MEMENTO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 4

Expropiación forzosa
5580 A. Previa declaración de utilidad pública o interés social 5585

B. Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de derechos 5615

C. Pieza separada de valoración 5665

D. Pago y toma de posesión 5860

E. Inscripción registral 5890

F. Reversión 5895

G. Intereses aplicables al justiprecio 5950

H. Retasación 5960

I. Procedimiento de urgencia 5975

J. Procedimientos especiales 6035

5581 Se configura como un procedimiento rigurosamente formal y reglado, que incide de manera directa en el ámbito de
los derechos subjetivos individuales de carácter privado (TS 11-6-80, EDJ 14420).
Es el cauce de ejercicio de la potestad expropiatoria (nº 890).
Ha de diferenciarse, para su estudio, entre el procedimiento ordinario (nº 5585 s.), dentro del cual se abre como
tramitación parcialmente diversa el de urgencia (nº 5975 s.), y los especiales (nº 6035 s.).
Este procedimiento, cualquiera que sea su manifestación, es indisponible para la Administración, de forma que, una
vez incoado, es deber de aquella proseguirlo mediante los trámites correspondientes hasta su terminación -mediante
la fijación del justiprecio-, salvo que concurran los presupuestos para el desistimiento.
Una vez iniciada la pieza de justiprecio, la Administración expropiante, cuando no se ha producido todavía la ocupación
de los bienes expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la expropiación y, en este caso, no está obligada a
proseguir el expediente expropiatorio, sino a indemnizar los daños y perjuicios originados a los expropiados, en su
caso (TS 5-12-12, EDJ 284053).

5582 Precisiones

1) En la legislación urbanística (RD 3288/1978 art.202 s.; LS/76 art.138; disposiciones autonómicas) se regula el denominado
expediente de tasación conjunta, que incorpora peculiaridades procedimentales -derivadas de la ausencia de pieza individual
de justiprecio- en los procedimientos expropiatorios en los que se aplica. No supone tanto un tipo de procedimiento, como la
incorporación al que se siga, de ciertas especialidades de tramitación (nº 6095 s. Memento Urbanismo 2022).
2) El desistimiento es una institución jurídica que tiene una nota de voluntariedad (LPAC art.93). No hay desistimiento si no
existe ningún acto de voluntariedad en el mismo, como cuando se produce el archivo del expediente como obligación legal. Es lo
que sucede respecto de determinados bienes que pasan a ser demaniales, que quedan desafectados del proyecto de obras
ejecutado (LEF art.10) y respecto de los que, en consecuencia, carece de razón de ser la fijación del justiprecio, porque ha
desaparecido la causa que justifica la expropiación del bien, perdiendo además la pieza separada de fijación de justiprecio su
objeto (TS 21-7-16, EDJ 114581).
3) En relación con la vía de hecho con ocasión del ejercicio de la potestad expropiatoria, ver nº 1382 s., nº 10703 s.
4) Un estudio detallado del procedimiento expropiatorio puede consultarse en nº 800 s. Memento Expropiación Forzosa-
Patrimonio Público. La expropiación como sistema de actuación urbanística se expone también en nº 6025 s. Memento
Urbanismo 2022.

A. Previa declaración de utilidad pública o interés

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social
(LEF art.9 s.; REF art.10 s.; TRRL art.94)

5585 Para proceder a la expropiación forzosa es indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del
fin al que se haya de afectar el bien o derecho expropiado. Esta declaración implica autorización de expropiación de
los bienes y derechos precisos para la satisfacción de aquellos, aunque no es, desde luego, una calificación legal de la
futura actuación expropiatoria (TS 9-9-74).
La apreciación de la concurrencia de causa que justifique la expropiación, con la consiguiente declaración de utilidad
pública o interés social, es privativa, en principio, de la Administración competente para declararla y, en su caso,
ejercer la potestad expropiatoria. Esta potestad es un instrumento del que los poderes públicos pueden valerse para
el cumplimiento de los fines generales que les están confiados, por lo que la determinación de las causas que puedan
legitimar la expropiación pertenece en principio al ámbito de discrecionalidad administrativo.
La fiscalización por los tribunales no puede proyectarse, por tanto, sobre el aspecto sustantivo de la determinación
de la causa expropiandi. Se refiere al núcleo de oportunidad de la declaración (TS 31-3-98, EDJ 4374).
Se trata de valorar el concurso de un requisito (la utilidad pública o el interés social) sujeto a cierto margen de
apreciación y sometido a fiscalización jurisdiccional limitada, que especialmente controla la regularidad de aquella
desde la doble perspectiva de la razonabilidad y la ausencia de desviación de poder (TS 14-4-98, EDJ 4075), así como
desde el plano formal (TS 29-11-97, EDJ 57482). En cualquier caso, la interpretación de estos términos debe no ser
expansiva, para evitar que se ampare un uso desmedido de la potestad administrativa (TS 26-11-79, EDJ 7238).
La declaración de utilidad pública puede efectuarse por norma reglamentaria. La aprobación administrativa de los
proyectos de construcción de cruces (en las intersecciones de carreteras y vías férreas) a distinto nivel, así como de las
obras necesarias para la reordenación, concentración y mejora de los pasos a nivel y sus accesos, incluida la mejora de
su visibilidad, lleva aneja la declaración de utilidad pública y urgencia de ocupación a efectos expropiatorios (RD
780/2001 art.235.7).
Son tres las posibles vías de declaración del previo y necesario requisito de declaración de utilidad pública o interés
social:
- implícita (nº 5590);
- genérica con especificación posterior (nº 5605); y
- por norma legal (nº 5610).
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Documentos relacionados (3)
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Formularios | 3

1. Acuerdo declarando la utilidad pública o interés social de una actuación determinada (Ver)

2. Edicto de publicación oficial del acuerdo declarando la utilidad pública o interés social de una actuación determinada (Ver)

3. Resolución declarando la necesidad de ocupación y acordando el inicio del procedimiento de expropiación forzosa (Ver)

5586 Precisiones

1) Ambos conceptos no son sinónimos. Mientras que la utilidad pública se refiere a la propia de la actuación administrativa en
el marco de las obras públicas, los servicios, dotaciones y demás aspectos relacionados con el giro administrativo, el interés
social se encarna en todo fin supraindividual (García de Enterría; Pera Verdaguer), sin que la presencia de interés social
implique que la expropiación lo sea por incumplimiento del fin social de la propiedad. Pueden, por otra parte, concurrir
conjuntamente.
Como ejemplos de interés social: conjurar el peligro de destrucción o deterioro, por uso incompatible con sus valores, de un
bien inmueble declarado de interés cultural (TS 28-1-99, EDJ 1379); interés público existente en la explotación de recursos
mineros, incluso por particulares (TS 27-11-71); incumplimiento de la función social de la propiedad (LEF art.71 s.).
2) La declaración , expresa o implícita, de la utilidad pública o interés social ha de ser previa al inicio del expediente; es decir a la
aprobación de la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación, incurriéndose en otro caso en defecto de
anulabilidad. Sin embargo, en la medida que aquella recaiga antes de la ocupación, se considera que la declaración posterior a la
aprobación de la relación de bienes y derechos, subsana tal vicio, de mera anulabilidad (TS 4-5-95, EDJ 2205). Y no se produce
en tal caso vía de hecho; sí en caso de ausencia de tal declaración (TS 24-4-78; TSJ Valladolid 30-4-99, EDJ 15257).

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 3) La ocupación sin expediente expropiatorio que es meramente tolerada por los propietarios no convierte la posesión en
pacífica (TSJ Castilla-La Mancha 13-5-00, EDJ 113245).

4) La desaparición de la causa expropiandi debe conducir al desistimiento, expreso o tácito, por parte de la expropiante o a la
5587
declaración de utilidad pública o interés social, en su caso, o a la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación.
La imposibilidad de desistir de la expropiación se produce cuando esta se encuentra ya consumada por haberse producido la
ocupación material del bien expropiado o por haberse fijado el justiprecio, ya que entonces surge un derecho subjetivo del
expropiado que no puede quedar vulnerado con un desistimiento del beneficiario de la expropiación y se conculcaría además lo
dispuesto en el CC art.6.2, según el cual la renuncia de los derechos reconocidos por las leyes solo es válida cuando no contraríe
el interés o el orden público ni perjudique a terceros (TS 8-6-99, EDJ 19664; 21-2-97, EDJ 2489; 28-3-95, EDJ 1503; 23-3-93,
EDJ 2864; 18-2-93, EDJ 1515; 21-12-90, EDJ 11884; 2-6-89, EDJ 5631).
5) En el supuesto de desistimiento o revocación, procederá indemnizar los daños y perjuicios causados (TS 26-4-05, EDJ
62692).
6) Aunque la revocación de la expropiación forzosa por la Administración favorezca al afectado, la misma no se puede producir
libremente. El desistimiento es revisable judicialmente si se prueba la existencia de una norma expresa que lo impide o se
acredita la desviación de poder. La revocación es una facultad relativamente discrecional de la Administración y por lo tanto
sometida al principio de legalidad. No puede ser ejercitada cuando resulte contraria a la Ley. Podría acudirse en tal caso a la
declaración de lesividad, pero no se puede permutar una declaración de lesividad por una revocación (TS 26-4-05, EDJ 62692;
8-6-99, EDJ 19664). No obstante, ver el nº 1637 y nº 9850 s.
7) El desistimiento de una expropiación ya iniciada , pero no consumada , es un acto perfectamente válido y eficaz, siempre que
no adolezca de defectos sustanciales de forma y esté basado en motivos justificados de interés público (CEst Dict 51539/1989,
4-5-89; 517/1992, 18-6-92). Quien iba a ser expropiado no tiene derecho a que se consume la transferencia coactiva de la
propiedad. Y ello por cuanto, en esta materia, la potestad discrecional de la Administración no está sujeta a ningún límite
temporal en lo que a su ejercicio se refiere. La Administración puede actuar o dejar de hacerlo en cualquier momento y en
cualquier estado de los procedimientos que se hallen en curso, en aras de los intereses públicos cuya defensa tiene a su cargo.
Únicamente tiene dos limitaciones previas: una, de forma (competencia, procedimiento) y otra, de fondo (motivación
adecuada). A ellas debe añadirse la consecuencia obligada de hacer frente a la indemnización de los perjuicios que la decisión
ocasione a los particulares que resulten lesionados por ella en los términos definidos por Const art.106.2 y preceptos legales
concordantes.
8) El hecho de iniciarse un procedimiento expropiatorio, aunque no llegue a rematarse por desistimiento de la Administración,
puede ocasionar un perjuicio efectivo a los eventuales expropiados, en la medida en que les prive de expectativas reales, ciertas
y concretas de utilización o disponibilidad económica de los bienes objeto de expropiación y en la medida en que obligue a sus
titulares a realizar gastos extraordinarios (CEst Dict 567/1992, 3-12-92). La indemnización de este perjuicio mediante el pago
del justiprecio y la subsiguiente ocupación de los bienes expropiados, cuando la expropiación se desarrolla normalmente y llega
a su fin, ha de entenderse subsumida en el propio pago del justiprecio. Pero, cuando la expropiación no se ve consumada, la
exigencia de dichos daños puede encauzarse mediante procedimiento independiente, instruido al amparo de la L 30/1992
art.139 -hoy LRJSP art.32 s.-, a falta de otras previsiones específicas en el ordenamiento (CEst Dict 927/1999, 13-5-99;
920/1999, 13-5-99).

1. Declaración implícita
5590 Se entiende implícito el interés o la utilidad referidos -sin precisar manifestación expresa-, en relación con la
expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, comunidades autónomas -como
reconoce TSJ Cataluña 17-12-93-, provincia y municipio (incluidos los planes provinciales de cooperación; LBRL
art.36.2.a; TS 29-11-97, EDJ 57482), así como, en su caso, la necesidad de ocupar los bienes o adquirir los derechos
que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (TS 18-4-00, EDJ 9341; 22-5-97, EDJ 6531),
incluso aunque tales planes sean extraordinarios (TS 27-10-98, EDJ 28575) o provisionales (TSJ Galicia 31-3-99).
Si bien el concepto de plan implica cierta generalidad, es indiferente que se refieran a una pluralidad de actuaciones o
a una concreta y específica (TS 7-5-98, EDJ 3932, en contra de otros pronunciamientos anteriores).
En cambio, en TSJ Burgos 5-9-02, EDJ 126193 y TSJ Castilla y León 21-1-01, se considera que no cabe equiparar
planes de obras y servicios y proyectos de obras a estos efectos.
Las expropiaciones por razones militares entran, si son inmobiliarias, en este supuesto (TS 20-2-80, EDJ 15119).

5592 Planes o proyectos de obras

Es necesario que en ellos se describan la obra y actuaciones con total detalle (TS 15-7-87), y que conste la utilidad o el
interés, así como la necesidad de ocupación (TS 2-7-80, EDJ 15282), entendiéndose implícita esta necesidad de

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 ocupación de bienes y derechos, lo que excluiría un acto posterior expreso, solo en caso de que estos aparezcan
descritos y detallados (LEF art.17; TS 12-11-99, EDJ 40698).
No es necesaria la notificación individual de su aprobación. Tales planes, en la medida en que son determinantes de
posibles expropiaciones, están sometidos al trámite inexcusable de información pública, a cuyo efecto en el proyecto
debe figurar la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por la expropiación, siendo los
titulares de estos bienes y derechos los que pueden comparecer en ese momento del expediente expropiatorio, para
defender tales legítimos intereses (TS 19-7-99, EDJ 19171).
En general, no procede la notificación individualizada del acuerdo que vaya a constituir la causa de la expropiación,
dado que en esta fase procedimental del expediente expropiatorio no existen interesados con los que deba
entenderse notificación alguna, adquiriendo eficacia a todos los efectos aquel acuerdo, proyecto o declaración desde
su publicación (TS 9-2-99, EDJ 2020; 6-7-77).

5594 Precisiones

1) La declaración de invalidez del plan o proyecto hace ineficaz, en principio, la declaración implícita y priva de causa a la
expropiación), haciendo nulo el expediente (TS 22-9-86, EDJ 5633; 26-3-80, EDJ 15519; 26-9-02, EDJ 37351; TSJ Cataluña 14-
1-98, EDJ 6300).
2) No se considera suficiente una mera ordenanza local, sin habilitación legal, para declarar la utilidad pública o interés social
(TSJ Galicia 7-4-99).
3) La aprobación del plan o proyecto municipal puede realizarse en el mismo pleno en el que se acuerde el inicio del expediente
expropiatorio, pudiendo aprobarse también bajo condición de la incoación de dicho procedimiento (TSJ Madrid 20-1-98, EDJ
13173).
4) Incluida una obra en el correspondiente plan, y considerándose implícita la utilidad pública, es innecesaria e improcedente y
posiblemente nula -pero irrelevante- la declaración expresa posterior de interés social (TSJ Cataluña 6-6-96).
5) Resulta discutible el concepto de bien inmueble que ha de tomarse a estos efectos. A partir de CC art.334, es evidente que los
inmuebles por naturaleza quedan incluidos. No es tan claro el caso de los que lo son por destino o por analogía. Sí lo es, en
cambio, que es totalmente indiferente el mayor o menor valor del bien.

5596 Principales supuestos específicos

La declaración de utilidad pública se prevé en numerosos supuestos de la normativa sectorial: aguas, costas, sistema
eléctrico, telecomunicaciones, carreteras, hidrocarburos, urbanismo.

Precisiones

Al margen de los que aquí se exponen, pueden consultarse otros (minas, residuos, parques nacionales y espacios protegidos,
ordenación del territorio, reforma agraria, patrimonio cultural, etc.) en nº 840 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio
Público.

5597 Aguas
﴾RDLeg 1/2001 art.44 y 58﴿

Hay que destacar las siguientes normas específicas:

a) El Gobierno puede hacer la declaración de utilidad pública de los trabajos, estudios e investigaciones requeridas
para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos que se realicen por los servicios del Ministerio de Fomento,
por el Instituto Geológico y Minero de España, o por cualquier otro organismo de las Administraciones públicas.
b) La aprobación de los planes hidrológicos de cuenca (demarcación hidrográfica) implica la declaración de utilidad
pública de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras previstos en el plan.
c) En circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación grave de acuíferos, o en similares estados de
necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, el Gobierno, mediante real decreto
acordado en Consejo de Ministros, oído el organismo de cuenca, puede adoptar, para la superación de dichas
situaciones, las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando
hubiese sido objeto de concesión.
La aprobación de dichas medidas lleva implícita la declaración de utilidad pública de las obras, sondeos y estudios
necesarios para desarrollarlos, a efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así
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 como la de urgente necesidad de la ocupación (TSJ Galicia 7-4-99, EDJ 13014).
d) Como especialidad hay que resaltar, en Canarias, que la aprobación de un plan hidrológico implica la declaración de
utilidad pública de las obras en él incluidas, a los efectos de expropiación forzosa (L Canarias 12/1990 art.31.2).

5598 Costas
﴾L 22/1988 art.45; RD 876/2014 art.99 y 100﴿

La aprobación de proyectos en materia de dominio público marítimo terrestre por la Administración General del
Estado lleva implícita la necesidad de ocupación de los bienes y derechos que, en su caso, resulte necesario expropiar.
A tal efecto, en el proyecto debe figurar la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados, con
la descripción material de los mismos.
La necesidad de ocupación se refiere también a los bienes y derechos comprendidos en el replanteo del proyecto y en
las modificaciones de obra que puedan aprobarse posteriormente, con los mismos requisitos.

5599 Sistema eléctrico

﴾L 24/2013 art.54 a 56; RD 1955/2000 art.143 s.﴿

Se destacan las siguientes reglas específicas:

a) Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía
eléctrica, así como las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 250 KW, a los efectos de
expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la
servidumbre de paso.
b) Dicha declaración se extiende a los efectos de la expropiación de instalaciones eléctricas y de sus emplazamientos
cuando por razones de eficiencia energética, tecnológicas o medioambientales sea oportuna su sustitución por
nuevas instalaciones o la realización de modificaciones sustanciales en las mismas.
c) Para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las instalaciones aludidas, es necesario que la empresa
interesada lo solicite, incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante
considere de necesaria expropiación.
La petición se somete a información pública y se recaba informe de los organismos afectados. Concluida la
tramitación, el reconocimiento de la utilidad pública es acordado por el Ministerio del ramo, si la autorización de la
instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia del Consejo de Ministros en caso de oposición de
organismos u otras entidades de Derecho público, o por el organismo competente de las comunidades autónomas.
d) La declaración de utilidad pública lleva implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes o de
adquisición de los derechos afectados e implica la urgente ocupación . Igualmente, lleva implícita la autorización para
el establecimiento o paso de la instalación eléctrica sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimonial del
Estado, o de las comunidades autónomas, o de uso público, propios o comunales de la provincia o municipio, obras y
servicios de los mismos y zonas de servidumbre pública.

5600 Telecomunicaciones
﴾L 11/2022 art.44.2﴿

La aprobación del proyecto técnico por el órgano competente de la Administración General del Estado lleva implícita,
en cada caso concreto, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación para la instalación de redes
públicas de comunicaciones electrónicas, a efectos de lo previsto en la legislación de expropiación forzosa.

5601 Carreteras
﴾L 37/2015 art.12; RD 1812/1994 art.36﴿

Hay que mencionar al respecto:

a) La aprobación definitiva del proyecto de carreteras estatales implica la declaración de utilidad pública y la
necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación, de
ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres. Si en la aprobación provisional se declara la
urgencia del proyecto, la definitiva implica la urgencia a los fines expropiatorios. Solo precisa de información pública
previa en caso de que altere un proyecto de trazado previamente aprobado.

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 b) La declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación se refieren también a los bienes y derechos
comprendidos en el replanteo del proyecto y en las modificaciones de obras que puedan aprobarse posteriormente.
c) A los efectos indicados, los proyectos de carreteras y sus modificaciones deben comprender la definición del
trazado y de los elementos funcionales de las mismas y la determinación de los terrenos, construcciones u otros
bienes o derechos que se estime preciso ocupar o adquirir para la construcción, defensa o servicio de aquellas y la
seguridad de la circulación.
d) La declaración de obras de emergencia en carreteras implica la declaración de utilidad pública y necesidad de
ocupación temporal de los terrenos necesarios para su ejecución, sin necesidad de trámite de información pública
previo ni depósito previo ni indemnización previa por rápida ocupación.
e) Las normas autonómicas sobre carreteras contienen preceptos semejantes (para el estudio detallado de las
mismas nos remitimos a nº 3128 s. Memento Urbanismo 2022).

5602 Hidrocarburos
﴾L 34/1998 art.103 a 105﴿

Se declaran de utilidad pública todas las instalaciones y servicios de investigación y explotación, las de refino,
transporte y almacenamiento de productos petrolíferos, la construcción de medios fijos de transporte de
hidrocarburos líquidos y sus instalaciones de almacenamiento, así como las instalaciones relativas a combustibles
gaseosos.
Para el reconocimiento de la utilidad pública de dichas instalaciones, es necesaria la solicitud de la empresa
interesada, incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de
necesaria expropiación u ocupación. La petición se debe someter a información pública y se ha de recabar informe de
los órganos afectados.
Concluida la tramitación, el reconocimiento de la utilidad pública es acordado por el ministerio del ramo de Industria,
si la autorización de la instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia del Consejo de Ministros en
caso de oposición de órganos u otras entidades de Derecho público, o por el organismo competente de las
comunidades autónomas en los demás casos.
La declaración de utilidad pública lleva implícita, en todo caso, la necesidad de ocupación de los bienes o de
adquisición de los derechos afectados e implica la urgente ocupación.

5603 Ámbito urbanístico

﴾LS/15 art.42.2﴿

La aprobación de todo plan de ordenación y de actos de delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por el
correspondiente sistema de actuación (unidades de ejecución, sectores, etc.) implica utilidad pública y necesidad de
ocupación de inmuebles y edificios. Es el efecto de legitimación de expropiaciones derivado de la aprobación y
publicación del planeamiento.

Precisiones

1) Es nulo el proyecto de obras que ampara la expropiación total de un inmueble excediéndose de lo previsto en el plan
urbanístico que preveía la expropiación del 40% del mismo.
2) En el campo de la ordenación del territorio, la aprobación de los instrumentos territoriales lleva aparejada frecuentemente
la declaración de utilidad pública y, en su caso, el interés social junto, en ocasiones, con la urgente ocupación; todo ello de
acuerdo con la legislación autonómica de aplicación (nº 855 Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio Público).
Lleva aparejada igualmente la aprobación de los instrumentos ordenadores de actuaciones sobre el medio urbano -
rehabilitación edificatoria, regeneración o renovación urbanas- (LS/15 art.42.3).

2. Declaración genérica con especificación

posterior

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5605 En los demás casos en que por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública o el interés social, se concreta o
especifica en cada caso por real decreto del Consejo de Ministros o decreto del órgano colegiado autonómico
equivalente, salvo que para determinadas categorías de obras, servicios o concesiones, se hubiera dispuesto otra cosa
por norma con rango de ley.
Respecto de bienes muebles, rige el mismo régimen de especificación de la utilidad pública cuando se haya autorizado
legalmente la expropiación de una categoría especial de aquellos.
La declaración genérica de utilidad pública o el interés social a efectos de legitimar la privación singular de propiedad
privada puede contenerse en una Ley de Presupuestos Generales del Estado (disposición adicional normalmente),
porque dicha declaración tiene naturaleza de acto legislativo: no regula con carácter general una determinada
materia, por lo que carece de contenido sustantivo; tampoco afecta a la estructura de los procesos o al régimen
jurídico de cualquier órgano o institución, sino que se concreta y agota en la propia declaración de utilidad pública de
un fin determinado.

Precisiones

1) No peligra la seguridad jurídica ni se restringen las competencias del Poder legislativo, ya que tal acto legislativo se reduce a
pronunciar dicha declaración, que se agota en sí misma, sin que precise un trámite especial de examen o enmiendas en las
Cortes Generales o asamblea legislativa correspondiente (TCo 16/1996; TS 6-10-98, EDJ 24192; 7-5-96, EDJ 3620).
2) El real decreto o decreto, según los casos, de concreción de la utilidad o interés tiene la naturaleza de acto administrativo,
sometiéndose al régimen propio de los mismos, no al de las disposiciones generales. La declaración puede ser objeto de
revocación, en principio (al amparo de la LPAC art.109.1).

3. Declaración por norma legal

5610 Fuera de los supuestos anteriores (nº 5590 s.), a salvo de expropiaciones sujetas a régimen especial, es precisa la
declaración de utilidad pública o interés social por Ley o norma con rango de ley, tanto respecto de bienes raíces o
derechos inmobiliarios como de bienes muebles o derechos mobiliarios (principio de legalidad de la expropiación).
Una declaración legal de utilidad o interés sería objeto de impugnación, en su caso, en sede constitucional, salvo que
se efectuara por real decreto legislativo, con exceso sobre la delegación (LJCA art.1).

5611 Precisiones

1) El Tribunal Constitucional en relación con la Ley de Reforma Agraria Andaluza, además de consagrar el concepto de función
social de la propiedad, estableció la plena constitucionalidad de las disposiciones autonómicas que declarasen la utilidad pública
o interés social para la expropiación, y la capacidad de los entes autonómicos, en virtud de su potestad de autoorganización,
para establecer órganos propios dentro del procedimiento expropiatorio general, reservado por la Constitución a la legislación
estatal (TCo 37/1987).
2) La declaración en estudio no petrifica la verdadera utilidad o interés del fin de que se trate, sino que este -materialmente- ha
de pervivir durante la tramitación del procedimiento expropiatorio (TS 23-9-86) y con posterioridad (nº 5895).
3) No obstante el principio de concentración de impugnaciones (LEF art.126), se viene admitiendo la posibilidad de recurrir
separadamente en sede contencioso-administrativa la declaración administrativa (no la legal) de referencia, especialmente por
vicios de nulidad radical (TS 6-10-84; 25-9-84; 19-5-84; 2-7-80; TSJ Extremadura 21-1-99, EDJ 3375). Es frecuente, también,
que estos recursos se dirijan contra el acuerdo de necesidad de ocupación, con base en la falta de la repetida declaración de
utilidad pública o interés social, generadora de nulidad (TS 29-4-77). En otras ocasiones, se ha considerado esta como un acto
de trámite no cualificado no recurrible separadamente (TS 25-9-78, EDJ 5675; 3-6-77).
4) Las corporaciones locales no pueden declarar la utilidad o interés estudiados, so pena de nulidad radical (TSJ Extremadura
21-1-99, EDJ 3375); al margen del supuesto de aprobación de planes, con declaración implícita.
5) En lo que se refiere al régimen específico de las expropiaciones urbanísticas y por razón de la función social de la propiedad,
nos remitimos, por su extensión, al nº 6025 s. Memento Urbanismo 2022 para su estudio detallado.

B. Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de

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adquisición de derechos
(LEF art.15 a 23; REF art.15 a 24)

5615 Una vez declarada la utilidad pública o interés social (nº 5585), y cumplido el requisito previo a la incoación del
procedimiento, se abre la primera pieza procedimental de las tres de que consta el expediente, que persigue
individualizar los elementos patrimoniales afectados.
La Administración pública expropiante resuelve sobre la necesidad concreta de ocupar bienes o adquirir derechos
concretos que sean estrictamente indispensables para alcanzar el fin de la expropiación. El ataque a los derechos
privados no puede extenderse a más de lo necesario, dado el régimen de protección de aquellos (Const art.33).
En el caso de que sean indispensables otros bienes o derechos para previsibles ampliaciones de la obra o servicio que
se trate de ejecutar o implantar, pueden incluirse en el acuerdo aquellos, previo acuerdo del Consejo de Ministros u
órgano colegiado autonómico equivalente. Estos bienes quedan afectos al fin indicado y no pueden ser calificados de
sobrantes a los efectos de instar su reversión (LEF art.54 y 55).
Supuesto diferente de la inclusión de bienes afectados por previsibles ampliaciones es el de incoación de
procedimientos expropiatorios sucesivos, ampliando el posterior la amplitud del anterior (TS 30-4-97, EDJ 4262).

Precisiones

1) La declaración de voluntad administrativa supone:

- que puede producirse expresamente y manera autónoma o separada a la declaración de utilidad pública o interés social;
- por contra, cabe que no se manifieste como acto expreso, sino que se considere implícita en la aprobación de planes o
proyectos que contengan detallada relación de bienes y derechos afectados (TS 4-6-80). En tal caso, por lo general, son
implícitas la declaración de utilidad y la necesidad de ocupación. La fecha de incoación del procedimiento es la de aprobación
del plan o proyecto, y no hay publicación y notificación separadas del acuerdo.
2) Para apreciar el grado de detalle ha de tenerse en cuenta, muy especialmente, la memoria del plan o proyecto de que se trate
(TS 27-1-78).
3) En determinados ámbitos sectoriales, la declaración de utilidad pública lleva aparejada siempre la necesidad de ocupación
(p.e. L 22/1973 art.104 y 105; L 24/2013 art.54 s.).
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1. Recurso de alzada contra la resolución por la que se declara con carácter definitivo la necesidad de ocupación de bienes y
derechos (Ver)

5616 En el ámbito de los procedimientos expropiatorios del sector público estatal, con carácter previo al acuerdo de
necesidad de ocupación de los bienes o derechos estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, el órgano
competente ha de realizar la oportuna retención de crédito , acreditando, en su caso, el cumplimiento de los límites
para gastos imputables a ejercicios posteriores, por el importe estimado al que ascenderá el justiprecio, con cargo al
ejercicio presupuestario en que se prevea la conclusión del expediente y el pago del justiprecio. A tal efecto, es precisa
la formulación -conforme a LEF art.17- de una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos de
necesaria expropiación (nº 5620), acompañada, en su caso, de los planos parcelarios que permitan la identificación
precisa de los bienes y derechos afectados, expuesta al público durante 15 días -LEF art.18.1- (L 47/2003
[Link].21ª). Ver nº 1015 s.
En los procedimientos de urgencia, cuando la declaración de urgente ocupación se formalice de forma diversa al
acuerdo del Consejo de Ministros previsto en LEF art.52, en virtud de normativa sectorial específica, con carácter
previo a la aprobación de los respectivos instrumentos o planes o proyectos, el órgano competente debe realizar la
correspondiente retención de crédito en los términos indicados.

1. Relación completa e individualizada de elementos

patrimoniales afectos
© Lefebvre 8 Biblioteca Universitaria
 (REF art.16)

5620 La Administración pública expropiante, o el beneficiario a través de aquella, debe formular una relación completa e
individualizada de los elementos patrimoniales que considera de necesaria ocupación o adquisición, incluyendo en su
caso los imprescindibles para futuras ampliaciones.
Quedan exceptuados de este trámite los proyectos o planes aprobados reglamentariamente cuando los mismos
comprendan la relación material de bienes y derechos necesarios.
Esta relación debe indicar:
a) El estado físico en que se encuentren los bienes.
b) La situación jurídica de los mismos.
c) La identificación de las personas físicas o jurídicas titulares de los bienes o derechos afectados, y, en su caso, de
sus representantes, con expresión de domicilio.
d) La identificación, en iguales términos, de los sujetos titulares de cualquier derecho o interés indemnizable.
e) En caso de que la ejecución de la obra requiera el replanteo o la comprobación previa de los bienes que hayan de
resultar afectados por la ocupación (que se efectúa con la colaboración de autoridades gubernativas y de particulares),
esta relación se realiza después de llevar a cabo las operaciones que permitan la individualización concreta de bienes,
derechos y titulares.

5621 Precisiones

1) Estas normas constituyen un pilar básico de las garantías de la expropiación. No puede en este terreno admitirse la
existencia de presunciones y de inercias burocráticas más o menos justificables. Los bienes, individualizadamente, se han de
describir en todo su contenido a fin de que se pueda establecer su relación con la causa de expropiación y, de esta forma, juzgar
la necesidad indispensable de su expropiación.
Por ello dichas garantías no están en juego a razón de que la expropiación sea urbanística. Los efectos de esta especialidad son
las declaraciones genéricas de utilidad y necesidad de los proyectos y las reglas de valoración del suelo, pero en norma alguna
se dispone que no sea indispensable la relación individualizada y circunstanciada de bienes a expropiar (TSJ Madrid 8-4-02, EDJ
126317).
2) La impugnación contencioso-administrativa del contenido de la relación de bienes y derechos implica frecuentemente la
resolución de cuestiones prejudiciales civiles -no devolutivas- (TS 15-4-03, EDJ 50223; 30-10-01; 17-2-01). Ver nº 10190.
3) Para permitir su personación en el expediente ha de citarse a todo titular de derechos reales o personales sobre el bien
expropiado, con independencia de su mayor o menor valor económico (TS 29-9-98, EDJ 22525).
Es indudable la necesidad de citación del titular registral, aunque pueda no ser el titular civil o existan dudas al respecto, dada la
fuerza del principio de legitimación (TS 19-11-84).
Incluso al precarista, como interesado. Al respecto ha de diferenciarse entre el poseedor de puro hecho que se tiene o detenta,
incluso sin derecho, sin la tolerancia del propietario, y el que debe su posesión al contrato por el que el titular le cede
gratuitamente el uso de la cosa, revocable a voluntad de este. Esta última posesión es susceptible de protección, implica un
interés económico y da lugar a un derecho a la indemnización, no frente al propietario cedente, sino frente al tercero
expropiante (TS 18-6-97, EDJ 5645).

4) Cuando en el ejercicio de la potestad expropiatoria por la Administración General del Estado, figure en la relación de bienes
5622
y derechos a expropiar alguno que sea de su titularidad, o de sus organismos públicos, se ha de notificar tal circunstancia por el
departamento interesado a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que formulará consulta al departamento que lo
tuviera afectado o al organismo que lo tuviera adscrito, fuera su propietario o cuya gestión le corresponda, con el fin de
determinar la procedencia del cambio de destino, que se tramitará en su caso mediante un procedimiento de mutación,
afectación o adscripción, en favor del departamento que esté ejercitando la potestad expropiatoria, o del organismo público
beneficiario de la expropiación (RD 1373/2009 art.35).
5) Debe incluirse en la relación de bienes y derechos, el del expropiado a los aprovechamientos potenciales de los recursos
mineros afectados por el expediente -en el caso, derechos de la secc.A en un procedimiento de tasación conjunta-, con
retroacción de actuaciones para suplir la omisión y no necesidad de incoación de nuevo procedimiento (TSJ Galicia 25-11-09,
EDJ 300898).

5624 Publicación de la relación de bienes

﴾REF art.17﴿

La Administración pública expropiante, a través de la autoridad competente en cada caso, hace pública la relación de
bienes y derechos para que, en plazo de alegaciones o de información pública de 15 días hábiles -contados desde el

© Lefebvre 9 Biblioteca Universitaria

 día siguiente a la última de las publicaciones preceptivas de la misma (cumulativamente: boletín oficial
correspondiente en función de la Administración pública expropiante, periódico de mayor difusión en las provincias
afectadas, tablón de anuncios de los ayuntamientos en cuyos términos radiquen las cosas objeto de expropiación)-,
puedan los interesados alegar lo conveniente a su derecho sobre la necesidad de ocupación de bienes o derechos y/o
sobre su estado físico o jurídico, aportando cuantos datos sean oportunos para rectificar los posibles errores
cometidos en la relación.

Precisiones

1) El trámite de alegaciones o información expuesto, que se desarrolla en el seno del expediente expropiatorio, es esencial al
mismo. No puede su falta subsanarse o entenderse subsanada por el trámite equivalente que haya podido producirse en sede de
aprobación del estudio informativo de la actuación para cuya ejecución se expropia.
2) En relación con la consecuencia de la omisión de este trámite, tanto en el procedimiento ordinario como en el urgente, ver nº
1382 y nº 1385.
3) No es necesaria notificación individualizada de la relación de bienes y derechos, a diferencia de la declaración o acuerdo de
necesidad de ocupación -nº 5642- (TSJ Galicia 25-11-09, EDJ 300898).
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1. Resolución de apertura del trámite de información pública correspondiente al procedimiento expropiatorio (Ver)

2. Notificación individualizada del acuerdo de apertura del procedimiento de expropiación forzosa (Ver)
3. Alegaciones evacuadas en el trámite de información pública (Ver)

4. Solicitud de corrección de errores en trámite de información pública (Ver)

5. Informe del servicio jurídico competente relativo a las alegaciones presentadas en trámite de información pública y la necesidad de
ocupación (Ver)

6. Resolución por la que se declara con carácter definitivo la necesidad de ocupación de bienes y derechos (Ver)

5626 Autoridad competente

Dicha autoridad es:
a) El delegado del Gobierno en la comunidad autónoma o el subdelegado del Gobierno en la provincia, si aquel delega
en este (LRJSP art.9, 73 y 75), cuando se trate de expropiaciones del Estado.
b) La autoridad autonómica competente, generalmente, un consejero, en el supuesto de expropiaciones efectuadas
por comunidades autónomas.
c) El alcalde o presidente de la diputación provincial, en caso de actuaciones municipales o provinciales (LBRL
art.21.1.s y 34.1.o). En el Ayuntamiento de Madrid, es competente la junta de gobierno local (L 22/2006), como órgano
de competencia residual.
d) La autoridad correspondiente en caso de expropiaciones de entidades menores, con ratificación, en su caso, del
ayuntamiento del que dependan (LBRL art.45).

Precisiones

La afirmación que se efectúa respecto de las entidades locales exige cierta aclaración. Cuando expropie la provincia o el
municipio, corresponde, respectivamente, a la diputación provincial o al ayuntamiento en pleno, adoptar los acuerdos en
materia de expropiación que conforme a la ley o al reglamento tengan carácter de recurribles en vía administrativa o
contencioso-administrativa. En los demás casos, la representación de estas entidades corresponde al presidente de la
diputación y al alcalde (REF art.3.4).
Sin embargo, la vigencia de la regla de atribución de competencias en sede de Administración local, podría haberse visto
afectada por LBRL art.21 s., 34 s. y 124 s. Si se considera que aquel precepto cede frente a las reglas atributivas de estos, la
competencia corresponderá en todo caso al alcalde o al presidente de la diputación, como órganos de competencia residual
(salvo en el Ayuntamiento de Madrid, en el que la junta de gobierno es el órgano residualmente competente -L 22/2006-). Si,
por el contrario, se entiende que el REF art.3.4 subsiste tras y encaja con la posterior LBRL, habrá de diferenciarse de acuerdo
con la regla expuesta en el texto.

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5628 Oposición al acuerdo
﴾REF art.18﴿

En los supuestos de oposición al mismo, tanto por razones formales o de fondo, se funda aquel, razonando igualmente
el porqué de estimar como preferentes, a efectos de su ocupación, de otros bienes o derechos no incluidos en la
relación, indicando también la razón de la procedencia de excluir alguno o alguno de los incluidos.

5630 Corrección de errores

﴾REF art.18﴿

A los solos efectos de corregir errores en la descripción material o legal, cualquier persona física, tenga o no la
condición de interesada, puede comparecer ante la autoridad competente. Tal actuación no la convierte en parte
procedimental.
Sí es parte, en esta actuación y en las sucesivas, el Ministerio Fiscal, en caso de que:
- no se conozca los afectados;
- no comparezcan, salvo que, pudiendo hacerlo, no deseen intervenir;
- no puedan comparecer por sí mismos por carecer de capacidad plena y no cuenten con las medidas de apoyo
necesarias;
- los bienes afectados sean litigiosos, compareciendo en tal caso también quién presente títulos contradictorios (LEF
art.5).

Precisiones

La intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento expropiatorio es objeto de análisis en la FGE Circ 6/2019.
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1. Escrito del Ministerio Fiscal personándose en el procedimiento expropiatorio (Ver)

5632 Otros trámites

﴾REF art.19﴿

Finalizado el plazo de alegaciones, se abre automáticamente, sin necesidad de acto alguno de impulsión, otro plazo de
20 días hábiles, en el que se han de cumplir los trámites siguientes:
a) El examen y calificación de los fundamentos y alegaciones opuestos a la relación publicada.
b) La rectificación y complemento de los datos de la misma que, a la luz de las alegaciones de los particulares
comparecientes, sean procedentes.
c) La incorporación al expediente de documentos, certificaciones registrales y títulos semejantes, en su caso.
d) El informe de la Abogacía del Estado (o del servicio o asesoría jurídica, respecto de otras Administraciones
públicas). No es preceptivo en caso de que la necesidad de ocupación se determine ex lege (TS 30-6-94, EDJ 10924).
e) La resolución o acuerdo de necesidad de ocupación, con expresión detallada de bienes y derechos y con
determinación de quiénes sean los interesados con los que hayan de entenderse los trámites sucesivos: propietarios o
titulares del derecho afectado, entendiendo por tales, en defecto de otra prueba, los que consten como tales en
registros públicos que atribuyan presunción de titularidad (fundamental, aunque no exclusivamente, Registro de la
Propiedad -LH art.38.1-), en registros fiscales (catastro), o los que lo sean por notoriedad; arrendatarios rústicos o
urbanos -por extensión, a lo sumo, precaristas-; titulares de intereses económicos afectados; por subrogación,
causahabientes de los anteriores que hayan puesto en conocimiento de la Administración pública la transmisión del
derecho o bien afectado (herederos, legatarios, adquirentes inter vivos en documento público, o en subasta judicial).
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1. Informe del servicio jurídico competente relativo a las alegaciones presentadas en trámite de información pública y la necesidad de
ocupación (Ver)

5634 Precisiones

1) Las Administraciones pueden ser expropiadas en procedimientos tramitados por otras Administraciones, salvo que los
bienes afectados sean de dominio público (Const art.132). En tal caso, se hace precisa la previa desafectación de estos.
2) Es discutible la expropiabilidad de los bienes comunales. Si se consideran como especie de patrimoniales pertenecientes a las
entidades locales, aun destinados al uso común de los vecinos, ha de admitirse aquella. En otro caso, es precisa la previa
alteración de su calificación jurídica por el órgano competente (plenos del ayuntamiento o diputación provincial; LBRL art.22 s.
y 34 s.).
3) Asimismo, la Iglesia Católica y demás confesiones , pueden ser expropiados. Sin embargo, aunque los bienes confesionales o
eclesiásticos están sujetos a la expropiación, es necesaria la previa descalificación canónica o semejante, si están destinados al
culto (Acuerdo Asuntos Jurídicos Estado Español/Sta. Sede 3-10-79 art.1.5). No rige esta norma en caso de bienes no sagrados
(TS 22-1-75).
4) Si los bienes o derechos se encuentran en comunidad, intervienen en el procedimiento todos los comuneros. Sin embargo, si
solo uno de ellos figura en los registros públicos, se entienden las actuaciones con él, pudiendo los demás comparecer en el
expediente en cualquier momento (TS 21-4-98, EDJ 2396).
5) La extensión superficial afectada por la expropiación se expresa en el acuerdo de necesidad de ocupación. En caso de
discrepancia, el interesado puede impugnar el mismo separadamente o discutir la cuestión con ocasión de la resolución de
justiprecio, que acuerda fijar la superficie en ejecución de sentencia (TS 10-12-98, EDJ 1366).
6) Los bienes calificables de pertenencias o de partes integrantes (con un criterio estricto) de los expropiados, han de
considerarse incluidos en la relación, aunque no mencionen expresamente, si no se excluyen.
7) La concreción debe ser máxima, sin que sean válidas declaraciones genéricas o que precisen de especificación posterior (TS
18-4-90, EDJ 4193; 28-9-84; 24-1-79). Sin embargo, la mera omisión de algún elemento patrimonial no invalida el acuerdo.
8) Las imprecisiones por omisión en los acuerdos estudiados se tratan, en general, con cierta flexibilidad por la jurisprudencia,
conservando en la medida de lo posible la validez del acto e integrando en su contenido la descripción omitida, y manteniendo
la efectividad del procedimiento expropiatorio subsiguiente (TS 30-9-00, EDJ 33857; 18-2-99, EDJ 2042; TSJ La Rioja 29-2-92).
Ahora bien, tales omisiones deben ser de aspectos o elementos accesorios. La no inclusión de un bien en su totalidad o su
exclusión en la publicación del acuerdo (aun estando recogido en este), es vicio invalidante si causa efectiva indefensión (TS 4-
11-80).
9) Es criterio general que, dado que la elaboración de la relación de bienes y la aprobación del acuerdo tiene por finalidad
garantizar la defensa de los interesados, es precisa para su anulación la concurrencia, además de defecto formal relevante, de
indefensión real (TS 30-9-96, EDJ 6743).
10) En caso de que se afecte a mayor cantidad de bienes o superficie de la prevista en la relación de bienes de necesaria
ocupación (TSJ Madrid 11-11-98, EDJ 37208), deben tramitarse expedientes expropiatorios complementarios (fuera de los
supuestos de ampliación antes indicados), siempre sin incurrir en vía de hecho.

5636 Efecto del acuerdo de necesidad de ocupación

﴾REF art.20﴿

Desenvuelve un doble efecto:

a) Por una parte, inicia el procedimiento expropiatorio (LEF art.21.1; REF art.20.1). Su fecha es la de incoación del
expediente. No cabe considerar como tal la información pública de relación de bienes y derechos expropiados, así
como de los propietarios afectados (TS 14-12-98, EDJ 36365). Es objeto de publicación en iguales términos a los
expuestos en para el trámite de información pública, notificándose necesariamente de forma individual a cada
expropiado, aunque solo en la parte que le afecte (TS 9-3-93, EDJ 2341). La valoración de la relevancia de los defectos
de publicación y notificación se hace aplicando los criterios finalistas que rigen en sede de actos de comunicación (TS
25-11-97, EDJ 57487).
b) Por otra parte, delimita el objeto del expediente, que en modo alguno puede extenderse más allá de los límites del
mismo, so pena de incurrir en vía de hecho (LEF art.125). De acuerdo con ello, tampoco pueden justipreciarse otros
bienes o derechos. Ahora bien, la calificación dada a los mismos no impide valorar a estos conforme a su verdadera
naturaleza.
Dicho acuerdo es, técnicamente, un acto administrativo, generalmente, de gravamen.
© Lefebvre 12 Biblioteca Universitaria
 En caso de concurrir beneficiario podría calificarse como «de doble efecto» (nº 1635). Por ello, es posible como regla
su revocación por motivos de legalidad, sin necesidad ni posibilidad de someterse a procedimiento de revisión de
oficio o declaración de lesividad, siempre que no se haya consumado el efecto traslativo de la expropiación (TS 14-6-
83). Si estuviéramos ante un acto de doble efecto, no cabría revocación, sino revisión por las vías expuestas.

5638 Recursos
﴾REF art.21﴿

La necesidad de ocupación declarada implícitamente se puede impugnar atacando el plan o proyecto en que se
contiene, sin perjuicio de poder actuar posteriormente o por medios civiles, si se incurre en vía de hecho.
No es, en ningún caso, recurrible el acto del delegado del Gobierno o autoridad competente, ordenando la publicación
de la relación elaborada por la Administración pública expropiante o el beneficiario (por ser un acto de trámite
simple), ni tampoco la relación misma.
Se reconoce legitimación para interponer recurso a los meros comparecientes en trámite de información pública
(LEF art.22.1). Esta norma podría considerarse contraria a aquella y, por tanto, derogada o, en cambio, dada la especial
incidencia del procedimiento expropiatorio en los derechos de los particulares, considerarla como de especial garantía
por razón de la materia.

5640 En relación con los recursos posibles contra el acuerdo estudiado, hay que diferenciar:
a) En vía administrativa, son los correspondientes en función de los parámetros comunes, esto es:
1. En expropiaciones estatales, alzada ante el ministro del ramo -con criterio funcional-, en el plazo común de un mes
y resolución en el de 3 (debiendo considerarse inaplicables los plazos de interposición de 20 días y resolución de 20
fijados en la LEF).
2. Cuando se trate de expropiaciones autonómicas, ha de atenderse a la jerarquía del órgano que apruebe el acuerdo
y a la respectiva ley de régimen jurídico (y también a las reglas comunes de la LPAC). Puede caber alzada, reposición o
súplica -esta ante el respectivo Consejo de Gobierno, en su caso-.
3. En caso de expropiaciones locales, al agotar la vía administrativa los actos de alcalde y pleno (LBRL art.52), solo es
admisible reposición.
b) En fase judicial, la jurisprudencia tradicional generalmente ha admitido el recurso contra el acto de necesidad de
ocupación por motivos de nulidad, quizá a partir del criterio -no uniforme- de que los vicios de nulidad radical pueden
imponerse sobre las causas de inadmisión (p.e. TS 11-7-00, EDJ 18360; 16-12-97, EDJ 57485; 20-2-96, EDJ 823).
Hoy la línea es más abierta (TS 30-9-96, EDJ 6743; 7-11-94, EDJ 10339; 6-6-84; 28-11-84), aunque el recurso debe
limitarse a:
- la falta de causa de expropiar;
- la innecesariedad de la ocupación;
- la existencia de defectos invalidantes en el acuerdo; y
- cuestiones semejantes conexas con las anteriores.

Precisiones

En todo caso, la no utilización de los medios de impugnación autónomos que el principio constitucional de la tutela efectiva
impone frente a concretos actos dictados en el procedimiento expropiatorio, superando la antigua irrecurribilidad de los
mismos, no determina la preclusión del derecho de los interesados a invocar los defectos procedimentales en los recursos
jurisdiccionales interpuestos contra las resoluciones administrativas que fijan el justo precio, sino que ciertamente pueden ser
alegados (TS 27-4-99, EDJ 17317).

5642 Ausencia de notificación

El defecto indebido de notificación personal de la declaración de necesaria ocupación a sujetos identificados, en
expedientes ordinarios -o urgentes, cuando sea precisa (nº 5992)- conduce a la invalidez de la ocupación, que se
considera ilegal y constitutiva de vía de hecho. No obstante, en los frecuentes supuestos en que, la realidad física
impida la restitución al statu quo anterior o la retroacción, se considera que la indemnización sustitutoria por

© Lefebvre 13 Biblioteca Universitaria

 ocupación ilegal debe ser el 25% del justiprecio expropiatorio y sus intereses, que resulta incrementado en este
porcentaje para el momento en que se fije o sobre el que se haya fijado (TS 25-5-11, EDJ 103966; 10-11-09, EDJ
265796; 29-11-07, EDJ 223104; 27-2-00, EDJ 2578; 27-12-99, EDJ 49080; 6-3-12, EDJ 30430; TSJ Madrid 3-2-11,
EDJ 210857; TSJ [Link] 2-7-10, EDJ 278836). Ver nº 1385.
Una cosa es la indemnización procedente a consecuencia de la privación, en virtud del instituto expropiatorio, de
bienes y derechos, y otra cosa diferente es el reconocimiento del derecho a indemnización por la vía de hecho
cometida por la Administración a consecuencia de la anulación de la actuación expropiatoria, que se cifra en el
porcentaje indicado (TSJ Madrid 26-10-11, EDJ 302349).
En relación con esta indemnización, cuya fijación en sede judicial (en sentencia o en ejecución de ella) sin
procedimiento previo de responsabilidad patrimonial se acoge cada vez con mayor amplitud, no puede cuantificarse
así en caso de que la parte actora no pero haya determinado y acreditado en el proceso las bases que se habría de
tomar como referencia para proceder a determinar dicha indemnización, bases que resultan imprescindibles para
proceder adecuadamente en ejecución de sentencia y que al no establecerse, impide pronunciarnos sobre dicha
cuestión, con lo que la sentencia solo puede limitarse al reconocimiento del derecho de la parte a ser indemnizada de
los daños y perjuicios sufridos por la ocupación ilegal de la finca, con remisión al procedimiento administrativo de
responsabilidad patrimonial (TSJ Cataluña 23-2-11, EDJ 67445).

Precisiones

1) No puede atenderse tal pretensión indemnizatoria cuando la parte actora no impugna la validez del procedimiento
expropiatorio a través de la interposición de recursos contra los actos recaídos en este procedimiento, sino que, solicita
una indemnización, sosteniendo que la Administración actuante ha incurrido en vía de hecho, pero, sin impugnar los actos
administrativos recaídos en el procedimiento y aceptando el justiprecio de los bienes expropiados que no ha impugnado -
solicitando una indemnización que se corresponde con el 25% del importe del justiprecio fijado- (TSJ La Rioja 15-11-12, EDJ
283776).
2) Sobre nulidad del expediente expropiatorio contenida en LEF [Link]. (nº 5755), el Tribunal Supremo ha aclarado que, sin
perjuicio de la devolución del bien ocupado o la fijación de la correspondiente indemnización sustitutoria al amparo de LJCA
art.105.2, para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado en el caso de nulidad del expediente
expropiatorio de los daños y perjuicios derivados de la actividad anulada, es preciso que se justifique la realidad del daño
efectivo e indemnizable en la forma y condiciones previstas en L 30/1992 art.139 (LPAC art.32 s.) (TS 27-6-19, EDJ 636554).
Esta norma es aplicable aunque la ocupación de la finca se produjese antes de 1-1-2013, fecha de entrada en vigor de LEF
[Link]., por lo que no procede el incremento del 25% (TS 22-6-20, EDJ 598583).
3) Se han considerado temerarias y abusivas algunas pretensiones dirigidas a obtener incrementos del justiprecio articuladas
sobre la base de pretendidos defectos formales del procedimiento que pudieron ser oportunamente alegados por los actores en
momentos anteriores, sin haberlo hecho, contraviniendo sus citadas pretensiones posteriores los límites que a la revisión de
oficio impone la LPAC art.110 (AN 21-2-13, EDJ 27934).

2. Expropiación parcial
(LEF art.23 y 4 6; REF art.22)

5645 La expropiación puede requerir solamente la ocupación de parte de una o más fincas. En tal caso, no extensible en
principio a bienes muebles, si la conservación de la titularidad del resto resulta antieconómica para el expropiado,
puede solicitar este de la Administración pública que la medida expropiatoria se extienda a la totalidad del o de los
inmuebles, debiendo aquella resolver en plazo de 10 días hábiles.
El particular puede solicitar la extensión de la expropiación desde que tiene conocimiento de la superficie afectada
hasta la terminación del procedimiento, normalmente por la resolución justipreciaria o en el momento en el que se
extiende el acta de pago del precio (TS 21-11-91, EDJ 11064; TSJ Cataluña 6-3-96). Incluso, si pende recurso judicial,
durante la tramitación de este (TS 4-5-95, EDJ 3026); pero en todo caso, la petición se deduce ante la Administración
expropiante, no ex novo en sede judicial (TS 20-12-90, EDJ 11793; TSJ Galicia 13-2-95).
La solicitud extemporánea no se tiene por evacuada, sin perjuicio de poder el interesado reclamar por demérito en la
porción restante.
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Documentos relacionados (2)

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Formularios | 2

1. Solicitud de expropiación total (Ver)

2. Resolución de la solicitud de expropiación parcial (Ver)

5647 Procedencia o no de la expropiación total

El jurado provincial de expropiación no puede pronunciarse sobre la procedencia de la expropiación total ni valorar la
parte no expropiada en tanto no se resuelva su expropiación por el órgano competente. Es preciso para que resulte
indemnizable que el interesado haya solicitado la expropiación total y la Administración haya accedido. En otro caso, si
no accede, pueden pedirse deméritos de la parte no expropiada (LEF art.46).
Es facultad discrecional de la Administración acceder o no a la petición de expropiación total, aunque podría
discutirse si deviene en obligación en el supuesto de que la antieconomicidad de la conservación del resto no
inicialmente expropiado, equivalga a la pérdida del mismo por absoluta imposibilidad de rentabilizar la explotación de
dicho resto. En cualquier caso, el acto denegatorio es recurrible separadamente (TS 16-6-92, EDJ 6412).
La concesión de esta solicitud -no así la indemnización de la LEF art.46 en caso de rechazarse- se considera como
graciable y manifestación del derecho de petición (Const art.29; L 92/1960). Ello implica, además, sentido negativo del
silencio administrativo (TSJ Asturias 27-4-99, EDJ 13035).
Realmente, la expropiación parcial concurre cuando la conservación del resto no expropiado sea absolutamente
antieconómico, de modo que no sea posible una racional explotación de esa parte en términos económicos
mínimamente satisfactorios (TS 4-4-94, EDJ 3960).
La decisión de ocupar total o parcialmente una finca corresponde exclusivamente a la Administración, decisión que en
caso de ser contraria a la expropiación total, conduce a la valoración de los perjuicios referidos en LEF art.46 (TS 19-
6-87, EDJ 4923; 25-11-77).
No procede extender la expropiación, en caso de que el rendimiento económico de la explotación del resto no
expropiado simplemente sufra una disminución a consecuencia de la expropiación, acudiéndose entonces a la figura
del demérito patrimonial del resto de la finca no afectada, que es evaluable dentro del justiprecio fijado a la finca
expropiada (TS 1-2-78, EDJ 7218; 16-2-77). Tal demérito se valora aunque no se haya solicitado la expropiación total.

5649 En todo caso, el solicitante debe acreditar la realidad y extensión de las superficies que pretende le sean expropiadas
(TS 10-4-91, EDJ 3673), así como la situación antieconómica generada (TS 21-12-90, EDJ 11883; 3-3-90, EDJ 2396;
TSJ [Link] 12-5-99; TSJ Galicia 22-9-98, EDJ 61253).
Son ejemplos a destacar los siguientes:
- una finca urbana cuyo remanente es menor de la parcela mínima edificable;
- finca rústica -agrícola o forestal- menor de las unidades mínimas de cultivo o forestal que rijan en la provincia o
comarca;
- supuesto específico es el de las limitaciones impuestas a los predios por razón de su proximidad a instalaciones
militares.
Para el estudio de estas materias nos remitimos a los nº 6025 s. Memento Urbanismo 2022.

Precisiones

1) Se reconoce a los propietarios de terrenos afectos por las zonas de seguridad de establecimientos o instalaciones militares, la
posibilidad de instar la aplicación de la LEF art.23. Ello supone que producida la concreción específica limitativa por vía
reglamentaria o el acto denegatorio de la Administración ante una solicitud de actividad, impidiendo al titular del predio
afectado por las limitaciones impuestas llevar a cabo determinadas actuaciones, este puede optar entre:
- reclamar indemnización que le compense el perjuicio irrogado;
- solicitar la expropiación del terreno si considera que la limitación reglamentaria o la negativa de la Administración militar,
hace antieconómica la utilización o aprovechamiento del terreno (TS 13-3-92, EDJ 2438).
2) En el ámbito de los arrendamientos rústicos, el arrendatario puede exigir la expropiación total cuando la conservación de
arrendamiento sobre la parte de la finca no expropiada resulte antieconómica, aunque se redujera la renta (L 49/2003
[Link].2ª.1).

5651 Deméritos sufridos por la parte restante

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 Además de la posibilidad contemplada en nº 5647, puede reclamarse indemnización por los deméritos sufridos por la
parte restante que continúa integrando el patrimonio del expropiado y a la que, en definitiva, no se extiende la
expropiación.
Esta petición es defectiva, pero no conjunta con la de total expropiación.

5652 Consideraciones generales

En relación con ellos:
1) La indemnización de estos requiere solicitud expresa del expropiado en la correspondiente hoja de aprecio (nº
5701), salvo cuando se trate de valorar los deméritos causados por imposición de servidumbre de paso.
2) El demérito no es un concepto necesario. No siempre hay demérito indemnizable en la parte no expropiada de la
finca. Solo en caso de que efectivamente haya detrimento por la reducción de superficie o demás circunstancias
puede indemnizarse (TS 20-6-94, EDJ 10971).
3) Se incluye la pérdida por disminución de beneficios en la explotación de la parte no expropiada (TS 16-2-77). Sin
embargo, no constituye demérito la minoración de beneficio industrial como consecuencia del traslado del
establecimiento (TS 13-6-02, EDJ 25916).
4) Se sostiene reiteradamente que la división de finca en dos partes por paso de carretera es susceptible de
producir perjuicio en los rendimientos económicos de la finca y por tanto es indemnizable. Es habitual la fijación del
importe de este concepto en un porcentaje del valor de la superficie no expropiada (TS 17-5-94, EDJ 4448; 22-3-93,
EDJ 2778; TSJ Murcia 27-4-00, EDJ 16875).
5) La imposición de zonas de servidumbre por paso de carretera no tiene incidencia respecto del cultivo y demás
tareas agrícolas. Tales limitaciones solo afectan a la posibilidad de edificar el terreno respectivo, por lo que, si se trata
la afectada de una finca rústica, no hay perjuicio indemnizable en este caso y no puede considerarse demérito (TS 22-
3-93, EDJ 2778; TSJ Murcia 27-4-00, EDJ 673).
6) El importe del demérito ha de valorarse ponderando la superficie de la parte expropiada o gravada en relación con
la del resto de la finca. En general, si la parte expropiada es muy pequeña en relación con el resto de la finca, el
demérito suele ser muy reducido.
Ha de tomarse como parámetro la parcela en su totalidad y no una subparcela, pues el fin de la indemnización por
demérito es compensar el desvalor que sufre la parte no expropiada por la expropiación del resto y, por ello, ha de
considerarse toda ella (TSJ La Rioja 13-5-13, Rec 84/12).

5653 7) Suele valorarse mediante la aplicación de un coeficiente reductor en atención a las circunstancias de la finca:
extensión, cultivos, posibilidades de explotación o uso (TS 17-6-95, EDJ 4461; 20-10-95). Para aplicar este sistema es
preciso que haya identidad o semejanza, al menos, entre la parte expropiada y la restante de la finca; en otro caso, no
cabe aplicar el coeficiente (TS 27-6-98, EDJ 20203; 26-3-94, EDJ 2803). Nunca puede tasarse el demérito en el 100%
del valor del terreno de cuya depreciación se trata (TSJ La Rioja 12-6-03), pues ello es absurdo.
8) Para que proceda indemnizar por división de finca es preciso que se acredite cumplidamente el presupuesto
fáctico por parte del que lo invoca (DGSJE 18-12-00). En estos casos, no se resarce por la mera división, sino por el
daño derivado de la misma, pues no es consustancial el daño a la división de la finca. Por ello, han de probarse los
perjuicios resultantes que efectivamente se concreten en la parte o partes que permanece en el patrimonio del
expropiado, sin que sea lo más adecuado calcularlos por un porcentaje del valor del terreno, por lo menos, a priori (TSJ
Sevilla 2-12-02, EDJ 78405).
9) Si la depreciación de un bien o derecho no es consecuencia directa de la expropiación del suelo sino del
establecimiento del servicio público para el que aquel fue expropiado, no procede incluir su indemnización como una
partida del justiprecio (TS 22-3-93, EDJ 2778; 28-10-96, EDJ 7993; 19-7-97, EDJ 7757).
10) La indemnización a que se refiere LEF art.46, que como se ha indicado existe no solamente cuando se deniega la
pretendida expropiación total de finca por resultar antieconómica la explotación del resto, sino cuando se produce
cualquier afectación al patrimonio del expropiado, si bien en principio debiera de dar lugar a una pretensión
indemnizatoria por vía de la responsabilidad de la Administración, en aras del principio de la efectividad de la tutela, se
viene reconociendo también como parte del total que ha de satisfacerse al afectado por la expropiación y dentro del
justiprecio (TS 3-11-10, EDJ 254007; 16-12-09, EDJ 307404).

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 3. Liberación de la expropiación
5655 En la aplicación de la expropiación forzosa por razones urbanísticas (fundamentalmente, como sistema de actuación),
la Administración expropiante puede liberar de la misma, mediante la imposición de las oportunas condiciones a
determinados bienes de propiedad privada o patrimoniales de las Administraciones públicas. Estos inmuebles quedan,
así, «liberados» de la expropiación.

Precisiones

La materia se regula en la siguiente normativa:

• Estatal: LS/15 art.43.2; D 458/1972 (declarado vigente por LS/76); LS/92 art.174 a 176, (nulos por TCo 61/1997, pero
asumidos por algunas comunidades autónomas y normas autonómicas).
Con efecto 17-1-2018 ha sido declarado inconstitucional y nulo lo dispuesto en LS/15 art.43.2 segundo inciso, por el que se
eliminaba el carácter excepcional de la liberación de la expropiación y se establecía su discrecionalidad en caso de aportación
de garantías por el propietario liberado, respecto del cumplimiento de las obligaciones que le correspondiesen (TCo 143/2017).
• Autonómica: DLeg Aragón 1/2014 art.149.2; DLeg Asturias 1/2004 art.186; L Baleares 2/2014 art.95; L Canarias 4/2017
art.248; D Canarias 183/2004 art.118; L Cantabria 2/2001 art.163; DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.148; L Castilla y León
5/1999 art.91; D Castilla y León 22/2004 art.282; DLeg Cataluña 1/2010 art.111; L Extremadura 11/2018 art.98.2; L Galicia
2/2016 art.119; D Galicia 143/2016 art.294; L Galicia 1/2019 art.23.2; L La Rioja 5/2006 art.154; L Madrid 9/2001 art.122; L
Murcia 13/2015 art.224; DFLeg Navarra 1/2017 art.186; L País Vasco 2/2006 art.175.

5657 Procedimiento
La liberación puede concederse a instancia de parte, cuando el órgano actuante considere oportuna esta medida y sea
compatible con los intereses públicos que legitiman la actuación, habida cuenta del interés público y de la importancia
de las obras de urbanización o de las edificaciones realizadas o en construcción, de los planes o proyectos aprobados o
en curso de aprobación, así como de otras circunstancias concurrentes.
La solicitud se formula en el periodo de información pública del proyecto de delimitación del ámbito de actuación, o
momento equivalente, y se ratifica en el periodo equivalente en la tramitación del correspondiente plan de ordenación
-en su caso-, salvo que se hubiera denegado expresamente con anterioridad.
Si el órgano competente de la Administración expropiante estima fundada la petición de liberación, señala al
propietario de los inmuebles afectados las condiciones, proporción y términos en que el mismo ha de vincularse a la
gestión urbanística mediante su contribución o participación en las cargas que la ordenación y urbanización comporte,
la cesión de terrenos y, en su caso, la imposición de servidumbres y rectificación de límites de las fincas sujetas a
expropiación que van a ser liberadas. Todo ello partiendo del principio de equitativa distribución de cargas y
beneficios derivados de la actuación urbanística.
La determinación de obligaciones y cargas se hace de forma estimada.
Se fijan, además, garantías que aseguren el cumplimiento de lo expuesto.
La decisión de la Administración pública actuante responde a los mismos parámetros que la indicada en sede de
solicitud de expropiación total (nº 5580 s.).
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Documentos relacionados (3)
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Formularios | 3
1. Solicitud de liberación (Ver)

2. Resolución acordando la liberación (Ver)

3. Escrito del expropiado aceptando las condiciones impuestas para la liberación (Ver)

5659 Resolución
Aceptadas por el propietario las condiciones fijadas, se dicta la correspondiente resolución, que se publica en el
periódico oficial correspondiente, además de notificada al interesado. En caso de recaer después de ocupados los
bienes objeto de liberación y pagado su justiprecio, debe acordarse la previa reversión de tales bienes en favor del
titular de los mismos.
© Lefebvre 17 Biblioteca Universitaria
 El incumplimiento por parte del propietario de los bienes liberados de las obligaciones impuestas en la resolución
liberatoria, da lugar a que las de contenido económico se exijan por la vía administrativa de apremio (nº 1735), o a que
se expropien los inmuebles o recuperen los revertidos en los términos establecidos en la resolución liberatoria.

C. Pieza separada de valoración

5665 Resulta del concepto mismo de la expropiación forzosa (nº 890), la necesaria indemnización al titular de los bienes o
derechos objeto de la misma, precisamente para evitar que esta privación patrimonial coactiva se convierta en
incautación.
La justa compensación resulta imperativa para dar cumplimiento a la función social de la propiedad (TCo 111/1983;
37/1987), y no necesariamente previa en sede constitucional, aunque sí por imperativo legal. Responde a la
naturaleza de carga (García de Enterría), al menos en el supuesto del procedimiento ordinario; quizá no así en el de
urgencia y en algunos de los especiales (Pera Verdaguer).
La fase procedimental que tiene por misión determinar ejecutoriamente el importe del resarcimiento que haya de
abonarse al o a los expropiados es la pieza de justiprecio . No obstante, puede no haber lugar a su apertura y
tramitación en caso de determinación de la indemnización por mutuo acuerdo entre la Administración expropiante y el
o los expropiados. En caso de ser varios estos, el acuerdo amistoso puede alcanzarse con todos o con alguno o
algunos. Igualmente, en los frecuentes supuestos de pluralidad de procedimientos expropiatorios simultáneos
tramitados con particulares situados en una posición semejante, por ser titulares de bienes similares afectados por
una única actuación administrativa de cierta envergadura, el acuerdo puede afectar solo a ciertos procedimientos, sin
incidencia en los restantes (tanto en lo referente a su tramitación como en lo relativo al quantum indemnizatorio).
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Documentos relacionados (1)
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Formularios | 1

1. Precisiones (Ver)

5666 Precisiones

1) El término justiprecio es concepto jurídico indeterminado (TS 25-1-72; 9-6-81) que refiere un valor de sustitución
conmutativo del bien o derecho expropiado, por lo que no están comprendidos en el contenido material de aquel los intereses
expropiatorios, al ser conceptos diferentes, de naturaleza distinta y que responden a diversos factores (TS 26-10-93, EDJ 9578;
21-3-94, EDJ 2568).
2) Los intereses de demora, que se devengan según lo preceptuado en LEF art.56 y 57 (nº 5971) son un crédito accesorio del
justiprecio y una obligación legal de CC art.1108 (TS 29-1-90, EDJ 739; 5-2-90, EDJ 1074).
3) El Convenio Europeo de protección de los derechos humanos dispone que nadie puede ser privado de sus bienes sino por
causa de utilidad pública y en las condiciones previstas en la ley y los principios generales del Derecho internacional (CEDH
Protocolo 1 art.1).
Con carácter general se reconoce que la definición de utilidad pública -concepto amplio por naturaleza- corresponde a las
autoridades nacionales, siempre que se mantenga un equilibrio justo entre las privaciones impuestas por el interés general y el
respeto de los derechos individuales (TEDH 6-10-05, núm 1513/03; 22-2-05, núm 47148/99; 1-3-01, núm 43622/98). En
particular, debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se persigue alcanzar
mediante la privación a la persona de sus bienes o controlar su uso (TEDH 15-11-05, núm 44302/02).
En relación con esto, la pérdida de bienes sin entrega de una cantidad razonable en pago de su valor constituye normalmente
una injerencia desproporcionada. No obstante el CEDH no garantiza en todo caso el derecho a una compensación total en
cualquier circunstancia, ya que los objetivos legítimos de interés público pueden demandar un desembolso menor que el valor
total de mercado. Incluso, excepcionalmente, una privación de bienes sin compensación puede ser compatible con el precepto
citado (TEDH 21-2-90, núm 11855/85).
Asimismo, la garantía del CEDH, aunque no contiene exigencias explícitas de carácter procesal, comprende que los
procedimientos existentes brinden al afectado la posibilidad real de plantear ante las autoridades responsables su caso, con la
finalidad de impugnar de manera efectiva las medidas que suponen injerencia en su derecho (TEDH 15-11-05, núm 44302/02).

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 1. Aspectos procedimentales
5670 Se exponen las siguientes cuestiones con relación al procedimiento de valoración:
• Fijación por mutuo acuerdo (nº 5675 s.).
• Pieza de justiprecio ante el órgano tasador (nº 5695 s.).
• Jurados provinciales de expropiación forzosa (nº 5710 s.).
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Formularios | 1
1. Acuerdo aceptando la conformidad del propietario con la valoración efectuada (Ver)

a. Fijación por mutuo acuerdo

(LEF art.24; REF art.25 a 27)

5675 La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación pueden convenir la adquisición de los bienes o
derechos que son objeto de aquella libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de
la adquisición amistosa, se da por concluido el expediente iniciado.
En caso de que, en el plazo de 15 días, no se llegue a tal acuerdo, se sigue el procedimiento que se establece en LEF
art.25 s. (nº 5695), sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a
dicho mutuo acuerdo. En todo caso, este se debe alcanzar antes de la resolución de justiprecio.
El acuerdo alcanzado por las partes tras la misma no es un convenio expropiatorio, sino un negocio jurídico
diferenciado, no finalizador del procedimiento a los efectos de L 30/1992 art.88 -equivalente a LPAC art.86- (TSJ La
Rioja 13-4-04).
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Formularios | 8
1. Propuesta de convenio expropiatorio a los titulares de bienes y derechos afectados por el procedimiento de expropiación forzosa (Ver)

2. Ofrecimiento de convenio expropiatorio a la Administración pública expropiante (Ver)

3. Informe técnico de valoración (Ver)

4. Modelo de convenio expropiatorio (Ver)

5. Aprobación del convenio expropiatorio (Ver)

6. Comunicación del beneficiario y el expropiado a la Administración expropiante acerca del acuerdo alcanzado respecto de la
determinación del justiprecio (Ver)
7. Citación al expropiado con el objeto de alcanzar acuerdo amistoso (Ver)

8. Escrito del propietario manifestando su conformidad con la valoración efectuada (Ver)

5677 Requisitos de eficacia

﴾REF art.25; TS 24‐4‐97, EDJ 4269﴿

La tramitación específica derivada de la perfección de este acuerdo exige, como requisitos de eficacia los siguientes:
a) La propuesta del órgano administrativo encargado de la expropiación, expresiva del acuerdo alcanzado con el o los
propietarios, con remisión de antecedentes y características que permitan valorar el bien.
b) El informe de los servicios técnicos o de técnico al servicio de la Administración pública expropiante, en cuanto al
valor del bien.
c) La fiscalización del gasto por la intervención.
d) La autorización del órgano competente (ministro, consejero del ramo, pleno de la corporación local). En este
sentido, si la Administración pública expropiante es un ayuntamiento el acuerdo debe ser adoptado o ratificado por el
pleno (TS 6-4-79, EDJ 7434; 11-10-78, EDJ 5756).

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5679 Partes intervinientes
Al respecto ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
En todo caso, la fijación amistosa del justiprecio tiene carácter potestativo para las partes intervinientes, cuya libre
determinación es requisito sustantivo esencial (TS 10-7-81, EDJ 7857).
Las partes son el o los expropiados y la Administración expropiante o el beneficiario, si existe este (REF art.5.2).
La no intervención del beneficiario en el acuerdo, vicia al mismo de invalidez (TS 13-3-68). Si los expropiados son
varios, deben intervenir todos ellos, directamente o por representación, p.e. en el caso de comuneros, so pena de
invalidez del convenio.
Por otra parte, al ser un acto de disposición de carácter oneroso, en caso de implicación sociedades de gananciales -
en caso de expropiación de bien común a los esposos-, son de aplicación las reglas derivadas de CC art.1376 s., o las
forales pertinentes, en su caso (CC art.9).

5681 Naturaleza
Este negocio responde a la naturaleza de contrato administrativo, al ser propio su objeto del giro o tráfico de la
Administración pública, subsumible en la categoría de contrato administrativo especial o no típico -LCSP art.25.1.b-
(TS 4-5-98, EDJ 6062; 9-5-89, EDJ 4830; 4-7-79, EDJ 7221; 21-6-78; 3-6-63; 13-11-56).
No puede confundirse:
a) Con los contratos celebrados al margen del procedimiento expropiatorio, aunque con contemplación de una
futura expropiación, en defecto de enajenación voluntaria. Estos contratos son privados, y se someten a un régimen
normativo distinto del de los contratos administrativos.
Su perfección y consumación suponen la exclusión del ejercicio de la potestad expropiatoria, a diferencia del convenio
expropiatorio, que hace innecesario toda tramitación procedimental posterior (TS 16-6-78).
b) Con la aceptación por la Administración pública o por el expropiado de la oferta económica contenida en la hoja
de aprecio contraria. No obstante, los elementos comunes entre esta y el convenio en estudio son evidentes.
c) En algunas ocasiones se ha calificado al mismo de acto administrativo especial, entendido en sentido amplio, pues
aunque el convenio ofrezca un aspecto negocial y por su objeto implique una compraventa, no por ello pierde su
dependencia del procedimiento administrativo del que deriva (TS 29-3-84, EDJ 2022). Se conceptúa como actuación
que pone fin al expediente correspondiente y que mantiene vigencia mientras no se obtenga la resolución por
cualquiera de los medios legales procedentes (TS 16-2-81; 25-2-83; 3-12-79, EDJ 7264).
d) No constituyen el convenio mismo, los tratos previos a este, que no vinculan como actos propios a las partes (TS
16-4-80, EDJ 15699).
e) Se somete, primariamente, a Derecho administrativo (LCSP art.25.2), con las consiguientes consecuencias en
materia de interpretación por el órgano de contratación (sometido a las reglas de CC art.1281 a 1289), cumplimiento,
resolución e impugnación (en todo caso, en sede contencioso-administrativa, previa intermediación de acto
administrativo).
Puede considerarse, al menos en ciertas ocasiones, como subespecie de convenio urbanístico de gestión (TS 28-9-98,
EDJ 22480). Ver nº 745 s. Memento Urbanismo 2022.

5683 Acuerdo explícito

El acuerdo, como regla general, ha de ser explícito (TS 30-6-84, EDJ 500002). No obstante, en alguna ocasión se
admiten en este campo declaraciones tácitas de voluntad (TS 4-7-79, EDJ 7221), sometidas siempre a las exigencias
precisas para considerar el silencio como declaración de voluntad, según los criterios jurisprudenciales y doctrinales
consolidados al respecto. Ahora bien, en todo caso la voluntad concorde en cuanto al acuerdo de las partes ha de ser
inequívoca, sin que pueda tomarse como tal -por ejemplo- la comparecencia del expropiado para mera recepción del
pago del depósito previo a la ocupación, en el procedimiento de urgencia (LEF art.52), o la aceptación de cantidades a
cuenta del futuro justiprecio no amistoso (TS 18-6-91, EDJ 5886). Asimismo, es precisa la formalización en
documento administrativo -generalmente, acta de mutuo acuerdo- o notarial (LCSP art.153).

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 La posibilidad de alcanzar acuerdo a lo largo de la tramitación del expediente tiene como límite final el momento en
que se dicte el acuerdo valorativo del jurado provincial de expropiación (nº 5734).

5685 Conformidad entre cosa y precio

Ello se predica en caso de acuerdo en cuanto al precio unitario que haya de abonarse, pero no en lo relativo a la
superficie expropiada, en que no hay acuerdo (TS 29-11-97, EDJ 57483). Sin embargo, cuando el objeto expropiado no
es una cantidad de metros cuadrados valorada en globo, sino una finca que también se valora como cuerpo cierto a
tanto alzado (TS 9-5-89, EDJ 4830), se considera que es indiferente la divergencia en cuanto a su superficie, pues el
valor unitario supone no atender al precio por unidad de medida; así se excluye la pieza de justiprecio posterior, pues
el aumento o disminución de la superficie de la finca, no tiene consecuencia en el precio pactado (CC art.1471.1).
El precio puede someterse a determinaciones accesorias de la voluntad, especialmente a condición o término (LCSP
art.34.1; CC art.1116).
De su no cumplimiento o de su cumplimiento, depende la apertura de pieza separada de justiprecio. En relación con
ello, el no cumplimiento por la Administración pública de la oferta sometida a plazo final por parte del expropiado
según la cual el pago ha de tener lugar no más tarde de cierta fecha, impide tener por producido y eficaz el acuerdo (TS
5-7-97, EDJ 7759).
Por otra parte, la existencia de litigio o cuestión en relación a la titularidad de los terrenos o bienes afectados no
impide la posibilidad de alcanzar mutuo acuerdo, siempre que intervengan todos los litigantes y que se consigne el
precio (TS 17-11-83; CC art.1176 s.).

5687 Importe alzado

﴾REF art.26﴿

Se excluye cualquier indemnización por otros conceptos sobre el mismo bien o derecho expropiado, salvo pacto en
contra (TS 3-5-99, EDJ 17566; 12-2-85; 4-7-84), incluso el premio de afección (TS 21-11-79). También, en su caso,
los intereses eventualmente devengados hasta el momento del acuerdo.
No tiene por qué coincidir con o estar fijado sobre valores reales o con el valor de tasación de la Administración
pública respecto de bienes semejantes, pues son múltiples las razones subjetivas que pueden llevar al mutuo acuerdo,
razón esta por las que no tiene relevancia alguna en otros expedientes un concreto precio amistoso (TS 25-3-99, EDJ
17220).

5688 Reclamación por depreciación

Es discutible si cabe reclamar por depreciación en la parte no expropiada de la finca o bien afectado.
A favor de esta posibilidad, la jurisprudencia que considera además que la renuncia a la indemnización por tal
concepto debe ser expresa, clara y terminante, en defecto de la cual no puede entenderse producida (TS 18-4-97, EDJ
4275; 14-3-94, EDJ 2331; 6-3-85).
Postura contraria la de TS 26-2-96, EDJ 1286, al ser la indicada una partida integrada en el precio amistoso.
En cualquier caso, el acuerdo no impide solicitar la expropiación total del terreno (LEF art.23).

5689 Devengo de intereses

La jurisprudencia no es uniforme:
a) Se ha sostenido que el carácter alzado y global del acuerdo excluye los intereses por demora en la fijación del justo
precio (LEF art.56), salvo que resulte otra cosa del contenido del acuerdo (TS 20-6-00, EDJ 21909; 10-3-97, EDJ
3839; 12-6-91, EDJ 6238), o del convenio (TS 7-7-84; 19-7-83).
b) En contra, se ha afirmado también que los intereses por demora en la fijación y en el pago del justiprecio (LEF
art.57), pueden devengarse en caso de mutuo acuerdo, salvo pacto contrario (TS 12-2-85, EDJ 914; 7-7-84; 15-6-
82, EDJ 3966; 26-10-79, EDJ 7084; 4-7-79, EDJ 7221).
c) En cualquier caso, en nuestra opinión el carácter alzado puede englobar los intereses de la LEF art.56; pero no los
de la LEF art.57, al devengarse después del señalamiento del precio, lo que les hace compatibles tanto con el

© Lefebvre 21 Biblioteca Universitaria

 justiprecio convenido como con el fijado por el jurado. Estos intereses solo quedan excluidos en caso de pacto expreso
en tal sentido, sin que el silencio deba interpretarse como renuncia a los mismos (TS 20-6-00, EDJ 21909).
d) El momento en el cual se tiene por fijado el justo precio es el de la perfección del convenio (TS 18-1-84; 16-3-83;
8-3-82, EDJ 1278). En contra, anteriormente se consideró que ha de atenderse al tiempo de la ratificación del acuerdo
por el órgano competente -REF art.25.d- (TS 29-3-79, EDJ 7071).
e) No se computa como fecha de iniciación del expediente de justiprecio la posible fase previa de tratos tendentes a
la fijación amistosa o por mutuo acuerdo del importe de la indemnización, en caso de que luego se frustre la solución
convenida (TS 16-6-87, EDJ 4829).
f) Es posible pactar el pago del precio en períodos o entregas sucesivas. En tal caso, ha de atemperarse la regla de LEF
art.57, a los términos convenidos, sin que proceda su aplicación automática (TS 24-9-98, EDJ 22288).
g) No procede su pago en caso de precio alcanzado por mutuo acuerdo, salvo que se pacte expresamente (Servicio
Jurídico del Estado Dict 17-4-01).
h) El JEF es incompetente para fijar los intereses en caso de ser imputables a la Administración pública. En caso de
fijación, la Administración pública no queda vinculada por el pronunciamiento, pudiendo apartarse del mismo sin
necesidad de declaración de lesividad (Servicio Jurídico del Estado Dict 17-4-01).

5691 Otros aspectos

a) La figura de la retasación puede tener lugar en estos casos (TS 22-9-80; 9-3-77), en caso de concurrir sus
presupuestos. En contra, TS 4-7-79, EDJ 7221.
b) Como contrato (CC art.1091) es vinculante para la Administración pública o beneficiario, y para el particular
expropiado. Aquella no puede dejarlo sin efecto sin revisión de oficio o declaración de lesividad del acto de
adjudicación (TS 13-1-00, EDJ 725; 29-3-79, EDJ 7071). Sin perjuicio, si es posible, de la resolución.
De igual modo, carece de validez cualquier reserva hecha por el expropiado, en cuanto a la obligatoriedad de lo
pactado (TS 5-12-92, EDJ 12063; CC art.1256).
c) No se considera posible la revisión de precio por subida de IPC (TS 25-11-77). En general, la técnica de la revisión
de precios se compadece mal con un contrato de tracto único.
d) Es un elemento eliminador de la vía de hecho (TS 16-1-96, EDJ 182; 2-1-80), que igualmente finaliza o hace
innecesaria la tramitación de la pieza de justiprecio . Sin embargo, este efecto excluyente está condicionado a la
validez y eficacia del convenio alcanzado. De esta forma, en caso de que lo acordado devenga de imposible
cumplimiento, es precisa la tramitación de aquel (TS 18-6-92, EDJ 6516, en relación con un convenio por el cual el
ayuntamiento expropiante cedía como precio ciertos terrenos edificables que se ven posteriormente afectados por
una suspensión de licencia que impide la edificación). O, al menos, la sustitución de la contraprestación inicial por su
equivalente económico o «valor de sustitución» (TS 24-6-91, EDJ 6772; 1-4-91, EDJ 3376; 15-2-91, EDJ 1605; 13-
12-90).
e) El trato fiscal del precio amistoso es el mismo que el del justiprecio fijado por órgano de tasación (nº 5638 s.).
f) Resulta de aplicación el principio de relatividad de los contratos (CC art.1091), en el sentido de que el precio
convenido no surte efecto alguno en relación a otros expedientes ordinarios o a otros convenios relativos a bienes o
derechos análogos (TS 15-3-91, EDJ 2902; TSJ La Rioja 19-11-03).
g) La determinación convencional de la indemnización no excluye un posterior derecho de reversión (TS 25-2-03,
EDJ 25583).

b. Pieza de justiprecio ante el órgano tasador

(LEF art.25 s.; REF art.28 a 31)

5695 Una vez firme en vía administrativa el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o derechos
expropiables se procede a determinar su justo precio, con arreglo a las siguientes reglas básicas de procedimiento.

Precisiones

© Lefebvre 22 Biblioteca Universitaria

 En algunas expropiaciones especiales la tramitación de la pieza separada de justiprecio presenta particularidades más o menos
relevantes. Especialmente destacable es la tasación de los bienes expropiados en supuestos de ejercicio de la potestad
expropiatoria sobre fincas objeto de transformación agraria, en la que no interviene el jurado provincial de expropiación
forzosa u órgano autonómico equivalente, sino que se efectúa por medio de una suerte de tasación pericial contradictoria (D
118/1973 art.113 a 116, 241 a 255).

5697 Tramitación de pieza separada

La tramitación se hace como pieza separada, encabezada formalmente por la exacta descripción del bien o derecho
que haya de expropiarse (descripción necesariamente idéntica a la que figure en el acuerdo de necesidad de
ocupación). La ausencia de esta descripción no se considera, sin embargo, vicio de nulidad, sino a lo sumo de
anulabilidad en caso de que implique indefensión, quedando de otra forma reducida a mera irregularidad -L 30/1992
art.63, hoy LPAC art.48- (TS 23-9-80, EDJ 15198).
Por otra parte, la identificación del bien, si es errónea, no prima sobre la realidad material del mismo ni determina
que se haya de valorar otra cosa que la realmente expropiada (TS 28-11-80; 6-6-79). En contra, se considera que solo
se ha de indemnizar lo descrito en la pieza, sin perjuicio del ejercicio de las acciones procedentes en relación con los
derechos o bienes ajenos a la descripción y que han sido ocupados (TS 26-10-77).

5699 Expediente individual

Se abre un expediente individual para cada uno de los propietarios de bienes expropiables, siendo el expediente único
en los casos en los que el objeto expropiado pertenezca a varias personas en comunidad (no necesariamente romana o
por cuotas) o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.
Se incorpora a la pieza un extracto de las actuaciones previas desarrolladas infructuosamente con la finalidad de
obtener mutuo acuerdo, en su caso.
Se considera existente esta unidad:
a) Si se trata de fincas rústicas o urbanas, cuando se hallen inscritas o sean susceptibles de inscripción bajo el mismo
número, de conformidad a la LH art.8 y RH art.44. Por tanto, en caso de expropiación de edificaciones en régimen de
propiedad horizontal, se abren tantos procedimientos como propietarios de pisos o locales.
b) En el caso de cosas muebles, sí configuran una universalidad de hecho o de derecho.
c) Si el objeto de la expropiación son valores mobiliarios, cualquiera que fuera su forma, se forman tantas piezas
separadas como clases de títulos hayan de expropiarse, atendiendo a las características que puedan influir en la
valoración.
Este régimen desplaza, en la materia, el general de acumulación de procedimientos (LPAC art.57), que no es,
directamente al menos, aplicable en cuanto incompatible con aquel.

Precisiones

1) La tramitación única de expedientes relativos a bienes constitutivos de unidad económica no impide la expropiación parcial
de los mismos, de parte de los que se integran en dicha unidad (TS 26-6-78, EDJ 5992).
2) La tramitación separada de expedientes que deben constituir uno solo podría acarrear la nulidad de las valoraciones (TS 18-
2-65), aunque tal afirmación podría colisionar con el principio favor acti (TS 28-4-71).
3) La valoración de los derechos de propiedad y arrendamiento sobre la cosa expropiada se efectúa, en principio, en
expedientes separados, pues no hay comunidad entre los respectivos titulares (TS 10-10-83).
4) No implica unidad económica la titularidad única, o pertenencia de varios inmuebles al mismo dueño, aunque sea un indicio
de la misma.
5) No es precisa la colindancia (sí normal), aunque no necesariamente, la proximidad entre fincas para que formen la indicada
unidad.
Forman estas las explotaciones agrícolas o agrarias (TS 28-5-82; 11-2-72; 26-9-70).
6) La tramitación inicial del procedimiento expropiatorio puede ser única hasta la apertura de la fase de justiprecio, en la que
las actuaciones se pueden desmembrar en varios expedientes, si es preciso según las reglas anteriores (TS 21-9-61).

5701 Hoja de aprecio

En cada expediente, la Administración requiere a los propietarios o arrendatarios para que en el plazo de 20 días

© Lefebvre 23 Biblioteca Universitaria

 hábiles a contar desde el siguiente a la notificación (LPAC art.31 y 40 s.), presenten hoja de aprecio en la que se
concrete el valor en que estiman el objeto que se expropia, así como las alegaciones que tengan por conveniente. Les
da igualmente traslado de la fecha legal de inicio del expediente de justiprecio, para que al presentar la hoja de
aprecio puedan discutirla y razonar la pertinencia de adoptar otra (cuestión fundamental, pues esa fecha es la de
referencia de la valoración).
La tasación debe ser forzosamente motivada, y puede ser avalada por informe pericial evacuado por profesional
facultativo con título válido en territorio nacional, con al menos un año de ejercicio profesional, cuyos gastos son de
cuenta del expropiado. En defecto de estos requisitos, la valoración no se toma como ratificada por perito.
La Administración expropiante puede aceptar o rechazar la valoración de los propietarios, o arrendatarios, en igual
plazo de 20 días hábiles. En el primer caso, se entiende definitivamente fijado el justo precio y se procede al pago del
mismo, como requisito previo a la ocupación o disposición.
En el segundo, la Administración extiende hoja de aprecio fundada, que se notifica al interesado, para que en el plazo
de los 10 días hábiles siguientes la acepte lisa y llanamente o la rechace, haciendo en este caso las alegaciones que
considere oportunas, empleando los métodos valorativos que juzgue más convenientes o los que sean procedentes,
según los casos, y aportando cuantas pruebas sean precisas para fundamentar sus alegaciones. En caso de rechazo por
parte del interesado, se pasa el expediente al jurado provincial de expropiación u órgano autonómico equivalente, en
su caso (nº 5710 s.).
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Documentos relacionados (9)
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Formularios | 9

1. Requerimiento de hoja de aprecio (Ver)

2. Hoja de aprecio del expropiado (Ver)

3. Informe urbanístico relativo a la finca objeto de expropiación (Ver)

4. Informe técnico de valoración a efectos de determinación del justiprecio (Ver)

5. Notificación de rechazo de la hoja de aprecio del propietario y remisión de la hoja de aprecio de la Administración (Ver)

6. Hoja de aprecio de la Administración expropiante (Ver)

7. Escrito de manifestación de la conformidad del expropiado respecto de la valoración llevada a cabo por la Administración
expropiante (Ver)

8. Escrito de alegaciones del expropiado a la valoración llevada a cabo por la Administración expropiante (Ver)

9. Remisión del expediente expropiatorio al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (Ver)

5703 Precisiones

1) Los titulares de derechos reales sobre el bien expropiado gozan de legitimación para intervenir en el procedimiento
expropiatorio. Esto supone, por tanto, que en la pieza separada de justiprecio dichos titulares tienen derecho a ser oídos.
Incluso, en caso de que sean titulares de derechos o cargas que se extinguen por la expropiación. Efectivamente, es principio
general del instituto de la expropiación forzosa que la cosa expropiada se adquiere libre de cargas por la Administración
expropiante o por el beneficiario (LEF art.53). De esta forma, el derecho real que se extingue se transforma en un derecho a
participar en la indemnización justipreciaria. Por ello, el acreedor hipotecario tiene interés directo en la fijación del justiprecio:
- porque las indemnizaciones procedentes de la expropiación de los inmuebles hipotecados se entienden igualmente
hipotecadas (LH art.110); y
- en relación con lo anterior, porque puede resultar perjudicado en su derecho si la cuantía de la indemnización por justiprecio
no alcanza el quantum del crédito garantizado con hipoteca (TS 27-5-99, EDJ 17622).
2) La hoja de aprecio de la Administración puede acompañarse de documentos complementarios, que contengan un estudio de
los presupuestos en los que se basa aquella. Sin embargo, estos documentos no han de notificarse necesariamente al
expropiado, siempre que la hoja que se les remita contenga los elementos esenciales y suficientes para conocer la valoración
realizada por la Administración expropiante de los bienes objeto de expropiación (TS 5-6-97, EDJ 4290).
3) La motivación de la hoja no exige que las consideraciones de la misma hayan de ser acertadas. El mayor o menor acierto de
aquella no tiene relevancia formal (TS 18-2-86, EDJ 1352).
4) No es posible motivar una resolución de justiprecio con base en informes obrantes en otros procedimientos (TSJ La Rioja 24-
11-00, EDJ 54018).

© Lefebvre 24 Biblioteca Universitaria

 5) En supuestos de obras en carreteras, declaradas de emergencia, la valoración de las indemnizaciones y daños a que dé
origen la ocupación temporal se somete a un régimen de plazos específico. Siempre que sea posible evaluarlas con antelación, la
Administración actuante debe ofrecer su valoración para alcanzar acuerdo con el propietario en plazo de 10 días desde la
declaración de emergencia. En caso de rechazo expreso por el afectado, las partes disponen de 20 días comunes para elevar su
tasación -hoja de aprecio- al órgano competente para valorar, que ha de resolver en 10 días (L 37/2015 art.12.8).

5704 Vinculación de las hojas de aprecio

Son vinculantes para las partes que las presentan en virtud de la doctrina de los actos propios (TS 6-7-20, EDJ
601100; 28-10-96, EDJ 7993; 23-5-95, EDJ 4227; 25-3-95, EDJ 721; TSJ [Link] 27-11-99, EDJ 81076; TSJ
Madrid 5-3-99, EDJ 20106; DGSJE 27-7-01).
Resulta discutible si la fuerza vinculante se extiende a la cuantía global de la indemnización o si se produce respecto
de cada concepto o partida de la misma. En alguna ocasión, se ha considerado que las cada una de las concretas
valoraciones que se integran en una hoja de aprecio vinculan a jurado y expropiados (TS 31-10-86); en otros supuestos
se atiende al importe total de lo solicitado, sin derivar vinculación de las fracciones del mismo (TS 28-9-84).
La vinculación se produce respecto de la cuantía de cada concepto, no respecto de las diferentes partidas que los
integran, dado que la valoración de cada concepto es, respecto de los restantes, heterogénea; mientras que la de las
partidas de un concepto es, respecto de las otras, homogénea (TS 6-7-20, EDJ 601100; 29-4-16, EDJ 59335; 16-1-
13, EDJ 1741; 21-2-01, EDJ 26321; TSJ La Rioja 23-3-05; 13-5-13, Rec 84/12).
Son conceptos indemnizatorios todos aquellos componentes de la indemnización que tienen individualidad o
autonomía propia, siquiera relativa, dentro del justiprecio: el valor del suelo, el de las construcciones, el de las
plantaciones o cosechas pendientes, las concesiones existentes, etc.; y el demérito experimentado por la finca, en la
parte no expropiada, como consecuencia de la expropiación parcial o de la imposición por expropiación de cierta
servidumbre o gravamen (TS 23-5-95, EDJ 4227; TSJ País Vasco 8-3-00, EDJ 483; TSJ La Rioja 16-10-00).
En todo caso, para que las partidas o conceptos vinculen al jurado han de estar netamente diferenciados (DGSJE Dict
25-9-01).

Precisiones

1) La vinculación que se deriva de la propuesta contenida en la hoja de aprecio no alcanza a esos elementos de cálculo que
pueda utilizar la parte para determinar el valor del bien o derecho expropiado en la cantidad que reclama, ya que tales
elementos cumplen una función de justificación de la valoración, pero no constituyen por sí mismos una valoración del bien
expropiado (TS 3-5-13, EDJ 70821; 21-5-13, EDJ 80099; 24-9-13, EDJ 182582; 16-9-13, EDJ 180047).
Igualmente, los valores utilizados por la beneficiaria de la expropiación para hallar el valor unitario del suelo por el método
residual, tales como el valor en venta de partida del metro cuadrado construido o el importe de los gastos de construcción, no
se configuran como partidas autónomas e independientes del justiprecio, sino como elementos que se integran en el cálculo del
suelo expropiado, por lo que la cuantía utilizada por una de las partes no resulta vinculante ni para el jurado ni para los
tribunales, más allá del valor total asignado por la partida relativa al valor del suelo expropiado (TS 22-10-13, EDJ 206332).
2) El expropiado no puede quedar vinculado por estimaciones hechas con base en circunstancias y comportamientos que
escapan de su control -como es la duración de las obras para las que se acuerda la expropiación-, por depender de la voluntad y
diligencia de la Administración expropiante o, en su caso, del beneficiario (TS 27-9-11, EDJ 224451).
3) En un supuesto en que el propietario presentó dos hojas de aprecio de forma sucesiva, el propietario queda vinculado por la
valoración de la primera hoja de aprecio, sin que pueda estarse por tanto a la valoración de la segunda (TS 6-11-12, EDJ
259259).

5705 Las características que conlleva el carácter vinculante de la hoja:

1) Impide al expropiado modificar aquella (LEF art.30.2). En caso de que la Administración expropiante no acepte la
valoración contenida en la hoja aportada por el expropiado, presenta a su vez otra hoja de aprecio, que notifica al
expropiado. Este solo puede optar entre dos alternativas: aceptarla lisa y llanamente o rechazarla. Por el contrario, no
puede en este momento modificar su hoja de aprecio, pues la LEF art.30.2 no le atribuye ninguna capacidad
innovativa respecto de aquella (TS 22-12-77; 29-10-80, EDJ 15413; 1-6-99, EDJ 19637).
2) Atribuye a su presentación carácter de acto para el que es preceptivo acreditar la representación de modo
fidedigno (LPAC art.5 y 6), sin que se presuma atribuida. Por ello, las hojas presentadas por quien no acredita el poder
del interesado, no vinculan a este (TS 9-5-80, EDJ 14227).
3) Impide solicitar en recurso judicial conceptos indemnizatorios no incorporados por el expropiado a aquella, ya que

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 de otro modo se incurre en desviación procesal (TSJ La Rioja 16-10-00, EDJ 49855; 20-9-04; TSJ Granada 15-5-00,
EDJ 113286; TS 13-10-94, EDJ 9071). No obstante, sí cabe que en el recurso contencioso-administrativo el
expropiado pida menos de lo que pidió en la hoja de aprecio, reduciéndose entonces el límite vinculante a lo reclamado
en sede judicial, que vincula como nuevo límite al órgano judicial (TS 27-4-95, EDJ 2916).

5706 4) Obliga a desconocer el valor real, si este es superior a lo pedido por el administrado o inferior al ofrecido por la
Administración.
5) Impone extender la indemnización a conceptos improcedentes que, sin embargo, han sido ofrecidos por la parte
expropiante o beneficiaria (TS 18-3-76, en relación con el premio de afección).
6) No impide corregir errores materiales o aritméticos en las hojas de aprecio (TS 9-6-92, EDJ 11208). En su
confección, por otra parte, se sigue un criterio antiformalista, pues no están sujetas a formas determinadas; sin
embargo, no todo escrito dirigido a la Administración con una propuesta económica puede considerarse hoja de
aprecio.
7) Obliga a someterse, en fase judicial posterior, al método de tasación empleado en la misma, en caso de que fueran
varios los sistemas posibles y procedentes.
8) En el caso, poco frecuente, de que se formulen en la misma pieza dos hojas de aprecio por parte de la
Administración, una sucesiva a la otra, no puede desconocerse en la posterior la voluntad manifestada en la anterior,
que vincula a aquella, al menos en cuanto al mínimo (TS 23-12-86, EDJ 8644).

5707 Precisiones

1) El carácter vinculante de estas hojas ha sido matizado por la jurisprudencia, en el sentido de que tal vinculación no puede
tener un carácter absoluto en base a la necesidad de que los elementos que han de ser objeto de justiprecio no sean ocultados,
sustrayéndolos de esta forma a la comprobación de su existencia, a la posibilidad de alcanzar un mutuo acuerdo y a la fijación
del justiprecio que luego puede realizar el jurado. Otra cosa podría suponer en algún caso, en el que el propietario no tiene
conocimiento detallado de lo que ha de ser objeto de expropiación, llevar a consecuencias inicuas la aplicación del carácter
revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa (TS 29-6-98, EDJ 17574; 12-12-96, EDJ 9181).
2) Tampoco impide la valoración efectuada por el expropiado la solicitud posterior, en caso de retasación, de aumento de
precio (TS 27-10-80, EDJ 15448).
3) En todo caso, el precio ofrecido por la Administración expropiante es el que se contiene, exclusivamente, en sus hojas de
aprecio, sin que el precio alcanzado por mutuo acuerdo en expropiaciones semejantes con otros afectados pueda entenderse
como «oferta tácita» (TS 2-12-99, EDJ 45174).
4) Se considera posible introducir conceptos indemnizables -en el caso, deméritos- efectuada «ex novo» en sede de recurso de
reposición contra el acuerdo del Jurado, pues la fuerza vinculante de las hojas de aprecio debe matizarse por el principio de
indemnidad patrimonial (TS 18-10-02, EDJ 44621).

5708 Plazos de presentación

Rige un criterio flexible en el intercambio de hojas de aprecio (TS 31-5-79), lo que supone que:
1) La hoja de aprecio presentada extemporáneamente ha de tenerse en cuenta, en aras a la determinación del valor
real del bien, siempre que ello sea posible por el curso del procedimiento y proceso posterior (TS 8-2-00, EDJ 8285).
2) El retraso de la Administración o de la beneficiaria en la presentación de su hoja de aprecio no implica aceptación
de la valoración contenida en la hoja del expropiado, pues el derecho de la Administración a la presentación de la hoja
no precluye porque se retrase en la misma (TS 7-11-83; 17-7-85; 7-6-99, EDJ 19655).
3) De igual modo, la no formulación de la hoja por parte de la Administración no puede considerarse como silencio
administrativo positivo (TS 2-2-90, EDJ 991).
La formulación de hoja de aprecio es un derecho, no una carga ni una obligación, por lo que la ausencia de presentación
de la misma en la pieza de valoración no supone falta de legitimación para un proceso jurisdiccional posterior (TS 25-5-
99, EDJ 13877).
4) A su vez, el retraso en la formulación por arrendatario de local de negocio expropiado, no supone conformidad
tácita a la presentada por el arrendador (TS 28-4-82).
5) En el caso de procedimiento de tasación conjunta (LS/15 art.43; LS/76 art.138; RD 3288/1978 art.202 s.), el
intercambio de hojas de aprecio presenta particularidades, sin ser de aplicación el régimen expuesto (TS 30-11-79).

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 c. Jurados provinciales de expropiación forzosa
(LEF art.32 s.)

5710 Las reglas valorativas se aplican en la mayoría de los supuestos por un órgano administrativo especializado al efecto: el
jurado de expropiación.
El citado órgano, de integración orgánica tradicional dentro de la Administración periférica del Estado, en los
gobiernos civiles (TSJ La Rioja 13-3-97), se integra en la actualidad en las subdelegaciones del Gobierno en las
provincias de las comunidades autónomas de carácter pluriprovincial y en las delegaciones del Gobierno de las
comunidades uniprovinciales.
Responde a la condición de provincial y colegiado, desempeñando en esencia funciones de carácter arbitral (TS 23-4-
96, EDJ 2624).
Asimismo, goza de autonomía funcional en tanto que no se integra en sentido estricto en la estructura jerárquica de
la Administración (TS 22-2-93, EDJ 1673), sin perjuicio de lo cual, han surgido órganos semejantes en algunas
Administraciones autonómicas, con ámbito de actuación en expropiaciones autonómicas o efectuadas por las
corporaciones locales (nº 5715).
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Documentos relacionados (1)
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Formularios | 1

1. Traslado del recurso de reposición a la Administración expropiante, para formular alegaciones (Ver)

5712 Composición
﴾LEF art.32﴿

El jurado se integra por:

• El presidente: un magistrado designado por el presidente del tribunal superior de justicia de la comunidad autónoma
en la que radique la provincia circunscripción del jurado.
• Un abogado del Estado con destino en la misma.
• Dos funcionarios técnicos designados por la delegación de Hacienda de la provincia, en función de la naturaleza de
los bienes objeto de expropiación, ordinariamente, ingenieros agrónomos y/o arquitectos.
• Un representante de la Administración corporativa cuyo sector de actividad resulte afectado por el expediente
expropiatorio (RD 3112/1978).
• Un notario de libre designación por el decano del colegio notarial correspondiente.
• El interventor territorial o quien legalmente le sustituya.
• El secretario: un funcionario de la respectiva delegación o subdelegación del Gobierno.

