Diplomado en Políticas Públicas de

Seguridad Nacional y de Seguridad

Pública

Tecnolectura

Módulo III
Políticas Públicas de la Seguridad
Nacional

Dr. Edgar Ortiz Arellano

1
2
 Introducción

La seguridad nacional a nivel teórico es un concepto difícil de comprender, hay una

multiplicidad de interpretaciones, de críticas y de vaguedades, así como de abuso
por parte de los gobernantes en su uso discursivo, por otra parte en la práctica se
vincula con los trabajos de inteligencia, pero también con el combate al crimen
organizado, la vigilancia de las fronteras, la preservación de la integridad territorial,
es decir, un sinfín de tareas que en muchos casos el Estado no puede atender a
profundidad, lo cual pone en peligro a todo el orden social por la incapacidad para
comprender las implicaciones que tiene para la preservación de la nación.

En el caso mexicano, la seguridad nacional se confunde constantemente con las

tareas de seguridad pública, esto debido a que en buena medida no existen
amenazas explicitas en la esfera de lo externo para el país, ni tampoco de manera
aparente hay grandes riesgos de ataques terroristas o de grupos antisistema con
capacidad bélica, lo cual contribuye a que se crea que los temas de seguridad
nacional tienen que ver con el combate de la delincuencia común o con tareas de
protección civil, lo cual es un grave error, ya que precisamente la vulnerabilidad de
la nación y del Estado radica en que muchas de sus amenazas no son fáciles de
detectar ya que las condiciones políticas y geográficas-territoriales complican en
análisis oportuno de las problemáticas que lesionan a México.

La seguridad nacional transita de una postura estato-céntrica, a una visión enfocada

en las problemáticas de los individuos, más humanista. La intencionalidad
propuesta desde Naciones Unidas es asegurar la salud, alimentación, seguridad
personal, educación, propiedad privada, combate a la pobreza, vivienda digna,
como temas que garantizarán una vida plena de las personas y con ello se
resolverán las posibles amenazas que aquejan a los encargados de tomar las
decisiones de gobierno y por lo tanto de seguridad también, esto es relevante
porque se coloca en el punto principal al ser humano y no al ente abstracto del
Estado, pero esto abre las posibilidades y necesidades a atender, lo que conlleva a
dejar de lado la observación-vigilancia de temas que pueden provocar violencia e
incluso perdidas de vida, por lo que es necesario revisar con precisión la teoría que
sustentará el diseño de las políticas públicas en materia de seguridad nacional, ya
que la definición de las metas que se propongan deberán estar orientadas hacia el
énfasis humanista o en el combate de las posibles manifestaciones de violencia y
desestabilización del orden social.

El orden internacional se presenta como un espacio multipolar, donde diversos

agentes quieren tomar la primacía en el marco institucional global, pero también en
las regiones que consideran son sus zonas de influencia geopolítica. México

3
históricamente ha tratado de erigirse como un líder latinoamericano, esto con el fin
de afianzar su seguridad como nación, ante las posturas bélicas de las grandes
potencias, especialmente las emprendidas por su vecino del Norte, lo cual es un
tema que puede entrar en el campo de la seguridad nacional, porque es a partir del
involucramiento del país en los asuntos internacionales y en el complejo entramado
de seguridad internacional que se ha venido construyendo desde el fin de la
Segunda Guerra Mundial, que obligó al Estado mexicano a participar de la
alineación global en materia de seguridad.

La presente Antología corresponde al Módulo III del Diplomado en Políticas de

Seguridad Nacional y Seguridad Pública organizado por la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la UNAM y la Comisión de Defensa de la H. Cámara de
Diputados, la cual presenta cuatro trabajos realizados por especialistas y publicados
originalmente en revistas arbitradas de reconocido prestigio. En primer lugar, está
el artículo La Relación Fallida del Realismo Político y de la Doctrina de Seguridad
Nacional, de Pedro Rivas y María Rodríguez, donde realizan una discusión teórica
sobre los vínculos conceptuales de la tradición realista del análisis político
internacional y los postulados surgidos durante la Guerra Fría para combatir y
contrarrestar la influencia de los grupos subversivos de izquierda, teniendo como
resultado tentativo que dicha relación es en realidad ficticia y conceptualmente
endeble.

El segundo artículo intitulado Inteligencia Militar y Criminalidad Organizada. Retos

a Debatir en América Latina, de Sansó-Rubert, presenta un tema recurrente en los
últimos años en las discusiones de seguridad nacional: la imperiosa necesidad de
utilizar las herramientas de inteligencia en el combate del crimen organizado, como
un método eficaz que reduce los daños colaterales de una lucha armada y frontal
con la delicuencia, todo esto en un marco democrático y de pleno respeto a los
derechos humanos. El tercer trabajo La Noción de “Seguridad Humana”: Sus
Virtudes y Sus Peligros, de Javier Rodríguez, pone sobre la mesa el concepto de
seguridad humana,que junto con la seguridad multidimensional, son el marco
teórico-metodológico predominantes en la discusiones sobre el cómo garantizar
calidad de vida y satisfactores básicos para las poblaciones, pero también el autor
pone énfasis en las posibles limitaciones de la seguridad humana y la ambigüedad
en la que se puede caer al utilizar este concepto en el diseño de políticas públicas.

El cuarto y último trabajo Tres Momentos para Entender la Seguridad Nacional de

México, de Alejandro Martínez, presenta una categorización en tres ámbitos
distintos, uno el académico, dos el educativo y tres el operativo, con ello el autor
pone en evidencia las carencias en los programas de estudio y en la práctica
profesional del tema de seguridad nacional, pareciera que esta área disciplinaria,
está circunscrita a un pequeño espacio militar y desdeñada por las áreas civiles,
quizás por no ser considerada como relevante.

4
Se espera que los trabajos de este Diplomado y del módulo III, contribuyan a los
estudios en seguridad nacional y sobre todo a la prevención de los riesgos y
amenazas a la que se enfrenta la nación mexicana.

5
 La Relación Fallida del Realismo Político y de la Doctrina de
Seguridad Nacional1

Pedro Rivas Nieto2 y María Rodríguez Fernández3

Introducción

En este texto se va a estudiar la veracidad de una idea harto repetida durante parte
del último tercio del siglo XX en Latinoamérica incluso en los medios académicos:
que la principal base ideológica de la Doctrina de Seguridad Nacional -que inspiró
a los regímenes autoritarios que se desplegaron en Iberoamérica en buena parte de
los años setenta y ochenta del siglo pasado- fue el realismo político. Es decir, que
los autores esenciales de este paradigma de las relaciones internacionales fueron
en quienes se basaron los ideólogos de la Doctrina de Seguridad Nacional para
construir su cultura política y sus regímenes burocráticos-autoritarios de marcado
corte militar. Dado que las singularidades de este tipo de regímenes son ya
conocidas, apenas se hará mención a ellas en este texto. Se va a estudiar el
fundamento doctrinal del realismo -que, pese a su mala fama, ha servido para
interpretar el mundo y el orden internacional desde los tiempos del sistema de
Estados de Westfalia hasta la actualidad con bastante acierto- para ver si es cierta
la relación.

La mística del tiempo posbélico y los orígenes del concepto Seguridad

Nacional

1
Publicado originalmente en revista Analecta política, Vol. 2, No. 3, julio-diciembre, 2012, pp. 13-
31.
2
Doctor en Ciencias de la Información y Magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad
Ponti cia de Salamanca. Es profesor de Relaciones Internacionales en esta misma universi- dad. Ha
cursado estancias de investigación en universidades de Europa, América, África y Oriente Próximo
estudiando conflictos diversos y dictando cursos y conferencias sobre con ictos armados, terrorismo
y violencia política. Es también colabora- dor en la prensa española en asuntos de política
internacional. Salamanca-España. Correo electrónico: privasni@[Link].
3
Magíster en Comunicación y Ciencia Política por la School of Political Management de la George
Washington University y por la Universidad de Navarra; Licenciada en Humanidades y en Periodismo
por la Universidad Ponti cia de Salamanca. Ejerció como periodista, como jefa del Área de Cultura
de La Gaceta, y como asesora de comunicación política y corporati- va en Burson-Masteller en
Madrid. Actualmente es candidata a doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Oviedo y
profesora de Historia Contemporánea en el Instituto de En- señanza Secundaria de Coreses
(Zamora). Salamanca-España. Coreo electrónico: maildemaria@[Link].

6
Los orígenes del concepto “Seguridad Nacional” se remontan al momento en que
los Estados Unidos accedieron a la edad imperial, poco después de acabada la
Segunda Guerra Mundial. La euforia de la victoria ayudó a comenzar el proceso
imperial y el aumento del poder redujo el escepticismo clásico de los gobernantes
del siglo XIX y de comienzos del XX. Además, la Guerra Fría añadió nueva urgencia
a la expansión del influjo estadounidense en el mundo. La nueva actitud de los
estadounidenses respecto a los asuntos mundiales tras la Segunda Guerra Mundial,
la obsesión con las crisis, la ilusión de capitanear los destinos del mundo y los
imperativos del deber confundidos con las posibilidades que ofrecía el poder
aceleraron el proceso que comenzó en 1945 y erigió a la “seguridad nacional” en
valor supremo.

El país ocupó el vacío dejado por el derrumbe de los imperios europeos al mismo
tiempo que la Unión Soviética se aparecía a los ojos de los intérpretes
estadounidenses como un rival irreconciliable. Al fin y al cabo, para la mentalidad
de la época, era necesario enfrentarse a la marea que amenazaba con destruir lo
que tanto costó edificar. No era nuevo en la Historia el hecho de que un pueblo
debiera plantar cara a una nueva fuerza que tuviera una visión radicalmente
contraria de la vida, pero el comunismo era un sistema social que había sabido
construir una fe ciega en sí mismo y no tenía traba alguna en su aplicación. Eso lo
volvía muy peligroso. De ahí que debiera ser combatido con fiereza.

No en vano, tal y como señalaba Burnham, consciente de la necesidad de que

Estados Unidos asumiera un papel preponderante en el mundo, la tercera guerra
mundial había comenzado en abril de 1944, cuando un grupo de marinos griegos
sometidos al mando británico en el Mediterráneo se unieron a soldados griegos
acantonados en el puerto de Alejandría y se amotinaron. Fueron reducidos
rápidamente y recluidos durante breve tiempo en un campo de concentración. Pero
el significado de la revuelta era mayor de lo que parecía porque los sublevados
estaban dirigidos por el ELAS, brazo armado del EAM, dirigido por el partido
comunista griego y éste, a su vez, por el PCUS soviético. La sublevación de abril de
1944 y la posterior guerra civil griega eran el precedente del enfrentamiento entre el
comunismo internacional y el orden democrático (Burnham, 1951, pp. 3-4). Así que
al vencedor de la Segunda Guerra Mundial le iba a tocar capitanear los asuntos
internacionales a partir de entonces. El papel imperial se asumió en un nuevo
contexto, la Guerra Fría, y se iniciaron los preparativos de un sistema novedoso
pues, no en vano, lo que estaba en juego según la mentalidad de aquellos años en
no pocos gobernantes, era la supervivencia de la civilización occidental (Burnham,
1951, p. 71).

Cabe recordar que el imperio ha sido probablemente la forma de gobierno más

eficaz y duradera que haya conocido la historia humana. Del mismo modo hay que
señalar que el imperio no aspira a encontrar un hueco privilegiado den-tro del orden

7
internacional, sino que él mismo aspira a ser el orden internacional (Kissinger, 1996,
p. 13). Un imperio mundial es una especie de sistema en el que se domina
políticamente todo el mundo mediante procedimientos coercitivos y en el que un
grupo de pueblos ostenta la mayor parte del poder. En los estadounidenses, la
palabra imperio despierta -y despertaba en aquellos años- ideas de tiranía y
despotismo pero, al mismo tiempo, los imperios son compatibles con la democracia
y no necesitan intervenir en todas las actividades de la sociedad, que es lo propio
de regímenes autoritarios y totalitarios. El mismo Burnham (1951) aseguraba que
“el llegar a un Imperio mundial será, y ya lo es de hecho, el objetivo de la tercera
guerra mundial, que en sus fases preliminares ha empezado ya. Y no son precisos
muchos esfuerzos para comprender que los candidatos actuales para la jefatura de
ese Imperio mundial sólo son dos: la Unión Soviética y los Estados Unidos” (pp. 87-
88). Es decir, no cabía más que el imperio en el mundo de la segunda posguerra
mundial y si cualquiera de los dos oponentes vencía, sus ideas constituirían la base
del imperio resultante.

Fuere como fuere, la Doctrina de la Seguridad Nacional se formó, en parte, en los

Estados Unidos (Rivas & Rodríguez, 2010b, p. 47). Pese al nombre de Doctrina de
la Seguridad Nacional, no era tanto una doctrina como una cultura cuya definición
era imprecisa y compleja. En los [Link]. era el valor del que se hablaba y que no
necesitaba explicación ni justificación. Se anteponía a toda reflexión y se presumía
que todo el mundo sabía de qué se hablaba cuando se empleaba ese término. Pero
no era cierto, y eso complicaba la investigación académica -aún lo sigue haciendo-
porque se hablaba de un concepto cuyo contenido concreto no se definía con
precisión.

La Seguridad Nacional era -en el imaginario de sus creadores-, sobre todo, un

símbolo que incluía una mística. Schlesinger (1976) aseguraba que “el término
mismo de Seguridad Nacional había llegado a ser un hechizo en la Casa Blanca
bajo Nixon [...] Las palabras seguridad nacional servían para bloquear todo análisis
crítico. Parecía por lo menos presuntuoso, si no antipatriótico, preguntarse qué
quería decir exactamente Seguridad Nacional” (p. 443). No obstante, aunque el
sentido no fuera nunca bien precisado, la Seguridad Nacional llegó a ser un asunto
importante hasta tal punto que fue objeto de una disciplina nueva: los asuntos de la
Seguridad Nacional. Mediados los años cincuenta nació alrededor de ese término
un mundo académico fructífero y enjundioso que profundizó en el estudio de esa
nueva materia. Su sentido continuó siendo teóricamente impreciso pero la fuerza de
los hechos demostró que en lo práctico era muy concreto.

La mística de la Seguridad Nacional apareció para sus devotos como criterio

infalible para distinguir el bien del mal. Si Batista, Diem o Chiang Kai Chek se
mostraban lo bastante anticomunistas, la Seguridad Nacional exigía que se los
apoyara. La Seguridad Nacional llegó a ser el valor que borraba todos los demás y

8
“debía ser absoluta en tiempos de peligro” (Schlesinger, 1976, p. 177). Así que
desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la presidencia de Nixon, la
Seguridad Nacional se convirtió en objetivo apremiante. E incluso después pareció
cobrar fuerza, de otras formas. La vieja fe estadounidense que creía en un mundo
de derecho fue disminuyendo, y a ello contribuyó la importancia creciente otorgada
a la CIA como instrumento de la política exterior. Su aportación, en opinión de quien
fuera asesor de varios presidentes de los Estados Unidos, fue concentrarse en
tiempo de paz en las acciones encubiertas para cambiar políticas y regímenes de
otros países. En vez de contentarse con descubrir lo que ocurría, la CIA superaba
a otros servicios secretos en intentar que las cosas ocurrieran (Schlesinger, 1988,
p. 99). Y esto sucedía sin contradecir esencialmente la arraigada tradición
democrática estadounidense y las contradicciones y paradojas del carácter de esa
nación, pues a países que violaban los derechos humanos, como Chile, Argentina,
Paraguay o Cuba -por citar tan sólo a algunos del continente americano-, siempre
que las consideraciones estratégicas no se consideraran primordiales, se les
negaba la ayuda o se la limitaba con severas restricciones. Con la Oficina de
Derechos Humanos instituida por el Gobierno de Carter en el Departamento de
Estado, los derechos humanos se institucionalizaron en la política exterior
estadounidense y las embajadas de ese país se convirtieron en oficinas de vigilancia
de los derechos humanos (Schlesinger, 1988, p. 118). Estas incongruencias hacían
ciertas las palabras de Henry James (1920) que afirmaban, poéticamente, que ser
americano es un destino complejo (p. 13).

¿El realismo, malinterpretado?
(o las causas por las que no parece verdadero
fundamento ideológico de la Doctrina de Seguridad Nacional) (I)

Dicho todo esto cabría preguntarse por los elementos ideológicos que se sitúan en
los orígenes del concepto de Seguridad Nacional. Y en primer lugar cabe señalar
que los Estados Unidos se comprometieron con todas sus fuerzas en dos guerras
mundiales donde su territorio no estaba amenazado directamente. Al mismo tiempo,
los Estados Unidos habían entrado en ellas sin tener ideas claras sobre sus fines
de guerra: a priori, sólo deseaban una victoria que permitiera establecer una paz
duradera. La única forma de justificar la guerra era afirmar que no se defendía a la
nación contra un ataque directo, sino contra una amenaza lejana. Pero no era una
simple justificación, porque era cierto: estaba en juego la seguridad de la nación a
largo plazo. Esta misma idea tenía validez tras la guerra, pues aunque la URSS no
amenazara el territorio de los [Link]. amenazaba la seguridad nacional. El
resultado fue que el concepto de seguridad se entronizó. Buena parte de los
estudiosos del país afirmaban que había que interpretar la política exterior de la
Unión Soviética a partir del mesianismo universal de la doctrina marxista, esto es,
la revolución universal y el sometimiento del mundo al estalinismo. El comunismo
se creía señor del destino histórico (Niebuhr, 1958, pp. 123-124) y la meta de la
política soviética era la instauración de su régimen en todo el mundo sin excepción.

9
Desde los tiempos de El Manifiesto Comunista, Marx decía a sus acólitos que tenían
un mundo por conquistar (Marx & Engels, 1988). La Parte III del Programa de la
Internacional Comunista se titulaba “El objetivo final de la Internacional Comunista:
El Comunismo mundial”. Y Stalin (1947) aseveraba que el problema histórico
supremo de la Revolución Rusa era la necesidad de promover la revolución mundial.
Decía que “es inconcebible que la República Soviética pueda continuar
indefinidamente codo a codo con los Estados imperialistas [...] Es inevitable que se
produzcan numerosos y terribles choques” (p. 56). Es decir, cualquier
enfrentamiento con el mundo capitalista tendría carácter inevitable y defensivo. O el
comunismo conquistaba el mundo o quedaría destruido. Si no se entraba en guerra
abiertamente era porque se había decidido llevar la guerra a otro terreno, el de la
Guerra Fría. Y si bien ésta no constituía un peligro para la integridad territorial de
los Estados Unidos, sí creaba un riesgo permanente para la seguridad nacional.

Es importante señalar que en esta convulsa situación mundial las ideas de los
realistas reforzaron el contenido de la Doctrina de Seguridad Nacional, aunque
posiblemente fueron malinterpretadas por quienes la desarrollaron. La escuela
realista fue una reacción contra el idealismo político estadounidense representado
por Wilson o Roosevelt. Denunciaba en aquél su falta de sentido con respecto a la
política real y, por consiguiente, le acusaba de abrir el camino -por ingenuidad o
ignorancia- a aventureros peligrosos como Hitler. Si Bacon había dicho que el
imperio del hombre sobre la naturaleza reemplazaría al imperio del hombre por el
hombre, ese razonamiento se trasladó al pensamiento del siglo XIX, que halló en la
filosofía de Herbert Spencer su desarrollo sistemático y en la política exterior de
Wilson su plasmación real. En 1917 éste decía ante el Congreso de los Estados
Unidos que comenzaba un período en el que los Gobiernos y las naciones debían
intentar adoptar ante los errores cometidos el mismo comportamiento de los
ciudadanos individuales en los países civilizados. Si el mismo Kant afirmaba que el
espíritu comercial no podía coexistir con la guerra y que la posesión de la fuerza
perjudicaba de forma inevitable el ejercicio de la razón (2011, p. 76), el liberalismo
de la Paz de Versalles y de Saint Germain no podían ser menos. Wilson, con su
idea de “la guerra para acabar con la guerra” de su mensaje al Congreso del 8 de
enero de 1918, mostraba la más clara expresión de la política exterior liberal.

El realismo era distinto. No quería incurrir en las incongruencias del hermoso

aunque inoperante laisser faire, que según McIlwain (1990) fue “una de las fanta-
sías más extrañas y que más ha desacreditado a la razón humana” (p. 21). Defendía
una visión cruda de la realidad interestatal. El realismo no pretendía quedarse en la
academia ni en los tratados que ocupaban las estanterías de las bibliotecas, sino
que quería influir en la política exterior de los Estados y orientarla conscientemente.
Es más, aspiraba a construir una teoría general universalmente válida de las
relaciones internacionales, deseaba construir una política exterior racional para
mejorar la que se hacía en su tiempo. Partía del más descarnado pesimismo

10
antropológico; aseguraba que el conflicto -al igual que en el hombre- era lo natural
entre los Estados e insistía en que el Estado debía de ser el actor relevante de las
relaciones internacionales. Si la política internacional era una lucha por el poder, el
poder era la clave para el logro del interés nacional, que debía marcar la acción del
Estado. La acción política no podía quedar mermada por los principios morales que
rigen la vida individual -es decir, se necesitaba una “doble moral”- y el único
mecanismo regulador posible era el clásico sistema de equilibrio de poder (Osgood,
1977, p. 33), factor esencial en una sociedad de Estados soberanos (Morgenthau,
1985, p. 173). Esta era, grosso modo, la doctrina realista. No es que sus
constructores carecieran de respeto por sus congéneres o que una suerte de
abyecta catadura moral los convirtiera en hombres sin escrúpulos -que es lo que se
suele decir de quienes defienden el realismo-, sino que su propia experiencia vital
les había hecho tomar conciencia de la endeblez del orden democrático y querían
comprometerse en la tarea de mejorar el mundo. Cuando se les acusaba de
“egoístas” e “inmorales” por apelar a la doble moral y al egoísmo nacional se
soslayaba una idea importante: no daban a esos conceptos un valor sagrado e
inalterable, sino que pensaban que el idealismo disimulaba una oculta voluntad de
poder o llevaba a los pueblos al desastre al ser incompatible con la esencia de la
política verdadera entre los Estados. El realismo propiciaba que cada uno tomara
conciencia de los intereses de los otros más que el idealismo, con su culto a los
principios abstractos.

El laboratorio en el que trabajaban para obtener sus ideas era la Historia. Y quizá,
como Emerson, no creían necesario analizarla de forma demasiado compleja, pues
las causas de lo que ocurre en ella suelen ser simples (p. 160). Buena parte de los
realistas padecieron en carne propia la barbarie del nacionalsocialismo, tuvieron
que huir de él y vivir en el tiempo de los desmanes causados por él. Morgenthau
(1990) escribió con juiciosas y pesimistas palabras que:

[...] la sola aparición del fascismo [...] debería habernos convencido

de que la era de la razón, del progreso y de la paz, tal y como lo
aprendimos de las enseñanzas de los siglos XVIII y XIX, se ha
convertido en una reminiscencia del pasado. [...] De la experiencia
del fascismo se pueden aprender no sólo las condiciones de la
civilización occidental, sino también la manera de defenderla. (p. 8)

Los realistas -como Morgenthau, Kennan, Niebuhr o Osgood- pretendían demostrar

que las relaciones entre los Estados no obedecían a las normas de la moral
cristiana, sino que se basaban en el poder desnudo. Su sustrato filosófico e histórico
no era nuevo. Sus bases las constituían el estado de naturaleza de Hobbes, la razón
de Estado de Maquiavelo y la diplomacia de equilibrio de poder de Metternich,
sistematizadas en la obra de Morgenthau y aplicadas al mundo de la Guerra Fría
(Barbé, 1995, p. 62). Hacían suyas las fórmulas de los pangermanistas del siglo XIX

11
sobre el egoísmo inherente de toda política nacional. Por ello creían que si las
relaciones entre Estados se basaban sólo en la fuerza, el fin de toda política
nacional había de ser la defensa del interés nacional. Sin embargo, el concepto de
interés nacional era oscuro en sí. Aunque aspiraba a ser una categoría objetiva de
análisis su doble uso, como instrumento de análisis y como herramienta política
(Rosenau, 1972, p. 34), lo debilitaba. Desde que se pretendía precisar el concepto
pasaba a ser vago y esa oscuridad podía ocultar excesos de la práctica política.

