1.

LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS.

1.1 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Aunque no existe una definición universalmente aceptada de “políticas públicas”, sí que
es posible observar un conjunto de aspectos comunes que son aceptados por la mayoría de los
especialistas. Así, por ejemplo, Kevin Smith y Christopher Larimer creen que existe una serie
de elementos que están incluidos en la mayoría de las definiciones.

Hay un acuerdo general en que la política pública incluye el proceso de toma

de decisiones y los resultados o acciones de decisiones particulares; que lo que
hace “públicas” a las políticas públicas es que esas elecciones o acciones están
respaldadas por los poderes coercitivos del estado; y que, en su núcleo, las políticas
públicas son la respuesta a un problema percibido.1

Así pues, los tres elementos principales de las políticas públicas serían: (1) un conjunto
de decisiones (y los resultados de esas decisiones) (2) tomadas por el Estado y respaldadas
por su capacidad de coerción (3) con el objetivo de solucionar un problema.
Podemos observar la presencia de estos tres elementos en la descripción que James E.
Anderson hace de las políticas públicas. Para este autor, una política pública es “un curso de
acción con propósito, relativamente estable, seguido por un actor o conjunto de actores en
relación con un asunto o problema de preocupación”. Las políticas públicas están diseñadas y
desarrolladas por cuerpos y funcionarios gubernamentales con la intención de alcanzar metas
específicas o de producir resultados concretos. Representan, por tanto, un tipo de
comportamiento orientado hacia un fin, en lugar de una acción casual, que intenta dar
respuesta a demandas de acción o inacción por parte de otros actores. En respuesta a las
demandas públicas, los funcionarios públicos toman decisiones que dotan de contenido y
dirección a la política pública. Por tanto, las políticas públicas tienen un carácter coercitivo
legal del que carecen las políticas de las organizaciones privadas.2
Algunos autores, como Christoph Knill and Jale Tosun, insisten en la necesidad de la
existencia de decisiones manifestadas en acciones para identificar una política pública. Así,
distinguen entre “políticas” y “políticas públicas”, dos conceptos en su opinión similares pero
no completamente idénticos.

Las políticas son declaraciones del gobierno sobre lo que tiene intención de
hacer o no hacer, incluyendo leyes, regulaciones, decisiones, o órdenes. Políticas
públicas, por su parte, es un término más específico, que se refiere a una larga serie
de acciones llevadas a cabo para resolver problemas sociales. Por tanto, las
políticas (públicas) pueden concebirse como el principal producto de los sistemas
políticos.3

1
“There is general agreement that public policy includes the process of making choices and the outcomes or actions of
particular decisions; that what makes public policy “public” is that these choices or actions are backed by the coercive
powers of the state; and that at its core, public policy is a response to a perceived problem”. Kevin B. Smith y Christopher W.
Larimer, The Public Policy Theory Primer (Boulder: Westview Press, 2009), p. 4.
2
James E. Anderson, Public Policymaking. An Introduction (Stamford: Cengage Learning, 2015), pp. 6-9.
3
“Policies are government statements of what it intends to do or not to do, including laws, regulations, decisions, or orders.
Public policy, on the other hand, is a more specific term, which refers to a long series of actions carried out to solve societal
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Thomas Birkland destaca el carácter orientado a la resolución de problemas sociales de

las políticas públicas. Según este autor, “las políticas públicas están impulsadas en gran
medida por argumentos sobre si algo es un problema resoluble, cuáles son las potenciales
soluciones, y si esas soluciones serán total o-más probablemente-parcialmente efectivas”.
Birkland apunta una serie de atributos característicos de las políticas públicas: 1) las políticas
públicas se hacen en respuesta a algún tipo de problema que requiere atención; 2) las políticas
se hacen en nombre del “público”; 3) las políticas se orientan hacia una meta o un estado
deseado, tal como la resolución de un problema; 4) las políticas las hacen en última instancia
los gobiernos, incluso aunque las ideas vengan de fuera del gobierno o a través de la
interacción del gobierno con actores no gubernamentales; 5) las políticas son interpretadas e
implementadas por actores públicos y privados que tienen sus propias motivaciones y
diferentes interpretaciones de los problemas y las soluciones; 6) las políticas son lo que los
gobiernos deciden hacer o no hacer.4
Para Emilio Graglia, la acción del Estado para la resolución de problemas con el objetivo
de alcanzar el bien común constituye la esencia de las políticas públicas.

Las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y

gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines de
satisfacer necesidades de una sociedad. No dudamos en afirmar que el bien común
es su razón de ser y que, consecuentemente, la satisfacción social y la aprobación
ciudadana son sus fines. Asimismo, aseveramos que las políticas públicas son
herramientas del Estado al servicio de la sociedad.5

Según Michael Shires, “las políticas públicas se refieren al proceso por el que los
miembros de un área geográfica o una unidad política hacen elecciones que abordan sus áreas
y cuestiones de interés”.6
Una política pública, para Olavarría Gambi, “es una intervención del Estado en un
determinado tema sobre el cual hay una idea de que las cosas no marchan como sería
deseable”.7
Meny y Thoenig definen las políticas públicas como “el resultado de la actividad de una
autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” y añaden que se
componen “de los actos y de los «no actos comprometidos» de una autoridad pública frente a
un problema o en un sector relevante de su competencia”.8
Según estos autores, una política pública se presenta como un programa de acción
gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico a la que le atribuyen las
siguientes características: 1) Un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados
o productos; 2) Un programa. Los actos públicos se articulan en torno a uno o algunos ejes
específicos que forman un denominador común: el sector de intervención, el problema

problems. Hence, (public) policies can be conceived of as the main output of political systems”. Christoph Knill y Jale
Tosun, “Policy-making”, pp. 373-388 en Daniele Caramani, ed., Comparative Politics (Oxford: Oxford University Press,
2011), p. 374.
4
Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making
(Londres y Nueva York: Routledge, 2011), pp. 8-10.
5
Emilio Graglia, En la búsqueda del bien común, p. 19.
6
“Public policy refers to the process whereby the members of a geographic area or political unit make choices that address
their areas and issues of concern”. Michael Shires, “Public Policy”, pp. 350-351 en David Schultz, Encyclopedia of Public
Administration and Public Policy (Nueva York: Facts on File, 2004), p. 350.
7
Mauricio Olavarría Gambi, “Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas”, INAP Documentos de Trabajo
(diciembre 2007), p. 10.
8
Yves Meny y Jean-Claude Thoenig, Las políticas públicas (Barcelona: Ariel, 1992), p. 89.

21
Oscar Rodríguez Carreiro

tratado, la constancia del decisor público en sus opciones e intenciones; 3) Una orientación
normativa. Se presupone que la actividad pública no es la resultante de respuestas aleatorias
sino, al contrario, la expresión de finalidades y de preferencias que el decisor asume; 4) Un
factor de coerción. La actividad pública procede de la naturaleza autoritaria de que se halla
investido el actor gubernamental; 5) Una competencia social. Por último, una política pública
se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, los
intereses y los comportamientos de los administrados. Un administrado es todo individuo
cuya situación está, directamente o no, afectada por la acción pública.9
Para Martín Jaime et al., las políticas públicas dan cuenta de lo que los gobiernos hacen o
pueden hacer, los objetivos que persiguen o desean alcanzar y los recursos que movilizan para
ello, quienes y por qué las respaldan, los intereses económicos, sociales y políticos que
afectan (favorable o desfavorablemente), los conflictos de intereses que emergen, así como
los efectos que estas pretenden producir o producen sobre el contexto en el que interviene. 10
Las políticas públicas no son solo la expresión de una intencionalidad dirigida a resolver
algún problema incorporado a la agenda de gobierno. Suponen también definiciones de estos
problemas, postulación de relaciones causales en torno a ellos, lineamientos y criterios para
orientar decisiones y acciones, mandatos y atribuciones de competencias y recursos a distintas
organizaciones públicas (el Estado), así como las consecuencias efectivas (resultados e
impactos) que producen.11
Según Kilpatrick, “las políticas públicas pueden definirse generalmente como un sistema
de leyes, medidas reguladoras, cursos de acción y prioridades de financiación promulgado por
una entidad gubernamental o sus representantes en relación a un tema concreto”.12
Para Lahera, “una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son
desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y
el sector privado”.13
De manera especialmente sucinta, Lowi y Gingsberg se centran en el aspecto coercitivo,
definiendo una política pública como “una intención oficialmente expresada apoyada por una
sanción, que puede ser una recompensa o un castigo”.14
Para Aguilar y Lima, “las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el
curso que toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta
son los hechos reales que la acción produce”.15
Pressman y Wildavsky entienden las políticas como una cadena causal en la búsqueda de
metas y objetivos.

Aunque esté explícitamente declarado o no, las políticas apuntan a una cadena
causal entre las condiciones iniciales y las consecuencias futuras. Si X, entonces Y.

9
Meny y Thoenig, Las políticas públicas, pp. 90-91.
10
Fernando Martín Jaime et al., Introducción al análisis de Políticas Públicas (Florencio Varela: Universidad Nacional
Arturo Jauretche, 2013), pp. 54-55.
11
Martín Jaime et al., Introducción al análisis de Políticas Públicas, p. 61.
12
“Public policy can be generally defined as a system of laws, regulatory measures, courses of action, and funding priorities
concerning a given topic promulgated by a governmental entity or its representatives”. Dean G. Kilpatrick, “Definitions of
Public Policy and the Law” [recuperado el 09-06-2017], disponible en https://mainweb-
v.musc.edu/vawprevention/policy/definition.shtml
13
Eugenio Lahera Parada, Introducción a las políticas públicas (México D. F. y Santiago de Chile: Fondo de Cultura
Económica, 2004), pp. 15-16.
14
“[…] an oficial expressed intention backed by a sanction, which can be a reward or a punishment”. Theodore J. Lowi y
Benjamin Ginsberg, American Government: Freedom and Power (Nueva York: Norton, 1996), p. 607.
15
Carlos Ricardo Aguilar Astorga y Marco Antonio Lima Facio, “Qué son y para qué sirven las políticas públicas”
(septiembre de 2009 [recuperado el 02-03-2017]), disponible en http://www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

22
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Las políticas se convierten en programas cuando, por la acción autoritativa, se

crean las condiciones iniciales. Ahora existe X. Los programas hacen que las
teorías sean operacionales al forjar el primer eslabón en la cadena causal que
conecta las acciones a los objetivos.16

Para Hugh Heclo uno de los caracteres definitorios de las políticas públicas es el de
constituir cursos generales de acción. Según Heclo “puede resultar útil considerar una política
como un curso de acción o inacción en lugar de decisiones o acciones específicas”. En otra
obra de este mismo autor, realizada en colaboración con Wildavsky, la definición añade la
búsqueda de objetivos. Así, consideran las políticas públicas como una acción gubernamental
dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma.17
Edward Page define las políticas públicas de la siguiente manera.