5714 Precisiones

1) No cabe equiparar a efectos de composición del jurado los ingenieros técnicos con los superiores, siendo solo estos los
llamados por LEF para componer este órgano (TS 13-10-99, EDJ 32603).
2) El vocal técnico ha de ser designado en función de las características reales de la finca, de forma que:
• Un ingeniero de minas tiene titulación adecuada para valorar una finca en el que se desarrolla una industria minera (TS 1-2-
00, EDJ 2690), siendo necesaria su presencia en caso de expropiación de concesión de mina (TS 5-12-00, EDJ 44784).
• Un arquitecto es competente para valorar una finca rústica sin destino agrícola, destinada a almacenamiento de productos
industriales y con frente a vía pública (TS 20-2-90, EDJ 1780).
• No existe un monopolio de los ingenieros agrónomos para tasar fincas rústicas, salvo que se atienda a su aprovechamiento
agrícola (TS 28-3-12, EDJ 60159).
Por otra parte, es idónea la intervención de un ingeniero agrónomo en aspectos forestales, sin ser preciso un facultativo
ingeniero de montes (TSJ La Rioja 23-4-05).
3) En casos de fincas con diversos usos concurrentes, la idoneidad del vocal técnico para valorar la finca expropiada se
determina atendiendo a la utilización prevalente de las mismas (TS 17-3-98, EDJ 2437, relativa al supuesto de finca
fundamentalmente agrícola con usos mineros accesorios, valorada por Jurado integrado por un ingeniero agrónomo).
4) El vocal técnico militar solo forma parte del jurado en caso de expropiaciones por necesidades militares de LEF art.100, no en
caso de valoración de derechos de reversión derivados de aquellas (TS 27-5-00, EDJ 19683).

© Lefebvre 27 Biblioteca Universitaria

 5) La ausencia de notificación de la composición del jurado no vicia en sí mismo el acuerdo que se adopte (TSJ La Rioja 22-5-00,
EDJ 19324), pues no existe norma que imponga notificar la composición de aquel (TS 23-4-91, EDJ 4186).
En caso de que se comunique previamente al interesado la composición del jurado, la alteración posterior de los asistentes a la
reunión en que adopte el acuerdo, no vicia el mismo, a menos que se acredite el concurso en ellos de causa de recusación y que
su participación haya sido relevante en el sentido del acuerdo (TSJ La Rioja 10-4-00, EDJ 15742; TSJ Murcia 30-9-02, EDJ
126352).
6) Las consecuencias de existencia de vicios de constitución ha sido valorada de forma diversa por la jurisprudencia, que en
ocasiones los considera irrelevantes (TS 29-4-74; 5-12-80, EDJ 14531) y en ocasiones determinantes (TS 28-5-79, EDJ 7385; 4-
11-80).
7) Cuando se trate de expropiaciones locales o autonómicas no valoradas por órganos autonómicos son o pueden ser vocales
dos representantes de la Administración expropiante designados por esta, aunque sea una comunidad autónoma (TS 11-12-01,
EDJ 64941; 6-11-01, EDJ 51524). Estos vocales son los funcionarios técnicos, designados en este caso por la Administración
expropiante. Tras la reforma de LEF art.32.1.b por L 17/2012, en relación con LEF art.85, son 2 los funcionarios designados por
la entidad local o la comunidad autónoma, que sustituyen a los designados por la Administración del Estado o, en la práctica,
con frecuencia, se añaden a ellos. Sin embargo, el interventor ha de ser, en todo caso, el del Estado, sea cual fuera la
expropiante, ya que su participación no se fundamenta en la fiscalización del gasto que la expropiación genera para aquella.

5715 Órganos valorativos de las comunidades autónomas

La composición de los órganos valorativos de las comunidades autónomas responde a criterios de especialización
técnica y preparación similares, con sustitución del abogado del Estado por un letrado del servicio o asesoría jurídica
de la comunidad.
Las normas autonómicas que atribuyen la presidencia de los órganos valorativos autonómicos a magistrados,
miembros integrantes del Poder judicial, resultan afectadas -aunque siguen en vigor por no haberse declarado
inconstitucionales- por la doctrina de TCo 150/1998, conforme a la cual las Leyes o disposiciones de las comunidades
autónomas no pueden otorgar funciones a los integrantes de la judicatura, al establecer Const art.117 una reserva de
Ley del Estado. En relación con su creación, ver lo dicho en nº 854.
En el siguiente cuadro se recoge la regulación y composición de estos órganos.

Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CCAA/ Norma jurídico/ Facultativo
Letrado Técnico Prof. represent. Otros
magistrado/jurista federación Notario
CA CA libre entidad (2)
rec. prestigio municipios
local (1)
[años]/ otros

Andalucía /L -/-/-/X (7) 1 4 (3) 1 - -/1 1 1

Andalucía
7/2021
[Link].5ª,
[Link].8ª;
D Andalucía
164/2018

Aragón/DLeg -/-/X/- 1 2 - 1 -/1 (14) - (14) -

Aragón
1/2014
art.209

Asturias -/-/X(10)/- 1 2 1 4 1/- - -

/DLeg Asturias
1/2004 art.12,
[Link].única,
[Link].5ª;
D Asturias
22/2004

Baleares /L -/-/X/X (17) 1 2 1 1 1

© Lefebvre 28 Biblioteca Universitaria

 Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CCAA/ Norma jurídico/ Facultativo
Letrado Técnico Prof. represent. Otros
magistrado/jurista federación Notario
CA CA libre entidad (2)
rec. prestigio municipios
local (1)
[años]/ otros
Baleares
12/2017
art.116, 140 y
[Link].11ª

Canarias /L X/-/-/- 1 2 2 1 1 (16) 1 1

Canarias
4/2017 art.21,
321,
[Link].21ª;
D Canarias
124/2007

Castilla-La -/X (10)/-/- 2 3 (3) 3 1 - - 1

Mancha /DLeg
Castilla-La
Mancha
1/2004
art.152 y 153;
D Castilla-La
Mancha
41/2003

Castilla y León -/-/-/X (7) 1 7 (9) - - - - 5 (13)

/L Castilla y
León 5/1999
art.139; D
Castilla y León
22/2004
art.420

Cataluña -/-/X/- 1 (4) 1 2 - - 1 (4 bis) 1

(cada sección)
/L Cataluña
9/2005; D
Cataluña
120/2009

Extremadura -/-/X(10)/- 2 3 (3) 3 1 1/- - -

/L
Extremadura
11/2018
[Link].10ª;
D
Extremadura
58/2003

Galicia /L -/-/-/X (10) 1 3 (11) 1 7 1 - 2 (12)

Galicia 2/2016
art.11; D emplea
Galicia Admin
143/2016
[Link].6ª;
D Galicia
172/2018
© Lefebvre 29 Biblioteca Universitaria
 Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CCAA/ Norma jurídico/ Facultativo
Letrado Técnico Prof. represent. Otros
magistrado/jurista federación Notario
CA CA libre entidad (2)
rec. prestigio municipios
local (1)
[años]/ otros

Madrid /L -/-/X[+15]/- (5) 1 4 2 2 1/- - -

Madrid
9/2001
art.240, 241 y
[Link] 1ª; D
Madrid
71/1997; L
Madrid
9/2015
[Link].2ª
(15)

Navarra -/-/-/X - - - - - - 4
/DFLeg
Navarra
1/2017
art.126

País Vasco /L -/X/-/- 1 1 - - - 1 1

País Vasco
8/1987; D País
Vasco
292/1986

 

Las comunidades autónomas de Cantabria, La Rioja, Murcia y Comunidad Valenciana carecen de órgano valorativo
propio.
(1) Solo cuando se trate de expropiaciones provinciales o municipales.
(2) Otros. Incluye a los ingenieros o titulados superiores de los respectivos colegios profesionales. En el caso de
Navarra, profesionales con experiencia en el campo de las valoraciones inmobiliarias, uno de los cuales es el
presidente. En el País Vasco será un representante de la cámara agraria provincial cuando la expropiación se refiera a
un bien de naturaleza rústica. En los demás casos, un representante de la cámara de la propiedad urbana o de la
cámara de comercio, industria y navegación, según la naturaleza de los bienes o derechos objeto de la expropiación.
En Andalucía, un técnico del catastro, perteneciente al grupo A1.
(3) Dos pertenecerán a cualquier especialidad y uno será de la especialidad correspondiente a la naturaleza del bien
expropiado. En Andalucía, uno prestará servicio en la consejería competente en materia de urbanismo y otro en la del
ramo de Hacienda, ambos del grupo A1 o asimilado.
(4) O licenciado en Derecho o Economía del cuerpo superior de Administración de la Generalidad que acredite
experiencia en materia de valoraciones.
(4 bis) O registrador de la propiedad.
(4 ter) Con licenciatura en Derecho.
(5) Su mandato será de 6 años, renovable una sola vez, pudiendo ser cesado por causas objetivas y tasadas
reglamentariamente. La L Madrid 2/2004 ha modificado la L Madrid 9/2001 art.240 para equilibrar el peso de los
intereses públicos y privados en el jurado.
(6) Cuerpo superior de administradores -o denominación equivalente- de la respectiva comunidad autónoma.
(7) Funcionario de la Junta perteneciente a cuerpo del grupo A1.
(8) Delegado territorial de la Junta de Castilla y León, sustituido en su caso por el Secretario territorial.
© Lefebvre 30 Biblioteca Universitaria
 (9) Número máximo.
(10) Licenciado en derecho, arquitecto o ingeniero de reconocido prestigio con más de 10 años de experiencia
profesional.
(11) Del cuerpo facultativo superior al servicio de la Xunta de Galicia.
(12) Un vocal sin requisitos específicos, a propuesta del conselleiro de Hacienda y un técnico competente a propuesta
del Consejo Gallego de Consumidores y Usuarios.
(13) Según D Castilla y León 45/2009.
(14) Por previsión de la L Aragón 4/2013, luego refundida en DLeg Aragón 1/2014.
(15) Suprimido con efecto 1-1-2016 por efecto de L Madrid 9/2015 [Link].2ª. Los expedientes en trámite en tal
fecha se remiten al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid.
(16) En su caso, por invitación del presidente de la Comisión.
(17) Otros: arquitectos o ingenieros de reconocido prestigio con más de 10 años de ejercicio profesional; lapso
igualmente aplicable a los juristas.

© Lefebvre 31 Biblioteca Universitaria

 MEMENTO ADMINISTRATIVO

5717 Personalidad jurídica

Los jurados de expropiación carecen de personalidad jurídica y son órganos funcionalmente diferenciados a efectos de
garantizar su imparcialidad e independencia.
Dado que se integran en la Administración General del Estado, la impugnación por esta, como Administración
expropiante de sus acuerdos requiere previa declaración de lesividad, no si la impugnación se entabla por otra
Administración pública y lo mismo sucede con los órganos valorativos de algunas comunidades autónomas respecto de
estas (CEst Dict 45000/1983).

Precisiones

1) En general, se sostiene que los jurados de expropiación (u órganos equivalentes) son verdaderos órganos administrativos
(TS 1-2-92, EDJ 853; 15-10-91, EDJ 9734; 10-2-89, EDJ 1335). No obstante, se ha considerado en alguna ocasión que tienen
naturaleza de órganos cuasi jurisdiccionales, dada su función, ausencia necesaria de integración en la Administración
expropiante, y composición (TS 15-4-81, EDJ 6386; 20-2-81, EDJ 6618). De seguirse esta última tesis, los acuerdos de los
jurados tienen la consideración de actos administrativos jurisdiccionales, siendo entonces irrevocables.
En todo caso, sus peculiaridades son evidentes, al tratarse de órganos arbitrales y paritarios (TS 11-3-00, EDJ 10138).
2) En contra de otras resoluciones, el Tribunal Supremo considera el justiprecio como un concepto jurídico indeterminado
manifestación de la discrecionalidad técnica (TS 3-6-92, EDJ 5702; 25-1-72; 29-5-00, EDJ 19686), bastando la mención
genérica de los criterios utilizados y la referencia a los factores y elementos comprendidos en la resolución, incluso citados con
brevedad y concisión para entender justificado el acuerdo (TS 8-11-95, EDJ 7203; 20-10-93, EDJ 9333).

5719 Defectos en la composición de los jurados

En el supuesto en que no estén presentes en primera convocatoria todos sus miembros o, en segunda convocatoria, el
abogado del Estado o vocal técnico y el notario o el vocal representante de la Administración corporativa (LEF art.33):
a) Se ha considerado en ocasiones que producen nulidad por lesión de las reglas que regulan la voluntad de los
órganos colegiados (TS 6-11-90, EDJ 10101; 28-5-79, EDJ 7385).
Así: por intervención en la sesión de arquitecto en vez de perito agrónomo como vocal técnico (TS 1-6-79, EDJ 7491);
por inidoneidad patente del vocal técnico (TS 21-1-71); por intervención de arquitecto en vez de profesor mercantil
(TS 4-11-81, EDJ 6942); o, en general, por defecto en el vocal técnico (TS 5-7-91, EDJ 7355).
b) En cambio, en otras ocasiones no se invalida el acuerdo, por razones de economía procesal (TS 31-10-83; TSJ
Murcia 30-9-02, EDJ 126352); por similitud o aproximación de conocimientos entre el técnico que estuvo presente y
el que debió estarlo (TS 6-6-91, EDJ 9253); por ausencia de indefensión (TS 1-2-92, EDJ 853; 22-3-83); por ser
irrelevante el defecto de composición en cuanto al fondo del acuerdo (TS 2-2-90, EDJ 990).
c) Se ha sostenido también que tales defectos de composición son meros vicios de anulabilidad, que solo pueden
generar la anulación, con retroacción de actuaciones, del acuerdo adoptado, en caso de causar indefensión o de
trascender al fondo; o sea, en caso de que, si se dejara sin efecto el nombramiento del vocal o vocales sobre los que
pesa el defecto, no hubiera quórum para adoptar el acuerdo que se cuestiona. Luego si, «descontado» el vocal incurso
en defecto de designación, hay quórum», el acuerdo es válido (TSJ Cataluña 10-2-98, EDJ 61209; 1-4-98). Al margen,
claro, del concurso de vicios de voluntad, como causas de recusación.
En este sentido, la ausencia de un miembro en el caso, notario y representante de la cámara agraria no es
determinante si el acuerdo se alcanza por unanimidad, careciendo de relevancia por falta de influencia en la decisión
(TSJ La Rioja 23-4-05).
d) El «exceso de composición», con presencia de más de un vocal técnico o, por ejemplo, más de un abogado del
Estado, no causa invalidez (TS 31-5-81, en contra, TS 13-2-67; 24-11-66).
e) En cualquier caso, la adopción de acuerdos del jurado no exige como requisito necesario la presencia del vocal
técnico (TS 29-5-00, EDJ 19686; 26-6-93, EDJ 6297).

5721 Quórum
© Lefebvre 1 Biblioteca Universitaria
 ﴾LEF art.33﴿

Para que queden válidamente constituidos y puedan adoptar acuerdos es precisa en primera convocatoria la
asistencia de todos sus miembros, y en segunda, la del presidente y dos vocales, uno de los cuales ha de ser el Abogado
del Estado o el funcionario técnico y el otro el notario o el representante de la Administración corporativa.
Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos, tomado como base el número de miembros presentes, siendo la válida
constitución del órgano presupuesto para la legalidad del acuerdo de valoración alcanzado (TS 1-3-78).

5723 Abstención y recusación

﴾REF art.32 y 33﴿

Se establecen como causas de abstención y, en su defecto, de recusación:

- la existencia de parentesco dentro del 4º grado de consanguinidad o 2º de afinidad entre el miembro del jurado de
expropiación y el «afectado» por el expediente expropiatorio; y
- la tenencia de algún derecho o interés por el miembro del órgano sobre los bienes objeto de expropiación.
Se discute si el régimen general -actualmente contenido en LRJSP art.23 y 24- es de aplicación a este órgano (TS 19-1-
87, EDJ 337; Pera Verdaguer); o si no lo es, en la medida que, dado que la actuación de funcionarios en los que
concurra causa de abstención no implica necesariamente la invalidez del acuerdo, puede sostenerse que el REF art.32
contiene un régimen especial preferente (Santamaría Pastor; Parejo Alfonso; TS 6-10-80, EDJ 15700).
En todo caso, la aplicación automática de la causa de abstención consistente en haber intervenido como perito en el
procedimiento de que se trate -LRJSP art.23.2.d- puede resultar problemática (López-Muñiz Goñi); si bien se
considera no relevante al venir impuesta, en ocasiones, por la aplicación de la norma (TS 21-12-84) y ser el criterio del
vocal técnico que intervino previamente en el expediente de igual valor al de los demás vocales (TS 30-9-76).

Ejemplo

Expropiación municipal en la que ha intervenido el técnico (arquitecto del ayuntamiento ) que es designado por este como vocal
para el jurado de expropiación que conocerá del justiprecio expropiatorio.
Además de las causas de abstención indicadas, se regulan dos incompatibilidades que afectan a los miembros del jurado:
- el asesoramiento a los interesados en los expedientes de expropiación; y,
- para los vocales referidos en la LEF art.32.a, b y d), la participación en la Administración corporativa correspondiente.

5725 Presunción de acierto y motivación

Es propio de las resoluciones de los jurados su carácter necesariamente motivado, habiéndose de expresar
razonadamente los criterios de valoración seguidos por los mismos en relación con lo dispuesto en esta Ley (LEF
art.35.1).
La justificación del criterio administrativo en estos casos, basta con que sea sucinta. En este sentido se ha
pronunciado constante jurisprudencia (TS 19-12-00, EDJ 47873; 8-6-99, EDJ 19662; 11-10-97, EDJ 10111; 4-6-91,
EDJ 5907), que a su vez vincula la presunción de acierto y legalidad de sus resoluciones a la suficiencia de la
motivación que en ellos se inserta, la cual concurre cuando se incorpore al acto impugnado una suficiente justificación
del proceso lógico que lleva a la fijación del precio justo.
En tales circunstancias, se despliega el efecto de la presunción de legalidad y acierto, justicia, veracidad, exactitud (TS
22-4-87, EDJ 3209; 19-2-92, EDJ 1540; 26-5-94, EDJ 4834) de las resoluciones valorativas del jurado, consagrada
legal y jurisprudencialmente, con efecto no ya de desplazar la carga de la prueba a la parte actora en el recurso, dato
común por virtud de la presunción de legalidad del acto administrativo (LPAC art.38 s.), sino de generar una vigorosa
presunción positiva, como medio de prueba, de lo acertado del valor obtenido y reflejado en el acuerdo de referencia,
habida cuenta de las garantías que ofrece la independencia y tecnicismo de los componentes del jurado que lo
formulan; lo que impone a quien sostenga lo inexacto de la resolución la carga de probar cumplidamente y de manera
plena y fehaciente tal circunstancia, así como en su caso lo injustificado de los parámetros empleados por el órgano de
continua mención, en defecto de lo cual ha de prevalecer la tasación del jurado.
En este sentido, y en caso de ausencia de vicios formales relevantes y de concurrencia de bastante motivación, el

© Lefebvre 2 Biblioteca Universitaria

 éxito del recurso jurisdiccional entablado frente a una resolución valorativa pasa por el planteamiento de la
imprescindible prueba pericial de la que resulte el desacierto del criterio plasmado por el jurado en su valoración.

5727 Precisiones

1) La presunción de exactitud no se extiende al informe o los informes que pueden evacuar y evacuan en ocasiones los vocales
técnicos del jurado, los cuales, sin embargo, pueden constituir motivación del acuerdo (TS 9-5-79, EDJ 7380).
2) En caso de que la resolución del jurado no se encuentre debidamente motivada (o su criterio sea erróneo, o se haya
cometido infracción legal o haya error fáctico), el órgano judicial puede:
• Resolver la cuestión de fondo atendiendo exclusivamente a lo actuado en el proceso judicial, si cuenta con suficientes
elementos de juicio, olvidando toda presunción de veracidad del acuerdo del jurado, que carece de ella por defecto de
motivación (TS 28-5-96, EDJ 52256; TSJ Navarra 16-6-99, EDJ 24940).
Se ha admitido, con base en LJCA/56 art.84, la fijación del justiprecio en fase de ejecución de sentencia cuando otra solución
suponga una demora inadmisible o, también, en caso de que no pueda señalarse en sentencia por falta de elementos de decisión,
dependientes de factores externos (TS 30-4-96, EDJ 3640; 16-9-99, EDJ 31061).
• Anular la resolución del jurado, sin pronunciarse sobre la cuestión de fondo, retrotrayendo las actuaciones para que este dicte
una resolución debidamente motivada y conforme a Derecho (TS 9-10-90, EDJ 9161).
• Remitir la fijación del justiprecio a la fase de ejecución de sentencia.
3) En general, cabe considerar que la motivación es elemento esencial para la validez del acuerdo valorativo (TS 9-3-95, EDJ
1449) o entender que es elemento que se liga a la presunción de veracidad y acierto, pero no a la validez del acto de valoración
(TS 9-3-93, EDJ 2340; 3-6-92, EDJ 5703). De aceptarse la primera, la ausencia de motivación conduce siempre, en caso de
recurso judicial, a la anulación del acuerdo. Si se adopta la segunda, solo en caso de que se despliegue la adecuada prueba en
juicio en contra del criterio de la resolución (que cederá fácilmente ante aquella).
4) La mera mención de un precepto inadecuado en la resolución valorativa, no supone defecto de motivación ni error en la
valoración, siempre que el método empleado sea el adecuado (TS 28-3-00, EDJ 8578).
5) No se aplica la presunción en relación con órgano autonómico equivalente al jurado en un expediente en el que varios de sus
miembros tienen relación con el órgano expropiante, al faltar el requisito de independencia de aquellos (TSJ Burgos 8-10-10,
EDJ 219632).

5728 Dictamen del perito

El resultado del dictamen del perito o de los peritos judiciales tiene las mismas características de objetividad e
imparcialidad que las resoluciones de los jurados (TS 3-4-96, EDJ 1711; 15-12-92, EDJ 12420; 30-6-92, EDJ 7109),
aunque no vincula al órgano jurisdiccional (TS 12-12-96, EDJ 9481) como tampoco el acuerdo del jurado, sino que ha
de valorar la prueba pericial conforme a las reglas de la sana crítica por imperativo de la LEC art.348 (TS 23-4-96,
EDJ 2624; 25-5-96, EDJ 5914). La vulneración de este precepto en la antigua LEC (LEC/1881 art.632) no podía
denunciarse ante el Tribunal Supremo en el antiguo recurso de apelación en los casos en que la resolución del jurado
estuviera basada en la aplicación de la libertad estimativa de la LEF art.43 (TS 5-2-00, EDJ 1432; 22-1-00, EDJ 1334;
19-10-99, EDJ 19723).
La LEC prevé, dentro de la regulación de la prueba pericial, la aportación con la demanda o contestación de informes
periciales emitidos por peritos designados por las partes , sin perjuicio de la designación judicial de perito (LEC
art.336 a 338). Esta regulación, sin embargo, no debe alterar la vigencia de la doctrina jurisprudencial, aunque los
informes aportados como documentos deban ser considerados como dictámenes periciales. La razón es que solo en el
caso de designación judicial de perito, está garantizada la imparcialidad del juicio técnico emitido. Por ello, el dictamen
adjunto a la demanda o contestación no debe tener la consideración probatoria de un informe judicial (TSJ Aragón 1-
10-04, EDJ 255081; TSJ La Rioja Auto 7-3-03; Providencia 10-2-04, incluso consideran no aplicables al orden
contencioso las reglas de LEC art.336 s.).
Hay que tener en cuenta también la doctrina conforme a la cual la carga de pedir la prueba pericial en el escrito de
demanda o contestación (LEC art.336 y 339), no rige en el proceso contencioso-administrativo -en general-, puesto
que la remisión de LJCA art.60.4 a las normas reguladoras del proceso civil se refiere, en su caso, al desarrollo de la
prueba, no al momento de su petición (TS 15-2-11, EDJ 8544; 2-4-08, EDJ 56513).
Por otra parte, en el actual recurso de casación es obvio que no cabe invocar error en la apreciación de la prueba
pericial por la sala de instancia, a la luz de LJCA art.88 s. (TS 12-3-94, EDJ 2268; 29-3-94, EDJ 2875). Sí cabe a las
salas de instancia, por contra revisar la correcta o incorrecta apreciación por el jurado de expropiación de las pruebas
practicadas en el procedimiento administrativo (TS 5-2-94, EDJ 948; 24-6-95, EDJ 24333; 25-5-96, EDJ 5914).

© Lefebvre 3 Biblioteca Universitaria

5729 Precisiones

1) En caso de dictamen pericial erróneo (por partir, por ejemplo, de una indebida conceptuación de la clasificación urbanística
del suelo considerado), ha de prescindirse de él (TS 14-3-00, EDJ 3310).
2) Es particularmente importante el criterio del perito judicial, en caso de que existan discrepancias relevantes entre el valor
fijado por el expropiado, la Administración expropiante y el jurado. En estos casos, es doctrina jurisprudencial reiterada que el
órgano judicial ha de analizar con especial intensidad del dictamen pericial practicado en el proceso con las garantías adecuadas
(TS 4-12-93, EDJ 11093; 9-5-94, EDJ 4143; 21-2-95, EDJ 1290; TSJ La Rioja 11-1-00). Si no lo hace, podría alegarse en casación
como infracción de jurisprudencia (LJCA art.88.1.d). Aunque puede dar prevalencia al informe de valoración redactado por la
Administración o contenido en el acuerdo recurrido (TSJ Navarra 28-5-01, EDJ 99007).
3) Las pruebas periciales aportadas como documentales , no tienen la virtualidad propia de la pericia judicial, por su carácter
parcial (TS 31-5-99, EDJ 18985; 30-3-93, EDJ 3159; 8-10-92, EDJ 9775; 2-10-91, EDJ 9270; TSJ [Link] 4-3-99, EDJ
81072; TSJ Asturias 30-9-98). Tampoco tienen virtualidad de pericia los informes técnicos de parte aportados al expediente por
el interesado, lo cual es muy relevante a la hora de combatir la presunción de legalidad del acuerdo del jurado (TSJ Málaga 27-
3-00, EDJ 17213). Asimismo, el dictamen pericial que se basa en normativa inaplicable o no vigente, no debe ser tomado en
consideración (TSJ La Rioja 17-4-00).
4) La prueba trata de articularse en el término probatorio ordinario, sin «confiar» en la que pueda practicarse en fase de
diligencias para mejor proveer (diligencias finales en LEC). La práctica de estas constituye una libérrima facultad del órgano
judicial, que no se ve obligado a adoptarlas por la mera petición de parte, ya que su finalidad no es suplir la ausencia de actividad
probatoria de las partes procesales (TS 20-4-90, EDJ 4270; 20-2-91; 22-9-95, EDJ 5838; TS auto 12-3-99, EDJ 80970). Tras el
inicio de vigencia de LEC -supletoria-, esta afirmación cobra más fuerza, si cabe, dado el régimen de las denominadas diligencias
finales.
5) No es admisible que en recurso judicial, o en reposición, se perjudique la situación inicial del recurrente, por aplicación de la
interdicción de la reforma peyorativa en materia de justiprecio (TS 16-2-85). Ahora bien, en caso de anulación judicial de
justiprecio y retroacción de actuaciones, el jurado puede valorar libremente, incluso por debajo del precio anteriormente
alcanzado.
6) La fuerza enervante del dictamen no resulta de la autoridad profesional del perito informante, sino de su detalle e intensidad
argumentativa (TS 28-10-03, EDJ 146965; TSJ La Rioja 23-4-05).

5730 Valoraciones efectuadas por sociedades de tasación

﴾RD 775/1997﴿

Es interesante la cuestión de si las valoraciones efectuadas por sociedades de tasación sobre fincas expropiadas y
sujetas a justiprecio, tiene relevancia o valor en este campo.
Con carácter general, la realización de valoraciones expropiatorias no entra en los cometidos de estas sociedades, que
tienen por finalidad realizar tasaciones de inmuebles que hayan de surtir efecto en los casos siguientes:
a) En la aportación de los mismos como garantía hipotecaria de préstamos que forman parte de la cartera de
cobertura de los títulos hipotecarios contemplados en la L 2/1981, de Regulación del Mercado Hipotecario.
b) Cuando vayan a servir de cobertura de las provisiones técnicas de las entidades aseguradoras exigidas por el
Reglamento de Ordenación del Seguro Privado (RD 1348/1985).
c) En caso de que pasen a formar parte del patrimonio de las instituciones de inversión colectiva inmobiliarias
reguladas en L 46/1984; RD 1393/1990 y RD 686/1993; o del patrimonio de los fondos de pensiones regulados en el
RD 1307/1988 (Reglamento de planes y fondos de pensiones).
d) En los demás supuestos normativamente establecidos.
Teniendo en cuenta que las valoraciones de estas entidades atienden siempre al criterio de mercado, y sin perjuicio
de que las mismas no tengan valor vinculante, en caso de que la finca expropiada haya sido sometida a una tasación
previa por parte de una sociedad de las indicadas, puede aportarse por el expropiado la misma como referente, junto a
su hoja de aprecio o, incluso, en sede procesal. No parece en cambio adecuado que la valoración justipreciaria de parte,
como hoja de aprecio, la efectúe una sociedad de tasación.

5732 Funciones del jurado de expropiación

﴾LEF art.31﴿

Las resoluciones de estos órganos arbitrales albergan un contenido exclusivamente tasador, derivado de la función y

© Lefebvre 4 Biblioteca Universitaria

 competencia de los mismos.
El jurado provincial de expropiación tiene la exclusiva misión de intervención en caso de disenso entre las partes
expropiante y expropiada en la pieza de valoración del bien o derecho objeto de la medida de privación singular
coactiva, «si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración» (TSJ La Rioja 28-2-00).
De esta manera lo han entendido la doctrina y la jurisprudencia delimitando claramente su función como órgano de
tasación, quedando fuera de su competencia pronunciarse sobre materias de naturaleza jurídica (TS 8-11-84).
La concreción y especificidad de la función del jurado lleva a limitar incluso sus facultades en sede de valoración, pues
no puede pronunciarse en cuanto la existencia de derechos subjetivos como el derecho a percibir indemnización,
pues es un pronunciamiento sobre una cuestión jurídica que excede las facultades de este órgano que no puede
resolver sobre el quid valorable, sino únicamente sobre el quantum del mismo (TS 14-11-84). Ello lleva en ocasiones
incluso a negar al jurado la posibilidad de determinar la extensión del bien valorado, así como en todo caso a vedarle la
posibilidad de rechazar la clasificación dada al suelo por la norma de planeamiento de aplicación (TSJ La Rioja 11-12-
96).
En general, no puede eludir su cometido so pretexto de defectos, omisiones o imperfecciones en el procedimiento
(TS 28-1-02, EDJ 5788).
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Formularios | 1

1. Resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa determinando el justiprecio (Ver)

5733 Fijación de la superficie expropiada

No obstante lo afirmado en nº 5732, se acepta en general que es competencia del jurado (TS 18-11-80, EDJ 15476). Al
respecto hay que tener en consideración lo siguiente:
a. La fija en caso de desacuerdo entre las partes atendiendo al acta de ocupación en expropiaciones ordinarias, al acta
previa a la ocupación, en expropiaciones urgentes, o a la prueba aportada o practicada ante aquel.
b. La reflejada en acta de ocupación o acta previa goza de presunción de certeza (TS 22-6-94, EDJ 5549), siempre que
se hubiera levantado con las debidas garantías (TS 8-3-82). Sin perjuicio de prueba en contra (TS 27-1-92, EDJ 277).
c. No es preciso atender a las superficies que figuren en el Registro de la Propiedad, si consta que no son reales (TS
27-6-96, EDJ 52259; 17-5-95, EDJ 2230). No obstante, tanto la superficie que obre en aquel como en el catastro es,
cuando menos, orientativa.
d. La discrepancia en cuanto a la superficie expropiada y su fijación no puede confundirse con la solicitud de
expropiación total (nº 5580 s.).

Precisiones

La solicitud de expropiación total de la finca no puede hacerse ante el jurado, que es incompetente para acordarla y para
valorar la parte no expropiada, en tanto no se lleva a efecto la misma por la Administración expropiante (TS 29-7-87).

5734 Fijación del justiprecio

La competencia de este órgano termina con la fijación del justiprecio.
Son ajenas a la su función las cuestiones relativas al pago de la indemnización, que corresponde a la Administración
pública expropiante o a la entidad beneficiaria. En este sentido se dice que los acuerdos de los jurados se agotan en su
propia función tasadora, sin precisar para su eficacia actuaciones ulteriores de ejecución (TS 30-1-01, EDJ 695; 27-1-
92, EDJ 617; 23-4-91, EDJ 4190); sin perjuicio de que su no cumplimiento por la obligada al pago genere morosidad y
devengo de intereses, que son los efectos que LEF anuda a la ejecutividad de dichos acuerdos (TS 25-1-01, EDJ 648;
11-3-00, EDJ 10138; 18-11-95, EDJ 24403; 24-9-92, EDJ 9154).
En caso de demora en el abono del justiprecio, además puede deducirse recurso contencioso contra la inactividad de
la Administración pública llamada al pago u obligada a instarlo de la entidad beneficiaria (LJCA art.29). Asimismo, las
medidas que proceda adoptar en ejecución de sentencia por demora en el pago del justiprecio rectificado
judicialmente (LJCA art.106 s.) lo son contra la Administración pública expropiante, no contra el jurado.

© Lefebvre 5 Biblioteca Universitaria

5735 Derecho de reversión de los bienes o derechos expropiados
El jurado de expropiación estatal carece de competencia, por exceder de su cometido y ser ajeno al mismo, para
intervenir en la fijación de la indemnización sustitutoria en caso de imposibilidad de restituciónin natura del bien, que
se produce en sede de responsabilidad patrimonial de la Administración pública, al margen de la figura del expediente
de reversión (TSJ Madrid 20-3-00, EDJ 43594). Lo contrario es tanto como atribuir al citado órgano una función de
«órgano pericial» intermedio en el curso del señalamiento de la citada indemnización, al margen sustantiva y
procedimentalmente de su tarea, tal como viene legalmente establecida (DGSJE Dict 12-5-00; TSJ La Rioja 28-7-01).

5736 Otras funciones

Se enumeran, además de las expuestas, y con el mismo rango, las siguientes:
1) El jurado no puede declarar la nulidad del expediente (TSJ La Rioja 22-5-00, EDJ 19324).
2) No puede solicitarse ante el jurado de expropiación, ni en el contencioso posterior, la restitución del exceso de
finca expropiada respecto de la superficie inicialmente afectada, al ser objeto de una acción reivindicatoria civil (TSJ
Granada 15-5-00, EDJ 113286).
3) El jurado no interviene en los casos en que se acuerde la enajenación voluntariamente con carácter previo a la
incoación del procedimiento expropiatorio ni en supuestos de fijación convencional por vía de convenio
expropiatorio en sentido estricto (nº 5675).
4) La posibilidad de extender su competencia se produce para apreciar los elementos de la valoración apreciando si
existen o no elementos de juicio para evacuar un pronunciamiento de tasación, p.e. acerca de la no existencia de hoja
de aprecio del expropiado (TS 28-2-86).
5) Son ajenas a la competencia del jurado las discrepancias que se susciten entre los titulares de servidumbres
impuestas mediante expropiación -y justipreciadas en su día- sobre ciertas fincas, y los propietarios de estas, al
tratarse de cuestiones civiles.
6) La indemnización correspondiente a los arrendatarios de una finca incluida en el Registro Municipal de Solares, o
denominación u órgano equivalente, por la extinción de sus derechos arrendaticios, corresponde, en caso de
desacuerdo de los interesados, al jurado provincial de expropiación forzosa, puesto que LS/76 art.161 establece que si
procede por razón de la naturaleza de la obligación, los aludidos derechos arrendaticios y demás derechos personales
constituidos por cualquier título en relación con una finca incluida en el Registro, serán indemnizados a cargo del
propietario por su valor real, de acuerdo con el procedimiento establecido en LEF (TS 15-7-86, EDJ 5107; 11-2-85;
16-2-82, EDJ 789).

5738 Recursos
﴾LPAC art.114, 123 y 124﴿

Las resoluciones tasadoras finalizan la vía administrativa (LEF art.126; LPAC art.114), siendo procedente frente a ellas
recurso jurisdiccional contencioso-administrativo, sin perjuicio del recurso potestativo de reposición y,
excepcionalmente, del extraordinario de revisión, a interpretar y resolver por el propio jurado.
La competencia objetiva y territorial para conocer de los recursos contra actos de los jurados, tanto cuando sean
estatales como autonómicos corresponde a la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal superior de justicia
con jurisdicción en la comunidad autónoma donde radique el bien inmueble, o en otro caso, donde tenga su sede el
órgano tasador (LJCA art.14.1.3 y 10.1.m, en relación con LJCA art.8.2 y 3; LJCA art.13.b y 14, en relación con LJCA
art.8.3 párr 2º). A menos que, en caso de órganos autonómicos, tengan estructura provincial/comarcal y, de acuerdo
con la norma organizativa propia de la comunidad respectiva, se deban de considerar integrados en la Administración
periférica autonómica, supuesto en el que la competencia corresponderá al juzgado de lo contencioso-administrativo
correspondiente, por virtud de LJCA art.8.3.1. Igual competencia se establece para la solicitud, al amparo de LJCA
art.29.2, de ejecución del acuerdo firme del jurado (DSJE Circ 26-2-99).
El recurso puede fundarse en aspectos formales o de fondo de la valoración, pero no en vicios o aspectos
procedimentales ajenos a la pieza separada de justiprecio, mereciendo especial estudio la limitación establecida en la
LEF art.126.2 (nº 5739).
No obstante, por aplicación del principio de concentración de impugnaciones, se ha sostenido en ocasiones que en la
© Lefebvre 6 Biblioteca Universitaria
 impugnación del acuerdo que finaliza la pieza de valoración puede alegarse cualquier vicio de nulidad de la
expropiación, incluida la falta de declaración de utilidad pública (TS 18-10-02, EDJ 44621).
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Formularios | 4

1. Notificación de la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa determinando el justiprecio (Ver)

2. Recurso de reposición contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa determinando el justiprecio (Ver)

3. Recurso potestativo de reposición contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa determinando el justiprecio
(modelo 2) (Ver)

4. Comunicación de la interposición del recurso contencioso-administrativo a la Administración expropiante (Ver)

5739 Lesión en más de la sexta parte

﴾LEF art.126.2﴿

Exige que, para poder recurrir en vía jurisdiccional los acuerdos de los jurados provinciales de expropiación forzosa, se
lesione en más de la sexta parte el valor que se haya reclamado como justo precio por parte del interesado en la
oportuna hoja de aprecio. Al respecto (siguiendo a García Gómez de Mercado) cabe recoger las siguientes posiciones
jurisprudenciales:
a) Vigencia. La entrada en vigor de la Constitución no supone la derogación por inconstitucionalidad sobrevenida de la
LEF art.126.2, sino que debe interpretarse de la forma más favorable al ejercicio de la acción (TS 4-7-84; 24-10-90,
EDJ 9692; 8-2-80, EDJ 15053).
La exigencia de un límite cuantitativo para acceder a la jurisdicción (no para los recursos contra resoluciones
judiciales) parece contraria a la Const art.24 (TS 11-6-97, EDJ 6019).
b) Naturaleza. Es un presupuesto procesal o de procedibilidad que, en caso de ausencia, determinaría la inadmisión
del recurso (TS 4-7-84, a favor de su vigencia). En contra de su vigencia, TS 11-6-97, EDJ 6019; 25-5-99, EDJ 13877;
31-3-98, EDJ 2463; TSJ Madrid 20-10-95.
No es requisito de admisibilidad, sino un presupuesto material que responde a la idea de no permitir recursos contra
el justiprecio en casos en que la diferencia controvertida sea de tan escasa entidad económica que no justifique la
utilización del proceso, con las consiguientes dilaciones innecesarias para la consumación de la expropiación. En caso
de ausencia, se produce la desestimación del recurso (TS 1-7-81, EDJ 7848).

5740 c) Otras consideraciones . 1. No es posible la acumulación en el mismo recurso contencioso-administrativo la

impugnación del justiprecio con la de actos de otras piezas del procedimiento expropiatorio (TSJ La Rioja 4-1-00).
Especialmente, en caso de que la Administración expropiante y la de integración orgánica del órgano tasador sean
distintas.
2. En el recurso judicial contra el acuerdo del jurado es posible examinar, a efectos de confirmar o anular aquel, la
nulidad del expediente expropiatorio por nulidad del plan que le sirve de cobertura (TS 25-10-96, EDJ 7050; 15-11-
96, EDJ 8932). La nulidad del expediente se extiende al acuerdo del jurado.
3. En caso de que uno o más interesados pretendan recurrir varios actos de justiprecio dictados en la misma sesión
o en sesiones relacionadas por su objeto, por el mismo jurado, deben interponer tantos recursos judiciales cuantos
actos administrativos se hayan dictado, sin perjuicio de su acumulación posterior, salvo que se deduzca previamente
un solo recurso de reposición frente a todos ellos, recurriéndose entonces en sede contenciosa la resolución
desestimatoria del recurso potestativo de reposición frente a los diversos acuerdos. No obstante, si se recurrieran
directamente en sede judicial tales actos valorativos -sin reposición previa única- de manera conjunta, no obstante la
anormal configuración inicial del proceso, cabe proseguir su tramitación unitaria si se dieran los presupuestos de la
acumulación de autos (TSJ La Rioja 27-10-00).
4. La cuantía del recurso contencioso-administrativo se determina por la diferencia entre el valor fijado por el
jurado y el solicitado por el interesado o el ofrecido por la Administración expropiante, según los casos (TS 24-6-98,
EDJ 17510).
5. La lesividad de los acuerdos o resoluciones valorativos dictados por los jurados estatales de expropiación, se

© Lefebvre 7 Biblioteca Universitaria

 declara por el Consejo de Ministros (DGSJE 29-10-04). Ver nº 9882.
6. El cauce de la extensión de efectos de una sentencia firme estimatoria no puede aplicarse en materia de
expropiación forzosa (justiprecio, indemnización por vía de hecho, etc.). La razón de ser del incidente de extensión de
efectos de las sentencias no es otra que «ahorrar la apertura de múltiples procesos innecesarios contra los llamados
actos en masa» (LJCA Exp. Motivos). Esta finalidad, está postulando, implícitamente, una interpretación restrictiva de
la LJCA art.110 que regula el incidente en materia tributaria y de personal (TS 15-3-04, EDJ 17667; 18-5-04; 26-4-
04, EDJ 31547; 5-4-06, EDJ 37388).

5742 Inactividad del jurado de expropiación

﴾LEF art.34﴿

El jurado ha de resolver a la vista de las hojas de aprecio formuladas por el o los propietarios o, en general,
expropiados y por la Administración, en el plazo máximo de 3 meses (por aplicación de LPAC art.21.2 y 3).
El cómputo del plazo se realiza desde que se encuentran a disposición del jurado las hojas de aprecio y el conjunto del
expediente valorativo lo que se produce en el momento de entrada de este en el registro del jurado o, normalmente,
de la delegación o subdelegación del Gobierno en la que se integra.

Precisiones

1) No puede confundirse este plazo de resolución, transcurrido el cual cabe imputar al órgano citado una denegación presunta
a la valoración, con aquellos otros en sede de intereses, transcurridos los cuales sin fijación del justo precio se devenga interés
de demora (fundamentalmente de acuerdo con LEF art.56). Son plazos autónomos que no se condicionan recíprocamente.
Aunque se trate de una expropiación iniciada por solicitud del propio expropiado, la falta de resolución por parte del jurado de
expropiación solo sería constitutiva de una infracción de LEF art.34, y sus consecuencias se reducirían al abono de los intereses
establecidos en LEF art.52 en relación con LEF art.56 (TS 22-2-12, EDJ 24726).
2) El plazo de resolución en supuestos de indemnizaciones por ocupación temporal derivada de obras de emergencia en
carreteras es de 10 días (L 37/2015 art.12.8). Ver nº 5703.
3) Las disposiciones autonómicas pueden prever plazos máximos específicos de resolución y notificación de los expedientes de
justiprecio tramitados ante sus órganos tasadores -p.e. Galicia: 6 meses (L Galicia 2/2016 art.11)-.

5744 Consecuencia de la falta de pronunciamiento expreso en plazo

Especialmente interesante resulta la consecuencia jurídica de la falta de pronunciamiento expreso por parte del
jurado dentro del plazo señalado al efecto por la normativa aplicable.
En principio, desde un plano estrictamente técnico y en rigor, no parece que la técnica del silencio administrativo sea
aplicable a la falta de fijación en plazo legal del justo precio, en tanto que el procedimiento en el que se inserta su
actuación no se inicia a instancia de parte. En efecto, la institución del silencio administrativo solo surte efectos en los
procedimientos iniciados en virtud de solicitudes de los interesados, sin que sea admisible en caso de procedimientos
de oficio.
El expropiatorio en general y la pieza de valoración en particular, es un procedimiento en el que se aplica al caso
concreto una potestad administrativa, sin que su inicio acaezca en virtud de petición de parte sino de oficio, por
iniciativa propia de la Administración titular de la potestad o previa petición de beneficiario (REF art.5). De esta forma,
en caso de falta de resolución valorativa en plazo, la consecuencia es que el particular interesado no podría al margen
de denunciar la mora a efecto de devengo de interés indemnizatorio acudir al recurso jurisdiccional contencioso-
administrativo por falta de acto (TS 22-2-93, EDJ 1673).

5746 El Tribunal Constitucional, anulando la anterior del Tribunal Supremo, se aparta de tal criterio y entiende que es
evidente que las resoluciones de los jurados de expropiación ultiman la vía administrativa, que contra ellas solo
cabe recurso jurisdiccional contencioso por lo que merecen la consideración de actos de la Administración pública
sujetos al Derecho administrativo; igualmente, que del procedimiento o pieza de justiprecio, si bien es incoado de
oficio, pueden resultan consecuencias favorables para el expropiado, que ha formulado en él una valoración de los
bienes expropiados mediante la hoja de aprecio, a la que no cabe negar las características materiales de un petición, y
que la fijación del precio indemnizatorio trae causa de una previa actuación de gravamen de la Administración (TCo

© Lefebvre 8 Biblioteca Universitaria

 136/1995).
De acuerdo con ello, ante la falta de resolución temporánea cabe al interesado acudir al orden jurisdiccional
competente, de forma que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisfará con el reconocimiento del derecho a que
el jurado de expropiación resuelva adoptando, en trámite de ejecución de sentencia, las medidas necesarias para
reparar la inactividad de la Administración. Sin entrar, por tanto y necesariamente, a valorar la indemnización el
órgano judicial, evitando así la sustitución de la actuación administrativa por la judicial, circunstancia poco compatible
con el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se trata tanto de la reacción judicial frente a un acto administrativo presunto estimatorio o desestimatorio de una
concreta y unilateral petición valorativa, sino de una reacción contra la inactividad del jurado, a la que no cabe
atribuir efecto de acogimiento o rechazo de la pretensión indemnizatoria de cualquiera de las partes en el
procedimiento expropiatorio, sino que debe reputarse como una negativa presunta al desempeño de la función
tasadora atribuida al órgano por ministerio de la Ley, negativa que alberga el carácter de acto administrativo, abriendo
así la impugnación jurisdiccional.

Precisiones

1) Planteada la cuestión en tales términos, aceptando la doctrina constitucional señalada, es consecuencia que la oponibilidad
frente a tercero de la falta de valoración haría recomendable la solicitud potestativa, y, en su caso, la extensión de la
certificación de actos presuntos (LPAC art.24.4).
2) En definitiva, la técnica del silencio administrativo ofrece ciertas dificultades en su aplicación a la actuación de los jurados de
expropiación. No obstante, entendiéndose desestimada la pretensión valorativa en defecto de resolución expresa, los órganos
judiciales pueden entrar a valorar y fijar el justiprecio en sede jurisdiccional, pero únicamente si disponen de elementos de juicio
para ello (TS 29-10-20, EDJ 697105; 7-11-17, EDJ 232935; 23-5-00, EDJ 22164; TCo 136/1995).

2. Normas sustantivas de valoración

5750 a. Principio de indemnidad patrimonial 5755

b. Fecha de referencia de la valoración 5760

c. Tratamiento de la tasación de bienes y derechos expropiados 5775

d. Individualidad y características de la finca, derecho o mueble expropiado 5790

e. Plusvalías 5795

f. Limitaciones dominicales y legales 5800

g. Indemnización de las mejoras 5805

h. Obras provisionales 5810

i. Valores consignados en títulos 5815

j. Expropiaciones singulares 5820

k. Ocupación temporal 5825

l. Deméritos 5830

m. Premio de afección 5835

a. Principio de indemnidad patrimonial

(Const art.33.3; CC art.349)
5755 Es también conocido como principio de conversión y equivalencia.
En esta materia, rigen los principios siguientes:

© Lefebvre 9 Biblioteca Universitaria

 1. La compensación económica del ataque expropiatorio se alcanza con una indemnización proporcionada al
perjuicio real causado (TS 22-3-93, EDJ 1671; 22-3-94; 28-10-95; 28-10-96, EDJ 7993). Aquella debe corresponder
con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo preciso que entre este y la cuantía de la indemnización
exista un equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes
de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser estas respetadas, desde la perspectiva
constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente irrazonables. La garantía constitucional de la
«correspondiente indemnización» da derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real
de lo expropiado, cualquiera que sea este, garantizando el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su
reparación (TCo 166/1986; CEst Dict 886/2000).
2. Toda privación de elementos patrimoniales ha de ser adecuadamente indemnizada, cualquiera que sea su
naturaleza (TS 4-2-94, EDJ 928; 4-3-94; 27-1-96, EDJ 1707), lo cual condiciona el sistema valorativo que se expone.
3. Las estimaciones sobre las que se funda la tasación deben ser reales y no meramente hipotéticas, especialmente
en el caso de lucro cesante (p.e. pérdida de producción industrial o de cosechas).
4. No es posible la dualidad de indemnizaciones por idénticos conceptos (TS 5-5-93, EDJ 4221).
5. La invocación en sede procesal -especialmente, en casación- de este principio y de los preceptos en que se enuncia,
debe acompañarse de una alegación y prueba (esta, en instancia) concretas de su lesión por parte, normalmente, del
órgano administrativo de tasación (jurado provincial de expropiación u órgano autonómico equivalente). En caso
contrario, aquella invocación tiene un alcance meramente retórico (TS 26-10-02, EDJ 54159; 14-6-02, EDJ 28693;
16-10-01, EDJ 48046).
En el supuesto de nulidad del expediente expropiatorio , cualquiera que sea la causa de ella, el derecho del
expropiado a ser indemnizado está justificado siempre que se acredite el concurso de daño efectivo e indemnizable
en la forma y con las condiciones propias de la responsabilidad patrimonial administrativa -LRJSP art.25 s.; LPAC- (LEF
[Link].). Esta regla, en los supuestos en los que la nulidad radical derive de vía de hecho, puede matizar superar la
doctrina tradicional del Tribunal Supremo y otros tribunales conforme a los cuales en caso de incurrir en tal vía, ha de
abonarse una indemnización adicional fijada en el 25% del justiprecio (nº 5642), ya que en función de los daños
acreditados, la indemnización por tal concepto puede ser mayor o menor.

5756 Precisiones

1) La declaración de nulidad del expediente expropiatorio, cuando resulte imposible reponer la situación dominical y posesoria
a su estado primitivo por estar íntegramente ejecutada la obra que motivó la expropiación, no lleva aparejada la retroacción de
dicho expediente a su iniciación, sino la indemnización de los daños y perjuicios que se le han causado al propietario con la
ocupación ilegal de sus bienes (TS 27-11-99, EDJ 45169; 27-1-96, EDJ 1708; 8-11-95, EDJ 7203; 21-6-94, EDJ 5527; 11-11-93,
EDJ 10150). El importe de aquella se ha calculado en ocasiones en la suma del justiprecio de los bienes, más el 25% del mismo e
intereses legales desde la ocupación (TS 29-10-02, EDJ 46582).
No obstante, hay que tener en cuenta, desde el 1-1-2013, que, en caso de nulidad del expediente expropiatorio,
independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado está
justificado siempre que este acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable -en la forma y condiciones
de la LRJSP art.32-. Por tanto, al margen de que proceda la devolución del bien ocupado y de la fijación de la correspondiente
indemnización sustitutoria con arreglo a LJCA art.105.2, el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado por
los daños y perjuicios causados por la actividad administrativa invalidada, exige acreditar daño con tales caracteres (TS 13-12-
19, EDJ 760723).
2) En suma, caben dos posibles situaciones en caso de nulidad (TS 4-6-20, EDJ 577424; 14-9-20, EDJ 660817):
• Posibilidad de reparación in natura con reposición del bien expropiado, con indemnización de daños debidamente
acreditados.
• Imposibilidad de restitución in natura con indemnización calculada:
- con arreglo a LJCA art.105.2, con reparación íntegra de los daños sufridos por la actuación administrativa ilegal debidamente
acreditados, al margen del justiprecio fijado en el expediente declarado nulo, sin incremento del 25% (TS 27-6-12, EDJ 149765);
- sobre la base del justiprecio fijado en su momento por el jurado de expropiación u órgano de tasación, con incremento del
25%, a solicitud del interesado y con el fin de evitar otro pleito, con la debida prueba de los daños sufridos.

b. Fecha de referencia de la valoración

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5760 La determinación de cuál sea la norma valorativa de aplicación depende de la vigente al tiempo de la fecha de
referencia de la valoración.
Esta cuestión no suele plantear problema en relación con los bienes muebles , si en cambio cuando se trata de
inmuebles, como consecuencia de las sucesivas reformas legislativas producidas (LS/76; L 8/1990; LS/92; LS/98;
LS/07; LS/08; LS/15).
La tasación de bienes inmuebles se somete a una Ley u otra en función de dos factores:
- la fecha de referencia de dicha valoración; y
- la aplicación de las normas de régimen transitorio contenidas en las normas posteriores respecto de las actuaciones
administrativas pendientes en el momento de su entrada en vigor.
Al declararse nulos e inconstitucionales numerosos preceptos de la LS/92 -no directamente en sede valorativa, sino
de referencia indirecta para la obtención del valor del suelo-, se introduce un factor de indeterminación en cuanto a
la norma aplicable a las actuaciones desarrolladas durante su vigencia (TCo 61/1997).

Precisiones

Han de diferenciarse nítidamente dos momentos distintos : la fecha de fijación del objeto de la tasación y la fecha de referencia
de la valoración. El momento jurídicamente relevante para determinar cuáles hayan de ser los bienes y derechos objeto de
valoración es el del inicio del expediente expropiatorio , no el del inicio de la pieza separada de justiprecio. Son conceptos y
momentos distintos el relativo al inicio del expediente expropiatorio, en que se concretan y definen los bienes y derechos
susceptibles de expropiación, y aquel otro en que, una vez firme dicho acuerdo, se procede al inicio del expediente de
justiprecio, a cuya fecha ha de estarse para determinar, no los bienes y derechos concretos susceptibles de expropiación,
determinados ya en el acuerdo anterior de necesidad de ocupación firme, sino, al contrario, el valor atribuible a esos bienes o
derechos expropiables al tiempo de inicio de ese expediente de justiprecio -LEF art.36- (TSJ La Rioja 2-10-14, EDJ 198064).

5762 Determinación de la fecha de referencia

﴾LEF art.36; REF art.28; LS/15 art.35 s.﴿

La fecha de referencia de la valoración se determina como se expone en los apartados siguientes con relación a cada
procedimiento, con independencia de cuál sea el tipo de expropiación, urbanística o no urbanística (TS 27-3-00, EDJ
11054).

5763 Procedimiento ordinario

En expediente individualizado seguido por el procedimiento ordinario, la fecha es el día de inicio del expediente de
justiprecio (TS 14-12-00, EDJ 55769), el cual se produce a todos los efectos legales, el día siguiente a aquel en que
gane firmeza administrativa el acuerdo de necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados por la expropiación
(TS 23-12-60; 20-5-61; TSJ Castilla y León 29-5-98, EDJ 61228). No obstante, en ciertos casos se ha sostenido que la
fecha es la del inicio real de la pieza de valoración , tiene lugar en el instante en el que el expropiado recibe la
comunicación de la Administración instándole a la formulación de hoja de aprecio (TS 21-9-10, EDJ 196277; 29-12-
84; 4-2-85, EDJ 706; TSJ Baleares 30-12-99, EDJ 46171).
Si no hay constancia de tal momento, se ha considerado en ciertas ocasiones que el expediente de justiprecio se ha
iniciado al comenzar las negociaciones para conseguir mutuo acuerdo (TS 21-9-10, EDJ 196277; en contra, TS 16-6-
87, EDJ 4829) o cuando la Administración formula su hoja de aprecio, si la formula previamente (TS 8-3-99, EDJ
17192; 21-10-97, EDJ 8351; TSJ Sevilla 17-3-00, EDJ 19078). En otros supuestos, se ha entendido que el momento
de referencia es el de la efectiva ocupación (TS 22-2-63).
La divergencia entre las fechas de iniciación legal y real del expediente de justiprecio no puede perjudicar al
expropiado, sino que la valoración debe efectuarse tomando como referente el instante que sea más favorable para
aquel, pero interpretando el precepto de forma que las consecuencias del incumplimiento recaigan sobre el
responsable del mismo (TS 5-2-00, EDJ 2573; 29-1-00, EDJ 2206; 18-10-99, EDJ 38067).
La fecha de referencia es la misma en el caso de expropiación para la obtención de terrenos dotacionales instada por
el expropiado (LS/76 art.69; L 8/1990 art.58; LS/92 art.202 nulo por TCo 61/1997, normas autonómicas).

5764 Procedimiento de urgencia

﴾LEF art.52﴿

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 En este caso se sostiene en general que la fecha de referencia es la de ocupación, a menos que medie un excesivo lapso
entre la misma y la iniciación efectiva de la pieza de justiprecio (TS 29-9-72; TSJ La Rioja 17-4-97; 30-1-01).
Optan, como regla en procedimientos expropiatorios urgentes, por la fecha de iniciación efectiva de la pieza de
justiprecio: TS 4-2-85, EDJ 706; 28-5-96, EDJ 4641; 14-6-96, EDJ 52257; TSJ Galicia 28-4-98, EDJ 61250 -en
relación con un supuesto de iniciación de la pieza 4 años después de la ocupación.
En todo caso, siempre que se atienda a la fecha de iniciación de la pieza de valoración , cuando la situación o estado
que presente el bien o derecho expropiado en esta fecha, haya variado respecto de la situación o estado en que se
encontraba a la fecha de la ocupación, la alteración no corre en perjuicio del expropiado. De esta forma, si el bien o
derecho ha aumentado de valor, se estará a la situación en que se halle en la fecha de iniciación de la pieza valorativa;
si ha reducido su valor, se estará al estado en que se hallaba en la fecha de ocupación (TS 14-4-98, EDJ 2822; 17-6-99,
EDJ 18024; 12-7-02, EDJ 28699).
La primera situación se da con frecuencia en caso de expropiaciones -habitualmente municipales- de fincas
clasificadas como rústicas en la fecha de ocupación que, posteriormente, se reclasifiquen como urbanas antes de la
fecha de inicio de la pieza separada. En tales supuestos, si se toma esta como referencia, han de tasarse como suelo
urbano, y la composición del jurado u órgano equivalente se determinará en función de tal naturaleza.

Precisiones

El dies a quo en el procedimiento urgente en el que la ocupación se produce después de 6 meses de la iniciación del expediente
es el siguiente al vencimiento del plazo de 6 meses (DGSJE Dict 31-1-01).

5765 Tasación conjunta

En expediente de tasación conjunta, es el día de exposición al público del proyecto de expropiación, mediante
anuncios en periódico oficial, no la fecha de aprobación del proyecto de expropiación (TS 15-6-00, EDJ 21865).
Dicha exposición permite a quienes puedan resultar interesados formular observaciones y reclamaciones en materia
de titularidades y valoraciones.
El procedimiento referido se tramita a opción de la Administración actuante, en casos de expropiaciones derivadas de
la aplicación de la legislación urbanística, en las que la finalidad perseguida con la aplicación de la potestad
expropiatoria sea la ejecución del planeamiento.

Precisiones

Como consecuencia de la configuración dada en la LS/08 art.30.1 y 31.1 -actual LS/15 art.43 y 44.1-, que admiten que el
justiprecio de los bienes expropiados se fije indistintamente mediante expediente individualizado o por el procedimiento de
tasación conjunta, la citada tasación conjunta es una de las notas distintivas que singularizan la expropiación urbanística del
resto de expropiaciones en general, un procedimiento que puede ser utilizado con independencia de que se expropie una o más
fincas, frente a la configuración tradicional de este cauce, conforme a la cual no tiene sentido utilizar el procedimiento de
tasación «conjunta» existiendo una única finca objeto de expropiación, pues la misma palabra «conjunta» requiere al menos dos
fincas que se valoran de forma única, y no con un justiprecio para cada una de ellas. También así se recoge en alguna ley
urbanística autonómica, como la L Andalucía 7/2021 art.120 -equivalente al previo L Andalucía 7/2002 art.161- (DGRN Resol
31-10-11).

5766 Retasación
Las referencias temporales varían en caso de que haya de procederse a la retasación de los bienes o derechos
expropiados (nº 5960 s.).

5768 Reglas de transitoriedad

Actualmente pueden distinguirse dos supuestos con incidencia relevante:
a) Las valoraciones con fecha referencial -expedientes iniciados- desde 1-7-2007, se someten a LS/15 (LS/15
[Link].3ª.1; LS/08 [Link].3ª.1; LS/07 [Link].3ª.1). Ha de identificarse la fecha de referencia de la valoración
-ordinariamente, inicio de la pieza de justiprecio- con la fecha determinante de la aplicación de la LS/08-LS/15 (TS 13-
7-15, EDJ 122715; 30-6-14, EDJ 106536; 24-6-13, EDJ 127558).
Sin embargo, una corriente de doctrina jurisprudencial ha considerado que el momento del que depende esta es el de
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 inicio del expediente expropiatorio -en interpretación de la LS/08 [Link].3ª, equivalente con matices a la LS/15
[Link].3ª- (TSJ País Vasco 18-1-10, EDJ 51041; TSJ Castilla y León 31-7-15, EDJ 155339; 12-11-10, EDJ
254751; 15-10-10, EDJ 228117; 8-10-10, EDJ 243468; TSJ Galicia 28-2-11, EDJ 41034; TSJ Madrid 22-2-11, EDJ
61227; 15-2-11, EDJ 61204).
De acuerdo con ella, el término «expediente» (LS/15 [Link].3ª.1) se asociaría a expediente expropiatorio y no a
expediente justipreciario. De esta forma, el momento que determinaría la norma valorativa aplicable sería el de inicio
del expediente de expropiación, coincidente con la fecha en que se declara la necesidad de ocupación del bien y no con
el inicio de la pieza de justiprecio.
Esta doctrina supone disociar la fecha de referencia de la valoración (LS/15 art.34.2.b) y la que fija la ley valorativa
aplicable. Pero como se ha indicado, debe entenderse corregida por el Tribunal Supremo en las sentencias antes
referenciadas.
Adicionalmente, hay que tener presente que las reglas valorativas contenidas en el RD 1492/2011 rigen en los
expedientes expropiatorios -de acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto- o en expedientes de justiprecio -si
se sigue el criterio contrario- iniciados desde el 10-11-2011, fecha de su entrada en vigor.
Dado que carece de disposiciones específicas rectoras de su régimen transitorio, han de aplicarse las derivadas de la
LS/08-LS/15, como ley desarrollada por aquel.

5770 b) Las valoraciones con fecha de referencia de 5-5-1998 a 31-6-2007 se someten a la LS/98 art.25 Aun en
expedientes iniciados desde 1-7-2007, también se someten a la LS/98, en su redacción posterior a la L 10/2003, las
valoraciones de terrenos que, en tal fecha, formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los
que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, con previsión expresa en la ordenación o en
la legislación aplicable de plazos de ejecución, siempre que en el momento a que deba entenderse referida la
valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a
la Administración o a terceros (LS/15 [Link].3ª.2).

5772 Como supuesto especial , puede suceder que el expediente expropiatorio haya comenzado bajo la vigencia de unas
normas valorativas y que la pieza de justiprecio se inicie bajo la vigencia de normas distintas, derogatorias de las
anteriores. En tal caso, si bien la fecha de referencia de la valoración se encuentra ya bajo el imperio de la nueva Ley,
los criterios legales valorativos que se han de aplicar son los de la norma vigente al tiempo del inicio del procedimiento
de expropiación forzosa, pues hay que diferenciar en tales supuestos el momento al que debe referirse la valoración,
por un lado, y los criterios aplicables para valorar los bienes expropiados, que son los establecidos en la Ley vigente al
tiempo de la incoación del procedimiento expropiatorio (TS 6-2-99, EDJ 3605; 10-5-99, EDJ 18573; 8-10-99, EDJ
32901; 1-2-00, EDJ 8513; 16-7-02, EDJ 33055).
Lo contrario, en supuestos como el indicado, supondría dejar en manos de la Administración la determinación de qué
criterios legales de valoración resultan aplicables.

Precisiones

1) La situación descrita era especialmente delicada en el caso de procedimientos de expropiación iniciados bajo LS/76, en el que
la pieza de justiprecio se inició bajo L 8/1990, atendidas las diferencias sustanciales de los regímenes sucesivos. Sin embargo,
esta regla no resultaba aplicable a los expedientes valorativos no firmes en vía administrativa a fecha 5-5-1998, pues en tal caso
se aplicaba siempre lo dispuesto en LS/98 (LS/98 [Link].5ª).
2) La indebida aplicación de la disposición valorativa tiene efectos invalidantes del acuerdo justipreciario, al menos en cuanto a
la parte del mismo afectada por aquella -generalmente, la valoración del suelo- (TSJ País Vasco 31-10-02, EDJ 97094).
3) La determinación de la fecha de referencia de la valoración es cuestión de hecho excluida de casación (LJCA art.87 bis.1; TS
14-12-10, EDJ 269767).
4) El error, incluso de hecho, en la fecha de referencia de la valoración, en la medida en que de ella depende o puede depender
cuál sea la norma aplicable al caso, es susceptible de ser invocado como motivo de recurso de casación (TS 23-10-00, EDJ
41962), siempre que se alegue y demuestre lo ilógico o irrazonable del proceder del órgano de instancia o la consecuencia
contraria a los principios generales del Derecho de sostenerse el error (TS 30-1-99, EDJ 2015; 28-12-98, EDJ 30916).
5) Las fechas de referencia anteriores a las expuestas pueden consultarse en nº 5821 s. Memento Administrativo 2015.

c. Tasación de bienes y derechos expropiados

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5775 No es uniforme y único para todo tipo de bien o derecho. Ha de diferenciarse, primero, entre muebles e inmuebles. La
expropiación forzosa de aquellos es muy infrecuente, a salvo de determinados supuestos relativos a participaciones
societarias, especialmente, o de bienes de valor cultural significativo. Dentro de los inmuebles, ha de distinguirse, a su
vez, entre:
- el régimen del suelo; y
- del vuelo (o de lo que se asienta sobre aquel).
Con respecto al vuelo, ha de diferenciarse además entre el régimen de valoraciones aplicable con anterioridad al 1-7-
2007 (nº 5779) y el posterior (nº 5784).

5777 Valor del suelo

Viene siempre condicionado por las circunstancias urbanísticas concurrentes, siendo el método para obtener el valor
urbanístico predeterminado legalmente (tanto en fincas urbanas como rústicas, aunque con especial intensidad en las
primeras).
Para calcular el valor real se emplean criterios objetivos -según la normativa reguladora de la valoración- tales como
la situación básica, la clasificación del suelo, las determinaciones urbanísticas que lo configuran y su aprovechamiento
(TS 15-2-97, EDJ 2465; 27-4-96, EDJ 3637; 2-12-95, EDJ 7879; 22-11-94, EDJ 8994).

5779 Valor del vuelo. Régimen vigente hasta 31-6-2007

Se rige el valor del vuelo por criterios más flexibles y próximos a la libertad estimativa (LEF art.43). En relación con
esta, ha de precisarse lo siguiente:
a) Es un regla básica de valoración que, sin embargo, no resulta de uniforme y general aplicación a toda expropiación,
sino que su efectividad depende de la clase de bien o derecho. En general es válida como método valorativo en
expropiación de bienes muebles, derechos reales o, en general, patrimoniales sobre bienes muebles o inmuebles,
vuelo existente sobre inmuebles, y queda excluida en inmuebles . No obstante esta exclusión no es absoluta, pues en
función de la norma aplicable según la fecha de referencia de la tasación, resulta operativa para expropiaciones
inmobiliarias no urbanísticas (anteriores a la entrada en vigor de la L 8/1990). También tiene cierto margen de
operatividad en cuanto a suelo rústico se refiere (bajo L 8/1990 y LS/92).
b) Es una regla defectiva, puesto que puede seguirse exclusivamente en aquellos casos en que de las normas
preferentes de valoración (contenidas en la LEF art.38 y 39, fundamentalmente) arrojen un valor notoriamente
superior o inferior al real; es decir, se aplica «por eliminación» de otras disposiciones específicas. Esta circunstancia
debe justificarse como motivación del acuerdo del jurado u órgano valorativo que acuda a la misma.
c) Además del acuerdo de tasación, puede acudirse a estos criterios estimativos por el expropiado y por la
Administración expropiante o por el beneficiario. También resulta aplicable con ocasión de la retasación (nº 5960) y
de ejercicio de derecho de reversión (nº 5895 s.) (TS 12-3-80).
d) No permite desatender las particularidades del bien o derecho expropiado (TS 11-7-97, EDJ 7751).
e) La regla estudiada puede aplicarse con carácter tanto exclusivo como complementario o accesorio de otros
métodos valorativos primarios; o, también, parcialmente, respecto de alguno o alguno de los elementos sometidos a
tasación.

Precisiones

Es discutible si esta libertad subsiste en casos en los que resulta aplicable una norma especial posterior a LEF que contiene
reglas detalladas de valoración (p.e. L 49/2003 [Link].2ª, en sede de arrendamientos rústicos).

5780 Criterios estimativos

Pueden destacarse:
- el aumento del IPC o depreciación de la moneda (TS 28-3-79, EDJ 7000);
- la analogía respecto de precios fijados en relación con bienes o derechos semejantes (siempre que no quede excluida
por norma preferente);
- los valores fiscales;
- la media aritmética o el valor de promedio pagado en varios supuestos precedentes por bienes o derechos análogos;

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 - los precios de enajenaciones anteriores del mismo bien ahora expropiado;
- la capitalización de rentas (en su caso);
- el estado de conservación;
- la calidad de los materiales;
- la ubicación;
- los proyectos concretos.

5781 Uso de criterios valorativos por el jurado

﴾LEF art.43﴿

La Ley concede amplias facultades al jurado para utilizar los criterios valorativos que en dicho precepto se contienen.
Para ello es suficiente que, a juicio de dicho órgano, el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación sea
superior o inferior al que resulte de aplicar los criterios valorativos primarios (TS 22-11-96, EDJ 8951; 4-11-97, EDJ
10117). Implica cierto margen de discrecionalidad para el órgano tasador, obviamente sometido a revisión judicial, y
es manifestación directa del principio de indemnidad patrimonial.
El empleo de estos criterios estimativos es, en principio, facultativo; por ello, la decisión de no acudir a los mismos no
constituye infracción legal en sí misma, sin perjuicio de que si el valor alcanzado como justiprecio no es adecuado,
pueda revisarse este. En este sentido (TS 10-10-79). Ahora bien, la elección de este sistema frente a la aplicación de
otras disposiciones, cuando sea posible, puede tener la relevancia de un acto propio, contra el que no puede actuarse
posteriormente (TS 23-5-79).
El jurado puede hacer un uso razonado de los criterios valorativos que juzgue más adecuados, quedando liberado de
cualquier regla objetiva o automática de tasación (TS 3-5-79), sin que ello pueda ser interpretado en una forma tan
amplia que autorice a fijar el justiprecio con libre arbitrio o discrecionalidad plena, prescindiendo de toda norma
valorativa, sino que dichos criterios han de aplicarse escogiendo el medio, el juicio y el discernimiento que lleve al
verdadero valor; es decir, no son aceptables pareceres subjetivos no corroborados por la realidad (TS 30-9-98, EDJ
22535). Integran dichos criterios todos los factores, tanto positivos como negativos, que ha de dar lugar a un valor real
de sustitución (TS 26-11-80). Ha de tomarse en consideración, preferentemente, una pluralidad de indicadores.
El empleo de esta técnica no implica que el acuerdo valorativo no haya de motivarse; es más, requiere especialmente
la justificación del criterio del órgano tasador (nº 5695).

5782 Precisiones

1) Es posible, recomendable y frecuente -aunque no necesario- apoyar los criterios de libertad estimativa en informe pericial
de facultativo competente o en el criterio técnico expresado por el vocal técnico del jurado, recogido en el acta de la sesión en
la que se adopta el acuerdo o como documento anejo a la misma (TS 28-1-97, EDJ 687).
2) En los supuestos en los que no resulte de aplicación el régimen estimatorio, la mera mención del precepto en el acuerdo
valorativo o en sentencia no implica error en el método empleado, siempre que responda al verdaderamente aplicable (TS 28-3-
00, EDJ 8578; 3-3-98, EDJ 2566; 27-1-97, EDJ 688).
3) No se vulnera la posibilidad de aplicación en la tasación de un criterio estimativo, cuando, al calcular el valor real del terreno
expropiado se han tenido en cuenta sus circunstancias urbanísticas porque, en definitiva, el valor de mercado del suelo viene
condicionado por estas.
Mientras el método para obtener el valor urbanístico está predeterminado legalmente, sin embargo, para calcular el valor real ,
se deben emplear aquellos criterios estimativos que se consideren más adecuados para obtenerlo entre los que, lógicamente,
está el de su clasificación y demás determinaciones urbanísticas que lo configuran, como es su aprovechamiento, ya que la
edificabilidad del suelo urbano o urbanizable expropiado no es indiferente para valorarlo aunque se trate de una expropiación
no urbanística. Es más, se cumple así el criterio jurisprudencial consolidado de respetarse íntegramente la LEF art.43 cuando se
fija el valor de una finca teniendo en cuenta su individualidad y características propias (TS 4-2-95, EDJ 1524; 8-11-95, EDJ
7203; 9-3-96, EDJ 2608; 1-2-97, EDJ 1355; 12-11-99, EDJ 40698).

5784 Valor del vuelo. Régimen vigente desde 1-7-2007

﴾LEF art.43﴿

En expedientes valorativos iniciados en esta fecha o posterior, queda excluida la libertad estimativa, puesto que el
régimen estimativo no será en ningún caso de aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles, para la fijación de
cuyo justiprecio se estará exclusivamente al sistema de valoración previsto en la Ley que regule la valoración del
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 suelo.

Precisiones

La LS/15 [Link].5ª incorpora, con fecha 21-10-2015, el contenido del previo LS/08 [Link].5ª que asumió, con fecha 27-6-
2008, el contenido de la previa LS/07 [Link].5ª, que reformó la LEF art.43.

d. Individualidad y características de la finca, derecho o mueble

expropiado
5790 Debe atenderse siempre a la individualidad y características de la finca, derecho o mueble expropiado (TS 1-2-97, EDJ
1355; 4-2-95, EDJ 1524; 10-5-93, EDJ 4386; TSJ Galicia 11-6-96) o, en general, valorada, lo que plantea
interesantes implicaciones en sede de expectativas urbanísticas (TS 30-9-98, EDJ 22535; 22-6-97, EDJ 6801; 20-6-
97, EDJ 6534).

e. Plusvalías
(LEF art.36.1)

5795 No se toman en consideración las plusvalías derivadas del plan, proyecto de obras (o semejante) o actuación que da
lugar y legitima la expropiación y las previsibles, derivadas de aquellos para el futuro.
Debe atenderse al estado en que se encontraba el bien con anterioridad de la entrada en vigor o aplicación del plan o
proyecto determinante de aquella, careciendo de relevancia a estos efectos las modificaciones que haya de
experimentar el bien por su ejecución (TS 7-10-97, EDJ 10122; 24-10-94, EDJ 8268; TSJ Castilla-La Mancha 20-4-
00; TSJ Cataluña 28-1-97).
No obstante, hay que tener en cuenta:
a) Que pueden ser valorables las expectativas urbanísticas que no son consecuencia del proyecto que se ejecuta,
derivadas fundamentalmente de la ubicación del terreno en relación con el suelo o cascos urbanos (TS 17-6-95; 25-
10-97, EDJ 10126; 11-7-98; TSJ Madrid 12-11-99, EDJ 87453). Estas se valoran en caso de que, según la norma
aplicable en función de la fecha de referencia de la valoración, proceda tener en consideración las citadas expectativas.
b) Que las plusvalías derivadas de la expropiación y excluidas de la indemnización son únicamente las que afectan al
bien expropiado , no otras externas al citado bien (Pera Verdaguer; López-Muñiz). De igual modo, no se toman en
consideración las posibles minusvalías que resulten de la expropiación, por el fin al que hayan de destinarse los bienes
(TS 20-1-97, EDJ 158; 2-7-96, EDJ 5911; 8-6-86). Se sigue un criterio de objetivación de la indemnización, con
independencia del destino del bien expropiado, salvo que normativamente se establezca otra cosa (p.e. LS/92 art.58 s.;
L Madrid 20/1997 [Link].2ª).
A estos efectos, la LEF art.36.1 no es aplicable analógicamente a los supuestos de alteración de la ordenación
urbanística por revisión o modificación en sede de minusvalías, sin perjuicio de las soluciones indemnizatorias que
procedan, en su caso, por la alteración del planeamiento (TS 15-12-03, EDJ 220187).

f. Limitaciones dominicales y legales

5800 Las primeras, impuestas sobre los predios no expropiados -por ejemplo, y fundamentalmente, por la proximidad de
carreteras construidas sobre terrenos expropiados- no son indemnizables (TSJ La Rioja 11-4-00, EDJ 15745), salvo
que constituyan privaciones singulares, lo cual es extensible a otras infraestructuras públicas.
En general, las limitaciones legales en el uso de los bienes propios no dan lugar a indemnización, sino cuanto tuvieran
que desaparecer o ser destruidas las plantaciones o limitaciones existentes en el terreno sujeto a las mismas (TS 19-
9-86, EDJ 5601).
Tales limitaciones solo son indemnizables en caso de constituir una privación singular (TS 31-10-92, EDJ 10695).
La limitación del derecho a edificar lo es, siempre que el suelo fuera edificable (TS 7-12-93, EDJ 11131), salvo que

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 los propietarios puedan concentrar en terrenos de su propiedad, lindantes normalmente con la línea límite de
edificación o zona afectada, el volumen edificatorio o aprovechamiento autorizado (TS 20-3-98, EDJ 2553, en materia
de autopistas de peaje). De esta forma, la limitación de edificabilidad por cercanía a carretera no es indemnizable si la
finca no tiene edificabilidad (TSJ La Rioja 13-1-01).
Asimismo y en igual sentido, la incorporación de una finca a la zona de servidumbre de la carretera no comporta, por sí
propia derecho de indemnización, salvo que tal afección se convierta en zona útil de servicio de la vía, en cuyo caso sí
se genera derecho indemnizatorio (TS 20-3-98, EDJ 2553, relativa a autopistas).
La valoración de tales limitaciones, en caso de que sean indemnizables, puede efectuarse aplicando un porcentaje
sobre el valor del suelo afectado, si bien no debe llegarse al 100% del valor, pues:
- no se expropia la titularidad; y
- siempre queda incólume una mínima posibilidad de aprovechamiento constructivo o de uso agrícola compatible con
la limitación impuesta; por ello, el porcentaje no ha de pasar del 90% (TS 12-6-00, EDJ 13175).

Precisiones

No son limitaciones dominicales en bienes propios, las privaciones o alteraciones de accesos, cruces, vías de servicio o
elementos públicos semejantes como consecuencia de la construcción o modificación de carreteras. En tales supuestos, no
procede indemnización justipreciaria en la medida en que no se expropia bien o derecho alguno. Lo que puede instarse, a lo
sumo, es responsabilidad patrimonial de la Administración, si hay un perjuicio efectivo sobre una finca dada y median los
requisitos precisos para exigirla, lo cual es más que dudoso (TS 17-4-98, EDJ 2769; 14-4-98, EDJ 5597).

g. Indemnización de las mejoras

(LEF art.36; REF art.40)

5805 Sigue el siguiente régimen:

a) Las anteriores a la fecha del inicio del expediente de justiprecio se indemnizan todas, aun las superfluas; salvo
que hayan sido efectuadas de mala fe (con la exclusiva intención de aumentar el precio expropiatorio causando
perjuicio a la Administración). La mala fe debe probarse por parte del que la alega (CC art.434).
b) Las posteriores a la fecha indicada no se indemnizan, salvo que se trate de obras de conservación, regla que
constituye un ejemplo claro de la aplicación del principio de buena fe en las relaciones Administración pública-
administrado.
c) Las mejoras que aprovechan exclusivamente al arrendatario y no al dueño, se indemnizan solo a aquel (TS 27-1-96,
EDJ 1707).
d) En general, han de ser mejoras permanentes, no meramente provisionales, realizadas por el propietario e
imputables a este (TS 7-4-69).

h. Obras provisionales
5810 No son indemnizables, tanto se hayan construido con licencia en regla como sin ella (TS 5-10-96, EDJ 7216).

i. Valores consignados en títulos

5815 No ha de atenderse a los valores consignados en títulos de adquisición de bienes o derechos o de constitución de
gravámenes, aunque sean documentos públicos o notariales, sino al que resulte de la aplicación de las reglas
valorativas procedentes. Esta afirmación es consecuencia del régimen del CC art.1218, conforme al cual tales
documentos hacen prueba frente a tercero del hecho que motiva su otorgamiento y de su fecha, pero las declaraciones
contenidas en ellos solo surten efecto entre las partes (TS 22-4-65; 9-4-65).
Tampoco si el título es privado, por aplicación del CC art.1225 s.

Precisiones

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 Excepcionalmente, para títulos anteriores a la fecha de entrada en vigor de la LS/56 podría tomarse en consideración los
valores consignados en ellos (LS/76 art.109), aunque es muy discutible.

j. Expropiaciones singulares
(LEF art.108 s.)
5820 Se someten a régimen específico propio, como es el caso de las denominadas expropiaciones legislativas -nº 5610-
(RDL 2/1983; L 7/1983, relativos al Holding RUMASA, SA).
En defecto de sus disposiciones específicas, se sujetan a las reglas valorativas de LEF (TS 10-11-99; 16-9-99, EDJ
31061; TCo 166/1986).

k. Ocupación temporal
5825 Las reglas que se exponen operan fundamentalmente en el caso de privación definitiva del derecho de propiedad
inmobiliario, o su limitación igualmente permanente, o de extinción del derecho patrimonial expropiado.
En caso de que se trate simplemente de valorar privaciones temporales y transitorias, serán de aplicación las normas
en materia de ocupación temporal, que se exponen en nº 5825.
La indemnización por la misma suele fijarse en un porcentaje del valor de la propiedad del suelo ocupado
transitoriamente; en general, el 10% (TS 25-3-95, EDJ 2925; 26-4-93, EDJ 3900).

l. Deméritos
5830 En relación con los deméritos, ver la materia referida a la expropiación parcial (nº 5645).

m. Premio de afección
(LEF art.47)

5835 En todos los casos de expropiación se abona al expropiado, además de justo precio fijado con sujeción a los criterios
valorativos que se exponen a continuación, un 5% como premio de afección. Este porcentaje no integra técnicamente
la valoración sino que se añade a la misma con finalidad distinta a la reposición del valor patrimonial perdido por el
ataque expropiatorio, en tanto que no persigue alcanzar la indemnidad patrimonial del expropiado sino compensar
moralmente la privación del bien o derecho de que se trate (TS 19-10-94, EDJ 9085).
Por ello:
a) No se ve afectado ni excluido por la legislación específica sobre valoraciones que se examina más adelante.
b) Es aplicable en cualquier tipo de expropiación -incluso las urbanísticas-, cualquiera que sea la norma valorativa
que el jurado aplique, dado que el premio de afección se configura como un concepto de general aplicación, sin hacer
excepción de clase alguna (TS 14-5-96, EDJ 3810; 30-4-91, EDJ 4512), siempre que nos encontremos ante
expropiaciones en sentido estricto que impliquen privación definitiva de titularidad y posesión (TS 28-10-96, EDJ
7539; 17-6-95, EDJ 24334; 9-5-94).
c) De esta forma, no hay lugar su pago en caso de mera ocupación temporal de inmuebles con ocasión de la actividad
expropiatoria (TS 19-10-94; 2-5-80); ni tampoco en los casos de mera imposición de limitaciones sobre bienes y
derechos que continúan integrando el patrimonio del expropiado (TS 28-10-95, EDJ 24286; 10-5-93, EDJ 4386; 8-5-
87; 7-10-13, EDJ 192573; 8-10-12, EDJ 227095; 20-10-10, EDJ 246739).

5837 Cálculo
No deben incluirse en la base de cálculo del premio:
- las partidas complementarias a la principal, como sucede respecto de las indemnizaciones por demérito (TS 18-6-85;
27-5-85, EDJ 3077);

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 - las partidas que responden al concepto de indemnización por prejuicios derivados de la expropiación (TS 24-5-86,
EDJ 3479; 15-7-86, EDJ 5108; 19-1-93, EDJ 232);
- los importes abonados por demérito en la parte de la finca no expropiada (TSJ La Rioja 12-6-03);
- tampoco procede en caso de fijación del precio por mutuo acuerdo, en el que se alcanza su cuantía a tanto alzado, sin
dar lugar siquiera al pronunciamiento del jurado (TS 13-7-87, EDJ 5675; 21-11-79).

5839 Abono
No procede abono de premio de afección, como principio, en cuanto a las indemnizaciones por daños o de carácter
compensatorio. Más en concreto:
a) En caso de indemnización por ocupación temporal (TS 23-3-95, EDJ 24340; 8-10-94, EDJ 9436). En contra, lo
admiten TS 10-3-92, EDJ 2295; 25-10-78, EDJ 5693 y TSJ La Rioja 11-10-04.
b) En caso de expropiación parcial o de imposición forzosa de gravamen, en cuanto a la parte de la indemnización
compensatoria por deméritos (TS 23-9-80).
c) En indemnizaciones por traslado de industria, explotación o negocio (TS 20-2-90, EDJ 1780); en cambio sí
procede en caso de expropiación de industria (TS 18-12-79).
d) En las partidas de compensación de gastos por sustitución de locales de negocio o elementos de producción (TS
18-6-85).
e) Por pérdida de derecho de traspaso o en las partidas por «mayor renta», respecto de arrendamientos (TS 14-4-86,
EDJ 2515).
f) Por inutilización económica o pérdida de atributos de bienes que permanecen en el patrimonio del afectado (TS
28-5-96, EDJ 4903).
g) Por imposición de servidumbres, pues no se priva totalmente de bien o derecho (TSJ La Rioja 31-7-00, EDJ 41506;
11-10-04); en contra, en caso de servidumbre de gaseoducto atendidas las limitaciones posesorias que implica (TS 10-
5-93, EDJ 4386).
h) Por importe de obras que el expropiado haya de realizar -recolocación de carteles o monolitos anunciadores de
establecimiento, de arquetas y contadores (TSJ La Rioja 2-9-02, EDJ 55478).
i) Si se valora únicamente la depreciación de inmuebles, no procede su abono (TS 20-5-03, EDJ 29857).

Precisiones

No obstante, en sede de arrendamientos rústicos, L 49/2003 [Link].2ª.1, se establece el cálculo de este premio sobre partidas
excluidas de acuerdo con los criterios jurisprudenciales antes expuestos (L 49/2003 [Link].2ª).

5841 Titulares
Los titulares de derechos de arrendamiento rústico o urbano , y por extensión los precaristas, percibirán el
oportuno premio de afección independiente del que recibe el propietario, calculado sobre la totalidad de la
indemnización debida a los mismos (TS 26-6-79; 7-11-70).
Cuando de arrendatario de local de negocio se trate sometido a la legislación anterior a la LAU, el valor de los
perjuicios que sufre aquel se concibe como un concepto único e indivisible, al verse obligado a abandonar el local que
ocupaba y trasladarse a otro nuevo. Por tal causa, no se calcula exclusivamente sobre el importe del derecho de
traspaso (TS 17-7-93, EDJ 7275; 29-7-79; 13-11-97).

Precisiones

Debe recordarse la particularidad de la valoración del arrendamiento en caso de expropiaciones urbanísticas sujetas a LS/76,
en materia de percepción de premio de afección por el arrendatario.

5843 Supuestos
Se aplica el 5% de afección:
a) Sobre el valor de las cosechas pendientes indemnizables (TS 9-2-67).
b) Por privación de agua para riego (TS 27-1-78, EDJ 6057).
c) Sobre la indemnización por el caudal de agua de pozo expropiado (TS 31-1-77).
d) A los derechos de explotación de recursos mineros (TS 22-9-80, EDJ 15196; 6-2-76). Incluso a la concreta
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 privación de la riqueza existente en el subsuelo (TSJ La Rioja 13-2-04, EDJ 74410).

Precisiones

1) No constituye efectivamente una expropiación forzosa la ocupación ilegal de terrenos particulares por un ayuntamiento. La
indemnización que haya de abonarse por resultar imposible su restitución «in natura», no es justiprecio expropiatorio. Sin
embargo, para calcular el importe de la misma o del valor de los terrenos que se hayan de entregar a cambio de los
indebidamente ocupados, se aplican las reglas valorativas generales, incluyendo el 5% de afección, así como en su caso los
intereses moratorios, para no hacer de peor condición al administrado que sufre tal irregular actuación respecto del expropiado
(TSJ Castilla-La Mancha 25-10-00, EDJ 73683).
2) En expedientes de reversión no se abona este premio (TS 30-3-93, EDJ 3156; TSJ [Link] 30-3-01, EDJ 99059). En
relación con esta cuestión, nos remitimos también a lo expuesto en nº 5942.

3. Valoración de bienes muebles

5847 Acciones y otros valores
﴾LEF art.40; REF art.43; RDLeg 4/2015; RD 878/2015﴿

Los títulos o valores representativos del capital de sociedades -mercantiles como regla, aunque no exclusivamente-
sea cual sea su forma y representación (títulos, anotaciones en cuenta), así como cualesquier derechos equivalentes,
se tasan por la media aritmética que resulte de aplicar los siguientes criterios, conjuntamente (TS 30-1-74):
1) Cotización media del año anterior a la de la fecha de referencia de la valoración (apertura de la pieza separada),
computado de fecha a fecha.
Se toman en cuenta las cotizaciones que se hayan registrado en Bolsa . Si la empresa está admitida a cotización en
varias Bolsas y existe una diferencia superior al 10% en los valores medios resultantes, se atiende a la media de todas
las cotizaciones. Si la diferencia no existe o es menor, se atiende a la cotización de la Bolsa correspondiente al
domicilio estatutario.
2) Capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de la empresa en los tres ejercicios sociales
anteriores, según balance, tomando en consideración el tipo legal de cada ejercicio, siendo estos ejercicios cerrados.
3) El valor teórico de los títulos objeto de expropiación (diferencia entre el activo real y pasivo exigible en el último
balance aprobado).

Precisiones

Se ha de tener en cuenta que los valores admitidos a negociación en más de una Bolsa de Valores se negocian habitualmente a
través del Sistema de Interconexión Bursátil , gestionado por la Sociedad de Bolsas a que se refiere la RDLeg 4/2015 art.56, que
da lugar a la formación de un precio único por cada valor negociado (Circ 1/2001). En principio, las Bolsas a que se refiere LEF
son las españolas, pero no hay que excluir las cotizaciones en mercados de valores extranjeros.

5848 Valoración de empresas

En general, la doctrina diferencia, cuando de valorar empresas se trata, entre las simples y las complejas, y dentro de
aquellas los métodos de base histórica, presente -entre ellos, especialmente, el de activo neto real- y futura.
Es preciso tener en cuenta el fondo de comercio . Este es un concepto de límites difusos pero atendible en cuanto
denota unas veces el lado inmaterial de la empresa como negocio, puesto que hay empresas que no requieren
elementos patrimoniales para su perfecto funcionamiento, y casos en que además de los valores patrimoniales hay
otros que sobrepasan los mismos y que se plasman en la organización de los medios de producción. Estos conceptos y
otros similares son susceptibles de ser valorados en el balance , aunque muchas veces la valoración no se atenga a
patrones fijos sino que vaya subordinada a multiplicidad de coeficientes, a los puntos de vista que se elijan o al
momento de la valoración; vicisitudes que dificultan la valoración del fondo de comercio, pero que no la imposibilitan.
La liquidación de las relaciones jurídicas exige la fijación de un concreto valor para aquel (TS 15-7-85, EDJ 7527). El
valor del fondo puede ser positivo o negativo.

5849 En cualquier caso, el valor de la empresa no puede desligarse de sus resultados de los últimos ejercicios. No cabe

© Lefebvre 20 Biblioteca Universitaria

 atender exclusivamente a los activos, sino al pasivo, pues no vale lo mismo una empresa en pérdidas que otra que
arroja beneficio. Además, han de computarse los riesgos incurridos por la entidad; los resultados derivados de las
contabilidades «no oficiales», los pasivos fiscales, las sobrevaloraciones de activos resultantes de auditoría, en su caso;
las minusvalías eventuales de créditos en divisas; el fondo de amortización del inmovilizado, etc. Y desde luego, aplicar
un criterio de prudencia valorativa.

Precisiones

1) Procede el abono del 5% de afección en caso de expropiación de estos títulos (TS 16-9-99, EDJ 31061).
2) Aunque la LEF art.40 se refiere a la valoración de obligaciones por estos medios, Pera Verdaguer considera que solo cabe
aplicar los mismos a los activos que representen participación en el capital de sociedades, no a aquellas, que no son sino
representativas de una deuda de las mismas con el titular.
3) Atendidas estas consideraciones, es posible que el justiprecio de participaciones societarias sea «cero» euros (TS 22-2-01,
EDJ 4573; 26-1-02, EDJ 1937; 29-1-02, EDJ 1955; 31-1-02, EDJ 1976).

5851 Otros muebles

﴾LEF art.43.2﴿

Se aplican las reglas generales de libertad estimativa, en defecto de norma específica.

Respecto de bienes muebles de valor histórico, artístico o arqueológico, ver nº 6044.

4. Valoración de bienes inmuebles

5855 Con respecto a la valoración del suelo, hacemos una remisión en este apartado a nº 6490 s. Memento Urbanismo
2022, dando por reproducido su contenido a fin de evitar reiteración.
Semejante criterio seguimos en relación al vuelo, remitiéndonos al contenido de nº 6595 s. Memento Urbanismo
2022 (salvo lo que se expone en apartados posteriores -como consignación, intereses, régimen fiscal del justiprecio,
etc.-).
La regulación autonómica en materia de valoraciones se expone en nº 6945 s. Memento Urbanismo 2022, a los
cuales nos remitimos para su estudio.
La materia se trata también en nº 1360 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio Público.

D. Pago y toma de posesión

(LEF art.48 a 58; REF art.48 s.)

5860 Reglas generales

Una vez determinado el justo precio, se procede al pago de la cantidad señalada en el plazo máximo de 6 meses.
Para ello, el secretario del jurado provincial de expropiación u órgano autonómico equivalente remite el expediente al
órgano que haya ejercitado la competencia en ejercicio de la potestad expropiatoria, a fin de que se libren las órdenes
de pago pertinentes. En caso de afectar la expropiación a varios interesados, o de ser varios los expedientes derivados
de una misma obra, el libramiento puede comprender a todos ellos.
Si la expropiación beneficia a organismos públicos , el libramiento para el pago del precio se efectúa por los mismos
de conformidad con sus disposiciones específicas (nº 575 s.). Tanto en este caso como en el de existencia de
beneficiarios particulares, la Administración expropiante, siempre de base territorial, notifica a los mismos el lugar y
hora en que han de realizar el pago, a menos que se realice por medios electrónicos que no exijan comparecencia.
Una vez recibido en la provincia el libramiento para el pago, se anuncia -en su caso- en el boletín oficial
correspondiente, dando conocimiento al alcalde del lugar de ubicación de la finca, al que se remite la lista de
interesados, a efectos de que proceda a comunicar a los mismos los datos del acto de pago, que se desarrolla con los
comparecidos, por sí o por medio de representante con poder bastante, en el lugar y fecha indicados.
De todo ello se levanta acta, que refleja las incidencias.

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 La forma de pago , cuando el justiprecio lo es en dinero o en metálico, puede consistir en talón nominativo o
transferencia bancaria, si el expropiado ha expresado su voluntad de recibirlo por este medio contable (LEF art.48). En
el supuesto de que por disposición especial se autorice otra cosa, puede abonarse mediante entrega de bienes (nº
5876). También por medio de acuerdo o convenio expropiatorio, incluso en defecto de disposición legal.

Precisiones

La entidad bancaria que recibe el pago por transferencia, anotándolo en las posiciones contables del perceptor es,
técnicamente, un adiectus solutionis causa (que opera como tercero designado para recibir el pago).
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Documentos relacionados (2)
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Formularios | 2

1. Comunicación del Jurado de Expropiación Forzosa a la Administración pública expropiante para que proceda a girar los oportunos
libramientos de pago (Ver)

2. Anuncio de convocatoria para proceder al pago (edicto de publicación oficial) (Ver)

5863 Régimen fiscal del justiprecio

﴾LEF art.49﴿

El pago del precio está exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios del Estado, la provincia
o municipio (LEF art.49). Sin embargo, no se excluye necesariamente toda relevancia fiscal del negocio jurídico en que
la expropiación forzosa se constituye, en tanto solo determina que el propietario o titular del bien o derecho
expropiado debe recibir íntegramente el justiprecio señalado por el jurado o alcanzado de mutuo acuerdo en el seno
del procedimiento expropiatorio (AN 13-2-01, EDJ 98952).
El tratamiento tributario de la indemnización percibida por el expropiado no ha de variar, sin perjuicio de ciertos
matices en la aplicación de cada impuesto, ya se le abone en metálico o en especie (en este sentido, TSJ [Link]
21-10-02, EDJ 96768, en relación con justiprecio pagado mediante adjudicación de terrenos). A excepción de lo
expuesto en nº 5866.

5864 Impuesto sobre sociedades

El justiprecio constituye también incremento patrimonial para la sociedad expropiada. En caso de que el abono del
mismo se produzca en ejercicio diferente a aquel en el que tenga lugar la expropiación, puede imputarse el
incremento al ejercicio en el que se pague, a opción de la sociedad perceptora -L 27/2014 art.4 y 11.1; RDLeg 4/2004
art.4 y 19.1- (DGSJE Inf 19-6-01).
En supuestos en los que el justiprecio recibido inicialmente es incrementado como consecuencia de la estimación de
recurso administrativo o judicial, la diferencia entre lo reconocido inicialmente por la Administración al tiempo de
ocupar el bien expropiado y lo fijado definitivamente en vía administrativa o judicial debe considerarse imputable al
ejercicio en que se dicta la resolución que resuelve el litigio entre expropiante y expropiado (TS 26-5-17, EDJ 84422).

5865 Impuesto sobre el valor añadido

La expropiación está sujeta y no exenta en caso de que el expropiado sea persona física o jurídica que reúna la
condición de empresario o profesional, y la expropiación lo sea de un bien o derecho propio de su giro o tráfico. Esta
constituirá hecho imponible del impuesto sobre el valor añadido, al configurarse como entrega de bienes por
empresario o profesional (en este sentido, TS 17-11-10, EDJ 251851).
Se consideran entregas de bienes, las transmisiones en virtud de una norma, o de una resolución administrativa o
jurisdiccional, incluida la expropiación forzosa (L 37/1992 art.8.2.3º).
El expropiado será así sujeto pasivo, con la obligación de repercutir el IVA sobre el adquirente, ya sea la
Administración expropiante o el beneficiario de la expropiación. En tal caso, el importe de la deuda tributaria derivada
del hecho imponible no disminuye el precio percibido.

Precisiones

© Lefebvre 22 Biblioteca Universitaria

 En este sentido, se afirma que la expropiación de unos terrenos de la Iglesia Católica está sujeta a -y no exenta de- IVA, a menos
que los mismos no estén afectos a actividad económica alguna (DGT CV 4-6-07).

5866 Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados

Si el titular del bien objeto de ataque expropiatorio es un particular , en principio, la operación traslativa de dominio o
del derecho patrimonial de que se trate estará sujeta al impuesto (TS 28-5-79, EDJ 4986). Pero si la beneficiaria es la
Administración, estaría exento (RDLeg 1/1993 art.45.I.a; TS 24-3-80, EDJ 14714; TSJ Baleares 7-10-98, EDJ
30234). De esta forma se respeta también el no gravamen del precio de la expropiación.

Precisiones

1) Puede suceder que siendo el expropiado un particular a efecto del tributo, concurra en el expediente como beneficiario un
empresario o profesional que adquiera el bien o derecho para incorporarlo al giro o tráfico de su establecimiento o a su
actividad profesional o mercantil, la cual deberá ser relevante para el interés público. En tal caso, la transmisión no queda sujeta
a ITP al constituir para el adquirente una operación empresarial y no llevarse a efecto entre particulares (TS 18-1-96, EDJ 2737)
(en contra, TEAC 7-11-95).
2) Se ha considerado derogado LEF art.49 por RDLeg 1/1993 [Link].2ª, en relación con este impuesto (TEAC 10-9-99; 12-3-
98; 24-9-97; TEAR La Rioja 30-10-03). Esta postura es especialmente relevante si la indemnización se paga en especie
(normalmente adjudicación de terrenos o aprovechamiento), pues de acuerdo con ella se da a estos supuesto el tratamiento de
la permuta, con lo cual el expropiado perceptor particular tributa por la modalidad transmisión onerosa (en contra TSJ
[Link] 21-10-02, EDJ 96768). Desde luego, en nuestro criterio si la permuta se acuerda en un convenio expropiatorio de
LEF art.24, la adquisición del particular expropiado está sin sujeta y no exenta. En ambas hipótesis, solo en caso de ser el
expropiado una Administración operaría la exención. Sin embargo, TSJ La Rioja 23-11-04 reconoce la vigencia de LEF art.49 y
por tanto la exención objetiva en un supuesto de convenio de LEF art.24 con pago de justiprecio parcialmente en especie, sobre
la base de que, actuándose en el caso el sistema de actuación urbanística de expropiación, carece de sentido reconocer la
exención en otros sistemas de actuación y no en este, dada su misma finalidad.
3) En el supuesto expropiación de varias fincas, se han de girar tantas liquidaciones como aquellas sean, sin que sea procedente
dictar un único acto liquidatorio (TS 17-11-10, EDJ 251851).

5867 Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos

Toda expropiación queda sometida al Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos. Con carácter general,
está sujeto al impuesto, sin exención objetiva alguna, el incremento del valor de los inmuebles urbanos que se ponga
de manifiesto por transmisión coactiva del dominio sobre los mismos, siendo el sujeto pasivo el transmitente (RDLeg
2/2004 art.107). Si la afectada por la expropiación es una Administración, está exenta (RDLeg 2/2004 art.105.2).

5868 Impuesto sobre la renta de las personas físicas

El justiprecio constituye o puede constituir para el expropiado una ganancia o pérdida patrimonial a los efectos de
configuración de la base imponible del tributo en el ejercicio fiscal en el que se recibe el pago de aquel (TEAC 18-3-03,
en relación con los intereses de demora).
La expropiación supone un desplazamiento patrimonial que puede determinar una alteración en el valor del
patrimonio del sujeto pasivo del impuesto manifestada con ocasión de una alteración en su composición, requisitos,
ambos, precisos para que concurra el incremento o la disminución patrimonial (L 18/1991 art.44; L 40/1998 art.33 s.;
RDLeg 3/2004 art.33 s.; L 35/2006 art.33 s.; TEAR La Rioja 17-12-98).

