Programa Nacional de Procuración de Justicia
En el marco del Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018 (PNPJ
2013-2018) que busca lograr una procuración de justicia eficaz y eficiente, se
ubica el programa presupuestario (Pp) E013 “Promoción del desarrollo humano y
planeación institucional”, sectorizado en el Ramo 17 correspondiente a la
Procuraduría General de la República (PGR), y el cual está integrado por diversas
unidades responsables, siendo la principal la Coordinación de Planeación,
Desarrollo e Innovación Institucional (COPLADII).
El objetivo del Pp, de acuerdo con su diagnóstico, es "La implantación de
esquemas de planeación, modelos de profesionalización, desarrollo del personal y
establecimiento de control de confianza en materia de procuración de justicia”. El
objetivo del Pp está relacionado, entre otras consideraciones con varios de los
objetivos del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia
Federal, que en el artículo 37 establece que para permanecer en la Procuraduría
como miembro del Servicio de Carrera “se deberá cumplir los requisitos
establecidos en la Ley Orgánica de la PGR y su Reglamento”. Asimismo, en el
artículo 38, el desarrollo de los miembros del Servicio de Carrera debe propiciar la
“superación integral para fortalecer su calidad profesional y sentido de pertenencia
en la Procuraduría”. Finalmente, en el Programa Rector de Profesionalización,
expedido por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y
sustentado en el artículo 5, fracción XII de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (LGSNSP), el desarrollo profesional se define como el
cumplimiento de diversos instrumentos jurídicos que deben cumplir los servidores
públicos, las cuales les dotarán de conocimientos, aptitudes, herramientas, que les
permitirán desarrollar sus funciones bajo estándares y conocimientos con miras a
dar cumplimiento a su labor de procuración.
El Pp E013 fue creado en el año 2011 para garantizar que el personal sustantivo
de la PGR cumpla con los requerimientos legales de la institución para el
desempeño de sus funciones, formando parte del Registro Nacional de Personal
de Seguridad Pública (RNPSP). Sus principales servicios, en el ámbito de la
promoción del desarrollo humano de las y los servidores públicos de la PGR, son:
(i) la formación (capacitación, profesionalización y aplicación de protocolos de
actuación); y, (ii) las evaluaciones (control de confianza, desempeño y
competencias básicas).
Propósito de la Evaluación y Objetivos Principales
Contribuir a la mejora del funcionamiento, gestión y organización del Pp “E013
Promoción del Desarrollo Humano y Planeación Institucional”, mediante la
realización de un análisis y valoración de su operación, de modo que se permita
orientar su gestión a la consecución de resultados de manera eficaz y eficiente,
previo análisis y valoración del diseño conceptual del Pp. Los principales objetivos
son los siguientes:
Analizar y valorar la justificación de la creación y diseño del Pp. Analizar y
valorar la construcción del Pp al cumplimiento de las Metas Nacionales del
Programa Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND 20132018) y de los programas
derivados de este. Analizar y valorar la consistencia entre el diseño del Pp y la
normativa aplicable. Identificar posibles complementariedades o coincidencias
con otros Pp de la Administración Pública Federal (APF). Valorar si la ejecución
de los procesos y subprocesos, y en su caso macroprocesos, que integran la
gestión operativa del Pp en sus distintos niveles es adecuada para el logra de sus
objetivos. Valorar en qué medida los procesos y subprocesos, y en su caso
macroprocesos, operativos del Pp son eficaces, oportunos, suficientes y
pertinentes para el logro de sus objetivos; Identificar, analizar y valorar los
problemas o limitantes, tanto normativos como operativos (“cuellos de botella”)
que hubiese en la operación del Pp; Identificar, analizar y valorar las buenas
prácticas o las fortalezas en la operación del Pp; Valorar si la estructura
organizacional para la operación del Pp es la adecuada de acuerdo con sus
objetivos; Formular recomendaciones específicas, concretas y derivadas de las
áreas de mejora identificadas, que permitan mejorar la gestión para resultados del
Pp a través de la mejora en la ejecución de sus procesos y subprocesos, y en su
caso macroprocesos.
