe quedar excluida la responsabilidad
jurídico-penal por meros pensamientos, es decir, como rechazo de
un Derecho penal orientado con base en la ((actitud interna)) del
autor. (pp. 100-101)

Ahora bien, la antítesis del anterior modelo es el denominado Derecho

penal de autor, el cual se define según Mila (2012):

El Derecho penal del acto abarca el análisis de dos aspectos básicos:

1.- la idea que los pensamientos no son castigados, sino que éstos
deben ser exteriorizados y 2.- no se puede castigar a una persona por
una determinada condición (incluye aspectos de raza, sexo, creencias
religiosas, políticas, opiniones, sentimientos o actitudes internas, ya
que esto es considerado la mera actitud interna). (p. 99)

32
 Universidad de Otavalo

Igualmente, Roxin (1997) sostiene que:

Por Derecho penal del hecho se entiende una regulación legal, en

virtud de la cual la punibilidad se vincula a una acción concreta
descrita típicamente (o a lo sumo a varias acciones de ese tipo) y la
sanción representa sólo la respuesta al hecho individual, y no a toda
la conducción de la vida del autor o a los peligros que en el futuro
se esperan del mismo. (p. 176)

En ese sentido, el Derecho penal del hecho es la tendencia actual del

derecho penal, por ello expresa López (2018) que el “derecho penal del
hecho se ocupa del hecho realizado por su autor, siendo que el derecho
penal de autor es inadmisible” (p. 150). Por tanto, actualmente, supera a
la corriente denominada derecho penal de autor, que no toma en cuenta
la acción sino condiciones, aspecto ratificado por lo aducido por Muñoz y
García (2010), quienes indica que:

En efecto, el Derecho penal se ocupa del delito, al que vincula

determinadas consecuencias jurídicas, penas o medidas de seguridad.
Sólo el delito, la conducta criminal definida como tal en el Código
penal, constituye el punto de partida y el presupuesto de toda
reacción jurídico-penal. (p. 53)

Visto lo anterior, el denominado Derecho penal de autor colide con el

modelo del Derecho penal del acto, que es la tendencia que debe regir en
un Estado Constitucional de Derechos, el cual debe criminalizar y perseguir
penalmente a las personas no por lo que son sino por lo que hacen, por tanto,
debe quedar excluida cualquier persecución penal basada en condiciones
del autor y no en las conductas que realmente este despliega.

Protección constitucional de la movilidad humana

La Constitución de la República de 2008 declara que el Ecuador es

un “Estado constitucional de derechos y justicia” (art.1), lo cual implica,
entre los diversos rasgos que lo caracterizan, la amplia protección de los
derechos humanos. El ejercicio de estos derechos reconocidos en la norma
constitucional prevalece sobre cualquier otro interés; y no se necesita
de otras leyes internas que obligatoriamente deban contemplarlos para
garantizar su aplicación.

33
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

En este marco constitucional de derechos y justicia, se reconocen

derechos materiales de toda la población que habita en su territorio,
independientemente de su nacionalidad o si es extranjero o nacional, así
como los derechos adjetivos, entre ellos el debido proceso, que debe ser
observado y aplicado en todo proceso judicial o administrativo.

Adicionalmente, los planteamientos anteriores se fundamentan en

lo consagrado en la Constitución del Ecuador de 2008 que dispone una
sección completa referida de la movilidad humana, la cual representa
un cambio de paradigma en el manejo de esta temática, en principio,
porque por primera vez se consagra en una constitución ecuatoriana una
regulación tan amplia y, por otra parte, porque otorga rango constitucional
a estos aspectos, reconociendo y garantizando el derecho fundamental a
la movilidad humana, relacionándolo directamente con otros principios y
derechos fundamentales desde la óptica del respeto de la dignidad humana.
Al respecto, opina Benalcázar (2009) que:

Por primera vez en la historia latinoamericana y mundial, un

país incluye en su Constitución Política los derechos, garantías e
instituciones de protección de las personas en movilidad humana
y sus familias; es decir reconoce los derechos de los emigrantes,
inmigrantes, asilados, refugiados, desplazados y migrantes internos,
así como las víctimas de trata de personas y tráfico de migrantes.
(p.200)

El anterior extracto evidencia la inclusión, por primera vez, en una

Constitución ecuatoriana, de la protección de los derechos de las personas
en movilidad humana, incluyendo diversas categorías, entre las cuales se
incluyen los emigrantes, inmigrantes, asilados, refugiados, desplazados, así
como las víctimas de los delitos de trata y tráfico de personas.

Por otra parte, se desprende del Informe realizado por la Coalición

por las Migraciones y el Refugio (2009) que refleja los contenidos básicos
sobre la movilidad humana, que la actual Constitución incorpora la noción
de movilidad humana, principios innovadores y reconoce derechos
específicos al tema, busca articularlos de manera integral “para brindar un
tratamiento, desde la perspectiva de derechos a todas las dinámicas de la
movilidad humana” (p.3).

34
 Universidad de Otavalo

Visto lo descrito anteriormente, la doctrina es conteste en aducir

que la Constitución ecuatoriana establece una serie de principios y
derechos específicos relacionados con la movilidad humana, superando
así las antiguas concepciones constitucionales que invisibilizaban a este
fenómeno, el cual trasciende del plano local y nacional, para incluirse en
un plano internacional.

Sostenido lo anterior, tal señalamiento se verifica en el artículo 40

de la Constitución del Ecuador (2008) que establece el derecho de las
personas a migrar, por tanto, no se considerará a ningún ser humano como
ilegal, en virtud de su condición migratoria. Asimismo, el Estado debe
desarrollar políticas para garantizar este derecho, tales como las siguientes:

1. Ofrecer asistencia a ellas y a sus familias, ya sea que éstas residan

en el exterior o en el país. 2. Ofrecer atención, servicios de asesoría y
protección integral para que puedan ejercer libremente sus derechos.
3. Precautelar sus derechos cuando, por cualquier razón, hayan sido
privadas de su libertad en el exterior. 4. Promover sus vínculos con
el Ecuador, facilitará la reunificación familiar y estimulará el retorno
voluntario. 5. Mantener la confidencialidad de los datos de carácter
personal que se encuentren en los archivos de las instituciones del
Ecuador en el exterior. 6. Proteger a las familias transnacionales y los
derechos de sus miembros. (art. 40)

Las políticas descritas en el artículo anterior evidencian el reconocimiento

del Estado del derecho a migrar, entendiendo que no existe condición
humana ilegal en virtud de una determinada situación o estatus migratorio,
lo cual representa la materialización de la dignidad humana como núcleo
de la movilidad, que otorga prevalencia a la condición y trato de persona
humana, sobre cualquier condición del migrante. Adicionalmente, en el
mismo documento, se consagra la asistencia, asesoría, protección integral
de las personas que se encuentren en tal condición (numerales 1 y 2), así
como las familias transnacionales (numeral 6). Asimismo, se promueve la
reunificación familiar y retorno voluntario (numeral 4), consagrándose la
confidencialidad (numeral 5).

Por otra parte, la Constitución del Ecuador (2008) reconoce

expresamente los derechos de asilo y refugio, propugnándose de igual
manera el respeto de los derechos humanos en virtud de la condición

35
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

de persona, garantizando los principios de no devolución, asistencia

integral en los ámbitos humanitario, jurídico y de emergencia, tal como se
desprende de su artículo 41, consagrado en los siguientes términos:

Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y

los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas
que se encuentren en condición de asilo o refugio gozarán de
protección especial que garantice el pleno ejercicio de sus derechos.
El Estado respetará y garantizará el principio de no devolución,
además de la asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. No
se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones
penales por el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación
de irregularidad. El Estado, de manera excepcional y cuando las
circunstancias lo ameriten, reconocerá a un colectivo el estatuto de
refugiado, de acuerdo con la ley. (art.41)

Por último, en la sección analizada referida a la movilidad humana,

de la Constitución del Ecuador (2008), el artículo 42 está relacionado con
la prohibición de desplazamiento arbitrario, teniendo derecho las personas
desplazadas a recibir protección y asistencia humanitaria, otorgando
protección prioritaria a mujeres, niños, adolescentes, mujeres embarazadas
y adultos mayores. De igual manera, estas personas tendrán derecho a
retornar de manera voluntaria, segura y digna.

Ahora bien, visto que la movilidad humana está consagrada a nivel

constitucional, el Código Orgánico Integral Penal (2014) consagra diversos
tipos relacionados con estas disposiciones constitucionales, tales como
aquellas contra la migración (tráfico de personas) o de lesa humanidad (trata
de personas), siendo que ambos forman parte del ámbito de protección de
los bienes jurídicos relativos a la movilidad humana. Asimismo, se tipifican
diversas conductas relacionadas con bienes jurídicos que tutelan o abarcan
derechos de los migrantes, por ejemplo, tipos que protegen ser sujetos
pasivos de discriminación o de conductas que se inscriban en tipos de odio,
entre otras, que pueden recaer en perjuicio de migrantes, por su condición
de tal, como lo es la explotación, en sus diversas manifestaciones.

Igualmente, vale destacar que existen diversos instrumentos

internacionales que procuran la protección del migrante, entre ellas la
protección procesal, consagrada en los Aportes del Comité de Derechos

36
 Universidad de Otavalo

de Trabajadores Migratorios (2013) para el Comentario General nro. 35

del Comité de Derechos Humanos, sobre “el derecho a la libertad y la
seguridad personal: artículo 9”, del cual se desprende:

1.- Gozan de todos los derechos y garantías procesales; 2.- Principio

de excepcionalidad de la detención por razones migratorias; 3.-
Deber de adoptar medidas alternativas a la detención, en la ley y
en la práctica; 4.- Asegurar todas las Garantías de Debido Proceso
–para la aplicación de las medidas alternativas y para la aplicación
excepcional de la detención; 5.- En el caso excepcional de recurrir a
la detención, se deben asegurar condiciones adecuadas a la situación
de las personas migrantes y sus familias; 6.- En ningún caso se debe
privar de la libertad a niños, niñas y adolescentes por razones de
índole migratoria y, 7.- Prohibición de la detención como sanción
penal a una infracción migratoria –principio de no criminalización-.
(art. 9)

Ante tal escenario, precisando la existencia de una tutela a la movilidad

humana, a nivel constitucional y penal que persigue la protección de la
movilidad desde un enfoque de derechos humanos, se debe enarbolar un
derecho penal más humano, que no propugne el castigo por condiciones
migratorias sino por actos relevantes para el Derecho penal.

Visto lo anterior, es evidente que el Estado ecuatoriano cuenta con

suficiente normativa constitucional y legal para garantizar la tutela de los
derechos de los migrantes, sobre la base del respeto a la dignidad humana y
protección de los derechos humanos, sin embargo, se han observado ciertas
políticas de securitización que trastocan los cimientos de los principios de
la movilidad humana, que incluso permiten al ingreso de la criminalización
de migrantes, propio de Estados en los cuales se aplica un derecho penal
de autor. Por el contrario, la finalidad del presente trabajo consistió en
realizar diversas críticas y reflexiones acerca del derecho penal que debe
predominar. El derecho penal debe ser aplicado en virtud del principio
del acto, es decir, castigar por conductas y no por meras consideraciones
personales, tales como la migración o determinada condición.

37
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Conclusiones

La movilidad humana es un fenómeno que no se basa únicamente

en un flujo migratorio de personas que cruzan fronteras internacionales
vía aérea, terrestre y marítima, bien sea de forma temporal o definitiva,
de manera voluntaria o forzada, sino que va abarca diversos aspectos
colaterales implícitos en la realidad del migrante, ya que implica un cambio
total en su calidad y condiciones regulares de vida.

Entre los cambios que se pueden generar existe una tendencia poco
abordada que es la denominada “criminalización de las personas por su
condición de migrante”, manifestada en forma de políticas de securitización
o bajo la aplicación del derecho penal, alejada de los principios propios
del derecho penal aplicado en un Estado Constitucional de Derecho, tanto
en el ámbito material como en el adjetivo.

Se determinó que existen diversas políticas públicas de securitización

reflejadas en diversos decretos o acuerdos ministeriales, que procuran
cargar de requisitos a determinados migrantes de la región latinoamericana,
lo cual ha sido objeto de impugnación vía constitucional, frente a lo cual
la Corte Constitucional ha fallado a favor de los migrantes, en virtud de los
principios y derechos constitucionales que propugnan la protección de la
dignidad del migrante.

Por otra parte, la Corte Constitucional del Ecuador generó

jurisprudencia vinculante, relacionada a la protección de los derechos
fundamentales de los migrantes, declarando la prohibición de criminalización
relacionada con las condiciones migratorias, y, en ese sentido, otorga
carácter meramente administrativo a las faltas o incumplimiento de las
leyes migratorias.

En razón de lo anterior, por tratarse de temas administrativos, las

sanciones relacionadas con procesos migratorios resultan incompatibles
con alguna medida privativa de libertad, puesto que las mismas se
corresponden solo cuando se configure una acción tipificada como delito,
entre otras razones, en virtud del principio de legalidad.

Por otra parte, se determinó que la criminalización realizada por

condiciones migratorias, se inscribe en el denominado Derecho penal de

38
 Universidad de Otavalo

autor, en el cual se castiga a la persona por la peligrosidad, personalidad

o condición (incluyendo la nacionalidad), lo cual trastoca los cimientos del
Estado Constitucional de Derecho.

Por ello, se incentiva en esta investigación la aplicación de un

derecho penal del acto, el cual se caracteriza por la aplicación exclusiva
del Derecho penal ante conductas relevantes para el derecho penal y no
por condiciones personales.

Por último, se concluyó que existe un bagaje de derechos

constitucionales que asisten a los migrantes por su condición de tal, que
implica que las políticas obedezcan a asistirlos, salvaguardar sus derechos,
promover el principio de ciudadanía universal y sobre todo, respetar su
dignidad y derechos humanos.

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41
 CAPÍTULO II

El refugio como derecho humano en la legislación

ecuatoriana

MSc. Franklin Alcides Ponce Montoya

Docente investigador
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

MSc. Sonia Mercedes Zerpa Bonillo.

Docente investigadora
Universidad de Otavalo (Ecuador)
y Universidad de Los Andes (Venezuela)
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.003

Resumen

El Ecuador es el país con el mayor número de refugiados reconocidos

en Latinoamérica, desde el año 1989 hasta el 31 de Octubre de 2019
ha concedido tal condición a 68.708 personas de diversos países,
principalmente de nacionalidad colombiana; sin embargo, la crisis
económica y social que vive Venezuela cambió el panorama de la
migración, cuando en el año 2018 se recibieron 18.000 solicitudes de
refugio por parte de ciudadanos venezolanos, habiéndose admitido
cuatro mil aplicaciones como parte de un proceso de determinación
de refugiado. Es precisamente ese compromiso del Ecuador en pro del
trabajo nacional e internacional para la ayuda de los migrantes así
como el gran desempeño que viene desarrollando en el otorgamiento
del estatus de refugiado, lo que motivó la elaboración del presente
trabajo que se inició con una introducción al tema, continuando con
algunas generalidades sobre el refugio, sus antecedentes históricos,
las causas que motivan este tipo de desplazamiento humano, las
causas forzadas que lo determinan, la normativa internacional y
 los aspectos más relevantes del refugio en la legislación ecuatoriana
con el correspondiente trámite para solicitarlo. Finalmente, se pudo
concluir que se obtuvo el reconocimiento de “derecho humano”
otorgado a la condición de refugiado por el Estado ecuatoriano,
gracias a una política migratoria de enfoque de derechos humanos
consagrados en la Constitución ecuatoriana de Montecristi de 2008,
los pactos y tratados internacionales consagrados por la nación, que
en concordancia con la Ley Orgánica de Movilidad Humana y su
Reglamento, establecen la no discriminación, pero si la igualdad de
derechos para ecuatorianos y extranjeros.

Palabras claves: refugio; derecho humano; Ecuador; legislación;

migración.

La movilidad humana se ha desarrollado de dos formas: la

voluntaria, donde el ser humano decide de forma discrecional residir en
otros pueblos; y, la forzada, cuando las personas en contra de su voluntad
se ven obligadas a abandonar el país de residencia. Una de las formas de
movilidad humana (migración) de carácter forzado es el refugio, el cual
está reconocido como un derecho en los instrumentos internacionales de
derechos humanos.

Este fenómeno se origina luego de los dos conflictos bélicos más

graves que se desarrollaron en la primera mitad del siglo XX (Primera y
Segunda Guerra Mundial), donde miles de personas se vieron forzadas a
desplazarse de sus países de residencia para salvaguardar sus vidas. Es
así como, luego de la Segunda Guerra Mundial, el 14 de diciembre de
1950, se crea la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR), como mecanismo de protección para refugiados
y desplazados por persecuciones y conflictos. Posterior a ello, se han
presentado otras causas para la migración forzada, cuyo origen deriva de
fenómenos de la naturaleza, conflictos armados al interior de los países,
persecuciones políticas y crisis económica.

En lo que respecta a la República de Ecuador, en la Constitución

de 2008 se propugnan principios de avanzada en movilidad humana tales
como: la ciudadanía universal, la progresiva eliminación de la condición
 Universidad de Otavalo

de extranjero, la no criminalización de la migración irregular y el refugio,

considerado como un derecho humano cuyo titular puede gozar de
protección especial para el pleno ejercicio de sus derechos en los mismos
términos que los ecuatorianos dentro de su territorio.

En ese contexto constitucional, se crea la Ley Orgánica de Movilidad

Humana instituida en el Registro Oficial N° 938 por la Asamblea Nacional
en el año 2017, en la cual se prevé dos condiciones amplias para acceder
al status migratorio de refugiado: temores fundados de persecución por
diferentes motivos en su país de residencia; y, habiendo huido de su
país, imposibilidad de regresar porque su vida o libertad están seriamente
amenazadas. Estos lineamientos políticos han hecho de Ecuador uno de
los países de América Latina con mayor número de refugiados, de los
cuales el mayor porcentaje proviene del país vecino, Colombia.

Antecedentes históricos del refugio

En la historia del siglo XX, sucedieron dos hechos lamentables para

la humanidad como se mencionó precedentemente: la Primera Guerra
Mundial (1914-1918), que ocasionó inseguridad a las poblaciones de los
países involucrados en el conflicto. Conforme señala Sam Allán (2018) en
la Asociación Madrid For Refugees, a consecuencia de esta guerra millares
de personas especialmente de origen ruso y armenio debieron trasladarse
de manera forzada en busca de protección de sus vidas a otros países
del Oeste de Europa, América y Asia, derecho de protección que les fue
reconocida y otorgada por los gobiernos de los Estados receptores.

Este compromiso de protección de la vida a las personas desplazadas

asumida por los gobiernos, constituye el primer antecedente del derecho
al refugio, derecho que tenía carácter sectorial, por cuanto se otorgó para
casos concretos mediante la firma de acuerdos, convenios o arreglos entre
países, de ahí que, la mayoría de la población quedó desprotegida.

Más tarde, la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) incrementó la

cantidad de gente desplazada, ya que millones de personas huyeron de las
zonas de conflicto. Según señala Rodríguez (2015) “más de trescientos mil
judíos salieron en busca de refugio a otros países de Europa y América” (p.
19). Desafortunadamente, algunos gobiernos de los países de llegada se
opusieron a darles refugio, lo que generó un serio problema social.

45
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Precisamente para dar respuesta a esa dura realidad, la Organización

de las Naciones Unidas (ONU), creada en 1945, vio la necesidad de crear una
institución que se encargara de proteger a todas las personas desplazadas,
institución autónoma que se denominó Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) para reconocer el derecho al refugio,
creada al momento de la celebración de la Convención de Ginebra en el
año 1951; desde entonces y hasta nuestros días, se ha regulado la condición
de refugiado como un derecho humano.

La Convención de 1951 tuvo inicialmente el carácter de transitoria

ya que fue creada con el único fin de solucionar los problemas de miles de
refugiados; luego, en la medida que era imposible cumplir con el objetivo
impuesto, debido a la alta complejidad de los problemas que tenían las
personas que necesitaban refugio, en la Convención de 1967, se reformó
el estatuto, se eliminó el espacio temporal por el cual tendría validez la
Convención de Ginebra de 1951 y se la convirtió en permanente.

De esta manera, ACNUR se mantiene hasta la actualidad, siendo

la principal organización mundial encargada de responder y buscar
soluciones a las necesidades de millones de personas que están en calidad
de refugiados o en calidad de solicitantes de refugio en el mundo. A lo largo
de este tiempo han promovido la celebración de varias convenciones, se han
creado varios instrumentos internacionales que regulan los procedimientos
para el reconocimiento de refugiados, así como, los derechos y deberes
que deben ser reconocidos en la Comunidad Internacional.

Diferenciación de los términos refugiado y asilado

Para comprender lo que es el refugio, se hace necesario hablar

previamente de la movilidad humana, según la Organización Internacional
para las Migraciones (OIM) consiste en:

La movilización de personas de un lugar a otro en ejercicio de su

derecho a la libre circulación. Es un proceso complejo y motivado
por diversas razonas (voluntarias o forzadas), que se realiza con la
intencionalidad de permanecer en el lugar de destino por períodos
cortos o largos o, incluso, para desarrollar una movilidad circular.
(OIM, s.f.).

46
 Universidad de Otavalo

Y es que los Estados, desde su conformación, han generado políticas

de organización y desarrollo de sus pueblos, creando leyes que norman la
vida de sus habitantes, entre ellas las leyes migratorias, orientadas a regular
y controlar los desplazamientos humanos.

La migración obligada o forzosa en estas últimas décadas se ha

profundizado debido a desastres naturales, enfrentamientos bélicos, y
el modelo globalizador de la economía que ha generado concentración
de riqueza en pocas manos y enorme pobreza en la mayoría de países
denominados del tercer mundo o en vías de desarrollo, agravados por la
corrupción que impera en la administración pública.

Esclarecido este punto, es necesario precisar las diferencias entre

la condición de refugiado y aquella de asilado, siendo que el refugio y el
asilo son dos derechos reconocidos a nivel mundial, por la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y varios Instrumentos Internacionales.

El término refugio significa “el desplazamiento de numerosos grupos

humanos, de su nación o de su residencia a otras; en el que su protección
corre a cargo del Estado donde fijará su residencia” (Solari, 2011, p. 264).

Así mismo, de acuerdo a la Convención sobre el Estatuto de los

Refugiados adoptada en Ginebra - Suiza, el 28 de julio de 1951 por la
Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de
los Apátridas (Naciones Unidas), cuya entrada en vigor fue en fecha 22 de
abril de 1954, el término de refugiado se define en base a las personas que
reúnan las condiciones establecidas en el párrafo segundo del artículo 1 de
la Convención, en los siguientes términos:

(…) 2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes

del 1.º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser
perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia
a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera
del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores,
no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos,
fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o,
a causa de dichos temores, no quiera regresar a él. (art. 1)

47
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

En realidad, la aplicación del artículo, hoy en día ha evolucionado

a partir de los hechos ocurridos durante la Primera y Segunda Guerras
Mundiales y/o la creación de la Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados, pues su aplicabilidad es para toda aquella persona que reúna
las condiciones establecidas en la norma.

Por su parte, el asilo -como garantía de los derechos humanos- consiste

“en la protección que un Estado presta, dentro de su ámbito de soberanía
a los extranjeros que hayan ingresado en su territorio para huir de la
persecución política o de las condiciones económicas o medioambientales
de su país de origen” (Cortázar, 1997, p. 75). Por lo tanto, el asilo es la
protección que se le da a una persona perseguida, en un lugar seguro ante
cualquier persecución.

Tal es el caso del otorgamiento de asilo político a Julián Assange por

parte del Gobierno ecuatoriano en el año 2012, por el cual permaneció
protegido por más de seis años en la Embajada de Ecuador en Londres.

De acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos

(1948), el asilo, es un derecho proclamado en el artículo 14, en los
siguientes términos:

En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo,

y a disfrutar de él, en cualquier país. Este derecho no podrá ser
invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos
comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las
Naciones Unidas. (art. 14)

Queda claro, entonces, que el refugio se origina por fundados temores

de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia
a determinado grupo social u opiniones políticas; mientras que el asilo se
otorga a quien sea perseguido por haber cometido un delito político o uno
común conexo con el primero; siempre y cuando no exista una acción
judicial plenamente justificada, ya que una persona no se puede escudar
en este derecho humanitario para escapar de la justicia por haber cometido
delitos previamente tipificados en la ley penal.

48
 Universidad de Otavalo

Causas forzadas del desplazamiento humano

Anteriormente se planteó que los desplazamientos forzados de los

seres humanos obedecen a varias causas que emanan de la naturaleza,
como: terremotos, inundaciones, tempestades, entre otros, que ponen en
peligro la vida de las personas y las obligan a desplazarse a territorios más
seguros y aptos para vivir.

Otra de las causas son las guerras entre países que ponen en peligro
a las poblaciones que se ven obligadas a buscar refugio en otros Estados,
tal y como ya se reseñó; pero, a su vez, están los conflictos internos,
las guerras civiles, como en la actualidad sucede en Siria, donde miles
de ciudadanos de todas las edades han tenido que salir a buscar refugio
en otras naciones. Verbigracia de ello es el desplazamiento forzado de
muchos colombianos por los enfrentamientos armados internos, debido
a los conflictos entre grupos guerrilleros, paramilitares y las fuerzas de
seguridad del Estado.

Otra de las causales que se ha presentado en la actualidad es la

crisis económica al interior de los países, provocada por los Gobiernos de
turno, tal como sucede en Venezuela, que ha provocado el desplazamiento
de miles de venezolanos con destino a países como: Colombia, Ecuador,
Perú, Brasil, Chile, entre otros.

En el siguiente gráfico consta el porcentaje de refugiados en el

Ecuador de acuerdo al país de origen durante el período 1989 – 2020.

Figura 1.
Histórico de refugiados por país de origen 1989-2020

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (2020)

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Normativa de protección internacional para los refugiados

En consideración que los refugiados son parte de la población con

mayor grado de vulnerabilidad de sus derechos, al interior de la Organización
de las Naciones Unidas se han creado acuerdos internacionales orientados
a proteger sus derechos, entre ellos:

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, fue

creado luego de la segunda guerra mundial, mediante la Convención de las
Naciones Unidas que aprobó el Estatuto de los Refugiados en 1951, con la
siguiente misión principal:

Asegurar que todas las personas puedan ejercer el derecho de solicitar

asilo y encontrar refugio seguro en otro Estado y regresar a su hogar
de modo voluntario, cuando las condiciones y los hechos le sean
favorables. Entre las tareas iniciales que se impuso este organismo
está la de motivar a los Gobiernos para que adopten procedimientos
flexibles y justos, que promuevan en sus legislaciones internas leyes
de refugiados asequibles y eficaces. (Estatuto de los Refugiados, 1951)

Esta misión inicial del ACNUR, en el Protocolo sobre el Estatuto

de los Refugiados celebrado en 1967, fue ampliada con el fin de que se
incremente la cobertura en la protección de los derechos de las personas
refugiadas (Art. 2). Desde entonces ha promovido una serie de acciones a
nivel internacional para hacer efectivo el ejercicio del derecho humano al
refugio.

Es indudable que recibir refugiados constituye, para cualquier Estado,

una responsabilidad que acarrea altos costos económicos, debido a que es
necesario dotarles de lo indispensable para la subsistencia; y, conociendo
que la situación económica de varios Estados es limitada, como sucede con
los países de América Latina, entre ellos Ecuador, el ACNUR, ha asumido
la tarea de coordinar el apoyo internacional, para que los refugiados y
repatriados puedan tener acceso a los servicios básicos indispensables para
vivir, así lo ratifica el Pacto Mundial sobre Refugiados (2018) que busca
formas de brindar un mayor apoyo a los países y comunidades de acogida.

En la actualidad, una de las funciones principales de ACNUR es

procurar la protección y fomento de soluciones a los problemas que
genera a un Estado tener refugiados dentro de sus territorios; el apoyo está

50
 Universidad de Otavalo

orientado para que los Estados garanticen la protección de los derechos de

la población refugiada. Asimismo, proporciona ayuda a la repatriación de
los solicitantes de asilo cuya solicitud es negada.

Ecuador ratificó la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los

Refugiados en el año 1958 y el Protocolo Adicional de 1967, lo ratificó en
1969, obligándose de esta manera a dar cumplimiento a las disposiciones
de este principal instrumento internacional sobre el derecho al refugio.
Cabe recalcar que es conocido que Ecuador ha firmado o se ha adherido
a todos los instrumentos internacionales de derechos humanos, tal y
como lo afirma Larreátegui (2011), cuando señala que “históricamente el
Estado ecuatoriano firma sin mucha dificultad acuerdos internacionales
relacionados con los derechos humanos” (p.18).

Mediante el impulso de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)

y la Organización de Estados Americanos (OEA), se han creado varios
instrumentos internacionales y se han celebrado varias convenciones, en
las que se han incorporado normas fundamentales para la protección de
los derechos de los refugiados y asilados, que forman parte hoy en día del
corpus iuris de la protección internacional de los refugiados; entre estos
acuerdos y tratados tenemos algunos que se indican a continuación:

La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones

Unidas de 1951 que, como vimos anteriormente, define lo que es un
refugiado, determina quiénes son los beneficiarios de la aplicación de este
Estatuto, y expresa algunas excepciones, tales como:

(E)No será aplicable a las personas a quienes las autoridades

competentes del país donde hayan fijado su residencia reconozcan los
derechos y obligaciones inherentes a la posesión de la nacionalidad
de tal país. asimismo, (F) Las disposiciones de esta Convención no
serán aplicables a persona alguna respecto de la cual existan motivos
fundados para considerar:

a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un

delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos
internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto
de tales delitos;

b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de

refugio, antes de ser admitida en él como refugiada; y,
51
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades

y a los principios de las Naciones Unidas. (art. 1, Estatuto de los
Refugiados, 1951)

El Ecuador se adhirió y ratificó el Convenio, pero presentó las siguientes

reservas: sobre el artículo 1, relativo a la definición de la palabra «refugiado»,
declaró que su adhesión no significaba que aceptaba los convenios que no
hubieran sido expresamente firmados y ratificados por el Ecuador. Sobre
el artículo 15, declaró que su adhesión a las disposiciones en él contenidas
debería ser limitada en la medida en que estas disposiciones contradecían
las disposiciones constitucionales y legales en vigor que prohíbían a los
extranjeros y, por consiguiente, a los refugiados a ser miembros de órganos
políticos.

Otro de los instrumentos importantes en la materia es el Protocolo

sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas de 1967, como
complemento de la Convención de 1951, firmado en Nueva York el 31
de enero de 1967 y con una entrada en vigor el 4 de octubre de 1967. Su
mayor contribución fue la ampliación del marco legal sobre la aplicación
y protección de los refugiados y el establecimiento de la cooperación que
deben prestar los Estados partes a la oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados o cualquier otro organismo de la ONU,
tomando en cuenta los acontecimientos posteriores a la aprobación del
Estatuto de 1951, sobre todo en las limitaciones relacionadas al territorio y
la época. Efectivamente, así fue instaurado en el Protocolo cuando expresa:

Cooperación de las autoridades nacionales con las Naciones Unidas.

1. Los Estados Partes en el presente Protocolo se obligan a

cooperar en el ejercicio de sus funciones con la oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,
o cualquier otro organismo de las Naciones Unidas que le
sucediere; en especial le ayudarán en su tarea de vigilar la
aplicación de las disposiciones del presente Protocolo.

2. A fin de permitir a la Oficina del Alto Comisionado, o cualquier

otro organismo de las Naciones Unidas que le sucediere,
presentar informes a los órganos competentes de las Naciones
Unidas, los Estados Partes en el presente Protocolo se obligan

52
 Universidad de Otavalo

a suministrarle en forma adecuada las informaciones y los datos

estadísticos que soliciten acerca de:

a) La condición de los refugiados;

b) La ejecución del presente Protocolo;
c) Las leyes, reglamentos y decretos, que estén o
entraren en vigor, concernientes a los refugiados.
(art. 2, Protocolo del Estatuto de los Refugiados,
1967)
El principio de no expulsión es recogido en la Declaración Universal
de los Derechos humanos (1948), cuando prescribe, en el artículo 13, lo
siguiente: “toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier
país, incluido el propio”.

Este principio se encuentra igualmente establecido en el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Adoptado y abierto a la firma,
ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A
(XXI), de fecha 16 de diciembre de 1966 y cuya entrada en vigor fue el 23
de marzo de 1976, establece en su artículo 13:

El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado

Parte en el presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en
cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos
que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello,
se permitirá a tal extranjero exponer las razones que lo asistan en
contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión ante la
autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas
especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar
con tal fin ante ellas.

En lo que concierne a niños y niñas, la Convención sobre los

Derechos del Niño, aprobado por las Naciones Unidas en 1989, ratificado
por el Ecuador en 1990, reconoció disposiciones sobre la protección de
niños y niñas refugiados, obligando a los Estados parte a reconocer el
estatus de refugiados a los niños y niñas, brindarles asistencia humanitaria
adecuada y promover la reunión familiar con sus padres. Al mismo tiempo,
impuso obligaciones de protección especial a la niñez en el marco de los
conflictos armados, como causas generadoras del desplazamiento masivo
de la población.

53
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Al respecto, el artículo 22 de la Convención sobre los Derechos del

Niño (1990), establece que: 1) los Estados Partes deben adoptar medidas
adecuadas para lograr que el niño que trate de obtener el estatuto de
refugiado o que sea considerado refugiado, reciba la protección y la
asistencia humanitaria adecuadas para el disfrute de los derechos; 2) los
Estados Partes, cooperarán de forma apropiada en todos los esfuerzos
de las Naciones Unidas y demás organizaciones intergubernamentales y
no gubernamentales que cooperen en la protección y ayuda a todo niño
refugiado, procurar la localización de sus padres o a otros miembros de su
familia, a fin de obtener la información necesaria para que se reúna con
su familia.

De esta manera, la normativa de la Convención busca garantizar

el pleno ejercicio de los derechos de los niños que se encuentran en
condiciones de refugiados, al adoptar estas medidas a favor de quienes son
considerados el interés superior del Estado.

A nivel regional o subregional, se ha adoptado una serie de

declaraciones o instrumentos de suma importancia en base a la realidad
de la región, que buscan proporcionar una guía adecuada sobre la manera
de abordar la protección y asistencia de los refugiados y otras personas
necesitadas de protección. Entre ellas está la Declaración de Cartagena
(1984), del cual Ecuador es parte. Esta Declaración fue adoptada por el
“Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América
Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios”, celebrado
en Cartagena, Colombia, del 19 al 22 de noviembre de 1984.

La Declaración y el Plan de Acción de México para Fortalecer la

Protección Internacional de los Refugiados en América Latina, celebrada
por veinte Gobiernos, en el año 2004, se ha convertido en el marco regional
para brindar protección a las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Los Gobiernos de Latinoamérica se comprometieron a implementar un
Plan de Acción que permita mejorar la protección internacional de los
refugiados en América Latina mediante un enfoque integral orientado a
alcanzar soluciones a mediano y largo plazo, tomando en cuenta razones
humanitarias en la región, agravada por los desplazamientos forzados.
Este Plan ha propuesto tres acciones básicas: las fronteras solidarias, las
ciudades solidarias y el reasentamiento solidario.

54
 Universidad de Otavalo

Así mismo, la Organización de Naciones Unidas (ONU), en su

Asamblea General de 19 de septiembre de 2016, aprobó por unanimidad
la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes. Se
trata de una declaración política orientada a mejorar las respuestas de
la comunidad internacional frente a los grandes desplazamientos de
refugiados y migrantes, prevé medidas específicas y necesarias para aliviar
la presión a la que son sometidos los países de acogida; conmina a mejorar
la autosuficiencia de los refugiados, ampliar el acceso a las soluciones de
terceros países y, mejorar las condiciones en los países de origen para
facilitar el retorno de forma segura y digna.

En el año 2012, durante las actividades desarrolladas en el marco del

Primer Gabinete Binacional entre los gobiernos de Colombia y Ecuador,
se celebraron varios acuerdos sobre asuntos fronterizos, entre los cuales
se acordó la aplicación de políticas nacionales conjuntas en materia de
promoción y protección de derechos de las personas migrantes y sus
familias, en especial, acuerdos orientados a la inclusión laboral, seguridad
social y educación. Este encuentro resultó de suma importancia, si se toma
en consideración que la mayoría de refugiados residentes en el Ecuador,
son ciudadanos colombianos.

De manera conjunta, los Gobiernos ecuatoriano y colombiano

solicitaron a ACNUR, a la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) y a otros organismos internacionales incrementar los aportes de
cooperación para proyectos en beneficio de la población refugiada en el
Ecuador, y obtener financiamiento de proyectos orientados a la formación
y capacitación de los refugiados colombianos en territorio ecuatoriano.

Por otra parte, y como antecedente más reciente en materia de

refugio, tenemos el Pacto Mundial sobre los Refugiados, aprobado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 2018,
cuyo principal objetivo es proporcionar un plan para que los Gobiernos,
las organizaciones internacionales y otras partes interesadas aseguren a
las comunidades y a las personas el apoyo que necesitan pues las cifras a
nivel mundial no son nada alentadoras ante el incremento de desplazados.

Efectivamente, de acuerdo al informe anual de ACNUR, Tendencias

Globales: “el número de personas que huyen de la guerra, la persecución
y los conflictos superó los 70 millones en 2018, el nivel más alto del que
ACNUR tiene constancia en sus casi 70 años de historia” (ACNUR, 2018).