Morgenthau decía que el primer elemento constitutivo del interés nacional era la
supervivencia. Así que desde el momento en que la política exterior se convertía en
lucha por la supervivencia los Estados empleaban cualesquiera medios para lograr
sus fines (Morgenthau, 1952a, pp. 3-13). Sin dudarlo, Tucídides, Maquia-velo,
Richelieu, Hamilton o Disraeli habrían entendido de la misma manera -una lucha sin
fin entre la supervivencia y el poder- la política internacional, pese a las condenas
morales a las que siempre fue sometida la política internacional por los padres de
la Iglesia o por los escritores contrarios a Maquiavelo. Al fin y al cabo, el egoísmo
de las naciones es proverbial y el mismo George Washington sentenciaba que no
debía confiarse en que las naciones fueran más allá de sus propios intereses.

Niebuhr (1996), teólogo y protestante por más señas, insistía en que las na- ciones
se mantenían unidas más por la fuerza y por la emoción que por la mente. “Dado
que no puede existir acción ética sin autocrítica, y no puede haber autocrítica sin la
capacidad racional de autotrascendencia, es natural que las actitudes nacionales
puedan apenas aproximarse a lo ético” (p. 92). Es más, creía que las naciones no
llegaban jamás a tomar plena conciencia de sí mismas hasta que no se colocaban
en situación belicosa ante otras naciones. De ahí que fuera crítico con la “santurrona
hipocresía” tanto de los gobernantes cuyas proclamas aluden siempre a normas
morales para justificar sus actos como con la de no pocos idealistas, que creen
poder contar con recursos materiales y morales que no existen en la historia ni en
el mismo hombre. Al fin y al cabo, pensaba que “quizá lo mejor que cabe esperar
de las naciones es que lleguen a justificar sus hipocresías con una pequeña
cantidad siquiera de verdadera realización internacional, y aprendan a hacer justicia
a intereses más amplios que los propios, mientras se ocupan de estos últimos” (p.
108).

Recuérdese que el padre de los realistas, tal y como lo llamaba Kennan, pensaba
que el ser humano estaba marcado por el pecado original y que era capaz del mal,
pues rechazaba que pudiera ser potencialmente inocente. La vida, en su opinión,
era una lucha por el poder y la guerra era el resultado de esa perversidad. La misma
democracia era posible si tenía en cuenta la compleja condición de la naturaleza
humana; aquélla es posible dada la capacidad del hombre para la justicia y, al
mismo tiempo, es necesaria dada la inclinación del hombre a la injusticia (Niebuhr,
1944, p. xiii). Niebuhr opinaba que los seres colectivos que constituyen los Estados

12
son peores que los seres individuales y que no hay Estado que haya nacido sin el
empleo de la fuerza o que se mantenga sin ella. Los filósofos del contrato social,
que creen en la paz por el derecho, se obcecaban en soslayar que la corrupción del
hombre por el pecado se manifiesta en el desarrollo violento de la historia. Y aún
así, Niebuhr insistía en que el realismo no había de ser cínico, pues el remedio para
el idealismo pretencioso -que cree saber respecto al hombre más de lo que le es
dado conocer-, es la preocupación por uno mismo y por el otro derivada de la
conciencia de los límites del propio saber y del propio poder (en Davis & Good,
1960, p. 332). Niebuhr fue un filósofo de la política exterior y en eso no se diferencia
de otro realista como Osgood, que creía que toda guerra declarada para lograr
objetivos trascendentes era inmoral. Mientras el hombre siguiera siendo lo que es,
la guerra no desaparecería nunca y los intentos de hacerla desaparecer por
objetivos morales superiores era peligrosa porque la realidad no se doblega nunca
ante los sueños y los sublimes ideales. Los ideales abstractos pueden intoxicar las
relaciones internacionales. Las naciones deberían renunciar al uso de la guerra
como instrumento de la política salvo que fuera para defender la política nacional
(Osgood, 1957, p. 21), así que el egoísmo nacional es la actitud más prudente y
más moral.

Si se sigue indagando en el ideario del realismo político para ver si esta escuela
pudo ser una de las bases ideológicas de la Doctrina de Seguridad Nacional hay
que hablar también de George Kennan. Kennan combinó su actividad política con
la de profesor universitario y, aunque no aportó apenas nada novedoso a la teoría
de las relaciones internacionales, fue el creador de la doctrina de la contención.
Desde su puesto de diplomático en Moscú y como secretario de Estado la aplicó
intensamente. No en vano en su muy conocido artículo, “Las fuentes de la conducta
soviética”, publicado en 1947 en el órgano oficioso de la Secretaría de Estado de
los Estados Unidos de América, Foreign Affairs, aseguraba que el elemento
principal de cualquier conducta de su país hacia la URSS debía ser la contención
paciente, firme y a largo plazo de las tendencias expansivas soviéticas. Es más,
preveía el debilitamiento progresivo de la URSS y suponía que su fortaleza no era
tanta como se creía y podía sobrevenir su desaparición pese a su aparente
indestructibilidad. Por eso decía (1947) que:

Rusia, en tanto que opuesta al mundo occidental en general, es

todavía y con mucho la parte más débil; que la política soviética es
muy flexible; y que la sociedad soviética puede adolecer de
carencias que con el tiempo debilitará su propio potencial total [...]
Para los Estados Unidos es del todo posible influir con sus ac-
ciones en la evolución interna tanto de Rusia como del conjunto del
movimiento comunista internacional. (p. 582)

13
Y no obstante, los responsables de la política exterior de los [Link]., que en público
hablaban de una amenaza comunista uniforme para obtener el consentimiento
interno al internacionalismo, en privado reconocían que la política mundial no podía
definirse de forma tan simple (Hall & Ikenberry, 1993, p. 122). Kennan recomendó
una política exterior flexible que tuviera en cuenta que el comunismo se
fragmentaría más por las naciones, cuyo efecto sería no el enfrentamiento bipolar
sino el clásico equilibrio de poder (Gaddis, 1982). Es decir, proponía el empleo de
la tradicional prudencia política, alejada tanto de la rigidez simplista como de la
inflexibilidad del derecho. En sentencia singular decía (1954) que “debemos ser
jardineros y no mecánicos en nuestra manera de enfrentarnos con los problemas
mundiales” (p. 92).

¿El realismo, malinterpretado?
(o las causas por las que no parece verdadero
fundamento ideológico de la Doctrina
de Seguridad Nacional) (II)

No se puede soslayar el influjo teórico y práctico de Henry Kissinger, eminente

profesor de Relaciones Internacionales en Harvard y secretario de Estado con
Richard Nixon, tanto en el realismo como en la Doctrina de Seguridad Nacional.
Kissinger (1996) llevó a la práctica parte de su teoría y mantuvo siempre la
necesidad de la diplomacia tradicional y del equilibrio de poder para mantener la
estabilidad. “Su meta [la del equilibrio de poder] no era tanto la paz cuanto la
estabilidad y la moderación. [...] No puede satisfacer por completo a cada miembro
del sistema internacional; funciona mejor cuando mantiene la insatisfacción por
debajo del nivel en que la parte ofendida trataría de alterar el orden internacional”
(p. 13). El objetivo de la política exterior -decía- no debía de ser la paz por sí mis-
ma, vieja obsesión del idealismo, porque cuando esto se convertía en el principio
fundamental de la política de los Estados, el orden quedaba a merced del más
despiadado. Temía a las potencias revolucionarias porque ponían en entredicho la
validez del sistema internacional. Kissinger pensó en cómo instaurar un orden es-
table tras un proceso revolucionario y al adaptar esa idea a su tiempo pensaba en
cómo integrar a la URSS en el orden surgido en Yalta. Los sistemas estables eran
consecuencia de la legitimidad aceptada por las potencias y, aunque aquellos no
evitan las guerras, en caso de que estallen no ponen en entredicho la legitimidad
del sistema. La diplomacia sólo funciona bien en él. Sin embargo, un sistema es
revolucionario si hay una potencia que considere opresivo el orden internacional o
la manera de legitimarlo. Las relaciones de esa potencia con el resto del mundo
serán revolucionarias y lo que caracteriza a una potencia de tal naturaleza es que
siempre está dispuesta a llevar hasta el final sus principios en política exterior. Si
estalla la guerra lo que se pone en juego no es el poder o la supervivencia de una
nación, sino el propio sistema y ahí la diplomacia tradicional no puede funcionar.
“Que un orden internacional sea relativamente estable, como el que surgió del
Congreso de Viena, o sumamente inestable, como los que brotaron de la Paz de
Westfalia y del Tratado de Versalles -decía Kissinger (1996)-, dependerá del grado

14
de conciliación que consiga respecto de lo que hace que las sociedades constituti-
vas se sientan seguras con lo que consideren justo” (p. 20).

Las enseñanzas sacadas de la Historia no servían para el mundo bipolar de

posguerra y Kissinger deseaba que los [Link]., desempeñaran un papel decisivo
en el que contribuyeran a crear un sistema estable basado en la disuasión nuclear
con un modelo estratégico de guerra limitada. Aunque él se dijera deudor de
Spinoza y de Kant (Fallaci, 1986, p. 32), se le consideraba siempre heredero de
Maquiavelo. Había que integrar a la URSS en el sistema -decía- y frenarla fuera
como fuera. Su frialdad como secretario de Estado y su apoyo al anticomunismo
más furibundo en todo el mundo, le convirtieron en adalid de los regímenes
inspirados por la Doctrina de Seguridad Nacional, como el Chile de Pinochet o el
Brasil de los generales, que veían en él a un mentor y a una ayuda.

Los autores de la escuela realista -y también la neorrealista- estadounidense creían

moderar la guerra. Recelaban de las guerras hechas en nombre de ideas y creían
que aquellas hechas en nombre del interés nacional serían más moderadas, pues
los Estados tendrían en cuenta el interés nacional de otros Estados para tener una
idea precisa de sus reacciones probables -y esto les haría ser prudentes-. Además
pensaban, como Beard o Morgenthau, que esta idea estaba en el espíritu de los
padres fundadores y que había sido un concepto fundamental en la política exterior
estadounidense desde la fundación de la república (Morgenthau, 1976, pp. 15-20).
Es más, el interés nacional se traducía en la supervivencia física, cultural y política
de la nación (Morgenthau, 1952b, p. 973). No obstante, justificaron en exceso la
política de fuerza y dieron valor moral a cierto cinismo de la fuerza militar. Se
franqueaba impúdicamente el límite entre el uso de las fuerzas armadas y el uso de
todos los medios de presión pues, en una política de poder, todo pasaba a ser
legítimo. Al fin y al cabo, tal y como decía Burnham (1951, p. 206), los principios de
la lucha política son idénticos a los de la lucha militar: el éxito depende de saber
apoderarse de la llave de la situación. Con otro sentido, quizá menos crudo pero
igualmente penetrante, decía Aron (1985) que “el jefe en la guerra tiene que rendir
cuentas ante su pueblo, de sus actos, de sus éxitos o de sus derrotas. Nada
importan las buenas intenciones y el respeto de las virtudes individuales, ya que es
muy otra la ley de la diplomacia o de la estrategia” (p. 28).

Una de las críticas más acertadas al realismo en el que aparentemente se basó la

Doctrina de Seguridad Nacional proviene de Raymond Aron, representante de la
sociología histórica. Para Aron (1985), el realismo, obsesionado con refutar la
versión del liberalismo por la cual el hombre podía disciplinarse respetando la ley y
la moral, opone una antropología a otra y opone potencia -o poder- a ley -o
moralidad-. “Los realistas americanos [...] se sitúan al margen de los idealistas y tras
ellos. Piensan contra ellos, critican la descripción que los idealistas ofrecen del
mundo o las a rmaciones que formulan. Se ven llevados, sin tener plena conciencia

15
de ello, a seguir el ejemplo de aquellos a los que se oponen” (pp. 709-710). De
hecho, Aron (1985) afirmaba de Morgenthau que hacía más praxeología que teoría
y que era un cruzado como los que criticaba, sólo que se había convertido en un
cruzado del realismo. Sin embargo, reconocía que era necesaria cierta dosis de
realismo para huir de las inconsistencias del exceso de buena voluntad.

El realismo fue una reacción necesaria contra el concepto ingenuo

de un orden internacional que se mantendría por sí mismo, sin otro
fundamento que el respeto a la ley, y contra la idea falsa de que
basta con aplicar los principios [...] para regular pací camente los
con ictos. Desgraciadamente, al mezclarse la teoría con la
praxeología, y a falta de una distinción rigurosa entre los rasgos
eternos y las particularidades históricas de la política internacional
desemboca en una ideología comparable a la que tomaba como
blanco de sus crítica. (p. 713)

Por eso para él el verdadero realismo consistía en reconocer el efecto de la

ideología sobre las conductas diplomáticas y estratégicas. Para comprender la
diplomacia y la estrategia de un Estado es necesario conocer su régimen y la losofía
de aquellos que lo gobiernan. “El verdadero realismo es el que tiene en cuenta toda
la realidad, el que dicta una conducta diplomático-estratégica adaptada, no a la
imagen retocada de lo que sería la política internacional si los estadistas fuesen
prudentes en su egoísmo, sino a la que es, con las pasiones, las locuras, las ideas
y la violencia del siglo” (p. 714).

Estas últimas ideas permiten entender un poco mejor el verdadero sentido del
realismo y sus contradicciones y, tangencialmente, incluso las de la conocida
Doctrina de Seguridad Nacional. No es fácil definir la Doctrina de Seguridad
Nacional dada su naturaleza. Si acaso, como ocurre con otros conceptos confusos
de la política, cabe acercarse a ella por descarte y por aproximación. En realidad su
estudio primero se debe a Joseph Comblin, un teólogo belga de la Universidad
Católica de Lovaina que en una obra publicada en 1977 -y traducida al español en
1979 como La Doctrina de la Seguridad Nacional- sistematizó los elementos
esenciales que la caracterizaban y que son de sobra conocidos: obsesión con
perseguir al enemigo comunista, que supuestamente se agazapaba en todos lados;
modificación de los atributos de las fuerzas armadas, dedicadas prioritariamente a
garantizar el orden interno más que la defensa nacional; aplicación de
procedimientos que violaban de forma recurrente los derechos humanos;
transformación del pueblo en objeto histórico y no en sujeto; verticalismo
organizativo y elitismo del sistema político; asunción de principios económicos
emanados de la conocida Escuela de Chicago de los [Link]. y sumisión a los
postulados que el gobierno de ese país entendía esenciales para la seguridad
nacional en los tiempos de la Guerra Fría; y, en fin, eliminación de cualquier clase

16
de disidencia (Rivas & Rodríguez, 2010a, pp. 101-102). Grosso modo, estas
características eran las propias de la Doctrina de Seguridad Nacional, cuya
identificación continuó haciendo, tras los esfuerzos primeros de Comblin, la Iglesia
Católica en el llamado Documento de Puebla de 1979. Gracias a esto se pudo
afirmar que la Doctrina de Seguridad Nacional era más una doctrina que una
ideología bien definida.

Su paradigma teórico se construyó sobre la marcha, utilizando ideas entresacadas

de discursos de los altos mandos militares que la ponían en práctica en algunos
países de América, salpicados de consignas morales y de enrevesados -a veces,
malinterpretados- conceptos del arte de la guerra, como la guerra absoluta de Von
Clausewitz, la guerra total de Ludendor , o la guerra generalizada del Consejo de
Jefes de Estado Mayor de los Estados Unidos. Bebía de la doctrina contrainsurgente
emprendida por los mandos franceses en la guerra de Argelia tras lo aprendido en
Indochina después de estudiar la teoría y la práctica de la guerra revolucionaria; se
nutría de la doctrina de la seguridad hemisférica estadounidense y de lo aplicado y
aprendido en la guerra de Vietnam; y, en suma, de cualquier aspecto pragmático
que conviniera a sus intenciones. Fuera lo que fuera, en realidad lo más importante
de la Doctrina de la Seguridad Nacional no era su definición, sino su ejercicio, pues
para tal estaba ideada, como suele ocurrir con las doctrinas de naturaleza militar
(López, 1985).

Colofón

Por todo esto no es de extrañar que a los artífices de la Doctrina de Seguridad

Nacional les gustara tanto el realismo, especialmente la escuela dura, representada
por Kennan y Niebuhr, aunque se equivocaran al interpretarlos. No en vano, la
Historia a la que asistían los defensores de la Doctrina de Seguridad Nacional -el
“laboratorio” de los realistas- era la del tiempo crudo de los años sesenta, setenta y
ochenta. Una nueva corriente, el neorrealismo, ayudó a reforzar sus tesis y su
práctica en los regímenes autoritarios iberoamericanos de aquel período. Tal
escuela se desarrolló a finales de los setenta porque los planteamientos
transnacionalistas eran insuficientes para explicar con coherencia los asuntos
internacionales y porque el contexto internacional de la época favorecía el retorno
al realismo. Es más, se regresó a cierta política de contención tras el triunfo de la
revolución iraní, tras la invasión soviética de Afganistán o después de la instalación
de misiles SS-20 en Europa porque la situación era parecida a la de los años
cuarenta y cincuenta. De ahí que los devotos de la Doctrina de Seguridad Nacional
pudieran ampararse en ella una vez puestos en marcha sus proyectos, justificaran
en exceso la política de fuerza y dieran valor moral a cierto cinismo del poder militar
que caracterizó el mundo de la Seguridad Nacional.

17
Al fin y al cabo, la gran tesis geopolítica relacionada con la Doctrina de Seguridad
Nacional fue la división del mundo en dos bloques antagónicos y la integración
inevitable de América Latina en uno de ellos. Es más, tal y como decían algunos de
los creadores de la Doctrina, Iberoamérica formó parte del Occidente por necesidad
científicamente fundamentada (Moro, 1976, pp. 27-41). Hay que recordar, además,
que para los doctrinarios de la Seguridad Nacional el Occidente había sido atacado
por Oriente desde tiempos inmemoriales y la agresión en aquellos tiempos la
representaba el comunismo. Occidente era la base geográfica constituida de los
centros de poder -Estados Unidos, el resto de América, Europa Occidental,
Australia, parte de África-, así como de la encarnación de la civilización y de la
cultura occidental, del régimen democrático, del capitalismo y del cristianismo.
Occidente era un ideal, un propósito y un programa y era preciso occidentalizar el
mundo entero (Martins, 1986). Esta rigidez llevó a que no se tuvieran en cuenta las
transformaciones habidas en el campo socialista -como el enfrentamiento chino-
soviético o los cambios de rumbo de la URSS tras la llegada de secretarios
generales del PCUS más o menos afectos a la ortodoxia marxista- porque se
entendía que no modificaban la bipolaridad. Es más, los cambios se interpretaban
como tácticas del comunismo para lograr el dominio mundial. Los dos polos vivían
en permanente enfrentamiento e Iberoamérica se integraba en Occidente tanto por
pertenecer geográficamente a él como por vocación, en una especie de Destino
Manifiesto a la sudamericana.

Los doctrinarios de la Seguridad Nacional quisieron hacer de la geopolítica la base

racional privilegiada del Estado y a aquélla unieron la bipolaridad. El efecto más
claro y directo de ésta última –por lo que concierne a este artículo- es, precisamente,
que rompía la clásica doctrina del equilibrio de poder deseada por los realistas
políticos y por los viejos estadistas británicos y príncipes austriacos -especialmente
por Metternich- que les precedieron en la belicosa Europa. Aquellos lograron
estabilizar con un mínimo empleo de la fuerza el orden internacional y equilibrarlo
con la justicia. Para el realismo era esencial el sistema de equilibrio de poder, al
menos como referencia teórica; pero la Doctrina de Seguridad Nacional nació en el
tiempo de la bipolaridad, en donde era imposible el ejercicio puro del primero, y se
adhirió gustosa por principios al mundo de la Guerra Fría, así que no podía ser
heredera directa del realismo. Al mismo tiempo, era cierto que Niebuhr había
insistido en que las naciones se mantenían más unidas por la fuerza y por las
emociones que por la razón –algo en lo que parecían insistir los doctrinarios de la
Seguridad Nacional-, pero él nunca despojó de racionalidad y sensatez a este
pensamiento, tan del gusto de los creadores de la Doctrina de Seguridad Nacional,
que lo amparaban con una lógica schmittiana errada. Es verdad que Morgenthau
decía que el primer elemento que daba forma al interés nacional era la
supervivencia y por ello los Estados empleaban cualesquiera medios para lograr
sus fines; pero era la confianza en el Estado democrático y el deseo de ampararlo
lo que inspiraba estas ideas. Es decir, el temor al despotismo sin límites y el deseo

18
de combatirlo era su espíritu, tan distinto del de la Doctrina de Seguridad Nacional,
que hacía del interés nacional una de sus bases aunque no supiera bien qué era.
Es cierto que Kissinger proponía frenar a las potencias revolucionarias para
mantener la estabilidad del sistema internacional -y eso a veces le llevó a apoyar
acciones de dudosa moralidad, como la extensión de la Guerra de Vietnam a Laos
y Camboya; pero lo hacía por mor del equilibrio y no de la erradicación del enemigo.
Osgood insistía en que las guerras declaradas para lograr objetivos trascendentes
eran inmorales porque no ponían coto a la realidad, pero los conflictos
desencadenados por los partidarios de la Doctrina de Seguridad Nacional apelaban
a la defensa de la moral y a sublimes ideales como causa de la “guerra”, que solía
ser contra los civiles. Es verdad que el realismo permitió que se cruzaran con poca
mesura las barreras entre el uso de las fuerzas armadas y de otros medios de
presión, pero nunca legitimó cualquier medio de lucha contra el enemigo interno.

Así que se comprueban notables diferencias entre el realismo político clásico y la

Doctrina de Seguridad Nacional. Al fin y al cabo, como el estudio -o la simple
observación- de la historia reciente deja claro, los Estados de Seguridad Nacional
se originaban tras una alianza de las fuerzas armadas y de la alta burguesía
internacionalizada; controlaban la participación popular en los asuntos públicos e
intentaban que las masas fueran indiferentes a ellos; eliminaban los partidos
políticos; formaban gobiernos tecnocráticos; tenían una profunda mentalidad
jerárquica y limitaban los derechos políticos y los derechos humanos mediante el
empleo de la violencia. Poco tenía esto que ver con la compleja teorización de los
pensadores realistas y con su deseo de mantener la estabilidad y la pervivencia de
los Estados democráticos.

Referencias

Aron, R. (1985). Paz y guerra entre las naciones. Madrid: Alianza Editorial.
Barbé, E. (1995). Relaciones Internacionales. Madrid: Tecnos.
Burnham, J. (1951). La lucha por el imperio mundial. Madrid: Pegaso
Davis, H & Good, R. (1960). Reinholf Niebuhr on politics, His Political Philosophy
and ist Application to Our Age as Expressed in his Writing. New York: Scribners.
Emerson, E, & Forbes, W. E. (Eds.) (1909-1914). Journals of Ralph Waldo Emerson,
Boston, IV.
Fallaci, O. (1986). Entrevista con la Historia. Barcelona: Noguer.
Gaddis, j.L. (1982). Strategies of Containment. New York: Oxford University Press.
Hall, J. & Ikenberry, J. (1993). El Estado. Madrid: Alianza Editorial.
James, H. (1920). Letters. New York: Charles Scribner´s Sons.
Kant, E. (2001). La paz perpetua. Buenos Aires: Longseller.
Kennan, G. (1947). The Sources of Soviet Conduct. Foreing Affirs, XXV (4), 227-
248.

19
---------------. (1954). Realities Of American Foreing Policy. Princeton: Princeton
University Press.
Kissinger, H. (1973).Un mundo restaurado. La política del conservadurismo en una
época revolucionaria. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.
---------------. (1996). Diplomacia. Barcelona: Ediciones B.
López, E. (1985). Doctrinas militares en Argentina (1932-1980). En C.J. Moneta (et
al) La reforma militar (pp.87-134). Buenos Aires: Editoria Legasa.
Martins, R. (1986). Segurança Nacional. Sao Paulo: Editora Brasiliense.
Marx, K & Engels, F. (1998). El manifiesto Comunista. Barcelona: Crítica.
Morgenthau, H. (1952a) American Foreign Policy. A Critical Examination. London:
Methuen & Co. Ltd. London.
-------------------. (1952b) Another great Debate: The National Interest of the United
[Link] American Political Science Review, 46 (4), 9621-988.
--------------------. (1976). Founding Fathers and Foreing Policy: Implications for the
late twentieth Century. Orbis 20, 58-74. 