El término “política” se puede referir a una unidad construida impuesta sobre

medidas dispares y diversas-podemos fijarnos en la totalidad de las medidas en
educación, por ejemplo, y hablar de la “política educativa” de un país concreto.18

Page señala cuatro niveles de abstracción en los que se puede conceptualizar las políticas,
los dos primeros de intenciones y los dos últimos de acciones: 1) Principios: visiones
generales de como deberían conducirse u organizarse los asuntos públicos. Tales principio
deberían constituir un conjunto de ideas que puedan aplicarse a distintos campos de políticas;
2) Líneas políticas: estrategias a tomar a la hora de regular o tratar con distintos temas; 3)
Medidas: los instrumentos específicos que dan efecto a las distintas líneas políticas; 4)
Prácticas: el comportamiento de los funcionarios de los que se espera que lleven a término el
cumplimiento de las medidas políticas.19
Anne Schneider y Helen Ingram destacan el contenido social, discursivo y simbólico de
las políticas públicas, pero en el contexto de la resolución de problemas públicos. Así, según
estas autoras, “las políticas se revelan a través de textos, prácticas, símbolos y discursos que
definen y proporcionan valores incluyendo bienes y servicios así como regulaciones, renta,
estatus, y otros atributos valorados positiva o negativamente”.20
En definitiva, y obviando las diferencias, los matices y el distinto énfasis en aspectos
variados, la mayoría de autores señalan que las políticas públicas consisten en las decisiones
manifestadas en cursos de acción (o inacción) que el Estado lleva a cabo a través, en última
instancia, de su capacidad de coerción con el objetivo de solucionar problemas sociales o
públicos.

1.2 EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

16
“Whether stated explictly or not, policies point to a chain of causation between initial conditions and future consequences.
If X, then Y. Policies become programs when, by authoritative action, the initial conditions are created. X now exists.
Programs make the teories operational by forging the first link in the causal chain connecting actions to objectives. Given X,
we act to obtain Y”. Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation (Berkeley: University of California Press,
1984), p. xxiii.
17
Hugh Heclo y Aaron Wildavsky, The Private Government of Public Money (Londres: Macmillan, 1981), p. lxv
18
“The term ‘‘policy’’ can refer to a constructed unity imposed on diverse and disparate measures—we may look at the
totality of measures on, say, education and talk of the ‘‘education policy’’ of a particular country”, Edward C. Page, “The
Origins of Policy”, pp. 207-227 en Michael Moran, Martin Rein y Robert E. Goodin, eds., The Oxford Handbook of Public
Policy (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 210.
19
Page, “The Origins of Policy”, pp. 210-211.
20
“Policies are revealed through texts, practices, symbols, and discourses that define and deliver values including goods and
services as well as regulations, income, status, and other positively or negatively valued attributes”, p. 9. Anne Schneider y
Helen Ingram, citadas por Birkland, An Introduction to the Policy Process, p. 9.

23
Oscar Rodríguez Carreiro

Aguilar Villanueva señala la relación entre dos aspectos de las políticas públicas: el
gobierno a través de políticas y el análisis de esas políticas.

La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta
la singularidad de los problemas y diseña opciones de acción ajustadas, peculiares,
es el espíritu que anima el análisis y el gobierno por política pública.21

Según Aguilar, el análisis de las políticas puede ir más allá de la mera descripción,
constituyendo una ayuda esencial para la mejora del gobierno a través de políticas públicas.

Puede ayudar a diseñar políticas que cumplan las estipulaciones de la

naturaleza pública de la función gobierno. Concretamente: atender problemas de
auténtico interés general […]; facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados
a la definición de los problemas y a la formulación de las políticas a través de
canales abiertos, no selectivos, de opinión e influencia; construir y elegir políticas
eficientes, maximizadoras de utilidades y minimizadoras de costos para el
conjunto; corresponsabilizar a la ciudadanía en el tratamiento de sus problemas y
satisfacción de demandas; introducir procedimientos de evaluación, crítica,
responsabilización, corrección.22

Aguilar señala, pues, la existencia de dos aspectos distintos dentro del análisis de las
políticas públicas, uno descriptivo y otro técnico, orientado a la creación de conocimiento
para la resolución de problemas. La diferenciación entre esos dos aspectos ya estaba presente
en el artículo seminal publicado en 1951 “La orientación hacia las políticas” de Harold
Lasswell, una de las figuras más influyentes en el campo de las políticas públicas. Así se
observa en su descripción de lo que llamaba “las ciencias de las políticas”.23 Según Lasswell

Podemos considerar las ciencias de las políticas como el conjunto de

disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de
las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes
para los problemas de políticas de un periodo determinado.24

La orientación hacia las políticas de Lasswell se centraba explícitamente en la aplicación

rigurosa de las ciencias a temas relacionados con el gobierno y la gobernanza con el objetivo
de la resolución de problemas sociales. Según ha señalado Frank Fischer

Específicamente, Lasswell quería crear una ciencia social aplicada que serviría
como mediadora entre académicos, políticos y ciudanos ordinarios ofreciendo
soluciones objetivas a problemas, lo que minimizaría o reduciría […] la necesidad
de debates políticos improductivos sobre los temas importantes del momento.25

21
Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio Introductorio”, pp. 15-78 en Luis F. Aguilar Villanueva, ed., El estudio de las
políticas públicas (México: Miguel Ángel Porrúa, 1992), p. 32.
22
Aguilar Villanueva, “Estudio Introductorio”, pp. 73-74.
23
Según la mayoría de las descripciones, la disciplina académica del estudio de las políticas públicas surgió del enfoque
llamado las ciencias de las políticas. Este enfoque se debe, en gran medida, al trabajo de Harold D. Lasswell, y especialmente
a su artículo “La orientación hacia las políticas”. Ver Peter deLeon, “The Historical Roots of the Field”, pp. 39-57 en Michael
Moran, Martin Rein y Robert E. Goodin, eds., The Oxford Handbook of Public Policy (Oxford: Oxford University Press,
2006), pp. 39.
24
Harold D. Laswell, “La orientación hacia las políticas”, pp. 79-103 en Luis F. Aguilar Villanueva, ed., El estudio de las
políticas públicas (México: Miguel Ángel Porrúa, 1992), p. 102.
25
“Specifically, Lasswell wanted to create an applied social science that would act as a mediator between academics,
government decision makers, and ordinary citizens by providing objective solutions to problems that would narrow or

24
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Lasswell pretendía crear una ciencia multidisciplinar que sirviera como guía del proceso
de decisión política en las sociedades industriales del mundo posterior a la II Guerra Mundial.
Buscaba la eficacia de las decisiones públicas a través de su “racionalización”.26 Diseñada con
la intención de integrar las aportaciones de distintos campos, la ciencia que quería construir
incluiría contribuciones de la ciencia política, la sociología, la antropología, la psicología, la
estadística, las matemáticas e incluso las ciencias naturales, para servir como herramienta de
ayuda para ajustar las prácticas democráticas a la realidad de las sociedades tecno-
industriales.27
Lasswell retomará su propuesta en 1971 en su libro A Pre-view of Policy Sciences, en el
que precisará con mayor claridad su objetivo. Según Lasswell

Las ciencias de las políticas se ocupan del conocimiento de y en los procesos

de decisión del orden público y cívico.28

Según explica Aguilar Villanueva, “el conocimiento de” alude a la tarea de conocer el
proceso de decisión de la política así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría
positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones y explicaciones del
proceso por medio del cual un sistema político dado elabora y desarrolla las decisiones
relativas a políticas públicas. Busca saber cómo y por qué determinados problemas son
calificados de públicos y a otros se les niega tal calidad; cómo y por qué los gobiernos tienden
a elegir ciertos cursos de acción, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos aspectos
de la acción pública, y descartan otros; cómo y por qué se eligen ciertos patrones de
implementación y se prefieren ciertos criterios valorativos en la elección y evaluación de las
políticas; cómo y por qué se decide continuar con las viejas políticas, o se decide cancelarlas y
darlas por terminado. Su objetivo último es descubrir la lógica que subyace y dirige el proceso
decisorio de las políticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su
patrón de planteamiento y solución de problemas públicos.
El “conocimiento en” significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las
ciencias en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de corregir y
mejorar la decisión pública. Busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales,
de las ciencias naturales y de las ciencias de decisión y gestión, métodos analíticos,
información pertinente y conocimiento, con el propósito de incrementar la racionalidad de la
construcción, examen, selección y desarrollo de las opciones de política. Es una empresa de
teoría normativa que, conforme a los enunciados causales de las ciencias, indica cuáles son
los cursos de acción idóneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos.
Fundamentalmente es una teoría normativa de carácter tecnológico, que pretende definir los
mejores instrumentos y procedimientos de la acción pública.29
Peter deLeon también destaca los componentes técnico y descriptivo en el proyecto de
Lasswell. Según deLeon, “el conocimiento en el proceso de las políticas” es un conocimiento
técnico orientado a la solución de problemas. Este autor ilustra el conocimiento al que se

minimize […] the need for unproductive political debate on the pressing policy issues of the day”. Frank Fischer, Reframing
Public Policy (Oxford: Oxford University Press, 2003), p. 3.
26
Subirats et al., Análisis y gestión de políticas públicas, p. 17.
27
Frank Fischer, Gerald J. Miller y Mara S. Sidney, Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods
(Boca Ratón, Londres y Nueva York: CRC Press, 2007), p. xix.
28
“[…] the policy sciences are concerned with knowledge of and in the decision processes of the public and civic order”.
Harold D. Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences (Nueva York: American Elsevier, 1971), p. 1.
29
Aguilar Villanueva, “Estudio Introductorio”, pp. 52-53.

25
Oscar Rodríguez Carreiro

aspira con la pregunta: ¿cuánto CO2 puede liberarse a la atmósfera sin provocar un
calentamiento global de proporciones desastrosas? “El conocimiento del proceso de las
políticas” es más procesal y descriptivo, y la pregunta que deLeon utiliza como ilustración es:
¿de qué modo interviene públicamente una organización política democrática para reducir las
emisiones de CO2?30
Subirats et al., han señalado también el doble aspecto en el estudio de las políticas
públicas en la tradición de Lasswell. Este enfoque pretende contener tanto objetivos
científicos como operacionales. Busca tanto producir un conocimiento concreto de la realidad
humana que deriva del contexto de la acción analizada como ayudar a los implicados a
situarse en relación a ese conocimiento y, por tanto, a sacar consecuencias de todo ello,
integrándolo en sus prácticas y modificándolas si fuera necesario.31
Según Aguilar Villanueva, el deseo de Lasswell de fundar una ciencia que integrara esos
dos conocimientos no llegó a buen puerto y el campo pronto se dividió en dos especialidades
distintas, a las que denomina policy studies (que coincidiría con el “conocimiento de”) y
policy analysis (que coincidiría con el “conocimiento en”).

En general, se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de

construir y evaluar la(s) mejor(es) opcion(es) de política, relativas a determinados
problemas públicos, y policy studies se utiliza para denotar simplemente cualquier
estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenido, restricciones,
modalidades… de la hechura de la política, así como de hecho sucede.32

De manera similar, Peters y Zittoun distinguen dos dimensiones en el estudio de las

políticas públicas.33 A la primera dimensión la llaman “análisis de políticas” y afirman que su
objetivo es producir conocimiento normativo relacionado con el proceso político. Un estudio
de análisis de políticas intenta identificar los diferentes elementos que componen una política
pública para entender los lazos entre ellos y proponer nuevas conexiones. A la segunda
dimensión la llaman “estudios de procesos políticos” y dicen que esta dimensión busca
producir conocimiento sobre el propio proceso político para permitirnos entender mejor las
dinámicas del policy-making y a los diferentes actores que juegan un papel crucial en su
desarrollo.
Por su parte, Smith y Larimer creen que el campo se ha divido en tres subcampos
distintos: análisis de políticas, proceso de políticas y evaluación de políticas.34 El análisis de
políticas constituye una tarea normativa que se centra en cuestiones ex ante. El objetivo sería
determinar cuáles serían las mejores políticas que podrían adoptar las autoridades para
afrontar un problema concreto. El desafío para el análisis de políticas es el de encontrar un
criterio de referencia que permita decidir qué es lo mejor. Eficiencia y efectividad son
criterios defendibles como forma de medir qué es o qué no es una buena política para afrontar
un problema concreto.