Precisiones

1) La jurisprudencia ha interpretado la LEF art.49 en el sentido de estar exento el pago del precio, mas no este en sí mismo
considerado una vez que entra en el patrimonio del expropiado y se mantiene en el mismo contabilizado o reinvertido en otros
bienes (TS 22-4-81).
2) Bajo la vigencia de la L 18/1991, anterior regulación del IRPF, en los procedimientos expropiatorios en los que el justiprecio
es materia controvertida sometida a recursos en distintas vías, la DGT ha sostenido la aplicabilidad de la regla de las
operaciones a plazos o con precio aplazado, siempre que haya transcurrido más de 1 año entre la desposesión del bien y la
exigibilidad del justiprecio, imputando las rentas a medida que sean exigibles los cobros correspondientes. Respecto del
procedimiento de urgencia, en el que la indemnización expropiatoria se fija con posterioridad, se ha considerado aplicable RD
1841/1991 art.14, considerando que se trata de un precio aplazado que se ha de imputar al periodo impositivo en que fijado el
justiprecio se acuerde su pago (RD 1841/1991 art.56; RD 1841/1991 art.14; DGT 11-4-01; 18-10-00; 23-12-99; TEAR La Rioja

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 30-6-03). Esta doctrina es igualmente válida bajo el actual régimen del IRPF.

5870 Consignación
﴾LEF art.50; REF art.51﴿

Una vez fijado el precio por parte del jurado de expropiación, se ha de proceder al pago del mismo por la
Administración expropiante o, en su caso, por el beneficiario de la expropiación. Como regla, el pago se ha de efectuar
al expropiado o su representante, mediante ingreso de la cantidad en entidad de crédito designada a tal efecto (que
opera como tercero designado para recibir el pago).
Sin embargo, puede proceder la consignación en la Caja General de Depósitos o en cualquiera de sus sucursales
(integradas en las delegaciones y delegaciones especiales de Economía y Hacienda), en los casos siguientes.
a) Si el expropiado rehúsa recibir el pago sin causa. Supuesto de mora del acreedor (CC art.1176). Si el acreedor a
quien se hace el ofrecimiento de pago se niega, sin razón, a admitirlo, queda libre el deudor de la obligación mediante
la consignación de la cosa debida. Es preciso que haya habido intimación de pago seguida de rechazo, aquietamiento o
actitud pasiva por parte del acreedor, y que así pueda acreditarse (TS 20-10-80, EDJ 15375; 1-4-86; 14-3-91, EDJ
2839; 15-5-94, EDJ 4451). Manifestaciones de esta mora del expropiado son los dos siguientes supuestos, que se
someten también a la regla de previa intimación (TS 13-10-93, EDJ 9019).
b) En caso de ausencia de asistencia del expropiado al acto del pago, siempre y cuando conste que ha recibido la
notificación reglamentaria del lugar y tiempo del mismo. Si son varios los expropiados y solo se da ausencia de alguno,
se debe consignar la parte de este y abonar la correspondiente a los que sí han comparecido, salvo que ello no sea
posible por el tipo de relación jurídica entre ellos.
c) Formulación de objeciones relevantes en el acto del pago por parte de quien lo recibe.
d) Existencia de litigio o disputa entre la Administración expropiante y el expropiado sobre el justiprecio, sin
perjuicio del pago anticipado hasta el límite de conformidad (TS 10-10-79, EDJ 7152; 5-3-83).
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Formularios | 2
1. Escrito del Ministerio Fiscal personándose en el procedimiento expropiatorio (Ver)

2. Acta de pago/consignación del justiprecio (Ver)

5872 e) Concurrencia de varios expropiados perceptores del pago siempre que (TS 14-11-84):
- haya disputa en cuanto a la cantidad que corresponda a cada uno de ellos;
- penda litigio al respecto;
- penda litigio sobre la titularidad del derecho o bien expropiado.
f) Comparecencia del Ministerio Fiscal, en los supuestos legales: ausencia o desconocimiento de identidad del
propietario o titular de los derechos expropiados (TS 19-2-76), cuando estos carezcan de tutor o persona que les
represente o no se hayan dictado las medidas de apoyo necesarias para el ejercicio de su capacidad; o cuando la
propiedad expropiada recaiga sobre cosa litigiosa.
g) Incomparecencia de titulares registrales de cargas que se extinguen por la expropiación y que pueden tener
derechos sobre el importe del justo precio.
h) Supuestos de personas expropiadas que no pueden disponer de sus bienes sino con intervención tutelar o judicial.
i) Otros supuestos legalmente establecidos, como, por ejemplo, en caso de falta de justificación de titularidad
registral del propietario de bien inmueble expropiado (LS/92 art.222.2; LS/76 art.139.2).
Si la consignación está regularmente practicada, produce, en principio, los mismos efectos liberatorios que el pago
(TS 12-1-91). Sin embargo, la consignación no notificada o defectuosa:
• No surte efecto frente al expropiado; por ello, este tiene derecho al abono de los intereses por demora en el pago
hasta el instante de su realización efectiva (TS 4-7-84).
• No se considera pago a efectos de excluir la retasación -LEF art.58- (TS 13-10-93, EDJ 9019).

5874 Precisiones

© Lefebvre 24 Biblioteca Universitaria

 1) La consignación es un deber impuesto legalmente para la Administración o el beneficiario obligado al pago (TS 31-1-94, EDJ
702), que solo puede tener lugar en caso de que concurra un presupuesto habilitante previsto legalmente.
2) La consignación recae sobre el principal del justiprecio. Los intereses sobre el mismo no pueden ser objeto de consignación,
por responder a naturaleza y fin diferentes del justiprecio (TS 26-10-93, EDJ 9578; 12-4-95, EDJ 2928; en contra TS 12-10-84).
3) El acto consignatorio debe ser objeto de notificación (CC art.1177.1 y 1178.2; TS 20-4-85; 16-9-86, EDJ 5519).
4) La consignación ha de producirse a favor de los titulares de derechos expropiados (TS 6-7-90, EDJ 7303; 14-3-91, EDJ 2836).
5) No debe confundirse la intimación u ofrecimiento de pago con el anuncio previo a la consignación de que se va a efectuar
esta. Aquel no es preciso en todo caso, este sí.
6) En el supuesto de consignación parcial -hasta la cantidad en que existe conformidad- el importe del precio definitivo solo
devenga intereses en la diferencia adicional que resulte del recurso contencioso-administrativo a favor del interesado (TS 26-5-
78, EDJ 7274).

5876 Pago en especie

Generalmente, el pago de la indemnización se efectúa en dinero. Sin embargo, no puede rechazarse la posibilidad del
pago en especie, tanto si está previsto específicamente por la Ley -p.e. pago mediante terrenos de la indemnización (nº
5877); entrega de vivienda en supuestos de derecho de realojo de ocupantes de vivienda habitual afectados por
expropiación en actuaciones sobre el medio urbano (LS/15 art.19)-, como si no lo está, pues es regla de general
aplicación la posibilidad de terminación convencional del procedimiento administrativo (LPAC art.86), y el acuerdo
sobre el medio de pago es convenio finalizador del expediente de justiprecio.

Precisiones

1) Se exceptúa la necesidad de consentimiento del expropiado para el pago en especie cuando la expropiación se emplee como
medio de ejecución de una actuación de rehabilitación edificatoria, renovación o regeneración urbana, siempre que se
entreguen inmuebles situaciones en el mismo ámbito de gestión y dentro del plazo establecido para la terminación de las obras
correspondientes (LS/15 art.43.2).
2) Se admite, en general, como consecuencia de convenio expropiatorio, el pago del justiprecio en aprovechamiento
urbanístico (TS 29-6-93, EDJ 6405; 4-5-93; 27-3-93), posibilidad próxima, aunque no idéntica, a la anterior. Esta forma de pago
del justiprecio es el parámetro que ha seguido el legislador urbanístico, en algunos casos, al regular la obtención de terrenos
dotacionales.

5877 Pago mediante adjudicación de terrenos

﴾LS/15 art.43; RD 3288/1978 art.207 y 208﴿

Las disposiciones urbanísticas prevén el pago mediante adjudicación de terrenos en caso de expropiaciones
urbanísticas, tanto sistemáticas como asistemáticas. Se somete a las siguientes reglas, aplicables en defecto de norma
especial -p.e. DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.147 y 151- de la que son supletorias:
a. Es preciso que exista acuerdo entre la Administración expropiante -o el beneficiario, en su caso- y en expropiado,
sea cual sea el procedimiento seguido para la tasación del justiprecio -individual o tasación conjunta.
b. Ha de mediar petición escrita del expropiado, a la que sigue propuesta u ofrecimiento de la Administración pública
o beneficiario. Tanto una como otro deben contestar a la parte contraria en el plazo de 15 días.
c. Una vez aceptado este sistema de pago, se levanta acta en la que se reflejan las circunstancias de fecha y valor
asignado como justiprecio. Finalizada la urbanización, se procede al pago del mismo mediante entrega de una finca de
valor equivalente al del justiprecio, consignado en el acta.
d. Por parte de la Administración pública se otorga escritura pública en favor del interesado, que recibe la finca libre
de cargas.
e. El desacuerdo del interesado en cuanto al valor del terreno adjudicado, sin perjuicio de recibirlo, le permite acudir
al jurado provincial de expropiación, que valora la misma. En caso de ser favorable su resolución a la pretensión del
interesado, la Administración pública o el beneficiario le abonarán en metálico la diferencia entre el valor de la finca
entregada y el justiprecio señalado.

© Lefebvre 25 Biblioteca Universitaria

5878 Cesión del crédito de justiprecio
El derecho al pago de la indemnización justipreciaria es técnicamente un crédito que el expropiado ostenta frente a la
Administración expropiante o frente al beneficiario. Como consecuencia de ello, es libremente transmisible a
tercero, tanto por actos inter vivos como mortis causa, pues todos los derechos son transmisibles con sujeción a las
Leyes siempre que no se haya pactado lo contrario (CC art.1112; TS 7-6-78).
Ahora bien, para que surta efecto la cesión, es preciso que se comunique, con antelación, la Administración o
beneficiario deudores, mediante acto de notificación no sujeto a formalidad específica pero que debe ser expreso e
indubitado.
También es posible la alteración de la persona del acreedor mediante novación subjetiva por cambio de aquel,
pasando un tercero mediante subrogación a ostentar frente al deudor el crédito de justiprecio.
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1. Comunicación de la cesión del derecho al cobro del justiprecio (Ver)

5880 Impago del justiprecio por concurso de acreedores del beneficiario

En caso de que el beneficiario -siendo sujeto de Derecho privado susceptible de concurso (LCon art.1)- entre en
situación de concurso de acreedores, el crédito del expropiado debería ser abonado por la Administración
expropiante, sin que el acreedor al justiprecio deba verse incluido en la masa pasiva del concurso, quedando privado,
potencialmente, de parte o de todo su crédito a la indemnización expropiatoria, así como del bien o derecho objeto de
ataque expropiatorio. Ello supondría una lesión directa de la Const art.33 y del CC art.347, con violación del principio
de indemnidad patrimonial.
El negocio expropiatorio, como resultante del ejercicio de una potestad administrativa, debe someterse en su
desenvolvimiento a las normas del Derecho administrativo, como muestra el criterio en cuanto al empleo del
procedimiento de apremio por la Administración expropiante para realizar el crédito del expropiado frente al
beneficiario (CEst Dict 43619/1982) y que la relación jurídico-administrativa se entabla principalmente, por ejercicio
de la potestad, entre la Administración expropiante y el titular del bien o derecho expropiado que asume la condición
de expropiado. Y ello no se ve afectado por la presencia de un beneficiario que vaya a adquirir la propiedad de lo
expropiado y que soporte el peso de la indemnización justipreciaria en «condiciones normales».
El derecho al cobro se ostenta por el expropiado frente a la Administración o conjuntamente frente a la
Administración y el beneficiario o, al menos, aquella debe asumir una posición de garante, sin perjuicio de que el pago
directo por el beneficiario al expropiado sea posible, común y aun preceptivo. Pero debería tener la consideración de
un pago sui generis por cuenta de tercero (CC art.1158), extintivo de la obligación de la Administración expropiante
frente al expropiado y de la obligación del beneficiario frente a la Administración; y si se quiere, también, de la del
beneficiario frente al expropiado -en cuyo caso, sería un pago por cuenta propia, extintivo de la obligación de la
Administración derivada de su posición de garante-.
El deber legal del beneficiario del pago de la indemnización no supone liberar a la Administración de su obligación de
pago frente al expropiado. Una vez abonado el justiprecio al expropiado por parte de la Administración, esta
deberá/podrá personarse en el concurso del beneficiario que no ha soportado el peso de la indemnización
justipreciaria, como titular de un crédito de Derecho público contra este por su importe.
Tampoco parece razonable exigir, para el abono por la Administración, una posible subsidiariedad o excusión de los
bienes y derechos del beneficiario.
Esta cuestión parece definitivamente resuelta pues actualmente se dispone que, en el procedimiento expropiatorio, el
concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones
de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución
del proyecto (LCSP art.280.5, que acoge la doctrina de TS 17-12-13, EDJ 261301).
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1. Reclamación de pago a la Administración pública expropiante en caso de impago por parte del beneficiario de la expropiación (Ver)

5882 Precisiones

1) En relación con una expropiación en la que la entidad beneficiaria ha sido declarada en concurso sin haber abonado la
indemnización expropiatoria , el expropiado no tiene que verse obligado a comparecer como acreedor en el concurso de
aquella, dado que la Administración titular de la potestad expropiatoria es garante de que el procedimiento termine con el pago
del justiprecio fijado. Si bien es cierto que se impone la obligación de pago al beneficiario (REF art.5), ello no exime a la
Administración de su responsabilidad. Además, la sumisión a la posible quita, espera o ambas, o a las acciones de
responsabilidad derivadas del concurso, es tanto como vincular el derecho reconocido en la Const art.33 a la suerte mercantil
de una empresa que ni es entidad expropiante, ni ha sido escogido por el expropiado para su relación jurídica (supuestos
presentes en compraventas privadas, ajenos completamente al esquema de la expropiación y la potestad que la aplica). Por todo
ello, se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante por el importe del justiprecio y sus intereses
(TSJ Madrid auto 21-1-13; en términos semejantes TSJ Castilla-La Mancha 11-2-13; 12-2-13, EDJ 6893; auto 16-4-13). En todo
caso, tal pago no perjudica al resto de acreedores del concursado, pues se efectúa por un tercero con cargo a su patrimonio (la
Administración expropiante) que puede subrogarse en la posición acreedora del expropiado en el concurso, sin perjuicio
patrimonial para la masa.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la cuestión en los términos siguientes (TS 18-11-14, EDJ 208214; 20-11-14): La
Administración, titular de la potestad expropiatoria (LEF art.2), es garante de que el procedimiento termine con el pago del
justiprecio en el plazo señalado. Si bien es cierto que se impone la obligación de pago al beneficiario (REF art.5), ello no exime a
la Administración de su responsabilidad patrimonial . No se concilia ni con el principio de legalidad, ni con el principio de
responsabilidad jurídica, el abocar al propietario de la finca expropiada y ocupada, pero cuyo precio no se ha satisfecho, a
someterse a la incertidumbre de un procedimiento concursal , ya que esto implicaría que la Administración ha eludido con éxito
su responsabilidad. Cuando la potestad se ejerce en beneficio de otra persona (LEF art.2.2; REF art.3.1), esta ejecuta por
sustitución funciones públicas, a pesar de ser una persona jurídica privada, lo que repercute en las consecuencia que produce la
actuación expropiatoria que promueve y de la que se beneficia. De aquí que, al deslindar las atribuciones de la Administración
expropiante y del beneficiario, se disponga que corresponde a aquella, en su calidad de titular de la potestad expropiatoria,
decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado (REF
art.4).
2) En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asume los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia,
ha de satisfacer las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales
necesarias para la ejecución del proyecto. No obstante, si el concesionario no cumple dichas obligaciones y en virtud de
resolución judicial, cualquiera que sea su fecha, el Estado tiene que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los
expropiados , este queda subrogado en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la
obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minoran el importe global que corresponda
en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración (L 8/1972 art.17.2). En semejantes términos, LCSP art.280.5.
Todo ello, con aplicación a contratos de concesión, cualquiera que sea su fecha (RDL 1/2014 [Link].2ª).

5883 Insolvencia del beneficiario

﴾LCSP art.280.5﴿

En caso de insolvencia del beneficiario -concesionario de la Administración- de la expropiación, debe asumir el pago
la Administración expropiante , no a título de responsabilidad patrimonial sino en virtud de la propia institución
expropiatoria (TS 17-12-13, EDJ 261301). Este pronunciamiento, y algunos otros precedentes, motivaron la
aprobación del precepto contenido ahora en LCSP art.280.5, según el cual, en el procedimiento expropiatorio, el
concesionario asume los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, debe satisfacer las
indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias
para la ejecución del proyecto.
No obstante, si el concesionario no cumple dichas obligaciones y, en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera
su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, este queda
subrogado en el crédito del expropiado.
En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le
sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la
Administración.

© Lefebvre 27 Biblioteca Universitaria

5884 Pago anticipado hasta el límite de conformidad
﴾LEF art.50.2; REF art.51﴿

El expropiado tiene derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el
límite en el que exista conformidad entre su hoja de aprecio y la de la Administración, quedando subordinada dicha
entrega provisional al resultado del litigio. Al respecto ha de tenerse en cuenta que:
• El expropiado tiene derecho al pago anticipado (TS 4-11-85, EDJ 5644; en contra TS 5-12-84).
• La cantidad entregada es parte del justiprecio que se abona «a cuenta».
• Se puede solicitar su entrega durante la tramitación de la pieza de valoración, antes incluso de que el jurado haya
fijado el justiprecio, siempre que se hayan formulado las respectivas hojas de aprecio (TS 20-10-93, EDJ 9340; TSJ
Baleares 26-3-99, EDJ 9638).
• La denegación de pago del importe concurrente es recurrible autónomamente, pues, aunque es un acto de trámite,
implica una decisión definitiva sobre la pretensión del particular de percibir anticipadamente parte, en su caso, de la
indemnización (TS 17-3-98, EDJ 4053).

Precisiones

Este régimen supone también una norma especial respecto de la ejecutividad y suspensibilidad en sede judicial contencioso-
administrativa de las resoluciones de justiprecio, que no son susceptibles de suspenderse, debiendo aplicarse la regla del pago
en la cantidad concurrente (TS 9-3-09, EDJ 32269; 3-2-01, EDJ 29826; 8-4-00, EDJ 12072). Ver nº 11761.

5886 Toma de posesión

﴾LEF art.51; REF art.52 a 55﴿

Una vez abonado o consignado íntegramente el importe del justiprecio (TS 29-1-91, EDJ 22486; 20-10-80) puede
ocuparse la finca administrativamente, sin necesidad de auxilio judicial en caso de oposición (LPAC art.100 s.) o
hacer uso del derecho que era titularidad del expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya por medio del
procedimiento urgente.
La autoridad competente, una vez efectuado el pago o la consignación, comunica a los ocupantes de la finca el plazo del
desalojo, respetando en todo caso los plazos mínimos establecidos en la legislación arrendaticia, en su caso
fundamentalmente rústica.
Los desahucios y desalojos son siempre, si son necesarios, exclusivamente administrativos, quedando extinguidos por
la expropiación de la finca los arriendos y cualesquier otros derechos relativos a la posesión de la misma.
La ocupación de domicilios o lugares cuyo acceso depende del consentimiento del titular exige autorización de este o,
en su defecto, autorización judicial (nº 1855 s. y nº 10395 s.). A estos efectos se considera que son lugares de acceso
condicionado a la autorización del titular, además de los domicilios, los locales cerrados sin acceso público.
Respecto de los demás inmuebles o partes de los mismos en los que no concurran las condiciones indicadas, la
Administración expropiante puede entrar y tomar posesión directamente de ellos, una vez cumplidas las formalidades
establecidas en LEF, pudiendo solicitar del delegado del Gobierno respectivo el auxilio de la fuerza pública para
proceder a la ocupación.
El recurso contencioso interpuesto contra el precio fijado en vía administrativa, no impide la ocupación -a menos que
medie suspensión judicial- siempre que aquel, que es ejecutorio, se abone en su totalidad (TS 7-11-79, EDJ 7235). Por
otra parte, el pago efectivo o consignación no puede sustituirse por otras actuaciones a voluntad de la
Administración pública o beneficiario (TS 11-6-80).
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1. Recurso de reposición frente a resolución de entidad local en expediente de investigación de bienes de dominio público (Ver)

2. Requerimiento al expropiado para que proceda al otorgamiento del acta de ocupación (Ver)
3. Acta de ocupación (Ver)

© Lefebvre 28 Biblioteca Universitaria

5887 Acta de ocupación
La ocupación de cosas o derechos se refleja en un acta, que no puede confundirse con el acta previa a la ocupación (que
solo se extiende en el trámite de urgencia).
Si se trata de fincas o derechos susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad, el acta de ocupación debe
contener las prevenciones siguientes:
a) Nombre, apellidos y estado civil del beneficiario, si es persona física; y denominación social, domicilio, así como
datos identificativos de los administradores o representantes -en la ocupación-, si es persona jurídica.
b) Identificación semejante de la persona o personas que, según el acta, reciben el justo precio, así como la causa de la
consignación, si tuvo lugar esta.
c) Naturaleza, situación y linderos de los inmuebles expropiados o a los que afecte el derecho que se inscribe o cuya
inscripción se cancele, así como su medida superficial.
d) La naturaleza y extensión del derecho al que se refiera la expropiación.
e) La obra o servicio que motivó la expropiación.
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1. Acta de entrega o depósito previos por rápida ocupación (Ver)

5888 Precisiones

1) Por medio de la toma de posesión u ocupación se produce la transmisión de la titularidad de los bienes o derechos
expropiados, que pasa del expropiado a la Administración pública expropiante o al beneficiario (TS 1-6-87, EDJ 4332; TSJ
Madrid 25-11-96). Ello por aplicación de la doctrina del título y el modo al negocio expropiatorio que responde al tipo de
contrato oneroso de cambio (CC art.1462 s.).
En terminología civil, esta ocupación no es, desde luego, la ocupación de CC art.610 s. (que se configura como un modo
originario de adquisición de la propiedad), sino que la toma de posesión expropiatoria supone la consumación de un modo
derivativo de adquirir la propiedad u otros derechos reales y aun personales.
2) La expropiación forzosa se consuma mediante la ocupación. Sin ella, no cabe que nazca posteriormente el derecho de
reversión (TS 19-7-97, EDJ 7755). Por su parte, el Tribunal Supremo parece admitir el nacimiento de este derecho sin previa
posesión efectiva del bien por parte del expropiante (TS 10-3-97, EDJ 3838).
3) La DGSJFP ha sostenido que el efecto traslativo requiere en términos civiles, además de la ocupación, el previo pago del
precio, salvo en el procedimiento urgente, por lo que el hecho del pago o consignación debe constar en el título que se presente
a inscripción en el Registro de la Propiedad (DGRN Resol 24-4-58).
4) Por la mera iniciación del procedimiento expropiatorio no pierde el propietario su derecho ni su poder de disposición, que ni
siquiera queda en suspenso (DGRN Resol 13-7-89).
5) Solo pueden ocuparse los bienes, o partes de los mismos, expropiados. La extralimitación o la ocupación de otras fincas o
partes de ellas, es ilegal (TS 9-12-97, EDJ 10721) y, en general, constitutiva de vía de hecho.
6) El acta de ocupación constituye un documento oficial que constata los datos relativos a la toma de posesión -sin constituir en
sí mismo un acto administrativo (TS 23-6-97, EDJ 703)- y que da soporte fehaciente a la inscripción en el Registro de la
Propiedad y a la cancelación de cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase que afectasen a la cosa expropiada, en su
caso. Su levantamiento es un acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma (TS 4-11-02, EDJ 55791; 7-7-03, EDJ
80957).

© Lefebvre 29 Biblioteca Universitaria

 MEMENTO ADMINISTRATIVO

E. Inscripción registral
(LEF art.53; RH art.32)

5890 El acta de ocupación (nº 5887), que se extiende a continuación del pago, es título bastante, acompañada de los
justificantes del mismo, o de la consignación o del correspondiente resguardo de depósito, de inscripción o
inmatriculación en el Registro de la Propiedad, para que se tome razón de la transmisión dominical, así como para que
se proceda a la cancelación de cargas, gravámenes y demás derechos a los que estuviera afecta la cosa expropiada.
Dicho acta es también título bastante para acceder a los demás registros públicos, ya sean jurídicos o administrativos.

Precisiones

Sobre los requisitos del acta de ocupación a efecto de su inscripción registral, DGRN Resol 19-1-19.
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Formularios | 2

1. Solicitud de práctica de nota al margen al Registro de la Propiedad (Ver)

2. Solicitud de práctica de inscripción al Registro de la Propiedad (Ver)

5891 En lo que respecta al Registro de la Propiedad, se establece el siguiente régimen:

a) Los registradores hacen constar, en su caso, por nota al margen de las inscripciones correspondientes que han
expedido, certificación de dominio y cargas a los efectos de la expropiación, con indicación de su fecha y del
procedimiento de que se trate. Estas notas se cancelan por su caducidad a los 3 años desde su fecha, si en el Registro
no consta algún nuevo asiento relacionado con el mismo expediente.
b) Para que los títulos de expropiación puedan inscribirse, si se trata de fincas o derechos inscritos, el expediente
debe entenderse con el titular registral o con quien justifique ser su causahabiente, por sí o debidamente
representado, en la forma prevenida en la legislación expropiatoria, sin perjuicio de la intervención de otros
interesados, si los hay.
c) Puede extenderse anotación preventiva a favor del expropiante o del beneficiario mediante el acta previa a la
ocupación (nº 6000) y el resguardo del depósito provisional (nº 6012) en el caso del procedimiento urgente.
La anotación tiene la duración de 4 años, prorrogable por otros 4 (LH art.86), y se convierte en inscripción mediante el
documento que acredite el pago o la consignación del justo precio, junto con el acta de ocupación.
d) A los efectos de la inscripción, se entiende fijado definitivamente el justiprecio por la resolución del jurado
provincial de expropiación u órgano tasador semejante.
e) La cancelación del dominio y las cargas, gravámenes, derechos reales y limitaciones de toda clase, inscritas con
posterioridad a la nota marginal indicada en el apartado a) anterior, se lleva a cabo, en virtud del mismo título, al
practicarse la inscripción a favor del expropiante o beneficiario, aunque los interesados no hayan sido parte en el
expediente, para cuya cancelación basta su expresión genérica.
f) Para que puedan cancelarse asientos de fecha anterior a dicha nota marginal, debe constar que los interesados han
sido citado en forma legal y que concurrieron por sí o debidamente representados al pago o que se consignó el precio o
la parte necesaria del mismo, según los casos. En el título se determinan los asientos que deban cancelarse y subsistir
con referencia a los datos registrales.
g) Los asientos han de contener las circunstancias prevenidas en la legislación hipotecaria y, en su caso, en la especial.

Precisiones

El título de expropiación -según LEF art.53-, como el de deslinde administrativo de un monte público -L 43/2003 art.18 y 21-,
tiene, con ciertos requisitos y excepciones, la virtualidad y efecto legal de permitir la cancelación de las titularidades registrales
privadas previas y la consiguiente inscripción como bien de dominio público a favor una Administración pública, que es persona
distinta de la que previamente consta como titular registral, siempre que el procedimiento se haya entendido con los que, según
el Registro, constan como titulares de dominio de la finca, que, además, lo son a todos los efectos legales, de conformidad con el

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 principio de legitimación de LH art.38 (DGRN Resol 17-4-17).

F. Reversión
5895 Es la garantía última que el sistema legal exige en beneficio del expropiado o de sus causahabientes. Se manifiesta con
posterioridad a la íntegra consumación de la expropiación y se concreta en la facultad de recuperar el bien o derecho
objeto de ataque expropiatorio, en caso de que concurra alguna de las circunstancias normativamente previstas.
Se trata de garantizar al afectado por la expropiación la restitución en su situación patrimonial anterior en caso de
desaparición de la causa expropiatoria.
Dada la configuración del mismo, no se considera posible el reconocimiento del derecho de reversión sometido a
condición resolutoria. Así resulta de sus caracteres y del tenor de la LEF art.54. Es el caso de desaparición de la causa
expropiandi sin nacimiento simultáneo de otra aplicación de interés público, aunque se prevea o se tenga certeza de
que en determinado plazo futuro se dará tal destino a los bienes expropiados. Por ejemplo: terrenos expropiados para
construcción de vía de servicio de carretera, que no se construye, y que se ven afectados posteriormente por una
modificación del planeamiento, que los destinará a viales. En la medida en que el nuevo destino no sea simultáneo, no
cabe denegar la reversión ni reconocerla bajo condición resolutoria, sin perjuicio de las actuaciones futuras y sus
consecuencias jurídicas sobre los terrenos y sus titulares.
Lo anterior se justifica en que se trate de un derecho cuyo ejercicio es de tracto único o instantáneo, pues permite la
readquisición de ciertos bienes o derechos. Pero una vez ejercido se agota en sí mismo, provocando el renacimiento
del anterior derecho de propiedad, cuyo ejercicio es, por contra, constante y continuado.

Precisiones

1) Se trata de una reexpropiación o revocación de la expropiación y de sus efectos (TS 28-4-95, EDJ 2480).
2) La expropiación forzosa se consuma mediante la ocupación. Sin ella, no cabe que nazca posiblemente el derecho de
reversión (TS 19-7-97, EDJ 7755).
3) El derecho en estudio nace aunque la transmisión inicial de los bienes o derechos no se haya efectuado estrictamente
mediante expropiación, sino a través de un negocio traslativo -compraventa en general- en contemplación de una segura
expropiación en defecto del mismo, pues no puede ser de peor condición el propietario afectado que facilita la tarea
administrativa mediante una oferta de compra que el que se somete al procedimiento expropiatorio y aun se opone al mismo en
alguna o todas sus piezas (TSJ Baleares 11-9-02, EDJ 56639). En igual sentido, el hecho de que el expediente de expropiación no
llegue a tramitarse, lo haga en parte o incluso defectuosamente, no es motivo para negar la reversión si concurren sus
presupuestos materiales (TS 15-7-86, EDJ 5090). Por otra parte, la fijación por mutuo acuerdo del justiprecio no impide que
reviertan posteriormente los bienes o derechos expropiados (TS 25-2-03, EDJ 25583).
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Documentos relacionados (7)
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Formularios | 7

1. Precisiones (Ver)

2. Ofrecimiento de reversión (Ver)

3. Preaviso (Ver)

4. Solicitud de reversión (Ver)

5. Resolución administrativa declarando la procedencia de la reversión (Ver)

6. Ofrecimiento de pago a la Administración pública expropiante (Ver)

7. Acta de toma de posesión por parte del interesado (Ver)

5897 Características
El derecho de reversión responde al tipo de derecho real de adquisición sobre la cosa, oponible a tercero, protegido
por acciones reales y regido, en cuanto a su prescripción extintiva, por las reglas aplicables a tales derechos. Como tal
puede acceder al Registro de la Propiedad (nº 5944). Al respecto del mismo ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Es un derecho de configuración legal, entregado a la disposición del legislador ordinario (no orgánico). Carece de

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 rango constitucional, al no haberse incluido por la Constitución entre los requisitos de la expropiación (Const art.33.3),
por lo que cabe afirmar que no toda expropiación tiene que reconocer el derecho de reversión en su plena intensidad,
debiendo estarse a la normativa sectorial de aplicación (TCo 67/1988; TS 30-9-91, EDJ 9179; 15-3-93, EDJ 2575;
20-12-94, EDJ 9929; TSJ La Rioja 12-6-97).
b) Es un derecho autónomo respecto del originario dominio o propiedad. Por ello:
- el ejercicio del derecho de reversión no entraña la afirmación de una acción reivindicatoria civil derivada del
derecho de propiedad;
- no puede concebirse como una condición resolutoria, pues en tal caso no sería preciso proceder a una nueva
tasación de los bienes afectados, a efecto de fijar el importe que debe abonar el reversionista, sino que habría de
estarse al precio que se pagó en su día (CEst Dict 3095/1947);
- tampoco es un derecho de tanteo o retracto, ya que su ejercicio no depende de la previa decisión de venta del bien
que en su día fue objeto de expropiación;
- el expediente de reversión no es continuación del previo de expropiación.

5899 c) Desde el plano positivo, entraña una opción cualificada de compra, legalmente reconocida, para el caso de
haberse desvinculado de la expropiación el objeto expropiado (CEst Dict 46395/1984).
d) Se rige siempre por la norma jurídica vigente al tiempo en que sobreviene la causa de su nacimiento, incluso en el
caso de que al tiempo de llevarse a efecto la expropiación, la norma vigente no lo reconociera (TS 20-1-98, EDJ 1613).
También se sostiene que la ley rectora es la vigente en el momento de su ejercicio, que puede no coincidir con el de
producción de la causa de nacimiento (TS 20-7-02, EDJ 35972; 28-4-95, EDJ 2480; 10-5-88, EDJ 3957; 29-5-62).
Esto supone, en relación con la reforma de la LEF art.54 y 55 operada por la L 38/1999 [Link].5ª y [Link].2ª, que
toda reversión cuya solicitud de ejercicio se produzca a partir de la entrada en vigor de esta (7-11-1999), se somete a
la misma. Incluso el derecho que se ejerza después de esa fecha, con presupuesto habilitante anterior, se somete al
nuevo régimen (DGSJE Dict 23-5-00).
e) El derecho es renunciable antes de que concurran los supuestos precisos para su ejercicio (TS 9-10-91, EDJ 9534;
18-4-97, EDJ 4275; 19-9-98, EDJ 27301).

5901 Figuras afines

No cabe confundir el derecho de reversión con otros derechos de carácter próximo.
a) Por una parte, ha de diferenciarse de la reversión por incumplimiento del fin pactado en un negocio
voluntariamente celebrado entre una Administración y otro sujeto de derecho (RBEL art.111). Técnicamente se
configura como una condición resolutoria que opera o puede operar en caso de alteración del destino a que se
dedique el bien cedido por una entidad local, destino pactado en la cesión.
No es una prohibición de disponer, por lo que el adquirente es libre de enajenar por actosinter vivos el bien cedido,
recayendo sobre el nuevo titular la carga de mantener el destino convenido por el plazo fijado en la enajenación y, en
su defecto, en la Ley. La figura ha sido abordada jurisprudencialmente con resultados dispares, de forma que, en
algunas ocasiones, se ha entendido que procede solamente en casos de cesiones gratuitas, mientras que en otras, se
ha concluido su operatividad en transmisiones tanto a título gratuito como oneroso.
Sin embargo, al margen de lo anterior, es claro que las partes del contrato pueden acordar los pactos y cláusulas que
tengan por conveniente y configurar el negocio jurídico en la forma que consideren adecuada, siempre que los pactos y
condiciones no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y al principio de buena administración
(LCSP art.34.1), algo ajeno, en principio, a la reversión expropiatoria, a la que le unen, no obstante, numerosos
aspectos.
b) Por otra, tampoco es la reversión un derecho de adquisición preferente en forma de derecho de tanteo o retracto
legal (TS 31-5-93, EDJ 5171; 2-7-02, EDJ 28553). El supuesto de hecho para el surgimiento del derecho de reversión
no es el de la enajenación del bien sino el de la no destinación del bien o derecho al fin expropiatorio, de lo que solo
puede ser un síntoma la enajenación de este bien (TCo 67/1988).

5903 Precisiones

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 1) Respecto de la figura expuesta en el apartado a) del texto, en el caso de cesiones gratuitas, el incumplimiento del fin podría
configurarse asimismo, no como condición resolutoria, sino como transgresión de la carga o modo, correspondiéndose
entonces con la revocación de donaciones o atribuciones lucrativas del Derecho civil (CC art.647).
2) En el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, se dispone sobre la reversión de bienes o
derechos cedidos gratuitamente por incumplimiento condición o modo a que se somete la cesión (RD 1373/2009 art.42 y 132):
• Siendo aquella o estos cesionarios, solo procederá la reversión de los bienes y derechos adquiridos gratuitamente bajo
condición o modo de destino a un fin determinado cuando, no habiendo transcurrido el plazo fijado en el acuerdo, o en todo
caso, el señalado en L 33/2003 art.21.4, se incumplieran las condiciones o el modo impuestos en el mismo. Se tramitará y
reconocerá por los órganos que resulten competentes para su adquisición, a solicitud de interesado, previa acreditación de su
derecho y del incumplimiento señalado, sin perjuicio de los supuestos de reversión en materia de expropiación forzosa.
Si la reversión se tramita por la Dirección General del Patrimonio del Estado, esta ha de solicitar informe al departamento
correspondiente en atención al destino para el que se efectuó la donación, con el fin de verificar el incumplimiento alegado y
proponer en su caso la procedencia de la reversión.
La resolución por la que se reconoce la reversión se somete a informe previo de la Abogacía del Estado o del órgano al que
corresponda el asesoramiento jurídico, y requiere en su caso la previa desafectación del bien o derecho del dominio público.
Reconocida la misma, se procederá a la suscripción de un acta entre el solicitante y el representante designado, en la que se
harán constar las circunstancias en que se reintegra el bien.
• Siendo cedentes, la tramitación de la reversión de un bien o derecho cedido requiere la previa constatación de su procedencia
(L 33/2003 art.150). A estos efectos, si el bien o derecho hubiera sido cedido por la Administración General del Estado,
corresponderá a la delegación de Economía y Hacienda respectiva elaborar un informe sobre las la situación del bien o derecho
y el posible incumplimiento del destino previsto, a efectos de determinar la posible reversión.
Con carácter previo a la adopción de la resolución correspondiente por el órgano competente, se dará audiencia al cesionario.
Si la reversión no fuera posible física o jurídicamente, se sustituirá por la exigencia en la correspondiente resolución, de una
indemnización equivalente al valor del bien cedido según tasación pericial.

5905 Presupuesto
El nacimiento y ejercicio del derecho de reversión exigen, como requisito previo, la desaparición de la causa
expropiatoria.
La razón de la privación singular de la propiedad que constituye la expropiación forzosa no es otra que la satisfacción
del interés público, genéricamente entendido, aunque concretado en ciertas finalidades específicas. Estas finalidades
u objetivos específicos deben ser valorados en conjunción con la causa más amplia pero intrínseca al instituto
expropiatorio, de forma que no toda modificación de la finalidad específica supone alteración de la causa
expropiatoria, y en consecuencia, no legitima la reversión o retrocesión. En este sentido TSJ La Rioja 12-6-97. Así
también TSJ Cataluña 23-6-05, EDJ 238141, que entiende no desaparecida la causa expropiandi en caso de alteración
de destino de terrenos expropiados para aeródromo militar que pasan a destinarse a aeropuerto civil. En contra, AN
22-11-00.
Asimismo, deben apreciarse las circunstancias espacio-temporales y de contexto que concurrían en el momento de
expropiar y las que se dan en el tiempo en que se ejercita o se pretende ejercitar el derecho de reversión. Solo así se
puede inferir concretamente cuál fue la razón de la privación coactiva de la propiedad o derecho afectado y si tal razón
pervive suficientemente, evitando la invalidez sucesiva sobrevenida que constituye la reversión. En línea con lo
expuesto, la jurisprudencia ha declarado en diversas ocasiones que la modificación de la afectación inicial a un nuevo
destino previsto en el proyecto legitimador no implica desafectación (TS 23-2-87, EDJ 1467; 30-6-77; 17-7-84; 3-7-
86, EDJ 4670).

Precisiones

Es indiferente, a los efectos de nacimiento del derecho de reversión, que el cambio de destino haya venido impuesto por
alteraciones normativas, fundamentalmente, por modificaciones del planeamiento urbanístico (TS 2-12-96, EDJ 10274).

5907 El derecho de reversión no surge:

- cuando se trate de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad;
- cuando existe beneficiario particular y este incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado;
- cuando hay enajenación a tercero (TS 29-6-98, EDJ 17578);
- en los supuestos de expropiación total de bienes a solicitud del expropiado -LEF art.23- (TS 7-3-06, EDJ 21433; 29-

© Lefebvre 4 Biblioteca Universitaria

 3-96, EDJ 2100; 30-9-91, EDJ 9179; 14-7-92, EDJ 7869; TSJ País Vasco 15-3-02, EDJ 135250; TSJ Castilla-La
Mancha 19-12-02, ; en contra TS 23-4-94, EDJ 3598);
- cuando no cabe restitución del bienin natura, es decir, con iguales características esenciales respecto de las que
tenía en el momento de la expropiación (REF art.66).

5909 Precisiones

1) La alteración que impide la restituciónin natura puede ser física -p.e. por haberse edificado en los terrenos expropiados- o
jurídica (TS 7-2-89; 12-2-96, EDJ 622; 10-3-97; AN 22-11-00; DGSJE Dict 12-5-00). En tal caso, han de distinguirse dos
supuestos:
- si las alteraciones pueden considerarse indebidas, procede indemnizar al expropiado por vía del procedimiento de
responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante (TSJ País Vasco 7-10-99, EDJ 33633);
- si las alteraciones no son indebidas, no se genera responsabilidad alguna.
2) Puede también reconocerse el derecho a la indemnización sustitutoria en sede judicial en el seno del recurso interpuesto
contra la resolución denegatoria de reconocimiento del derecho de reversión, fijándose en sentencia las bases de cálculo de la
misma, que se determina en ejecución de sentencia (TS 17-6-02, EDJ 33004). El importe de la indemnización puede obtenerse
aplicando las siguientes reglas (TS 8-6-02, EDJ 28661; 27-1-01, EDJ 4569; 4-3-00, EDJ 8484):
• Actualización de la cantidad que como justiprecio expropiatorio se percibió en su día por el expropiado que ahora es
reversionista (o por su causadante), aplicando el IPC al periodo que media entre la fecha de inicio del expediente de justiprecio y
la de ejercicio del derecho de reversión.
• Cálculo de un porcentaje del 25% de dicha cantidad. La cifra obtenida será la indemnización sustitutoria
3) No nace el derecho de reversión respecto de la porción sobrante de una finca expropiada, cuando dicha porción no alcanza
la superficie establecida por la ordenación urbanística vigente para ser considerada como parcela mínima a efectos de
atribución de aprovechamiento urbanístico (TS 25-5-99, EDJ 17612).
4) La imposibilidad de restitución de los terrenos expropiados, por no ser factible la reversión in natura de los mismos, puede
generar responsabilidad patrimonial extracontractual a cargo de la Administración expropiante, en aquellos casos en los que:
- la norma sectorial o específica que sirva de apoyo o cobertura a la expropiación, en su caso, imponga a la misma la vigilancia
del cumplimiento y mantenimiento de la causa expropiandi;
- se haya producido y se acredite una efectiva desatención de tal deber, sin haberse notificado a los expropiados -eventuales
reversionistas- la desafectación o desaparición sobrevenida de aquella causa, de forma que la posterior transformación física o
jurídica de los bienes impida su recuperación efectiva por los reversionistas.
La indemnización que se fija es el importe de la indemnización expropiatoria, debidamente actualizada con el IPC, a la que se
añade un 25%, para conseguir que la indemnización sea real y efectiva, no meramente simbólica (TS 17-6-02; 8-6-02; 27-1-01;
4-3-00; 8-11-95).

5911 Supuestos
El derecho de reversión surge en los supuestos que se exponen a continuación.
a) En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hay alguna
parte sobrante de los bienes expropiados o en el supuesto de que desaparezca la afectación de los bienes o derechos a
las obras o servicios que motivaron la expropiación (LEF art.54; REF art.63).
Se entiende no ejecutada la obra o no establecido el servicio cuando, no habiéndolo sido de hecho, manifieste la
Administración su propósito de no llevarla a efecto o de no implantarlo, bien sea por notificación directa a los
expropiados -según LPAC art.41 s.-, bien por declaraciones o actos administrativos que impliquen la inejecución de la
obra que motivó la expropiación o el no llevar a cabo el establecimiento del servicio (REF art.64.1). En este último
supuesto concurre un acto administrativo tácito, para cuya efectividad no es precisa la exigencia de certificación de
acto presunto.
En todo caso, transcurridos 5 años desde que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la
Administración (fecha de ocupación) sin que se haya iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio, o
bien transcurridos 2 años desde la fecha prevista a este efecto (en su caso, cuando sea anterior a 5 años desde la
fecha de ocupación), los titulares de aquellos bienes o derechos o sus causahabientes, pueden advertir a la
Administración expropiante su propósito de ejercitar la reversión. Para poder ejercitarla efectivamente han de
transcurrir otros 2 años desde la fecha del aviso, sin que se haya iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento
del servicio. En cualquier caso, no es preciso que en tales plazos se haya concluido la obra, sino solo que se haya

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 iniciado la ejecución (TS 14-12-84).
No obstante, no es posible solicitar la reversión en los casos siguientes:
• Cuando, simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación, se acuerde justificadamente una
nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto, la
Administración ha de dar publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto
estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por
la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio
inicialmente previstos (REF art.64.2).
• Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro, declarado de utilidad pública o interés social, se
prolongue durante 10 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio (LEF art.54.2).

Precisiones

Hay desafectación en caso de terrenos expropiados para aeródromo militar que posteriormente se destinan a campo de golf (TS
7-5-03, EDJ 50215).

5913 b) En defecto de notificación del presupuesto habilitante por la Administración. En este caso, el derecho de
reversión puede ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes con las condiciones siguientes:
• Cuando se haya producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no
hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos.
• Cuando hayan transcurrido 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la
ejecución de la obra o la implantación del servicio.
• Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de
2 años, por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación, sin que se produzca por parte de
estos ningún acto expreso para su reanudación.
La advertencia o preaviso (REF art.64.2), que resulta de aplicación a toda reversión, es un presupuesto normativo de
carácter sustantivo exigible para el ejercicio de la acción de retrocesión (TS 14-2-92, EDJ 1359; 17-5-99, EDJ
18594).

5915 Precisiones

1) La desafectación puede ser expresa o tácita (TS 16-4-07, EDJ 36170). Esta debe deducirse de hechos que por su evidencia la
revelen, correspondiendo su prueba al solicitante de la reversión, por constituir esta forma de desafectación tácita una
excepción a la regla general (TS 14-3-07, EDJ 15870; 6-7-10, EDJ 140189).
2) Por vía de la advertencia previa se pretende estimular a la Administración para el cumplimiento de la finalidad expropiatoria,
estableciendo un límite a la inactividad administrativa. Además, dicha advertencia marca el presupuesto necesario y el
momento en que surge en el expropiado, o sus causahabientes, el derecho al ejercicio de la acción de retrocesión de los bienes
expropiados. No es pues, en consecuencia, un requisito de carácter puramente formal, sino un presupuesto normativo para que
surja con plena efectividad material el derecho de reversión en la esfera dispositiva del expropiado o sus causahabientes (TS 17-
5-99, EDJ 18594).
3) La jurisprudencia ha entendido que el escrito formulando el preaviso o advertencia no ha de revestir específicas
formalidades, bastando con que a través del mismo se manifieste el propósito de instar la retrocesión del bien expropiado, pues
siempre podrá la Administración interpretar la petición de reversión cuando se dirige al mismo organismo que ha de ejecutar la
obra como interpelación y advertencia, haciéndoselo saber así al peticionario (TS 17-10-79, EDJ 6994; 21-3-91, EDJ 3115).
4) La falta de preaviso no vicia necesariamente el ejercicio de la reversión. Si, una vez solicitada directamente la reversión -sin
preaviso-, se deniega por la Administración y este acto denegatorio es impugnado en sede contencioso-administrativa, procede
reputar innecesario el preaviso cuando al tiempo de resolverse definitivamente la cuestión en sede judicial ha transcurrido un
plazo igual o superior al de 2 años del que dispone la Administración para satisfacer la causa expropiatoria desde que se efectuó
el preaviso (TS 21-5-94, EDJ 4633; 15-6-96, EDJ 5369; 10-5-99, EDJ 18572).
5) En cualquier caso, el interesado puede optar por esperar la notificación por parte de la Administración. Dicha notificación
debe ser personal, siempre que el interesado no sea desconocido (TS 2-11-93, EDJ 9773; 4-2-97, EDJ 2469), sin que pueda ser
sustituida por el anuncio de la enajenación del bien expropiado en pública subasta (TS 16-6-86, EDJ 4138) o por la aprobación o
modificación de un plan urbanístico (TS 21-3-91, EDJ 3115) o por actuaciones semejantes que puedan suponer la desaparición
de la causa expropiatoria.

5917 c) En el ámbito urbanístico (LS/15 art.47.1, 47.2.a y 47.3; LS/08 art.34.1, 34.2.a y 34.3; LS/07 art.29.1, 29.2.a y 29.3),
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 se formulan las reglas específicas siguientes:
Si se altera el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de
ordenación territorial y urbanística, procede la reversión, salvo que concurra alguna, alternativamente, las siguientes
circunstancias:
• Efectiva implantación y mantenimiento durante 8 años del uso dotacional público que haya motivado la
expropiación o asignación de nuevo uso al suelo igualmente dotacional público.
• Ejercicio de la potestad expropiatoria para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre
que el nuevo uso sea compatible con los fines de este. Entre ellos, el de vivienda con protección.
• Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización, a menos que no se haya
concluido en el plazo de 10 años desde la expropiación.
La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras urbanizadoras de
conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas
correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en su defecto, al
término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación
expedida por la dirección técnica de las obras.
• Aplicación de la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del
régimen aplicable al suelo conforme a LS/15, de suelo.
• Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la LEF.

Precisiones

1) No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, siempre que se mantenga el uso
dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado
primero.
2) En cuanto a la exclusión de reversión en caso de nuevo uso de vivienda con protección , la L 1/2006 art.8, respecto del
municipio de Barcelona, dispone que no procederá ejercer el derecho de reversión sobre los terrenos expropiados en caso de
que el nuevo uso de los mismos sea la construcción de vivienda protegida.
3) La aprobación de un plan urbanístico o su alteración por una Administración distinta de la expropiante no supone, sin más, la
desafectación, cuyo acuerdo solo puede adoptar la que ejerció la potestad expropiatoria (TS 6-7-10, EDJ 140189). Por otra
parte, es doctrina reiterada la que excluye la reversión de parcelas concretas, no apreciando desafectación, cuando en la
ejecución del planeamiento se alcanza la finalidad urbanística conjunta. La determinación de si se ha producido o no el cambio
de destino o de la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino
contemplada en relación con la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución (TS 28-10-00, EDJ 41994; 30-
9-02, EDJ 37309). En presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación y urbanización de todo un sector, el
derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el programa establecido y los fines en
él previstos; no puede ser contemplado de manera aislada, sino en consideración a tareas de ejecución llevadas a cabo en el
polígono o unidad de actuación (TS 28-10-05, EDJ 180468; 17-7-07, EDJ 104702).

5919 Plazo
﴾LEF art.54; REF art.67.2﴿

El plazo general para que el primitivo dueño o sus causahabientes puedan solicitar la reversión es de 3 meses (plazo
de caducidad), a contar desde la fecha en que la Administración haya notificado el exceso de expropiación, la
desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio.
En el supuesto de que el particular comparezca en el expediente dándose por notificado, el plazo se computa desde
que el interesado se persone efectivamente, dándose por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos
administrativos que impliquen la inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio que motivó la
expropiación. El día inicial del cómputo es aquel en el que tenga lugar la comparecencia en el procedimiento.
Para el ejercicio del derecho de reversión mediante el oportuno preaviso (REF art.64.2) se dispone de un plazo
máximo de 20 años desde la expropiación, con carácter absoluto.

Precisiones

Dicho plazo también resulta de aplicación a la reversión en el ámbito de la expropiación urbanística (LS/15).

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5921 Competencia
﴾LEF art.54.4; REF art.67﴿

La competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o
derecho, en el momento en que se solicite aquella, o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación,
en su caso, titular de los mismos.
Si la Administración expropiante es la del Estado, los expropiados o sus causahabientes pueden solicitar del
gobernador civil la declaración de procedencia de la reversión, siempre que estimen que concurre cualquiera de los
supuestos habilitantes. En la actualidad, la referencia al gobernador civil debe entenderse hecha al delegado del
Gobierno en la comunidad autónoma de que se trate.
Dicho delegado debe resolver previo informe de la Administración interesada y habiendo realizado las
comprobaciones que estime oportunas. Contra su resolución cabe recurso de alzada ante el ministro competente por
razón de la materia, contra cuyo acuerdo es admisible el recurso contencioso-administrativo.
Si la Administración no notifica la decisión de la petición o del recurso en el plazo de 3 meses, estos pueden
entenderse denegados (LJCA art.38).

Precisiones

Debe recordarse que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Const art.137).
Esto lleva a rechazar, en caso de que la Administración expropiante no sea la del Estado, la intervención del delegado del
Gobierno en ciertos trámites o fases del procedimiento expropiatorio. Así, si un ayuntamiento decidió efectuar una
expropiación para determinadas obras, ha de ser exclusivamente ante él donde se debe efectuar la pretensión de reversión (TS
9-2-84, EDJ 822; 10-5-98).

5923 El ofrecimiento y tramitación de los derechos de reversión, cuando proceda, han de ser efectuados, previa
depuración de la situación física y jurídica de los bienes, por el ministerio u organismo que hubiera instado la
expropiación, aunque el bien hubiera sido posteriormente afectado o adscrito a otro distinto. A estos efectos, el
ministerio u organismo a que posteriormente se hubiesen afectado o adscrito los bienes ha de comunicar al que
hubiese instado la expropiación el acaecimiento del supuesto que dé origen al derecho de reversión (L 33/2003
art.24.3).
Esta regla es complementaria con las antes expuestas, especialmente la de LEF art.54.4, por lo que respecta a la
Administración del Estado. Su encaje con REF art.67 es el siguiente:
• En supuestos de iniciativa del expropiado o sus causahabientes, se ha de solicitar por estos el reconocimiento del
derecho al delegado del Gobierno respectivo.
• En los casos de iniciativa administrativa, el ofrecimiento y trámite se efectúa por el ministerio -posiblemente a
través de la delegación del Gobierno- u organismo público que hubiera instado la expropiación, dictándose la
resolución, si la hubiere, por el delegado del Gobierno (salvo avocación por órgano superior y sin perjuicio de la
delegación en inferior).
Por otra parte, el reconocimiento del derecho de reversión lleva implícita, desde la perspectiva del patrimonio de la
Administración, la desafectación del bien o derecho a que se refiera. No obstante, hasta tanto se proceda a la
ejecución del acuerdo, corresponde al departamento ministerial u organismo a que estuviese afectado o adscrito el
bien o derecho objeto de la reversión proveer lo necesario para su defensa y conservación.

5925 Reversión y usucapión

La Administración expropiante o, en su caso el beneficiario, no pueden oponer al ejercicio del derecho de reversión
por el sujeto legitimado, el concurso de prescripción adquisitiva o usucapión a su favor, por posesión continuada con
los requisitos exigidos legalmente (CC art.1940 y 1941): posesión pública, pacífica, continuada, en concepto de dueño
y, en su caso, con buena fe y justo título.
La posesión adquirida por medio de un expediente expropiatorio carece del carácter de pacífica, al suponer un
desapoderamiento coactivo, aunque justo (TS 10-5-99, EDJ 18572).

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5927 Transmisibilidad
Dada la configuración legal del derecho de reversión, su transmisibilidad por actosinter vivos es discutible, aunque se
admite en general tanto por la jurisprudencia (TS 27-11-78, EDJ 6026; 14-6-97, EDJ 6800) como por la doctrina legal
del Consejo de Estado (CEst Dict 46395/1984).
En el caso de transmisión mortis causa a favor de una comunidad hereditaria o en el caso de transmisión inter vivos a
una comunidad por cuotas, es discutible si el ejercicio del derecho de reversión requiere la autorización de todos los
integrantes de la comunidad (si se considera que la satisfacción del precio del bien que revierte es una carga: TS 21-
11-79) o si cualquiera de los coherederos o comuneros puede ejercitar por sí mismo el derecho, siempre que no
conste la discrepancia de algún partícipe (si se considera que la recuperación de bien expropiado, mediante su
ejercicio, es beneficioso para la comunidad: TS 30-9-91, EDJ 9179; 14-7-92, EDJ 7869).
Téngase en cuenta además que, al ser el derecho de reversión de mera configuración legal, sin rango constitucional:
- puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos;
- en el caso de expropiaciones legislativas, la ley singular expropiatoria puede introducir restricciones con relación al
derecho de reversión, siempre que ello se acomode al fin de la expropiación y que tales restricciones no sean
arbitrarias o irrazonables (TS 15-3-93, EDJ 5171; 14-7-93, EDJ 6724; 24-5-99, EDJ 18967).

5929 Carácter divisible o indivisible

La readquisición de los bienes o derechos expropiados que supone la reversión, puede resultar problemática en
aquellos supuestos en los que haya una pluralidad de sujetos o de objetos en la relación reversional, por ser -haber
sido- plural la titularidad de lo expropiado, o ser esto múltiple. Al respecto, pueden fijarse las reglas siguientes:
a) Unidad de objeto y sujeto. El reversionista ha de ejercer su derecho respecto de la totalidad del bien o derecho
expropiado, a menos que cuente con suertes o partes divisibles y solo respecto de alguna de estas se dé el
presupuesto habilitante. O, aun dándose respecto de todas, el interesado solo quiera ejercer su derecho respecto de
una o varias de ellas, no por el todo (REF art.63.b).

5931 b) Unidad de objeto y pluralidad de sujetos cotitulares . Actuando todos los reversionistas de acuerdo (bien con el
expreso consentimiento de todos o por cualquiera de ellos sin oposición del resto, según consideremos que el
ejercicio del derecho de reversión es beneficioso para la comunidad o una carga para ella), la cuestión se resuelve
como la expuesta en nº 5929.
El problema reside en la hipótesis de diferente actitud de cada uno respecto de la reversión. Ha de partirse de dos
reglas esenciales:
- hay que diferenciar en función de la especie de comunidad que una o haya unido a los reversionistas;
- los criterios que se exponen son defectivos respecto de las normas propias de la comunidad de que se trate, si
existen.
Se contemplan tres tipos de comunidades:
• Comunidad romana (CC art.392 s.). En el supuesto de que los expropiados fueran copropietarios por cuotas partes
del bien expropiado, en caso de no readquirirse el bien para la comunidad -ya por alguno de los comuneros ya con el
consentimiento de todos, según lo consideremos beneficio o carga-, cada comunero puede ejercer o renunciar por su
cuota al derecho de reversión, sin que acrezca la porción renunciada a los restantes interesados. Si alguno o algunos de
los comuneros ejercen su derecho y otros no, cabe:
- dividir el bien o derecho, si es divisible, consumando la reversión en las partes correspondientes;
- siendo el bien indivisible, ofrecer a los reversionistas la compra del resto -correspondiente a los expropiados que
hayan renunciado a su derecho- o abonar, en otro caso, indemnización sustitutoria por imposible restitución in natura.
• Comunidad germánica o copropiedad en mano común -p.e. sociedad de gananciales o regímenes forales
equivalentes- (CC art.1375 s.). Constante la sociedad expropiada al tiempo de la reversión, ha de ejercerse el derecho
de conformidad con las reglas de administración de la misma. En el caso de la oposición de un miembro, no puede
actuarse el derecho, salvo consentimiento judicial. Si al tiempo de la reversión se hubiera disuelto y liquidado la
comunidad, sin adjudicación de la expectativa de revertir, han de aplicarse las reglas de la comunidad por cuotas. En
otro caso el derecho corresponde en su integridad al adjudicatario.
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 • Comunidad hereditaria (CC art.981 s.). Antes de constituida la misma, si alguno de los coherederos repudia la
herencia, su parte acrece a los restantes. Una vez consumada la sucesión, se aplican las reglas expuestas para la
comunidad romana, con ciertos matices; a menos que la expectativa de reversión se haya adjudicado a uno de los
coherederos, quien será el reversionista.
Diferente de lo anterior, es la adjudicación o división del bien revertido entre los reversionistas, en el momento de
disolverse su comunidad, aplicándose las reglas del CC art.1062 s., en defecto de otras preferentes, convenidas o
legales.

5933 c) Pluralidad de objetos y unidad de sujeto. En tal hipótesis el reversionista puede ejercitar su derecho respecto de
todos o algunos de los bienes en su día expropiados; o incluso, respecto de las partes divisibles de estos.
d) Pluralidad de objetos y sujetos. Son de aplicación las consideraciones efectuadas en los dos apartados
precedentes.

5935 Entrega y precio

Una vez nacido y ejercitado el derecho real de reversión, se invierten las posiciones que la Administración y el
propietario han ocupado en el seno del expediente expropiatorio, en cuanto a entrega forzosa del bien o derecho y en
cuanto al abono del precio.
El precio es el valor que tenga la finca, bien o derecho afectado en el momento en que se solicite su recuperación. Para
su determinación se debe atender a las reglas de valoración establecidas en la legislación sobre expropiación forzosa y
en la normativa de preferente aplicación. La fijación del precio que ha de abonar el ejerciente del derecho puede
realizarse por vía de mutuo acuerdo (LEF art.24) o, en caso de disenso, por medio del oportuno criterio del jurado
provincial de expropiación forzosa (u órgano autonómico equivalente), cuya resolución causa estado en vía
administrativa.

5937 Se establecen al respecto las siguientes reglas:

a) Es presupuesto (necesariamente previo) del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización
expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo (IPC)
en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de
reversión. La determinación de este importe se ha de efectuar por la Administración en el mismo acuerdo que
reconozca el derecho de reversión.
b) Por excepción, si el bien o derecho expropiado ha experimentado cambios en su calificación jurídica que
condicionen su valor, se han incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o han sufrido
menoscabo de valor, se debe proceder a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho,
fijada con arreglo a las normas de fijación del justiprecio. El jurado de expropiación solo interviene en tales casos.

5939 c) La toma de posesión del bien o derecho revertido no puede tener lugar sin el previo pago o consignación del
importe resultante. Dicho pago o consignación debe realizarse en el plazo máximo de 3 meses desde su determinación
en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso
contencioso-administrativo.
Si se interpone recurso, las diferencias que puedan resultar de la sentencia que se dicte deben, asimismo, satisfacerse
o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses devengados al tipo de interés legal desde la fecha del
primer pago, en el plazo de 3 meses desde la notificación de la sentencia, bajo pena de caducidad del derecho de
reversión.
d) El derecho de reversión puede ser dejado sin efecto en aquellos casos en los que el reversionista no abona el
precio que debe restituir a la Administración, sin que sea necesario incoar un procedimiento de revisión de oficio del
acto administrativo de reconocimiento del derecho citado. En tal caso, una vez desatendido el requerimiento de pago
hecho al interesado reversionista, cabe dictar directamente acto, declarando extinguido el derecho de reversión, al
ser el pago del precio una condición resolutoria del ejercicio de aquel -CC art.1124- (TS 10-3-98, EDJ 2880).
e) En caso de que resulte imposible la ejecución de la sentencia en la que se reconozca el derecho de reversión (sea
cual sea la norma a la que se someta), por concurrir algún supuesto de inejecución de los previstos en la legislación
procesal, procede abonar al reversionista una indemnización sustitutoria cuya cuantía será equivalente al importe del
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 premio de afección, calculado sobre el valor de la finca en el momento de la solicitud de la reversión (TSJ Madrid 23-
10-98, EDJ 35322).

5941 Precisiones

1) El plazo de 2 años se debe computar de fecha a fecha (CC art.5; LPAC art.30 y 31). Queda fijado claramente en cuanto a su
momento inicial , que es el de la ocupación del bien o derecho por parte de la Administración expropiante, lo que tiene lugar al
levantarse el acta de ocupación (LEF art.53; REF art.55). En lo que se refiere a su momento final, es el de la reversión (LEF
art.54), sin especificarse si por tal ha de entenderse el momento en que se solicita la misma o si ha de estarse al tiempo en que se
consuma el ejercicio del derecho de reversión mediante la entrega del bien o derecho.
2) La realización de mejoras o la concurrencia de daños que afecten a la valoración debe acreditarse por quien así lo sostenga
(TS 13-12-89, EDJ 11219; 25-4-90). Por otro lado, se presume que el precio que ha de abonar el reversionista debe ser idéntico
al que recibió como expropiado, en la hipótesis de no haber transcurrido 2 años entre ocupación y reversión (LEF art.54). Esto
supone que la carga de la prueba corresponde a quien pretenda desvirtuar tal regla presuntiva.
3) El jurado provincial u órgano equivalente solo debe intervenir en caso de disenso entre el reversionista y la Administración
expropiante o el beneficiario, en cuanto a las mejoras o los daños (REF art.68).

5942 Abono del premio de afección

Se ha afirmado que no procede abono del premio de afección en la indemnización que abona el reversionista para
recuperar el bien expropiado, en caso de ejercicio del derecho de reversión, puesto que la LEF art.47 no contempla el
pago del 5% de afección sino en supuestos de indemnizaciones expropiatorias en sentido estricto, no en otro caso (TS
30-3-93, EDJ 3156; TSJ [Link] 30-3-01, EDJ 99059).
Ahora bien, tal afirmación debe matizarse en función de los supuestos de reversión.
Respecto de expropiaciones sometidas al régimen contenido en LEF art.54 y 55, en su redacción anterior a la L
38/1999, en los casos de reversiones anteriores al transcurso del plazo de 2 años desde la expropiación , el
reversionista ha de restituir la indemnización percibida, sin nueva tasación, incluido lo recibido como premio de
afección. En otro caso, se produciría un manifiesto enriquecimiento injusto por parte del reversionista, que habiendo
recuperado el bien retiene la cantidad abonada como pecunia doloris por su pérdida y un correlativo empobrecimiento
igualmente injusto por parte del que fue expropiante o beneficiario de la expropiación.
En caso de haber transcurrido un plazo mayor , siendo precisa nueva justipreciación de los bienes y derechos
revertidos, la divergencia posible entre la indemnización expropiatoria en su día fijada y la señalada por el jurado de
expropiación para el supuesto de reversión, incorpora ciertos matices a la anterior afirmación, puesto que ya no es
esta igual que aquella con la actualización del IPC o de daños o mejoras.
En nuestro criterio, ha de atenderse a la imbricación del bien revertido en el patrimonio o actividad del expropiante.
De forma que, en supuestos de ausencia de afección inicial o de bienes o porciones sobrantes, no se abone tal
porcentaje adicional del 5%. Pero, en supuestos en los que el inmueble se haya incorporado efectivamente al
patrimonio empresarial del beneficiario y a su actividad y, con posterioridad, haya desaparecido la afectación, resulta
razonable la inclusión de la indicada partida en la indemnización de referencia.
En definitiva, la solución no es única, sino que ha de buscarse caso por caso, de manera circunstanciada, atendiendo a
las circunstancias concurrentes y ponderando la equidad en la aplicación de la norma (CC art.3).
Respecto de las reversiones sometidas al régimen posterior a la L 38/1999, la regla es la restitución por el
reversionista de la indemnización percibida en su día como justiprecio expropiatorio, actualizada con el IPC, por lo que
se incluirá el concepto indicado si se percibió en su momento. Solo en supuestos de cambio de calificación jurídica de
los bienes ha de procederse a nueva valoración por el jurado. Debe aplicarse en los mismos el criterio indicado
anteriormente.
En relación con este tema, nos remitimos también lo expuesto en nº 5839 s.

5944 Tratamiento registral

﴾LEF art.54.5﴿

En la inscripción en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre los bienes inmuebles,
adquiridos por expropiación, se debe hacer constar el derecho preferente de los reversionistas, frente a terceros

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 posibles adquirentes, para recuperar el bien o derecho expropiados.
Sin esta constancia registral, el derecho de reversión no resulta oponible a terceros adquirentes que hayan inscrito
los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la normativa hipotecaria (LH art.34).

5945 Precisiones

La expropiación forzosa es una limitación del dominio por utilidad pública o interés social. Dicha causa afecta al objeto
expropiado e incide continuadamente sobre dicho bien, por lo que el expropiado tiene el derecho de resolver la expropiación
que ha llegado a ser infructuosa. Este derecho de reversión surge en los casos establecidos por la Ley, pero su acepción no es
unívoca, sino que encierra varios sentidos.
Son tres los hitos del iter de la reversión, todos ellos susceptibles de acceso registral: la cualidad de expropiado, la existencia del
derecho de reversión declarada por la Administración o por los tribunales de Justicia y la consumación del derecho de
reversión mediante la transferencia del derecho de propiedad al reversionista.
• La primera fase es la del derecho de reversión en estado latente o expectante y nace directamente con la propia expropiación
y de forma simultánea a la misma. Este derecho constituye un gravamen o carga sobre cosa ajena que, por el momento, es un
derecho condicional o eventual, pero existente como derecho subjetivo y de contenido patrimonial ya adquirido por su titular,
incluso antes de que se transforme en un derecho de reversión activo y ejercitable a través de la subsiguiente adquisición o
readquisición del bien expropiado, derecho que es susceptible de transmisión ínter vivos y mortis causa, oponible frente a
terceros y por ello inscribible como tal «derecho de preferencia» en el Registro de la Propiedad.
• En segundo lugar, una vez producido cualquiera de los hechos o presupuestos habilitantes previstos en LEF art.54.1, el
derecho latente deviene en un derecho de reversión pleno, activo o actual de adquisición preferente, como derecho
potestativo, similar a un derecho de adquisición o retracto, de carácter real e igualmente oponible frente a terceros, que se
desdobla a su vez en dos fases, la previa a su reconocimiento administrativo o judicial y la posterior a dicho reconocimiento,
reconocimiento que requiere la previa reclamación potestativa por parte del expropiado o sus causahabientes, como titulares
del derecho. Se trata, pues, de un desenvolvimiento del derecho latente, que deviene ejercitable, efectivo y pleno.
• Finalmente, en su tercera etapa, el derecho consumado es aquel en que el derecho reversional de adquisición preferente ha
sido reconocido y ejercitado de forma completa mediante el pago o restitución de la indemnización expropiatoria (LEF art.55),
dando paso con ello a su consumación mediante la adquisición o readquisición del dominio. En tal momento, el derecho de
reversión se agota y extingue de forma simultánea a la incorporación en el patrimonio de reversionista de un derecho de
propiedad sobre el mismo bien inicialmente expropiado.
Cada una de las tres citadas etapas es susceptible de reflejo registral (DGRN Resol 28-11-01).
Respecto al modo de cancelar la mención registral del derecho de reversión expectante o reconocido, se ha mantenido una
doctrina uniforme en sede de cancelación de asientos reiterando que los asientos registrales están bajo la salvaguardia de los
tribunales, y que, con carácter general, los mismos no pueden ser cancelados más que con el consentimiento de su titular o por
medio de resolución judicial obtenida en procedimiento entablado contra todos aquellos a los que el asiento reconozca algún
derecho -LH art.40, 82 y 220-. El hecho de la prescripción no es una cuestión que pueda ser apreciada directamente por el
registrador; cuestión distinta es que se establezcan legalmente procedimientos especiales para facilitar la liberación de cargas -
LH art.82.5- (DGRN Resol 19-4-16).
Se sostiene la exigencia de certificación del acto administrativo firme que, con audiencia del interesado, declare la extinción del
derecho de reversión, siempre y cuando tal decisión haya adquirido firmeza, también en vía jurisdiccional, por sentencia judicial
confirmatoria o por transcurso de los plazos de impugnación contencioso-administrativa, lo cual puede acreditarse por la propia
certificación administrativa (DGRN Resol 30-3-16).
Todo ello en los casos de LEF art.54, cuya operatividad depende tanto de la concurrencia de supuestos de hecho, como de la
virtualidad de un término inicial o final. Quedan al margen los supuestos de caducidad legal automática del derecho (LEF
art.55.3) y de derecho de reversión derivado de la expropiación urbanística, una vez transcurridos 5 años contados desde la
fecha de recepción de las obras de urbanización por la Administración, según se acredite mediante certificación administrativa
del acta, siempre que no conste anotación preventiva de demanda u otro asiento que indique haberse ejercitado el derecho o
formulado reclamación judicial sobre su cumplimiento (DGRN Resol 13-10-16).

5946 Silencio administrativo

En relación con el régimen del silencio administrativo en los expedientes de reversión, sea su sentido positivo o
estimatorio, o negativo o desestimatorio, hay que señalar que estos expedientes han de considerarse siempre
iniciados a solicitud del interesado, pues se incoan:
- cuando no media notificación de la Administración al eventual reversionista del concurso del presupuesto
determinante de la reversión, en virtud del preaviso del REF art.64.2 seguido de petición una vez transcurrido el plazo
legal, o directamente por medio de solicitud de reconocimiento del nacimiento del derecho de reversión;

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 - cuando se ha notificado la existencia del citado presupuesto, mediante afirmación del derecho dentro del plazo legal,
a lo que debe seguir en pura lógica resolución administrativa reconociendo la reversión.
La cuestión se muestra más problemática en el primer caso (defecto de notificación). Han de diferenciarse, al respecto,
dos hipótesis:
a) Bienes que permanezcan en poder y titularidad de una Administración pública , afectos al servicio o uso público
y, en su caso, con carácter demanial. Puede considerarse que el silencio es negativo, pues podría tratarse de
procedimientos en los que se confieran al interesado facultades relativas al dominio o servicio público, sin perjuicio de
ciertos matices derivados del caso concreto.
b) Bienes que se encuentren el patrimonio de beneficiarios (normalmente sujetos de Derecho privado) o el de la
Administración expropiante con el carácter de patrimoniales (supuesto poco probable). En tal caso, han de aplicarse
las reglas generales, que conducen a considerar positivo el efecto del silencio.
Es importante destacar que la «utilidad pública » o el «interés social» cuya satisfacción justifican la expropiación no se
pueden confundir con el uso o el servicio público. Coinciden, normalmente, en el caso de que no medie beneficiario
privado en aquella; pero no lo harán en otro caso.
El plazo de resolución y notificación del acuerdo denegando o reconociendo el derecho es de 3 meses.

G. Intereses aplicables al justiprecio

(LEF art.56, 57 y 52.8º)

5950 Las reglas que se exponen a continuación son normas especiales, de aplicación preferente en cuanto al inicio de
devengo de los intereses, a las contenidas en la LGP art.24 y 17.2.
Para el estudio detallado de los intereses aplicables a la valoración, ver lo que se expone en nº 6845 s. Memento
Urbanismo 2022.

Precisiones

1) No procede tramitar un expediente de responsabilidad patrimonial en caso de demora en la fijación o/y en el pago del
justiprecio, sino que la reclamación del interesado al cobro de aquel ha de sustanciarse y resolverse en el seno del
procedimiento expropiatorio (CEst Dict 674/2012).
2) La plataforma de facturación electrónica de la comunidad autónoma se regula por D Castilla y León 3/2013. Y el registro de
documentos a pagar y normas para el registro de facturas por D Castilla y León 4/2013.
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Formularios | 2
1. Demanda contra la inactividad de la Administración: reclamación de pago parcial de justiprecio. Expropiación (Ver)

2. Reclamación de pago de intereses a la Administración pública expropiante en caso de impago por parte de esta (Ver)

5952 Demora en la fijación del justiprecio

﴾LEF art.56; REF art.71 y 72﴿

Cuando hayan transcurrido 6 meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado,
por resolución definitiva, el justo precio de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de la demora
está obligada a abonar al expropiado una indemnización consistente en el interés legal del justo precio hasta el
momento en que se haya determinado, que se ha de liquidar con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya
sido fijado.
Cuando se trate de expropiaciones derivadas de instrumentos de ordenación urbanística, la jurisprudencia ha
sostenido, como regla especial, que el plazo de 6 meses a efectos de devengo de interés de demora en la fijación del
justo precio, se computa desde la fecha de aprobación del instrumento o proyecto de urbanización, dado que implica la
declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes afectados (TS 27-2-86, EDJ 1594; 4-7-88, EDJ
16911).
Sin embargo, es preciso matizar este criterio en un doble sentido:

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 • Es aplicable siempre que el instrumento contenga una descripción detallada de los bienes a expropiar; por ejemplo:
plan parcial (TS 2-11-82, EDJ 6590); PERI (TS 8-3-91, EDJ 2563); proyecto de urbanización (TS 7-5-91); plan especial
(TS 5-6-99, EDJ 18017).
• No resulta de aplicación al planeamiento general, que si bien proporciona cobertura a futuras expropiaciones, no
comporta concreción del efecto legitimador hasta que la Administración encargada de gestionar el plan decide
emprender la actividad expropiatoria concreta y específica de cada terreno o ámbito afectado (TS 29-10-91, EDJ
10261).
En este sentido, especialmente en relación con expropiaciones urgentes legitimadas por un plan general, se
considera frecuentemente que ha de estarse a las reglas generales de devengo de intereses de demora en la
determinación del justo precio en expedientes de urgencia (TS 14-11-92, EDJ 11203; 9-10-95, EDJ 6208; 29-1-96,
EDJ 435).
El momento inicial del plazo parece que debe ser el de publicación del instrumento, no el de su aprobación, aunque la
jurisprudencia no es clara al respecto.
A estos efectos, la iniciación legal del expediente expropiatorio tiene lugar por la adopción y firmeza en vía
administrativa del acuerdo de necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados (LEF art.21; TSJ Madrid 27-1-
00, EDJ 12792). Por lo que la situación de mora se entiende iniciada después de transcurrir 6 meses, contados desde
la fecha en que sea firme el acuerdo de necesidad de ocupación.
No existe mora si el beneficiario o el expropiado han recurrido contra el acuerdo del jurado provincial fijando el justo
precio y este hubiere sido dictado antes del transcurso de los 6 meses.

5954 Demora en el pago del precio fijado

﴾LEF art.57; REF art.73.1﴿

La cantidad que se fije definitivamente, en vía administrativa, devengará el interés correspondiente en favor del
expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses desde la
determinación del justo precio (LEF art.48).
En caso de impugnación jurisdiccional del justiprecio, una vez firme la sentencia, se atenderá a la cantidad señalada en
la misma como base de cálculo, liquidándose con efecto retroactivo desde el dies a quo, esto es, desde el día siguiente
al vencimiento del plazo de 6 meses antes citado. No se excluye el tiempo de tramitación jurisdiccional ya sea la
expropiación ordinaria o urgente (TS 30-4-96, EDJ 3092). Asimismo, el abono del interés comentado se exigirá al
obligado al pago del principal.
El devengo de interés por este concepto es compatible sucesivamente con el de demora en la fijación del justiprecio,
en caso de que el justiprecio fuera acordado una vez vencido el lapso de tiempo de los 6 meses.
La determinación de estos intereses no es competencia del jurado de expropiación (TSJ La Rioja 14-12-98). Sin
embargo, se ha considerado que los jurados de expropiación pueden pronunciarse sobre los intereses aplicables al
justiprecio, tanto por demora en la fijación del justiprecio como por demora en el pago, para el caso de que esta se
produzca, pues se devengan por ministerio de la Ley y unos y otros forman parte, como el premio de afección, de la
indemnización expropiatoria (CEst Dict 45129/1983).
Estos intereses se devengan automáticamente y se reconocen incluso de oficio por el órgano judicial.

Precisiones

1) El abono del interés, en el caso de demora en el pago del precio fijado, es hasta el momento del pago o consignación, mientras
que en los casos de demora en la fijación del justiprecio se limita el mismo hasta la determinación del justiprecio.
2) El momento de inicio del plazo es el siguiente a aquel en que se cumplan 6 meses de la fijación definitiva en vía
administrativa del justo precio (TS 16-2-95, EDJ 24307). El momento de finalización es el momento de pago o consignación del
precio.
3) El régimen expuesto en este apartado y, en cierta medida, en el siguiente, se corresponde con la imposibilidad de suspensión
de las resoluciones valorativas de los jurados de expropiación (nº 11761).

5956 Interés por urgente ocupación

﴾LEF art.52.8﴿

Se produce en el procedimiento de expropiación urgente, y su causa radica en la privación de la posesión y disfrute del

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 inmueble antes de efectuarse el pago de la indemnización, como medio compensatorio de los daños derivados de la
falta de posesión no acompañada de inmediato abono del justiprecio (TS 5-5-93, EDJ 4222).
Se devenga automáticamente y es compatible con ellos de modo sucesivo, ya que este es anterior necesariamente.
Lo que supone, respecto del interés por demora en la fijación del justo precio, anticipar el momento inicial del
cómputo del plazo de devengo al día siguiente a la ocupación, computándose como momento final del plazo la fecha de
determinación del justiprecio.
En expropiaciones urgentes, también devenga interés la cantidad objeto de depósito previo (LEF art.52.4), desde la
fecha de constitución del depósito hasta el día de la ocupación, al día siguiente del cual comienza el devengo del interés
por urgente ocupación. Este interés y el generado por demora en la fijación del justiprecio (LEF art.56) no pueden
devengarse simultáneamente, pero sí de modo sucesivo, sin solución de continuidad (TS 2-3-93, EDJ 2055).
Cuando, en una expropiación urgente, la ocupación del bien de que se trate se retrase más de 6 meses, sin culpa del
administrado, no resulta de aplicación la regla especial señalada -LEF art.52.8-, aplicándose en su lugar la expuesta
sobre demora en la fijación del justiprecio -LEF art.56- (CEst Dict 44726/1982; TSJ Extremadura 29-5-03, EDJ
263073).

5958 Precisiones

1) El devengo de este interés se produce aunque no haya habido demora en la tramitación del justiprecio.
2) Está obligado al pago el beneficiario de la expropiación, salvo que el expediente de justiprecio no se inicie en la forma
señalada por LEF art.52.7 por culpa de la Administración expropiante, en cuyo caso esta es la responsable. Todo ello sin
perjuicio de la eventual responsabilidad del jurado por demora en la fijación del justiprecio, en su caso (TS 3-5-99, EDJ 18554).
3) El momento de inicio del plazo es el siguiente al del acta previa de ocupación (TS 22-3-93, EDJ 2778; 17-1-00, EDJ 3262), que
será el mismo de la ocupación. Por excepción, en caso de que la ocupación no se produzca dentro de los 6 meses siguientes al
acuerdo de necesidad de ocupación, el día inicial es el siguiente a aquel en el que se cumplan 6 meses desde dicho acuerdo (TS
14-4-90, EDJ 4098; 18-2-92, EDJ 1499; TSJ Castilla-La Mancha 21-2-00, EDJ 17034).
4) El momento de finalización del plazo es el de determinación del justiprecio (respecto de los intereses por demora en la
fijación del mismo) y el día de pago o depósito (respecto de los intereses por demora en el pago).
5) En este tipo de expropiaciones no hay solución de continuidad entre los intereses por demora en la fijación del justiprecio y
aquellos por demora en el pago, como consecuencia de la disposición del bien o derecho expropiado sin previo pago (TS 4-3-93,
EDJ 2120).
6) En caso de modificación judicial del justiprecio establecido en vía administrativa, la nueva cantidad determinada en
sentencia firme tiene también efecto retroactivo desde el momento inicial del cómputo del plazo (TS 22-3-93, EDJ 2778; 17-1-
00, EDJ 3262).

H. Retasación
(LEF art.58; REF art.74)

5960 Si transcurren 4 años, computados de fecha a fecha, sin que el pago de la cantidad fijada se haga efectivo o se consigne,
ha de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación, con sujeción a las reglas
valorativas que se exponen a continuación.
El plazo para que pueda solicitarse la retasación se computa desde el día siguiente la fijación definitiva en vía
administrativa del importe de la indemnización, no desde su determinación jurisdiccional (TS 12-9-80; 1-6-84), lo cual,
si bien es propio intrínsecamente de la pieza individualizada de justiprecio del procedimiento expropiatorio ordinario
o urgente, también parece aplicable al caso de tasación conjunta, en tanto las disposiciones de la legislación de
expropiación forzosa al respecto deben entenderse de general aplicación supletoria en defecto de otras específicas.
Ha de tomarse como referencia inicial (dies a quo) el día de notificación de la resolución valorativa definitiva (TS 3-10-
00, EDJ 33913; 6-11-78; 12-9-80; 1-6-84; TSJ Extremadura 4-5-98, EDJ 13198; en contra TS 16-1-03, EDJ 620, que
admite como dies a quo la fecha de determinación judicial).
No se interrumpe por la interposición de recurso jurisdiccional. Es discutible si el recurso potestativo de reposición
previo tiene o no tiene efecto interruptor (TS 3-3-86, EDJ 1687).
No ha de confundirse ese plazo de caducidad (TS 3-3-86, EDJ 1687) de la primitiva valoración, con el de prescripción
dentro del que ha de ejercerse la acción solicitando la retasación. Se trata de una acción retasatoria de naturaleza

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 personal, no afectada por plazos especiales de prescripción, que se halla sujeta al plazo general defectivo del CC
art.1964 (5 años según L 42/2015; anteriormente, 15 años), que resulta de aplicación a los derechos y acciones de
índole administrativa (TS 14-6-78; 21-1-76; 8-10-75). Por tanto, la retasación no se somete al plazo excepcional de un
año establecido en la LEF art.122.2 para los supuestos y situaciones definidas en la LEC art.120 y 121 (TS 19-1-84).
Por otra parte, la petición prematura de retasación, por efectuarse antes del vencimiento del plazo de caducidad de 4
años, no puede ser obstáculo para que resulte procedente la retasación cuando la cantidad fijada como justiprecio
sigue sin pagarse o consignarse durante la tramitación de la solicitud de retasación y transcurren así el plazo indicado
(TS 30-1-84; 27-1-84; 20-12-83; 9-10-83).
Una vez efectuado el pago o la consignación, aun cuando se realicen transcurrido el plazo de 4 años señalado, no
procede la retasación.
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Formularios | 1
1. Solicitud de práctica de la retasación (Ver)

5961 Precisiones

1) La impugnación jurisdiccional del justiprecio no impide la solicitud de retasación, siempre que concurra el presupuesto
habilitante de la misma (TS 25-6-84). Tampoco interrumpe el curso del plazo de caducidad de 4 años de LEF art.58 (TS 3-3-86,
EDJ 1687). El plazo se califica como de caducidad reiteradamente por la jurisprudencia (TS 18-5-05, EDJ 108876; 7-6-06, EDJ
83956; TSJ Extremadura 4-5-98, EDJ 13198).
2) No son relevantes en retasación las valoraciones alcanzadas respecto de otros predios con ocasión de la tasación originaria
(TS 4-11-99, EDJ 38992).
3) Esta figura es aplicable a las valoraciones producidas en expropiaciones urbanísticas (TS 8-2-94, EDJ 1031; 10-10-80; 25-5-
74).
4) El retraso no en el pago sino en la resolución indemnizatoria no da lugar a la retasación, sino a la aplicación de intereses de
demora (TS 16-1-03, EDJ 620).
5) No se trata de un mecanismo sancionador a la Administración en razón de su inactividad, siendo claro que lo tutelado es la
lesión del expropiado, consistente en no haber recibido el justiprecio señalado en el plazo citado, con independencia de la causa
de la demora (TS 8-3-91, EDJ 2565; 17-5-94, EDJ 4451; 11-10-07, EDJ 175370).

5963 Objeto
La retasación del bien expropiado es una técnica que tiene por objeto mantener al propietario el valor del bien
expropiado, de manera que su sacrificio patrimonial no se agrave por el transcurso del tiempo.
Se dirige a determinar el valor real de los bienes en el momento en que se realizó la solicitud de llevarla adelante,
acompañada de la correspondiente propuesta de valoración u hoja de aprecio (TS 11-3-85; 16-11-84; TSJ Madrid 18-
2-00, EDJ 17714; TSJ Valladolid 30-3-99, EDJ 81079).
No se trata tanto de fijar el valor que los bienes tendrían de no haber variado las circunstancias que existían en el
momento de incoación del procedimiento expropiatorio, sino el que realmente tienen en función de las circunstancias
existentes en el momento de solicitarla (TS 8-2-94, EDJ 1031; 4-3-85; 3-12-84; 15-10-84). Es decir, no es una mera
actualización monetaria, sino una nueva evaluación llevada a cabo por el mismo procedimiento regulado para la
tasación originaria (TS 17-3-82; 17-6-88, EDJ 5260; 14-2-95, EDJ 413). En este sentido, el Tribunal Supremo
considera nula de pleno Derecho la resolución retasadora en la que se ha remitido directamente al jurado el
expediente, sin intercambio de nuevas hojas de aprecio (TS 1-3-93, EDJ 1959; 3-12-02, EDJ 55840).
La única conexión de la nueva tasación con la originaria radica en que en la retasación el avalúo de los bienes o
derechos expropiados ha de hacerse en el mismo estado físico que tenían en aquella ocasión, pero referidos a las
pautas de valoración existentes en el momento de reiniciarse el expediente de justiprecio.
No son objeto de retasación las partidas de la indemnización que no sufren alteración por el transcurso del tiempo (TS
23-4-03, EDJ 80929).

Precisiones

1) Ha de estarse al valor del bien en el momento de solicitar dicha retasación, sin que en ningún caso pueda ser inferior al

© Lefebvre 16 Biblioteca Universitaria

 inicialmente determinado, porque ello alteraría la naturaleza de la retasación, pero permitiendo que el justiprecio «retasado»
pueda coincidir con el inicial en el caso de que el valor de los bienes expropiados haya permanecido inalterable o haya
disminuido, pues otra cosa supondría un enriquecimiento del expropiado carente de fundamento (TS 30-1-03, EDJ 1659). Ello
se debe al carácter garantista de la figura en estudio (TS 18-1-16, EDJ 1238).
2) La retasación es una nueva evaluación llevada a cabo por el mismo procedimiento regulado para la tasación originaria (TS
17-3-82; 17-6-88, EDJ 5260; 14-2-95, EDJ 413), tomando en consideración las circunstancias existentes en el momento de la
nueva valoración (TS 19-6-09, EDJ 151030; TSJ Madrid 16-10-14, EDJ 225542), cuya fecha de referencia se sitúa en el
momento de la solicitud de retasar (TS 30-3-15, EDJ 45732; 17-11-14, EDJ 204359).

5965 Fundamento
Es el propio de la cláusula rebus sic stantibus, que se reconoció operativa en este campo antes de entrar en vigor de la
LEF (TS 3-1-53; 9-11-53; 15-2-57; TSJ Castilla-La Mancha 13-3-00, EDJ 17099) cuando por el tiempo transcurrido
entre la ocupación de las fincas y el pago del precio existían unas diferencias sensibles y un desequilibrio patrimonial
inspiradores de tal cláusula.
Es criterio jurisprudencial consolidado que el pago posterior a la conclusión del plazo de 2 años no es obstáculo para
practicar la retasación cuando esta haya sido solicitada con anterioridad a dicho pago, salvo que del acta de pago o de
cualquier otro documento, posterior a la solicitud de retasación, se deduzca inequívocamente la voluntad de renunciar
a esta (TS 30-1-84; 15-2-84; 25-6-84).
Tampoco es óbice para practicar la retasación:
- la pendencia de un recurso contencioso-administrativo contra el justiprecio fijado por el órgano de valoración (TS 19-
1-99, EDJ 714);
- el pago una vez instada la misma (TS 30-9-00, EDJ 41936);
- la consignación del precio en caso de litigio sobre la propiedad (TS 30-9-00, EDJ 41936).
Este mecanismo es una garantía potestativa para el expropiado o sus causahabientes frente a la «laxitud
administrativa» (TS 8-3-91, EDJ 2565). Es una nueva valoración cuya única conexión con la anterior es que recae
sobre los mismos bienes o derechos (TSJ Cataluña 26-5-00, EDJ 44445).
Frecuentemente se ha considerado la figura en estudio como una consecuencia de la caducidad del justiprecio (TS
18-4-00, EDJ 9042), por lo que una vez instada decae el derecho a la indemnización justipreciaria caducada, así como a
los intereses devengados sobre ella (Mallol; Pera Verdaguer).

5967 Alteraciones reales del bien

La retasación debe hacerse con arreglo a las nuevas circunstancias de los bienes en el momento de la nueva
valoración, lo cual se aplica al aprovechamiento urbanístico que les reconozca el planeamiento.
Han de tomarse en consideración las variaciones cualitativas que de las circunstancias que barajadas en su momento
día en la fijación del justiprecio, p.e. situación topográfica, destino agrícola o urbanístico, proximidad o lejanía a núcleos
urbanos y posibilidades de edificación que tengan en la fecha de la retasación los terrenos expropiados según la
normativa urbanística vigente en ese momento (TS 18-4-00, EDJ 9042; 16-10-85; 14-7-84; 11-3-85). También se
computan las alteraciones cuantitativas (TS 24-6-92, EDJ 6824), y las variaciones derivadas del tráfico comercial de
los bienes (TS 19-11-66).
Ahora bien, los nuevos criterios deben obedecer a alteraciones reales. El Tribunal Supremo acepta la necesidad de
modificar los criterios que sirvieron inicialmente de base para la tasación al señalar que los mismos únicamente
pueden variarse cuando se acredite que en el intervalo que media entre una y otra tasación han sido alterados por
cualquier circunstancia como cambio de las circunstancias urbanísticas (TS 16-11-84).

5969 Retasación interna

No puede efectuarse por el mero expediente de actualizar la indemnización fijada en su día aplicando el IPC. Esta
práctica es la denominada «retasación interna» que no sirve como verdadera retasación, que es una valoración nueva
(TS Auto 23-2-98, EDJ 61296; 27-1-87, EDJ 628; 30-9-86, EDJ 5929). En ocasiones, sin embargo, se ha admitido
como mecanismo de actualización la aplicación del IPC en supuestos en que la realidad física de las fincas no permitió
© Lefebvre 17 Biblioteca Universitaria
 otro procedimiento (TS 24-4-86, EDJ 2760; 5-2-85, EDJ 744).

5971 Pago del precio e intereses

La consignación del precio por parte de la Administración no efectuada regularmente -con ofrecimiento previo al
destinatario, hecha en la Caja General de Depósitos normalmente y con notificación posterior en forma al interesado
(TS 14-3-94, EDJ 2331; 11-6-80, EDJ 14420; 10-10-79, EDJ 7152)- o tardía (TS 14-3-91, EDJ 2836) no enerva la
retasación -criterio este que ha de ser revisado tras la entrada en vigor de la L 17/2012, al establecerse que tras el
pago o consignación, aun fuera del plazo legal, no ha lugar la retasación-.
Tampoco el abono de cantidades a cuenta , pues los pagos parciales no tienen efecto liberatorio -CC art.1157- (TS
30-3-15, EDJ 45732, que los computa como abonos parciales; TS 11-11-85, EDJ 5775, que considera que ni siquiera
han de «descontarse» del nuevo justiprecio; TS 28-6-85). Sin embargo, el mutuo acuerdo para satisfacer el pago del
precio en varios plazos o fechas, sí excluye esta figura (TS 29-11-94, EDJ 9718).
El pago temporáneo de la indemnización impide, lógicamente, la solicitud y práctica de la retasación. También el
abono tardío -desde la vigencia de la L 17/2012, en todo caso; anteriormente, aceptado sin reserva expresa por parte
del interesado- (TS 14-6-97, EDJ 6030; 7-6-84; 18-3-83, EDJ 1802). En caso de haberse deducido solicitud de que
sean retasados los bienes o derechos expropiados, la recepción del pago posterior sin que el perceptor haga reserva
en cuanto a aquella y su subsistencia, hace que decaiga (TSJ Madrid 1-10-15, EDJ 190485).
El pago regular del precio señalado en vía administrativa impide, en principio, retasar los bienes incluso en caso de
que se incremente su cuantía en sede judicial.
En cambio, en el supuesto de retroacción de actuaciones ordenada judicialmente con anulación de resolución
justipreciaria (incluso, ya abonada), el nuevo acuerdo de justiprecio se somete, a su vez, a las reglas de la retasación.
El abono regular del principal sin los intereses también debe impedir aquella, pues el crédito por intereses es
técnicamente anejo y accesorio, pero distinto, al justipreciario (TS 11-12-98, EDJ 34269; 24-6-96, EDJ 4620; 30-4-
94, EDJ 3850; 21-3-94, EDJ 2568).
El cómputo de los intereses de demora en la tramitación (LEF art.56) debe tomar como término inicial la fecha
posterior en 6 meses a la petición de la última retasación, ya que de otro modo se estaría produciendo una injustificada
revalorización por partida triple del valor real del bien expropiado (TS 16-6-97, EDJ 5639). Y en el pago, 6 meses
desde la fijación del nuevo precio.

5973 Regla especial en materia urbanística

﴾LS/15 art.47﴿

En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización, procede la retasación
(siempre que no se haya pagado o consignado ya la indemnización) cuando se alteren los usos o la edificabilidad del
suelo en virtud de una modificación del instrumento de ordenación que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio
pleno de la potestad de ordenación (es decir, de una revisión), y ello suponga un incremento de su valor conforme a los
criterios aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determina mediante la aplicación de los mismos criterios a
los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor
y el resultado de actualizar el justiprecio.
En defecto de lo anterior, es asimismo de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto para el de reversión (LS/15
art.47), incluido su acceso al Registro de la Propiedad (nº 5917). De ahí que las causas de exclusión de la reversión lo
sean también, en cuanto no incompatibles con ella, de la retasación.

I. Procedimiento de urgencia
(LEF art.52; REF art.56 a 59)

5975 1. Declaración de urgencia 5980

© Lefebvre 18 Biblioteca Universitaria

 2. Acta previa a la ocupación 6000

3. Depósito previo a la ocupación 6010

4. Ocupación 6020

5. Tramitación posterior 6025

1. Declaración de urgencia
5980 En este procedimiento, la declaración de urgente ocupación es requisito o presupuesto habilitador de la tramitación
especial urgente, y sustituye al acuerdo de necesidad de ocupación propio de las expropiaciones ordinarias.
Mediante aquella puede entenderse cumplido este trámite, naciendo de la misma el derecho a la inmediata ocupación
de los bienes y derechos afectados.
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Formularios | 1

1. Acuerdo por el que se declara la urgente ocupación (Ver)

5982 Competencia
Tal declaración se adopta por el Consejo de Ministros u órgano autonómico competente (Consejo de Gobierno, aun en
expropiaciones locales; TS 23-5-00, EDJ 12356; 21-6-93, EDJ 6082; 12-6-92, EDJ 6211; 20-3-91, EDJ 3067; 22-5-
90, EDJ 5387; TSJ Cataluña 19-5-99), en cualquier momento, siempre que sea con carácter previo a la ocupación,
pues es un acto legitimador de las actuaciones expropiatorias de urgencia (TS 27-11-99, EDJ 45168; con matices en
caso de que la declaración no lleve consigo implícitamente la necesidad de ocupación (TS 20-11-00, EDJ 49995). Por
ello, no es posible subsanar la falta de carácter previo mediante declaración recaída con posterioridad a la ocupación,
dado que en caso de falta de aquella estamos en presencia de un vicio de nulidad radical -LPAC art.47.1.e- que es
insubsanable.
La competencia del órgano superior autonómico para declarar la urgencia existe, en cada sector, desde la efectiva
transferencia de la misma por parte del Estado a la comunidad autónoma respectiva por real decreto, de acuerdo con
su respectivo estatuto de autonomía -si se trata de ámbitos sectoriales sujetos a transferencia- (TS 29-12-87, EDJ
9796; TSJ Galicia 26-4-00, EDJ 113276).
El acuerdo no precisa adoptar la forma de real decreto o Decreto, pero puede asumirla. Y se adopta por estos órganos
cualquiera que sea el órgano actuante en la expropiación y sea quien sea el beneficiario.
Es también posible que la declaración de urgencia se contenga en una norma legal del Estado o de una comunidad
autónoma, caso en el que el control de la misma queda fuera del orden contencioso-administrativo.

Precisiones

En algunos casos puede atribuirse legalmente la competencia para la declaración a ciertos ayuntamientos . Por ejemplo, en
Baleares , respecto del Ayuntamiento de Palma (L Baleares 23/2006 art.75). Por su parte, en La Rioja se atribuye al
ayuntamiento la declaración de urgencia implícitamente al aprobar el proyecto de tasación conjunta, cuando sea de aplicación
esta (L La Rioja 5/2006 art.152.4). Asimismo, en el País Vasco, con carácter general esta competencia en expropiaciones forales
o municipales por motivos urbanísticos, corresponde al consejo de diputados, en el primer caso, y al alcalde -en defecto de
norma organizativa que disponga otro órgano local- en el segundo (L País Vasco 2/2006 art.177 y 178.2; D País Vasco
105/2008 art.46.1).

5984 Requisitos
Para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra
o finalidad determinada (bienes o derechos, que deben determinarse con precisión (TS 18-4-90, EDJ 4193; 24-1-79)
es necesario:
a) Que medien circunstancias excepcionales que exijan -o aconsejen, al menos- el empleo de este procedimiento,

© Lefebvre 19 Biblioteca Universitaria

 pues la declaración de urgencia debe responder a urgencias reales y constatadas a lo largo del expediente, en relación
con una obra o finalidad concreta y determinada, suficientemente justificadas para que puedan servir de base a una
excepción tan importante al sistema general de previo pago del justiprecio (TS 5-12-00, EDJ 47681; 1-6-99, EDJ
19636; 16-3-96, EDJ 2626; 3-10-92, EDJ 9588).
b) Que las circunstancias materiales y jurídicas existentes permitan la actuación urgente. En este sentido, es nula la
declaración de urgencia para la construcción de un mercado si en el planeamiento urbanístico vigente hay
determinaciones incompatibles con la actuación (TS 22-11-72).

5986 c) Que el acuerdo en que se declare dicha urgencia esté debidamente motivado con la exposición de las circunstancias
que lo justifican (TS 1-6-99, EDJ 19636). En este sentido, la declaración de urgencia necesita de un razonamiento
preciso, detallado y objetivamente convincente en cada caso y para cada caso, lo que es tanto como decir que la
motivación que debe contener aquella supone un superior nivel de exigencia en la explicitación de esas razones que le
llevan a emplear esa vía excepcional (TS 19-7-99, EDJ 19171; 3-12-98, EDJ 33939). Si en general son insuficientes
las motivaciones formales, genéricas y estereotipadas, especialmente así en estos casos (TSJ Cantabria 7-5-99, EDJ
81059), aunque se admite la justificación por remisión a disposiciones específicas declaratorias de la urgencia (por
ejemplo, de cierta clase de obras; TS 19-7-97, EDJ 7757), así como la motivación por vía indirecta, si en el expediente
existe constatación de las razones que impulsaron a optar por aquel procedimiento, o dichas razones resultan notorias
por la naturaleza de la obra pública motivadora del expediente expropiatorio (TS 22-12-97, EDJ 10728; 3-12-92, EDJ
11974; 3-10-92, EDJ 9588; 4-4-84, EDJ 2139; TSJ Madrid 25-10-96). También se admite el carácter sucinto de la
motivación, si la misma se infiere de las circunstancias (TS 21-5-97, EDJ 6531; relativa a preámbulo de decreto de
declaración).
d) Que exista y se retenga previamente crédito presupuestario. En el expediente que se eleve al Consejo de
Ministros ha de figurar necesariamente la oportuna retención de crédito, con cargo al presupuesto del ejercicio en el
que se prevea la conclusión del procedimiento expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que
podría ascender el justiprecio en virtud de las reglas valorativas vigentes. La existencia de crédito y su retención son
una conditio iuris de validez de la declaración de urgencia.

Precisiones

1) Por medio de ley sectorial puede alterarse relativamente el régimen aquí expuesto, y el del nº 5984, tanto en sede de
competencia y forma de la declaración de urgencia como en relación con la presunción de concurso de los requisitos precisos.
Por ejemplo, en el ámbito de las telecomunicaciones, se dispone que en las expropiaciones que se lleven a cabo para la
instalación de redes públicas de comunicaciones electrónicas cuyos titulares tengan impuestas ciertas obligaciones de servicio
público, se ha de seguir el procedimiento de urgencia, cuando así se haga constar en la resolución del órgano competente de la
Administración General del Estado que apruebe el oportuno proyecto técnico (L 33/2003 art.27.4).
2) En los procedimientos expropiatorios de urgencia del sector público estatal , cuando la declaración de urgente ocupación se
formalice de forma diversa al acuerdo del Consejo de Ministros previsto en LEF art.52, en virtud de normativa sectorial
específica, con carácter previo a la aprobación de los respectivos instrumentos o planes o proyectos, el órgano competente debe
realizar la correspondiente retención de crédito en los términos indicados en nº 5616.

5988 Naturaleza jurídica

Estamos ante la aplicación de un concepto jurídico indeterminado con claras connotaciones de excepcionalidad,
aunque permite un amplio margen de apreciación a la Administración pública (TS 23-3-99, EDJ 11352), en el que
pueden tomarse en cuenta aspectos futuros más o menos inmediatos. No obstante, es corriente jurisprudencial
consolidada la que viene extremando el rigor en el control de la efectiva urgencia (TS 26-11-98, EDJ 25705; 21-4-98,
EDJ 2396; 22-12-97, EDJ 10728; 10-12-97, EDJ 10722; 19-7-97, EDJ 7757; 17-2-97, EDJ 267).