--------------------. (1985). Politics among nations. The Struggle for Power and Peace.
New York: Knopf.
------------. (1990). Escritos sobre política internacional. Madrid: Tecnos.
Moro, R. (1976).Historia de un expansionismo geopolítico. Geopolítica 3 (4), 362-
385.
Niebuhr, R. (1944). The Children of Light and the Children of Darkness. New York:
Charles Scribner´s Sons.
--------------. (1958). La ironía en la historia americana. Madrid: Instituto de Estudios
Políticos.
-------------. (1996) El hombre moral en la sociedad inmoral. Buenos Aires: Ediciones
Siglo Veinte.

Osgood, R. (1957) Limited War. Chicago: University of Chicago Press.

------------. (1977). The Mission of Morgenthau. London. En Thompson, Kenneth &
R. Myers (ed.), Truth and Tragedy: A Tribute to Hans Morgenthau. London: New
Brunswick.
Rivas, (2009). Doctrina de Seguridad Nacional y regímenes militares en
Iberoamérica. Alicante, España: Editorial Club Universitario.
Rivas, P., & Rodríguez, M. (2010a). Autoritarismo, totalitarismoy doctrina de
seguridad nacional. Espacios Públicos, 13 (29), 99-18.
--------(2010b). “La política de las armas. Conflicto armado y política en tiempos de
insurrección”. Revista Enfoques, VIII (13) 31-50.
Rosenau, J. (1972).National Interest. En D. Sills (Ed.), International Encyclopaedia
of the Social Sciences. New York: McMillan Company & The Free Press.
Schlesinger, A. (1976). La Présidence Impériale. Paris: PUF.

-------. (1988). Los ciclos de la historia americana. Madrid: Alianza Editorial.
Stalin, J. (1947).- Problemas del Leninismo. Buenos Aires. Editorial Problemas.
Thompson, K. (1960) Political realism and the crisis of world politics. Princeton:
Prince- ton University Press.

20
21
 Inteligencia Militar y Criminalidad Organizada. Retos a Debatir
en América Latina4

Daniel Sansó-Rubert Pascual5

La identificación de la criminalidad organizada como amenaza a la democracia

en América Latina: democracias bajo presión

El incremento de la presencia e intensidad de la actividad de la criminalidad

organizada en América Latina en las últimas cinco décadas, ha generado la
perversa paradoja de transformar una zona de paz, entendida como “territorio
caracterizado por la ausencia de conflictos bélicos”, en uno de los espacios más
violentos del mundo (Global Peace Index 2015), en donde determinadas áreas
geográficas de países como Honduras, Guatemala, El Salvador, México Colombia
o Brasil, solo son comparables con escenarios de conflicto bélico como Afganistán
o Irak. Geoestratégicamente, América Latina se ha consolidado en las últimas
décadas como un importante centro de operaciones de una variedad de tráficos
ilícitos (especialmente, el narcotráfico), así como de diversas actividades ilícitas
transnacionales. Relevancia adquirida en el comercio ilegal (Arnson y Olson 2011),
no solo a niveles subregionales y regionales, sino intercontinentales, aumentado su
importancia en términos de geopolítica criminal (Sansó-Rubert 2015, 62-75).

En amplias zonas de sus respectivos territorios nacionales las autoridades no son

capaces de salvaguardar los derechos de las personas, ni garantizar la integridad y
la estabilidad estatal. La radiografía de América Latina constata, que no solo
atraviesa una crisis de seguridad pública, sino que la situación es más crítica; la
seguridad nacional está igualmente bajo amenaza. El Estado está fallando por
defecto y por exceso ante el empuje del crimen organizado. Por eso, aunque
América Latina, sin lugar a dudas, es una región que funciona y avanza en muchos
aspectos de su institucionalización, no parece errado sostener que, aunque no
representen casos de Estado fallido, si cabe hablar de democracias bajo presión
(Sansó- Rubert 2017) y Estados disfuncionales.

Consecuentemente, el escenario regional latinoamericano padece un déficit

importante en términos de seguridad. Se caracteriza por la vigencia de una “paz

4
Publicado originalmente, en URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, No. 21 -
Quito, diciembre 2017, pp. 22-38.
5
Secretario académico del Centro de Estudios de Seguridad (CESEG) de la Universidad de Santiago
de Compostela (España) e investigador invitado de FLACSO, sede Ecuador. Miembro de la Red
Latinoamericana de Análisis de Se- guridad y Delincuencia Organizada (RELASEDOR) y del
Observatorio de Criminalidad Organizada (OCOT) de la Universidad de Salamanca (España).
Correo: [Link]-rubert@[Link].

22
insegura” (Chinchilla 2016, 11-24). Según datos de la Organización de los Estados
Americanos (OEA), la violencia criminal organizada tiene en América Latina un
carácter “pandémico” (Bartolomé 2009, 16-20). Desde la Organización de Naciones
Unidas (ONU), que identifica la región empleando el calificativo de países “bajo
estrés” (The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime reat
Assessment 2010, 221-272), se alerta periódicamente respecto de la entidad lesiva
que representa el crimen organizado, especialmente, en su vertiente transnacional,
y su carácter pluriofensivo, tanto para la seguridad de las personas, como para la
estabilidad social, económica y política de las instituciones democráticas.
Preocupación reflejada al reconocer el accionar del fenómeno criminal organizado,
como uno de los mayores desafíos a la seguridad y estabilidad de los Estados
(Mace y Durepos 2007).

La violencia, la corrupción y sus actividades relacionadas protagonizadas por la

delincuencia organizada, inhiben el desarrollo sostenible y constituyen una flagrante
violación de los derechos humanos.

La criminalidad organizada ha evolucionado hasta el punto de transformarse en un

actor capaz de amenazar la soberanía e independencia de los Estados (Waever
1995). Extremo este, reconocido en los catálogos de riesgos, peligros y amenazas,
que los países han confeccionado dentro de las lógicas de sus políticas estratégicas
de seguridad y defensa (López 2010; Sansó-Rubert 2011b). Desafío mayúsculo, al
que se enfrentan las democracias de América Latina sometidas a la acuciante
presión ejercida por la criminalidad organizada (Sansó-Rubert 2017).

Siguiendo esta línea argumental, desde la perspectiva de la disfuncionalidad estatal,

destaca la vigencia de un Estado de derecho débil, incapaz de garantizar el imperio
de la ley favoreciendo la anomia y la impunidad de aquellos que transgreden la
norma. Un Estado incapaz de preservar los bienes públicos para el conjunto de la
población y más grave aún, asegurar la protección de la indemnidad de los derechos
y libertades fundamentales. La criminalidad organizada representa la manifestación
más cruda de los “poderes salvajes” de Ferrajoli, corruptores de los principios de la
vida política entendida democráticamente, socavando cualquier intento de
conjuración de un sistema constitucional, que sea capaz de garantizar los derechos
básicos que sostienen la democracia como ordenamiento político de las sociedades
(Ferrajoli 2011).

Además de ser un factor que explica el origen de la implantación del crimen

organizado, la debilidad estatal es, al mismo tiempo, el principal obstáculo para
combatirlo. Paradójicamente, las instituciones y organismos estatales
imprescindibles para enfrentar la delincuencia organizada –el sistema de justicia,
penitenciario, de policía, los servicios de inteligencia y las fuerzas armadas–
representan, en mayor o menor medida, parte del problema, habida cuenta de su

23
incapacidad para afrontar las demandas de seguridad de la ciudadanía. En esta
situación podrá entenderse que es prioritario el reforzamiento estatal, en general, y
el del sistema institucional de seguridad, en particular, según los criterios de
transparencia y control propios de un Estado democrático (exigencias de calidad
democrática). Lamentablemente, hasta el momento no ha sido el objetivo principal
de la mayoría de las políticas aplicadas. Lejos de ello, se ha recurrido a políticas
represivas que acuden a las fuerzas armadas como principal medio para combatir
estas amenazas (Sansó-Rubert 2010b), como se analizará a lo largo del texto, con
importantes repercusiones en la esfera del Estado, su ordenamiento constitucional
y su seguridad.

Tampoco la implantación del crimen organizado es igual en toda la región, ni la

violencia reviste la misma intensidad. Los territorios de Centroamérica (con una
mayor incidencia en El Salvador, Guatemala y Honduras), Colombia y México, han
sido las áreas geográficas más afectadas en las últimas dos décadas. No obstante,
pese a las diferencias de dimensión y naturaleza, y de las formas de afrontarla, la
delincuencia organizada es un problema que afecta de manera determinante a las
instituciones del Estado y, por extensión, al conjunto social de toda América Latina.
En lo tocante a las fuerzas y cuerpos de seguridad, con independencia de su
naturaleza policial o militar, o de la circunscripción territorial de sus competencias
(locales, estatales o federales) se encuentran sobrepasadas en relación a la
dimensión de los desafíos y sus capacidades reales de respuesta. En similar
situación se encuentran los servicios de inteligencia. Carecen de efectivos su
cientes y los que están disponibles, no cuentan con la formación adecuada, sumado
a su escasa con- ciencia profesional de su condición de servicio público. Cuestión
que se agudiza debido a la baja percepción salarial, sumando a una institucionalidad
débil. Estos factores los hacen vulnerables a la corrupción. A ello es preciso sumar
la inexistencia de estrategias y políticas públicas de estado, sobre seguridad interior.
Prima la ausencia de planificación estratégica al respecto.

Todas estas circunstancias ponen de re- lieve los vacíos institucionales que afectan
a los Estados y las limitaciones existentes para afrontar el desafío planteado por la
criminalidad organizada (Buscaglia 2013). Llegados a este nivel de riesgo,
conjugado con la disfuncionalidad institucional, la carencia de respuestas
convincentes y ante el dé cit insti- tucional imperante, que afecta a una parte
importante de la estructura de seguridad interior del Estado –cuerpos policiales y
servicios de inteligencia–, los gobiernos de la región han depositado
mayoritariamente en las Fuerzas Armadas, aunque no en todos los casos, la
responsabilidad de atajar las manifestaciones de criminalidad organizada y
reconducir la situación, hasta alcanzar la normalidad propia de un estado de paz
social.

24
Acuciados por las imperiosas demandas ciudadanas, que reclaman soluciones
rápidas de seguridad y protección, la elección de estrategias puramente reactivas y
políticas criminales de extrema dureza, difícilmente encuadrables en un Estado
democrático de Derecho, se han concentrado en combatir el crimen organizado,
obviando fortalecer las estructuras de seguridad y organismos de inteligencia del
Estado. De esta manera, pese a los esfuerzos realizados, no se modi can las causas
que favorecen la aparición de delincuencia organizada.

En buena lógica, este tipo de iniciativas a corto plazo, desde la perspectiva política,
facilitan oxígeno para la supervivencia de un Gobierno, pero no resuelven en modo
alguno las necesidades de un país y de su ciudadanía. Recalcar, que se requiere
de políticas y estrategias de Estado, que brillan mayoritariamente por su ausencia,
fruto de otra realidad presente en Latinoamérica: la falta de preparación del poder
civil para gestionar adecuadamente políticas de seguridad y de defensa, y en
especial, los servicios de inteligencia.

El desarrollo de las capacidades de inteligencia contra la criminalidad

organizada en América Latina

La primera cuestión es dirimir, sucintamente, qué es y para qué sirve la inteligencia

criminal (delimitación del concepto y funciones), para, a continuación, tratar de
determinar hasta qué punto tiene sentido o carece del mismo, la inmersión de las
Fuerzas Armadas en su desarrollo y empleo, con todo lo que ello conlleva, habida
cuenta de la progresiva implicación de los militares en la lucha contra la criminalidad
organizada en el contexto latinoamericano. Disponer de un acervo conceptual
claramente delimitado y comúnmente aceptado en sus términos, permite una
comunicación clara, concisa y uida. Premisa, que brilla por su ausencia, cuando nos
introducimos en el marco de la inteligencia aplicada al comportamiento delictivo.
Esta área de conocimiento en expansión se caracteriza, al menos por el momento,
por la existencia de no pocas áreas de confusión, ofuscación y solapamiento
(Sansó-Rubert 2012). Circunstancia, que aflora al entremezclar en un totum
revolutum, diversas metodologías de análisis del fenómeno delictivo;
especialmente, la inteligencia criminal, la inteligencia policial, la investigación
policial (o criminal o delictiva, en función de la nomenclatura que se emplee) y el
análisis criminal. Dicha circunstancia, genera un permanente desacuerdo entre los
expertos en la materia, adscritos a diversas corrientes doctrinales.

El Diccionario LID de Seguridad e Inteligencia (2013), la define como

el tipo de inteligencia que realizan los servicios de información
policiales y cuyo fin es analizar e investigar tanto la criminalidad
organizada, como aquellas otras formas delictivas cuya
complejidad y gravedad impiden su eficaz prevención mediante una
investigación policial, fiscal o judicial del caso concreto. También

25
 se ocupa del análisis estratégico de tendencias y amenazas en
materia delictiva, con el propósito de producir conocimiento, que
fundamente la adopción de políticas de seguridad pública dirigidas
a la resolución de problemas criminales. [...] En el plano
estratégico, se dirige a la definición de los objetivos de la
organización poli- cial, y al establecimiento de la política y planes
generales para lograr el desmantelamiento de las organizaciones
criminales y la prevención de formas delictivas complejas. En el
plano táctico, su propósito último es ayudar a la planificación y el
diseño de las acciones concretas necesarias para enfrentar las
amenazas criminales.

Acepción que, aunque esclarecedora, resul ta deficitaria al no reflejar la variedad de

po-sicionamientos existentes sobre la materia. Y además, de facto, la inteligencia
criminal, por definición, no está vinculada a un ente en particular sino que, en función
de circunstancias de diversa índole –administrativas y políticas–, principalmente o
de naturaleza coyuntural, puede residenciarse dicha labor (ejercida
simultáneamente o en condición de monopolio), bien en servicios de inteligencia,
bien en unidades policiales, los servicios de aduana, en organismos militares, en el
sistema penitenciario, las instituciones financieras y económicas e, incluso,
empresas privadas de seguridad, según la realidad de cada país (Sansó-Rubert
2016).

Otra discrepancia, reseñada en la obra titulada Conceptos Fundamentales de

Inteligencia (Díaz 2016), radica en que, frente al interés generalista de la inteligencia
policial por el delito, el delincuente, la víctima y el control social, la materia objeto de
la inteligencia criminal se enfoca sobre el “problema criminal”, “ambiente criminal”
(criminal enviroment) o “hecho criminal”, de nido como una realidad permanente,
dinámica y cambiante (en cuanto a su forma, composición y tamaño), sobre la cual
es posible actuar e influenciar. Abarca una pluralidad de dimensiones que pueden
ser, tanto grupos u organizaciones de crimen organizado, el estudio o análisis de un
mercado (legal o ilegal) o un determinado área geográfico, las relaciones que se
establecen entre organizaciones criminales y entre éstas y aparatos de gobierno,
así como cualquier otro medio o actividad de interés para la criminalidad organizada
(Sansó- Rubert 2016). No es más que

un tipo de inteligencia útil para obtener, evaluar e interpretar

información y difundir la inteligencia necesaria para proteger y
promover los intereses nacionales de cualquier naturaleza
(políticos, comerciales, empresariales), frente al crimen
organizado, al objeto de prevenir, detectar y posibilitar la
neutralización de aquellas actividades delictivas, grupos o
personas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias

26
 previsibles, peligrosidad o modalidades, pongan en riesgo,
amenacen o atenten contra el ordenamiento constitucional, los
derechos y libertades fundamentales (San- só-Rubert 2010b).

Finalmente, la última clave relevante para una delimitación inequívoca reside en

asumir que, la inteligencia criminal, no consiste en perseguir delitos para su
posterior enjuiciamiento. La obtención de pruebas y evidencias es una actividad
propia del ámbito de la investigación policial, no de inteligencia. La investigación
criminal/policial se realiza al suscitarse un caso y se culmina con los logros
investigativos obtenidos, logrando su esclarecimiento y resolución, mientras que la
inteligencia es permanente. No reacciona ante la comisión de un delito (notitia
criminis), sino que opera en un continuum constante sobre toda persona, actividad
u organización, que pueda parecer sospechosa de constituirse en una amenaza o
implique un riesgo para la seguridad (San- só-Rubert 2012). Motivada por su
creciente especialización en función de la propia evolución de su objeto, la
inteligencia criminal ostenta suficiente entidad para defender su plena autonomía
conceptual, respecto de la inteligencia policial o cualquier otra tipología.
Especialización, que tiende a su vez hacia una sub especialización en función de
áreas geográficas, actividades delictivas, modalidades comisivas u otras
circunstancias de interés.

Sin duda, establecer los límites resulta una aspiración de difícil materialización, ya
que la propia comprensión de la complejidad de la fenomenología criminal
organizada, demanda un análisis que combine una visión macroscópica y
contextual (inteligencia criminal), con una investigación de hechos microscópicos y
específicos (investigación criminal). Haciendo hincapié en esta última idea en virtud
de su trascendencia, cabe identificar una relación bidireccional entre ambas
herramientas de lucha contra la criminalidad: las averiguaciones obtenidas en el
contexto de la investigación policial/criminal y los productos del análisis criminal,
pueden incorporarse como insumos en el análisis de inteligencia; de la misma
forma, la inteligencia criminal como producto y sus metodologías de obtención,
pueden emplearse como recursos de apoyo a la investigación policial/criminal).

De igual forma, una misma información puede tener una doble finalidad: constituir
indicios y pruebas para descubrir los elementos integrantes del hecho criminal para
su enjuiciamiento (investigación criminal/policial) o constituir insumos, que empleará
el analista de inteligencia en la elaboración del producto inteligencia, con
independencia del momento exacto en el que se produce el conocimiento, sea este
anterior o posterior al hecho delictivo. E igualmente es cierto, que ciertas
metodologías o técnicas de análisis pueden responder a diferentes objetivos:
consecución de inteligencia o aplicables a la investigación (Sansó-Rubert y Blanco
2015). Todo ello, remarcando sus diferencias.

27
En conclusión, recogiendo los principales rasgos de la definición de inteligencia
criminal descritos en el capítulo con el mismo rubro elaborado por Sansó-Rubert y
Blanco Navarro en la obra Investigación Criminal (2015), cabe destacar el hecho de
que principalmente

permite minimizar el impacto de la criminalidad organizada y

mantener un control mínimo para evitar su expansión incontrolada,
que suponga en última instancia un deterioro de la seguridad, tanto
objetiva como subjetiva. Especialmente cuando el coste de
oportunidad a la hora de tomar una decisión (y no otra), puede
llegar a resultar cualitativamente mucho más gravoso o generar
daños irreparables. Representa un abanico de retos y
oportunidades. Por un lado, permite no sólo una mayor y mejor
aprehensión del fenómeno delictivo en todo su espectro sino a la
par, proporciona un conocimiento “informado” indispensable para
la articulación de todos aquellos recursos imaginables (control
social formal: Política Criminal, de Seguridad y Defensa,
Penitenciaria, medidas legislativas, policiales...) a niveles
operativo, táctico y estratégico, destinados a contrarrestar el riesgo
criminal.

Igualmente,


despunta por su destacado potencial para la elaboración de los
análisis destinados a que los consumidores (destinatarios), sean
estos decisores políticos o responsables de los organismos
encargados de la persecución de la delincuencia, tengan
suficientes elementos de juicio para la adopción de respuestas
adecuadas. Esto reduce, en consecuencia, los riesgos inherentes
a toda acción o decisión (incertidumbre) para la implementación de
políticas criminales y de seguridad eficientes. Al tiempo, que
permite contrastar la eficacia objetiva de las medidas pergeñadas
al respecto. Conocer qué ha sucedido en el escenario criminal, qué
está sucediendo y por qué, y qué es lo más probable que suceda
en el futuro es la meta (Sansó-Rubert y Blanco Navarro 2015).

Este es el sustrato para conocer su evolución y advertir con antelación, las posibles
incursiones oportunistas de redes criminales (Sansó-Rubert 2011). Un buen
producto de inteligencia criminal no solo describe cuál es la situación actual relativa
al fenómeno, sino que aporta explicaciones sobre la existencia de dicho fenómeno
y establece posibles evoluciones o tendencias, desarrollando diversidad de
escenarios viables. Además, define las alternativas factibles para reorientar la
situación en el sentido más favorable para su erradicación y control, y establece los

28
eventuales costes económicos y sociales resultantes de la aplicación de dichas
medidas (Sansó-Rubert 2016). De la misma forma, posibilita conocer y analizar la
distribución geográfica de la actividad delictiva, la concentración territorial de las
organizaciones criminales (densidad criminal), el surgimiento de nuevos nichos de
mercado ilícitos, la introducción de novedosas metodologías y modus operandi,
nuevos productos y servicios, la identificación de las estrategias puestas en práctica
por las estructuras delictivas, la familiarización con la subcultura delictiva, las
características sociodemográficas relevantes de los miembros de las
organizaciones criminales para su conveniente explotación (nacionalidad, región de
procedencia, etnia, familia, profesión, condición de ex policías o ex combatientes,
tipología de actividad ilícita en la que está especializado...), así como la detección
del ascenso y caída de las organizaciones criminales, en virtud de sus fortalezas y
debilidades.

De igual forma, su utilidad redunda en su empleo como un instrumento de análisis

del éxito de las políticas públicas y decisiones adoptadas en la confrontación con la
criminalidad organizada. Destinar capacidades de inteligencia para la realización de
análisis sobre la gestión pública del Estado y el fortalecimiento institucional, con el
fin de vislumbrar con la debida anterioridad, cómo determinadas decisiones sobre
el manejo de lo público (recursos, bienes, y servicios), permiten o facilitan las
operaciones y funcionamiento de organizaciones al margen de la ley; de tal forma,
que se puedan identificar las implicaciones de las decisiones y esquemas
preventivos adoptados, para evitar el fortalecimiento involuntario del crimen
organizado.

El recurso a las Fuerzas Armadas en la lucha contra la criminalidad organizada

y la consiguiente inmersión en el desarrollo de capacidades de inteligencia
criminal

Partiendo de la clara diferenciación entre la defensa nacional y la seguridad pública

e interior, como premisa básica asumida en toda América Latina, cabe entonces
preguntarse, ¿cuáles han sido los factores que han llevado a una generalización de
la actuación de las fuerzas armadas en la seguridad pública y, en concreto, asumir
el rol de protectores y garantes del Estado de derecho frente a la criminalidad
organizada? ¿Qué mueve a las autoridades a confundir los ámbitos de acción de
las fuerzas militares y de las policías, cuando, grosso modo, las constituciones y las
leyes determinan que las primeras tienen la obligación de garantizar la seguridad
nacional y las segundas, de forma más específica, la de los ciudadanos? Solo cabe
una respuesta: la conjugación de la oportunidad y el interés (Sansó-Rubert 2010a).
De un lado, la rápida resolución (o al menos la apariencia) de los crecientes
problemas de violencia y delincuencia que afectan al conjunto de las sociedades,
sumado a la baja credibilidad que entre los ciudadanos y las autoridades tienen los
distintos cuerpos policiales y los servicios de inteligencia (Sansó-Rubert 2017). De
otro lado, habría que sumarle la aparente necesidad de amortizar unas fuerzas

29
armadas que, según algunos postulados (Frederic 2008), habrían perdido su razón
de ser en el nuevo contexto de seguridad internacional tras nalizar la Guerra Fría.

En palabras de Moloeznik (2014, 76-92),

esto se explica, principalmente y por un lado, debido al fracaso
tanto de las políticas criminales, como del sistema de justicia penal,
incluyendo las policías, de aquellos Estados donde el poder político
ha tomado la decisión de comprometer directamente a las fuerzas
armadas en el ámbito de la segu- ridad [...]; por el otro, el dominio
del denominado populismo punitivo, del discurso de mano dura y
tolerancia cero, y del innegable atractivo que ejercen los militares
en tanto institución, por su profesionalismo, disciplina, espíritu de
cuerpo, movilidad, polivalencia y sistema de armas.