30
Peter deLeon, “Una revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a Sabatier”, Gestión y Política Pública, 6, 1 (1997):
5-17.
31
Subirats et al., Análisis y gestión de políticas públicas, p. 22.
32
Aguilar Villanueva, “Estudio Introductorio”, pp. 69-70. Aguilar Astorga y Lima Facio también señalan esa separación
entre policy studies (ciencia para comprender el proceso de decisión) y policy analysis (ciencia para mejorar el proceso de
decisión). Ver Carlos Ricardo Aguilar Astorga y Marco Antonio Lima Facio, “Qué son y para qué sirven las políticas
públicas” (septiembre de 2009 [recuperado el 02-03-2017]), disponible en http://www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm, p. 3.
33
Ver B. Guy Peters y Philippe Zittoun, “Introduction”, pp. 1-14 en B. Guy Peters y Philippe Zittoun, eds., Contemporary
Approaches to Public Policy. Theories, Controversies and Perspectives (Londres: Palgrave McMillan, 2016).
34
Ver Smith y Larimer, The Public Policy Theory Primer, pp. 5-7.

26
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

El proceso de las políticas se centra en el por qué y el cómo del policy-making. El interés
se focaliza en el descubrimiento de por qué los gobiernos prestan atención a unos temas y no a
otros, por qué las políticas cambian o permanecen estables a lo largo del tiempo y de dónde
vienen las políticas.
La evaluación política sería una empresa empírica que responde a cuestiones ex post,
utilizando una variedad de medios para identificar y aislar relaciones causales entre un
programa y un resultado.
Según Smith y Larimer, estos tres campos han aparecido y se han organizado como
medio para sistematizar y responder a las principales cuestiones relacionadas con el estudio de
las políticas públicas. De esta forma, el análisis de políticas intenta responder a las preguntas:
¿qué valores deberían utilizarse para determinar cuál es la mejor respuesta gubernamental a
un problema concreto? y ¿qué intentan conseguir las acciones gubernamentales? El proceso
de las políticas intenta responder a las preguntas: ¿cómo deciden las autoridades públicas a
qué problemas prestar atención? y ¿cómo deciden los gobiernos qué hacer ante esos
problemas? Y, finalmente, la evaluación de políticas intenta responder a las preguntas: ¿se
han alcanzado los objetivos propuestos?, ¿en qué medida?, si no es así, ¿por qué?

1.3 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS.

El ciclo de las políticas es un tipo de descripción lineal o secuencial del proceso político.
La política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdivido en varias
etapas, las cuales se pueden estudiar separadamente. Estas etapas corresponden, por lo
general, a la definición del problema y la construcción de la agenda, la formulación, la
decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación. En esta descripción,
los asuntos se convierten en problemas en la agenda política; las respuestas políticas son
formuladas, adoptadas e implementadas; los resultados y los outputs son evaluados; y,
ocasionalmente, las políticas son terminadas.35 Como explican Althaus, Bridgman y Davis, el
ciclo político “es una guía, o heurística, para el desarrollo político; proporciona un sistema y
un ritmo a un mundo que, de otra manera, podría parecer caótico y desordenado”.36
El ciclo político fue propuesto inicialmente por Lasswell en 1951 y, posteriormente
adoptado y modificado por otros autores como, por ejemplo, Charles O. Jones, Brewer,
Jenkins, Brewer y deLeon, y deLeon.37 Como parte de su intento por establecer una ciencia
de las políticas prescriptiva y multidiciplinar, Lasswell introdujo un modelo del proceso
político compuesto de siete etapas: 1) inteligencia: consistía en la recopilación de
información, la realización de predicciones y la planificación; 2) recomendación: promoción
de las alternativas políticas; 3) prescripción: promulgación de reglas generales; 4) invocación:
caracterización provisional de conductas de acuerdo con prescripciones y demandas de
aplicación; 5) aplicación; 6) terminación; 7) evaluación: una vez finalizada la política en
35
Ver André-Noël Roth, “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte
retórico?”, Estudios Políticos, 33 (julio-diciembre 2008): 77-78; Christopher M. Weible y Hank C. Jenkins-Smith, “The
Advocacy Coalition Framework: An Approach for the Comparative Analysis of Contentious Policy Issues”, pp. 15-34 en B.
Guy Peters y Philippe Zittoun, eds., Contemporary Approaches to Public Policy. Theories, Controversies and Perspectives
(Londres: Palgrave McMillan, 2016), p. 17; y Alejandro M. Estévez y Susana C. Esper, “Revisitando el modelo secuencial de
políticas públicas: sus etapas”, IR/ Revista del Instituto de la AFIP, 5 (septiembre 2009): 78-82.
36
“A policy cycle is a guide, or heuristic, for policy development; it brings a system and a rhythm to a world that might
otherwise appear chaotic and unordered”. Catherine Althaus, Peter Bridgman y Glyn Davis, The Australian Policy Handbook
(Sydney: Allen & Unwin, 2013), p. 32.
37
Ver Garry D. Brewer, “The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline”, Policy Sciences, 5, 3
(Septiembre, 1974): 239-244; W. I. Jenkins, Policy Analysis (Londres: Martin Robertson, 1978); Garry D. Brewer y Peter
deLeon, The Foundations of Policy Analysis (Monterrey: Brooks/Cole, 1983); Charles O. Jones, An Introduction to the Study
of Public Policy (Belmont: Wadsworth, 1984); y Peter deLeon, “The Stages Approach to the Policy Process: What Has it
done? Where Is it Going?”, pp. 19-32 en Paul Sabatier, ed., Theories of the Policy Process (Boulder: Westview Press, 1999).

27
Oscar Rodríguez Carreiro

cuestión, se formulan prescripciones o medidas a ser tenidas en cuenta en futuros marcos

teóricos. Otras secuencias distintas fueron propuestas por los autores que le siguieron. Por
ejemplo, para Brewer y deLeon el ciclo político estaba compuesto por las etapas de iniciación,
estimación, selección, implementación, evaluación y terminación. Charles O. Jones propuso
las siguientes etapas: definición de la agenda; formulación; implementación; presupuestación;
evaluación.
Según Jann y Wegrich, el modelo secuencial ha tenido un gran éxito a la hora de situarse
como el marco básico en el campo de los estudios de políticas públicas y se ha convertido en
el punto de partida de una variedad de tipologías del proceso político. Teniendo en cuenta el
crecimiento del campo del estudio de las políticas en los años 60 y 70, el modelo de etapas ha
servido a la necesidad básica de organizar y sistematizar un creciente cuerpo de literatura e
investigación. Posteriormente, aparecieron un cierto número de variaciones de la tipología de
las etapas, con distintas diferenciaciones y etapas o sub-etapas. Hoy en día, la diferenciación
entre la definición de la agenda, la formulación de políticas, la implementación y la
evaluación (conduciendo finalmente a la terminación) se ha convertido en la manera
convencional de describir el proceso político.38
De manera similar, Roth afirma que la visión fragmentada del modelo secuencial ha
permitido la realización de innumerables investigaciones, especializadas en una u otra etapa
particular o en todo el proceso concebido como una sucesión lógica de etapas. Igualmente,
facilitó la elaboración de teorías “parciales” para cada una de las secuencias del proceso.
Según Roth, esto constituye la fortaleza del marco secuencial, pero también su mayor
debilidad, ya que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto. Debido a que el marco
no se centra en una perspectiva teórica particular, el marco secuencial autoriza una gran
flexibilidad de uso. De este modo, para el análisis de cada fase, se puede utilizar cualquier
teoría.39
Originalmente, las etapas del policy-making se concebían en una evolución cronológica.
Primero, se definían los problemas y se colocaban en la agenda. Luego se desarrollaban las
políticas, se adoptaban y se implementaban; y, finalmente, se estimaba el éxito de las políticas
en relación con su eficacia o eficiencia. El último paso suponía su terminación. En
combinación con el modelo input-output de Easton, la perspectiva de etapas se transformó en
un modelo cíclico.40
Easton aplicó a la política la teoría de sistemas, una manera de concebir todo tipo de
cosas, desde organismos biológicos a sistemas mecánicos, que se puso de boga tras la
Segunda Guerra Mundial. En el modelo de Easton, los inputs son las distintas preocupaciones
sociales, las presiones, las demandas, etc., a las que reaccionan los actores políticos. Los
outputs son las decisiones de política pública, es decir, la decisión de hacer o no hacer algo. 41
La teoría de sistemas de Easton describía el proceso político como una cinta
transportadora de una producción en cadena en la que las presiones sociales se convertían en
inputs (demandas y apoyos) del sistema político. Los políticos ordenaban y convertían las
peticiones y presiones sociales en problemas que procesar, transformándolos en políticas de
las que, tras haber sido legalmente sancionadas, se esperaba que resolvieran los problemas.
Posteriormente los administradores del gobierno implementaban esas políticas. A cambio, la

38
Werner Jann y Kai Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, pp. 43-62 en Frank Fischer, Gerald J. Miller y Mara S.
Sidney, Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods (Boca Ratón, Londres y Nueva York: CRC
Press, 2007), p. 43.
39
Roth, “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas”, p. 78.
40
Jann y Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 44.
41
Birkland, An Introduction to the Policy Process, pp. 26-27.

28
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

sociedad podía responder con la articulación de una nueva ronda de demandas y el

establecimiento de nuevas presiones. Según Grin y Loeber

Esta interpretación secuencial del proceso político ha sido la interpretación

dominante en el, por otra parte ampliamente divergente, campo de las ciencias de
las políticas.42

En el modelo secuencial del proceso político, los problemas aparecen en una sociedad a
través de varios medios, incluyendo acontecimientos inesperados como desastres naturales o a
través de la demanda de solución de ciudadanos y grupos de interés. Si el tema concita la
suficiente atención se dice que alcanza la agenda. Una vez que un tema se mueve a la agenda,
el siguiente paso es el desarrollo de respuestas políticas alternativas para dar respuesta a los
problemas públicos. El siguiente paso es la selección de las herramientas políticas que se van
a utilizar para resolver los problemas. Después, la política se promulga a través de una
decisión formal. Después de que se haya tomado dicha decisión, la política se implementa y,
finalmente, se procede a la evaluación, cuyos resultados ofrecen feedback al proceso político
que comienza de nuevo.43.
Fiel a la herencia de la teoría de los sistemas, cada una de las etapas o sistemas,
puede ser entendida como generadoras de outputs:44

Sistema Output

Agenda La demanda de la sociedad que pide por la solución de su problema.

Formulación El curso de acción para resolver dicho problema.