55
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

El refugio según la legislación ecuatoriana

La Constitución de la República del Ecuador, entre sus principios

fundamentales, se reconoce al Ecuador como un “Estado Constitucional
de derechos y justicia” (art. 1). El reconocimiento de los derechos en la
Constitución constituye por sí mismo una garantía para todos los ciudadanos
que residen en este país, ya que prevalecen los derechos de las personas
por sobre cualquier otro interés.

Sobre movilidad humana, la Carta Magna contempla principios de

avanzada, empezando por reconocer la igualdad de derechos y deberes
entre nacionales y extranjeros (Art. 9), el derecho a migrar de las personas
y la no criminalización de la migración irregular (Art. 40).

En el marco de las relaciones internacionales, Ecuador propugna

el principio de “ciudadanía universal”, la “libre movilidad de todos los
habitantes del planeta”, además del progresivo fin de la condición de
extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales
existentes entre los de la latitud sur con el norte (Art. 416 numeral 6).

En el reconocimiento de derechos y obligaciones, la Constitución

de la República del Ecuador (2008) reconoce el derecho al refugio, según
consta en el artículo 41:

Se reconoce los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la Ley y

los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas
que se encuentran en condición de asilo o refugio gozarán de
protección especial que garantice el pleno ejercicio de sus derechos.
El Estado respetará y garantizará el principio de no devolución,
además de la asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. No
se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones
penales por el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación
de irregularidad. El Estado de manera excepcional y cuando las
circunstancias lo ameriten, reconocerá a un colectivo el estatuto de
refugiado, de acuerdo a la ley.

Así mismo, sobre los derechos de libertad, el artículo 66 numeral

14, segundo inciso de la Constitución de la República del Ecuador (2008),
reconoce:

56
 Universidad de Otavalo

(…) Las personas extranjeras no podrán ser devueltas o expulsadas

a un país donde su vida, libertad, seguridad o integridad o la de
sus familiares peligren por causa de su etnia, religión, nacionalidad,
ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus
opiniones políticas.

Se prohíbe la expulsión de colectivos de extranjeros. Los procesos

migratorios deberán ser singularizados.

En el ejercicio de este derecho, ninguna persona extranjera que ha

solicitado refugio al momento de ingresar al territorio ecuatoriano puede
ser devuelta al país de origen si no existen las garantías necesarias del
respeto a su integridad personal y su vida.

Resulta importante destacar que el artículo 3 del texto mencionado,

establece como uno de los deberes fundamentales del Estado, garantizar
sin discriminación el efectivo goce de los derechos reconocidos en la
Constitución e instrumentos internacionales.

De ahí que, en el artículo 392 constitucional, se disponga en materia

de población y movilidad humana lo siguiente:

El Estado velará por los derechos de las personas en movilidad humana

y ejercerá la rectoría de la política migratoria a través del órgano
competente en coordinación con los distintos niveles de gobierno.
El Estado diseñará, adoptará, ejecutará y evaluará políticas, planes,
programas y proyectos, y coordinará la acción de sus organismos con
la de otros Estados y organizaciones de la sociedad civil que trabajen
en movilidad humana a nivel nacional e internacional.

En esta materia, el órgano competente es el Ministerio de Relaciones

Exteriores y Movilidad Humana, y, en particular, la Dirección General de
Refugio, que es la encargada de ejecutar el procedimiento administrativo
de reconocimiento de la calidad de refugiados a las personas solicitantes.

En ese contexto constitucional, la Asamblea Nacional elaboró la Ley

Orgánica de Movilidad Humana, misma que entró en vigencia en enero de
2017, y en cuyo artículo 98 establece que “persona refugiada” es aquella
reconocida por las autoridades del Estado, al reunir dos condiciones:

57
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

1. Debido a temores fundamentados de ser perseguida por motivos

de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas, que se encuentre fuera de
su país de nacionalidad, y no pueda o quiera, a causa de dichos
temores, acogerse a la protección de su país, o que, careciendo
de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera
su residencia habitual, no pueda o no quiera regresar a él.

2. Ha huido o no pueda retornar a su país porque su vida, seguridad

o libertad ha sido amenazada por la violencia generalizada,
agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de
los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado
gravemente el orden público y no pueda acogerse a la protección
de su país de nacionalidad o residencia habitual. (art. 98)

Estas dos condiciones para ser reconocido como refugiado son

bastante amplias en concordancia con el concepto de refugio determinado
en la Declaración de Cartagena (1984) de la cual Ecuador es suscriptor
por lo cual tiene el deber de garantizar la protección internacional con un
enfoque humanitario.

Procedimiento administrativo para el reconocimiento del

refugio

El procedimiento que le permite a una persona acceder al estatus de

refugiado consta en la Ley Orgánica de Movilidad Humana y su Reglamento.
Pero, además, como en todo proceso administrativo o judicial, se debe
garantizar el derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 76 de
la Constitución de la República del Ecuador.

Para tal fin, la Ley Orgánica de Movilidad Humana, en el artículo

99, prevé el procedimiento para el reconocimiento de la condición de
persona refugiada, denominado en el referido artículo “Garantías del
debido proceso”. A grosso modo el procedimiento establece los siguientes
parámetros:

El procedimiento es individual y puede realizarse de forma oral o

escrita, máximo hasta noventa días después de haber ingresado a territorio
ecuatoriano; consta de una entrevista personal en la cual el solicitante

58
 Universidad de Otavalo

recibe la orientación necesaria sobre el procedimiento a seguir, incluyendo

las etapas de apelación en un lenguaje y modo que pueda comprender,
siendo la carga de la prueba compartida, por lo que la responsabilidad
de probar la necesidad de protección internacional también recae en la
autoridad de movilidad humana.

Posteriormente, el solicitante es notificado por escrito de todas

las decisiones tomadas y puede presentar recursos administrativos con
efecto suspensivo de las resoluciones de la autoridad competente. Se
dará prioridad a la tramitación de las solicitudes presentadas por niñas,
niños y adolescentes no acompañados o separados de sus representantes
legales; también, víctimas de tortura, víctimas de abuso sexual o violencia
por motivos de género y las demás personas de los grupos de atención
prioritaria. La falta de documentación no impide que la persona presente
una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado y el
procedimiento es totalmente gratuito.

Una vez presentada la solicitud, esta debe ser sustanciada por la

Unidad Administrativa de Refugio, quien elaborará un informe técnico de
calificación de admisión o inadmisión; admitida a trámite, la autoridad
otorga un certificado provisional de solicitante de refugio, documento que
le habilita a ser beneficiario de la visa humanitaria en el término de un
día. En base a la entrevista realizada a la persona solicitante, se elabora
el informe técnico de reconocimiento de refugiado que es enviado a la
Comisión de Refugio y Apátrida para su revisión y resolución; una vez
aprobada la solicitud, la autoridad de movilidad humana le otorga la visa
de residencia temporal de refugio que tiene vigencia de dos años y que
puede ser renovada por dos años más.

En otras palabras, la persona para obtener la calidad de refugiada

tiene la obligación de reunir los requisitos ya señalados en la Ley Orgánica
de Movilidad Humana y, luego de dos años de mantener la calidad de
refugiado, es que podrá solicitar su cambio de status migratorio, incluso
logrando obtener la visa de residencia permanente.

Aparentemente es un trámite sencillo, sin embargo, hay miles

de personas que no pueden acceder al reconocimiento de la calidad de
refugiado al no cumplir con los requisitos señalados en la ley; además,
la estructura administrativa del Estado es insuficiente para atender la alta

59
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

demanda de solicitudes de refugio que se ha intensificado de manera

considerable por el ingreso creciente de ciudadanos venezolanos al país
en los últimos años. Así, miles de personas se encuentran en el país de
manera irregular, convirtiéndose en personas vulnerables a la violación de
sus derechos humanos.

Derechos y obligaciones de los refugiados

Los derechos y obligaciones de los refugiados se encuentran

reconocidos en la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de Movilidad
Humana y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Ahora
bien, si nos remitimos a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, estos
derechos y obligaciones no están específicamente dirigidos a los refugiados,
sino a los extranjeros en general, como se evidencia en el Capítulo III
(Personas extranjeras en el Ecuador), Sección I (Definición, derechos y
obligaciones).

Efectivamente, los artículos 43 al 52 de la ley consagran los

derechos de las personas extranjeras y en el artículo 53 se resumen sus
obligaciones. Constan así: el derecho a la libre movilidad responsable y
migración segura (art.43), el derecho a solicitar una condición migratoria
(art. 44), el derecho a la información migratoria (art. 45), el derecho a
la participación y organización social (art. 46), el acceso a la justicia en
igualdad de condiciones (art. 47), el derecho a la integración de niñas,
niños y adolescentes (art. 48), el derecho a la participación política (art.
49), el derecho al registro de títulos (art. 50), el derecho al trabajo y a la
seguridad social (art. 51) y el derecho a la salud (art. 52).

Seguidamente, el artículo 53 establece las obligaciones de las personas

extranjeras en los siguientes términos:

Obligaciones de las personas extranjeras.

Son obligaciones de las personas extranjeras en el Ecuador:

1. Registrar el ingreso y salida a través de los puntos de control

migratorio oficiales;

2. Permanecer en el Ecuador con una condición migratoria regular;

60
 Universidad de Otavalo

3. Respetar las leyes, las culturas y la naturaleza;

4. Portar sus documentos de identidad o de viaje durante su

permanencia en el Ecuador;

5. Cumplir con las obligaciones laborales, tributarias y de seguridad

social de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente;

6. Las personas residentes registrarán su domicilio o residencia

habitual en la Dirección General de Registro Civil, Identificación
y Cedulación. Los turistas en el Ecuador voluntariamente
podrán informar su lugar de estadía y acceder al sistema de
comunicación que para el efecto fije la autoridad rectora de
turismo;

7. Contar con un seguro de salud público o privado por el tiempo

de su estadía en el Ecuador, excepto para el caso de las personas
en necesidad de protección internacional;

8. Las demás previstas en la ley. (art. 53, Ley Orgánica de Movilidad

Humana, 2017)

Podemos decir que el Ecuador, al reconocer el estatus migratorio,

cumple con sus compromisos internacionales, con una visión humanitaria
y solidaria en beneficio de las personas que por diferentes razones tienen
que huir de persecuciones y conflictos en su país de residencia.

Conclusiones

Según la historia, las migraciones se han desarrollado de dos formas:

la voluntaria, realizada por las personas que deciden cambiar su residencia
por decisión propia; y, la obligada, debido a que no tienen otra alternativa
que salir de su país de residencia, debido a que su vida y la de su familia
está en peligro por causas que están fuera de su control y su gobierno no
está en la capacidad de garantizar su protección.

Refugio, significa el desplazamiento humano forzado de las personas

que se ven obligadas a abandonar su país de residencia para ingresar a
otro Estado en busca de protección, realidad social que fue reconocida en

61
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

la Declaración de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967,

como un derecho humano.

En la comunidad internacional, el ACNUR, tiene como misión

principal, asegurar que todas las personas puedan ejercer el derecho
de solicitar asilo y encontrar refugio seguro en otro Estado y regresar a
su hogar de modo voluntario, cuando las condiciones y los hechos le
sean favorables. Dicha actividad se debe realizar de manera conjunta con
las distintas naciones del mundo, para lograr la ayuda necesaria que los
migrantes necesitan.

La Constitución del Ecuador (2008), proclama el derecho a la

libre movilidad humana, el principio de la ciudadanía universal y la no
criminalización de la migración irregular. Sobre el refugio, reconoce como
un derecho humano, que tiene que ser garantizado conforme la ley y los
instrumentos internacionales de derechos humanos. En consecuencia, el
Estado asume el compromiso de respetar y garantizar el principio de no
devolución, para que ninguna persona extranjera que ha solicitado refugio
al momento de ingresar al territorio, pueda ser devuelta al país de origen,
si no existen las garantías necesarias del respeto a su integridad personal
y su vida.

En armonía a la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de

Movilidad Humana, vigente desde el año 2017, recoge el concepto de
refugio proclamado en la Declaración de Cartagena, mismo que está
orientado a garantizar la protección de las personas refugiadas con un
enfoque humanitario.

Ecuador, en su normativa infra constitucional, ha establecido un

procedimiento expedito en el trámite administrativo, desde la presentación
de la solicitud hasta la resolución de la autoridad competente, que puede
ser aceptando o negando la solicitud.

El procedimiento administrativo es sencillo, sin embargo, hay

personas que no pueden obtener el estatus de refugiados, debido a que no
cumplen los requisitos señalados en la ley; a esto se suma, la insuficiente
infraestructura administrativa para atender la alta demanda de solicitudes
de refugio, lo que ha ocasionado que miles de personas se encuentren
residiendo en el país de manera irregular.

62
 Universidad de Otavalo

A pesar de las limitaciones económicas, el Estado debe garantizar a

la población refugiada, el acceso a los servicios que otorga a la población
en general, acorde a las disposiciones constitucionales y los instrumentos
internacionales de derechos humanos.

Referencias

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Mundial sobre los Refugiados (2018). Recuperado de: https://www.
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Publicada en el Registro Oficial No. 938. Recuperado de: https://
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63
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

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ConvencionsobrelosDerechosdelNino.pdf

64
 CAPÍTULO III

Criterios para la determinación de la condición

de refugiados aplicados al caso de solicitantes de
nacionalidad venezolana en el Ecuador

Soc. Johan Andrés Haro Mendoza

Consultor ACNUR/UNOPS
para el Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.004

Resumen

El presente trabajo busca posicionar ciertos criterios a ser aplicados

en el análisis de casos de personas en necesidad de protección
internacional de nacionalidad venezolana. Empieza realizando
una revisión del origen y evolución del actual sistema de protección
internacional de refugiados, continúa con una breve descripción del
procedimiento para la determinación de la condición de refugiados
en el Ecuador y finaliza con un repaso de la normativa interna y
los regímenes internacionales en materia de protección internacional
para aplicarlos a las circunstancias particulares de los solicitantes de
refugio de nacionalidad venezolana.

Palabras claves: refugio, protección internacional, derechos

humanos, movilidad humana, Venezuela.
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

En su más reciente Nota de orientación sobre consideraciones de

protección internacional para los venezolanos publicada en mayo de 2019,
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), considera que “[...] para una serie de perfiles, es probable que
surjan consideraciones de protección internacional bajo la Convención de
1951/Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, dependiendo
de las circunstancias de cada caso individual” (Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, 2019b, p. 1).

Así mismo considera que, en el caso de los Estados que han

incorporado la definición de refugiado contenida en la Declaración de
Cartagena a su legislación nacional:

[...] la mayoría de las personas nacionales de Venezuela, o personas

apátridas que eran residentes habituales en Venezuela, se encuentran
necesitadas de protección internacional […] sobre la base de las
amenazas a su vida, seguridad o libertad resultante de eventos que se
encuentran perturbando gravemente el orden público en Venezuela.
(ACNUR, 2019b, p. 1-2)

Según datos de la Organización Internacional para las Migraciones

(OIM) para el 2015 “habían salido de Venezuela 606.281 personas” (CNN
Latinoamerica 13 de julio de 2017). Por otro lado, el ACNUR indica que
“mientras en el 2012, 505 venezolanos habían presentado solicitudes de
asilo, en el 2016 este número llegó a los 34.200” (CNN Latinoamerica 13
de julio de 2017).

Cifras más actuales de la Plataforma de Coordinación para

Refugiados y Migrantes de Venezuela (R4V) señalan que hasta el 5 de
marzo de 2020 existía un estimado de “4´933.930 migrantes, refugiados
y solicitantes de asilo venezolanos en todo el mundo, y de estos, 62.624
habían sido reconocidos como refugiados” (Plataforma de Coordinacion
para Refugiados y Migrantes de Venezuela, 2020).

En el caso de Ecuador, datos de la Dirección de Protección

Internacional del Ministerio de Relaciones exteriores y Movilidad Humana
indican que:

66
 Universidad de Otavalo

Entre enero de 2018 y febrero de 2020 fueron aceptadas un total de

11.681 solitudes de refugio de las cuales 7.130 pertenecen a personas
de nacionalidad venezolana. El total de refugiados reconocidos es de
69.315, de estos el 0,70% son de nacionalidad venezolana. Es decir,
existe un total de 485 personas de esa nacionalidad reconocidos
como refugiados hasta la fecha. (Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana del Ecuador, 2020)

De un cruce entre estos dos datos y, de manera preliminar, se deduce

que: si desde enero de 2018 a febrero de 2020 se han aceptado 7130
solicitudes de refugio de personas de nacionalidad venezolana y si de esas
personas 485 han sido reconocidas como refugiados; entonces tan solo un
6,8 % de las solicitudes han sido resueltas como favorables por la Comisión
de Refugio y Apatridia.

Este bajo porcentaje de personas de nacionalidad venezolana

reconocidas como refugiadas, a pesar de la gran cantidad de información
que da cuenta de la problemática que aqueja a dicho país, nos induce a
pensar que algo está pasando a nivel analítico con estas solicitudes, lo
cual conlleva a la pregunta sobre cuáles son los criterios bajo los cuales
las consideraciones de ACNUR son puestas en práctica al momento de la
determinación de la condición de refugiados de personas en necesidad de
protección internacional de nacionalidad venezolana en el Ecuador.

Es importante aclarar que, si bien utilizamos ciertos datos para

argumentar la aplicación de criterios y directrices de protección internacional
al caso de solicitantes de refugio de nacionalidad venezolana, el objetivo
de este trabajo no es realizar un análisis exhaustivo sobre la situación
económica, social o política de la República Bolivariana de Venezuela;
sino, desde las consideraciones emitidas por ACNUR, realizar un aporte al
posicionamiento de ciertos criterios y directrices para el abordaje adecuado
de dichos casos.

Protección internacional de refugiados

El proceso para el desarrollo de un cuerpo de derecho internacional,

convenciones y directrices marco para la protección de los refugiados
empezó en:

67
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Agosto de 1921 cuando el Comité Internacional de la Cruz

Roja solicitó a la Liga de las Naciones brindar asistencia a los
refugiados de la guerra civil rusa, tarea que fue delegada a
Fridtjof Nansen. (Chetail, 2003, p. 4)

De esta manera, Nansen emprendió la labor de definir el estatus legal

de los desplazados rusos y organizar su repatriación o establecimiento en
los países de acogida, pero uno de los problemas fundamentales en torno
a los refugiados era la falta de documentos de identidad cuya validez fuera
reconocida internacionalmente lo cual complicaba su acceso al asilo.

La solución a este problema fue relativamente simple y recayó en

la creación del denominado Pasaporte Nansen cuya principal función era
permitir a sus portadores “viajar y establecerse en países diferentes al de su
nacionalidad” (Chetail, 2003, p. 4). Por su labor, en principio encaminada
a la atención de desplazados rusos y que luego fue extendida a “grupos de
otras nacionalidades como: turcos, armenios, asirios y asirios chaldeanos,
Nansen fue galardonado en 1922 con el Premio Nobel de la Paz” (Chetail,
2003, p. 5) y había ejercido, en la práctica, como Primer Alto Comisionado
para los Refugiados.

Un segundo momento de importancia se dio cuando “en noviembre

de 1943, una delegación de 44 países decide crear la Administración de las
Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabilitación (UNRRA)” (Namihas,
2001, p. 64) con el fin de brindar asistencia humanitaria a los desplazados,
principalmente en Europa, a causa de la Segunda Guerra Mundial.

En relación a la magnitud del desplazamiento causado por este

acontecimiento histórico, la Dra. Yael Siman Druker indica:

Desde la primavera y el verano de 1945, […] cerca de 20 millones

de personas salieron a los caminos, dirigiéndose del este al oeste y
del oeste al este. En medio del caos se desplazaban alemanes étnicos
que habían escapado del Ejército Rojo o que fueron expulsados
de Europa del Este, así como ex soldados y prisioneros de guerra,
trabajadores forzados y sobrevivientes de campos de concentración
[…]. Los judíos que sobrevivieron el Holocausto pertenecían de
manera simultánea a varias de estas categorías. (Siman, 2018, p. 69)
Con la creación las Naciones Unidas el 24 de octubre de 1945 se

68
 Universidad de Otavalo

empezó a discutir el establecimiento de un organismo que se dedicase de

manera exclusiva a la problemática de los refugiados.

Esta nueva organización actuaría conforme a lo establecido en Artículo

1.3 de la carta fundacional de las Naciones Unidas en donde se establece
como uno de sus propósitos “realizar la cooperación internacional en
la solución de problemas internacionales de carácter económico, social,
cultural o humanitario […]” (Asamblea General ONU, 1945, p. 2).

Con este antecedente, el 15 de diciembre de 1946, se aprobó la

creación de la Organización Internacional para Refugiados (OIR) con una
vigencia pre establecida de un año y medio y cuyas labores se iniciarían el
1 de julio de 1947.

Su sede fue localizada en Ginebra y tuvo como principales tareas:

identificar a los refugiados, expedirles documentos, asistirlos en sus
diversas necesidades, atender las peticiones de repatriación, ayudar a
los refugiados a logar una adecuada integración local y, cuando fuese
necesario, intervenir para obtener su reasentamiento a un tercer país.
(Namihas, 2001, p. 66)

La labor de este organismo fue de tal importancia que, incluso antes

del término de su mandato, la Asamblea General de la ONU empezó
a tratar la cuestión de su sucesor, pero uno de los mayores obstáculos
para el cumplimiento de sus objetivos estaba en el establecimiento de
criterios universalmente aceptados para hacer frente a la problemática de
los refugiados.

A la superación de este obstáculo contribuiría la entrada en vigencia

de la Declaración Universal de los Derechos Humanos el 10 de diciembre
de 1948 que en su Artículo 14 indica: “[e]n caso de persecución, toda
persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, en cualquier país”
(Asamblea General ONU, 1948, p. 4).

Hasta ese momento, se habían realizado varios esfuerzos por generar

un marco jurídico para el abordaje de la problemática de los refugiados
como:

69
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

[…] el Acuerdo sobre Refugiados Rusos del 5 de julio de 1922, el

Acuerdo sobre Refugiados Armenios del 31 de mayo de 1924, el
Acuerdo sobre otros Grupos de Refugiados (Sirios, Turcos) del 30
de junio de 1928, el Plan para Brindar Certificados de Identidad a
los Refugiados del Saar del 30 de julio de 1935, el Acuerdo sobre
la Condición de Refugiados venidos de Alemania del 4 de julio de
1936, la Convención sobre la Condición de Refugiados venidos de
Alemania del 10 de febrero de 1938 y el Convenio para Brindar
Documento de Viaje a Refugiados Venidos de Alemania, Austria y
España del 15 de octubre de 1946. (Namihas, 2001, p. 70)

Sin embargo, no existían criterios aplicables universalmente. Un

paso significativo para esto fue la designación del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados el 3 de diciembre de 1949 y la
aprobación del Estatuto que regía su mandato el 14 de diciembre de 1950.
Así, “[e]l 1 de enero de 1951 comenzó a funcionar la Oficina del ACNUR
con un mandato de tres años y el 26 de julio de 1951 sería aprobada por
la Asamblea General de la ONU la Convención Relativa al Estatuto de los
Refugiados.” (Namihas, 2001, p.71)

En un principio, la Convención de 1951 indica que el término

“refugiado” se aplicará a toda persona:

Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1° de

enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por
motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social y opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su
nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad
y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera regresar a él. (ACNUR, 2019a, p. 18)

Esta definición poseía una limitación geográfica y temporal, según la

cual, en la mayoría de casos, solo aplicaba para los desplazados europeos
hasta el 1 de enero de 1951. Estas limitaciones fueron superadas con la
adopción del Protocolo de 1967 “que amplió el alcance de la Convención
debido a que el problema del desplazamiento se extendía por el mundo”
(ACNUR, 2007, p. 5).

70
 Universidad de Otavalo

La Convención de 1951 explica quién es un refugiado, el tipo

de protección legal y asistencia que debería recibir por parte de los
Estados signatarios, así como los derechos fundamentales que deben ser
garantizados. Si bien la adopción de este instrumento significó un avance
en el establecimiento de un marco común para la protección de refugiados
a nivel mundial, en opinión de Volker Turk y Rebeca Dowd, aún existen
“brechas en el sistema de protección (protection gaps) que han buscado ser
cubiertas por sistemas regionales como la Convención de la Organización
para la Unidad Africana para los refugiados de 1969 y la Declaración de
Cartagena de 1984” (Fiddian-Qasmiyeh et al., 2014).

En el caso de América Latina, la Declaración de Cartagena de 1984

amplía la definición de refugiado incorporando toda amenaza a la vida,
seguridad o libertad por agresión extranjera, violencia generalizada,
violación masiva de derechos humanos y otras circunstancias que hayan
afectado gravemente al orden público, “y propone nuevos enfoques para
las necesidades humanitarias para las personas refugiadas y desplazadas
con un espíritu de solidaridad y cooperación” (Maldonado, 2015, p. 89).

A pesar de la existencia de estos instrumentos regionales, el actual

sistema de protección internacional de refugiados sigue teniendo como eje
principal a la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 y, al igual que
en sus inicios, enfrenta “retos que incluyen: nuevas formas de persecución
y conflictos, movimientos migratorios mixtos más complejos, la renuencia
de muchos Estados a aceptar refugiados y la interpretación restrictiva de
sus postulados.” (Feller et al., 2010, p.15)

En este sentido, el ACNUR, como agencia especializada y con el

mandato para la atención y protección de los refugiados a nivel global,
redobla esfuerzos para la difusión de una interpretación inclusiva e
interrelacionada de los principios establecidos en sus instrumentos.

Como parte de estos esfuerzos, las Consultas Globales sobre

Protección Internacional realizadas en el 2001 buscaban estar a la altura
de los retos actuales que plantea la protección de refugiados y se fijaron
como objetivo “contribuir a una mejor aplicación de los principios marco,
incluyendo esclarecer su significado en el contexto actual” (Feller et al.
2010, xviii). Producto de ellas son, por ejemplo, las directrices sobre
protección internacional relativas a: pertenencia a un determinado
grupo social, solicitudes de asilo de niños, solicitudes de la condición de

71
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

refugiados relacionadas con la orientación sexual y/o identidad de género

y solicitudes de la condición de refugiados relacionadas con situaciones de
conflicto armado y violencia; contenidas en el Manual sobre procedimientos
y criterios para determinar la condición de refugiado y directrices sobre
protección internacional, desde donde se posiciona el presente trabajo para
el abordaje del caso de solicitantes de refugio de nacionalidad venezolana.

Determinación de la condición de refugiados en el Ecuador

La determinación de la condición de refugiado o refugee status

determination (RSD, siglas en inglés), “es el procedimiento legal o
administrativo mediante el cual los Gobiernos o el ACNUR determinan si una
persona que busca protección internacional es considerada un refugiado
bajo las normas internacionales, regionales o nacionales” (ACNUR, s.f.).

En el Ecuador, el procedimiento para la determinación de la

condición de refugiados consta de tres etapas: la etapa de registro, la etapa
de admisibilidad/elegibilidad y la etapa de resolución, y está normado
principalmente por la Ley Orgánica de Movilidad Humana, su Reglamento
y el Acuerdo Ministerial N° 150 del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Movilidad Humana.

Una vez que el peticionario acude a la Unidad de Protección

Internacional y manifiesta su voluntad de solicitar refugio se procede con el
registro de su información básica en el sistema informático, la cual incluye:
datos personales, información de país de origen, fecha de salida de su país
de origen, fecha de llegada al país de asilo y documentación de respaldo.

El proceso continúa con la etapa de entrevistas: admisibilidad y

elegibilidad. Las entrevistas son la principal herramienta dentro del proceso
para la determinación de la condición de refugiados y sirven para identificar
si el peticionario posee los elementos necesarios para, en primera instancia
ser admitido o no al trámite de refugio, y en segunda instancia luego de la
entrevista de elegibilidad, ser reconocido o no, como refugiado.

Con la información obtenida en la etapa de entrevistas el analista

de admisibilidad/elegibilidad procede a la elaboración de los informes
en donde recomienda a la Comisión de Refugio y Apatridia, conformada
por un grupo de funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Movilidad Humana, aceptar o negar la condición de refugiado.

72
 Universidad de Otavalo

Los informes de admisibilidad y elegibilidad son sustentados sobre la

base de la normativa interna y de los principales regímenes internacionales
en materia de protección de refugiados, además de información de país de
origen provenientes de fuentes primarias, confiables y verificables como
informes de agencias especializadas, organizaciones intergubernamentales,
organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales.

En la etapa final del proceso, la Comisión de Refugio y Apatridia

acoge o desestima la recomendación del analista y mediante resolución
otorga o niega la condición de refugiado al solicitante.

Criterios para la determinación de la condición de refugiados

en el Ecuador

El Artículo 98 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana (2017) señala:

Será reconocida como refugiada en el Ecuador toda personas que:
debido a temores fundamentados de ser perseguida por motivos
de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social u opiniones políticas, que se encuentre fuera de su país de
nacionalidad, y no pueda o quiera, a causa de dichos temores,
acogerse a la protección de su país, o que, careciendo de nacionalidad
y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual,
no pueda o no quiera regresar a él. Ha huido o no pueda retornar a
su país porque su vida, seguridad o libertad ha sido amenazada por la
violencia generalizada, agresión extranjera, los conflictos internos, la
violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que
hayan perturbado gravemente el orden público y no pueda acogerse
a la protección de su país de nacionalidad o residencia habitual.

El marco normativo actual, si bien incorpora las definiciones de

refugiado presentes en la Convención de 1951, el Protocolo de 1967 y en la
Declaración de Cartagena de 1984 y establece lineamientos administrativo-
burocráticos, no es una guía para el análisis sustancial de los casos de
solicitantes de refugio. Es decir, no da cuenta de los aspectos básicos,
elementos principales y criterios para un análisis adecuado de los casos
presentados por los solicitantes de refugio.

Es aquí en donde a menudo los analistas de la Unidad de Protección

Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana

73
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

recurren, principalmente, al Manual sobre procedimientos y criterios

para determinar la condición de refugiado y directrices sobre protección
internacional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, como fuente secundaria para sustentar de manera adecuada
sus análisis.

De una convergencia entre la normativa interna y los regímenes

internacionales en materia de protección internacional y refugio se propone
que, para el análisis de casos de solicitantes de refugio, se debe considerar:
tres aspectos básicos antes de abordar los casos, tres elementos principales
para la determinación de la condición de refugiado y varios criterios para
el análisis de dichos elementos.

Los aspectos básicos a considerar antes del análisis hacen referencia

a la forma humanitaria en la que el analista debe abordar los casos y son:
suprimir cualquier tipo de prejuicios y prenociones que pudiera tener con
respecto al solicitante, hacer uso de un pensamiento complejo y reflexivo,
y posicionarse con un enfoque de derechos humanos que vaya más allá de
tecnicismos legales surgidos de una interpretación restrictiva de la normativa.

Los elementos principales, por su parte, hacen referencia a aquellos

derivados de regímenes internacionales en materia de protección
internacional y Refugee Status Determination (RSD) cuyo principal
promotor, en su calidad de agencia especializada, es ACNUR y dentro de los
cuales tenemos: el establecimiento de un temor fundado, la determinación
de la persecución, amenaza o riesgo de amenaza, y la identificación de los
motivos de la persecución o amenaza.

Estos tres elementos son intrínsecos, consecuentes y la base

fundamental para la determinación de la condición de refugiado y para su
análisis se debe considerar los siguientes criterios entorno a cada uno de
ellos:

Temor fundado

El ACNUR (2019a) indica que:

[…] al elemento del temor – estado de ánimo y condición subjetiva

– se añade el calificativo de ´fundado´. Ello significa que no es sólo

74
 Universidad de Otavalo

el estado de ánimo de la persona interesada lo que determina su

condición de refugiado, sino que esa tesitura debe estar basada en
una situación objetiva (p. 19)

Es decir, el fundamento del temor no recae sobre el estado de ánimo

que la persona solicitante proyecte ni sobre la percepción que el analista
pueda tener sobre la misma sino sobre la situación objetiva comprobable
mediante la información de país de origen de la cual se desprende el
temor.

Persecución

Una vez que se ha establecido la existencia de un temor fundado por parte

del solicitante se procede a analizar el elemento de persecución.

Del artículo 33 de la Convención de 1951 puede deducirse que toda

amenaza contra la vida o la libertad de una persona por motivos de
raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social
u opiniones políticas es siempre persecución. También constituirían
persecución otras violaciones graves de los derechos humanos por
las mismas razones” (ACNUR, 2019a, p. 21)

La definición de persecución condiciona su existencia a la relación

directa entre el temor fundado y los motivos de la amenaza. Es decir, si el
temor fundado no está motivado por una amenaza o riesgo de amenaza
debido a la raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas del solicitante, no se considera que
exista persecución, aun cuando la vida, seguridad o libertad hayan sido
amenazadas por otros motivos.

Esto no significa que el solicitante ya no sea o no pueda ser

considerado como refugiado sino que hace necesario ampliar el análisis con
la incorporación de la definición de refugiado presente en la Declaración
de Cartagena de 1984 en donde las amenazas a la vida, seguridad, o
libertad son causadas por “la violencia generalizada, agresión extranjera,
los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u
otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”
(Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América
Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios, 1984, p.

75
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

3). Sobre el análisis de estas causales aplicadas al caso de solicitantes de

protección internacional de nacionalidad venezolana se hará referencia
más adelante.

Motivos de persecución o amenaza

Este apartado, con el afán de dar respuesta a la interrogante

planteada al inicio, se centra en los motivos de persecución o amenazas
referentes al caso de personas en necesidad de protección internacional de
nacionalidad venezolana.

En este sentido, los motivos de persecución (según la Convención

de 1951) o de amenaza (según la Declaración de Cartagena de 1984) a los
que se hace alusión con más frecuencia son: opinión política, pertenencia
a determinado grupo social, violencia generalizada y graves violaciones a
los derechos humanos.

Opinión política

De acuerdo con los procedimientos y criterios para la determinación

de la condición de refugiado, la persecución por opinión política
“presupone que el solicitante mantenga opiniones no toleradas por las
autoridades” (ACNUR, 2019a, p. 24). En opinión del ACNUR, el concepto
de opinión política debe entenderse en un “sentido amplio para abarcar
cualquier opinión o asunto en el que esté involucrado el aparato estatal,
gubernamental, social o político” (ACNUR, 2010, p. 22).

En otras palabras, una persecución por opinión política no se

limita a una manifestación expresa de una opinión, más a menudo, las
consecuencias se dan por actos contrarios a un poder de facto que ejerce
el control de una zona determinada.

Haciendo referencia al caso venezolano, son diversas las fuentes y

numerosos los reportes sobre la “fuerte represión por parte de las fuerzas
de seguridad del Estado y los grupos de civiles armados (conocidos como
colectivos) hacia las protestas en contra del régimen del Presidente Nicolas
Maduro” (Amnistía Internacional, 2019).

De esta situación objetiva se puede deducir que los Colectivos

76
 Universidad de Otavalo

(grupo de civiles armados en el ejercicio de un poder de facto) interpretan

la aversión al oficialismo, la negativa a apoyarlo y defenderlo como un “acto
en su contra”, y es común que tomen represalias ya sea que la víctima se
haya expresado -o no- abiertamente en contra del régimen constituyendo
así una posible persecución por opinión política.

Pertenencia a determinado grupo social

Para fundamentar un caso por pertenencia a un determinado

grupo social es pertinente analizar la existencia efectiva del grupo. De
acuerdo con las Directrices de Protección Internacional, la pertenencia
a un determinado grupo social en el contexto del Artículo 1A (2) de la
Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y/o su Protocolo
de 1967 de ACNUR, un grupo está definido:

(1) por una característica innata, inmutable, (2) por una condición
temporal o voluntaria ocurrida en el pasado y que es inmutable debido
a su vigencia histórica, o (3) por una característica o asociación tan
fundamental para la dignidad humana que nadie debería estar en la
obligación de renunciar a éste. (ACNUR, 2002, p.3)

Dentro de esta motivación podrían ser incluidos los casos de niños,

niñas y adolescentes (NNA) separados o no acompañados, personas que se
identifiquen como parte de colectivos LGBTIQ+ y otros, siempre y cuando,
el grupo pueda ser definido.

Por ejemplo, en el caso de NNA (niños, niñas y adolescentes) la

característica innata es, precisamente, ser: niño, niña o adolescente. La
naturaleza de esta característica radica en que es tan fundamental para la
dignidad humana que nadie debería estar en la obligación de renunciar
a ésta. No obstante, en el contexto de violencia generalizada y graves
conflictos sociales, con frecuencia este grupo social determinado es privado
del disfrute de sus derechos y obligado a realizar actos no acordes a su
grupo etario.

Según información publicada por la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos (2018):

77
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

[…] el incremento de la violencia ha tenido un impacto diferenciado

en personas, grupos y colectividades en mayor situación de
riesgo, y de exclusión y discriminación histórica. En particular, se
expresa la preocupación por los impactos que el clima de violencia
e inseguridad sobre los niños, niñas y adolescentes; ya que los
homicidios son la primera causa de muerte entre adolescentes y
jóvenes, principalmente de sectores populares. […] Venezuela es
uno de los tres países de América Latina con más homicidios de
niños y adolescentes. (p. 184-185)

Violencia generalizada

El término de violencia generalizada no tiene un concepto

universalmente definido y, haciendo uso de una interpretación no
restrictiva, da cuenta de “situaciones caracterizadas por violencia que es
indiscriminada y/o suficientemente amplia hasta el punto de afectar a
grandes grupos de personas o poblaciones enteras” (ACNUR, 2016, p.15).

Para sustentar una amenaza a la vida, seguridad o libertad del

solicitante por situaciones de violencia generalizada es necesario “identificar
indicadores factuales relacionados con el número o el tipo de incidentes de
seguridad, así como el nivel de violencia en el país de origen y su efecto
sobre poblaciones civiles” (ACNUR, 2016, p.15).