Sin duda, es legítimo que los Estados recurran a todos los recursos disponibles –al
amparo de la razón de Estado–, ante un contexto de debilidad y limitación de
medios. Cada país tiene unos problemas específicos que atender y sus fuerzas
armadas son, al menos en teoría, suficientemente polivalentes para asumir dis-
tintas misiones al respecto. La gran pregunta que hay que plantearse es en qué
medida la asunción de estas misiones secundarias respecto de su labor de defensa
principal, repercuten positiva o negativamente en la institución castrense (Sansó-
Rubert 2011a) y por extensión, al Estado de derecho constitucional.

Los nuevos requerimientos han desencadenado un proceso de transformaciones de

calado en el seno de las fuerzas armadas para adaptarse. Defensores y detractores,
esgrimen razones y argumentos para determinar el grado de protagonismo
asumible en la contención del crimen organizado. Implicación, que no se produce
de forma unívoca en el ámbito latinoamericano. El nivel de asunción por parte de
los militares de funciones policiales y de implementación de capacidades de
inteligencia criminal, varía mucho de un país a otro, de acuerdo con los diferentes
marcos legales habilitantes y la percepción de la gravedad de la situación de la
seguridad dentro de sus fronteras y en su entorno regional inmediato (García
Carneiro 2007; Fernández Rodríguez y Sansó-Rubert 2010). Abarcar cada uno de
los países de forma pormenorizada es una tarea que desborda los propósitos de
este trabajo, que sólo aspira a despertar inquietudes destinadas a alimentar el
debate sobre las bondades de la inmersión de la inteligencia militar en las
estrategias de respuesta y sus respectivas consecuencias.

Bajo el rubro del concepto de seguridad multidimensional (Rivera Vélez 2008), que
suscita no pocas controversias, asistimos a una progresiva adaptación de las
capacidades y funciones militares –incluyendo las de inteligencia– a los
requerimientos de la lucha contra las actividades de la delincuencia organizada, en
detrimento de las instituciones policiales y servicios de inteligencia. Transformación,

30
que empieza a suscitar un intenso debate, hasta ahora ausente (Fabián Saín 2014),
no solo alrededor de la pertinencia de la militarización de las políticas públicas de
seguridad interior, sino en lo tocante a la obtención, desarrollo y gestión de
inteligencia criminal por parte de personal militar para el propio soporte de dicha
orientación. Cuestión esta última que tampoco es baladí, a la hora de interactuar
con otros servicios de inteligencia o unidades de inteligencia de cuerpos policiales
de otros países.

A grandes rasgos, la asunción de iniciativas de inteligencia –operativa, táctica y

estratégica– aplicadas a la confrontación con la criminalidad organizada supone, en
primer término, una tendencia general a aplicar la lógica propia de la inteligencia
militar –en gran medida propiciado por la ausencia, igualmente generalizada, de una
doctrina de inteligencia criminal propia de cada país–, provocando una militarización
de la inteligencia criminal. Militarización, que dispara la “sensibilidad social” y
desconfianza ante el desarrollo de labores de inteligencia por parte de personal
militar en relación a la seguridad interior del Estado. Destaca la falta de formación y
conocimiento especializado sobre la realidad criminal del personal militar, o de
cobertura legal para realizar con éxito labores de infiltración (diversas modalidades
desde el agente encubierto hasta guras más complejas como el agente infiltrado,
según permita la legislación de cada país), obtención de información y gestión de
fuentes humanas en ambientes criminógenos, principalmente en espacios urbanos,
lo que a su vez conlleva exponer a los militares a título personal, bien al contagio
criminógeno (corrupción), bien a exponerse a ser descubiertos.

A nivel institucional, supone por extensión, exponer a la institución castrense a la

penetración criminal (contaminación del servicio) y a la devaluación de la calidad
del producto inteligencia a través de las labores de contrainteligencia de las
organizaciones criminales, bien impidiendo las labores de obtención, bien
contaminando la inteligencia a través de la facilitación de información falsa y de
señuelos, que conduzcan al fracaso operativo. Contaminación que se contrarresta
con un profundo conocimiento de la criminalidad organizada que permite, en gran
medida, detectar informaciones falseadas, sumado a un correcto y eficiente manejo
de todo tipo de fuentes, especialmente las humanas.

Además, la inteligencia criminal es por la propia naturaleza del fenómeno objeto de

análisis, transversal y multifactorial. Engloba conocimientos de derecho, economía,
-finanzas, sociología, criminología, psicología, geográ cos, geopolíticos... para
configurar análisis desde las estructuras de las organizaciones criminales, hasta su
modus operandi, pasando por sus capacidades logísticas, de infiltración estatal,
económicas, sus lógicas de acción y estrategias de mercado, de expansión de
autodefensa para su preservación y la de sus actividades, sus capacidades
relacionales tanto en el medio delictivo con otras organizaciones (proveedores,
compradores, aliados...), como en la esfera lícita, a niveles empresarial o

31
institucional. Un conjunto de conocimientos y perfiles ausentes entre el personal
analista de las fuerzas armadas y también, por qué no decirlo, de muchos de los
servicios de inteligecia latinoamericanos en su actualidad, donde la inteligencia
criminal representa más un desiderátum que una realidad fáctica. Y, finalmente, lo
que más preocupa, es si esa inteligencia llega al decisor civil para que adopte las
medidas oportunas y ejerza el liderazgo en la respuesta al crimen organizado o
queda cautiva en las instancias militares.

Otra cuestión trascendental, que igualmente cabe plantearse es hasta qué punto,
los ajustados presupuestos de defensa pueden soportar el incremento de cometidos
a desempeñar por las fuerzas militares sin que ello suponga un detrimento de sus
capacidades, máxime cuando hablamos de capacidades de inteligencia, que
requieren de una fuerte inversión. Especialmente, en períodos de crisis económica
y recortes presupuestarios. La lógica induce a pensar que el coste no es baladí. Y
todo ello bajo la sombra del potencial riesgo de corrupción e implicación de los
militares en actividades ilícitas en calidad de actores (Astorga 2007), ya
mencionado. De hecho, la extendida argumentación de especial resistencia de los
militares ante la corrupción en base a su deontología y valores profesionales, no se
sostiene empíricamente. No existen pruebas fehacientes de que las fuerzas
militares sean menos vulnerables a los tentáculos de la corrupción criminal (Bailey
y Godson 2000).

Las consecuencias de su involucramiento directo en la lucha contra la delincuencia

organizada repercuten negativamente de manera directa en el desarrollo de los
servicios de inteligencia y de sus capacidades, al quedar estos en un segundo plano
y perder el liderazgo del combate al crimen organizado en clave de inteligencia. De
igual forma, la ausencia de una doctrina de inteligencia criminal y el
desconocimiento de sus particularidades metodológicas, hacen que los militares se
dediquen a aplicar su doctrina de inteligencia militar y metodologías de captación
de información, manejo de fuentes y análisis a la criminalidad organizada,
generando episodios de vulneración de derechos fundamentales y extralimitación
en el ejercicio de sus competencias profesionales, derivado del desempe- ño de
tareas para las cuales no han recibido formación previa (Díez y Nicholls 2006). Y
posiblemente, tampoco el interés por adquirirla. La formación de profesionales con
dedicación al orden interno o a la defensa nacional obedece, a prirori, a vocaciones
diferenciadas. Como resultado, se han sentado las bases para que dentro de los
planes y objetivos de las Fuerzas Armadas se introduzca, en mayor o menor
medida, el combate a la delincuencia y el desarrollo e implementación de acciones
destinadas a la provisión de seguridad pública y ciudadana como objetivos
estratégicos (Hernández 2008), lo que a la postre supone, una transformación de
profundo calado en la doctrina militar.

32
Ante la problemática planteada en el título de este análisis, a tenor de lo expuesto,
queda claro que la participación militar en la esfera de la seguridad interna obedece
a unas necesidades perentorias del Estado (último recurso), y qué debiera limitarse
solo a los supuestos en los que las circunstancias así lo requieran. Acomodar la
razón de Estado a los requisitos democráticos (razón de Estado democrática), para
identicar aquellas situaciones en las que la razón de Estado es el único e
indispensable medio para salvar la democracia (Fernández García 1997).
Interpretación que ampararía constitucionalmente el recurso a las fuerzas armadas
en la lucha contra la criminalidad organizada como instrumento extremo para
supuestos excepcionales, sin que pueda tildarse esta opción de antidemocrática.

Por lo tanto, tiene perfecta cabida en Democracia, pero su empleo debe ser
articulado convenientemente bajo premisas claras (preservando un mínimo de
criterios, para que el empleo de las tropas tenga legitimidad: que se asegure la
gravedad de la amenaza; que el propósito del uso de la fuerza militar sea correcto;
que sea el último recurso; que exista una proporcionalidad de los medios; que se
formule un balance de las consecuencias, supeditación y primacía del liderazgo civil
de las operaciones...), que eviten otorgar erráticamente a las fuerzas armadas una
preponderancia, que conlleve el riesgo de militarizar la seguridad interior
(Fernández Rodríguez y Sansó-Rubert 2010). Problemática, en gran medida
provocada por la influencia de Estados Unidos en la región que, bajo el paraguas
de la “guerra contra las drogas”, ha favorecido la militarización de la respuesta al
crimen organizado, atrayendo a los Ejecutivos hacia esta deriva con cuantiosas
ayudas económicas y operacionales, supeditadas en exclusiva al disfrute del
estamento militar. Sobre todo, promoviendo las capacidades militares de
operaciones especiales (Mendel y McCabe 2016) e inteligencia.

Desde la óptica de la estrategia de seguridad interior, la tendencia internacional se

decanta claramente por primar las capacidades policiales y de los servicios de
inteligencia para la reducción del delito y del hecho criminal, respectivamente. El
control policial desempeña un papel central (Bobea 2003). Se considera que la
policía es el instrumento adecuado para desarrollar iniciativas de disuasión,
prevención, represión y proactividad en la lucha contra el delito, quedando
reservados los servicios de inteligencia para las manifestaciones más graves de
criminalidad organizada, que amenacen la integridad estatal. En definitiva, la
apuesta por los cuerpos de policía (destacando sus unidades de inteligencia), en
circunstancias de normalidad, para el mantenimiento del orden y la seguridad
ciudadana. Sin perjuicio de que, ante determinadas circunstancias, se recurra a las
fuerzas militares en búsqueda de apoyo. Para que esta apuesta fructifique en
América Latina, resulta indispensable una profunda reforma del sector policial y de
sus organismos nacionales de inteligencia.

33
Entre tanto esta reforma no llega, la previsión es que los gobiernos latinoamericanos
continúen dependiendo del estamento militar para contrarrestar las manifestaciones
más violentas de criminalidad organizada, generalmente asociadas a la actividad
del narcotráfico. Y es que el discurso de guerra contra el crimen organizado, ha
calado profundo en la visión estratégica de la seguridad y defensa de prácticamente
toda América Latina (exceptuando básicamente a los países del Cono Sur, con
Argentina a la cabeza).

A pesar de los razonamientos esgrimidos en este trabajo, que desaconsejan el

recurso a las fuerzas armadas, al menos tal y como está planteado actualmente por
los países de la región, la impronta de la razón de Estado y la excepcionalidad
devenida en cotidiana prevalecen, introduciendo elementos de inseguridad jurídica
y arbitrariedad. Se han convertido en el argumento sobre el que se sustenta todo el
andamiaje de la respuesta manu militari, exponente de la máxima intensidad del uso
de la fuerza del Estado. Aplicar la letalidad defensiva para preservar Estado,
sociedad y democracia, despierta suspicacias con respecto a procesos de
militarización velados, tamizados bajo el rubro del compromiso con la seguridad
interior, al tiempo que, de facto, la experiencia arroja resultados no especialmente
satisfactorios.

La declaración de los Estados de una guerra al crimen organizado planifcada desde

un prisma militar, implica, en primera instancia, el abandono expreso de los
procedimientos constitucionales ordinarios para perseguir a la delincuencia
organizada. En segundo término, genera importantes perjuicios colaterales de
relevancia constitucional (costos constitucionales) y democrática, como la violación
de Derechos Humanos por parte de las fuerzas militares en sus operativos,
circunstancias que no tienen cabida en el marco de una política de seguridad pública
democrática. Otro elemento destacable, es la vulneración del Estado de derecho,
donde queda fuera de lugar la visión del “enemigo”, propia de los enfrentamientos
bélicos.

La situación requiere con urgencia del establecimiento de límites y garantizar el

papel del Estado como proveedor de seguridad en términos democráticos:
seguridad democrática. Afrontar el reto de encontrar en la seguridad y la
inteligencia, interpretadas desde el prisma de la democracia, la forma de afrontar
correctamente la amenaza. Sea como fuere, sin duda, guste o no, las fuerzas
armadas están llamadas a cobrar trascendencia en la lucha contra las actividades
ilícitas en América Latina (Sansó-Rubert 2011a), siendo en la medida de lo posible
deseable su expresa supeditación a la dirección policial y bajo el control civil. Es
importante no perder la perspectiva de que, necesariamente, son diversos los
ingredientes que han de intervenir en la erradicación de la delincuencia organizada.
Por ello, no se debe olvidar que el éxito realmente se alcanzará con la imbricación
adecuada de todos los instrumentos disponibles –combinando estrategias de

34
prevención, acción y reacción–, sumado a la cooperación de todos los actores
implicados, bajo el paraguas de la democracia y del Estado de derecho.

Conclusión: entre el deber ser y el ser. Un debate en profundidad pendiente

A grandes rasgos, la delincuencia organizada constituye un problema de seguridad,

a nivel nacional, regional e internacional, habida cuenta de su creciente
transnacionalidad, que puede llegar a sobrepasar los esquemas ordinarios de
respuesta requiriendo medidas excepcionales. Y de cómo se gestione dicha
excepcionalidad, la democracia y el Estado de derecho resultarán fortalecidos o, por
el contrario, se abrirán espacios de incertidumbre que el Estado deberá afrontar, no
ya en el plano de la lucha contra la delincuencia organizada, sino en la esfera de los
derechos, libertades y garantías constitucionales, que imprimen el carácter
constitucional a las democracias y a sus sistemas de inteligencia en América Latina.

La realidad criminal en la que está sumida América Latina trasluce el cúmulo de

fracasos derivados de una de ciente gestión de la amenaza. Las respuestas
operadas se manifiestan inefectivas y el recurso estrella, las fuerzas armadas, arroja
un balance estratégico negativo. No sólo no se ha logrado reconducir la situación,
sino que se ha empeorado, contribuyendo al descrédito de la democracia, la
vulneración de derechos, la erosión del Estado de derecho y al incremento de la
debilidad de un Estado disfuncional, cuya clase dirigente parece que no termina de
interiorizar, que la opción del recurso a las fuerzas militares bajo el estandarte de la
guerra al crimen organizado y la razón de Estado no tiene futuro. Al menos, en los
términos planteados hasta el momento. La vía militar combate los síntomas, pero
no las causas de la delincuencia organizada.

Ha llegado el momento de redefinir los términos de la confrontación contra la

delincuencia organizada, adecuándolos a las transformaciones experimentadas en
el escenario estratégico y acordes al nuevo paradigma de seguridad, que tiende a
implantarse con rapidez, donde prima la prevención en detrimento de las iniciativas
reactivas. Sentar las bases que configuren los principales lineamientos de las
futuras estrategias de seguridad y defensa frente a la criminalidad organizada. La
perspectiva novedosa que conforma la denominada “seguridad inteligente”, hace
hincapié en la importancia de articular la seguridad en base a las capacidades en
inteligencia (Pulido y Sansó-Rubert 2016), especialmente, en su vertiente
prospectiva, como uno de los principales recursos para enfrentar con éxito las
manifestaciones de criminalidad organizada de mayor intensidad (Sansó-Rubert y
Blanco 2015); desarrollar estrategias y capacidades fundadas en inteligencia
criminal para constreñir a la mínima expresión la delincuencia organizada que está
por materializarse o impedir que llegue siquiera a eclosionar, intentando atisbar los
derroteros por los que el crimen organizado evolucionará en las próximas décadas,
identificando posibles tendencias.

35
Problema: a pesar de los recientes esfuerzos democráticos modernizadores
llevados a cabo por la mayoría de los Gobiernos de América Latina, las estructuras
de inteligencia han quedado, en gran medida, al margen. Un mínimo de
institucionalización democrática de los Servicios y de la función de Inteligencia,
representa un requisito sine qua non, recalco, imprescindible, a efectos de la
articulación y desarrollo de una estructura y actividad de inteligencia realmente
funcional al servicio de la democracia.

En América Latina, la legislación actual que regula los servicios se caracteriza por
ser una normativa legal extraordinariamente básica, en cuanto a contenido y
extensión, supeditada a un desarrollo reglamentario que no ha terminado de
producirse en plenitud. Cuestiones cruciales como los principios y límites jurídico-
constitucionales orientadores de su acción y el funcionamiento del sistema de
controles –internos y externos–, aplicable, están aún por modernizar acorde a las
nece- sidades de un servicio democrático propio del siglo XXI. La mayoría de los
países, han quedado “atrapados” en esta fase de desarrollo institucional, que no
acaba de cerrarse, lo que podría constituir un elemento relevante para entender
cómo es posible que, en países con un elevado nivel de desarrollo, sus servicios de
inteligencia adolezcan del homogéneo fortalecimiento institucional.

Dicha legislación sobre los servicios de inteligencia, recoge de forma mayoritaria, la

criminalidad organizada explícitamente como objetivo de los mismos en aras a
defender y preservar la democracia y el estado de derecho. Mandato, que no deja
de constituir un desiderátum, dado que las capacidades al respecto no han sido
objeto real de desarrollo e implementación en la mayoría de los supuestos, o han
sido formalizadas en precario; lo cual es aún más grave, exponiendo a los agentes,
al propio servicio y a la comunidad de inteligencia, de existir ésta, a una situación
de máximo peligro al quedar indefensos, al no disponer de la capacitación y los
medios acordes para operar con seguridad, ya no decimos con éxito, ante las
abrumadoras capacidades de contrainteligencia y penetración de las que disponen
las manifestaciones más relevantes y por extensión peligrosas de la criminalidad
organizada en la región.

De esta forma, queda la inteligencia nacional expuesta (medios, capacidades,

integrantes, metodologías de trabajos) a su detección por parte de la criminalidad
organizada y por consiguiente, susceptible de ser objeto de neutralización y
penetración. Parece que los responsables políticos de las respectivos servicios de
inteligencia aún no han interiorizado el peligro real de la amenaza criminal
organizada y de la fortaleza y perfeccionamiento de sus capacidades y medios,
incluso frente a los aparatos de inteligencia. La debilidad crítica de los servicios de
inteligencia (civiles) de América Latina frente a la criminalidad organizada, corre
pareja a la crisis del modelo policial y, por supuesto, a la inteligencia policial.

36
Todavía no han querido darse cuenta de que gran parte del éxito de la lucha contra
la criminalidad organizada reside en las capacidades de inteligencia. Que no resulta
una opción barata y que requiere de mucho tiempo para que arroje resultados
fructíferos. Hay que ser muy crítico al respecto, porque el panorama vigente y su
proyección futura, no resulta precisamente tranquilizador.

En consecuencia, el hecho de que el proceso de normalización de la inteligencia

aún esté por acabar, inmerso en un proceso lento de maduración, hace complicado
que se inviertan medios y atención al desarrollo de una doctrina de inteligencia
criminal, cuando la institucionalización de los Servicios no se ha consumado
satisfactoriamente. Quienes forman parte de los servicios de inteligencia requieren
contar con una carrera funcionarial, una permanente actualización y capacitación,
un sistema de reclutamiento público y transparente, un control de las actividades
que realizan, en especial las relacionadas con el acceso a información pri- vada y
un permanente reforzamiento ético durante la carrera laboral (Sancho Hirane 2012;
2015); si el objetivo es que quienes realizan la función de Inteligencia en el Estado
sean profesionales en el desarrollo de su trabajo.

La falta de institucionalización se traduce en gran medida en la ausencia de

legislación estatutaria de personal. Encontramos Servicios con un elevado
porcentaje de personal laboral contratado en unidades de análisis de inteligencia y
gestionando información de alta sensibilidad para la seguridad del Estado que,
debido a su contratación discrecional, cesa en el Servicio cuando se produce un
cambio de Gobierno, siendo reemplazados por personas a nes al nuevo Ejecutivo.

La reforma de los sistemas de inteligencia representa uno de los retos destacados

para las democracias de América Latina. Los servicios de inteligencia requieren de
una adecuación sustancial al objeto de enfrentar la criminalidad organizada y
superar, al unísono, el lastre de las inercias del pasado propias de policías políticas
de regímenes dictatoriales, que limitan su modernización y consolidación
democrática. De igual forma, lamentablemente, una vez restablecida la democracia,
en algunos países se han dado casos de uso indebido de los servicios de
inteligencia. Circunstancia, que ha acarreado la correspondiente crisis institucional
y consiguiente reforma del servicio para evitar que los bajos niveles de
institucionalidad, generen incentivos para un mal uso de las capacidades de los
servicios de inteligencia. Desviaciones con resultados lesivos para los derechos
fundamentales, en nombre de la seguridad nacional, que han generado la
desconfianza y deslegitimación social de los servicios de inteligencia,
identificándolos como parte del problema de inseguridad e inestabilidad, que sufren
sus países.

37
El debate está abierto y América Latina se sitúa en una delicada encrucijada entre
el deber ser y el ser, en la que las decisiones que se adopten en el ámbito de la
inteligencia y los servicios de inteligencia, redundará en el futuro de la seguridad
regional, el fortalecimiento de sus democracias, la solidez del Estado de derecho y
el éxito ante el desafío de la criminalidad organizada. Dada la trascendencia y la
relevancia de lo que está en juego, este debate no se puede postergar más.