Decisión La política pública (curso de acción gubernamental ya legitimado).

Aplicación Implementación, o puesta en obra de la política pública.

Evaluación Recomendaciones o juicios sobre el valor de la política pública.

La perspectiva cíclica enfatiza los procesos de feedback entre los otputs y los inputs del
policy-making, lo que conduce a una continua perpetuación del proceso político.
.
1.3.1 Las etapas del ciclo político.45

1) La definición de la agenda.
La creación de políticas públicas presupone el reconocimiento de un problema político.
El primer paso requiere que se defina como tal un problema social y que se exprese la
necesidad de la intervención estatal. El segundo paso exige que el problema, reconocido como
tal, se incluya en la agenda para considerar seriamente la actuación pública. La agenda no es

42
“This stagist depiction of the policy process over the past few decades has been the dominant interpretation in the
otherwise widely diverging field of the policy sciences”. John Grin y Anne Loeber, “Theories of Policy Learning: Agency,
Structure, and Change”, pp. 201- en Frank Fischer, Gerald J. Miller y Mara S. Sidney, Handbook of Public Policy Analysis.
Theory, Politics, and Methods (Boca Ratón, Londres y Nueva York: CRC Press, 2007), p. 201.
43
Birkland, An Introduction to the Policy Process, p. 25.
44
Estévez y Esper, “Revisitando el modelo secuencial de políticas públicas”, p. 82.
45
Jann y Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, pp. 45-52.

29
Oscar Rodríguez Carreiro

sino “la lista de temas o problemas a los que los funcionarios gubernamentales, y gente fuera
del gobierno asociada cercanamente con esos funcionarios, prestan seria atención en un
momento determinado”.46
La definición de la agenda es un problema esencialmente político en el que la atención
política se centra en subconjunto de todos los posibles problemas políticos relevantes. Se han
definido numerosos medios tácticos a través de los cuales actores dentro y fuera del gobierno
intentan influir y dar forma a la agenda política: la implicación de expertos, la elección de
instituciones en las que debatir los problemas, el uso estratégico de los medios de
comunicación, etc. Aunque hay un cierto número de actores implicados en estas actividades
de intento de control de formación de la agenda, la mayoría de variables y mecanismos que
afectan a la definición de la agenda se encuentran fuera del control directo de cualquier actor
individual.
2) La formulación de políticas.
En esta etapa del ciclo político, los problemas expresados, las propuestas y las demandas
se transforman en programas gubernamentales. La formulación de políticas incluye la
definición de objetivos y la consideración de diferentes alternativas de acción. Algunos
autores diferencian entre las etapas de la formulación de alternativas para la acción y la
adopción formal de un curso de acción. Otros autores tratan a esos elementos dentro de la
misma etapa o como sub-etapas, debido a que en muy pocas ocasiones es posible establecer
una separación clara entre la formulación y la adopción final.
3) La implementación.
La decisión de seguir un determinado curso de acción y la adopción de un programa no
garantiza que la acción en el terreno siga estrictamente las metas y objetivos de los decisores
políticos. A la etapa de ejecución o aplicación de una política por las instituciones y
organizaciones responsables se la denomina implementación. La implementación política se
define como lo que ocurre entre el establecimiento de una intención aparente por parte del
gobierno y su impacto último en el mundo de la acción. Es una etapa crítica en la que las
políticas pueden estar sujetas a cambios y distorsiones, retrasos o bloqueos.
Un proceso ideal de implementación política incluiría los siguientes elementos: 1) la
especificación de los detalles del programa; 2) la asignación de recursos; 3) las decisiones.
La primera generación de estudios sobre la implementación compartía una visión jerárquica,
top down, de la gobernanza, al menos como una vara de medir normativa para la estimación
de los resultados de la implementación. Posteriormente, la implementación se consideró
como un proceso totalmente opuesto, es decir “bottom-up” (de abajo hacia arriba).
También se desarrollaron propuestas “mixtas”: por ejemplo, como un proceso evolutivo, de
aprendizaje o analizado desde una perspectiva interorganizacional o más recientemente, como
un problema de “management” público o de gobernanza.
4) La evaluación.
Se supone que las políticas deben contribuir a la resolución de un problema o, al menos, a
su reducción. Durante la fase de evaluación, la atención del ciclo político se centra en los
resultados de las políticas. Además, algunos estudios de la evaluación prestan atención a los
resultados no buscados de ciertas políticas. Al mismo tiempo, la evaluación se puede aplicar a
otras etapas del ciclo político.

1.3.2 Críticas al ciclo de las políticas.

46
“[…] the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside the government closely
associated with those officials, are paying some serious attention at any given time” J. W. Kingdon, Agenda, Alternatives,
and Public Policies (Nueva York: HarperCollins, 1995), p. 3.

30
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Aunque han reconocido el papel del modelo del ciclo de las políticas a la hora de
transformar la investigación de políticas y su facilitación del análisis de distintos aspectos del
proceso político, sus críticos afirman que el modelo ya no es útil y que debería ser sustituido
por otros más avanzados.47 Así, por ejemplo, Robert Nakamura denominó despectivamente al
ciclo de las políticas como el “concepto de libro de texto del proceso político”,
considerándolo impreciso y simplista.48 Y, según Sabatier, “la heurística de las etapas ha
superado su utilidad y debe ser reemplazada por marcos teóricos mejores”.49
Tal y como ha apuntado Saetren, una de las críticas que se ha realizado contra el el ciclo
de las políticas es el de ser un modelo irrealista.

Los mismos académicos del campo de las políticas comenzaron a expresar

dudas sobre la posibilidad de segmentar claramente el proceso político en etapas
discretas que progresaban secuencialmente desde la definición de la agenda, a
través de la adopción, la implementación y las etapas siguientes. Se acusó a la
metáfora de las etapas de simplificar en exceso y, por tanto, de tergiversar un
proceso político más complejo y recursivo.50

Como explican Jann y Wegrich, aunque el marco del ciclo político tiene en consideración
la retroalimentación entre diferentes elementos del proceso político y, por tanto supone una
representación más realista que los primeros modelos por etapas, sigue siendo un modelo
simplificado y un tipo ideal del proceso político. Bajo las condiciones del mundo real, las
políticas no están sujetas a evaluaciones amplias que conducen a su terminación o
reformulación. Los procesos políticos en raras ocasiones presentan principios y finales claros
y bien establecidos. Las políticas siempre están expuestas a revisiones, modificaciones y
controles constantes y tienden a ser perpetuamente reformuladas, implementadas, evaluadas y
adaptadas; pero estos procesos no evolucionan según un patrón de secuencias claras y
definidas, sino que las etapas se encuentran entretejidas y enmarañadas en un proceso
continuo. Además, las políticas no operan en un vacío sino que muchas veces se adoptan en
un espacio político atestado que deja poco lugar a la innovación política.51 En el proceso
político real, las divisiones son borrosas y confusas y al utilizar el ciclo político, según sus
críticos, se corre el riesgo de no entender a la política pública como un continuo. El modelo
secuencial fallaría a la hora de proveer de una teoría que permita ver a las políticas
públicas como un todo.52
Otra de las principales críticas se dirige a la linealidad del modelo, cuestionándose la
diferenciación analítica del proceso político en secuencias y etapas discretas y separadas. Los
teóricos han destacado que muchas políticas públicas no comienzan por la agenda, no
concluyen en la evaluación, ni siguen un orden preestablecido. También han señalado el

47
Roth, “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas”, p. 77.
48
Robert Nakamura, “The Textbook Policy Process and Implementation Research”, Policy Studies Review, 7, 1 (otoño
1987): 142-154.
49
“[…] the stages heuristic has outlived its usefulness and needs to be replaced with better theoretical frameworks”. Paul A.
Sabatier, “The Need for Better Theories”, pp. 3-20 en Paul A. Sabatier, ed., Theories of the Policy Process (Boulder:
Westview, 2007), p. 7.
50
“Policy scholars themselves started to express doubts about the extent to which the policy process could be neatly
segmented into discrete stages that progressed sequentially from agenda setting, through adoption, implementation, and
subsequent policy phases. The stages metaphor was accused of oversimplifying and thus also misrepresenting a more
complex and recursive policy process”. Harald Saetren, “Facts and Myths about Research on Public Policy Implementation:
Out-of-Fashion, Allegedly Dead, But Still Very Much Alive and Relevant”, The Policy Studies Journal, 33, 4 (2005): 572-
573.
51
Jann y Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 44
52
Estévez y Esper, “Revisitando el modelo secuencial de políticas públicas: sus etapas”, p. 85.

31
Oscar Rodríguez Carreiro

hecho de que los estudios de implementación han demostrado que la separación entre la
formación de las políticas y la implementación no refleja el mundo real del policy-making ni
en términos de una secuencia jerárquica o cronológica ni en términos de los actores
implicados.53
Otra de las críticas sostiene que el ciclo político se basa en una concepción idealizada y
racional con una perspectiva top-down implícita que tiende a centrar la atención en decisiones
y programas individuales y en la adopción e implementación formal de esos programas.
Ignora los aspectos del proceso político que no están relacionados con la resolución de
problemas y, en general, conduce a una visión excesivamente simplista.54
Por último, el modelo ha sido criticado porque no explica relaciones causales, así
como tampoco permite ningún tipo de predicción ni desvela cómo ocurre el pase de una etapa
a la otra.
Estévez y Esper han tratado de responder a estas críticas. En cuanto a que el modelo no
explica relaciones causales, estos autores sostienen que no buscaba relaciones de tipo causa–
efecto, sino describir la realidad del proceso de políticas públicas. En relación con la
acusación de irrealismo, afirman que la intención del ciclo de las políticas era, precisamente,
la de tratar de simplificar la realidad de las políticas públicas, de manera que se pudieran
procesar los eventos y encontrar patrones recurrentes. En cuanto a la linealidad del modelo,
aunque reconocen que es innegable que el proceso de políticas públicas no tiene un orden
preestablecido, afirman que, como contrapartida, podría argüirse que es difícil encontrar un
ejemplo de política pública que comience por la evaluación y termine por la etapa de la
agenda. Por lo cual, si bien no puede ignorarse que es posible hallar superposiciones,
encabalgamientos o incluso retrocesos entre las etapas, el hecho es que muchas políticas
públicas sí que atraviesan un camino relativamente similar al prescripto por el modelo
secuencial. Entonces, según estos autores, podría tomarse el modelo como un principio
orientador de la sucesión entre las secuencias, ya que la mayor parte de los casos sigue el
esquema propuesto.55
Para Estévez y Esper, estrictamente hablando, el ciclo político no es una teoría de
políticas públicas, sino un modelo, una estructura y una herramienta de análisis científico y
pedagógico. Su principal utilidad reside en la posibilidad de dividir una realidad compleja y
simplificarla, para facilitar su análisis. Si bien no puede prescindirse de la teoría para explicar
el funcionamiento del proceso de las políticas públicas, el modelo secuencial en sí tiene un
alto poder descriptivo si es utilizado correctamente.