En este sentido, el hecho de que para “el 2019 Venezuela haya

registrado un estimado de 16.506 fallecidos y una tasa de 60,3 muertes
violentas por cada cien mil habitantes, muy por encima de cualquiera de
los otros países considerados violentos en América Latina” (Observatorio
Venezolano de Violencia 2019) y que para ese mismo año Caracas haya
sido declarada como “la capital más violenta de Latinoamérica con una
taza de 76 homicidios por cada 100.000 habitantes” (InSight Crime 2020),
dan cuenta de un ambiente de violencia generalizada que representa una
amenaza para la vida y seguridad de los solicitantes. Para tener una idea
de la dimensión de estas cifras, en el 2019, Ecuador registró una tasa de
“6,3 muertes violentas por cada 100.000 habitantes” (Diario El Comercio
22/01/2020).

78
 Universidad de Otavalo

Violación masiva de derechos humanos

Con respecto a situaciones de violación masiva de derechos

humanos, es necesario puntualizar en los términos masivo y violación de
derechos humanos. El primero hace referencia a “la escala o magnitud de
la violación, independientemente de la duración, y como tal, la violación
puede ser el resultado de un solo evento” (ACNUR, 2016, p.16). El segundo
hace referencia a acciones cuyos efectos “van más allá de las víctimas
reales/directas para afectar a grandes segmentos de la población, o incluso
a la sociedad en su conjunto” (ACNUR, 2016, p.16).

En los casos en donde los que cometen las agresiones contra los
derechos humanos son agentes no estatales y el “Estado es incapaz o no
quiere proteger a sus ciudadanos al no prevenir, investigar, perseguir o
sancionar dichas violaciones” (ACNUR, 2016, p. 16), a consideración del
ACNUR, es posible la existencia de una situación de violación masiva de
derechos humanos.

Para sustentar una amenaza a la vida, libertad o seguridad del solicitante

por motivo de violación masiva de derechos humanos es apropiado, pero
no un requisito, citar dictámenes legales o declaraciones de instancias
internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y otros órganos o tribunales
de derechos humanos ya que constituyen una fuerte evidencia de situaciones
en donde los derechos fundamentales han sido violentados.

Circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden

público

Al igual que en el caso del término violencia generalizada, no existe

una definición universalmente aceptada para la noción de orden público.
Aunque haciendo uso de la definición ampliada de refugiado presente
en la Declaración de Cartagena de 1984, se puede interpretar como lo
referente a:

[…]la paz, seguridad interna y externa, así como la estabilidad del

Estado y de la sociedad, sumado al funcionamiento normal de las
instituciones del Estado, basado en el respeto del estado de derecho
y de la dignidad humana. (ACNUR, 2016, p. 16)

79
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Esta última causal de amenaza para la vida, seguridad o libertad de

las personas incluye -de alguna manera- a todas las demás presentes en la
Declaración de Cartagena de 1984; sin embargo, es la menos utilizada en
los procesos para la determinación de la condición de refugiado debido a
su ambigüedad.

Estos criterios, debido a su generalidad, pueden ser aplicados a

una amplia gama de perfiles de personas en necesidad de protección
internacional derivadas de la situación particular planteada por la crisis
humanitaria en Venezuela.

La adecuada aplicación de estos criterios permitirá un correcto análisis

de los casos presentados por solicitantes de protección internacional de
nacionalidad venezolana aun cuando, y debido a la particularidad del caso
venezolano, el agente persecutor no esté bien definido y no haya sido
reconocido un conflicto armado no internacional.

Conclusiones

El actual sistema de protección internacional de refugiados tiene

como eje a la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967. Desde su
creación hasta nuestros días, muchos han sido los retos que ha enfrentado,
pero uno de los más problemáticos es la interpretación restrictiva de sus
postulados por parte de los Estados. Estas interpretaciones, erróneas a
las luces del ACNUR y del criterio de un gran número de expertos en la
materia, suponen un peligro al cuestionar la relevancia de la Convención
de 1951 y disminuir la calidad y el alcance de la protección a la que tienen
derecho los solicitantes de refugio.

En el caso de Ecuador, la determinación de la condición de

refugiados está condicionada por la incorporación en su normativa interna
de las definiciones de refugiado presentes en la Convención de 1951, el
Protocolo de 1964 y la Declaración de Cartagena de 1984. En este sentido,
y en apego a las interpretaciones difundidas por el ACNUR, la puesta en
práctica de estas definiciones demanda de una interpretación compleja,
reflexiva y con enfoque de derechos humanos, evitando la aplicación
restrictiva de los conceptos.

80
 Universidad de Otavalo

En la práctica, el analista debe manejar un doble estándar en donde

complemente la normativa interna con los regímenes internacionales
en materia de protección a refugiados, prestando especial atención a la
identificación de: el temor, su fundamento, la persecución o amenaza y
el -o los- motivos de esta; dejando de lado cualquier tipo de prejuicio o
prenoción que pudiera tener en contra del solicitante con el fin de realizar
un adecuado análisis del caso.

Estas consideraciones son de particular importancia al momento de

analizar los casos de solicitantes de refugio de nacionalidad venezolana
ya que el temor y los motivos alegados podrían, en primera instancia,
ser interpretados como casos de delincuencia común o motivaciones
económicas, pero un abordaje complejo, reflexivo y con enfoque
de derechos humanos por parte del analista podría revelar casos de
persecución por opinión política, pertenencia a un determinado grupo
social, y amenaza o riesgo de amenaza a la vida, libertad y seguridad por
violencia generalizada, violaciones masivas a derechos humanos y otras
circunstancias que hayan afectado gravemente al orden público.

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 CAPÍTULO IV

Políticas de securitización en el Ecuador para

migrantes venezolanos frente al principio de
igualdad y no discriminación

MSc. Javier Alejandro Pinto Rodríguez

Docente
Universidad de Otavalo(Ecuador),
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.005

Resumen

La Constitución de la República del Ecuador del 2008 consagró el

principio de igualdad y no discriminación y el derecho a migrar de
las personas como principio de ciudadanía universal; sin embargo,
en el último período, frente al aumento de flujos de personas de origen
venezolano, ha aumentado simultáneamente la política securitista
del Estado ecuatoriano, lo cual representa una problemática en la
reducción de oportunidades y derechos para las personas que se
encuentran en condición de migrante. Durante el desarrollo del
presente artículo se llevó a cabo el contraste normativo que existe
entre la Constitución y tres Acuerdos Ministeriales relacionados con
la materia, a través de datos bibliográficos e históricos, los cuales
fueron analizados mediante el método deductivo y cualitativo lo
que permitió comprender las realidades a las cuales se enfrentan
los ciudadanos venezolanos frente a la creciente política migratoria
securitista en el Ecuador.

Palabras Claves: Migración, discriminación, desigualdad,

Constitución, migración venezolana.
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

El análisis del contexto de la securitización de la política migratoria

ecuatoriana frente a los derechos fundamentales y constitucionales es
un tema de relevancia y actualidad, considerando que históricamente el
Ecuador ha sido un país emisor de migrantes y que, en la actualidad, se
ha convertido en un país eminentemente receptor de migrantes, muchos
de origen venezolano, en consonancia con una crisis política y económica
compleja que enfrenta Venezuela, lo que ha desencadenado la salida de
miles de personas del país para buscar mejores condiciones de vida en
varios países de la región.

A lo largo de su historia, el Ecuador ha tenido veinte constituciones,

la última de ellas en el año 2008, con un corte garantista y un amplio
desarrollo de los derechos humanos y garantías constitucionales. En
particular, reconoce en su texto el derecho a migrar y a la ciudanía
universal. Sin embargo, la historia también devela una serie de situaciones
discriminatorias que incluso pueden retrotraerse al sistema implementado
en la colonia en la cual se racionalizaron las relaciones creando un régimen
diferenciado que en muchos casos llevó al genocidio y etnocidio y que
con pequeñas transformaciones se mantuvo en el tiempo. Las mujeres,
las personas de opción sexual diferenciada, indígenas, afrodescendientes,
montubios, personas con discapacidad, niñas y niños, adultos mayores
y personas en situación de movilidad, han compartido esta condición
(Caicedo y Porras, 2010) y no han escapado a la dinámica de la conquista,
la colonia y la hacienda; por ello, la xenofobia permanece en silencio y se
invisibiliza paulatinamente.

En este sentido, la motivación de este artículo radica en la búsqueda

de elementos y datos que permitan comprender la condición actual que
enfrentan los migrantes venezolanos frente a los acuerdos ministeriales
expedidos desde el año 2017, tendientes a restringir y regular los flujos
de personas de origen venezolano, lo cual desdice de la consideración
de derechos constitucionales y humanos al momento de edificar una
política pública en el Ecuador. En la redacción y análisis, se ha analizado
el paradigma garantista del Estado constitucional de derechos y justicia,
el principio de igualdad y no discriminación y el derecho a migrar,
convirtiéndose en una investigación de carácter histórico y bibliográfico.

La presente investigación científica se llevó a cabo mediante la

aplicación del método de investigación documental, utilizando para
la recolección de datos elementos de carácter bibliográfico e histórico,

86
 Universidad de Otavalo

los cuales fueron interpretados de conformidad con la normativa legal

existente en el Ecuador, relacionados con el contenido de la investigación,
de forma cualitativa. Asimismo, para el análisis de los datos se utilizó el
método deductivo y analítico, para obtener las conclusiones derivadas
de la investigación, de tal manera que el estudio en cuestión representa
un aporte a la comunidad académica en cuanto a los retos y dificultades
materiales a los que se enfrentan los migrantes venezolanos en el contexto
constitucional y legal del Ecuador al ingresar al país.

Política pública y ordenamiento jurídico ecuatoriano

En primer lugar, es importante contextualizar el paradigma

constitucional ecuatoriano a partir de su reconocimiento como un estado
constitucional de derechos y justicia. En este sentido, cabe indicar que
constitucionalmente se reconoce a las personas el derecho a migrar y se
plantea que no se considere ni identifique a ningún ser humano como
ilegal por su condición migratoria. Además, se propugna el principio
de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del
planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento
transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente
provenientes de Norte-Sur, identificándose un lineamiento jurídico de
consecuencia integral acorde con las situaciones objetivas del mundo
globalizado (Toromoreno, 2016).

Así también, en la Constitución se reconoce el principio de igualdad

y no discriminación que tiene variaciones importantes a considerar, como
la igualdad formal, la igualdad material y la prohibición de discriminación.
La igualdad formal que se refiere a la igualdad frente al sistema jurídico,
está reflexionada desde la óptica clásica del derecho en la cual hay que
tratar igual a los iguales y diferentes a los diferentes; por otra parte, la
igualdad material en la cual se introduce un análisis sustancial al sistema
jurídico, y se reflexiona al derecho conforme a la realidad de las personas.
Conforme a De Sousa (2005), “todos tenemos derecho a ser iguales
cuando la diferencia oprima y derecho a ser diferentes cuando la igualdad
descaracteriza” (p.284); y, finalmente, como categoría prohibitiva a la
discriminación (Ávila, 2011) que para el tema pertinente hay que destacar
la prohibición de discriminación por el pasado judicial y la condición
migratoria.

87
 En este contexto normativo, el problema de investigación aparece
cuando el Gobierno ecuatoriano frente al progresivo aumento del flujo
migratorio de ciudadanos venezolanos al territorio ecuatoriano, expide
los siguientes acuerdos: 1). Acuerdo Ministerial No. 000242 de 16 agosto
de 2018, mediante el cual se solicita la presentación del pasaporte con
seis meses de vigencia exclusivamente a ciudadanos venezolanos; 2). el
Acuerdo Ministerial No. 000244 de 22 de agosto de 2018, mediante el cual
se solicita la presentación de una cédula de ciudadanía apostillada en
Venezuela; y, 3). el Acuerdo Interministerial No. 0000001 de 21 de enero
de 2019, mediante el cual se solicita la presentación del pasado judicial.

El último de los Acuerdos fue motivado, en gran medida, por

al asesinato de una mujer ecuatoriana por su pareja de nacionalidad
venezolana, quien la acuchilló públicamente en las calles de Ibarra
causando conmoción social, lo cual provocó la reacción de los ibarreños
quienes salieron a las calles y saquearon algunas viviendas en donde
residían personas venezolanas. Por su parte, el Gobierno central reaccionó
sancionado a los policías que no detuvieron el asesinato, lo que produjo
que el Presidente de la República hiciera un llamado con más controles
migratorios hacia la población venezolana (Célleri, 2019).

Desde un discurso reaccionario y securitista, el Presidente lo que

está tendiente a fomentar es la xenofobia, señalando lo siguiente: “He
dispuesto la conformación inmediata de brigadas para controlar la situación
legal de los inmigrantes venezolanos en las calles, en los lugares de trabajo
y en la frontera”....“Les hemos abierto las puertas, pero no sacrificaremos
la seguridad de nadie”, en esos dos párrafos de un mensaje público,
expresados en un estado de conmoción social, se coloca apresuradamente
la carga del asesinato vinculándola a la nacionalidad del autor y no en la
esencia misma del asesinato (Pallares, 2019).

Los Acuerdos son decisiones que toman funcionarios públicos

dentro de sus potestades (Simon, 2018) por lo que, evidentemente, su
jerarquía se encuentra muy por debajo de la Constitución, conforme a
la jerarquía normativa ecuatoriana. Estos Acuerdos fueron expedidos
por el Ministerio del Interior y del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Movilidad Humana, sin embargo, estas medidas comparten en común la
idea de securitización, cimentada en la imagen del migrante como un ser
peligroso. La securitización es intersubjetiva y socialmente construida y
 Universidad de Otavalo

torna necesario que los actores puedan referirse al migrante como una
amenaza (Buzan, 1998) de forma directa o indirecta, lo que refleja una
política de temor.

La securitización consiste en tomar a la seguridad como el principal

factor o eje de política exterior de un Estado y entre sus características se
encuentran la de tomar medidas extremas de seguridad en importaciones
y exportaciones; y considerar a la migración como amenaza al Estado y así
también la “securitización de las migraciones” consiste en incorporar como
eje central de las políticas migratorias a la seguridad nacional (Farah, 2008).

Sin embargo, se ha evidenciado, a través de múltiples ejemplos, que

las migraciones no pueden ser frenadas mediante mecanismos restrictivos
y represivos (Domenech, 2013) los cuales, de ser implementados,
desencadenan resultados contraproducentes y con consecuencias negativas
en los derechos de uno de los grupos menos favorecidos de la sociedad.

En el siglo XX y sobre todo, a partir de la Segunda Guerra Mundial,

el derecho se caracterizó por la universalización del derecho internacional
de los derechos humanos, la multiplicación de tratados multilaterales, la
internalización de la protección de los derechos humanos y la humanización
de la guerra, la cooperación internacional y la descolonización en virtud
del principio de autodeterminación (Monroy, 2011). Lo paradójico es que
casi 400 años después de que apareciera el concepto de interés nacional,
el mismo no ha sucumbido frente a nuevas concepciones del mundo como
la Globalización y el libre flujo de personas (Pinto, 2018).

Según Boutros Ghali, quien fuera Secretario General de las

Naciones Unidas, en el siglo XXI se van a enfrentar dos fuerzas opuestas:
globalización y fragmentación (Ghali, 1996, p. 86). En este sentido Monroy
Cabra define a la globalización como un mundo interconectado, en el cual
las fronteras son menos importantes y por otra parte la fragmentación que
implica el crecimiento de la sociedad civil, y también del fanatismo, el
aislamiento, la separación y la proliferación del conflicto civil; (Monroy,
2011) es por ello que en este siglo, asistimos a una permanente lucha entre
concepciones conservadoras y liberales, mientras la agenda internacional
procura el fortalecimiento de la democracia, los derechos humanos y la
protección de las minorías (Pinto, 2018).

89
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

El conservadurismo y el populismo de derecha han ganado

terreno en los últimos años a nivel mundial, incluso en las más arraigadas
tradiciones democráticas. Lo prueban el triunfo del Brexit, la presidencia
de Donald Trump, que el partido Geert Widers (el PVV o Partido por la
Libertad) haya encabezado las encuestas para las elecciones holandesas
a lo largo del 2017; y lo propio con el Frente Nacional de Marine Le
Pen en las francesas; (Vargas, 2017). Esto, sin dejar de mencionar que, en
Alemania, la ultra derecha se haya convertido en la tercera fuerza política
del país. (Pinto, 2018). Ello ha puesto los conflictos de movilidad humana
y las políticas restrictivas de derechos en esta materia en uno de los temas
de mayor discusión dentro de la política nacionalista a nivel internacional.

En Latinoamérica, por otra parte, hay un crecimiento del flujo

migratorio de origen venezolano a partir de 2017 relacionado con la
profundización de la crisis económica y política que enfrenta el país, ello
en contraste con el fortalecimiento del populismo de derecha en la región
como lo evidencia la victoria del presidente Bolsonaro en Brasil con un
discurso reaccionario hacia la migración. El Ecuador es un país en el cual
este tipo de políticas migratorias se dejaron de sentir desde la presidencia
del economista Rafael Correa, cuando se emitió el Decreto 1471 en el 2010,
en el que las personas de nacionalidad colombiana tenían que presentar
el pasado judicial; este Decreto fue declarado como inconstitucional por la
Corte Constitucional en el año 2017, por cuanto la medida estaba dirigida
a un grupo específico y, por tanto, fue discriminatoria atentando contra el
artículo 11 numeral 2 de la Constitución (Defensoría del Pueblo Ecuador,
2018), un antecedente que tiene la misma connotación del conflicto
analizado.

Los Acuerdos Ministeriales antes referidos, que han sido expedidos

durante el Gobierno del Presidente Lenin Moreno, fueron suspendidos a
través de medidas cautelares en la Corte Constitucional, interpuestas por
la Defensoría del Pueblo, quedando pendiente el pronunciamiento de la
inconstitucionalidad de los mismos. Sin embargo, la expresión de estos
cuerpos normativos restrictivos de derechos, invita a repensar el avance
efectivo de los derechos, más aún para un país en el cual la concepción
del Estado garantista es característica del Estado constitucional de derechos
y justicia, construyéndose sobre la base de los derechos fundamentales de
la persona, vinculándose a los derechos fundamentales consagrados en
la Constitución con todos los poderes públicos debidamente constituidos
(Zambrano, 2013).

90
 Universidad de Otavalo

En términos prácticos, la concepción de “seguridad nacional” se

ha sobrepuesto en muchos aspectos a la “seguridad humana”. En este
sentido, los migrantes, quienes desde sus comunidades de origen han sido
previamente despojados de su seguridad humana, puesto que los factores
que motivaron su decisión son, generalmente, la inseguridad económica,
alimentaria, salud, personal, ambiental cultural, entre otras, se ven aún más
expuestos frente a las acciones de los Estados como el Ecuador en materia
de seguridad (Farah, 2008). Javier De Lucas, al referirse a la invisibilización
de los inmigrantes y sus derechos, señala:

La primera esfera de exclusión afecta a lo que Arendt describiera en

una fórmula difícilmente superable como el primero de los derechos,
el derecho a tener derechos. Para eso, hay que ser visible, hay que ser
algo más que instrumento. Sólo así se alcanza la dignidad. Mientras
tanto, sólo se tiene precio. Ese es nuestro déficit. Que nuestra mirada
sobre la inmigración es sobre todo una historia de precios y medidas,
donde hay poco sitio para la dignidad. (De Lucas, 2006, p.5)

El control de la migración y la inmigración es crucial para la

soberanía del Estado y todos los llamamientos a desarrollar concepciones
postwesfalianas de la soberanía son ineficaces si no abordan el control de
las fronteras territoriales (Benhabib, 2004). En cada una de esas políticas,
encontramos entonces la división entre personas migrantes: legales e
ilegales, formales e informales, regulares e irregulares. La distinción entre
formal e informal se aplica no solo a la política de pertenencia en el
Estado-nación sino también a la política de pertenencia en otros niveles de
agregación y en otros sitios (Rogers 2010).

Uno de los conceptos más curiosos que se han creado por el uso
represivo de las fronteras y por el control de la migración es el de
“personas ilegales”, también llamadas “sin papeles”. Acostumbrados
como estamos a oírlo…no reparamos en…el hecho que se trata de
un sin sentido. ¿Cómo puede una persona ser ilegal? normalmente,
se consideran ilegales las conductas, los bienes por ejemplo si son
bienes ilícitos, obtenidos por la comisión de delitos) pero no las
personas. Situar a las personas como ilegales por único hecho de
entrar en un determinado territorio es algo que se debe contar entre
las aberraciones más grandes que se hayan cometido en nombre del
derecho. (Carbonell, 2011, pp.230-231)

91
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

El derecho internacional de los derechos humanos es aplicable no

sólo a los nacionales de un Estado, sino a toda persona dentro de la
jurisdicción del Estado, incluidos los migrantes, independientemente de
su estatus regular, irregular, documentado o indocumentado. (Naciones
Unidas, 2015). Es en virtud de esta lógica que la Constitución de la República
del Ecuador, establece la prohibición de discriminación por la condición
migratoria o por los antecedentes penales de una persona. Sin embargo,
y a decir de la ONG Refugees international, en el reporte denominado 2A
Fragile Welcome: Ecuador´s response to the influx of Venezuelan refugees
and migrants, en el Ecuador existe una inconsistencia entre la normativa
existente y la realidad en la entrada y recepción de inmigrantes (Miller,
2019).

Miles de inmigrantes huyen de la miseria, de la hambruna, catástrofes

naturales, o persecuciones de regímenes violentos o despóticos, van
cultivando la ilusión de una mejor vida en otro territorio, sin embargo,
al arribar al mismo, son rechazados u hostigados por gran parte de la
población que los acoge (Vitale, 2006). Al pretender entrar a un nuevo
territorio, son perseguidos y, una vez adentro, tienen tratos diferenciados
que los inferiorizan frente a las demás personas (Pinto, 2018). Roberto
Toscano, al referirse a las migraciones y el papel de los Estados, señala:

Incapaces de controlar los flujos del capital, la localización de

las empresas, los tipos de cambio de la moneda, los Estados
demuestran una patética crueldad compensatoria en el control de
las fronteras, en la vigilancia de la entrada de los diverso, en la
tentativa de excluidos. (Toscano, 2003, p.59)

Lo que sí evidenciamos frente a este conflicto es un trato

diferenciado que resulta discriminatorio y atenta contra el principio de
igualdad establecido en la Constitución, eso, sin señalar que desde el
ámbito de la política pública, el solicitar un documento que en Venezuela
resulta complejo conseguir no impedirá el ingreso de personas que tengan
un pasado judicial, porque a lo largo de la frontera hay muchas formas de
ingresar por lo cual resulta innecesario incluso para las pretensiones de la
seguridad estatal tan pretendidas y ponderadas (El Comercio, 2019).

92
 Universidad de Otavalo

Conclusiones

Finalmente, este tipo de medidas adoptadas por el Estado y

consideradas como política migratoria han generado un estigma contrario
al paradigma constitucional y de derechos humanos del Estado social de
justicia ecuatoriano ya que se ha considerado que  la irregularidad solo
perjudica el diagnóstico necesario para generar política pública ante lo
cual se precisa que mientras la normativa relacionada con el derecho
internacional de los derechos humanos y constitucionales presenta avances
agigantados, al acercarnos a la política pública migratoria ecuatoriana y las
pretensiones de seguridad estatal.

Existen aspectos que se han institucionalizado históricamente como

construcciones culturales sobre la identidad del inmigrante y su percepción
social, que impiden la consecución efectiva de los derechos y se traducen
en políticas discriminatorias.

La gobernanza de la migración no consiste en cerrar las fronteras

y mantener a las personas fuera, sino en regular la movilidad, es decir,
abrir canales de migración seguros y promover la diversidad propia de un
mundo globalizado.

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

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 Universidad de Otavalo

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95
 CAPÍTULO V

Análisis sobre el principio de ciudadanía universal

y movilidad humana en el Ecuador

MSc. Ximena Elizabeth Maldonado Erazo

Docente Investigadora
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

MSc. Edwin Santiago Núñez Naranjo

Docente Investigador
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.006

Resumen

A partir de la Constitución de la República del Ecuador (2008), la

conceptualización del derecho de movilidad humana y la codificación
del principio de ciudadanía universal tuvo un giro integrador e
incluyente para el Estado ecuatoriano y para los extranjeros en el
país, quienes ya no serían considerados como ilegales por su estatus
migratorio. Esta evolución conceptual además de reconocimiento
global ha significado implicaciones normativas para su ejecución.
De ahí que se ha visto necesario realizar un análisis jurídico sobre
este principio y sus efectos. Para ello, se efectuó una revisión de la
doctrina, de la jurisprudencia; de leyes, códigos y demás normativas
pertinentes al ámbito jurídico; desde un enfoque constitucional de la
política pública migratoria y el principio de ciudadanía universal,
con el objetivo de comprobar si se tutelan o se privan los derechos. La
metodología utilizada se ha enmarcado en el paradigma cualitativo,
el cual ha permitido explicar los fenómenos migratorios y la protección
que ofrece el principio de ciudadanía universal en Ecuador. Además,
se estudiaron los efectos de la Ley Orgánica de Movilidad Humana
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

con relación al principio de ciudadanía universal, así como los

inconvenientes que surgieron cuando Ecuador se convirtió en un
país de tránsito de migrantes. Por último, el resultado de este análisis
confirmó que el Ecuador ha mejorado su contexto constitucional con
respecto al derecho de libre movilidad y al principio de ciudadanía
universal; sin embargo, aún existen políticas de securitización
del Estado que dificultan el acceso a ambos, en contraposición a
lo indicado por la Constitución del Ecuador y los instrumentos
internacionales de derechos humanos. De ahí, el ejercicio directo e
inmediato de los derechos de los migrantes esté condicionado a las
decisiones administrativas de las autoridades ecuatorianas rectoras
de la política pública migratoria.

Palabras clave: Movilidad humana, ciudadanía universal, migración,

políticas públicas.

El principio de ciudadanía universal surge en la edad moderna, a

raíz de la Revolución Francesa, que se constituyó en un hito histórico que
fragmentó las jerarquías y sus privilegios que vulneraban los derechos de
los ciudadanos, no obstante, el ser humano llego a un punto de inflexión
de decadencia en la Segunda Guerra Mundial (1933 -1945), en donde el
derecho a la vida era inexistente y el genocidio un nuevo fenómeno histórico
nunca antes visto, donde se mostró la peor faceta de los seres humanos y
al final del conflicto bélico, nace la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948), como una noción básica de los principios de igualdad,
libertad y fraternidad para todos los ciudadanos como lo promulgaban los
próceres de la Revolución Francesa. Es por ello, que, al universalizarse los
derechos fundamentales, la mayoría de gobiernos reconocieron y aplicaron
está norma de conducta común, institucionalizando derechos propios
intrínsecos fundamentales, dando lugar al surgimiento de principios, tales
como la ciudadanía universal que concibe la necesidad natural del ser
humano de trasladarse de un lugar a otro, ya sea por una mejor calidad de
vida o su deseo de conocer nuevas culturas, sin limitaciones por su origen
o condición social, por lo cual el fin de este principio es la eliminación de
las fronteras políticas entre Estados. Entonces, aparecen las teorías respecto
de si nace en el territorio o si son hijos de padres que nacieron en ese
territorio, es decir, ius sanguinis – derecho de sangre y ius soli – derecho

98
 Universidad de Otavalo

del suelo, criterio jurídico para determinar la nacionalidad de una persona

física, establecidos en las constituciones de cada Estado

El concepto de ciudadanía ha sido ampliamente discutido y

analizado por parte de distintas tradiciones de las ciencias sociales
como psicología, sociología, antropología y ciencia política entre
otras. Se entiende como un reconocimiento político, social y jurídico
por el cual una persona tiene derechos y deberes por pertenecer a
una comunidad o a un territorio; dicho concepto en el marco de la
globalización, ha evolucionado y tiende a transformarse de acuerdo a
las condiciones sociales. Como menciona Hoyos (2013), en tiempos
de la globalización entendida como un proceso a través del cual una
determinada condición o identidad local amplía su ámbito a todo el
globo y, al hacerlo, adquiere la capacidad de designar como locales
las condiciones o entidades rivales. (p.4)

De hecho, varios eventos globalizadores como la revolución industrial

o la circulación masiva de personas a través de la máquina de vapor habían
demostrado ya desde el siglo XVIII y XIX la necesidad de adoptar un
enfoque transnacionalista en el estudio de las migraciones con el fin de
poder comprender el desarrollo de la ciencia social y las implicaciones de
un principio como el de ciudadanía universal o abordar estudios sobre
movilidad humana por sobre los Estados-nación. “El período actual de
globalización ha transformado los estudios de migración con la aparición
de un paradigma transnacional” (Wimmer y Glick, 2002, p.321). Es así,
como los Estados – nación se han visto en la necesidad de adaptarse
al desarrollo tecnológico y la globalización, para su crecimiento social,
económico, político, cultural y posicionamiento mundial de los Estados, a
través de la libre movilidad humana y ciudadanía universal haciendo que
las fronteras sean más cortas y accesibles.

En el ordenamiento jurídico de Ecuador, de conformidad con los

instrumentos internacionales de Derechos Humanos, se ha reconocido el
principio de ciudadanía universal, que tiene como finalidad la aplicación
de los derechos de libre movilidad humana y que define los lineamientos
de la política pública migratoria. El artículo 416 de la Constitución de
la República del Ecuador señala que: “(…) se propugna el principio de
ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y
el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador

99
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

de las relaciones desiguales entre los países (…)” (Constitución, 2008, art.
416 numeral 6); ejecutando el reconocimiento expreso de conformidad a lo
establecido por la Organización Internacional para las Migraciones.

La Constitución de la República del Ecuador garantiza el principio

de ciudadanía universal que se basa en otorgar derechos en igualdad de
condiciones a todas las personas independientemente de su nacionalidad
para lograr la libre movilidad, convivencia pacífica, seguridad jurídica
y autodeterminación de los pueblos, constituyéndose en un territorio
solidario con quienes buscan la libertad de tránsito en cualquier lugar.

Este capítulo se fundamenta en el entendimiento del concepto de

ciudadanía universal, desde la legislación ecuatoriana, donde se erige a
la Ley Orgánica de Movilidad Humana (2017) como uno de sus pilares,
cuyo objeto es ordenar y organizar el flujo migratorio; es decir, reglamentar
la llegada de los migrantes al territorio nacional, la regularización de sus
derechos y la aplicación de la política pública migratoria. En su Artículo 1
dispone que: la presente Ley tiene por objeto regular el ejercicio de derechos,
obligaciones, institucionalidad y mecanismos vinculados a las personas en
movilidad humana, que comprende emigrantes, inmigrantes, personas en
tránsito, personas ecuatorianas retornadas, quienes requieran de protección
internacional, víctimas de los delitos de trata de personas y de tráfico ilícito
de migrantes; y, sus familiares. Para el caso de las víctimas de trata de
personas y tráfico ilícito de migrantes, esta Ley tiene por objeto establecer
el marco de prevención, protección, atención y reinserción que el Estado
desarrollará a través de las distintas políticas públicas, de conformidad con
el ordenamiento jurídico (Ley Orgánica de Movilidad Humana, 2017).

El principio de ciudadanía universal busca crear mecanismos que

tutelen los derechos de las personas que se encuentran en movilidad de un
territorio a otro, y genéricamente este principio plantea crear un modelo
único que rija en todo el mundo. La Ley Orgánica de Movilidad Humana
(2017) por su parte se encarga de regular los derechos de movilidad
humana pasando por alto el ejercicio del principio de ciudadanía universal,
lo que es inconstitucional y carece de eficacia y seguridad jurídica. La ley
en mención considera el concepto de división jurídica entre el ciudadano
y el Estado, por ejemplo, con la regularización con visas.

100
 Universidad de Otavalo

Es importante señalar que el Ecuador es un Estado Constitucional

de Derechos y Justicia, teniendo como base la libertad, la igualdad y la
dignidad humana en coherencia con los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo “Toda Una Vida” (2017-2021) que en su objetivo 1 contempla:
garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas las personas
(p.53), sin distinción de origen sean nacionales o extranjeras.

En consecuencia, en este capítulo se determinará la garantía del

principio de ciudadanía universal que beneficia a todos los individuos que
estén en condición de migrantes, puesto que una vez que deciden el país
de residencia se les garantiza la libre movilidad.

En las siguientes líneas del capítulo se presenta un análisis teórico

de ciudadanía universal y derecho de migración a partir de visones y
doctrinas actualizadas que permitirán abordar su conceptualización y
ofrecer visiones para la realización de un análisis jurídico respecto de las
políticas públicas migratorias con relación a la Constitución de la República
del Ecuador y la Ley de Movilidad Humana y sus efectos jurídicos desde
un enfoque doctrinario, desde la normativa internacional, constitucional y
jurisprudencial. Se presenta posteriormente el marco metodológico de la
investigación y finalmente los resultados de la investigación.

La ciudadanía universal

En este acápite se analizará al principio de ciudadanía universal como

un derecho de los migrantes a la vida, a la dignidad humana, a la libertad, a la
participación e igualdad, mismos que son denominados derechos de primera
generación o derechos civiles y políticos; por ello, la ciudadanía universal
busca garantizar la libre movilidad humana, es decir, sin restricciones, porque
ningún ser humano por su condición o estatus migratorio será considerado
ilegal en otro territorio que no sea el de su origen.

Para García (2012) el flujo migratorio forzado, ha sido producto de

la grave crisis política, económica y social como lo fue en el Ecuador en la
crisis financiera (1999), periodo en que el Estado se encontró con un déficit
fiscal irreversible y congeló los fondos bancarios con el fin de proteger a
los bancos que de igual manera quebraron y se vieron en la necesidad de
solicitar un salvataje, el cual se dio con un alto costo social. Se elevaron los
costos de los servicios básicos y se redujo ostensiblemente el gasto social

101
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

lo que dejó a miles de familias ecuatorianas en la indefensión, obligándolas

a migrar a otros países en busca de una recuperación económica para
sus familias. El caso ecuatoriano es una muestra de la migración forzosa,
y a la vez es una analogía útil para comprender los exacerbados flujos
migratorios producidos desde otros países vecinos causados por problemas
económicos como en Venezuela.

Los países de la región se convirtieron en destinos para millones de

ciudadanos venezolanos que han huido de un régimen dictatorial opresor
causando una crisis humanitaria desde el año 2010. El éxodo venezolano ha
alcanzado en 2019, más de 4 millones de personas (ACNUR, 2019); un dato
que dobla la migración ecuatoriana producida en la última ola conocida
a inicios del 2000, en el que emigraron alrededor de 2 millones hacia
destinos como Estados Unidos, Europa occidental, México y Colombia. Las
similitudes respecto a sus causas son visibles; sin embargo, la magnitud
de la emigración venezolana en cuanto a su volumen y destinos ha sido
diferente priorizándose esta última en países de América Latina.

Las razones también son variadas. A pesar de que las crisis

económicas desembocan en falta de recursos para el consumo de los
ciudadanos, en Venezuela se ha producido además un sistema precario
de distribución de bienes básicos lo que a su vez ha provocado un
insuficiente aprovisionamiento de productos de primera necesidad como
medicamentos lo que no solo afecta a las clases empobrecidas por una
mala política gubernamental sino a una amplia masa de ciudadanos que
no tienen acceso a bienes ni a servicios o a un empleo digno, derechos
a ser garantizados por un Estado, que más bien ha desprotegido a sus
ciudadanos, dando lugar al excesivo flujo migratorio. El análisis de dichas
causas implica un análisis más profundo, para determinar prioridades
respecto a las principales:

Una causa importante de la migración masiva las carencias

institucionales de los Estados (déficit de la protección social, sistema
judicial disfuncional, aumento de la inseguridad, etc.) de los países
de origen que no permiten al individuo gozar del conjunto de los
derechos asegurados en las Constituciones. Por lo tanto, puede
considerarse que los Estados que se enfrentan con fuertes movimientos
emigratorios no garantizan el acceso a una “ciudadanía integral” a
todos los miembros de la sociedad, sino que existen ciudadanos de

102
 Universidad de Otavalo

primera y otros de segunda categoría. Esta realidad social estimula

la emigración que se presenta como una opción de mejora de las
condiciones de vida. (p.16)

La situación actual no solamente económica sino también política y

sanitaria en los países en desarrollo y también en los países desarrollados
invita a reflexionar sobre el accionar de un Estado que tiene la obligación
de velar y hacer cumplir los derechos consagrados en sus constituciones,
más aún cuando los problemas son regionales y varios de ellos globales
como la pobreza, que se encuentran consagrados como metas dentro de
programas internacionales como la Agenda sostenible 2030. No obstante,
los indicadores de los países en desarrollo, particularmente en América
Latina distan más de los desarrollados.

Márquez (2011) corrobora que las graves crisis estatales descritas

en el párrafo anterior, han causado mayor afectación a los ciudadanos
de clase baja o poblaciones vulnerables, quienes sobreviven día a día,
porque no tienen un capital o un seguro para cubrir las necesidades que
puedan suscitarse por su escaso ingreso económico provocado por la falta
de recursos y empleo, puesto que lo único que pueden hacer frente a su
necesidad es buscar trabajos en los cuales sus empleadores aprovechen de
la situación con una remuneración ínfima. Si bien la situación económica
se ha convertido en la principal razón de su salida del país de origen
en búsqueda de nuevas oportunidades principalmente en países vecinos
donde son víctimas de discriminación y no son aceptados, la situación
propia de cada sistema político demanda reflexionar sobre su accionar en
la forma en que garantizan los derechos fundamentales a sus ciudadanos
y a otros provenientes del exterior, ya que es el núcleo central del
debate que atañe la realidad actual y no la economía, bajo la cual se
amparan los gobiernos para transgredir derechos adquiridos. Aquí algunas
puntualizaciones caracterizando las denominadas migraciones forzadas
que se han generalizado en América Latina.