Bibliografía

Arnson, Cynthia J., y Eric L. Olson, eds. 2011. Organized Crime in Central America,
the Northern Triangle. Estados Unidos: Woodrow Wilson Center.
Astorga, Luis. 2007. Seguridad, traficantes y militares (El poder y la sombra).
México: Tusquets.
Bailey, John, y Roy Godson. 2000. Crimen organizado y gobernabilidad
democrática, México: Grijalbo.
Bartolomé, Mariano. 2009. “Situación del Crimen Organizado en América Latina”.
Ágora Internacional 10: 16-20.
Bobea, Lilian, ed. 2003. Entre el crimen y el castigo. Seguridad ciudadana y control
democrático en América Latina y el Caribe. Caracas: FLACSO/ Woodrow Wilson
International Center.
Buscaglia, Edgardo. 2013. Vacíos de poder en México: El camino de México hacia
la seguridad humana. México D.F.: Debate.
Chinchilla, Fernando A. 2016. “Presentación Dossier. Una Paz Insegura: de la
reproducción de la violencia colectiva en América Latina y el Caribe”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 55: 11-24.
Dammert, Lucía, y David Álvarez Veloso. 2008. “Fuerzas Armadas en seguridad
pública. ¿Solución o problema?”. Nueva Sociedad 218.
Díaz, Antonio, ed. 2016. Conceptos Fundamentales de Inteligencia. Valencia: Tirant
lo Blanch.
Díez, Jordi, y Ian Nicholls. 2006. e Mexican Armed Forces in Transition. Washington:
Strategic Studies Institute United States Army War College.
Fabián Saín, Marcelo. 2014.”Un debate ausente: la producción de inteligencia
criminal en América Latina”. Urvio. Revista Latinoamericana de Estudios de
Seguridad 15: 127-134.
Fernández García, Eusebio. 1997. Entre la razón de Estado y el Estado de Derecho:
la racionalidad política. Madrid: Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las
Casas” de la Universidad Carlos III de Madrid-Dyknson.
Fernández Rodríguez, José Julio, y Daniel Sansó-Rubert. 2010. “El recurso
constitucional a las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la seguridad interior:
el caso de Iberoamérica”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado XLIII, 128: 737-
761.
Ferrajoli, Luigi. 2011. Poderes salvajes. La crisis de la democracia constitucional.
Madrid: Trotta. Frederic, Sabina. 2008. Los usos de la fuerza

38
pública. Debates sobre militares y policías en las ciencias sociales de la democracia.
Buenos Aires: Biblioteca Nacional.
García Carneiro, José. 2007. “Seguridad in- terior y exterior. Misiones de las [Link]
en América Latina”. En Seguridad Humana y nuevas políticas de Defensa en
Iberoamérica, editado por I. Sepúlveda. Madrid: Instituto Universitario General
Gutiérrez Mellado (UNED).
Hernández, Iduvina. 2008. “La reforma de la defensa de Guatemala”. Atlas
Comparativo de la Defensa en América Latina. Buenos Aires: RESDAL.
Informe Global Peace Index. 2015. Informe. Nueva York: Institute for Economics
and Peace.
López, Claudia, ed. 2010. Y refundaron la patria... De cómo mafiosos y políticos
reconfiguraron el Estado colombiano. Bogotá: Corporación Nuevo Arcoiris y
Random House Mondadori.
Mace, Gordon, y Catherine Durepos, ed. 2007. e New Security Equation in the
Americas. Quebec: Université LAVAL.
Mendel, William, y Peter Mc. CABE. 2016. SOF Role in Combating Transnational
Organized Crime. Tampa: Joint Special Ope- rations University Press.
Moloeznick, Pablo. 2014. “Fuerzas armadas, guerra contra el narcotrá co y
lecciones del caso mexicano”. En El narcotráfico y su combate. Sus efectos sobre
las relaciones internacionales, editado por Günther Maihold y Stefan Jost, 76-92.
México: Konrad Adenauer Stiftung.
Pulido, Julia, y Daniel Sansó-Rubert. 2014. “A Phenomenological Analysis of
Terrorism and Organized Crime from a Comparative Criminological Perspective”.
Journal of Law and Criminal Justice 2 (2):113-131.
Rivera, Fredy. 2008. “Estudio introductorio: seguridad multidimensional en América
Latina”. En Seguridad multidimensional en América Latina, editado por Fredy
Rivera, 11-33. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) /
Ministerio de Cultura (Ecuador).
Rojas Aravena, Francisco. 2008. “El riesgo de superposición entre las políticas de
defensa y seguridad”. Nueva Sociedad 213.
Sancho Hirane, Carolina. 2012. “Democracia, política pública de inteligencia y
desafíos actuales: tendencias en países de Latinoamérica”. Inteligencia y seguridad.
Revista de análisis y prospectiva 11: 68-102.
________. 2015. “Crimen organizado en América Latina durante la primera
quincena del siglo XXI: ¿tarea para las Fuerzas Armadas o para la policía?”. Revista
Seguridad y Defensa ANEPE 6.
Sansó-Rubert, Daniel, y José María Blanco Navarro. 2015. “Inteligencia criminal”.
En Investigación Criminal, editado por Andrea Giménez-Salinas y José Luis
González. Madrid: Lid Editorial.
Sansó-Rubert, Daniel. 2010a. “La adaptación de las Fuerzas Armadas al desafío de
la criminalidad organizada ¿avance o retroceso?”, [Link]
chero/ OtrasPublicaciones/Nacional/Jornadas-
DefensaMalaga/MesaRedondaReforma- [Link].

39
Sansó-Rubert, Daniel. 2010b. “Inteligencia criminal. Retos y oportunidades para la
acción frente a la delincuencia organizada”. En La inteligencia como disciplina
cientíca, editado por Fernando Velasco, Diego Navarro y Rubén Arcos, 191-204.
Madrid: Plaza y Valdés/Ministerio de Defensa.
________. 2011. “La participación militar en la provisión de seguridad ciudadana y
su empleo frente a la expansión del fenómeno criminal organizado”. En Sociedad
Internacional en el siglo XXI: Nuevas perspectivas de la seguridad, editado por
García Rico y Torres Cazorla: 221-238. Madrid: Plaza y Valdés.
________. 2011a. “Criminalidad organizada y tráfico ilícito de armas ligeras.
Repercusiones en el ámbito de la seguridad internacional”. Cuaderno de Estrategia
152: 177-205. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos/Centro Mixto
Universidad de Granada/MADOC/Ministerio de Defensa de España.
________. 2011b. “Globalización y delincuencia: el crimen organizado
transnacional”. En Más allá del Estado, editado por Javier Jordán, Pilar Pozo y
Josep Baqués, 135-157. Madrid: Plaza y Valdés.
________. 2012. “¿Inteligencia criminal?: Líneas de demarcación y áreas de
confusión. La necesidad de reevaluar su rol en la esfera de la seguridad y en la
lucha contra la criminalidad organizada”. En Cultura de Inteligencia, editado por
Fernando Velasco y Rubén Arcos. Madrid: Plaza y Valdés.
________. 2015. “Geopolítica criminal”. Revista Ábaco 85 (3): 62-75.
________. 2016. “Concepto de inteligencia policial”. En Conceptos Fundamentales
de Inteligencia, editado por Antonio M. Díaz Fernández, 223-240. Valencia: Tirant
lo Blanch.
________. 2017. Democracias bajo presión. Estado, fuerzas armadas y criminalidad
organizada en América Latina: ¿éxito o fracaso de la estrategia de contención
militar? Madrid: Dykinson.
e Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime reat Assessment. 2010.
Chapter 11: Regions Under Stress: When TOC reatens Governance and Stability:
[Link]: United Nations Office on Drugs and Crime.
Ugarte, José Manuel. 2000. Legislación de in- teligencia. Legitimidad y e cacia en
América Latina. Saarbrücken: Editorial Académica Española.
________. 2011. “La actividad de inteligen- cia en América latina y la evolución de
la inteligencia criminal”. En Actividad de inteligencia y democracia. Ciudad de
Guatemala: WOLA-Sedem.
Waever, Ole. 1995. “Securitization and Desecuritization”. En On Security, compilado
por R. D. Lipschutz. Nueva York: Colum- bia University Press.

40
 La Noción de “Seguridad Humana”: Sus Virtudes y Sus Peligros6

Javier Rodríguez Alcázar 7

Una seguridad, muchas seguridades

Usamos el término “seguridad” en muchos contextos, y no por causalidad. A veces

se dice que el lenguaje corriente es imperfecto y ambiguo, pero en realidad funciona
bastante bien, y casi todo en él tiene una razón de ser. También tiene una razón de
ser el que utilicemos la palabra “seguridad” para referirnos a realidades
aparentemente muy diferentes.

Etimológicamente, la palabra “seguridad” proviene del latín sine cura (sin cuidado,
sin preocupación), y hay muchos momentos de nuestra vida en los que nos gustaría
desenvolvernos más despreocupadamente de lo que normalmente podemos
permitirnos. Nos gustaría no tener que preocuparnos por nuestra salud ni por la
posibilidad de perder nuestro puesto de trabajo. Preferiríamos no tener que
cuidarnos de los aditivos que se han incorporado a los alimentos que consumimos.
Nos parece una quimera el poder caminar solos, a cualquier hora y por cualquier
calle solitaria, concentrados en nuestros pensamientos y sin sentir que tenemos que
mirar con recelo a nuestras espaldas. Quisiéramos tener la seguridad de que no nos
faltará cobijo y alimento cuando ya no podamos valernos por nosotros mismos y la
seguridad de que nadie vendrá desde otro lugar a arrebatarnos nuestra casa y
nuestra cosecha. Nuestros miedos, en definitiva, son variados y provienen de
fuentes diversas, pero tienen en común nuestro muy humano deseo de reducir en
lo posible nuestros sufrimientos y nuestras angustias. Sin duda, todos sabemos que
nunca nos veremos completamente libres de esos miedos, pero es igualmente cierto
que todos aspiramos a evitarlos en lo posible.

Conforme la complejidad de los asuntos humanos se ha ido haciendo mayor, y

también se han hecho mayores nuestras capacidades analíticas, los seres humanos
han experimentado la necesidad de separar distintos ámbitos de seguridad a la hora
de planificar la acción colectiva, al tiempo que el estudio de la seguridad se ha
especializado cada vez más, hasta constituirse una gran variedad de objetos de
estudio separados y estudiados por disciplinas ajenas entre sí.

6
Publicado originalmente en Polis, Revista Lationoamericana, Nº 11, 2005, s/pp.
7
Doctor en Filosofía y profesor titular de Lógica y Filosofía de la Ciencia de la Universidad de
Granada. También ha sido secretario del Instituto de la Paz y los Conflictos de la Universidad de
Granada. Correo electrónico: «[Link]

41
Así, como recuerdan Anderson y Apap (2002), ya en el siglo XVI Maquiavelo
distinguía claramente entre las amenazas internas y externas al poder del Príncipe:
respectivamente, la conspiración de sus propios nacionales y el ataque de potencias
extranjeras. Cada una de estas amenazas, aunque ocasionalmente
interconectadas, obedecían, según el florentino, a lógicas diferentes y debían
afrontarse con diferentes herramientas políticas.

La autonomía de las políticas interiores y exteriores de seguridad se vio reforzada

con el desarrollo del Estado moderno y la creciente especialización de la burocracia
estatal. De hecho, esta división bipartita ha ido dando paso a una multiplicación de
las áreas de gestión de la seguridad por parte del Estado. De esta forma, hoy día
estamos acostumbrados a oír, en contextos académicos y prácticos, la palabra
“seguridad” cuando se habla o se reflexiona sobre la seguridad nacional, la
seguridad en el trabajo, la seguridad social, la seguridad ciudadana, ecológica,
económica, alimentaria y algunas más. Con cada una de esas expresiones nos
referimos a cuestiones que nos parecen, en general, tan distantes que
frecuentemente olvidamos que la palabra “seguridad” es compartida por cada una
de esas expresiones. A veces, incluso, el discurso entre los especialistas de una
disciplina puede apropiarse del término “seguridad” sin más, como si les
perteneciera en exclusiva. Así, los politólogos y los estudiosos de las relaciones
internacionales suelen hablar de “las cuestiones de seguridad” para referirse a los
asuntos de seguridad nacional (muchas veces reducidos, a su vez, a cuestiones
relacionadas con la defensa). Esta especialización, por lo demás, es comprensible,
si tenemos en cuenta la complejidad de los problemas específicos que plantea la
seguridad en cada uno de esos terrenos.

Sin embargo, en los últimos años ha surgido la necesidad de volver a conectar esos
discursos y estrategias de seguridad (que siempre han estado relacionados en
nuestra vida cotidiana y en el habla corriente) también en la acción política y la
reflexión académica. Esta necesidad se debe, al menos a dos razones:

1. Hemos caído en la cuenta de que perseguir una dimensión de la seguridad

aisladamente puede acarrearnos inseguridad en otras. Así, un Estado que pretenda
preservar a toda costa su seguridad nacional y dedique, con ese fin, una cantidad
desmesurada a la compra de armamento, puede provocar un aumento muy
considerable en la inseguridad económica o sanitaria de la población de su país,
hasta el punto de que quizás los ciudadanos de ese país se sientan muy inseguros
(pues se reconocen amenazados por la pobreza, la enfermedad o la delincuencia),
y no les proporcione gran consuelo a sus temores el hecho de contar con el ejército
más poderoso de la región.

2. Además, puede darse incluso el caso de que afrontar unilateralmente una forma
de seguridad resulte ineficaz a la hora de reducir esa misma fuente de inseguridad,

42
si se ignoran sus conexiones causales con otras fuentes. Por ejemplo, la lucha
contra el narcotráfico, contra la insurgencia armada o contra el terrorismo con
medios exclusivamente militares puede resultar ineficaz si se ignoran la inseguridad
económica y de otros tipos que pueden estar empujando a los campesinos a cultivar
la coca, la marihuana o la amapola, o que animan a nuevas generaciones de
insurgentes o de terroristas a reemplazar a los abatidos por las fuerzas de
seguridad.

Por estas dos razones y algunas más, han aparecido en los últimos años varios
conceptos de amplio espectro que quieren reivindicar, con distintos matices, esa
necesidad de sentirnos seguros simultáneamente frente a diversas amenazas; esa
necesidad a la que, de forma más o menos imprecisa, respondía ya el concepto
cotidiano de “seguridad”.

Orígenes y justificación del concepto de “seguridad humana”

La ampliación se ha producido, en ocasiones, dentro de alguna disciplina

académica, cuyos practicantes han podido llegar a sentir las limitaciones de sus
aproximaciones disciplinares. Así, algunos autores dentro del campo de las
Relaciones Internacionales han encontrado insuficiente atenerse exclusivamente a
los aspectos político-militares de la seguridad y han propugnado que se amplíe la
agenda para incluir, entre otras, cuestiones económicas y ambientales. Es el caso
de Buzan (1991) y Buzan, Wæver y De Wilde (1997).

En otras ocasiones, la necesidad de abordar las cuestiones de la seguridad desde

una perspectiva amplia ha sido sentida desde el ámbito político. Así, Edward R.
Stettinius Jr., siendo Secretario de Estado de los Estados Unidos, incluyó estas
conocidas palabras en su informe al gobierno de su país sobre los resultados de la
reunión celebrada en 1945 en la ciudad de San Francisco y que resultó en el
establecimiento de la Organización de Naciones Unidas:

The battle for peace has to be fought on two fronts. The first is the
security front where victory spells freedom from fear. The second is
the economic and social front where victory means freedom from
want. Only victory on both fronts can assure the world of an
enduring peace [...] No provisions that can be written into the
Charter will enable the Security Council to make the world secure
from war if men and women have no security in their homes and
their jobs.

Otro ejemplo lo proporciona años más tarde (1982) el Informe de la Comisión Palme,
que adoptó el concepto de “seguridad común”, un claro antecedente de la noción
de “seguridad humana”. Entre otras conclusiones, aquel informe señalaba la

43
necesidad de que la seguridad internacional descanse más en un compromiso por
la supervivencia conjunta que en la amenaza de la destrucción mutua. Este
concepto de “seguridad común” recibió un importante impulso a partir de 1992 con
el establecimiento del Common Security Forum. Esta red, patrocinada entre otros
por el Centre for History and Economics (King’s College, Cambridge) y el Harvard
Centre for Population and Development Studies, ha tenido la finalidad de facilitar el
diálogo entre investigadores y políticos sobre la naturaleza de la seguridad en el
mundo actual (Edson, 2001).

Junto al de “seguridad común”, en las últimas décadas se han acuñado algunos

conceptos más, también de amplio espectro, como los de “seguridad global” y
“seguridad sostenible”. Pero el más extendido, influyente y debatido de estos
conceptos es el de “seguridad humana”. El origen y la paternidad de la expresión
son dudosos y disputados. Así, Edson (2001) lo atribuye a Lincoln Chen, un antiguo
investigador del Harvard Center for Population and Development Studies y,
posteriormente, de la Rockefeller Foundation. En cambio, Schyman y Oberg (2004)
afirman que el término fue acuñado hacia 1980 por Johan Galtung y algunos de sus
colaboradores. En cualquier caso, lo que parece claro es que la rápida extensión
del término se produce tras su adopción por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, titulado
justamente Nuevas dimensiones de la seguridad humana. Asimismo, parece que se
deben a la oficina del Informe sobre Desarrollo Humano (Human Development
Report Office, HDRO) los primeros intentos por definir y caracterizar
exhaustivamente el concepto.

En el mencionado informe de 1994, se considera demasiado estrecho el concepto

de seguridad que ha prevalecido en las últimas décadas, un concepto que entiende
la seguridad como seguridad del territorio frente a la agresión exterior, como
protección de los intereses nacionales o, en el mejor de los casos, como seguridad
global ante a la amenaza de un holocausto nuclear. Además, esas concepciones
tradicionales de la seguridad se centran excesivamente en la seguridad de los
Estados, olvidando que la prioridad debe ser la seguridad de las personas y que la
búsqueda de la primera sólo puede justificarse como un medio para la segunda.

No es difícil comprender que la HDRO encuentre necesario adoptar una concepción

compleja de la seguridad. Pues las interpretaciones restrictivas de ésta han tenido
algunas consecuencias que podemos considerar indeseables, entre ellas, la
subordinación de la seguridad de las personas a la del Estado, expresada en el
antiguo adagio latino: dulce et decorum est pro patria mori (“es dulce y decoroso
morir por la patria”). Además, la defensa de la seguridad del Estado ha tendido
históricamente a reducirse a la defensa militar de aquél, lo que ha promovido, en
mayor o menor grado, el militarismo con todos sus males. Finalmente, la búsqueda
militar de la seguridad del Estado ha detraído tradicionalmente enormes recursos

44
económicos y humanos, en menoscabo de otros muchos bienes que son necesarios
para la seguridad integral de las personas: educación, sanidad, prevención de
catástrofes, etc.

El nuevo concepto de “seguridad humana”, en cambio, significa un cambio de

énfasis: ya no se trata tanto de defender el territorio o el Estado cuanto de
salvaguardar la seguridad de las personas en todas sus dimensiones. Además, el
PNUD propone que el instrumento fundamental para ello no pueden ser las armas
y los ejércitos, sino el desarrollo humano sostenible. Esta reivindicación de que la
seguridad se centre más en las personas y menos en los estados fue rápidamente
adoptada por distintos organismos y agencias del sistema de Naciones Unidas,
incluido su propio Secretario General, Kofi Annan, quien en su “Informe del Milenio”
(Annan, 2000), habla de la necesidad de “un acercamiento a la seguridad más
centrado en los seres humanos”.

Además de estar centrada en el ser humano, la seguridad humana constituye una

concepción de la seguridad que busca más la prevención de los riesgos que la
actuación a posteriori, y que considera que las distintas fuentes de nuestra
inseguridad están a menudo relacionadas. Esas fuentes de inseguridad son, por
otra parte, muy diversas, lo que obliga a considerar la seguridad humana como un
concepto multidimensional con numerosos componentes. Así, el Informe del PNUD
de 1994 cita, al menos, los siguientes:5

Seguridad económica.
Seguridad alimentaria.
Seguridad sanitaria.

Seguridad ambiental.
Seguridad personal.
Seguridad de la comunidad.
Seguridad política.

Según el PNUD (HDRO, 1994), la seguridad humana incluye dos aspectos

principales: 1. La seguridad con respecto a amenazas crónicas como la enfermedad
y la represión. 2. La protección frente a crisis puntuales de diverso tipo.

Con relación a este segundo aspecto, el economista y filósofo Amartya Sen, uno de
los defensores más destacados del concepto, ha señalado que, en el terreno
económico, cuando la situación va a mejor, a menudo todos mejoran algo, pero
cuando va a peor, la medida en que unos y otros caen es muy diferente, por lo que
estas situaciones nos proporcionan una medida más precisa de la desigualdad
humana. Por su parte, Ulrich Beck (1997) ha señalado que la desigualdad en las
sociedades contemporáneas puede entenderse cada vez más en términos de la
desigualdad en la distribución de los riesgos. Es, por tanto, necesario que una
sociedad justa reduzca la vulnerabilidad de los más débiles frente a las

45
adversidades de cualquier tipo (crisis económicas, ambientales, sanitarias,
alimentarias, etc.).

En mayo de 1999 se celebró en Lysøen (Noruega) una Conferencia ministerial a

instancias de los gobiernos de Canadá y Noruega. En esta conferencia se definió la
seguridad humana como:

“una vida libre de amenazas profundas a los derechos de las personas, a su

seguridad e incluso a sus propias vidas”.

Asimismo, se afirma que “para fomentar la seguridad humana es necesario

promover el desarrollo humano sostenible mediante la paliación de la pobreza
absoluta, la prestación de servicios sociales básicos para todos y la consecución de
objetivos de desarrollo centrados en las personas”. De este modo, la Conferencia
insistía en una idea que ya estaba presente en el Informe del PNUD de 1994: la
idea de que la seguridad humana y el desarrollo humano, aun siendo conceptos
distintos, están estrechamente relacionados.

En enero de 2001 se constituyó la Comisión sobre Seguridad Humana a iniciativa

del gobierno del Japón. Esta comisión trabajó durante unos dos años en la
elaboración de un Informe sobre Seguridad Humana que se presentó en mayo de
2003. En este informe (p. 4) se define la seguridad humana en estos términos:

“proteger el núcleo vital de todas las vidas humanas, de forma que se promuevan
las libertades humanas y la realización humana. Seguridad humana significa
proteger a la gente de amenazas críticas y endémicas”.

Asimismo, en este informe se insiste en la idea de la seguridad humana como

protección frente a todo tipo de amenazas, lo que permite entenderla en términos
de ejercicio de la libertad de actuación sin restricciones ilegítimas. También se
insiste en la necesidad de capacitación y “empoderamiento” (empowerment) de los
individuos y los grupos.

En cuanto al respaldo institucional del concepto, resulta interesante señalar que,

además del PNUD, han hecho suyo el concepto numerosas ONGs, mientras que
algunos países (que, como Canadá y Japón, cabe calificar como “potencias
intermedias”) lo han adoptado como concepto teórico central de sus políticas
exteriores. Más aun, un grupo relativamente numeroso de estados se han integrado
en la “Red de seguridad humana”. La ONU, por su parte, ha encontrado en este
concepto una herramienta útil para vincular y coordinar las actuaciones de diversas
organizaciones y programas propios, como la OMS, el PNUD, etc. Finalmente, las
heterogéneas fuerzas coaligadas en torno al concepto de “seguridad humana” han

46
conseguido algunos logros prácticos no despreciables, como el establecimiento de
un tratado considerablemente efectivo sobre minas [Link].

Críticas al concepto de “seguridad humana”

Ahora bien, el concepto de seguridad humana ha recibido algunas críticas. Quizás

la más repetida es la de que se trata de un concepto demasiado amplio y vago.
Además, como ha señalado Roland Paris (2001), los posibles intentos futuros de
precisar el concepto se toparán con una dificultad importante, que viene dada por el
hecho de que una de las virtudes de la noción de seguridad humana ha consistido
en reunir una amplia coalición de movimientos sociales, gobiernos, ONGs y
organismos internacionales con estrategias y objetivos diversos; y algunos de estos
socios, señala Paris, podrían abandonar la coalición si el concepto se precisara en
un sentido u otro. Ahora bien, si el concepto continúa siendo deliberadamente
amplio y vago se corre el peligro de que se vea reducido a un slogan útil para la
movilización social, difícilmente aplicable en la investigación académica o en la
elaboración de políticas concretas.

Otro peligro que no ha pasado desapercibido a algunos críticos es el posible uso

del término para justificar actuaciones que pueden considerarse más una extensión
de la agenda tradicional del realismo político que una aproximación genuinamente
alternativa a la seguridad. De nuevo, sería la ambigüedad del término “seguridad
humana” lo que favorecería estos abusos con respecto al espíritu que inicialmente
lo inspiró. Así, mientras que, como hemos visto, en el entorno de la Oficina del
Informe sobre Desarrollo Humano el concepto de seguridad humana tiende a
concebirse como una prolongación natural del discurso sobre desarrollo humano, el
mismo concepto ha servido a veces a propósitos muy diferentes en manos de los
gobiernos integrantes en la variopinta coalición de los defensores de la seguridad
humana. De esta forma, por ejemplo, el gobierno de Canadá ha podido justificar los
bombardeos de la Alianza Atlántica sobre Kosovo (defendidos previamente, de
forma infructuosa, por el gobierno de Canadá ante el Consejo de Seguridad, del
cual era miembro a la sazón), invocando la noción de seguridad humana. Esta línea
argumental aparece claramente en Paul Heinbecker, un alto cargo del
Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio del Gobierno de Canadá.
Heinbecker (1999) sostiene que la guerra de la OTAN contra Serbia fue una guerra
por la seguridad humana. Más aun, antes de hacer votos para que Canadá, como
miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, persuada a éste de que haga de la
seguridad humana un elemento central del trabajo del Consejo, justifica el hecho de
que el gobierno canadiense, una vez fracasado en su intento de que el Consejo de
Seguridad aprobara los ataques en Kosovo y Serbia, decidiera seguir delante de
todas formas con los ataques, en compañía de los demás países miembros de la
OTAN. Ciertamente, no estaría entre las previsiones de quienes primero acuñaron

47
el término “seguridad humana” el que éste se acabara prestando a estas piruetas
argumentativas.