El MS [modelo secuencial] debería ser utilizado como una especie de

brújula para orientarse en una realidad que por sí misma es complejísima.
Como todo, se trata de un mapa, y no del territorio. Es una representación del
mismo.56

Birkland defiende una posición similar, asegurando que, a pesar de sus defectos, el
modelo de etapas se ha convertido en el marco más generalmente aplicado para organizar y

53
Jann y Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 55-56.
54
Jann y Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 56; Roth, “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas
públicas”, p. 78.
55
Estévez y Esper, “Revisitando el modelo secuencial de políticas públicas: sus etapas”, pp. 84-87.
56
Estévez y Esper, “Revisitando el modelo secuencial de políticas públicas: sus etapas”, p. 88.

32
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

sistematizar la investigación en políticas públicas y que “sigue siendo una manera

notablemente útil de estructurar nuestro pensamiento sobre el proceso político”.57
Knill y Tosun también defienden la capacidad y utilidad heurística del ciclo político.

El modelo secuencial del ciclo político representa una simplificación […] Sin
embargo, el ciclo político ofrece una heurística útil para descomponer el policy-
making en diferentes unidades para ilustrar cómo se hacen realmente las políticas.58

Según Kulaç y Özgür, el modelo secuencial es especialmente útil en estudios pioneros.

Aunque existen muchos nuevos enfoques, modelos e incluso marcos que

aplicar a los análisis de políticas públicas, el modelo por etapas todavía constituye
uno de los marcos más fácilmente aplicables, integrales, eficientes y atractivos,
especialmente para estudios pioneros en diferentes áreas de políticas.59

Roth también destaca las cualidades positivas del modelo.

Esta perspectiva secuencial constituye una excelente puerta de entrada para el

estudio de las políticas públicas debido a sus cualidades didácticas, heurísticas y
quizá estéticas, así como su flexibilidad y adaptabilidad.60

En definitiva, aún aceptando la corrección y validez de las críticas realizadas al modelo

secuencial del proceso político, el ciclo de las políticas sigue siendo considerado por muchos
autores como una herramienta útil y legítima para describir y organizar la investigación en
aspectos concretos de las políticas públicas, siempre y cuando se entienda que no representa
una descripción exacta de la realidad del proceso ni que constituye una teoría en sí mismo.
Desde esa perspectiva, en esta tesis pretendemos utilizar la división por etapas a la
manera del modelo secuencial, organizando y sistematizando nuestra investigación a través
del estudio separado de la etapa de la formulación de políticas. Como necesario paso previo,
realizaremos un necesario estudio epistemológico y metodológico relacionado con el proceso
de la toma de decisiones.
El análisis tendrá, en la tradición de las ciencias de las políticas, dos componentes
principales: uno descriptivo y otro técnico. En cuanto al componente descriptivo, consistirá en
una descripción y explicación de ciertos aspectos de la realidad del policy-making en la
formulación de políticas tal y como sucede en la práctica, especialmente de aquellos aspectos
relacionados con las relaciones entre distintos grupos de interés. En cuanto al componente
técnico, consistirá, fundamentalmente, en un análisis de medios y fines, es decir, en el
establecimiento de un razonamiento argumental que intenta determinar si los medios
propuestos y utilizados en la política industrial son los adecuados para la consecución de los
objetivos buscados. En este sentido, nuestra intención se ajustaría a la definición que Subirats
et al., proponen del análisis de políticas. Según estos autores, el análisis de políticas públicas
57
“[…] remains a remarkably helpful way to structure our thinking about the policy process”. Birkland, An Introduction to
the Policy Process, p. 26.
58
“This sequential model of the policy cycle represents a simplification. […] Yet the policy cycle provides a useful heuristic
for breaking policy-making into different units to illustrate how policies are actually made”. Knill y Tosun, “Policy-making”,
p. 377.
59
“[…] although there are many new approaches, models, and even frameworks to be applied for public policy analyses,
stages model still presents one of the most easily applicable, comprehensive, efficient and attractive frameworks especially
for pioneering studies in different policy areas”. Onur Kulaç y Hüseyin Özgür, “An Overview of the Stages (Heuristics)
Model as a Public Policy Analysis Framework”, European Scientific Journal, edición especial (Mayo 2017): 150.
60
André-Noël Roth, “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas”, p. 78.

33
Oscar Rodríguez Carreiro

“trata de entender la acción del Estado a partir de los actores públicos y privados implicados
en un sector de intervención específico, para comprender las conductas individuales y
colectivas así como los resultados que pueden esperarse de dichas conductas”.61
Nuestra intención, por tanto, es la de utilizar el marco del ciclo de las políticas para
analizar desde una perspectiva crítica la política industrial en la etapa de la formulación de
políticas. En cuanto al elemento crítico, nos parece un elemento esencial de dicho análisis, en
la línea de lo sugerido por John Dryzek.

El análisis de políticas engloba una variedad de actividades relacionadas con

la creación, compilación y aplicación de pruebas, testimonios, argumentos e
interpretaciones con el objetivo de examinar, evaluar y mejorar el contenido y el
proceso de las políticas públicas. La crítica no es únicamente algo que los analistas
políticos pueden escoger hacer, sino que constituye justamente un elemento básico
de su actividad […] Todo análisis de políticas debería tener un componente crítico,
aunque solo sea para establecer que el problema social en cuestión no ha sido
definido de tal manera que promueve intereses particulares de manera
indefendible.62

Dentro de este análisis crítico tendrá una gran importancia el uso del razonamiento y la
teoría económicos. La teoría económica va a ser necesariamente importante entre otras cosas
porque, como veremos a continuación, los problemas que pretende solucionar la política
industrial y los objetivos que busca tienen, principalmente, un carácter económico. Así, tal y
como recuerdan Guy Peters y Philippe Zittoun

En el “mundo real” del policy-making, la economía juega un papel central,

con técnicas tales como el análisis de coste-beneficio siendo instrumentales en
cómo se toman las decisiones sobre la adopción de políticas.63

1.4 LA POLÍTICA INDUSTRIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA.

Recordemos que las políticas públicas podían definirse como cursos de acción
emprendidos por el Estado con la intención de solucionar un problema. Por consiguiente, para
poder iniciar un análisis de la política industrial en tanto política pública, necesitamos, en
primer lugar, responder a dos preguntas: ¿qué es la política industrial? y ¿cuáles son sus
objetivos? Es decir, debemos conocer cuál es el campo concreto de actuación de la política
industrial que permite individualizarla y diferenciarla de otros tipos de políticas y debemos,
también, conocer sus objetivos, o, por decirlo de otra manera, cuáles son los problemas que
pretende solucionar.

61
Subirats et al., Análisis y gestión de políticas públicas, p. 8.
62
“Policy analysis encompasses a variety of activities concerned with the creation, compilation, and application of evidence,
testimony, argument, and interpretation in order to examine, evaluate, and improve the content and process of public policy.
Critique is not just one thing that policy analysts might choose to do, but rightly basic to their whole enterprise. […] All
policy analysis should have a critical component, if only to establish that the social problem at hand is not defined in such a
way as to advantage particular interests in indefensible ways”. John S. Dryzek, “Policy Analysis as Critique”, pp. 190-206 en
Michael Moran, Martin Rein y Robert E. Goodin, eds., The Oxford Handbook of Public Policy (Oxford: Oxford University
Press, 2006), p. 190.
63
“In the “real world” of policy-making, economics plays a central role, with techniques such as cost-benefit analysis being
central to how decisions are made about adopting policies”. B. Guy Peters y Philippe Zittoun, “Introduction”, pp. 1-14 en B.
Guy Peters y Philippe Zittoun, eds., Contemporary Approaches to Public Policy. Theories, Controversies and Perspectives
(Londres: Palgrave McMillan, 2016), p. 11.

34
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Para responder a la pregunta de cuáles son los objetivos de la política industrial, podemos
comenzar con un ejemplo del plan establecido por el gobierno ecuatoriano para el periodo
2008-2012.

El Ministerio de Industrias y Competitividad, consciente de la necesidad de

contar con políticas públicas explícitas para el desarrollo del sector industrial
ecuatoriano, ha elaborado la Política Industrial que establece principios, estrategias
y objetivos, planes de acción, programas y proyectos, y contempla una importante
participación y articulación del sector público y privado, además de la academia lo
que permitirá iniciar una nueva etapa de industrialización.64

El objetivo de esta política industrial “consiste en fomentar el desarrollo de la industria

nacional mediante políticas públicas y programas que incrementen los niveles de calidad,
productividad y competitividad, que dinamicen de forma sostenida la inversión, el comercio
interno y externo, generen empleo y mejoren las condiciones de vida de la población
ecuatoriana”.65
Tenemos otro ejemplo en la política industrial propuesta por Gómez y Angarita. Para
estos autores, “el énfasis debe ser en política pública que favorezca procesos de
emprendimiento y producción, y no únicamente en políticas destinadas a sectores específicos.
En segundo lugar, argumentamos que una institucionalidad óptima para la política pública es
una que tenga la capacidad de balancear las fallas de mercado que justifican políticas activas,
con las fallas de gobierno que aumentan los costos de su implementación”. El objetivo de
estas políticas es “mejorar la competitividad y solucionar distorsiones de mercado. Ejemplos
en esta dirección son las experiencias de las políticas que buscan fortalecer la estructura
productiva. Estos programas se enfocan en servicios de desarrollo empresarial, apoyo a la
innovación, promoción de las exportaciones, y otros programas que se dirigen a sectores y
actividades específicas”.66
Podemos señalar también el caso de Israel Mahler, quien hace recomendaciones de
política industrial para Argentina. Según este autor, el objetivo de la política industrial es
desarrollar el sector industrial para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de la
sociedad. Las políticas públicas “han de involucrar como actores principales no sólo a quienes
legislan, o los administradores de turno, sino también a los propios industriales y a la
academia”. Los objetivos son: 1) estimular la producción de bienes transables a partir del
procesamiento de materias primas originadas en la producción primaria; 2) profundizar el
desarrollo en la producción de biocombustibles a partir de especies vegetales no aptas para la
alimentación humana; 3) impulsar la producción de fármacos genéricos y específicos; 4)
desarrollar un ambicioso programa de mediano y largo plazo para la producción de
generadores de energía eléctrica basados en el aprovechamiento del recurso eólico y solar; 5)
fortalecer la producción de bienes de capital destinados al procesamiento de la producción
primaria y sus actividades derivadas; 6) promover una revisión de la estructura productiva
derivada de la industria automotriz; 7) priorizar la construcción de bienes de capital
complejos.
Según Mahler,

64
Política industrial del Ecuador. 2008-2012, Ministerio de Industrias y Competitividad, (26-02-2009 [recuperado el 12-04-
2017]), disponible en http://www.derechoecuador.com/productos/producto/catalogo/registros-
oficiales/2009/febrero/code/19191/registro-oficial-no-535---jueves-26-de-febrero-de-2009-suplemento, p. 11.
65
Política industrial del Ecuador. 2008-2012, pp. 12-13.
66
Gómez y Angarita, “Política Industrial”, p. 3.