Diseño
El problema central que busca resolver el Pp está bien identificado en el
Diagnóstico del Pp E013. Se formula como un hecho negativo, de acuerdo con la
Metodología de Marco Lógico (MML), contiene a la población objetivo y es
prioritario para su atención por el Estado Mexicano. El diagnóstico del Pp E013
describe de manera específica las causas, efectos y características del problema
central, estructuradas y argumentadas de manera sólida y consistente con la
MML. Asimismo, muestra la metodología, cuantificación y caracterización de los
servidores públicos de la PGR a quienes afecta el problema y su ubicación
territorial. De acuerdo con el diagnóstico, los elementos del problema central se
revisan de manera anual, y su actualización está en función de modificaciones a la
MIR, cambios sustanciales en el Pp, cambios en las poblaciones potencial y
objetivo y cambios en los elementos que contiene el diagnóstico. En el diagnóstico
se presentan argumentos que soportan la justificación del modelo de operación del
Pp, además de que presenta evidencia internacional sobre la que descansa el tipo
de intervención del Pp en lo que se refiere a las evaluaciones de control de
confianza instrumentadas por el CECC y sus efectos positivos en los servidores
públicos de la PGR. La modalidad presupuestaria del Pp E013 es consistente con
el problema público identificado, ya que para resolver la situación que afecta a los
servidores públicos de la PGR derivada de la falta de desarrollo profesional y el no
cumplimiento de los requerimientos legales de la Institución para el desempeño de
sus funciones, el Pp orienta las funciones de capacitación y evaluación de control
de confianza de forma directa, regular y continua.
Es de precisar que se identificó que existen dos áreas adscritas al programa
presupuestario que realizan actividades de planeación, las cuales no están
reflejadas en la MIR, al considerarse que son actividades internas y que no
generan un beneficio a la sociedad, por lo que no impactan en la modalidad del
Programa.
El Pp E013 está alineado y contribuye, principalmente, al Objetivo 3 del PNPJ
2013-2018, además de que también se relaciona con las metas de los Objetivos 1
y 2 de dicho programa sectorial. No obstante, el propósito del Pp E013 y el
Objetivo 3 del PNPJ 2013-2018 (al cual se alinea) no tienen conceptos comunes
entre sí, como pudieran ser la población objetivo o los entregables del Pp.
En cuanto al PND 2013-2018, el Objetivo 3 del PNPJ 2013-2018, al cual se vincula
directamente el Pp E013, se relaciona con el PND 2013-2018 con el Objetivo 1.4
“Garantizar un Sistema de Justicia Penal eficaz, expedito, imparcial y
transparente” de la Meta Nacional “I. México en Paz”. Finalmente, el propósito del
Pp E013 se vincula con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16 “Promover
sociedades, justas, pacíficas e inclusivas” a través de su meta 3.
Las poblaciones potencial y objetivo del Pp están definidas en el Diagnóstico del
Pp E013, en donde se presenta información para su identificación, definición,
unidad de medida, cuantificación y caracterización. Ambas poblaciones se revisan
de manera anual, y su actualización está en función de modificaciones a la MIR,
cambios sustanciales en el Pp, cambios en las poblaciones potencial y objetivo y
cambios en los elementos que contiene el diagnóstico.
Existen elementos que sugieren que el Pp utiliza las definiciones de ambas
poblaciones para realizar parte de su planeación. Hay consistencia entre las
poblaciones potencial y objetivo de acuerdo con la MML. Sin embargo, la
población atendida del Pp E013 no se encuentra definida ni en el diagnóstico ni en
algún otro documento oficial de la PGR, por lo que no es posible afirmar que existe
consistencia entre las definiciones de las poblaciones potencial y objetivo en
relación con la población atendida.
Existe información que permite conocer qué instancias, actores o beneficiarios
(población objetivo) reciben los componentes del Pp, incluyendo las características
de la población atendida y el tipo de componentes entregados. La información se
encuentra debidamente sistematizada y cuenta con mecanismos documentados
para su depuración y actualización.