De esta forma, el concepto de seguridad humana puede acabar desempeñando

funciones bien diferentes, incluso opuestas, a las inicialmente pensadas: de
proponer una concepción alternativa de la seguridad, basada en el desarrollo
humano, a justificar nuevas variantes de realismo político y, en particular, las
intervenciones unilaterales de las grandes potencias fuera de sus fronteras. Claro
que estos abusos no pasan desapercibidos. Así, Woodward (1999) insiste en que,
por encima de otras consideraciones, lo cierto es que la campaña militar de la OTAN
no consiguió gran cosa con respecto a la mejora de la seguridad humana en
Kosovo. En una línea semejante, Jana Arsovska señala en un artículo inédito las
negativas consecuencias para la seguridad humana que tuvieron los bombardeos
de la OTAN sobre la antigua Yugoslavia. Así, afirma:

Though defended by appeals to human security, the NATO military strategy in

Yugoslavia was guided more by the doctrine of deterrence than the doctrine of
human security and we have to emphasize that the military deterrence and the
protection of civilians are not the same thing (Arsovska, 2005).

De esta forma, parece que el concepto, a pensar de su ambigüedad, se rebela

contra aquellos usos que lo alejan en exceso del marco en el que fue concebido.
La ambigüedad del término fue señalada también por Rafael Grasa en su
intervención en la mesa redonda que, sobre la temática de la seguridad, se celebró
en el marco del Fórum de Barcelona (27 de junio de 2004). De acuerdo con Grasa,
el concepto es vago, claro sólo como síndrome, como un lema con capacidad
movilizadora, pero no como herramienta analítica. Según Grasa, la dificultad
proviene del hecho de que el concepto de seguridad no es algo que se descubre
sino algo que se construye, y esto vale también, naturalmente, para el concepto de
seguridad humana. Dado ese carácter construido, es necesario un pacto
internacional sobre la definición de la seguridad humana que es muy difícil de
alcanzar. De ahí que, en la medida en que ha habido pacto, el resultado haya tenido
que ser un concepto excesivamente vago, mientras que, en la medida en que no lo
ha habido, todas aquellas culturas, gobiernos y movimientos sociales que no han
participado en el proceso de la definición del concepto pueden no sentirse
identificados con él.

Por su parte, Vicent Martínez Guzmán desarrolló en el mismo escenario una

objeción no tanto al concepto particular de “seguridad humana” cuanto a la
preocupación, en general, por la seguridad. Vicent Martínez interpreta la etimología
de la palabra (sine cura) como despreocupación hacia los otros, cuando lo que
necesitamos, según él, es una ética del cuidado. Otra vertiente del concepto de
seguridad es la idea de certeza, de afirmación de las propias creencias. Así,

48
tendríamos la seguridad de la ciencia occidental frente a los conocimientos locales
y la seguridad de los conocimientos masculinos frente a las creencias de las
mujeres. De esta forma, el concepto de seguridad se habría constituido como un
concepto etnocéntrico y androcéntrico. De ahí que Vicent Martínez prefiera hablar
de confianza en las posibilidades de los seres humanos mejor que de seguridad,
aunque espera que el adjetivo “humana” incorpore el cuidado de los otros y la
confianza en las capacidades de los seres humanos para desarrollarse.

En resumen, podemos recoger una queja bastante generalizada con respecto a la

escasa precisión del concepto de seguridad humana. Esta ambigüedad permitiría,
según los críticos, que el concepto pueda convertirse:

1. Bien en un concepto puramente redundante que, justamente por ir estrechamente

ligado en su historia y en su definición a los de desarrollo humano y derechos
humanos, no añadiría gran cosa a éstos y sólo serviría para crear más confusión en
unos terrenos ya de por sí plagados de enojosos debates teóricos, tanto empíricos
como conceptuales.

2. Bien en un mero lema movilizador, sin definición precisa, al que puede recurrirse
cuando interese construir coaliciones coyunturales de grupos heterogéneos en
identidad y convicciones (ONGs, gobiernos, organismos internacionales...).

3. Bien en una versión dulcificada de los viejos conceptos de seguridad vinculados

al realismo político, con el agravante de que la vocación globalista de la seguridad
humana serviría para justificar las intervenciones militares decididas unilateralmente
por grandes potencias como los Estados Unidos o poderosas alianzas como la
OTAN.

4. Bien en un término definido y utilizado por las elites occidentales para imponer
sus propias concepciones del orden mundial a los excluidos del proceso de
construcción del concepto (países y culturas del Tercer Mundo, mujeres,
minorías...).

Teniendo en cuenta estas objeciones, no resulta sorprendente que algunos críticos

propongan, en unos casos, el abandono del concepto; en otros, su delimitación
hasta atribuirle un uso más preciso aunque menos ambicioso. Por ejemplo, Paris
(2001) propone atribuir al término “seguridad humana” una función meramente
taxonómica. En concreto, su propuesta se resume en ver dicho término como una
conveniente etiqueta para designar una cierta rama de los estudios sobre seguridad,
a saber, aquella que se ocupa de las amenazas a la seguridad de las sociedades,
grupos e individuos (no de los estados). De esta forma, se reconocería el hecho de
que los estudios sobre seguridad (a pesar de la resistencia de los más apegados a
las agendas tradicionales) se preocupan ahora por algo más que por indagar cómo

49
los estados se valen de la fuerza, el uso y el control de la fuerza militar. De acuerdo
con Paris, el campo de los estudios sobre seguridad se habría hecho a la vez más
“amplio” y más “profundo”. Más amplio al ocuparse de amenazas de naturaleza no-
militar, como las ambientales, sanitarias o demográficas; más profundo, porque ya
no se ocupa sólo de las amenazas externas a los estados, sino de todas las que
afectan a individuos o grupos. Pues bien: el término “seguridad humana” serviría
para identificar adecuadamente aquella sección de los estudios sobre seguridad
que se ocupa de las amenazas (militares o no-militares) a la seguridad de individuos
o grupos, mientras que otras ramas se ocuparían, respectivamente, de las
amenazas de carácter militar a los estados, de las amenazas no-militares a la
seguridad de los estados y de las amenazas exclusivamente militares a individuos
y grupos.

Dadle una oportunidad al concepto

Ahora bien: ¿es posible aspirar a unos usos algo más ambiciosos y, sin embargo,
legítimos del concepto de seguridad humana, unos usos más acordes con las
aspiraciones de quienes lo acuñaron inicialmente? En lo que resta del capítulo voy
a intentar argumentar a favor de esta posibilidad.

Podemos reconocer que el concepto es muy amplio y que está en proceso de

construcción. Pero lo mismo puede decirse de conceptos como los de derechos
humanos o desarrollo humano, cuya efectividad práctica y teórica pocos pondrían
en duda hoy. Estos conceptos no estaban, como tampoco el de seguridad humana,
ni en el mundo (natural o social) ni en alguna especie de cielo platónico desde
tiempos inmemoriales esperando ser descubiertos. Se trata, como señalábamos
más arriba haciéndonos eco de palabras de Rafael Grasa, de conceptos
construidos. Bien es verdad que construcción aquí no es equivalente a creatio ex
nihilo. Pues si bien el contenido de la seguridad, los derechos o el desarrollo es algo
a acordar (y, de hecho, algo que ha sido, con mayor o menor lejanía de la
unanimidad, históricamente acordado), no es menos cierto que la condición
humana, lo que somos y las circunstancias que nos rodean, imponen algunos límites
a la construcción del concepto. Así, los seres humanos compartimos, como
miembros de la misma especie, ciertas necesidades básicas, si bien es necesario
reconocer dos asertos: en primer lugar, que nos resulta muy difícil ponernos de
acuerdo con respecto a cuál es exactamente la lista de esas necesidades básicas;
en segundo lugar, que éstas son satisfechas de formas que varían enormemente
de acuerdo con las distintas épocas y culturas. Además, los seres humanos
compartimos muchos miedos (al hambre, al daño físico, a la amenaza
psicológica...), algunos de ellos vinculados directamente a la deficiente satisfacción
de esas necesidades básicas, aunque cada cultura y cada individuo describa y
aborde esos miedos de formas diversas, y añada a la lista los suyos propios.
Correlativamente, los seres humanos compartimos una cierta aspiración a la

50
seguridad con ciertos componentes comunes, aunque otros sean culturales o
idiosincrásicos.

En un momento histórico determinado (bien entrado el siglo XX) se alcanzó un cierto

consenso acerca de la necesidad de hablar de derechos humanos y de redactar
una Declaración (universal más por la pretensión de su alcance que por contar con
el respaldo unánime real de todas las sociedades y todas las culturas) que establece
cuáles son esos derechos. Ciertamente, lo que somos como seres humanos no
hubiera sido compatible con cualquier lista; pero nadie puede negar que la lista
hubiera podido ser diferente en alguna medida a la efectivamente adoptada, entre
otras razones porque quienes la acordaron sostenían concepciones relativamente
diferentes de lo que somos como seres humanos. Y, en verdad, el que la lista podría
haber sido diferente se vio confirmado de inmediato cuando, algún tiempo más
tarde, se propuso añadir algunos derechos más (los llamados derechos de segunda
y tercera generación), en medio de una larga polémica que continúa viva.

El que la expresión “derechos humanos” tenga, en su uso colectivo, una extensión

bastante indeterminada no significa que cada una de las personas que la usan tenga
una idea vaga o confusa de lo que son los derechos humanos. Es perfectamente
posible que muchas personas tengan en mente una definición perfectamente
precisa de lo que son los derechos humanos y que, sin embargo, no estén de
acuerdo entre ellas, por ejemplo, con respecto a si cabe atribuir derechos a grupos
o únicamente a individuos. No se trata de un problema de falta de precisión, sino de
un desacuerdo; no se trata de que alguien necesite aprender todavía la definición
del término “derechos humanos”, sino de que, por expresar este término un
concepto construido, cada uno tiene derecho a proponer su propia definición (si bien
no cualquier definición). En cualquier caso, a pesar de estas dificultades, pocos
defenderían hoy la renuncia a hablar de derechos humanos y pocos se negarían a
reconocer que este concepto ha sido útil para desarrollar legislación, para criticar
abusos o para construir alianzas contra el autoritarismo, la injusticia y la
discriminación.

Por si sirve de consuelo, mencionaré de paso que este tipo de dificultades no son
exclusivas del ámbito soft de los derechos humanos, las concepciones del
desarrollo, etc. Tampoco faltan situaciones análogas en las ciencias naturales. Por
ejemplo, pensemos en los criterios utilizados para comparar teorías científicas, para
establecer cuál de dos teorías rivales debemos elegir. Evidentemente, no se trata
de una cuestión baladí, pues de la elección de estos criterios dependerá el que
decidamos que una teoría científica es, en definitiva, una buena teoría o, al menos,
la mejor de las disponibles. Nos estamos refiriendo a los llamados valores
epistémicos, como la capacidad explicativa, la precisión o la simplicidad. Muchos
metodólogos habrán soñado con disponer de una definición inequívoca y
universalmente aceptada de cada uno de esos términos y construir, a partir de ellos,

51
una especie de algoritmo automático para la elección teórica: dadas dos teorías
rivales, se comprobará cuál de ellas es (v. gr.) más explicativa (en un sentido bien
definido de “explicación”), resultando ésa elegida y la teoría alternativa,
abandonada.

Sin embargo, con frecuencia no es posible recurrir a semejantes algoritmos de

decisión. En parte porque generalmente son pertinentes, a la hora de evaluar una
teoría y compararla con otra, varios valores epistémicos y los científicos pueden
establecer diversos órdenes de prelación entre ellos. Por mencionar un ejemplo
clásico y bien conocido, Hanson (1973) y McMullin (1988) han señalado que una
razón por la que los defensores de la astronomía ptolemaica y los partidarios de la
cosmología aristotélica nunca llegaron a ponerse de acuerdo tras siglos de disputa
fue el hecho de que los primeros valoraban la precisión predictiva por encima de la
explicación, mientras que el orden de prioridad de los segundos era justamente el
inverso.

Pero, además (y este segundo factor resulta más pertinente para nuestra discusión),
en ocasiones las dificultades provienen del hecho de que las partes en disputa no
disponen de una definición compartida del valor epistémico utilizado en la
comparación de teorías rivales. Pensemos, a modo de ilustración, en el concepto
de “simplicidad”. Siguiendo con ejemplos extraídos de la historia de la astronomía,
tanto Copérnico como sus oponentes estaban de acuerdo en aceptar la simplicidad
como un criterio pertinente a la hora de preferir un modelo del Universo u otro. Pero
ese acuerdo no proporcionó un algoritmo de elección de teoría, ya que uno y otro
bando se atenían a concepciones diferentes de la simplicidad y podían sostener, de
acuerdo con la concepción propia, que su respectivo modelo era más simple que el
rival.

¿Qué lección debemos extraer de estos ejemplos? ¿Quizás que conceptos como
“precisión”, “explicación” o “simplicidad” no desempeñan, de hecho, ninguna función
en la ciencia? Ciertamente no. ¿Que, en cualquier caso, no deberían desempeñarlo,
dada la falta de unanimidad acerca de sus respectivas definiciones? Tampoco. A lo
largo de los siglos, científicos y metodólogos han insistido en mantenerlos a pesar
de las dificultades, si bien se han afanado en proporcionar definiciones más
precisas, en consonancia con sus respectivas concepciones del método científico.
Ahora bien: ¿es sensato exigirle más al recién acuñado concepto de seguridad
humana que al milenario concepto de simplicidad? Algunos de los críticos del
primero parecen pedirle que proporcione algo así como un algoritmo de decisión en
cada situación. Por ejemplo, en circunstancias valoradas como de alta inseguridad
humana, el concepto debería permitirnos establecer cuáles son los componentes
del concepto que tienen una realización pobre en esa situación, jerarquizar las
carencias que sufre la población (en caso de que no sea posible, como suele ser lo
habitual, remediarlas todas simultáneamente), y recomendar las medidas oportunas

52
para, atacando las principales causas parciales de inseguridad, mejorar los niveles
de seguridad humana global. Como el concepto no permitiría realizar estos objetivos
(entre otras razones, debido a la falta de una definición precisa y compartida), su
utilidad, tanto práctica como analítica, sería dudosa.

Pero en las críticas que siguen este tenor, se están mezclando habitualmente dos
cuestiones diferentes: la precisión y la unanimidad. Pues se suele afirmar que el
concepto no es preciso, que es ambiguo, porque no hay unanimidad en la definición.
Ahora bien: si lo que se exige es unanimidad en la definición, podemos reconocer
que ésta probablemente no llegue nunca, como probablemente no se alcance
tampoco nunca en torno a la definición de términos como “derechos humanos” o
“simplicidad”. Pues los conceptos a los que nos referimos mediante estos términos
son, como se ha señalado, conceptos construidos y es legítimo que diversos
enfoques teóricos los construyan de maneras diferentes. De hecho, la definición de
estos conceptos será normalmente uno de los escenarios principales de
confrontación entre esos enfoques teóricos.

Sin embargo, la existencia de discrepancias con respecto a la definición de un

término no exime a los defensores de cada definición de la responsabilidad de hacer
su concepto, ya sea el de seguridad humana, el de derechos humanos o el de
simplicidad, tan preciso y operativo como sea posible. Así pues, tendremos derecho
a criticar a cualquier usuario académico del concepto de seguridad humana si no
nos explica claramente a qué se refiere con el término correspondiente, si no
especifica cómo pueden medirse los niveles de seguridad humana presentes en un
contexto determinado y qué medidas precisas habría que adoptar para incrementar
esos niveles. En este sentido, sería muy útil la propuesta de índices de seguridad
humana que hicieran operativo este concepto, de forma análoga a como el Índice
de Desarrollo Humano ha hecho operativo el concepto de desarrollo humano.

¿Y qué decir de los usos del término como lema movilizador? No es sorprendente
que quienes utilizan el término “seguridad humana” para unir voluntades en una
determinada campaña (ya sea contra las minas anti-persona o contra la política de
seguridad de un gobierno) no estén en condiciones de especificar una definición
muy precisa. Pues ni sus pretensiones son académicas ni les corresponde diseñar,
al modo de funcionarios de una agencia gubernamental o internacional, un
programa de medidas. Lo que necesitan es convocar una coalición, tan amplia como
sea posible, en torno al común denominador de las respectivas definiciones de
seguridad humana. Esas coaliciones serán diferentes según el objetivo de la
movilización, y podrán también serlo, por tanto, el común denominador compartido
por los individuos y grupos implicados. Pero tales circunstancias no tendrían por
qué cuestionar la legitimidad y la utilidad de esas movilizaciones, del mismo modo
que estaría fuera de lugar poner en duda la legitimidad y la utilidad de las
movilizaciones a favor de los derechos humanos simplemente porque los

53
participantes en cada una de ellas seguramente no comparten una concepción
única acerca de la extensión precisa del término “derechos humanos”.

En resumen, sería pedirles demasiado a los defensores del concepto de seguridad

humana que nos proporcionen una definición que, al mismo tiempo:
1. Sea precisa.
2. Sea unánimemente aceptada por académicos y actores políticos.
3. Nos proporcione un algoritmo de decisión a la hora de decidir qué hacer para
mejorar los niveles de seguridad humana en un contexto determinado.
4. Sea capaz de aunar esfuerzos de grupos diversos y movilizarlos.

Pues la exigencia de la precisión debe relajarse a la hora de acometer la tarea

número 4, y es incompatible con la pretensión número 2. La precisión, naturalmente,
es exigible, pero no en contextos de movilización, sino en escenarios académicos y
de diseño de políticas, y en estos escenarios es previsible y legítimo que su
búsqueda genere desacuerdos teóricos. En cuanto a la pretensión número 3,
generalmente no será realizable, especialmente si no se cumple la número 2, así
que es mejor olvidarse de ella. Todo lo más, cabe esperar que el concepto de
seguridad humana nos proporcione un punto de partida para discutir e intentar
consensuar políticas de seguridad.

Si no resulta adecuado valorar el concepto de seguridad humana a partir de las

cuatro exigencias que acabo de relacionar, ¿cómo evaluar su utilidad? A mi juicio,
los criterios a utilizar son dos:
1. Su potencial para la movilización política.
2. La utilidad teórica que, en su caso, tenga cada uso particular del término para el
análisis de situaciones reales y para la propuesta de líneas alternativas de
actuación.

Con respecto a la capacidad movilizadora, ésta no es negada, en general, por los

críticos del concepto. De hecho, la crítica general de éstos suele ser más bien que
el término, gracias a su ambigüedad, sólo es útil para generar amplias coaliciones
en asuntos como la lucha contra las minas anti- personas, pero que, debido
precisamente a esa ambigüedad, no puede desempeñar otras funciones que
requieren mayor precisión. Así pues, podemos dar por sentado que el concepto está
cumpliendo razonablemente bien esta función y esperar que pueda cumplirla en
mayor medida aun en el futuro, a condición de que un número suficiente de
organizaciones y estados lo hagan suyo y de que la comunidad académica dedique
más esfuerzos a darle uso y credibilidad que a estigmatizarlo.

Con respecto al segundo criterio, está claro que una vez hemos renunciado a
esperar una completa unanimidad en la definición del concepto, lo más que
podemos valorar, en lo tocante a los usos teóricos del mismo, es la fecundidad de

54
cada concepción particular de la seguridad humana y su aplicación para el análisis
de casos concretos y para la propuesta de medidas que promuevan la seguridad.
En este punto, alguien podría protestar: si permitimos tal pluralidad, ¿por qué no
utilizar términos distintos en cada caso en vez de hablar en todos ellos,
equívocamente, de “seguridad humana”? Al menos, por dos razones:

[Link] primer lugar, porque quienes discuten sobre la caracterización y el alcance de

la seguridad humana habitualmente están de acuerdo con respecto a gran parte de
los componentes a incluir en la definición de seguridad humana, perciben sus
desacuerdos con los demás como desacuerdos acerca del mismo concepto y
aspiran a reducir esos desacuerdos mediante el debate y la persuasión.

2. En segundo lugar, porque conviene conservar el mismo término desde el punto

de vista de la capacidad movilizadora del concepto. De este modo, quienes hacen
un uso de él en la acción política podrán beneficiarse de las distintas aportaciones
teóricas desarrolladas en el terreno académico, aunque éstas no sean siempre
completamente coincidentes.

El concepto en acción

La actuación de los gobiernos, de numerosas ONGs y movimientos sociales, de

organizaciones como la OMS, el PNUD o el ACNUR están promoviendo ya, de
hecho, la seguridad humana, aunque sea de forma insatisfactoria y fragmentaria.
Pero necesitamos un concepto que articule y dé coherencia a esas actuaciones. Un
concepto que no puede ser impuesto sino construido teniendo en cuenta distintas
tradiciones de pensamiento y diversas culturas. Un concepto que puede servir como
herramienta para la crítica de aquellas políticas que, presentándose como
promovedoras de seguridad, producen, sin embargo, más inseguridad que
seguridad y que pueden describirse, por consiguiente, como patologías de la
seguridad.

Pues no es justo afirmar, como a veces se hace, que el concepto de “seguridad

humana” es compatible prácticamente con cualquier política de seguridad particular,
según cómo se prioricen y se entiendan sus componentes. No es verdad que el
concepto, a pesar de su carácter abierto, pueda estirarse para acomodar cualquier
política de seguridad sin desvirtuarlo. Se podrá discutir si al final excluye muchas o
pocas políticas de seguridad, pero el concepto preservaría su mordiente si, aunque
excluyera sólo unas pocas posibilidades, fuera incompatible con algunas de las
visiones de la seguridad predominantes, de hecho, en el ámbito académico y,
especialmente, en la política internacional. Para terminar, voy a ilustrar esta tesis
con algunos ejemplos.

55
Los ejemplos podrían multiplicarse. Así, el concepto de seguridad humana nos
proporciona un buen arsenal de argumentos contra la política de seguridad de la
actual Administración norteamericana, con su unilateralismo, su resistencia a
someterse a la jurisdicción de organizaciones como el Tribunal Penal Internacional,
su apuesta por la tecnología de punta militar y la guerra como respuesta al
terrorismo, su negativa a integrarse en acuerdos internaciones sobre
medioambiente como el Protocolo de Kyoto, su permisividad con la fabricación y
venta de armamento, dentro y fuera de sus propias fronteras. Por todo ello,
podemos considerar esa política de seguridad como una patología de la seguridad,
que está sacrificando componentes fundamentales de nuestra seguridad para
promover, con un éxito muy dudoso, una sola vertiente de la seguridad humana.

Sigamos con los ejemplos. Ya he mencionado cómo Jana Arsovska (2005) utiliza el
concepto de seguridad humana para criticar los bombardeos de la OTAN sobre la
antigua Yugoslavia. Al mismo tiempo, Arsovska rechaza los intentos de justificar la
intervención militar de la Alianza Atlántica invocando la noción de seguridad
humana, entre otras razones porque la estrategia empleada ni tenía como objetivo
principal la protección de la población civil, con independencia de la adscripción
nacional o étnica de ésta, ni ciertamente logró tal objetivo, ni a corto ni a largo plazo.

A continuación utiliza precisamente este mismo concepto de seguridad humana

para proponer las principales características que habría de exhibir la acción de la
comunidad internacional (incluyendo Estados individuales, entidades
supranacionales como la Unión Europea y organizaciones no gubernamentales) en
el futuro. Siguiendo en el mismo ámbito geográfico, Gudrun Waniek (2005) ha
utilizado el concepto de seguridad humana para analizar el pasado reciente y la
situación actual de la ciudad de Mostar (Bosnia y Herzegovina) y para evaluar las
políticas y propuestas de reconstrucción post-conflicto en esta ciudad.

Voy a dedicar un poco más de espacio al último ejemplo, ya que concierne a la

realidad latinoamericana. En particular, voy a exponer cómo el concepto de
seguridad humana proporciona algunos argumentos para criticar aspectos
fundamentales de la política de seguridad de la administración del presidente Álvaro
Uribe Vélez y otras administraciones colombianas anteriores. Así, en un interesante
trabajo, el investigador colombiano Henry Salgado Ruiz (2004) utiliza el concepto
de seguridad humana para criticar el Plan Colombia y la política de seguridad del
presidente Uribe.

De acuerdo con este autor, tanto la guerra contra el narcotráfico como la lucha
contra la insurgencia armada están resultando bastante ineficaces en sí mismas y
están produciendo niveles inaceptables de inseguridad económica, ambiental,
sanitaria, personal, comunitaria y política, especialmente en el Departamento del
Putumayo, en el que el autor centra su estudio.

