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Administlación Central y periférica dcl Estado It'7

Tema 10. Administracién Central y Periférica del Estado. La Administración Exterior. La

Administración Institucional. La Administración Consultiva

Í¡¡orcn

Introducción. - La Administración Central y Periférica del Estado.- Ó.gunos centrales.- Ó.garros directivos.-
Ó.gunos Perifericos de la Administración General del Estado. La Administración Exterior. - La Administración
Institucional.- La Administración Consultiva.- Bibliografía.

INTRODUCCION

Dentro de la teoría sobre las Administraciones Públicas del Derecho Administrativo se expone la
existencia de cinco clases de Administraciones Públicas, según Ran'rón Parada:

1. Territoriales, que en la Constitución Española de 1978 tienen tres ámbitos, el estatal, el de las
Comunidades Autónomas y el de las entidades locales (municipio, isla y provincia).

2. lnstitucional, que se compone por los organismos públicos vinculados a las Administraciones
Telritoriales para el desempeño de sus funciones de forma desconcentrada.

3. Consultiva, que engloba a los muchos órganos creados paru el asesoramiento de las
Administraciones.

4. lndependiente, que se compone de las administraciones de los órganos constitucionales,

administración electoral, de las lJniversidades (como titulares de la autonomía universitaria
establecida en la Constitución) y de otros órganos que se administran con mayor independencia de
las Administraciones Territoriales.

5. Corporativa, que agrupa a las corporaciones de Derecho público: colegios profesionales, cámaras
agrarias, cámaras de comercio, industria y navegación, cofradías de pescadores y otras.

En este tema se pregunta por las tres primeras de estas categorías.

LA ADMII{ISTRACIÓN CENTRAL Y PERIFÉNTCA DEL ESTADO

Teniendo en cuenta 1o expuesto antes, la Administración General del Estado, una de las tres
administraciones ten'itoriales, la mayor de ellas, según la derogada Ley 6/1997, de 14 de abril, de
organización y .funcionatniento de la Administración Generql del Estado (LOFAGE) y actualmente
según el artículo 55 de la Ley 40/2015, de I de octubre, de RégimenJurídico del Sector Público,fiene
una triple organización: central, periférica, exterior; además de contar con una administración
institucional vinculada. A continuación se estudian la organización central y la periférica, ta7 y como
indica el enunciado del tema.

óncaxos cENTRALES

La Administración General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno
o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa. La deterrninación del
número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de
Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierro. Normalmente es una actuación
del Presidente de Gobierno tras la investidura como tal en el Congreso de Diputados, pero también se

O Estudio de Técnicas Documentales

 elxa 10. Administración Central y perifédca de1 Estado 118

prodllce en las remodelaciones del Gobierno durante la legislatura.

Por debajo de los Ministerios, pueden existir Secretarías de Estado, y excepcionalmente Secretarías
Generales, para la gestión de un sector de actividad administrativa.

Tanto los Ministerios como las Secretarías de Estado son Órganos Superiores de la Administración
General del Estado. De ellas dependen jerárquicamente los órganos directivos que se les adscriban: en
todo caso, una Subsecretaria, y dependiendo de ella una Secretaría General Técnica, para la gestión de
1os servicios comunes; en su casol las Direcciones Generales, que son los órganos de gestión de una o
varias áreas funcionalmente homogéneas. Las Direcciones Generales se organizan en Subdirecciones
Generales para la distribución de 1as competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las
actividades que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades.

Órganos superiores: Ministros, Secretarios de Estado

Los ministros o ministras, que pueden no tener cafiera, tienen doble naturaleza: son miembros del
gobierrroy directores del Ministerio. En la primera naturaleza les coresponde (ar1ículo 4 de la Ley
5011997, de 27 de noviembre, del Gobiemo):

a) Desanollar la acción del Gobiemo en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los

acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las nonnas de organización y
funcionamiento del Gobiemo y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

Como directores de su departamento les toca (Artículo 61 de la Ley 4012015, de I de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público):

a) Eiercer la potestad reglamentaria en las materias propicts de su Departamento.

b) Fiiar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recur,sos
necesarios pqra,\u eiecución, dentro de los líntites de lqs dotaciones pre,supuestarias correspondienles.

c) Aprobar las proptrestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los
Organismos públicos dependiente.y ),remitirlas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Púbticas.

d) Determinar v, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las

competencias que le atribryte esta Ley-.

e) Evaluar I.q realización de los planes de actuación del Ministerio por parte de los órganos superiores
y órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los
Organisruos ptiblicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de novietnbre,
G en e ral Pres upttcs t ari a.

fl Nombror v separqr a los titulares de los órganos dit'ectivos del Ministet io y de los Organisntos
públicos o entidades de Derecho público dependientes del ruismo, cuando la competencia no esté
atribuida al Conseio de Ministros a ott"o órgano o al propio organisnto, así conto elevar a aquél las
propuestcts de nombrantientos que le estért reservadas de órganos directivos del Ministerio y de los
Organismos Públicos dependientes del ruisruo.

g) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuctntía exocla para [Link]
cargos dependientes del Minislro.

h) [Link] las relaciones cotl las Comunidades Autónon'tas y convocar las Conferencias sectoriales y
los órganos de cooperación en el ámbito de las competenciqs atribuidas a su Departqmento.