35
Oscar Rodríguez Carreiro

Los objetivos mencionados precedentemente pueden lograrse a través de una

serie de instrumentos interactivos cuidadosamente planificados, emanados de
políticas específicas que pasan a formar parte de una política industrial que abarca
[…] a variados ámbitos de la gestión pública y la participación de la sociedad.67

Por último, mencionaremos el ejemplo de Begoña Cristeto en sus recomendaciones de

política industrial para el caso español. Para esta autora

La industria española […] desempeña un papel transcendental en el desarrollo

de nuestra economía y en el aumento del bienestar de los ciudadanos y en la
generación de empleo. Es necesario, por tanto, establecer un marco favorable para
mejorar su competitividad. Este es el papel que debe jugar la Política Industrial.68

Como se pueden observar en estos ejemplos, los objetivos de la política industrial son
fundamentalmente objetivos económicos: “iniciar una nueva etapa de industrialización”,
“fortalecer la estructura productiva”, lograr “el desarrollo del sector industrial”, “generar
empleo y mejorar las condiciones de vida”, “desarrollar el sector industrial para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad”, conseguir el “aumento del bienestar de
los ciudadanos”, etc. Sintetizando, se podría decir que el objetivo último de la política
industrial parece ser la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos (entendida en un
sentido económico) a través de la intervención en la industria.
Una vez conocidos los objetivos de la política industrial podemos pasar a determinar qué
es lo que permite individualizarla y diferenciarla de otros tipos de políticas. O, por decirlo de
otra manera, podemos pasar a definirla.
Sin embargo, para poder proceder a la definición de la política industrial, debemos
previamente referirnos brevemente al concepto de industria. Una de las definiciones de
industria que da el diccionario de la RAE se refiere al proceso de producción económica. La
industria sería el “conjunto de operaciones materiales ejecutadas para la obtención,
transformación o transporte de uno o varios productos naturales”. La siguiente definición dice
que la industria es la instalación destinada a esas operaciones. En este tipo de definiciones,
que se centran en el tipo de procesos productivos y en las características de la organización de
dichos procesos, se puede apreciar la influencia ejercida por Paul Mantoux. Este autor fue uno
de los primeros que realizó un intento sistemático por definir la Revolución Industrial de
Inglaterra. Para Mantoux, la Revolución Industrial se caracterizó por el establecimiento de la
gran industria, que tenía tres características específicas: la introducción de la máquina que
funciona con un motor central, la concentración de la fuerza de trabajo en grandes
establecimientos y el ingreso del capital en el sistema productivo. Por tanto, Mantoux
identificaba la gran industria con el sistema de fábrica.69 Según Mantoux

Hay que entender por gran industria, ante todo, cierta organización, cierto
régimen de producción […] El monumento característico que contiene en sus
muros lo material de la producción moderna y que expresa en trazos visibles su
principio mismo es la fábrica.70

67
Israel Mahler, “Sobre una política industrial” [recuperado el 30-04-2017], disponible en
http://www.vocesenelfenix.com/content/sobre-una-pol%C3%ADtica-industrial
68
Begoña Cristeto Blasco, “La política industrial de España”, Cuadernos de estrategia, 175 (2015): 109.
69
Ver Ignacio Casado Galván, “Caracterización histórica del concepto de industria” (diciembre 2009 [recuperado el 10-06-
2015]), disponible en www.eumed.net/rev/cccss/06/icg27.htm
70
Paul Mantoux, La revolución industrial en el siglo XVIII (Madrid: Aguilar, 1962), pp. 3-4.

36
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

La constatación de diferencias en los distintos tipos de actividades económicas, en lo que

respecta a los procesos productivos realizados y a la organización de dichos procesos, llevó a
la división de la economía en sectores específicos. Simon Kuznets, por ejemplo, diferenciaba
tres sectores: agricultura, industria y servicios.

Los tres sectores principales difieren significativamente entre ellos- en el uso

de recursos naturales, en la escala de operación de las unidades productivas
comunes a cada uno, en los procesos de producción a los que se dedican, en los
productos finales a los que contribuyen, y en las tendencias en su participación en
el output total y en los recursos utilizados.71

La industria, en esta división tripartita, formaría el sector secundario y sería la parte de la

economía que produce bienes físicos, principalmente en la construcción y la manufactura, sin
mucho input directo de recursos naturales. Se diferenciaría del sector primario (agricultura,
pesca, minería, etc.) en que éste produce bienes con grandes inputs directos de recursos
naturales. El sector terciario produciría servicios como el transporte, las finanzas, la
educación, la asistencia sanitaria, etc.72
Dado este concepto de lo que es industria, cuando se habla de industrialización se suele
referir al proceso de traslado de recursos desde la agricultura a la manufactura, mediante el
cual una economía predominantemente agraria o minera, con baja capitalización y escasa
tecnología, pasa a producir predominantemente bienes facturados con un mayor valor
agregado. Engloba un amplio proceso histórico, iniciado en Inglaterra durante la Revolución
Industrial, que se expandió a otros países y continentes a lo largo de un dilatado periodo.73
Existe otra utilización del término industria, para referirse a un conjunto de empresas que
se dedican a una misma rama productiva y que compiten por un mismo mercado,
independientemente de que estén en el sector primario, secundario o terciario. Así, según
Roberto de Paula Lico Júnior, industria es “la categoría que describe la actividad de negocios
primaria de una compañía”.74 Se puede hablar así de la industria de la construcción, la
industria del calzado, la industria del turismo, etc.75 A partir de este concepto de industria, se
han elaborado distintas clasificaciones de la actividad industrial, con algunas que dividen a la
economía en unas pocas categorías, mientras otras llegan incluso al millar. En la UE se utiliza
el sistema NACE (Nomenclature des Activités établies dans les Communautés Européennes).
La ONU utiliza el sistema ISIC (International Standard Industrial Classification).76
Estos dos sentidos del término “industria”, el de sector secundario constituido
fundamentalmente por manufacturas, y el de conjunto de empresas que se dedican a una
misma rama productiva, están ambos presentes cuando se habla de política industrial.

71
Simon Kuznets, Modern Economic Growth (New Haven: Yale University Press, 1973), p. 87.
72
Ver John Black, Oxford Dictionary of Economics (Oxford: Oxford University Press, 2003). En la actualidad, el sector
terciario se reduce a servicios como el transporte, la electricidad, el gas, los servicios sanitarios, el comercio mayorista y el
comercio minorista, y se habla de un sector cuaternario formado por servicios relacionados con la información (educación,
gestión, finanzas, seguros, etc.). Ver Zoltan Kenessey, “The Primary, Secondary, Tertiary and Quaternary Sectors of the
Economy”, Review of Income and Wealth, 33, 4 (diciembre 1987): 363.
73
Carlos Sabino, Diccionario de economía y finanzas (Caracas: Panapo, 1991), p. 186; Donald Rutherford, Routledge
Dictionary of Economics (Londres y Nueva York: Routledge, 2002).
74
“The category describing a company’s primary business activity”. Roberto de Paula Lico Júnior, “Dictionary of Financial
and Business Terms” [recuperado el 06-03-2015], disponible en www.saint-claire.org/resources/Dictionary-of-Financial-and-
Business-Terms.pdf
75
David W. Pearce, ed. The MIT Dictionary of Modern Economics (Londres: MIT Press, 1992), p. 204; Sabino, Diccionario
de economía y finanzas, p. 185; Rutherford, Routledge Dictionary of Economics.
76
Ver Black, Oxford Dictionary of Economics.

37
Oscar Rodríguez Carreiro

En cuanto al propio concepto de política industrial, no existe una definición aceptada de

manera general.77 De hecho, cada uno de los autores que se ocupa del tema suele ofrecer su
propia definición del término. Estas definiciones varían tanto en extensión como en
contenido, siendo algunas, como la de John Groenewegen, tan generales que se pueden
considerar sinónimos de política económica. Según este autor, “la política industrial consiste
en la intervención del gobierno en los mercados”.78
Según Ha-Joon Chang, Antonio Andreoni y Ming Leong Kuan, no existe, en la
actualidad, consenso sobre la definición del término. En su opinión

La interpretación más literal sería definirla de manera que incluyera cualquier

política que afecte a la industria (normalmente interpretada como la industria
manufacturera).79

James Foreman-Peck y Giovanni Federico adoptan una interpretación parecida. Para ellos
la política industrial es

Toda forma de intervención estatal que afecta a la industria como una parte
diferenciada de la economía.80

La complejidad de la definición del término queda de manifiesto en el hecho de que

algunos autores no creen que la política industrial se limite a lo que normalmente se conoce
como industria. Así, para H. Graham, “la política industrial se refiere a aquellas políticas cuyo
propósito es afectar de cierta forma a las industrias manufactureras o de servicios”.81
Dani Rodrik, también es partidario de una definición que amplíe el campo de acción de la
política industrial. Para Rodrik, ésta se compone de

Políticas que estimulan actividades económicas específicas y que promueven

el cambio estructural. Como tal, la política industrial no trata de la industria per se.
Las políticas dirigidas al sector servicios o a la agricultura no tradicional cumplen
82
los requisitos en la misma medida que los incentivos a las manufacturas.

Tilman Altenburg afirma también que resulta complicado delimitar exactamente el

alcance de la política industrial, ya que se compone de cualquier medida gubernamental que
busque promover o prevenir el cambio estructural. Su principal objetivo es acelerar el cambio

77
Xavier Castañer ha señalado que “no existe consenso sobre el concepto de PI [Política Industrial] en la literatura”. Xavier
Castañer, “La política industrial. Ajustes, nuevas políticas horizontales y privatización: 1975-1996”, pp. 79-112 en Joan
Subirats y Ricard Gomà (coords.), Políticas públicas en España: contenidos, redes de actores y niveles de gobierno
(Barcelona: Ariel, 1998), p. 80.
78
“Industrial policy is about government intervention in markets”. John Groenewegen, “Introduction: Industrial Policy;
Issues, Theories and Instruments”, pp. 1-22, en Industrial Policies after 2000, eds. W. Elsner y J. Groenewegen (Nueva
York: Springer, 2000), p. 1.
79
“The most literal interpretation would be to define it to include any policy that affects industry (usually interpreted as the
manufacturing industry)”. Ha-Joon Chang, Antonio Andreoni y Ming Leong Kuan, “International Industrial Policy
Experiences and the Lessons for the U.K.”, Future of Manufacturing Project, Evidence Paper, 4 (Octubre 2013), p. 9.
80
“[…] every form of state intervention that affects industry as a distinct part of the economy”. James Foreman-Peck y
Giovanni Federico, “Industrial Policies in Europe: Introduction”, en European Industrial Policy: the Twentieth Century
Experience (Oxford: Oxford University Press, 1999), p. 3.
81
“Industrial policy refers to those policies intended to affect in some ways manufacturing or service industries”. Graham
Hall, European Industrial Policy (Londres: Croom Helm, 1986).
82
“Policies that stimulate specific economic activities and promote structural change. As such, industrial policy is not about
industry per se. Policies targeted at non-traditional agriculture or services qualify as much as incentives on manufactures”. D.
Rodrik, “Normalizing Industrial Policy”, pp. 3-4.