56
En efecto, esa política de seguridad:

1. Por un lado, entiende la lucha contra el narcotráfico como una lucha

principalmente represiva que utiliza como instrumentos principales las fumigaciones
y las técnicas policiales y militares, descuidando las condiciones socioeconómicas
de las poblaciones campesinas. Según el autor, la lucha represiva del Estado
colombiano, que se prolonga desde 1920 bajo una concepción estrecha de la
seguridad, se ha mostrado muy ineficaz en el logro de sus objetivos y sólo ha
conseguido en los últimos años, con la aplicación del Plan Colombia, el
desplazamiento de los cultivos a otras zonas de la región. Y todo ello a pesar del
enorme costo ambiental y humano que han soportado las poblaciones indígenas y
campesinas (desplazamientos, enfermedades, pérdida de cosechas, violaciones de
sus derechos y represión política).

2. En segundo lugar, ha reducido la interpretación de los conflictos armados que

sufre Colombia a un fenómeno de terrorismo (en línea con la doctrina oficial de la
administración Bush). Esa concepción tiene como consecuencia que se
desatiendan las causas de la violencia y, en particular, las desigualdades,
exclusiones y marginaciones sufridas tradicionalmente por buena parte de la
población, así como la represión practicada por el propio Estado. De este modo, la
aplicación de una estrategia principalmente militar al conflicto armado permite que
se mantengan algunas de las fuentes de inseguridad humana de la población.

No voy a entrar a discutir si el sr. Salgado acierta o no en su diagnóstico, porque no

conozco suficientemente bien la realidad colombiana (aunque tenga la impresión de
que su análisis no va muy desencaminado), pero sí quiero dejar constancia de que
este investigador ha encontrado útil el concepto de seguridad humana para analizar
y criticar de forma convincente unos determinados planes y actuaciones del
gobierno colombiano.

Ejemplos como éste ilustran que el concepto de seguridad humana puede ser
operativo en la crítica de políticas vigentes de seguridad y en la elaboración de
propuestas alternativas para situaciones concretas. Creo, por tanto, que, sin
necesidad de que nos casemos dogmática y definitivamente con él, el concepto se
merece que le demos una oportunidad, como en su día se lo dimos a los de
“derechos humanos”, “desarrollo humano” o “desarrollo sostenible”.

Bibliografía

Anderson, Malcolm, y Apap, Joanna (2002), Changing Conceptions of Security and

their Implications for EU Justice and Home Affairs Cooperation, Centre for European
Policy Studies, CEPS Brief no 26, October 2002.

57
Annan, Kofi A. (2000), Millennium Report of the Secretary-General of the UN: We
the Peoples – The Role of the United Nations in the 21st Century, New York, United
Nations Department of Public Information. Disponible en:
“[Link]
Arsovka, Jana (2005), Human Security in the Case of Kosovo, trabajo no publicado,
presentado en la Escuela de Invierno de Split (Croacia), febrero de 2005.
Bajpai, Kanti (2000), “Human Security: Concept and Measurement”, Krok Institute
Occasional Paper no 19. Beck, Ulrich (1997), La sociedad del riesgo, Paidós,
Barcelona.
Buzan, Barry (1991), Peoples, States and Fear. An Agenda for International Security
Studies in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner, Boulder.
Buzan, Barry, Weaver, Ole, y DeE Wilde, Jaap (1997), Security: A New Framework
for Analysis, Lynne Reinner Publishers, Boulder.
Clay, E., y Stokke, O. (2000), Food Aid and Human Security, Frank Cass Publishers,
Londres.
Curbet, Jaume (2003), “Paz impuesta, seguridad ilusoria (segunda parte).
La seguridad es el sucedáneo de la paz”,
Gobernabilidad y seguridad sostenible, 25 de febrero de 2003.
Edson, Sara (2001),
Human Security: an Extended and Annotated Internacional Bibliography, Centre for
History and
Economics. King’s College, University of Cambridge. Cambridge.
Graham, D., y
Poku, N. (2000), Migration, Globalisation, and Human Security, Routledge, Londres.
Hanson, N. R. (1973), Constelaciones y conjeturas, versión española de Carlos
Solís, Alianza, 1978, Madrid. Heinbecker, Paul (1999), “Human Security”, Canadian
Foreign Policy, Vol. 7, no 1, 19-25.
Idem (2000), “Human Security: The Hard Edge”,
Canadian Military Journal, vol. 1, no 1.
Human Developmentreport Office (1994),
Human Development Report 1994:
New dimensions of human security, “[Link]
Jones, Richard W. (1999), Security, Strategy and Critical Theory, Lynne Riener,
Boulder.
Kuhn, T.S. (1957), La revolución copernicana, Ariel, 1985, Barcelona.
Laudan, L. (1984) Science and Values: The Aims of Science and Their Role in
Scientific Debate, University of California Press, Berkeley.
Max-Neef, Manfred; Elizalde, Antonio y Hopenhayn, Martín (1998), “Desarrollo y
necesidades humanas”, en Max- Neef (ed.) Desarrollo a escala humana,
Conceptos, aplicaciones y algunas reflexiones, Barcelona, 37-68.
McMullin, E. (1988), “The Goals of Natural Science”, en Hronszky, I., Fehér, M., y
Dajka, B. (eds.) Scientific Knowledge Socialized, Akadémiai Kiadó, Budapest.
McRae, R. y Hubert, D. (eds.) (2001), Human Security and The New Diplomacy:
Protecting People, Promoting Peace, McGill-Queen’s University Press, Montreal.
Obregon, Isidre (2003), “Aproximación a los conceptos de seguridad sostenible y de
seguridad humana e identificación de las entidades que los promueven (I)”,
Gobernanza y seguridad sostenible, 14. [Link]

58
Paris, Roland (2001), “Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?”, International
Security, 26.2, 87-102.
Schyman, Gudrun, y Oberg, Jan (2004), “From patriarchal use of power to human
security and democracy”, The Transnational Foundation for Peace and Future
Research, PressInfo # 205, December 23, 2004,
“[Link]
Stoett, P. (1999) Human and Global Security: An Exploration of Terms, University of
Toronto, Toronto.
The Independent Commission on Disarmament and Secutity
Issues (Palme Commission) (1982), Common Security:
A Blueprint for Survival, Simon and Schuster, New York.
Thomas, C. (2000), Global
Governance, Development and Human Security: The Challenge of Poverty and
Inequality, Pluto Press, London.
Thomas, C., y Wilkin, P. (1999), Globalization,
Human Security and the African Experience, Lynne Rienner
Publishers, 1999, Boulder.
Matsumae, T., y Chen, L. (eds.) (1995), Common Security in Asia: New Concepts in
Human Security, Tokai University Press, Tokyo.
Salgado Ruiz, Henry (2004), El plan Colombia, una política de (in)seguridad humana
para las poblaciones del Putumayo,“[Link]
2004/doc/HSalgado_ElPlanColombia.htm”
United Nations – Secretary General (2000), Press Release SC/6781, Security
Council Holds Debate on Impact of AIDS on Peace and Security in Africa (10
January 2000), “[Link]
[Link]”
Thomson, Garrett (1987), Needs. Londres y Nueva York: Routledge & Kegan Paul.

Van Ginkel, H., y Newman, E. (2000) “In Quest of Human Security”, Japan Review
of International Affairs, Vol. 14,
no1.
Wæver, Ole (2000), Security Agendas Old and New and How to Survive them,
Universidad Torcuato di Tella, Working Paper no 6.
Waniek, Gudrun (2005), Human Security and Post Conflict Reconstruction: The
Case of the City of Mostar, Trabajo no publicado, presentado en la Escuela de
Invierno de Split (Croacia), febrero de 2005.
Woodward, Susan (1999), “Should We Think Before We Leap? – A Rejoinder”,
Security Dialogue, Vol. 30, X, 277- 281.

59
 Tres Momentos Para Entender la Seguridad Nacional de México8

Alejandro Martínez Serrano9

Primer momento

Jorge Chabat señaló en un texto ya clásico en los análisis de la seguridad nacional

(SN) que su concepto se puede interpretar en tres variantes, las cuales se analizan
a continuación:

En un primer nivel se encuentra el concepto (o los conceptos) de

seguridad nacional que proponen diversos sectores sociales y
actores no gubernamentales. Es el caso de las propuestas de
seguridad nacional que emanan de académicos, partidos políticos,
think tanks o incluso de oficinas gubernamentales que buscan un
cambio en la política oficial proclamada por los gobiernos [...]
(Chabat, 1994:99).

En el caso de México, la SN como tema de estudio en círculos académicos es

relativamente reciente; me refiero a que de los años ochenta a la fecha se han
elaborado estudios sobre la SN. Para tal efecto, podemos establecer que fue a raíz
del conflicto de guerra civil en Centroamérica y del llamado boom petrolero que
existe la preocupación de estudiar el tema de la SN en México (Martínez Serrano,
2006).

Como consecuencia de lo anterior, podemos señalar que son limitados los espacios
académicos para estudiar la SN en México, como se puede apreciar en un análisis
hecho de catorce planes de estudio de la licenciatura en Relaciones Internacionales.
El criterio para seleccionar estas Instituciones de Educación Superior se basó en la
consulta del documento publicado por el periódico El Universal titulado “Las mejores
universidades de México” (2014, marzo 18). A los diez primeros lugares de ese
documento agregué cuatro planes de estudios de instituciones académicas
destacadas10. Se obtuvieron los siguientes resultados:

1. En el plan de estudios de la licenciatura en Relaciones Internacional que imparte

El Colegio de México no hay ninguna materia que trate el tema de la SN (El
Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, s/f). 


8
Publicado originalmente Revista de El Colegio de San Luis, vol. IV, núm. 7, enero-junio, 2014, pp.
236-255.
9
UNAM, Facultad de Estudios Superiores Aragón. Correo electrónico: alemarse@[Link]

10
El Colegio de San Luis , el Instituto Tecnológico de México, el Tecnológico de Estudios Superiores
de Monterrey y la Universidad La Salle.

60
2. En el Centro de Investigación y Docencia Económica, en la licenciatura en Ciencia
Política y Relaciones Internacionales, en el quinto semestre se cursa la
asignatura obligatoria Seguridad Internacional (Centro de Investigación y
Docencia Económicas, s/f). 

3. En la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM), en el plan de estudio de Relaciones
Internacionales se encontró una materia optativa, Soberanía, Democracia y
Seguridad Nacional, y otra que trata este tema en forma indirecta, Geopolítica.
Las cuales se pueden cursar a partir del séptimo y hasta el noveno semestre
(UNAM, 2007). 

4. En la Universidad de las Américas de la ciudad de México su plan de estudios de
la licenciatura en Relaciones Internacionales no contempla ninguna asignatura
relacionada con la SN (Universidad de las Américas, s/f). 

5. En la Universidad de Guadalajara se estudia Relaciones Internacionales en el
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, en cuyo plan de
estudios encontramos una asignatura obligatoria, Geopolítica, que, como se ha
dicho, se relaciona con la SN, así como una optativa relativa a la SN (UdeG,
Guía de carreras, s/f). 

6. En la Universidad de las Américas en Puebla, en el plan de estudios de la
licenciatura en Relaciones Internacionales, se encontraron dos asignaturas
obligatorias; una en cuarto semestre, Geopolítica y Recursos Naturales, que
trata en forma indirecta temas relacionados con la SN, y en sexto semestre,
Seguridad en el Contexto Global (Universidad de las Américas Puebla, s/f). 

7. En el Instituto Tecnológico de Estudios de Occidente se imparte la licenciatura en
Relaciones Internacionales. Luego de analizar su plan de estudio, no se
encontró asignatura alguna relacionada con la SN (ITESO, s/f). 

8. En la Facultad de Estudios Superiores Acatlán de la UNAM, en el plan de estudio
de Relaciones Internacionales no se incluye ninguna materia dedicada al tema;
sin embargo, hay una optativa que, por su denominación, trata temas relativos
a la SN, Geopolítica, la cual se puede cursar en el noveno semestre (UNAM,
FES-Acatlán, 2004). 

9. En la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, en el plan de la Licenciatura
en Relaciones Internacionales encontramos la asignatura 
Geopolítica que,
como ya se mencionó, en ella se tratan algunos temas de la SN en forma
indirecta (BUAP, s/f).
10. En la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la UNAM, en el plan de 

estudios de la licenciatura en Relaciones Internacionales no se encontró 

ninguna asignatura dedicada al tema de la SN (UNAM, FES Aragón 2007). 

11. El Colegio de San Luis, en el plan de estudios de la Licenciatura en Relaciones
Internacionales hay una materia obligatoria en sexto semestre dedicada a la
SN denominada Doctrinas de Seguridad Nacional, y en ese mismo semestre

61
 se cursa, también en forma obligatoria, otra llamada Desarme y Seguridad 

Internacional (El Colegio de San Luis, s/f). 

12. En el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) se imparte la 

Licenciatura en Relaciones Internacionales. Luego de revisar su plan de
estudios, encontramos que no hay ninguna asignatura que haga referencia a
la SN (ITAM, s/f). 

13. En el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, en el plan de
estudios de la carrera en Relaciones Internacional se encontró la asignatura
Geopolítica y Cambios Globales, que se cursa como obligatoria en el tercer
semestre (ITESM, s/f). 

14. En el plan de estudios de la licenciatura en Relaciones Internacionales que se
imparte en la Universidad Iberoamericana hay una materia obligatoria en
séptimo semestre que trata estos temas, Desarme y Seguridad Internacional
(Universidad Iberoamericana, 2004). 

15. En la Universidad La Salle se imparte la Licenciatura en Relaciones
Internacionales, en cuyo plan de estudios encontramos una asignatura
obligatoria, en octavo semestre, denominada Amenazas a la Seguridad
Internacional (Universidad La Salle, s/f). 


De los quince planes de estudio, en cinco no hay referencia alguna a la SN. En tanto
que en los diez restantes tenemos las siguientes consideraciones:

a) En seis de ellos existe una asignatura denominada Geopolítica, que si bien

trata temas relacionados con la SN, lo hace en forma indirecta. En cuatro
casos esa asignatura es obligatoria y en los dos restantes es optativa.
b) En cinco de esos diez planes de estudio hay una asignatura relacionada
con la seguridad internacional que se cursa en forma obligatoria. 

c) En tres de ellos se encuentra una asignatura denominada Seguridad
Nacional, pero en dos de ellos la asignatura es optativa y sólo en uno de
los quince planes de estudio es obligatoria. 


A los quince planes de estudio de licenciatura habría que agregar que en México
sólo dos instituciones académicas están dedicadas al estudio de la SN: el Colegio
de Defensa Nacional, que depende de la Universidad del Ejército y la Fuerza Aérea
(Secretaría de Defensa Nacional, s/f), y el Centro de Estudios Superiores Navales;
en ambas se puede estudiar la Maestría en SN, y en la segunda de ellas también
se imparte la Maestría en Seguridad Nacional en línea y el Doctorado en Defensa y
Seguridad Nacional (Secretaría de Marina, Centro de Estudios Superiores Navales,
s/f).

Se han hecho intentos de difundir el estudio de la SN, pero en niveles de educación

continua por medio de diplomados; algunos se han llevado a cabo por varios años,

62
tal es el caso de los que imparten la Universidad Iberoamericana, el Instituto
Tecnológico Autónomo de México, el Instituto Nacional de Administración Pública y,
recientemente, la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM.

Segundo momento

Continuando la cita del texto del doctor Jorge Chabat, “En el segundo nivel está el
concepto de seguridad nacional proclamado o cialmente por el gobierno. Se puede
ubicar claramente en los pronunciamientos presidenciales, o de altos funcionarios
gubernamentales o en documentos explícitos” (Chabat, 1994:99). En ese orden de
ideas, el término seguridad nacional apareció por primera vez en un documento o
cial en 1973, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en el cual
se encargaba formalmente a la Dirección Federal de Seguridad (DFS) la recolección
y el análisis de la información relacionada con la Seguridad de la Nación (DOF,
1973, julio 27).

Sin embargo, en un documento de planeación nacional que marca políticas de

gobierno, el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, fue en el que se indicó que la SN
es una función esencial de las fuerzas armadas, las cuales reafirman y consolidan
la viabilidad de México como país independiente. En una visión conceptual propia
de las condiciones mexicanas, la defensa de la integridad, la independencia y la
soberanía de la nación se traducen en el mantenimiento de la normatividad
constitucional y el fortalecimiento de las instituciones políticas de México (Secretaría
de Programación y Presupuesto, 1980:132).

Este aporte establece una definición de SN tradicional que se enmarca en el

contexto de la guerra fría. Es una SN dedicada exclusivamente a las fuerzas
armadas, donde no hay posibilidad de abrir el debate a otras instancias del gobierno
o de la sociedad.

En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, expedido por el presidente Miguel de

la Madrid, la SN fue interpretada como una

Herramienta para mantener la condición de libertad, paz y justicia

social dentro del marco constitucional [...] México, por principio
funda su propia seguridad en la reiteración del derecho y en la
práctica de la cooperación internacional y no en la idea de que la
seguridad de una nación dependa de la a rmación de su propio
poder, a expensas de las otras. [...] En consecuencia convergen en
este concepto las acciones en favor de la paz, el respeto a la

63
 autodeterminación y el rechazo a la política de bloques y
hegemonías (Secretaría de Programación y Presupuesto, 1983:58-
61).

En esta otra interpretación tenemos una postura pacifista que se fundamenta en los
principios de la política exterior de México que fueron llevados al texto constitucional
precisamente en la administración del presidente De la Madrid. También este
concepto se debe al contexto que vivió México en el con icto centroamericano, en
el que fue impulsor de la vía negociadora y pacífica mediante el Grupo Contadora.

En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 la SN es de nida como una “condición

imprescindible para el mantenimiento del orden soberano”, por lo que debe ser
preservada en el ámbito interno y en el de las relaciones internacionales, con base
en la concertación interna y la negociación externa. En ambos casos, el
denominador común es el respeto absoluto al estado de derecho y a los principios
que éste representa.

La SN “es un bien invaluable de nuestra sociedad y se entiende como la condición

permanente de paz, libertad y justicia social que, dentro del marco del derecho,
procuran pueblo y gobierno. Su conservación implica el equilibrio dinámico de los
intereses de los diversos sectores de la población para el logro de los objetivos
nacionales, garantizando la integridad territorial y el ejercicio pleno de la soberanía
e independencia” (Poder Ejecutivo Federal, 1989:54).

Esta es quizá la aportación más elaborada al respecto, ya que toma en cuenta la

esfera interna y externa, así como los elementos esenciales del Estado, los cuales
preserva la SN: territorio, población, gobierno, proyecto nacional, orden jurídico
(estado de derecho) y la soberanía.

Por lo que respecta al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se encuentra una

línea de continuidad en la definición señalada en el Plan Nacional de Desarrollo
anterior, toda vez que no existe en dicho plan alguna definición sobre el particular,
se equipara este concepto al rango de prioridad nacional, pues se señala que “es
esencial a nuestra soberanía el imperio de la ley en todo el territorio nacional. No
hay unidad nacional posible ni seguridad nacional viable más que con la plena
integridad del territorio mexicano, y sin separatismos ni divisiones infranqueables
dentro de nuestra sociedad. Ello es condición necesaria para el ejercicio de las
libertades, el avance de la democracia, el diálogo permanente y la cohesión social”
(Poder Ejecutivo Federal, 1995:8).

Se puede apreciar que se da una continuidad entre los planes de 1989 a 2000; eso
mismo se verá en las instituciones encargadas de la SN. Sin embargo, fue en ese
sexenio, en el cual se inició una estrategia en contra de la inseguridad pública con

64
la creación de la Policía Federal Preventiva, cuando se aceptó que este tema había
rebasado las instancias institucionales civiles para empezar a convertirse en un
problema de SN.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el presidente Vicente Fox establece

que “la seguridad nacional tiene como metas principales velar por la protección y
preservación del interés colectivo, evitando en lo posible o minimizando cualquier
riesgo o amenaza a la integridad física de la población y de las instituciones. Para
ello, el nuevo gobierno se propone emprender acciones efectivas contra la
delincuencia organizada y el tráfico ilícito de drogas” (Poder Ejecutivo Federal
2011:127). Se da un giro en el concepto utilizado en los dos sexenios anteriores, ya
que se le da un énfasis al tema de los derechos humanos.

En este mismo documento se hace un deslinde de la forma en que operaron el tema

de la SN gobiernos anteriores al de Fox, de tal suerte que se señala que:

El concepto de seguridad nacional se utilizó para justi car actos

ilegítimos de autoridad, cuyo único propósito era procurar la
continuidad del régimen. La oposición política representaba una
amenaza a los intereses del grupo en el poder y a su permanencia,
que consideraba necesario disuadir, reprimir o neutralizar. Esta
situación llevó a un uso distorsionado de las instituciones de
inteligencia del país, al descrédito de las instituciones competentes
y a un abandono por el gobierno de tareas primordiales para el
cuidado efectivo de la seguridad nacional (Poder Ejecutivo Federal
2011:128).

Este párrafo es revelador del manejo discrecional de la SN durante décadas. Se

confundió con la seguridad del régimen, con seguridad política, seguridad de partido
en el poder, seguridad de la clase política, seguridad de la Revolución Mexicana. Al
respecto, Raúl Benítez Manaut (2001:983-988) señala que el régimen de la
Revolución confundió en 16 aspectos la SN.

No obstante, durante el gobierno de Fox volvieron a ocurrir hechos que revelan el

uso discrecional de los aparatos de inteligencia para la SN del Estado mexicano
para fines políticos; tal es el caso del escándalo de corrupción en el Partido de la
Revolución Democrática (PRD) con el empresario Carlos Ahumada (cfr. Ahumada,
2009), el desafuero de Andrés Manuel López Obrador, entre otros.

Ese Plan señala también una agenda de amenazas a la SN: “Las verdaderas
amenazas a las instituciones y a la seguridad nacional las representan la pobreza y
la desigualdad, la vulnerabilidad de la población frente a los desastres naturales, la
destrucción ambiental, el crimen, la delincuencia organizada y el tráfico ilícito de

65
drogas” (Poder Ejecutivo Federal, 2001:128). Esta agenda representa un cambio,
ya que por primera vez se establece que la pobreza de buena parte de la población
mexicana es una amenaza a la SN, y ya quedan fuera de este discurso los temas
tradicionales de preservación de la soberanía y de la independencia.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se establece que “una condición

fundamental en la política de seguridad nacional consiste en garantizar el orden y
la legalidad de los ujos migratorios, comerciales o de cualquier tipo, en los más de
4 300 kilómetros que abarcan nuestras fronteras” (Poder Ejecutivo Federal,
2007:68). En este Plan ya no se aventura a conceptualizar la SN, ya que a partir de
2005 existe la Ley de Seguridad Nacional (DOF, 2005, enero 31) que establece un
concepto y un marco legal para su operación.

Asimismo, parte del objetivo 13 del Plan 2007-2012 consiste en “garantizar la

seguridad nacional y preservar la integridad física y el patrimonio de los mexicanos
por encima de cualquier otro interés” (Poder Ejecutivo Federal, 2007:69). Al igual
que el plan anterior, en éste se establece una prioridad de los derechos humanos,
lo cual es reflejo de la filosofía política del Partido Acción Nacional (PAN), partido
en el gobierno en esos dos sexenios (cfr. Martínez Serrano, 2004).

Tercer momento

Siguiendo con la cita de Chabat, finalmente, “En un tercer nivel, podríamos ubicar a
la ‘seguridad nacional realmente existente’. Esto es, más allá de las declaraciones
públicas gubernamentales de lo que constituye la seguridad nacional, los gobiernos
desarrollan conductas para proteger sus intereses ‘reales’ (o los que los gobiernos
consideran así)” (1994:100).

En la historia de la SN en México se ha pasado del concepto tradicional mili- tarista

y represor, en el cual la SN era entendida como la defensa del régimen y la vigilancia
de los opositores políticos, así como la preservación de la soberanía y la
independencia y la vigilancia de la amenaza comunista (cfr. Aguayo Quezada, 1998;
Sierra Guzmán, 2003), al concepto moderno multidimensional, en el cual prevalecen
las amenazas no estatales a la SN y se privilegia la seguridad humana (cfr. Zavaleta
Hernández, 2010; Rojas Aravena y Goucha, 2002).

La mejor reseña que se ha elaborado sobre este proceso histórico la encontramos

en el libro La charola, escrito por el doctor Sergio Aguayo (2001). Pero hay que
señalar que la historia de la SN se ha ligado a la historia de las instituciones
encargadas de generar la inteligencia para la SN, así que durante muchos años se
confundió, y hasta la fecha se ha confundido, en algunos ámbitos SN con
inteligencia para la SN.