Las migraciones forzadas tienen tres características en común:  a)  se

verifican en los planos nacional e internacional, preponderantemente
desde las regiones deprimidas de las periferias con destino a regiones
relativamente más avanzadas de las periferias o los centros; b) afectan
primordialmente a los sectores vulnerables, pobres y excluidos que
no disponen de basamentos materiales y subjetivos para garantizar la

103
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

supervivencia o alimentar una expectativa de vida decorosa; c) generan

una sobreoferta de trabajo barato y desorganizado que es aprovechada
por empleadores y corporaciones interesadas en abaratar costos;
y d) alimentan los mecanismo de exportación directa e indirecta de
fuerza de trabajo, poco calificado y de alta calificación. (p.8)

Dichas características expuestas marcan el escenario de una

desatención agraviada de parte del Estado, que no ha cumplido con
sus funciones fundamentales frente a sus ciudadanos y más aún de los
gobiernos de turno frente a sus mandantes lo que ha ocasionado además
una crisis política y constitucional. Por estos hechos, Mármora (2010)
analiza el principio de integralidad de los hechos migratorios y con ello
se concibe la definición de ciudadanía ampliada y de ahí nace el principio
de ciudadanía universal que ha sido incorporado dentro del ordenamiento
jurídico, principalmente de los países andinos, cuya finalidad ha sido
proporcionar los derechos de acceso universal al igual que los nacionales
de su país, pero en la práctica se ha convertido en una utopía porque no
ha existido en ningún país la garantía del derecho a la movilidad humana
y peor aún el principio de participación ciudadana.

El principio de integralidad del hecho migratorio se inscribe en el

concepto de “ciudadanía ampliada”, en la cual la ciudadanía puede
darse indistintamente tanto por el lugar donde se nace, como en
aquel donde se vive, como paso a la “ciudadanía universal” para
todas las personas que habitan este planeta. En cuanto al derecho de
participación ciudadana, el mismo se ha ampliado en todos los países
de la región andina en sus dos dimensiones: la de poder votar fuera
del país de origen para todas las elecciones que se efectúen en el
mismo; y el de tener derecho al sufragio en el país de destino. (p.19)

Para ello, López (2010) entiende a la globalización como una realidad

multidimensional, en el que la migración hace referencia al grupo de
personas migrantes que buscan ser parte de una sociedad diferente a la de
su país. Esta puede ser favorable o no, pero por circunstancias sociales,
económicas o políticas para miles de personas alrededor del mundo es
su única alternativa de desarrollo; de ahí que el principio de ciudadanía
universal no sea objeto de análisis y aplicación en los países andinos o en
algún sitio en particular sino de todos los países del mundo. Garantizar el
trato igualitario a los migrantes, no por su estatus migratorio, sino por el

104
 Universidad de Otavalo

hecho de ser humanos es una meta global, que implica una conducción de
la autonomía estatal hacia una composición de comunidades socialmente
integradas y no de minorías propensas al conflicto (p.2); es decir, de
procesos integradores más sólidos a nivel político que resulte en la libre
movilidad y la protección de los derechos del migrante.

Fariñas (1999) dando un enfoque a la situación actual del mundo,

amplia el concepto de globalización en el ámbito económico, porque
destruye la finalidad del principio de ciudadanía universal dividiendo los
países del tercer mundo con los países desarrollados por la existencia del
mayor flujo de capital, tecnología, incidencia de los derechos económicos,
sociales, culturales y sus políticas migratorias basadas en las fuerzas de
seguridad que impide el libre tránsito. No obstante, la ciudadanía universal
no se limita a la condición económica o desarrollo social sino que trasciende
estas dimensiones hacia una más humana y del derecho fundamental del
ser humano.

La tendencia globalizadora de las relaciones e intercambios

económicos, esto es, lo que se viene denominando como el “proceso
de globalización económica” tiene también una incidencia directa
en la protección de los derechos fundamentales. Pero, en este caso,
la tendencia es hoy por hoy negativa, especialmente en lo referente
a todos aquellos derechos que tienen un contenido redistributivo,
esto es, los derechos económicos, sociales y culturales. Dado
que el proceso de globalización económica impone la ley de los
mercados financieros por encima, incluso, de las decisiones estatales,
la consecuencia inmediata de esto se traduce, por ejemplo, en un
retroceso en la protección social de los ciudadanos, que se hace
más evidente en los países subdesarrollados o del tercer mundo,
acrecentando aún más la diferencia entre los países ricos y los países
pobres. Todo ello impide, de momento, implementar y consolidar
una “ciudadanía universal” o “global”, salvo que se consiguiera
responsabilizar también a esos “ciegos mecanismos financieros” en
la protección de los derechos humanos y en la redistribución social
de los bienes y de la riqueza, mediante nuevas formas de autoridad
compartida (p.17).

En consecuencia de la globalización económica, Bermudo (2001)

establece que el deber ser del principio de ciudadanía universal es la

105
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

distribución de la riqueza y la pobreza, no solo considerando un grupo

sectorizado, sino para todos los que forman parte de un mismo universo,
porque la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los
derechos de las personas por pertenecer a la raza humana, y parece injusto
que por migrar no se pueda acceder a lo que está plasmado y escrito en
cada constitución e instrumentos internacionales de derechos humanos,
dejando sin efecto las grandes luchas de inclusión social en igualdad de
condiciones y oportunidades. Introducir cita extensa.

Se argumenta que la ciudadanía no puede ser tomada como fuente

de derechos, sino como un derecho del hombre. Derecho que no es
hoy un mero ideal, sino cuestión de justicia, pues si la ciudadanía se
piensa como un bien este debe ser distribuido en el único escenario
que la justicia puede asumir actualmente: un ámbito mundial, abierto
a todos, pues en una economía mundializada, en que la producción
y el reparto de la riqueza y la pobreza es efecto de la totalidad, solo
tiene sentido una justicia distributiva a nivel mundial y, por tanto,
una ciudadanía universal (p.3).

Este concepto de ciudadanía universal que no se ha aplicado pero

no solo en los países en desarrollo sino también en los desarrollados con
un fin pragmático en el que se lo ha reconfigurado para el libre tránsito
de seres humanos en el marco del capitalismo global como factores de
producción en la construcción de un mercado común y desde el punto
de vista humanitario. En consecuencia, si bien se encuentra contemplado
en los cuerpos normativos principales de cada país y en instrumentos
internacionales tales como: la Declaración Universal de Derechos Humanos
de (1948) que señala en sus artículos 1, 9, 13 y 14 la igualdad de los
derechos, la prohibición de detención arbitraria, la libre circulación y la
libertad de escoger el lugar de residencia y en caso de persecución el
derecho de pedir asilo en cualquier país.

Otro de los importantes instrumentos internacionales es la Convención

de las Naciones Unidas para la Protección de los Derechos de Todos
los Trabajadores Migratorios y Familias de (1990) considerado como un
instrumento jurídicamente vinculante, ratificado por el Ecuador y por otros
países en desarrollo a nivel global, para la práctica de los Estados y su
instrumentalización a favor de los intereses de la economía.

106
 Universidad de Otavalo

En el Ecuador, dentro del marco normativo tanto constitucional, como

internacional de derechos humanos y legales se han hecho esfuerzos para
reconocer el principio de ciudadanía universal que regula la movilidad
humana y las políticas de las relaciones internacionales que administra el
Estado, para transformar las relaciones desiguales entre los países y terminar
con el estatus de extranjero, pero en la práctica se sigue manteniendo un
positivismo rígido tradicional ya que los administradores de justicia lo ven
como un tabú y siguen siendo la voz muda de la ley .

El derecho de migración y el principio de ciudadanía universal

Bermudo (2001) considera que además de la distribución de

la producción de riquezas y pobrezas de forma universal, cada Estado
seleccionado por los migrantes como residente debe establecer medidas
de ingreso en las fronteras, tomando en cuenta dos políticas, la una,
identificada como de extranjería, concebida como la situación legal de la
persona extranjera que quiere ingresar a un nuevo país, debe ser adoptada
por los Estados puesto que influye en las posibles actividades que el
migrante puede realizar en el país de destino. Y la segunda política, la de
natalidad, entendida como el número de personas que nacen en un país
con relación al total de la población, política que sí debe ser estudiada
por los países residentes porque los procesos migratorios contribuyen
a las relaciones multiculturales e integración de modelos demográficos,
no obstante, las políticas de securitización en algunos países impiden
estrictamente el ingreso a su territorio afectando el principio de ciudadanía
universal y al derecho fundamental de movilidad humana (p.15).

Respecto a la homogeneidad cultural no es necesario las similitudes

exactas entre culturas para ser ciudadanos, sin embargo, las sociedades
aplican su autonomía para precautelar su identidad comunitaria.

Conforme lo expuesto por Miranda (2009) para ser ciudadano no se

exige una homogeneidad cultural. Sin embargo, e igualmente desde distintos
supuestos teóricos, se argumenta que, para defender el orden establecido,
la cultura dominante, para salvaguardar la identidad comunitaria o para
garantizar los derechos y prestaciones de quienes gozan del estatus del
ciudadano, no es posible abrir la mano a una inmigración incontrolada.
(…) los supuestos derechos del hombre y del ciudadano sólo atañen a
las personas inscritas en los registros pertinentes como ciudadanos de un
determinado país (p.7).

107
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Para Wabgou (2012), el principio de ciudadanía universal se ha

enfatizado en garantizar el acceso a los derechos fundamentales para
reconocer las diferencias sociales y proteger a los inmigrantes su derecho
de ser ciudadano por el simple hecho de ser humanos y por ello se debe
salvaguardar la dignidad humana y la libertad.

Esta noción de ciudadanía universal, definida por el disfrute de los

derechos fundamentales básicos, se refiere al lugar que ocupa el individuo
en el orden jurídico internacional: en este sentido, la ciudadanía universal
es necesaria para los procesos de convivencia. Esta ciudadanía universal
es la que reconoce las diferencias nacionales (porque los inmigrantes
son siempre ciudadanos de alguna parte del mundo), étnicas, raciales,
religiosas y culturales en virtud de la plena dignidad que todo ser
humano posee por el mero hecho de existir (p.14).

Sobrados (2008) establece que el principio de ciudadanía universal al

estar basado en la característica de universalidad abarca una extensión de
protección internacional porque está amparado en el sistema internacional
de derechos humanos que prevalece sobre los ordenamientos jurídicos
nacionales fijados para los ciudadanos.

La ciudadanía universal, basada en la universalidad de los derechos

humanos, se traduce en el privilegio de todos los seres humanos
de gozar de los mismos derechos sin diferencias discriminatorias
de ningún tipo. De esta manera, los derechos humanos universales
estarían por encima de los derechos nacionales y la condición de ser
humano sería prioritaria ante la de ciudadano (p.6).

En tal sentido, Julios (2003) explica que el ser ciudadano o miembro

de una nacionalidad desde el enfoque multicultural de las condiciones
sociales de las personas no impide el acceso a los derechos enmarcados
en el principio de ciudadanía universal.

La actual eclosión migratoria ha introducido importantes variantes

en este diseño inicial, alterando sustancialmente la correspondencia
individuo nacional ciudadano titular de derechos. Esto significa, en
suma, que en nuestras sociedades multiculturales la identificación de
ciudadanía y nacionalidad provoca, en última instancia, un proceso de

108
 Universidad de Otavalo

diferenciación en la titularidad y ejercicio de determinados derechos

fundamentales, particularmente, en lo que aquí nos interesa, los
que se refieren al status de ciudadanía activa como partícipe en los
procesos de decisión colectiva (p.5).

Por tal razón, López (2009) describe que más allá de las relaciones
multiculturales se debe considerar las diferencias, principalmente de
grupos marginados y excluidos del sistema, por estos hechos se requiere
a los estados establecer políticas participativas accesibles para los seres
humanos y para que puedan ser parte de otras sociedades.

Frente al modelo multicultural tiene de bueno que va más allá de

la cultura cuando considera lo que es “diferente”. Y frente a la
ciudadanía social planteada inicialmente por Marshall, no presupone
una comunidad nacional homogénea como requisito de la capacidad
cohesionadora del modelo. El primer aspecto está más claramente
definido en Young, que define como “diferentes” a esos grupos que
no acaban de encajar en el parámetro de la ciudadanía universal por
las particularidades de las que no pueden desembarazarse sin perderse
a sí mismos. Son colectivos con una historia larga de marginación y
exclusión del sistema, sean las mujeres, los pobres, o los miembros
de colectivos cultural o racialmente discriminados. Más que requerir
neutralidad, exige al estado estructuras participativas reales “en
las que la gente real, con sus diferencias geográficas, étnicas, de
género y ocupacionales, afirmen sus perspectivas respecto de las
cuestiones sociales dentro del marco de instituciones que favorezcan
la representación de sus distintas voces (p.35).

La política migratoria, para Ramírez (2013), es responsabilidad de los

Estados. Implementar el principio de ciudadanía universal para considerar
a los migrantes como ejes de transformación de la estructura, para lograr la
inclusión y participación en la sociedad es una responsabilidad adquirida
por siglos de lucha que han implicado una evolución no solamente en
derecho sino también de pensamiento y de humanidad, varios principios
que no se pueden desconocer y mucho menos incumplir.

La ciudadanía universal se desprende de una idea de justicia global

que parte de una visión epistemológica descolonizada, que incluye
la responsabilidad de los Estados y considera a los migrantes como

109
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

actores dinámicos en la transformación de la estructura. En la

actualidad, es reconocido que el tema de la migración internacional
ha removido los cimientos tradicionales de la forma de entender al
Estado, tanto por el accionar de los migrantes como por el accionar
de los gobiernos. Como nunca antes, se reconoce a las y los migrantes
como actores incluyentes del proceso político y de la transformación
de la estructura (pp.38-39).

Para Zamudio (2010), la ciudadanía universal debe reconocerse nacional e

internacionalmente dentro de las estructuras sociales, políticas y económicas
que demanda la protección de los derechos de los seres humanos en
todos los espacios territoriales. Como se ha mencionado, esto parece ser
utópico cuando se pone por delante la maquinaria economicista por sobre
la legal y la humana, cuando prima el interés de una élite económica,
que es transnacional, por adueñarse del trabajo del desposeído ya no de
lo material sino de también de su derecho a la ciudadanía universal. Sin
embargo, el mero reconocimiento no implica aplicación y coherencia en
la normativa vinculada para su ejecución. De ahí la involución general en
materia constitucional por parte de ciertos gobiernos, que amparados en
el discurso proteccionista del nacionalismo, vulnera derechos universales
de los ciudadanos provenientes del extranjero y fomenta a través de la
incompetencia y desarticulación normativa el rechazo a lo proveniente del
exterior.

Proponer la ciudadanía universal significa demandar que se reconozca

en la mesa del debate intra e inter-nacional que la razón de ser de
las estructuras sociales, políticas, económicas, etc., trátese del nivel
territorial que sea, es el ser humano intrínsecamente social, según
nos lo recordaba repetidamente Hanna Arendt que sus derechos son
inalienables y no deben estar condicionados por visiones mercantiles
de la ciudadanía, las cuales solo reconocen la humanidad de aquellos
que cumplen con su parte del contrato. La propuesta de una ciudadanía
universal evidencia la falacia de las visiones contractualistas de la
constitución del Estado, las cuales legitiman que se condicione el
ejercicio de derechos al cumplimiento de obligaciones, y demanda el
reconocimiento de todos los derechos para todas las personas en todos
los espacios geográficos y sociales en los que se encuentren (p. 19).

Asanza (2013) amplia el concepto de ciudadanía universal y lo

engloba en la protección de todos los seres humanos, a pesar que los

110
 Universidad de Otavalo

Estados han creados mecanismos que limitan el ejercicio del derecho a la

movilidad humana por las diferencias ideologías estatales.

Es en este preciso momento donde surge la concepción de ciudadanía

universal, es decir que, en un sentido propio, la ciudadanía pasa a
ser de todos y cada uno de los hombres que acceden a ella, solo por
el hecho de ser humanos. Ello se conforma en la base de los distintos
enfoques que hoy en día plasman la complejidad de la ciudadanía y
sus implicaciones (p.20).

El éxodo de migrantes ya sea en una época, ya sea de un país determinado

hacia otro y por una cierta causa es un fenómeno repetible, aunque
anacrónico. Sus derivaciones económicas o legales también han sido
propias de su espacio y tiempo de ahí que su análisis, en este caso jurídico,
implique la utilización de una visión actualizada y herramientas teóricas
actuales a las demandas de un mundo globalizado tecnológicamente, ya
que como se ha señalado, el mundo se ha globalizado económicamente
y comercialmente varios siglos atrás. El transnacionalismo en este sentido
emerge como una visión despegada del centralismo del Estado-nación que
toma sus decisiones en protección de sus ciudadanos y de sus recursos y se
acerca más bien a un entendimiento del mundo a través de comunidades
transnacionales que pertenecen a una cierta clase social, económica
y política que permite al constitucionalismo nacional comprender la
importancia de la memoria histórica y de los principios universales.

Legislación y políticas públicas migratorias

En la Constitución de la República del Ecuador (2008) se señalan

las garantías constitucionales como los mecanismos o instrumentos
de protección de los derechos, considerándose como una garantía
constitucional a las políticas públicas que deben estar de conformidad
con lo que señala el principio de ciudadanía universal para garantizar
los derechos de sectores que se encuentren en necesidad, en este caso,
el derecho de los migrantes y la libre movilidad humana, siendo esto, el
deber ser del principio de ciudadanía universal. Introducir cita:

(...) un principio está vigente porque contiene “una exigencia de

la justicia, la equidad o alguna otra dimensión de la moralidad”.
Y en otro lugar. Un principio es un principio de Derecho si figura

111
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

en la teoría del Derecho más lógica y mejor fundada que se pueda

presentar como justificación de las normas institucionales y sustantivas
explícitas de la jurisdicción en cuestión (…). (Barth, 2005, p.185)

De acuerdo a la interpretación que realiza Barth (2005) sobre lo que

implica un principio se entiende que es una exigencia de justicia, es decir,
que debe ser de observancia de quienes son parte de la administración
de justicia, quienes deben considerar a los principios para la toma de
decisiones, sin embargo, un principio no tiene el mismo valor que las
normas, porque la norma describe la acción y sanción con respecto a una
situación jurídica.

Las políticas públicas son mecanismos para garantizar los derechos,

el artículo 85 de la Constitución de 2008 establece que las políticas deben
ser formuladas en base a los principios, a través de planes, programas
y proyectos para que se ejecuten, evalúen y controlen. En el caso de la
política pública migratoria se ha enfocado a regular el ingreso, permanencia,
adaptación de las personas en condición de migrantes y sí está de
conformidad con el principio de ciudadanía universal y las disposiciones
legales (Constitución de la República de Ecuador, 2008, art. 85).

Las disposiciones legales que garantizan estos derechos están

determinadas en la Constitución de 2008 que señala:

El Estado velará por los derechos de las personas en movilidad humana

y ejercerá la rectoría de la política migratoria a través del órgano
competente en coordinación con los distintos niveles de gobierno.
El Estado diseñará, adoptará, ejecutará y evaluará políticas, planes,
programas y proyectos, y coordinará la acción de sus organismos con
la de otros Estados y organizaciones de la sociedad civil que trabajen
en movilidad humana a nivel nacional e internacional. (Constitución
de la República de Ecuador, 2008, art. 392).

Este artículo amplía el derecho de movilidad humana de tal manera

que se aplica no solo para el territorio ecuatoriano, sino que hace
referencia al ámbito internacional, es decir, para los migrantes que están
en el exterior enmarcándose en el principio de ciudadanía universal para
“(…) promover mecanismos que expresen, preserven y protejan el carácter
diverso de sus sociedades, y rechaza el racismo, la xenofobia y toda

112
 Universidad de Otavalo

forma de discriminación (…)” (Constitución de la República de Ecuador,

2008, art. 416, numeral 5), y la libre movilidad de todos los individuos sin
considerar su nacionalidad. Sin embargo, la política pública migratoria no
fue suficiente para garantizar los derechos de los migrantes, por lo cual se
hace referencia a la sentencia emitida por la Corte Constitucional.

(…) los administradores de justica alegan que las normas de los

acuerdos ministeriales que contemplan la exigencia de pasaporte,
de cédula de identidad certificada y del certificado de antecedentes
penales apostillados para ingresar a territorio ecuatoriano, atenta
contra el derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución,
consagrados en el artículo 41 de la Constitución de la República.
En este contexto, manifiestan que, “... se estaría imponiendo como
requisito previo para acceder al territorio y por ende al sistema de
determinación de la condición de refugiado un requisito de difícil
acceso para esta población (...) al establecerse documentación
restrictiva para el ingreso a una nacionalidad en particular, es
decir, a la población de origen venezolano, además de dificultar
las condiciones para solicitar refugio y lesionar el principio de no
devolución, también se discrimina en razón del origen el acceso a
este derecho” (Corte Constitucional del Ecuador, caso No. 0014-19-
IN, 2019, p.11).

Ecuador ha sido históricamente un país de emigrantes. El siglo XX

delineó el escenario en el tuvieron lugar 3 olas de migración caracterizadas
por un éxodo de ecuatorianos migrantes a los países del norte en América y
Europa. La inmigración por su parte ha sido más bien estacional y Ecuador
se ha configurado como un destino de paso para quienes utilizan al país
como una escala rumbo al destino final que durante los años finales del
siglo XX e inicios del XXI fue Estados Unidos, pero que con el masivo flujo
migratorio en el Ecuador por parte de millones de venezolanos ha sido
una escala en la ruta hacia Perú y Chile. Esta dinámica ha provocado un
cambio institucional y normativo en el país, que se ha visto desprovisto de
mecanismo legales que regulen los estos exacerbados flujos migratorios. De
ahí, que se hay dispuesto nuevos requisitos de ingreso para los migrantes
venezolanos, por ejemplo, el pasaporte y los antecedentes penales en 2019
y mayores controles fronterizos que vigilen no solo las rutas conocidas de
paso migratorio sino también las furtivas.

113
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Ecuador es un país receptor de migrantes y, en consecuencia,

instituciones públicas como el Ministerio de Inclusión Social (MIESS) y
el Ministerio de Gobierno han decidido necesariamente adoptar medidas
de control con el fin de establecer políticas afirmativas y de inclusión
con el fin de evitar problemas y distorsiones sociales. Por su parte, la
Corte Constitucional se ha pronunciado mostrando su malestar respecto
de los actos de ilegalidad que han transgredido derechos tales como, la
dignidad humana, la salud, la educación, el trabajo, la libre circulación,
movilidad humana, dejando de lado lo establecido en la carta fundamental.
La ilegalidad en la toma de decisiones por parte de funcionarios públicos
en contra de emigrantes, sobre todo en situación de vulnerabilidad, es una
cuestión de preocupación estatal más aun cuando viene exacerbada por
actos de discriminación que se han venido produciendo repetidamente y
sus causas pueden ser variadas.

Con la demanda de inconstitucionalidad presentada por la Defensoría

del Pueblo ante la Corte Constitucional a favor de los ciudadanos
venezolanos, se logró por parte de la Defensoría que los requisitos de
ingresos establecidos por el gobierno ecuatoriano a venezolanos se
suspendan provisionalmente por la vulneración de los derechos humanos.
Este hecho marca un hito importante en la defensa de los derechos humanos
de migrantes y sobre todo del principio de libre movilidad pero a su vez
genera dudas de los mecanismos legales que se utiliza por parte de los
gobiernos para proteger a los nacionales de un país frente a las amenazas
causadas por una migración excesiva. En consecuencia, no está en duda la
protección ni los principios sino la aplicación de normas que tienden a ser
discriminatorias y potencialmente perjudiciales para un Estado de derecho.

Otras políticas también fueron implementadas por el Gobierno

ecuatoriano en 2020, tales como: un mayor y a la vez más exigente control
fronterizo en 28 puntos migratorios, el intercambio de datos entre las
instituciones públicas para una mejor vigilancia, y el respaldo político a las
Declaraciones de Santiago y de San Salvador emitidas por la Organización
de Estados Americanos (OEA) respecto del establecimiento de una política
regional sobre la paz y la seguridad de sus Estados miembros a lo que
se le denominó seguridad hemisférica. No se debe olvidar también que
Ecuador fue la sede de la Duodécima Cumbre Mundial sobre Migración y
Desarrollo en enero de 2020 con el principal enfoque del respeto de los
derechos humanos a pesar de la limitada capacidad para convertirse en un
país de acogida.

114
 Universidad de Otavalo

A partir de hechos delictivos aislados suscitados en 2019, se

dispusieron las acciones migratorias ya descritas con base en el pedido
popular, más que en estudios técnicos o la jurisprudencia de los tribunales,
que ha resultado en una política de criminalización.

Ecuador representa no solo un ejemplo de Estado receptor de residentes

y asentamiento de migrantes de países vecinos, sino que ha significado un
territorio de paso y de asentamiento de ciudadanos venezolanos, quienes
están en la búsqueda de un trabajo independiente, dependiente y en algunas
ocasiones la venta ambulante para poder cumplir con mínimas necesidades
básicas de sus familias por las situaciones que se han presentado en su país
de origen. A continuación, se presenta un gráfico que muestra los principales
motivos que han provocado la emigración de ciudadanos venezolanos hacia
Ecuador. De este destaca que el 73% de venezolanos ha emigrado por falta
de recursos mínimos para la supervivencia humana como comida, seguido
por la falta de seguridad y la falta de trabajo.

Figura 1

Motivos de salida de los ciudadanos de la República Bolivariana de

Venezuela

Fuente: Monitoreo de Protección ACNUR (2017)

Elaboración Propia

115
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

La política migratoria del Estado ecuatoriano se analiza desde

las disposiciones legales contempladas en la Ley Orgánica de Movilidad
Humana, particularmente en su artículo 163, el cual indica que la rectoría
de la movilidad humana es otorgada por el Presidente de la República
al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana cuyas
competencias son: proteger los derechos de las personas en movilidad,
diseñar las políticas públicas que deben estar coordinadas con las demás
instituciones del Estado, dar seguimiento y vigilar el cumplimiento de
los procedimientos administrativos en los casos de deportación, emitir
documentos de viaje, visas, residencias y brindar asistencia en el país y el
exterior (Ley Orgánica de Movilidad Humana, art. 163, 2017).

La Ley Orgánica de Movilidad Humana se basa en los principios

de ciudadanía universal, la libre movilidad humana, la prohibición de
criminalización, la protección de las personas ecuatorianas en el exterior,
la igualdad ante la ley y la no discriminación. Dicha normativa se encuentra
enmarcada en la protección a los niños y a la no devolución con una firme
intención por lograr una integración regional en cuanto a los procesos
migratorios (Ley Orgánica de Movilidad Humana, art.2, 2017); esto último
conformando un desafío pendiente la América Latina y particularmente
para los países de la CAN que han logrado establecer un grado medio de
integración comercial con una zona de libre comercio extendida pero en
cuanto a la cuestión social y migratoria muy baja ya que no se ha podido
lograr una libre circulación de parte de los ciudadanos andinos entre los
países miembros incluso para estudios y trabajo.

Los principios mencionados han de ser aplicados por los órganos

rectores de la política pública ecuatoriana. Si bien estos las personas que
se encuentren en movilidad humana son objeto de dicha aplicación las
acciones, mecanismos e instrumentos para el ejercicio de sus derechos han
sido contrarias en varios casos, lo que no ha permitido garantizar el acceso
a los derechos en igualdad de condiciones y oportunidades (Ley Orgánica
de Movilidad Humana, art.2, 2017).

Por ejemplo, la aplicación del principio de la prohibición de

criminalización concibe que ninguna persona será sujeto de sanciones
penales por su condición de movilidad humana y que las faltas migratorias
serán resueltas por la vía administrativa.

116
 Universidad de Otavalo

Si la decisión administrativa es injusta, la persona afectada no

puede ejercer una acción jurisdiccional y deberá agotar los recursos
administrativos, siendo su único acceso a la justica, está situación vulnera
al principio de ciudadanía universal porque reconoce el ejercicio de los
derechos de los migrantes al igual de una persona nacida dentro del Estado
en las mismas condiciones y oportunidades.

La Declaración Universal de Derechos Humanos determina:

Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento

de su personalidad jurídica. Todos son iguales ante la ley y tienen,
sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen
derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja
esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación
(Organización de las Naciones Unidas, 1948, art. 7 - 8).

Desde el contexto internacional de derechos humanos se garantiza

a las personas el derecho a la igualdad ante la ley sin ningún tipo de
discriminación, y el Ecuador al ser parte del sistema internacional de
derechos humanos manifiesta:

Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos,

deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por (…)
condición migratoria, (…) que tenga por objeto o resultado menoscabar
o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley
sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas
de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los
titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad
(Constitución de la República de Ecuador, 2008, art.11 numeral 2).

El derecho constitucional e internacional concuerdan en que se

reconoce a los derechos de las personas en condición migratoria como
derechos fundamentales. En el Ecuador se han suscrito y ratificado los
siguientes instrumentos internacionales: la Declaración Universal de
Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano, así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, la Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, el Protocolo sobre el Estatuto de los
Refugiados, Declaración de Cartagena sobre Refugiados.

117
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, al haber

sido designado como órgano rector de la política pública migratoria debe
tener observancia a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2017-
2021 “Toda una Vida”. Entre los principales se puede mencionar al objetivo
quinto que promueve el ejercicio de los derechos de las personas en
movilidad humana en todas sus dimensiones, lo cual corresponde a una
reafirmación de los derechos de los migrantes ecuatorianos en el exterior,
refugiados y ciudadanos de otros países que viven en el Ecuador. También
se puede mencionar al objetivo sexto que determina la coordinación de
la cooperación internacional. Estos objetivos van en concordancia con el
principio de ciudadanía universal y la Agenda de Política Exterior 2017-
2021 que constituye un instrumento fundamental para el trabajo articulado,
así como para la formulación e implementación de la política exterior
del Estado ecuatoriano (Agenda de Política Exterior 2017-2021, p.5). A
continuación, se presenta un fragmento de la política exterior ecuatoriana,
la cual se ha configurado como una de gobierno más que de Estado en
cuanto a migración:

La política exterior es entendida, esencialmente, como el conjunto

de las decisiones públicas que toma el gobierno de un Estado en
función de los intereses nacionales y en relación con los demás
actores del sistema internacional de un país, con el fin de promover o
transformar condiciones que hagan posible la seguridad y el bienestar
económico; y en el caso de países como Ecuador, facilitar las políticas
de desarrollo. (…) la política exterior se sostiene con elementos
valorativos, históricos, intereses e imágenes que manifiestan las ideas
que sobre un conjunto de conductas, medidas, acciones, decisiones
y posiciones que un ente social tiene con el propósito de resolver un
asunto específico. (Allaica, 2019, p.11)

Pero los gobiernos que han ratificado su voluntad de reconocer

derechos fundamentales, deben prohibirse crear normativa interna que
atente contra los principios universales de derechos humanos, solo así se
construirá una sociedad unida, en la cual no existan diferencias políticas,
religiosas, económicas e interés individuales y llegar así a un verdadero
concepto de naciones unidas.

El factor político es una de las variables que afecta directamente

el proceso de formulación y ejecución de la política exterior. Aquí

118
 Universidad de Otavalo

hay que razonar los tipos de gobierno, la estabilidad política y la

cohesión social. Dependiendo del ejercicio de su sistema político,
los estados modulan el proceso de política exterior y, por ende, de la
política adoptada. La estabilidad política beneficia significativamente
a alcanzar los objetivos de política exterior. Un país inestable es
más vulnerable ante las presiones y amenazas externas. La ideología
del Estado es del mismo modo un factor importante para la política
exterior. Ésta puede definirse como un conjunto de representaciones
que implican una visión coherente de la realidad y que anhelan a
ofrecer una explicación de la totalidad de los fenómenos y la adhesión
a un sistema de valores que constituyen una justificación de la acción
política. Dependiendo de su ubicación ideológica, el Estado asumirá
una posición frente al exterior, y del mismo modo será tratado por los
otros actores. El factor económico y tecnológico establece también
el tipo de comportamiento de los estados. El grado de desarrollo,
la producción industrial y agrícola, el nivel de inversión extranjera,
la realidad de la balanza comercial, el desarrollo tecnológico y el
contexto financiero en general establecen en gran medida la política
exterior de los estados. Un país con un valioso desarrollo económico
y tecnológico gozará de una mayor autonomía en sus relaciones
externas (Allaica, 2019, p.14)

Así, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana es el

órgano rector de la política pública migratoria y, a través de esta política,
se ha fomentado la participación de organizaciones y la sociedad civil, así
como también se ha considerado los objetivos cuatro, cinco, seis y siete
de la Agenda de Política Exterior 2017 – 2021 que buscan promover la
consolidación de los mecanismos de integración bilateral, regional y el
fortalecimiento del multilateralismo, el ejercicio de los derechos de las personas
en movilidad humana en todas sus dimensiones, coordinar la cooperación
internacional para el cumplimiento de las prioridades y fortalecer la gestión
y profesionalización del servicio exterior y la diplomacia ciudadana que
están alineados con los objetivos del Plan Nacional “Toda Una Vida” hasta
el 2021. Por lo que es necesario que los gobernantes mejoren la gestión
de los objetivos para alcanzar los derechos reconocidos en el principio de
ciudadanía universal. (Agenda de Política Exterior 2017-2021, pp.3 - 4).

119
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Conclusiones

En el presente capítulo se ha realizado una revisión histórica y

teórica del concepto de ciudadanía universal, el derecho de movilidad
humana y el derecho de migración, considerando los aportes, en el marco
del transnacionalismo y migración, de varios doctrinarios actuales, quienes
han descrito las problemáticas que han atravesado los migrantes y las
posibles salvaguardias que pueden brindar los Estados a las personas en
condición de migración desde el punto de vista constitucional y legal.

La globalización y los nuevos recursos tecnológicos han minimizado

las fronteras entre los países, siendo posible, por ejemplo, en menos de
un día cruzar continentes, comercializar, exportar e importar toneladas
de materias antes impensables entre naciones, siendo necesario para que
exista un desarrollo común el establecimiento del principio de ciudadanía
universal que va de conformidad con la nueva revolución industrial y
científica que la especie humana está atravesando en el siglo XXI.

El análisis se ha ampliado a una revisión del mencionado principio

en los principales instrumentos internacionales que han moldeado el
enfoque de Ecuador frente a la migración y movilidad humana, entre los
que destacan: la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes
del Hombre, el sistema universal de protección de derechos humanos y el
sistema interamericano representado por la OEA, en cuyo marco Ecuador
desarrolla propuestas como la de seguridad hemisférica.

El principio de ciudadanía universal a lo largo de la historia ha

evolucionado y dentro del marco constitucional está dirigido a otorgar
derechos, principalmente el de libre movilidad humana de las personas
migrantes que viven en el Ecuador y de las personas ecuatorianas en el
exterior.

Se ha analizado la política pública migratoria desde el contexto

constitucional haciendo referencia a los mecanismos e instrumentos
esenciales como la Constitución del Ecuador de 2008 y Plan Nacional de
Desarrollo Toda una Vida 2017-2021, textos base a nivel interno para la
elaboración de los programas, proyectos y acciones de manejo de los flujos
migratorios.

120
 Universidad de Otavalo

Las políticas y acciones detalladas en este capítulo se han

desarrollado en un escalamiento progresivo de la criminalización de los
extranjeros que principalmente provienen de Venezuela en búsqueda de
una mejor situación económica y social. La presentación de certificados
como el de antecedentes penales es una muestra de disposiciones emitidas
por el poder ejecutivo ecuatoriano que se contrapone con el derecho a
solicitar asilo y el principio de no devolución.

El Ecuador, al incluir en el contexto constitucional el principio de

ciudadanía universal, tuvo la necesidad de crear una norma secundaria: la
Ley Orgánica de Movilidad Humana, para la consecución de este principio
y el ejercicio de los derechos de forma directa e inmediata en igualdad de
condiciones y oportunidades.

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123
 SEGUNDA PARTE:

Migración, mercados laborales y

desigualdad social
 CAPÍTULO VI

Redes, desigualdades sociales e interseccionalidad:

el caso de las migraciones colombianas y peruanas
en la Sierra Norte del Ecuador

PhD. Guadalupe del Rocío Yapud Ibadango

Docente Investigadora de la
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.007
Resumen

Este capítulo analiza la inserción laboral de la población migrante

de Colombia y Perú en dos ciudades intermedias de la zona norte del
Ecuador: Ibarra y Otavalo. Dos grupos de inmigrantes con presencia
histórica en estas localidades. La investigación aborda el vínculo
entre migración, desigualdades sociales y mercados laborales. Se
parte del antecedente que a lo largo de la historia de las dos ciudades
se conformó una matriz histórica de inequidades socioeconómicas,
que se han ido articulando a diferencias étnico-raciales, de género y
de nacionalidad que se acentúan en contextos migratorios.

Se presentan dos historias de discriminación y exclusión de los “otros”

y las “otras” que tienen distintas connotaciones. Por un lado, en
Ibarra se evidencian formas de discriminación más clásica contra
la población colombiana, que es segregada principalmente por su
nacionalidad por parte de los grupos de poder local. Por otro lado,
está Otavalo con una élite indígena que se distingue por su pasado
colonial y donde se ha construido un imaginario de identidad local
asociada al territorio como un elemento de apropiación cultural y
simbólica. En este escenario surge el otro migrante de Perú, que es
visto como “ajeno”, que al igual que la población colombiana llega a
compartir mercados de trabajo altamente precarios.