5990 Precisiones

1) El procedimiento de expropiación urgente se ha desnaturalizado con el paso del tiempo llegándose a situaciones de
declaraciones de urgencia verdaderamente injustificadas por diversas razones: o bien se hacen por sistema y sin justificación, o
bien son muy anteriores en el tiempo a la real ocupación, bien se refieren a obras sin determinar, o bien careciendo de
capacidad el órgano que declara la urgencia o sin la motivación exigible. Por ello se precisa una corrección del sistema, de modo

© Lefebvre 20 Biblioteca Universitaria

 que las expropiaciones que se tramiten por la vía de urgencia sean solo aquellas en que esté justificada la necesidad y la
urgencia (TSJ Galicia 7-4-99, EDJ 13014).
2) El margen de apreciación por parte del Consejo de Ministros u órgano autonómico competente, acerca de la declaración de
urgencia es relativo. Si no concurre efectivamente la urgencia, no puede optar por declarar o no declarar la misma, sino que no
cabrá declaración. En cambio, si concurriera materialmente la situación excepcional, puede optar a su criterio; es decir, en tal
caso, la autorización de la tramitación especial no es una especie de «acto debido». Todo ello, supuesto que exista crédito y
retención del mismo (a partir de la reforma de LEF art.52).
3) La determinación de los bienes y derechos afectados puede hacerse en el plan o proyecto que justifica la actuación (TS 22-
12-97, EDJ 10728; 4-6-65; 24-5-65 o incluso en el trámite de información pública (TS 25-10-82, EDJ 6343; 21-10-81, EDJ
6858).
4) Esta relación o individualización de derechos y bienes no solo se extiende a la propiedad, sino a todo interés jurídico-
económico a que se refiera la actuación (TS 2-4-96, EDJ 2111).
5) No son admisibles apreciaciones extensivas o analógicas del concurso de los requisitos precisos (TS 29-12-87, EDJ 9796). No
bastan, en este sentido, las actuaciones de futuro próximo para legitimar la tramitación urgente, sino de futuro inmediato (TSJ
Galicia 7-4-99, EDJ 13014). La construcción de embalses suele ser ejemplo de actuación futura no inmediata que no legitima la
vía urgente (TS 30-9-92, EDJ 9485).
6) No es circunstancia que justifique la urgencia, la previsible mayor duración del procedimiento ordinario (TSJ La Rioja 23-6-
97).
Sí lo es, en cambio, la necesidad de eliminar el riesgo derivado del paso de una vía de comunicación importante el casco de una
población (TSJ Madrid 2-1-97; 13-1-97); o la de aliviar la congestión de tráfico de un espacio dado (TSJ Madrid 10-9-96).

5992 Notificación
﴾LEF art.52﴿

En el acuerdo de declaración de urgencia de la expropiación acordada se debe exponer el resultado de la información

pública en la que, por imposición normativa -si está prevista específicamente en la regulación del procedimiento de
aprobación del plan o proyecto que justifica la expropiación-, o en su defecto por plazo de 15 días hábiles, se haya oído
a los afectados por la expropiación de que se trate. Si en el trámite del plan o proyecto es preceptiva la información
pública, no es preciso reiterarla.
No se exige la notificación personal a los interesados de la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados
por la expropiación pues la regla 2ª del precepto se limita a exigir la notificación a los interesados afectados del día y
hora en que ha de levantarse el acta previa a la ocupación. Sin embargo, esta regla sufre una excepción cuando:
a) La declaración de urgencia cumple la función de declaración de necesidad de ocupación de los bienes y derechos
afectados dado que para esta se exige específicamente notificación personal (TS 17-2-10, EDJ 12524; 21-4-09, EDJ
56491; 20-9-06, EDJ 269996).
b) Cuando existen interesados cuyo domicilio es conocido, como puede ocurrir si han comparecido en el expediente
expropiatorio iniciado con anterioridad mediante la aprobación de dicha relación (TS 11-7-00, EDJ 23325; 29-10-90,
EDJ 9830; 31-5-03, EDJ 50226).

Precisiones

Ver nº 1382 y nº 1385 en relación con la consecuencia de la omisión de este trámite.

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Documentos relacionados (3)
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Formularios | 3
1. Anuncio de apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia (edicto de publicación
oficial) (Ver)
2. Anuncio de apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia, con relación circunstanciada de
bienes y derechos (edicto de publicación oficial) (Ver)
3. Notificación personal del acuerdo por el que se declara la urgente ocupación (Ver)

5994 Impugnación

© Lefebvre 21 Biblioteca Universitaria

 La declaración de urgencia es susceptible de impugnación directa y separada permitiéndose el control de cualquiera
de las piezas del expediente, siendo la declaración de urgencia es una de ellas (TS 8-2-03, EDJ 6692; 10-12-97, EDJ
10722; 8-4-92, EDJ 3453; 25-10-82, EDJ 6343; TSJ Cataluña 22-1-99, EDJ 80906).
Esta posibilidad de impugnación autónoma es más intensa, si cabe, en caso de que lo cuestionado sea la competencia
del órgano que dicta el acuerdo de declaración de urgencia (TS 15-7-83; 6-6-84; 6-11-98, EDJ 28659). En todo caso,
hay que considerar superada la doctrina jurisprudencial que solo permitía la impugnación autónoma de esta
declaración en casos de invocación de vicios de nulidad radical (TS 17-3-87, EDJ 2176; 2-7-80, EDJ 15282; 22-3-79,
EDJ 7032; 27-10-76).

2. Acta previa a la ocupación

(REF art.57.1)

6000 Con al menos 8 días naturales de antelación, se notifica a los interesados afectados el día y la hora en que haya de
levantarse este documento.
La notificación se practica con arreglo a las normas generales, acompañada de publicación en el correspondiente
periódico oficial y en prensa local y provincial. Los defectos en estos actos de comunicación o su ausencia solo
constituyen vicios de anulabilidad en caso de generar efectiva indefensión, según las reglas comunes (TSJ
[Link] 20-11-98).
En caso de terrenos cultivados, se hace constar:
- el estado y extensión de las cosechas;
- la identidad de los cultivadores;
- precio del arrendamiento o, en su caso, pactos de aparcería.
Si se trata de fincas urbanas:
- el nombre de los arrendatarios;
- renta; y,
- si existen, negocios ejercidos en el inmueble.
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Documentos relacionados (3)
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Formularios | 3
1. Requerimiento previo al levantamiento del acta previa de ocupación (Ver)

2. Anuncio referente al levantamiento de actas previas de ocupación (edicto de publicación oficial) (Ver)

3. Acta previa a la ocupación (Ver)

6002 Contenido del acta

La finalidad del acta previa a la ocupación es la de constatar el estado físico y jurídico de los bienes y derechos
afectados, para extraer de tales datos configuradores de la realidad material de los bienes y derechos, el justiprecio
adecuado (TS 29-11-94, EDJ 9225; 23-1-80, EDJ 15551). No obstante estos datos materiales deben aportarse, en
general, ya precisados al momento del levantamiento del acta, pues no es este el trámite adecuado para su
determinación (aunque los pareceres jurisprudenciales no son uniformes al respecto). En este sentido, se considera
que el acta no sirve para establecer la medición de una finca, sino que su superficie debe estar ya predeterminada al
levantarse aquella (TS 15-3-83).
Sin embargo, la superficie fijada en el acta previa a la ocupación de una finca expropiada y la relación de los elementos
existentes en ella, no puede prevalecer cuando resulte errónea sobre la realmente ocupada, pudiendo ser
desvirtuados los actos consignados en las citadas actas por el resultado de informes periciales emitidos con las
formalidades legales (TS 26-6-79; 28-11-80, EDJ 15577), sin que del hecho que el expropiado no compareciese en el
acta previa de ocupación suponga para él la aceptación del contenido de la misma (TS 9-3-95, EDJ 1508; 11-10-78).
En contra, consideran vinculante el contenido del acta para el jurado (TS 27-2-89, EDJ 2144; 24-1-79, EDJ 6829;
27-6-77). Según estas, la indemnización justipreciaria no se extiende a elementos no reflejados en el acta, sin

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 perjuicio de la acción resarcitoria del particular hacia la Administración pública expropiante. En esta línea, es
frecuente también considerar a las actas previas como límite extremo a las reclamaciones fundadas en el error o
inexactitud de la relación o caracteres de los bienes a expropiar, frente a las que el interesado debe oponer el
oportuno reparo para posteriormente poder recurrir las resoluciones subsiguientes (TS 6-11-84), so pena de verse
vinculado por la doctrina de los actos propios.
Los elementos patrimoniales incorporados o las alteraciones producidas después de levantada el acta previa, no se
indemnizan (TS 22-10-89, EDJ 9336).
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1. Acta de ocupación (Ver)

6004 Sujetos intervinientes

En el día y la hora señalados, se constituyen en la finca de que se trate de ocupar el representante de la
Administración pública expropiante, acompañado:
- de un perito;
- el beneficiario de la expropiación, si lo hubiere, o su representante, así como;
- el alcalde del lugar de radicación del terreno o concejal en el que delegue.
Reunidos con los propietarios y demás interesados concurrentes , que pueden hacerse acompañar de un perito,
cuyos honorarios corren de su cuenta (LPAC art.78.2) y de notario, levantan un acta, la previa a la ocupación, en la que
describen el bien o derecho expropiable -so pena de nulidad (TS 30-9-81, EDJ 7888) y sin margen alguno de
discrecionalidad (TS 30-6-84)-, haciendo constar todas las manifestaciones y datos que aporten los presentes y que
sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquellos y los perjuicios causados por la
rápida ocupación.
La presencia de los interesados afectados en el momento de extensión del acta no es inexcusable. Solo lo es, además
de la del representante de la Administración expropiante y de la del beneficiario, en su caso, la del alcalde o concejal
en quien delegue, cuya ausencia lleva aparejada la suspensión de la diligencia (REF art.57.1), al efecto de proceder
seguidamente a una nueva citación con igual antelación mínima de ocho días naturales para conseguir la asistencia al
acto de tales autoridades, que serán requeridas al efecto, en caso necesario, por el delegado o subdelegado del
Gobierno correspondiente. Sin perjuicio de lo cual, la extensión de dicha diligencia, documento esencial en el
expediente expropiatorio urgente, requiere la convocatoria o citación adecuadas de los afectados por la
expropiación, con el fin de permitir su asistencia al acto (TS 23-9-97, EDJ 5617; 23-1-80, EDJ 15551). Asimismo,
debe quedar constancia en el expediente de la citación en forma a los propietarios (TS 30-6-97, EDJ 4847), aunque
es posible subsanar la falta de citación y asistencia de los intervinientes, al ser vicio de anulabilidad (TS 11-11-96, EDJ
8934).
Si la expropiación es municipal, el alcalde o concejal ostenta o puede ostentar también representación de la
Administración expropiante.

6006 Presencia en la finca

El acta previa debe levantarse, físicamente, en el terreno afectado . Sin embargo, en caso de que las circunstancias
concurrentes lo impidan o desaconsejen, puede levantarse en otro lugar , siempre que consten probadas aquellas (TS
30-6-97, EDJ 4847, en relación a desórdenes públicos en el lugar de radicación de las fincas). Igualmente, el
propietario no asistente, aunque debidamente citado al acto, no puede invocar posteriormente defecto de forma en el
acta consistente en la no constitución en la finca a los efectos de su levantamiento (TS 27-1-96, EDJ 1708), pues
podría lesionar el principio de buena fe.
La constitución de las partes en el mismo terreno se justifica en caso de que hayan de efectuarse operaciones de
fijación del contenido de los posibles derechos expropiados (por ejemplo, constatación de existencia y estado de las
cosechas pendientes), a cuyo efecto los intervinientes se pueden hacer acompañar de perito. En otros supuestos, no
sería precisa la presencia en la finca (TSJ Burgos 7-5-99, EDJ 80931).

© Lefebvre 23 Biblioteca Universitaria

6008 Documentos a incluir en el acta
En el acta han de hacerse constar las manifestaciones y datos que aporten todos los concurrentes (entre ellos, el
propietario de la finca expropiada), con la finalidad de precisar los bienes afectados con exactitud, de manera que
pueda efectuarse con certeza la valoración tendente a la determinación del justiprecio, así como de los perjuicios por
la rápida ocupación, si existen. Por ello, pueden aportarse después de dicha acta documentos complementarios que
hayan de servir de base para la hoja de depósito previo a la ocupación que la Administración pública expropiante ha de
formular como siguiente trámite (TS 24-4-97, EDJ 4272). También es posible poner de manifiesto errores,
inexactitudes u omisiones presentes en la relación de bienes y derechos contenida, como regla, en la declaración de
urgente ocupación, hasta el momento del levantamiento del acta previa (REF art.56.2).
No obstante, la no constancia en el acta de la existencia de perjuicios por rápida ocupación no priva al expropiado del
derecho a la indemnización por ellos, sin perjuicio de las consecuencias que, en sede de prueba, resulten de la falta de
reflejo en el contenido del acta.
Una vez levantada, la Administración pública no puede alterar el contenido del acta previa sin intervención o citación,
al menos, de los sujetos que han de estar presentes en el acto de levantamiento de aquella; p.e. en caso de alteración
de conceptos, superficies, elementos, etc. (TS 11-3-97, EDJ 2482). Sí puede rectificar meros errores materiales con
suma cautela, rectificación que en todo caso debe ser notificada a los interesados, aun a posteriori.
En caso de duda sobre el alcance de la rectificación, es recomendable la citación previa al acto, entendiendo, por
analogía, una antelación mínima de 8 días naturales.

Precisiones

1) En cualquier caso, el acta de referencia es un documento público o al menos oficial íntimamente ligado a la declaración de
urgencia que, levantado por funcionario competente en ejercicio de sus funciones y con respeto de las formalidades legales,
hace prueba aun frente a tercero del hecho que motiva su otorgamiento, de su fecha (CC art.1216, 1218) y aun de su contenido
(TS 22-6-94, EDJ 5549; 17-5-82, EDJ 3089), desplazando la carga de la prueba sobre quien sostenga que los bienes ocupados no
coinciden con los relacionados en el acta o que sus caracteres son otros.
2) No es en sí misma un acto administrativo; todo lo más podría considerarse su levantamiento como un acto de trámite no
cualificado que no es susceptible de impugnación autónoma (TSJ La Rioja 23-6-97, EDJ 703; TSJ Galicia 24-9-96, EDJ 106), salvo
que cause indefensión o paralice el procedimiento (TS 26-5-95, EDJ 2778).

3. Depósito previo a la ocupación

6010 La declaración de urgencia (nº 5980 s.) autoriza la ocupación del bien expropiado con anterioridad a la determinación
del justo precio y a su pago, pero precisamente por ello y como garantía del expropiado, se impone a la
Administración, como requisito inexcusable, la obligación de constituir el depósito previo a la ocupación, so pena de
incurrir en vía de hecho, sin que el cumplimiento a posteriori de este requisito tenga efecto alguno para excluir la vía
de hecho (TCJ 20-12-91, EDJ 12189).
Su importe puede discutirse ante el jurado provincial de expropiación con ocasión de la tasación del justiprecio, o
aisladamente, si no se plantea otra discrepancia que la de cuál deba ser esta indemnización, aceptándose por los
expropiados el justiprecio.
Su fijación es un acto de trámite no cualificado no susceptible, en principio, de impugnación separada. No se descuenta
del justiprecio posterior (TS 28-12-77), por responder a fines diversos. Por otra parte, no se abona en caso de
incumplimiento por el expropiado de los plazos señalados en el abandono de los bienes (TS 27-9-73; 11-6-73).
La no inclusión de partida específica calificada como tal, no invalida el acuerdo del jurado provincial de expropiación,
si se incorpora al justiprecio la compensación por conceptos en los que se indemnice el perjuicio derivado de la rápida
ocupación (TS 9-12-98, EDJ 34148).
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1. Hoja de depósito previo (Ver)

© Lefebvre 24 Biblioteca Universitaria

 2. Acta de depósito previo a la ocupación y de pago o consignación de las cantidades debidas en concepto de indemnización por rápida
ocupación (Ver)

6012 Hojas de depósito previo a la ocupación

A la vista del contenido del acta previa y de los documentos que obren en el expediente o se aporten al mismo, la
Administración, dentro del plazo que se fije al efecto en cada caso, formula las hojas de depósito previo a la ocupación.
Habiendo beneficiario, si este no ha puesto reparos en el momento de levantamiento del acta previa, pasa esta a su
perito para que en el plazo que se le conceda formule la tasación que sirva de base al depósito previo.

6013 Diferencias con figuras afines

Este depósito no debe confundirse:
a) Con el justiprecio que, en su día, se fije (TS 6-11-98, EDJ 28659; 14-4-59), del que es una cantidad a cuenta (TS 28-
2-79, EDJ 6971), sin perjuicio de que puedan aplicarse reglas de tasación semejantes en defecto de la norma especial,
consistente en fijar la cantidad a depositar a partir de la capitalización al tipo del interés legal, de la riqueza imponible
declarada imputable al terreno de los 2 años anteriores, incrementada en ciertos casos o prorrateada en casos de
expropiación parcial.
El importe del depósito estudiado se imputa al del justiprecio, minorando este en el montante de aquel.
b) Con la indemnización por rápida ocupación (mudanzas, pérdida de cosechas, almacenaje, traslados, etc.). Esta no
tiene carácter necesario, sino que solo ha lugar a ella en caso de que existan perjuicios derivados concretamente de la
urgencia.

6015 Consignación de las cantidades

Las cantidades depositadas previamente lo son mediante consignación en la Caja General de Depósitos, devengando
a favor del expropiado el interés legal, salvo que el expropiado (siempre que su propiedad no sea litigiosa) prefiera
percibirlas, renunciando a los intereses legales por las mismas. En este caso, si la cantidad percibida resulta superior a
la posteriormente señalada como justiprecio, ha de restituirla el perceptor. Si no lo hace voluntariamente, por vía de
apremio.
El expropiado puede también aceptar las cantidades correspondientes a indemnización por ocupación urgente o
rechazar su pago, consignándose en tal caso. Puede también aceptar estas y rechazar aquellas y viceversa.

Precisiones

1) Si la titularidad de parte de la finca afectada o de alguna de las varias afectadas fueran litigiosas, la Administración pública
puede dividir las cantidades a depositar previamente en diversos depósitos respondiendo así a las situaciones jurídicas
diferentes de las fincas o porciones de las mismas (TS 5-7-94, EDJ 7279).
2) El acto de citación para pago de depósito previo en el procedimiento de urgencia es un acto de trámite simple no impugnable
autónomamente (TS 2-3-99, EDJ 2413).

4. Ocupación
6020 Efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la indemnización por perjuicios derivados de la rápida
ocupación, la Administración ocupa el bien en el plazo máximo de 15 días, sin necesidad de notificarla individualmente
a los expropiados (TS 20-2-74). No obstante, se solicitará si es preciso autorización judicial para entrada en domicilio o
lugares cerrados sin acceso público (LEF art.52.6). Contra tal ocupación, regularmente efectuada, no cabe interdicto
de retener o recobrar (LEF art.125; LEC art.260 s.).
En este procedimiento, la ocupación consuma el efecto traslativo, aunque el precio se abone con posterioridad, pues
la certeza de existencia de precio exigida por el CC art.1445 para la compraventa y demás negocios traslativos de
cambio, concurre con la posterior fijación en forma predeterminada (DGRN Resol 21-11-59).
En caso de oposición a la ocupación, se procede a la ejecución forzosa de la misma por medio, incluso, de compulsión
sobre las personas, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades penales.
Con respecto a la toma de posesión, son de aplicación las normas expuestas en el procedimiento ordinario (nº 5886).

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 Precisiones

Cuando en las expropiaciones tramitadas por el procedimiento de urgencia (nº 5975 s.), la ocupación de los bienes y derechos
tiene lugar transcurridos 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio, para no hacer de peor condición al
expropiado por dicho trámite urgente que al que lo sea por el ordinario, el devengo de los intereses de demora en la tramitación
del justiprecio, se efectúa una vez transcurridos 6 meses de la iniciación de dicho expediente con la declaración expresa o
implícita de necesidad de ocupación (LEF art.17.2, 20, 21 y 22; TS 17-5-99, EDJ 18592; 23-3-98, EDJ 2826; 14-4-98, EDJ 2822;
25-11-97, EDJ 10136; 19-11-95, EDJ 7572).

6022 Interdicto de retener y recobrar

﴾LEF art.125﴿

Siempre que, sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social,
necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la
Administración ocupe o intente ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado puede utilizar, aparte de los
demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los jueces le amparen y, en su caso,
le reintegren en la posesión amenazada o perdida.
Esta regla es de aplicación en cualquier especie de procedimiento expropiatorio, cuando nos encontremos ante una
«expropiación irregular». Se configura tal posibilidad como excepción de la excepción según la cual la Administración
pública no está sujeta a interdictos (LPAC art.105; AP Madrid 2-6-92).

5. Tramitación posterior
6025 Efectuada la ocupación, se tramita el expediente en sus fases de justiprecio y pago según las reglas generales del
procedimiento ordinario (nº 5695 s. y nº 5860 s., respectivamente), con la particularidad de que esta tramitación es
preferente.
En los aspectos del procedimiento urgente (LEF art.52 y REF art.56 s.), se imponen a los preceptos generales, que se
aplican supletoriamente (TS 30-6-94, EDJ 10924).
En relación con la fecha de referencia de la valoración en estos expedientes, ver nº 5760 s.
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1. Determinación del justiprecio (Ver)

6027 Nulidad de procedimiento expropiatorio

En estos supuestos, puede resultar imposible reponer la situación a su estado primitivo por estar íntegramente
ejecutada la obra, por lo que la consecuencia de la declaración de nulidad no ha de ser la retroacción de dicho
expediente a su iniciación sino la indemnización de los daños y perjuicios que se le han causado al propietario con la
ocupación ilegal de sus bienes (TS 27-12-99, EDJ 49080; 8-11-95, EDJ 7203; 21-6-94, EDJ 5527). Ahora bien, es
premisa imprescindible la efectiva declaración de nulidad para que proceda la solución indemnizatoria (TS 27-1-96,
EDJ 1708).

6029 Conversión del procedimiento urgente en ordinario

﴾LPAC art.50﴿

Es discutible si cabe o no la conversión del procedimiento urgente en ordinario, en casos de declaración de nulidad de
la declaración de urgente ocupación, y siempre que las circunstancias procedimentales lo permitan.
En este sentido, se considera que el procedimiento tramitado como urgente, en principio, en el que no ha habido
efectiva ocupación hasta después de fijado el justiprecio, se convierte en -o es- ordinario, y es preciso el pago previo a
la ocupación (TS 19-7-85, EDJ 11876).
Sin embargo, El Tribunal Supremo afirma que declarada la nulidad o anulado el decreto de declaración de urgencia -

© Lefebvre 26 Biblioteca Universitaria

 acto inicial del procedimiento-, devienen también inválidos los actos posteriores no independientes, que serán todos
los del expediente, carente de fundamento legal sin aquella declaración, que además lleva implícita la necesidad de
ocupación. Queda, por tanto, también afectada la resolución justipreciaria (TS 18-1-01, EDJ 560).

J. Procedimientos especiales
6035 Puede hacerse la siguiente clasificación:
- zonas o grupos de bienes (nº 6037);
- incumplimiento de la función social de la propiedad (nº 6041);
- bienes de valor artístico, histórico o arqueológico (nº 6044);
- expropiaciones por razón de urbanismo (nº 6046);
- traslado de poblaciones (nº 6048);
- colonización u obras públicas (nº 6050);
- propiedad industrial (nº 6052);
- necesidades militares (nº 6054);
- fincas o explotaciones agrarias por causa de interés social y por transformación de zonas de interés regional o
nacional (nº 6056);
- concentración parcelaria (nº 6060).

6037 Zonas o grupos de bienes

﴾LEF art.59 a 70; REF art.75 a 86﴿

Las reglas básicas son las siguientes:

a) Se puede aplicar en casos de expropiaciones que afecten a grandes zonas territoriales o series de bienes
susceptibles de consideración conjunta.
b) Se autoriza esta tramitación especial por real decreto del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno
respectivo, entendiéndose implícito en el mismo el acuerdo de necesidad de ocupación, según el proyecto y su
replanteo, en su caso.
La declaración de utilidad pública o interés social se somete a las reglas generales (nº 5585 s.), aunque está
normalmente implícita por derivarse como regla la expropiación de una zona o grupo de bienes de la ejecución de
planes o proyectos de obras (Pera Verdaguer).
c) A efectos de justiprecio, se elabora un proyecto de clasificación de zonas o clases de bienes, agrupados por
polígonos, con señalamiento de precios máximos y mínimos para cada polígono o grupo (mediante un cuadro razonado
que incluye módulos de aplicación de los precios). Este proyecto se somete a información pública por un mes,
publicación en periódicos oficiales de la provincia -íntegro-, BOE -en extracto- y en dos periódicos de la provincia y se
notifica a los ayuntamientos y corporaciones afectados.

6039 d) Los interesados-expropiados pueden formular alegaciones en cuanto a los precios, mientras que las entidades
locales y corporaciones las formulan en cuanto a la agrupación de bienes.
e) El acuerdo definitivo se toma por real decreto o decreto en un mes desde el fin de la información pública, siendo
firme en vía administrativa a todos los efectos. No obstante, si se presenta protesta en relación con los precios
máximos y mínimos, se formula hoja de aprecio por la Administración pública, que se notifica al interesado reclamante
para que la acepte o rechace en el plazo de 10 días. Si la rechaza, se pasa la cuestión al jurado provincial de
expropiación, para que fije los máximos y mínimos controvertidos mediante acuerdo, contra el que cabe recurso de
reposición potestativo y contencioso-administrativo posterior.
f) Estos precios máximos y mínimos tienen vigencia durante 5 años. Solo excepcionalmente, por fluctuaciones del
valor de la moneda, cabe revisarlos con antelación, por parte del Consejo de Ministros con audiencia del de Estado (o
Consejos de Gobierno con audiencia del Consejo de Estado o del Consultivo propio).

Precisiones

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 1) Los grupos de bienes se tratan de un trámite especial, respecto del que la aplicación de los trámites comunes es solo
supletoria y relativamente flexible (TS 31-5-79).
2) La aplicación, respecto de las valoraciones de fincas o bienes semejantes, de varios tipos o baremos básicos, no supone la
aplicación de este procedimiento especial (TS 19-12-77; 21-10-77).
3) La fijación del justiprecio presenta en estos casos dos posibilidades de impugnación: contra el cuadro de precios máximos y
mínimos y contra el posterior acuerdo individualizado (TS 16-12-77). La aceptación del primero implica que no puede discutirse
aquel con ocasión del recurso frente al segundo, pero no impide impugnar este.
4) Dentro de los márgenes del cuadro, la indemnización individual se obtiene por aplicación de las reglas valorativas vigentes
(TS 4-11-81).
5) La fecha de inicio del procedimiento es la del RD/D de declaración del trámite especial (TS 1-10-80).
6) Son aplicables las reglas generales sobre intereses de demora (LEF art.56 s.), por remisión de REF art.86 (TS 22-5-81, EDJ
6699; 25-6-81, EDJ 6814).
7) Ejemplo de actuación que puede dar lugar a este procedimiento es el de transformación de zonas regables (TS 12-4-89, EDJ
3913).

6041 Incumplimiento de la función social de la propiedad

﴾LEF art.71 a 75; REF art.87 a 91﴿

Se entiende por función social (TCo 37/1987; 111/1983) de la propiedad aquella misión o finalidad interna de este
derecho, no uniforme sino variable en función de cada clase o categoría de bienes, que está llamado a desempeñar en
ejecución del modelo constitucional de propiedad privada (Const art.33). No constituye una limitación dominical o un
límite externo, sino que forma parte de la esencia misma del dominio.

6042 Reglas
Se consideran las siguientes:
a) Existe causa de interés social para la expropiación, cuando con esta estimación se haya declarado expresamente
por una norma la procedencia de que determinados bienes o clases de ellos se utilicen en el sentido positivo de una
determinada función social y el propietario haya incumplido dicha directiva.
b) Es necesaria la existencia (declaración positiva por norma con rango Ley o por real decreto/decreto) de que un bien
o categoría de bienes debe sufrir una cierta transformación o ser empleados en cierto sentido, con intimación
inequívoca de expropiación en caso de incumplimiento total o parcial una vez vencido el plazo que para satisfacer la
función social se haya impuesto.
c) El beneficiario soporta la carga de cumplir lo desatendido por el expropiado en un plazo no superior al señalado al
mismo.
d) Son particularidades procedimentales en este caso las siguientes.
[Link] declaración de necesidad de ocupación se sustituye por otra de constatación de concurrencia de los requisitos
expuestos, con los mismos requisitos y garantías procedimentales que se aplican en el procedimiento ordinario (nº
5615 s.).
2. Cuando puedan, por virtud de la Ley, ser los particulares beneficiarios de la expropiación, la Administración
pública puede expropiar la cosa directamente por su justo precio y adjudicarla después a los citados particulares u
optar por sacar aquella a subasta pública, supuesto en el que el justo precio sirve exclusivamente de tipo de licitación.
Si de la subasta resulta un precio superior al fijado en el expediente expropiatorio, la diferencia se entrega al
expropiado.
3. Si resulta desierta la primera subasta, se pasa a la segunda, con reducción del 25% del tipo. En caso de que esta
quedara desierta también, la Administración pública puede adquirirla y asumir la carga o dejarla en estado público de
venta, otorgándose preferencia de compra por el orden de las solicitudes presentadas.
4. La caducidad del expediente se produce a los 6 meses de declarada desierta la segunda subasta, en el caso de que
la Administración pública no haya adquirido la misma.

Precisiones

Algunas disposiciones autonómicas prevén también reglas específicas para expropiaciones de este tipo (p.e. L Galicia 8/2012
art.98 s.; L [Link] 5/2018 art.27 y 28).

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6044 Bienes de valor artístico, histórico o arqueológico
﴾LEF art.76 a 84; REF art.92 a 100; L 16/1985 art.37﴿

Son particularidades fundamentales:

a) La expropiación se acuerda por la autoridad sectorial competente.
b) La tasación se efectúa por una comisión de especialistas, que fija el precio justo a su criterio, motivadamente, sin
que en ningún caso el valor pueda ser inferior al que resultaría de aplicar las reglas generales. Los acuerdos de dicho
órgano gozan de la misma presunción de veracidad y acierto que los de los jurados de expropiación, siendo aplicable a
aquellos el tratamiento jurídico de estos (TS 16-7-02, EDJ 28617; 25-6-85).

6046 Expropiaciones por razón de urbanismo

El sistema de expropiación urbanística es objeto de estudio detallado en nº 6025 s. Memento Urbanismo 2022.
También se analiza detenidamente la potestad expropiatoria asociada a la función pública urbanística en nº 2425 s.
Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio Público.

6048 Traslado de poblaciones

﴾LEF art.86 a 96; REF art.104 a 118﴿

Cuando sea necesario expropiar los terrenos o las industrias que sirvan de sustento fundamental a una determinada
población, el Consejo de Ministros puede acordar el traslado de la misma. Destacan las siguientes reglas:
a) La expropiación se extiende, salvo petición en contra de los vecinos, a la totalidad de las tierras de la entidad local
afectada, no solo a las de necesaria ocupación.
b) Los vecinos tienen derecho a ser instalados en una porción de tierra de caracteres semejantes y a ser
indemnizados por el cambio forzoso de residencia, gastos de viaje por traslado familiar, mudanzas y transporte de
elementos de trabajo, sueldos y jornales perdidos, reducción del patrimonio personal o familiar por mermas en la
superficie aprovechada en propiedad, arriendo o disfrute de terrenos comunales, quebrantos por interrupción de
actividades profesionales.
c) Los tipos aplicables para la fijación de las indemnizaciones se aprueban por el Consejo de Ministros, previo
dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.
d) El acuerdo se publica en la forma establecida en la LEF art.18 (nº 5659), abriéndose plazo de 15 días para solicitar
indemnización por parte de los interesados.
e) Pasado tal plazo se señala indemnización a cada uno de ellos, que en el plazo de 15 días contados desde el siguiente
al de notificación del acuerdo pueden, si están disconformes, acudir al jurado provincial de expropiación. Este
contrasta el respeto o lesión de los tipos fijados por el Consejo de Ministros.

6050 Colonización u obras públicas

﴾LEF art.97 a 98; REF art.119 a 120﴿

Las reglas a seguir son:

a) Las expropiaciones por causa de colonización o fincas manifiestamente mejorables (L 34/1979) se rigen por sus
normas especiales, incluso en cuanto a órganos y medios de valoración, aplicándose supletoriamente el régimen
general.
b) Las facultades que se atribuyen a los delegados del Gobierno, en lo que se refiere a expropiaciones estatales, se
pueden ejercer, en caso de actuaciones de obras públicas, por los ingenieros jefes de los servicios respectivos.

6052 Propiedad industrial

﴾L 11/1986 art.73﴿

Cualquier solicitud de patente o patente ya concedida puede ser expropiada por causa de utilidad pública o de interés
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 social, mediante la justa indemnización.
La expropiación puede hacerse con el fin de que la invención caiga en el dominio público y pueda ser libremente
explotada por cualquiera, sin necesidad de solicitar licencias, o con el fin de que sea explotada en exclusiva por el
Estado, el cual adquirirá, en este caso, la titularidad de la patente.
La utilidad pública o el interés social se declaran por la Ley que ordene la expropiación, la cual dispone si la invención
ha de caer en el dominio público o si ha de adquirir el Estado la titularidad de la patente o de la solicitud.
El expediente que haya de instruirse se ajusta en todo, incluida la fijación del justiprecio, al procedimiento general
establecido en nº 5580 s.

6054 Necesidades militares

﴾LEF art.100; REF art.123﴿

Cuando el Gobierno acuerde la adquisición de inmuebles situados en zona militar de costas o fronteras, o por otras
necesidades urgentes de la defensa y seguridad nacionales, las expropiaciones se tramitan por la Administración
militar y vía de urgencia. En tales casos, forma parte del jurado un técnico militar designado al efecto.

6056 Transformación de zonas de interés nacional o regional o expropiaciones de

fincas rústicas por causa de interés social
﴾D 118/1973 art.113 a 116, 241 a 255﴿

El ejercicio de la potestad expropiatoria se prevé específicamente, con sumisión a ciertas reglas especiales, en el
ámbito de las normas rectoras de la reforma y desarrollo agrario. Algunas de estas normas se han visto afectadas por
las transformaciones orgánicas de la Administración del Estado (señaladamente, en este campo, la desaparición del
Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario -IRYDA-) y la atribución a las comunidades autónomas de
competencias en materia de agricultura.
En el caso de existir disposiciones legales autonómicas en estos ámbitos, la regulación contenida en el D 118/1973
se aplicará supletoriamente.
La regulación de referencia también resulta de aplicación a las expropiaciones derivadas de planes de transformación
de grandes zonas de interés nacional (D 118/1973 art.113 s.), con ciertas especialidades en materia de tasación y
aplicación supletoria de la legislación expropiatoria general. Teniendo en cuenta que la declaración por el Gobierno
del interés nacional de la transformación de la zona, unida a la publicación del real decreto aprobando el plan de
transformación o proyecto de obras correspondiente, lleva implícita la de utilidad pública e implica asimismo la
necesidad de ocupar los bienes y derechos cuya expropiación forzosa fuera necesaria para la ejecución de las obras y la
efectiva transformación de la zona.

6058 Estas disposiciones u otras muy semejantes se han incorporado a la legislación autonómica ([Link] L Castilla-La Mancha
4/2004 art.37 s.; L Andalucía 8/1984 art.42), aplicándose supletoriamente el D 118/1973 y, como norma supletoria
de segundo grado, legislación general sobre expropiación. En algunos casos, se efectúa en la ley autonómica remisión
expresa a este Decreto. Por ejemplo, L Cantabria 4/2000 art.34; L Extremadura 8/1992 art.23; L Extremadura
3/1987 art.24 y 35; D [Link] 151/1990, art.1; L Andalucía 8/1984 art.15.3.
Las peculiaridades fundamentales de estos expedientes son las siguientes:
• Las funciones que la legislación general de expropiación forzosa atribuye a los gobernadores civiles y que
actualmente corresponden a los delegados del Gobierno, corresponden en este ámbito a la autoridad administrativa
que haya sucedido al presidente el extinto IRYDA. Puede considerarse como tal el titular del centro directivo, estatal o
autonómico, con competencias en la materia.
• La tasación justipreciaria no se efectúa por el jurado provincial de expropiación forzosa u órgano autonómico
equivalente, sino mediante tasación pericial contradictoria.
• Finalmente, existen criterios valorativos específicos en este campo, que pueden haberse visto afectados por las
sucesivas y posteriores regulaciones de las valoraciones inmobiliarias.
• Las reglas subsistentes conforme a las cuales no cabe recurso alguno en relación con diversos actos del

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 procedimiento expropiatorio en este ámbito, han de interpretarse a la luz de las exigencias de Const art.24 y de la
jurisprudencia relativa a la exclusión de recurso en el procedimiento de expropiación forzosa.

Precisiones

Se estudia detalladamente esta materia en nº 2420 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio Público.

6060 Concentración parcelaria

﴾D 118/1973 art.59 y 60﴿

En las expropiaciones que se realicen en zonas de concentración parcelaria para obras y mejoras necesarias para la
misma se aplican las reglas siguientes:
Cuando para la realización de las obras de mejora comprendidas en el plan aprobado por el ministerio (actualmente,
como regla, consejería competente en agricultura) resulte imprescindible la expropiación forzosa de terrenos no
sujetos a concentración, la autoridad competente en materia de agricultura puede seguir el procedimiento urgente de
LEF art.52. El acuerdo del Consejo de Ministros (del consejo de gobierno) a que se refiere este precepto, se entenderá
sustituido por el decreto que declare de utilidad pública y de urgente ejecución la concentración parcelaria.
Para que la Administración agraria competente pueda hacer uso de la facultad expropiatoria es preciso que la
necesidad de la misma se haya expuesto y razonado en el plan de mejoras aprobado por el ministerio del ramo de
agricultura (consejería autonómica) o que, si la necesidad ha surgido con posterioridad a tal aprobación, se obtenga del
departamento la autorización correspondiente.

6062 Cuando se trate de terrenos sujetos a concentración, sus propietarios no serán indemnizados en metálico, sino que
el valor de aquellos será computado en las bases, sin perjuicio de las demás indemnizaciones y garantías establecidas
en nº 5764.
La aprobación del decreto declarando de utilidad pública la concentración parcelaria de una determinada zona,
atribuye a la Administración competente la facultad de ocupar temporalmente cualquier terreno de la misma que
sea preciso para dotar a las nuevas fincas de la adecuada red de caminos o para realizar trabajos relacionados con la
concentración.
La ocupación, en cuanto a la indemnización que haya de satisfacerse a los propietarios afectados, se somete a la LEF.
No obstante, el procedimiento para determinar la necesidad de la ocupación queda sustituido por la redacción y
aprobación de un plan de mejoras que debe ser propuesto por el órgano competente y aprobado por el ministro
(consejero) del ramo de agricultura, publicándose el acuerdo de ocupación durante 3 días en el boletín oficial de la
provincia y en el tablón de anuncios del ayuntamiento, sin perjuicio de notificarlo individualmente a los propietarios a
quienes afecte.

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 MEMENTO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5

Responsabilidad patrimonial de las

Administraciones públicas
6070 A. Caracteres y elementos 6080

B. Procedimiento de reclamación administrativa 6175

C. Indemnización 6195

D. Reclamación judicial 6230

E. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas 6300

F. Responsabilidad de Derecho privado 6320

G. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración 6330

H. Procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial 6365

I. Deber resarcitorio de la Unión Europea por actos de naturaleza normativa 6570

J. Supuestos indemnizatorios urbanísticos 6580

6075 Cuando una persona física o entidad jurídica causa un perjuicio o daño a otro , ya sea intencionado o casual, ya sea por
error o negligencia, o por el desarrollo normal o anormal de la actividad que realiza o los servicios que presta, nace la
obligación de reparación. La relación entre el daño producido a un tercero por la actividad propia y la obligación de
reparación, es lo que denominamos comúnmente responsabilidad.
La responsabilidad civil extracontractual se concreta, normalmente, en una obligación de compensación económica
(patrimonial) del daño causado. Esta obligación de reparación, en cuanto afecta a los organismos e instituciones
públicas, se denomina responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, y constituye una de las
garantías fundamentales del ciudadano en el Estado de Derecho (Const art.149.1.18ª).
En nuestro ordenamiento, la responsabilidad de las Administraciones constituye un principio fundamental, ya que los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos (Const art.9.3 y 106.2).

Precisiones

1) El marco normativo de la responsabilidad patrimonial se contiene en la LRJSP y en la LPAC. La primera regula los
principios generales de la responsabilidad (LRJSP art.32 a 37); la segunda el procedimiento. Las disposiciones sobre el
procedimiento administrativo común incorporan el procedimiento especial de responsabilidad patrimonial como especialidades
del este, a los efectos de conseguir la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades
en el procedimiento administrativo común.
La nueva normativa ha dispuesto una derogación expresa genérica de todas las normas de igual o inferior rango en lo que
contradigan o se opongan a lo dispuesto en la LPAC y una derogación expresa singular del RD 429/1993, que aprobó el
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (LPAC
[Link].única.2.d).
Sin embargo, también requiere la adaptación normativa -en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la LPAC-, a los
efectos de adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos
normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPAC (LPAC [Link].única y [Link] 5ª). Ello crea algunos
problemas interpretativos para poder considerar la norma reglamentaria del todo ineficaz hasta que se promulgue un nuevo
reglamento.

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 Asimismo, sobre el fundamento de esta institución, resulta de gran interés la TS 21-12-20, EDJ 771189.
2) Los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su
carácter contrario al Derecho de la Unión Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LPAC, se deben
resolver de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación (LPAC [Link].5ª).
3) No existe responsabilidad patrimonial si el criterio inicial mantenido por la Administración en su actuación:
- se basa en una interpretación razonada y argumentada con criterios lógicos y no arbitrarios;
- se trata de una cuestión compleja, ajustada a la potestad que se estaba ejercitando y a los intereses generales a los que estaba
encaminada; y
- se aplicó cuando aún no existía criterio interpretativo fijado ni por el TEAC, ni por el Tribunal Supremo y además fue
refrendada por diversos Tribunales Superiores de Justicia y, dentro de éstos, por la sentencia firme que afectó a los interesados.
Circunstancias, todas ellas, que ponen de relieve una actuación de la Administración que se ha producido dentro de los
márgenes ordinarios o de los estándares esperables de una organización pública que debe servir a los intereses generales con
objetividad, eficacia y sometimiento a la ley y al Derecho, evitando la arbitrariedad (Const art.9.3 y 103.1), que justifican el
sacrificio individual que pueda derivarse del cambio de criterio y sin que la puesta en marcha de los mecanismos ordinarios
previstos en nuestro ordenamiento jurídico para la uniforme interpretación del ordenamiento jurídico, con las modulaciones y
cambios de criterio que necesariamente conlleva, permita, por si sola y con abstracción de las circunstancias concurrentes,
convertir en indemnizable toda la actuación anterior compensando a los afectados con cargo a los presupuestos públicos, con
riesgo de paralización de la actuación de la Administración (TS 18-6-20, EDJ 598602).
4) No es correcto trasladar el deber de resarcimiento, inherente al principio de indemnidad, de la Administración municipal , a
cuyo servicio está el agente de policía lesionado, a la Administración del Estado, con el genérico argumento de que la seguridad
pública es competencia estatal, pues cuando la policía local actúa para evitar la comisión de un delito, debe luego ponerlo en
conocimiento de la Policía Nacional o de la Guardia Civil y la razón de esta imposición legal tiene que ver, sin duda, con que
tales actuaciones no son ajenas a la seguridad pública, que es primariamente competencia del Estado. Ahora bien, de aquí no se
desprende que, cuando la policía local actúa en esos casos, ejerza funciones que le son legalmente ajenas, ni menos aún que
opere con sometimiento funcional a los mandos de los cuerpos de policía estatales (TS 24-6-21, EDJ 611293).

6076 La exigencia de responsabilidad puede derivarse tanto de la acción como de la omisión ; puede ser directa , por actos
propios de un sujeto, e indirecta , ya que la Ley puede imponer a las personas jurídicas la obligación de responder por
los daños causados por sus agentes dependientes. La responsabilidad indirecta puede ser, a su vez, compartida , en los
mismos términos del responsable directo, o, subsidiaria, en el caso de que el responsable directo no pueda hacer
frente a la indemnización.
También la responsabilidad puede ser subjetiva , exigible a una persona como consecuencia de una acción u omisión,
intencionada (por dolo) o no (por culpa), y objetiva, sin mediar necesariamente dolo o culpa personal, como
consecuencia inevitable del riesgo fortuito derivado de la propia actividad que desarrollan las personas, o de los
servicios que prestan las instituciones. De aquí la importancia de establecer la «imputación» o el «grado de
imputación» como fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado el deber de reparar un
daño, con base en la relación existente entre aquel y este (García de Enterría).
El deber de reparación que la responsabilidad entraña puede nacer de las obligaciones contraídas en un contrato o
negocio jurídico -de Derecho público o privado-, denominándose en tal caso responsabilidad contractual , o puede
ser imputado por el ordenamiento jurídico al margen de ninguna obligación contraída, denominándose entonces
responsabilidad extracontractual.

Precisiones

La diferencia entre la responsabilidad extracontractual y la contractual se funda en que la primera supone la existencia de una
determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida,
provoca unos daños a determinada persona que esta no tiene el deber jurídico de soportar, mientras que la segunda deriva del
incumplimiento -por una de las partes contratantes- de un deber estipulado en un contrato (TS 25-7-00, EDJ 24236; 18-6-99,
EDJ 19717).

A. Caracteres y elementos
6080 La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:
a) Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (LRJSP art.32.1).

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 b) En todo caso, la lesión por la que se origina el daño alegada ha de ser efectiva, evaluable económicamente e
individualizada en relación con una persona o grupo de personas y no debemos estar obligados a soportarlo, lo que la
convierte en antijurídica (LRJSP art.32.2 y 3).
Así, el sistema de responsabilidad patrimonial presenta las siguientes características (Martín Rebollo):
• Es un sistema unitario, aplicable a todas las Administraciones públicas (TS 8-2-01, EDJ 826), y de Derecho público.
• En general, se refiere a toda actividad administrativa, sea jurídica o fáctica y por acción o por omisión.
• Reconoce la responsabilidad directa de la Administración (no solo subsidiaria).
• Configura dicha responsabilidad como objetiva.
• Está orientado a reconocer la reparación integral de los daños.
La responsabilidad de la Administración es objetiva, se reconoce, al margen de toda idea de ilicitud o culpa; el
fundamento de esta se limita al reconocimiento de una lesión patrimonial en los bienes y derechos de los
particulares que estos no tengan el deber jurídico de soportar y que tenga como causa directa la actividad
administrativa.
Los fundamentos de este derecho a la reparación de los daños pueden resumirse en dos:
1. La igualdad ante las cargas públicas. El administrado debe soportar sin indemnización las cargas generales
impuestas a los ciudadanos, pero está facultado para reclamar, y la Administración debe responder, cuando se le cause
un daño específico y singular.
2. La reparación del riesgo social. Los servicios públicos crean situaciones objetivas de riesgo a los que nadie puede
substraerse, que la Administración no puede evitar porque no puede quedar inactiva. Como la actividad de la
Administración se realiza en aras del interés general y del beneficio colectivo, es justo que el administrado dañado
como consecuencia de esta actividad pública, sea resarcido económicamente por la colectividad.

Precisiones

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ha de distinguirse de algunas figuras de carácter

indemnizatorio:
• De los actos lesivos originados como consecuencia de una expropiación forzosa (TS 17-12-10, EDJ 269720; 26-6-18, EDJ
648676), sin perjuicio del derecho del expropiado a ser indemnizado en caso de nulidad del expediente expropiatorio (TS 4-6-
18, EDJ 91007).
• De las ayudas e indemnizaciones previstas legalmente, sujetas al régimen de adjudicación, cuantificación, inspección, control
de ejecución, reintegro o sancionador propio de las subvenciones -p.e. las ayudas estatales a las víctimas del terrorismo, aunque
se denominen indemnizaciones- (TS 1-2-03, EDJ 3359; 2-7-18, EDJ 513449).
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Documentos relacionados (1)
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Formularios | 1

1. Demanda. Impugnación de desestimación de reclamación por responsabilidad patrimonial: enriquecimiento injusto (Ver)

1. Reclamante
(LRJSP art.32)

6085 Los sujetos legitimados para solicitar la indemnización son los particulares . Cualquier sujeto que se considere
lesionado por la actividad de una Administración pública tiene derecho a indemnización, cuando concurran los
requisitos (CEst Dict 1498/1993).
El término «particular» debe ser objeto de una amplia interpretación, pudiendo incluirse dentro de él, no solo los
sujetos y entidades privadas, sino también entes y organismos públicos (TS 24-2-94, EDJ 1670; 14-10-94, EDJ
9438).

Precisiones

1) Puede ocurrir que un ayuntamiento comparezca como un particular más, en defensa de sus propios intereses y con
aplicación de las mismas reglas jurídicas que protegen en nuestro ordenamiento los patrimonios de terceros frente a los daños
sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de las Administraciones públicas (CEst Dict 42/1994).
2) Las indemnizaciones reconocidas a favor de las víctimas del terrorismo son compatibles con la exigencia de responsabilidad

© Lefebvre 3 Biblioteca Universitaria

 patrimonial al Estado por el normal o anormal funcionamiento de la Administración, si bien aquellas se imputarán a la
indemnización que pudiera reconocerse por este concepto, detrayéndose de la misma (L 29/2011 art.15.2).

6086 No coincidencia entre particular y perjudicado

Surge un problema cuando no existe coincidencia subjetiva entre particular que sufre una lesión de sus bienes o
derechos por el funcionamiento de los servicios públicos y el perjudicado.
Puesto que la indemnización se establece a favor de quien sufra la lesión, con independencia de quien es el afectado
por la actuación administrativa, es necesario siempre concretar quien es efectivamente perjudicado para poder
reconocer a su favor la indemnización pertinente.
La obligación de indemnizar recae sobre la Administración responsable del servicio en que el daño se produjo.

Precisiones

1) El supuesto expuesto es común en los casos de fallecimiento como consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. La jurisprudencia establece que la condición de heredero no tiene por qué coincidir con la de perjudicado, ni es
necesario obtener antes el reconocimiento de aquella para poder ser considerado como tal en el ámbito de la responsabilidad
patrimonial administrativa (TS 4-1-91).
2) Se reconoce legitimación para reclamar a la hermana de una persona acogida en un centro de personas con discapacidad
psíquica, dependiente de una diputación provincial, que falleció al ingerir una sustancia tóxica; posee legitimación ad causam que
se identifica con la titularidad del derecho a pedir o de la acción (TS 3-1-90, EDJ 42).
3) Se ha considerado que, en el supuesto de un militar fallecido en acto de servicio, procede indemnizar a la hija
extramatrimonial y los daños morales a padres y compañera del fallecido (TS 5-11-01, EDJ 50114).

6087 Daños sufridos por funcionarios públicos

En aquellos supuestos en que existe una relación de sujeción especial entre el que sufre el daño y la Administración,
es preciso determinar si aquel tiene el deber jurídico de soportar los daños y perjuicios connaturales al servicio
público que presta. Así, cuando la reclamación de responsabilidad dirigida a la Administración se plantea por personal
dependiente de ella y en razón de daños sufridos con ocasión de la prestación de servicio, la cuestión a resolver ha de
partir de la normalidad o deficiencia en la prestación del servicio y de si, en este último supuesto, tal deficiencia es o no
imputable al funcionario o servidor público (TS 23-4-08, EDJ 56589; 1-2-03, EDJ 2611; 14-10-04, EDJ 152785):
a. En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que, de
acuerdo con la Ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no
vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas
expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria (TS 10-4-00, EDJ 12074; 1-2-03, EDJ
2611).
b. Solo en el caso de funcionamiento anormal del servicio debe discernirse (TS 11-3-99, EDJ 9822; 14-10-04, EDJ
152784; CEst Dict 1373/1991; 199/1994; 1917/1994):
• Si la deficiencia o anormalidad es consecuencia, exclusivamente, de la propia actuación del funcionario público: su
misma conducta sería la única causante del daño o perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal
requerido para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración.
• Si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros agentes: tiene derecho a ser resarcido de los daños y
perjuicios padecidos, siempre que se cumplan los requisitos que la Ley exige.
En este último supuesto, si en la causación del daño concurre de la conducta del propio perjudicado, la indemnización
habrá de moderarse en atención a su grado de participación (TS 18-3-09, EDJ 32297).
No obstante, el Tribunal Supremo ha considerado compatible la percepción de una pensión extraordinaria del
régimen de clases pasivas con una indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración (TS 12-3-91,
EDJ 2744; 20-5-96, EDJ 3652; 19-9-96, EDJ 6000).
La ley posterior no puede alterar, interrumpir, afectar, o incidir en el nexo causal de una exigencia de responsabilidad
derivada de una actuación administrativa, que no legal (anormal). Concurriendo todos los presupuestos de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones por anulación de actuaciones que han generado un perjuicio a
un ciudadano, conforme a las exigencias para que concurra en tales supuestos dicha institución de resarcimiento, la
existencia de un precepto con rango de ley posterior a la generación del daño, en sentido jurídico-administrativo, no
puede afectar a dicha responsabilidad (TS 12-3-20, EDJ 554439).
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6089 Precisiones

1) Por lo que respecta a las personas jurídico-públicas , no basta ostentar la titularidad de una competencia para ejercer la
acción de resarcimiento de daños, sino que es necesario poseer la titularidad de un bien o derecho patrimonial. Las
competencias sobre protección del medio ambiente, ordenación del sector pesquero, ordenación territorial del litoral y zonas
costeras, etc. no son título suficiente, pues la titularidad de los bienes dañados sobre los que tiene lugar el desarrollo de la
actividad material que origina el daño es de titularidad estatal (CEst Dict 55672/1991).
2) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración, por funcionamiento anormal de los servicios públicos sanitarios,
respecto de un médico que realiza una sustitución médica sin que le sean retribuidos sus servicios. En el caso concreto sucedió
que el director del hospital ordenó la sustitución inmediata sin que estuviera debidamente autorizada (TS 12-7-94, EDJ 7260).
3) La circunstancia de que los recurrentes sean funcionarios no determina que cualquier acción administrativa o judicial que
promuevan contra la Administración haya de versar indefectiblemente sobre una cuestión de personal, pues no es la condición
subjetiva del recurrente, sino el objeto de la pretensión deducida, lo que permite identificar la materia sobre la que versa la
acción ejercitada.
No cabe una interpretación extensiva de la «materia de personal al servicio de la Administración pública» con intención de
aplicar el incidente de extensión de efectos de la sentencia -LJCA art.110- (TCo 146/2005; TS 15-3-04, EDJ 17667; 18-5-04; 5-
4-06, EDJ 37388; 1-4-09, EDJ 42657)
4) Cuando el daño sufrido por el funcionario tiene su causa en una maniobra realizada por él mismo, en realidad, falta el
elemento causal determinante del nacimiento de responsabilidad de la Administración y el daño resultante ha de ser soportado
por el causante de los hechos, sin derecho a ser indemnizado en concepto de responsabilidad patrimonial, más allá de las
prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, careciendo, en definitiva,
de derecho a obtener el reconocimiento de responsabilidad de la Administración (TS 18-3-09, EDJ 32297).
5) Las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de la policía autonómica o local como consecuencia de acciones ilícitas de
las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia por su parte, ejerciendo las funciones que son propias de su cargo,
deben ser resarcidos por la Administración, por el principio del resarcimiento o de indemnidad que rige para los empleados
públicos (TS 8-7-20, EDJ 601136; 15-7-20, EDJ 605438; 18-1-21, EDJ 501).

2. Destinatario de la reclamación
(LRJSP art.32)

6096 La destinataria de la reclamación de la responsabilidad patrimonial es la Administración pública.

El panorama general del grupo normativo aplicable a estas, en general, es el siguiente:

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Tipología Clasificación Normativa

Administración General del

LRJSP art.5
Administración territorial Estado
(Const art.137; LRJSP,
CCAA Const art.143; estatutos de autonomía
art.2.1; LPAC art.2.1)
Entidades locales LBRL art.3

Organismos autónomos LRJSP art.98 a 102

Sector público institucional
(LRJSP art.2.2.a; LPAC Entidades públicas empresariales LRJSP art.84.1.a.2º
art.2.3)
Agencias estatales LRJSP [Link].única.e

Administración corporativa Corporaciones de Derecho

Normativa específica y supletoria: LPAC
(LPAC art.2.4) público

Todos los ministerios, al igual que las Administraciones autonómicas y muchas Administraciones locales, poseen
puntos de acceso electrónico en sus páginas web para la interposición de reclamaciones por responsabilidad
patrimonial de la Administración.

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6097 Administración central
﴾RD 2/2020; RD 139/2020﴿

Las competencias en materia de responsabilidad patrimonial de cada departamento ministerial pueden sintetizarse
del siguiente modo:

Ministerio Norma Órgano competente Contenido

Ministerio de RD 430/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Agricultura, Pesca y art.11.3.o Técnica las reclamaciones en materia de
Alimentación responsabilidad patrimonial.

Ministerio de RD 644/2020 Subsecretaría de Tramitación de los expedientes de

Asuntos Exteriores, art.19.2.g y 20.1.o Asuntos Exteriores, responsabilidad patrimonial.
Unión Europea y Unión Europea y
Cooperación Cooperación

Secretaría General Tramitación de los expedientes de

Técnica responsabilidad patrimonial.

Ministerio de Ciencia RD 404/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resol. de las

e Innovación art.6.1.k Técnica reclamaciones de responsabilidad
patrimonial contra el departamento y, en
defecto de atribución expresa a otro órgano,
las formuladas contra los organismos
públicos adscritos al Ministerio siempre que
su resolución corresponda al titular del
departamento.

Ministerio de RD 509/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Cultura y Deporte art.7.1.s Técnica las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial contra el Departamento y, en
defecto de atribución expresa a otro órgano,
de las formuladas contra los organismos
públicos adscritos al Ministerio siempre que
su resolución corresponda al titular del
Departamento.

Ministerio de RD 372/2020 Secretaría General Reclamaciones de indemnización por

Defensa art.9.2.h Técnica responsabilidad patrimonial
correspondientes a la Administración
General del Estado.

Ministerio de RD 403/2020 Secretaría General Estudio, tramitación y formulación de

Asuntos Económicos art.13.1.i Técnica propuestas de las reclamaciones de daños y
y Transformación perjuicios por responsabilidad patrimonial.
Digital

Ministerio de RD 498/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Educación y art.7.1.d Técnica las reclamaciones de responsabilidad
Formación patrimonial contra el Departamento.
Profesional

Ministerio de RD 645/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Transportes, art.14.1.n Técnica las reclamaciones de responsabilidad
Movilidad y Agenda patrimonial derivadas del funcionamiento
Urbana de los servicios de la competencia del
Ministerio.

Ministerio de RD 682/2021 Secretaría General Tramitación de reclamaciones de

Hacienda art.20.1.k Técnica responsabilidad patrimonial derivadas del
(OM funcionamiento de los servicios de la

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 Ministerio Norma Órgano competente Contenido
HAC/134/2021) competencia del Ministerio.

Ministerio de RD 998/2018 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Industria, Comercio y art.9.1.l Técnica las reclamaciones en materia de
Turismo responsabilidad patrimonial.

Ministerio del RD 734/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Interior art.9.2.j Técnica reclamaciones de responsabilidad
patrimonial de la Administración (salvo que
estén expresamente atribuidas a la
Administración penitenciaria).

Ministerio de RD 453/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Justicia art.4.1.d y 10.1.h de la Administración las reclamaciones de responsabilidad
de Justicia, a través patrimonial de la Administración, sin
del correspondiente perjuicio de las funciones atribuidas a otros
órgano directivo órganos.

Dirección General Gestión de expedientes de reclamaciones

para el Servicio de responsabilidad patrimonial por el
Público de Justicia funcionamiento de la Administración de
con la Dirección de la Justicia.
Secretaría General
de la Administración
de Justicia

Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Técnica las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial de la Administración (sin
perjuicio de las funciones atribuidas a otros
órganos).

Ministerio de Política RD 683/2021 Secretaría General Estudio, tramitación y la elaboración de las

Territorial y Función art.8.1.j; Orden Técnica propuestas de resolución de las
Pública TFP/747/2020 reclamaciones de responsabilidad
[Link].6.c patrimonial.

Ministerio de la RD 373/2020 Secretaría General Tramitación de recursos y reclamaciones de

Presidencia, art.8.1.g Técnica-Secretariado la competencia del departamento.
Relaciones con las del Gobierno
Cortes y Memoria
Democrática

Ministerio de RD 735/2020 Secretaría General Reclamaciones de responsabilidad

Sanidad art.10.1.h Técnica patrimonial por el funcionamiento de los
servicios del departamento y de sus
organismos adscritos (instrucción y
propuesta de resolución).

Ministerio de RD 499/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Trabajo y Economía art.6.1.m Técnica las reclamaciones en materia de
Social responsabilidad patrimonial.

Ministerio de RD 495/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Consumo art.6.1.j Técnica las reclamaciones en materia de
responsabilidad patrimonial.

Ministerio de RD 497/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Inclusión, Seguridad art.10.1.j Técnica las reclamaciones en materia de
Social y Migraciones (OM ISM/419/2021) responsabilidad patrimonial.

Ministerio para la RD 500/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

© Lefebvre 7 Biblioteca Universitaria
 Ministerio Norma Órgano competente Contenido
Transición Ecológica art.13.3.n Técnica las reclamaciones en materia de
y el Reto responsabilidad patrimonial.
Demográfico

Ministerio de RD 431/2020 Secretaría General Tramitación y propuesta de resolución de

Universidades art.4.1.i Técnica las reclamaciones en materia de
responsabilidad patrimonial.

Ministerio de RD 452/2020 Secretaría General Reclamaciones de responsabilidad

Derechos Sociales y art.9.1.m Técnica patrimonial por el funcionamiento de los
Agenda 2030 servicios del departamento y de sus
organismos adscritos (instrucción y
propuesta de resolución).

Ministerio de RD 455/2020 Secretaría General Cláusula residual, sin previsión específica

Igualdad art.7.1.a Técnica

Precisiones

1) Resulta habitual la delegación competencial, vía orden ministerial.

2) Los daños en bienes de dominio público tienen un doble tratamiento, pues además del sistema de responsabilidad
patrimonial, también se aplica la potestad sancionadora que las leyes especiales -p.e. aguas, patrimonio histórico o montes-
atribuyen a la Administración titular de ese bien para su protección (TS 13-3-02, EDJ 4073; 15-3-02, EDJ 4081).
3) La estructura ministerial ha sido modificada por RD 1/2020 (nº 280). Entre tanto se aprueban los reales decretos de
estructura orgánica básica de los departamentos, subsisten los precedentes (RD 2/2020 [Link].única). Por ello se ha seguido
el criterio de mantener las referencias sustantivas y normativas de la tabla antecedente hasta la aprobación de dichas
disposiciones orgánicas.
4) A lo largo del último trimestre de 2020 y de 2021, desde las Direcciones Generales de numerosos organismos
administrativos , como ENAIRE o la Agencia Española Del Medicamento, se ha acordado que la Subsecretaría de Hacienda, a
través de su Secretaría General Técnica y en el marco de lo dispuesto en la LRJSP art.11, lleve a cabo la gestión material de la
tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado o del Estado legislador que se
interpongan por la gestión del COVID-19, derivados de la actuación de dichos organismos administrativos.

6098 Administración periférica, institucional y corporativa

Los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas tienen, ente otras, la competencia del control de
legalidad de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que se han de
tramitar por el ministerio competente por razón de la materia y a ellos corresponde la resolución de dichos
procedimientos (LRJSP art.73.1.d).
Las Administraciones institucionales y corporativas, aunque está fuera de toda duda su posibilidad de consideración
como Administración del Estado (TS 5-2-91, EDJ 1168), en cuanto que desempeñan verdaderos servicios públicos,
son sujetos responsables por este mismo régimen (TS 25-10-82, EDJ 6343; 16-2-83). En cambio, no se someten al
mismo en relación con los daños causados en la actividad propia de su esfera privada.
Dentro del sector público institucional están, entre otros, (LRJSP art.2.2.a; LPAC art.2.3):
- los organismos estales autónomos (p.e. el Organismo Autónomo Instituto de Vivienda, Infraestructura y
Equipamiento de la Defensa);
- las entidades estatales autónomas: AENA, Correos y Telégrafos;
- la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (TS 25-5-18, EDJ 81217; 26-6-18, EDJ 511684).
En el caso de los actos del Consejo General del Poder Judicial (LOPJ art.640), la indemnización de los daños y
perjuicios causados por este queda sometida al régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas. La reclamación de responsabilidad patrimonial se presenta ante el Consejo de Ministros, que es el
competente para resolver.

Precisiones

© Lefebvre 8 Biblioteca Universitaria

 En casos de transferencia de competencias administrativas a la Administración corporativa, la responsabilidad patrimonial
reside en el órgano delegado, siendo este al que debe formularse la reclamación por aquel concepto, y al que corresponde
resolver y actuar en el ejercicio de la competencia transferida -p.e. el Consejo de Colegios Farmacéuticos, en el caso de
denegación de la apertura de una oficina de farmacia- (TS 17-11-01, EDJ 52402).

6100 Organismos reguladores

Los supervisores financieros, como el Banco de España (TS 5-5-04, EDJ 31529) y la Comisión Nacional del Mercado
de Valores (TS 16-5-08, EDJ 73280; 27-1-09, EDJ 10535), están también sometidos al deber indemnizar a los
particulares que resulten lesionados en el ejercicio normal o anormal de sus potestades.
Pueden mencionarse además los siguientes supuestos:
• El Consorcio de Compensación de Seguros está jurídicamente obligado a soportar las consecuencias lesivas que
tengan la consideración de riesgos extraordinarios, aunque hayan sido causados como consecuencia del
funcionamiento de las Administraciones públicas, sin que luego pueda subrogarse en la posición del lesionado y
ejercer la acción de regreso contra la Administración (CEst Dict 1762/1996; 2824/1995; 2815/1995).
• Respecto a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, su estatuto establece que serán
resueltos por el director de la Agencia los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de las
actuaciones de la Agencia (RD 1275/2011 art.4.3).
• La responsabilidad patrimonial del Estado por la actuación de los órganos de la Comisión de Prevención del
Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias es exigible, en su caso, ante el ministro competente en materia de
Hacienda (L 10/2010 art.45.6).
La responsabilidad del órgano de control viene determinada por la imputabilidad del daño, en relación causal, a la
omisión de aquellas actuaciones que razonablemente le fueran exigibles adoptar en el ejercicio de las facultades
que la Ley le reconoce para el cumplimiento de su función o al ejercicio inadecuado de las mismas, atendiendo a las
circunstancias del caso y a la finalidad perseguida por el ordenamiento jurídico (TS 16-5-08, EDJ 73280; 27-1-09, EDJ
10535; AN 5-2-10, EDJ 10542).

6102 Precisiones

1) En lo que se refiere a los supervisores financieros, se ha planteado su responsabilidad patrimonial por omisión de sus
funciones de supervisión (TS 25-4-88, EDJ 3387; 27-1-09, EDJ 10535; 9-12-10, EDJ 264984). Debe probarse la relación causal
entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administración -del que se dice que provocó la confianza de los
inversores- y el resultado dañoso sufrido por los actores. En su determinación han de tenerse en cuenta dos tipos de
actuaciones absolutamente voluntarias:
- la decisión de los demandantes de invertir en las sociedades del grupo; y
- la gestión desarrollada por los directivos de aquellas.
Se añaden además los siguientes razonamientos:
• Pretender ligar causalmente la decisión de invertir con la confianza en la existencia de un respaldo administrativo de la
legalidad de la actuación de las empresas objeto de la publicidad resulta terminantemente excesivo.
• La actividad de inversión de capitales, en un modo diligente de conducirse debe ir precedida de un asesoramiento de
expertos, los cuales por cierto, no suelen hacer indicaciones terminantemente favorables, pues dejan normalmente a salvo la
posibilidad de fracasos. Incluso pues, la intervención de personas peritas en la materia se traduce en un dejar la decisión,
siempre sometida a riesgos en manos del futuro inversor.
• La decisión de invertir capitales tiene un carácter eminentemente personal , en cuanto que la ha de tomar el interesado, que
debe saber que en el mundo de los negocios no todo son éxitos o beneficios, sino que también existen los fracasos y las
pérdidas. Este carácter «personal» de la decisión implica la asunción también «personal» de los riesgos, independientemente de
las responsabilidades en que pueden incurrir los gestores de las empresas en las que se produce la inversión.
• Confiar el ahorro y su rentabilidad personal o individual e incluso colectivo de una familia o de un grupo en un negocio como
el que llevaban a cabo las empresas Fórum y Afinsa, cuya razón de ser era la revalorización de un bien tangible como los sellos
de correo sin destino postal, sino de coleccionismo filatélico, requería de un mínimo asesoramiento que no fuera únicamente el
de los impulsores del negocio. La filatelia es ante todo una afición para el disfrute personal del coleccionista.
• Debe acreditarse la existencia de un nexo causal en sentido lógico entre la inactividad de la Administración y el resultado
lesivo, lo cual es suficiente en casos donde existe un deber jurídico, claro y preciso, de actuar (TS 28-3-00; 18-4-00; 18-5-02).
2) En el mismo sentido deben destacarse diversos dictámenes del Consejo de Estado:
• Respecto a la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños causados por la CNMV y el Banco de España como

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 consecuencia de la omisión del ejercicio de sus competencias en relación con la emisión de las participaciones preferentes de
Caja Madrid (CEst Dict 623/2015; 80/2016).
• Sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la CNMV y el Banco de España por los daños como consecuencia
de la omisión del ejercicio de sus competencias en relación con la emisión de las obligaciones subordinadas de Caja Madrid
(CEst Dict 1239/2015).
Estos dictámenes se hacen eco de la doctrina anterior del Consejo de Estado y de la jurisprudencia, conforme a la cual para
declarar este tipo de responsabilidad ha de localizarse un deber jurídico claro y preciso de actuar. No se puede pretender
beneficiarse de una inversión arriesgada cuando sus resultados son positivos y pedir el amparo de los poderes públicos cuando
son negativos, porque ello supondría primar de una manera absolutamente injusta al inversor arriesgado sobre el más prudente
(TS 16-5-08, EDJ 73280; 27-1-09, EDJ 10535; AN 5-2-10, EDJ 10542; CEst Dict 1059/2014; 503/2015).

6103 Administraciones autonómicas

El Estado tiene competencia exclusiva para establecer el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas (Const art.149.1.1ª y 18ª). La potestad legislativa en esta materia corresponde pues al Estado, que establece
los términos que desarrollen el derecho a indemnización por los daños que cause. Este sistema de responsabilidad es
de obligada observancia por todas las comunidades autónomas (L 12/1983 art.12.2; TS 18-10-93, EDJ 9214; 28-12-
98).
No obstante, las comunidades autónomas pueden establecer otros supuestos de responsabilidad, siempre que
respeten la legislación estatal y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. Se trata de una garantía
indemnizatoria adicional que se superpone a la indemnizatoria general fijada por el Estado (TCo 61/1997).
Así, el sistema de responsabilidad establecido en la LRJSP y la LPAC puede trasladarse a las comunidades autónomas,
con algunas especialidades procedimentales propias de su singular asunción de competencias en materia de
responsabilidad patrimonial. Dichas especialidades se producen sobre todo en relación con la emisión de dictámenes
de órganos consultivos (nº 6187).
La responsabilidad patrimonial de la Administración se regula en la mayor parte de las comunidades y ciudades
autónomas, aunque no todas utilizan el mismo instrumento normativo para el reconocimiento de tal deber público,
según se indica en el cuadro adjunto.

6104
CCAA Estatuto de autonomía Normativa complementaria

Andalucía LO 2/2007 art.47.4 L Andalucía 9/2007, art.26.2.k y 118; L

Andalucía 10/2016 [Link].11ª; L
Andalucía 3/2021 art.9

Aragón LO 5/2007 art.75.12º L Aragón 1/2009 art. 15.10; L Aragón

1/2021 art. 27.2.e

Asturias No la menciona Referencias normativas sectoriales

Baleares LO 1/2007 art.31.1 L Baleares 3/2003 art.69

Canarias LO 1/2018 art.106 L Canarias 4/1990 art.33; D Canarias

124/2007 art.2.1; L Canarias 4/2017 art.21

Cantabria LO 8/1981 art.34 L Cantabria 5/2018 art.159; L Cantabria

12/2006 art.63

Castilla-La Mancha No la menciona L Castilla-La Mancha 3/1984 art.42

Castilla y León No la menciona L Castilla y León 2/2010 art.25 y 26

Cataluña LO 6/2006 art.159.5 L Cataluña 26/2010 art.54.2.i y 81 s.; L

Cataluña 5/2020 art.106

Ceuta LO 1/1995 art.30 Referencias normativas sectoriales

Extremadura LO 1/2011 art.42 L Extremadura 1/2002 art.133 a 136

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 CCAA Estatuto de autonomía Normativa complementaria
Referencias normativas sectoriales

Galicia LO 1/1981 art.27.2 (solo en relación con el L Galicia 6/2001 art.5; L Galicia 16/2010
régimen local) [Link].15ª

La Rioja LO 3/1982 art.29 L La Rioja 4/2005 art.65; L La Rioja 3/1995

art.85

Madrid LO 3/1983 art.35 L Madrid 1/1983 art. 55; D Madrid 62/2021

art. 5.1.c

Melilla LO 2/1995 art.30 Reglamento del Gobierno y Administración

Ciudad Autónoma de Melilla art. 18.6
(BOML 15-1-96)

Murcia No la menciona L Murcia 7/2004 art.3.2.d y 16.2.o

Navarra LO 13/1982 art.57.a LF Navarra 11/2019 art.116.1 y 122.1

País Vasco LO 3/1979 art.11.1.b L País Vasco 2/2006 art.9.2 y 18.3

Referencias normativas sectoriales

[Link] LO 5/1982 art.32 L [Link] 5/1983 art. 85; L C.

Valenciana 4/2021 art.101 y 78; Orden
[Link] 6/2020 art. 31.a

Precisiones

1) La técnica legislativa utilizada por las distintas comunidades autónomas es dispar. Desde los estatutos que no la referencian,
a algunas que se refieren a la propia comunidad autónoma, con personalidad jurídica única (Cantabria); otras, con peor técnica
normativa, se refieren a la responsabilidad patrimonial de la Administración pública autonómica, cuando es esta y no aquella el
sujeto responsable (Comunidad Valenciana).
2) Habitualmente se dispone la delegación de estas competencias.

6105 Administraciones locales

﴾LBRL art.54; ROF art.223 a 225﴿

Las corporaciones locales responden directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes
y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades,
funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
Un supuesto específico de responsabilidad patrimonial de las entidades del sector público local es el que tiene lugar
por la omisión de la función interventora. Cuando dicha omisión tiene como consecuencia la revisión del acto dictado
con infracción del ordenamiento, y se produce un perjuicio, el resarcimiento se materializará acudiendo a la vía de
indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración (RD 424/2017
art.28.2.e).

Precisiones

Existe legitimación pasiva de un ayuntamiento en una acción dirigida al resarcimiento de los daños causados por unas obras -
construcción de un canal- de las que era beneficiario, aunque estas fueron ejecutadas por la consejería de obras públicas de una
comunidad autónoma, desempeñando su dirección facultativa una empresa municipal de agua (TS 5-3-02, EDJ 3817).

6107 Funcionarios y empleados públicos

La Administración siempre actúa a través de sujetos físicos concretos -autoridades, funcionarios, personal laboral-, a
los que se aplica el sistema legal de responsabilidad patrimonial material y procesal.

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 Por ello, cuando la responsabilidad puede imputarse a un concreto empleado público, el propio procedimiento de
responsabilidad patrimonial prevé la acción de regreso dirigida al reintegro de las indemnizaciones satisfechas por
parte de la Administración a terceros (LRJSP art.36.2).
El criterio de imputación de la responsabilidad en este caso no es objetivo, sino culposo (nº 6330 s.).
Especial problemática presentan los «supuestos frontera», en los que resulta difícil determinar si el funcionario actúa
en el desempeño de sus atribuciones públicas o dentro de su esfera jurídico privada -en cuyo caso la responsabilidad
sería la responsabilidad civil extracontractual-. Es el caso, por ejemplo, de las fuerzas y cuerpos de seguridad, que se
encuentran en situación de servicio permanente.
Para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en estos casos debe procederse a una serie de sucesivas
fases de imputación e imputabilidad del daño y del deber de reparación.

Precisiones

El hecho de que los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad puedan portar las armas reglamentarias, aun cuando estén
fuera de servicio, supone un riesgo que debe de asumir la Administración pública. Por ello, concurre la responsabilidad
patrimonial de la Administración por los daños producidos por esta causa (TS 19-7-01, EDJ 30955; 31-12-01, EDJ 65820).

6113 Concesionarios y contratistas con la Administración

﴾LRJSP art.32.9; LCSP art.196﴿

Existen supuestos en los que la actividad de servicio público no se desempeña directamente por la Administración,
casos en que los particulares actúan como sus mandantes, ya sea ejerciendo servicios públicos o como agentes de la
Administración. Se trata de los actos de los concesionarios de servicios públicos o contratistas de las Administraciones
públicas que no son, en sentido estricto, actos administrativos, sin perjuicio de que sus actuaciones puedan generar
responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
En este ámbito, hay que diferenciar entre los daños causados al contratista y los causados a terceros.

Precisiones

1) Respecto a los criterios de imputación de responsabilidad a la Administración han existido tradicionalmente dos posturas, la
que directamente ha exigido responsabilidad a la Administración, actualmente superada en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, y la que incide en la reclamación al contratista mediando el órgano de contratación. El criterio de responsabilidad
directa establecía que la Administración debía responder dándole, no obstante, la opción de repetir mediante el ejercicio de la
acción de regreso (TS 20-4-99, EDJ 10403; 24-4-03, EDJ 50218; CEst Dict 36913/1970).
2) Según cual sea la naturaleza jurídica de la entidad contratante recibe la consideración de Administración pública, de poder
adjudicador o de ente del sector público sin ninguna de estas condiciones (nº 6684).
3) Corresponde a los concesionarios el pago de los justiprecios del suelo expropiado para la ejecución de la obra. No obstante,
en caso de incumplimiento por el concesionario de su obligación de pago de los justiprecios a los expropiados, el Estado es
responsable subsidiario de dicho pago, lo que, desde luego, no enerva esa obligación del concesionario, obligación, entre otras,
cubierta por la fianza o aval. También es obligación del concesionario la de indemnizar los daños causados a terceros con
ocasión de la ejecución de la obra, respondiendo la garantía a las obligaciones derivadas del contrato (TS 5-2-20, EDJ 507408).

6115 Daños causados al contratista

Si el daño ha sido causado al contratista en el desenvolvimiento o ejecución del contrato -cumplimiento,
incumplimiento-, ha de diferenciarse entre:
• Contratos administrativos, que siguen el sistema de intermediación de acto del órgano de contratación -
prerrogativa administrativa, en resolución de las cuestiones que ofrezca la ejecución y cumplimiento del contrato- y
recurso contencioso-administrativo posterior (sin aplicación de las normas de la responsabilidad patrimonial).
• Contratos privados, que se someten al Derecho privado y son conocidos judicialmente por el orden civil.
Si el daño es causado en actuaciones relativas a la contratación, pero distintas de las desarrolladas en ejecución y
cumplimiento del contrato perfecto, se aplica la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración,
tanto en el caso de actuaciones relativas a contratos administrativos como privados de una Administración.
Se prevé la decisión de no adjudicar o celebrar el contrato y desistimiento del procedimiento de adjudicación por
la entidad contratante. Dichas decisiones podrán acordarse por la entidad contratante antes de la formalización. En

© Lefebvre 12 Biblioteca Universitaria

 estos casos se compensará a los candidatos aptos para participar en la licitación o licitadores por los gastos en que
hubiesen incurrido en la forma prevista en el anuncio o en el pliego de condiciones o, en su defecto, cuando proceda, de
acuerdo con los criterios de valoración empleados para el cálculo de la responsabilidad patrimonial de la
Administración (RDL 3/2020 art.71.2).Por otra parte, entre las adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria, se
prevén una serie de medidas en materia de contratación pública. En relación con la LCPSP art.213, las compensaciones
a los contratistas cuando la ejecución del contrato de concesión de obra o de servicios devenga imposible como
consecuencia de la enfermedad pandémica, siempre que el contratista acredite, de manera real y efectiva, que se han
devengado y abonado por el durante la pandemia por encima de los previstos para la ejecución ordinaria del contrato
(RDL 8/2020 art.34.4).

Precisiones

1) Algún autor ha señalado la posibilidad de que se produzca responsabilidad patrimonial de la Administración como
consecuencia del retraso en la inscripción de licitadores en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector
Público -nº 3157-, unido a la desigual aplicación por parte de los órganos contratantes de la obligación de los licitadores de
estar inscritos en la fecha final de presentación de ofertas (Gracia Adrián).
2) Los efectos económicos derivados del desistimiento de facto por la Administración contratante antes de la formalización del
contrato tras su adjudicación son los equivalentes a la causa de resolución contractual relativa a la imposibilidad de ejecutar la
prestación de los servicios en los términos pactados (TS 14-5-20, EDJ 562220).
3) Cabe equiparar el establecimiento de los caudales ecológicos fijados por los planes hidrológicos de cuenca al supuesto de
que sea precisa una adecuación de la concesión a los mismos, dando lugar directamente al reconocimiento de indemnización al
concesionario perjudicado (TS 14-5-20, EDJ 556152).

6116 Daños causados a terceros

﴾LCSP art.196.1 y 2﴿

Es obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de
las operaciones que requiera la ejecución del contrato.
En cambio, la responsabilidad es de la Administración pública contratante cuando el daño que se cause a terceros
sea producido por causas que le sean directamente imputables (TS 23-3-09, EDJ 42634), concretamente, cuando los
daños hayan sido ocasionados como consecuencia:
- inmediata y directa, de una orden de la Administración;
- de los vicios del proyecto en el contrato de obras -sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el redactor del
proyecto (LCSP art.315)- o en el contrato de suministro de fabricación.
Existen referencias concretas a títulos de imputación del contratista o de la Administración contratante en el ámbito
de los siguientes contratos:
• Contrato de obras. Cuando la elaboración del proyecto haya sido contratada íntegramente por la Administración, el
autor o autores del mismo incurren en responsabilidad en los términos establecidos en la LCSP. Si la prestación se
lleva a cabo en colaboración con la Administración y bajo su supervisión, las responsabilidades se deben limitar al
ámbito de la colaboración (LCSP art.233.4).
• Contrato de concesión de obras. El concesionario responde de los daños derivados de los defectos del proyecto
cuando, según los términos de la concesión, le corresponda su presentación o haya introducido mejoras en el
propuesto por la Administración (LCSP art.249.4). Se recoge además, entre las obligaciones generales del
concesionario, la de indemnizar los daños que se ocasionen a terceros por causa de la ejecución de las obras o de su
explotación, cuando le sean imputables (LCSP art.258.e).
• Contrato de concesión de servicios. El concesionario está obligado a indemnizar los daños que se causen a terceros
como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño sea producido
por causas imputables a la Administración (LCSP art.288.c).
• Contrato de servicios. El contratista es responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las
prestaciones y servicios realizados, así como de las consecuencias que se deduzcan para la Administración o para
terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato
(LCSP art.311.2).
Por otro lado, se aplica el régimen jurídico general respecto de la responsabilidad de las autoridades y personal al

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 servicio de las Administraciones públicas, derivada de sus actuaciones en materia de contratación administrativa,
tanto por daños causados a particulares como a la propia Administración (LCSP [Link].28º). Ver nº 6340.

6117 Precisiones

1) La LCSP ha creado determinadas realidades de intervención subjetiva en la posición de la entidad contratante: órgano de
contratación, competente para contratar (LCSP art.61); responsable del contrato, a quien corresponde supervisar su ejecución
(LCSP art.62); en los contratos de obras, las facultades del responsable del contrato son ejercidas por el director facultativo
(LCSP art.237 s.). En los casos de concesiones de obras y de servicios, la Administración debe designar una persona que actúe en
defensa del interés general, para obtener y para verificar el cumplimiento de las obligaciones del concesionario.
2) La normativa de Navarra en materia de contratación establece en términos muy similares la responsabilidad de los daños
causados a terceros (LF Navarra 2/2018 art.149.1).
3) No procede responsabilidad patrimonial del concesionario de una autopista como consecuencia de daños producidos por
lluvias torrenciales en las vías, por considerar que las lluvias son causa de fuerza mayor y no se acredita ninguna actuación
imprudente por parte del concesionario (TS 17-7-18, EDJ 527847).
4) Se acepta mayoritariamente la tesis de que aquellos daños que no puedan serle imputados a la Administración no pueden ser
por ella atendidos, por lo que no existe relación de solidaridad alguna entre la Administración y sus contratistas o
concesionarios, abandonándose la postura jurisprudencial (TS 9-5-89, EDJ 4829) que los consideraba como delegados de la
Administración y, en consecuencia, hacía responder a la Administración solidariamente junto con estos (TS 23-2-95, EDJ 976).
5) Existe concurrencia de culpas -del ayuntamiento y del concesionario del servicio de alcantarillado- por los daños y perjuicios
sufridos por un vehículo a consecuencia de rotura de la calzada, habiéndose acreditado que la causa del accidente es imputable
tanto a la defectuosa conservación del alcantarillado como a la defectuosa vigilancia del estado de la calzada por la que circulan
los vehículos (TSJ Burgos 1-10-04, EDJ 154375).
6) Ante la insolvencia sobrevenida de las empresas concesionarias de obras públicas, que provoca que entren en la situación de
concurso -caso de las concesionarias de autopistas de peaje -, y el consiguiente impago de gran parte de los justiprecios de las
fincas expropiadas, el Tribunal Supremo ha considerado que la Administración expropiante ha de responder de forma
subsidiaria frente al impago del justiprecio y así se puede acordar en ejecución de la sentencia que fijó el justiprecio. La
presencia de la figura del concesionario no desvincula a la Administración expropiante del procedimiento expropiatorio ni de
las obligaciones constitucionales debe asumir frente al expropiado (TS 18-11-14, EDJ 208214; 18-11-14, EDJ 210650). A las
concesiones comprendidas en la Resol Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de
Peaje 7-5-19, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la
«Responsabilidad Patrimonial de la Administración», se les aplica el sistema de liquidación de situaciones pendientes sobre el
justiprecio y aprovechamientos urbanísiticos en materia de autopistas establecido en la L 11/2020 [Link].135ª.
7) No concurre responsabilidad de la Administración respecto a los daños producidos por un incendio en una nave objeto de
concesión por una autoridad portuaria. Se entiende que no existía por parte de la Administración portuaria un deber jurídico de
actuar, al tratarse de una actividad estrictamente privada, y que, al no existir vinculación con un servicio público, no puede
hacerse extensiva su responsabilidad patrimonial a lo sucedido (TS 2-6-14, EDJ 85848).
8) Cuando se procede a la revisión de oficio por incurrir la adjudicación en causa de nulidad de pleno derecho, siempre que el
contratista haya sido partícipe en los actos que sirven de presupuesto a esa declaración de nulidad, no puede considerarse que
el daño que pudiera haberse ocasionado con la ejecución del contrato luego declarado nulo sea antijurídico a los efectos de la
responsabilidad patrimonial de la Administración contratante, tan siquiera los ocasionados con la previa tramitación de
procedimientos de revisión de oficio que fueron anulados antes de la declaración definitiva de nulidad (TS 16-6-21, EDJ
612864).

6118 Procedimiento
﴾LRJSP art.32.9; LCSP art.196.3 y 4﴿

Para reclamar responsabilidad en el caso de existencia de un contrato público ha de seguirse, en todo caso, el
procedimiento general previsto en la LPAC para determinar la responsabilidad de las Administraciones públicas.
Se prevé la posibilidad de requerimiento previo al órgano de contratación por los terceros perjudicados, dentro del
año siguiente a la producción del hecho. En este caso, el órgano de contratación, oído el contratista, debe informar
sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños.
El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
La reclamación del perjudicado se debe formular, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la
legislación aplicable a cada supuesto:
• Si la Administración se reconoce responsable: se iniciará un procedimiento para determinar el importe de la
responsabilidad patrimonial, según las normas generales.

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 • Si la Administración no responde al requerimiento del tercero, pero inicia de oficio el procedimiento por
responsabilidad patrimonial, responderá esta y el tercero quedará excluido de responsabilidad (TS 22-5-07, EDJ
135802).
• Si la Administración imputa la responsabilidad al contratista: el tercero puede demandar a este último en la vía civil.
• Si la Administración emite una resolución no satisfactoria para los intereses del tercero, este podrá iniciar la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa por responsabilidad patrimonial de la Administración contratante. En esta
vía jurisdiccional, el perjudicado puede demandar por responsabilidad patrimonial, dentro del mismo procedimiento, a
la Administración y al contratista (LOPJ art.9.4; LJCA art.2.e).
La reclamación se debe formular, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a
cada supuesto, de modo que:
- en caso de responsabilidad del contratista, se acudirá a la acción civil; y
- en supuestos de responsabilidad de la Administración, al cauce del procedimiento administrativo de
responsabilidad patrimonial.

Precisiones

1) En Navarra se establece que la solicitud de resarcimiento de los daños imputables a la Administración se tramitará de
conformidad con la legislación aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Cuando en
aplicación de dicha legislación se determine la solidaridad en la responsabilidad entre la Administración y el contratista, aquella
abonará íntegramente la indemnización repitiendo contra este por la parte que le corresponda (LF Navarra 2/2018 art.149.2).
2) La LSCP no recoge la precisión sobre la interrupción del plazo de la acción civil, sino solo de la acción, con lo que el ejercicio
del requerimiento deja abierto la posibilidad de accionar en todas las jurisdicciones, lo que es fruto de la idea de unidad
jurisdiccional que rige en esta materia.
Esta regla puede generar problemas de interferencia y prejudicialidad entre los órdenes civil y contencioso-administrativo. Por
ejemplo, ante el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el contratista contra la decisión administrativa que fija la
responsabilidad, y respecto de la acción civil de los perjudicados contra aquel.
3) En diversos supuestos en los que la Administración no dio traslado de la reclamación a las constructoras contratistas, se ha
fijado que, si no lo hizo, fue porque asumía la total responsabilidad de lo decidido (TS 11-7-95, EDJ 3740). En tales situaciones, la
Administración tiene el deber de responder, sin perjuicio de repetir posteriormente sobre el responsable (TS 7-4-01, EDJ 28046;
12-2-00, EDJ 3981; 8-7-00, EDJ 25816; 30-3-09, EDJ 42636).

6119 El Consejo de Estado viene estableciendo que -fuera de los casos del mutualismo administrativo- las reclamaciones
formuladas por los particulares ante las Administraciones por hechos que traen causa de actuaciones de sus
contratistas deben ser resueltas por estas.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 30-3-09, EDJ 42636; 11-2-13, EDJ 15042; 14-10-13, EDJ 197243) no
ha seguido la misma línea interpretativa. Parte de la regla general conforme a la cual la responsabilidad por los daños
causados por la ejecución del contrato es del contratista, debido a que su intervención rompe el nexo causal,
exonerando a la Administración.
Ahora bien, por excepción, responde la Administración contratante cuando los daños deriven de manera inmediata y
directa de sus órdenes o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma. Por esto mismo, cabe que los
perjudicados se dirijan al órgano de contratación para que, previa audiencia del contratista, se pronuncie sobre a quién
(este último o la Administración misma) le toca responder de los daños, decisión susceptible de las impugnaciones
administrativas y jurisdiccionales que procedan.
Dada la facultad de los terceros perjudicados de dirigirse al órgano de contratación para que se pronuncie sobre el
sujeto responsable, cabe también la reclamación directa a la Administración contratante. En este caso, la
Administración puede optar entre dos alternativas:
• Estimar que no concurren los requisitos para declarar la existencia de responsabilidad y que, por lo tanto, no
procede esa declaración.
• Considerar que concurren dichos requisitos. Se plantean así dos posibilidades:
- entender que la responsabilidad corresponde al contratista: en este caso debe reconducir a los interesados hacia el
cauce adecuado, abriéndoles el camino para que hagan efectivo su derecho ante el adjudicatario responsable;
- entender que, por darse los supuestos previstos legalmente -que los daños deriven de manera inmediata y directa de
sus órdenes o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma- es la Administración quien tiene que hacer frente a

© Lefebvre 15 Biblioteca Universitaria

 la reparación.
Ahora bien, lo que no puede hacer es limitarse a declarar su irresponsabilidad, cerrando a los perjudicados las puertas
para actuar contra la empresa obligada a resarcirles. La inactividad de la Administración frente a la que se dirige una
reclamación de responsabilidad patrimonial por razón de ser titular de la obra o servicio en cuyo desarrollo se han
producido los daños y perjuicios, acaba operando como fundamento de dicha responsabilidad, al margen de si tal
resultado dañoso se vincula o no a una orden de la Administración o a un vicio del proyecto elaborado por esta, y sin
menoscabo de la acción de repetición que pueda corresponderle en caso de que no concurra la mencionada vinculación
(TS 14-10-13, EDJ 197243).

Precisiones

La exposición de esta jurisprudencia pone de relieve el complejo panorama que se presenta ante quien ha sufrido una lesión a
raíz de las obras o servicios contratados por la Administración. Ante la incertidumbre acerca del responsable de tal lesión
(contratista o Administración), se faculta al perjudicado para dirigirse al órgano de contratación para que se pronuncie al
respecto, de modo que, si este atiende de forma temporánea dicha solicitud, identificando al contratista, se abre para el
perjudicado una nueva fase procesal, aquella en la que debe reconducir la petición indemnizatoria por la vía civil frente al
contratista identificado; ello si no discrepa del criterio de la Administración en la delimitación de la responsabilidad y renuncia a
acudir a la vía contencioso-administrativa para rebatirlo. Ello, a su vez, no empece para que, en el caso de inactividad
administrativa en la referida delimitación, pueda insistir en vía judicial en la responsabilidad patrimonial de la Administración, lo
que es susceptible de producir un resultado equiparable al que deriva de la doctrina del Consejo de Estado, de acuerdo con la
cual -aunque sin necesidad de la inactividad- la Administración debe responder de los daños y perjuicios ocasionados a terceros
durante la ejecución de las obras o la prestación del servicio, sin menoscabo de la acción de repetición que corresponda (CEst
Dict 1116/15, 10-3-16).

6124 Entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes

﴾LRJSP art.2, 35 y 111 s.; L 33/2003 art.166.1.c﴿

La LRJSP se aplica al sector público institucional, en el que se integran, entre otras, las entidades de Derecho privado
vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas.
Dentro de ellas se encuentran las sociedades mercantiles estatales, que son aquellas sobre las que se ejerce control
estatal, en alguna de las formas definidas en la LRJSP art.111.
Estas sociedades mercantiles estatales se rigen por lo previsto en la LRJSP, por lo previsto en la L 33/2003, del
patrimonio de las Administraciones públicas, y por el ordenamiento jurídico privado.
En cuanto a su responsabilidad patrimonial, se establece que, cuando las Administraciones públicas actúen,
directamente o a través de una entidad de Derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se
debe exigir según las normas generales -de conformidad con LRJSP art.32 s.-, incluso cuando concurra con sujetos de
Derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de Derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

Precisiones

1) Las empresas públicas, en el supuesto de gestionar servicios estatales, reciben el trato de los concesionarios (TS 14-6-83; 16-
1-91, EDJ 316).
2) El servicio de transporte de ferrocarril metropolitano, prestado por una empresa pública, forma parte de la Administración
institucional de la comunidad autónoma, por lo que su carácter de Administración pública no admite discusión, en todo lo que
se refiere a la prestación de dicho servicio público. Tampoco admite discusión la responsabilidad de la Administración cuando
deriva del funcionamiento de dicho servicio (TS 22-12-14, EDJ 229525).
3) Se atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para conocer de una acción de responsabilidad
extracontractual dirigida frente a Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, SA.
La L 43/2010, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, establece que los servicios
postales incluidos en el ámbito del servicio postal universal -aunque no los restantes, que se prestan en régimen de libre
competencia- están sometidos a las obligaciones propias del servicio público. Y con esta finalidad, se impone un operador
encargado de prestar el servicio postal universal que dispone a su favor de una regulación privilegiada y exorbitante, la
sociedad estatal, con independencia de su concreta personificación como sociedad anónima con capital social enteramente
público, puede considerarse ente instrumental de la Administración General del Estado, pues está sometida a las obligaciones
de servicio público respecto de los servicios incluidos en el servicio postal universal.

© Lefebvre 16 Biblioteca Universitaria

 Así la reclamación puede enmarcarse en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que se
refiere a las lesiones derivadas del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (TS 30-9-14, EDJ 176755).

3. Elementos objetivos
(LRJSP art.32.1 y 34.1)

6125 Como elementos objetivos de la responsabilidad patrimonial, se establece la existencia de una lesión que los
particulares sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos. Debe tratarse de una lesión antijurídica, es decir un daño que no se tenga el deber
jurídico de soportar.
La expresión bienes y derechos comprende tanto los derechos propiamente dichos como los intereses legítimos.

6126 Daño
El daño o lesión alegada ha de ser (TS 20-11-90, EDJ 10541; 2-2-93, EDJ 816; 10-11-94, EDJ 8375; 20-1-98, EDJ
425; 10-2-98, EDJ 905):
- efectivo, esto es, actual no potencial;
- evaluable económicamente (cuantificable); e
- individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas, a las que se les produce un daño o se
les irroga un sacrificio especial respecto a las obligaciones generales de la convivencia comunes a todos los
ciudadanos.

Precisiones

1) Es necesario probar la efectividad del daño sufrido, al menos indiciariamente (TS 26-2-02, EDJ 6282). No existe relación
causal entre la medida cautelar de cierre provisional de un local y unos gastos que eran, en todo caso, necesarios para la
autorización administrativa de la actividad que se pretendía desarrollar en el local, en el que, además permanecen las
inversiones realizadas (TS 28-1-02, EDJ 1925).
2) La evaluación económica de los daños materiales o morales, del detrimento patrimonial o de las secuelas de las lesiones, ha
de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo fundado en la apreciación conjunta y racional de todos los
datos aportados al proceso y orientado a señalar una cantidad dineraria que suponga la compensación adecuada a la entidad de
los daños y perjuicios sufridos. Procede aquí, al desenvolverse tal examen dentro de un marco de relatividad, fijar el quantum
indemnizatorio (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 4-1-99, EDJ 3722).
3) El resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, que, de existir, moderan
proporcionalmente la reparación a cargo de la Administración (TS 25-1-97, EDJ 692; 26-4-97, EDJ 4997; 24-3-98, EDJ 2562;
13-3-99, EDJ 8586; 15-4-00, EDJ 8330; 21-7-01, EDJ 11906).
4) Se ha declarado que no existe responsabilidad patrimonial por la anulación judicial de una medida cautelar de suspensión de
obras en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección (TS 18-10-04, EDJ 160049).

6127 Tipos de daño

En nuestro sistema de responsabilidad patrimonial administrativa son indemnizables, siempre que hayan sido
suficientemente alegados y probados, los siguientes tipos de daño: el daño emergente, el lucro cesante, los daños
físicos y el daño moral.
El carácter efectivo y valuable económicamente del daño incluye las lesiones físicas y el daño moral, es decir, los
sufrimientos causados por el acto u omisión resarcible (TS 17-11-90, EDJ 10463).
La efectividad del daño hace descartar, en principio, la compensación de perjuicios futuros o simplemente
esperables -expectativas de negocio (TS 2-10-99, EDJ 32893) o sueños de ganancias (TS 15-10-86, EDJ 6424; 19-12-
96, EDJ 10871)-, si bien la indemnización, para conseguir una reparación integral, puede comprender tanto el daño
emergente como el lucro cesante, o expectativa futura lógicamente previsible (TS 2-2-90; 8-7-98, EDJ 61287).

Precisiones

1) Se distingue entre daños permanentes y continuados. Los daños permanentes son aquellos en los que el acto generador de
los mismos se agota en un momento concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo; los
daños continuados son aquellos que «con base en una unidad de acto se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo

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 y sin solución de continuidad» (TS 7-2-97, EDJ 1422), pues el daño continuado no puede ser cuantificado de manera definitiva
hasta que no cesa el hecho causante del mismo (TS 22-6-95, EDJ 3737; 13-5-97, EDJ 5000; AN 14-9-01, EDJ 98946).
2) Hay que dar al concepto de lesión resarcible su más alto sentido, que comprende no solo los perjuicios económicos
materiales evaluables e individualizados, sino también las lesiones físicas o mentales e incluso los daños morales (TS 26-9-77;
3-12-82, EDJ 7541; 31-5-85; 9-7-85; 26-2-87, EDJ 1596).

6128 Daño moral

El concepto de daño moral alude al que es causado al conjunto de derechos y bienes de la personalidad que integran
el llamado patrimonio moral (TS 27-7-06, EDJ 275355), susceptible de subdividirse en tantas subcategorías como
bienes y derechos lo integran (TS 19-2-08, EDJ 13742).
Los daños morales, por oposición a los meramente patrimoniales, son los derivados de las lesiones de derechos
inmateriales y no tienen propiamente un equivalente económico en cuanto tal, aun cuando, obviamente, pueden
generar en quien los ha sufrido un derecho a la compensación pecuniaria o reparación satisfactoria. Hay daño moral
exclusivamente cuando se ha atentado a un derecho inmaterial de la persona: es el caso del honor, intimidad e
imagen ; así como la muerte del ser querido, exista o no un perjuicio económico (TS 13-4-05, EDJ 47015).
No es necesario probar la existencia del daño moral en las relaciones familiares, debe presumirse; en caso contrario,
ha de probarse (TS 11-11-04, EDJ 160035), pero la indemnización de daños morales a familiares debe desestimarse si
no se acreditan quiénes sean aquellos (TS 9-7-04, EDJ 86978).
No cabe alegar daño moral si se produce y se reclama un perjuicio patrimonial, es decir, cuando la lesión incide sobre
bienes económicos, a modo de una derivación o ampliación del daño patrimonial (TS 31-10-02, EDJ 44498).
La existencia de un posible daño moral no siempre ni necesariamente ha de resarcirse económicamente; la propia
sentencia judicial puede constituir en sí misma una satisfacción equitativa suficiente por este tipo de daño (TS 3-3-99,
EDJ 8581; 24-3-04, EDJ 17592).

6129 Precisiones

1) El daño moral tiene carácter subjetivo (TS 18-10-00), no es necesario precisar los distintos elementos que lo conforman, las
distintas circunstancias concurrentes deben ser objeto de valoración conjunta (TS 13-1-00, EDJ 726, sobre daños morales por
privación de libertad, como consecuencia de sanción declarada nula).
La posibilidad de resarcimiento incluiría la lesión de los derechos de la personalidad -honor, intimidad personal y familiar y a la
propia imagen- (TS 22-4-94, EDJ 3572). Se ha entendido como vulneración del derecho al honor y al buen nombre la expulsión
de nuestro país de un ciudadano francés confundido con un libanés que le había sustraído la documentación (AN 30-5-97).
2) Existe daño moral y derecho a ser indemnizado por la pérdida de la condición de funcionario -p.e. la condición de
catedrático- producida por la anulación de las pruebas selectivas, una vez superadas (TS 1-4-03, EDJ 25572; 21-10-04, EDJ
174277).
3) Se ha declarado la responsabilidad del Estado por daños morales causados por la especial vulneración de derechos
producida a una mujer cuya ex pareja asesinó a la hija común, durante una de las visitas no vigiladas que estableció el juzgado
tras su separación, después de denunciarle numerosas ocasiones por malos tratos y otras causas (TS 17-7-18, EDJ 523564).
4) No procede responsabilidad patrimonial por los daños morales causados por la indebida denegación del reconocimiento
automático de las licencias aeronáuticas expedidas en un país de la Unión Europea, por cuanto que el reconocimiento a la
homologación automática restablece el equilibrio alterado con la situación administrativa no conforme a derecho (TS 3-11-04,
EDJ 159858).

6132 Antijuridicidad
La antijuridicidad se define como la ausencia del deber jurídico de soportar el daño sufrido.
Significa que el perjuicio causado al particular excede de lo que normalmente se consideran cargas u obligaciones
generales, o de aquellos sacrificios exigidos por la normal convivencia o por la naturaleza misma de los servicios que se
reciben de la Administración -p.e. los riesgos inherentes a la actividad sanitaria asistencial o la participación por el
interesado en una manifestación ilegal y violenta- (TS 22-4-94, EDJ 3572; 1-7-95, EDJ 4574).
La antijuridicidad del daño no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, sino al
aspecto objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga la obligación de soportarlo.
Si existe el deber jurídico de soportar el daño decae la obligación de indemnizar (TS 28-3-14, EDJ 42889; 25-4-17,
EDJ 49760).

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 Para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el
funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la
actividad administrativa. No es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales , en las que la
Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la prohibición
de la arbitrariedad (Const art.9.3), que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación,
limitándose a ejecutar los dictados del legislador.
Y, dentro de la actuación reglada, es preciso discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora
alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos
indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la
valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la
proposición normativa delimitada de forma imprecisa.