66
La inteligencia se refiere a la información importante para la formulación e
instrumentación gubernamental a fin de mejorar sus intereses de SN y enfrentar las
amenazas de los adversarios potenciales contra aquellos intereses. Como
actividad, la inteligencia comprende la colección y el análisis de información
importante para la formulación e instrumentación de la política de SN. También
incluye actividades para contrarrestar las acciones de inteligencia de los
adversarios, negándoles el acceso a información o engañándolos acerca de ciertos
acontecimientos y su importancia.

Leonardo Curzio comenta que la inteligencia debe tratarse como una metodolo- gía
que, usada con propósitos edi cantes, puede tener una estatura pública decorosa.
Para ello, los siguientes aspectos deben arraigarse socialmente: 1) la labor de
inteligencia es necesaria para la supervivencia de un régimen democrático; 2) el
acuerdo político sobre las agendas de trabajo y las prioridades de inteligencia; 3) el
control sobre el órgano de inteligencia; 4) una comprensión general de la
importancia y los alcances de la ley de inteligencia; 5) los secretos oficiales, y 6) la
profesionalización de la labor de inteligencia (Curzio Gutiérrez, 2007:107-109).

Aquí cabe mencionar que no hubo ley en la materia hasta 2005, por lo que no aplica
el punto cuatro; de los puntos del uno al tres y el cinco se tratan en forma
discrecional de acuerdo con el presidente de la República y al secretario de
Gobernación en turno, en tanto que se realizó una profesionalización, pero desde la
década de los ochenta.

En forma paralela a esta línea del tiempo debe establecerse la figura del presidente
de la República, el gran tomador de decisiones del más alto nivel en temas de SN
de nuestro sistema político.

En este espacio abundaremos en las últimas instituciones vigentes a partir de la

profesionalización que se inició en 1989, y no en los orígenes y antecedentes
remotos de la instituciones dedicadas a la SN en México. Sin embargo, no podemos
dejar de lado la gran corrupción e impunidad en la que operaron muchos de estas
agencias de inteligencia, en especial la Dirección Federal de Seguridad (DFS), que
fue el baluarte para proteger el régimen priista durante muchas décadas. En una
charla personal, un antiguo miembro de la DFS le dijo al suscrito que ante la
designación del director de la DFS a un agente para que se hiciera cargo de una
delegación de ésta en un estado de la República no había presupuesto alguno para
montar una oficina, viáticos para el traslado ni para alquilar vivienda; la respuesta
del superior fue que para obtenerlos, se necesitaba el uso correcto de la charola y
del arma de cargo. Esta mentalidad degeneró en los años ochenta y estableció lazos
de simbiosis entre agentes de la DFS y los carteles de las drogas (cfr. Bowden,
2002), que fueron la causa de la desaparición de esta institución.

67
El cambio en esas estructuras empezó a fines de los años ochenta; el gobierno
mexicano dio un giro de 180 grados en la forma de operar la toma de decisiones del
más alto nivel en materia de SN. El presidente Carlos Salinas de Gortari creó, en
enero de 1989, el Gabinete de Seguridad Nacional (GSN), instancia dependiente de
la Oficina de la Presidencia.

El GSN, durante muchos años fue el organismo de mayor jerarquía en nuestro

sistema de SN, instancia de coordinación integrada por los titulares de las
Secretarías de Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina y el
de la Procuraduría General de la República, así como cualquier otro funcionario que
designara el titular del Ejecutivo. Esta instancia analiza temas de alta prioridad para
la nación, toma acuerdos y resoluciones sobre cuestiones específicas relacionadas
con la materia, además brinda asesoría al presidente de la República. El GSN no
genera inteligencia para la SN; sus integrantes sí la realizan en la esfera de su
competencia, esencialmente en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional
(CISEN) y en las secciones segundas de los Estados mayores del Ejército, Fuerza
Aérea y Armada de México.

El GSN forma parte del sistema de Gabinetes especializados de la Presidencia de

la República, el cual tiene su origen en el acuerdo presidencial del 6 de diciembre
de 1988, en el cual se indica que estos gabinetes son responsables de definir y
evaluar las políticas del gobierno federal en los asuntos de su competencia.

Las reuniones de este gabinete se realizan por convocatoria del presidente, con el
fin de analizar temas de alta prioridad para la nación, tomar acuerdos y resoluciones
sobre cuestiones específicas, además de brindar apoyo técnico y asesoría al
presidente. La función de este gabinete se concreta a dar respuesta coordinada a
posibles riesgos que vulneren la soberanía nacional, el marco de libertades, la paz
social, las instituciones y todo aquello que pueda afectar el desarrollo normal de la
vida política, económica y social del país.

El GSN siguió funcionando durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo pero
al inicio de la Administración del presidente Vicente Fox dejó de operar y entró en
funciones la Consejería de Seguridad Nacional, que quedó a cargo de Adolfo Aguilar
Zinser, quien inició el desarrollo de una estructura de asesoría para que el
presidente tomara decisiones en materia de SN. Sin embargo, al año en ese
encargo fue removido y designado embajador permanente de México ante la
Organización de las Naciones Unidas; literalmente pasó de manejar las estructuras
de la SN a las estructuras de la Seguridad Internacional.

Luego de la salida de Aguilar Zínser en enero de 2002, se creó un vació institucional,

ya que no fue nombrado funcionario alguno para reemplazarlo. En ese momento se
dijo que sus funciones serían cubiertas por el propio titular del poder ejecutivo. Y

68
luego de quince meses de indefinición en materia de SN, el 9 de abril de 2003 se
publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que se vuelve a
reactivar el GSN. En este documento se menciona que la SN es una condición
imprescindible para alcanzar y mantener la integridad, estabilidad y permanencia de
la Nación y los demás objetivos de ésta, basada en la preservación de la soberanía
y la independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden
constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; la
unidad nacional, la cohesión social y la protección de la vida y los derechos de los
mexicanos; la defensa legítima de los intereses vitales de la Nación respecto del
exterior, y la preservación de la democracia fundada en el desarrollo económico,
social y político del país y sus ciudadanos.

Como hemos señalado, se tiende a confundir SN con inteligencia para la SN. A fines
de los años ochenta, en febrero de 1989, por decreto expedido por el presidente
Salinas, se modificó el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, modi
cación que incluyó que la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional
se transformara en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), cuyo
objetivo general es formar un sistema de inteligencia capaz de re- colectar,
procesar, difundir y explotar la información relacionada con la SN. Esta
transformación vino a sustituir las añejas estructuras de la Dirección Federal de
Seguridad y de la Dirección de Investigaciones Políticas y Sociales para formar un
órgano de inteligencia civil acorde con las transformaciones políticas y sociales que
experimentaba el país en aquel entonces y apto para hacerle frente a los desafíos
que planteaba el eventual fin de la Guerra Fría.

El CISEN se halla encuadrado en el organigrama de la Secretaría de Gobernación

como un organismo descentralizado, cumple la tarea de generar inteligencia civil en
materia económica, social y política, la cual es presentada en el GSN, donde se
utiliza para la toma de decisiones de alto nivel en materia de SN.

Jorge Tello Peón, quien fue director general del CISEN, al referirse a este
organismo, expresó:
No es, y no será, la historia de los órganos de inteligencia la historia
de sus éxitos; desgra- ciadamente los órganos de información
están para un mantenimiento del statu quo; sí, efectivamente, y
será responsabilidad de los políticos y de la sociedad el perfeccio-
namiento de ese statu quo, y no de su estancamiento; los sistemas
de información, en la medida que sean profesionales tendrá que
responder a ese gobierno legítimamente constituido y los sistemas
de información tendrán una historia de sus fracasos, nada más,
pues sus éxitos están por saberse siquiera para sentirse (Tello
Peón, 1994:37).

69
Al respecto, uno de los especialistas mexicanos sobre la materia señala que “Los
servicios de inteligencia tienen la misión de reunir información y procesarla para
anticipar y explicar la magnitud, las características y el origen de las amenazas a la
nación. Los documentos que se elaboran a partir de esa información (es decir, la
inteligencia) alimentan la toma de decisiones de los gobernantes, incluida la
utilización de la violencia (Aguayo Quezada, 1997:185).

Este mismo autor señala que, sin embargo, hay unamejoría en la forma de funcionar
del CISEN, para lo cual nos indica que:
[...] es necesario reconocer que en épocas recientes el CISEN ha
contratado personal más tolerante, menos agresivo ante las
diferencias. Este per l re eja los cambios de nuestra sociedad. Poco
a poco, los servicios de inteligencia se transforman, y sus miembros
son capaces de entender la naturaleza de los sectores
independientes u opositores, al mismo tiempo que se a na su
percepción de sí mismos y de su misión (Aguayo Quezada,
1997:202).

Se han hecho muchas críticas al CISEN; me concentraré en cuatro:

1. Desde la creación de la Policía Federal Preventiva, ahora Policía Federal, el

CISEN no desarrolla funciones operativas ni policiacas: su labor se limita a
la producción de inteligencia para la toma de decisiones (Moloeznik Gruer y
Regalado Santillán, 2004:132). Al respecto, señalan que la función de un
órgano de inteligencia para la SN tiene funciones de análisis y también
operativas, ya que la información debe ser de campo, de primera fuente, si
es posible, en tanto que en sociedades democráticas es preferible que el
órgano de inteligencia no tenga funciones policiacas, como sí las tuvo la DFS
en el caso de México, por lo que al no contar con funciones operativas el
CISEN pierde la posibilidad de generar inteligencia de calidad.
2. La disputa acerca de que el CISEN sea un órgano de Estado y no uno al
servicio del régimen sigue vigente, ya que como se desprende de su
estructura normativa, sigue dependiendo del Poder Ejecutivo Federal y en
especí co del secretario de Gobernación, en ese orden de ideas, nada
garantiza que este funcionario haga uso de esa información y de la
inteligencia generada en el CISEN para el beneficio personal, para denostar
a adversarios políticos o para privilegiar a su grupo político. 

3. El CISEN se dedica a la inteligencia civil para la SN en tanto que las Fuerzas
Armadas, mediante las Secciones Segundas de los Estados Mayores de la
Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea, generan la inteligencia militar para la
SN. Pero en la práctica hay duplicidad de funciones entre estas instancias, lo
cual provoca desperdicio de recursos humanos y materiales, por lo que no
está consolidad la llamada comunidad de inteligencia; prueba de ello es que

70
 integrantes de las fuerzas armadas colaboran comisionados en el CISEN,
pero no es común que funcionarios del CISEN estén comisionados en las
fuerzas armadas; sí los hay, pero en las instancias educativas: Colegio de
Defensa Nacional y Centro de Estudios Superiores Navales, mas no en las
áreas operativas. 


El general Tito Valencia Ortiz señaló, en una conferencia pronunciada en 1996 en

el Colegio de Defensa Nacional, que no era sano para la SN que el órgano de
inteligencia fuera el órgano que plani cará la SN y el CISEN desde su creación ha
realizado, en la práctica, estas dos funciones, ya que si se concentran ambas
atribuciones se estaría dando mucho poder a los funcionarios que encabezan el
CISEN, ya que recolectan la inteligencia y planifican qué hacer con ella. A partir de
la creación del GSN se le encarga este tipo de funciones de planificador; pero, en
términos reales, el GSN no 
tiene estructura, sino que opera como una simple
reunión de altos funcio- narios, por lo que, en realidad, quien realiza las funciones
de diseño de la planeación es el CISEN.

En la administración del presidente Fox, en 2005 se señala en el artículo tercero de

la Ley de Seguridad Nacional (LSN) que, para efectos de esa ley, por seguridad
nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a
mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano. Si bien es
una definición que por muchos años había quedado en el devenir de los criterios
presidenciales, se tiene un avance, ya que ha quedado enmarcada en una ley de
carácter federal. Pero queda en el ámbito tradicional porque se enfoca en la idea de
asegurar al Estado, no al ser humano, como se ha considerado la seguridad
humana.

Asimismo, se crea el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) para la coordinación de

acciones orientadas a preservar la SN, integrado por el titular del Ejecutivo Federal,
quien lo presidirá; el secretario de Gobernación, quien fungirá como secretario
ejecutivo; el secretario de la Defensa Nacional; el secretario de Marina; el secretario
de Seguridad Pública; el secretario de Hacienda y Crédito Público; el secretario de
la Función Pública; el secretario de Relaciones Exteriores; el secretario de
Comunicaciones y Transportes; el procurador general de la República, y el director
general del Centro de Investigación y Seguridad Nacional. Los integrantes del
Consejo no podrán nombrar suplente. En caso de ausencia del presidente, el
secretario ejecutivo presidirá la reunión. El Consejo contará con un secretario
técnico, que será nombrado por el presidente de la República; dependerá
directamente de él, contará con un equipo técnico especializado y un presupuesto
asignado en el presupuesto de egresos de la federación. Éste no será integrante
del Consejo.

71
El CSN es una instancia deliberativa cuya finalidad es establecer y articular la
política en la materia. Por tanto, conocerá los asuntos siguientes: 1) la integración y
coordinación de los esfuerzos orientados a preservar la SN; 2) los lineamientos que
permitan el establecimiento de políticas generales para la SN; 3) el Programa para
la Seguridad Nacional y la definición anual de la Agenda Nacional de Riesgos; 4) la
evaluación periódica de los resultados del Programa y el seguimiento de la Agenda
Nacional de Riesgos; 5) los programas de cooperación internacional; 6) las medidas
necesarias para la SN, dentro del marco de atribuciones previsto en la Ley de
Seguridad Nacional y en otros ordenamientos aplicables; 7) los lineamientos para
regular el uso de aparatos útiles en la intervención de comunicaciones privadas; 8)
los lineamientos para que el CISEN preste auxilio y colaboración en materia de
Seguridad Pública, procuración de justicia y en cualquier otro ramo de la
Administración Pública que acuerde el Consejo; 9) los procesos de clasificación y
desclasificación de información en materia de Seguridad Nacional, y 9) los demás
que establezcan otras disposiciones o el Presidente de la República.

No obstante estas atribuciones del CSN, en la realidad, como antes y ahora

reconocido por la propia Constitución, persiste la figura del presidente de la
República en la toma de decisiones, que data de 2004, cuando hubo se reformó la
fracción VI del artículo 89, para quedar de la siguiente forma: “Artículo 89. Las
facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: [...] VI. Preservar la
seguridad na- cional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad
de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza
Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.

En este sentido, la responsabilidad recae en la figura del presidente, auxiliado por

los secretarios de Estado, el procurador general de la República, así como en el
director del CISEN. No cambia, entonces, la situación que había estado presente
antes de la LSN. Asimismo, en el marco de la LSN existe una Comisión Bicameral
de Seguridad Nacional (CBSN), cuyo objetivo es que las políticas y acciones
vinculadas con la Seguridad Nacional estén sujetas a su control y evaluación. La
CBSN está integrada por tres senadores y tres diputados. La presidencia de la
Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en un senador y un diputado.

Una vez explicadas las estructuras del GSN y del CSN, se observa que sus
capacidades son similares. Ambas instituciones existen en paralelo. La capacidad
del CSN es identificar los problemas de la SN y tomar las decisiones pertinentes al
caso, con el fin de neutralizarlos o erradicarlos, empleando el poder nacional
representando en primera instancia por las Fuerzas Armadas y las Fuerzas
Federales.

Conclusiones

72
El recorrido por la SN en México desde tres aspectos nos ha brindado la oportunidad
de conocer un panorama de este tema. Asimismo, hemos visto su actual marco
legal y las instituciones que lo integran.

Queda mucho por hacer en materia de SN en México, desde las instituciones de

educación superior hasta las esferas más altas de la toma de decisiones en materia
de SN. La SN es una tarea no exclusiva del gobierno, de las fuerzas armadas o del
CISEN; la SN debe ser una responsabilidad de todos los ciudadanos de un Estado-
nación que quieran construir día a día la nación, como lo señala Ernesto Renán:
“Una nación es, pues, una gran solidaridad constituida por el sentimiento de los
sacrificios que se han hecho y de los que aún se está dispuesto a hacer. La
existencia de la nación es un plebiscito de todos los días, como la existencia del
individuo es una afirmación perpetua de vida” (Renán, 1957:107).

Bibliografía

Aguayo Quezada, S. (1997). “Servicios de inteligencia y transición a la democracia

en México”. En: S. Aguayo Quezada y J. Bailey (coords.). La seguridad de México
y Estados Unidos en un momento de transición. México: Siglo XXI.
Aguayo Quezada, S. (1998). 1968. Los archivos de la violencia. México: Grijalbo.
Aguayo Quezada, S. (2001). La charola. Una historia de los servicios de inteligencia
en México. México: Grijalbo.
Ahumada, C. (2009). Derecho de réplica: Revelaciones de la más grande pantalla
política en México. México: Grijalbo.

Benítez Manaut, R. (2001). “Seguridad nacional y transición política”. Foro
Internacional, 41(4):983-988.

Benítez Manaut, R. (2008). “La seguridad nacional en la indefinida transición. Mitos
y realidades del sexenio de Vicente Fox”. Foro Internacional, XLVIII(1-2):184-208.
Bowden, C. (2002). Down by the River: Drugs, Money, Murder, and Family. Nueva
York : Simon & Schuster.

BUAP (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla) (s/f). Planes de estudio [en
línea]. Disponible en: [Link] [consultado: 2012, enero 21].

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) (s/f). Licenciatura en
Ciencia Política y Relaciones Internacionales Objetivo. ¿Qué perfil buscamos? Plan
de estudios. Perfil de egreso [en línea]. Disponible en: [Link]
[consultado: 2012, enero 21].
Curzio Gutiérrez, L. (2007). La seguridad nacional en México y la relación con
Estados Unidos. México: Universidad Nacional Autónoma de México.
Chabat, J. (1994). “Seguridad nacional y narcotráfico: Vínculos reales e
imaginarios.”
Política y Gobierno, I(1).

DOF (Diario Oficial de la Federación) (1973, julio 27). Reglamento Interno de la
Secretaría de Gobernación.


73
DOF (Diario Oficial de la Federación) (2005, enero 31). Ley de Seguridad Nacional.
El Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales (s/f). Licenciatura en
Relaciones Internacionales [en línea]. Disponible en:
[Link] [consultado: 2011, noviembre 13].

El Colegio de San Luis (s/f). Licenciatura en Relaciones Internacionales. Programa
de Estudios Políticos Internacionales. Materias [en línea]. Disponible en: [Link]
[Link]/licenciatura/[Link] [consultado: 2012, enero 21].
El Universal [México, D.F.] (2014, marzo 18). “Las mejores universidades de
México” [en línea]. Suplemento Especial 14. Disponible en:
[Link] [consultado: 2014, abril 12].

ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México) (s/f). Licenciatura en Relaciones
Internacionales. Plan [en línea]. Disponible en:
[Link] [consultado: 2012, enero 21].
ITESM (Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey) (s/f). Licenciado
en Relaciones Internacionales. Plan de estudios [en línea]. Disponible en:
[Link]
carreras+profesionales/areas+de+estudio/ciencias+sociales+y+humanidades/ lri
[consultado: 2012, enero 21].
ITESO (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente) (s/f).
Relaciones Internacionales. Materias [en línea]. Disponible en:
[Link] [consultado: 2012, enero 21].
Martínez Serrano, A. (2004). “¿Le importa la seguridad nacional a los actores
políticos mexicanos?”. Ponencia presentada en el XVIII Congreso Anual de la
Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI). Visiones desde el Norte
y visiones desde el Sur: La Nueva Configuración del Poder Mundial, celebrado en
Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, del 28 al 30 de octubre de 2004.
Martínez Serrano, A. (2006). “La democracia mexicana y su relación con la
seguridad nacional”. En: E. Conejero y S. Gómez Tagle (coords.). Democratización
y globalización en América Latina. Alicante: Universidad Miguel Hernández.
Moloeznik Gruer, M. P., y Regalado Santillán, J. (2004). “Seguridad nacional,
política exterior y gobierno de alternancia en México”. En: J. M. Ramos García y O.
Woo Morales (coords.). Seguridad nacional y fronteriza en la relación México-
Estados Unidos-Canadá. Guadalajara: Universidad de Guadalajara.
Poder Ejecutivo Federal (1989). Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. El mercado
de valores, junio 1o.
Poder Ejecutivo Federal (1995). Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. México:
Poder Ejecutivo Federal. Estados Unidos Mexicanos.
Poder Ejecutivo Federal (2001). Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. México:
Poder Ejecutivo Federal. Estados Unidos Mexicanos.
Poder Ejecutivo Federal (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México:
Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República. Renán,
E. (1957) ¿Qué es una nación?. Madrid: Instituto de Estudios Políticos.

74
Rojas Aravena, F, y Goucha, M. (eds.) (2002). Seguridad humana, prevención de
conflictos y paz. Santiago de Chile: Facultad de Ciencias Sociales (FLACSO)/
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Romero Guerrero, C. B. (2010). “Estrategias de combate a la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México, 1999-2009”. Proyecto de investigación
doctoral. Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de
Madrid.
Secretaría de la Defensa Nacional (s/f). Educación militar [información en línea].
Disponible en: [Link] [consultado: 2012,
enero 21].
Secretaría de Marina, Centro de Estudios Superiores Navales (s/f). Maestría en
Seguridad Nacional y Doctorado en Defensa y Seguridad Nacional [en línea].
Disponible en: [Link] [consultado:
2012, enero 21].
Secretaría de Programación y Presupuesto (1980). Plan Global de Desarrollo 1980-
1982. México: Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Programación y Presupuesto
de los Estados Unidos Mexicanos.
Secretaría de Programación y Presupuesto (1983). Plan Nacional del Desarrollo
1983-1988. México: Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Programación y
Presupuesto de los Estados Unidos Mexicanos.
Sierra Guzmán, S. (2003). El enemigo interno. Contrainsurgencia y fuerzas armadas
en México. México: Plaza y Valdés/Universidad Iberoamericana.
Tello Peón, J. (1994). El Centro de Investigaciones y Seguridad Nacional. México.
Mimeógrafo.
UdeG (Universidad de Guadalajara) (s/f). Guía de Carreras [en línea]. Ciencias
Sociales y Humanidades. Licenciatura en Relaciones Internacionales. Plan de
estudios. Perfiles. Campo profesional. Disponible en: [Link]
licenciatura-en-relacione-internacionales/ [consultado: 2012, enero 21].
UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México) (2007). Licenciatura en
Relacio- nes Internacionales. Descripción Sintética del Plan de Estudios.
Licenciatura en Relaciones Internacionales [en línea]. Disponible en:
[Link] planes/f_ciencias_politicas/[Link] [consultado: 2012,
enero 21].
UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México), FES (Facultad de Estudios
Supe- riores) Acatlán (2004). Descripción sintética del Plan de Estudios.
Licenciatura en Relaciones Internacionales [en línea]. Disponible en:
[Link] mx/planes/acatlan/[Link] [consultado: 2012, enero
21].
UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México), FES (Facultad de Estudios
Supe- riores) Aragón (2007). Descripción sintética del Plan de Estudios. Licenciatura
en Relaciones Internacionales [en línea]. Disponible en: [Link]
mx/planes/aragon/[Link] [consultado: 2012, enero 21].

75
Universidad de las Américas (s/f). Licenciatura en Relaciones Internacionales. Plan
de Estudios. Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios de la Secretaría de
Educación Pública (SEP) 901014 de fecha septiembre 21, 1990 [en línea]. Disponi-
ble en: [Link]
[consultado: 2012, enero 21].
Universidad Iberoamericana (2004). Relaciones internacionales. Curriculum ideal.
Plan 2004 [en línea]. Disponible en: [Link]
cademica/consulta_plan_ideal.cfm?carrera=2001&plan=6 [consultado: 2012, enero
21].
Universidad La Salle (s/f). Licenciatura en Relaciones Internacionales. Plan de
estudios [en línea]. Disponible en: [Link]
facultad-de-derecho/relaciones-internacionales/ [consultado: 2012, enero 21].
Zavaleta Hernández, S. K. (2010). “Algunas notas sobre la seguridad humana”. En:
E. Hernández-Vela Salgado (ed.). Política internacional. Temas de análisis I.
México: Universidad Nacional Autónoma de México.

76