38
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

estructural hacia actividades más productivas o dinámicas, y estas actividades no tienen que
formar parte necesariamente del sector industrial o manufacturero. Las políticas industriales
se dirigen muy a menudo a otros sectores en los que el gobierno cree que existe potencial de
crecimiento, tales como la exportación agrícola no tradicional o servicios de alto valor, como
el desarrollo de software o el turismo.83
Así pues, la política industrial sería el medio con el que los estados guían o dirigen el
proceso de industrialización y de cambio estructural de la economía. Es esta amplia tarea la
que complica la enunciación de una definición concreta de la política industrial. Según Jörg
Meyer-Stamer

Se está volviendo complicado realizar distinciones claras entre política

industrial y campos políticos asociados. Hoy día, la política industrial y la política
estructural son prácticamente sinónimos. Además, ambos campos políticos se
solapan con la política de investigación/tecnología, también conocida como
“política de innovación”.84

Para aumentar las dificultades, un gran número de campos de intervención política tienen
implicaciones para la política industrial y, en ocasiones, objetivos de política industrial:
política medioambiental, política energética, política de defensa, política sanitaria, política
agraria, etc. Karl Aiginger destaca este problema.

La política industrial cubre un amplio rango de medidas políticas, algunas de

las cuales son puestas en práctica explícitamente bajo este título. En muchos casos,
sin embargo, se persigue una agenda de política industrial implícita bajo diversas
líneas políticas, tales como la provisión de infraestructura tangible e intangible,
compra pública, defensa, control de fusiones, antidumping y protección de empleo.
Y la política industrial está íntimamente relacionada con otras áreas políticas como
la política regional, educación y preparación y, por último pero no menos
85
importante, la política de innovación.

Uno de los pocos elementos que resultan comunes a todas las definiciones son las ideas
de que la política industrial tiene como objetivo la consecución de mejoras en el terreno
económico y de que los Estados tienen la capacidad de conseguir estas mejoras. Así, según
Patrizio Bianchi y Sandrine Labory

Definimos la política industrial como una variedad de acciones públicas que

buscan guiar y controlar el proceso de transformación estructural de una economía.
La asunción implícita es que el proceso de industrialización es esencial para la

83
Altenburg, “Industrial Policies in Developing Countries”, p. 11.
84
“It is becoming harder to make clear distinctions between industrial policy and associated policy fields. Today, industrial
policy and structural policy are practically synonymous. The two policy fields also largely overlap with research/technology
policy, also known as «innovation policy»”. Jörg Meyer-Stamer, “Modern Industrial Policy or Postmodern Industrial
Policies?”, disponible en http://www.mesopartner.com/fileadmin/user_files/Meyer-
Stamer_modern_or_post_modern_industrial_policy.pdf (recuperado el 05-05-2015), p. 9.
85
“Industrial policy covers a wide range of policy measures, some of which are explicitly put into practice under this
heading. In many cases, however, an implicit industrial policy agenda is pursued under diverse policy lines, such as the
provision of tangible and intangible infrastructure, public procurement and defence, merger control, antidumping and
employment protection. And industrial policy is closely related to other policy areas like regional policy, education and
training and last but not least, innovation policy”. Karl Aiginger, “Industrial Policy: A Dying Breed or A Re-emerging
Phoenix?”, Journal of Industry, Competition and Trade, 7 (2007): 298.

39
Oscar Rodríguez Carreiro

transformación de la economía en su conjunto y que es posible actuar sobre este

proceso para guiar el mecanismo de cambio estructural completo.86

John Pinder, Takashi Hosomi y William Diebold ven a la política industrial

Corrigiendo distorsiones debidas a imperfecciones en los mercados o

rellenando las brechas en lo que provee un sistema de mercado, tales como los
costes en la investigación y desarrollo de proyectos muy grandes o, en algunos
países, fondos de inversión para pequeñas y medianas empresas […] La política
industrial puede apuntar a la creación y preservación de una economía dinámica
promoviendo la inversión, la innovación y la investigación y el desarrollo.87

Para lidiar con la dificultad de concretar el significado de la política industrial, Malcolm

Sawyer cree que es adecuado diferenciar dos papeles del Estado, el papel del Estado como
regulador y el papel del Estado de desarrollo. En el primero, el Estado se encargaría de la
regulación de las actividades del mercado por medio de mecanismos como el control de la
entrada en la industria, el control de la calidad de los productos, el control de las condiciones
de trabajo, la vigilancia antimonopolio y el uso de impuestos y subsidios. El aspecto clave de
un Estado de desarrollo es su preocupación por el desarrollo económico, normalmente con un
énfasis en la industrialización.88
Christine Oughton realiza una diferenciación parecida.

Se puede definir la política industrial como cualquier conjunto de medidas

diseñadas para mejorar el desempeño económico de la industria. Dentro de esta
amplia definición resulta útil distinguir entre política regulatoria y de competencia,
donde el principal objetivo es promover la competencia y la eficiencia por medio
de medidas legales y regulatorias, y la política industrial positiva, donde el
principal objetivo es seleccionar y mejorar el desempeño económico por medio de
89
incentivos financieros y otra medidas políticas.

Dos de las áreas más importantes que se solapan con la política industrial pero que
requieren de su propia definición son la política de competencia y la política de innovación.
La primera se correspondería con el papel del Estado como regulador destacado por Sawyer y
Oughton. La segunda tendría efectos importantes sobre el desarrollo de la industria, aunque

86
“We define industrial policies as a variety of public actions aimed at guiding and controlling the structural transformation
process of an economy. The implicit assumption is that the industrialization process is essential for the transformation of the
economy as a whole and it is possible to act on this process in order to guide the entire structural change mechanism.”
Patrizio Bianchi y Sandrine Labory, “From ʽoldʼ industrial policy to ʽnewʼ industrial development policies”, pp. 3-27, en
International Handbook on Industrial Policy, eds. P. Bianchi y S. Labory (Cheltenham y Norhampton: Edward Elgar, 2006),
p. 3.
87
“[…] as correcting distortions due to imperfections in the markets or filling gaps in what a market system provides, such as
research and development costs for very big projects or, in some countries, investment funds for small or medium sized firms
[…] Industrial policy may aim to create and preserve a dynamic economy by encouraging investment, innovation and
research and development”. John Pinder, Takashi Hosomi y William Diebold, Industrial Policy and the International
Economy (Nueva york, Tokio y París: The Trilateral Commission, 1979), p. 38.
88
Malcolm Sawyer, “The Theoretical Analysis of Industrial Policy”, pp. 23-58, en Industrial Policies after 2000, p. 40.
89
“Industrial policy may be defined as any set of measures designed to improve the economic performance of industry.
Within this broad definition it is useful to distinguish competition and regulatory policy, where the main aim is to promote
competition and efficiency via legal and regulatory measures and positive industrial policy, where the main aim is to target
and improve economic performance via financial incentives and other policy measures”. Christine Oughton, “Industrial
Policy and Economic Development”, pp. 9-28 en Industrial and Labour Market Policy and Performance, eds. D. Coffey y C.
Thornley (Londres y Nueva York: Routledge, 2003), p. 9.

40
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

no suponga necesariamente una intervención directa sobre ella. ¿En qué consiste la política de
competencia? Según Lipczynski, Goddard y Wilson

En general, la política de competencia busca promover la competencia y

controlar los abusos de poder de mercado por parte de las empresas. De manera
más específica, la política de competencia puede buscar incrementar la eficiencia,
promover la innovación, o mejorar la elección del consumidor.90

La búsqueda de estos objetivos se desenvuelve en tres áeras principales: monopolios,

fusiones y prácticas restrictivas.
En cuanto a la política de innovación, autores como Ulrich Hilpert creen que resulta
imprescindible para asegurar un eficaz desarrollo de la industria y de la economía, y que el
Estado tiene una misión primordial a la hora de asegurar el progreso tecnológico y la
introducción de innovaciones en la industria. Según Hilpert

Se espera del estado que juegue un papel excepcional en la introducción de

innovación tecnoindustrial: (i) organizando la investigación académica de manera
que su estructura y su progreso tecnocientífico sirva a las necesidades de la
innovación, (ii) organizando los mercados para nuevos productos basados en la
ciencia que sean apropiados en tamaño para la creación de nuevas e innovadoras
industrias, y (iii) creando circunstancias que sean apropiadas para el potencial
innovador general de las industrias de la nación y que provean los incentivos
necesarios para que se embarquen en campos que se espera que sean altamente
beneficiosos.91

Las políticas que el Estado diseñe al promover la innovación tecnoindustrial están

relacionadas con mercados potenciales, estructuras industriales nacionales capaces,
investigación académica innovadora y la solución al problema de conseguir la transferencia
de tecnología entre la ciencia y la industria. En estas tareas, según Hilpert, “el Estado es
activo, asume un papel de líder”.
El punto en el que existe mayor desacuerdo entre los autores en cuanto a la definición de
la política industrial se relaciona con el carácter de la intervención estatal en la industria. Para
algunos autores, dicha intervención debe ser “horizontal”, es decir, debe consistir en la toma
de medidas que afecten a toda la economía, o a todo el sector industrial, por igual. En cambio,
otros autores creen que dichas medidas son, necesariamente, “verticales”, es decir, que
consisten en una selección consciente dentro del conjunto de la economía, o dentro del
conjunto de la industria, de algunas ramas, sectores o empresas particulares que serán las que
resulten afectadas por las medidas políticas. Así, tal y como la describe Geoffrey Owen, la
política industrial consiste en

90
“In general, competition policy aims to promote competition and to control abuses of market power by firms. More
specifically, competition policy may seek to increase efficiency, promote innovation, or improve consumer choice”. John
Lipczynski, John Wilson y John Goddard, Industrial Organization. Competition, Strategy, Policy (Harlow: Pearson
Education, 2005), p. 633.
91
“The state is expected to play an outstanding role in introducing techno-industrial innovation: (i) organizing academic
research so that its structure and its techno-scientific progress serves the need of innovation, (ii) organizing markets for new
science-based products that are appropriate in size to encourage the creation of new and innovative industries, and (iii) to
create circumstances that are appropriate for general innovative potential of the nation’s industries and to provide the
incentives for them to engage in fields that are regarded to be highly profitable”. Ulrich Hilpert, “The State, Science and
Techno-Industrial Innovation: A New Model of State Policy and a Changing Role of the State”, pp. 3-40, en States Policies
and Techno-Industrial Innovation, ed. U. Hilpert (Londres y Nueva York: Routledge, 1991), p. 4.