6133 Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado
queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales para su patrimonio jurídico que derivan de la actuación
administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (TS 24-1-06, EDJ 16098; 12-9-06, EDJ 261539; 5-6-
07, EDJ 135813; 31-1-08, EDJ 6217; 5-2-08, EDJ 13751; 16-2-09, EDJ 15205).
En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un
determinado servicio público resulta antijurídico, ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si
responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja
una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido
la potestad que ejercita (TS 14-7-08, EDJ 128263; 22-9-08, EDJ 173237; 21-10-09, EDJ 259166).
Cuando la declaración de responsabilidad demandada trae causa de la anulación de actos administrativos, no basta
la anulación del acto para tener derecho a indemnización, sino que hay que tener en cuenta la naturaleza de la
actividad administrativa impugnada (TS 26-10-11, EDJ 277191; 25-4-17, EDJ 49760).
Cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial por anulación de disposiciones reglamentarias, es
necesario examinar si la actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en el sentido de que,
existiendo elementos discrecionales o conceptos jurídicos indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas
potestades de manera razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a la legalidad plasmada en la resolución que
anula dicha actuación. Y es necesario atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia -o resolución
administrativa- que declara la nulidad del precepto reglamentario, porque en la motivación de esa decisión ha de
encontrar respuesta ese actuar de la Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño
por no ser antijurídico (TS 27-9-17, EDJ 196556).
Se establece que, para apreciar responsabilidad patrimonial por la actuación normativa reglamentaria, el ámbito de
discrecionalidad de la Administración debe atender a razones de interés público no explicitadas y desproporcionadas
(TS 21-3-18, EDJ 27922).
Por último, no hay antijuridicidad cuando es la conducta del perjudicado la determinante del daño producido (TS 13-
6-17, EDJ 106627).

6134 Precisiones

1) La antijuridicidad no es una calificación sobre la dimensión subjetiva de la actividad administrativa (culpabilidad ), sino un
elemento objetivo de la lesión. Lo esencial es saber si existe obligación jurídica de soportar el resultado lesivo, por ello se valora
ese resultado y no la acción que lo provoca (CEst Dict 26-7-90). Los encargados de delimitar la noción de antijuridicidad son la
Administración o los tribunales, a saber, la existencia de un perjuicio antijurídico efectivo , es decir, cierto y real, y además
evaluable económicamente, al ser de trascendencia patrimonial, apreciable sin perjuicio de su inicial indeterminación, e
individualizado en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incurso en las cargas generales propias de la
vida común (TS 4-7-90, EDJ 7207; 21-1-91, EDJ 486; 25-6-92, EDJ 6860; 4-1-99, EDJ 817).
2) Resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no
obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una
Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor
de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo
caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.
3) Para que el daño producido por el funcionamiento de un servicio a un particular sea antijurídico, es suficiente con que el

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 riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la
conciencia social (TS 27-2-01, EDJ 27277; 19-4-01, EDJ 28192; 11-6-98, EDJ 14716).

4) El estándar de funcionamiento del servicio público es aquel margen razonable de permisividad o tolerabilidad, que puede
6135
tenerse con la Administración por entender que no se supera el estándar medio admisible de funcionamiento y que,
consecuentemente mantendría la actuación de la Administración dentro de parámetros normales y no otorgaría el derecho a la
indemnización por el sufrimiento de un perjuicio causado por esta (CEst Dict 51838/1988). Otro criterio que se ha tenido en
cuenta jurisprudencialmente para la imputación de responsabilidad es el criterio del riesgo, en virtud del cual, para que un daño
pueda imputarse objetivamente a un sujeto jurídico, es preciso que la acción causante del daño haya creado un riesgo, y que ese
riesgo se haya realizado en el resultado lesivo teniendo estos daños la consideración de antijurídicos (TS 1-4-95, EDJ 2109; 16-
2-96, EDJ 956).
5) Existe responsabilidad patrimonial por un resultado dañoso consistente en la pérdida del vehículo propiedad del asegurado,
la antijuridicidad del daño deriva de que es contraria a derecho la conducta del autor al infringir el deber de custodia que
dimana del de restitución y por no estar obligado a soportar ese daño el usuario del servicio de aparcamiento, siendo la
actividad dañosa imputable a la Administración (ente público AENA) que explotaba directamente el servicio, pues es apreciable
un nexo directo entre el hecho imputable, la insuficiente custodia, y la desaparición del automóvil mediante su sustracción por
un tercero (TSJ Madrid 22-9-04, EDJ 149950).
6) La protección diplomática no supone un servicio público de resultado, en el sentido de que deba obtenerse, en todo caso, la
reparación del daño ocasionado por el Estado infractor, sino los medios para poder alcanzarlo, esto es, poner en ejercicio los
medios, en todo caso pacíficos, que el Derecho Internacional habilita a esos fines y, por lo tanto cabe apreciar la responsabilidad
patrimonial de la Administración cuando se omite cualquier acción y ello provoca un daño antijurídico que no debe ser
soportado por la persona (TS 9-7-21, EDJ 634653).

7) No existe antijuridicidad en el perjuicio derivado del derribo de un edificio. Respecto a la propiedad del mismo, quien levantó
6136
el edificio contraviniendo el ordenamiento jurídico tiene el deber de soportar las consecuencias de tal conducta -caducidad de
la concesión y derribo-. Respecto a los arrendatarios, su derecho es jurídicamente dependiente del derecho del arrendador, de
suerte tal que si sobre este pesa el deber jurídico de soportar la pérdida de la cosa, pesará igualmente sobre aquellos en sus
relaciones con terceros, con independencia de los efectos que puedan producirse entre las partes mismas de la relación
arrendaticia (TS 4-3-02, EDJ 3808).
8) No puede reclamarse por este cauce la devolución de cantidades ingresadas en virtud de actos firmes con fundamento en un
posterior cambio de criterio de la Administración tributaria (AN 14-1-04).
9) La determinación de los niveles de ruido que se han considerado antijurídicos por la jurisprudencia no vienen referidos a los
umbrales máximos establecidos en las ordenanzas municipales, sino a su percepción como indebidos y excesivos, desde la
perspectiva del perjudicado y su derecho a la tranquilidad en su domicilio. La protección reforzada contra el ruido, por vía de la
vulneración de los derechos fundamentales, confirma este criterio (TCo 16/2004). Cuando se ha abordado el problema del
ruido desde la perspectiva de la lesión a la vida privada y a la inviolabilidad del domicilio, se ha establecido una exigencia de
ruido menor (TCo 119/2001; 16/2004).
10) La antijuridicidad que transforma el daño en lesión resarcible se concreta, además de los casos en que el perjuicio viene
establecido por Ley, en las cargas generales que como ciudadano han de soportarse, resultando prevalente en tales casos el
interés público. Así, en relación con los daños causados por la realización de obras en el metro , se entiende que tal perjuicio,
salvo circunstancias concretas de agravación, no excede de las cargas generales ligadas al status jurídico de ciudadano, sin
resultar por ello antijurídico. Así acontece en la mayoría de los casos de construcción de obras públicas que por su propia
naturaleza imponen sacrificios y comportan molestias para los ciudadanos, sin que el administrado tenga derecho alguno a que
la obra pública no transcurra junto a los inmuebles de su propiedad (TSJ Madrid 22-9-04, EDJ 149958).
11) Respecto de un proyecto de trazado de carretera, no concurre responsabilidad cuando en su elaboración han sido
respetadas las normas procedimentales aplicables. Para anular dicho proyecto sería necesario demostrar que los estudios
técnicos e informes de la Administración han incurrido en un error patente o grosero, o constituyen una arbitrariedad evidente
(TS 21-3-18, EDJ 26773).

6137 Fuerza mayor

Junto con la obligación de soportar la lesión por parte del perjudicado, se contempla otro supuesto de exclusión de la
responsabilidad: esta no puede exigirse cuando la lesión obedece a fuerza mayor (TS 13-9-91, EDJ 8582; 14-2-94,
EDJ 1238; 3-10-94, EDJ 8545; 3-5-95, EDJ 2197; 11-7-95, EDJ 3740; 16-2-98; 28-10-98, EDJ 28590; 16-9-99, EDJ
31065), es decir:
- aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado;
- que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable;
- que haya causado un daño material y directo; y
- que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de la

© Lefebvre 20 Biblioteca Universitaria

 manifestación.
Se incluye en este último concepto el caso fortuito como causa del siniestro que no debe exonerar a quien responde,
con abstracción de cualquier culpa del funcionamiento anormal de los servicios y no del simple funcionamiento de los
mismos.
Para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la fuerza mayor consiste en las circunstancias anormales, ajenas al
operador y cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o solo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios
excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada, y que no cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por
los operadores. Dicho concepto exige:
• Que el incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador y a los riesgos
comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o solo susceptibles de ser
evitadas al precio de sacrificios excesivos.
• Que se haya procedido con la diligencia razonable del operador para evitar las consecuencias de la fuerza mayor o
para paliarlas en lo posible.
La noción de fuerza mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de las particularidades de los sectores
específicos, a circunstancias extrañas que hacen imposible la realización del hecho de que se trate. Aun cuando no
supone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades anormales independientes de la
voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque se hayan adoptado todas las prevenciones útiles. La
noción de fuerza mayor no se aplica a una situación en la que una persona diligente y atenta habría estado
objetivamente en situación de evitar la expiración de un plazo para recurrir (TJCE 12-7-84, asunto C-209/83).

6138 Precisiones

1) Fuerza mayor y caso fortuito son unidades jurídicas diferentes (TS 31-5-99, EDJ 18986; García de Enterría, Fernández, Gil
Ibáñez), cuya diferencia se encuentra en la nota de «interioridad»:
• En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida;
interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está
directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización: evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento
de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida
(TS 11-12-74).
• En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en
primer lugar, es decir, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto
como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. Aquellos hechos que, aun
siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e
independiente del sujeto obligado (TS 23-5-86, EDJ 3458; 19-4-97, EDJ 5342).
2) Como ejemplos de fuerza mayor pueden citarse los llamados casos fortuitos extraordinarios (CC art.1105): incendio, guerra,
peste, inundación insólita, langosta, terremoto u otro igualmente desacostumbrado.
3) En el ámbito comunitario, se ha considerado que existe fuerza mayor en el retraso en la presentación de un certificado
veterinario que se produjo como consecuencia de la tardanza de la Administración en hacer los controles correspondientes y
en comunicárselos al importador, pues se trata de una causa imprevisible para este y externa a la organización de su empresa.
También constituye un caso de fuerza mayor la pérdida de un certificado de importación producida a pesar de que el titular ha
tomado todas las precauciones que pueden jurídicamente esperarse de un comerciante prudente y diligente (TJCE 26-6-80,
asunto C-808/79; 30-1-74, asunto C-158/73).
Igualmente, puede declararse la existencia de fuerza mayor cuando la inobservancia del plazo de presentación de los
justificantes de transformación de un producto se deba al retraso de las autoridades administrativas en proceder a la
comprobación de la transformación y la remisión del documento de control a las autoridades del Estado de origen, si el
operador económico interesado ha procedido o solicitado a las autoridades administrativas que realicen todas las diligencias
posibles para la realización de las operaciones (TJCE 18-3-93, asunto C-50/92; TSJ Madrid 24-4-06, EDJ 341184).

6140 Riesgos del desarrollo

﴾LRJSP art.34.1﴿

No son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar
según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos,
todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos
casos.

© Lefebvre 21 Biblioteca Universitaria

 Se trata de una causa de exoneración amplia en favor de la Administración, de aplicación protagonista en supuestos de
riesgos en aquellos ámbitos en donde los avances de la ciencia y de la técnica son grandes y las consecuencias
perjudiciales de algunas innovaciones solo son detectables tras un mayor grado de desarrollo, como en el ámbito
sanitario, al ser este el campo de continuos avances científicos: medicamentos, pruebas diagnósticas o técnicas
quirúrgicas novedosas.
Esta causa de exoneración se analiza con mayor detalle al tratar la responsabilidad de la Administración sanitaria (nº
6525).

6150 Relación de causalidad

Debe existir una relación causa-efecto entre la conducta administrativa y el daño que se alega, es decir, que la lesión
sea consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
La causa de la producción del daño debe entenderse como la condicio sine qua non: un hecho es causa de un resultado
cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, el resultado, en su configuración totalmente concreta, no se habría
producido (De Pablo Contreras).
Si concurren varias causas, las mismas no pueden ser jerarquizadas.
Debe aplicarse a estos efectos el principio de causalidad adecuada , que exige, para observar la culpa del agente, que
el resultado sea una consecuencia natural, adecuada y suficiente de la determinación de la voluntad. Por consecuencia
natural debe entenderse aquella que propicia, entre el acto inicial y el resultado dañoso, una relación de necesidad,
conforme a los conocimientos normalmente aceptados. En cada caso concreto debe valorarse si el acto antecedente
que se presenta como causa, tiene virtualidad suficiente para que del mismo se derive, como consecuencia necesaria,
el efecto lesivo producido, no siendo suficiente las simples conjeturas, o la existencia de datos fácticos, que por una
mera coincidencia, induzcan a pensar en una posible interrelación de esos acontecimientos, sino que es necesaria la
existencia de una prueba terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la producción del daño, de tal
forma que haga patente la culpabilidad que obliga a repararlo (TS 2-3-00, EDJ 1311).

Precisiones

1) La relación causal no puede ser definida con carácter general, se ha de fijar qué hecho o condición puede ser considerado
relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o conditio sine qua non, esto es, sin el cual es
inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente; además ha de resultar idóneo para
determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (TS 5-12-95, EDJ 7558;
11-5-97, EDJ 5010; 11-5-99, EDJ 18577; 4-5-99, EDJ 18564).
2) Se aprecia que existe relación de causalidad entre el daño a una denunciante de violencia de género que solicitó sin éxito
una orden de protección como víctima de violencia de género, y que posteriormente fue asesinada por su marido, y la actuación
de los agentes de la Guardia Civil, pues de haber apreciado la situación de riesgo de la denunciante, se habría producido una
protección policial que hubiera podido evitar la muerte de la víctima. Ello lleva a examinar no solo la relación de causalidad, sino
también a formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la
actividad desarrollada por los agentes que instruyeron las diligencias policiales (AN 30-9-20, EDJ 673716).

6152 La existencia de la relación de causalidad exigible para la concurrencia de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas debe realizarse con arreglo a los siguientes postulados (TS 4-10-99, EDJ 868; 28-10-98,
EDJ 28590):
1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que
explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquel. No
son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente,
preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en
otros terrenos- irían en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas (TS 5-6-91, EDJ 5965).
2º) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse
para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales
importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia
de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente

© Lefebvre 22 Biblioteca Universitaria

 obligación de soportarla.
3º) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de
acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima
suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella
responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella
cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

6154 Precisiones

1) La apreciación o ruptura del nexo causal es una cuestión jurídica revisable en casación, pero siempre su valoración ha de
realizarse según los hechos probados por el tribunal a quo (TS 26-2-00, EDJ 8308). En el supuesto de la alegación administrativa
de existencia de culpa de la víctima, la carga de la prueba pesa sobre ella (TS 9-4-02, EDJ 9777).
2) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para
aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente (TS 11-7-95, EDJ 3740)-, a
los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima
negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente
obligación de soportarla en todo o en parte (TS 11-4-86, EDJ 2468; 18-12-95, EDJ 7547; 27-4-96, EDJ 4625; 7-10-97, EDJ 8227;
9-10-01, EDJ 51303).
3) En los accidentes sufridos por escolares en tiempos de recreo se considera que no media relación de causalidad entre el
servicio educativo y los daños producidos en juegos desarrollados por aquellos entre sí de forma voluntaria, ya que estas
actividades son vigiladas pero no dirigidas por la Administración educativa (CCCM Dict 17/2003; 86/2001; 99/2000).
4) Se declara la responsabilidad de la Administración, por considerarse probada la existencia de nexo causal entre las lesiones
que causaron la muerte de un motorista y el impacto que se produjo contra la valla de protección (JCContAdm núm 7 25-3-09,
Proc 170/08). Sin embargo, en el caso de un motorista que circula a velocidad inadecuada y sufre amputación de pierna por la
bionda de la autovía, se considera que no hay razón para calificar más negativamente el comportamiento del recurrente -consta
que la velocidad era inadecuada, no que fuera temeraria- que el riesgo asumido por la Administración al mantener las biondas.
En consecuencia, la culpa debe repartirse por mitades (TS 1-12-09, EDJ 276070; 27-10-14, EDJ 188888).
5) Respecto a la prueba del ruido y relación de causalidad por perjuicios para la salud -daños en la integridad física y la salud de
las personas-, se ha constatado una cierta inversión de la carga de la prueba (TEDH 16-11-04, núm 4143/02), exigiéndose
probar el volumen del ruido -nocturno y más allá de los niveles permitidos- y su prolongación en el tiempo. Cuando las
mediciones del ruido son globalmente expresivas de una situación de contaminación acústica se descarta la necesidad de
acreditar el ruido excesivo en los domicilios de cada uno de los actores y no de forma global (TS 13-10-08, EDJ 197142). Se ha
descartado que la intervención de un tercero en la causación del daño rompa el nexo causal que media entre la inactividad
municipal y el daño causado a los particulares (TSJ [Link] 1-6-99).
6) La modificación del trazado de las vías públicas no da, en principio, derecho a indemnización a los particulares que se vean
afectados. No existe un derecho subjetivo a que su trazado se mantenga indefinidamente, debiendo más bien primar el interés
general a la adaptación de dicho trazado a las cambiantes necesidades colectivas. Hay una excepción a dicho carácter no
indemnizable: que la edificación haya quedado aislada, por haberse cerrado el acceso a la calle o carretera correspondiente (TS
15-9-98, EDJ 21752; 1-3-01; 3-12-10, EDJ 265341).

6156 Concurrencia de culpas

La doctrina de que el nexo causal debe ser directo, exclusivo e inmediato (TS 19-4-01, EDJ 9051), ha sido
paulatinamente abandonada, admitiendo la posibilidad de la concurrencia de culpas. Ello conlleva la moderación del
«quantum» indemnizatorio a cargo de la Administración, cuando a la producción del resultado dañoso concurra, junto
al actuar de aquella, la conducta de la víctima o de un tercero, con hechos que sin embargo no tengan relevancia
suficiente como para romper el nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado aun cuando cooperen a
la producción de este (TS 4-6-94, EDJ 5117; 23-5-95; 25-5-95, EDJ 2183; 18-12-95, EDJ 7547).
Ni la interferencia de la conducta de la víctima ni la de un tercero determinan, en todos los casos, la eliminación de la
responsabilidad de la Administración una vez probado que esta última ha tenido alguna influencia en la producción del
resultado dañoso, de modo que cuando así acontezca nos encontremos ante supuestos de concurso de causas dotadas
todas ellas de una potencialidad dañosa (TS 8-11-01, EDJ 44821).

Precisiones

1) Cuando el relato de hechos no permite llegar a la conclusión de imputar la plena responsabilidad del resultado lesivo a la
Administración pública titular del servicio, debe apreciarse la concurrencia de culpas y en la producción del desafortunado

© Lefebvre 23 Biblioteca Universitaria

 hecho -ahogamiento en la playa-, ha tenido especial relevancia la conducta de la víctima y la omisión de las precauciones
debidas por parte de las personas responsables (TS 31-10-01, EDJ 50066).
2) Declarada la concurrencia de culpas, los actores deben aportar actividad probatoria de la que pueda deducirse o bien la
escasa relevancia de la negligencia en la conducción por parte del fallecido o cualquier otra indicativa de la entidad y alcance de
la defectuosa señalización como causa determinante del accidente (TS 23-1-08, EDJ 3302).

6158 Criterios de imputación objetiva

Distintos de la relación de causalidad son los criterios de imputación objetiva. Respecto a la primera debe
determinarse la causa de un resultado dañoso, aportando las pruebas , tanto del daño como de su causa. En cuanto a
los criterios de imputación objetiva, debe determinarse cuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la
actuación del responsable pueden ser puestos a su cargo, y cuáles no.
El ordenamiento proporciona los criterios de imputación objetiva que son de dos clases:
- positivos o afirmadores de dicha imputación, los que usa el Derecho para una vez determinada la causa de un
concreto resultado dañoso, atribuírselos a un determinado sujeto (funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos u otros expresamente establecidos por leyes sectoriales); y
- negativos o que niegan dicha imputación, establecidos por la ley o inferidos del conjunto del sistema para, una vez
determinada la causa de una concreto resultado dañoso y afirmada, en principio, la concurrencia de un criterio positivo
de imputación, negar esta en el caso concreto, por entender el Derecho que es irrazonable y no está justificado que el
sujeto, entonces, responda.

6162 Funcionamiento de los servicios públicos

Como se ha indicado, la responsabilidad de las Administraciones públicas deriva del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos.
El servicio público se define como toda actuación, gestión o actividad propia de la función administrativa, ejercida
incluso con la pasividad u omisión de la Administración cuando tiene el deber concreto de obrar o comportarse de
modo determinado (TS 25-5-00, EDJ 12481).
Técnicamente, se trata de aquel conjunto de actividades que, a la vista de la evolución y circunstancias de la vida de la
sociedad han devenido indispensables y esenciales para la comunidad -declaración que debe hacerse mediante ley
formal-, de tal manera que esta se apoya necesariamente en ellos para su supervivencia y funcionamiento como tal
(Gaspar Ariño).
A partir de la declaración de una actividad como servicio público, esta queda incorporada al quehacer del Estado y
excluida de la esfera de acción libre de los particulares. Ello sin perjuicio de que, una vez se produzca la declaración
anterior, puedan establecerse concesiones administrativas temporales (discrecionales) convirtiéndose estos
particulares-concesionarios en gestores de una actividad originaria y primariamente estatal.
Estas actividades están sometidas a una rígida regulación de Derecho público, donde el Estado conserva los poderes
internos de dirección, modalización y control sobre las formas y medios para llevar a cabo la prestación y aun sobre
la propia organización misma que la realiza (subsiste pues la dirección y responsabilidad de la prestación).
La expresión funcionamiento de servicio público se interpreta en sentido amplio por la jurisprudencia. No se identifica
con el servicio público como modalidad de acción, sino en sentido amplio, como cualquier hecho o acto derivado del
giro o tráfico administrativo o de la gestión pública (TS 23-5-95, EDJ 2182), en definitiva, como toda gestión, actividad
o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo (TS
5-6-89, EDJ 5684; 22-3-95, EDJ 1445; 5-6-97, EDJ 6541; 25-2-98, EDJ 1213).
Basta con que el sujeto esté bajo la tutela de la Administración y que la lesión tenga lugar en ese momento y no
derive de una fase dinámica de la actuación administrativa (TS 24-10-95, EDJ 5936). En alguna otra ocasión se habla
de ámbito de cobertura patrimonial de los daños causados involuntariamente o, al menos, con una voluntad
meramente incidental, no encaminada directamente a producirlos y, en definitiva los resultantes del riesgo creado por
la existencia misma de ciertos servicios (TS 16-2-96, EDJ 956). Incluso si los daños se producen en una instalación
pública -municipal- abandonada, el ámbito competencial sigue siendo público (TS 28-1-93, EDJ 619).

6163 Precisiones

© Lefebvre 24 Biblioteca Universitaria

 1) Recientemente se han implementado por las Administraciones las cartas de servicios. Son documentos que tienen por objeto
informar a la ciudadanía acerca de las cualidades con que se proveen los servicios públicos. A pesar de ser documentos eficaces
para fomentar la mejora continua de los servicios públicos y hacer explícita la responsabilidad de los gestores públicos ante la
ciudadanía, el incumplimiento de los compromisos declarados en esas cartas en ningún caso da lugar a responsabilidad
patrimonial de la Administración, según se declara en muchas de las mencionadas cartas de servicios.
2) Por funcionamiento anormal de los servicios públicos debe entenderse el incumplimiento de la conducta que se puede
esperar razonablemente del poder público por parte de la persona lesionada. Por contra, se está frente a un funcionamiento
normal de los servicios públicos cuando la Administración actúa de forma regular, sin que pueda imputársele ningún
incumplimiento de sus deberes, siendo esos daños consecuencia únicamente del riesgo inherente a toda actividad social.
3) En el ámbito objetivo debe descartarse una interpretación literalista que anudaría el concepto de servicio público a los
caracteres de titularidad pública, regularidad y continuidad, debiendo optarse por otra expansiva que engloba actividades
técnicas y actividades estrictamente jurídicas (emisión de actos administrativos de destinatario particular o de alcance general,
como un reglamento) -Blanquer-. Así, debe atribuirse a los conceptos de servicio público y de su funcionamiento el sentido más
amplio que su abstracta acepción merece, lo que supone identificar el servicio público con toda actuación, gestión o actividad
propias de la función administrativa ejercida, incluso con la omisión o pasividad cuando la Administración tiene el concreto
deber de obrar o comportarse de un modo determinado (TS 5-6-89, EDJ 5684; 22-11-91, EDJ 11101).
4) Al evaluar la indemnización ha de estarse a la naturaleza de la causa desencadenante y que debe diferenciarse entre la
ilegalidad del acto producida en el curso de una actividad normal de la Administración, que obligaría a indemnizar los
perjuicios directos sufridos por el lesionado -daño emergente y lucro cesante-, del supuesto de ilegalidad del acto producida
como consecuencia del funcionamiento anormal del servicio, donde deberán indemnizarse todos los perjuicios que
conocidamente se deriven de dicho actuar anormal o ilegal de la Administración (TS 8-2-91).

5) La suspensión de licencias por aprobación inicial de plan especial es una medida legítima, cautelar para proteger la
6165
efectividad del planeamiento que se proyecta, al no modificarse en la aprobación inicial la ordenación ni los parámetros o
determinaciones urbanísticas ni establecerse ninguna vinculación singular para las fincas, al no existir solicitud de licencia en
curso y de certificado de aprovechamiento urbanístico, dicha actuación como simple o desnuda consecuencia de tal suspensión
no genera derecho a indemnización (TS 7-2-90, EDJ 1187; 12-2-02, EDJ 2258).
6) Un supuesto de caducidad de licencia cuya resolución no reunía requisitos legales, no debe perjudicar al interesado, a los
efectos de un procedimiento resarcitorio (TSJ Galicia 26-9-01, EDJ 54622).
7) En caso de ser precisas varias autorizaciones concurrentes para el desarrollo de una actividad, la denegación injustificada de
una de ellas no genera responsabilidad patrimonial, si el resto han sido correctamente denegadas o no se han solicitado por el
interesado (CJCCV Dict 389/2000).
8) No procede imputar responsabilidad a una Administración por defectuoso funcionamiento de un servicio público implantado
con posterioridad a la producción del daño (TSJ Galicia 18-4-02). Tampoco en caso de que la titularidad del servicio se haya
asumido por la Administración a la que se reclama con posterioridad a los hechos causantes (TSJ País Vasco 26-4-02, EDJ
33379). Asimiamo, se ha denegado una pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración por la fallida adopción
de un niño, gestionada por una entidad colaboradora de adopción internacional, pues, aunque se ha producido un resultado
lesivo o dañoso, este no trae causa de un normal o anormal funcionamiento de la Administración sino a causas ajenas
sobrevenidas, sobre las que esta no tiene capacidad de disposición, como son las nuevas políticas que en esta materia quiere
implementar el país de origen del menor a adoptar, y que condujeron a paralizar las adopciones con el mismo (TSJ Galicia 10-2-
21, EDJ 503683).
9) Existe deber de indemnizar los daños sufridos por el anómalo funcionamiento del registro de últimas voluntades al certificar
un testamento que fue revocado por otro posterior (TS 13-10-04).
10) Se hace responsable a la Administración de los daños causados por las fiestas que organice (TS 17-11-98), aunque se hayan
encargado sus trabajos a comisiones o incluso a entidades ajenas a la corporación (TS 12-7-04, EDJ 83039).

6167 Inactividad de la Administración

Existe también responsabilidad cuando el daño sea imputable a una omisión administrativa, es decir, por la
inactividad de la Administración.
En estos casos, la antijuridicidad del daño (nº 6132) no es distinguible o separable de la idea de culpa , a pesar de la
calificación normativa de responsabilidad objetiva, ya que el correlato lógico de la idea de omisión es la existencia de
un previo deber de actuar -dentro de la esfera competencial-, jurídicamente establecido en una determinada
situación, que permite aislar y diferenciar el hecho omisivo dañoso (Gómez Puente).
La jurisprudencia se muestra partidaria de entender que la omisión administrativa ha sido causa y no simple ocasión
del perjuicio, por entender que, en un Estado social y democrático de Derecho, es necesario subordinar la actuación
administrativa al respeto a la seguridad e integridad física de las personas.

© Lefebvre 25 Biblioteca Universitaria

 Precisiones

Se ha declarado la responsabilidad por inactividad de la Administración, por ejemplo, en los siguientes supuestos:
• El naufragio de un buque que colisiona con la escollera por inactividad de la autoridad portuaria -vigilancia de la navegación-
conocedora del riesgo existente por presencia de pateras que entorpecían el tráfico (TS 9-4-02, EDJ 9777).
• Denegación de la licencia de actividad y apertura de establecimiento (TS 3-12-01, EDJ 50241), de explotación de estaciones
de servicio (TS 18-12-01, EDJ 65342).
• Tardanza excesiva en la ejecución de obras o la no evacuación de un hipermercado amenazado de bomba (TS 31-1-96, EDJ
434).
• Falta de resolución en plazo de expedientes administrativos (TS 18-10-94, EDJ 8206; 7-3-95, EDJ 1506; 14-1-02, EDJ 2381).
• En el ámbito penitenciario, ante el suicidio de un interno, por no cumplir con la diligencia adecuada sus deberes de vigilancia y
custodia de los presos al no realizar un reconocimiento psicológico del interno a su ingreso en el centro penitenciario (TS 11-10-
01, EDJ 35484).
• Pasividad ante las denuncias de los administrados (TS 18-7-86).
• También en el ámbito de los servicios sanitarios (TS 28-2-95, EDJ 657); la vigilancia militar (TS 15-2-94, EDJ 1297); carreteras
(TS 3-6-95, EDJ 4225); servicios docentes (TS 10-3-94, EDJ 2196).
• En algunos supuestos mixtos, en los que la Administración ejerció una actividad de policía, fiscalizando o autorizando una
determinada actividad, lo que permite su realización, pero en los que se producen daños posteriormente, en cuya generación
participa indirectamente la Administración en cuanto que consintió su desarrollo (TS 13-9-91, EDJ 8582; 5-5-98, EDJ 7308; 8-
7-98, EDJ 19055; 3-10-98, EDJ 23394; 4-11-98, EDJ 30834; 28-11-98, EDJ 29814; 28-11-98, EDJ 33679).

6168 Actos o disposiciones inválidos

La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto o disposición administrativa que la produce, en
caso de que provenga efectivamente de una actuación gubernativa que tenga tal carácter, lo cual es preciso.
Así, se establece que la anulación, en vía administrativa o contencioso-administrativa, de los actos o disposiciones
administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización (LRJSP art.32.1). Esto es, la invalidación de
aquellos no implica ni excluye la concurrencia de responsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. El deber
de resarcir no deriva de la anulación, ni esta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generales para ello (TS
16-9-99).
No obstante, esta previsión específica se valora por la jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor al
apreciar la eventual presencia de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo anulado (TS 11-
3-99).
En general, tratándose de actos reglados , el destinatario o particular no tiene deber jurídico de soportar el daño, pues
el acto de referencia habrá sido anulado porque la Administración ha desconocido parámetros objetivos imperativos
que habrían dado a aquel un contenido diverso. Por el contrario, en caso de actos discrecionales , se sostiene que el
particular debe soportar el perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido dentro de parámetros razonables,
aunque hayan sido declarados inválidos. Igual correlación se da entre los actos favorables (deber de soportar) y
de gravamen (ausencia de él).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a indemnización , pues se ha reconocido la
existencia de responsabilidad en supuestos de invalidación de actos favorables -p.e. en caso de anulación de un
proceso selectivo- (TS 1-4-03, EDJ 25572). De cualquier modo, en supuestos de anulación judicial de actos o
disposiciones, no cabe confundir el deber de acatar las resoluciones judiciales y soportar las consecuencias de la
invalidación judicial, con el daño derivado de la actuación administrativa ilegal (Const art.118; LOPJ art.17.2).

Precisiones

1) La anulación de una actuación administrativa sí incide en el plazo para ejercer la acción.

2) Deben rechazarse las tesis maximalistas que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la
Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo (TS 18-12-00, EDJ 49635; 5-2-96, EDJ
52273; 14-7-08, EDJ 128263; 21-10-09, EDJ 259166).
3) La incoación de un expediente, jurídicamente fundamentado, no puede suponer una actuación antijurídica, que constituye
uno de los requisitos esenciales para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; máxime, cuando el
resultado de dicho expediente fue su archivo (AN 23-4-08; TS 10-3-10, EDJ 19250).
4) La anulación en el proceso selectivo generará responsabilidad si se acredita que ese acto ha causado un perjuicio valorable
económicamente que no tenía obligación de soportar. Reconocen las sentencias de contraste que la actuación de la
Administración en el proceso selectivo ha causado un perjuicio (TS 10-3-10, EDJ 19231).
© Lefebvre 26 Biblioteca Universitaria
6171 Actuación administrativa mecanizada
En el ámbito de las relaciones entre el particular perjudicado reclamante y la Administración que ha producido la
actuación dañosa mecanizadamente (nº 4188), el carácter mecanizado no altera la imputabilidad subjetiva de la
responsabilidad.
Ahora bien, en el supuesto de repetición por parte de la Administración que ha sido condenada a satisfacer cierta
indemnización por responsabilidad patrimonial o que la ha satisfecho, previo el procedimiento correspondiente, de
grado, contra el funcionario responsable, los criterios en los que se basa la individualización del destinatario de la
acción de repetición -el funcionario responsable (nº 6330 s.)-, sí han de verse afectados.

6172 Caso particular: daños causados por animales

Presentan una especial problemática para la determinación de la existencia de relación de causalidad, aquellos
supuestos de daños causados por animales. Así, en el caso de daños ocasionados a vehículos en carretera, se ha
atribuido la responsabilidad:
• A la Administración titular de la carretera, sin más (AN 2-2-05, EDJ 155998; TSJ Cataluña 30-11-06, EDJ 428104),
o solo cuando no se consigue acreditar que el animal procedía de un terreno cuya administración o gestión no le
corresponde (TSJ Extremadura 14-10-03, EDJ 272548), y solidariamente en caso contrario (TSJ Burgos 23-2-07, EDJ
8746).
• A la Administración responsable de la gestión del terreno del que procedía el animal, o de su aprovechamiento
cinegético (TSJ Aragón 31-1-00, EDJ 120073; TSJ Cataluña 6-10-06, EDJ 428315; TSJ Aragón 18-9-06, EDJ
459562), con independencia de quién sea la titular de la vía donde haya tenido lugar el siniestro (TSJ La Rioja 22-5-98,
EDJ 68477; TSJ Castilla-La Mancha 13-10-06, EDJ 289292; TSJ Valladolid 15-7-05, EDJ 122042; TSJ Galicia 25-6-
03, EDJ 146107).
• A la Administración autonómica, en cuanto que competente de la gestión, cuidado y vigilancia de cotos privados
destinados a caza menor colindantes (TSJ Aragón 13-6-03, núm 553/2003; TSJ Extremadura 28-1-03, EDJ 272311).
Se considera relevante para determinar la procedencia del animal causante, el atestado levantado por la Guardia
Civil (CEst Dict 974/2002).
Cuando el daño por el que se reclama pretende anudarse a la presencia de animales en la calzada , la presencia
incontrolada de aquellos en la vía no puede reputarse, sin más, una anomalía en la prestación del servicio público
viario, pudiendo por el contrario tratarse de un supuesto en el que se enervaría la relación de causalidad para generar
responsabilidad de la Administración titular de la carretera, atendiendo a que el acceso de animales a esta puede ser
inevitable pues, a pesar del vallado, puede producirse el acceso por vías de incorporación, desde algún vehículo o
desde pasos elevados. Por ello el daño causado por tales animales no puede trasladarse automáticamente a la
Administración titular de la vía, especialmente si se atiende a los criterios del CC art.1905 y la jurisprudencia que lo
interpreta (CEst Dict 970/2007).
Cuando los daños se provocan a cultivos, la responsabilidad se atribuye al titular del terreno o del coto del que haya
procedido el animal (TS 4-7-95, EDJ 4234; TS 3-4-93, EDJ 3336; TSJ La Rioja 28-6-07, EDJ 190918).
La responsabilidad por los daños causados por piezas de caza en terrenos cinegéticos corresponde a quien ostente la
titularidad cinegética. Así, tiene que tenerse en cuenta lo que establezca la legislación aplicable:
- será una Administración pública en supuestos de reservas regionales de caza o espacios equivalentes (CCCYL Dict
616/2004; CCCYL Dict 341/2004);
- en otro caso la entidad o asociación concesionaria del coto.
Para que concurra título de imputación es preciso que el animal ostente la condición de pieza de caza, de acuerdo con
la normativa aplicable, como por ejemplo, aunque no es preciso que se encuentre incluida en el catálogo del plan de
aprovechamiento cinegético.

Precisiones

1) Concurre la responsabilidad patrimonial de la Administración por la destrucción de una plantación arbórea por la entrada de
venados en una finca, en una zona donde existe una alta población de la especie, aun cuando los venados tuvieron que romper
la malla cinegética para penetrar en la finca (TSJ Asturias 30-7-04, EDJ 125916).

© Lefebvre 27 Biblioteca Universitaria

 2) En el caso de un atropello de animal en una reserva de caza, se ha declarado que, no existiendo acción de caza mayor, puede
determinarse la posible responsabilidad patrimonial de la Administración acudiendo a cualquier título de imputación
legalmente idóneo para fundar la misma, sin declarar automáticamente la responsabilidad del conductor (TCo 112/2018).

6173 Caso particular: daños por ruido

Pueden señalarse diversos supuestos en los que se establece responsabilidad por daños causados por ruido como
consecuencia de la prestación de servicios públicos:
• Maquinaria de los servicios municipales de limpieza (TS 26-11-07, EDJ 243287).
• La tranquilidad pública como bien jurídico digno de protección, obliga a un Ayuntamiento a cambiar el
emplazamiento de las instalaciones de las fiestas de carnaval y abre la posibilidad de una intervención administrativa
en dichas fiestas y la responsabilidad patrimonial sensu contrario (TS 13-4-05, EDJ 62631).
• El ruido del despegue y aterrizaje de aviones y el elevado nivel de contaminación acústica vulnera el derecho a la
intimidad domiciliaria o el derecho al libre desarrollo de la personalidad en el domicilio (TS 13-10-08, EDJ 197142).
• Autorización de apertura de establecimientos nocturnos -bares, pubs y discotecas-, que hacían imposible el
descanso de los residentes en la zona (TEDH 16-11-04, núm 4143/02).
• Responsabilidad municipal por concesión de licencias de apertura de actividades ruidosas o permitir el
funcionamiento de dichas actividades sin la correspondiente licencia (TS 4-11-98, EDJ 30834; 25-3-08, EDJ 25715).
• Responsabilidad por dejación de sus competencias de policía en actividades que se desarrollan en la vía pública,
parques y jardines, especialmente por el fenómeno juvenil denominado «el botellón» que por la concentración masiva
de jóvenes genera ruido que perturbaba el descanso nocturno de los vecinos con inacción de la Administración local
(TSJ Sevilla 29-10-01, EDJ 69503); se indemnizan los daños y perjuicios al no haber ejercicio las competencias
municipales para impedirlo (JCA Sevilla núm 5, 26-5-08).

6174 Imputación de responsabilidad patrimonial

Se reproduce el siguiente cuadro explicativo de los criterios utilizados para la imputación de responsabilidad
patrimonial, propios del Derecho administrativo (Gamero Casado).

Criterio de
Concepto Supuestos incluidos
imputación

OBJETIVO EN La mera generación del daño Actos administrativos materialmente expropiatorios

SENTIDO determina automáticamente un no tramitados conforme a los procedimientos de
ESTRICTO deber de reparación expropiación forzosa:
- Revisión de actos declarativos de derechos (*).
- Imposición de limitaciones sobre derechos
preexistentes de contenido patrimonial.
- Ablaciones de derechos patrimoniales tramitadas con
arreglo a procedimientos especiales distintos del
expropiatorio.
- Anulación de actos administrativos desfavorables, que
hayan irrogado perjuicios económicos.
- Actividades materialmente expropiatorias (vías de
hecho).
- Devengo de intereses por retrasos en pagos
derivados de obligaciones jurídico-administrativas a
cargo de la Administración.

OBJETIVADO Aunque se haya generado un daño, - Actividades prestacionales a cargo de la

existen cláusulas objetivas de Administración.
exoneración de la responsabilidad - Actividades de ejecución material de los actos
administrativos.
- Inactividad de la Administración (responsabilidad por
omisión).

CULPOSO Surge responsabilidad cuando media Aplicables al personal de la Administración en los

© Lefebvre 28 Biblioteca Universitaria

 Criterio de
Concepto Supuestos incluidos
imputación
culpa o negligencia del sujeto siguientes supuestos:
causante del daño - En la acción de regreso dirigida al reintegro de las
indemnizaciones satisfechas por parte de la
Administración a terceros (LRJSP art.36.2).
- En la acción de la Administración por cualesquiera
daños causados a sus bienes o derechos (LRJSP
art.36.3).

(*) La solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivada de la revisión de oficio de un acto administrativo ha de hacerse
en procedimiento diferenciado, pues la mera invalidación de un acto no la lleva consigo necesariamente. Sin embargo, cuando el
reclamante ha obrado de mala fe y la invalidez se declara por un fraude de ley, puede desestimarse en el mismo expediente, si
de este no resulta daño indemnizable (CCLR Dict 11/2001).

B. Procedimiento de reclamación administrativa

(LPAC art.65, 6 7, 8 1, 9 1 y 92)

6175 El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la tramitación de un expediente

administrativo, de acuerdo a un procedimiento específico, por el que se regulan los procedimientos en la materia:
- el procedimiento ordinario (nº 6180); y
- el procedimiento simplificado (nº 6194), para el que se exige la concurrencia de determinadas circunstancias.

Precisiones

El ejercicio de una reclamación previa a la vía jurisdiccional por responsabilidad patrimonial y su resolución abre la vía de
recurso contencioso-administrativo y no puede considerarse esta reclamación previa a la acción civil para continuar luego esta
vía (TS 14-3-02, EDJ 5573).

1. Procedimiento ordinario
(LPAC art.61 s.)

6180 El desarrollo del procedimiento administrativo ordinario en caso de responsabilidad patrimonial de la Administración
se desarrolla bajo las fases expuestas en los apartados siguientes.

6181 Iniciación
﴾LPAC art.61 y 65﴿

La iniciación del procedimiento puede producirse de oficio o a instancia del interesado (nº 6183 s.).
La acción de reclamación ha de formularse en el plazo de un año de producido el hecho o acto que motive la
indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
El cómputo del plazo de prescripción de los diferentes supuestos en que puede plantarse la responsabilidad
patrimonial es el siguiente:

Supuestos Cómputo

Regla general Desde que se haya

notificado la resolución
administrativa o la
sentencia definitiva

Daño físico o psíquico a Desde la curación o la

la persona determinación del
alcance de las secuelas

Anulación en vía Desde que se haya

© Lefebvre 29 Biblioteca Universitaria
 Supuestos Cómputo
administrativa o notificado la resolución
contenciosa de un acto administrativa o la
o disposición general sentencia definitiva

Por aplicación de una Desde la publicación en el BOE de la sentencia que declare la

norma con rango de ley inconstitucionalidad de la norma
declarada
Responsabilidad del inconstitucional
Estado legislador (nº
6435) Por aplicación de una Desde la publicación en el DOUE de la sentencia que declare
norma declarada carácter contrario al Derecho de la UE de la norma.
contraria al Derecho de
la UE

© Lefebvre 30 Biblioteca Universitaria

 MEMENTO ADMINISTRATIVO
6182 Precisiones

1) En caso de apertura de diligencias penales previas, el plazo de ejercicio de la reclamación previa a la vía jurisdiccional ha de
computarse a partir de la notificación del auto definitivo de dichas diligencias iniciadas en su día por el juzgado de instrucción
(TS 25-1-02, EDJ 2007).
2) Respecto a la distinción entre interrupción y suspensión de la prescripción (TS 10-6-85; 13-5-08, EDJ 73283):
• La interrupción del plazo de prescripción de un año -LPAC art.67.1- se produce por la pendencia de una acción civil
encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada (TS 16-11-
11, EDJ 277195).
La interrupción de la prescripción está recogida en el CC art.1973 y es el acto -uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante
los tribunales- que evita la consumación de la prescripción, y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello,
el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción (TS 16-3-06, EDJ 31771).
La interposición de un recurso de amparo antes de que produzca efectos generales la sentencia anulatoria de la disposición
general que ha sustentado la actividad administrativa causante del daño, interrumpe el plazo anual de prescripción establecido
normativamente para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas de la anulación por sentencia firme de una
disposición de carácter general, cuando aquel recurso no fuera manifiestamente inidóneo o improcedente para reparar el daño
o perjuicio frente a la Administración responsable (TS 22-4-21, EDJ 548582).
La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no solo impide el curso de
la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de esta.
• La suspensión se aplica únicamente cuando la Ley, de forma expresa, se refiere a ella ordenando que el plazo «se reanude»; no
que «se reinicie» o «comience a correr de nuevo».
La suspensión de la prescripción paraliza esta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido. Así, cuando
desaparece la causa de suspensión, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupción- el cómputo del tiempo para la
prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho español (TS 21-2-12, EDJ 52477).
3) Sobre el cómputo del plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad, en una reclamación efectuada por el cese y anormal
adjudicación de un contrato de servicios públicos por prescripción de la acción, se entiende que el acto por el cual la recurrente
debía cesar en el ejercicio de la actividad que constituía el objeto del contrato era la decisión judicial, porque de ella emanaba la
ilicitud de la designación como contratista y al momento de resultar adjudicataria una nueva contratista sí se conocían ya los
efectos de esa pretendida «ilegalidad» y sí podía ya haber ejercitado la pretensión. Es indudable que, cuando menos, desde que
le notifican la efectividad del cese en la prestación del servicio en un día concreto existían elementos suficientes para dicho
ejercicio (TS 30-9-14, EDJ 173354).
4) Se han considerado prescritas las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por el perjuicio sufrido
como consecuencia de la aplicación de la legislación que privó de valor a los billetes y demás instrumentos de pago emitidos por
el Banco de España bajo el Gobierno de la República. Resulta improcedente la pretensión de un pronunciamiento sobre la
inconstitucionalidad sobrevenida de una norma que agotó sus efectos muchos años antes de la entrada en vigor de la
Constitución (TS 29-9-17, EDJ 196560).
5) En caso de anulación de disposición de carácter general, hay que tener en cuenta que toda norma tiene una vocación de
generalidad que es incompatible con la individualidad del daño que está en la base de esta responsabilidad y, el cómputo del
plazo anual de prescripción de esta institución indemnizatoria se realiza desde que se haya notificado la resolución o sentencia
del orden contencioso administrativo firme que anule la norma reglamentaria (TS 14-12-20, EDJ 739535).
6) Si se ha formulado una acción de nulidad frente a la Administración tributaria y todavía pende un recurso de casación ante el
Tribunal Supremo, no puede iniciarse el cómputo correspondiente a la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas hasta la conclusión y resolución del citado recurso, pues su finalidad es comprobar la legalidad de la
doctrina establecida por la sentencia de instancia y en la que se comprobaba la legalidad de la liquidación en su día practicada,
liquidación que se fundaba en una norma foral sobre cuya legalidad podían existir dudas, como luego se confirmaría (TS 28-1-
21, EDJ 503741).

6183 Iniciación de oficio por petición razonada de otros órganos

﴾LPAC art.61.1, 2 y 4﴿

La petición razonada es la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo
que no tiene competencia para iniciar él mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos
objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o
investigación.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición debe individualizar:
- la lesión producida en una persona o grupo de personas;

© Lefebvre 1 Biblioteca Universitaria

 - su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público;
- su evaluación económica si fuera posible; y
- el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
La petición no es vinculante para al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien debe comunicar al
órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.

6184 Iniciación de oficio propiamente dicha

﴾LPAC art.65﴿

Cuando las Administraciones públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial es
necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado (nº 6181).
El acuerdo de iniciación se debe notificar a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de
10 días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y
propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá
aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido

6185 Iniciación a solicitud del interesado

﴾LPAC art.66 y 67﴿

Los interesados solo pueden solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya
prescrito su derecho a reclamar (nº 6181).
El escrito inicial debe unir al contenido general de la solicitud, las especificaciones propias de la instrucción:
- las lesiones producidas;
- la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público;
- la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible; y
- el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
Se debe acompañar de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición
de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

Precisiones

Existe interés casacional en las reclamaciones formuladas en concepto de responsabilidad patrimonial por fallecimiento en acto
de servicio, el dies a quo del plazo de un año para reclamar se ha de situar en la fecha del fallecimiento o, por el contrario, y
cuando se ha seguido el oportuno expediente, desde la resolución administrativa reconociendo que el fallecimiento se produjo
en acto de servicio (TS auto 22-7-20, EDJ 611684).

6187 Instrucción
﴾LPAC art.81﴿

En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial es preceptivo solicitar un informe al servicio cuyo
funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de 10 días el plazo de su
emisión. En este sentido se diferencia entre diversos informes:
• Del Consejo de Estado y órganos consultivos autonómicos. Se debe solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en
su caso, del órgano consultivo de la comunidad autónoma, cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía
superior o igual a 50.000 euros, o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica (nº 4060 s.), así
como en aquellos casos que disponga la LO 3/1980.
En estos casos, la audiencia a los interesados (LPAC art.82) será anterior a la solicitud del informe del órgano
competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma, en el caso que estos formaran parte del procedimiento.
El dictamen se emitirá en el plazo de 2 meses y, respecto a su contenido, debe pronunciarse sobre la existencia o no
de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en la
LRJSP art.34.

© Lefebvre 2 Biblioteca Universitaria

 El órgano instructor, en el plazo de 10 días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano
competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución (LPAC art.91), o, en su caso, la propuesta de
acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento (LPAC art.86.5).
• Del Consejo General del Poder Judicial . En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Es preceptiva su evacuación en el plazo
máximo de 2 meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del
informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados 2 meses (LOPJ art.293.2).

Precisiones

1) De forma errónea, la LPAC art.81.2 se remite a sí misma en relación con los criterios de la valoración del daño causado y la
cuantía y modo de la indemnización cuando estos aspectos se regulan en la LRJSP art.34, tal y como se indica en el texto.
2) El objetivo específico del informe del CGPJ es pronunciarse, desde su perspectiva de órgano de gobierno del Poder Judicial,
sobre el funcionamiento que haya tenido la Administración de Justicia en los casos en que se invoque un anómalo
desenvolvimiento de ese aparato administrativo para fundamentar una reclamación indemnizatoria. Así, el propio CGPJ ha
declinado pronunciarse sobre otros extremos relevantes de tales reclamaciones, como son la efectividad de los perjuicios que
se invoquen o la cuantificación que de ellos se haga. El sentido propio y específico del informe del CGPJ aconseja ubicarlo antes
de la propuesta de resolución, ya que, con ello, los órganos instructores se encontrarán en las condiciones adecuadas de
construir tal propuesta conociendo el autorizado criterio del mencionado CGPJ, consiguiéndose así que puedan tomar en
consideración todos los factores relevantes para la resolución del expediente (CEst Dict 991/2014).

6188 Respecto al trámite de audiencia, tras la puesta de manifiesto del expediente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en
cuenta las limitaciones previstas en su caso por la L 19/2013.
Los interesados, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
El plazo no será inferior a 10 días ni superior a 15. Sin embargo, si antes del vencimiento del plazo los interesados
manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por
realizado el trámite.
Se puede prescindir del trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por los daños y perjuicios
causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de
la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma (LRJSP art.32.9), es necesario en todo caso dar
audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone
en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

6189 Terminación y resolución

﴾LPAC art.27, 86 y 91﴿

En relación con la finalización del procedimiento se distinguen los supuestos detallados a continuación:
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Formularios | 1

1. Precisiones (Ver)

6190 Terminación convencional

﴾LPAC art.86.5﴿

En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial finalizados por un acuerdo o convención entre los
particulares y la Administración, el acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y modo de indemnización
de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla (LRJSP art.34). Cuando no se estime procedente formalizar
la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos que procedan de acuerdo
con la legislación aplicable.

© Lefebvre 3 Biblioteca Universitaria

 Al margen del contenido específico expresado, el contenido mínimo del acuerdo incorpora la identificación de las
partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según
su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
La terminación transaccional requiere, en todo caso, la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano
equivalente de las comunidades autónomas, respecto a los acuerdos que versen sobre materias de la competencia
directa de dichos órganos.
Por otra parte, los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos
administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al
funcionamiento de los servicios públicos (LRJSP art.36 y 37).
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Formularios | 2

1. Acuerdo de terminación convencional del procedimiento (Ver)

2. Escrito del interesado manifestando su conformidad con el acuerdo de terminación convencional remitido (Ver)

6191 Terminación por resolución administrativa

﴾LPAC art.91 y 92﴿

La resolución debe adoptarse por la Administración competente una vez recibido, en su caso, el dictamen (LPAC
art.81.2) o, cuando este no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, o someterá la propuesta de
acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo.
El contenido de la resolución en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial debe incluir, además de
lo previsto con carácter general (LPAC art.88), un pronunciamiento sobre la existencia o no de la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño
causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y
abonarla (LRJSP art.34).
Para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la competencia es la siguiente:

Administración General del Estado Ministro respectivo Consejo de Ministros en los casos de
la LRJSP art.32.3 o cuando una ley lo
disponga

CCAA y entidades locales Órganos correspondientes de las Órganos correspondientes de las

CCAA entidades que integran la
Administración autonómica y local

Entidades de Derecho público Órganos que determinen las normas En su defecto, se aplicarán las
que regulan su régimen jurídico normas anteriores (LPAC art.92).

Precisiones

1) La LPAC ya prevé, en lo referido a requisitos de los actos administrativos, que las propuestas de resolución en los
procedimientos de responsabilidad patrimonial deben ser motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho (LPAC art.35.1.h).
2) La declaración, en vía administrativa, de la inadmisión a trámite de la instancia solicitando la indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración no comporta ordenar, una vez suscitada la pretensión en vía contencioso-
administrativa, la retroacción del procedimiento a vía administrativa para que se recabe el dictamen no vinculante del Consejo
de Estado o del órgano autonómico correspondiente y el tribunal de lo contencioso administrativo viene obligado a examinar la
pretensión indemnizatoria solicitada (TS 8-7-21, EDJ 638780).
3) La indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador derivada de la liquidación, cuando el IVMDH es
declarado contrario al derecho de la UE, debe comprender las cantidades efectivamente abonadas en concepto de este
impuesto, con la minoración de las cantidades que hubiera podido percibir por devolución de ingresos indebidos o por las
devoluciones del tramo autonómico respecto del gasóleo profesional (TS 14-12-20, EDJ 739459). También los intereses legales
de la cantidad reclamada desde el día de la reclamación hasta la fecha de notificación de la sentencia (TS 14-7-21, EDJ 34643).

© Lefebvre 4 Biblioteca Universitaria

 4) No cabe considerar daño indemnizable a los gastos ocasionados por el asesoramiento jurídico de un procedimiento
administrativo (TS 24-3-21, EDJ 520885).
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Formularios | 1

1. Resolución del procedimiento (Ver)

6192 Terminación por silencio

﴾LPAC art.24.1 y 27.1.2º﴿

Dentro de las normas generales de actuación de las Administraciones públicas, se prevé que el silencio tendrá efecto
desestimatorio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
Así, transcurrido el plazo de 6 meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique
resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la
indemnización del particular.

6193 Recursos
Con carácter general, una vez terminado el procedimiento de reclamación en vía administrativa, y contra la resolución
que ponga fin al mismo, o contra el silencio que lo desestime, cabe el recurso contencioso-administrativo. La
resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial pone fin a la vía administrativa,
cualquiera que sea el tipo de relación, pública o privada, de que derive (LPAC art.114.1.c).
No obstante, contra resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial también es posible interponer los
siguientes recursos administrativos:
- el recurso de reposición potestativo (LPAC art.123); y
- el recurso extraordinario de revisión (LPAC art.125).

2. Procedimiento simplificado
(LPAC art.96.4)

6194 En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, se puede
acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado, si una vez
iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera:
- inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión;
- así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deben ser resueltos en el plazo máximo de 30
días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del
procedimiento (salvo que reste menos para su tramitación ordinaria), y constarán únicamente de los siguientes
trámites:
1. Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
2. Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
3. Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de 5 días.
4. Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
5. Informe del servicio jurídico.
6. Informe del CGPJ (preceptivo en caso de responsabilidad del Estado-Juez).
7. Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. Desde que se solicite
el dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que este sea emitido, se producirá la suspensión
automática del plazo para resolver.
El órgano competente solicitará la emisión del dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del
procedimiento. El dictamen podrá ser emitido en el plazo de 15 días si así lo solicita el órgano competente. En el

© Lefebvre 5 Biblioteca Universitaria

 expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de
resolución.
Cuando el dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no
este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación
ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se
hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente.
8. Resolución. En el caso que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto, deberá ser tramitado
de manera ordinaria.

C. Indemnización
(LRJSP art.34)

6195 En relación a la indemnización, el régimen de responsabilidad patrimonial está orientado a reconocer la reparación
integral de los daños o principio de capital indemnidad (TS 15-10-90; 29-11-90; 11-5-92, EDJ 4520; 4-5-95, EDJ
24359; 5-2-00, EDJ 8517), pero sin que ello suponga para quien la reciba un enriquecimiento torticero o motivo de
lucro (TS 18-7-89; 23-11-99, EDJ 42916).
Son daños indemnizables siempre que hayan sido suficientemente alegados y probados: el daño emergente, el lucro
cesante, los daños físicos, y el daño moral (pretium doloris).
En este punto se contempla una causa de exclusión de la antijuridicidad que merece la consideración de fuerza
mayor: no son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producirse
aquellos (nº 6140).

6197 Criterios de indemnización

﴾LRJSP art.34﴿

La LRJSP establece los criterios de indemnización reconociendo la posibilidad de pago en metálico o de reparación
en cualquier otra forma, lo que está encaminado a garantizar una completa y efectiva reparación integral mediante la
indemnización o compensación en especie (CEst Dict 1677/1991) o ser abonada mediante un solo pago o mediante
pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre
que exista acuerdo con el interesado.
La indemnización puede ser sustituida por una compensación en especie cuando concurran los requisitos siguientes:
1. Que resulte el modo más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público.
2. Que exista acuerdo con el interesado, bien porque lo haya solicitado en el escrito de reclamación (como fórmula
principal, alternativa o subsidiaria de la indemnización en dinero), bien porque se acuerde en el convenido posterior
que pone fin al procedimiento.
El incumplimiento de estos requisitos equivaldría a una infracción del ordenamiento jurídico, dando lugar a la
consiguiente invalidez del acto (LPAC art.48).

Precisiones

1) El derecho a ser indemnizado en un porcentaje sobre el precio del bien o derecho ilegítimamente expropiado, se produce
porque resultaba imposible la restituciónin natura de los bienes o derechos ocupados por la Administración en virtud de un
acuerdo expropiatorio declarado nulo de pleno Derecho o anulado (TS 31-12-01, EDJ 65817).
2) La solicitud de la restitución de los fondos de inversión en las mismas condiciones o, subsidiariamente, la indemnización de
daños y perjuicios no se toma en consideración por la sentencia recurrida, en función del principio de plena indemnidad del
perjuicio sufrido. Se accede a la indemnización sustitutoria de la restitución del fondo indebidamente enajenado por la
Administración, por la diferencia de valor existente en la fecha de realización de las participaciones del fondo enajenadas y la
fecha en que se formuló la petición de indemnización a la Administración; cantidad que habrá de completarse, para conseguir
una plena indemnidad, con el abono de los intereses correspondientes hasta la fecha de esta sentencia, más el interés de LJCA
art.106.2 (TS 10-3-10, EDJ 21792).

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6198 Cálculo de la indemnización
Para el cálculo de la indemnización, deben utilizarse los criterios de valoración establecidos en la legislación de
expropiación forzosa (LEF art.24 a 47), fiscal (L 19/1991 art.10 a 25; L 35/2006 art.40 a 43; RDLeg 4/2004 art.15 a
17), y demás de pertinente aplicación, con ponderación, en su caso, de las valoraciones dominantes en el mercado.
Para la valoración en caso de muerte o lesiones corporales se pueden tomar como referencia los baremos de la
normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
La voluntad expresada por la normativa es alcanzar una valoración real , por lo que no se limita la indemnización a la
valoración pública de bienes y derechos, sino que se pretende una identificación del valor real de acuerdo con los
valores de mercado mediante la ponderación, que, en su caso, corresponda.
La regla general es la de la reparación integral que implica la necesaria indemnización por todos los daños y perjuicios
ocasionados, incluyendo el daño emergente -detrimento patrimonial ocasionado- y el lucro cesante -la ganancia
dejada de percibir- (nº 6203).
Existen además criterios correctores de las cuantías indemnizatorias, como el tipo de funcionamiento, normal o
anormal, del servicio público generador del daño; la concurrencia de causas (culpas); y la compatibilidad entre varias
indemnizaciones o sumas dinerarias a percibir por los mismos hechos productores del perjuicio.

6199 Precisiones

1) En sede judicial se admite la utilización de los baremos de la Ley de ordenación del seguro privado (TCo 181/2000) para fijar
el quantum indemnizatorio, siempre que se utilice de manera orientativa no vinculante y dado que no existen otros específicos
como criterio objetivo (TS 23-10-07, EDJ 195008; 23-1-08, EDJ 3302). El no aplicar un baremo en modo alguno puede resultar
determinante a la infracción denunciada (TS 12-4-02, EDJ 9782; 27-9-01, EDJ 30898).
2) Sobre valoración de terrenos según normativa urbanística, ver la TS 7-3-00, EDJ 5018 y sobre valoración de derechos
generados en proceso urbanizador la TS 26-11-99, EDJ 44600.
3) Respecto a la responsabilidad patrimonial, en la subasta judicial de una finca que resultó ser de titularidad de un tercero, se
reconoció al postor una indemnización por la cuantía del remate, impuestos y gastos de escritura, únicos perjuicios acreditados
(TS 23-9-98, EDJ 22268); y en la destrucción de mercancía inmovilizada por la aduana debido a la imprudencia de su personal,
la indemnización se cuantificó con base en el precio comercial de la mercancía y no en el valor asegurado (AN 11-3-99, EDJ
81011).
4) Uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad es el abono de los intereses legales desde
la fecha de la reclamación ante la Administración por responsabilidad patrimonial (TS 11-5-97, EDJ 5010; 20-10-97, EDJ 7862),
junto con otros procedimientos de actualización, como la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una
deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento
de producción del daño (TS 15-1-92, EDJ 224; 24-1-97, EDJ 1353; 16-12-97, EDJ 57484).
La actualización de la indemnización reconocida en vía administrativa por la agravación del estado de salud desde su
reclamación inicial, no supone alteración de las pretensiones, sino actualización de las mismas respecto a la reparación del daño
causado e imputado a la misma actuación administrativa, por ello, debe valorarse la pretensión indemnizatoria atendiendo a la
cantidad total solicitada, sin que sea exigible al perjudicado acudir a una nueva reclamación. La indemnización fijada en la
resolución impugnada no cumple con la exigencia de una reparación integral del daño cuando con posterioridad a su
determinación, se han producido recaídas y un agravamiento del estado de salud, que finalmente ha supuesto el
reconocimiento de la incapacidad permanente absoluta de la víctima, así como otras complicaciones que le impiden llevar una
vida normal (TS 31-3-09, EDJ 38275).

5) La apreciación de los hechos corresponde en exclusiva al órgano judicial de instancia. Sin embargo, cuando una cifra queda
6200
manifiestamente por debajo del límite mínimo razonable, dado que los baremos recogidos en las leyes no son vinculantes en
esta materia, teniendo solo un carácter orientador, hay que estar al criterio indemnizatorio usualmente seguido por el Tribunal
Supremo en supuestos similares (TS 16-3-10, EDJ 19276).
6) Para revisar la cuantía de la indemnización fijada en las sentencias de instancia, es necesario acreditar que en su
determinación se ha seguido un camino erróneo, no razonable, o contrario a las reglas de la sana lógica y buen criterio (TS 17-
4-98, EDJ 2767). No puede calificarse de arbitraria o irrazonable, la fijación por el órgano judicial -de conformidad con LJCA
art.105.2- de una indemnización a tanto alzado similar a la que se ha otorgado en asuntos similares, ante las contradicciones
reveladas en la fase de ejecución y la falta de prueba sobre los extremos fijados por la sentencia para la cuantificación de la
indemnización. El enjuiciamiento de esta cuestión en vía de recurso de amparo no puede entrañar una revisión de la valoración
y ponderación del material probatorio, salvo que incurra en arbitrariedad o irrazonabilidad, ya que ello supondría interferir en
una competencia exclusiva de los órganos judiciales en el ejercicio de la función jurisdiccional que les es propia (TCo 140/1994;

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 136/1996; 84/2002; 140/2003).
7) En un supuesto de daños causados por ruido , han de tenerse en cuenta todos los daños materiales sufridos --coste de ocupar
otro inmueble, depreciación de la vivienda, gastos de insonorización y otros similares-; los trastornos y perjuicios psíquicos o de
personalidad que se hayan podido causar; los daños morales por las molestias provocadas -la angustia y la ansiedad propias de
ver cómo la situación se prolongaba en el tiempo-; y finalmente la obligación de reparar pro futuro hasta tanto no se tomen las
medidas que eficazmente hagan desaparecer las molestias causantes de la vulneración (TS 10-4-03, EDJ 17758). Algunos
perjuicios son alternativos y no acumulables a efectos indemnizatorios, así la imposibilidad de utilizar el domicilio habitual y la
correlativa necesidad de buscar otro distinto para evitar las molestias; o, cuando se continúe en el propio, por la incomodidad o
sufrimiento moral y físico experimentado en la vida personal (TS 29-5-03, EDJ 80994). No existe obligación de indemnizar la
minusvaloración de la vivienda si, cuando se construyó, la fuente generadora de los ruidos ya existía (AP Cádiz 23-5-08, EDJ
120151; TSJ Burgos 11-4-08, EDJ 50754).

6202 Costas procesales y gastos de asistencia jurídica

Del concepto de reparación integral deben excluirse las costas procesales eventualmente producidas para obtener el
reconocimiento del derecho ante los tribunales. En ese sentido, hay que estar al preceptivo pronunciamiento en
sentencia (TS 2-2-93, EDJ 815).
Sin embargo, en alguna ocasión se han considerado indemnizables los gastos de defensa del interesado ante los
tribunales (TS 8-2-91).

Precisiones

1) Existe una consolidada corriente jurisprudencial que no reconoce entre los conceptos indemnizables a los gastos de defensa
del particular-interesado ante los tribunales (TS 2-2-93, EDJ 816; 20-10-98, EDJ 28597; 18-3-00, EDJ 10907).
2) Existe una cada vez más acusada intención de los jueces y tribunales de contemplar la imposición de costas preceptiva en los
pleitos por responsabilidad patrimonial de la Administración que resulten estimados. No obstante, resulta aconsejable realizar
un alegato especial sobre el particular y no una mera referencia automática o de formulario, en los escritos de demanda para
hacer resaltar los supuestos de temeridad, mala fe o de pérdida de finalidad de proceso y de esta manera excitar, aún más si
cabe, la sensibilidad que los órganos jurisdiccionales demuestran en estos supuestos.
3) Puede considerarse un criterio razonable, respecto de supuestos en los que se ha evacuado informe favorable por órgano
consultivo, el apartamiento por la Administración demandada del criterio del dictamen, unido a la estimación de la demanda.
En este sentido, TSJ Castilla-La Mancha 5-5-05, EDJ 47204, impone las costas a la Administración que desatendió
injustificadamente el sentido del informe del Consejo Consultivo -partidario de la indemnización negada en vía administrativa-,
atendiendo también a la escasa cantidad reclamada, posiblemente inferior a los gastos de defensa y representación, ya que en
otro caso la finalidad del recurso se perdería.
4) En relación con los gastos de asistencia jurídica, la antijuridicidad de la lesión no desaparece por la circunstancia de que para
actuar ante los órganos administrativo-tributarios no sea preceptiva asistencia letrada (CEst Dict 958/2004,15-7-04; 971/2003,
19-6-03), si bien el obligado tributario debe soportar el detrimento patrimonial que la retribución del abogado comporta si la
actuación administrativa se produjo dentro de los márgenes ordinarios o de los estándares esperables, con objetividad,
efectividad y sometimiento a la Ley y al Derecho (TS 5-2-08, Rec 3156/06; 31-1-08, EDJ 6217; 5-6-07, EDJ 135813; JCContAdm
núm 5, 7-1-11, Rec 110/09).
5) En relación con la indemnización del gasto ocasionado por el abono de la tasa judicial (nº 12330), hay que tener en cuenta
que la tasa se devenga por la interposición del recurso contencioso-administrativo, independientemente de que se obtenga una
resolución favorable. No procede indemnización por ser el obligado quien realiza el hecho imponible; especialmente cuando no
se realiza imposición en costas a la parte demandada (AN 29-11-10, EDJ 261428). Tampoco procederá por coste del depósito
para recurrir (nº 12360), pues este se reembolsa en caso de estimación del recurso.
6) Los intereses de demora sobre el importe del coste de los avales reembolsados por órganos gestores han de ser computados
desde la fecha de abono de los gastos hasta su total pago (LGT art.33 en relación con LGT art.30.1).

6203 Lucro cesante y daño emergente

El Tribunal Supremo precisa que la indemnización normalmente ha de limitarse al segundo de los conceptos (que
genera indemnización en todo caso) teniendo en cuenta al lucro cesante solo cuando su producción sea jurídicamente
posible por el cumplimiento de los requisitos y circunstancias necesarios, exigiéndose una prueba rigurosa de las
ganancias dejadas de obtener (TS 15-10-86, EDJ 6424; 18-7-89; 10-10-98, EDJ 27769; 20-2-99, EDJ 7545).
Sin embargo, tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado han suavizado las exigencias probatorias,
declarando que debe apreciarse de modo prudente y restrictivo, incluso por vía de presunción , pero sin que ello
comporte una prueba plena y acabada, debiendo descansar su apreciación, en cada caso, sobre un razonable juicio de
probabilidad, evitando con ello una «prueba diabólica» (TS 11-2-95, EDJ 1465; 23-6-95, EDJ 3117; 14-2-98, EDJ
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 2160; 13-10-98, EDJ 27799; 20-2-99, EDJ 7546; CEst Dict 1215/1994).

Precisiones

1) El lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho dañoso se tiene en cuenta en dos supuestos:
como consecuencia de la contingencia de muerte (TS 12-3-84) o de lesiones (TS 2-4-79; 2-2-80, EDJ 14124).
2) Por el contrario, se elimina su consideración como concepto indemnizable en casos de falta de prueba (con las matizaciones
ya realizadas), cuando la actitud activa del particular pudo haber evitado el incremento del daño ya inicialmente producido
(interviene la circunstancia de la concurrencia de culpas y cuando no se trata de daño cierto o real y nos encontramos ante
meras expectativas de beneficios o sueños de ganancias (TS 2-10-99, EDJ 32893; 15-10-86, EDJ 6424; 19-12-96, EDJ 10871).
3) La privación de contrato público a una sociedad suscita, lucro cesante y daño emergente, el cálculo cuantificación económica
de dicha responsabilidad cabe establecerse a partir de los elementos de prueba y las alegaciones contenidas en el proceso de
instancia (TS 18-2-02, EDJ 5676).
4) Se reconocen como derechos económicos derivados de la suspensión de los trabajos de las concesiones de explotación
mineras y el derecho a la indemnización por lucro cesante, entendido ese lucro cesante como canon arrendaticio dejado de
percibir desde la efectiva paralización de los trabajos de explotación de las concesiones y hasta que se dicta la TCo 195/1998, en
cuyo período de tiempo era obligación de la Administración del Estado (Ministerio de Industria) haber dictado el plan de
ordenación correspondiente (TS 16-9-04, EDJ 143979).

6204 Perjuicios no patrimoniales

El Tribunal Supremo lo define como una categoría independiente comprensiva tanto del daño moral como de los
sufrimientos físicos y psíquicos padecidos por el perjudicado, cuya evaluación debe realizarse mediante una
apreciación racional aunque no matemática -ante la ausencia de módulos objetivos-, debido a las dificultades que
comporta la traducción a parámetros monetarios de circunstancias complejas y subjetivas (TS 29-3-99, EDJ 10322; 1-
6-99, EDJ 18491; 26-6-99, EDJ 19743; 2-3-00, EDJ 5385; 18-10-00, EDJ 37521).
La jurisprudencia ha establecido la obligatoriedad de reparación de ese daño moral (TS 24-1-97, EDJ 1353; 26-4-97,
EDJ 4997; 5-6-97, EDJ 6541; 20-1-98, EDJ 425); y su reparación como cumplimiento del principio de plena
indemnidad de los perjuicios sufridos (TS 16-3-02, EDJ 9795).

Precisiones

1) Por su carácter afectivo y de pretium doloris, carece de parámetros o módulos objetivos, lo que conduce a valorarlo en una
cifra razonable, que siempre tendrá un cierto componente subjetivo. Para acreditarlo basta con la prueba de los hechos básicos
en que se concreta la pérdida de salud o el daño fisiológico (TS 24-1-97, EDJ 1353; 20-1-98, EDJ 425).
2) El daño moral o afectivo es absolutamente independiente de las circunstancias económicas que rodean al perjudicado.
Establecer criterios reductores en su cuantificación por dicha razón es improcedente (TS 2-4-02, EDJ 7675).
3) La frustración de meras expectativas -la falta de patrimonialización de un cierto aprovechamiento urbanístico-, no tiene
cabida como daño indemnizable en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración (TS 23-5-14, EDJ 78206).

6205 Evaluación económica de los daños

La evaluación económica de los daños materiales o morales, del detrimento patrimonial o de las secuelas de las
lesiones ha de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo fundado en la apreciación conjunta y
racional de todos los datos aportados al proceso y orientado a señalar una cantidad dineraria que suponga la
compensación adecuada a la entidad de los daños y perjuicios sufridos (TS 3-2-89, EDJ 983; 20-11-90, EDJ 10541;
18-12-90; 8-2-91; 4-1-99, EDJ 817; 5-2-00, EDJ 8517; 15-7-00, EDJ 28284).

Precisiones

1) El tribunal puede fijar la cuantía de la indemnización en la propia sentencia o deferirla a la fase de su ejecución . Pero,
aunque considerase acreditada la realidad de los daños sufridos, en este último caso la entidad recurrente no está relevada de
la carga de acreditar la cuantía de los daños, no siendo valorados aquellos parámetros sobre los que la parte recurrente no haya
aportado prueba suficiente (TS 21-3-02, EDJ 7767).
2) Procede la indemnización solicitada en atención a la minoración del aprovechamiento urbanístico sufrido por la recurrente
tras la aprobación del planeamiento, en comparación con el aprovechamiento reconocido en un convenio urbanístico previo (TS
16-6-14, EDJ 100849).

6206 Compatibilidad de indemnizaciones

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 La responsabilidad patrimonial de la Administración es compatible con la responsabilidad que pueda establecerse en
otros ámbitos (AN 2-11-92). Es lo que se denomina principio de compatibilidad de percepciones económicas,
siendo el ámbito penal uno de los especialmente interrelacionados (TS 6-2-87, EDJ 968; 21-3-89, EDJ 3259).
Asimismo, es compatible la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración con otra
indemnización con origen en título distinto, como la pagada como consecuencia de la muerte en acto de servicio
durante el servicio militar (TS 5-4-89, EDJ 3630; 1-12-89, EDJ 10823; 4-2-00, EDJ 5167; 5-2-00, EDJ 8517; 2-3-00,
EDJ 5385).
En relación con la compatibilidad de las prestaciones de la Seguridad Social y las indemnizaciones que procedan, el
Tribunal Supremo ha considerado que la previsión social, basada en las previas cotizaciones, nunca puede esgrimirse
como argumento para exonerarse de reparar el perjuicio causado. Las prestaciones devengadas por aplicación del
ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la
Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de esta la plena indemnidad de la víctima, que
no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas en las citadas normas sectoriales.
Cuestión diferente es la relativa a la cuantía de la indemnización en los supuestos en que concurran ambas, debiendo
tenerse en cuenta las recibidas por el sistema de cobertura de la Seguridad Social para determinar el importe
indemnizatorio, porque en todo caso ha de evitarse que el perjuicio se convierta en un enriquecimiento (TS 12-5-98,
EDJ 9996; 29-6-02, EDJ 32988).

6207 Precisiones

1) Existe compatibilidad, en su caso, entre la responsabilidad objetiva de la Administración y la que corresponda por otro título
distinto, ya que la compensación percibida normalmente es una evaluación apriorística y objetiva del quebranto mínimo de
carácter exclusivamente económico sufrido que no cuida, pues, de individualizar o matizar los perjuicios cuantitativa y
cualitativamente, en función de las circunstancias personales, familiares o profesionales. Es, por tanto, insuficiente, y está
necesitada de un complemento que le sirva para conseguir la plenitud de la reparación, en aquellos casos en que no se ha
producido esa reparación integral (TS 12-3-91, EDJ 2744). De esta forma, el Tribunal Supremo ponía fin a la discrepancia
jurisprudencial anterior sobre esta cuestión (TS 5-4-89, EDJ 3630; 1-12-89, EDJ 10823).
Los regímenes específicos de reparación del daño tienen aplicación prevalente sobre el general de responsabilidad patrimonial,
aunque solo desplazan plenamente a este si los perjuicios son totalmente cubiertos. En otro caso, se aplica con carácter
complementario, hasta alcanzar la suficiencia en la indemnización; sin incurrir en exceso que genere enriquecimiento injusto
(AN 7-2-02, EDJ 126300).
2) Existe compatibilidad entre la pensión del régimen de clases pasivas y la indemnización por responsabilidad patrimonial, ya
que sus títulos jurídicos son distintos (TS 11-11-04, EDJ 160035):
- la pensión extraordinaria es insuficiente y está necesitada de un complemento que le sirva para conseguir la plenitud de la
reparación y en muchos casos, uno de ellos este, cada cual de esos dos conceptos lleva ínsito un elemento o factor causal
diferente, un título jurídico distinto, el menoscabo patrimonial en un aspecto y el dolor, porque así se llama en nuestra lengua,
por la pérdida irreparable de un hijo;
- la indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad de las Administraciones públicas tiene como título determinante
de la indemnización abarca todos los daños concurrentes incluido el daño moral -valora el daño moral en los autos, cuya
existencia no necesita prueba alguna dado que se presumirse cierto en las relaciones familiares-, actuando como complemento
que sirva para alcanzar la plenitud de la reparación.
3) La cuantía del daño es el límite para la compatibilidad de indemnizaciones (TS 29-9-10, EDJ 213688).

6209 Momento temporal para la fijación de la cuantía

El momento temporal para la fijación de la cuantía de la indemnización, se hace con referencia al día en que la lesión
efectivamente se produjo (TS 15-1-92, EDJ 224; 25-6-92, EDJ 6860; 24-1-97, EDJ 1353).
Dicha cuantía debe actualizarse, con arreglo al IPC o, desde 3-10-2016, al índice de garantía de la competitividad ,
fijado por el Instituto Nacional de Estadística, sin perjuicio de los intereses de demora, los cuales se exigen de
acuerdo a lo establecido en la LGP (TS 20-2-00, EDJ 8256).

Precisiones

1) Conviene recordar lo establecido en la LJCA art.106.2 y 3, en relación a las condenas de Administración al pago de una
cantidad líquida (TS 15-7-00, EDJ 28284).
2) Con la actualización de la cuantía de la indemnización se pretende evitar las consecuencias de la depreciación monetaria: la

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 indemnización no sería integral si la pérdida de valor del dinero acaecida desde que tuvo lugar la lesión hasta que se declara el
derecho a la indemnización hubieran de pesar sobre el perjudicado. Esto significa que si la depreciación monetaria se ve
compensada por otra vía, no tiene sentido llevar a cabo dicha actualización. En el caso que se analiza, el daño consiste en sumas
de dinero líquidas, correspondientes a los distintos pagos hechos a la Hacienda pública, por lo que la determinación de la
cuantía total de la indemnización exige una simple operación aritmética. Si a ello se añade que esas sumas de dinero producen
los intereses legales, solo cabe concluir que la depreciación monetaria queda perfectamente compensada y, por tanto, que no es
preciso hacer actualización alguna (TS 21-9-10, EDJ 196269).

6210 Deber de indemnización integral

La postura del Tribunal Supremo es que la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe
cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir su reparación integral, lo que no se lograría si el retraso
en el cumplimiento de tal obligación no se compensase, bien con la aplicación de un coeficiente actualizador bien con el
pago de intereses por demora, pues ambos sistemas propenden precisamente a la consecuencia de una reparación
justa y eficaz (TS 19-4-97, EDJ 5342; 16-12-97, EDJ 57484).
La Administración debe pagar el interés legal de las cantidades exigibles como principal desde que estas le fueron
reclamadas hasta la notificación de la sentencia, calculado según el interés de demora vigente a la fecha del devengo,
contabilizándose año por año conforme al tipo expresado en las leyes de Presupuestos Generales del Estado, sin
perjuicio de los intereses legales que, a su vez, puedan devengarse hasta el completo pago (TS 14-5-93, EDJ 4534; 22-
5-93, EDJ 4845; 22-1-94, EDJ 370; 29-1-94, EDJ 657; 16-12-97, EDJ 10705; 29-6-99).

Precisiones

Los autos recaídos en ejecución de sentencia han de ser congruentes con las sentencias, pues no pueden resolver «más»,
«menos», ni «cosa distinta» que la sentencia que ejecuta. El tribunal a quo encargado del cumplimiento de la ejecutoria se
extralimitó al interpretar fuera de su contexto o parte dispositiva el fallo y los razonamientos jurídicos de la sentencia, a pesar
de que en los mismos fundamentos jurídicos, terminantemente, se indicaba el dies a quo para la determinación y pago de los
intereses devengados (TS 30-10-01, EDJ 49853).

6211 Cómputo de intereses procesales

La doctrina elaborada a propósito de los llamados intereses procesales (LEC art.575) no es aplicable a los casos en los
que el pago de intereses trae causa de una declaración de nulidad de una previa resolución administrativa de la que
se derivó un pago o una retención dineraria con la consiguiente condena de devolución. En este caso la tutela judicial
efectiva requiere que ese fallo conduzca al restablecimiento pleno del derecho del actor hasta la restitutio in integrum,
cuya función cumplen los intereses de demora (LGP/88 art.45, en relación con el art.26.2, según interpretación de TCo
69/1996; 141/1997).
La regla general es la siguiente: dies a quo es el día en que el órgano administrativo recibió el escrito de reclamación;
dies ad quem, sería el día de la notificación de la sentencia (TS 20-3-98, EDJ 2577).
Regla especial: cuando la responsabilidad surja de la anulación en vía jurisdiccional de acto administrativo o
disposición de alcance general, dies a quo se sitúa en la fecha de la sentencia (TS 25-11-92, EDJ 11657).

Precisiones

1) No procede devengo de intereses en el caso en que el tribunal actualizase en su sentencia la indemnización a pagar,
teniendo en cuenta para ello la fecha o el momento en que se pronuncia dicha sentencia, de modo que, en lugar de fijar la
cantidad a pagar por la Administración conforme a la suma reclamada a esta en su día por el perjudicado, se determina dicha
indemnización atendiendo a la cuantificación o valoración del daño o perjuicio al tiempo de dictarse la sentencia, que es otro de
los medios o modos de actualización de la deuda reconocidos por la jurisprudencia (TS 24-1-97, EDJ 1353; 30-6-98, EDJ 17651;
20-2-99, EDJ 7545; 12-6-99, EDJ 28218; 26-6-99, EDJ 19743; 17-7-99, EDJ 17947; 24-7-99, EDJ 19184; 9-2-02, EDJ 3618).
2) En declaraciones de existencia de responsabilidad patrimonial la parte actora no tiene derecho únicamente a percibir los
intereses del LEC art.921, sino que debe abonársele los intereses legales desde la reclamación administrativa hasta la fecha de
la sentencia de instancia, al objeto de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado (TS 14-10-04, EDJ 174279).

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6213 Tratamiento tributario
﴾L 35/2006 art.7.q﴿

Están exentas de tributación en el IRPF las indemnizaciones satisfechas por las Administraciones públicas por daños
personales como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, cuando vengan establecidas de acuerdo
con los procedimientos previstos en la LRJSP y la LPAC.

Precisiones

La referencia a «daños personales» es omnicomprensiva de los daños tanto físicos como morales.

D. Reclamación judicial
(LPAC art.114.1.c; LOPJ art.9.4; LJCA art.2)

6230 Corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de las cuestiones que se susciten
en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (nº 10170 s.).
El proceso contencioso-administrativo en materia de responsabilidad patrimonial no presenta singularidades
específicas, rigiéndose por las normas procesales generales de ese orden (nº 10050 s.), sin perjuicio de la previsión
de anulación de actos administrativos que hayan causado daños y perjuicios y de los que se pueda probar una lesión
evaluable con derecho a reparación (LRJSP art.31.1; LPAC art.67.1).
La LJCA contempla alguna posibilidad en orden a facilitar las reclamaciones por responsabilidad patrimonial sin
necesidad de haber seguido el procedimiento de reclamación previa en vía administrativa. Ello ofrece una doble
perspectiva:
a) Acumular la pretensión indemnizatoria a la de anulación del acto administrativo impugnado en sede jurisdiccional
(LJCA art.31.2). Aunque de la dicción de la LJCA art.65.3 puede también deducirse que se pueda solicitar por la
representación actora en el acto de la vista o en el escrito de conclusiones, siempre y cuando la existencia y cuantía de
los daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate ya constase probada en autos.
b) Ejercer la acción una vez obtenida sentencia firme anulatoria del acto, computándose el plazo de ejercicio de un año
a partir de la fecha del pronunciamiento.
La ejecución de la sentencia que condene a la Administración al pago de una indemnización por daños corresponde
también a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA art.106.2 y 3).
En lo que se refiere a la jurisdicción social, se consideran materias excluidas y, por lo tanto, no conocerán de ellas los
órganos jurisdiccionales del orden social: las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, sean estatales o autonómicos, por los
daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad (L 36/2011
art.3.i redacc L 22/2021).
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Documentos relacionados (3)
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Formularios | 3

1. Escrito de demanda (reclamación por responsabilidad patrimonial derivada del anormal funcionamiento de la Administración de
Justicia) (Ver)

2. Escrito de demanda (impugnación de desestimación de reclamación por responsabilidad patrimonial contractual) (Ver)
3. Escrito de demanda (reclamación por responsabilidad patrimonial por lesiones en vía pública) (Ver)

6235 Precisiones

1) El reclamante de responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria tiene tres posibilidades (TS 5-6-19, EDJ
610582):

© Lefebvre 12 Biblioteca Universitaria

 • Optar por seguir el expediente administrativo de responsabilidad patrimonial y, recaída resolución por la Administración,
consentirla y no impugnarla en vía contencioso-administrativa.
• Reclamar por la vía administrativa y contencioso-administrativa y, una vez declarada la responsabilidad de la Administración
y su condena, ejercitar la acción directa contra la aseguradora. Dicha acción directa se circunscribe al contrato de seguro, pues
el presupuesto técnico de la responsabilidad del asegurado, que es la Administración, es vinculante, por ser la contencioso-
administrativa la única jurisdicción que la puede condenar.
• Ejercitar la acción directa contra la aseguradora de la Administración (L 50/1980 art.76), obviando el procedimiento
administrativo de responsabilidad patrimonial. En este caso la competencia corresponde a la jurisdicción civil, pues no pueden
conocer los tribunales contencioso-administrativos sin actuación u omisión administrativa previa (nº 6255).
2) En vía jurisdiccional, las partes pueden solicitar no solo la nulidad de un acto administrativo y la posibilidad de anudar a esta
petición una indemnización de daños y perjuicios que le hubiesen producido los actos impugnados, sino también una pretensión
de pleno restablecimiento de la situación jurídica individualizada vulnerada, en la demanda (LJCA art.31.2), y también en el
escrito de conclusiones si tales daños constasen ya probados (LJCA art.65.3).
Puede también reservarse la posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios derivados del acto administrativo impugnado
para plantear en un futuro una acción de responsabilidad patrimonial independiente, hay que tener en cuenta, no obstante, lo
previsto en la LPAC art.67.1.
Según doctrina mayoritaria, los efectos de la cosa juzgada impedirían plantear demandas -posteriores o simultáneas- incluso en
planos jurisdiccionales diferentes (TS 24-6-10, EDJ 153136; en contra TS 2-6-10,EDJ 113237).

3) En el recurso de casación, de naturaleza jurídica extraordinaria, no procede alterar los hechos probados, sin perjuicio de la
6237
facultad del tribunal de integrar el factum. La apreciación de la concurrencia o no de este requisito para que surja la
responsabilidad patrimonial de la Administración es una cuestión jurídica sobre la que debe pronunciarse el Tribunal de
casación partiendo de los hechos declarados probados por la sala de instancia, a lo que se debe añadir también aquellos
supuestos en que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido resulte de la
integración del factum llevada a cabo por el propio Tribunal de casación en uso de la facultad antes referida (TS 27-10-01, EDJ
98934).
4) Tratándose de daños continuados cuya reclamación inicial en vía administrativa haya sido desatendida, cabe ampliar su
reclamación en vía jurisdiccional por el lapso temporal comprendido entre dicha reclamación y la interposición del recurso
contencioso-administrativo, sin que pueda considerarse cuestión nueva para no convertir el trámite administrativo previo en
un instituto establecido en perjuicio del administrado (TS 22-6-95, EDJ 3737). Asímismo, reclamada una indemnización en vía
administrativa en evaluación de responsabilidad patrimonial, puede esta modificarse en su cuantía en vía judicial en cuanto
responda a los mismos hechos y causa de pedir, sin incurrir por ello en desviación procesal (TS 28-1-21, EDJ 503855).
5) En relación con el orden jurisdiccional competente para conocer de reclamaciones de responsabilidad por daños derivados
de accidentes nucleares ocasionados en instalaciones de titularidad pública (L 12/2011 art.14), ver nº 10174.
6) Cabe la interposición de un nuevo recurso, sin sujeción a plazo, frente a la desestimación presunta y en tanto no recaiga
resolución administrativa expresa, siempre que el primero, con idéntico objeto, hubiera concluido con sentencia firme de
inadmisibilidad por apreciar una excepción procesal (TS 27-7-20, EDJ 618560).

6240 La indemnización de daños y perjuicios que se puede solicitar en un recurso contencioso-administrativo puede
constituir (TS 20-2-20, EDJ 511743):
• La pretensión principal y autónoma deducida en un proceso, consecuencia de los daños y perjuicios ocasionados por
el funcionamiento de los servicios públicos (Const art.106.2), ejercicio de una pretensión independiente, es el caso
de la responsabilidad patrimonial, en el que, como es natural, debe de haberse formulado previamente, ante la
Administración Pública, la correspondiente reclamación. El recurso contencioso-administrativo, debe versar, por
tanto, sobre la propia concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial, y la determinación y
cuantificación de los daños y perjuicios irrogados.
• Puede constituir una pretensión accesoria a la pretensión principal de nulidad, como una medida adecuada para el
pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada (LJCA art.31.2 y 71.1.b), estamos ante una pretensión
subordinada, accesoria a la nulidad del acto administrativo impugnado. Por ello, esta pretensión de indemnización de
daños y perjuicios puede hacerse directamente ante el órgano judicial contencioso-administrativo, toda vez que nos
encontramos ante el único medio de restablecer plenamente la situación jurídica que el acto administrativo que se
anula había vulnerado, incluso puede solicitarse en el momento procesal de vista o conclusiones, según permite la
LJCA art.65.3.
En definitiva, la solicitud de indemnización puede constituir una pretensión autónoma e independiente, que es
consecuencia de los daños y perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos (Const art.106.2;
LRJSP art.32 s.). Pero también puede ser una pretensión subordinada, de carácter accesorio a la anulación del acto

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 administrativo impugnado, cuando la indemnización de los daños y perjuicios suponga la única medida para lograr el
pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada por el acto administrativo contrario al ordenamiento
jurídico (LJCA art.31.2 y 71.1.b).

6242 Precisiones

1) Ejercitada la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, con una pretensión indemnizatoria, cuya
desestimación presunta se encuentra pendiente ante otra instancia, no puede ejercitarse la pretensión de plena jurisdicción,
expresandola voluntad de mantener la otra y dividiendo así el alcance de cada una de ellas (TS 25-11-20, EDJ 729292).
2) No cabe apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial cuando se regulariza el IIVTNU a través de la correspondiente
impugnación que se resuelve mediante sentencia judicial firme (TS 14-12-20, EDJ 739673).

6245 Competencia
Las competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa pueden sintetizarse en el siguiente
cuadro:

Administración Norma
Órgano de la Administración Órgano jurisdiccional competente
responsable aplicable

Estado (*) Ministro/secretario de Estado LJCA art.11.1.a Audiencia Nacional

(desde 30.050 euros)

Ministro/secretario de Estado LJCA art.9.d) Juzgado Central Contencioso-

(hasta 30.050 euros) Administrativo

Consejo de Ministros LJCA art.12.1.a Tribunal Supremo

Comunidades Consejo de Gobierno LJCA art.10.1.a Tribunal superior de justicia

autónomas
Consejero (desde 30.050 euros) LJCA art.8.2 Tribunal superior de justicia

Consejero (hasta 30.050 euros) LJCA art.8.2 Juzgado contencioso-

administrativo

Entidades locales A y u n t a m i e n t o o d i p u t a c i ó n LJCA art.8.1 Juzgado contencioso-

provincial administrativo

Entidades de S i n c o m p e t e n c i a e n t o d o e l LJCA art.8.3 Juzgado contencioso-

Derecho público territorio nacional administrativo
vinculadas o
dependientes de las C o n c o m p e t e n c i a e n t o d o e l LJCA art.9.c Juzgado Central contencioso-
anteriores territorio nacional administrativo

(*) No obstante, el Tribunal Supremo ha sostenido que en los expedientes de responsabilidad patrimonial relativos a una
materia de competencia estatal posteriormente transferida a las comunidades autónomas, en los que no hubiera recaído
resolución expresa en el momento de hacerse efectiva la transferencia competencial, ha de entenderse que el acto presunto
pasa a ser imputable a la autoridad autonómica, sobre la que recae ahora el deber de resolver; por lo que la competencia
objetiva para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos o que se interpongan corresponde a los
órganos jurisdiccionales sitos en la comunidad -según las reglas expuestas o las precedentes, en función de que el recurso
judicial se interponga antes o después del 16-1-2004-, por aplicación de los criterios de la Ley del proceso autonómico (TS auto
17-6-04).

6247 Respecto de la Administración corporativa, las reglas de atribución pueden variar en función de qué instancia se
considere competente en sede administrativa para resolver sobre reclamaciones de responsabilidad (sobre la regla
especial de atribución competencial, ver TS 17-3-10, EDJ 21758).
Ha de tenerse en cuenta además (LJCA art.14.1 regla 2ª) que:
- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial,
personal, propiedades especiales y sanciones, es competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en
cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado;

© Lefebvre 14 Biblioteca Universitaria

 - cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las comunidades autónomas o de las entidades
locales, la elección a que se refiere esta regla se entenderá limitada a la circunscripción del tribunal superior de
justicia en que tenga su sede el órgano que hubiera dictado el acto originario impugnado.
Existe una especialidad en sede de competencia territorial aplicable a recursos sobre responsabilidad patrimonial, de
modo que en estos, respecto de resoluciones autonómicas o locales, resulta territorialmente competente el órgano
judicial del domicilio del demandante o el de la sede del órgano autor del acto originario impugnado, dentro la misma
comunidad autónoma, a elección del actor (LJCA art.14.1). Ver nº 10337.

6250 Precisiones

1) Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva de la LJCA permite deducir que la competencia
objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes
Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la
reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de
mayor ámbito territorial.
La existencia o no de una posible responsabilidad solidaria entre las Administraciones o la necesidad de analizar la
responsabilidad de cada Administración «en relación con el correcto uso de las competencias que tiene encomendadas»
constituye una cuestión atinente al fondo del asunto que carece de la relevancia precisa para negar la competencia que por
razones de conexión le corresponde.
Tampoco impide tal conclusión el hecho de que el escrito inicial del recurso se dirigiera frente a la desestimación de la
reclamación dirigida a la Administración autonómica, pues es claro, tanto de lo actuado en vía administrativa como del propio
escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, la voluntad de ejercitar las acciones conjuntamente frente a
ambas Administraciones y el punto de conexión singular y evidente que, a priori, y sin perjuicio de lo que pueda resultar de las
actuaciones procesales que se sigan, cabe predicar de las mismas (TS 4-12-09, cuestión de competencia núm 65/2009, EDJ
300018; 11-12-09, EDJ 300019).
2) La Administración -sanitaria- formalmente transmutó la reclamación previa a la vía judicial social en una acción de
responsabilidad, reconduciéndola, por entender que en nuestro ordenamiento jurídico se ha estructurado un sistema
jurisdiccional único en favor de los tribunales de lo contencioso-administrativo en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración, según TS auto 7-7-94 y 25-10-96 (TS 2-1-02, EDJ 126271).
3) La postura acorde sobre la unidad de jurisdicción en el caso del Tribunal Constitucional fue clara en lo referente a una
cuestión de inconstitucionalidad planteada por la AP Madrid, tras la aprobación de la L 30/1992 (TCo auto 22-7-97).
4) En relación a la competencia de la jurisdicción penal, ver nº 6345.
5) Cuando la cuestión sobre la unificación de jurisdicción se estaba pacificando, no faltaron pronunciamientos que,
considerando realizada la unidad de fuero, no aplican la falta de jurisdicción para evitar el peregrinaje de jurisdicciones al
justiciable (TS 17-5-94, EDJ 4435; 8-6-94, EDJ 5200; 6-6-97, EDJ 3439; 23-12-97, EDJ 10498).

6) En materia de entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, estatales o autonómicos, así como las demás
6253
entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de la Salud, la cuestión ha sido muy controvertida.
El RD 429/1993 [Link].1ª, atribuyó la competencia por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia
sanitaria a la jurisdicción contencioso-administrativa (TS auto 18-3-97, EDJ 11567; auto 18-3-97; 17-2-97; 4-7-97, EDJ 57508;
4-7-97, EDJ 57505; 17-7-97, EDJ 57502; 18-12-97, EDJ 57506).
Sin embargo, la jurisprudencia entendió procedente la competencia del orden social, considerando que el RD 429/1993 se
extralimitaba en su función reglamentaria, vulnerando el principio de reserva de ley que ciñe la atribución de competencia
jurisdiccional. Esta situación se ha mantenido hasta la promulgación de la LJCA y la modificación de la LOPJ (TS 10-12-96, EDJ
10116; 24-6-96, EDJ 6501; 9-2-96, EDJ 1385; 18-9-97, EDJ 7688; auto 18-3-97, EDJ 11571; 18-12-97, EDJ 20955; 18-12-97,
EDJ 20959).
Posteriormente, la reforma de la LJCA por LO 19/2003 confirmó la competencia contencioso-administrativa sobre estas
reclamaciones, al atribuir a este orden el conocimiento de litigios relativos a la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad (LJCA art.2.e).
7) En relación con los supuestos en los que la Administración cuenta con este aseguramiento, es discutible si las compañías
aseguradoras de las Administraciones públicas ostentan legitimación activa para la impugnación judicial de las resoluciones de
estas por las que se reconoce y cuantifica responsabilidad patrimonial, que cubren aquellas en virtud del contrato de seguro.
La previsión contenida en LJCA art.21.1 (nº 10667), acerca de la comparecencia de dichas compañías como codemandadas de
la Administración en procesos sobre responsabilidad patrimonial (en los que se recurre judicialmente un previo acto
denegatorio de la pretensión indemnizatoria del perjudicado) no debe llevar a negar que las aseguradoras puedan impugnar en
sede jurisdiccional -y previa administrativa, normalmente en reposición potestativa- los acuerdos administrativos de
reconocimiento de tal responsabilidad, pues estos tienen carácter de acto administrativo y aquellas se ven afectadas

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 directamente por ellos. Hay que diferenciar dos supuestos:
• La compañía interesada considera que no concurre responsabilidad administrativa. Es decir, discute el contenido del acto
administrativo. Debe reconocerse su legitimación activa, a menos que del contenido del contrato de seguro resulte que la
entidad renuncia a impugnar los actos reconocedores de responsabilidad que constituyen la causa de su prestación.
• La compañía interesada no discute el contenido del acto declarativo de responsabilidad, sino que pretende no cubrir esta,
amparándose en el contenido del contrato de seguro que le une con la Administración. Carece de legitimación activa, debiendo
ventilarse la cuestión en un proceso civil.
En todo caso, parece que la incoación del procedimiento administrativo debe comunicarse a la aseguradora, si la hay, así como
notificársele la resolución.
8) Suscitan dudas los daños causados a terceros por sociedades mercantiles privadas instrumentales de entes públicos según la
LRJSP art.93.1.e. La solución vendría por identificar los fines de la sociedad con los fines públicos de su ente matriz, siendo
entonces también competente la jurisdicción contencioso-administrativa.
9) No se admite la acción de responsabilidad patrimonial dirigida contra el cabildo insular de Tenerife. Es una actuación
administrativa que claramente se incardina dentro del ámbito material de la LJCA art.8.1, habida cuenta de que se considera a
los cabildos insulares como entes locales a los efectos del recurso de casación (TS auto 25-10-07, EDJ 248525). No obsta a la
anterior conclusión el que se haya suscrito un convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad
Autónoma de Canarias, en materia de carreteras, y una adenda al mismo publicado en el BOC, pues el recurso contencioso-
administrativo únicamente se ha dirigido contra el cabildo Insular, siendo irrelevante, a efectos de determinar la competencia
objetiva, si a dicho cabildo sería imputable la reclamación instada o lo serían otras Administraciones, al ser este un tema de
fondo (TS 12-12-13, EDJ 273903).

6255 Acción directa contra la aseguradora de la Administración

Existe una única excepción a la atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa del conocimiento de los
recursos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y se produce en aquellos
supuestos en que los perjudicados se dirijan, directa y exclusivamente, contra la compañía aseguradora de una
Administración pública (L 50/1980 art.76). De esta forma, en estos casos, el conocimiento de la acción corresponde a
los tribunales del orden civil, ya que no cabe acudir al orden contencioso-administrativo sin actuación u omisión
administrativa previa que revisar, ni Administración demandada que condenar.
El tribunal que conozca de la acción directa frente a la aseguradora debe examinar con carácter prejudicial si la
Administración incurrió o no en responsabilidad, conforme a parámetros administrativos. Pero ello solo produce
efectos en el proceso civil. Si se pretendiese demandar responsabilidad patrimonial de la Administración, es preciso
seguir la vía administrativa y contencioso-administrativa (TS 5-6-19, EDJ 610582).
Corresponde, en cambio, el conocimiento a los tribunales contencioso-administrativos cuando el perjudicado opte por
dirigirse al propio tiempo contra la Administración y la entidad aseguradora, pero no cuando decida actuar
exclusivamente contra esta última (LOPJ art.9.4).
Esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que la Administración pública asegurada comparezca ante los
tribunales civiles mostrándose parte en el procedimiento instado contra la aseguradora, pues esta intervención,
voluntaria y adhesiva, como parte subordinada, sin ejercitar pretensión autónoma y, por consiguiente, sin más interés
que el fracaso de la demanda dirigida exclusivamente contra la compañía aseguradora, no altera la naturaleza de la
acción ejercitada ni, por consiguiente, el régimen de competencia (TS auto 18-10-10, EDJ 251973).