En entrevista con personal encargado del Servicio de Carrera de Procuración de
Justicia Federal (SCPJF) y de las evaluaciones con las que se asegura que el
personal cuenta con lo necesario para el desempeño de sus funciones. Se
encontró evidencia de que el Pp cuenta con una estrategia de cobertura no
documentada para cubrir cada tres años a sus poblaciones potencial y objetivo en
lo que se refiere a los servicios evaluación en control de confianza y competencias
profesionales (art.123 del RLOPGR) y de forma anual en evaluación de
desempeño (art.125 RLOPGR).Por otra parte y en relación con los servicios de
capacitación, de acuerdo con los requerimientos que para dicho servicio establece
el Programa Rector de Profesionalización 2014-2017, la calidad de los contenidos
bajo un enfoque de competencias profesionales implica una estrategia que se
traduce en la oferta educativa brindada por la Dirección General de Formación
Profesional y que permite cubrir con las 60 horas anuales establecidas por ley
para el desarrollo de competencias en el personal sustantivo (obligatorio por ley) y
administrativo (opcional) relacionado con la procuración de justicia (art.64 de la
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública). Las competencias
desarrolladas con la capacitación se miden la Evaluación de Desempeño
sustentada en los perfiles de puestos requeridos para el ejercicio de las funciones.
Cada UR tiene contemplado los recursos que requieren para lograr sus metas de
cobertura en tanto conoce el costo promedio por unidad en los servicios de
evaluación y capacitación, aunque no existe un cálculo del presupuesto que
requiere el Pp para atender a su población objetivo en los próximos cinco años. Se
aclarará que si, se conoce el costo unitario para los exámenes toxicológicos y con
base en los antecedentes, se sabe el costo promedio por evaluación en control de
confianza. Asimismo, se cuenta con elementos para conocer el monto promedio
de cada curso de formación. Esto es así porque en el Presupuesto de Egresos de
la Federación no se permite la presupuestación plurianual a menos que se trate de
proyectos de inversión cuya ejecución requiera más de un año. Las metas de
cobertura anual se incluyen en los Programas Anuales de Trabajo de las UR's
relacionadas con los servicios del Pp, y se reportan en los Informes Trimestrales y
para la integración de la Cuenta Pública. Sin embargo, dichas metas de cobertura
sólo se establecen de forma anual, no para un horizonte de cinco años.
Existen dos tipos de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia del Pp:
el relacionado con las solicitudes de transparencia vía el Instituto Nacional
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),
por un lado, y los diversos informes institucionales que genera la PGR que son
públicos y que contribuyen a la rendición de cuentas, por otro, entre ellos los
informes de gobierno del Ejecutivo Federal (apartado de procuración de justicia),
los informes de labores de la PGR y los informes de Cuenta Pública, así como los
informes anuales de gestión, los informes trimestrales de labores y los informes
trimestrales sobre la situación económica, las finanzas y la deuda pública.
Finalmente, es importante señalar que los procedimientos del mecanismo de
entrega de los componentes del Pp a la población objetivo tienen criterios para su
entrega claramente especificados, están estandarizados y debidamente
sistematizados, y están difundidos públicamente.
Todos los elementos de valoración de la MIR en cuanto a su lógica vertical y
horizontal son satisfactorios. La única deficiencia importante, y cuya solventación
no depende del Pp, es el que se refiere a los medios de verificación de la MIR
2018, pues no son accesibles a cualquier persona. Se trata del Sistema
Institucional de Información Estadística (SIIE) y del Subsistema Estadístico de
Metas Programáticas (SEMP), los cuales son de uso interno de la PGR. Si bien,
cualquier persona puede solicitar a la Unidad de Transparencia y Apertura
Gubernamental de la PGR información relacionada con los medios de verificación
de la MIR 2018 del Pp E013, es decisión del Comité de Transparencia
proporcionar o no la información en función de la naturaleza de las funciones de la
PGR, es decir, se podría proporcionar al solicitante público la información
solicitada, pero no podrá acceder al medio de verificación como tal.