41
Oscar Rodríguez Carreiro

Medidas tomadas por los gobiernos para conseguir resultados industriales

distintos de aquellos que se habrían producido si se hubiera permitido a los
mercados funcionar libremente. Estas medidas pueden ser horizontales en carácter,
afectando a todas las empresas, o específicas a sectores o empresas particulares.92

Según Chang, Andreoni y Kuang, la mayoría de los autores, al definir la política

industrial se refieren a política industrial “selectiva”, política industrial “sectorial” o targeting,
es decir, a las políticas que, deliberadamente y en contra de las señales del mercado,
favorecen a unas industrias, sectores o empresas específicos sobre otras, normalmente, aunque
no necesariamente, con el objetivo de mejorar la eficiencia y promover el crecimiento de la
productividad, tanto de las industrias escogidas como de la economía en su conjunto.
Otros autores creen que la política industrial debería ser de tipo general (también llamado
horizontal o funcional). Desde esta perspectiva, la política industrial debería centrarse en los
“bienes públicos”, que benefician igualmente a todas las industrias pero que es probable que
el mercado no provea en cantidad necesaria (por ejemplo, la educación, las infraestructuras, la
I+D, etc.), y no debería tratar de escoger ganadores (picking winners).93
Un gran número de autores destacan el carácter vertical y selectivo de la política
industrial. Por ejemplo, según Howard Pack y Kamal Saggi

La política industrial es básicamente cualquier tipo de intervención selectiva o

de política gubernamental que intente alterar la estructura de producción hacia
sectores de los que se espera que ofrezcan mejores posibilidades de crecimiento
económico del que ocurriría en ausencia de dicha intervención.94

Para Christian Grabas y Alexander Nützenadel, la política industrial consiste en “la

influencia selectiva en la estructura sectorial de la producción de una economía ejecutada por
las autoridades legislativa o ejecutiva”.95
Según R. Reich, la política industrial es el conjunto de acciones gubernamentales
diseñadas para apoyar a las industrias que tienen el mayor potencial de exportación y la
capacidad de creación de empleo, así como el potencial para apoyar directamente la creación
de infraestructura.96
Para J. Pinder, forman parte de la política industrial todas aquellas políticas diseñadas
para apoyar la industria, incluyendo incentivos fiscales y monetarios para la inversión, la
inversión pública directa y los programas de compra pública, los incentivos para la
investigación y el desarrollo, los grandes programas para la creación de “campeones
nacionales” en sectores estratégicos, y las políticas de apoyo a las pequeñas y medianas
empresas. Esta definición incluye el apoyo directo a la creación de infraestructura física y

92
“Measures taken by governments to bring about industrial outcomes different from those that would result if markets were
allowed free rein. These measures may be horizontal in character, affecting all firms, or specific to particular sectors or
companies”. Geoffrey Owen, “Industrial Policy in Europe since the Second World War: What Has Been Learnt?”, Ecipe
Occasional Paper, 1 (2012), p. 4.
93
Chang, Andreoni y Kuan, “International Industrial Policy Experiences”, p. 9.
94
“Industrial Policy is basically any type of selective intervention or government policy that attempts to alter the structure of
production toward sectors that are expected to offer better prospects for economic growth than would occur in the absence of
such intervention”. Howard Pack y Kamal Saggi, “The Case for Industrial Policy: a Critical Survey”, World Bank Policy
Research Working Paper 3839 (Febrero 2006), p. 2.
95
“The targeted influence of the sectoral production structure of an economy executed by the legislative or executive
authorities”. Christian Grabas y Alexander Nützenadel, “Industrial Policies in Europe in Historical Perspective”, WWW for
Europe. Welfare, Wealth, Work, Working Paper no 15 (Julio 2013), p. 11.
96
Robert Reich, “Making Industrial Policy”, Foreign Affairs, 60, 4 (primavera 1982): 852-881.

42
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

social (instituciones), la política comercial, la política de competencia y programas que

apoyen directamente las actividades industriales intensivas en trabajo.97
Según C. Johnson, la política industrial consiste en todas aquellas actividades
gubernamentales que promueven el desarrollo de ciertas industrias de una economía nacional
para mantener la competitividad internacional.98 Según este autor, “la política industrial
significa la puesta en marcha y la coordinación de actividades gubernamentales que aumenten
la productividad y la competitividad del conjunto de la economía y de industrias específicas
dentro de ella”.99
M. Landessmann destaca el componente selectivo de la política industrial, de modo que,
según su definición, una política industrial es aquella que discrimina y selecciona entre
industrias, sectores y agentes, y que está diseñada específicamente para cada uno de dichos
sectores, industrias y agentes escogidos dentro de un territorio nacional dado.100
Ha-Joon Chang describe la política industrial como las acciones gubernamentales que
apoyan la producción y la capacidad tecnológica en industrias consideradas estratégicas para
el desarrollo nacional. Ello implica que la discriminación entre actividades, sectores y agentes
está basada en su potencial para estimular el conjunto de la economía.101 Según Chang, la
política industrial es aquella “dirigida a industrias específicas (y a las empresas como sus
componentes) para conseguir los resultados que el Estado percibe como eficientes para la
economía en su conjunto”.102
En opinión de P. Krugman y M. Obstfeld

La política industrial es el intento de un gobierno de provocar que los recursos

se dirijan a sectores particulares que el gobierno ve como importantes para el
103
futuro crecimiento económico.

Wilson Peres y Annalisa Primi identifican el término “política industrial” con el conjunto
de instrumentos (esencialmente incentivos, regulaciones y formas de participación directa en
la actividad económica) por medio del cual el Estado promueve el desarrollo de actividades
económicas específicas o de agentes económicos específicos, basándose en prioridades de
desarrollo nacional.104 Según W. Peres y A. Primi, muchos países que no tienen una política
industrial formal (con objetivos, instrumentos y responsabilidades institucionales explícitas)
tienen políticas industriales de facto que exigen la acción del gobierno (regulación, subsidios,
incentivos) para desarrollar o reforzar actividades específicas.105
Otros autores destacan, en cambio, el carácter horizontal de la política industrial y llegan
a señalar que la transición desde la toma de medidas verticales a la toma de medidas
97
John Pinder, “Causes and Kinds of Industrial Policy”, en National Industrial Strategies and the World Economy, ed. John
Pinder (Londres: Croom Helm, 1982).
98
C. Johnson, The Industrial Policy Debate (San Francisco: San Francisco Institute for Contemporary Studies, 1984).
99
“Industrial policy means the initiation and coordination of governmental activities to leverage upward the productivity and
competitiveness of the whole economy and of particular industries in it”. Johnson, The Industrial Policy Debate, p. 8.
100
M. Landessmann, “Industrial Policy and Social Corporatism”, pp. 242-279 en J. Pekkarinen, M. Pohjola y B. Rowthorn,
eds., Social Corporatism (Oxford: Clarendon Press, 1992).
101
Ha-Joon Chang, The Political Economy of Industrial Policy (Londres y Basingstoke: Macmillan, 1994).
102
“Aimed at particular industries (and firms as their components) to achieve the outcomes that are perceived by the state to
be efficient for the economy as a whole”. Ha-Joon Chang, Globalization, Economic Development and the Role of the State
(Londres y Nueva York: Zed Books, 2004), p. 112.
103
“Industrial policy is an attempt by a government to encourage resources to move into particular sectors that the
government views as important to future economic growth”. Paul Krugman y Maurice Obstfeld, International
Economics.Theory and Policy (New York: Harper Collins, 1991).
104
Wilson Peres y Annalisa Primi, “Theory and Practice of Industrial Policy. Evidence from the Latin American
Experience”, CEPAL. Serie desarrollo productive, 187 (febrero 2009), p. 14.
105
W. Peres y A. Primi, “Theory and Practice of Industrial Policy”, p. 9.

43
Oscar Rodríguez Carreiro

horizontales constituye la principal diferencia entre la “vieja” política industrial y una

“nueva” política industrial. Estos autores son, generalmente, críticos con las medidas
selectivas tradicionales de la vieja política industrial y promueven el cambio a un nuevo tipo
de práctica. Según Patrizio Bianchi y Sandrine Labory, en el nuevo enfoque la política
industrial conlleva una variedad de políticas que buscan crear un entorno favorable para el
desarrollo industrial.106
Según Karl Aiginger, las diferencias entre la vieja política industrial y la nueva se puede
discernir en los siguiente asuntos: 1) selección sectorial frente a medidas horizontales que
tienen un impacto general en muchas o en todas las industrias; 2) políticas pasivas frente a
políticas activas: es decir, políticas que reestructuran predominantemente grandes empresas, a
menudo frenando la velocidad de cambio frente a a la promoción de nuevas entradas, de los
empresarios, de spinoffs y de nuevas capacidades; 3) “escoger ganadores” frente a medidas
generales: microintervención para empresas, industrias y regiones específicas frente a la
promoción de la competitividad por medio de las condiciones estructurales; 4) restructuración
frente a la promoción de spillovers positivos: subsidios para prevenir salidas de la industria
frente a la promoción de la innovación.
En opinión de Aiginger, los analistas más escépticos con la política industrial escogen
normalmente el más controvertido enfoque selectivo como la definición preferida. Dado que
la mayoría de los autores rechazan las intervenciones diseñadas específicamente para ciertas
industrias, los subsidios o las barreras al comercio, una definición que remarque el enfoque
selectivo y sectorial lleva a la mayoría de los economistas a renunciar a la política industrial.
Por el otro lado del espectro, los investigadores que, en principio, son favorables a la
política industrial tienden a describirla como un conjunto de medidas que promueven la
innovación, los spillovers, o que mejoran las condiciones de negocio en general, haciendo que
las empresas sean capaces de innovar y de adaptarse a los nuevos desafíos. Dado que la
mayoría de los autores favorece las medidas generales, que promueven la competitividad por
medio del crecimiento, las políticas de clusters y de centros de excelencia, etc., la elección de
una definición horizontal lleva a un apoyo más amplio de la política industrial.107
Jörg Meyer-Stamer señala seis puntos en los que se manifiesta el cambio hacia la “nueva”
política industrial: 1) tradicionalmente, la atención de la política industrial se centraba en la
industria convencional, es decir, el sector fabril. La política industrial se ha expandido
gradualmente hasta incluir el sector servicios; 2) la política industrial tradicional era selectiva,
se centraba en instalar o reforzar industrias individuales e incluso empresas individuales. Este
enfoque ha sido criticado ferozmente y, como reacción, la política industrial se ha movido
hacia medidas genéricas que mejoran el clima de negocios para todas las compañías; 3) la
política industrial ha intentado ocasionalmente frenar la decadencia de una vieja industria.
Desde los años 90 se ha centrado cada vez más en reforzar nuevos sectores industriales y en
dotarlos con las características que les permitan competir en la carrera global por la
innovación; 4) la política industrial parecía, en ocasiones, improvisada, especialmente cuando
empresas grandes o estratégicas se enfrentaban a la bancarrota. La atención se ha trasladado a
la política industrial estratégica, que busca reforzar los sectores económicos que pueden
asegurar la prosperidad a largo plazo; 5) la política industrial tradicional era elaborada y
puesta en marcha por los gobiernos centrales. Con el tiempo se ha ido descentralizando, al
mismo tiempo que la Comisión Europea ha jugado cada vez en mayor medida un papel

106
P. Bianchi y S. Labory, “From ʽoldʼ industrial policy to ʽnewʼ industrial development policies”, p. 13.
107
Aiginger, “Industrial Policy”, p. 298.

44
 LAS POLÍTICAS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

reservado antaño a los gobiernos nacionales; 6) desde los años 90, la política industrial se ha
centrado en los esfuerzos para promover la competitividad.108

1.5 CONCLUSIONES.
A pesar de la falta de consenso y de las discrepancias entre los distintos autores se pueden
señalar una serie de puntos en común en sus definiciones de la política industrial en cuanto
política pública: 1) ya sea que se justifique porque el mercado funciona incorrectamente o
porque necesita de una cierta guía y corrección, todos los autores señalan que la política
industrial consiste en la intervención del Estado en la economía; 2) dicha intervención tiene
como objetivo lograr el crecimiento económico; 3) para lograr el crecimiento económico, se
cree necesario intervenir en la estructura de producción, bien sea en lo que se conoce
tradicionalmente como industria, bien en otros sectores como los servicios; 4) asimismo, se
creen necesarias intervenciones en campos no directamente relacionados con la estructura de
producción, como la investigación o la educación.

108
Meyer-Stamer, “Modern Industrial Policy or Postmodern Industrial Policies?”, pp. 8-9.

45