Palabras clave: migraciones; desigualdades sociales; espacio e

interseccionidad
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Las migraciones de Colombia y Perú hacia el Ecuador tienen una larga

trayectoria histórica que se encuentra marcada por los límites fronterizos,
un pasado colonial, dinámicas socioculturales compartidas. En el caso de
Colombia, este flujo migratorio tiene sus orígenes a partir de la década de
1950. En este tiempo, llegan los primeros mercaderes desde Colombia a la
ciudad de Ibarra con el fin de comercializar sus productos (Yépez, 2016).
Poco a poco, Ibarra se convirtió en una localidad de acogida por parte de
los ciudadanos colombianos, quienes se instalaron con pequeños negocios
y distribuidoras.

Sin embargo, a partir del año 2000 las migraciones colombianas hacia
el Ecuador se intensificaron debido al conflicto armado que se vivió en ese
país (Ruiz, 2010). Este hecho es crucial para comprender la salida masiva
de familias desplazadas de manera forzosa y que huían de la violencia. Esta
migración es heterogénea y presenta múltiples desplazamientos dentro del
país de acogida, que si bien durante los primeros cinco años, las ciudades
de Ibarra y Otavalo eran lugares de paso que conectaba a las grandes
ciudades de Quito y Guayaquil, en la actualidad se han convertido en
asentamientos de población migrante (ACNUR, 2012).

Otro hecho que se aprecia es que la población migrante se inserta

en trabajos altamente precarios, donde experimentan explotación laboral,
jornadas extensas de trabajo, acoso laboral discriminación. El grupo
que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, son las mujeres
colombianas, quienes llegan como desplazadas y luego de la intervención
de las organizaciones de cooperación internacional adquieren el estatus de
refugiadas (Camacho, 2005).

En el caso de la población migrante de Perú también ha tenido

presencia histórica en el sur del Ecuador, a través de la vinculación a empleos
en el sector de la construcción y el comercio informal (Ramos, 2010). No
obstante, durante el año 2000 los migrantes peruanos se trasladaron hasta
la ciudad de Otavalo, atraídos por el comercio artesanal de la plaza de
Ponchos. Es decir, se vincula a los procesos de migración globalizada
del pueblo kichwa-otavalo. Entran en un primer momento a competir
con la comercialización de artesanías y esto provoca ciertas tensiones
con la población local, que son disueltas poco a poco por las dinámicas
económicas que se establecen entre estos dos grupos y la implementación

128
 Universidad de Otavalo

de estrategias étnicas como es el caso de las alianzas matrimoniales, que se

presentaron en el trabajo de campo de este estudio.

La investigación se desarrolló desde el año 2017 hasta el 2019 y busca

ser un aporte a las discusiones sobre las migraciones de países vecinos
como Colombia y Perú que se han asentado en el norte del Ecuador. Se
optó por asumir una metodología cualitativa que se ubica en la sociología
de las migraciones, las desigualdades sociales y la geografía crítica. El
enfoque teórico-metodológico es la interseccionalidad que nos permite
analizar la manera cómo las inequidades socioeconómicas se entretejen
con las desigualdades de género, etnia y condición migratoria.

Para ello, se hizo un trabajo etnográfico en los mercados Amazonas

de la ciudad de Ibarra y la plaza de Ponchos en Otavalo. Se recopilaron
trayectorias laborales de los migrantes y se aplicó la observación participante.
En este espacio presentaré algunos resultados de la investigación doctoral
y me centraré en la etnografía realizada en los dos mercados, donde
se establecen relaciones socioeconómicas, culturales y simbólicas de la
población migrante y no migrante.

El capítulo está organizado de la siguiente manera: la primera parte

es una discusión teórica sobre las desigualdades sociales en los mercados
laborales y el papel que cumplen las redes en la inserción laboral o no
de la población migrante. En la segunda parte, presentaré la descripción
densa del mercado Amazonas en la ciudad de Ibarra y de la plaza de
Ponchos de Otavalo, lugares característicos donde confluyen masiva
presencia de migrantes varones-mujeres y población local. En la tercera
parte, reflexionaré desde la perspectiva de la interseccionalidad, sobre las
desigualdades de clase, género, etnia y nacionalidad.

Las redes migratorias y desigualdades sociales

El estudio de las desigualdades sociales tiene larga data y ha

tomado varios caminos que van desde la economía, la política, la cultura
y la espacialidad. Pérez Sainz (2017) señala que América Latina es el
continente más desigual y que en este contexto existe una persistencia de
las desigualdades sociales que son duraderas y se encuentran imbricadas
en las estructuras de poder de las sociedades latinoamericanas. Un
factor central en estas investigaciones es el papel que cumplen las redes
migratorias para alivianar o acrecentar las inequidades.

129
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Claudia Pedone (2010) sostiene que las redes migratorias son

potenciales para motivar los movimientos migratorios y depende si los lazos
o vínculos son fuertes o débiles para el éxito en el proyecto migratorio.
De hecho, los migrantes cuentan con contactos tanto en los países de
origen como de destino para iniciar su trayectoria migratoria. A través de
estas redes se comparte información sobre fuentes de trabajo, sitios donde
habitar. El concepto ha sido ampliamente aplicado al caso de los migrantes
latinos en países como Estados Unidos y Europa (Portes, 1997); pero en
nuestro caso de estudio, se aprecia que estos lazos o vínculos se han
establecido a lo largo de la historia de los países andinos como el Ecuador,
Colombia, Perú.

No obstante, para unos actores sociales las redes tienden puentes

para el acceso a trabajo, vivienda, protección, información privilegiada;
para otros sujetos estas pueden constituirse en un obstáculo para alcanzar
el acceso a los mercados de trabajo. Caben aquí inquietudes como ¿cuáles
son los mecanismos de cierre o apertura que operan para la inclusión o
exclusión de los otros?, ¿cómo se establecen relaciones de jerarquía entre
los actores que conforman la red? Si tomamos en cuenta a los productores
de Perú, ellos se posicionaron en las localidades gracias a que se activaron
sus redes, también sostendremos que estas redes pueden convertirse en
mecanismos de explotación y acumulación.

Para ponerlo en términos de Charles Tilly (2000) se asegura que

estas redes superarían el ámbito individual para sobreponer lo colectivo.
Antes que grupo el autor prefiere hablar de “categoría” o pares categoriales
(negro/blanco, varón/mujer, ciudadano/extranjero), definidos como
relaciones sociales, en las que quienes tienen el control del acceso a
los recursos, resuelven sus problemas organizacionales basándose en
distinciones categoriales. “Inadvertidamente o no, establecen sistemas
de cierre, exclusión y control sociales”. (p. 21). Cuando Tilly se refiere
a “organización” está hablando sobre relaciones sociales circunscritas a
los grupos de parentesco, hogares, comunidades locales, pero también
a empresas, gobiernos, escuelas, estructuras formales y jerárquicas como
sería el caso de las redes migratorias.

Siguiendo a Tilly planteamos que los actores sociales que integran

la red generalmente categorizan mediante dos mecanismos causales: el
primero es la explotación por parte de quienes tienen el poder, los recursos

130
 Universidad de Otavalo

y son socialmente bien relacionadas. Este grupo obtiene utilidades del

esfuerzo de terceros, a quienes les excluyen de todo valor agregado.

Un segundo aspecto que analiza Tilly es el acaparamiento de

oportunidades que consiste en que los miembros de una red ganan
acceso a un recurso valioso, renovable y tendiente a la formación de un
monopolio. Son parte de la red, conocen su funcionamiento para luego
hacer suyo el modus operandi de la red en cuestión. Aquí se operativizan
las desigualdades mediante la imposición de barreras para alcanzar los
recursos de los cuales disfrutan los integrantes de la red. Parecería que este
segundo mecanismo es el que opera en el caso de las redes de migrantes,
específicamente en los nichos de mercado que encuentran en los lugares
de destino.

Con estas premisas parecen coincidir Pérez Sáinz y Mora Salas

(2014), quienes inspirados en Tilly afirman con el ejemplo de los mercados
de trabajo como campos de poder, donde se establecen relaciones
asimétricas entre los propietarios de los medios de producción y los
dueños de la fuerza de trabajo. Es decir, en los mercados laborales existen
las condiciones para la explotación en el proceso productivo. Mientras que
el acaparamiento de oportunidades por parte de las clases subalternas se
expresa cuando trabajadores regulares crean barreras para impedir el paso
a los trabajadores del sector informal.

Entonces dentro de las redes se establecen relaciones de poder

estandarizadas, en las que intervienen tres tipos de sujetos sociales: los
individuos que se confrontan en términos de trayectorias biográficas; los
grupos sociales de género, etnia, edad, nacionalidad, que se contraponen
como pares categóricos en su disputa por los recursos materiales y
simbólicos; y las clases sociales antagónicas definidas por la propiedad
y posesión de los medios de producción. En sí podemos inferir que no
siempre las redes juegan un papel positivo, puesto que no están libres de
contradicciones, límites, debilidades que se reflejen en el éxito o fracaso
de las trayectorias laborales y migratorias. Tampoco son un sistema fijo,
más bien son cambiantes e históricas y dependen de la agencialidad de los
sujetos para reproducir capital social o realizar crear mecanismos de cierre
que impida el acceso a otros sujetos dentro de la red (Wilson, 1998; Tilly,
1999).

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Por su parte, Erik Olin Wright (2010) estudia las desigualdades

sociales como estructura de clase que caracteriza a una sociedad capitalista
y debe ser comprendida bajo tres aspectos, pero en un análisis integrado.
El primero se refiere a los atributos y condiciones que tienen los sujetos
tanto los indígenas otavaleños como los migrantes para acceder a un
mercado laboral casi exclusivo. Esto es las condiciones materiales como el
“origen de clase”, el entorno familiar (infancia) educación, que se articulan
a recursos culturales y conexiones sociales. El segundo aspecto alude a
la “apropiación de oportunidades” económicas y a la exclusión de las
mismas, que como hemos visto están mediadas por las redes que cada
grupo étnico ha constituido a lo largo y ancho de su historia.

El autor argumenta que el problema no es quien está excluido,

sino que “existan mecanismos de exclusión que sostengan los privilegios
de aquellos que se encuentran en determinada clase” (Wright, 2010). Esto
se evidencia en las barreras para ingresar a la red como el hecho de tener
lazos de parentesco y el capital económico suficiente para invertir.

El tercer aspecto es la explotación y dominación que ejercen los

capitalistas sobre los trabajadores; los primeros han empleado mano de
obra, en la mayoría de los casos barata o fuerza laboral flexible que les
ha permitido cierta acumulación económica y de capitales sociales y
culturales. De esta manera se visualizan las jerarquías sociales que ubica
a dos grupos étnicos dominantes y al resto de personas que giran a su
alrededor situándose en las distintas posiciones de clase – media, baja-
(Wright, 2016). De tal modo que las desigualdades dan notoriedad entre
quienes son propietarios de los medios de producción y quienes no; entre
las personas que cuentan o no con redes sociales o si poseen o no atributos
individuales como resultado de sus condiciones de origen.

A la luz de estas reflexiones teóricas examino en los siguientes

apartados cómo se encuentran entretejidas las desigualdades sociales y
cómo se han establecido las redes en estos espacios. Para lo cual, tomó
como casos descriptivos las plazas Amazonas y de Ponchos.

Acercamiento etnográfico al mercado Amazonas

El mercado Amazonas es uno de los puntos estratégicos para

las mujeres migrantes y refugiadas de Colombia. Ahí se ocupan de la

132
 Universidad de Otavalo

promoción de productos, trabajan como ayudantes en los comedores o

en ventas de comida por los alrededores. Este sitio de comercio tiene
aproximadamente 50 años de vida. Durante los inicios de su funcionamiento
se dio la sectorización que responde a un proceso de estratificación social
y diferencias étnico-raciales.

Es decir, geográficamente, el mercado al interior está distribuido en

sectores que han sido demarcados por el uso del suelo y el comercio de los
productos: Sector Abierto que estructuralmente es el más deteriorado. Los
kioskos están fabricados en madera y sus cubiertas con de hojas de zinc.
Aquí se comercializan frutas, verduras, comida, jugos naturales; el Sector
Cerrado que es destinado a la venta de carnes de chancho, flores y hierbas
aromáticas; el sector denominado “El Triángulo”, donde se levantaron los
locales con estructura sólida y se vende ropa y zapatos. Similar división
tiene la parte externa del centro comercial.

Estos tres sectores son los más tradicionales del mercado y aquí se
encuentran los comerciantes con más antigüedad (30 y 40 años en el sitio).
Este grupo de vendedores ha monopolizado la concesión de puestos de
venta, a través de su representación como dirigentes ante el Municipio de
Ibarra y la legitimidad de las organizaciones gremiales con la que cuentan.
Ellos ejercen relaciones de poder en compradores potenciales de locales en
cuanto al subarriendo y venta ilegal de los kioskos. Son grupos de familias
que manejan información sobre las vacantes, los costos y las comisiones
para quienes intervienen en el proceso de negociación. Las autoridades
administrativas del mercado aseguran que existen denuncias sobre venta
y reventa de puestos, pero no se sigue el proceso legal, porque existe un
acuerdo tácito entre la persona que comercializa el sitio de trabajo y quien
lo adquiere.

Esto significa que históricamente existen familias que han logrado

acumular más capital económico, cuentan con privilegios en la plaza, con los
permisos necesarios para hacer las adecuaciones que se crean conveniente
y están directamente relacionados con los funcionarios municipales y,
en la mayoría de los casos, ostentan los cargos directivos dentro de las
organizaciones gremiales. Lo que significan que quienes tienen capacidad
económica, mayor tiempo de permanencia y ejercen influencias sobre el
Municipio, tienen mayores ventajas frente a los grupos de menos ingresos
que no tienen un lugar para vender o subarriendan los espacios para el

133
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

comercio. En este caso se ha identificado a los comerciantes indígenas, la

población negra y el grupo de mestizos pobres.

El mercado un sitio histórico de confluencia cultural y étnica la

división espacial de cada uno de los sectores se ha dado en función de
las diferencias étnico-raciales. Es decir, se cuenta con una población
mayoritariamente blanco-mestiza dominante que tiene el control sobre el
uso de suelo. Adicionalmente, hay un sector de indígenas y afroimbabureños
que se han ubicado en sectores específicos del mercado y en varias ocasiones
en las partes periféricas del Amazonas. Los indígenas de Otavalo cuentan
con puestos de carne de chancho y venta de chochos al interior y fuera
del centro comercial. Los indígenas del sector de La Esperanza y Zuleta
se ubican en las calles aledañas al mercado. Mientras tanto, la población
negra que viene desde el Valle del Chota se instaló en la calle Obispo
Mosquera, donde comercializan tomates, papayas y los ovos. Dentro de la
división espacial hay un sector que ha sido característico de los habitantes
indígenas y negros que son requeridos para el servicio de carga y descarga
de productos, para trabajos de construcción o de agricultura. Es notable su
presencia durante los primeros días de la semana

En este contexto, la población migrante se inserta en busca de una

fuente de trabajo que les permita subsistir. Es decir que este grupo poblacional
se vincula a procesos de segregación espacial y exclusión. Se evidencia
discriminación, marginación social (Carrillo y Salgado, 2002) y limitaciones
espaciales de la población migrante en el mercado Amazonas puede
enmarcarse en la reproducción de prácticas excluyentes que han venido
dándose históricamente en la localidad, donde además se localizan fuertes
disputas y niveles de conflictividad por ingresar o mantenerse en el lugar.

De ahí que los pocos locales ocupados por los comerciantes

colombianos están subarrendados y a precios exageradamente altos (100,
200 y 300 dólares). Lo que sí se da es el empleo por jornal a las mujeres
migrantes, quienes son contratadas como ayudantes de cocina en los puestos
de comida. En el caso de los hombres, ellos son jornaleros en las bodegas,
donde hacen carga y descarga de víveres por quintales. Paralelamente,
otra cantidad considerable de migrantes de Colombia deambula, con la
venta de comida típica de su país, por los exteriores del sitio de expendio.
Al no contar con un puesto de venta fijo son perseguidos por la Policía
Municipal y permanecen en constante inseguridad e inestabilidad. De ahí
que prefieren trabajar a partir de la tarde y noche.

134
 Universidad de Otavalo

Las diversas experiencias de los migrantes hacen notar que llegan

a este nicho de mercado sin redes, ni contactos que les permita acceder
a un puesto de trabajo. En su mayoría son mujeres que recién llegan y
tienen que sortear varias barreras como es su nacionalidad. Ellas optan
por emplearse en varios oficios bajo explícitas relaciones de explotación,
largas y duras jornadas de trabajo sin sueldo; únicamente como jornaleras.
En este caso se observan mecanismos de explotación argumentados por
Charles Tilly (2002).

En ese mismo sentido, en el Amazonas existen redes familiares que

han acaparado los puestos de trabajo, mediante la herencia a sus hijos y
familiares y la creación de organizaciones de comerciantes lideradas por
dirigentes que tienen entre 30 y 40 años trabajando en el mercado. De
igual manera, se han creado mecanismos de “cierre social” como son las
normativas que impiden el ingreso de nuevos socios o personas ajenas al
lugar a las asociaciones del comercio.

Plaza de Ponchos, lugar simbólico

La Plaza de Ponchos también conocida como mercado Centenario

se levanta sobre 6200 metros cuadrados y reúne a cerca de 2.000
comerciantes de la localidad y otros 1000 vendedores que llegan de otras
provincias del Ecuador y de países andinos como Perú y Colombia con el
fin de comercializar sus artesanías durante los días de feria. Al recorrer por
las distintas áreas, se aprecia una variedad de trabajos artesanales como:
tejidos y prendas de vestir bordadas en algodón por los productores de
la localidad; tapices y cuadros de pintura en Tigua provenientes de la
provincia de Cotopaxi, lanzas de madera de Chonta de Napo, sombreros
de paja toquilla de Manabí, las shigras (bolsos) de Chimborazo, bisutería
y tejidos en alpaca de Perú. Adicionalmente, las ventas ambulantes de
artículos, productos de limpieza, aguas curativas, comida forman parte de
la cotidianidad del sitio.

Históricamente, la Plaza de Ponchos fue diseñada en 1972 y fue el

Gobierno de Holanda, que financió este trabajo con el apoyo del Instituto
de Antropología de Otavalo. El diseño y la imagen del sitio se hicieron bajo
la responsabilidad de la arquitecta holandesa Tony Swollo. Históricamente,
el ex presidente Gabriel García Moreno había decretado que los artesanos
de las comunidades podían salir de sus comunidades para comercializar

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

los productos en la Plaza (Moreno y Salomón, 1991). En este lugar se

combinaban dos actividades: la pelota de mano y a la vez la exposición de
los trabajos en lana y productos agrícolas de las comunidades.

La Plaza está distribuida geográficamente en tres formas: módulos

(90 puestos), redondeles (14 puestos) y puestos de piso (1.120). Estos a su
vez se encuentran sectorizados en A, B, C, D, E y en el canchón (Maldonado
2016). La intervención de las organizaciones de comerciantes y artesanos
de la localidad ha sido fundamental en el proceso de sectorización de
los puestos que son de propiedad del Municipio de Otavalo, pero que se
encuentran concesionados a los artesanos y comerciantes. La estratificación
de los sitios de trabajo pone en evidencia lógicas organizativas y de
funcionamiento que empezaron a primar y en la cual saltaron los
primeros conflictos sociales entre grupos étnicos indígenas versus el sector
mestizo por alcanzar un puesto. No obstante, frente al nivel creciente de
conflictividad ha sido necesaria la intervención del Municipio de Otavalo.

Similar a lo que ocurre en el mercado Amazonas de la ciudad

de Ibarra existen niveles jerárquicos de poder donde se encuentran los
dirigentes y comerciantes indígenas más antiguos de la Plaza de Ponchos,
quienes son los encargados de perpetuar la concesión de quioskos a
familiares, amigos o paisanos de la misma comunidad. De acuerdo a un
estudio de Toa Maldonado (2016), se menciona que es más fácil que se
le conceda, arriende o preste un puesto a un indígena antes que a un
comerciante mestizo. Pero estos casos únicamente ocurren cuando se trata
de ventas eventuales y en las zonas periféricas de la Plaza de Ponchos.

Según esta autora la segregación étnico-racial en la plaza tiene

sus raíces en el proceso de apropiación, identidad y apego al lugar por
parte del sector indígena de Otavalo. Apropiación del espacio en el
sentido que fueron los primeros indígenas en tomar posición sobre esta
zona, que simboliza la transición del indígena del campo a la ciudad. La
identidad sobre el lugar que evoca el pasaje histórico de la figura de Rosa
Lema, representando al pueblo kichwa otavalo a nivel internacional y al
imaginario del comerciante viajero “mindalae” insertado en una economía
cultural (D´ Amico, 2014). El “apego al lugar” que connota familiaridad,
cercanía, oportunidad, reencuentro (Maldonado, 2016).

136
 Universidad de Otavalo

Como se puede apreciar estas formas de organización social

y espacial en los mercados de las dos ciudades se pueden entender
desde el análisis de las desigualdades socio-espaciales que devienen en
diferenciaciones por clase, género, etnia, raza, nacionalidad y estatus
migratorio. Los artesanos peruanos no se encuentran ubicados en el centro
de la plaza de Ponchos; ellos han abierto locales de 5 metros por 6 metros
en la calle Modesto Jaramillo donde expenden la mercadería al por mayor
y menor. En este caso, la segregación geográfica hacia la periferia tiene
que ver con componentes étnico-raciales y por el hecho de ser “ajenos al
lugar”, considerados así por una clase indígena alta urbanizada que desde
la década de 1980 ha tomado el control de la plaza de Ponchos.

La plaza de Ponchos como bien privado además de su condición

material, su uso está supeditado a lo “simbólico” determinado por el hecho
de que es un territorio ganado por el sector indígena de Otavalo. Es decir,
como lo señala Haesbart (2011) tiene que ver con la gama de significaciones
que se le otorga a un territorio.

Análisis interseccional de resultados

Una vez que hemos descrito a los dos mercados en la sección

anterior, podemos interpretar los primeros hallazgos de esta investigación.
Como se advierte anteriormente, en los dos espacios se observa procesos
de acumulación por el uso del suelo, pues existen comerciantes de la
localidad que han acaparado los puestos de trabajo e impiden el ingreso
de nuevos vendedores, de manera particular si se trata de personas de
otras nacionalidades.

Los dirigentes locales son los responsables de que este cierre social
sea persistente y duradero, mediante la consolidación de lazos fuertes
(Massey et al., 1986) y vínculos entre sus miembros. En este hecho se resalta
el papel que cumplen las redes al interior de los mercados. Durante el
trabajo de campo se evidenció que desempeñan dos funciones principales.
En primer lugar, proporcionan información para la venta y alquiler de
puestos de venta, son el puente para la acumulación de los espacios,
a través del usufructo del uso de suelo. En segundo lugar, permiten o
no el acceso a nuevos socios a las organizaciones del comercio en las
plazas. Este hecho hace que se aprecian acciones de discriminación hacia
la población migrante –colombiana en Ibarra, peruana en Otavalo-, pues

137
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

uno de los puntos que defienden es que quienes ingresen tienen que ser
de la localidad.

Sin embargo, los productores peruanos ingresaron, hace 15 años,

a la plaza de Ponchos con las artesanías elaboradas de alpaca y con alta
demanda entre los artesanos otavaleños, por sus bajos costos. Según los
productores de Perú casi el 50% de esta producción se comercializa en la
plaza de Ponchos, pero casi nadie lo expresa. Existen ciertas reservas por
parte de los artesanos y comerciantes indígenas para referirse al tema o
cuando mencionan lo hacen en medio de evasivas y optan por resaltar la
mercadería local.

Para varios actores, los intercambios comerciales entre otavaleños y

peruanos ocurría de forma paulatina y en medio se silencios en el entorno.
No obstante antes de llegar a establecer estas relaciones de intercambio
“pactadas” entre los dos grupos étnicos, en el pasado se desataron disputas
por la plaza de Ponchos, en el sentido que los comerciantes de Perú llegaron
a expender su mercadería en grandes cantidades y abrieron almacenes con
su producción, hecho que provocó reclamos por parte de los vendedores
locales, quienes pedían su salida mediante consignas y protestas en las
calles, asegurando que no pagaban impuestos o que evadían controles
aduaneros. Los productores peruanos se defendían aludiendo que todos
sus papeles estaban en regla. El conflicto convocó a los sectores artesanales,
comerciales con alto poder en la ciudad para encontrar una solución que
ha llegado de forma paulatina (La Hora 23/03/2006).

La venta de artesanías de Perú se convirtió en una estrategia de

ingreso al mercado de Ponchos, bajo el justificativo de que los migrantes
trabajan en alpaca y aquí no se fabrica en este material, entonces ellos
necesitan las artesanías para diversificar la producción que llevan los
turistas. Es así que los mayoristas peruanos han ampliado sus locales
comerciales en los alrededores de la plaza para expender su mercadería
a nivel local, nacional e internacional. Este acuerdo tácito de las partes
se interpreta como relaciones sociales “pactadas o negociadas” entre
productores peruanos y una élite de comerciantes indígenas otavaleños
que ha originado la fusión de dos grupos étnicos con poder económico
y que tiene el control del mercado de las artesanías en la Sierra Centro y
Norte del Ecuador.

138
 Universidad de Otavalo

Esta jerarquía social étnica constituida en la localidad se ha visto

fortalecida con las uniones matrimoniales entre comerciantes peruanos y
mujeres indígenas otavaleñas, durante la última década. Cada vez más
se realizan estos matrimonios bajo las costumbres y tradiciones de los
kichwa-otavalos. Hecho que ha repercutido en la conformación de un
patrimonio de considerables proporciones que se visualiza con la apertura
de almacenes artesanales tanto en Otavalo como en el Perú, en las
condiciones de vida que tienen estas familias binacionales, que por lo
general cuentan con un seguro de salud privada, sus hijos e hijas acceden
a la educación secundaria y superior privada. La organización del trabajo
familiar está dividida en tanto que los esposos son quienes se desplazan
cada mes al Perú con la finalidad de controlar las ventas en una de sus
sucursales; mientras las esposas se quedan al frente del negocio y de las
actividades de cuidado. De igual manera estos vínculos de parentesco con
la élite indígena de Otavalo han ampliado las oportunidades para que los
productores peruanos incursionen en la migración internacional. De los
entrevistados casi el 90% tiene en mente como proyecto de realización
personal el viajar por todo el mundo, en busca de nuevos nichos de
mercado.

Otra consecuencia de las alianzas matrimoniales entre mujeres

indígenas otavaleñas y peruanos es que los varones adquieren prestigio y
estatus social entre los locales, especialmente dentro de las comunidades
de donde son originarias sus esposas. En este espacio son recibidos
como invitados especiales y les nombran padrinos de bautizo o de otros
matrimonios. Para los pueblos kichwa-otavalos el compadrazgo es algo
voluntario que encierra cierta ritualidad y tiene gran importancia porque
crea lazos duraderos como los de cualquier otra forma de parentesco
(Salovich, 1986, citado en Maldonado, 1999). La principal función del
compadre consiste en unir a los integrantes de la comuna, de tal forma
que quien tiene esta investidura forma parte de toda una red en donde la
comunidad actúa. Para Masferrer et al (1984) de la misma manera que el
parentesco y la familia extendida refuerza la comunidad, el compadrazgo
tiene un rol fundamental en la construcción de la misma.

Bajo esta lógica de funcionamiento de la comunidad los productores

peruanos adquieren respeto, admiración y especialmente son sujetos de
confianza y de crédito entre los hermanos, primos, parientes de su cónyuge.
Ello implica relaciones de reciprocidad entre las partes y se expresa como

139
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

una estrategia de etnicidad para la sobrevivencia (De Certau, 2003). Con la

ayuda mutua se obtienen recursos que son empleados en varias ocasiones
para la inversión en sus respectivos negocios. No obstante, se mantiene
la figura del patriarca dentro de la comunidad, pues el padre o hermano
mayor de la esposa establece una relación de igual a igual con el nuevo
integrante de la familia. Pareciera que cada uno asume su rol e identifica su
lugar dentro del núcleo familiar; pero para el resto de la familia mantiene
su poder y jerarquía.

Así entonces las relaciones de parentesco o reciprocidad entre

indígenas otavaleñas y migrantes peruanos se encuentran imbricadas a
las de género y la etnia, pues como señala Marisol De la Cadena (1990)
las identidades étnicas se construyen en interacciones, de acuerdo con
atributos que se reconocen y se fijan conflictivamente en la relación. Es
decir, esta construcción se hace sobre la base de ideologías y condiciones
materiales. Tanto el género como la etnia hacen distinciones mentales o
materiales, pero enfatizan en una categoría como determinante de la otra.

Desde el plano de la ideología las nociones de ser hombre o mujer;

reconocerse como “indígena” o “mestizo” serian falsas conciencias (posición
marxista) o rezagos culturales (visión andinista). En contraste en la realidad
material de las interacciones, la etnicidad adquiere características volátiles,
mientras que dentro de las concepciones ideológicas se asigna rigidez a
las identidades. A decir De la Cadena (1990) el punto de encuentro entre
ambas es la subordinación de la realidad ideológica a las bases materiales.
Esto significa que la etnicidad puede ser asumida en algunos casos como
una estrategia de supervivencia o de posicionamiento.

Esta idea puede proyectarse en el caso de los migrantes de Perú que

han ido posicionándose en el mercado de las artesanías y han ingresado a
los contextos de migración globalizada de los kichwa-otavalos, mediante
las relaciones de parentesco y el matrimonio interétnico. Así vemos que las
migraciones se vinculan a contextos en los cuales se van transformando
progresivamente las relaciones no solamente en el ámbito económico,
sino también en las prácticas sociales y culturales de la cotidianidad,
que trastocan las identidades de los sujetos y resignifican las diferencias
interétnicas, de clase y género.

140
 Universidad de Otavalo

En el caso de las migraciones de Colombia en el mercado

Amazonas de la ciudad de Ibarra, se aprecia acciones de discriminación
por la nacionalidad, pero también por el hecho de ser mujeres migrantes o
refugiadas. ¿Qué se comprende como una persona refugiada? Para responder
a esta pregunta es necesario acudir a los instrumentos internacionales de
protección de derechos humanos, tales como la Convención de Ginebra
que establece que:

Toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por

motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de
su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores no quiera
acogerse a la protección de tal país. (ACNUR, 2011)

Sin embargo, varios casos encontrados en el mercado Amazonas,

dan cuenta de que el estatuto de refugiada se ha convertido en un marcador
social, que les impide encontrar una fuente de empleo, acceso a un crédito o
a un puesto de venta en este sitio de expendio. Las mujeres son contratadas
de forma temporal para jornadas de fin de semana, sin un sueldo y sin
protección social. Los varones migrantes realizan trabajos menores como
la carga y descarga de productos y las ventas ambulantes durante las
noches. Los migrantes han sido concebidos desde sus características físicas
y socioculturales.

La sexualización de los mercados de trabajos sigue acentuando las

cualidades físicas de los hombres para el “trabajo duro”, mientras que las
mujeres, para el sector de los servicios (Scott, 1997). No obstante, cada
vez son más los varones que se insertan en la venta ambulante de comida
y apoyo en restaurantes. Más allá de ello, se percata que la marginación
laboral de la población migrante colombiana se basa en un conjunto de
características físicas, culturales, naturalizadas sobre las cuales la población
local ha construido estereotipos sobre “lo colombiano” y que no solamente
las/los confina a determinados “puestos de trabajo”, sino que excluye de
trabajos con mayor cualificación. Esto significa que se construye socialmente
a los migrantes desde cuestiones fenotípicas y factores socioculturales.

En base a los estereotipos culturales se remarcan las capacidades

que tendrían las mujeres migrantes como “buenas vendedoras” y para la
atención al público, atributos concedidos en virtud de su nacionalidad.

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Los varones son concebidos culturalmente como más “impetuosos” e

incapaces de cumplir trabajos más complejos y que requieran rigurosidad.
De este modo se homogeneiza las diferencias particulares de los grupos
sociales y se reproducen a través de discursos hegemónicos anclados en la
institucionalidad de lo local.

Etnicización, racialización y sexualización del empleo se inscribe

en prácticas acumulativas del capitalismo y es el resultado de antiguas
formas coloniales y precoloniales de sometimiento a las mujeres indígenas,
migrantes, que devela un proceso mediante el cual la diferenciación étnica,
de género, raza, sexo, origen y los privilegios de clase se combinan y se
articulan a nuevas estructuras sociales y económicas, donde lo étnico y
cultural son utilizados para justificar y mantener las desigualdades sociales
y la explotación económica (Francke,1990) hacia las “otras”.

Reflexiones finales

Al final de este estudio, concluimos que las desigualdades sociales

no solamente se inscriben en la posesión de mayores o menores recursos
económicos, sino que tanto la nacionalidad como la etnia confluyen para
esquematizar los lugares y centralizar determinadas actividades económicas
de artesanos locales y excluir el trabajo de los no lugareños. Como se señaló
anteriormente, esto implica que la Plaza de Ponchos sea concebido como
bien privado; además, su uso está supeditado a lo “simbólico” determinado
por el hecho de que es un territorio ganado por el sector indígena de
Otavalo. Es decir, como lo señala Haesbart (2011) tiene que ver con la
gama de significaciones que se le otorga a un territorio.

El escenario del mercado Amazonas nos muestra, en cambio, un

proceso de marginación social de los migrantes colombianos, similar al
que se evidencia con los grupos étnicos de indígenas y afroecuatorianos,
en el sentido que tanto hombres como mujeres refugiadas o que no tienen
documentos ocupan las actividades económicas más precarias al interior
del mercado Amazonas. Como son los empleos por jornal en los puestos
de comidas y jugos; o el caso de los refugiados que ocupan la esquina de
los trabajadores locales que van en busca de trabajo de carga y descarga
de productos y los trabajos de mantenimiento de la plaza.

142
 Universidad de Otavalo

A lo largo de esta exposición queda en evidencia la manera cómo

las relaciones interétnicas se entrecruzan con dimensiones sociales como el
género, la etnia y la clase para imbricarse en los procesos de diferenciación
y en la persistencia de las desigualdades sociales, en el contexto de las
migraciones intrarregionales que han emergido en los últimos cinco años
en los países andinos como el Ecuador, Perú. Por un lado, nos encontramos
con un colectivo de migrantes-productores de Perú que miran en Otavalo
un nicho económico para la producción artesanal basada en la alpaca; por
otro lado, estamos frente a un colectivo de migrantes colombianos con
una larga trayectoria migratoria que se vinculan a los mercados de trabajo
precarios y sin garantías sociales.

Además de las transacciones económicas, este hecho social nos

lleva a concluir que se trata de procesos de intercambio social, cultural y
simbólico donde las redes migratorias juegan un papel fundamental en la
acumulación del capital social y económico y en la perpetuación de las
desigualdades sociales, mediante la implementación de mecanismos de
explotación y aprovechamiento de oportunidades por parte de los grupos
de poder. En ese en sentido, las mujeres indígenas tienen que confrontar
relaciones de poder por parte de sus cónyuges o empleadores. Pero
esta subordinación no es fija ni estática, sino que es cambiante y se van
renovando e innovando en los contextos sociocultural de las migraciones
sur-sur.

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145
 CAPÍTULO VII

La emigración como un cambio de espacio y

alteración del estatus social

MSc. Rafael Antonio Peralta Salazar

Investigador independiente
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.008

Resumen

Este trabajo es una valoración del proceso de cambio de estatus

social que los inmigrantes afrontan a nivel laboral durante su
proceso de movilidad humana. El presente análisis hace énfasis
en las experiencias de un grupo de inmigrantes venezolanos que
trabajan como conductores de Cabify y Uber en la ciudad de Quito.
Considerando la complejidad laboral, consecuencia de la situación
económica latinoamericana, vale la pena preguntarse si hemos
pensado a los procesos migratorios desde el cambio de estatus social
y la inserción laboral.

Palabras clave: Inmigración; movilidad humana; estatus social;

inserción laboral.
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

La inmigración venezolana en Ecuador es uno de los procesos

sociales más complejos de los últimos años. Este fenómeno hace que
los migrantes tengan que afrontar una serie de cambios voluntarios e
involuntarios (Arango, 1985), de cambio de territorio, adaptación cultural
y reconfiguración o adquisición automática de un nuevo estatus social
mediante la inserción laboral (Micolta, 2005).

La formación de capital está configurada por bienes, conocimientos

o círculos sociales (Bourdieu, 2000). Por lo tanto, cambiar de espacio
significa reconstruir al sujeto y su capital dentro del mercado laboral y la
sociedad. Está claro que no es sencillo llegar a un nuevo territorio bajo la
etiqueta de migrante y ser percibido como una amenaza. De esta manera,
la desventaja laboral a la que el migrante estará sometido (Moscoso, 2013),
dará como resultado una remuneración económica baja (Arrow, 1973).

Deplorablemente, son los empleadores quienes obtienen ventaja

de la mano de obra barata que se origina con la inmigración (Massey,
1999). La migración es consecuencia de procesos socioeconómicos con
base en métodos de producción (Wallerstein, 1991). Por lo tanto, provocan
segmentación social y el estigma que puede causar esta selección impacta
socialmente y laboralmente a sus involucrados (Castles, 1997).