6257 Precisiones

1) Es contrario a la legalidad utilizar la acción directa para impugnar el acto administrativo en el que se declara la
responsabilidad patrimonial de la Administración. Esto es lo que se plantea en un supuesto en el que, después de seguir el
expediente administrativo de responsabilidad patrimonial y recaída resolución por la Administración, consentida y no
impugnada en vía contencioso-administrativa, se ejercita la acción directa en vía civil contra la aseguradora de la
Administración, para reclamar una indemnización mayor . El Tribunal Supremo entiende en este caso que, una vez declarada la
responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan
firmes para la Administración. Por otro lado, la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de
repetición que se reconoce a la aseguradora (TS 5-6-19, EDJ 610582).
2) En orden a la responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria por
una mutua de accidentes de trabajo, se declara la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (en interpretación
de LOPJ art.9.4; LJCA art.2.e; LRJS art.3.i redacc L 22/2021). Dada la naturaleza pública de las mutuas colaboradoras de la

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 Seguridad Social y su integración en el sector público estatal, por las funciones que realizan y los recursos económicos que
gestionan, el régimen jurídico de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria se
atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa (TS auto 26-11-18, EDJ 650099; 19-2-19, EDJ 513299).
3) En un procedimiento en el que fue declarada responsable la Administración sanitaria en sede contencioso-administrativa, es
objeto del juicio civil la acción directa que formula el actor contra la compañía aseguradora de la Administración, que no fue
demandada en el procedimiento contencioso-administrativo, en reclamación de los intereses de demora (LCS art.20), que se
consideran pendientes de cobro. Si el perjudicado opta por no demandar a la aseguradora en vía contencioso-administrativa,
marginándola de la misma, cuando podía dirigir también la demanda contra ella conjuntamente con la Administración, no es
factible que, una vez discutida y fijada la responsabilidad patrimonial y la cuantía indemnizatoria, se pretenda posteriormente
promover este juicio civil. La compañía de seguros solo responde si también lo debe hacer la asegurada y solo en la medida en
que lo deba hacer. Otra cosa es que incurra en mora. Elegida la vía contencioso-administrativa, sin interpelación de la
aseguradora, la compañía queda pendiente de la resolución dictada en dicha vía jurisdiccional, para fijar, en su caso, la
cuestionada responsabilidad de la Administración y la cuantía de la misma. Una vez establecidas estas, debe proceder, sin
demora, a satisfacer su importe (TS 17-9-20, EDJ 659495).

E. Responsabilidad concurrente de las Administraciones

públicas
(LRJSP art.33)

6300 Se analizan en este apartado aquellos supuestos en los que concurren varias Administraciones en la producción del
daño. La LRJSP distingue entre fórmulas de actuación conjunta entre varias Administraciones y otros supuestos de
concurrencia de varias Administraciones (TS 23-11-99, EDJ 42917).
Incluso con anterioridad a la existencia de esta regulación, el Tribunal Supremo en supuestos de concurrencia de
responsabilidades públicas, optaba por la solución de la solidaridadad extra, atendiendo a que la responsabilidad de la
Administración es una figura de garantía ciudadana (TS 15-11-93, EDJ 10275; 20-12-97, EDJ 385).
Dentro del primer supuesto se pueden distinguir aquellas actuaciones de las Administraciones en las que,
acometiendo un proyecto común, cada una mantiene su propia personalidad jurídica y su individual responsabilidad
-p.e. procedimientos bifásicos, conferencias sectoriales y los convenios interadministrativos o de colaboración (LRJSP
art.47 a 53)-. No sucede lo mismo en el caso de los consorcios, donde la actuación lo es a través de una única
personalidad jurídica.

6306 Precisiones

1) La aprobación definitiva de los planes urbanísticos , es una resolución sustantiva que culmina su procedimiento de
elaboración y a través de ella el órgano competente realiza un control de oportunidad y legalidad de la actuación local, por lo
que aun teniendo en cuenta la autonomía local constitucionalmente garantizada se ha reconocido que la potestad de
planeamiento es de titularidad compartida entre los municipios y las comunidades autónomas, y de ahí la aplicación de la
responsabilidad solidaria como previene la L 30/1992 art.140 -actual LRJSP art.33-, que proviene de la gestión por fórmulas
colegiadas de actuación, por lo que no cabe admitir la falta de legitimación del ayuntamiento demandado (TSJ Madrid 6-3-01,
EDJ 98967; en contra TS 30-1-03, EDJ 1641).
2) En relación con la concurrencia de responsabilidades no debe inducir a confusión el problema de la pluralidad competencial,
según tiene establecido el Tribunal Constitucional (TCo 149/1991 y 198/1991), al examinar la naturaleza del dominio público
marítimo terrestre y su carácter demanial por naturaleza cuya titularidad y defensa corresponde al Estado, dice no impide que
sobre el demanio, y en este caso sobre las playas como partes integrantes del mismo, puedan concurrir una pluralidad de
competencias de distintas Administraciones. Siendo título para su ejercicio la previa habilitación legal. Dicho en otros términos,
el carácter demanial de las playas no constituye una reserva competencial a favor del Estado en todas y cada una de las
competencias que, con base y apoyo físico en las mismas pueden ejercerse (TS 31-10-01, EDJ 50066).
3) Se declara la responsabilidad concurrente y solidaria de las Administraciones demandadas, que deben indemnizar a la actora
por los daños causados por el desalojo de un piso por orden del alcalde, como consecuencia del estallido de una de las columnas
del mismo que ponía en riesgo de súbito derrumbamiento del mismo, y que el desalojo tuvo lugar con ocasión de las obras que
estaban llevándose a cabo para abrir un paso subterráneo, que afectaba al subsuelo, obras que formaban parte de un programa
urbanístico y que se realizaban en ejecución de un convenio de colaboración firmado entre el ayuntamiento, la autoridad
portuaria, y el Consorcio de la Zona Franca, esa situación de arrendatario es la que resultó lesionada por la ejecución del
pronunciamiento de desalojo y debe ser restablecida mediante la indemnización de los daños y perjuicios derivados del mismo
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 (TS 28-6-04, EDJ 86965).

4) Existe responsabilidad patrimonial por la caída sufrida en el cauce de un río, dada la existencia de la necesaria relación de
6307
causalidad entre el socavón existente al final del puente y la caída y lesiones de la recurrente, sin que exista prueba suficiente
para determinar si la responsable es la Administración estatal o local, por lo que se declara la responsabilidad solidaria de
ambas (AN 21-4-04, EDJ 117087).
5) Sobre la base de los hechos declarados probados y en función del convenio de cooperación en materia de lucha contra
incendios forestales suscrito entre las Administraciones local y autonómica, se ha acreditado la existencia de relación causal
entre el funcionamiento del servicio público, tanto el gestionado por la Administración autonómica, como el gestionado por la
municipal, y el fallecimiento acaecido, ya que se observan anomalías, directamente conectadas con obligaciones y compromisos
asumidos en aquel convenio por cada una de las Administraciones, siendo solidaria la responsabilidad cuando no sea posible
dicha determinación como en el caso (TSJ Galicia 25-2-04, EDJ 128064).
6) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración educativa autonómica respecto a las lesiones que sufrió un menor
en el patio del colegio público , porque la causa origen del resultado lesivo, tanto en el sentido de ser la inicial, como en el más
importante de ser la que permitió que tal resultado se produjera, se sitúa en el ámbito del funcionamiento del servicio público
educativo, no siendo ajena a él; pero no de la Administración municipal, pese a su deberes de conservación, mantenimiento y
vigilancia de los edificios destinados a centros dependientes de las Administraciones educativas (TS 8-11-10, EDJ 246694).

6309 Distribución de responsabilidad

La distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones públicas exige las siguientes puntualizaciones:
a) Cuando se trate de fórmulas conjuntas de actuación, se impone de forma imperativa la responsabilidad solidaria
de las Administraciones intervinientes (TS 20-12-97, EDJ 385; 23-11-99, EDJ 42917).
Frente a la víctima rige el principio de reparación integral mediante la pertinente indemnización y
consecuentemente, ad extra, la regla de la solidaridad ; sin embargo, inter-administraciones rige el instrumento
jurídico regulador de la actuación conjunta para la distribución interna de la responsabilidad y, en defecto de previsión
específica, para la doctrina (Muñoz Machado) es válida la regla prevista en el CC art.1138 (mancomunidad).
b) Cuando se trate de otros supuestos de concurrencia, se prevé, en primer lugar, ponderar la existencia atendiendo
a:
1. Administración competente o titular del servicio (TS 28-2-89, EDJ 2223; 23-10-90, EDJ 9632).
2. Interés público tutelado (TS 15-11-93, EDJ 10275).
3. Intensidad de la intervención (TS 17-5-89, EDJ 5137).
En caso de imposibilidad de ponderar la existencia de cualquiera de los criterios anteriores, rige la regla de la
solidaridad (TS 7-3-88; 22-7-97, EDJ 1820).

6311 Precisiones

1) Entendemos, con Ahumada Ramos, que la concurrencia de actividades (división competencial) no tiene que conllevar
concurrencia de responsabilidades, ya que puede suceder que el contenido de cada una de las competencias sea diverso, p.e. en
materia escolar sucede que las competencias de enseñanza son de titularidad estatal o autonómica y las de conservación de
instalaciones corresponde a los ayuntamientos. El ámbito en que se produzcan los hechos delimitaría la Administración
responsable (TS 10-4-89, EDJ 3808; 5-6-90, EDJ 5907; 1-4-85, EDJ 1991).
2) El Tribunal Supremo ha declarado que en caso de transferencia de competencias de los que puedan surgir dudas sobre los
titulares de los daños causados, esta comporta la asunción por el ente que la recibe todas las potestades, deberes y cargas
inherentes a su ejercicio, salvo disposición jurídica en contrario (TS 28-4-98, EDJ 4891).
3) Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una resolución municipal, por medio de la cual
se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por el recurrente, en solicitud de indemnización por
los daños y perjuicios causados en la finca de su propiedad, y contra la desestimación presunta de la reclamación de
responsabilidad patrimonial formulada por el mismo recurrente contra la Administración de la Comunidad Autónoma de
Baleares, por los mismos daños. Se considera que en la medida en que no se pueden discriminar los daños y perjuicios que
provienen de la calidad deficiente de las aguas , de aquellos que derivan del desbordamiento de estas aguas sobre las tierras del
recurrente, procede que la responsabilidad de las Administraciones que concurren en la producción del daño, sea solidaria, y
respecto de la cantidad a indemnizar, estima procedente fijar una indemnización que cubre tanto la pérdida o gastos de
recuperación de los pozos, como la merma de valor de unas tierras afectadas al riesgo cierto de verse nuevamente dañadas por
las inundaciones y demás molestias derivadas (TSJ Baleares 15-9-10, EDJ 196693).
4) Se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración local por caída de una vecina en la vía pública, debido al mal
estado de una arqueta de la red telefónica y, además, la responsabilidad solidaria de la empresa titular de la arqueta (TSJ Murcia

© Lefebvre 18 Biblioteca Universitaria

 5-6-20, EDJ 589976).
5) En supuestos de deudas solidarias de distintas Administraciones Públicas , es aplicable la presunción de mancomunidad de
las deudas, que divide entre los deudores por partes iguales, por no poder establecerse el porcentaje concreto de culpa de cada
Administración, por lo que debe operar la presunción de imputación por partes iguales establecida en el CC art.1138 (TS 2-12-
19, EDJ 747166). En las que no sea posible establecer el porcentaje de responsabilidad de cada uno de los deudores solidarios,
ha de aplicarse la presunción de mancomunidad y la acción de regreso del deudor, que hubiera satisfecho la deuda en su
integridad contra los codeudores, ha de deducirse en vía contencioso-administrativa (TS 21-2-20, EDJ 511626).

6313 Procedimiento
El procedimiento para su determinación es el general, ordinario (nº 6180) o simplificado (nº 6194), con las siguientes
especialidades:
• La Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento es la fijada en los
estatutos o reglas de la organización colegiada. Si la especificación no se produce, la competencia viene atribuida a la
Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio.
En el supuesto de interposición de recurso contencioso-administrativo, Huesca Boadilla apunta como solución la
necesidad de un litis consorcio pasivo necesario entre las Administraciones implicadas, o que la sala de turno
solucione la cuestión ejerciendo su potestad de emplazamiento (LJCA art.49).
Para los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas, se prevé que la Administración competente para incoar, instruir y resolver los
procedimientos será (LRJSP art.33.3):
- la fijada en los estatutos o reglas de la organización colegiada; o
- en su defecto, la Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio.
• El instructor, preceptivamente, debe consultar a las Administraciones públicas implicadas en la fórmula colegiada
para que aquellas puedan exponer cuanto consideren procedente.
Se prevé dicha consulta a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de 15 días, estas puedan
exponer -alegar y proponer prueba- cuanto consideren procedente (LRJSP art.33.4).
• El informe de órgano consultivo en el procedimiento (nº 6187), será evacuado por el de la Administración
instructora, no por el o los órganos consultivos de las demás Administraciones implicadas, si los tienen.
• En el orden interno, la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones públicas se rige por los
criterios que establezca la fórmula de actuación.

6315 Precisiones

En supuestos de responsabilidad por daños ocurridos a personas físicas en los elementos comunes de edificios de titularidad
compartida entre dos Administraciones (normalmente, Estado y una comunidad autónoma; circunstancia muy frecuente a raíz
de transferencias de competencias a las comunidades autónomas) la competencia para instruir y decidir debe corresponder a la
que tenga mayor participación en el inmueble, lo que resulta de la extensión del criterio expuesto anteriormente (competencia
para instruir y decidir de la Administración con mayor participación en la financiación del servicio).

F. Responsabilidad de Derecho privado

(LRJSP art.35)

6320 Se exige que las Administraciones públicas actúen en su condición de tales, como entes públicos para la provisión de
bienes y la prestación de servicios públicos. Ello significa normalmente la actuación pública sujeta al Derecho
administrativo.
Pero, cuando la Administración adopte formas de organización privada, su responsabilidad se rige, en principio, por el
Derecho Civil (CC art.1902 s.). Si la actividad que lleva a cabo es de orden civil, industrial o comercial y en las
condiciones propias de los particulares. Sin embargo, hay que aceptar la responsabilidad patrimonial de las
sociedades públicas cuando su actividad es de estricto servicio público; la responsabilidad por el funcionamiento de
tales servicios debe entenderse sujeta al Derecho público.

© Lefebvre 19 Biblioteca Universitaria

 En tal sentido, el principio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas sancionado por la
Constitución, abarca tanto la actuación de las Administraciones en régimen de Derecho público como en régimen de
Derecho privado.

Precisiones

1) La LRJSP ha perfeccionado la redacción de la L 30/1992, estableciendo que en relaciones de Derecho privado la

Administración puede actuar directamente o a través de una entidad de Derecho privado y eliminando la referencia a la
consideración de la actuación como «actos propios» de la Administración, señalando que se utilizará el procedimiento de
responsabilidad patrimonial (LRJSP art.32 s.), incluso cuando concurra con sujetos de Derecho privado o la responsabilidad se
exija directamente a la entidad de Derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su
responsabilidad (LRJSP art.35).
2) Siempre que las Administraciones públicas actúen en relaciones de Derecho privado, responden directamente de los daños y
perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la
Administración bajo cuyo servicio se encuentre (AP Málaga 11-6-98, EDJ 20047).
3) El carácter integrador del régimen general de responsabilidad administrativa (unidad de fuero) se pone de manifiesto al
prever la L 30/1992 art.139 s. -actualmente LRJSP art.32 s. y LPAC art.66- que, en estos casos, la responsabilidad de la
Administración se exige por el procedimiento regulado en el precepto citado (CEst Dict 2704/1996).

G. Responsabilidad de las autoridades y personal al

servicio de la Administración
(LRJSP art.36 y 3 7)

1. Régimen general
(LRJSP art.36)

6330 El régimen de responsabilidad administrativa establecido en la LRJSP, integra, asimismo, los supuestos de daños
producidos a los particulares por la actividad de las autoridades y personal de las Administraciones públicas.
Los particulares solo pueden dirigir su acción de responsabilidad contra la Administración, y es esta la que analiza,
caso por caso, la conveniencia del ejercicio de la acción de repetición contra su personal.
El criterio de imputación de la responsabilidad , en este caso, no es objetivo u objetivado, sino culposo, puesto que se
realiza una valoración de la conducta del personal de la Administración, materializándose en una doble acción según
el supuesto que se trate (Gamero Casado):
a) Mediante una acción de regreso dirigida al reintegro de las indemnizaciones satisfechas por parte de la
Administración a terceros (LRJSP art.36.2).
En este caso, la garantía patrimonial del ciudadano queda asegurada al ofrecérsele la opción de dirigirse
directamente contra la Administración pública en cuyo ámbito este agente -autoridades y personal a su servicio- se
integre para solicitar las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados, no cabrá, pues, ejercer directamente
acciones en el orden civil o contencioso-administrativo contra el funcionario, eliminándose la legitimación pasiva de la
persona física cuya conducta dolosa o negligente ha generado el resultado dañoso en la esfera jurídico-patrimonial del
particular.
b) Mediante una acción de la Administración encaminada a obtener resarcimiento en el supuesto que las autoridades
o personal a su servicio, interviniendo dolo, culpa o negligencia grave, causen daños o perjuicios en sus bienes o
derechos (LRJSP art.36.3).
Solo una vez que la Administración haya satisfecho dicha indemnización al particular, puede repercutir a sus
autoridades y personal la responsabilidad en que hubiesen incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa la
instrucción del procedimiento específico.

6331 Precisiones

1) Se trata de casos en que la actuación del funcionario es tan manifiesta y groseramente contraria a la ley y reglas de

© Lefebvre 20 Biblioteca Universitaria

 funcionamiento de los servicios públicos que solo él debe responder por su falta personal (Huesca Boadilla).
2) El hecho de haberse causado el perjuicio con motivo de la organización de una actividad extraescolar, no desvirtúa la
existencia del vínculo anterior, al respecto ha de observarse que la responsabilidad exigida a uno de los demandados, director
de Instituto, deriva directamente del propio cargo que ostenta y de los deberes que genera, en tanto que al otro demandado,
organizador del viaje, se le exige responsabilidad por una actuación que realizó como jefe del departamento de actividades
extraescolares, como funcionario al servicio de los poderes públicos, con independencia de la naturaleza de la actividad
prevista, para su obtención deben seguirse los requisitos de la L 30/1992 art.139 s. -actual LRJSP art.32- (AP La Rioja 1-9-98).
3) Los funcionarios que intervienen en procesos concursales como representantes en la administración concursal -en su caso,
colegiada- de la Administración acreedora que ha sido designada judicialmente como administradora del concurso, se someten
al régimen de responsabilidad establecido en la LRJSP art.36 (LCon art.60).
4) Se incorpora una regla específica en materia de responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las Administraciones
públicas en relación con la actuación de los titulares de los órganos competentes en materia de personal de las
Administraciones y de las entidades del sector público respecto de la no aplicación correcta de la normativa reguladora de la
contratación laboral (L 3/2017 [Link].34ª).

6337 Iniciación de oficio

﴾LPAC art.54﴿

El órgano competente debe acordar la iniciación del procedimiento, y proceder a la notificación del acuerdo a los
interesados, con indicación de los motivos del mismo, y concediéndoles un plazo de 15 días para que aporten cuantos
documentos, informaciones y pruebas estimen convenientes.
No es posible la iniciación a instancia del interesado.
La tramitación del expediente es la siguiente:
1. Informe . El órgano competente debe solicitar informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya ocasionado la
presunta lesión indemnizable.
2. Prueba . En el plazo de 15 días se practican cuantas pruebas hayan sido admitidas y cualesquiera otras que el órgano
competente estime oportunas.
3. Audiencia y alegaciones . Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pone el expediente de manifiesto al interesado, concediéndole un plazo de 10 días para la formulación
de las alegaciones que estime convenientes.
4. Resolución . Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución se formula por el instructor en un plazo
máximo de 5 días.
El órgano competente debe resolver en el plazo máximo de 5 días.
5. Acción de regreso. Para exigencia de responsabilidad mediante esta acción, que se exige de oficio y con carácter
obligatorio. Se deben ponderar, entre otros, los siguientes criterios:
- el resultado dañoso producido;
- la existencia o no de intencionalidad;
- la responsabilidad profesional del personal; y
- su relación con la producción del resultado dañoso.
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Formularios | 8

1. Resolución de incoación del procedimiento (Ver)

2. Solicitud de informe (Ver)

3. Escrito de alegaciones a la incoación del procedimiento con proposición de prueba (Ver)

4. Acuerdo relativo a la práctica de prueba (Ver)

5. Otorgamiento del trámite de audiencia (Ver)

6. Escrito de alegaciones (Ver)

7. Propuesta de resolución del procedimiento (Ver)

8. Resolución del procedimiento (Ver)

© Lefebvre 21 Biblioteca Universitaria

6339 Idénticos criterios se consideran respecto a los daños causados por las autoridades y personal en los bienes y
derechos de la propia Administración.
Esta exigencia de responsabilidad lo es sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los tribunales
competentes.

Precisiones

1) Sobre modos de iniciación de procedimientos de oficio, ver nº 3875 s.

2) El ejercicio de la acción no es ya potestativo al haber cambiado la dicción legal de «podrá exigir» a «exigirá». La lógica de este
cambio reside en garantizar simultáneamente la indemnización del dañado (la Administración responde en todo caso,
cubriendo siempre la actividad del funcionario) y de proteger al funcionario para que solo responda personalmente en casos de
culpa grave y en vía de regreso (Martín Rebollo).

2. Supuestos particulares
6340 Responsabilidad en materia de contratación pública
﴾LCSP [Link].28ª﴿

Cualquier lesión causada por la Administración pública a terceros derivada de sus actuaciones en materia de
contratación administrativa, puede tener su origen en una acción u omisión realizada por el responsable del órgano
que la produce o del personal que presta sus servicios en él, y lo mismo puede ocurrir cuando a quien se afecta es a la
propia Administración contratante, perjudicando sus bienes o derechos.
La responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones públicas,
derivada de sus actuaciones en materia de contratación pública, tanto por daños causados a particulares como a la
propia Administración, se rige por las normas generales (nº 6330).
Además, la infracción o aplicación indebida de la LCSP por parte del personal al servicio de las Administraciones
públicas da lugar a responsabilidad disciplinaria, que se exigirá conforme a la normativa específica en la materia.
Pueden darse, por tanto, los siguientes tipos de responsabilidades:
- la responsabilidad patrimonial, al igual que la autoridad correspondiente;
- una eventual responsabilidad disciplinaria.

Precisiones

La LCSP contempla como novedad la creación de tres órganos de control de la contratación, para dar cumplimiento a las
obligaciones de gobernanza y evitar las irregularidades en la contratación pública: la Junta Consultiva de Contratación Pública
del Estado, el Comité de cooperación en materia de contratación pública y la Oficina de Supervisión de la Contratación.

6345 Responsabilidad penal y responsabilidad civil derivada de delito

﴾LRJSP art.37﴿

Sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial por daños causados por autoridades y personal de las Administraciones
públicas (nº 6330 s.), la LRJSP hace referencia a la posible exigencia de responsabilidad penal o civil derivada del delito
de estos agentes con remisión, en cada caso, a lo previsto por la legislación correspondiente (CP art.116.1; LECr
art.111 y 112).
La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración no suspende los procedimientos
de reconocimiento de responsabilidad administrativa que se instruyan, ni interrumpe el plazo de prescripción de los
mismos, salvo que la determinación de los hechos en el ámbito penal sea necesaria para la fijación de responsabilidad
patrimonial, estableciéndose la vinculación a dicho previo pronunciamiento judicial (LRJSP art.37.2). La L 30/1992
art.142.5 y 146.2 redacc L 4/1999 -actual LPAC art.67.1 y LRJSP art.37.2-, en relación con la Const art.24.1, deben
interpretarse en el sentido de que a los efectos de la institución de la prescripción no puede tenerse en cuenta como
día de inicio para el cómputo de la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial la fecha del auto de
archivo penal del procedimiento que en su momento no fue notificado a la perjudicada, y ello a fin de satisfacer la plena

© Lefebvre 22 Biblioteca Universitaria

 efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (TS 14-5-20, EDJ 559718).
La jurisdicción penal no puede limitar ni condicionar la potestad específica de la jurisdicción contencioso-
administrativa, pues una y otra obligación nacen de causas distintas:
- la primera de naturaleza penal para determinar la responsabilidad punible de los autores;
- la segunda dimana del funcionamiento de los servicios públicos y es determinante para concretar la
responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración, debido a la independencia de la responsabilidad
patrimonial que corresponde a la Administración pública, consecuencia del sistema unitario de responsabilidad
objetiva directa de la Administración pública por el funcionamiento de los servicios públicos.
La responsabilidad penal en este apartado puede instrumentarse mediante el delito de malversación de caudales
públicos (CP art.432 a 435).
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Formularios | 1

1. Suspensión del procedimiento por prejudicialidad penal (Ver)

6347 Diferencia con la responsabilidad patrimonial

﴾CP art.120.3 y 121﴿

La responsabilidad civil derivada de delito se fundamenta en el principio de que toda persona criminalmente
responsable de un delito o falta lo es también civilmente, siéndolo subsidiariamente el Estado cuando se declare
culpable a cualquier funcionario del departamento en razón de las actividades públicas que tenga encomendadas por
razón de su cargo.
La responsabilidad patrimonial de la Administración es una responsabilidad de carácter objetivo, lo que presupone
que se genera sin necesidad de culpa o negligencia del obligado a reparar el daño, obteniéndose tal declaración de
responsabilidad en vía administrativa , mediante la tramitación del oportuno expediente, sin precisar intervención
judicial alguna y se fundamenta en la existencia de una lesión para el particular perjudicado, que este no debe
soportar legítimamente como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (TS 20-10-
97, EDJ 7862).
A los efectos de la terminología utilizada en el Código Penal, dentro del vocablo «persona» han de entenderse
comprendidos el Estado y demás corporaciones públicas, también después de la entrada en vigor del vigente Código
Penal (TS 22-1-99, EDJ 121).
En cuanto a la responsabilidad penal expuesta en el CP art.121, resaltar que se refiere solo a delitos, dejando de
mencionar las faltas, dolosas o culposas, atribuibles a las autoridades, agentes, personal contratado o funcionarios.

6349 Precisiones

1) La existencia de un procedimiento penal interrumpe el plazo de prescripción para la exigencia de responsabilidad

patrimonial administrativa de la L 30/1992 art.139 -actual LRJSP art.32-, pero no se suspende el procedimiento para la
reclamación ante la Administración (TS 2-11-91, EDJ 10374) con la salvedad de que la determinación de los hechos en el orden
penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial, lo que no hace sino tener presente la prejudicialidad
inherente a los pronunciamientos penales. La eficacia interruptiva de un proceso penal sobre los mismos hechos determinantes
de la responsabilidad administrativa debe reconocerse en aplicación de la doctrina jurisprudencial consistente en que el
cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello
resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. La pendencia de un
proceso penal encaminado a la fijación de los hechos o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración
comporta dicha eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año (TS 23-1-01, EDJ 208; 18-1-06, EDJ 4036).
2) Es preciso seguir determinadas pautas para que no se produzca una duplicidad de indemnizaciones y la posibilidad de
enriquecimiento injusto. Las posibilidades son varias (Serrera Contreras):
• Finaliza el procedimiento administrativo:
- el particular se conforma con la indemnización, la recibe y renuncia al proceso penal;
- el particular que no se conforma con la indemnización, puede optar por recurrir en vía contencioso-administrativa,
renunciando a la reparación civil en vía penal.
• No se renuncia a la vía penal: debe admitirse la indemnización fijada administrativamente como a cuenta de la que se

© Lefebvre 23 Biblioteca Universitaria

 produzca en la vía penal:
- si esta es superior, el particular recibirá la diferencia;
- si la establecida por tribunal penal es inferior, no procede devolución administrativa, pues se vulneraría la doctrina de los actos
propios.
• Si se recurre en vía contencioso-administrativa y antes fija el tribunal penal su indemnización, en este caso, según este autor,
podría regir el principio jurisprudencial de que no están otras jurisdicciones para remediar las insuficiencias de los
pronunciamientos penales.

3) Al referirse la LRJSP art.36, con carácter genérico también a las autoridades, deben tenerse en cuenta, en este último caso la
6351
eventual aplicación de las normas especiales de aforamiento (LOPJ art.53 y 57).
4) Para imputar la responsabilidad civil subsidiaria es preciso que se determinen y concreten los reglamentos de policía o las
disposiciones de la autoridad infringidas y que estén relacionadas con el hecho punible cometido. Si aquellas no se indican, ni se
razona que aplicadas tales disposiciones los hechos no se hubieran producido, tiene lugar indefensión de la parte condenada
puesto que se la priva de la posibilidad de discutir la aplicabilidad al caso concreto de unos determinados preceptos (TSJ Castilla
y León 30-7-98).
5) Carece de sentido fundamentar la aplicación del CP art.120.3 al Estado (y/o demás Administraciones públicas) en la
desigualdad de trato que en otro caso se produciría para el perjudicado según que el lugar donde se hubiese producido el daño
sea un establecimiento de carácter público o privado , puesto que no puede ofrecer duda la voluntad del legislador de
establecer este trato diferente, atribuyendo la competencia para declarar dicha responsabilidad a la jurisdicción contencioso-
administrativa; por lo tanto, no puede estimarse dicho precepto genérico y comprensivo tanto de personas naturales como
jurídicas, cualquiera que sea el carácter público o privado de estas.
El CP art.121 es un precepto referido, exclusivamente, a los supuestos en que haya existido responsabilidad criminal por parte
de personal dependiente de la Administración y claramente autónomo, puesto que el tenor literal de este precepto y del CP
art.120.3, no permite otra interpretación y pone claramente de manifiesto que no ha sido esta la voluntad del legislador (TSJ
Madrid 18-3-99).

6355 Responsabilidad contable

Cuando los daños o perjuicios fueran originados por acciones u omisiones de las autoridades o funcionarios al
servicio de las Administraciones públicas constitutivos de esta responsabilidad, es de aplicación la LGP art.176 s., o las
normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones públicas, así como las
previsiones contenidas en la LO 2/1982 y L 7/1998.

Precisiones

1) En el ámbito de la Administración General del Estado se aplica, en su caso, el procedimiento regulado en el RD 700/1988,
sobre responsabilidad contable derivada de infracciones del Título VII de la LGP: «Las autoridades y demás personal al servicio
de las entidades contempladas en LGP art.2, que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción
de las disposiciones de la LGP, están obligados a indemnizar a la Hacienda pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad
los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les
pueda corresponder» (TS 20-7-05, EDJ 116981).
2) El Tribunal de Cuentas puede intervenir en estos asuntos en los que se ha seguido un procedimiento administrativo, por una
doble vía: por avocación del expediente (LO 2/1982 art.41.1) y por recurso contra la resolución de este ante la Sala de
Apelación del Tribunal (LO 2/1982 art.41.2; L 7/1988 art.54.1.a).

6360 Sector público institucional

En sintonía con lo previsto en cuanto a la responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones públicas (LRJSP art.36.2), que prevé que la Administración correspondiente, cuando hubiera
indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio
la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del
correspondiente procedimiento, la nueva norma de régimen jurídico ha cubierto la laguna legal existente respecto de
la responsabilidad de determinadas instituciones pertenecientes al sector público en los supuestos de liquidación,
disolución o extinción de estas entidades:

Institución Supuesto Responsabilidad de sus autoridades y personal

© Lefebvre 24 Biblioteca Universitaria

 Institución Supuesto Responsabilidad de sus autoridades y personal
Organismos públicos Liquidación y extinción La responsabilidad del empleado público como
estatales (LRJSP art.97.2) miembro de la entidad u órgano liquidador

Extinción (LRJSP art.114.2) La responsabilidad del empleado público como

miembro de la entidad u órgano liquidador
Sociedades mercantiles
estatales Miembros de los consejos de La responsabilidad del empleado público que
administración (LRJSP designó como miembro del Consejo de
art.115.2) Administración

Disolución (LRJSP art.127.2) La responsabilidad del empleado público como

Consorcios
miembro de la entidad u órgano liquidador

Estructura organizativa La responsabilidad del empleado público como

Fundaciones
(LRJSP art.135) miembro del Patronato

H. Procedimientos especiales de responsabilidad

patrimonial
(LRJSP art.32.3, 4 y 5)

6365 El carácter general que se predica del régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, viene
regulado por la LRJSP que predica la responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia (nº
6370) y por la actividad legislativa (nº 6435), aunque para ambos supuestos existan reglas específicas y perfiles
propios que distinguen la responsabilidad en que puedan incurrir el Poder judicial y el Poder legislativo.
Por otro lado, merece especial atención la responsabilidad patrimonial en el ámbito de la Administración sanitaria (nº
6480).
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Documentos relacionados (10)
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Formularios | 10
1. Escrito de interposición. Caso concreto: responsabilidad patrimonial de la administración (Ver)

2. Precisiones (Ver)
3. Iniciación de oficio del procedimiento general (Ver)

4. Reclamación de responsabilidad patrimonial (Ver)

5. Reclamación de responsabilidad patrimonial. Negligencia médica en centro sanitario público (Ver)
6. Reclamación de responsabilidad patrimonial. Lesiones por caída en vía pública (Ver)

7. Acuerdo de práctica de actuaciones previas a la incoación del procedimiento (Ver)

8. Informe administrativo acerca de la admisibilidad de la reclamación (Ver)

9. Resolución por la que se inadmite a trámite la reclamación planteada (Ver)

10. Acuerdo de iniciación del procedimiento por reclamación de interesado (Ver)

1. Responsabilidad por el funcionamiento de la

Administración de Justicia
(Const art.121; LRJSP art.32.3, 4, 7 y 8; LOPJ art.292 a 296)

6370 La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, se rige por la LOPJ
(LRJSP art.32.7 y 8), que desarrolla el precepto constitucional que señala que los daños causados por error judicial ,

© Lefebvre 25 Biblioteca Universitaria

 así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, dan derecho a
indemnización a cargo del Estado conforme a la Ley (Const art.121).
Asimismo, regula la responsabilidad del Estado por los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error
judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, salvo caso
de fuerza mayor.
Para las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de Administración de Justicia, el
Tribunal Constitucional ha admitido el desplazamiento de la obligación de reparo del Estado a estas (TCo 56/1990);
sin embargo, los reales decretos sobre traspasos competenciales al País Vasco y Cataluña (RD 1684/1987 y RD
966/1990, respectivamente) reservan a la Administración estatal la apreciación de estas responsabilidades
patrimoniales.
En el concepto de particulares -sujetos activos- titulares de la pretensión indemnizatoria -Const art.106.2; LRJSP
art.32-, en su extensión a la Const art.121, debe entenderse comprensivo de personas físicas y jurídicas privadas y,
también, de las personas jurídico-públicas (CEst Dict 42/1994 28-4-94).

Precisiones

1) La prosecución de este cauce especial es requisito esencial para la exigencia de responsabilidad patrimonial por error judicial
o anormal funcionamiento de la Administración de Justicia; de modo que una reclamación de este tipo no puede reconocerse
por el procedimiento general de declaración de responsabilidad (AN 5-2-10, EDJ 10542).
2) Como elemento de distinción respecto a este apartado de la responsabilidad del Estado-juez en lo que respecta a las
denuncias formuladas ante el CGPJ por la actuación de órganos jurisdiccionales, se ha sentado la siguiente doctrina: la revisión
de la actuaciones realizadas en el ejercicio de la potestad jurisdiccional solo es posible a través de los recursos que las leyes
establezcan. Y la responsabilidad civil o penal en que pudieren incurrir los jueces y magistrados, con ocasión del ejercicio de
dicha potestad jurisdiccional, tampoco corresponde declararla al CGPJ, sino a los diferentes órganos jurisdiccionales que, según
los casos, tienen atribuida esta competencia en LOPJ art.53 s. (TS 12-6-00, EDJ 15170; 7-11-00, EDJ 40096; 29-5-01, EDJ
11094; 22-2-02, EDJ 3909; 7-3-03, EDJ 6851).

a. Sujetos pasivos de la responsabilidad

6375 En el término Administración de Justicia hay que entender comprendido:
- jueces y magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional, incluida la jurisdicción militar (TS 27-4-89, EDJ
18594);
- los servicios esencialmente unidos al funcionamiento de la justicia (secretarios, oficiales, auxiliares y agentes); así
como
- las instituciones penitenciarias.

6377 Supuestos dudosos

Presentan un tratamiento dudoso:
a) Órganos de gobierno del Poder judicial. Serían reclamables por esta vía las cuestiones procesales y su desarrollo
legislativo; las estrictamente gubernativas extra procesum acudirían al régimen general de la L 30/1992 -LPAC y
LRJSP- (CEst Dict 25-3-93).
b) Ministerio Fiscal. En sentido afirmativo el Estatuto del Ministerio Fiscal (L 50/1981 art.2.1 y 60), sin perjuicio de
que considere apropiado que el informe preceptivo, en este caso, sea emitido por la Fiscalía General del Estado (CEst
12-4-84; DGSJE 20-12-88).
c) Tribunal de Cuentas. Se le considera una jurisdicción contable (L 7/1988 y LO 2/1982 art.15.1; TCo 187/1988 y
DGRN Resol 20-11-83).
d) Tribunales consuetudinarios. Los únicos que se reconocen con este carácter son el Tribunal de las Aguas de la
Vega Valenciana y el Consejo de Hombres Buenos de Murcia (Const art.125; LOPJ art.19.3 y 4).

6379 e) Policía judicial. Solo en cuanto que se trate de unidades con dependencia funcional de jueces y fiscales (TS 6-11-91,
EDJ 10497). La postura no es clara sobre actuaciones policiales previas a un procedimiento penal o desconectadas del
mismo (CEst Dict 22-12-94). La entrada policial en domicilio con autorización judicial que produce daños materiales,
no es funcionamiento anormal puesto que cuenta con habilitación y debe reconducirse a la vía ordinaria de la L
30/1992 -LPAC y LRJSP- (CEst Dict 23-6-94).

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 f) Jurisdicción voluntaria. Se la considera actuación encuadrada en la Administración de Justicia (Const art.117.4 y
LOPJ art.2.2).
g) Peritos judiciales. Estos también podrán ser causantes de funcionamiento anormal puesto que también coadyuvan
a que dicha Administración funcione, siempre y cuando el perito sea judicial -no de parte- y esté adscrito, de manera
más o menos permanente, a este servicio público (Reyes Monterreal).
En el caso del cuerpo de médicos forenses, no existe duda de que se trata de un cuerpo integrado en la Administración
de Justicia, pero distingue sus funciones de asistencia a jueces y magistrados (LOPJ art.497.1 y 2), de las de vigilancia
facultativa y cuidado de detenidos, lesionados o enfermos (LOPJ art.498.2). Las primeras, pueden producir errores
judiciales, las segundas, funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (Guzmán Fluja).

Precisiones

Si bien el Tribunal Constitucional puede incurrir en errores judiciales y funcionamiento anormal, su función de máximo
intérprete de la Constitución y la ausencia de procedimiento específico (sería improcedente la vía de la LOPJ art.292) resultan
escollos difíciles de salvar para hacer efectiva la responsabilidad en este supuesto (Guzmán Fluja). No obstante, la LRJSP
art.32.8, reconoce expresamente la procedencia de responsabilidad (nº 6396 s.).

6380 Exclusiones
Quedan excluidos, porque son entidades y organismos que no se insertan en la estructura de la justicia aunque la
auxilien ocasionalmente (Guzmán Fluja):
- Tribunal de Defensa de la Competencia (TS 20-1-84, EDJ 349);
- tribunales económico-administrativos;
- Comisión nacional de ayuda y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual (L 35/1995);
- comisiones de asistencia jurídica gratuita (L 1/1996);
- cuerpo de arquitectos forenses (OM 9-7-1909; OM 30-7-1983);
- Oficina de Interpretación de Lenguas (Rgto 27-8-1977);
- Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses;
- Instituto Nacional de Medicina y Seguridad;
- Caja General de Depósitos (RD 937/2020).

b. Requisitos
(LOPJ art.292.2)

6385 Para que exista responsabilidad de la Administración de Justicia, al igual que en el ámbito de la LPAC el daño alegado
ha de ser (TS 18-4-92, EDJ 3801; 11-11-93, EDJ 10148):
1. Efectivo , admitiéndose tanto daños físicos como morales.
Se descartan los daños meramente posibles o eventuales, sin que ello implique que se valoren solo los presentes,
como en el caso del sujeto que por haber sufrido prisión indebida y estar próxima la edad de jubilación no va a poder
cumplir los parámetros legales de cotización a la Seguridad Social y sufrirá, de futuro, una merma en su pensión, tal
situación debería ser compensada por la vía de la indemnización (TS 17-11-90, EDJ 10463).
2. Valuable económicamente.
3. Individualizado en relación a una persona o grupo de personas determinadas, excluyendo la responsabilidad la
conducta dolosa del perjudicado (cuando fuera determinante del daño). Ello supone considerar legitimados a quienes
fueran parte en un proceso, pero también a quienes hubieren sufrido el daño sin ser parte en el mismo, como puede
suceder con los herederos u otros implicados (TS 1-2-88, EDJ 707).

Precisiones

1) La actuación del Ministerio Fiscal ejerciendo la acción penal que posteriormente no prospera no puede dar lugar a
responsabilidad, pues todos los ciudadanos tienen el deber jurídico de soportar las consecuencias de sus investigaciones en
prosecución de conductas presuntamente delictivas (AN 5-2-10, EDJ 10542, en relación con querella del Fiscal derivada de una
denuncia de la AEAT, sin que además pueda considerarse precipitada ni tardía la presentación de aquella atendidas las

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 circunstancias de la causa).
2) La mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización (LOPJ
art.292.3).

c. Procedimiento
(LOPJ art.293, 560.1.23)
6392 Reclamación previa con solicitud de indemnización
La reclamación previa con la solicitud de indemnización debe dirigirse al Ministerio de Justicia (TS 22-3-96, EDJ 3319;
6-7-99, EDJ 20287).
Contra la resolución que se dicte, que agota la vía administrativa, puede interponerse recurso contencioso-
administrativo.
La prescripción del derecho a la indemnización es al año contado desde la fecha en que pudo ejercitarse la acción
correspondiente.
El plazo se computa:
- en caso del error, a partir del día siguiente al de la notificación de la sentencia que se reconozca la existencia (LOPJ
art.293.1.d);
- en el caso de la prisión preventiva, una vez una vez que la sentencia o el auto adquieran firmeza, una vez agotados los
recursos admisibles (TS 18-12-90).

6393 En las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia se exige con carácter preceptivo,
informe no vinculante del CGPJ (LOPJ art.560.1.23; CGPJ Acuerdo 14-4-04 punto 13). Este informe debe limitarse,
estrictamente, a valorar si los hechos acreditados en el expediente constituyen efectivamente un supuesto de
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, sin entrar en otras consideraciones acerca de los daños que
puedan haberse producido, de la relación de causalidad entre aquellos y estos, de la procedencia o improcedencia de la
indemnización o de la cuantía que eventualmente debiera corresponder en tal concepto (CGPJ Inf 5-3-15).
El contenido del informe que el CGPJ ha de emitir en materia de responsabilidad del Estado por funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia ha de ser (Acuerdo CGPJ Pleno 16-4-86; 26-2-92):
• Distinguir el funcionamiento anormal del error judicial, limitándose, cuando la reclamación se refiera al segundo
supuesto, a ponerlo de manifiesto sin entrar en más consideraciones, dado que este exige una resolución judicial que
expresamente reconozca la existencia del error. En caso contrario, determinación precisa de la existencia o no de
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
• No incluir un pronunciamiento acerca de la plena viabilidad de la reclamación formulada, de la concurrencia o no de
relación de causalidad entre la actuación que se censura y el perjuicio que se dice sufrido y, por último, de la
procedencia o no de la cuantía indemnizatoria pretendida.
• A tales efectos, se debe extender el concepto de Administración de Justicia no solo al ejercicio de la potestad
jurisdiccional por parte de jueces y magistrados, sino también a las conductas realizadas por cuantos colaboran a que
aquella cumpla sus fines, incluyendo, por tanto, la actuación de los letrados de la Administración de Justicia,
funcionarios y Policía judicial.

6394 Precisiones

1) Si bien en principio debe recabarse también el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, en interpretación de la LO 3/1980
art.22.13, la terminación del procedimiento mediante resoluciones interlocutorias -como es el caso del archivo por
desistimiento de la parte reclamante- no requiere del mismo (CEst Dict 22-9-16, 568/16).
2) García Manzano apuesta por la reconducción de reclamaciones al procedimiento general . Cuando no se estime la existencia
de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, debe realizarse de oficio en aplicación de las normas establecidas
en la LRJSP art.14.1, en relación con la LPAC art.68.
3) Jurisprudencialmente, se insiste en la necesidad de identificar la vía por la que se ejercita -funcionamiento anormal o error
judicial- (AN 31-1-96).
4) El momento procedimental oportuno en que el Ministerio de Justicia ha de recabar el preceptivo informe del CGPJ sobre las
reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de

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 Justicia, es una vez concluida la instrucción del procedimiento, evacuado el trámite de audiencia al interesado y formulada la
propuesta de resolución por el citado ministerio (CGPJ Acuerdo 14-4-04 punto 13). Teniendo en cuenta que este informe no es
preceptivo en caso de responsabilidad por error judicial (CEst Dict 905/16, 17-11-16).

6395 Reclamación previa con solicitud de responsabilidad patrimonial

La reclamación previa con la solicitud de responsabilidad patrimonial debe dirigirse al ministro de Justicia y puede
presentarse en:
- el Registro General del Ministerio;
- en cualquiera de las gerencias territoriales del Ministerio de Justicia;
- en cualquiera de los registros de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas o de las
entidades locales firmantes del convenio de ventanilla única; o
- por correo certificado (presentando en la oficina de correos el sobre abierto para que sellen el escrito) dirigido al
Registro General del Ministerio de Justicia.
La resolución de este procedimiento corresponde al ministro en un plazo máximo de 6 meses. Si no existe resolución
expresa en dicho plazo, la reclamación debe entenderse desestimada, poniéndose fin a la vía administrativa, pudiendo
interponerse, potestativamente, recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto (el plazo es de un mes
en caso de resolución expresa o de 3 meses si no lo fuera) o recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia
Nacional (en el plazo de 2 meses).
Para el seguimiento por Internet de la tramitación de estos procedimientos sobre indemnizaciones por
funcionamiento de la Administración de Justicia, puede consultarse la página web del Ministerio de Justicia, utilizando
el Código 100270.

Precisiones

1) Es improcedente la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que, no se ha seguido el cauce previsto en
LOPJ art.292 s., no acontecen los requisitos necesarios para exigirla (TS 4-3-03, EDJ 3686; 25-3-03).
2) Se aprecia prescripción del plazo de un año, de la acción de responsabilidad patrimonial, al ser manifiestamente
improcedentes o inadecuadas las actuaciones procesales realizadas ante la jurisdicción del orden civil al demandar la actora a la
compañía aseguradora que ya le había satisfecho la indemnización correspondiente extrajudicialmente por las lesiones sufridas,
acción civil que no puede, por tanto, interrumpir el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad (TS 11-10-04, EDJ
160031).
3) Concurren los requisitos para acordar el archivo por desistimiento de la entidad reclamante, pues, aun habiéndosele
requerido para que subsanara su solicitud y aportara la documentación justificativa de su pretensión, con la expresa
advertencia de que se le tendría por desistida, esta no lo hizo, dejando transcurrir el plazo concedido (CEst Dict 22-9-16,
568/16).

6396 Funcionamiento anormal en sede constitucional

﴾LRJSP art.32.8﴿

Corresponde al Consejo de Ministros fijar el importe de la indemnización que proceda abonar por haber declarado el
Tribunal Constitucional, a instancia de parte interesada, un anormal funcionamiento en la tramitación de recursos de
amparo o cuestiones de inconstitucionalidad.
El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramita por el Ministerio de Justicia, previa audiencia
del Consejo de Estado. De donde deriva que:
- se ha de solicitar por sujeto interesado, que habrá sido parte en el recurso de amparo o en el proceso judicial
ordinario en el que se ha planteado la cuestión de inconstitucionalidad, la declaración de anormal funcionamiento;
- el Tribunal Constitucional ha de declarar el concurso de este;
- el Ministerio de Justicia ha de tramitar el expediente de cuantificación de la responsabilidad, dando audiencia al
Consejo de Estado;
- ha de resolver el Consejo de Ministros (declara la existencia del título de imputación y fija el importe
indemnizatorio).

6397 La responsabilidad patrimonial queda limitada a daños causados en la tramitación de recursos de amparo o de
cuestiones de inconstitucionalidad, pues solo en estos los procesos y (no en otros cabe plantear la existencia de esta

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 responsabilidad, atendidos sus caracteres.
Por tanto, no se aplica a recursos de inconstitucionalidad, conflictos de competencia, conflictos entre órganos
constitucionales, conflictos en defensa de la autonomía local, control previo de constitucionalidad de tratados
internacionales.
Las actuaciones resarcibles son causadas por actuaciones materiales o por omisiones (dilaciones o retrasos) del
Tribunal Constitucional. La responsabilidad patrimonial del Estado por actos u omisiones del Tribunal Constitucional
en el ejercicio de su jurisdicción se regula por la LRJSP art.32.8; y la responsabilidad por actuaciones materialmente
administrativas del Tribunal está sometida al régimen general de la LPAC. Se limita al funcionamiento anormal,
excluyéndose la responsabilidad patrimonial por error judicial.
La decisión del propio Tribunal Constitucional sobre su funcionamiento anormal puede considerarse como de
naturaleza gubernativa o jurisdiccional (Díez-Picazo Jiménez):
- si es gubernativa o administrativa, su decisión de rechazo podría ser considerada revisable en vía contencioso-
administrativa por el Tribunal Supremo;
- si es jurisdiccional el pronunciamiento, no sería revisable, aunque el perjudicado pudiera acudir al TEDH por
violación del derecho en proceso en un plazo razonable (CEDH art.6.1).

Precisiones

El régimen legal, que entró en vigor el 4-5-2010, se incorpora con efectos 3-10-2016 a la LRJSP art.32.8. Rigiendo el principio
de retroactividad, parece que solo podrá aplicarse a procesos que cumplan el título de imputación a partir de dicha fecha.

d. Supuestos de responsabilidad
6400 Se analizan en este apartado cuatro supuestos de responsabilidad:
- la originada por error judicial (nº 6402);
- la derivada de la prisión preventiva indebida (nº 6414);
- el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia (nº 6422); y
- la producida por los daños consecuencia de la actuación -en su caso, dolosa o por culpa grave- de jueces o magistrados
(nº 6428).

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 MEMENTO ADMINISTRATIVO
6402 Error judicial
﴾Const art.121; LOPJ art.292﴿

Es la equivocación manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación de la Ley.

Deriva de la aplicación del Derecho basada en normas inexistentes o entendidas fuera de todo sentido y ha de
dimanar de una resolución injusta o equivocada, viciada de un error craso, patente, indubitado e incontestable, que
haya provocado conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas, irracionales, esperpénticas o absurdas, que rompan la
armonía del orden jurídico.
No toda posible equivocación es susceptible de calificarse como error judicial, sino solo los supuestos especiales
cualificados en los que se advierta una desatención del juzgador, por contradecir lo evidente o por incurrir en una
aplicación del Derecho fundada en normas inexistentes, pues dicho error ha de ser, en definitiva, patente, indubitado e
incontestable e, incluso, flagrante (TS 24-4-18, EDJ 5505; auto 18-1-10, EDJ 11646).
Solo un error craso, evidente e injustificado puede dar lugar a la declaración de error judicial, pues este
procedimiento no es, en modo alguno, una nueva instancia en la que el recurrente pueda insistir, ante otro tribunal,
una vez más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado y rechazado anteriormente (TS 14-9-07, EDJ 175255;
24-10-07, EDJ 213195).
El error judicial puede tener lugar en cualquier actuación judicial, ya sea un proceso declarativo, ejecutivo o de
adopción de medidas cautelares, sin importar la jurisdicción de que se trate, formalizadas en el proceso mediante,
normalmente, autos y sentencias, pero también puede tener lugar en el caso de providencias.

6403 Se exige que el daño producido sea consecuencia de una actividad jurisdiccional de jueces y magistrados que ha
originado un desajuste objetivo, patente , indudable, con la realidad fáctica o con normativa legal. El error de hecho
parte de unos datos fácticos radicalmente distintos de aquellos a que llevan las bases de que se partió para obtenerlos.
El error de Derecho es causado por aplicar a los hechos un precepto legal inadecuado, no aplicar el que corresponde o
interpretarlo de forma absolutamente inadecuada, equivocaciones flagrantes que pueden afectar al fondo y a la forma,
es decir, en términos tradicionales, que pueden ser errores in iudicando o in procedendo (TS 9-7-90; 25-4-91, EDJ
4284; 26-5-92, EDJ 5341; 21-7-92, EDJ 8207; 28-10-92, EDJ 10538).
El error judicial no se configura como una tercera instancia ni como un claudicante recurso de casación, por lo que solo
cabe su apreciación cuando el correspondiente órgano jurisdiccional haya actuado abiertamente fuera de los cauces
legales, no pudiendo ampararse en el mismo el ataque a conclusiones que no resulten ilógicas o irracionales (TS 24-4-
18, EDJ 5505).
No es el desacierto lo que trata de corregir la declaración de error judicial, sino la desatención, la desidia o la falta de
interés jurídico, conceptos introductores de un factor de desorden, originador del deber, a cargo del Estado, de
indemnizar los daños causados directamente, sin necesidad de declarar la culpabilidad del juzgador.
No existe error judicial cuando el tribunal mantiene un criterio racional y explicable dentro de las normas de la
hermenéutica jurídica, ni cuando se trate de interpretaciones de la norma que, acertada o equivocadamente,
obedezcan a un proceso lógico (TS 4-10-06, EDJ 278446).

6404 Para alcanzar relevancia constitucional en amparo, el error ha de ser patente, determinante de la decisión, atribuible
al órgano judicial que lo comete y debe producir efectos negativos en la esfera del ciudadano (TCo 112/2008). Para
suponer una violación del derecho a la tutela judicial efectiva, se precisa que sea (TCo 26/2003; 213/2003):
- imputable al órgano judicial;
- inmediatamente verificable de forma manifiesta, flagrante e incontrovertible a partir de las resoluciones judiciales; y
- determinante de la decisión adoptada en tanto que soporte único o básico de la misma.
La finalidad de este procedimiento no es verificar si un pronunciamiento jurisdiccional es acertado o no, sino conseguir
la unificación en la interpretación del Derecho y en la formación de la jurisprudencia examinar si la resolución judicial
se encuentra dentro de los límites de la lógica y de la razonabilidad en la apreciación de los hechos y en la
interpretación del Derecho, es decir, estamos ante un caso de objetivación de responsabilidad pues no se tiene en
cuenta la causa que motivó el error (dolo, culpa, etc.) sino su constatación (TS 11-11-93, EDJ 10148; 6-7-99, EDJ
20287).

© Lefebvre 1 Biblioteca Universitaria

 Su establecimiento exige que antes de la reclamación ante el Ministerio de Justicia tal error judicial sea
expresamente declarado o reconocido por un tribunal dimanado de una resolución judicial firme injusta o equivocada,
viciada de un error patente, indubitado e incontestable, o que incluso, haya provocado conclusiones fácticas o jurídicas
ilógicas e irracionales (TS 21-7-89, EDJ 7620; 11-10-89, EDJ 8999; 16-11-90, EDJ 10454; 5-2-92, EDJ 1010; 15-2-
93, EDJ 1402; 19-5-94, EDJ 4539; 19-11-94, EDJ 9806; 7-4-95, EDJ 3143; 18-6-01, EDJ 15969; 1-2-10, EDJ
11645).
El error judicial denunciado en esta especial vía jurisdiccional no se puede predicar de varias resoluciones con el
mismo objeto. Se descarta la viabilidad de una demanda de error judicial cuyo objeto sea, no una decisión o resolución
singular, sino, indiferenciadamente, la serie de actos sucesivos que jalonan un procedimiento jurisdiccional (TS 20-1-
10, EDJ 16501).

6405 Precisiones

1) Este procedimiento no es, en modo alguno, una nueva instancia, en la que el recurrente insiste ante otro tribunal, una vez
más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado y rechazado anteriormente (TS 27-1-98).
No se comprende en esta figura los análisis de los hechos y sus pruebas, ni interpretaciones de la norma que, acertada o
equivocadamente, obedezcan a un proceso lógico, cuyo total acierto no entra dentro del terreno de lo exigible, habida cuenta
que no es el desacierto lo que trata de corregir la declaración de error judicial, sino la desatención a datos de carácter
indiscutible, generadora de una resolución esperpéntica, absurda que rompe la armonía del orden jurídico, concluyendo que el
error judicial «se reserva a supuestos de decisiones injustificables desde el punto de vista del derecho» (TS 27-1-98).
2) Es necesario como título habilitante una resolución judicial que declare la existencia del error, presupuesto para obtener una
congrua reparación de la vía administrativa (TS 2-12-91), no constituyéndolo la sentencia dictada en apelación que revoca la de
primera instancia (AN 31-1-96).
3) Este procedimiento es una auténtica acción resarcitoria, por lo que se exige que el error imputado sea susceptible, al menos
potencialmente, de causar un daño o perjuicio a quien reclama (TS 13-1-94, EDJ 104; 21-7-95, EDJ 5364; 18-11-96, EDJ 462; 6-
7-99, EDJ 20287).
4) El recurso de revisión no puede configurarse como un nuevo proceso en el que se combata una sentencia firme, no basta la
mera alegación de una incorrecta apreciación en la sentencia controvertida para, sin más, lograr la declaración de que se ha
incurrido en error judicial. Existe evidencia de que se está ante una discordancia entre el criterio interpretativo del actor y el
contenido en la sentencia impugnada (TS 16-9-04, EDJ 147808).
5) Cuando la razón de la revisión penal es una previa sentencia del TEDH, que declaró la vulneración de derechos
fundamentales en el pronunciamiento revisado, la sentencia de revisión no constituye título de imputación bastante para instar
directamente una reclamación de responsabilidad patrimonial por error judicial, siendo necesario que la existencia de este
resulte de una valoración jurisdiccional de la concurrencia del error judicial (TS 10-6-21, EDJ 602125).

6) No deben confundirse los errores judiciales en el sentido exigido por la jurisprudencia con meros errores materiales sin
6406
trascendencia sobre el fallo o bien discrepancias del recurrente con la valoración de la prueba practicada o sobre la aplicación
de las normas sobre carga de la prueba por parte de la sentencia. En cuanto a los errores materiales, es preciso destacar no solo
el error producido sino también la evidencia de que la sentencia hubiera sido otra de signo contrario de haber partido de los
planteamientos sostenidos en la instancia por el recurrente (TS 16-6-06, EDJ 253309). En relación a los segundos, el error
judicial a que se refiere la LOPJ art.293 es el constituido por una equivocación palmaria en la valoración de la prueba o en la
aplicación del Derecho, el error craso o patente que suponga salirse de los hechos de la litis (TS 15-4-05, EDJ 83608); de ahí que
no pueda fundarse en una discrepancia del demandante con la valoración de la prueba llevada a cabo por el órgano judicial (TS
3-10-08,EDJ 185088; 13-10-08, Rec 7/07).
7) Una sentencia utiliza para desestimar el recurso el argumento derivado de un documento obrante en el expediente
administrativo, acerca de cuyo contenido y fehaciencia no había existido pronunciamiento expreso por parte de la
Administración actuante. El criterio seguido por la sentencia puede ser discutible, pero no resulta ilógico ni irrazonable. Si la
parte demandante considera que la manera de proceder de la Sala supone un cambio de debate determinante de
incongruencia, puede acudir al incidente de nulidad de actuaciones (LOPJ art.241) que puede promoverse respecto de
sentencias que se estime que incurren en el defecto procesal indicado (TS 5-11-09, EDJ 283229).
8) En un supuesto de imposición de sanción (multa) por infracción de tráfico, si se hubiera tenido en cuenta el dato
incuestionable que el escrito de alegaciones en el que se identificaba al conductor del vehículo se presentó el día 14-4-2008, y
no el 16-4-2008, no hubiera llevado al juzgado a desestimar el recurso interpuesto por la mercantil contra la resolución de la
Dirección General de Tráfico impugnada, por lo que estamos ante una resolución judicial viciada por un evidente error (TS 2-
12-10, EDJ 279608).

9) El error en que incurre la sentencia objeto de la demanda de revisión es claro, manifiesto y palmario ya que considera que ha
6408
habido un funcionamiento anormal del servicio público, sin que tenga el recurrente la obligación de soportarlo, con base en la

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 sentencia del juzgado, sin tener en cuenta que esta sentencia había sido revocada por otra sentencia resolutoria de recurso de
apelación, lo que demuestra una injustificada desatención del tribunal, pues la referida revocación fue puesta de manifiesto por
el ayuntamiento, ahora recurrente, al oponerse al recurso de apelación (TS 16-12-10, EDJ 279613). El error judicial ha de ser
«manifiesto» y puede ser aplicado no solo en los casos de interpretación y aplicación del derecho sino también en la fijación de
los hechos o en la apreciación de la prueba , sin que tampoco sea necesario para apreciarlo la culpabilidad del juzgador y,
mucho menos, la concurrencia de dolo o culpa grave. La Audiencia Nacional no alberga dudas sobre la idoneidad del cauce
establecido en nuestro ordenamiento jurídico para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y
perjuicios causados por una sentencia en la interpretación o aplicación del Derecho de la Unión Europea. Cauce que no ha
respetado la parte recurrente al no haber obtenido la previa declaración de «error judicial» del órgano jurisdiccional (en virtud
de LOPJ art.293), presupuesto previo y necesario para poder plantear la indemnización de daños y perjuicios ahora pretendida.
De este modo, la ausencia de esta declaración previa impide la viabilidad de la acción indemnizatoria (AN 10-2-09, EDJ 13901).
Existe claramente un error judicial, cuando en un procedimiento no se han valorado un conjunto voluminoso de facturas que se
reconoce obran en autos, lo cual contamina toda la valoración de la prueba contenida en la sentencia. La valoración en esas
condiciones no es racional ni coherente, por lo que el error judicial es patente, indubitado, incontestable y determinante (TS 23-
7-20, EDJ 617227).
10) No existe infracción legal por no reconocer al interesado, con la condición de aforado, el derecho a la segunda instancia
penal, pues no existe la doble instancia penal en el caso de los aforados (TS 9-3-11, EDJ 13933).

6409 Procedimiento para la obtención de la previa declaración de error

﴾LOPJ art.293﴿

Esa declaración puede resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión o de un
procedimiento especial que exige, en primer lugar, el agotamiento de los recursos previstos en el ordenamiento, y,
en segundo lugar, seguir los trámites encaminados a obtener dicha declaración de un órgano jurisdiccional (TS 2-12-
91; 22-2-96, EDJ 13530; 1-3-96; 27-11-98, EDJ 33671).
a) La acción para su reconocimiento debe instarse inexcusablemente en el plazo de 3 meses a partir del día en que
pudo ejercitarse, computado tal como prescribe la LOPJ art.182 a 185. El plazo se computa por días naturales y no se
descuentan los días inhábiles ni el mes de agosto (CC art.5.2; LOPJ art.183; TS 1-3-10, EDJ 45346; 1-2-10, EDJ
11645; 15-3-19, EDJ 523874). Sobre caducidad del plazo -no susceptible de interrupción- ver la TS 8-6-98, EDJ
7415.
Debe tenerse en cuenta que, previamente a la interposición de la demanda para el reconocimiento del error judicial,
debe promoverse incidente de nulidad de actuaciones frente a la resolución judicial a la que se imputa el error,
comenzando el cómputo del plazo para interponer aquella a partir de la resolución denegatoria de tal incidente de
nulidad de actuaciones. De otra forma, se considera que no se han agotado previamente los recursos previstos en el
ordenamiento para que proceda la declaración de error, lo que determina la inadmisión de la demanda (TS 3-5-18, EDJ
57806).
b) La pretensión de declaración de error se deduce ante la sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo
orden jurisdiccional (civil, social, penal, etc.) a que se imputa el error o a una sala especial de este si el error se imputa a
una sala o sección del Tribunal Supremo.
c) El procedimiento para substanciar tal pretensión es el propio del recurso de revisión en materia civil (LEC art.509
a 516) siendo partes, en todo caso, el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado.
d) El tribunal dicta sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de 15 días, con informe previo del órgano
jurisdiccional a quien se atribuye el error.
e) Si el error no es apreciado, se imponen las costas al peticionario.
f) La mera solicitud de declaración de error no impide la ejecución de la resolución judicial a la que aquel se impute.
La independencia judicial , como exigencia de inmunidad de la función jurisdiccional frente a la posible intromisión de
otros poderes, condiciona decisivamente la determinación de la existencia de responsabilidad. No puede el poder
ejecutivo apreciar por sí mismo, ni siquiera una vez obtenido el correspondiente informe del órgano de gobierno de
jueces y magistrados, que es requisito necesario en los procedimientos de responsabilidad por funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, si una determinada resolución judicial es errónea o acertada, sino que ha de
ser el propio poder judicial el que declare la existencia de error.
Esta declaración puede resultar directamente de una sentencia dictada en recurso de revisión, o bien de un proceso
específicamente encaminado a obtener la declaración de la existencia del error (CGPJ Inf 5-3-15).

© Lefebvre 3 Biblioteca Universitaria

6410 Precisiones

1) La sala especial del Tribunal Supremo es la que recoge la LOPJ art.61.

2) El CGPJ carece de competencia para la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado-juez (TS 12-2-02, EDJ 1861;
11-2-02, EDJ 1837, en concreto de su comisión disciplinaria).
3) El procedimiento especial para establecimiento de responsabilidad no puede sustituirse por otros medios procesales, como el
auto declarando la nulidad de actuaciones.
La remisión al procedimiento de revisión civil (LOPJ art.293.c) lo es en sentido estricto y no en sus presupuestos procesales, es
decir, no requiere depósito previo (LEC art.513).
4) En relación al agotamiento de recursos previos , no es necesario interponer previamente el recurso de amparo
constitucional, pero, de interponerse, no se interrumpe el plazo de caducidad de 3 meses para acudir al proceso de declaración
de error judicial (TS 13-6-96, EDJ 4789; 21-7-92, EDJ 8207; 3-5-94, EDJ 3887; auto 8-5-90; TCo 64/1991; 28/1993; TS 12-12-
97, EDJ 21283).
La necesidad del agotamiento de los recursos solo va referida a los que resulten procedentes o, al menos, a los que le hayan sido
ofrecidos al litigante, aunque fueran incorrectos. Se incluye el incidente de nulidad de actuaciones, que ha de reputarse remedio
procesal idóneo para obtener la reparación de la conculcación de derechos fundamentales y, por tanto, una exigencia previa
inexcusable antes de la reparación excepcional del derecho que supone la declaración de error judicial (TS 28-6-19, EDJ
633045).

5) Respecto a la pertinencia de la suspensión de la ejecución de la sentencia firme objeto del mismo (LOPJ art.293.g), el Tribunal
6411
Constitucional se pronuncia negativamente, pues supondría un retraso injustificado y arbitrario de la ejecución de la sentencia
firme (TCo 39/1995; TS 13-7-93, EDJ 7056); sin embargo, el Tribunal Supremo matiza esta posición y recomienda el análisis
caso por caso guiándose por el fumus bonus iuris de la pretensión, contenido de la obligación, gravosidad del aplazamiento, etc.
(TS auto 16-2-90, EDJ 1607).
La substanciación del recurso debe hacerse mediante emplazamiento a las partes (LEC art.514).
6) En cuanto a las costas, el criterio que la norma propone es que la desestimación obliga a su imposición al peticionario, ahora
bien, existen supuestos en que se admiten matizaciones como, por ejemplo, cuando se invocan varios errores y se desestima
solo alguno (TS 10-7-92, EDJ 7613). En contra, TS 24-11-86, EDJ 7627.
7) Sobre si la existencia de un recurso por incumplimiento contra el Estado para determinar si se ha vulnerado el Derecho de la
Unión Europea interrumpe el plazo de prescripción fijado por los Estados miembros para reclamar la responsabilidad
patrimonial por adaptación incorrecta de la normativa estatal a las directivas comunitarias, el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea concluye que no se puede supeditar la reparación del daño a la exigencia de que el Tribunal de Justicia haya declarado
previamente la existencia de un incumplimiento del Derecho europeo imputable al Estado y, por lo tanto, el Derecho de la
Unión Europea no exige que, cuando la Comisión inicie un procedimiento por incumplimiento, el plazo de prescripción del
derecho a reclamar la responsabilidad del Estado por violación del Derecho de la Unión Europea previsto por la normativa
nacional se interrumpa o se suspenda durante dicho procedimiento (TJCE 24-3-09, asunto C-445/06).

6412 Distinción con el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

﴾TS 16‐5‐14, EDJ 74679; 23‐1‐15, EDJ 2177﴿

En nuestro ordenamiento existe un tratamiento diferenciado entre el error judicial y el funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia. A estos efectos cabe destacar las siguientes cuestiones:
• Mientras que la indemnización por causa de error debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo
reconozca (LOPJ art.293.1), la reclamación por los daños causados como consecuencia del funcionamiento anormal de
la Administración de Justicia no exige una previa declaración judicial, sino que se formula directamente ante el
Ministerio de Justicia (LOPJ art.293.3).
• El error judicial consiste , en los términos que ha reconocido la jurisprudencia, en la desatención del juzgador a
datos de carácter indiscutible en una resolución que rompe la armonía del orden jurídico o en la decisión que
interpreta equivocadamente el ordenamiento jurídico, si se trata de una interpretación no sostenible por ningún
método interpretativo aceptable en la práctica judicial; mientras que el funcionamiento anormal abarca, por su
parte, cualquier defecto en la actuación de los juzgados y tribunales, concebidos como complejo orgánico en el que se
integran diversas personas, servicios, medios y actividades.
• Del funcionamiento anormal se extrae un supuesto específico, el de error judicial, para seguir un tratamiento
jurídico separado.
• En los supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, la viabilidad de la acción requiere la
concurrencia de las siguientes circunstancias:

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 - que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente;
- que se haya producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia;
- que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración de Justicia y el daño
causado de tal manera, que este aparezca como una consecuencia de aquel y, por lo tanto, resulte imputable a la
Administración; y
- que la acción se ejercite dentro del plazo de un año desde que la producción del hecho determinante del daño
propició la posibilidad de su ejercicio.
Por su parte, el proceso por error judicial , no es una tercera instancia o casación encubierta en la que el recurrente
pueda insistir, ante otro Tribunal, una vez más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado y rechazado
anteriormente, sino que solo puede ser instado con éxito cuando el órgano judicial haya incurrido en una
equivocación manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación de la ley.

6413 Precisiones

1) No constituye un título autónomo de imputación indemnizatoria por error judicial el resarcimiento previsto en el recurso de
revisión absolutorio en el proceso penal: cuando en virtud del recurso de revisión se dicte sentencia absolutoria, los interesados
en ella o sus herederos tienen derecho a las indemnizaciones civiles a que haya lugar según el Derecho común, que deben ser
satisfechas por el Estado, sin perjuicio del derecho de este de repetir contra el juez o tribunal sentenciador que hayan incurrido
en responsabilidad o contra la persona directamente declarada responsable o sus herederos (LECr art.960.2).
El supuesto ha de subsumirse dentro de la cláusula genérica de la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento
de la Administración de Justicia (LOPJ art.293.1) y, por tanto, ha de exigirse, al igual que en resto de los casos, una previa
valoración jurisdiccional de la concurrencia del error judicial (TS 2-7-19, EDJ 636557).
2) Se produce un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por la falta de notificación de un auto de
sobreseimiento provisional y archivo de la causa (CEst Dict 12-1-17 902/16).
3) No puede considerarse error judicial en sentido técnico jurídico a efectos indemnizatorios el contenido de la sentencia
revocada en segunda instancia: el juzgado adoptó una decisión en el ejercicio de la función jurisdiccional y dicha decisión fue
corregida por medio de la interposición de un recurso sin que esa corrección - habitual en los procesos de todo orden- suponga
un funcionamiento anormal ni genere derecho a una indemnización a cargo del Estado (CEst Dict 25-2-16 1260/15).

6414 Prisión preventiva indebida

﴾LOPJ art.294 redacc TCo 85/2019﴿

El derecho a la indemnización en este caso surge para quienes después de haber sufrido prisión preventiva, sean
absueltos o respecto de ellos haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado
perjuicios.
El CGPJ ha recopilado los criterios que, conforme a la jurisprudencia del TEDH y el Tribunal Supremo sirven para
configurar los elementos que caracterizan la prisión preventiva en el marco del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia (CGPJ Inf 5-3-15):
• La prisión preventiva indebida constituye el supuesto típico de la hipótesis de error judicial de la LOPJ art.293,
especialmente en relación con las posteriores sentencias absolutorias o autos de sobreseimiento libre (LOPJ
art.294).
En tales supuestos, la reclamación de indemnización por error judicial debe ir precedida de una decisión judicial que
expresamente lo reconozca. Sin embargo, este criterio ha sido matizado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo:
en los supuestos de prisión preventiva indebida basta contar con una resolución jurisdiccional de la que se desprenda
palmariamente la improcedencia de aquella medida -no necesariamente por la inexistencia del hecho imputado (TCo
19-6-19)-, pues se entiende que el propio proceso penal ha evidenciado la existencia del error judicial, de suerte que
ya no es necesaria otra declaración jurisdiccional a tal efecto y ello abarca no solo la inexistencia material de los
hechos determinantes de la prisión preventiva, sino también el supuesto de inexistencia de la acción típica o de
hecho delictivo, pues de otro modo se excluirían de la posibilidad de indemnización los supuestos en que se hubiese
decretado prisión provisional a pesar de no ser los hechos determinantes de la misma constitutivos de infracción
punible alguna por no estar tipificados como tales (TS 30-4-90, EDJ 4551; 4-12-90, EDJ 11098; 29-3-99, EDJ 80977;
9-3-99, EDJ 10322).

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 • Además de lo anterior, en una interpretación extensiva de la LOPJ art.294, la jurisprudencia había venido
entendiendo que dicho precepto amparaba el supuesto de la llamada inexistencia subjetiva, entendida como la
prueba de no participación en los hechos de quien ha sufrido la prisión preventiva, situación que por tanto se equiparó
a los supuestos de inexistencia objetiva en cuanto ponía de manifiesto la falta de relación del sujeto con el hecho
imputado del que deriva la adopción de la medida de prisión provisional (TS 2-6-89; 21-1-99, EDJ 1378; 28-9-99, EDJ
28096; 27-6-00, EDJ 22185).

6415 • Con posterioridad, el Tribunal Supremo ha establecido que debe abandonarse dicha interpretación extensiva de la
LOPJ art.294 y acudir a una interpretación estricta del mismo, en el sentido literal de sus términos, limitando su
ámbito a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de
sobreseimiento libre por inexistencia del hecho imputado -inexistencia no exigible actualmente (TCo 19-6-19)- de
acuerdo con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH 13-7-10, núm 25720/05; 25-4-06, núm
1483/02): la desestimación de la pretensión indemnizatoria con el argumento de que la no participación del sujeto en
los hechos delictivos no ha sido suficientemente establecida, sin matizaciones ni reservas, deja planear una duda sobre
su inocencia, lo que resulta contrario al principio de presunción de inocencia.
Sin embargo, ello no supone dejar desprotegidas las situaciones de prisión preventiva seguida de sentencia
absolutoria o auto de sobreseimiento libre que venían siendo indemnizadas como inexistencia subjetiva al amparo de
la LOPJ art.294, sino que con la modificación del criterio jurisprudencial tales reclamaciones habrán de remitirse a la
vía general del error judicial de la LOPJ art.293 (TS 23-11-10, EDJ 265317; 21-5-12, EDJ 95851).
• Finalmente, LOPJ art.294.1 ha sido parcialmente invalidado por el Tribunal Constitucional en la expresión referida a
la inexistencia del hecho imputado como determinante de la absolución o del sobreseimiento libre (TCo 85/2019),
por lo que a partir de 25-7-2019 -publicación de la sentencia en el BOE-, la doctrina anterior tiene que matizarse y
actualizarse en cuanto a que no se exige que la absolución o el sobreseimiento libre se funden en la inexistencia
objetiva -ni tampoco subjetiva- del hecho.
Existe interés casacional en ver qué incidencia tienen la TCo 8/2017 y la TEDH 16-2-16, en el régimen jurídico
relativo a la aplicación de la LOPJ art.294.1 y en los presupuestos que deban concurrir para declarar la
responsabilidad patrimonial por prisión provisional, en los casos en que haya recaído sentencia absolutoria, teniendo
en cuenta la TCo 85/2019; 125/2019 y 131/2019 (TS auto 6-3-20, EDJ 514030).
Los presupuestos y alcance de la indemnización han de acotarse a través de la eventual intervención legislativa y, en
su ausencia, mediante las interpretaciones congruentes con su finalidad y la teoría general de la responsabilidad civil
que realicen la Administración y, en último término, los órganos judiciales; en este último caso, con la valoración de los
principios de necesidad y proporcionalidad en la aplicación de la figura (TCo 85/2019).

6416 Precisiones

1) Para decidir si se está ante los supuestos que generan derecho a indemnización por haber sufrido prisión preventiva (LOPJ
art.294), se ha de atender al auténtico significado de la resolución pronunciada por la jurisdicción penal, sin que para ello
resulten decisivas las expresiones, más o menos acertadas, de la sentencia absolutoria o del auto de sobreseimiento libre, pues
es necesario deducirlo del relato de hechos probados y de la valoración de las pruebas realizada por el juez o tribunal penal, ya
que solo de su examen conjunto es posible obtener la conclusión de si se está ante una absolución o auto de sobreseimiento
libre por inexistencia del hecho imputado (bien por no haber acaecido o por no ser constitutivo de infracción punible) o por
ausencia acreditada de participación, o, por el contrario, ante una sentencia absolutoria en virtud del principio de presunción de
inocencia por falta de pruebas (TS 29-5-99; 5-6-99, EDJ 19650; 12-6-99, EDJ 19686; 26-6-99; 20-1-03, EDJ 1669). Cuando en la
sentencia absolutoria no se afirma la inexistencia del hecho imputado ni su tenor permite concluir que la absolución haya
derivado de tal inexistencia no concurre el supuesto de hecho previsto en la LOPJ art.294, por lo que procede desestimar la
reclamación de indemnización de daños y perjuicios (CEst Dict 17-11-16 905/16).
La prisión preventiva indebida da derecho a indemnización al perjudicado en todos los supuestos de absolución, por cualquier
causa o de sobreseimiento libre (TS 14-9-20, EDJ 655489). Entendiendo como tal el hecho de quedar en libertad por poder
razonar la falta de participación en los hechos imputados al no haber elementos racionales para relacionar al sujeto con el
hecho delictivo (TS 11-2-21, EDJ 508734).
2) Se limita el ámbito de la LOPJ art.294 a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial con apoyo en sentencia
absolutoria o auto de sobreseimiento libre por inexistencia del hecho imputado, es decir, cuando tal pronunciamiento se
produzca porque, objetivamente, el hecho delictivo ha resultado inexistente, lo que supone la ausencia del presupuesto de toda
imputación, cualesquiera que sean las razones a las que atienda el juez penal, quedando fuera del ámbito del citado artículo los

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 supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento libre
por falta de prueba (TS 3-1-12; 12-2-12, EDJ 1067; 14-2-12, EDJ 19166; 25-9-12, EDJ 216773).
3) Para determinar si concurre o no la responsabilidad de la Administración de Justicia no pueden utilizarse argumentos que
afecten, aun indirectamente, a la presunción de inocencia del demandante. Una vez que la absolución es firme, la siembra de
dudas sobre la culpabilidad, incluidas aquellas respecto de las causas de la absolución, no es compatible con la presunción de
inocencia. Por aplicación del principio in dubio pro reo, ninguna diferencia cualitativa puede existir entre absolución fundada en
una inexistencia de pruebas y absolución resultante de una constatación incontestable de la inocencia (TCo 8/2017; en igual
sentido, CEst Dict 8-6-17 423/2017).
4) La incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, que no se ha pronunciado sobre la inexistencia del hecho imputado, da
lugar a la responsabilidad patrimonial por prisión preventiva de la LOPJ art.294 (TS 17-5-16, EDJ 64588).
5) Todas estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la sentencia TCo 19-6-19, de forma que la inexistencia del hecho
imputado ya no se considera determinante de la procedencia de la indemnización, sino la absolución o el sobreseimiento libre,
aun no fundados en tal inexistencia. Así, se reconoce el derecho de una mujer a ser indemnizada tras ser absuelta después de
pasar 579 días en prisión preventiva, puesto que tienen derecho a ella quienes, después de haber sufrido prisión preventiva,
sean absueltos o haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios (TS 13-10-20, EDJ
690686).
Se otorga el amparo por vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y presunción de inocencia a una persona que
reclamó, sin éxito, una indemnización de responsabilidad patrimonial de la Administración por haber pasado casi 6 meses en
prisión provisional por su presunta participación en un delito contra la salud pública, del que finalmente fue absuelto por falta
de pruebas (TCo 177/2020).

6418 Elemento material o hecho imputado

En cuanto al elemento material o hecho imputado se admite la no participación en el hecho de quien sufrió la prisión
preventiva (TS 27-1-89, EDJ 635), comprendiéndose también en esta hipótesis de inexistencia de hecho, la del
llamado delito provocado según su construcción jurisprudencial (TS 4-3-92, EDJ 2102).
La absolución se produjo al no quedar constatado en las actuaciones penales si la actuación de los procesados fue fruto
de la intervención del agente provocador o su participación no fue generadora de uno preexistente (AN 20-1-97).
Existe la posición que niega la indemnización cuando la absolución del imputado se produce por no haberse destruido,
con suficiente y válida prueba de cargo, la presunción de inocencia de aquel, doctrina que hoy en día se está
flexibilizando proponiéndose que si de la lectura del resultando de hechos probados de la sentencia absolutoria se
desprende incluso la inexistencia del hecho delictivo, lo que se niega es la acción misma constitutiva del tipo penal
imputado (TS 16-10-95, EDJ 5935). Otras sentencias lo admiten (TS 26-6-99, EDJ 19743).

Precisiones

Estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la TCo 19-6-19, de forma que la inexistencia del hecho imputado ya no se
considera determinante de la procedencia de la indemnización, sino la absolución o el sobreseimiento libre, aun no fundados en
tal inexistencia.

6419 Elemento formal

En cuanto al elemento formal, además de la sentencia absolutoria y el auto de sobreseimiento libre, se admite que la
reclamación pueda fundarse en (TS 19-6-90, EDJ 6529):
1. Resolución judicial que, junto con el resto de actuaciones procesales, ponga de manifiesto que su efecto sea
equivalente (CEst Dict 30-6-94; 1-12-94).
Sirve como ejemplo el auto que deja sin efecto la prisión preventiva siguiéndose la causa respecto de otra persona
distinta que resulta condenada por sentencia firme en la que no se alude a quien sufrió inicialmente la prisión
preventiva (AN 19-4-94).
2. Auto que deja sin efecto el procesamiento (TS 30-4-90, EDJ 4551; 19-6-90, EDJ 6529; 4-12-90, EDJ 11098); el
archivo de diligencias previas (TS 6-2-90, EDJ 1116).
3. Sobreseimiento de la causa que, analizado y atendiendo a su auténtico significado, pueda asimilarse al
sobreseimiento libre, so pena de estar ante una absolución en la instancia según lo previsto en la LECr art.144 en
relación con LECr art.742 (TS 29-5-99, EDJ 18973).
No se admite en supuestos de prisión preventiva seguida de sentencia absolutoria por falta de prueba de la
participación del afectado (AN 23-12-92; 28-1-93); tampoco es equiparable el auto de levantamiento del proceso

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 unido al sobreseimiento provisional de las actuaciones (AN 12-11-95).

Precisiones

1) Para determinar si la absolución o el sobreseimiento se ha producido por la inexistencia del hecho, ha de estarse al
auténtico significado de la resolución dictada por la jurisdicción penal, sin que para ello resulten decisivas expresiones más o
menos acertadas de la sentencia o del auto debiendo valorarse conjuntamente los hechos considerados probados y la prueba
practicada, para, a partir de ahí, concluir que concurre el supuesto de la LOPJ art.294 (TS 29-5-99, EDJ 18973; 5-6-99, EDJ
19650; 26-6-99, EDJ 19743).
En estos casos no es precisa además una resolución judicial que declare el error, pues se considera que la propia causa penal ha
evidenciado la existencia del mismo (TS 4-12-90, EDJ 11098; 29-3-99, EDJ 10322; AN 15-1-02, EDJ 126294).
2) La referencia al sobreseimiento libre , junto a la sentencia absolutoria (LOPJ art.294.1) se explica porque solo estas
resoluciones -y no el auto de sobreseimiento provisional- pueden poner de manifiesto uno de los presupuestos para que surja la
responsabilidad patrimonial de la Administración: que después de la privación de libertad se declare la inexistencia objetiva o
subjetiva del hecho en cuya virtud fue acordada aquella medida cautelar. Sin embargo, en este caso no se da un supuesto de
responsabilidad patrimonial como consecuencia de la prisión preventiva sufrida por el recurrente, puesto que en el proceso
penal no llegó a declararse la prisión preventiva. Precisamente lo que se reprocha al servicio de policía judicial es un
funcionamiento anormal puesto de manifiesto en el hecho de que el juez instructor, tras valorar todos los informes presentados
por la policía sin otra diligencia añadida que la declaración del recurrente, dictó auto de sobreseimiento provisional. Es este
auto el que, a juicio del propio recurrente ponía de manifiesto el anormal funcionamiento de la policía judicial y la irregularidad
de su detención. Si a juicio del recurrente el auto de sobreseimiento provisional ponía de manifiesto que la detención acordada
por la policía judicial no estaba justificada es claro que esa actuación gubernativa merecía esa calificación cualesquiera que
fueran las vicisitudes posteriores del proceso penal (TS 14-5-10, EDJ 140126; 15-4-14, EDJ 67237).
3) Estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la sentencia TCo 19-6-19, de forma que la inexistencia del hecho imputado ya
no se considera determinante de la procedencia de la indemnización, sino la absolución o el sobreseimiento libre, aun no
fundados en tal inexistencia.

6420 Cuantía de la indemnización

Se fija en función de dos criterios (TS 24-6-20, EDJ 598585):
- el tiempo de privación de libertad; y
- las consecuencias personales que se les haya producido.

Precisiones

1) Debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la indemnización los salarios dejados de percibir, el tiempo indebido de prisión,
la importancia y trascendencia de las lesiones tanto en el puro orden personal como en el profesional, y el daño moral padecido
como consecuencia de todo ello (TS 16-7-84; 3-2-84; 26-10-93, EDJ 9575). No procede tener en cuenta dichos conceptos en lo
referente al lucro cesante cuando la empresa donde prestaba sus servicios el procesado había venido a una situación de
insolvencia (TS 29-3-99, EDJ 10322).
2) El demandante queda vinculado por la petición realizada en vía administrativa salvo que acredite circunstancias
sobrevenidas que agraven las consecuencias dañosas derivadas del acontecimiento que genera el derecho a indemnización, sin
que sea motivo suficiente para solicitar la elevación de la suma el mero transcurso del tiempo (TS auto 12-6-90, EDJ 6260).
3) No existe un único criterio de valoración del daño moral puesto que este ha de fundamentarse en la apreciación por el
tribunal de las circunstancias de cada caso, lo que impide al Tribunal Supremo rectificar dicha valoración efectuada por el
tribunal de instancia (TS 26-9-07, EDJ 175364).
4) El daño moral por la indebida privación de libertad , como cualquier otro de esta naturaleza, tiene un alto componente
subjetivo, pero, según el Tribunal Supremo, cuando es preciso indemnizar el sufrido por indebida prisión preventiva, ha de
ajustarse a determinadas pautas que sirvan de orientación a fin de lograr un trato equitativo en cada caso y evitar
desigualdades en la indemnizabilidad del mismo de acuerdo con LOPJ art.294.2, que exige tener en cuenta el tiempo de
privación de libertad y las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.
Se considera razonable la progresión en la indemnización, porque la prolongación indebida de la prisión agrava gradualmente
el perjuicio, y son relevantes las circunstancias de edad, salud, conducta cívica, hechos imputados, antecedentes penales o
carcelarios, rehabilitación de la honorabilidad perdida, mayor o menor probabilidad de alcanzar el olvido social del hecho, así
como la huella que haya podido dejar la prisión en la personalidad o conducta del que la ha padecido (TS 21-3-06, EDJ 29323;
20-2-99, EDJ 7546; 29-3-99, EDJ 10322; 3-5-99, EDJ 18559; 29-5-99, EDJ 18973).
Además, cuando los actores solicitaron en su demanda el abono del interés de demora, procede condenar a la Administración a
que abone el interés legal establecido en las sucesivas leyes de presupuestos generales de la cantidad a satisfacer como principal
desde la fecha de su reclamación hasta su completo pago (TS 26-1-05, EDJ 13343; 22-5-07, EDJ 40297).
5) La indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se

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 encuentra exenta del IRPF , pues responde a los daños personales sufridos como consecuencia de indebida privación de
libertad. Cuestión distinta son los intereses de demora, que no se corresponden con el concepto indemnizatorio exento, sino
que tratan de compensar al perjudicado por el retraso en el abono de la indemnización, debiendo calificarlos de ganancias
patrimoniales, imputables al período impositivo en que tenga lugar la alteración patrimonial, alteración que solo puede
entenderse producida cuando los mismos se reconocen, es decir, cuando se cuantifican y se acuerda su abono, procediendo
integrarlos en la base imponible del ahorro (DGT Resol 1372/08, 2-7-08).

6422 Anormal funcionamiento de la Administración de Justicia

﴾LOPJ art.293.2; LRJSP art.32.7﴿

Este funcionamiento anormal tiene lugar cuando se producen anomalías objetivas, es decir, no ligadas
necesariamente a actuaciones culposas, en o con ocasión del proceso, así como las actuaciones administrativas que
constituyen el soporte de la función jurisdiccional, a saber, las de la oficina judicial.
El cauce disciplinario no es el procedente para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, ni se puede reprochar a la Administración -correspondería al
CGPJ- no haber dado lo que no se le pidió, no cabe interponer una acción disciplinaria contra un juez planteando la
cuestión jurisdiccional objeto de otro pleito (TS 6-7-21, EDJ 626331).
En las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, es preceptivo el informe del CGPJ. El plazo para dictar resolución se suspende durante 2
meses desde la solicitud del informe.
Respecto a la queja ante la Comisión Disciplinaria del CGPJ, es doctrina legal (TS 13-5-08, EDJ 73284; 5-6-08, EDJ
90837) que la Comisión carece de facultades para conocer ese tipo de pretensiones indemnizatorias por un supuesto
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Tales pretensiones no pueden hacerse valer en un recurso
contencioso-administrativo dirigido contra un acto de archivo de una queja dictado por el CGPJ porque, por imperativo
legal, antes de acudir a la vía jurisdiccional, esa clase de reclamación debe plantearse ante el Consejo de Ministros, con
arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, y es la resolución administrativa que
entonces se dicte la que puede ser objeto del correspondiente recurso contencioso-administrativo (LOPJ art.293.2 y
640; TS 17-3-10, EDJ 21812).
En los supuestos en que el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un
funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad,
sea el Consejo de Ministros quien fije el importe de las indemnizaciones que proceda abonar. Dicho procedimiento se
tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.
Al margen de demostrar la existencia de dilaciones (presupuesto), deben acreditarse la realidad del perjuicio y que
este se debe al anormal funcionamiento de la Administración (AN 27-4-94).

6424 Precisiones

1) El concepto de anormalidad en el funcionamiento de la Administración constituye un concepto jurídico indeterminado que

debe quedar integrado en función de la naturaleza de los actos emanados de la función y las circunstancias concretas
concurrentes en el supuesto enjuiciado, no implica referencia alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en el
desempeño de las funciones judiciales al tratarse de un tipo de responsabilidad objetiva (TS 11-11-93, EDJ 10148; 19-2-02, EDJ
2203).
2) La actuación del juzgado no se corresponde con los estándares de diligencia exigibles en el deber de custodia y conservación,
cuando no toma ninguna decisión sobre la solicitud de devolución del vehículo, ni consta iniciativa alguna para dilucidar el
estado en que este se encontraba (CEst Dict 28-6-12, 303/12).
3) Constituye funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, por omisión judicial la resolución del recurso de
apelación ceñida al interpuesto por una sola de las partes, sin tener en cuenta el formulado por la interesada, que no está en
desacuerdo con los pronunciamientos y razonamientos de la sentencia, sino con el hecho de que su recurso no recibiera
contestación alguna (CEst Dict 23-2-12, 1812/11).
4) El derecho a un procedimiento sin dilaciones (Const art.24.2) es una constante, tanto en los ordenamientos internos, en los
convenios internacionales y en la jurisprudencia nacional e internacional (TCo 40/1987; 10/1991; TEDH 24-4-98, núm
28054/95; 22-4-98, núm 32217/96):
• Existe dilación indebida cuando se produce un retraso en el señalamiento del pleito y celebración de vista en recurso de
apelación con efecto de impedir la admisión a trámite de demanda incidental de modificación (AN 13-5-99).

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 El mero incumplimiento de los plazos procesales no determina la existencia de una dilación indebida. La determinación de
cuando existen dilaciones indebidas en un procedimiento judicial o cuando se ha roto el nexo causal depende de las
circunstancias de cada caso concreto sin que sea extrapolable la decisión alcanzada en otro supuesto diferente (TS 12-1-15, EDJ
1834).
• No existe dilación indebida por cuanto el interesado intervino en el proceso con seis abogados y dos procuradores, no asistió
a la celebración del juicio oral alegando supuesta enfermedad y planteó múltiples escritos y cuestiones que demoraron el
proceso (AN 28-2-96).
5) Para salvar el obstáculo de la apreciación de dilaciones por el Tribunal Constitucional, al no contener la sentencia como
pronunciamiento la concesión de indemnización, se propone una solución que pueda cuadrar con lo previsto en la LOPJ
art.293.2, que entiende que si se reclama indemnización y en el proceso de amparo la Administración es parte, la eventual
condena de futuro al Estado al pago de los intereses procesales legales -LEC art.575.1- (TCo 83/1989, voto particular).
6) En el proceso penal, donde las dilaciones son especialmente graves, hay que distinguir que la vía de la responsabilidad cierra
el camino hacia otras posibles fórmulas sustitutivas o complementarias de la indemnización como la aplicación del atenuante
por analogía y la inejecución de la sentencia penal condenatoria. En este último caso solo queda abierta la vía de la solicitud de
indulto y la remisión condicional de la condena (TCo 35/1994; TS 26-5-92, EDJ 5347; 6-7-92, EDJ 817; 10-5-94, EDJ 4181).

7) La indemnización debe resarcir los daños causados por el funcionamiento de la Administración de Justicia, lo que no es
6426
equiparable necesariamente a la integridad de la pretensión que se ejercitaba en el proceso objeto de funcionamiento anormal.
Para la determinación de la indemnización ha de tenerse en cuenta la actitud del perjudicado en el proceso y fuera del mismo
en cuanto al ejercicio diligente de las distintas acciones (AN 29-1-97).
8) La actividad inspectora del CGPJ ha de respetar la exclusividad que sobre el ejercicio de la función jurisdiccional
corresponde a jueces y magistrados -Const art.117- (TS 6-10-08, EDJ 190187). Debe limitarse a las disfunciones burocráticas de
la organización judicial y a la constatación del cumplimiento de las obligaciones profesionales que estatutariamente
corresponden a jueces y magistrados en su faceta de empleados públicos (TS 25-3-09, EDJ 42662).
9) Es frecuente la confusión de la reclamación por anormal funcionamiento con la del error judicial. Cuando los hipotéticos
perjuicios causados traigan causa de resoluciones judiciales, la reclamación que procede formular debe ampararse en el marco
del error judicial y no en el del anormal funcionamiento de la Administración de Justicia. Los perjuicios por los que reclaman los
recurrentes no pueden considerarse causalmente derivados de la actuación del Ministerio Fiscal, cuando este ha llevado a cabo
su actuación, pero ha sido el juez de instrucción quien ha decidido sobre la procedencia de admitir o no una querella o de
adoptar medidas de bloqueo de capitales (TS 16-5-14, EDJ 74679).
10) Se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración por el asesinato de una menor por su progenitor en el curso
de una visita no vigilada. En este caso la reclamante había obtenido un dictamen del Comité de la ONU contra la discriminación
de la mujer (CEDAW) en el que se obligaba al Estado a otorgar una reparación adecuada y una indemnización integral y
proporcional a la gravedad de la conculcación de sus derechos por no haber cumplido con su deber de diligencia en relación con
los hechos que llevaron al asesinato de la menor. Estos dictámenes se declaran aplicables en España a través de la reclamación
por anormal funcionamiento de la justicia (TS 17-7-18, EDJ 523564).

6428 Daños causados por la actuación de jueces y magistrados

﴾LOPJ art.296﴿

Los daños causados por jueces y magistrados, en el ejercicio de sus funciones, pueden generar, en su caso, la
responsabilidad del Estado por error judicial o por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia sin que,
en ningún caso, puedan los perjudicados dirigirse directamente contra aquellos.
Si los daños y perjuicios provienen de dolo o culpa grave del juez o magistrado, la Administración General del Estado,
una vez satisfecha la indemnización al perjudicado, puede exigir, por vía administrativa a través del procedimiento
reglamentariamente establecido, al responsable el reembolso de lo pagado sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria en que este pudiera incurrir.

Precisiones

1) El tratamiento de esta cuestión ha sido modificado sustancialmente por la LO 7/2015, eliminando la acción directa del
perjudicado contra el juez o magistrado actuante y acercando la regulación al régimen general de responsabilidad patrimonial
de la Administración (LRJSP art.32 s.).
2) La existencia de responsabilidad del Estado por la vía prevista en la LOPJ art.296, no puede pretenderse por los
procedimientos establecidos en relación con el error judicial o el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ya
que de ser así se permitiría que la Administración enjuiciara la conducta de un juez o magistrado para calificarla como dolosa o
culposa, quebrando con ellos los principios que inspiran la regulación constitucional del Poder judicial. Por tanto, la
responsabilidad del Estado pretendida con base en dicha norma, no puede desconectarse de la responsabilidad civil del juez o

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 magistrado que, en su caso, deba declararse en el proceso correspondiente (AN 24-1-13, EDJ 4721).

6429 Procedimiento
En el caso de dolo o culpa grave, para que sea procedente la acción de regreso del Estado contra el magistrado o juez,
debe contarse con una declaración previa de la responsabilidad en sentencia, penal (CP art.351 s.) o civil, en que haya
incurrido el juez o magistrado, o por el procedimiento que se determine (LO 7/2015 [Link] 8ª), mediante resolución
del CGPJ.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se deben ponderar, entre otros, los siguientes criterios: el resultado
dañoso producido y la existencia o ausencia de intencionalidad.
Las normas para depurar dichas responsabilidades se encuentran en la LOPJ art.405 a 410, en relación a lo previsto
en la LOPJ art.119.1.
Una vez obtenida dicha declaración previa de responsabilidad, podría exigirse, en vía de regreso o de repetición, la
responsabilidad correspondiente.

2. Responsabilidad del Estado legislador

(Const art.9.3; LRJSP art.32)

6435 Se origina la responsabilidad del legislador en aquellos supuestos que tienen como idea común los daños
económicamente evaluables generados por la actividad legislativa y que, consecuentemente, les sigue la obligación
de resarcimiento (Quintana López). Teniendo en cuenta que en nuestro sistema administrativo dos órganos ostentan
poder legislativo, cada uno dentro de su ámbito de competencia: el Parlamento de la nación y los parlamentos
autonómicos.
La Constitución solo contempla expresamente la responsabilidad de las Administraciones públicas (Const art.106) y
de la Administración de Justicia (Const art.121).
La cuestión relativa a la responsabilidad del legislador por los daños o perjuicios que para los ciudadanos puedan
seguirse de una decisión del mismo, tiene su enclave normativo en la LRJSP art.32.3, establecida por actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando
así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
Se insiste en esta materia, como doctrina general, en distinguir: sacrificios individuales (generadores del derecho a
indemnización) de las cargas genéricamente impuestas a los administrados (que están obligados a soportar), aun
cuando tales cargas sociales se manifiesten o repercutan con una diversa intensidad en el patrimonio de los
administrados (TS 28-5-97, EDJ 6543).

Precisiones

1) Sobre la distinción entre la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador y la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, ver la TS 14-12-20, EDJ 739535.
2) Las consecuencias que derivan de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de la declaración
de inconstitucionalidad de una Ley no son aplicables a los supuestos de nulidad de disposiciones reglamentarias cuando han
alcanzado firmeza los actos dictados en su aplicación (AN 30-11-16, EDJ 247440).
No obstante, el Tribunal Supremo ha considerado que, aunque la ley se refiere a disposiciones con rango de ley, no existe
obstáculo para que, en abstracto, el ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva de la Administración pueda ser considerado
como una manifestación de la actuación administrativa determinante de la génesis de daños y perjuicios indemnizables (TS 29-
1-98, EDJ 42; 19-12-89, EDJ 11487).
El Consejo de Estado también confirma dicha postura, añadiendo que con los cambios de los reglamentos puede llegar a
vulnerarse el principio de confianza legítima (Memoria del Consejo de Estado 1994).
3) La responsabilidad puede tener su origen tanto en la actividad como en la inactividad reglamentaria (CEst Dict 1382/1992;
55293/1990 y 1931/1994). También el Tribunal Supremo ha confirmado este matiz (TS 25-4-96, EDJ 3104; 29-4-96, EDJ 3105;
10-5-96, EDJ 3649).
4) El principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el
marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones, apreciando las
necesidades del interés general. La seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva
de la validez de estos últimos. La misma consideración es aplicable al principio de confianza legítima, creciente e indebidamente

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 aducido como argumento descalificador de no pocas modificaciones normativas que algunos agentes económicos reputan más
o menos perjudiciales para sus intereses (TS 26-4-18, EDJ 57841, que incorpora un detallado estudio jurisprudencial).
5) No cabe apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial cuando existe una medida legislativa justificada
suficientemente en el preámbulo de la Ley, que se impone con carácter general y por igual a todos y se proyecta sobre el
conjunto de los ciudadanos, aun cuando pueda afectar de forma desigual a unos u otros, pero, en todo caso, los afectados tienen
el deber jurídico de soportar (TS 25-6-20, EDJ 606576).

a. Supuestos
6437 Leyes inconstitucionales
﴾LRJSP art.32.4 y 6﴿

Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procede su
indemnización si el particular ha obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra
la actuación administrativa que ocasionó el daño siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad
posteriormente declarada.
En ocasiones, el propio Tribunal Constitucional ha limitado los efectos de sus pronunciamientos de
inconstitucionalidad mediante la técnica de las sentencias prospectivas , impidiendo, pues, la apreciación
retroactiva de los efectos de la nulidad al momento del nacimiento de la ley declarada inconstitucional (TCo 19/1987)
y, consecuentemente, la apreciación de eventuales derechos de indemnización a los afectados incluso, en algún caso,
devoluciones de cantidad, quedando únicamente la eficacia de dichos pronunciamientos para futuro, en aplicación de
la facultad prevista en la LOTC art.39.1 (TCo 60/1986; 45/1989).
El momento en el que se entiende que se ha producido un daño indemnizable por responsabilidad patrimonial del
Estado legislador es la fecha de la sentencia firme desestimatoria de un recurso, en cualquier instancia, contra la
actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado en el recurso la inconstitucionalidad
declarada y dicha sentencia debe haberse dictado y notificado dentro del plazo de los 5 años anteriores a la publicación
en el BOE de la sentencia del Tribunal Constitucional declarando la inconstitucionalidad de la norma aplicada (TS 25-
6-20, EDJ 601148).Existe interés casacional objetivo en determinar cuáles son los mecanismos que permiten dar
por cumplido el requisito estipulado en la LRJSP art.32.4, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad
patrimonial prevista en dicho precepto; en especial, si un recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución
administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la
actuación que ocasionó el daño, colma o no colma el requisito que fija en la LRJSP art.32.4 (TS auto 19-12-19, EDJ
757086), en parecido sentido TS auto 10-12-19, EDJ 751626 y auto 10-12-19, EDJ 754074.

6438 Precisiones

1) El control de constitucionalidad de las leyes, inicial o sobrevenido, se proyecta sobre aquellas que se encuentran en vigor
con la finalidad de impedir su aplicación. Resulta improcedente, por lo tanto, un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad
sobrevenida de una norma que agotó sus efectos muchos años antes de la entrada en vigor de la Constitución (TS 23-3-18, EDJ
26782).
2) No hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a la indemnización, cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del
ordenamiento jurídico, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior (TS 22-1-
18, EDJ 2670).
3) La perspectiva de la responsabilidad patrimonial exige el presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real
y efectivo. Así, por ejemplo, la declaración de inconstitucionalidad de la L 27/1992, de puertos del Estado -TCo 102/2005- incide
en la habilitación para la exigencia de la tarifa portuaria, pero no altera la situación patrimonial del recurrente que resulta del
disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de
inconstitucionalidad (TS 5-3-08, EDJ 31095). Esta declaración puede propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las
acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa (p.e. devolución de
ingresos tributarios indebidos), lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la
responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo (TS 23-3-09,
EDJ 32270).
4) El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la responsabilidad del Estado legislador como consecuencia de actos de
aplicación de leyes derogadas o modificadas en su régimen jurídico (TS 30-11-92, EDJ 21756; 1-12-92, EDJ 11862; 11-10-91,
EDJ 9630; 1-7-92, EDJ 7158).