Además, derivado de la recomendación de modificar el problema central del Pp
E013 como sigue: “Las y los servidores públicos de la Procuraduría General de la
República requieren desarrollarse profesionalmente para cumplir con los
requerimientos legales de la institución para el desempeño de sus funciones, a
efecto de coadyuvar a garantizar una eficaz y eficiente procuración de justicia”, se
hace necesario reformular el propósito para quedar de la siguiente manera: “Las y
los servidores públicos de la Procuraduría General de la República se desarrollan
profesionalmente al cumplir con los requerimientos legales de la institución para el
desempeño de sus funciones, a efecto de coadyuvar a garantizar una eficaz y
eficiente procuración de justicia”.
De conformidad a los TdR y considerando otros Pp federales operados en Ramos
distintos al 17 de Procuración de Justicia, en la opinión de la firma evaluadora no
existen Pps en los que haya complementariedad y/o coincidencia con el Pp E013.
Diseño
Recomendación 1. Se recomienda la reformulación del problema central, en el
diagnóstico del Pp, quedando redactado de la siguiente manera: “Las y los
servidores públicos de la Procuraduría General de la República requieren
desarrollarse profesionalmente para cumplir con los requerimientos legales de la
institución para el desempeño de sus funciones, a efecto de coadyuvar a
garantizar una eficaz y eficiente procuración de justicia”.
Recomendación 2. Se recomienda la reformulación del propósito en la MIR del Pp
E013 para que incluya algunos de los conceptos del Objetivo 3 del Programa
Nacional de Procuración de Justicia, quedando como sigue: “Las y los servidores
públicos de la Procuraduría General de la República se desarrollan
profesionalmente para cumplir con los requerimientos legales de la Institución para
el desempeño de sus funciones, a efecto de coadyuvar a garantizar una eficaz y
eficiente procuración de justicia",
Recomendación 3. Se recomienda que en la actualización del Diagnóstico del Pp
E013 se incluya un subapartado al interior del apartado de "Cobertura" que
describa y caracterice a la población atendida considerando como criterio el
próximo vencimiento de su registro y para el caso del personal sustantivo que
requiere permanencia en el SCPJF, requiere de cumplir con 60 horas de
capacitación. Asimismo, se actualice la definición de población objetivo para
quedar como sigue: "Las y los servidores públicos de la Procuraduría General de
la República".
Procesos
Recomendación 1 Incluir en el Manual de Procedimientos el Subproceso
Detección de necesidades de capacitación.
Recomendación 2 Generar un expediente único de información de las y los
servidores públicos que forman parte del SPCMPP.
Recomendación 3 Actualizar los perfiles y competencias de personal sustantivo
del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial y de designación
especial.
Recomendación 4 Generar lineamientos y bases del servicio profesional de
carrera de la Fiscalía General de la República.
Opinión
La evaluación en materia de Procesos con Módulo completo de Diseño, realizado
por la Firma Evaluadora GR. TR., S.C., permitió fortalecer y reformular el problema
del Programa presupuestario, asimismo, contribuyó en la identificación de los
principales procedimientos que permiten al Pp operar a fin de atender a su
población objetivo.
Las recomendaciones propuestas por esta Firma Evaluadora podrán ser
aplicables, siempre y cuando, el Programa presupuestario continúe con su
operación conforme a la estructura y diseño valorados en la presente Evaluación,
a la luz de la transformación del marco jurídico y de modificaciones de carácter
funcional y administrativo.
Lo anterior, derivado de Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y la
declaratoria de Autonomía que dicta la transformación de la Procuraduría General
de la República a Fiscalía General de la República como Órgano Constitucional
Autónomo, por lo que la implementación de las recomendaciones aludidas bajo el
nuevo esquema de operación de esa Institución, podrían no ser viables, siendo la
Unidad Responsable del Pp quien determine, cuáles de ellas podrían llevarse a
cabo.