Flujos migratorios y sus raíces

Para empezar, es importante que consideremos los principales

problemas que tenemos como región latinoamericana. Es evidente que la
pobreza, las desigualdades sociales, la violencia, el desempleo, la falta de
oportunidades para los jóvenes, la falta de respeto a los derechos de los
trabajadores, la discriminación racial y de género, la corrupción, la falta de
espacios de participación y la concentración de la riqueza en pocas manos,
han sido algunas de las razones para migrar. Por lo tanto, el incremento
de las migraciones en Latinoamérica es uno de los efectos del sistema de
producción capitalista (Torres et al., 2008).

La migración venezolana creció gradualmente por un tiempo y luego

explotó debido a su situación política, económica y social. Tanto la crisis
petrolera del 2014, a nivel mundial (Quiroz, 2015) como el descontento
social frente a las medidas gubernamentales creó la intensa necesidad del

148
 Universidad de Otavalo

inmigrante venezolano por un cambio de vida. Dentro de la complejidad

socioeconómica prepondera la falta de medicina, falta de poder adquisitivo,
incertidumbre en su desarrollo personal y el incremento constante de la
violencia en Venezuela.

Los flujos migratorios en el Ecuador del siglo XX se han dado

mayoritariamente por motivos laborales. Estos empezaron desde 1960 por
el declive del panama hat, como por la crisis bancaria de la última década
del siglo en mención. Es decir, éramos un país expulsor de migrantes
(Gratton, 2005). El siglo XXI empezó con un número de emigrantes superior
a las 560.000 personas. Sin embargo, esta realidad cambiaría y en pocos
años después el Ecuador se convierte en el primer país de refugio de
América Latina (Quiloango, 2011) debido a la crisis colombiana, cubana,
haitiana y, más recientemente, venezolana.

Es importante entender que la migración no debe ser pensada

únicamente desde el cambio geográfico de los individuos o los factores
económicos, y aunque es importante mencionarlos, debe entenderse como
un proceso que conlleva dificultades sociales y laborales.

Formulación de identidad y clases sociales

El universo social gira en torno a los diferentes tipos de capital.

Entendemos por capital a la acumulación diversificada de bienes o
conocimientos. Este puede clasificarse en: capital económico, capital
cultural, capital informacional, capital social, basado en conexiones o
pertenencia grupal, y el capital simbólico (Bourdieu, 2000, p. 26).

Los tipos de capital mencionados determinan grupos sociales

y forman el estatus social. De esta forma, es importante entender
que “el espacio social puede ser construido como una estructura de
probabilidades de juntar o separar individuos” (Bourdieu, 2000, p.
112). La peculiaridad del capital en el fenómeno migratorio radica en la
reestructuración de sus determinaciones debido al cambio de espacio,
por lo tanto, este se altera y crea un nuevo estatus que puede condicionar
social y laboralmente al migrante.

Para entender mejor la forma en que el cambio a otra tierra

afecta al migrante, podemos revisar otra definición de capital. Por éste
entendemos al trabajo acumulado de forma material o social. Cuando un

149
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

migrante deja de lado su “capital”, deja de lado su hábito de vida y esto

puede provocarle problemas a nivel laboral.

Para el migrante, lo anteriormente explicado es complejo cuando

descubre cómo lo perciben, ya que ello no corresponde a la imagen
que, en el pasado, y en su antiguo país de residencia, él había tenido de
sí mismo y de esta manera tenemos sobre escena el concepto de estatus
inconsistente. Este concepto se refiere a las discrepancias al momento
de reconocerse a través del estatus en la escala social por medio de las
determinaciones de su capital y cómo éstas son relativas o no en su
nueva estructura social. A lo que nos referimos anteriormente y Bourdieu
llamaría, la ambigüedad entre los diversos capitales (Bourdieu, 2002).

Así, por ejemplo, un inmigrante venezolano cualificado –dotado

de una elevada formación profesional–, que se dedica al sector de
los servicios como Cabify o Uber, pudo haber afrontado este proceso
de cambio de estatus. Ello se debe a que su formación académica no
coincide con su profesión y su remuneración económica en el Ecuador,
en comparación con su estilo de vida en el pasado. Las problemáticas
de su autopercepción surgen a causa de la discrepancia que encuentra
entre el trabajo que consiguió y las actividades para las que se había
preparado.

Apreciación y construcción del imaginario colectivo hacia el

migrante

De acuerdo a Wallerstein (1991), en el sistema capitalista, la

etnización o la clasificación de grupos sociales son formas de legitimar las
diferencias de clase. Estas se basan en el hecho de que la mayoría de los
inmigrantes ocupan puestos de trabajo que corresponden a las jerarquías
sociales más bajas debido a su condición migratoria (Wallerstein, 1991,
p.80).

Parecería que, con una mano de obra barata y que exige poco, el
empleador no tendría obstáculos para ver cumplidas sus intenciones de
enriquecerse más. Según Jairo Riviera, que ha estudiado el modelo taste
– based, definido por el economista Gary Becker (1957), al empleador
no le cuesta asociarse con alguien de un grupo discriminado, siempre
y cuando se respeten las jerarquías laborales y los roles de inferioridad.

150
 Universidad de Otavalo

Por lo tanto, los grupos minoritarios terminarán estereotipados como

un grupo de obreros dispuestos a aceptar menores ofertas salariales
en comparación a las personas no pertenecientes a estos grupos
discriminados (Riviera, 2013).

La perspectiva de inserción laboral o de asimilación económica

explica que los migrantes pueden ascender en la medida en la que se
‘aculturen’ o se ‘asimilen’, es decir, que adquieran valores, lenguaje, nivel
educativo y la mentalidad del nuevo país de destino (Riviera, 2013). Se
explica que los migrantes cualificados —o con mayores habilidades—
son quienes logran ser exitosos. Por supuesto, como se mencionó antes,
una elevada educación no siempre garantiza la obtención de un buen
trabajo. La teoría del mercado segmentado, desigualdades salariales
entre individuos iguales, afirma que por lo general es el inmigrante
quien accede al trabajo secundario, poco placentero, con bajo salario e
inestabilidad de oportunidades (Massey, 1999).

En este sentido, son los migrantes que, desde su ingreso, cargan

con un gran peso por la forma en la que son percibidos. En general, la
inmigración ha sido tildada de “indeseable”, y la integración e interacción
entre autóctonos e inmigrantes ha sido limitada o casi nula. Por lo tanto,
es importante generar políticas públicas que desarrollen programas de
educación para que las experiencias migratorias sean una oportunidad
enriquecedora laboralmente y de intercambio sociocultural. De esta
forma, la migración puede ser percibida como una oportunidad y no
una amenaza (Ferrer, 2013).

Opiniones construidas y autopercepción cultural

Los inmigrantes, al llegar a una nueva cultura, formulan su identidad

con base a su pasado y nuevo entorno. “Se presenta la asimilación cuando
el inmigrante abandona su identidad de origen y adquiere o prefiere la del
grupo mayoritario. Si existe una fuerte identificación con ambas sociedades,
o sus culturas, indica una integración o un biculturalismo, en la cual el
inmigrante conserva las características de su cultura y participa o comparte
al mismo tiempo la cultura del grupo mayoritario” (Ferrer, 2013, p.561).

Es importante entender que todo inmigrante enfrenta tres retos:

preservar su herencia cultural, participar en la nueva sociedad y mantener

151
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

su estabilidad física y emocional, durante y después del proceso de

aculturación. “La inmigración supone una reorganización interna
caracterizada por la búsqueda de un equilibrio entre la asimilación de lo
nuevo y la reubicación de lo dejado atrás” (Ferrer, 2013, p.564).

Parte de la estructuración social y de la formación de identidad

se deriva de las experiencias personales que se tienen, es decir, en
torno a que los escenarios laborales son parte de las dinámicas de
autopercepción. La imagen social y la identidad profesional representan
en sí a los individuos. Es decir que las personas se perciben en torno
a sus deseos laborales y su desempeño (Medina, 2012). Además, la
identidad laboral cambia en torno al estatus social que se le brinda a la
actividad de empleo, sin importar la remuneración salarial.

En el caso de los migrantes venezolanos, se genera una

construcción de identidad laboral y un estatus distinto al que tenían
en Venezuela. En ese sentido, los migrantes venezolanos no solo se
reconstruyen en la categoría de inmigrantes, sino que esto también se
hace en el sentido de reubicarse en un nuevo estatus social dado por su
condición laboral y migratoria. El capital social que el inmigrante llega
a obtener se da en torno a las redes de acceso laboral y a los recursos
sociales que adquiera. En muchos casos, el inmigrante tiene el riesgo
de encerrarse en círculos minoritarios sin participación social y volverse
parte de la formación de guetos (Ferrer, 2013).

El cambio de espacio y la participación en nuevas culturas y

sociedades puede ocasionar inseguridad en la autopercepción social y su
posicionamiento en la misma, es decir, su imaginario sobre el ser valorado
o reconocido dentro de la sociedad. Migrar provoca la experimentación de
un cambio de estatus debido a la reconstrucción en prestigio y poder social,
y esta situación provoca conflictos identitarios. Los migrantes pueden sufrir
un ascenso o descenso social y discriminaciones contra ellos.

El caso de Cabify y Uber

Son varios los venezolanos que frente al desempleo en Quito han

optado por trabajar a través de las plataformas tecnológicas de Cabify y
Uber. Estas pertenecen al sector de servicios de transporte y son parte de
la era de la economía colaborativa o interacción mediante medios digitales

152
 Universidad de Otavalo

con un fin transaccional entre personas. Para obtener una percepción

que vaya más allá de la teoría, este estudio realizó un trabajo de campo
fundamentado en entrevistas a profundidad realizadas a un grupo de 30
migrantes venezolanos. Estas se hicieron de forma individual y el grupo
participante se constituyó de taxistas venezolanos de Cabify y Uber en la
ciudad de Quito. A través de la información recolectada podemos entender,
con un mayor nivel de profundidad, ciertos rasgos de la inmigración
venezolana. Por ejemplo, sus integrantes se denominan a sí mismos como
miembros de clase media o clase media alta de Venezuela y que salieron
de su país debido a la inseguridad, falta de oportunidades, descontento
político, inflación económica y en algunos casos falta de medicina para
ellos o sus familiares.

La inserción laboral parte de la teoría de los mercados segmentados

que explica que los empresarios usualmente se benefician de la mano de
obra extranjera, debido a que el emigrante compite en precios con los
trabajadores locales (Massey, 1999). Los venezolanos insertados en Cabify
y Uber en Quito corroboraron esto ya que cobraron menos en comparación
que un ecuatoriano debido a su necesidad, y en muchos casos fueron
estafados por causa de su falta de documentación.

Podría pensarse que la informalidad constituye una solución para

el migrante. Pero no es así. Si bien la informalidad laboral genera varias
plazas de trabajo, no es una solución definitiva al trajín social que el
migrante ha experimentado en su búsqueda de días mejores para sí.
Entonces, es un reto sumamente alto para Latinoamérica cambiar esta
realidad, que, en el contexto migrante, va de la mano con el abuso
laboral.

Fueron varios los venezolanos de este grupo de análisis que

adolecieron de xenofobia en sus trabajos. Muchos cuentan que en principio
no entendían las diferencias de clase y el rechazo hacia ellos debido a su
condición de inmigrantes. A pesar de ser cualificados y en algunos casos
tener títulos académicos se sintieron desvalorizados al ver que dentro
un nuevo escenario social eran marginados por el simple hecho de ser
extranjeros.

De esta manera, se legitima las teorías sobre las diferencias de clases

y mercados laborales en los procesos migratorios, siendo los migrantes

153
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

deplorablemente discriminados. A través de este microcosmos de estudio

comprobamos que migrar genera la pérdida del capital estructurado
anteriormente y hace que los individuos deban volver a formar nuevos
capitales.

Retos para la política migratoria

Las dificultades que enfrenta el migrante en una nueva tierra no han

pasado desapercibidas para los estudiosos. Pese a lo complejo del tema y las
variables que están implicadas, algunos ya han ideado algunas estrategias
para mejorar la calidad de vida de estos en su nuevo hogar. Según Lucía
Pérez, los Estados, mediante la generación de políticas públicas y políticas
migratorias, configuran el marco y el medio por el cual las personas
migrantes son identificadas, gestionadas, vigiladas y constituidas como
sujetos (Pérez, 2015). El Estado puede generar la inclusión del migrante a
través de varios procesos. Uno sumamente importante es la regularización
y control estadístico. La normalización legal de las residencias temporales
o permanentes genera el entendimiento de las condiciones actuales.
Partiendo de esta realidad, se pueden generar políticas públicas hacia los
procesos migratorios y su percepción.

Se debe dejar de situar a la migración en el imaginario colectivo

como una calamidad. Después de todo, no se puede dejar de lado que
la migración cualificada puede mejorar las ramas profesionales de las
sociedades receptoras e impulsar el ámbito laboral de un país. Por ello,
las nuevas generaciones deberán mejorar su nivel académico y pensar en
las ganancias socioculturales que son provistas mediante la inmigración
(Babcock et al., 2000). Cotidianamente, muchas personas suponen que los
trabajadores nacionales pierden ante la competencia extranjera cualificada.
Sin embargo, esto es una falacia. En realidad, esta competencia exige que
la mano de obra nacional mejore sus conocimientos para poder competir
con una mano de obra calificada y barata. El denominado brain-drain,
migración de gente altamente entrenada o formada a otro país, provoca que
las sociedades receptoras se beneficien de la educación y cultura de todos
los inmigrantes que reciben (Babcock et al., 2000). Además de esto, un país
puede beneficiarse políticamente de los procesos de inclusión y derechos
humanos que se generan en torno a los procesos de movilidad humana.

154
 Universidad de Otavalo

Con respecto al sector laboral, el Estado puede interferir en el

ordenamiento e inserción laboral a través de plazas de trabajo, basadas
en cuotas profesionales. Éstas deben darse en torno a la necesidad de las
áreas de desarrollo marcadas, o en procesos estatales de educación para
preparación de las mismas. Según Antonio Izquierdo (1996), este tipo de
políticas puede permitir que se cubran sectores con menor actividad, y,
por lo tanto, generar una distribución opcional de labores profesionales.

Estos mecanismos deben ser configurados para la distribución y

acceso laboral del inmigrante a nivel interno y mediante el apoyo bilateral
de los países cercanos. Estos permiten, además, la regularización de la
mano de obra y estatus migrante o programas de retorno voluntario
(Izquierdo, 1996).

Según Lorenzo Chachón, un Estado también puede restringir

la inserción en el mercado laboral o influir en la discriminación del
inmigrante cuando la normalización de sus procesos migratorios
se vuelve compleja. Por lo tanto, la homologación de títulos, visas
temporales o permanentes generan igualdad y menor vulneración a los
derechos laborales del inmigrante (Chachón, 2009). El no facilitar estos
procesos, o el no hacerlo, genera discriminación, al someter al migrante
a las percepciones comunes que se tiene sobre este.

La informalidad del mercado hace que los inmigrantes no

regularizados tienden a dirigirse hacia cierto tipo de actividades que no
permiten que se garanticen sus derechos laborales. Ello genera aglomeración
en ciertas áreas informales y da como resultado que se generan estereotipos
en torno a las nacionalidades y la segmentación étnica o de género (Gil
et al., 2007). Las ocupaciones quedarán irremediablemente ligadas a una
nacionalidad en el imaginario colectivo, una consecuencia muy negativa
para los migrantes. Por lo tanto, el rol del Estado es importante para que,
de forma organizada, se pueda entender el flujo migratorio, y que, en
torno al mismo, se elaboren proyectos de inclusión laboral. Ello será algo
positivo únicamente si se establecen salarios dignos y no se vulneran
derechos básicos.

La responsabilidad pública debe ser asumida por los Estados y los

organismos multilaterales para brindar la garantía de los derechos hacia los
migrantes en todas las sociedades (Carazo, 2006). Según Miguel Carbonell,

155
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

los Estados deben dejar atrás la idea de admitir únicamente a las personas
que puedan trabajar o beneficiar a la economía del país receptor. Es decir,
no debe ni puede existir la idea de inmigración de primera calidad o de
segunda calidad, ya que esto genera xenofobia (Carbonell, 2006).

Conclusiones

La inmigración y el cambio social, no son solo un asunto de

relevancia espacial y económica. La inserción del migrante en el mercado
laboral gira en torno a sus nuevas redes sociales, aquellas que configurarán
la forma de su inclusión y su inserción en la bolsa de empleo.

La migración debe dejar de ser pensada como un problema, debe

mirarse como un beneficio económico. No obstante, el componente
empático también es necesario para pensar el asunto. El migrante debe
ser tratado como un ser humano poseedor de todos sus derechos. Así, es
importante que, a la par de estos procesos de inclusión laboral, se pueda
dejar de lado el discurso sobre qué tipo de inmigrante necesita un país y
cuál debe ser rechazado con base en sus experticias.

Durante el II Foro Social Mundial de las migraciones, celebrado en

el 2006, se firmó una declaración que plantea que los migrantes deben ser
considerados como sujetos de transformación de las sociedades de origen
y destino. Y las soluciones para llevar a buen término estas políticas deben
estar contempladas dentro del sistema que rige al mundo. La migración
forma parte del proceso de globalización, y esta no puede desligarse de
los sistemas políticos, económicos, culturales y sociales, fruto del modelo
capitalista. La responsabilidad pública debe ser asumida por los Estados
y los organismos multilaterales, para brindar la garantía de los derechos
hacia los migrantes en todas las sociedades.

Tomemos en cuenta que Ecuador se ha comprometido a

respetar los derechos y promover las condiciones necesarias para el
goce de los mismos. Ello ha quedado sellado con la firma de varios
tratados internaciones desde la ONU y la OEA, entre otros organismos
internacionales. Por lo tanto, el país tiene la obligatoriedad de asegurar
el cumplimiento de los derechos establecidos y su vigencia. Así, con
base en los acontecimientos del día a día, se deben prever soluciones y
políticas públicas para garantizar el cumplimiento de los derechos.

156
 Universidad de Otavalo

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158
 CAPÍTULO VIII

Aporofobia: análisis del éxodo venezolano hacia el

Ecuador

MSc. Seyedeh Sougand Hessamzadeh Villamagua

Docente investigadora
Universidad de Otavalo (Ecuador)
Investigadora asociada
Universidad Andina Simón Bolívar (Ecuador)
[email protected]

MSc. Gustavo Marcelo Silva Cajas

Docente investigador
Universidad de Otavalo (Ecuador)
Investigador asociado
Universidad Andina Simón Bolívar (Ecuador)
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.009

Resumen

El presente capítulo nos invita a la reflexión filosófica y cuestionamiento

de las circunstancias que rodean a las personas en situación de
movilidad y a la vez de pobreza económica, con la intención
de visibilizar un problema que no es debidamente abordado: la
aporofobia. El rechazo, animadversión y odio al pobre constituyen
un factor poco observado, pues si bien es cierto, la xenofobia y la
aporofobia son categorías separadas y autónomas, es necesario
empezar a detectar aquellos actos de violencia que se producen
y reproducen con presencia de ambas categorías o de manera
exclusiva. En ese sentido, entender las olas migratorias requiere un
enfoque especial, pues ¿si somos capaces de la hospitalaria acogida
a un turista y la supresión de la xenofobia, por qué no actuamos
igual con un migrante que sufre pobreza económica? La respuesta
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

es sencilla, porque aquel migrante “no tiene nada que dar”. El caso
del éxodo venezolano hacia el Ecuador es un claro ejemplo de la
dinámica aporófoba, por ello el objetivo de este análisis es desentrañar
este fenómeno y visibilizarlo.

Palabras clave: Aporofobia, xenofobia, migrantes, éxodo, violencia.

La crisis migratoria que enfrenta Venezuela presenta un flujo

migratorio de altas dimensiones. Es el éxodo más grande de la región que
se registra en los últimos años, con aproximadamente cuatro millones de
emigrantes desde el año 2015, según cifras del Alto Comisionado de la
Organización de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR, s.f.).
Con este fenómeno han brotado expresiones violentas como la xenofobia.

Pero la xenofobia no es la única forma de expresión de rechazo al

extranjero, puesto que existe un factor desequilibrante en la identificación
de las conductas clasificadas como “delitos de odio”: la pobreza.

Entender la pobreza económica como una realidad diferenciadora

subyace en un problema de carácter capitalista: el dinero como transmisor
de identidad. Esta idea neoliberal de identidad es justamente, la que lleva
a la diferenciación y por tanto al rechazo, el dinero proporciona a quien
lo posee al menos una sensación de seguridad y de tranquilidad. Por el
contrario, quien ni siquiera tiene un poco de dinero no tiene nada: ni
identidad ni seguridad (Chul Han, 2018).

A quienes se les atribuye esta falta de identidad y se les niega

seguridad es a los pobres. No necesariamente a los extranjeros, pero
siempre a los pobres. Cuando la condición mixtura extranjería y pobreza,
entonces la fórmula discriminadora se compone primero de aporofobia y
segundo de xenofobia.

De la xenofobia a la aporofobia

Entre los asuntos más relevantes en lo que concierne a la movilidad

humana, tenemos varias aristas a considerar; sin embargo, destaca una
en particular: la xenofobia. En ese sentido, la xenofobia, como parte del
comportamiento social, trae conflictos que llaman a una profunda reflexión,

160
 Universidad de Otavalo

puesto que la consecuencia primaria se materializa en violencia(s).

Además, fractura el tejido social y traslada los problemas de una sociedad
determinada hacia un grupo específico: los migrantes.

La dinámica de convivencia, entre diferentes (“propios” y

“extraños”) ha sido, es y será motivo de preocupación cuando se hace
presente la xenofobia. Al respecto, como una de las fórmulas pacifistas
Kant postulaba la idea de una sociedad cosmopolita, en la que ninguna
persona se entendería ni sentiría excluida. Según el propio Kant, esta sería
la manera de garantizar la paz entre las personas y los pueblos. Pero ¿qué
entendía el autor por una sociedad cosmopolita? La respuesta subyace en
una sola idea: la ciudadanía universal, que consiste en que la persona se
sabe ciudadano de su país y también ciudadano del mundo (Kant, 1989).

Entonces, ¿cómo es posible que una propuesta altruista como la

kantiana, no termine de encontrar sitio en el cerebro humano? David
Eagleman señala que ciertos motivos biosociales provocan que el cerebro
humano tienda a la xenofobia dado que en el mismo se implanta el fin de
la supervivencia, y por seguridad se aferra a lo conocido y se agobia ante
lo que no controla o no conoce (Eagleman, 2011).

La xenofobia existe. Es un término preciso para describir la aversión

exagerada hacia los extranjeros. A partir de allí podemos identificar los actos
xenófobos y darles tratamiento. La significancia de la palabra xenofobia es
tan absoluta y determinista que no admite excepciones. Es la fobia a los
extranjeros (RAE, 2019), en su estricto sentido. Recaería sobre todos los
que no ostentan la misma nacionalidad. ¿En realidad, todos los actos de
odio hacia los extranjeros son producto absoluto de la xenofobia, o existen
otros factores que incitan a odiar al diferente?

Al respecto, Adela Cortina señala:

La xenofobia o el racismo, tan viejos como la humanidad misma

cuentan con un nombre con el que poder criticarlos. Lo peculiar de
este tipo de fobias es que no son producto de una historia personal
de odio hacia una persona determinada con la que se han vivido
malas experiencias, sea a través de la propia historia o de la historia
de los antepasados, sino que se trata de algo más extraño. Se trata
de la animadversión hacia determinadas personas, a las que las más

161
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

de las veces no se conoce, por quien experimenta la fobia considera

temible o despreciable, o ambas cosas a la vez. (Cortina, 2017)

Ahora bien, ¿a qué se refiere Adela Cortina cuándo habla de “algo

más extraño”? Esta animadversión a la que alude la autora surge de una
interesante reflexión: la acogida calurosa de turistas extranjeros y su
contraste con el rechazo de refugiados e inmigrantes.

Si somos capaces de acoger e invitar amablemente a turistas

extranjeros, e invertir ingentes recursos públicos en la promoción nacional
e internacional del turismo, con la consigna de atraer visitantes para
dinamizar la economía favorablemente y alimentar el presupuesto general
del Estado, ¿habría cabida para la xenofobia en términos absolutos? La
respuesta es no. A los turistas se los recibe y espera de manera entusiasta. Al
menos esa idea es la matriz de las políticas públicas en materia de turismo.
La relación del Estado y de la sociedad con los turistas es hospitalaria.

De otra mano, para aquellas personas que se trasladan de un sitio

geográfico a otro en calidad de inmigrantes pobres, la acogida ya no es
hospitalaria.

Entonces, el problema no radica en lo racial, ni de extranjería. El

problema es de pobreza. Es la fobia hacia el pobre la que lleva a rechazar
a las personas, a las razas y a aquellas etnias que habitualmente no tienen
recursos y, por lo tanto, no pueden ofrecer nada o parece que no pueden
hacerlo. Esto es la aporofobia.

Aporofobia, desarrollo de un término por Adela Cortina

El lenguaje es un instrumento cultural que funciona como medio

de aprendizaje y entendimiento interrelacional y biopolítico, es la esencia
del comportamiento y las relaciones interpersonales. El lenguaje sirve para
explicar la vida, identificar, conocer y educar. En la diversidad del mundo,
encontramos múltiples formas de comunicación y lenguaje. Todas estas
formas de lenguaje le han dado un nombre y significación a cada cosa ¿Por
qué hay que ponerle nombre a todo? Para entenderlo y explicarlo, pero,
sobre todo, para visibilizarlo.

162
 Universidad de Otavalo

La historia del término aporofobia, es corta con relación a la historia

de la lengua española. Será el 1 de diciembre de 1995, la primera vez que
Adela Cortina en uno de sus espacios en ABC Cultural publicaría una
columna titulada “Aporofobia”. La palabra se construye del vocablo griego
áporos que significa pobre y fóbos miedo.

La autora indica que la habitualidad, en las publicaciones

mediterráneas de la época, contemplaba, en lo que respecta a la inmigración,
problemas base como la xenofobia, racismo y fundamentalismo religioso,
sin considerar aspectos relacionados con la crisis económica y el desempleo.
Lo que Cortina desentrañaría, desde aquel entonces, es un rechazo que
tenía por destinatarios transversales a los pobres. Este rechazo a los pobres
significaba una patología social que requería un diagnóstico preciso para
la propuesta de los tratamientos correspondientes.

El diagnóstico empezaría por darle nombre al rechazo hacia el

pobre. La idea se sostiene en el precepto de que los extranjeros per se (en
su ser) no viven el rechazo que sufren los extranjeros pobres. Ser extranjero
no involucra un requisito de rechazo por pobreza; mientras que ser pobre,
evidentemente sí. La aversión hacia los pobres no identifica condición
nacional, racial, étnica, sexual o de género; es exclusiva y permanente.

Sin perjuicio de lo anterior, no sería hasta el año 2017 que la

palabra aporofobia fuera incluida en el diccionario de la Real Academia de
la Lengua Española. De allí en adelante, existe como término preciso para
reconocer una conducta discriminatoria que requiere tratamiento.

Homo reciprocans - ¿Qué tienes para dar?

Para entender el término aporofobia es necesario sumergirse en el

fundamento filosófico que subyace en él. Por un lado, la fobia al pobre
tiene como elemento un componente transaccional. Esto quiere decir que
para la pervivencia de la especie, según Richard Dawkin, es necesaria la
acumulación de recursos. Para que esto funcione es imperante la relación
dar y recibir, pero sobre todo recibir en la mayor medida de lo posible y
dar en la menor medida. Sin embargo, esta relación es bastante agreste,
pues la interpretación lógica de una transacción (bilateral o multilateral)
pretende un intercambio equitativo.

163
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Si no existe equidad, entonces es cuando se presenta la desigualdad,

que según lo formulado por Richard Dawkins abre camino a la diferencia,
lo que los neodarwinianos ortodoxos entienden como la mecánica de la
supervivencia de la especie mediante la selección natural de los genes más
fuertes. Es lo que se conoce como el gen egoísta (Dawkins, 1976).

Por otro lado, William Hamilton y Robert Axelrod proponen la

existencia de un gen altruista, explicándolo a través de una mecánica
de cooperación. Esto funciona mediante una dinámica que propugna la
reciprocidad.

Esta reciprocidad no necesariamente vincula un dar – recibir en acto

inmediato, pues se la puede posponer indefinidamente para que
el beneficio de recepción recaiga en otro tiempo sobre el mismo
ser que dio, o simplemente recaiga sobre alguien más. Aquello
sustituye la idea de acumulación y selección planteada en “el gen
egoísta”, por la de cooperación y, por lo tanto, una preservación de
la especie más efectiva. (Hamilton & Axelrod, 1981)

La filósofa Adela Cortina sostiene que vivimos sobre la base del

homo reciprocans; es decir: seres reciprocadores. Agrega que es mucho
mejor educar para la cooperación que educar para el conflicto y que nuestras
sociedades son cooperativas. Hace referencia a una reciprocidad indirecta,
indicando que estamos dispuestos a dar con tal de recibir, quizá no de los
mismos a quienes hemos dado, pero sí de otros y en diferente tiempo,
siempre con la consigna de recibir, en concordancia con lo planteado por
Axelrod y Hamilton. Estamos dispuestos a ayudar a otros, incluso más allá
de la barrera del parentesco, incluso más allá del gen egoísta, estamos
dispuestos a ayudar, pero con tal de recibir.

Además, señala que las sociedades son contractualistas, pero

se pregunta ¿qué pasa con todos aquellos que parece que no pueden
dar nada a cambio, entendiéndose que la sociedad está basada en una
dinámica del intercambio? Quedan excluidos. Para Cortina, esos excluidos
son los pobres, porque existe la sensación de que no pueden dar nada
que parezca interesante para el mundo, al menos en la lógica mercatoria
y neoliberal.

En ese mismo sentido, Byung Chul Han indica:

164
 Universidad de Otavalo

El neoliberalismo engendra una injusticia masiva de orden global.

La explotación y la exclusión son constitutivas de él. Construye un
“apóptico”, una construcción basada en una “óptica excluyente”
que identifica como indeseadas y excluye por tales a las personas
enemigas del sistema o no aptas para él. (Chul Han, 2018)

La exclusión a la que se refiere el filósofo surcoreano, es el elemento

que permite al sistema pervivir, así como su operatividad en torno capital y
a dos ideas permanentes del neoliberalismo: lo funcional y lo desechable.

En lo que respecta a la contraprestación “dar – recibir”, Melvis

Gonzáles Acosta señala que la reciprocidad funciona como explicación a
la aceptación de tratos justos,generado al menos dos teorías:

Aquella que define el comportamiento del individuo como adverso

a la desigualdad, donde los agentes actúan en función de la
búsqueda de la igualdad. Encuentra justificación partiendo de la
premisa de que el ser humano ha sido evolutivamente cooperativo,
y por lo tanto sus prácticas e interacciones tienden hacia los tratos
igualitarios. De allí que, los tratos desiguales y las posiciones
sociales desequilibradas causan des-utilidad para los individuos.
La tesis que supera la anterior es la  cooperación condicionada.
Se basa en la reciprocidad fuerte, entendida como la acción del
individuo de premiar acciones justas, y castigar tratos injustos.
Se sigue buscando la maximización de la utilidad, que ahora se
presenta de forma más integral y acorde a la naturaleza del ser.
(Gonzalez, 2020)

Como vemos, el núcleo filosófico del homo recíprocans radica en

la cooperación con un fin de dar y recibir, y si no tienes nada para dar,
entonces tampoco recibirás nada de la sociedad. Este sistema contractual
es el que define el rechazo al pobre, y se constituye en el elemento central
de la aporofobia.

Migración venezolana en el Ecuador y su relación con la

aporofobia

Entendida la aporofobia como fenómeno social, es pertinente

vislumbrar su existencia en el escenario venezolano - ecuatoriano.

165
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Según el Alto Comisionado de la Organización de las Naciones

Unidas para los Refugiados (ACNUR), existen “más de cuatro millones de
venezolanos y venezolanas que se encuentran viviendo en el exterior, la
gran mayoría en países de América del Sur” siendo el éxodo más grande
en la historia reciente de la región (ACNUR, 2019).

Este éxodo se debe a una grave crisis económica, política, social

y de derechos humanos que se vive en el país. Ante esto, las economías
más frágiles han decaído estrepitosamente a una situación de pobreza que
los convierte en grupos vulnerables, que han buscado radicarse en otros
países de América Latina con la finalidad de encontrar acogida en espacios
donde puedan desarrollarse dignamente, y recobrar derechos inherentes a
su persona para su efectivo goce y ejercicio.

La pobreza involuntaria, no pertenece a la identidad de una persona,

ni es una cuestión de opción. Quienes la padecen pueden resignarse
a ella y acabar agradeciendo cualquier pequeñísima mejora de su
situación y eligiendo dentro de su marco de posibilidades como si
no hubiera otro. Es lo que se ha llamado “las pequeñas dádivas”
y las “preferencias adaptativas”, una situación que es preciso
denunciar críticamente porque supone mantener en la miseria
resignada a quienes ni siquiera tienen conciencia de ella, cuando
la pobreza económica involuntaria es un mal que se padece por
causas naturales o sociales. (Cortina, 2017)

¿Qué tratamiento dan los Estados a la pobreza económica del

migrante? Para analizarlo, acudimos al “Registro Estadístico de Entradas
y Salidas Internacionales 2018” presentado por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INEC), en el cual tenemos lo siguiente (INEC, 2019):

Ingresos

En el año 2018, entraron al Ecuador 2.427.660 personas, de las

cuales 955.692 fueron de nacionalidad venezolana, por lo tanto, son los
que registran un mayor porcentaje de entradas al país (39,4%), seguido de
las personas de nacionalidad de Estados Unidos de América y Colombia
con un porcentaje de 14,5% y 13,3% respetivamente.

166
 Universidad de Otavalo

Transporte y fronteras terrestres

El medio de transporte más utilizado por los extranjeros para llegar

al Ecuador, es el terrestre con un 53.7%. Considerando que dicho medio
es el más económico y accesible en comparación con el aéreo o el fluvial.
Lo que nos demuestra que la zona de acceso más común se encuentra en
las fronteras terrestres.

Este Registro estadístico del INEC señala que el mayor número de

extranjeros que ingresaron al Ecuador durante el 2018 fue de venezolanos
(351.705 – 955.962 personas). En ese sentido, se debe acotar que durante
el año 2018, la ciudad de Tulcán es la que registra mayor ingreso de
extranjeros por jefatura de migración, con 997.819 entradas; mientras que
la ciudad de Huaquillas se ubica en el cuarto puesto con 212.784 entradas.

Estos datos diagraman el movimiento del éxodo venezolano,

puesto que, a su vez, Huaquillas registra la mayor cantidad de partidas de
extranjeros por jefatura de migración, con 848.167 salidas; mientras que
Tulcán registra la salida de 242.708 personas.

De lo anterior se colige que existió una gran cantidad de migrantes

de nacionalidad venezolana que ingresaron al Ecuador vía terrestre, con
un flujo de entrada importante en la ciudad de Tulcán (frontera norte), y
un flujo de salida igualmente considerable por la ciudad de Huaquillas
(frontera sur).

Estos indicadores reflejan una realidad de precariedad, puesto que

con relación al flujo migratorio de entradas al Ecuador de personas que
provienen desde Venezuela, en contraste con la vía de ingresos mayormente
utilizada (terrestre), cabe señalar que éstos no necesariamente ocurren a
través de un medio de transporte motorizado, sino a través de intensas
caminatas. Al respecto, importantes medios de comunicación escritos
han realizado cobertura de esta realidad poco visibilizada. A manera de
ejemplo, el 1 de mayo de 2019, el periódico El Comercio, presentó un
reportaje titulado “El ingreso de ciudadanos de Venezuela se intensifica en
Rumichaca”, en el que señaló:

Las caravanas de ciudadanos de Venezuela caminando por las

orillas de las carreteras volvieron a verse en la Sierra norte del

167
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Ecuador. Este martes 30 de abril del 2019, grupos de hombres,

mujeres y niños, cargados con maletas, cruzaban las provincias de
Carchi y de Imbabura, rumbo al interior del país u otras naciones
del sur. Ni el intenso sol del mediodía frenaba la caminata de los
extranjeros, que huyen de la crisis política y económica de su país.
(El Comercio, 2019)

La realidad a la que se enfrentan los migrantes venezolanos al arribo

a tierras ecuatorianas se perfila a través de varios testimonios que dilucidan
la escaza solidaridad y atención por parte del Estado. Así lo expresa Édgar
Bucanés, quien, con 19 años de edad, acompañado de seis adultos y tres
niños a los que se encontró en su camino, señaló:

“Llevamos tres meses viajando. Unas veces caminando (…) (en

vehículos que les transportan gratuitamente)” (El Comercio, 2019)

En ese mismo sentido, el ACNUR publicó el siguiente testimonio de

una mujer venezolana en Ecuador:

“Caminamos por 11 días y tuvimos que dormir a la intemperie.

Nos fuimos porque nos amenazaron con matarnos. Mi hermano fue
asesinado... Casi me matan también”. (ACNUR, 2019)

De lo anterior, se observa una situación de vulnerabilidad que

denota la presencia de venezolanos en Ecuador, que no vienen en calidad
de turistas. Esto, pese a que en los controles migratorios se declara que
llegan con fines turísticos.

Lo señalado es un inconveniente social, porque los registros y

sus estadísticas no reflejan datos más precisos. Ya no solamente cabe
preguntarse ¿cuántos migrantes ingresan al Ecuador? sino ¿cuántos
migrantes pobres entran al Ecuador? Los datos no buscarían estigmatizar,
sino constituirse en instrumentos útiles para la implementación de políticas
públicas favorables a estos grupos humanos en situación de movilidad y
vulnerabilidad a la vez.