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 5) No ha podido reconocerse responsabilidad patrimonial de la Administración por la pérdida de valor de la moneda emitida
por el Banco de España a partir de la sublevación de 18-7-1936, decretada por el bando sublevado, pues, entre los requisitos, se
encuentra la exigencia de que la pretensión se deduzca dentro del año en el que se produjo el hecho que motiva la
indemnización (TS 23-3-18, EDJ 34330).
6) La responsabilidad patrimonial por el IVTNU corresponde al Estado legislador -Administración del Estado-, no al
ayuntamiento respectivo, a quien se atribuye la gestión tributaria amparada en la LHL declarada inconstitucional por la TCo
59/2017 (TS 3-10-19, EDJ 703600).
7) Atendiendo al cómputo del término inicial del plazo y la fecha de publicación de la sentencia que declaró la
inconstitucionalidad de la norma, ha de entenderse que la reclamación recurrente cumple también el requisito temporal por lo
que procede, dando lugar a la casación, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo que
desestimó reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la anulación del de la norma, por ser contrario
al ordenamiento jurídico, y declarar el derecho del recurrente a la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial
del Estado legislador (TS 21-9-20, EDJ 660851; 14-9-20, EDJ 660814).
8) La nulidad de ciertos preceptos del RD 463/2020, de declaración del estado de alarma por COVID-19, al tratarse las
reguladas en ellos de medidas que los ciudadanos tenían el deber de soportar, no es por sí misma título para fundar
reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, sin perjuicio de los dispuesto en la LO 4/1981
art.3.2 (TCo 14-7-21).
9) La acción de responsabilidad patrimonial del estado legislador comprende todas aquellas formas de impugnación que:
- pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la
norma aplicada; y,
- den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que
después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional.
Entre estas formas de impugnación, se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho (TS 29-
10-20, EDJ 697057).
10) Se reconoce el derecho a indemnización de una entidad bancaria, en concepto de responsabilidad del Estado legislador, por
la inconstitucionalidad varios preceptos de la norma que regula el cobro del sistema gasista, pues, aunque el perjudicado sea la
compañía de gas, los bancos reclamantes ostentan un derecho de crédito reconocido en una ley que no pueden hacer efectivo,
titularidad del derecho a la responsabilidad, los derechos del cesionario del perjuicio y nexo causal. La indemnización se fija en
las cantidades que aún no habían recuperado del pago inicial que hicieron a la compañía (TS 27-10-20, EDJ 689378).
11) Se rechaza la indemnización solicitada por responsabilidad patrimonial del Estado legislador originadas por la
transformación que el régimen transitorio legal produjo según sentencias judiciales, la reducción a 50 años de la cesión
indefinida de aprovechamiento temporal de los inmuebles, pues no estamos ante ciudadanos que tengan el deber de soportar el
daño y ello solo es admisible si el propio legislador lo reconoce o debiera haberlo reconocido en la propia ley. El daño solo puede
ser imputado a la misma actuación de la recurrente que al adaptar los contratos a las previsiones de la ley pudo y debió actuar
con la prudencia. Además, la acción ejercitada se encontraba prescrita (TS 13-7-20, EDJ 605446).

6439 Leyes contrarias al Derecho de la Unión Europea

﴾LRJSP art.32.5 y 6﴿

Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea , procede su
indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del
Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deben cumplirse, de forma cumulativa, los
requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. Esto supone que la vulneración de la norma
comunitaria priva al particular del disfrute de ese derecho originándole un perjuicio individualizado y por tanto
indemnizable. A estos efectos, la interpretación del instituto de la responsabilidad patrimonial debe ser de carácter
extensivo, en el sentido de ser siempre favorable a la protección del particular frente a la actuación del Estado, porque
así lo exige el carácter objetivo de esa responsabilidad en el ámbito del derecho interno y porque es una forma de
paliar las deficiencias que otras técnicas de protección de esos intereses presentan. No es razonable que el particular
vea minorado su derecho a la tutela judicial efectiva en beneficio del Estado infractor.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. Es este el requisito más importante de los tres que
se plantean. El TJUE, aun cuando sostiene que es el órgano jurisdiccional nacional el que debe apreciar la concurrencia
de este requisito, ha venido estableciendo unas pautas para orientar a los tribunales nacionales:
- nivel de claridad y precisión de la disposición infringida;

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 - mayor o menor margen de apreciación de que disponga el Estado miembro en relación con la norma vulnerada;
- carácter intencionado o involuntario de la infracción y del perjuicio;
- excusabilidad o inexcusabilidad del error de derecho; y
- que la conducta de una institución comunitaria haya podido contribuir a la infracción del Derecho comunitario en que
ha incurrido el Estado miembro.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la
Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares. La
responsabilidad patrimonial de los Estados miembros ha de ser valorada no con criterios subjetivos, no se trata por
tanto de que la conducta causante del daño sea culpable, sino con criterios objetivos. Otra cosa es que esa idea de
culpa pueda ser tomada en consideración para valorar si estamos o no ante una infracción suficientemente
caracterizada (TS 12-6-03, EDJ 11956).

6440 El TJUE ha declarado que la legislación española en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por aplicación
de normas contrarias al Derecho europeo (LRJSP art.32.3 a 6 y 34.1 párr 2º; LPAC art.67.1 párr 3º) vulnera el propio
Derecho europeo pues hace, en la práctica, imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización (TJUE 28-6-
22, asunto C-278/20).
Los particulares perjudicados tienen derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos:
- que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos;
- que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada; y
- que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares.
Cumplidos estos requisitos, incumbe al Estado, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad,
reparar las consecuencias del perjuicio causado, entendiéndose que los requisitos establecidos por la legislación
nacional no pueden ser menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza interna -
principio de equivalencia- y no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente
difícil obtener la indemnización -principio de efectividad-.
Se declara el incumplimiento por España del mencionado principio de efectividad, en la medida en que los preceptos
mencionados someten la indemnización por infracción del Derecho de la Unión a los siguientes requisitos:
• Al requisito de que exista una sentencia del TJUE que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión
de la norma con rango de ley aplicada.
• Al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme
desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna
excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador contrarios al
Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.
• A un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el DOUE de la sentencia que declare el carácter
contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no
exista tal sentencia.
• Al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los 5 años anteriores a la fecha de dicha
publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

6441 Precisiones

1) La regulación de esta materia en nuestro Derecho vulnera los principios de equivalencia y efectividad establecidos por el
Derecho de la Unión Europea como límites a la legislación nacional (TJCE 16-5-00, asunto C-78/98; (TJUE 28-6-22, asunto C-
278/20):
• Por el principio de equivalencia, se obliga a la legislación nacional a dar el mismo tratamiento a las reclamaciones de
naturaleza comunitaria que a aquellas formuladas al amparo del Derecho interno de cada Estado miembro.
Para garantizar el respeto del principio de equivalencia, no basta con que se aplique la misma regulación procesal a dos tipos de
demandas comparables, una basada en el Derecho comunitario y la otra en el Derecho nacional, puesto que se trata de un
mismo recurso. Se exige que la norma controvertida se aplique indistintamente a los recursos basados en la vulneración del
Derecho comunitario y a los que se fundamentan en el incumplimiento del Derecho interno y que tengan un objeto y una causa
semejantes.
Para pronunciarse sobre la equivalencia de las normas procesales, el órgano jurisdiccional nacional debe comprobar de manera
objetiva y abstracta la similitud de estas normas desde el punto de vista del lugar que ocupan en el conjunto del procedimiento,

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 del desarrollo de dicho procedimiento y de las particularidades de las normas.
• Por el principio de efectividad, la norma procedimental del Estado miembro no debe establecer requisitos que dificulten o
impidan el ejercicio efectivo del derecho a la reparación del daño causado al ciudadano del Estado miembro de la Unión
Europea.
2) Existe responsabilidad patrimonial del Estado al permitir que se establezcan diferencias en el trato fiscal de las donaciones y
las sucesiones entre los causahabientes y los donatarios residentes y no residentes en España, entre los causantes residentes y
no residentes en España y entre las donaciones y las disposiciones similares de bienes inmuebles situados en territorio español y
fuera de este (TS 17-10-17, EDJ 215472).
3) Se ha reconocido responsabilidad patrimonial como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del IVA
soportado correspondiente a las subvenciones percibidas, que vulnera el Derecho de la Unión Europea. Se dan todos los
requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que prospere la acción de
responsabilidad patrimonial (TS 14-1-11, EDJ 2441).
4) Se declara la nulidad de pleno derecho de una liquidación girada a un sujeto pasivo no residente en España, por el impuesto
sobre sucesiones , en aplicación de una ley declarada no conforme al Derecho de la UE, que es firme por haber sido consentida
por este antes de haberse dictado aquella sentencia, cuando dicha liquidación al margen de su evidente contravención del
mencionado Derecho, consagra una situación de diferencia de trato discriminatoria entre los residentes y los no residentes (TS
16-7-20, EDJ 618687; 25-2-21, EDJ 511660). El plazo para interponer la demanda por responsabilidad patrimonial por daño
derivado de acto basado en norma nacional que por sentencia ha sido declarada contraria al Derecho de la UE es de un año; en
una norma que ha sido declarada por sentencia como contraria al Derecho de la UE, comienza a contarse el día de publicación
de la sentencia que declare su carácter contrario al Derecho de la Unión, en el DOUE (TS 29-10-20, EDJ 697045; 22-10-20, EDJ
690765; 25-2-21 EDJ 513839).
5) La reparación en concepto de responsabilidad patrimonial corresponde al Estado por la aplicación de la norma declarada
contraria al Derecho de la UE, en cuanto el incumplimiento corresponde a la norma estatal, sin ninguna contribución al mismo
de la actividad de las comunidades autónomas (TS 10-3-21, EDJ 516020).

6443 Transposición del Derecho de la Unión Europea

Procede reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se produce una inactividad
legislativa en relación con su obligación de garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE (TS 12-4-21, EDJ
533311).
Esto mismo ya lo había reconocido el Consejo de Estado afirmando que cabe plantear la responsabilidad patrimonial
del Estado miembro por inacción , es decir, por el no ejercicio de su potestad normativa (transposición) en aquellas
materias que, por haber sido objeto de regulación por parte de la Unión Europea mediante el instrumento normativo
de la directiva, exigen una norma de derecho interno para su adaptación a normativa nacional. No obstante, el
agotamiento por parte del Estado miembro del plazo máximo de transposición establecido en la normativa de la
Unión Europea no genera responsabilidad patrimonial, siempre que pudiera intervenir el efecto directo de las
directivas comunitarias, con lo que no cabría invocar la responsabilidad si la directiva cumple los requisitos para tener
efecto inmediato y directo (CEst Dict 20-7-16, 547/16).
El Tribunal Supremo ha cambiado la doctrina que venía apreciando distinto trato a las pretensiones de responsabilidad
patrimonial del Estado legislador cuando la reclamación se fundaba en los perjuicios derivados de un acto firme
dictado en aplicación de una norma posteriormente declarada inconstitucional y a aquellos otros actos firmes que
se dictaron en aplicación de normas de rango legal respecto de las que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
declaró posteriormente que España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Derecho de la
Unión Europea. La respuesta prejudicial dada por el TJUE, dotada de lo que el Tribunal Supremo califica de «autoridad
de cosa interpretada », en paralelo con la autoridad de cosa juzgada que corresponde a todo pronunciamiento judicial,
lleva, en virtud del principio de equivalencia, a la aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo sobre la
responsabilidad patrimonial del Estado legislador en los casos de vulneración de la Constitución a los casos de
responsabilidad del Estado legislador por vulneración del Derecho de la Unión Europea (TS 22-12-10, EDJ 285004;
TJUE 26-1-10, asunto C-118/08).
Se rectifica así la doctrina anterior (TS 29-1-04; 24-5-05, EDJ 113855), que entendía que la no impugnación,
administrativa y judicial, del acto aplicativo de la norma contraria al Derecho comunitario rompía el nexo causal
exigido por la propia jurisprudencia europea para la declaración de la responsabilidad patrimonial, ruptura que, como
ya se expresó, no se admite en los casos de actos de aplicación de leyes inconstitucionales, casos en los que no es
preciso el agotamiento de los recursos administrativos y jurisdiccionales para el ejercicio de la acción de
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 responsabilidad.

6444 Precisiones

1) No resulta posible construir la responsabilidad patrimonial del Estado legislador sobre una omisión legislativa, o sobre una
falta de iniciativa legislativa, pues no se aprecia lesión alguna a las normas constitucionales ni europeas en materia de derechos
fundamentales.
En la impugnación de omisiones normativas, el control jurisdiccional es de carácter restrictivo, por la vinculación de la potestad
reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, lo que dificulta que los tribunales puedan forzar
el ejercicio de la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado (TS 5-12-13, Rec 5886/09). Por ello, la declaración de
invalidez de una norma reglamentaria por razón de omisión se limita al caso en que sea considerado el incumplimiento de una
obligación expresamente prevista por la Ley, la Constitución o el Derecho comunitario, y cuando esa omisión o silencio
reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico (TS 6-2-15, EDJ
13072).
2) Con respecto al retraso en la transposición de una directiva, no se aprecia nexo causal entre la infracción y el daño que se
invoca, pues tal hecho no presupone automáticamente la existencia de un daño como si existiera un derecho previo
incondicionado. Es reiterada la jurisprudencia que exige la necesidad de probar fehacientemente los daños alegados, como
requisito imprescindible para su reconocimiento, excluyendo las expectativas y ganancias dudosas o contingentes (TS 11-1-08,
EDJ 1815).
3) En estos casos la reparación a cargo del Estado es particularmente indispensable (TJCE 19-11-91, asuntos C-6/90 y C-9/90)
para garantizar la plena eficacia de la normativa de la Unión Europea: el derecho a reparación constituye el corolario necesario
del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya infracción ha dado lugar al daño causado (TJCE 5-3-96,
asuntos C-46/93 y C-48/93).
4) Este principio de responsabilidad es distinto al principio de responsabilidad patrimonial protegido por la Const art.106.2,
pues no se responde por funcionamiento anormal sino por una omisión del legislativo que impide disfrutar de los derechos que
otorgan la normativa comunitaria (Mangas y Liñán).
5) El TJUE exige a los Estados miembros un instrumento mínimo resarcitorio de los daños producidos por la falta de
incorporación de directivas, cual es posibilitar condiciones procesales que hagan viable en cada país las reclamaciones de
naturaleza interna, afirmando, además, que dichos mecanismos no puedan convertir en imposible o de difícil obtención a la
indemnización solicitada (Quintana López).
6) Es posible la interpretación del ordenamiento nacional conforme a directiva no transpuesta, lo cual supone introducir la
normativa comunitaria como criterio de interpretación teológico de la normativa interna del Estado miembro (TJCE 13-11-90,
asunto C-106/89).
7) Aunque la responsabilidad se predica objetiva, no surge la obligación reparadora si el incumplimiento se deduce de una
ejecución incorrecta del Derecho comunitario motivada por una interpretación del Estado miembro que no sea
manifiestamente contraria (TJCE 26-3-96, asunto C-302/94).

6445 Procedimiento
El problema surge en estos casos en cuanto al procedimiento a aplicar (órgano ante el que se ejercita la reclamación -
instructor- y órgano que debe dictar la resolución) para la declaración de la responsabilidad patrimonial y así tener
acceso a la indemnización, ya que la LRJSP art.32.3 exige como requisito constitutivo la existencia de actos
normativos ciertos (recordemos que nos referimos a inaplicación de directivas), puesto que se trata de un supuesto
claro de inactividad normativa; sin embargo, debe prevalecer la del criterio vertido por la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea que rechaza requisitos o límites especiales como los que fija la LRJSP art.32.3, por lo
que consideramos que debe aplicarse lo previsto en la LRJSP art.32 s. y LPAC art.65, 67, 81, 91 y 92.
En primer lugar, debe entablarse un juicio reclamando los derechos que le confiere la norma -con eventual reenvío
prejudicial-, debiendo, posteriormente, iniciar un nuevo proceso para demostrar la relación de causalidad entre el
daño y la falta de transposición de la directiva -también con eventual envío prejudicial sobre si hay o no violación
caracterizada- (Mangas y Liñán).

Precisiones

1) Para la normativa de la Unión Europea es indiferente a quien se atribuya el incumplimiento (Estado o Administración), lo
que en nuestro Derecho supondría un problema de régimen jurídico procedimental aplicable.
2) La jurisprudencia europea ha declarado ante la falta de normativa comunitaria que corresponde al ordenamiento jurídico de
los Estados miembros designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos
judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a sus justiciables en virtud del Derecho

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 comunitario (TJCE 19-11-91, asuntos C-6/90 y C-9/90).
Además, marca como garantía del principio tendente a la eficaz reparación del daño causado que las legislaciones nacionales en
materia indemnizatoria no pueden ser menos favorables que las referentes a las reclamaciones semejantes de naturaleza
interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la
indemnización (TJCE 5-3-96, asuntos C-46/93 y C-48/93).
3) No es preciso el agotamiento de los recursos administrativos y jurisdiccionales para el ejercicio de la acción de
responsabilidad en estos supuestos (TS 17-9-10, EDJ 206846).
4) La interposición del recurso de amparo no suspende el plazo para ejercer la pretensión de resarcimiento por responsabilidad
patrimonial del Estado legislador (TS 24-6-20, EDJ 598601).
5) Se declara la responsabilidad derivada de la inactividad normativa del Estado en relación con la obligación de resultado de
garantizar, en el marco de sus competencias, la percepción efectiva de la compensación equitativa destinada a indemnizar a los
titulares de los derechos de propiedad intelectual, dada la ausencia de transposición de la normativa europea, que se ha
concretado en la ausencia de regulación concreta, esto es, la ausencia de establecimiento de un sistema que hiciera posible y
viable el abono de la compensación equitativa correspondiente, derivada de los perjuicios padecidos por las reproducciones
realizadas al amparo de la denominada copia privada, en el periodo de tiempo en que tal carencia se produjo, lo cual sólo es
imputable al Legislador español (TS 14-4-21, EDJ 538365; 6-5-21, EDJ 561625).

6447 Transposición por las comunidades autónomas

Cabe la posibilidad de que exista responsabilidad del Estado legislador por la transposición de normativa
comunitaria por las comunidades autónomas. Sin embargo, no solo la no transposición permite identificar este tipo de
responsabilidad, también la transposición incorrecta (siendo irrelevante su efecto vertical u horizontal) y,
directamente, normas aplicables del Tratado.

Precisiones

1) Son ejemplos de transposición incorrecta de directiva: TJCE 26-3-96, asunto C-302/94; 17-10-96, asunto C-291/1994; 22-4-
97, asunto C-66/1995).
2) Como ejemplos de responsabilidad derivada directamente de la aplicación de normas del Tratado: TJCE 5-3-96, asuntos C-
46/93 y C-48/93; 23-5-96, asunto C-5/94.
3) El RD 515/2013 regula los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por
incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera (LO 2/2012 art.2), de forma que las Administraciones o entidades a las que hace referencia dicho precepto que, en el
ejercicio de sus competencias o funciones, incumplan por acción u omisión el Derecho de la Unión Europea -entre otras
conductas, por su falta de transposición, transposición incorrecta o tardía-, dando lugar a que el Reino de España sea
sancionado con carácter ejecutivo por las instituciones europeas, asuman, en la parte que les sea imputable, las
responsabilidades que se deriven de tal incumplimiento, fijándose su cuantía por el cauce establecido en el citado real decreto.
4) No concurren los requisitos legales para que las diputaciones forales vascas respondan, en concepto de responsabilidad
patrimonial, frente a empresas que fueron beneficiarias en su día de las denominadas «vacaciones fiscales vascas», y que se
vieron obligadas a su reintegro con intereses en ejecución de una decisión de la Comisión Europea que las consideró ilegales. La
devolución de dichos importes no constituye un daño que el recurrente no tuviera el deber de soportar, sino el mecanismo de
regreso a la situación de la equidad empresarial y competencial (TS 5-9-18, EDJ 561382).

6450 Requisitos para la indemnización

Los requisitos para que la falta de transposición de una norma de la Unión Europea genere un derecho a indemnización
son los siguientes:
• Que la norma jurídica que debió transponerse tenga por objeto conferirles derechos.
• Que exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares.
• Que la violación esté suficientemente caracterizada, es decir, que sea manifiesta y grave (TS 18-1-12, EDJ 7133;
22-9-14, EDJ 172444).
A estos efectos, se entiende por violación suficientemente caracterizada, aquella inobservancia manifiesta y grave
de los límites impuestos a la facultad de apreciación que tenga la autoridad del Estado miembro para adoptar la
decisión normativa, debiendo tenerse en cuenta (Mangas y Liñán):
- el grado de claridad y precisión de la norma vulnerada;
- la amplitud de su margen de apreciación;
- el carácter intencional o involuntario de un eventual error de Derecho, su carácter excusable o inexcusable; y
- la circunstancia de que las aptitudes adoptadas por la institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la

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 adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la Unión Europea.

6455 En cuanto a la relación de causalidad entre la infracción y el daño para precisar el daño resarcible, la cuantía se
determina aplicando las normas nacionales.
• Los criterios para fijar la cuantía no pueden ser menos favorables que los que se refieran a reclamaciones o
acciones semejantes basadas en el Derecho interno y que no pueden instrumentarse de manera que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil la reparación (TJCE 19-11-91, C-6/90 y C-9/90; 5-3-96, C-46/93 y
C-48/93; 22-4-97, C-66/1995; 23-5-96, C-5/94).
• La reparación del daño es proporcional al perjuicio sufrido. Se declara incompatible con el Derecho de la Unión
Europea una normativa nacional que limite, de manera general, el daño indemnizable, únicamente a los daños
causados a determinados bienes individuales especialmente protegidos excluyendo el lucro cesante sufrido por los
particulares (TJCE 5-3-96, C-46/93 y C-48/93).
• La obligación de reparar no se puede limitar a los daños sufridos con posterioridad a la sentencia que declara el
incumplimiento reprochado (TJCE 5-3-96, asuntos C-46/93 y C-48/93).
• Deben incluirse los intereses devengados aunque no exista norma interna al respecto (TJCE 22-4-97, asunto C-
66/1995).
• Es procedente la reparación aunque se trate de tributos ilegalmente percibidos y repercutidos, si tal reparación no
implica enriquecimiento sin causa (TJCE 14-1-97, asuntos C-192/95 a C-218/95).
• Una aplicación retroactiva regular y completa de las medidas de ejecución de una directiva es suficiente para que
la reparación sea adecuada, salvo que pueda probarse que se han producido pérdidas complementarias (TJCE 10-7-
97, asunto C-373/95; 10-7-87, asuntos C-94/95 y C-95/95).
• El perjudicado debe haber actuado con una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio jurídico, de
conformidad con el principio general común de los Estado miembros (TJCE 5-3-96, asunto C-46/93y C-48/93; 8-10-
96, asunto C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94, C-190/94). En caso contrario, se daría lugar a una evaluación
ponderada de la concurrencia de culpas.
• Por razones de seguridad jurídica se aplican plazos de caducidad para la interposición de acciones de reparación de
daños (TJCE 10-7-97, asunto C-261/95). En los estados de estructura federal, la reparación patrimonial
corresponde, con arreglo a Derecho interno a la autoridad pública autora de la infracción (TJCE 1-6-99, asunto C-
302/97).

6457 Perjuicio económico por cambio legislativo

La doctrina del Tribunal Constitucional en lo que se refiere a perjuicios económicos debidos a cambios legislativos
puede reconducirse a cuatro supuestos (Ariño Ortiz; Velasco Caballero):
• Nueva regulación de derechos patrimoniales (propiedad stricto sensu o derechos reales de aprovechamiento)
adquiridos conforme a la legislación derogada (TCo 227/1988 y 149/1991).
• Nueva regulación de los distintos sistemas de pensiones, bien por integración de mutualidades y montepíos de
funcionarios (TCo 65/1987 y 208/1988), bien por modificación del régimen general o especial de pensiones (TCo
134/1987; 65/1990 y 97/1990).
• Nueva regulación de situaciones jurídicas estatutarias correspondientes a distintos grupos de funcionarios,
fundamentalmente, adelantamiento de la edad de jubilación (TCo 108/1986; 99/1987; 127/1987; 129/1987 y
70/1988).
• Modificación del régimen legal de algunos tributos (TCo 150/1990).

Precisiones

1) No existe responsabilidad del Estado legislador ante una mera posibilidad de que puedan originarse perjuicios por un
cambio legislativo cuando no se ha acreditado la existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. Las hipótesis de
previsibilidad de que dicha lesión se produzca no son suficientes, si efectivamente se produce una situación de concurrencia
antes de que finalice su concesión pudiera tener lugar, pero este extremo ni se acredita ni se alega se haya producido (TS 14-3-
02, EDJ 5015; 11-4-02, EDJ 9966; 18-4-02, EDJ 9991; 14-2-02, EDJ 5931; 14-2-02, EDJ 5931; 12-4-02, EDJ 9967).
2) Las diferencias retributivas derivadas de las modificaciones introducidas por el legislador en el RDL 9/2013, de medidas

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 urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico -y las disposiciones legales y reglamentarias que lo
precisan-, no revisten las características del daño efectivo que debe existir para constituir un perjuicio antijurídico que deba ser
resarcido (TS 16-5-19, EDJ 626475).
3) La limitación de altura de un edificio por instrumento urbanístico supone una determinación urbanística general y no una
pérdida de edificabilidad y vinculación singular indemnizable (TSJ Galicia 19-7-21, EDJ 648802).
4) En la responsabilidad patrimonial por aplicación de una norma inconstitucional, son indemnizables los daños producidos en
el plazo de los 5 años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con
rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la UE (TS 14-9-20, EDJ 660814).

6460 Distinción con otras figuras

El concepto de responsabilidad patrimonial del Estado ligada a la aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria, requiere su delimitación de otras situaciones, figuras e instituciones del ordenamiento jurídico que no
dan lugar a la misma.

6462 Delimitación de derechos

Las alteraciones patrimoniales que pudiera ocasionar el legislador a través de intervenciones de delimitación de
derechos no llevan consigo derecho de contraprestación económica alguna (TCo 227/1988; 170/1989 y 149/1991;
TS 8-4-97, EDJ 3847), solamente cuando se superan estos límites, entrando en el terreno de la vinculación singular ,
el resultado perjudicial o la privación, las propias normas con rango de ley incorporan la garantía indemnizatoria (TS
31-10-92, EDJ 10705), utilizando como criterios de exigibilidad de la responsabilidad el principio de buena fe en las
relaciones de la Administración y los particulares, seguridad jurídica y equilibrio de prestaciones conceptos que
entiende relacionados con el principio de confianza legítima (TS 26-11-99, EDJ 44600), lo que hace intervenir la
previsión legal de antijuridicidad (TS 20-1-94, EDJ 300; 21-1-94, EDJ 356; 22-1-94, EDJ 370; 29-1-94, EDJ 657).

6464 Expropiación forzosa

Se excluye la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el acto legislativo sea de
naturaleza expropiatoria (Const art.33.3; LRJSP art.32.3). Los criterios que permiten distinguir ambos tipos de leyes
son:
- la voluntad del legislador; y
- la finalidad de la norma.
Existen, por tanto, leyes privativas de bienes o derechos de uno o varios sujetos por razones de utilidad pública o
interés social (siguiéndose el oportuno procedimiento) y situaciones en la que se produce una lesión patrimonial
como consecuencia, derivada pero no buscada ni querida, como finalidad de la actuación.
Sin perjuicio de que los criterios anteriores ayuden, lo que determina siempre la existencia de la responsabilidad
patrimonial en estos supuestos es la existencia de un perjuicio antijurídico.

Precisiones

1) Sin perjuicio de la devolución del bien ocupado o la fijación de la correspondiente indemnización sustitutoria, para el
reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado, en el caso de nulidad del expediente expropiatorio, de los daños
y perjuicios derivados de la actividad anulada, es preciso que se justifique la realidad del daño efectivo e indemnizable en la
forma y condiciones que se establece en la normativa sobre responsabilidad patrimonial de la Administración (TS 27-6-19, EDJ
636554).
2) Existe interés casacional objetivo en determinar si resultan indemnizables, en el marco de un procedimiento de reclamación
de responsabilidad patrimonial de la Administración, los gastos de defensa jurídica asumidos por el expropiado durante el
procedimiento expropiatorio que finalizó por el desistimiento del beneficiario de la expropiación (TS auto 14-9-20, EDJ
656930).

b. Indemnización
(LRJSP art.34)
6470 Para el cálculo de la indemnización se utiliza una referencia temporal como agrupadora de la valoración del daño. Así,
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 salvo que la sentencia disponga otra cosa, solo resultan indemnizables los daños producidos en el plazo de 5 años
anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o
el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

Precisiones

Declarado contrario al Derecho de la Unión Europea el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ,
procede la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, por los pagos efectuados durante su vigencia. No
obstante, no cabe reconocerle al recurrente intereses distintos de los legales y con una fecha anterior a la del día de la
presentación de la reclamación (TS 30-5-17, EDJ 84486; 30-5-17, EDJ 84487).
En este caso, para la determinación de la indemnización han de tenerse en cuenta las siguientes bases (TS 14-6-18, EDJ
104174):
• La indemnización se integra por la suma de todas las cantidades abonadas durante la vigencia del impuesto y reclamadas en el
recurso.
• La cantidad anterior puede minorarse con las cantidades que, en el momento de efectuarse el pago de la indemnización por
responsabilidad, la parte recurrente ya hubiera percibido, por devolución de ingresos indebidos, respecto de ese mismo
impuesto.
• También puede minorarse por las cantidades que, en el momento de efectuarse el pago de la indemnización por
responsabilidad, la recurrente ya hubiera percibido por las devoluciones del tramo autonómico respecto del gasóleo
profesional, respecto de ese mismo impuesto y ejercicios.
• Se deben abonar los intereses legales de la cantidad reclamada una vez restadas, en su caso, las cantidades recibidas por
devolución de ingresos indebidos o respecto del gasóleo profesional, desde el día de la presentación de la reclamación hasta la
fecha de notificación de la sentencia.

c. Procedimiento de declaración
6473 Como regla general, ha de ser el propio legislador el que expresamente se pronuncie sobre los efectos
indemnizatorios o no de sus decisiones normativas, de forma expresa (cuando la Ley excluya todo efecto
indemnizatorio es inadmisible la pretensión de resarcimiento), o bien, caso de silencio del legislador, cabe estimar la
procedencia de la indemnización si así procede de un juicio razonable que atienda a la voluntad del legislador y a una
interpretación de la Ley en la forma más favorable para la efectividad de los principios constitucionales.
Para que el daño o perjuicio sea indemnizable, se requiere, en todo caso, su antijuridicidad, es decir, que suponga un
sacrificio especial, singular, y desigual, que no pueda ser considerado como una carga de obligado acatamiento.
El órgano competente para tramitar y resolver la pretensión de indemnización por acto legislativo es el Consejo de
Ministros en cuanto titular de la función ejecutiva (TS 28-2-92, EDJ 1887; 29-2-92, EDJ 1940).
En los ordenamientos autonómicos, dicho órgano es el Consejo de Gobierno de la correspondiente comunidad
autónoma (TS 8-10-88; 9-10-88).
Surge el problema de las corporaciones locales, las cuales se han declarado incompetentes cuando han sufrido
reclamaciones de esta índole, siendo de nuevo la atribución del Consejo de Ministros (AP Valencia 5-7-90).

6475 En los supuestos de los daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, o
cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, el procedimiento
para la exigencia de la responsabilidad se sustanciará conforme a lo dispuesto en la LPAC, siguiendo el siguiente
esquema:
a) Inicio por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados.
b) Instrucción, con los siguientes trámites:
- alegaciones en el plazo de 15 días;
- práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas, en el plazo de 15
días;
- audiencia en un plazo de 10 días; y
- formulación de la propuesta de resolución en un plazo de 5 días a contar desde la finalización del trámite de
audiencia.
c) Resolución por el órgano competente en el plazo de 5 días.

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6477 En relación con el plazo para reclamar, la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o
declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea produce efectos desde la fecha de su
publicación en el BOE, salvo que en ella se establezca otra cosa (LRJSP art.32.6).

Precisiones

1) No cabe admitir la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como consecuencia de
la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas, pues, cuando actuó la
recurrente, su derecho estaba prescrito al haber transcurrido con exceso el plazo de un año dispuesto en la ley desde que la
sentencia del TJUE se publicara en el DOUE. Dando comienzo el plazo para reclamar por ser el momento en el que se
completaron los elementos fácticos y jurídicos que permitían el ejercicio de la acción (TS 18-1-11, EDJ 2440).
2) El principio de la actio nata impide que pueda iniciarse el cómputo del plazo de prescripción mientras no se tiene cabal
conocimiento del daño y, en general, de los elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario para el
ejercicio de la acción, interrumpiendo el plazo prescriptivo cualquier reclamación que manifiestamente aparezca como no
idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio, a lo que lógicamente cabría añadir las
actuaciones dirigidas a que ese daño no tenga lugar. Al denegarse el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad
quedó vedada la posibilidad de obtener un pronunciamiento resarcitorio en el procedimiento, reconociéndosele, no obstante, la
posibilidad de reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial, que es lo que ahora hace, razón que no se ha producido la
prescripción invocada (TSJ Galicia 29-3-17, EDJ 25415).
3) En los supuestos de declaración de inconstitucionalidad de una ley, el plazo de prescripción para el ejercicio del derecho a la
devolución de ingresos tributarios indebidos es de 4 años, desde el día siguiente en que se realizó el ingreso o finalice el plazo
para presentar la autoliquidación, si se realizó el ingreso dentro de dicho plazo. Se reconoce la posibilidad del ejercicio de la
acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador para la reparación de los perjuicios causados por los actos
aplicativos de la norma declarada inconstitucional, en el plazo de 1 año desde la sentencia anulatoria (TS 16-11-16, EDJ
208910).

3. Responsabilidad patrimonial en el ámbito de la

Administración sanitaria
6480 La asistencia sanitaria prestada por el organismo correspondiente a los beneficiarios de la Seguridad Social está
englobada en el servicio público de protección a la salud (Const art.43), regido por el principio de eficacia, lo que
conlleva la existencia de responsabilidad (Const art.106.2; LRJSP art.32).
Ahora bien, antes de examinar la responsabilidad por los daños causados en la prestación de la asistencia sanitaria
(nº 6497 s.), hay que señalar que el derecho a la asistencia sanitaria no se agota en la prestación de atenciones médicas
-atención primaria y especializada-, farmacéuticas y demás prestaciones complementarias, sino que incluye también
los servicios de información y documentación sanitaria , que comprende el derecho esencial de información previa
al sometimiento a cualquier intervención quirúrgica de forma clara y comprensible para el enfermo o para su
representante legal, con la advertencia de los riesgos y señalando los posibles tratamientos médicos alternativos y, en
todo caso, solicitando el preceptivo consentimiento previo a la intervención (nº 6535 s.).
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Documentos relacionados (2)
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Formularios | 2
1. Demanda. Caso concreto (ante desestimación por silencio reclamando responsabilidad patrimonial derivada de negligencia médica en
centro sanitario público) (Ver)
2. Escrito de demanda (reclamación por responsabilidad patrimonial derivada de negligencia médica en centro sanitario público) (Ver)

6483 Precisiones

1) El concepto de funcionamiento del servicio público sanitario , como criterio positivo básico de imputación objetiva del daño
a la Administración en lo que se refiere a los concretos actos médicos capaces de causar un daño a un paciente, consiste en el
cumplimiento por la Administración de un deber jurídico previo e individualizado respecto a ese paciente, que es correlativo al
derecho de este a la protección de su salud y a la atención sanitaria (L 14/1986 art.1.2 en relación con Const art.43 s.). Del

© Lefebvre 21 Biblioteca Universitaria

 cumplimiento por la Administración del deber de prestación de la asistencia sanitaria que el ordenamiento le impone y de los
deberes conexos a aquel, cual es el caso de intervenir solo tras la emisión por el paciente de su consentimiento informado, se
infiere que la responsabilidad patrimonial de aquella ha de extenderse a todos los daños originados por la intervención
practicada que sean materialización de riesgos típicos que el paciente debió haber conocido y asumido con su consentimiento
previamente a su realización. Utilizando las categorías del Derecho privado, cabría decir que la responsabilidad de la
Administración en este caso es contractual -esto es, tiene su origen en el incumplimiento de una obligación preexistente-, y no
extracontractual. En materia sanitaria, la responsabilidad surge, no sin más por la existencia del daño, sino por el
incumplimiento de una obligación o deber jurídico preexistente, a cargo de la Administración, que es el de prestar la concreta
asistencia sanitaria que el caso demande, donde cabría decir que la obligación a cargo de los servicios públicos de salud es de
medios, y no de resultado (De Pablo Contreras).
2) El Tribunal Supremo viene haciéndose eco de la distinción existente, en materia sanitaria, entre:
• la medicina curativa: de medios, que persigue la curación y en la que la diligencia del médico consiste en emplear todos los
medios a su alcance para conseguir la curación del paciente, que es su objetivo; y
• la medicina satisfactiva: una medicina de resultados a la que se acude voluntariamente para lograr una transformación
satisfactoria del propio cuerpo, sin que sea la necesidad la que lleva a someterse a ella, sino la voluntad de conseguir un
beneficio estético o funcional, lo que acentúa la obligación del facultativo de obtener un resultado e informar sobre los riesgos y
pormenores de la intervención.
Esta distinción, aplicada al campo de la cirugía, diferencia entre una cirugía asistencial que identificaría la prestación del
profesional con lo que, en el ámbito del Derecho privado, se asocia con la locatio operarum y una cirugía satisfactiva (p.e.
operaciones de cirugía estética u operaciones de vasectomía), que la identificaría, en el mismo terreno de las relaciones entre
particulares, con la locatio operis esto es, con el reconocimiento del plus de responsabilidad que, en último caso, comporta la
obtención del buen resultado o, dicho con otras palabras, el cumplimiento exacto del contrato en vez del cumplimiento
defectuoso (TS Civil 11-2-97, EDJ 258).
El resultado , en la cirugía satisfactiva, opera como auténtica representación final de la actividad que desarrolla el profesional,
de tal suerte que su consecución es el principal criterio normativo de la intervención. Por el contrario, cuando se actúa ante un
proceso patológico, que por sí mismo supone un encadenamiento de causas y efectos que hay que abordar para restablecer la
salud o conseguir la mejoría del enfermo, la interferencia de aquel en la salud convierte en necesaria la asistencia y eleva a
razón primera de la misma los medios que se emplean para conseguir el mejor resultado posible. El criterio normativo aplicable
se centra entonces en la diligencia y adecuación en la instrumentación de aquellos, teniendo en consideración las circunstancias
(TS 3-10-00, EDJ 30797).

3) Si la responsabilidad patrimonial se basa en la correcta ordenación de medios, en el caso de autos dicha ordenación no ha
6487
sido la correcta pues no se disponía de los medios acertados para la clase de patología de la recurrente. El hecho de que la
correcta información se integre en la lex artis no supone que, una vez que se ha informado al paciente, el médico se exonere de
responsabilidad; antes al contrario, la información y el consentimiento es una parte de la corrección de la asistencia que
representa la lex artis pero no puede hacer recaer sobre el paciente los posibles efectos de la asistencia si esta no se ha prestado
de modo satisfactorio desde el punto de vista de la técnica médica que representa la lex artis (TS 30-4-13, EDJ 55410).
4) Existe infracción por deficiencias en el consentimiento informado, a pesar de haberse justificado y resultar incontrovertido
que no se informó al paciente del riesgo de infección hospitalaria, que posteriormente se produjo y que contribuyó al resultado
fatal. Se reconocer la correspondiente indemnización en concepto de daño moral por la privación del ejercicio de la autonomía
del paciente (TS 4-2-21, EDJ 506088).

6492 Por otro lado, en el marco del derecho a la asistencia sanitaria cabe distinguir dos situaciones o ámbitos de
protección:
a) El de las personas protegidas por el sistema de la Seguridad Social (RDLeg 8/2015 art.2 y 7).
b) El de las personas ajenas a la acción protectora de la misma, aunque tenga la plenitud del derecho a la protección de
la salud.
Tras la finalización de la transferencia de los servicios sanitarios a las comunidades autónomas con motivo de la
aprobación del su nuevo sistema de financiación (salvando los eventuales problemas de derecho transitorio o de
subrogación de funciones, TS 10-2-01, EDJ 33165), son dichas Administraciones los sujetos públicos de los
eventuales procedimientos.

6493 Precisiones

1) En relación con el traspaso de los servicios sanitarios a las comunidades autónomas, hay que mencionar la siguiente
normativa: Cataluña (RD 1517/1981); País Vasco (RD 1536/1987); Andalucía (RD 400/1984); Galicia (RD 1679/1990); Canarias
(RD 446/1994); [Link] (RD 1612/1987); Navarra (RD 1680/1990); Asturias (RD 1471/2001); Extremadura (RD
1477/2001); Murcia (RD 1474/2001); Castilla y León (RD 1480/2001); Madrid (RD 1479/2001); Baleares (RD 1478/2001);

© Lefebvre 22 Biblioteca Universitaria

 Cantabria (RD 1472/2001); Castilla-La Mancha (RD 1476/2001); Aragón (RD 1475/2001); La Rioja (RD 1473/2001).
Las comunidades autónomas han aprobado distintas normas de actuación en este particular ámbito. Así, por ejemplo, en la
Comunidad Valenciana se crea un Servicio de Responsabilidad Patrimonial dentro de la Consellería de Sanidad, que tiene como
funciones tramitar y realizar las propuestas motivadas de resolución de expedientes de reclamaciones de responsabilidad
patrimonial de la Administración en materia sanitaria, gestionar las pólizas de seguros de responsabilidad civil-patrimonial y
ejercitar, en su caso, las acciones legales tendentes al recobro de siniestros rechazados, y cualquier otra función que se le asigne
en materia de responsabilidad patrimonial (D [Link] 4/2014 art.17.1).
2) La L 14/1986 y las normas contenidas en el concierto y sus anexos celebrado entre el INSALUD y el Consejo General de
colegios oficiales de farmacéuticos, tienen por objeto establecer la forma y condiciones en que los beneficiarios de la Seguridad
Social obtendrán los servicios profesionales farmacéuticos y otras prestaciones propias del farmacéutico para hacer efectiva la
ley. Se acredita que la prestación farmacéutica, forma parte de la asistencia sanitaria que tiene su cobertura normativa en el
régimen de la Seguridad Social (L 14/1986 art.98, 105, 106 y 107.4, principalmente).
3) La competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo contra la desestimación tácita de una reclamación de
responsabilidad patrimonial, corresponde a la Audiencia Nacional. Los hechos acontecieron durante un período en que la
asistencia sanitaria después de transferida todavía era asumida por la Administración General del Estado, manifiesta que la
actuación administrativa impugnada ha de atribuirse al ministro, al que competía resolver sobre la responsabilidad instada al
tiempo en que se produjo el silencio administrativo, por lo que, a su vez, la competencia para conocer del proceso debe
atribuirse a la Audiencia Nacional (TS 30-6-03, EDJ 49797).

4) La competencia para conocer del recurso contencioso frente a resolución desestimatoria por silencio de reclamación de
6494
indemnización de daños y perjuicios frente al INSALUD, corresponde al TSJ de Madrid y no a la Audiencia Nacional. Señala que
la normativa reguladora del proceso autonómico (L 12/1983 art.20), distingue, en orden a la transferencia de servicios, los
expedientes en tramitación correspondientes a los servicios o competencias pendientes de resolución definitiva antes de la
efectividad de la transferencia, de aquellos otros expedientes en los que no obstante haber recaído resolución definitiva se
encuentran pendientes de recursos administrativos, atribuyendo los mismos, en el primero caso, a la comunidad autónoma para
su decisión, y en el segundo, al Estado para la resolución del recurso. En el caso en la fecha en que se produjo la transferencia de
los servicios sanitarios a la Comunidad de Madrid, no se había producido la resolución definitiva del expediente (TS 2-11-04,
EDJ 183512).
5) En el ámbito de la asistencia sanitaria pública se aplica el régimen general de responsabilidad patrimonial de la
Administración. No obstante, la Administración sanitaria de cada comunidad autónoma puede suscribir y mantener los
oportunos contratos de seguro, avales o garantías financieras , que incluyan tanto la responsabilidad civil del servicio público de
salud y sus trabajadores, como la responsabilidad patrimonial de este (RD 81/2014 art.9.1). Los profesionales sanitarios que
ejerzan en la asistencia sanitaria privada y las personas jurídicas o entidades de titularidad privada que presten cualquier clase
de servicios sanitarios, están obligados a suscribir el oportuno seguro de responsabilidad, un aval u otra garantía financiera que
cubra las indemnizaciones que se puedan derivar de un eventual daño a las personas causado con ocasión de la prestación de
tal asistencia o servicios (L 44/2003 art.46).

a. Responsabilidad por daños causados en la prestación de

asistencia sanitaria
(Const art.106.2; LRJSP art.32)
6497 En el ámbito de la Administración sanitaria, los requisitos de la responsabilidad patrimonial ofrecen matices propios
que es preciso considerar.
Procede la responsabilidad de la Administración en la prestación de la asistencia sanitaria cuando se dan las siguientes
circunstancias (TS 1-3-99, EDJ 4303):
a) Que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente (nº 6511).
b) Que se haya producido un funcionamiento normal o anormal del servicio público de asistencia sanitaria.
c) Que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración y el daño causado, de
tal manera que este aparezca como una consecuencia de aquel y, por tanto, resulte imputable a la Administración -
salvo que sea debido a fuerza mayor- (nº 6509).
d) Que la acción se ejecute dentro del plazo de un año desde la producción del hecho determinante del daño
producido (nº 6503).
La regularidad del funcionamiento del servicio sanitario implica la puesta de los medios disponibles y que sean
exigibles. Así, es antijurídico el daño cuando se tiene la legítima expectativa de que se dediquen los medios y los
instrumentos que la ciencia médica pone a disposición de las Administraciones sanitarias y ello no se cumple.

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 Esta exigibilidad se formula en sentido negativo: no se indemnizarán los daños derivados de hechos o circunstancias
que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes
en el momento de producción de aquellos. Son los denominados «riesgos del desarrollo», excluyentes de la
antijuridicidad (nº 6140).
Según una extendida construcción jurisprudencial, para que el daño soportado por el ciudadano sea antijurídico basta
que el riesgo inherente al funcionamiento del servicio público haya rebasado los límites impuestos por los estándares
de seguridad exigibles, conforme a la conciencia social, no existiendo entonces deber del perjudicado de soportar el
menoscabo y consiguientemente la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa
será a ella imputable.

Precisiones

Respecto de la existencia de responsabilidad sanitaria, solamente cabe considerar antijurídica la lesión en que se haya
producido una auténtica infracción de la lex artis. No obstante, ante la idoneidad y corrección de las técnicas médicas recibidas,
el daño no puede calificarse de lesión antijurídica, sino como lamentable realización de un riesgo conocido e inherente a la
propia dolencia previa que la demandante tiene obligación de soportar.
Estamos pues ante un criterio de normalidad de los profesionales sanitarios que permite valorar la corrección de los actos
médicos y que impone al profesional el deber de actuar con arreglo a la diligencia debida; criterio que es fundamental pues
permite delimitar los supuestos en los que verdaderamente puede haber lugar a responsabilidad exigiendo que no solo exista el
elemento de la lesión sino también la infracción del repetido criterio; prescindir del mismo conllevaría una excesiva
objetivización de la responsabilidad que podría declararse con la única exigencia de existir una lesión efectiva, sin necesidad de
demostración de la infracción del criterio de normalidad (TS 24-5-11, EDJ 91242; TSJ Valladolid 21-7-17, EDJ 170820).

6503 Nacimiento de la acción y plazo para su ejercicio

En el supuesto común en el ámbito de la responsabilidad sanitaria -daños de carácter físico o psíquico a las personas-,
la reclamación debe ejercitarse dentro del plazo de prescripción de un año desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas, con apoyo en una conocida jurisprudencia, que parte de la distinción entre los daños
permanentes y los continuados (TS 7-2-97, EDJ 1422; 28-4-98, EDJ 4896; 4-10-99, EDJ 29357). Resulta evidente
que la interpretación de la LRJSP art.34.2 no puede ser entendida en sentido restrictivo.
Existen determinadas enfermedades en las que no es posible una curación propiamente dicha, pues la salud queda
quebrantada de forma irreversible, supuestos en que entra en juego la previsión legal de que el ejercicio de la acción
de responsabilidad ha de efectuarse, siguiendo el principio de la actio nata, desde la determinación del alcance de las
secuelas, aun cuando en el momento de su ejercicio no se haya recuperado íntegramente la salud, por cuanto que el
daño producido resulta previsible en su evolución y en su determinación y, por tanto, cuantificable.
También surgen casos en la realidad sanitaria en los que no existe auténtica curación ni la posibilidad de
determinación del alcance de las secuelas; y ello bien porque la propia naturaleza de la enfermedad no permita prever
la posible evolución de las mismas, bien porque en el devenir de su desarrollo se produzcan secuelas imprevistas y
no determinadas , en cuyos supuestos se ha venido aceptando la posibilidad de la existencia de una temporánea
reclamación a pesar de haberse producido la misma fuera del periodo del año desde que inicialmente se produjo el
diagnóstico en atención a esa imposibilidad de determinación concreta en toda su extensión del daño sufrido. Es el
supuesto de enfermedades de evolución imprevisible (p.e. las derivadas del contagio de la hepatitis C o SIDA) o
aquellos otros ocasionales casos en que la enfermedad inicialmente diagnosticada se traduce en unas secuelas de
imposible predeterminación en su origen.

6505 En estos últimos casos si del hecho originador de la responsabilidad se infieren perjuicios o daños que no pueden ser
determinados en su alcance o cuantía en el momento de ocurrir el acontecimiento dañoso, el plazo de prescripción no
comienza a computarse sino a partir del momento en que dicha determinación es posible, aceptando igualmente que
en aquellas enfermedades excepcionales de imprevisible evolución, el daño pueda ser reclamado, como continuado,
en cualquier momento (TS 31-10-00, EDJ 42007). A tal efecto, se viene declarando que el dies a quo para el ejercicio
de la acción de responsabilidad patrimonial será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto o,
en otros términos, aquel en que se objetivan las lesiones con el alcance definitivo de las secuelas, debiendo rechazarse
la prescripción cuando se pretende basar el plazo anual en la fecha del diagnóstico de la enfermedad (TS 8-7-93; 14-2-
94, EDJ 1275; 26-5-94; 23-7-97; 28-4-97; 26-10-00; 31-10-00; 11-5-01, EDJ 15336; 25-6-02, EDJ 26331; 18-1-

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 08, EDJ 1820).
Ahora bien, cuando se haya iniciado un proceso penal previo , siempre que del mismo puedan resultar datos
relevantes respecto a la cuantía del daño y a la procedencia o no del ejercicio de la acción de responsabilidad civil
subsidiaria de la Administración en el marco de dicho proceso, el proceso penal incoado resultará relevante, pues no
solo un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que pueda estar ligada la
apreciación de responsabilidad civil dimanante de la infracción penal, sino incluso la pendencia de una acción civil
encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada,
comporta una eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año (TS 26-5-98, EDJ 7340 y 4-7-80). La
determinación del alcance del perjuicio, a cuya concreción está indudablemente avocado el proceso penal que versa
sobre la posible comisión de un delito culposo causante del mismo, condiciona el inicio del plazo de prescripción (TS 4-
10-99, EDJ 29357).

6507 Precisiones

1) El momento en que las secuelas quedaron definitivamente establecidas constituye el dies a quo para establecer la caducidad
de la acción, rechazando la tesis actora que lo fija en el alta hospitalaria, considera probado que hubo retraso en el tratamiento
de la infección hospitalaria sufrida y, en consecuencia, un funcionamiento anormal del servicio ofrecido (TS 13-3-03, EDJ 9342;
28-10-04).
2) La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Suprempo diverge de lo que ha venido manteniendo la Sala 1ª, en materia el
cómputo del plazo de prescripción: desde la fecha de la resolución administrativa o de la sentencia firme del orden social que
declare tal situación de incapacidad.
El dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial por los
perjuicios causados por una prestación médica de los servicios públicos o de una mutua laboral es el de la fecha de curación , o
como aquí acontece, desde la fecha en la que, con conocimiento del afectado, quedaron definitivamente estabilizadas las
secuelas, con independencia y al margen de que, con base en esas mismas secuelas, se siga expediente para la declaración de
incapacidad -administrativa o judicial- y cualquiera que sea su resultado (TS 4-4-19, EDJ 551213).
3) No hay indicio alguno para poder determinar que las secuelas que padece el actor derivan de una defectuosa asistencia
sanitaria, ya que estas son atribuidas a las complicaciones inherentes al proceso de curación de la lesión y las condiciones de la
zona donde esta se produce, o factores externos, pero no a la actuación de los médicos que le atendieron, que fue correcta, tal y
como indica el perito, por lo que, en consecuencia, no se aprecia relación de causalidad entre la actuación médica recibida por el
recurrente y las secuelas que quedaron de su lesión (AN 30-7-04, EDJ 145150).
4) El dies a quo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial es aquel en que se conozcan definitivamente los
efectos del quebranto (TS 31-10-00, EDJ 42007) o, en otros términos aquel en que se objetivan las lesiones con el alcance
definitivo de las secuelas, siendo de rechazar con acierto la prescripción, cuando se pretende basar el plazo anual en la fecha del
diagnóstico de la enfermedad (TS 8-7-93; 14-2-94, EDJ 1275; 26-5-94; 28-4-97; 23-7-97; 26-10-00; 11-5-01, EDJ 15336; 25-6-
02, EDJ 26331).
La acción para reclamar los perjuicios se podía ejercitar con pleno conocimiento del alcance de los mismos desde que las
secuelas quedaron fijadas, de la misma forma que tal determinación del alcance de las secuelas justifica la solicitud de
declaración de incapacidad a efectos laborales y no a la inversa (TS 24-2-09, EDJ 16949; 4-12-12, EDJ 277672; 3-12-12, EDJ
294581), sobre el retraso entre el diagnóstico y el tratamiento de un cáncer. Sobre lesiones irreversibles e incurables aunque
no intratables, cuyas secuelas resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo por tanto cuantificables, por lo
que los tratamientos paliativos o de rehabilitación ulteriores o encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar
eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya
se manifestó con todo su alcance, ver TS 26-2-13, EDJ 24739.

6509 Relación de causalidad

Al igual que en otros supuestos de actuación de las Administraciones públicas, se exige para la apreciación de la
responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria el requisito de concurrencia de la necesaria relación de
causalidad entre la prestación llevada a cabo y los daños originados en el administrado.
La acreditación de estos daños con certeza -sin concurrencia de la fuerza mayor-, siempre difícil de conceptuar en el
ámbito jurídico, en el caso de los daños causados por la asistencia sanitaria, acrece en dificultad por la especial
naturaleza de la prescripción médica que por sí misma es con frecuencia y necesariamente dañosa por el alcance
iatrogénico del acto médico (TS 5-6-91, EDJ 5965).
La concurrencia de fuerza mayor -acontecimiento que sea imprevisible e inevitable que tenga su origen en una fuerza

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 irresistible extraña al ámbito de actuación del agente- excluye la responsabilidad al quebrar la relación de causalidad
(TS 13-2-99, EDJ 7542; 16-2-99, EDJ 813; 11-5-99, EDJ 18577).
Pero además, el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración permite hacer abstracción de la culpa o
negligencia del personal a su servicio, pero no establecer una responsabilidad por el resultado que no sea causalmente
reconducible al funcionamiento del servicio público.
Para que tal relación causal sea apreciable no basta solo la conexión material del daño con la prestación asistencial
dispensada: no cabe declarar su existencia por el hecho de que el resultado lesivo se haya producido con ocasión de la
actuación de un centro público sanitario.
La apreciación de aquel nexo causal exige que el daño sea además objetivamente imputable a la actividad sanitaria
desplegada o debida por el servicio público, esto es, a las medidas aplicadas u omitidas en el desarrollo de la misma, y
no a causas o circunstancias propias de la patología atendida en ella, que una correcta prestación sanitaria no habría
podido tampoco dominar en el actual estado de la ciencia y de la técnica médicas, dadas sus limitaciones, la
complejidad de los factores que inciden en su aplicación y la misma fragilidad de la condición humana. Ver nº 6524 s.

6510 Precisiones

1) En el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración el elemento de la culpabilidad del agente desaparece

frente al elemento meramente objetivo del nexo causal entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo o dañoso
producido, si bien, cuando del servicio sanitario o médico se trata, el empleo de una técnica correcta es un dato de gran
relevancia para decidir, de modo que, aun aceptando que las secuelas padecidas tuvieran su causa en la intervención quirúrgica,
si esta se realizó correctamente y de acuerdo con el estado del saber, siendo también correctamente resuelta la incidencia
postoperatoria, se está ante una lesión que no constituye un daño antijurídico. Son los denominados riesgos del progreso como
causa de justificación del daño. Así, se considera como no antijurídico cuando se ha hecho un correcto empleo de la lex artis,
entendiendo por tal el estado de los conocimientos científicos o técnicos en el nivel más avanzado de las investigaciones, que
comprende todos los datos presentes en el circuito informativo de la comunidad científica o técnica en su conjunto, teniendo en
cuenta las posibilidades concretas de circulación de la información (TS 14-10-02, EDJ 58669).
2) Se plantean algunos problemas en materia de nexo causal con las enfermedades psíquicas, que aparecen en momentos
concretos de la vida, pero lo que se puede conocer por sus síntomas, una vez que se manifiestan, resulta imposible de predecir
con anterioridad. No puede llegarse a la conclusión de la falta de diligencia en el examen médico previo a la incorporación, que
declaró útil a un sujeto para el servicio militar que después se suicidó, pues no existe dato o indicio alguno que permita
establecer un nexo causal entre la enfermedad psíquica y posterior suicidio y la incorporación del sujeto al servicio militar (TS
22-9-01, EDJ 34972).
3) Se ha denegado la existencia de responsabilidad ante la imposibilidad de establecer la necesaria relación de causalidad entre
el tratamiento epidural a que fue sometido el actor tras su intervención de columna vertebral y el actual estado de salud del
mismo, toda vez que los síntomas que se manifiestan pueden ser consecuencia de la operación y no del posterior tratamiento,
que fue aplicado en última instancia como única posibilidad de mejorar el estado de salud del paciente, sin que, pese al riesgo
que comporta, se produjera una mala praxis del mismo (TS 12-7-04, EDJ 83043).
4) Se ha denegado la indemnización solicitada por especialista en medicina nuclear por el daño sufrido en la instalación de
medicina nuclear del centro sanitario, pues no se probó que no se hubiesen facilitado las medidas de protección reglamentarias.
Asimismo, se destaca que la lesión sufrida, consistente en una enfermedad profesional, constituye un riesgo conocido por el
reclamante, que se hallaba especialmente calificado para dirigir el funcionamiento de la instalación, lo que constituye un riesgo
aceptado que hace que el daño no pueda considerarse antijurídico (TS 29-1-04, EDJ 3408).

6511 Valoración y prueba del daño

Estrechamente vinculado al problema de la causalidad (nº 6509) se encuentra la diversa índole de los daños y
lesiones que se pueden producir por el tratamiento médico sobre una enfermedad. Forman una unidad de desarrollo
fáctico indisoluble, la enfermedad, la asistencia sanitaria, la constitución propia del enfermo y un conjunto variable de
circunstancias concurrentes, elementos que en cada caso han de ser valorados y medidos.
La valoración de la prueba es competencia de la sala de instancia y a su apreciación ha de estarse, salvo que se trate
de prueba tasada y se articule un motivo por infracción de los preceptos correspondientes que regulan su valoración o,
tratándose de otro tipo de prueba, se sostenga que la valoración es arbitraria o absurda y comporte, por tanto,
infracción (Const art.9.3), o, por último, se sostenga que la sala a quo ha incurrido en falta de motivación de sus
apreciaciones (TS 6-10-01, EDJ 52027; 9-10-01, EDJ 49664; 19-6-01, EDJ 90510; 7-12-01, EDJ 50345 -infección

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 de Hepatitis C en hospital del INSALUD-).
Por otro lado, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos
de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para
considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración, no sería objetiva aquella responsabilidad que
exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento
estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia (TS 15-12-97, EDJ 57488; 28-6-
99, EDJ 19002).

6513 Teniendo en cuenta lo anterior, la prueba, sobre todo pericial , en este tipo de procedimientos y procesos deviene
fundamental, en ocasiones siendo requerida en sede judicial como diligencia para mejor proveer -como los
dictámenes de las academias de medicina-, de donde resalta su voluntad de destacar el seguimiento de protocolos
(TS 9-10-95, EDJ 5972 -supuesto de aneurisma aórtico-; TS 6-2-96, EDJ 619 -infección por transfusión del VIH-).
Ante la ausencia de informes médicos periciales, no existe, siquiera sea indiciariamente, elemento probatorio alguno
que pueda acreditar error en el diagnóstico médico (TS 1-3-99, EDJ 4303).
En el caso de un recurso de amparo frente a sentencia que desestimó una demanda contra el Ministerio de Sanidad al
que se solicitó indemnización tras el fallecimiento de un familiar a consecuencia de un error de diagnóstico y
tratamiento en las complicaciones surgidas tras un postoperatorio, se consideraron pruebas decisivas para el pleito
ciertos documentos de la historia clínica del fallecido que, según la demanda, no obraban en el expediente
administrativo, así como la prueba pericial, a emitir por un médico especialista no dependiente del Ministerio,
nombrado por la sala (TCo 42/2007).

6515 Precisiones

1) La valoración del daño encierra un doble aspecto: médico y jurídico. La evaluación de la secuela y el grado de limitación que
esta ocasiona es un proceso fundamentalmente clínico, mientras que la valoración económica de la secuela, es decir, la
reparación patrimonial del daño, es una labor administrativa o judicial.
2) No se otorga el carácter de documento público administrativo a los informes médicos a los que hace referencia la
Administración, ya que no se trata de ninguno de los supuestos en que la Ley otorga tal carácter a los documento, que ni
siquiera proceden de un órgano administrativo -un centro o establecimiento sanitario público no es un órgano de la
Administración pública en sentido jurídico-, no constituyendo prueba tasada; el mero hecho de la incorporación de un
documento a un expediente administrativo no le confiere, sin más, el carácter de documento público (TS 24-9-04, EDJ 160034;
10-6-03).
3) Para cuantificar la indemnización debió apreciarse la edad en la que el menor contrajo la enfermedad, y que esta sea crónica
y activa, y que, además, afecte a persona que por su patología inicial es muy vulnerable a los daños que la contraída a posteriori
puede acarrear, así como el tratamiento al que se ve sometido el paciente que genera dependencias que afectan a la actividad
ordinaria de la vida que ha de desarrollar, y a las incógnitas que en su desarrollo vital el ser portador de la enfermedad le
producen (TS 23-4-04, EDJ 31711).
4) Se entiende correctamente valorada una indemnización, destacando que no se puede discernir qué partes de las secuelas
son consecuencia del accidente -daños sufridos por un alumno de un centro educativo cuando ambos se encontraban en una
sala de estudio- y cuáles son consecuencia de una posible mala praxis médica, pues estas no son imputables a la Administración
educativa (TS 22-11-04, EDJ 173294).
5) La jurisprudencia ha empleado a menudo los baremos aprobados por la Administración para calcular los daños personales
derivados de accidentes de tráfico, para valorar esos mismos daños cuando hayan sido producidos dentro del ámbito de la
Administración sanitaria. Se trata de una utilización simplemente con carácter orientativo, sin excluir la necesidad de valorar
todas las circunstancias que concurran en cada caso para lograr la total indemnidad del daño ocasionado (TS 3-12-12, EDJ
277671).
6) Se ha reconocido la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a una pareja por no haber sido
informados del riesgo de transmitir a sus hijos una enfermedad genética hereditaria que padece la mujer y, por tanto, haberles
privado de la oportunidad de valorar ese dato a la hora de decidir tener descendencia o no (TSJ Galicia 10-7-19, EDJ 668336).

6519 Pérdida de oportunidad

Un elemento que se tiene en cuenta a menudo para la valoración del daño es la pérdida de oportunidad, esto es, el
daño moral derivado de la pérdida de tratamiento.
En estos casos, el daño no es el material correspondiente al hecho acaecido, sino la incertidumbre en torno a la
secuencia que hubieran tomado los hechos de haberse seguido en el funcionamiento del servicio otros parámetros de

© Lefebvre 27 Biblioteca Universitaria

 actuación, en suma, la posibilidad de que las circunstancias concurrentes hubieran acaecido de otra manera (TSJ
[Link] 1-3-10, EDJ 100520; 12-3-10, EDJ 100525; TS 19-10-11, EDJ 253628; 22-5-12, EDJ 103558).
En la pérdida de oportunidad hay una cierta pérdida de una alternativa de tratamiento , que se asemeja al daño moral
y que es el concepto indemnizable. Desde estas premisas, a la hora de efectuar la valoración del daño indemnizable, la
jurisprudencia ha optado por efectuar una valoración global, derivada de una apreciación racional, aunque no
matemática, al carecer de parámetros o módulos objetivos (TS 1-12-89, EDJ 10823; 3-1-90, EDJ 42; 27-11-93, EDJ
10759).
Deben ponderarse todas las circunstancias concurrentes en el caso, incluyendo en ocasiones en dicha suma total el
conjunto de perjuicios de toda índole causados, aun reconociendo las dificultades que comporta la conversión de
circunstancias complejas y subjetivas en una suma dineraria (TS 23-2-88, EDJ 1485; 6-2-18, EDJ 5583).

Precisiones

1) La pérdida de oportunidad se traduce en que se ignora si se hubiera evitado con dicha medida el resultado producido, tan
solo se trata de evaluar, en un cálculo de probabilidades, si quizás hubiera habido alguna posibilidad de haber alcanzado un
resultado mejor para el paciente -respecto a un caso de demora en realizarse la cesárea ante la larga duración del parto- (TS 26-
9-14, EDJ 180767).
2) Cuando se aprecia la concurrencia de falta de oportunidad, la indemnización no puede estar referida a la cuantificación del
resultado de la actuación médica. Basada la pérdida de oportunidad en la probabilidad de que otra decisión y otra asistencia
sanitaria podría haber evitado el resultado lesivo o haberlo minorado, es necesario valorar el grado de probabilidad de que la
actuación omitida hubiera producido un efecto beneficioso, así como el grado, entidad o alcance de este mismo (TS 3-7-12, EDJ
141890; 6-4-15, EDJ 69635).
En los supuestos de pérdida de oportunidad no procede la indemnización por la totalidad del daño sufrido, sino que la misma ha
de establecerse en una cifra que estimativamente tenga en cuenta la pérdida de posibilidades de curación que el paciente sufrió
como consecuencia del diagnóstico tardío de su enfermedad (TS 3-11-10, EDJ 241793).
Ha de realizarse una valoración conjunta de las circunstancias que concurren en cada caso. Así por ejemplo, cuando el
perjudicado padece una gran invalidez, sin posibilidad de atender sus necesidades más elementales sin ayuda de tercera
persona, la peculiaridad de que tan solo tiene como ayuda la que pueda facilitarle su madre, de edad avanzada, que es
prácticamente nula, y la propia edad del recurrente, de poco más de 50 años. A ello hay que sumar la posibilidad de que otra
decisión en su tratamiento hubiera evitado llegar a tan lamentable situación, pues se considera acreditado que si la
intervención a la que finalmente fue sometido se hubiera realizado en un momento anterior es posible que no se hubiera
llegado a esa situación extrema (TS 6-2-18, EDJ 5583).
3) Se condena por responsabilidad patrimonial por el fallecimiento de una persona tras ser operado de extirpación de la
vesícula sin apreciar a tiempo que padecía una peritonitis mortal (TSJ Canarias 3-7-18, EDJ 557826)

6521 Doctrina del daño desproporcionado

Según esta doctrina, la Administración sanitaria debe responder de un «daño o resultado desproporcionado», ya que
este, por sí solo, denota un componente de culpabilidad. De esta forma, si se produce un resultado dañoso que
normalmente no se produce más que cuando media una conducta negligente, debe responder quien ha ejecutado esta,
a no ser que pruebe cumplidamente que la causa ha estado fuera de su esfera de acción (TS 19-9-12, Rec 8/01; 17-9-
12, EDJ 206716; 29-6-11, EDJ 147378; 30-9-11, EDJ 231610).
La doctrina del daño desproporcionado como fuente de responsabilidad patrimonial tiene un significado de naturaleza
procesal (TS 19-5-16, EDJ 68750):
1. El resultado dañoso excede de lo previsible y normal, es decir, no guarda relación o proporción atendiendo a la
entidad de la intervención médica pues no hay daño desproporcionado, por ejemplo, si el resultado lesivo es un riesgo
inherente a la intervención, pero ha habido una errónea ejecución.
2. El daño desproporcionado implica un efecto dañoso inasumible -por su desproporción- ante lo que cabe esperar de
la intervención médica; es, por tanto, un resultado inesperado e inexplicado por la víctima.
3. Ante esa quiebra de lo normal, de lo esperable y lo desproporcionado del efecto dañoso, se presume que el daño es
causado por una quiebra de la lex artis por parte de la Administración sanitaria, presunción que puede destruir si
prueba que la causa está fuera de su ámbito de actuación, es decir, responde a una causa de fuerza mayor.
4. Por tanto, para que no se le atribuya responsabilidad por daño desproporcionado, desde el principio de facilidad y
proximidad probatoria, la Administración debe asumir esa carga de probar las circunstancias en que se produjo el
daño.

© Lefebvre 28 Biblioteca Universitaria

 5. De no asumir esa carga, la imprevisibilidad o la anormalidad del daño causado, atendiendo a la entidad de la
intervención médica, lo convierte en antijurídico, sin que pueda pretextarse un caso fortuito, excluyente de la
responsabilidad por el daño causado.

Precisiones

1) No cabe acudir a la dicha doctrina cuando, en virtud de la libre valoración de la prueba por el tribunal de instancia se ha
considerado acreditada la infracción de la lex artis como determinante -relación de causa efecto directa e inmediata- de las
graves secuelas que presenta el recurrente. En este caso hay un resultado desproporcionado entre la actividad médica inicial y
el resultado producido, pero procede la apreciación de la responsabilidad patrimonial sanitaria porque es posible estimar
probado el origen de ese daño como negligencia del facultativo, porque ha habido, en definitiva, una explicación y una
justificación médica que permite considerar el daño como antijurídico (TS 2-11-13, EDJ 248750).
2) Siendo indudable que el resultado causado fue letal o fatal y, por ende, gravísimo, no por ello puede calificarse sin más de
«desproporcionado» a estos efectos, teniendo en cuenta que se trataba de una intervención quirúrgica a un paciente de 72 años
con graves problemas coronarios, que suponía un especial riesgo al abordar su intervención y posterior tratamiento, y que sin
duda, contribuyeron al definitivo desenlace (TS 4-6-13, EDJ 91716).
3) Se condena a la Administración a indemnizar a una paciente a la que le quedó una mano inútil tras una operación de cirugía
plástica, por considerar que el resultado dañoso es anormal o inusualmente grave en relación con los riesgos que comporta la
intervención (TSJ Galicia 12-6-19, EDJ 612230).

6523 Imputación de la realización del daño

En términos generales puede imputarse la realización de estos daños, con carácter principal:
a) A la enfermedad, donde se distinguen dos aspectos:
• Los daños que la enfermedad produce necesariamente, a pesar de todos los tratamientos médicos, por adecuados y
eficaces que ellos sean, ya que vienen impuestos por el carácter caduco y enfermable de la condición humana.
• Los daños producidos por la enfermedad, pero que son evitables con un tratamiento médico prestado a tiempo y
adecuado, y que su producción se debe a la falta de asistencia sanitaria o a que la prestada no fue la adecuada.
b) Al tratamiento médico prestado, donde, es preciso también distinguir dos supuestos:
• Aquellos daños que son intrínsecos al tratamiento como tal y que, por ello, se producen de modo necesario y
justificado por su finalidad terapéutica.
• Aquellos otros daños que el tratamiento médico produce, al margen de su finalidad terapéutica, y que son daños
producidos, bien porque no es el tratamiento procedente o adecuado el prestado, o porque en su realización se
introducen circunstancias que lo desnaturalizan y que son ajenas a la constitución individual del enfermo.

Precisiones

Se ha rechazado la declaración de responsabilidad patrimonial ante lesiones cuyo origen no reside en la forma en que se prestó
la asistencia sanitaria, sino en la propia patología del paciente, apreciándola por el contrario en lesiones causalmente atribuibles
a una inadecuada actuación médica.

6524 Prestación de asistencia sanitaria

La actividad médica y la obligación del profesional son de medios y no de resultados , de prestación de la debida
asistencia médica y no de garantizar en todo caso la curación del enfermo. Los facultativos no están obligados a prestar
servicios que aseguren la salud de los enfermos, sino a procurar por todos los medios su restablecimiento, por no
ser la salud humana algo de que se pueda disponer y otorgar.
La adopción de los medios al alcance del servicio, en cuanto supone la acomodación de la prestación sanitaria al estado
del saber en cada momento y su aplicación al caso concreto atendiendo a las circunstancias del mismo, trasladan el
deber de soportar el riesgo al afectado y determinan que el resultado dañoso que pueda producirse no sea
antijurídico.
La responsabilidad de la Administración sanitaria constituye la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público
sanitario como prestador de medios, más en ningún caso garantizador de resultados. En ese sentido, es exigible a la
Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a
disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales (TS 25-2-09, EDJ

© Lefebvre 29 Biblioteca Universitaria

 22948).

Precisiones

1) A la Administración no le es exigible nada más que la aplicación de las técnicas sanitarias en función del conocimiento de la
práctica médica, sin que pueda sostenerse una responsabilidad basada en la simple producción del daño, puesto que lo que se
sanciona en materia de responsabilidad sanitaria es una indebida aplicación de medios para la obtención del resultado, que en
ningún caso puede exigirse que sea absolutamente beneficioso para el paciente (TS 1-2-08, EDJ 17250; 20-3-07, EDJ 18139; 7-
3-07, EDJ 15872; 16-3-05, EDJ 76818).
2) Los servicios médicos están llamados, no a obtener un resultado -la salud del paciente-, sino a prestar el servicio más
adecuado en orden a la consecución de ese resultado (TS 9-12-98, EDJ 27962; 11-5-97, EDJ 5731). Esto se traduce en un
tratamiento adecuado, correcto, prudente, ajustado a la regla general de cuidado o de obligado cumplimiento, según el estado
de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquella asistencia (TSJ Sevilla 12-
11-01, EDJ 69334).
3) En ocasiones la defectuosa actuación de los servicios sanitarios consiste en el retraso en el diagnóstico, lo que produce que la
patología no se descubra hasta que alcanza un estadio difícilmente reversible (TS 10-2-05, EDJ 7065; 30-3-05, EDJ 47093; 20-
6-06, EDJ 109949; 5-12-12, EDJ 277674).
Cuando por demora en el tiempo no se hace uso adecuado de los medios al alcance de los profesionales sanitarios para atender
la situación planteada, ha de entenderse que el perjuicio finalmente causado responde a deficiencias en la prestación sanitaria y
que ese daño cuya reparación se pretende resulta antijurídico, al no existir un deber de soportarlo por parte de la recurrente
(TS 11-12-07, EDJ 233373).
4) En ocasiones la ciencia médica no es suficiente para ayudar a restablecer la salud perdida. Son aquellos casos en los que
entra en juego el factor de la inevitabilidad biológica, figura afín a la fuerza mayor, que en el marco de la responsabilidad de la
Administración sanitaria determina la inexistencia de nexo de causalidad entre la asistencia médica y el perjuicio para la salud
(TSJ Málaga 26-3-15, EDJ 157145).

6525 Adecuación del tratamiento médico prestado

﴾LRJSP art.34.1﴿

En consecuencia con lo anterior, se establece que no son indemnizables los daños que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar, según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la
técnica (lex artis) existentes en el momento de producción de aquellos, pues lo contrario convertiría a las
Administraciones públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el
significado de la responsabilidad extracontractual, aunque sea objetiva o por el resultado (TS 7-2-98, EDJ 1619; 13-
11-12, EDJ 248746).
Esta disposición pone de manifiesto la influencia de los avances y de la lex artis en el plano del derecho a indemnizar.
La cuestión es si lo que es disponible según el estado de la ciencia, y dentro de la obligación de puesta de medios, hace
que le sea exigible a la Administración la incorporación de tales avances, renovando o sustituyendo los medios de los
que dispone al tiempo de prestar el servicio y que, por no ser acordes con esos avances, resultan menos eficaces. Tal
dilema solo puede solventarse desde criterios de una exigencia prudente, pues no se trata de la exigencia genérica de
puesta de medios -lo que no se duda- sino de incluir en la regularidad del servicio la incorporación de un material
disponible en el mercado que responda a los avances de la ciencia en ese momento (TS 6-10-15, EDJ 182191).
Dicho estado de los conocimientos o de la técnica no depende de una apreciación subjetiva, sino que constituye un
dato objetivo perfectamente cognoscible y que aparece con una rotundidad ajena a cualquier subjetivismo (TS 25-11-
00, EDJ 56132).
La culpa o negligencia médica surge, con dotación de suficiente causalidad, cuando no se realizan las funciones que las
técnicas de salud aconsejan y emplean como usuales, en aplicación de la deontología médica y del sentido común
humanitario en relación con el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial (TS 20-4-91, EDJ 4066; 10-5-93,
EDJ 4334; 27-11-93, EDJ 10772; 28-10-98, EDJ 28590).

© Lefebvre 30 Biblioteca Universitaria

 MEMENTO ADMINISTRATIVO
6527 Precisiones

1) El criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es el de la
adecuación objetiva del servicio prestado (TS 4-4-00, EDJ 9963). Dicha responsabilidad es objetiva y puede producirse por
funcionamiento normal (TS 28-10-98, EDJ 28590) o anormal (TS 4-10-99, EDJ 29357; 22-11-91, EDJ 11101) del servicio
público sanitario.
2) El título de imputación de la responsabilidad patrimonial en el ámbito de la asistencia sanitaria puede consistir en la
realización de una actividad de riesgo o en el carácter inadecuado de la prestación médica llevada a cabo. Esta inadecuación,
puede producirse: por la inexistencia de consentimiento informado, por incumplimiento de la lex artis ad hoc o por defecto,
insuficiencia o falta de coordinación objetiva del servicio. De ahí se desprende que la existencia de consentimiento informado
no obliga al paciente a asumir cualesquiera riesgos derivados de una prestación asistencial inadecuada (TS 3-10-00, EDJ 33945;
10-10-00, EDJ 41942; 7-6-01, EDJ 10080). Ver nº 6535 s.
3) Los administrados están obligados a soportar ciertos retrasos en el funcionamiento de las Administraciones públicas -
estándar de eficacia administrativo- y a soportar las limitaciones de la lex artismédica (TS 11-3-91, EDJ 2603). Respecto de esta
última, pueden citarse como ejemplos de lesiones que los particulares están obligados a soportar: el supuesto de aneurisma
gigante en ambas carótidas, para el que la medicina no ofrece hoy soluciones (TS 14-6-91, EDJ 6340); el caso de paciente
vasectomizado que resulta padre de familia a posteriori, siempre que queda probada la correcta atención médica en tal proceso
(CEst Dict 14-7-94; TS 3-10-00, EDJ 30797); o el caso de un embarazo calificado de normal y de bajo riesgo que luego resultó
con complicaciones (TS 4-2-99, EDJ 931). En cambio, por ejemplo, se ha considerado que procede la indemnización por el olvido
de una gasa, en el curso de una operación, en la cavidad nasal de un paciente que sufría pólipo nasosinusal bilateral (CEst Dict
30-6-94).
4) A la Administración sanitaria no cabe exigirle otra prestación que la de los medios disponibles por la ciencia médica en el
momento histórico en que se produce su actuación (TSJ Navarra 5-2-16, EDJ 32867).
Así, respecto al contagio del virus de la hepatitis C , es doctrina consolidada del Tribunal Supremo, que si se ha producido con
anterioridad a su aislamiento y a la identificación de los marcadores para detectarlo -lo que sucedió a finales de 1989-, no
concurre el requisito del daño antijurídico, por ser el contagio un riesgo a soportar por el paciente, pues resultaba imposible,
según el estado de la ciencia y de la técnica, conocer al momento de la transfusión si la sangre estaba contaminada por dicho
virus (TS 25-11-00, EDJ 56132; 19-6-01, EDJ 90510; 21-6-01, EDJ 31749; 6-10-01, EDJ 52027; 26-2-02, EDJ 3117).
De forma similar, respecto al VIH, hasta 1985 el estado de los conocimientos de la técnica no permitía detectar su presencia en
sangre, por lo que todas las transfusiones de plasma, efectuadas con anterioridad a dicho año, en que se hubiese podido
inocular el indicado virus, no generan responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, por no ser la lesión causada
antijurídica (TS 20-6-03, EDJ 80963; 11-5-04, EDJ 63798).
5) El funcionamiento del modelo de estándar de calidad del servicio está al día en el ámbito sanitario: contagios transfusionales
(TS 2-12-15, EDJ 232928); criterios de calidad en radioterapia (TS 6-10-15, EDJ 182191); infecciones nosocomiales (TS 26-10-
10, EDJ 226208); doctrina del daño desproporcionado ligada a la anormalidad del servicio (TS 6-10-15, EDJ 182191); servicio
de farmacovigilancia (AN 16-10-13, EDJ 207785).

6528 El nivel de la asistencia exigible a la Administración sanitaria es aquel que no desmerezca del mejor que pueda
obtenerse dentro del país, incluido el de la sanidad privada. En ese sentido, no puede exigirse la obtención de una
asistencia con las técnicas médicas más avanzadas.
Tampoco tienen los beneficiarios un derecho de opción entre la sanidad pública y la privada. Esta última tiene
carácter excepcional, y ha de ser justificada por los beneficiarios ante los tribunales, quienes han de proceder con
criterio cauteloso para evitar conceder reintegro de cantidades devengadas por cuidados médicos que pudieran
prestarse con los medios técnicos y humanos, muy cualificados, de las instituciones de la sanidad pública (TS 22-11-
90, EDJ 10651; 5-3-91, EDJ 2426; 14-4-93, EDJ 3526; 3-5-94, EDJ 3893).

Precisiones

1) Los ciudadanos pueden optar entre la medicina pública y privada e incluso negarse al tratamiento médico, solicitando el alta
voluntaria (L 14/1986 art.10.9 y 11.4), pero las Administraciones públicas no están obligadas a abonar los gastos que puedan
ocasionarse por la utilización de servicios distintos de aquellos que correspondan al beneficiario (L 14/1986 art.17) -salvo
supuestos excepcionales debidamente justificados, como los de urgencia vital o denegación injustificada de tratamiento-.
2) Ante la solicitud de un paciente de la dispensa de un tratamiento, se ha declarado que se solicita prescindir de un remedio
cuya utilización, por pertenecer a la lex artis del ejercicio de la profesión médica, solo puede decidirse por quienes la ejercen y de
acuerdo con las exigencias técnicas que en cada caso se presenten y se consideren necesarias para solventarlo. Las causas
ajenas a la medicina, por respetables que sean -pertenencia a la confesión religiosa de los Testigos de Jehová- no pueden

© Lefebvre 1 Biblioteca Universitaria

 interferir o condicionar las exigencias técnicas de la actuación médica (TCo 166/1996). De forma similar, tampoco existe
obligación por parte del personal sanitario de realizar una intervención quirúrgica sin transfusión sanguínea (TCo 19/1985).
3) La especialidad farmacéutica está sujeta a revalidaciones quinquenales y a la farmacovigilancia. Esta es la actividad de salud
pública destinada a la identificación, cuantificación, evaluación y prevención de los riesgos asociados al uso de los
medicamentos (RD 577/2013 art.1). La farmacovigilancia compromete no solo a las Administraciones, sino a facultativos y al
titular de la autorización, pues unos y otros deben notificar a la Administración las reacciones adversas que llegan a su
conocimiento. Tales reacciones son compatibles con que se mantenga el juicio inicial de proporcionalidad, si es que el beneficio
sigue superando al riesgo, de forma que esos resultados adversos permiten ir conformando un acervo de experiencia que se
plasma en revisiones de la autorización, en mejor información acerca de nuevas contraindicaciones, riesgos, etc. O puede darse
el caso de que se entienda que ese equilibrio se ha roto, lo que exige fijar un estándar de funcionamiento del servicio de
farmacovigilancia concretado en determinar el umbral a partir del cual se rompe ese equilibrio o proporción y que lleva a que la
regularidad del servicio se concrete en el deber de retirarlo al haberse llegado a la conclusión de que el porcentaje de
resultados adversos así lo aconseja (AN 7-10-09, EDJ 241483; 4-4-12, EDJ 53561).
4) La autorización del uso de medicamentos garantiza que su consumo del medicamento tiene garantías de uso correcto y
eficaz (RD 1345/2007 art.14), si bien esa autorización se efectúa en un contexto en el que no hay plena certeza acerca de la
eficacia del medicamento, por lo que debe aplicarse el principio de precaución. Toda autorización de medicamentos se basa en
un juicio de ponderación riesgo/beneficio, de ahí que se hable de riesgos en desarrollo, lo que da sentido a las potestades que se
ejercitan a propósito de las revalidaciones quinquenales, modificaciones, más las potestades propias de la farmacovigilancia y
que pueden concluir en actos de suspensión y hasta revocación, todo presidido por la constante invocación al estado de la
ciencia (AN 3-2-10, EDJ 10576).
5) La Administración sanitaria -cuyos facultativos realizan correcta y adecuadamente una intervención quirúrgica de
conformidad con la lex artis- no debe responder de las lesiones causadas a un paciente como consecuencia de la utilización de
un producto sanitario defectuoso, cuya toxicidad se descubre y alerta con posterioridad a su utilización, previamente
autorizada por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, debiendo la responsabilidad recaer en el
productor o, en su caso, en la Administración con competencias para autorizar y vigilar los medicamentos y productos
sanitarios, de concurrir las concretas circunstancias necesarias para ello (TS 21-12-20, EDJ 771189; 21-1-21, EDJ 502861).

6529 A quien reclama incumbe la justificación , al menos de forma indiciaria, de que se ha producido por parte de las
instituciones sanitarias un mal uso de la lex artis (TS 9-3-98, EDJ 2428; 26-3-04, EDJ 14255). Esta prueba puede ser la
de presunciones, de modo que si, a partir de circunstancias especiales debidamente probadas y acreditadas, se
obtiene, mediante un enlace preciso y directo conforme a las reglas del criterio humano, que el daño que sufre el
paciente resulta desproporcionado y desmedido con el mal que padecía y que provocó la intervención médica, cabrá
presumir que ha mediado una indebida aplicación de la lex artis (TS 17-5-02, EDJ 14848; 26-3-04).
Una vez acreditado que un tratamiento no se ha realizado de forma idónea o que lo ha sido con retraso, no puede
exigirse al perjudicado la prueba de que, de actuarse correctamente, no se habría llegado al desenlace que motiva su
reclamación: esto es, probada la irregularidad, corresponde a la Administración justificar que actuó como le era
exigible (TS 3-12-10, EDJ 265343).

Precisiones

Probada la irregularidad, corresponde a la Administración justificar que, en realidad, actuó como le era exigible. De otra forma
se desconocerían las especialidades de la responsabilidad pública médica y se trasladaría al afectado la carga de un hecho de
demostración imposible. Así lo demanda el principio de la «facilidad de la prueba», aplicado en el ámbito de la responsabilidad
de los servicios sanitarios de las Administraciones públicas (TS 25-4-07, EDJ 40291; 2-11-07, EDJ 213259; 23-2-09, EDJ 19130).

6531 Cálculo de la indemnización

El Tribunal Supremo ha venido tomando como orientación, para el cálculo de las indemnizaciones en este tipo de
procesos, los criterios aplicables en el ámbito de la responsabilidad civil y el seguro de vehículos de motor,
considerándolo un prudente criterio estimativo (TS 4-4-00, EDJ 9963; 28-6-99, EDJ 19002).
En relación con las circunstancias a tener en cuenta en la valoración del daño y su reparación, ver nº 6511.
Especial complejidad plantea la determinación de la indemnización en casos de pérdida de oportunidad (nº 6519). La
jurisprudencia ha venido declarando en estos casos que la indemnización no puede estar referida a la cuantificación
del resultado de la actuación médica (p.e. la situación de gran invalidez en que queda el recurrente), pues la pérdida de
oportunidad se basa en la probabilidad de que otra decisión y otra asistencia sanitaria podría haber evitado el
resultado lesivo o haberlo minorado. Por ello, es necesario valorar el grado de probabilidad de que la actuación omitida

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 hubiera producido un efecto beneficioso, así como el grado, entidad o alcance de este mismo.
En estos supuestos han de examinarse las circunstancias que concurren en el caso, que necesariamente han de
considerar la situación en que el recurrente ha quedado, pero no procede la indemnización por la totalidad del daño
sufrido, sino que la misma ha de establecerse en una cifra que estimativamente tenga en cuenta la pérdida de
posibilidades de curación que el paciente sufrió como consecuencia del diagnóstico tardío de su enfermedad (TS 3-11-
10, EDJ 241793; 3-7-12, EDJ 141890; 6-4-15, EDJ. 69635; 6-2-18, EDJ 5583; auto 7-3-18, EDJ 19924).

Precisiones

1) En el caso de muerte de un feto hay que tener en cuenta que se está en presencia de la muerte de un ser muy próximo a
nacer y, en principio, viable. Esto debe aproximar -no equiparar- la cuantificación del daño a la correspondiente a la muerte de
un neonato (TS 31-3-09, EDJ 38272).
2) En el caso de daños por secuelas físicas y daño moral , los criterios para fijar la indemnización aparecen establecidos en
diversos textos legales, los cuales siguen un sistema de baremos , que es el que aproximativamente utilizan los recurrentes para
justificar el importe o quantum que por responsabilidad patrimonial de la Administración reclaman. Tales baremos, que tienen
una función orientativa y no vinculante, al ser su ámbito propio la valoración de daños personales en el seguro de
responsabilidad, sirven de referencia por la seguridad y objetividad jurídica que implica un sistema objetivo de resarcimiento,
razón por la que se suelen invocar en el ámbito de la Seguridad Social. Por ello, el importe de la indemnización ha de fijarse
estimativamente por el tribunal, teniendo en cuenta las cantidades reconocidas en casos análogos y, en su caso, las que
pudieran resultar aplicables, en su ámbito, como consecuencia de los criterios legales de la tasación mencionada (TS 9-3-10, EDJ
19257).
3) En un supuesto de responsabilidad patrimonial sanitaria por diagnosticar erróneamente que el feto se encontraba en
perfectas condiciones, cuando en realidad era portador de una mutación genética causante de una grave enfermedad, se
establece la indemnización de 1.300.000 euros (más intereses). En su fijación se tiene en cuenta lo especialmente grave de la
enfermedad y el evidente daño moral de los progenitores, pues tenían otro hijo afectado por el mismo síndrome, la necesidad de
adaptación de la vivienda y del vehículo, y gastos de fisioterapia y logopedia (TSJ Las Palmas 17-9-18, EDJ 740575).

b. Derecho a la información y documentación sanitaria.

Consentimiento informado
6535 El derecho a la asistencia sanitaria no se agota en la prestación de atenciones médicas (atención primaria y
especializada), farmacéuticas y demás prestaciones complementarias, sino que incluye también a los servicios de
información y documentación sanitaria que comprende el derecho esencial de información previa al sometimiento a
cualquier intervención quirúrgica de forma clara y comprensible para el enfermo o para su representante legal, con la
advertencia de los riesgos y señalando los posibles tratamientos médicos alternativos y, en todo caso, solicitando el
preceptivo consentimiento previo a la intervención (L 14/1986 art.10.5, 10.6 y 10.11; L 41/2002 art.3 y L 41/2002 8
s.; TS 4-4-00, EDJ 9963).
En el ámbito internacional , el Convenio Oviedo 4-4-1997, sobre los derechos del hombre y la biomedicina (en vigor
en España desde 1-1-2000) ha establecido un marco común para la protección de los derechos humanos y la dignidad
humana en la aplicación de la biología y la medicina, y ha obligado a sus países suscriptores a la adaptación de sus
regulaciones internas en orden al reconocimiento de los derechos de los pacientes, entre los cuales resalta el
derecho a la información relativa a la salud.

Precisiones

1) Para el Tribunal Supremo el llamado «consentimiento informado», se encuentra estrechamente relacionado, según la
doctrina, con el derecho de autodeterminación del paciente característico de una etapa avanzada de la configuración de sus
relaciones con el médico sobre nuevos paradigmas (TS 4-4-00, EDJ 9963; 23-10-07, EDJ 195022).
2) Hoy en día existe un consuno entre los dos tipos de medicina que se prestan por los profesionales de la sanidad: medicina
curativa y satisfactiva (TS 3-10-00, EDJ 30797).

6537 Consentimiento informado

﴾L 41/2002 art.2 a 4 y 8 s.﴿

Se define el consentimiento informado como la conformidad libre, voluntaria y consciente de un paciente,

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 manifestada en pleno uso de sus facultades mentales después recibir la información adecuada, para que tenga lugar
una actuación que afecta a su salud.
Inmediatamente relacionado con tal concepto se encuentra el de médico responsable , que es aquel profesional que
tiene a su cargo coordinar la información y la asistencia sanitaria del paciente o del usuario, con el carácter de
interlocutor principal del mismo en todo lo referente a su atención e información durante el proceso asistencial, sin
perjuicio de las obligaciones de otros profesionales que participan en las actuaciones asistenciales. Este es un deber
jurídico a cargo de todos los profesionales sanitarios, ya que toda actuación en el ámbito de la salud, ya se realice con
fines preventivos, diagnósticos, terapéuticos, rehabilitadores o de investigación, requiere el consentimiento libre y
voluntario del afectado, previamente informado de la naturaleza, finalidad, riesgos y consecuencias de la intervención
aconsejada o propuesta.
Respecto del consentimiento informado en el ámbito de la sanidad se pone de manifiesto, cada vez con mayor énfasis,
la importancia de los formularios específicos, puesto que solo mediante un protocolo, amplio y comprensivo de las
distintas posibilidades y alternativas, seguido con especial cuidado, puede garantizarse que se cumpla su finalidad (TS
23-10-07, EDJ 195022).

6538 Precisiones

1) Ha de tenerse en cuenta también lo dispuesto en el Rgto (UE) 2016/679 y en la LO 3/2018, de protección de datos de
carácter personal , que pone de manifiesto el carácter consustancial que el elemento de la información tiene con la prestación
de consentimiento en relación con la disposición de los datos personales y definen el consentimiento del interesado como
«toda manifestación de voluntad, libre, inequívoca, específica e informada, ya por declaración o por clara acción afirmativa,
mediante la que el interesado consienta el tratamiento de datos personales que le conciernen». Por otra parte, será inválido el
consentimiento para la comunicación de los datos de carácter personal a un tercero, cuando la información que se facilite al
interesado no le permita conocer la finalidad a que destinarán los datos cuya comunicación se autoriza o el tipo de actividad de
aquel a quien se pretenden comunicar. Al tiempo, cuando se pretenda fundar el tratamiento de los datos en el consentimiento
del afectado para una pluralidad de finalidades será preciso que conste de manera específica e inequívoca que dicho
consentimiento se otorga para todas ellas (LO 3/2018 art.6).
2) El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el contenido concreto de la información transmitida al paciente, la cual puede
condicionar la elección o el rechazo de una terapia por sus riesgos. No cabe, sin embargo, olvidar que la información excesiva
puede convertir la atención clínica en desmesurada -puesto que un acto clínico es, en definitiva, la prestación de información al
paciente- y en un padecimiento innecesario para el enfermo. Es menester interpretar en términos razonables un precepto legal
que, aplicado con rigidez, dificultaría el ejercicio de la función médica -no cabe excluir incluso el rechazo por el paciente de
protocolos excesivamente largos o inadecuados o el entendimiento de su entrega como una agresión-, sin excluir que la
información previa pueda comprender también los beneficios que deben seguirse al paciente de hacer lo que se le indica y los
riesgos que cabe esperar en caso contrario (TS 4-4-00, EDJ 9963).

6539 En el ámbito autonómico, han regulado el consentimiento informado las siguientes comunidades autónomas:
Andalucía (L Andalucía 2/1998 art.6.1.ñ); Aragón (L Aragón 6/2002 art.12 s.; L Aragón 10/2011); Baleares (L Baleares
5/2003 art.12); Canarias (L Canarias 11/1994 art.6.1.ñ); Cantabria (L Cantabria 7/2002 art.29 y L Cantabria 7/2002
33); Castilla-La Mancha (L Castilla-La Mancha 8/2000 art.4.1.k); Castilla y León (L Castilla y León 8/2003 art.33);
Cataluña (L Cataluña 21/2000 art.6 y 7); Extremadura (L Extremadura 10/2001 art.11.1.e) a k); Galicia (L Galicia
3/2001 art.3); La Rioja (L La Rioja 2/2002 art.6.1, 2, 3 y 4); Madrid (L Madrid 12/2001 art.27.6 y 7); Navarra (LF
Navarra 11/2002 art.7 y 8); País Vasco (L País Vasco 8/1987 art.10.1); [Link] (L [Link] 1/2003 art.8 s.; D
[Link] 93/2004).
El fundamento constitucional del consentimiento informado se extrae de la interpretación combinada del derecho a
la dignidad de las personas y del derecho a la libertad, reconociendo la autonomía individual para elegir entre las
opciones vitales que se presenten de acuerdo con sus propios intereses y preferencias (Const art.10.1 y 1.1; TCo
132/1989).
Por otra parte, su norma reguladora no hace sino corroborar lo anterior, con apoyo en el respeto a la autonomía del
paciente para decidir libre y voluntariamente, una vez recibida la información asistencial (salvo estado de necesidad
terapéutica), habiendo podido valorar las opciones propias del caso (L 41/2002 art.8.1).

6541 Defecto o falta del consentimiento informado

Existe una postura jurisprudencial en virtud de la cual el defecto del consentimiento informado se considera como
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 incumplimiento de la lex artis y revela una manifestación de funcionamiento anormal del servicio sanitario, pero
obviamente se requiere que se haya ocasionado un resultado lesivo como consecuencia de las actuaciones médicas
realizadas sin tal consentimiento informado (TS 23-10-07, EDJ 195022; 1-2-08, EDJ 17250).
El incumplimiento del deber legal de solicitar y obtener el consentimiento informado no da por sí solo derecho a
indemnización (TS 1-2-08, EDJ 17250; 1-6-08); la conculcación del mencionado deber legal puede dar lugar a
sanciones disciplinarias; pero, si esa infracción va seguida de la curación del paciente, no existe daño y, por
consiguiente, no procede otorgar indemnización alguna (TS 10-2-09, EDJ 13455). Según lo anterior, será conforme a
la normativa sobre derechos del paciente cualquier actuación médica con la única exigencia de que obtuviera un
resultado positivo sobre la salud sin que sea necesario tomar en consideración la infracción de las garantías sobre
autonomía del paciente.
En ese sentido, deberían por ejemplo rechazarse reclamaciones en que falta el consentimiento informado en:
a) Supuestos de tratamiento único en los que la ciencia médica no conoce más que una técnica o tratamientos
posibles.
b) Supuestos en los que se ha actuado correctamente desde el punto de vista científico, cuando sea claro que no
existía otra opción o la opción puesta en práctica por los médicos es la abrumadoramente más aconsejada.
c) Supuestos de actuación en beneficio del paciente, pero sin haber solicitado su consentimiento.
La solución más conforme a la moderna legislación sobre derechos del paciente pasa por entender que el
incumplimiento de las exigencias de información y consentimiento es un daño moral -se priva al paciente de su
derecho a la autodeterminación-, lo que permitiría graduar prudentemente el daño en atención a las circunstancias de
cada caso: actuación sin información según se trate de una patología más o menos grave, información con
incumplimiento de requisitos formales, falta de información sobre secuelas, información incompleta, etc. (Guerrero
Zaplana).

6545 Precisiones

1) La exigencia legal de la prestación previa por el paciente del consentimiento informado para poder llevar a cabo en su
persona una actuación o intervención médica supone una ampliación y no una restricción de la responsabilidad por daños que
sean consecuencia de ese acto médico, en la medida en que, al deber jurídico de prestar asistencia sanitaria al paciente, se suma
el de informarle suficientemente y el de obtener su consentimiento, como condición sine qua non, impuesta por la ley, para poder
realizar la intervención o actuación concreta de que se trate (De Pablo Contreras). De este modo, en lo que aquí importa, pese
al cumplimiento del primero de esos deberes -por haberse actuado conforme a la lex artis ad hoc-, el incumplimiento de este
nuevo deber, si hay daño y el mismo es imputable a la Administración conforme a las reglas generales, debe dar lugar a la
responsabilidad patrimonial de esta. La existencia de consentimiento informado no obliga al paciente a asumir cualesquiera
riesgos derivados de una prestación asistencial inadecuada (TS 10-10-00, EDJ 34124, en un caso de error de diagnóstico que
condujo a la extirpación innecesaria de órganos vitales y a una hemorragia tardíamente detectada que ocasionó la muerte del
paciente por edema pulmonar).
2) Aun cuando la falta de consentimiento informado constituye una mala praxis ad hoc, no lo es menos que tal mala praxis no
puede per se dar lugar a responsabilidad patrimonial si del acto médico no se deriva daño alguno para el recurrente. Así, se
afirma que para que exista responsabilidad es imprescindible que del acto médico se derive un daño antijurídico, porque, si no
se produce este, la falta de consentimiento informado no genera responsabilidad (TS 26-2-04, EDJ 7534). Tampoco existe ante
la imposibilidad de establecer la necesaria relación de causalidad entre el tratamiento a que fue sometido el actor y el actual
estado de salud del mismo: al no existir relación de causalidad resulta irrelevante si existió o no consentimiento del recurrente
(TS 12-7-04, EDJ 83043).
3) El daño que puede servir para que surja la responsabilidad derivada de la falta de información es daño material -equiparable
a secuela o daño físico- y daño moral derivado de la lesión al principio de autodeterminación que se encuentra en la base de la
exigencia de información. Se quiebra la lex artis debido a la ausencia de información completa en consentimiento informado que
conlleva daños morales reparables económicamente ante la privación de su capacidad para decidir, de difícil valoración por el
tribunal, que debe ponderar su cuantía estimativamente y atendiendo a las circunstancias concurrentes (TS 29-6-10, EDJ
140122).
4) El defecto del consentimiento informado se califica como incumplimiento preliminar de la lex artis y revela una manifestación
de funcionamiento anormal del servicio público que ocasiona grave resultado lesivo. La responsabilidad se ha de determinar
aplicando los criterios de equidad y ponderación, sopesando la duración de la asistencia y curación, en relación con el carácter
incontrolable de la enfermedad, así como la consiguiente frustración de ánimo, expectativas y confianza ante un tratamiento
sanitario que se ha convertido en perjuicio (TSJ Asturias 24-7-17, EDJ 169098).
5) La falta de consentimiento informado constituye un incumplimiento de la lex artis ad hoc, manifestación del funcionamiento

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 anormal del servicio sanitario, que puede generar responsabilidad patrimonial de la Administración, pero no se enmarca en una
actuación dolosa o negligente que es lo que incumbe investigar a la jurisdicción penal (TS 14-10-02, EDJ 58669; 9-11-05, EDJ
188449; 9-4-19, EDJ 552088).

6547 Derechos y deberes del paciente y del profesional

﴾L 41/2002 art.4 y 19﴿

La Ley de referencia se encarga de enunciar sus principios básicos de la actuación en el ámbito de la Sanidad (dignidad
de la persona, respeto a la autonomía de la voluntad e intimidad -L 41/2002 art. 2 y L 41/2002 7.1-), pero también los
derechos y deberes de los sujetos de la relación:
a) Pacientes o usuarios . Se establece su derecho a:
- decidir libremente, tras ser adecuadamente informado, entre las opciones clínicas y a negarse, por escrito, al
tratamiento;
- que se respete su voluntad a no ser informado.
Como deberes, le corresponde:
- facilitar los datos sobre su estado físico o sobre su salud (de manera leal y verdadera);
- colaborar en su obtención especialmente cuando sean necesarios por razones de interés público o con motivo de la
asistencia sanitaria.
b) Profesional que interviene en la actividad asistencial. Es su deber:
- la correcta prestación de sus técnicas;
- el cumplimiento de sus deberes de información y documentación clínica; y
- el respeto de las decisiones adoptadas libre y voluntariamente por el paciente.
c) Personal que elabore o tenga acceso a la información y documentación clínica: deber de guardar la reserva debida y
custodia de la historia clínica (L 41/2002 art.19).