Por su parte, el Ministerio de Turismo, como Cartera de Estado

responsable de este sector, publicó las cifras relativas al año 2018 en los
siguientes términos (Portal Servicios MINTUR, 2019):

168
 Universidad de Otavalo

i) El turismo contribuyó en 2.8% al Producto Interno Bruto (PIB);

ii) Se registraron 1’471.968 llegadas de extranjeros al Ecuador, sin
contar el ingreso de venezolanos;
iii) El ingreso estimado de divisas por turismo asciende a 1.878,6
millones de dólares americanos;
iv) El turismo generó 463.320 empleos; y
v) Se incorporaron 24.720 establecimientos turísticos al Catastro
Nacional 2018.

Las cifras publicadas llaman la atención, por la exclusión que se

hace a los ciudadanos venezolanos, puesto que no se los toma en cuenta
en la cifra magna de llegadas de extranjeros. Precisamente en el acápite
ii) no se habla de turistas, sino de extranjeros. Por ejemplo, respecto del
mismo acápite, el diseño gráfico de la página web en la que se difunde
esta información hace énfasis en el número de extranjeros (de todas las
nacionalidades exceptuando venezolanos) que ingresaron al Ecuador, a
través del tamaño de cada uno de los números, exponiendo el 1’471.968,
radicalmente por encima del número total que asciende a 2’427.660.

En esta misma línea, el INEC señala que, de todo el flujo migratorio

del año 2018 en el Ecuador, un 21.7% de personas que ingresaron en
el país fueron de nacionalidad: estadounidense (14.5%), española (4.2%),
alemana (1.5%), y canadiense (1.4%), constituyendo casi un cuarto del total
de visitantes extranjeros. ¿Por qué el Estado no excluye de sus estadísticas
a estadounidenses, españoles, alemanes y canadienses?

Por tanto, vemos que el tratamiento que el Estado ecuatoriano

da en cuanto a la pobreza económica del migrante es diferenciador y
segregador, toda vez que las cifras circundan en torno al movimiento de
ingresos económicos para el Ecuador.

Bajo esta perspectiva, notamos cómo se considera estadísticamente

que los venezolanos que llegaron el país no tienen nada para dar. El
Estado gravita en esta lógica contractualista del homo reciprocans, si
considera que determinado grupo social no tiene nada para dar, entonces
inmediatamente pasará a formar parte de otra estadística y la situación
de extranjería sería vista y tratada de manera diferente e indiferente. Es
el ambiente propicio para practicar aporofobia y xenofobia. Entonces, la
situación de extranjero se bifurca: el turista y el migrante pobre.

169
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Conclusiones

La aporofobia como fenómeno es una categoría independiente de

la xenofobia, pues terminológicamente tienen significaciones distintas;
sin embargo, la primera se constituye como eje transversal en cuantas
olas migratorias que surgen en virtud de graves declives económicos. En
ese espectro, cuando el migrante hace presencia en territorios y culturas
distintas, y es detectado como “pobre”, la discriminación de la que podría
ser víctima entonces se configura como aporofobia, no xenofobia. Esto,
dado que la aporofobia es anterior a la xenofobia; es decir que, difícilmente
una persona que rechaza a un migrante pobre, primero sea xenófoba
antes que aporófoba. La situación económica muchas veces suprime a la
xenofobia, pues dota a la persona de una connotación de admiración, en
tanto se constituye como ente productivo y aportante, y en consecuencia
respetable. Es alguien de quien se puede esperar y recibir algo.

La aporofobia y la xenofobia pueden incorporarse y compatibilizar

como conductas discriminatorias conjuntas. En ese orden de ideas, quien
discrimina a un pobre en situación de movilidad humana primero será
aporófobo y después xenófobo, o simplemente aporófobo. El elemento
de pobreza es el que determina la conducta discriminatoria. Sin embargo,
cuando confluyen ambas categorías, entonces la victima sufre de doble
discriminación, y aquello, aunque suena a un juicio analítico kantiano, no
es visibilizado.

La comprensión y tratamiento estatal que el Ecuador le da a la ola

migratoria venezolana adolece de conductas aporófobas, pues pervive una
lógica neoliberal transaccional; es decir, la dinámica del “dar para recibir”.
El principio de ciudadanía universal contemplado en la Constitución
de la República del Ecuador no se ha cumplido, en tanto la protección
de los derechos humanos en materia de migraciones ha presentado
graves falencias, como se ejemplifica a través de los testimonios citados
previamente y la indiferencia ante estos casos por parte del Estado.

170
 Universidad de Otavalo

Referencias

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RAE. (2019). Real Académia de la Lengua Española.

Cortina, A. (2017). Aporofobia, el rechazo al pobre. Editorial Paidós.

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Kant, I. (1989) La metafísica de las costumbres. Editorial Tecnos.

ACNUR. ( 2019). UNHCR / ACNUR. UNHCR / ACNUR: https://www.acnur.org/

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Monroy, M. (2011). Derecho Internacional Público. Editorial Temis.

Eagleman, D. (2011). Incógnito.Las vidas secretas del cerebro. Editorial Anagrama.

Rawls, J. (1996). El liberalismo político. Editorial Crítica.

Rawls, J. (1971). La teoría de la justicia. Editorial de Oxford University Press.

171
 TERCERA PARTE:

Trata y tráfico de personas

 CAPÍTULO IX

Análisis pluralista jurídico constitucional sobre la

trata de personas y su concepción dentro de las
jurisdicciones indígena y ordinaria del Ecuador

MSc. Pablo Ricardo Mendoza Escalante

Docente investigador
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

MSc. Santiago Danilo Guevara Ruiz

Docente investigador
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.010

Resumen

En el presente capítulo, se muestra un análisis del tema relacionado

con la trata de personas, partiendo de distintos enfoques de teorías
pluralistas en el ámbito jurídico ordinario; y otro enfoque, desde
la postura de los cabildos Kichwas, como aplicadores de la Justicia
Indígena, reconocida en el artículo 171 de la Constitución Nacional
de 2008, sustentada en la cosmovisión del buen vivir, en sus Justicias
o derechos propios y sus tradiciones ancestrales; Con ello se procuró
definir el tipo de vinculación existente entre ambas jurisdicciones con
la trata de personas, siendo necesario revisar, en un primer orden las
teorías de la subordinación, coordinación o de complementariedad
desarrolladas en el nuevo constitucionalismo de derechos en el cual
el reconocimiento de la interculturalidad y la plurinacionalidad
desplaza definitivamente al Estado como centro analítico privilegiado
para enfrentar a este delito de lesa humanidad que menoscaba y
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

vulnera los derechos humanos en el seno de las comunidades

indígenas de Otavalo, visibilizando las microsociedades que coexisten
en el Ecuador de acuerdo al mandato constitucional. La metodología
utilizada para ello fue la documental explicativa de carácter
cualitativo; Mediante la cual se pudo concluir que, en los actuales
momentos es necesario coordinar las jurisdicciones ordinaria e
indígena a través de la ley de coordinación que la misma constitución
enuncia en el artículo 171, ya que son 12 años de omisión legislativa
y en este tipo penal de la trata de personas, existen posiciones disimiles
para su comprensión y resolución jurisdiccional.

Palabras clave: Pluralismo, trata de personas, jurisdicción indígena,

jurisdicción ordinaria.

El constitucionalismo se ha institucionalizado con mayor fuerza

y vigor en Latinoamérica en el siglo XXI, construido sobre cimientos
epistemológicos muy particulares del Sur, que abrieron las puertas al
pluralismo como otra forma de sentir y ver las realidades de las comunidades
indígenas, sobre todo en la forma de concebir el tema de vulneración de
derechos y de las respuestas de sus sistemas de justicia.

La trata de personas en el cantón de Otavalo no se refleja en

los datos estadísticos nacionales, a pesar de que entre sus pobladores y
en la cotidianidad se sabe y conoce de su existencia en sus múltiples
manifestaciones. La escasa información sobre casos concretos denunciados
pareciese ocultar una realidad latente en un alto porcentaje de personas
que son víctimas de esta conducta antihumana. Estas omisiones conducen
a que este flagelo siga operando y replicándose de manera silenciosa y
clandestina en el cantón.

Por otro lado, los discursos provenientes de la institucionalidad

parecieren negar la existencia de este delito que, en la esfera internacional,
es calificado como de lesa humanidad y en el cual se identifican con
claridad antivalores como el engaño, la coacción y la explotación de la
víctima.

Es por ello que la pertinencia y la relevancia del tema en cuestión

sobresale de lo considerado normal por razonamientos cuantitativos poco

176
 Universidad de Otavalo

confiables, devenidos de la referida institucionalidad oficial; en nuestro

criterio lo cualitativo es mucho más importante y transcendental para
comprender este fenómeno, de tal manera que sería más útil el descubrir
qué hay detrás del silencio omisivo de las víctimas y generar garantías
constitucionales que verdaderamente cautelen los derechos de los seres
humanos que habitan y transitan por Otavalo, recordando que, en su mayor
parte, las víctimas de este tipo penal son personas pertenecientes a grupos
de atención prioritaria que resultan ser los más vulnerables a estas prácticas
inhumanas. En este contexto, la viceministra del Interior y Representante
de UNODC Colombia, María Isabel Nieto Jaramillo (2009), expresa en el
Estudio Nacional Exploratorio Descriptivo sobre el Fenómeno de Trata de
Personas en Colombia que:

Atrás han quedado los conceptos de trata de blancas y trata de

mujeres que hacían parcial y discriminatoria la comprensión de
esta actividad delictiva para dar paso hoy, en nuestra legislación
nacional, al concepto de trata de personas como un delito que
se comete sobre cualquier persona haciéndola cruzar fronteras
internacionales, movilizándola de una ciudad a otra o incluso de un
barrio a otro al interior de las fronteras del mismo país y con fines
de explotación en las múltiples modalidades que han desarrollado
los victimarios, para convertir a la persona humana en un objeto de
comercio, sobre el cual, ejercen las facultades propias del derecho
de dominio. (p. 11)

Así, queda sentado el avance de este delito y a su vez la existencia de

más de dos órdenes jurídicos en el Estado ecuatoriano, con igual jerarquía
y con el mismo nivel constitucional. El nuevo paradigma del Derecho no
solo reconoce los diversos sistemas jurídicos, sino que se compromete
en articular políticas públicas que permitan armonizar las jurisdicciones
reconocidas, es así como Díaz y Antúnez, (2016) en lo referente a la justicia
indígena y el pluralismo jurídico en Ecuador, manifiestan:

La justicia indígena hasta hoy aceptada por el canon constitucional

moderno como algo inofensivo, se convierte ahora en la cara más
visible y, por tanto, más amenazadora del proyecto plurinacional.
Siendo la cara más visible y amenazante, es también la más vulnerable
porque su práctica sobre el terreno la expone a interpretaciones
hostiles y no carentes de prejuicios por parte de los adversarios de
la plurinacionalidad. (p. 3)

177
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

En este ámbito, surgen conflictos de competencia aún no resueltos

por el Estado ecuatoriano y que tienen que ver con la aplicación de la justicia
indígena que podrían generar un desconcierto jurídico al momento de
querer coordinar para cada caso, la competencia dentro del ordenamiento
jurídico propio en las comunidades del cantón Otavalo.

Del pluralismo jurídico

Partiendo de lo afirmado por García (2014) quien explica que: “la

sociedad se organizó en diferentes microsociedades de variados órdenes,
jerarquías, diversidad e ideologías en las cuales su cultura y su estructura
social presentan características propias”(p. 90), coincidimos plenamente
con la idea de que el reto de las nuevas construcciones jurídico-sociales
estará en evitar que se repliquen la oclusión y la subordinación de
realidades sociales, como consecuencia de las asimetrías existentes entre
ellas, producto de sistemas diferentes como el sistema escrito de derecho
y el consuetudinario que hoy conviven en un Estado constitucional de
derechos y de justicia en el Ecuador.

Así mismo, es importante destacar el papel del Derecho Penal como

esquema punitivo hegemónico configurado en el esquema capitalista
latinoamericano y, frente a ello, la justicia indígena como pluralismo jurídico
penal. En este sentido, López (2014) señala: “La perspectiva iuspluralista
no es nueva como visión teórica” (p.36). De igual forma señala la autora
citada que la antropología jurídica “fue la primera en asumir que el Derecho
no era solo estatal” (p.38).

Desde la integralidad de los dos sistemas judiciales, la justicia indígena

es el producto de varios arreglos y negociaciones entre los protagonistas y
representantes de ambas posiciones, y ha sido esculpido por procesos de
dominación y tensión desde los sistemas jurídicos dominantes. Al respecto,
siguiendo a Sierra (2014) que sostiene que:

(…) el debate del pluralismo jurídico y la integralidad es de especial

interés porque contribuye al análisis de los sistemas jurídicos en sus
relaciones y prácticas, y en particular, al estudio del Derecho indígena
en su dimensión práctica y procesal en el marco de los estados
poscoloniales, las reivindicaciones étnicas, la multiculturización del
Estado y la globalización neoliberal (p. 20).

178
 Universidad de Otavalo

También el movimiento indígena internacional ha propiciado la

discusión en instancias internacionales sobre la diferencia cultural y los
derechos colectivos, cuestionando las concepciones universalistas de los
derechos humanos. Por otro lado, Sieder (2014) desarrolla su teoría sobre
la coordinación entre el derecho estatal y la justicia indígena, en la cual
advierte que: “detrás del reconocimiento subyace la tendencia del derecho
estatal y de las elites políticas de subordinar el ejercicio de la justicia
indígena al modelo liberal de legalidad” (p.31).

En este mismo contexto, Diaz y Antúnez (2016) en el artículo

científico titulado “La Justicia Indígena y el Pluralismo Jurídico en Ecuador.
El Constitucionalismo en América Latina” citando a Acosta y Garzón (2012),
sostienen que: “la diferencia más sustantiva entre la interculturalidad en el
ámbito del Estado-nación y la interculturalidad plurinacional está en que
esta última incluye tanto las dimensiones culturales como las políticas,
territoriales y económicas de la diversidad” (p. 6). Este criterio sustenta la
manera de analizar los casos en el observatorio Jurídico de la Universidad
de Otavalo al considerar la interculturalidad, como en la investigación
referida a la participación de los jóvenes y las mujeres en la toma de
decisiones de los cabildos de Cotama y Tocagón. Siguiendo este contexto,
Fariñas (2006) afirma que el pluralismo jurídico es simplemente:

la coexistencia simultánea de varios sistemas jurídicos divergentes en

un mismo espacio sociopolítico”, cuyo rasgo distintivo describe: 1)
varios sistemas de regulación de la acción social; 2) varios mecanismos
de resolución de conflictos; y, 3) el Estado sería sólo uno de los
grupos que tiene poder de creación normativa. (p.31)

En este sentido, Fariñas describe los tres rasgos que permiten

caracterizar al pluralismo jurídico; queda evidenciado que no solo el
Estado puede crear normas jurídicas por lo cual se reconoce la existencia
de derecho propio de los distintos cabildos kichwas de Otavalo.

De la justicia indígena

Los derechos propios de los pueblos y comunidades indígenas

del Ecuador se han originado desde inicios del siglo XX, como un
sistema jurídico emergente impulsado política y socialmente por distintos
movimientos indígenas, sobre la base de mecanismos internacionales. En

179
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

este sentido, El sistema de Derechos humanos de la Organización de las

Naciones Unidas (ONU, 2013) señala que:

El sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas (sus

mecanismos, leyes y políticas) ha ocupado un lugar central en este
proceso mediante órganos como el Grupo de Trabajo sobre Pueblos
Indígenas de las Naciones Unidas, que cumplió innovadoras
funciones de las que hoy se ocupan el Consejo de Derechos
Humanos y sus mecanismos en colaboración con otras instancias
destacadas, como el Foro Permanente de las Naciones Unidas para
las Cuestiones Indígenas. (p. 1).

En este sentido y desde el enfoque de Derechos humanos referido

en la cita anterior, Hernández (2011) expresa que se debe: “reencausar lo
que se estima incorrecto” (p.11), afirmación esta que según nuestro criterio
desnaturaliza en si mismo al Derecho propio de las Justicias indígenas y
que no compartimos con el citado autor ya que se impondrá la hegemonía
eurocéntrica de la Justicia ordinaria. La Constitución del Ecuador como
garante de derechos y de justicias consagra como uno de los principios del
ejercicio de los derechos el que el más alto deber del Estado consiste en
respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución. En
este sentido, continúa Hernández (2011) señalando que:

La autonomía de las comunidades indígenas, el pluralismo jurídico

reconocido por la ley suprema a favor de ellas no alcanzan
ni deben alcanzar para despreciar los derechos humanos y
constitucionales. Ninguna institución, norma comunitaria, uso ni
costumbre puede destruir la dignidad humana. No debemos aceptar
una institucionalidad de hecho violenta, No debemos aceptar una
institucionalidad de hecho violenta, que por afectar a los indígenas
como seres humanos, nos afecta a todos (p. 11).

Según Hernández (2011), los derechos propios deben rencausarse

dentro de los esquemas de derechos humanos, lo que nos permitiría
demarcar como límite de actuación de los cabildos kichwas las decisiones de
la Corte Constitucional y las normativas internacionales que desarrollan los
derechos humanos. Aunque estos límites los marca la propia Constitución
del 2008. De acuerdo con ello, Pérez (2015) sostiene que:

180
 Universidad de Otavalo

En realidad, estamos cobijados por un Estado que nos sometió no

solo con la fuerza sino cultural, social y económicamente en una
visión antro y eurocéntrica, más las raíces de la cultura primogénita
han resistido a ser aniquiladas por completo pese a las incontables
y lesivas acciones de etnocidio y genocidio y de ello rebrota con
fuerza como las plantas renacen cuando las aguas de la lluvia fecunda
reviviendo a las semillas y raíces que se resistan a desaparecer. Así
en las raíces de los genes, los pueblos llevan su cultura, su potente
espiritualidad y su justicia indígena que constituye elemento de
vida para conservar la armonía social comunitaria. (p. 254)

Concordando con Pérez, quien sigue a su vez a José Martínez Cobo

(1987) sobre las propuestas y recomendaciones señaladas en el “Problema
de la discriminación contra las poblaciones indígenas” el reconocimiento
de la Justicia Indígena regido por el modelo eurocéntrico resultaría poco
justificado si el que lo aplica es el mismo cabildo, puesto que perdería
su propia cosmovisión y tradición ancestral anclarlo desde el monismo.
Pero si tomamos como una fuente internacional el Convenio 169 de la
Organización del Trabajo (OIT) no se deberían establecer límites de
ninguna naturaleza para el juzgamiento de infracciones en el ámbito del
derecho indígena.

Este instrumento de Derecho Internacional advierte que su

ratificación generará efectos jurídicos para los ordenamientos jurídicos en
los sistemas constitucionales latinoamericanos puesto que este instrumento
se asume bajo el principio de autodeterminación o libre determinación
establecido en el Convenio 169 de la OIT (1989) de la siguiente forma:

Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus

propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en las
medidas en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo que es posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Justicia Indígena. Además,
dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente. (art 7)

Desde otro criterio, Pérez (2015) expresa que:

181
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

La autoridad comunitaria está facultada a conocer y resolver

indistintamente infracciones de todo tipo, sin límite de materia,
cuantía, gravedad, grado, etc. como ocurre en la justicia occidental,
el único requisito es la vulneración del equilibrio social de la
comunidad a diferencia del derecho positivo que establece para
contravenciones las comisarías, y para delitos juzgados, tribunales y
salas especializadas en materia civil, penal, administrativo, tributario,
laboral, menores (p. 287).

En el año 2008, con la aprobación de la Constitución en Montecristi,

se reconoce el Estado plurinacional; así, el artículo primero de la
Constitución del 2008 señala que: “El Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico” (Art. 1). La norma rectora que
reconoce y legitima la justicia indígena es la prevista en el artículo 171 de
la Constitución que establece:

Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades

indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base a sus
tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito
territorial, con garantía de participación y decisión de los hombres
y mujeres. Las autoridades aplicarán normas y procedimientos
propios para la solución de los conflictos internos, y que no sean
contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos
en instrumentos internacionales. (CRE, 2008, art. 171)

El Estado garantizará que las decisiones de la jurisdicción indígena

sean respetadas por las instituciones y autoridades. Dichas decisiones
estarán sujetas al control de constitucionalidad. La ley establecerá los
mecanismos de coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena
y la ordinaria.

La justicia indígena también es cuestionada por poner en entredicho

el principio de la unidad del derecho. Este principio establece que,
puesto que el derecho tiene una única fuente, la cual es internamente
homogénea, el derecho constituye una totalidad bien definida que
puede ser conocida en toda su dimensión en cualquier momento
de creación o interpretación del derecho gracias a los métodos
que la ciencia jurídica moderna desarrolló y puso al servicio del
derecho y los juristas. (Santos, 2012, p. 19)

182
 Universidad de Otavalo

Ahora bien, según el Principio de Unidad del Derecho, que por cierto
es de raíz eurocéntrica, sería verdaderamente notable la subordinación de
la Justicia indígena al monismo jurídico y se acercaría más a la tesis de
reconocimiento aparente con el argumento de que el derecho en sí mismo
es uno solo, por lo que consideramos que es una crítica dirigida al anclaje
constitucional. Sin embargo, procurar la compatibilidad de ambos sistemas
tampoco pareciera ser el objetivo del reconocimiento, de allí que Carrillo
y Cruz (2016) mencionan que:

La posibilidad de hacer compatibles las funciones de la justicia

indígena con la administración de justicia estatal, o de establecer
mecanismos de cooperación y coordinación entre la jurisdicción
indígena y la jurisdicción ordinaria de manera efectiva y legítima,
es discutible por diferentes razones. (p. 177)

Entre las razones que se pueden esgrimir según los citados autores
encontramos la existencia de varias comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, cada una con costumbres, tradiciones, normas y procedimientos
distintos para la solución de sus conflictos, en relación con los cuales
habría que determinar los costos y beneficios involucrados, así como los
intereses en juego para las partes y la disposición a ceder cuotas de poder
ya conquistadas por los pueblos indígenas para satisfacer la tendencia
unificadora que es consustancial al Estado moderno y que con tanto énfasis
y legitimidad se critica desde el pluralismo jurídico. En este orden de ideas,
Santos (2012) fundamenta que:

[e]l estudio de las relaciones entre la justicia indígena y la justicia

ordinaria no es un estudio de las relaciones entre lo tradicional y lo
moderno. Es más bien un estudio entre dos modernidades rivales,
una indocéntrica y otra eurocéntrica. Ambas son dinámicas y cada
una de ellas tiene reglas propias para adaptarse a lo nuevo, para
responder ante las amenazas, en fin, para reinventarse.” En este
sentido, la utopía plurinacional no significa un paso hacia atrás,
sino un camino hacia un futuro más justo y más armónico. (p. 11)

En este contexto, Santos no confronta las relaciones entre ambas

jurisdicciones con lo cual compartimos pleno criterio, por el contrario,
diferencia con cierta autonomía utópica ambos sistemas confiriéndole
identidad propia a cada una de ellas, para que de manera autónoma

183
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

puedan resolver las consecuencias de la trata de personas de acuerdo a su

criterio de justicia propio y diferenciado.

De la trata de personas

El Ecuador, como Estado, asume la obligación de enfrentar a la

delincuencia organizada internacional como mecanismo para garantizar los
derechos humanos de sus habitantes al momento que suscribió el Protocolo
de Palermo sobre trata de personas del año 2000. El Protocolo de Palermo
logró conseguir, de manera consensuada, la definición del delito de trata
de personas y los mecanismos que los Estados deben implementar para su
prevención y protección.

El Estado ecuatoriano, en 2004, declaró política prioritaria el

combate a la trata de personas y dos años más tarde aprobó mediante
Decreto Ejecutivo No. 1823, el Plan Nacional contra la trata de personas,
tráfico ilegal de migrantes, explotación sexual y laboral, y otros modos
de explotación y prostitución de mujeres, niños, niñas y adolescentes,
pornografía infantil y corrupción de menores, con lo cual reafirmó su
compromiso de establecer como política pública prioritaria el combate a
la trata de personas.

No obstante, en el año 2010, se propuso una reformulación del

Plan con el fin de enfocar de manera especializada la problemática de la
trata de personas, ofreciendo un enfoque integral basado en la prevención,
la protección de las víctimas, la investigación y sanción; que al mismo
tiempo promueva acciones integrales y coordinadas entre las diferentes
instituciones del Estado, así como una mejor coordinación con la sociedad
civil, las organizaciones y la cooperación internacional. En la Constitución
del Ecuador del 2008 este enfoque es referido como:

una vida libre de violencia en el ámbito público y privado. El Estado

adoptará las medidas necesarias para prevenir, eliminar y sancionar
toda forma de violencia, en especial la ejercida contra las mujeres,
niñas, niños y adolescentes, personas adultas mayores, personas
con discapacidad y contra toda persona en situación de desventaja
o vulnerabilidad; idénticas medidas se tomarán contra la violencia,
la esclavitud y la explotación sexual. (Art. 66, numeral 3, literal b)

184
 Universidad de Otavalo

No obstante, esta garantía implica acciones encaminadas no sólo

a respetar y proteger dichos derechos, sino a tomar acciones concretas a
través de políticas públicas que planifiquen y ejecuten los derechos del
Buen Vivir, tal como se orienta el Plan Nacional de Buen Vivir 2013-2017
en el objetivo siguiente: 2.6 Garantizar la protección especial universal y
de calidad, durante el ciclo de vida, a personas en situación de vulneración
de derechos.

El Plan Nacional para la Prevención y Sanción de la Trata de

Personas y Protección Integral a las Víctimas actualizado ofrece un
abordaje integral basado en la prevención de la trata, protección para las
víctimas, y juzgamiento de los tratantes; al tiempo que promueve acciones
comprensivas y coordinadas entre las distintas instituciones estatales que
forman parte del Plan Nacional, los gobiernos locales y las organizaciones
de la sociedad civil y cooperación internacional.

En la publicación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la

Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) denominada Estudio
sobre el estado de la Trata de Personas en Ecuador (2011) se toma la
definición de trata de personas así: la comunidad nacional e internacional
la califica como: “una grave violación a los derechos humanos, además de
una forma contemporánea de esclavitud. En Ecuador, sus dinámicas son
diversas porque se han detectado casos de trata interna e internacional, en
sus distintas modalidades” (p. 11).

Del mismo modo, El Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar

la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa a
la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional (2000) en su artículo 3 establece:

a) Por “trata de personas” se entenderá la captación, el transporte,

el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a
la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al
rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación
de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o
beneficios para obtener el consentimiento de una persona
que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación.
Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la
prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los

185
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas

a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos;

b) El consentimiento dado por la víctima de la trata de personas a

toda forma de explotación intencional descrita en el apartado
a) del presente artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya
recurrido a cualquiera de los medios enunciados en dicho
apartado;

c) La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción

de un niño con fines de explotación se considerará “trata de
personas” incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios
enunciados en el apartado a) del presente artículo;

d) Por “niño” se entenderá toda persona menor de 18 años. (art 3)

El Código Orgánico Integral Penal, contiene diversos fines de

explotación de la Trata de Personas. Ello representa un gran avance tanto
en la tipificación del delito como en el reconocimiento de su magnitud
negativa. Y como consecuencia de ello, en el título IV, establece las
denominadas: Infracciones en Particular, desarrolladas en el Capítulo
primero titulado: “graves violaciones a los derechos humanos y delitos
contra el derecho internacional humanitario” ubicando expresamente en la
sección segunda “la Trata de Personas”, que define así:

Trata de personas. La captación, transportación, traslado, entrega,

acogida o recepción para sí o para un tercero, de una o más personas,
ya sea dentro del país o desde o hacia otros países con fines de
explotación, constituye delito de trata de personas.

Constituye explotación, toda actividad de la que resulte un provecho

material o económico, una ventaja inmaterial o cualquier otro
beneficio, para sí o para un tercero, mediante el sometimiento de
una persona o la imposición de condiciones de vida o de trabajo,
obtenidos de:

1. La extracción o comercialización ilegal de órganos, tejidos,

fluidos o material genético de personas vivas, incluido el
turismo para la donación o trasplante de órganos.

186
 Universidad de Otavalo

2. La explotación sexual de personas incluida la prostitución

forzada, el turismo sexual y la pornografía infantil.

3. La explotación laboral, incluida el trabajo forzoso, la servidumbre

por deudas y el trabajo infantil.

4. Promesa de matrimonio o unión de hecho servil, incluida la

unión de hecho precoz, arreglada, como indemnización o
transacción, temporal o para fines de procreación.
5. La adopción ilegal de niñas, niños y adolescentes.

6. La mendicidad.

7. Reclutamiento forzoso para conflictos armados o para el

cometimiento de actos penados por la ley.

8. Cualquier otra modalidad de explotación. (COIP, 2014, Art. 91)

Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito,

ya no es requisito la comprobación de los medios tal como lo establecía el
Protocolo de Palermo, lo que en cierta forma agiliza y facilita la protección
de los derechos de las víctimas de este delito. en su estudio sobre el estado
de la Trata de Personas en Ecuador (2011) señala que:

Cuando existe el delito de trata de personas, se ponen en riesgo

una serie de derechos que pueden verse vulnerados como: el
derecho a la libertad, el derecho a integridad personal, el derecho
a la seguridad integral, el derecho a la educación, el derecho a
la protección superior del niño, el derecho al debido proceso (o
garantías judiciales), el derecho a la salud, entre otros (p. 50).

Según este estudio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la

droga y el delito, el delito de trata de personas es multiofensivo, ya que
vulnera un sin número de derechos fundamentales por lo que debería ser
considerado de lesa humanidad.

Desde la normativa internacional y nacional antes referida, es

importante resaltar el trabajo de Coloma (2012) que señala que los:

187
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

“casos identificados muestran que además de los problemas estructurales

de pobreza y falta de educación, las víctimas se presentan en contextos
relacionados con el comercio de artesanías en el extranjero y la enseñanza
de este oficio” (p. 21).

Reviste vital significancia la tradición artesanal que caracteriza a

Otavalo en cuanto a sus tejidos, ponchos, cotizas, entre otros, que generan
atractivo turístico y comercial a múltiples nichos nacionales e internacionales
que se convierten en caldo de cultivo para propiciar redes de tratantes de
personas con alta influencia familiar y de problemas de nivel económico y
de formación educativa. Así mismo, Célleri (2016) destaca que:

en la región de Otavalo el alto índice de desempleo y la creciente

parcelación de tierras, obliga a muchos jóvenes a buscar alternativas
económicas fuera de sus comunidades. Sin embargo, a diferencia de
otras regiones, la mercantilización de las artesanías y textiles en Otavalo
ha permitido que varios jóvenes se dediquen a su comercialización
en diferentes lugares de Sudamérica; familias con más capital incluso
han viajado para vender en Europa, Norteamérica y Asia, permitiendo
un tipo de circulación migratoria y retornos periódicos a la región
muy tempranas. (p.18)

Es en estas relaciones periódicas nacionales e internacionales

que se van produciendo interacciones de supuesta normalidad que
inconscientemente son justificadas por el colectivo de varios miembros
de las comunidades indígenas de Otavalo. Es así como el Ministerio de
Justicia, Derechos Humanos y Cultos (2010) resalta que: “las víctimas
de trata usualmente no se autoidentifican como víctimas”, y cuando son
rescatadas no denuncian su situación, porque se ha llegado a creer es una
situación “normal” (p.23).

Resultados

De la revisión y discusión de las distintas teorías pluralistas

antes expuestas, es indiscutible, según nuestra postura, que la corriente
dominante hasta ahora en el Ecuador es la del pluralismo jurídico aparente,
pues en el caso particular de la trata de personas, está aun sin coordinación
legislativa en cuanto al tema de la competencia. Es decir, no se ha
establecido expresamente si la justicia indígena puede aplicarse con su

188
 Universidad de Otavalo

derecho propio y sus tradiciones ancestrales a la trata de personas como

elemento distorsionador de la armonía comunal.

Sostenemos el criterio de Coloma (2012), cuando indica que: “en

los cantones de Otavalo y Cotacachi, se afecta mayoritariamente a niños,
niñas y adolescentes, hombres y mujeres, de etnia kichwa-otavalo y cuyos
hogares tienen disfunciones familiares, las comunidades indígenas de
origen son pobres y con altos niveles de analfabetismo”. Afirmación esta,
que es corroborada de acuerdo a las encuestas realizadas por estudiantes
del Observatorio Jurídico de la Universidad de Otavalo en la plaza Los
Ponchos y Mercado de Animales en el año 2019, donde se ratifica, en
primer lugar, que en Otavalo sí existe la afectación y vulneración de
derechos a través de la trata de personas y, en segundo lugar, que las
causas mayoritarias de la vulneración de derechos en cuestión radican en:
a) la justificación de viajar, b) llevar la música otavaleña a otros territorios,
y c) comercializar las artesanías, todas ellas con el consentimiento de sus
familiares. Sin embargo, el tema de la pobreza y del analfabetismo, si son
factores determinantes, ya que soportan las causas antes referidas, como
verdadero trasfondo de la acción emprendida por las víctimas.

Conclusiones

La inoperatividad y consecuente impunidad devenida del sistema

de justicia ordinaria ecuatoriana, en cuanto a la trata de personas en
Otavalo, según los datos documentales existentes hasta la fecha, es uno de
los elementos que resta legitimidad al Estado como garante de derechos
y de justicia, como lo establece la Constitución y, por defecto, genera
desconfianza en sus instituciones como la Fiscalía, los jueces, defensores,
abogados, ubicando a la trata de personas como un proceso natural social.
Además, la concepción de este problema es darle la connotación de delito
dentro de su misma dogmática y cuya solución es establecerle una pena,
lo que en nuestro criterio resulta insuficiente.

La jurisdicción indígena debe constituirse en el espacio para la

construcción de mecanismos interculturales donde solucionar la trata de
personas en Otavalo, ya que es evidente la existencia de esta práctica
dentro del cantón, considerando su cosmovisión y teniendo como fin la
armonía social y no meramente punitiva como lo pretende solucionar la
justicia ordinaria. Puede considerarse que es una vía diferente que busca

189
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

una justicia cuyo alcance trasciende la pena del agresor y la victimización

de la víctima ya que incorpora al entorno familiar y comunitario.

Desde el pluralismo jurídico, es oportuno concluir que actualmente

los sujetos de derechos en el Ecuador cuentan con dos jurisdicciones que
posibilitan la atención de la trata de personas, uno ya probado (ordinaria)
y otro por probar (indígena), por lo cual debemos darnos un espacio de
tiempo para medir el impacto de su abordaje en los cabildos otavaleños,
para establecer la medida de su actuación alternativa.

Definitivamente, la delincuencia organizada como medio conductor

para la trata de personas consigue en la provincia de Imbabura un lugar
casi perfecto para consumar sus actos delictivos, en virtud de los problemas
estructurales existentes en Otavalo, tales como: la naturalización injustificada
del problema, el contexto cultural y económico.

Aunque la trata de personas es un problema sin estadísticas precisas

en el Ecuador, el incremento de esta terrible práctica es cada día más
latente en los grupos vulnerables dentro de las comunidades otavaleñas,
aunque el Ministerio del Interior (2019) indica que entre 2017 y 2018 en
Imbabura solo hubo nueve casos, de acuerdo con datos de la Fiscalía del
Estado, lo que resulta incongruente con la realidad que se desvirtúa por
múltiples factores.

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192
 CAPÍTULO X

La trata de personas con fines de explotación

sexual en el cantón Ibarra

MSc. Andrea Carolina Subía Cabrera

Docente investigadora de la
Universidad de Otavalo (Ecuador)
[email protected]

Erika Alejandra Velasco Vera

Investigadora independiente
[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.011

Resumen

El trabajo que se presenta responde a la investigación sobre trata

de personas con fines de explotación sexual en la ciudad de Ibarra
durante el año 2019, el objetivo del presente capítulo es analizar
los resultados de la investigación denominada “Plan de prevención
de trata de personas con fines de explotación sexual en Ibarra”. Se
usó una investigación con enfoque cualitativo, se utilizó el método
analítico-sintético aplicado a las entrevistas de los actores expertos
que trabajan en la erradicación de la trata de personas; el enfoque
de derechos humanos permite identificar que uno de los ejes en los
que las instituciones estatales necesitan trabajar es la prevención
que incluye la capacitación, difusión, sensibilización y promoción
de derechos vinculados a fenómenos sociales complejos como la
trata de personas con fines de explotación sexual; en relación a
los resultados se identificó que este delito afecta en su mayoría a
mujeres adolescentes y jóvenes, inmigrantes de países cercanos a la
frontera ecuatoriana, se identifica que los lugares de explotación son
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

los centros de diversión nocturna, el tipo de explotación sexual se

presenta en la forma de prostitución forzada, lo que evidencia que
las mujeres son cosificadas como un objeto de comercio sexual, en
relación a las campañas de sensibilización han existido intentos por
parte del Estado junto a organizaciones internacionales, a pesar de
ello, la articulación de las entidades estatales en relación a la ruta,
manual y ordenanza vigentes es escasa, lo que hace necesario la
implementación de mecanismos de prevención que institucionalicen
la prevención de trata de personas a nivel local como política pública.

Palabras clave: Trata de personas, explotación sexual, migración,

comercio sexual.

La trata de personas, conocida como la esclavitud moderna del siglo XXI,

es un fenómeno social tipificado en la gran mayoría de legislaciones del
mundo como aquel delito que atenta contra la libertad e integridad de
una persona; actualmente, la lucha contra la trata de personas se vincula
con la delincuencia organizada internacional además de que existe cruce
de fronteras de movilidad humana entre el lugar de donde se captan a las
víctimas y los lugares de destino, generalmente otros Estados. Las víctimas,
en su mayoría, son niñas, niños, adolescentes y mujeres.