6549 Información
﴾L 41/2002 art.4 y 6﴿

Se entiende por información y, por lo tanto, se reconoce la existencia del derecho a su acceso, el cual debe garantizar el
médico responsable del paciente y los profesionales que le atiendan en el proceso asistencial, le apliquen una técnica o
un procedimiento concreto:
- la información asistencial, que ha de figurar en la historia clínica (como vehículo de constancia ya que la información
se suministrará verbalmente) y la información clínica (nº 6553);
- la información epidemiológica.
La información debe ser previa a cualquier actuación en el ámbito de la sanidad que requiera el consentimiento de los
pacientes (L 41/2002 art.2.2), para poder valorar con ella las opciones propias del caso (L 41/2002 art.8.1), con ciertas
excepciones.
El titular de la información asistencial es el paciente y, si este lo dispone de manera expresa o tácita, las personas a él
vinculadas por razones familiares o de hecho.
En el caso de paciente con discapacidad , se le informará igualmente junto con su representante (nº 6559). Si el
paciente que carece de capacidad para entender la información, a juicio del médico que le asiste, se transmite a las
personas a él vinculadas por razones familiares o de hecho. La validez de la información suministrada al representante
para la obtención del consentimiento informado ha sido admitida sin dudas por la jurisprudencia (TS 4-4-00, EDJ
9963).
El derecho a la información asistencial puede limitarse en caso de estado de necesidad terapéutica. Se entiende por
necesidad terapéutica la facultad del médico para actuar profesionalmente sin informar al paciente, cuando por
razones objetivas el conocimiento de su propia situación pueda perjudicar su salud de manera grave.
La limitación del derecho a la información asistencial como consecuencia de la existencia de estado de necesidad
terapéutica que afecta a un paciente exige al médico:
- dejar constancia motivada del mismo en la historia clínica;

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 - comunicar su decisión a las personas vinculadas al paciente por razones familiares o de hecho.
El principio de autonomía personal, exige que la persona tenga conciencia, en lo posible y mientras lo desee, de la
situación en que se halla, que no se la sustituya sin justificación en el acto de tomar las decisiones que le corresponden
y que se le permita adoptar medidas de prevención de todo orden con que la persona suele afrontar los riesgos graves
para su salud (TS 4-4-00, EDJ 9963), resulta inherente a su dignidad personal e implícito en el derecho constitucional
del libre desarrollo de su personalidad como fundamento del orden político y de la paz social (Const art.10).

Precisiones

El proveedor de asistencia sanitaria (público o privado) está obligado a facilitar al usuario de los servicios, cuando así le sea
requerido por este, la oportuna información respecto a la cobertura de su seguro de responsabilidad profesional, o de otros
medios de protección personal o colectiva que posea, en relación con su responsabilidad profesional (RD 1718/2010 art.9).

6551 Historia e información clínica

﴾L 41/2002 art.14 y 15﴿

Al margen de las definiciones legales de los conceptos de historia clínica y de información clínica, la Ley describe
algunas de sus características en el marco de la información asistencial, para la prestación del consentimiento
informado (L 41/2002 art.5):
a) Historia clínica. En ella debe constar, como mínimo, la finalidad y naturaleza de cada intervención, sus riesgos y sus
consecuencias. También, en su caso, la existencia del estado de necesidad terapéutica.
b) Información clínica. Ha de ser verdadera y se comunicará al paciente de forma comprensible y adecuada a sus
necesidades y ha de ayudarle a tomar decisiones de acuerdo con su propia y libre voluntad.
Existe un Proyecto de Historia Clínica Digital en el Sistema Nacional de Salud, que tiene como finalidad garantizar a
los ciudadanos y a los profesionales sanitarios el acceso a aquella información clínica relevante para la atención
sanitaria de un paciente desde cualquier lugar del Sistema Nacional de Salud, asegurando a los ciudadanos que la
consulta de sus datos queda restringida a quién está autorizado para ello.

Precisiones

En la Comunidad Autónoma de Galicia se regula el uso y acceso a la historia clínica electrónica, previendo que en los supuestos
de procedimientos administrativos de exigencia de responsabilidad patrimonial sobre la asistencia sanitaria, se debe permitir
que los órganos competentes para su tramitación y resolución tengan acceso a la información contenida en la historia clínica
electrónica, limitado estrictamente a los fines específicos de cada caso (D Galicia 29/2009 art.14).

6553 Formas de suministrar el consentimiento informado

﴾L 41/2002 art.8﴿

Se establecen dos formas de suministrar el consentimiento informado. La regla general es el consentimiento verbal;
la regla especial es el consentimiento escrito (nº 6557), que se exige en los siguientes casos: intervención quirúrgica,
procedimientos diagnósticos y terapéuticos invasores y aplicación de procedimientos que suponen riesgos o
inconvenientes de notoria y previsible repercusión negativa sobre la salud del paciente.
La revocación del consentimiento puede hacerla el paciente, en cualquier momento, libremente y por escrito.
Cabe la posibilidad de incorporar anejos y otros datos de carácter general y debe contener información suficiente
sobre el procedimiento de aplicación y sobre sus riesgos.
Los pacientes o usuarios tienen el derecho a ser advertidos de la posibilidad de utilizar los procedimientos de
pronóstico, diagnóstico y terapéuticos que se le apliquen en un proyecto docente o de investigación.
El paciente puede renunciar a recibir información, esta renuncia está limitada al interés de la salud de cada paciente,
de terceros, de la colectividad y por las exigencias terapéuticas del caso. La renuncia a la información debe hacerse
constar documentalmente, sin perjuicio de la obtención del consentimiento previo para la intervención.

6555 No obstante, los facultativos pueden realizar las intervenciones clínicas indispensables a favor de la salud del
paciente, sin necesidad de su consentimiento:

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 a) Cuando existe riesgo para la salud pública a causa de razones sanitarias, aunque una vez adoptadas las medidas
pertinentes, siempre que se disponga el internamiento obligatorio de personas, debe comunicarse a la autoridad
judicial en un plazo máximo de 24 horas (LO 3/1986 art.2 y 3, de medidas especiales en materia de salud pública).
b) Cuando existe riesgo inmediato grave para la integridad física o psíquica del enfermo y no es posible conseguir
su autorización, consultando, cuando las circunstancias lo permitan, a sus familiares o a las personas vinculadas de
hecho a él. Sin embargo, en este último supuesto pueden surgir numerosos problemas como el resuelto por TCo auto
369/1984, en el que se solicitaba amparo ante una serie de sentencias penales absolutorias como consecuencia de
que un magistrado-juez, otorgó autorización para realizar transfusiones sanguíneas a un Testigo de Jehová, donde se
ventiló la eventual existencia de varios delitos respecto de los facultativos intervinientes en el tratamiento
(coacciones, contra la libertad de conciencia y un delito culposo, valorando el elemento normativo del tipo, implícito en
la imprudencia -CP art.565-, esto es, que el médico querellado no había inobservado la diligencia exigible en su
profesión), desestimándose la existencia de argumentos que sustentasen un recurso de amparo.

Precisiones

1) Corresponde la Administración demostrar que la paciente fue informada de los riesgos de la operación (hecho positivo) y no
a la paciente probar que la Administración no le facilitó esa información (hecho negativo) (TS 28-6-99, EDJ 19002).
2) La falta o insuficiencia de información debida al paciente constituye en sí misma o por sí sola una infracción de la lex artis ad
hoc, que lesiona su derecho de autodeterminación, al impedirle elegir con conocimiento y de acuerdo con sus propios intereses
y preferencias entre las diversas opciones vitales que se le presentan. Causa, pues, un daño moral, cuya indemnización no
depende de que el acto médico en sí mismo se acomodara o dejara de acomodarse a la praxis médica, sino de la relación causal
existente entre ese acto y el resultado dañoso o perjudicial que aqueja al paciente. El incumplimiento de aquellos deberes de
información solo deviene irrelevante y no da, por tanto, derecho a indemnización cuando ese resultado dañoso o perjudicial no
tiene su causa en el acto médico o asistencia sanitaria (TS 3-1-12, EDJ 2035).

6556 Consentimiento informado verbal

La regulación legal debe interpretarse en el sentido de que no excluye de modo radical la validez del consentimiento
en la información no realizada por escrito. Sin embargo, al exigir que el consentimiento informado se ajuste a esta
forma documental, más adecuada para dejar la debida constancia de su existencia y contenido, la normativa contenida
en la L 14/1986 tiene virtualidad suficiente para invertir la regla general sobre la carga de la prueba, según la cual, en
tesis general, incumbe la prueba de las circunstancias determinantes de la responsabilidad a quien pretende exigirla
de la Administración.
La obligación de recabar el consentimiento informado de palabra y por escrito obliga a entender que, de haberse
cumplido de manera adecuada la obligación, habría podido fácilmente la Administración demostrar la existencia de
dicha información. Es bien sabido que el principio general de la carga de la prueba sufre una notable excepción en los
casos en que se trata de hechos que fácilmente pueden ser probados por la Administración (TS 23-10-07, EDJ
195022; 20-12-07, EDJ 243244; 1-2-08, EDJ 17250).

6557 Condiciones de la información y consentimiento por escrito

﴾L 41/2002 art.10﴿

La información básica a suministrar por el facultativo al paciente antes de recabar su consentimiento escrito es la
siguiente:
- las consecuencias relevantes o de importancia que la intervención origina con seguridad;
- los riesgos relacionados con las circunstancias personales o profesionales del paciente;
- los riesgos probables en condiciones normales, conforme a la experiencia y al estado de la ciencia o directamente
relacionados con el tipo de intervención;
- las contraindicaciones.

Precisiones

1) La Ley establece que corresponde al médico responsable ponderar, en cada caso, que cuanto más dudoso sea el resultado de
una intervención más necesario resulta el previo consentimiento por escrito del paciente.
2) Se ha estimado incorrecta la doctrina seguida por la Audiencia Nacional, declarándose que la regulación legal del
consentimiento informado debe interpretarse en el sentido de que no excluya de modo radical la validez del consentimiento en

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 la información no realizada por escrito, sin embargo, al exigir que este se ajuste a esta forma documental, más adecuada para
dejar la debida constancia de su existencia y contenido, la nueva normativa contenida en la Ley General de Sanidad tiene
virtualidad suficiente para invertir la regla general sobre la carga de la prueba (TS 18-6-04, EDJ 63831). La forma escrita del
consentimiento no resulta imprescindible, si consta efectivamente prestado, no siendo preciso que se acredite mediante prueba
documental, sino que la información y el consentimiento pueden mostrarse por cualquier medio de prueba, y en el caso
enjuiciado por la sentencia impugnada, no hubo un incumplimiento de la lex artis (TS 30-3-04, EDJ 31716).
3) La sala de instancia aceptó la existencia del consentimiento en razón de que lo normal es firmar la última hoja y no las
anteriores. Tal valoración resulta razonable y lógica sin que en nuestro sistema hubiere que tratar al consentimiento informado
como a los documentos en que deben firmarse al final y rubricarse las hojas precedentes (TS 7-12-11, EDJ 292751).

6559 Consentimiento informado por representación

﴾L 41/2002 art.9.3﴿

A pesar de que la norma propone que el paciente participe, en la medida de lo posible, en la toma de decisiones a lo
largo del proceso sanitario, se otorga el consentimiento por representación en los siguientes supuestos:
a) Cuando el paciente no sea capaz de tomar decisiones, a criterio del médico responsable de la asistencia, o su
estado fisco o psíquico no le permita hacerse cargo de la situación.
b) Cuando el paciente esté sujeto a medidas de apoyo al ejercicio de la capacidad de carácter representativo.
c) Cuando el paciente menor de edad no sea capaz ni intelectual ni emocionalmente de comprender el alcance de su
intervención. En este supuesto, se producen varias situaciones:
- menor con 12 años cumplidos: el consentimiento ha de prestarlo su representante legal después de escuchar su
opinión;
- menores emancipados o con 16 años cumplidos: no cabe prestar el consentimiento por representación, pero en caso
de grave riesgo, según el criterio del facultativo, los padres han de ser informados y su opinión será tenida en cuenta
para la toma de la decisión correspondiente.
Si el paciente carece de representante legal, el consentimiento han de prestarlo las personas vinculadas a él por
razones familiares o de hecho.
La prestación de consentimiento por representante ha de ser adecuada a las circunstancias, proporcionada a las
necesidades que haya que atender y estar presidida por los principios de en favor paciente y con respeto a su dignidad
personal (L 41/2002 art.9.5).

Precisiones

1) Existe obligación de informar al representante o familiares del menor para obtener su consentimiento informado, TS 4-4-00,
EDJ 9963.
2) En el supuesto muy habitual de la representación de los padres respecto a los hijos ha de recordarse que la Const art.39.1,
consagra el deber que tienen los padres de prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio
durante su minoría de edad; y que el CC art.110 dispone que los padres están obligados a velar por los hijos menores, incluso
aunque no ostenten la patria potestad.

6561 Supuestos especiales

﴾L 41/2002 art.9.4﴿

La práctica de ensayos clínicos y de técnicas de reproducción humana asistida se rige por lo establecido con carácter
general sobre la mayoría de edad y por las disposiciones especiales de aplicación.
La normativa aplicable en estos supuestos es la siguiente:
• Ensayos clínicos: L 29/2006 de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios; RD 223/2004,
por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos.
• Técnicas de reproducción humana asistida: L 14/2006 sobre técnicas de reproducción humana asistida; RD
412/1996, que establece los protocolos obligatorios de los estudios de los donantes y usuarios relacionados con las
técnicas de reproducción asistida.

Precisiones

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 Se ha planteado la responsabilidad patrimonial de la Administración por la pérdida accidental de preembriones
crioconservados en un hospital público:
• En uno de los casos se estima parcialmente el recurso, fijando una indemnización de 2.000 euros por daño moral debido a la
aflicción, zozobra y sufrimiento psíquico infringidos a los sentimientos de la recurrente por la pérdida injustificada de los
embriones criopreservados, pero se rechaza la indemnización por el daño moral consistente en la imposibilidad de continuar el
ciclo de fecundación para ser madre de un hijo biológico de su esposo fallecido (TSJ Madrid 6-2-17, EDJ 29057).
• En otro supuesto, se rechaza la indemnización por el tiempo y energías destinados a obtener los preembriones y a las
expectativas de futura descendencia, porque los padres rechazaron la restitución in natura; asimismo por el daño moral que
supuso la pérdida de cada uno de ellos, por falta de prueba de su existencia (TSJ Madrid 21-6-17, EDJ 157783).
• También se rechaza la indemnización por el coste de evitar el sometimiento a un ciclo de fecundación por estimulación
ovárica, y por daños morales (TSJ Madrid 28-6-17, EDJ 176400).
En estos casos no se descarta de plano la posibilidad de otorgar una indemnización económica por la pérdida de preembriones
crioconservados, pero se considera que ha de justificarse debidamente el motivo por el que procede sustituir la reparación «in
natura», más ajustada a la singularidad de la pérdida. Las discrepancias entre los miembros del Tribunal -las sentencias cuentan
con votos particulares- evidencian la dificultad del análisis de los casos en los que se entrelazan las expectativas de tener
descendencia con los avances de la tecnología (Rufz Rey).

6563 Instrucciones previas

﴾L 41/2002 art.11﴿

Las instrucciones previas son un documento en virtud del cual, una persona mayor de edad, capaz y libre, manifiesta
anticipadamente su voluntad, con objeto de que esta se cumpla en el momento de que llegue a situaciones en cuyas
circunstancias no sea capaz de expresarla personalmente, sobre los cuidados y el tratamiento de su salud o, una vez
llegado, el fallecimiento, sobre el destino de su cuerpo o de los órganos del mismo.
Las instrucciones previas deben constar siempre por escrito.
El Registro Nacional de Instrucciones Previas posibilita el conocimiento en todo el territorio nacional de las
instrucciones previas otorgadas por los ciudadanos, que hayan sido formalizadas de acuerdo con lo dispuesto en la
legislación de las comunidades autónomas. Es el depositario de las instrucciones previas remitidas por los registros
autonómicos. Está adscrito al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, a través de la Dirección General de
Salud Pública, Calidad e Innovación.
El particular puede, en cualquier momento, sustituir, modificar o revocar sus instrucciones previas en cualquier
registro autonómico, prevaleciendo siempre el último documento legalmente otorgado.

Precisiones

Algunas comunidades autónomas han elegido una denominación distinta: documento de voluntades anticipadas,
manifestaciones anticipadas de voluntad, declaración de voluntad vital anticipada, voluntades previas y expresión anticipada de
voluntades y testamento vital (nº 6567), pero todas se refieren a la misma circunstancia.

6564 Designación de representante

El otorgante del documento de instrucciones previas puede designar un representante para que, llegado el caso, sirva
como interlocutor suyo con el médico o el equipo sanitario para procurar el cumplimiento de las instrucciones previas.

Precisiones

El documento de instrucciones previas prevalece sobre la opinión de los familiares. No obstante, el otorgante puede designar a
un familiar como representante.
El representante es el interlocutor ante el médico responsable o el equipo sanitario, para ayudar a interpretar, en su caso, las
instrucciones contenidas en el documento.

6565 Limitaciones a la aplicación de las instrucciones previas

No se aplicarán las instrucciones previas que sean contrarias al ordenamiento jurídico, a la lex artis o que no se
correspondan al supuesto de hecho que el interesado haya previsto en el momento de manifestarlas.
En la historia clínica del paciente debe quedar constancia razonada de las anotaciones relacionadas con estas
previsiones.

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6566 Procedimiento para el cumplimiento de las instrucciones previas
Cada servicio de salud ha de regular el procedimiento para el cumplimiento de las instrucciones previas de cada
persona.
Sobre los registros de las comunidades autónomas, ver nº 6567.

6567 Registros de instrucciones previas

El Registro Nacional de Instrucciones Previas (RNIP) se regula por el RD 124/2007. El correspondiente fichero
automatizado de datos de carácter personal recoge, la creación del Registro, su adscripción al Ministerio de Sanidad,
Consumo y Bienestar Social, su objeto y finalidad, el procedimiento registral y de acceso y el mandato de creación del
correspondiente fichero automatizado.
Este fichero fue regulado mediante la OM SCO/2823/2007.
Los datos del Registro tienen asegurada la confidencialidad y solo pueden acceder a ellos, previa identificación,
personas autorizadas por las autoridades sanitarias.
El sistema garantiza la identificación de la persona destinataria de la información y la integridad de las
comunicaciones. Además, las personas que, por razón de su cargo u oficio, accedan a cualquiera de los datos del
Registro Nacional están sujetas al deber de guardar secreto.
Existen igualmente registros autonómicos en esta materia, con distintas denominaciones, según se expone en el
cuadro siguiente.

Andalucía: Voluntades vitales anticipadas (L Andalucía 5/2003 art.9; D Andalucía 59/2012; L Andalucía 2/2010)

Aragón: Voluntades anticipadas (L Aragón 6/2002 art.15; D Aragón 100/2003)

Asturias: Instrucciones previas de tratamiento médico del Principado de Asturias (L Asturias 5/2018 art.11 y 21; D
Asturias 4/2008; Resol 29-4-08; D Asturias 13/2014 art.16.c)

Baleares: Voluntades anticipadas (L Baleares 1/2006 art.8; D Baleares 58/2007; L Baleares 4/2015 art.7)

Canarias: Manifestaciones anticipadas de voluntad (L Canarias 1/2015 art.5, 9, 10.1, 19, 21 y [Link].única; L
Canarias 11/1994 art.6.2; D Canarias 13/2006)

Cantabria: Voluntades expresadas con carácter previo (L Cantabria 7/2002 art.34; D Cantabria 139/2004)

Castilla y León: Instrucciones previas (L Castilla y León 8/2003 art.30; Orden Castilla y León SAN/204/2014
art.44.f)

Castilla-La Mancha: Voluntades anticipadas (L Castilla-La Mancha 6/2005; D Castilla-La Mancha 15/2006; Orden
Castilla-La Mancha 31-8-2006)

Cataluña: Voluntades anticipadas (L Cataluña 21/2000 art.8; D Cataluña 175/2002; D Cataluña 168/2004; Orden
Cataluña 25-2-2005)

Extremadura: Voluntades anticipadas en materia de la propia salud (L Extremadura 6/2005)

Galicia: Instrucciones previas (L Galicia 3/2001; L Galicia 12/2013; D Galicia 257/2007 art.1; D Galicia 159/2014)

La Rioja: Instrucciones previas (L La Rioja 2/2002 art.6.5; L La Rioja 9/2005; D La Rioja 30/2006; Orden La Rioja
8/2006)

Madrid: Instrucciones previas (L Madrid 12/2001 art.28; L Madrid 3/2005; D Madrid 101/2006; D Madrid
23/2014 art.6.d; Orden Madrid 2191/2006; Orden Madrid 645/2007)

Murcia: Instrucciones previas (L Murcia 3/2009 art.51; D Murcia 80/2005)

Navarra: Voluntades anticipadas (LF Navarra 17/2010 art.54 s.; LF Navarra 8/2011 art.9 s.)

País Vasco: Voluntades anticipadas (L País Vasco 7/2002 art.3; D País Vasco 270/2003)

[Link]: Voluntades anticipadas (L [Link] 10/2014 art.45; L [Link] 16/2018 art.44 y 45;D
[Link] 4/2014 art.13.2.c)

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I. Deber resarcitorio de la Unión Europea por actos de
naturaleza normativa
(Tratado FUE art.268 y 340; Estatuto TJUE art.46)

6570 Nuestro país forma parte de una organización supranacional, que cuenta con un Derecho e instituciones propias, por lo
que resulta de todo punto lógico que su normativa contenga una previsión para la eventualidad de que se genere el
deber de reparar daños causados, con carácter general, por las instituciones comunitarias o sus agentes en el
ejercicio de sus funciones y, en este particular supuesto, por los actos de naturaleza normativa.

Precisiones

1) El Derecho de la Unión Europea recoge el principio de responsabilidad no contractual de la Unión (Tratado FUE art.340) y el
correlativo deber de reparación conforme a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros, los
daños causados por sus instituciones y sus agentes en el ejercicio de sus funciones (en este sentido es importante la tesis
armonizadora sentada en la sentencia TJCE 27-6-91, asunto T-120/89).
2) En el caso de daños causados por el Banco Central Europeo o sus agentes, no responde la Unión, sino el propio Banco
(Tratado FUE art.340).

6572 Requisitos
Tal como establece la jurisprudencia de la Unión Europea, la imposición de un deber resarcitorio a las instituciones
comunitarias por actos de naturaleza normativa solo puede apreciarse cuando se dan los siguientes requisitos, de
apreciación muy restrictiva (TJCE 8-12-87, asunto C-50/86; 13-6-66, asunto C-57/65; 24-7-86, asunto C-267/82;
19-3-92, asunto C-104/89 y C-37/90):
- ilegalidad de un acto de las instituciones;
- realidad del perjuicio; y
- existencia de un vínculo de causalidad entre el acto y el perjuicio invocado.

6574 Precisiones

1) La Unión Europea responde, también, por los daños ocasionados por sus agentes, entendiendo por tales, funcionarios y
personas vinculadas por contrato con la Unión Europea, siempre y cuando el quebranto fuera causado por estos en el ejercicio
de sus funciones.
2) La responsabilidad extracontractual originada por inactividad normativa comunitaria es la parte sustancial del régimen de
responsabilidad de los poderes públicos comunitarios (Mangas y Liñán).
Al tratarse de un acto normativo que implica una elección de política económica , no puede comprometerse la responsabilidad
de la Unión por el perjuicio que unos particulares hubieran sufrido por el efecto de este acto, más que en presencia de una
violación suficiente caracterizada de una regla superior de derecho que proteja a los particulares. Este tipo de infracción
suficientemente caracterizada tiene lugar cuando la institución haya incurrido en un error inexcusable, pues la jurisprudencia
europea exige que la violación conlleve un perjuicio para el particular de carácter específico -que resulte indubitado su carácter
de víctima-, no previsible y grave -identificable a lo que en normativa nacional la antijuridicidad, se entiende superior a los
riesgos inherentes al ejercicio de la actividad económica- (TJUCE 2-12-71, asunto C-5/71).
3) Sobre la materia pueden consultarse diversos pronunciamientos del Tribunal de Justicia: TJCE 17-12-81, asunto C-87/80 a
200/80; 7-5-92, asuntos C-258/90 y C-259/90; 21-6-00, asunto T-537/93; 21-6-00, asunto T-429/93).
4) En cuanto a la responsabilidad de la Unión Europea por actos lícitos , la doctrina jurisprudencial dominante establece que, a
falta de legalidad imputable a una institución comunitaria, la demanda de indemnización debe ser desestimada (TJCE 22-4-99,
asunto C-161/97). Sin embargo, se ha admitido un supuesto de responsabilidad derivada de acto lícito, debido a la existencia de
un perjuicio anormal y especial, que afectaba a una categoría particular de agentes económicos de manera desproporcionada
rebasando los límites del riesgo económico inherente a las actividades del sector de que se trataba, sin que el acto causante del
perjuicio estuviera justificado por el interés económico general (TJCE 28-4-98, asunto T-184/95).

6576 Proceso
La competencia para el conocimiento de los litigios por responsabilidad extracontractual se atribuye al Tribunal de

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 Justicia de la Unión Europea (Tratado FUE art.268).
La legitimación activa la ostenta cualquier persona física o jurídica , así como los Estados miembros, que posean un
interés legítimo, a saber, que hayan sufrido un daño.
La legitimación pasiva la tiene la propia Unión Europea, pero el Tribunal de Justicia de la Unión Europea exige que el
demandante se dirija contra la institución y órgano al que sea imputable el acto causante del daño.
El plazo de prescripción de la acción es de 5 años contados a partir de la adopción del hecho que la motivó (Estatuto
TJUE art.43).
La interrupción se produce en dos supuestos:
• Si el sujeto perjudicado (persona física o jurídica) presenta demanda ante el TJUE.
• Si el sujeto perjudicado presenta reclamación ante la Institución autora del acto.

Precisiones

1) El TJUE, en la práctica, admite que en el petitum de estos recursos se solicite, únicamente la declaración de la obligación de la
Unión Europea de reparar el daño, o bien que, además de lo anterior, se solicite la cuantificación del daño y, consecuentemente,
la determinación del valor de la indemnización (Mangas y Liñán).
2) En el ordenamiento de la Unión Europea rige el principio de admisión indirecta , en virtud del cual la aplicación
administrativa del Derecho comunitario corresponde básicamente a las autoridades de los Estados miembros, relegándose a
supuestos excepcionales los casos de relación directa de las instituciones comunitarias con los presuntos perjudicados
reclamantes, normalmente cuando los perjudicados no disponen de recurso interno alguno para solicitar la indemnización. Ello
supone un mayor protagonismo de las demandas en jurisdicciones de los Estados miembros, existiendo múltiples ejemplos en
materia de política agraria europea.
3) El cesionario de un derecho debe ser considerado legitimado, a no ser que las circunstancias que hayan motivado el litigio
hagan pensar que la cesión haya podido prestarse a un abuso (TJCE 4-10-79, asunto C-238/78).

J. Supuestos indemnizatorios urbanísticos

(LS/15 art.4.1 y 4 8)

6580 1. Consideraciones generales 6585

2. Concretos supuestos indemnizatorios 6590

6581 Partiendo del principio general de no indemnización, salvo en los supuestos expresamente establecidos por la Ley,
por los daños causados por la ordenación territorial y urbanística, se recogen en la legislación estatal los siguientes
supuestos indemnizatorios:
a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de
participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la
adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o,
transcurridos estos, si la ejecución no se ha llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no son
indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o
edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.
b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de
construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de
distribución equitativa.
c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades,
determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.
d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada
en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso hay lugar a indemnización si existe dolo, culpa o
negligencia graves imputables al perjudicado.
No existen en estos casos especialidades procedimentales, sino materiales. Ha de tenerse presente la nutrida
jurisprudencia relativa a estos supuestos, así como la doctrina del Consejo de Estado y órganos consultivos

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 autonómicos.

1. Consideraciones generales
6585 La actividad urbanística de los poderes públicos queda sujeta al principio general de responsabilidad de las
Administraciones públicas (Const art.9.3 y 106; LRJSP art.32 s.; LPAC art.65, 67, 81, 91 y 92). Tanto la Ley del suelo
estatal (LS/15 art.48) como diversas leyes autonómicas contemplan unos supuestos indemnizatorios en materia
urbanística que son concreción del principio general de responsabilidad y tienen, por ello, un carácter enumerativo,
no cerrado, con el fin de facilitar el enjuiciamiento de los supuestos que más frecuentemente pueden plantearse.
Es competencia del Estado establecer los casos en que la Administración urbanística viene obligada a indemnizar a
los propietarios afectados por razón del urbanismo -Const art.149.1.18-. Las comunidades autónomas pueden
establecer en su normativa propia nuevos supuestos indemnizatorios, que se superpongan a la garantía
indemnizatoria general prevista por el Estado (TCo 61/1997), aunque, por el momento, no se encuentran previsiones
significativas en la normativa de las comunidades autónomas respecto del mínimo estatal.
Sentado el principio de responsabilidad de la Administración pública en todos sus ámbitos, conviene subrayar que, en
el urbanístico, dada la naturaleza estatutaria de la propiedad inmobiliaria (TSJ Madrid 19-7-07, EDJ 177932), los
supuestos indemnizatorios -que responden a la garantía de integridad patrimonial del dominio- tienen cierto carácter
excepcional (DGSJE Dict 3-4-98) y deben ser objeto de interpretación restrictiva (TS 24-4-92, EDJ 3967). El
régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria determina que su contenido principal, el derecho a edificar, no derive del
derecho dominical en sí, sino de la ordenación urbanística, por lo que se sienta el principio de no indemnización a los
propietarios por la ordenación del uso de los terrenos y construcciones, o por las limitaciones y deberes establecidos
por el planeamiento (LS/15 art.4.1; LS/07 art.3.1; LS/98 art.2.2; TSJ [Link] 2-4-04), salvo que haya un
contenido urbanístico inherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenación de este carácter que deba
respetarse.

Precisiones

1) El establecimiento de los supuestos indemnizatorios se incardina competencialmente en [Link].149.18ª, tanto en lo que

se refiere a expropiación forzosa como respecto del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
(TCo 164/2001; TS 17-12-13, EDJ 261301).
2) El principio de no indemnización se acoge también en el Derecho comparado. Por ejemplo, en Francia se establece la regla de
no indemnización por servidumbres urbanísticas, sin perjuicio de algunas excepciones (Code de l'urbanisme art.160.5): no se
aplica tal principio en caso de carga exorbitante y desproporcionada con el fin perseguido de interés general (Conseil d'Etat
Arrêt 3-7-1998); excepciones a la regla de exclusión de compensación (Conseil d'Etat Arrêt 7-1-2000, 25-4-2003); normas
urbanísticas (Conseil d'Etat Arrêt 22-3-2007).
3) En el ámbito urbanístico resulta de aplicación el plazo general de prescripción para ejercicio de la acción de un año -LPAC
at.67.1-, teniendo en cuenta que el ejercicio de una acción civil tendente al resarcimiento, salvo que sea manifiestamente
infundada, puede interrumpir el curso de la prescripción (TS 13-6-07, EDJ 70420), a lo que se equipara la reclamación
extrajudicial que contenga claramente el acto volitivo de reclamación, no la mera constatación de la existencia del derecho
(CCM Dict 461/2009).
4) Solo cabe la indemnización de daños reales, no hipotéticos. Es obligación del perjudicado acreditar la existencia de la
actuación dañosa de la Administración supuestamente causante del daño. Si no se especifican, a través de la reclamación, los
daños ocasionados, ni se acreditan mediante la práctica de los medios de prueba oportunos, procede desestimar la reclamación
de indemnización basada en un supuesto indemnizatorio urbanístico (CCCanarias Dict 210/2013).

6586 En el cuadro que figura a continuación exponemos, a grandes rasgos, el panorama general de la responsabilidad de la
Administración en el ámbito urbanístico y de los supuestos indemnizatorios, tanto en lo que se refiere a la normativa
estatal como a la de las comunidades autónomas.
Aunque en la normativa autonómica no es habitual la regulación específica de los supuestos indemnizatorios,
destacamos diversas referencias sobre el régimen de la propiedad del suelo, que recoge el principio de no
indemnización por la ordenación urbanística de terrenos y construcciones, y diversas excepciones y casos
particulares.

Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios

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 Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios

Regulación estatal • Principio general de exclusión de la indemnización.

(LS/15 art.4.1, 13.2.a y 48) • Alteración de la ordenación (o por cambio del acto de adjudicación de esta
actividad), que incide en las condiciones de ejecución de la urbanización.
• Alteración de la ordenación con licencia en vigor.
• Anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades,
demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente.
• Ocupación de terrenos destinados por la ordenación a dotaciones públicas, por
el tiempo desde aquella hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que
adjudiquen al propietario otros equivalentes (LS/15).
• Alteración de previsiones y criterios respecto de los expresados en consulta
urbanística, dentro del plazo de efectividad de esta.
• Otros supuestos indemnizatorios.

Andalucía • Construcciones, obras e instalaciones provisionales no prohibidos

(L Andalucía 7/2021 art.84.2 y expresamente y compatibles con la ordenación: cesación sin derecho a
117) indemnización.
• Indemnización por ocupación temporal.

Aragón • Anulación de licencias otorgadas, sin dolo, culpa o negligencia graves del
(DLeg Aragón 1/2014 art.78.5, perjudicado.
146, 271.4) • Indemnización por coste justificado de tasas y proyecto a peticionarios de
licencias suspendidas por inicio de procedimiento de reparcelación.
• Solicitudes de licencias urbanísticas disconformes con la nueva ordenación
urbanística.

Asturias • Principio general de no indemnización.

(D Asturias 278/2007 art.584, • Usos y obras provisionales: cesión sin indemnización.
604.8; DLeg Asturias 1/2004 • Obras inútiles y remisión a LS/98 art.44.1 (que debe entenderse actualmente
art.11, 106, 117.2, 139.2, 192.e; a LS/15 art.42 y 48.a).
D Asturias 278/2007 art.584,
604.8)

Baleares • Principio general de no indemnización.

(L Baleares 12/2017 art.6, 13, • Indemnización por alteración del planeamiento urbanístico, motivado, en su
30, 155 y [Link].11ª; L caso, por la ordenación territorial.
Baleares 6/1999 art.35 y 36; L • Emisión de informe municipal erróneo -o no emisión- solicitado por el
Baleares 7/2013 [Link].7ª) promotor de una actividad, sobre parámetros urbanísticos de esta.
• Reparación por gastos en proyectos necesarios devenidos inútiles por
alteración del criterio administrativo manifestado en consulta urbanística antes
del fin de su plazo de vigencia.

Canarias • Principio general de no indemnización.

(L Canarias 4/2017 art.26 y 32) • Usos y obras provisionales: demolición o desmantelamiento sin derecho a
indemnización.

Cantabria • Principio general de no indemnización (*).

(L Cantabria 2/2001 art.3, • Indemnización por (entre otros supuestos) reducción de derechos, alteración
[Link].6ª y [Link].7ª) anticipada del planeamiento, imposición de vinculaciones singulares.
• Indemnización por actuaciones administrativas declaradas ilegales
(especialmente, con demolición de inmuebles).

Castilla-La Mancha • Principio general de no indemnización.

(DLeg Castilla-La Mancha • Obras provisionales: demolición sin derecho a indemnización.
1/2010 art.53, 67.b y 162; D • Revocación de licencias.
Castilla-La Mancha 248/2004
art.130)

Castilla y León • Principio general de no indemnización.

(L Castilla y León 5/1999 art.7.2; • Indemnización por alteración del planeamiento antes de transcurrir los plazos
D Castilla y León 22/2004 y por limitaciones o vinculaciones singulares en orden a la conservación de
art.13, 58.2 y 361.6) inmuebles.
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 Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios
• Indemnización por anulación de licencia, sin dolo o culpa grave.

Cataluña • Principio general de no indemnización.

(DLeg Cataluña 1/2010 art.6, • Usos provisionales del suelo: cesación sin derecho a indemnización.
53.2, 54.1 y 115; D Cataluña • Remisión a LS/15.
305/2006 art.2.c, 27.2 y 32.3) • Indemnización por reducción de aprovechamiento precisa aprobación
definitiva del plan urbanístico -si es preciso- y siempre de proyectos de
urbanización y reparcelación (si se sigue este sistema).
• Plazos de ejecución a efectos de indemnización: se remite al planeamiento.
• El reconocimiento de usos y edificabilidades preexistentes no tiene
consideración de limitación o vinculación singular.
• En algunos supuestos (DLeg Cataluña 1/2010 art.73): indemnización del coste
de proyectos y tasas.

Extremadura • Principio general de no indemnización.

(L Extremadura 11/2018 • Revocación de licencia por disconformidad sobrevenida con la ordenación.
art.57.7, 61.2 y 156.2.b) • Información errónea sobre la ordenación en el portal de transparencia de la
Administración competente.

Galicia • Principio general de no indemnización, salvo en supuestos previstos

(L Galicia 2/2016 art.13.2; D legalmente.
Galicia 143/2016 art.22.2)

La Rioja • Indemnización por suspensión del otorgamiento de licencias.

(L La Rioja 5/2006 art.87.2 y • Ordenes de ejecución por motivos turísticos o culturales.
198)

Madrid • Principio general de no indemnización por la ordenación.

(L Madrid 9/2001 art.10.1) • Indemnización por infracción del principio de prohibición de las vinculaciones
singulares.

Murcia • Principio general de no indemnización por la ordenación.

(L Murcia 13/2015 art.76)

Navarra • Principio de no indemnización.

(DFLeg Navarra 1/2017 art.84) • Indemnización por alteración anticipada del planeamiento, con y sin licencia.
• Indemnización por limitaciones singulares.
• Indemnización por anulación de licencia, mora injustificada y denegación
improcedente.

País Vasco • Principio de no indemnización.

(L País Vasco 2/2006 art.18.3 y • Obras y usos provisionales: cese.
4, 25.a, 36, 37 y [Link].2ª) • No indemnización por alteración de la edificabilidad urbanística en caso de
adaptación automática del planeamiento.

[Link] • Principio de no indemnización (salvo excepción legal expresa). Implícito.

(DLeg [Link] 1/2021 • Resarcimiento en supuestos de suspensión de licencias.
art.68.5, 69.2 y 238.2) • Compensación por perjuicios en caso de alteración sobrevenida de
planeamiento.

(*) El principio de no indemnización (L Cantabria 2/2011 art.3), se matiza al afirmar que los particulares tienen derecho, en los
términos de la legislación estatal, a ser indemnizados de toda lesión que sufran por el funcionamiento de los servicios públicos
en materia urbanística (L Cantabria 2/2011 [Link].6ª).

6587 Precisiones

1) El principio de no indemnización resulta del carácter estatutario de la propiedad urbanística (TS 30-1-07, EDJ 13506).
2) La LS/15 art.48 establece los supuestos en los que, en todo caso, puede generarse derecho a la indemnización, siempre que
concurran las circunstancias precisas y exigibles. Sin perjuicio de ello, las leyes autonómicas podrían prever otros
complementarios, satisfaciendo así la exigencia de expresa previsión legal, no necesariamente estatal (LS/15 art.4.1), siempre

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 que respeten el sistema de responsabilidad patrimonial establecido por la legislación estatal (Const art.149.1.18ª) y respondan
al desarrollo de una determinada política sectorial (TCo 61/1997; TSJ [Link] 31-1-07, EDJ 24527; CCCYL Dict 893/05).
En todo caso, la específica previsión de ciertos supuestos en la LS/15 art.48 no lleva aparejada la exclusión de cualesquiera
otros, pues no estamos sino ante meras especificaciones del régimen general (CCA Dict 235/03).
3) Los supuestos relativos a la alteración del planeamiento están ligados al principio de confianza legítima (nº 108 s.).
4) No existe un derecho subjetivo de los afectados por actuaciones de la Administración -entre otras, la urbanística- a ser
compensados indirectamente de los daños irrogados por medio de establecimiento de subvenciones o medidas de fomento,
pues su implantación queda dentro de la discrecionalidad administrativa (TSJ Cataluña 3-6-05, EDJ 109190).
5) Corresponderá al Gobierno de Baleares el pago de las indemnizaciones por las lesiones patrimoniales que se hayan podido
producir, en su caso, como consecuencia de la extinción de las autorizaciones administrativas legitimantes de actuaciones de
urbanización o edificación que se derivó de la entrada en vigor de la L Baleares 4/2008 -medidas urgentes para un desarrollo
territorial sostenible-, por su incompatibilidad con los nuevos usos establecidos en los terrenos a que se refiere L Baleares
4/2008 art.9 (DL Baleares 5/2009 art.9).

2. Concretos supuestos indemnizatorios

6590 a. Incumplimiento de convenios urbanísticos 6595

b. Alteración del planeamiento 6600

c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor 6620

d. Limitaciones singulares 6640

e. Otros supuestos indemnizatorios 6660

a. Incumplimiento de convenios urbanísticos

(LCSP art.34; CC art.1101, 1124 y 1258)

6595 Cada vez es más frecuente la celebración de convenios urbanísticos entre las Administraciones públicas y los
particulares. Esta figura encuentra cobertura legal en la regulación de carácter general y en diversas normas
urbanísticas dictadas por las comunidades autónomas que regulan los requisitos legales a que se deben someter, tanto
si se suscriben con ocasión de la aprobación del planeamiento como de la ejecución del mismo (p.e. L [Link]
16/2005 [Link].4ª; ver nº 450 s. Memento Urbanismo 2022).
Sobre su naturaleza jurídica existe una consolidada línea jurisprudencial, afirmando que se trata de auténticos
contratos de carácter administrativo celebrados entre la Administración y los particulares (TS 30-10-97, EDJ 7524; 7-
11-90, EDJ 10146; CJAE Dict 89/2007).
En orden a su eficacia jurídica, se entiende que no es admisible una disposición de la potestad de planeamiento por
vía contractual, de modo que esta potestad pública no puede encontrar límite en los convenios que la Administración
haya concluido con los administrativos, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno puedan
desencadenar el alejamiento de convenios anteriores (TS 3-4-95; 5-12-94, EDJ 10234). Por ello se dice que estos son
acuerdos o pactos de conducta, no de resultado.
Si bien los convenios urbanísticos no impiden, por tanto, la actuación de ius variandi, su incumplimiento genera
derecho a indemnización. Esta indemnización se deriva de la responsabilidad contractual de la Administración que
concertó el convenio y después lo incumplió. Tal responsabilidad por incumplimiento es de naturaleza contractual y
debe regirse lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público (LCSP) y, en última instancia, el Código Civil
(CC art.1101, 1124 y 258).
No obstante, teniendo en cuenta que la propia legislación de contratos públicos dispone que los contratos
administrativos especiales se rigen por sus propias normas con carácter preferente (LCSP art.25.2), ha de atenderse
especialmente a la legislación autonómica, aplicando en su caso analógicamente la LS/15 en lo relativo a supuestos
indemnizatorios, particularmente en cuanto al concepto de lesión resarcible (expuesto en general en nº 5500
Memento Urbanismo 2022).

Precisiones

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 1) En la mayor parte de los supuestos de incumplimiento no existe sin embargo, efectiva lesión, dado que todavía no se ha
incorporado derecho alguno al patrimonio de los particulares, que lo patrimonializarán en un momento posterior (CCCM Dict
97/2005), sin perjuicio de la exigencia de responsabilidad contractual.
2) Desde 31-7-2007, los convenios de planeamiento son nulos en la Comunidad de Madrid (L Madrid 9/2001 art.244 y 245).
Por ello, de celebrarse tras esta fecha y sin perjuicio de otras consecuencias, no generará su incumplimiento derecho
indemnizatorio alguno.

b. Alteración del planeamiento

(LS/15 art.48.a)
6600 Genera derecho a indemnización la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de
las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del
acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos
para su desarrollo o, transcurridos estos, si la ejecución no se ha llevado a efecto por causas imputables a la
Administración.
En esta formulación de la LS/15 ha de subsumirse la revisión o modificación del planeamiento que produce reducción
del aprovechamiento urbanístico en tales circunstancias (nº 6606).
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no son
indemnizables, salvo excepciones, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la
construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil (nº 6612).

Precisiones

Con carácter general, la jurisprudencia (TS 4-3-92, EDJ 2069; 16-5-00, EDJ 11990; 6-11-00, EDJ 53018; 30-6-01, EDJ 32291) ha
insistido en la necesidad de que existan derechos consolidados, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser
indemnizado por el cambio de planeamiento, lo cual ocurre:
• Cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de este sin
ejecución del planeamiento por causas no imputables al particular (TS 1-2-82, EDJ 441; 16-12-85).
• Cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que
han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello,
discriminados con el resto de los propietarios del sector (TS 29-9-80, EDJ 14897; 24-11-81, EDJ 8654; 12-5-87, EDJ 3707; 24-4-
92, EDJ 3967).
• Cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que solo sea factible realizar el
pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento, por la imposibilidad de integrarla en
un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente (TS 20-5-86, EDJ 3343).
Estos aspectos se detallan en los apartados siguientes.

6602 Requisitos
Para que nazca el derecho a la indemnización y el correlativo deber de indemnizar, han de concurrir los siguientes
requisitos:
1) Que el derecho al aprovechamiento urbanístico se haya adquirido o patrimonializado al amparo del plan anterior
que se modifica (TS 7-11-00, EDJ 43340; 12-4-06, EDJ 83934; 2-11-06, EDJ 306395). Se refiere a un
aprovechamiento patrimonializado, pero que no ha sido efectivamente materializado en una edificación.
2) El aprovechamiento susceptible de apropiación o patrimonializable según el nuevo plan debe ser inferior al ya
patrimonializable con base en el plan anterior.
3) Que sea imposible materializar íntegramente el aprovechamiento patrimonializado con arreglo al plan primitivo,
por impedirlo la nueva ordenación urbanística.
4) La alteración del planeamiento que minora el aprovechamiento se ha de producir antes de transcurrir los plazos
previstos, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiese llevado a efecto por causas imputables a la
Administración.
Si concurren estos elementos, la lesión del derecho al aprovechamiento urbanístico genera efectivamente derecho a
indemnización (CEst Dict 340/1992).

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 Precisiones

1) Es preciso también que se justifique por el reclamante haber dado cumplimiento efectivo a los deberes y actuaciones que
impone a los propietarios la ordenación y el ordenamiento urbanísticos, pues solo entonces se han adquirido los contenidos
artificiales del dominio inmobiliario o, en otros términos, se han patrimonializado estos (TS 5-1-90, EDJ 96; 28-9-93, EDJ 8392;
10-4-95, EDJ 3018; 15-11-95, EDJ 7298).
2) Este supuesto exige (TSJ Baleares 8-11-11, EDJ 283178):
- primero, la reducción del aprovechamiento por la alteración del planeamiento, con lo que se requiere, por un lado, tanto la
patrimonialización previa de ese aprovechamiento como el previo cumplimiento -integro o en fase final- de los deberes
urbanísticos de cesión, equidistribución y urbanización y, al propio tiempo, que la reducción del aprovechamiento sea anterior
al plazo de ejecución o, de no serlo, que sea debido a causa imputable a la Administración; y
- segundo, los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador han de haber devenido
inútiles e inservibles, lo que impone, ante todo, proyecto de urbanización o licencia de obra, es decir, título que habilite la
ejecución de la obra urbanizadora o de la edificación, pero también se requiere tanto que esos gastos se hayan producido
dentro de los plazos establecidos, es decir, en el marco del plan de etapas, como que resulten inservibles por la alteración
anticipada del planeamiento.
3) El carácter excepcional de los requisitos queda recogido con bastante claridad en la jurisprudencia (TS 12-5-87, EDJ 3707;
16-7-02, EDJ 33054).

6604 Modificación o revisión del planeamiento urbanístico

Se alude genéricamente al planeamiento y no solo a la revisión o modificación de planes parciales, planes especiales y
programas de actuación urbanística. Esto impide que puedan limitarse supuestos indemnizatorios por razón de la
clase de planeamiento. Por tanto, frente al plan general también se pueden detentar derechos adquiridos cuya
privación puede dar lugar al derecho a la indemnización, si concurren todos los requisitos.

Precisiones

1) La duda se planteó en relación con los planes generales , pues en el sistema de la LS/76 la opinión mayoritaria entendió que la
alteración del plan general no generaba derecho a obtener indemnización; salvo en el ámbito de los planes especiales precisos
en suelo urbano. En esta clase de suelo el derecho a edificar se obtiene con la licencia de edificación, y no es necesario cumplir
otros deberes urbanísticos cuya frustración por alteración del planeamiento pudiera hacer nacer el derecho a la indemnización.
El sistema de consolidación o patrimonialización de estas titularidades, es decir, el derecho a edificar, lo da el plan, pero esta
atribución es contrapartida de las cargas que se deriven del planeamiento. En este sentido, el plan general, salvo en los casos del
suelo urbano, solo establece una expectativa negativa, y solo el planeamiento operativo y de detalles, concreta los contenidos
sustantivos del ius aedificandi. Es cierto que la atribución final de los contenidos del plan solo se cumple cuando se ejecuta (TSJ
[Link] 22-7-94).
2) Por planeamiento se alude al planeamiento concreto , según la clase de suelo para adquirir el derecho a urbanizar. No
comprende, por tanto, las alteraciones del planeamiento de ordenación del territorio (TS 31-1-95, EDJ 24387). Las distintas
leyes de ordenación territorial dictadas por las comunidades autónomas no contemplan supuestos indemnizatorios por
alteración de los distintos planes territoriales (título competencial distinto del urbanismo), aun cuanto existe una adecuada
interrelación (TS 3-2-97, EDJ 1716).
Ahora bien, precisamente por esa acusada interrelación, los planes territoriales, vinculan en sus propios términos a los planes
urbanísticos regulados en las leyes del suelo, lo que puede obligar a la modificación o revisión de estos y provocar supuestos
indemnizatorios en el propio ámbito urbanístico, según proclama el Tribunal Constitucional (L Baleares 6/1999 art.35 y 36).
3) La redacción de LS/15 art.48.a) acoge no solo supuestos estrictos de alteración del plan urbanístico regulador de las
condiciones de la ejecución, sino de cambio de la ordenación territorial o urbanística que afecta indirectamente al plan de
referencia. Por ejemplo, por aprobación de un instrumento territorial que se impone al urbanístico, incluso aprobado por una
Administración diferente, como puede ser un plan de ordenación de los recursos naturales.

6606 Alteración anticipada del planeamiento

Cuando los planes urbanísticos prevén expresamente unos plazos de ejecución, saber si una alteración del
planeamiento es prematura no plantea excesivos problemas. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado la
conveniencia de que los planes urbanísticos fijen plazos de ejecución, puesto que el plan nace para ser ejecutado (TS
10-10-88, EDJ 16862).
No obstante, es frecuente que los instrumentos de planeamiento no precisen los plazos de ejecución. La

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 jurisprudencia ha interpretado que la inexistencia del plazo significa plazo indeterminado, como garantía de
estabilidad y permanencia, y no impide que la Administración ejercite las facultades que tiene legalmente atribuidas
de revisión y modificación. Consecuentemente, puede nacer el deber de indemnizar el daño causado (TS 24-2-87; 28-
2-89, EDJ 2224). Al respecto es necesario hacer las siguientes matizaciones:
a) La responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los planes prevista en LS/76 art.87.2 (doctrina
aplicable a LS/92 art.237.1; LS/98 art.41; LS/07 art.30.a; LS/08 art.35.a y LS/15 art.48.a) opera en los supuestos que
tienen previsto expresamente plazos para su ejecución, y también cuando no exista esa previsión. Hay que entender
que en el plan existe un plazo implícito que abarca el tiempo razonablemente necesario para su ejecución, lo que
justifica una confianza legítima en que el plan va a mantenerse vigente durante ese tiempo. Solo así puede esperarse
que los particulares hagan gastos para su ejecución. Si la modificación se produce antes del agotamiento de dicho plazo
implícito, podrá entrar en juego la indemnización derivada de una modificación anticipada (TS 15-11-93, EDJ 10275).
b) Quedan excluidas de indemnización las alteraciones de los planes producidas una vez transcurridos los plazos
previstos para su ejecución. Como excepción, puede dar lugar a la indemnización cuando los propietarios no hubieran
podido ejecutar el planeamiento por causas imputables a la Administración.

6608 Precisiones

1) El principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación urbana no puede entenderse en un sentido estático, de
perpetuación de la ordenación, sino como garantía de su estabilidad y permanencia. Esta postura no impide que la
Administración ejercite sus facultades de revisión y modificación, cuando nuevos criterios o nuevas necesidades hagan
necesaria o adecuada la actualización del planeamiento vigente en un momento determinado (TS 28-2-89, EDJ 2224). Pero aun
siendo lícito el ejercicio del ius variandi, con los límites generales de las potestades discrecionales, se justifica que en
determinados casos y bajo ciertas condiciones, el reconocimiento del derecho de los propietarios afectados a la oportuna
indemnización por los perjuicios que les haya irrogado el ejercicio de la mencionada potestad (TS 24-3-92, EDJ 2820; 20-5-92,
EDJ 4994).
No existe vinculación del plan actual a las determinaciones del anterior, ni en consecuencia, su alteración implica
desconocimiento de derecho adquirido alguno, salvo la concurrencia de un supuesto indemnizatorio de los previstos en la Ley
(TS 28-1-00, EDJ 717). El hecho de que los terrenos estén ordenados mediante plan parcial no representa obstáculo para la
actuación delius variandi que la Administración ostenta en materia de planeamiento y que se extiende también a aquellos planes
que estén en curso de ejecución (TS 28-1-00, EDJ 8272).
2) El supuesto de inactividad o pasividad de la Administración que impide la ejecución del planeamiento se interpreta de forma
restrictiva por la jurisprudencia:
• Exige la prueba de que la inejecución es imputable exclusivamente a la pasividad de la Administración y que no puede
imputarse a la falta de adecuada colaboración de los propietarios (TS 26-1-93, EDJ 541).
• En la ejecución por el sistema de compensación , la iniciativa de ejecución corresponde a los propietarios afectados y,
asimismo, los particulares pueden impulsar la reparcelación y sus actuaciones consecuentes -RGU art.106 y 107- (TS 22-2-94,
EDJ 1604).
• Se ha rechazado la posibilidad de apreciar responsabilidad de un ayuntamiento por la pasividad en la tramitación del plan
parcial, si los interesados formulan la denuncia de mora 2 años después de la nueva solicitud de tramitación del repetido plan
parcial, por entenderse que se ha roto el nexo causal (TS 29-10-91, EDJ 10271).
3) La indemnización de daños ocasionados por alteración de la ordenación es subsumible dentro de la responsabilidad por
actos de aplicación de las leyes, y va íntimamente unida a los principios de buena fe y confianza legítima (TSJ Granada 23-7-01,
EDJ 60134; TSJ Baleares 13-5-04, EDJ 45587).

6610 Lesión indemnizable

Las previsiones indemnizatorias de la legislación urbanística son una especificación o particularización del régimen
general del resarcimiento propio del Derecho público (TS 12-5-87, EDJ 3710; TCo 61/1997).
Ello supone que no basta con que la Administración altere el planeamiento antes de transcurrir los plazos de
ejecución (o después, si esta ejecución no pudo llevarse a cabo por una actuación irregular de la misma -TS 25-5-93,
EDJ 4950-) para que nazca el deber de indemnizar, sino que es precisa una lesión en sentido técnico.

Precisiones

1) Una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que en este tipo de indemnización los elementos de la lesión

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 indemnizable son:
- la restricción singular del aprovechamiento urbanístico del suelo; y
- la imposibilidad de su distribución equitativa (TS 27-3-91, EDJ 3332; 11-2-91; 17-6-89, EDJ 6158).
2) No hay lesión si no concurre pérdida de edificabilidad o, aun cuando habiéndola, se compensa con el cambio de uso (CJAGC
Dict 31/2006). Sí puede haberla, en caso de que la minoración de aquella venga impuesta por cambio de ordenación derivada de
una decisión legislativa, una vez cumplidas las cargas urbanísticas (CJAGC Dict 240/2006, relativa a la protección de un espacio
natural por Ley).
No la hay en relación con zonas remitidas por el plan general anterior a su ordenación por PERI sin imponer plazo para su
aprobación, en caso de alterarse aquel antes de esta, ni tampoco en zona clasificada como urbana por aquel respecto de la que
no se ha solicitado licencia de urbanización por los propietarios pudiendo haberlo hecho (CCG Dict 695/2004). Tampoco en la
tardanza en la aprobación de plan sin que exista plazo legal, ni en supuestos de prohibición sobrevenida de construcción en
suelo rústico por disposición legal (CCG Dict 38/2004), ya que en tal suelo no hay aprovechamiento urbanístico alguno (CCPA
Dict 111/2006 -argumento-).
3) Debe entenderse que la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización se refiere tanto al
proceso urbanizador como al desarrollo de la edificación. De esta forma, los gastos en los que se haya incurrido, que devengan
inútiles por el cambio de aquellas condiciones, son tanto los relativos a la urbanización del terreno como a la edificación sobre
él (CCB Dict 29/2002, en relación con el anterior LS/98 art.44.1, con criterio extensible a LS/15 art.48.a).

6612 Situaciones fuera de ordenación

Aluden a los edificios e instalaciones que, erigidos con arreglo al planeamiento urbanístico vigente en la época en
que se construyeron, resultan disconformes con la modificación del planeamiento (nº 6604). Es necesario matizar que:
a) No implica su inmediata desaparición, aunque no pueden hacerse obras de consolidación o aumento de volumen,
aunque excepcionalmente pueden autorizarse obras parciales. Sí pueden hacerse las reparaciones que exijan la
higiene, ornato y conservación del inmueble.
b) No dan en principio derecho a indemnización porque la nueva ordenación urbanística no afecta a la subsistencia de
la edificación ni, por tanto, a la utilización o uso propio de la misma. No hay lesión efectiva (LS/76 art.60).
c) Los arrendatarios tienen derecho de retorno cuando, siendo edificable el solar sobre el que se levantaba la
edificación disconforme, el propietario realiza la demolición y reconstruye con sujeción a la nueva ordenación
urbanística.
d) En los supuestos de atribución de usos dotacionales por el nuevo planeamiento o de necesidad de demolición de la
edificación para la ejecución del mismo, no son calificables como situaciones fuera de ordenación y han de resolverse
por otros procedimientos, como expropiaciones o indemnizaciones a reflejar en el instrumento de equidistribución.

Precisiones

1) La inclusión de una construcción o edificación en situación de desordenación, no constituye un supuesto indemnizatorio -

por alteración de la ordenación-, en tanto las facultades permitidas por el anterior planeamiento se hayan ejercitado
efectivamente o no lo hayan sido por causa imputable al titular (TS 25-6-99; TSJ Cataluña 26-3-10, EDJ 123188).
2) Sin embargo, en contra de lo indicado en el apartado b) anterior, se considera que, en un supuesto de desordenación de
cierto edificio ya construido con pérdida de edificabilidad patrimonializada, debe indemnizarse tomando como base la cantidad
de metros cuadrados en que se reduce aquella (TSJ [Link] 22-12-04, EDJ 232385).

6614 Cuantía de la indemnización

La cuantificación de la indemnización tiene como requisito determinar la reducción del aprovechamiento
patrimonializado y no materializable con la nueva ordenación, y acomodarse a los criterios de valoración fijados en la
norma aplicable según la fecha de referencia de aquella.
La valoración se entiende referida al momento de la publicación de la aprobación definitiva del nuevo planeamiento
(LS/15 art.34.2.d).

Precisiones

Se ha estimado parcialmente el recurso ante un supuesto de alteración del planeamiento en suelo urbano que reducía el
aprovechamiento urbanístico, habiendo transcurrido los plazos para solicitar licencia y con incumplimiento de los deberes
urbanísticos por parte del recurrente. Para el cálculo de la cuantía de la indemnización se aplica el método residual dinámico

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 deductivo, estableciendo como indemnizable el 50% de la diferencia de aprovechamiento (TSJ Burgos 27-3-01, EDJ 11209).

6616 Ejercicio de la acción

En cuanto a la Administración a la que debe exigirse la indemnización, pueden plantearse problemas con respecto a
aquellos instrumentos de planeamiento para los que se prevé un procedimiento bifásico de aprobación, modificación
o revisión:
1ª. Aprobación inicial, y en su caso provisional, ante la corporación.
2ª. Aprobación definitiva ante la comunidad autónoma (o diputación foral del respectivo territorio histórico en el País
Vasco).
En todo caso, el derecho a reclamar tiene un plazo de prescripción de un año desde que se ha producido el hecho o el
acto que motive la indemnización o desde que se manifestó su efecto lesivo. Dicho plazo se computa desde la entrada
en vigor de la modificación de la ordenación urbanística, al ser esta el acto causante del perjuicio en que se traduce la
restricción del aprovechamiento urbanístico.

Precisiones

En los supuestos de procedimientos bifásicos, es de aplicación el régimen previsto para la concurrencia de varias
Administraciones en la producción del daño -LRJSP art.33-, con la consiguiente responsabilidad solidaria entre el ayuntamiento
y comunidad autónoma respectiva -o diputación foral o cabildo, consejo insular o Estado en Ceuta y Melilla- (CCM Dict
461/2009).

c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor

(LS/15 art.48.c)
6620 Genera derecho a indemnización la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes
de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística. En esta
formulación ha de subsumirse la elaboración tradicional acerca del supuesto de alteración de planeamiento con
licencia en vigor.
Es necesario distinguir, a su vez, dos supuestos:
• Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión del planeamiento se hubiera obtenido la licencia
de construcción, pero aún no está iniciada la edificación, se declara extinguida la eficacia de la licencia en cuanto sea
disconforme con la nueva ordenación, tras la audiencia del interesado. La indemnización por la reducción del
aprovechamiento o edificabilidad resultante de las nuevas condiciones urbanísticas y demás perjuicios que se
acrediten, de conformidad con la legislación expropiatoria, puede fijarse en el mismo expediente o en otro separado
(nº 6630). Si se atiende a la jurisprudencia relativa a RSCL art.16 (TS 3-11-87; 31-7-90, EDJ 8137; TSJ Valladolid 4-4-
00, EDJ 17475), y se considera subsistente su criterio, será en el mismo.
• Si ya está iniciada la edificación, la Administración puede modificar o declarar la extinción de la licencia, fijándose la
indemnización de acuerdo con lo anterior (nº 6630). Puede sostenerse que no cabe revocar la licencia o título
administrativo habilitante por alteración de la ordenación, al ser este un acto favorable, no de gravamen, salvo que se
considerase que la revocación lo es por motivo de oportunidad, no de legalidad.

Precisiones

La medida de suspensión de licencias o, en su caso, de un plan urbanístico, derivada del inicio del trámite de una reforma de la
ordenación (nº 4548 s. Memento Urbanismo 2022), queda fuera de este supuesto indemnizatorio, sin perjuicio de que, una vez
en vigor, y si se dejan sin efecto o modifican las licencias otorgadas y previamente suspendidas, proceda la correspondiente
indemnización. Tampoco es equiparable a la anulación (nº 6660).

6622 Requisitos
Para que se dé el supuesto indemnizatorio, se requiere:
1) La existencia de una licencia de construcción -o de actividad, u otro título administrativo habilitante (p.e.

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 autorización, aprobación, orden de ejecución)- vigente -no caducado (TS 7-1-99, EDJ 587)- en el momento de la
modificación o revisión del planeamiento. La licencia o título ha de ser incompatible con el nuevo planeamiento
resultante de la modificación o revisión.
2) Una edificación no concluida. Los efectos son diferentes, se haya iniciado o no la construcción. Pero si la
edificación se hubiese terminado, conforme a las prescripciones de la licencia de construcción, antes de la entrada en
vigor de la modificación o revisión del planeamiento, se adquiere el derecho a la edificación, Si es disconforme con el
nuevo planeamiento, nos encontramos con el supuesto de las situaciones fuera de ordenación (nº 6612).
Respecto de títulos no constructivos, es preciso que la actuación habilitada no haya concluido o no se haya iniciado.
3) La aparición de una lesión indemnizable, causada por la extinción, modificación o, en su caso, revocación de la
licencia o título habilitante (nº 6610).

Precisiones

Este supuesto parte de la base de que el titular de la licencia afectada por la revocación ha visto frustrado un negocio o unas
expectativas y, en consecuencia, sufre una lesión patrimonial. Este hecho no se da cuando el ayuntamiento adquiere la finca
pagando al propietario el precio convenido. Por este motivo no hay supuesto indemnizatorio si, aun revocándose una licencia,
el titular de la misma no sufre pérdida alguna, aun cuando el precio se pague por título y por sujeto distinto (CCA Dict 813/2012;
muy semejante, CCAr Dict 3/2012).

6624 Licencias sin efecto

﴾RSCL art.16﴿

Resultan de este precepto tres reglas:

1. Quedan sin efecto las licencias (o títulos habilitantes, en general) cuando se incumplen las condiciones a las que
están subordinadas o condicionadas, lo que no genera derecho a indemnización.
2. Deben ser revocadas cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o aparecen otras que,
de haber existido, habrían justificado su denegación (cambio de circunstancias). Es un supuesto de incompatibilidad
sobrevenida de los usos autorizados con circunstancias posteriores (TSJ País Vasco 20-7-01, EDJ 39092). Es una
revocación preceptiva y no genera derecho a resarcimiento.
No es, por tanto, identificable el cambio de circunstancias con la alteración de la ordenación. Esta diferencia justifica
precisamente el rechazo de la jurisprudencia a la pretensión de la Administración de invocar un cambio objetivo de las
circunstancias cuando es ella misma la que lo causa a través de la revisión o modificación del planeamiento, con el
único fin de evitar la indemnización al titular de la licencia (Fernández Rodríguez).
3. La adopción de nuevos criterios de apreciación, que deja sin efecto la licencia o título, genera derecho a
indemnización. Con ello se identifica la alteración de la ordenación.
En cuanto al momento de la modificación o revisión del planeamiento, cuando se ha patrimonializado ya el derecho a
edificar, pero la edificación no se ha iniciado, la Administración puede modificar o declarar la extinción de la licencia
por razón de incompatibilidad con el nuevo plan -parece que no revocar por motivo de legalidad en sentido estricto;
quizá sí por causa de oportunidad-, fijándose la indemnización de acuerdo con el supuesto anterior (TS 20-12-91, EDJ
12172).
La normativa urbanística somete las licencias de construcción a plazo determinado en cuanto a la iniciación,
interrupción máxima y finalización de las obras. Incumplidos aquellos plazos, se extingue el derecho a edificar y no
procede la indemnización.

6626 Precisiones

1) Una constante jurisprudencia reconoce la existencia de derechos consolidados indemnizables por el cumplimiento de los
deberes urbanísticos correspondientes de suerte que su incumplimiento impide la indemnización, y comienzan los mecanismos
de expropiación forzosa y venta forzosa, establecidos por la legislación urbanística (TS 15-4-92, EDJ 3733).
2) A falta de resolución expresa en plazo, las solicitudes de licencia deben entenderse otorgadas por silencio administrativo y
producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la
misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho (LPAC
art.24).

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 3) La licencia administrativa participa de la naturaleza de las autorizaciones administrativas, cuya esencia consiste en remover
los límites a los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente. Por ello se concibe mayoritariamente como un acto
administrativo meramente declarativo de un derecho preexistente (TCo 135/1992; TS 8-7-89, EDJ 6984; T 7-10-88, EDJ
16861).
4) El otorgamiento de las licencias tiene carácter reglado (TS 14-7-95, EDJ 4176).
5) Existen en la normativa autonómica previsiones que imponen, con carácter obligatorio, la revocación de la licencia (p.e. en el
DLeg Castilla-La Mancha 1/2004).

6627 Criterios para aplicar la facultad revocatoria

﴾TS 17‐4‐78; 31‐7‐90, EDJ 8137﴿

Con las reservas expresadas anteriormente en relación con la revocación (al menos, por motivo de legalidad, tras
LPAC art.109), la jurisprudencia ha establecido los siguientes criterios:
a) Son innecesarios los cauces formales de la revisión de oficio, porque la revocación se funda en razones de
oportunidad, no de legalidad.
b) Las licencias son actos declarativos de derechos, que subsisten aunque se produzca una alteración del plan, pero
este permite la revocación de aquellos (TS 12-6-90; 17-3-89, EDJ 3125).
c) La licencia urbanística es un acto reglado que debe otorgarse o denegarse según la actuación se ajuste o no a las
exigencias del interés público, tal como han quedado plasmadas en el planeamiento (TS 18-4-90, EDJ 4200; 19-2-90;
20-1-90).
d) El plan determina qué es de interés público para el urbanismo, por lo que la adopción de nuevos criterios de
apreciación en el ámbito urbanístico, deben quedar plasmados en el plan.
e) La revocación de las licencias urbanísticas por la adopción de nuevos criterios de apreciación exige que estos hayan
tenido expresión en el planeamiento (LEF art.1).

6628 Precisiones

1) La aplicación de la LS/15 se refiere a procedimientos de extinción, modificación o, en su caso, revocación de licencias

incoados desde las respectivas fechas de entrada en vigor de dichas Leyes (31-10-2015, 27-6-2008, 1-7-2007 y 5-5-1998,
respectivamente), aunque la alteración del planeamiento que justifica el expediente se iniciara bajo la vigencia de la legislación
anterior (LS/08, LS/07, LS/98, LS/76).
2) La jurisprudencia reconoce plena compatibilidad del RSCL art.16 con la normativa urbanística y con las Leyes generales de
procedimiento Administrativo o régimen local, en virtud de su especialidad. Sin embargo, también se ha señalado por la
doctrina que la normativa urbanística ha desplazado al RSCL art.16, haciéndolo prácticamente inaplicable en el campo del
urbanismo (TS 20-12-91, EDJ 12172).
3) Cuando la obra está prácticamente acabada, el procedimiento aplicable entonces no es la declaración de la extinción de la
eficacia de una licencia, sino la acción de nulidad -LPAC art.106- (TS 29-2-00, EDJ 356).

6630 Estado de la edificación

Distinguimos los dos supuestos antes mencionados, puesto que el régimen indemnizatorio es distinto en cada uno de
ellos:
a) Edificación no iniciada. La revocación del derecho a edificar es automática para la Administración. Con ello se evita
iniciar actuaciones contrarias a la ordenación urbanística vigente, que provocarían supuestos fuera de ordenación.
La extinción del derecho a edificar puede ser:
• Total si existe disconformidad de este carácter del derecho a edificar otorgado por la licencia de construcción y las
nuevas condiciones urbanísticas.
• Parcial si la edificación es todavía posible pero con reducción del aprovechamiento reconocido por aquella licencia.
Hay lesión necesariamente cuando:
- el terreno no esté incluido en una unidad de ejecución;
- no se aplica otra técnica de equidistribución, como en las transferencias de aprovechamientos.

6632 Verificada la reducción del aprovechamiento, debemos matizar los elementos necesarios para determinar el valor del
perjuicio producido (Montoro Chiner):

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 1. El valor de adquisición del solar en función de una determinada edificabilidad, que posteriormente se ve eliminada
o reducida si el solar no fuera susceptible de aprovechamiento. La valoración del daño se relacionará con el valor de
expropiación. Si el solar mantiene un aprovechamiento, pero de menor intensidad de edificación, la valoración se
ceñirá a lo que se pagó de más por un solar de edificabilidad o uso menor, en valor de mercado.
2. El lucro cesante.
3. Otros perjuicios acreditados debidamente, hasta cubrir la reparación integral, como son (TS 9-5-95, EDJ 3113):
- los honorarios oficiales de elaboración del proyecto visados por el correspondiente colegio;
- el abono de tasas municipales por el otorgamiento de la licencia de edificación;
- los gastos de escritura de cesión de viales, cuando estos sean recuperables y si no lo son, además, el valor económico
de los terrenos cedidos;
- los gastos financieros de préstamos, avales bancarios y demás gastos ocasionados: notariales, registrales, etc.;
- cualquier otro gasto derivado de edificación proyectada, que sea inútil para el nuevo aprovechamiento.

6634 b) Edificación iniciada . La Administración puede modificar, declarar extinguida o, en su caso, revocar la licencia,
fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido en el supuesto de edificación no iniciada, pero ahora con
carácter potestativo. No obstante, existe un límite a estas facultades de revisión: no pueden ejercitarse cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, o a la buena fe, al derecho de los particulares.
La indemnización puede incluir, además de los perjuicios acreditados antes comentados, otros gastos:
- coste de la obra y del material adquirido pero no aprovechable, en casos de edificación ya iniciada pero aun no
terminada;
- gastos de demolición.

6636 Procedimiento
﴾LPAC art.82.3 y 4﴿

En relación con el procedimiento de revocación de la licencia ha de ponerse de manifiesto lo siguiente:

• El trámite de audiencia al interesado. Es exigible de acuerdo con la LPAC y en sede de responsabilidad patrimonial,
tanto en el procedimiento general como en el simplificado (LPAC art.82).
• Es reiterada la jurisprudencia que establece que en el mismo expediente en que se declara extinguida, modificada o
revocada la licencia se debe contener el reconocimiento del derecho a indemnizació[Link] lo contrario, aquel acto
revocatorio de la licencia sería nulo (TS 2-3-82; 26-2-86); aunque en otras ocasiones se ha mantenido que el
reconocimiento del derecho a indemnización opera como un requisito de eficacia y no de validez del acto revocatorio
(TS 26-2-80, EDJ 14339).
Se puede prescindir del trámite de audiencia, cuando:
- los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones, ni aportar nuevos documentos o justificaciones,
antes del vencimiento del plazo;
- no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones o pruebas
que las aducidas por el interesado.

d. Limitaciones singulares
(LS/15 art.48.b)
6640 Pueden dar lugar a indemnización las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente
establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad -
aprovechamiento- o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

6642 Desarrollo por normativa autonómica

Las comunidades autónomas pueden establecer normativa de desarrollo de la regulación básica estatal con respeto
del mínimo garantizado (TCo 156/1995).

© Lefebvre 25 Biblioteca Universitaria

 Cuando se les atribuye la función de ordenación del territorio no puede entenderse de forma tan absoluta que
eliminen o destruyan las competencias reservadas al Estado expresamente en la Constitución, aunque el uso que
esta haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio. Es necesario observar en cada caso, cual es
la competencia ejercitada por el Estado y por la otra Administración implicada, teniendo en cuenta que cuando la
Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace porque bajo la misma subyace un interés general
que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, siempre que la
medida concreta adoptada encaje efectivamente en el correspondiente título competencial, cuando se haya acudido
previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas, cuando la competencia autonómica o local
no se limite más de lo necesario (TCo 149/1991).

Como indemnizaciones por limitaciones singulares pueden citarse los siguientes supuestos:
6644
a) Daños sufridos como consecuencia de la aprobación de la Ley de espacios protegidos de Baleares, en relación con
aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación. El Tribunal Supremo declara el derecho a la indemnización por las
obras de urbanización; con arreglo a los efectos de la Ley a la que se imputa el perjuicio, la cual vino a hacer imposible en parte
el desarrollo de la urbanización proyectada en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos de urbanización
reclamados correspondientes a la zona clasificada como urbanizable, deben considerarse como perjuicio indemnizable, habida
cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación del correspondiente plan parcial y
proyecto de urbanización (TS 26-11-99, EDJ 44600).
b) Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel. En relación con la
indemnizabilidad de las restricciones o limitaciones singulares impuestas en interés ambiental, se dice que las consecuencias
patrimoniales de las decisiones públicas adoptadas al objeto de garantizar su efectividad deben ser sufragadas por la
comunidad entera; en nombre del derecho al medio ambiente se pueden prohibir o limitar legítimamente usos y
aprovechamientos urbanísticos previamente reconocidos también de manera legítima, por lo que la colectividad entera contrae
un compromiso frente a quienes han sido singularmente afectados por el plan citado, en cuyo coste financiero se han de incluir
las indemnizaciones a las que aquellos pueden tener derecho. Ahora bien, para que tal derecho a la indemnización nazca es
necesario que exista un plan de ordenación que establezca un determinado aprovechamiento, que dicho plan se modifique o
revise eliminando o reduciendo los aprovechamientos inicialmente atribuidos y que estos hubieran sido ya patrimonializados y
no pudieran materializarse (TSJ Cantabria 1-6-99, EDJ 20017).

6646 Ordenación urbanística

El carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido es en cada momento el que derive de la
ordenación urbanística (TS 6-3-98, EDJ 1889), lo que supone que:
a) Las previsiones indemnizatorias de la normativa urbanística tienen carácter excepcional . Ello supone que los
daños causados por el normal funcionamiento de los servicios públicos son cargas no indemnizables que los
administrados tienen el deber de soportar. El planeamiento urbanístico, de contenido fundamentalmente discrecional
es desigual. Dibuja el modelo territorial elegido como marco físico de la convivencia y atribuyendo al suelo el destino
urbanístico en cada caso más conveniente para el interés público. Y en cuanto al clasificar y calificar el suelo el plan no
atiende a los intereses de los propietarios, y ven sometidos sus terrenos a muy diferente suerte urbanística (TS 29-4-
91, EDJ 4418).
b) El criterio decisorio de la existencia de lesión, se manifiesta solo cuando la carga pasa de ser general a singular y
entraña un sacrificio excesivo y desigual para alguno de los administrados, se convierte en una típica lesión
indemnizable, en razón de la particular incidencia dañosa de la actividad administrativa sobre el patrimonio del
perjudicado. Este sacrificio debe ser:
- justificado en el momento de planeamiento;
- compensado en el momento de ejecución, para lo que nuestro ordenamiento establece mecanismos como el
derecho a la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del plan (TS 22-12-90, EDJ 11918; 11-2-
91; 27-3-91, EDJ 3332) y el derecho de equidistribución que, por prescripción legal, se integra dentro del contenido
normal de la propiedad (TS 20-3-89, EDJ 3193).
Nace una lesión resarcible, cuando no puedan actuar estos mecanismos compensatorios, porque el ciudadano no tiene
el deber de soportar esa limitación o vinculación excesiva (TS 29-4-91, EDJ 4418).
c) Como supuesto de sacrificio singular que puede dar derecho a indemnización se menciona la reordenación y
prohibición de circulación rodada y aparcamiento de vehículos. En cambio, la consideración de una calle como de

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 carácter peatonal y la consiguiente imposibilidad de acceso al garaje de propiedad particular no genera indemnización,
puesto que no existen derechos adquiridos al uso común general de un bien de dominio público (TS 13-12-99, EDJ
42678).

6648 Precisiones

1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o locales no pueden esgrimirse como razón
para impedir aquella cuando sean merecedores de ella con el objetivo de proteger adecuadamente el patrimonio histórico,
cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio de las consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para
evitar que un propietario soporte gravámenes que deberían repartirse entre todos (TS 4-9-06, EDJ 261531).
2) No es limitación singular la derivada de la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección en vez de no
urbanizable común (TS 5-1-07, EDJ 8600; TSJ [Link] 21-2-03, EDJ 134664); atendido en su caso, su valor paisajístico (TSJ
Aragón 11-3-05, EDJ 126698) u otros factores concurrentes. En general, no lo son las restricciones de usos derivadas de la
declaración de un espacio natural tendentes a la protección del mismo (AN 14-9-01, EDJ 98945; TSJ [Link] 20-1-04, EDJ
182013; 11-5-05, EDJ 94868). Tampoco las resultantes de la colindancia del terreno considerado con bienes demaniales (TS
28-12-05, EDJ 284304; 18-10-04, EDJ 174263).
3) Sí son indemnizables los perjuicios concretos causados por la declaración de espacio natural que se generan por la ineficacia
sobrevenida de títulos o alteración de condiciones de la ordenación, pero no en el concepto de vinculaciones singulares (TS 17-
2-98, EDJ 1090; 26-11-99, EDJ 44600; 6-4-05, EDJ 40738).
4) Si las vinculaciones indemnizables se derivan de la aprobación o alteración de un instrumento de ordenación en cuyo
trámite intervienen dos Administraciones, la responsabilidad indemnizatoria corresponde solidariamente a ambas (TS 20-4-05,
EDJ 90285).

6650 Vinculaciones singulares en orden a la conservación de los edificios

Las ordenaciones que imponen vinculaciones singulares en orden a la conservación de edificios confieren derechos
indemnizatorios, en cuanto excedan de los deberes legales y en la parte no compensada por los beneficios que
resulten de aplicación.
Los propietarios de terrenos y construcciones, en cuanto a los deberes de uso, conservación y rehabilitación, han de:
• Destinarlos a usos compatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad,
salubridad y ornato público. Quedan sujetos igualmente al cumplimiento de las normas de protección del medio
ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.
• Sufragar el coste de las obras necesarias en los términos que establezca la legislación aplicable, salvo cuando sean
obligatorios para la Administración.

Precisiones

1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o locales no pueden esgrimirse como razón
para impedir aquella cuando sean merecedores de ella con el objetivo de proteger adecuadamente el patrimonio histórico,
cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio de las consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para
evitar que un propietario soporte gravámenes que deberían repartirse entre todos (TS 4-9-06, EDJ 261531).
2) Los deberes y derechos de los propietarios se exponen con profundidad en nº 1335 s. Memento Urbanismo 2022.

6651 Deber de conservación

En lo que se refiere al deber de conservación, es importante destacar los siguientes aspectos:
a) Las reglas contenidas en LS/92 art.245.1 y 246.2 han permanecido vigentes tras LS/07, hasta la entrada en vigor de
la LS/08 que las deroga, refunde e incorpora (LS/08 art.9 -actualmente, LS/15 art.11-).
b) Procede su integración en el contenido normal del derecho de propiedad, con independencia de lo que se derive
del Código civil y la legislación de arrendamientos (TS 15-10-92, EDJ 10055).
c) El contenido de este deber puede venir impuesto directamente en la legislación urbanística o sectorial, en los
instrumentos de planeamiento o incluso en las ordenanzas municipales. La jurisprudencia en ocasiones ha tratado de
delimitarlo:
• No puede ir más allá de lo que estrictamente exija volver el inmueble al estado normal de seguridad, salubridad y
ornato. El límite está representado por los supuestos en que procede la declaración de ruina (LS/76 art.183), puesto
que entonces no se puede obligar a reparar sino que procede declarar el estado ruinoso (TS 22-7-98, EDJ 1291).
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 • Se refiere a obras de alcance parcial, de coste no excesivo y en edificio en buen estado (TS 3-7-90, EDJ 7137).
d) En cuanto al coste del deber de conservación, la legislación urbanística autonómica así como la sectorial, tanto
estatal como autonómica, disponen que:
• Corren a cargo del propietario las obras impuestas dentro del límite del deber de conservación. No hay, pues,
derecho a indemnización.
• Corresponden a la Administración las que impongan un sacrificio singular que excedan del límite normal de
conservación para obtener mejoras de interés general.

6652 e) Sobre las compensaciones de los excesos respecto de los deberes normales de conservación, es aplicable la
normativa urbanística de las comunidades autónomas, que prevé expresamente la exclusión o reducción del daño
efectivo y, por tanto, de indemnización.
La jurisprudencia ha recogido los criterios generales expuestos:
1º Sobre las vinculaciones o limitaciones singulares por inclusión en catálogo de protección del patrimonio
arquitectónico: si el incremento de los deberes de conservación se compensa por el plan mediante una ordenanza
reguladora de ayudas y subvenciones, no hay derecho a indemnización (TS 18-12-96, EDJ 10393).
2º Las indemnizaciones entran en juego cuando operan las prevenciones específicas de los planes especiales de
protección de edificios o monumentos. Estos planes singularizan la afectación y concretan la vinculación singular y
lesión patrimonial subsiguiente. No proceden cuando solo existe el plan general, todavía no desarrollado por el plan
especial y el catálogo (TS 22-3-96, EDJ 52242), por existir indefinición sobre la medida o limitaciones en que se
concreta y de las reparaciones que pueden preverse (TS 3-10-88, EDJ 7625). El retraso en la redacción del plan
especial y catálogo, respecto del plazo fijado por el plan general, puede dar lugar a una responsabilidad por
incumplimiento de tales plazos, pero no por la existencia de limitaciones singulares que todavía no se han concretado.
La rehabilitación urbana puede imponerse por el planeamiento a través de planes especiales de reforma interior que
suelen prever ayudas específicas.

6653 Precisiones

1) El objeto del precepto es fijar las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana y monumental obligando
a su titular a soportar el coste económico de la conservación, siempre que no se rebase el límite razonablemente exigible, por
virtud de la función social a que se somete el derecho de propiedad (TCo 61/1997). El exceso del mismo da derecho a
indemnización. Es el supuesto previsto en LS/98 art.43 (TS 11-2-85, EDJ 878; 6-7-95, EDJ 3741).
2) Uno de los supuestos más frecuentes en que se imponen limitaciones singulares es el de la propiedad catalogada por las leyes
sobre patrimonio histórico . La Ley de patrimonio histórico español, de carácter básico, establece las limitaciones (L 16/1985
art.21 a 25) y las medidas de protección (L 16/1985 art.35 a 40). Como compensación de tales limitaciones se establecen
medidas de fomento en términos semejantes a las leyes autonómicas (L Canarias 4/1999). El Tribunal Supremo considera que es
vinculación singular indemnizable la imposición al titular de finca catalogada de conservación de jardín y del estado y
configuración del edificio, sin poder disfrutar del aprovechamiento urbanístico establecido para la zona (TS 18-3-99, EDJ 4858).
3) En algunas ocasiones la legislación impone deberes de conservación que rebasan el límite de la normalidad y, por su interés
general, suelen prever mecanismos compensatorios o beneficios de diversas clases como subvenciones o beneficios fiscales.
4) No siempre la aprobación de un instrumento de protección del patrimonio genera limitaciones singulares para propietarios o
fincas determinadas en relación con los de su entorno, sino que en ocasiones se imponen con carácter general para todos ellos
(CCCYL Dict 624/2005, relativo a la reducción de edificabilidad impuesta por un plan especial de protección de conjunto
urbano respecto de la prevista por el plan general, ponderando además el aumento de valor de las edificaciones al convertir
fachadas interiores en principales).

6655 Restricción del aprovechamiento urbanístico no equitativo entre los interesados

Una regulación urbanística o contenida en leyes sectoriales que imponga una reducción del aprovechamiento
urbanístico por cualquier razón, no genera por sí misma derecho indemnizatorio (una lesión en sentido técnico). Debe
pues, tenerse en cuenta la existencia de una privación singular con vulneración del principio de equidistribución de
beneficios y cargas. Además de los generales de la responsabilidad patrimonial administrativa (TS 31-1-97, EDJ 707),
son requisitos necesarios:
1) Una valoración pormenorizada de las circunstancias concurrentes en cada caso para apreciar la lesión, puesto que

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 la resolución en el uso o en la intensidad del aprovechamiento no tiene por qué generar, sin más, una menor valoración
en el mercado (TS 26-2-92, EDJ 1802).
El propietario urbano se encuentra en una situación jurídica de interdependencia con otros propietarios, y deben
tenerse en cuenta, el número de inmuebles afectados singularmente por este tipo de limitaciones (TS 11-2-85, EDJ
878).
La doctrina general para la adjudicación de fincas restantes en el proyecto de reparcelación es la adjudicación de
parcelas individuales a cada propietario si es posible; en otro caso procede la adjudicación proindiviso y solo en
último término la indemnización o compensación en metálico (TSJ Cantabria 11-2-00, EDJ 17288; TS 6-2-96, EDJ
992).
2) En cuanto a la limitación de distribución equitativa, requiere acreditación de la imposibilidad de aplicar los
mecanismos ordinarios por el afectado, que reclama la indemnización (TS 20-3-89, EDJ 3193; 25-3-03, EDJ 7049;
auto 22-3-88, EDJ 16896).

6657 Precisiones

1) Los dos elementos de concurrencia necesaria (restricción singular de aprovechamiento e imposibilidad de su distribución
equitativa) se producen en momentos diferentes y el segundo solo puede tener lugar en fase de ejecución del planeamiento,
cuando se acredita la imposible equidistribución de cargas y beneficios, en su caso. Por ello, la clasificación y la calificación del
suelo no son, en sí mismas, indemnizables.
Al ordenar el suelo, el plan no atiende a los intereses de los propietarios que pueden ver sus terrenos sometidos a muy diversa
«suerte urbanística»; pero esa desigualdad ha de ser justificada en el momento del planeamiento y compensada en su ejecución.
De ahí que, solo cuando en esta fase no sea posible la compensación, cabe indemnización por este motivo (TS 26-2-92, EDJ
1802; 26-3-92, EDJ 2918; 15-11-95, EDJ 6853).
2) Tal situación puede ocurrir en muy diversos supuestos, por ejemplo porque no estuviese incluida dentro de un polígono o
unidad de ejecución, ni fuese posible delimitar la unidad de actuación o no fuese susceptible de situar su aprovechamiento en
zonas aptas para la edificación, con arreglo a la reparcelación (TS 6-7-95, EDJ 3741).
3) Un supuesto frecuente en que se produce una restricción del aprovechamiento urbanístico tiene lugar cuando la diversa
legislación sectorial (de carreteras de protección de medio ambiente, de conservación de los espacios naturales, de costas, de
puertos, de montes) impone limitaciones a la propiedad por razón de la protección que pretenden a modo de servidumbres u
otras limitaciones o zonas de influencia. Un claro ejemplo lo recoge la Ley de costas, que prohíbe, en zona de servidumbre de
protección, las edificaciones destinadas a residencia o habitación o que establece limitaciones a la ordenación territorial y
urbanística sobre terrenos incluidos en la zona de influencia (L 22/1988 art.25.1, 30). Ver al respecto nº 3260 s. Memento
Urbanismo 2022.
4) En materia de carreteras se define una serie de efectos sobre las fincas colindantes que, de manera genérica, califica de
«limitaciones de la propiedad». Luego, sin embargo, distingue una zona de servidumbre y una zona de afección (L 25/1988
art.20 s.). En la primera se indemniza solo la ocupación y los daños que se causen por su utilización (L 25/1988 art.22.4); en la
segunda se establece un control formal (autorización) para cualquier tipo de obras, cambio de uso o destino, y tala de árboles (L
25/1988 art.23). Existe, por último, una tercera franja, línea límite de edificación. Esta zona tampoco es indemnizable. Así, por
ejemplo, se ha planteado la procedencia de indemnización en un caso en el que, debido a la construcción de una nueva
carretera, se dificulta el acceso a un negocio de restaurante, que queda aislado. Se entiende en este caso que no se produce una
«intervención mutiladora», sino una «intervención delimitadora», mera aplicación a la parcela de que se trata de la definición
que hace la Ley de carreteras de la propiedad de fincas colindantes a autovía (TS 6-3-00, EDJ 8525).
5) Se han considerado indemnizables los daños ocasionados en el volumen de negocio de concesionario de automóviles como
consecuencia de obras de infraestructura realizadas en la vía pública que provocaron el cierre del paso de los vehículos al local
y dificultad del acceso peatonal (TS 1-3-01, EDJ 9352).

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 MEMENTO ADMINISTRATIVO
6658 Criterios para determinar el derecho a la indemnización
Para el supuesto de restricción del aprovechamiento urbanístico no equitativo entre los interesados, la normativa se
encuentra dispersa en:
a) La norma que establece la limitación. Lo normal o habitual es que esta normativa no prevea indemnizaciones por
las limitaciones que establecen, por considerar que no hay privación singular sino contenido normal de la propiedad
limitada por su función social (Const art.33).
b) La norma autonómica. En ocasiones, se prevén indemnizaciones por limitaciones que resulten incompatibles con
el ejercicio de actividades o usos tradicionales y consolidados que ya estuvieren autorizados expresa o
individualmente por la Administración.
c) El Tribunal Constitucional viene reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico
determinado, no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio cuando dichas
competencias tienen distinto objeto jurídico, incidiendo sobre el mismo espacio físico (TCo 113/1983; 77/1984). Esta
posibilidad de concurrencia de competencias obliga a buscar fórmulas que permitan su concreta articulación. Ni la
competencia del Estado sobre el dominio u otro título puede desconocer sin más la competencia urbanística de una
entidad local, ni puede obligar al Estado a adoptar de forma obligatoria las previsiones que establece el planeamiento
urbanístico. Por ello, al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir a fórmulas de cooperación (TCo
40/1998). Ver al respecto nº 5508 Memento Urbanismo 2022.

e. Otros supuestos indemnizatorios

6660 Existen otros supuestos muy concretos que pueden gozar de un derecho a la indemnización.
6661 Deberes inherentes al proceso urbanizador
﴾LS/15 art.42 y 48.a; LEF art.1﴿

Son indemnizables todos los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador,
dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de
planeamiento o por acordarse la expropiación y también son susceptibles de indemnización los gastos de
conservación de inmuebles y edificaciones que sobrepasen los que debe sufragar el propietario, por redundar en
beneficio o interés general (TS 30-7-87, EDJ 6191).

Precisiones

El pago de las cargas reparcelatorias derivadas de una actuación urbanística amparada en una disposición de cobertura que
resulta posteriormente invalidada no supone que exista lesión indemnizable, puesto que aquellas generan la atribución de
beneficios correlativos en una proporcionalidad inescindible derivada del principio de equidistribución. Toda noción de
perjuicio desaparece por el mero ingreso de la carga reparcelatoria (TS 24-5-05, EDJ 96714; 17-6-05, EDJ 113829).

6662 Título habilitante de obras y actividades

La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su
otorgamiento y su denegación improcedente pueden generar derecho a la indemnización.
En ningún caso cabe indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado (LS/15
art.48.d; LS/08 art.35.d; LS/07 art.30.d; LS/98 art.44.2), que concurre, por ejemplo, cuando la solicitud se refiere a una
actuación en zona verde, lo que evidentemente debía conocer el interesado (CJAGC Dict.229/2007); o atendida la
experiencia del solicitante de la licencia, sabedor de la ausencia de los presupuestos exigibles para su concesión (TS
20-1-05, EDJ 3737). En cambio, CCPA Dict 111/2006 no considera que concurran aquellos en un supuesto de
anulación de licencia para construcción de vivienda unifamiliar en suelo inedificable rústico de interés ambiental.
Es aplicable a estos supuestos la exoneración de responsabilidad ante complejidad normativa o razonabilidad de la
resolución adoptada en el caso concreto. No es razonable, y genera responsabilidad, la denegación municipal de
licencia urbanística en un expediente en el que obran tres informes favorables a su concesión, además del visado del

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 proyecto que, si bien no vincula a la Administración actuante, sí es un elemento de juicio relevante (CJCCV Dict
335/2007).
No entra en esta hipótesis la caducidad del título (TS 16-11-06).
La culpa leve, no excluye la indemnización, sin perjuicio de que se module por concurrencia de culpas (TS 29-4-86,
EDJ 2878; 12-6-91, EDJ 6230). De este modo, el hecho de que el peticionario del título conozca supuestamente la
ilegalidad urbanística de que está viciado el proyecto presentado no exonera necesariamente a la Administración de
responsabilidad, al recaer en esta la carga de la prueba (TS 16-9-81; 30-4-91, EDJ 4487).
Es determinante la forma en que se presenta el proyecto técnico que apoya la solicitud, más que la conciencia del
interesado sobre la legalidad de lo pedido (González Pérez). Solo cuando se induce a error a la Administración o se
persigue el engaño, o se presenta un proyecto que contradice manifiestamente la ordenación, se aplica la excepción
estudiada (Fernández Torres).

6663 En cuanto a los daños por anulación de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegación
improcedente, constituye un supuesto de indemnización por funcionamiento anormal de un servicio público.
La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto administrativo que la produce (CCCYL Dict
949/2007). De acuerdo con ello, la invalidación de aquellos no implica ni excluye la concurrencia de responsabilidad
administrativa en su vertiente patrimonial. De este modo, el deber de resarcir no deriva de la anulación, ni esta lo
excluye en caso de que concurran los requisitos generales para ello (TS 16-9-99). No obstante, la previsión específica
contenida en la L 30/1992 art.142.4 -lo que es predicable de LS/15 art.48.d- se valora por la jurisprudencia como una
exigencia legal de mayor rigor al apreciar la eventual presencia de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de
acto administrativo anulado (TS 11-3-99).
Como criterio general, para que la anulación de un acto o declaración de nulidad de una disposición genere
responsabilidad ha de tratarse de un supuesto de ilegalidad manifiesta, ya que, dada la relatividad del Derecho, no
todo error de la Administración pública en cuestiones plenamente opinables puede conducir a la exigencia de
responsabilidad (CJCCV Dict 389/2000).
Asumido lo anterior, tratándose de actos reglados, el destinatario o particular no tiene deber jurídico de soportar el
daño, pues el acto de referencia habrá sido invalidado porque la Administración ha desconocido parámetros objetivos
imperativos que habrían dado a aquel un contenido diverso. Por el contrario, en caso de actos discrecionales, se
sostiene como regla que el particular debe soportar el perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido dentro de
parámetros razonables, aunque hayan sido declarados inválidos. Igual correlación se da entre los actos favorables
(deber de soportar) y de gravamen (ausencia de él).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a indemnización, teniendo en cuenta la
especial complejidad de la cuestión (CCA Dict 235/2003).
La lesión patrimonial se origina, en su caso, en el otorgamiento ilegal de un título administrativo que habilita la
ejecución de unas obras o el desarrollo de una actividad, y que sin embargo viola el ordenamiento urbanístico (TS 27-
1-99, EDJ 1048). Es consecuencia directa de la actuación ilegal de la Administración. Es la anulación de oficio o en vía
de recurso la que determina el nacimiento del deber de indemnizar (TS 30-1-87, EDJ 745; 2-1-90, EDJ 13), ya que
impide proseguir la obra o actividad autorizada, siempre que además concurra daño y la ilegalidad sea patente (TS 25-
5-04, EDJ 86955).

6664 Precisiones

1) En relación con estas circunstancias excluyentes , son interesantes también las sentencias TS 1-4-03, EDJ 25572; 4-5-06, EDJ
76700; y contiene un resumen de la doctrina jurisprudencial recaída sobre este supuesto, la TS 27-5-08, EDJ 82822.
2) En caso de anulación de licencia, no son indemnizables los gastos en los que se incurre con carácter necesario para la
solicitud del título (proyecto básico, proyecto geotécnico y proyecto de acceso a infraestructuras comunes de la edificación), no
derivados de su otorgamiento ni subsiguientes al mismo. Tampoco las tasas cuyo hecho imponible es la comprobación por la
Administración del concurso de los requisitos precisos, pues se habrían devengado aun en caso de haberse denegado la licencia
que se otorgó y luego fue anulada (CCM Dict 238/2009).
3) En caso de anulación de licencia seguida de demolición, el plazo prescriptivo de 1 año para el ejercicio de la acción de
responsabilidad computa desde el final del derribo pues, si bien como regla el plazo en caso de invalidación puede arrancar
desde de la firmeza de la sentencia o resolución que la declare, en estos supuestos la materialización real y física del daño se

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 produce con la consumación de la demolición (TSJ Cantabria 4-6-04, EDJ 57729; CCM Dict 383/2009).
4) El concurso probado de desviación de poder en la invalidación de la licencia previamente otorgada genera deber de
indemnizar si se ha causado daño (CCA Dict 450/2009).
5) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pudiera derivarse de la anulación, no condiciona a ni su
concreción es requisito previo para, la restauración de la legalidad urbanística que proceda (TSJ Valladolid 18-9-07, EDJ
250951). El Tribunal Supremo se ha mostrado poco proclive a la admisión de la responsabilidad patrimonial por la demora
injustificada en la concesión de licencias de carácter urbanístico, ya que en tal ámbito la licencia suele obtenerse, por silencio
positivo, siempre que no se adquieran facultades en contra de lo establecido en los planes urbanísticos (CJCCV Dict 252/2001).
En cuanto a la denegación, no procede en ningún caso declarar la responsabilidad en supuestos en los que los
condicionamientos impuestos fueron debidamente razonados y obedecieron a una dificultad objetiva derivada de la aplicación
de una norma urbanística (TS 28-10-97, EDJ 10103).

6) No genera derecho de resarcimiento la suspensión de licencias por tramitación de instrumentos de ordenación, que no ha de
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confundirse con su anulación. Aquella es una medida legítima, cautelar, para proteger la efectividad del planeamiento que se
proyecta. Al no modificarse en la aprobación inicial la ordenación ni los parámetros o determinaciones urbanísticas ni
establecerse ninguna vinculación singular para las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de certificado de
aprovechamiento urbanístico, tal suspensión no genera derecho a indemnización (TS 7-2-90, EDJ 1187; 12-2-02, EDJ 2258).
7) Sobre denegación de licencia , anulada en sede judicial, ver la TS 4-5-07, EDJ 100888.
8) No se lesiona la confianza legítima de un administrado que obtiene una autorización de accesos otorgada por el centro
directivo autonómico competente en materia de carreteras, necesaria para acceder a cierta finca y poder elaborar un proyecto
de obras, al que posteriormente se le deniega la calificación urbanística para cuya solicitud se elabora el proyecto, pues la
primera no constituye un acto de la Administración que legítimamente haga suponer que el proyecto posterior vaya a obtener
calificación favorable. Por tanto, no tiene derecho a ser indemnizado de daño alguno (CCM Dict 117/2009).
9) Los daños derivados del cese de negocio resultante de la demolición de una construcción amparada en licencia declarada
ilegal no son indemnizables, primero porque la demolición viene impuesta por Ley, no por la actuación administrativa, y
segundo porque aquellos no pueden considerarse antijurídicos (TSJ Burgos 11-11-05; CCM Dict 383/2009); y la realización de
obras en inmuebles no son indemnizables si se ejecutan pese a no contar con el título habilitante preciso para ello (CC
Andalucía Dict 855/2013).

6666 Usos y derechos urbanísticos

La supresión de un uso urbanístico con la alteración del planeamiento, suprimiendo un complejo residencial frente a
otro de oficinas, es restricción del aprovechamiento y puede dar lugar a una lesión indemnizable cuando, por ejemplo,
se adquieren fincas en el mercado inmobiliario, pagando el precio que merecían por uso residencial, y otro como uso
compatible de oficinas o administrativo y después se suprime el primero, por lo que el valor del solar en el mercado
inmobiliario se ha reducido. Pero es difícil apreciar el perjuicio efectivo porque la materialización del perjuicio solo se
produce si el adquirente enajena las parcelas a las que afecta la restricción del aprovechamiento (DGSJE Dict 3-4-98).
Asimismo, la restricción en el uso o en la intensidad del aprovechamiento no tiene por qué generar, sin más, una
menor valoración en el mercado (TS 11-2-85, EDJ 878).
Por otro lado, es posible la indemnización por privación legislativa de derechos de carácter urbanístico, si bien debe
estar en consonancia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, de forma
semejante a la indemnizabilidad por cambio de planeamiento. No cabe atender a expectativas o derechos futuros (TS
26-11-99, EDJ 44600).

6667 Precisiones

No se indemnizan meras expectativas, ni supuestos en que concurren otras causas en la producción del daño, como ocurre en
estos casos:
• La inclusión en un plan parcial de unos terrenos como suelo urbanizable, si no se llega a ejecutar dicho plan, no es obstáculo
para que la Administración cambie la calificación del suelo a que aquel se refiere. Esto produce la desestimación de la
indemnización, para cuya procedencia es necesaria una lesión de derecho y no una simple expectativa nacida de la existencia de
un plan parcial anterior que no llevó a su fase final por circunstancias no acreditativas imputables a la Administración, como
principal y única causante de la inejecución del plan parcial (TS 22-2-94, EDJ 1604).
• La reducción del aprovechamiento patrimonializado no es indemnizable si ha concluido el plazo para solicitar licencia de
edificación, aunque no haya habido reacción administrativa, cuando no se ha notificado al propietario la incoación del
expediente de incumplimiento; y tampoco, cuando la licencia no puede otorgarse al solicitante de acuerdo con el planeamiento
vigente (TSJ Cataluña 22-9-97). No obstante, si la reducción impidiera la edificación del 50% del aprovechamiento ya adquirido,

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 la diferencia es indemnizable.
• Los actos urbanísticos de desarrollo de los planes son inoperantes frente al ius variandi de la Administración. De modo que si la
actora no acredita irracionalidad, desviación de poder, desproporcionalidad o falta de legalidad en la actuación planificadora de
la Administración o falta de legalidad, no podrá accederse a su pretensión. Además no hay vulneración de derechos subjetivos
ya que la apertura de una calle prevista por el planeamiento anterior, queda fuera de aquellos (TSJ [Link] 30-12-94).
• No puede considerarse incorporado al patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto de vista de la explotación turística
o urbanística del terreno, dado que el plan parcial no se encontraba en un grado avanzado de ejecución (TSJ Baleares 29-7-00,
EDJ 37685).

6668 Expropiación
La anulación del expediente expropiatorio, p.e. por invalidez del plan urbanístico que lo legitima para su ejecución,
da lugar a indemnización si resulta imposible la reposición de la situación al estado primitivo por estar íntegramente
ejecutada la obra. La consecuencia de la nulidad no es la retroacción del expediente a su inicio, sino la indemnización
de daños y perjuicios causados al propietario con la ocupación irregular de sus bienes. Se viene fijando en el 25% del
importe del justiprecio recibido (TS 4-3-00, EDJ 8484; 27-12-99, EDJ 49080; 27-11-99, EDJ 45169; 8-11-95, EDJ
7203). No obstante, hay que tener en cuenta la regla sobre nulidad del expediente expropiatorio contenida en LEF
[Link]. (nº 5755).
La ocupación de terrenos destinados por la ordenación a dotaciones públicas, puede generar derecho a resarcimiento
(LS/15 art.48.e) por el período que medie desde aquella hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se
adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fija de acuerdo con LEF art.112
(nº 6482 Memento Urbanismo 2022).
Transcurridos 4 años desde la ocupación sin la citada aprobación definitiva, los interesados pueden advertir a la
Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciarlo
-remitiendo a aquella la correspondiente hoja de aprecio- una vez transcurridos 6 meses desde dicha advertencia.

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