Ecuador, con el objetivo de erradicar la esclavitud, ha suscrito

y ratificado desde el siglo XIX al siglo XX, distintos instrumentos
internacionales, comprometiéndose a combatir la trata de personas, entre
ellos, la Declaración relativa a la abolición universal de la trata de esclavos
(1815), el Convenio Internacional para la Supresión de la Trata de mujeres y
niños (1921), la Convención de la esclavitud, servidumbre, trabajo forzoso e
instituciones y prácticas análogas (1926), el Convenio Internacional para la
represión de la trata de mujeres mayores de edad (1933), el Convenio para
la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución
ajena (1949) y el Estatuto de la Corte Penal Internacional (1998).

En el año 2000, la Organización de Naciones Unidas emite la

Convención sobre Delincuencia Organizada Transnacional junto a su
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas
especialmente de mujeres y niños/as, “Protocolo de Palermo”, lo que ha
permitido consolidar un marco internacional de protección de derechos

194
 Universidad de Otavalo

humanos vigente en la actualidad en el ordenamiento jurídico de los

Estados que han suscrito y ratificado tanto la convención como su protocolo
facultativo, en consecuencia su cumplimiento es vinculante y obligatorio.

Dentro del marco constitucional ecuatoriano del año 2008 se

prohíbe toda forma de esclavitud o práctica análoga ya que restringe todo
tipo de derecho, especialmente a la libertad individual y a la integridad
física, psicológica, sexual de una persona, sin ningún tipo de distinción
en cuanto a género, etnia, nacionalidad, estatus económico o condición
social (Constitución de la República del Ecuador, 2008, Art. 66); bajo esta
consideración se encuentra tipificado como delito de lesa humanidad
dentro del Código Orgánico Integral Penal (COIP, 2014, Art. 91); en el
año 2017 se crea la Ley Orgánica de Movilidad Humana que prescribe
políticas públicas en favor de la protección de víctimas del delito de trata
de personas. No obstante, cabe resaltar que las necesidades sociales son
más profundas que la tipificación de un delito por parte de un Estado.

La investigación responde al primer eje del enfoque de derechos

humanos creado en la lucha anti trata de personas por el Alto Comisionado
de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas en el
año 2002, los ejes de prevención, sensibilización y difusión de derechos
permiten comprender que las dimensiones del delito entre la captación y
finalmente explotación de la persona, requiere de mayor énfasis en crear
conciencia social o conocimiento de las personas (posibles víctimas) del
delito sobre dónde, cuándo y cómo acudir a las instituciones que brindan
protección y acogimiento; existe una alto desconocimiento sobre las
instituciones que conforman la lucha antitrata de personas especialmente
por su desarticulación y la inexistente política de difusión de derechos
por parte de las instituciones del Estado que trabajan para combatir este
fenómeno social.

La investigación se centra en el tipo de trata de personas con fines

de explotación sexual, que es el fin con mayor porcentaje de incidencia.
En el diagnóstico de trata de personas del cantón Ibarra, en el año 2012,
dentro de la Agenda Cantonal diseñada por la Organización Internacional
de Migraciones (OIM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
sede Ecuador (FLACSO) señalan que el tipo de explotación sexual cuyas
víctimas son mujeres se presenta en la mayoría de los casos de trata de
personas en el cantón Ibarra, ubicado en la provincia de Imbabura, cercano
a la frontera norte con Colombia (Moncayo, 2012).

195
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Buitrón (2011), dentro del estudio que realiza sobre el estado de

la trata de personas junto con la Oficina de la Organización de Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito de Perú, realiza un diagnóstico
situacional del estado del fenómeno social estudiado destacando que la
DINAPEN (Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños, Niñas
y Adolescentes) junto a la Organización Internacional para la Migraciones
había realizado capacitaciones en contra de la trata de personas en el
sector rural de la provincia de Imbabura, actividad que no continuó en
funcionamiento (p. 156).

El mismo autor, sobre el sistema de protección de víctimas, señala

que no existen aún casas de acogida especializadas para rehabilitar y
reintegrar a las víctimas de trata de personas; sobre los controles en casas
de tolerancia la DINAPEN no reportó hallazgos de casos, pero encontró
a menores de edad dentro de los operativos realizados (p. 157). Por su
parte, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, la Fiscalía y
la Policía de Imbabura en el año 2009 encuentran a 60 presuntas víctimas
del delito de trata de personas, todas víctimas mujeres y una adolescente.
Entre el 2005 y el 2011 se resalta que existían 36 denuncias de trata de
personas con fines de explotación sexual, ninguna finalizó con sentencia
condenatoria (Moncayo, 2012).

El trabajo que se presenta responde a la investigación sobre trata de

personas con fines de explotación sexual en la ciudad de Ibarra durante el
año 2019, el objetivo del presente capítulo es analizar los resultados a un
nivel descriptivo (Palella y Martins, 2012), usando el enfoque cualitativo
(Arias, 2012), de la investigación denominada “Plan de prevención de trata
de personas con fines de explotación sexual en Ibarra”, el proyecto de
investigación para la obtención del título de tercer nivel de Abogada de los
Tribunales del Ecuador, como autora Erika Alejandra Velasco Vera y como
docente tutora Andrea Carolina Subía Cabrera.

Dentro de la investigación de Velasco (2019) se resaltan las entrevistas

realizadas a un grupo de expertos en la materia de movilidad humana,
6 participantes (actores estatales, de organizaciones internacionales y de
organizaciones no gubernamentales) que trabajan en la lucha antitrata de
personas, conformando la mesa de movilidad humana de la provincia de
Imbabura, del cantón Ibarra, año 2019 (Palella y Martins, 2012). Entre los
participantes se encuentran representantes del patronato de la ciudad de
Ibarra que funge como coordinador de movilidad humana, la fiscalía de la

196
 Universidad de Otavalo

ciudad de Ibarra, especializada en casos de trata de personas y de movilidad

humana, la abogada de la junta cantonal de derechos del municipio del
cantón Ibarra, el coordinador de la Oficina del Alto Comisionado de la
Organización de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la
defensora del pueblo de la provincia de Imbabura y la coordinadora del
colectivo LGTBI Somos Diversos del cantón Ibarra.

Trata de personas

La trata de personas se define como aquel delito mediante el cual

una persona capta a otra persona, la traslada, transporta, acoge, recepta
usando la amenaza o el uso de la fuerza u otra forma de coacción, fraude,
engaño, rapto, abuso de poder o cualquier condición de vulnerabilidad
cuyo fin es su explotación. La explotación puede darse en distintas
formas como: la explotación de la prostitución ajena u otras formas de
explotación sexual, trabajos forzados, la esclavitud o prácticas análogas a
la esclavitud, la servidumbre, extracción de órganos, entre otras (Protocolo
para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente
mujeres y niños, 2000, Art. 3). De la definición se pueden desagregar sus
elementos normativos que tipifican el delito:

primero, la acción, en este caso se refiere a la captación, transporte,

traslado, acogida, recepción, explotación de personas. Segundo,
cómo se realiza la acción, en este punto se consigue el consentimiento
de la persona (viciado) mediante la amenaza, uso de la fuerza,
coacción, rapto, fraude, engaño, abuso de poder o de una situación
de vulnerabilidad, concesión o recepción de pagos o beneficios. Y
el tercer elemento constitutivito de este delito se refiere a la finalidad
a la que se llega, en este caso la explotación en sus diversas formas
sea de naturaleza sexual, trabajos forzosos, prácticas análogas a la
esclavitud, servidumbre, matrimonio infantil, pornografía infantil,
adopción infantil, extracción de órganos, fines delictivos, etc.
(Organización Internacional para las Migraciones, 2012).

Antecedente de la trata de mujeres con fines de explotación

sexual

La historia de la explotación sexual en América Latina recae sobre

las mujeres durante la época de la colonia, las mujeres de etnia indígena y

197
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

afrodescendiente fueron objeto de abuso sexual por parte de los colonos

españoles que se ubicaron en el continente latinoamericano (Ansaldi y
Giordano, 2008). Incluso fueron vendidas como mano de obra para la
servidumbre y como objetos sexuales, apartadas de su lugar de origen
hacia otros territorios. Parma (2010) lo expresa bajo estas palabras:

en América Latina esta situación se ubica en la época de la conquista

española, en cumplimiento de la ley de guerra, los españoles
tomaban el botín de guerra al vencedor lo que dio origen al comercio
sexual, al punto que se crearon establecimientos para este tipo de
actividades. (p. 12)

Desde la época de la colonia europea, es decir, desde el siglo

XVI hasta el siglo XX, persistió el fenómeno de la trata de personas con
fines de explotación sexual que afectó en su mayoría a las mujeres. Este
fenómeno de explotación y comercio sexual afectó no solo a mujeres en
América Latina, sino que, en medio de la crisis de la guerra, y después de
cada guerra mundial, mujeres europeas fueron víctimas de traficantes que
las trasladaban como objeto de comercio sexual. siendo “concubinas o
prostitutas”, hacia países de Europa del Este, Asia y África. Este fenómeno
se denominó inicialmente trata de blancas para luego ser tipificado como
trata de personas con el fin de no generar ningún tipo de discriminación
hacia la víctima en razón de etnia, género, origen, nacionalidad, etc.
(Cordero, 2014).

Trata de personas con fines de explotación sexual

El Ministerio del Interior del Ecuador (s.f.) considera que el tipo de

trata de personas con fines de explotación sexual se da usualmente por
el reclutamiento de personas, especialmente mujeres, haciendo uso del
engaño y la seducción, rapto o secuestro para trasladar a la fuerza a las
víctimas e iniciarlas contra su voluntad en actividades sexuales remuneradas.

La trata de personas con fines de explotación sexual es una expresión

paradigmática de la violencia de género cuyas víctimas son,
mayoritariamente, mujeres jóvenes y adolescentes. Es un fenómeno
sumamente complejo que, si bien tiene una historia antigua, en los
últimos años ha ocupado un lugar preponderante en la teoría y
práctica de los derechos humanos. (Torres, 2014, p. 1)

198
 Universidad de Otavalo

La captación, traslado, acogida y finalmente la explotación sexual a

través del engaño o cualquier condición de vulnerabilidad de la víctima
constituye trata de personas con fines de explotación sexual (Código
Orgánico Integral Penal, 2014, Art. 91). Este tipo de explotación afecta
mayoritariamente a mujeres adolescentes y jóvenes en todo el mundo,
especialmente porque la mujer, vista como un objeto de comercio sexual,
fenómeno denominado como mercantilización de los cuerpos femeninos,
es víctima de este tipo de violencia de género, que la pone en una condición
de vulnerabilidad únicamente por ser mujer.

La trata de personas con fines de explotación sexual se manifiesta a

través de diversas formas o modalidades, entre las cuales está la prostitución
forzada, la prostitución infantil, la pornografía infantil, el turismo sexual, el
matrimonio infantil (Código Orgánico Integral Penal, 2014, Art. 91).

Prostitución forzada o ajena

Musto y Trajtenberg (2011) definen a la prostitución como la acción

de participar en actividades sexuales a cambio de dinero y otros beneficios,
en el caso de la prostitución forzada la persona está constreñida a ello a
través de engaño, uso de la fuerza, extorsión o amenazas.

Prostitución infantil

Ramírez (2008) define a la prostitución infantil como un delito

mediante el cual una persona mayor de edad mantiene relaciones sexuales
con un niño, niña o adolescente a cambio de bienes materiales, económicos
o cualquier otro beneficio; existen factores sociales y estructurales que
explican este fenómeno tales como pobreza extrema en los hogares,
alcoholismo y drogadicción, búsqueda de sustento y explotación por parte
de un proxeneta o tratante. Cabe precisar que cuando existe consentimiento
de la víctima menor de edad esto se considera irrelevante ya que constituye
trata de personas con fines de explotación sexual conforme lo que menciona
el artículo 3 del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas, especialmente mujeres y niños o Protocolo de Palermo.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia o UNICEF (2006)

citando al Congreso Mundial contra la Explotación Sexual y Comercial de
los Niños de 1996 explica que prostitución infantil corresponde a todo

199
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

tipo de abuso sexual que va acompañado de una remuneración hacia el/a

niño/a o un tercero.

Pornografía infantil

La pornografía infantil está considerada como un delito que denigra

al niño o niña que es víctima, se “refiere a cualquier material audiovisual o
visual que muestre a un niño, niña o adolescente en un contexto sexual, en
una conducta sexual explícita, real o simulada con exhibición de genitales
con fines sexuales” (Organización Internacional del Trabajo, 2004, p. 7).

Turismo sexual

Mejías (2017) define al turismo sexual como toda explotación sexual

que involucra a niños, niñas, adolescentes por parte de los visitantes o
turistas que en su mayoría son extranjeros con la complicidad directa o
indirecta de los sectores turísticos. Los viajes son organizados y promovidos
individual o grupalmente, se incluyen los servicios de relaciones sexuales
con personas, incluso con menores de edad.

Se considera turismo sexual también a las personas que, aunque no

hayan contratado ningún servicio de este tipo, aceptan las diferentes
ofertas que realizan las distintas redes de explotación sexual en el
destino elegido. (Mejías, 2017, p. 9)

Matrimonio infantil

El matrimonio infantil también puede acarrear trabajos forzosos,

esclavitud, prostitución y violencia contra las víctimas. En su mayoría, el
abuso es generalizado para las niñas y adolescentes mujeres, puesto que no
pueden evitar las relaciones sexuales ni insistir en el uso de preservativo. Las
mujeres recién casadas menores de edad se exponen a graves riesgos en su
salud como embarazos prematuros, infecciones transmitidas sexualmente y
enfermedades venéreas como el VIH/SIDA (UNICEF, 2007).

El matrimonio infantil constituye el vínculo conyugal impuesto a un

niño, niña o adolescente en contra de su voluntad para que se una bajo la
figura del matrimonio con cualquier persona que haya sido designada por
sus progenitores o representantes legales (Velasco, 2019).

200
 Universidad de Otavalo

Eje de prevención dentro del enfoque de derechos humanos

frente a la trata de personas

El enfoque analizado fue el de prevención frente al fenómeno de

trata de personas con fines de explotación sexual en el cantón Ibarra en el
año 2019. Se entiende que la prevención abarca la gestión, planificación y
previsión de los posibles peligros o riesgos que se pueden evitar a través de
la adopción de medidas, se anticipa a un hecho o conflicto (Organización
Internacional del Trabajo, 2005).

Trata de personas con fines de explotación sexual en el cantón

Ibarra

Sistema oficial de víctimas de trata de personas

El artículo 118 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana en el

Ecuador (2017) establece que, en relación a los fenómenos de trata y
tráfico de personas, la autoridad rectora de seguridad ciudadana creará el
registro de identificación de víctimas de trata de personas y tráfico ilícito
de migrantes. Se señala además que esta acción política permitirá realizar
la recolección, procesamiento, análisis de la información con el fin de
conocer las características de los fenómenos de movilidad humana cuyo fin
era su utilización para la elaboración de política pública, planes de acción
y estrategias de prevención.

De la búsqueda de información realizada, especialmente por la

necesidad de que existan cifras oficiales de trata de personas y tráfico de
migrantes, se verificó que el registro de identificación de víctimas de trata
de personas y tráfico ilícito de migrantes no ha sido implementado hasta
el año 2019; las únicas estadísticas publicadas que sirven de base para el
análisis del presente estudio, son las que ha realizado: a) la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODC) del año 2011; y,
b) la Agenda cantonal para la prevención y sanción de la trata de personas
y protección integral a las víctimas elaborada por el Gobierno Autónomos
Descentralizado municipal del cantón Ibarra junto a la Organización
Internacional de Migraciones y la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales sede Ecuador (FLACSO) del año 2012 (Moncayo 2012).

201
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Mapeo de víctimas y actores en la lucha antitrata

Dentro de la investigación se identifica la necesidad de un mapeo

de lugares, víctimas y victimarios e incluso de actores estatales en la lucha
antitrata, con el que aún no se cuenta. Esto permitiría conocer los sitios
frecuentes en los que se identifica que existen víctimas de trata de personas,
así como victimarios y actores estatales que trabajan en la lucha antitrata.
Esta ausencia de mecanismos de política pública permite identificar que no
existe un equipo técnico que realice un control de sitios, lugares, contextos
de posibles situaciones de trata de personas a nivel provincial (Velasco,
2019).

En relación a los actores de la lucha antitrata a nivel nacional se ha

creado una mesa interinstitucional compuesta por:

Ministerio del Interior como rector de la política antitrata, Policía

Nacional, Ministerio de Educación, Ministerio de Inclusión Económica
y Social, Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos; Ministerio
de Trabajo, Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana,
Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Turismo, Consejo para la
Igualdad Intergeneracional, Consejo para la Igualdad de Género,
Consejo para la Igualdad de la Movilidad Humana, Defensoría del
Pueblo, Fiscalía General del Estado y Consejo de la Judicatura.
(Defensoría del Pueblo, 2017)

De las entrevistas realizadas en la ciudad de Ibarra por Velasco

(2019, p. 81) en: el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), la
Junta Cantonal de Protección, los GAD Municipales, el Consejo Cantonal,
la Fiscalía del cantón Ibarra, el Ministerio de Salud, el Patronato de la
gobernación de Imbabura, entre otros; se deduce que cuando las instituciones
del Estado conocen de un caso de trata de personas realizan acciones con
el fin de proteger física y legalmente a la víctima, así como, perseguir
al victimario y sancionarlo, no obstante, en relación a su articulación y
cooperación “ninguna coincidió con la otra en cuanto a sobrellevar los
casos en forma conjunta, lo que significa que cada institución realiza una
serie de actividades o funciones ante este delito de manera particular, de
forma desarticulada” (Velasco, 2019, p. 81).

202
 Universidad de Otavalo

Tabla 1:
Actores en la lucha contra la Trata de Personas.

ACTORES EN LA LUCHA CONTRA LA TRATA DE PERSONAS

ORGANIZACIONES
CIVILES,
INSTITUCIONES DEL ESTADO
INTERNACIONALES Y NO
GUBERNAMENTALES
Protección para los
Protección legal Protección física
refugiados y víctimas
Consejo de la judicatura

Defensoría Pública
Ministerio de Salud ACNUR
Fiscalía General del
Estado
Ministerio de Justicia, Promoción, defensa y
Ministerio de Inclusión
Derechos Humanos y restitución de los Derechos
Económica y Social
Cultos Humanos
CASAS DE ACOGIDA:
Ministerio del Interior-
Junta Cantonal de
Unidad Antitrata de ALAS DE COLIBRÍ
Protección
Personas
MATÍLDE
Activismo en derechos
Defensoría del Pueblo
humanos
GAD Municipal: Consejo
Colectivo juntos somos
Cantonal de Protección CATEVIV
diversos
de Derechos

Fuente: Velasco, 2019.

Sobre los casos de trata de personas con fines de explotación

sexual, de los resultados de las entrevistas realizadas por Velasco (2019)
se concluye que la mayoría de casos de trata de personas con fines de
explotación sexual, en el cantón Ibarra, ocurren en los centros de diversión
nocturna; en donde existe mayor frecuencia de actividades sexuales
remuneradas, como es la prostitución.

203
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Sobre las condiciones de vulnerabilidad que influyen en las víctimas,

la mayoría de entrevistados identifica como primera causa a la pobreza,
luego, la falta de educación o analfabetismo, la migración, la búsqueda
de una mejor calidad de vida, la falta de oportunidades, lo que les obliga
a migrar en condiciones de vulnerabilidad. La consideración de estos
factores permite entender que la víctima, al encontrarse en una posición
de vulnerabilidad, no tiene otra alternativa que ser explotada ya que se
encuentra en una condición frágil de subdesarrollo social, cultural, así
como difíciles condiciones personales y familiares (Storini, 2006). Calderón
(2014) explica que cuando una víctima de trata de personas migra o es
trasladada de un país a otro, existe una doble posición de vulnerabilidad
ya que al ser separada de su habitual contexto personal, social y familiar le
es imposible recurrir a ningún tipo de ayuda cercana.

En relación al mapeo de víctimas, victimarios y sitios en los que

existe mayor incidencia de víctimas de trata de personas con fines de
explotación sexual de la investigación realizada por OIM y FLACSO
(Moncayo, 2012), se destaca que la mayoría de víctimas son llevadas a
centros de diversión nocturna del cantón Ibarra, cuya forma de explotación
sexual es la prostitución forzada, la mayoría de víctimas son mujeres
adolescentes y jóvenes que provienen de otras ciudades y países cercanos
como en el caso de víctimas de nacionalidad colombiana, venezolana e
inmigrantes de países cercanos.

Trata de personas con fines de explotación sexual en la forma

de prostitución ajena en la ciudad de Ibarra

En el año 2019, se resaltaba el gran número de casos de trata

de mujeres con fines de explotación sexual a nivel nacional: “datos del
Ministerio del Interior muestran que entre enero del 2017 y junio de este
año, hubo 304 víctimas de trata. De esas, 43 fueron venezolanas” (El
Comercio, 2019, párr. 3).

Dentro de la explotación asociada a la trata de personas que existe

en la ciudad de Ibarra se encuentra la explotación sexual cuya modalidad
principal es la prostitución forzada, seguida de la explotación laboral
vinculada con trabajo infantil, o mano de obra de personas menores de
edad bajo condiciones de explotación. Medios de comunicación desde
hace años anteriores han informado de la existencia de trata de personas

204
 Universidad de Otavalo

cuya explotación sexual ocurre en la ciudad de Ibarra, que se encuentra

cercana a la frontera norte colombo-ecuatoriana:

La madrugada de ayer, 60 mujeres que supuestamente vivían en

condiciones de explotación sexual fueron rescatadas de cuatro
centros nocturnos de Ibarra (Imbabura). La incursión policial,
realizada entre las 23:00 del sábado y las 03:00 de ayer, forma parte
de una investigación de dos años, para ubicar a una supuesta red
internacional que recluta y acoge mujeres extranjeras y ecuatorianas.
La llegada de los uniformados y de los funcionarios de las instituciones
de protección de personas sorprendió a decenas de clientes que
se encontraban en dichos centros de diversión. Se revisaron los
documentos de identidad de los visitantes y de las mujeres que se
encontraban en el lugar. En uno de los centros nocturnos se habría
encontrado a menores de edad, por lo que la propietaria del club
nocturno fue detenida. Las mujeres fueron trasladadas a un albergue,
mientras se conoce la situación real de las afectadas, informó la
Policía. (El Comercio, 2011, párr. 1-5).

Cinco de siete personas implicadas en una presunta red colombo-

ecuatoriana que captaba, trasladaba y explotaba a mujeres extranjeras
en nuestro país fueron juzgadas la semana anterior en Ibarra, provincia
de Imbabura, en el norte de Ecuador. Se trata del caso denominado
Emperador, que se investiga desde julio del 2012. La semana pasada
el Tribunal Único de Garantías Penales del cantón Ibarra realizó una
audiencia privada de juzgamiento por el supuesto delito de trata de
personas, con fines de explotación sexual. La audiencia, que tuvo un
fuerte control policial, revivió la tragedia que vivieron dos extranjeras
que supuestamente fueron traídas desde Colombia con falsas ofertas,
para trabajar en prostitución. Luego de varias semanas las víctimas
lograron escapar y denunciar las irregularidades. (El Comercio, 2013,
párr. 1-3).

Los casos de trata de personas con fines de exploración sexual en la

ciudad de Ibarra se identifican que la más común de los casos reportados
es la prostitución ajena de mujeres extranjeras, mayoritariamente de
nacionalidad colombiana en el año 2019, no obstante, con la inmigración
se estima que la explotación sexual es el principal delito contra ciudadanas
de Venezuela. (El Comercio, 2019):

205
Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Durante la investigación, se identifica que el tipo de trata de personas

con fines de explotación sexual cuya forma es de prostitución forzada o
ajena que es la más común en el cantón Ibarra afecta mayoritariamente a
mujeres adolescentes y jóvenes. La mujer es vista como objeto de comercio
sexual; en efecto, este imaginario subsiste en sociedades patriarcales en
las que la mujer ocupa un rol de reproductora, protectora y en la que su
cuerpo es sexualizado como mercancía. Estamos frente a una manifestación
de violencia simbólica en contra de las mujeres que se ha construido desde
inicios de la colonia como en el denominado botín de guerra y la doble
colonización del conquistador sobre el conquistado (Ansaldi y Giordano,
2008).

Nussbaum (1995) cit. p., González y Martín (2018) explican que la

cosificación de la mujer genera la construcción de una cultura patriarcal
ampliamente difundida que genera violencia simbólica, naturalizada,
generando su invisibilidad (Bourdin, 2010). Locher (2004) señala que la
cuestión de la mujer en el ámbito público nacional e internacional se ha
consolidado por la existencia de estereotipos que afectan su imagen de
forma general, se cree existe un rol femenino en todas las esferas de vida,
sea como secretaria, tesorera, cocinera, reproductora, madre, etc. Este tipo
de imaginario social ha generado un estereotipo del cuerpo femenino,
lo que produce su discriminación y la cosifica dentro de sociedades
patriarcales.

El Estado ecuatoriano, con el objetivo de prevenir y erradicar la

violencia sexual simbólica señala que violencia simbólica consiste en:

(…) toda conducta que, a través de la producción o reproducción

de mensajes, valores, símbolos, iconos, signos e imposiciones de
género, sociales, económicas, políticas, culturales y de creencias
religiosas, transmiten, reproducen y consolidan relaciones de
dominación, exclusión, desigualdad y discriminación, naturalizando
la subordinación de las mujeres. (Ley para Prevenir y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres, 2018, Art. 10)

Con ello, el Estado ecuatoriano debe oponerse al ideal naturalizado

de que una mujer sea objeto de violencia sexual. No obstante, de la
información proporcionada por la Fiscalía del cantón Ibarra, se explica que
al año 2019 no existen denuncias ni causas abiertas para la investigación

206
 Universidad de Otavalo

sobre trata de personas en la ciudad de Ibarra, además de que tampoco

existe un registro de denuncias pues dicha información la posee únicamente
la Fiscalía General del Estado (Velasco, 2019).

Garbay (2011) en su estudio sobre el estado de la trata de personas en

Ecuador, analiza un caso que estuvo en la etapa procesal de juicio dentro del
Juzgado Cuarto de lo Penal de Imbabura (caso 604-2009). Se encontraron
23 mujeres de origen colombiano explotadas sexualmente dentro de
centros de diversión nocturna de la ciudad de Ibarra, denominados como
prostíbulos. El operativo se realizó tras una investigación de dos meses que
desarticuló una red de trata de personas que realizaba sus actividades en
la provincia de Imbabura y en la provincia de Sucumbíos. Dentro de los
testimonios de las víctimas coincidieron que la persona que les condujo en
el vehículo de ingreso en la frontera colombo ecuatoriana formaba parte
de la policía migratoria, es decir que no existió ningún tipo de control
migratorio (p. 28). En efecto, “[l]a explotación sexual como la laboral han
sido de múltiples formas “naturalizadas” en nuestra sociedad, de tal forma
que inclusive para los operadores de justicia resulta difícil establecer los
límites de conductas socialmente aceptadas y de los hechos delictivos”
(Garbay, 2011).

Otro de los casos que analiza Garbay (2011) es aquel ocurrido en

la ciudad de Ibarra en el que las 6 víctimas encontradas de nacionalidad
colombiana al no poseer documentos de viaje como pasaporte ni visa
fueron sancionadas con su deportación por la autoridad migratoria, lo que
las criminaliza y vulnera sus derechos. Esto, especialmente porque a nivel
constitucional y legal una persona víctima de trata de personas puede
decidir sobre el lugar de su permanencia y tampoco puede ser objeto de
expulsión (Constitución del Ecuador, 2008, Art. 35).

De esa forma, se comprende que existen débiles controles realizados

por parte de las autoridades estatales en las visitas a centros de diversión
nocturna por parte de la Intendencia junto a la Policía Nacional y
especializada, generalmente los documentos que son objeto de revisión
son los más comunes como permisos de funcionamiento, presentación de
pasaporte, registros sanitarios; sin que ello constituya un control adecuado
(Velasco, 2019).

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

Sistema de protección de víctimas y testigos

Sobre el sistema de protección de víctimas y testigos, según el

Código Orgánico Integral Penal (2014, Art. 445), se trata de un sistema
nacional a cargo de la Fiscalía ecuatoriana, cuya finalidad es brindar
protección y asistencia a las víctimas, testigos y otros participantes durante
las etapas de investigación o de juicio a fin de ser beneficiarias de medidas
especializadas que precautelen su integridad y libertad.

Una de las observaciones que se generan en la investigación es que

la Fiscalía califica a las víctimas, testigos, participantes claves en un proceso
como tal, lo que genera que, durante un tiempo, la víctima pueda estar
en peligro o riesgo. Dentro de las entrevistadas realizadas, la coordinadora
del colectivo Somos Diversos recalcó la inexistencia de un sistema efectivo
argumentando la falta de celeridad en el ingreso y calificación de una persona
dentro del sistema de víctimas y testigos a cargo de la fiscalía, lo que puede
producir que “mientras eso no sucede las personas quedan expuestas a ser
nuevamente captadas por sus tratantes” (Velasco, 2019, p. 87).

Otra de las acciones políticas de protección que el Estado debe

garantizar son los centros de acogida para el reintegro, rehabilitación y
reinserción social en beneficio de las víctimas de trata de personas con el
objetivo de que continúen con su proyecto de vida. Uno de los compromisos
incumplidos es la inexistencia de casas de acogida especializadas en
víctimas de trata de personas. Las organizaciones no gubernamentales
de acogida de víctimas se encuentran ubicadas en la ciudad de Quito,
provincia de Pichincha: Casa Matilde y Fundación Alas de Colibrí, con
ello, no se asegura el reintegro, reparación de la víctima a su proyecto de
vida. Se resalta que existe en la ciudad de Ibarra un Centro de Atención
Terapéutica Especializada para Víctimas de Violencia (CATEVIV), acoge a
víctimas de todo tipo de violencia. Así, este centro constituye un aporte
dentro de la atención que se brinda a víctimas de todo tipo de violencia
(Velasco, 2019).

Campañas publicitarias en contra de la trata de personas

En relación a la prevención, se entiende que, al constituir un eje

del enfoque de derechos humanos, todas las instituciones del Estado que
trabajan en derechos humanos tienen la responsabilidad de realizar la

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 Universidad de Otavalo

sensibilización, difusión y promoción de derechos en relación a la trata de

personas. Ahora bien, dentro de la investigación, los actores entrevistados
en su totalidad mencionan que no existen campañas publicitarias ni de
capacitación o tecnificación sobre la temática. Son las organizaciones
internacionales como ACNUR y ONGs como Fundación Alas de Colibrí son
las que han generado campañas de sensibilización con talleres, reuniones,
foros e incluso material bibliográfico, como se verifica en las publicaciones
permanentes de la fundación Alas de Colibrí (Velasco, 2019).

De la investigación de campo con las entrevistadas realizadas

se concluye que se desconoce sobre la existencia de un programa de
prevención que incluya capacitación, difusión y sensibilización actual o
de periodos anteriores; en relación a información obtenida a través del
estudio realizado en el año 2011 por la Oficina de Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito han existido campañas de prevención de la trata de
personas en comunidades rurales de la provincia, lo que no ha continuado
ni se ha institucionalizado como una acción de política pública articulada
(Buitrón, 2011).

Ruta de protección de trata de personas

En relación a las actividades de prevención de la trata de personas,

se destaca el Manual en contra de la trata de personas del cantón Ibarra
con el fin de articular los esfuerzos tanto de instituciones públicas, privadas
e internacionales para la prevención y erradicación de este delito. Junto
a este documento, se tiene la hoja de ruta de atención a las posibles
víctimas del delito. En relación a este material técnico teórico-práctico
creado por parte del patronato, es necesario mencionar su debilidad que
radica en su falta de difusión e implementación hacia los actores de la
mesa interinstitucional antitrata de personas.

El manual de trata de personas está orientado en función de explicar

que es la trata de personas, en que cuerpos normativos se encuentra
esta temática, se encuentra el análisis de lo establecido en el código
orgánico integral penal de manera desagregada cada particularidad
de este delito, por otro lado, se encuentra explicado todos los fines
de explotación existentes, principios básicos para la asistencia de
víctimas y una Ruta de atención para las víctimas de trata de personas.
La ruta de protección consiste en establecer las instituciones a las que

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

debe dirigirse la víctima para que brinden protección y se ejecute un

proceso judicial acerca del delito cometido en su contra (Velasco,
2019, p. 89).

Bajo esta consideración, la investigación finaliza con la premisa de

que es necesario establecer un plan de prevención frente a la problemática
local del cantón Ibarra en relación a la trata de personas con fines de
explotación sexual, dicho plan de prevención propone como objetivo
constituirse en un modelo teórico y práctico para la prevención y promoción
de derechos frente al delito de trata de personas con fines de explotación
sexual, el fundamento teórico basa su aplicación a través de la denominada
política criminal a nivel preventivo y en el eje de prevención del enfoque
de derechos humanos (Velasco, 2019).

En las estrategias propuestas del plan de prevención de trata de

personas con fines de explotación sexual en el cantón Ibarra, se encuentra
en primera fase la capacitación y sensibilización de los observadores y
actores locales para la promoción de derechos mediante la intervención
del Observatorio Jurídico para la vigilancia y protección de derechos
colectivos de la Universidad de Otavalo, otra de las acciones consiste en
la socialización de la ruta de protección y manual de trata de personas
con el apoyo de expertos e investigadores. La segunda fase de abordaje
permite la socialización y sensibilización social sobre la problemática
junto al apoyo de la Defensoría del Pueblo a nivel provincial los centros
visitados específicamente se concentran en unidades educativas dentro
de los cantones de Ibarra y Otavalo y en las instituciones de educación
superior a nivel provincial, con enfoque en derechos humanos, género e
interculturalidad (Velasco, 2019).

Conclusiones

El trabajo de investigación sobre trata de personas con fines de

explotación sexual en el cantón Ibarra en el año 2019 permite analizar las
acciones que ejecuta el Estado ecuatoriano para prevenir este fenómeno
de movilidad humana que afecta zonas fronterizas como es el caso de
la provincia de Imbabura. Se detecta a través de una investigación con
enfoque cualitativo el estudio teórico, doctrinal y de campo que, la mayor
parte de la población afectada son las mujeres adolescentes y jóvenes, la
mayoría de víctimas son extranjeras de países cercanos con la frontera

210
 Universidad de Otavalo

colombo ecuatoriana y actualmente de nacionalidad venezolana; las

víctimas son explotadas sexualmente cuya forma más común es mediante
la prostitución forzada habitual en los centros de diversión nocturna de la
ciudad.

En relación con el eje de protección dentro del enfoque de derechos

humanos en la lucha antitrata de personas se señala que no existe todavía
el sistema oficial de víctimas, testigos ni agresores que la Ley Orgánica de
Movilidad Humana propuso como prioridad de política pública en el año
2017; otro tema es la inexistencia de casas de acogida especializadas para
víctimas de trata de personas en la provincia de Imbabura, las más cercanas
se encuentran ubicadas en la provincia de Pichincha como Casa Matilde
y Fundación Alas de Colibrí, aunque por parte del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal de Ibarra se ha creado el centro de atención a
víctimas de todo tipo de violencia CATEVIV.

En relación al sistema de víctimas y testigos, funciona dicho

esquema a nivel nacional junto con la Fiscalía General del Estado. Una
de las críticas que se otorga al sistema es el tiempo que existe entre la
solicitud de calificación de víctima y su otorgamiento, ya que si la víctima
debe esperar un tiempo indefinido para ser protegida cae en una posición
de vulnerabilidad frente a los victimarios lo que pone riesgo su integridad
y vida.

En cuanto al eje de penalización, investigación y sanción, se puede

afirmar que es el eje que ha tomado mayor control por parte del sistema
jurídico ecuatoriano que ha permitido que su ordenamiento jurídico
suscriba y ratifique tanto la Convención como el Protocolo de Palermo
cuya aplicación es obligatoria, lo que ha permitido tipificar al delito de
manera más específica en concordancia con la normativa internacional. La
sanción establecida incluye la participación de progenitores y familiares
victimarios cuando se dé un caso de trata de personas. En cuanto a número
de casos investigados no existe un aproximado de casos investigados y
procesados, no existe ninguna sentencia condenatoria, incluso no existen
casos que se encuentren siendo procesados.

El primer eje dentro del enfoque de derechos humanos ha puesto

un énfasis cada vez mayor dentro de la política pública de prevención, ello
genera que el Estado coordine y articule sus esfuerzos con el fin de generar

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Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

sensibilización y difusión de derechos a través de distintos mecanismos

de protección. En este caso, se han emitido las ordenanzas de movilidad
humana de la provincia de Imbabura, la ordenanza municipal del cantón
Ibarra sobre trata de personas, junto con la agenda cantonal organizado
por OIM y FLACSO y su hoja de ruta de protección destinada a víctimas
de trata de personas, aunque en este caso se desconoce por parte de los
actores estatales su implicación y aplicación. La propuesta a la que llega la
investigación realizada permite introducir un modelo teórico y práctico que
vincule a varios actores estatales junto con la academia con el objetivo de
sensibilizar sobre los derechos que posee una víctima de trata de personas
especialmente con fines de explotación sexual así como los mecanismos
de protección existentes (hoja de ruta de protección) e incluso generar una
campaña publicitaria con base en información estadística recopilada y un
estudio científico que lo respalde.

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