O Esfudio de Técnrcas Documentales

ema 10. Administlación Central y periférica de1 E,stado 119

i) Dirigir la actuación de los titulares de los órganos ,\uperiores y directivos del Ministerio, impattirles
instrucciones concretos y delegarles competencia,s propias.

j) Revisar de oficio los actos adtninistt'ativos y resolver los confliclos de atribuciones cuqndo les
correspondq, así como plantear los que procedan con otros Ministerios.

k) Celebrar en el ámbito de su corupelencia, [Link] y convenios, sin perjuicio de la auforización del

Consejo de Mini,stt"os cuando sea precepfiva.

l) Ac)tninistrctr los créditos para ga,\tos de los presnpuestos del Minisret'io, aprobat t' comprometer los
gastos que no seqn de la competenciq del Consejo de Minisn"os, aprobar las ruodificaciones
presuptrestarias que sean de ,str competencia, reconocer las obligaciones económicas v proponer su
pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público, así como fijar los límites por
debaio de los cttales estas corupetencias corresponderán, en su árubito respectivo, ct los Secretarios de
Estado )t Subsecretario del departaruenfo. Corresponderá al Ministro elevar al Consejo de Ministt'os,
para su aprobación, las rnodificaciones presr,rpuestarias qlte sean de la compelencia de éste.

m) Decidir la [Link]ón del Ministeri.o en los órganos colegiados o grupos de trabajct en los que
no esté previamente detet'minado el titular del órgano superior o dü'eclivo que deba representar al
Departamento.

n) Rentitir la documenÍación a su Departamento necesaria para la elaboración de la Cuenta Generql

del Estado, en los términos previstos en la Ley 47/2003, 26 de noviembre.

ñ) Resolver de los recursos adminislrativos 1; declarar lct lesividad de los actos adminisfrativos cuando
les corresponda.

o) Otorgar premios y recotnpensas propios del Departantento y proponer las que corresponda según
su s nornlas reguladoras.

p) Conceder subvenciones y al,udas con cargo a los crédifos de gasto propios del Departamento, así
corno /ijar los líruites por debaio de los cuales podrán ser otorgadas por los Secretarios de Estado o el
Sub s ecr et ari o d el D epart amento.

q) Proponer y ejecutar, en el ámbito de su competencio, los Planes de Empleo del Departaruento y de

los organismos públicos de él dependientes

r) Modificar las Relqciones de Puestos de Trabaio en los casos en que esa competencia esté delegada
en el propio departantento o proponer al Ministerio de Haciendq y Adminislraciones Ptiblicas las que
sean de [Link] de este últiruo.

s) Imponer la sanción de separación del servicio por falta,s muy grqves.

t) Ejercer cuantas ofros cotl'tpeÍenciqs les [Link] las leyes, las normas de organización y
funcionamiento del Gobierno y [Link] otros disposiciones.

Son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del titular de la Presidencia del Gobiemo, mediante
Real Decreto, debiendo prestar juramento o promesa de cumplir fielmente las obligaciones del cargo,
con lealtad al Rey; guardar y hacer guardar la ConstitLrción y mantener el secreto de las deliberaciones
del Consejo de Ministros.

Responden políticamente ante el Congreso de los Diputados (Art. 103 CE); civil y penalmente ante 1as
respectivas Salas de 1o Civil y de 1o Penal del Tribunal Supremo, como consecuencia del fuero especial
que se les atribuye.

Están sujetos a 1o preceptuado en laLev 3/2015, de 30 de tnarzo, reguladora del [Link] del alto cargo

O Esnrdio de Técnicas Documentales

ema I0. Administración Central y periférica del Estado 120

de la Administrctción General del Estado.

Secretarías de Estado: Se regulan en el afiículo 7 de la Ley del Gobiemo:

l.-"Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Adtninistración General del Estado,
directaruente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de [Link]
específica de un Depar"tqmento o de lq Presidencia del Gobierno.

2.- Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcqn. Cuando estén adscritos a
la Presidencia del Gobierno, actúan [Link] la dirección de Presidente. Asimismo, podrán ostentat. por
delegación expresa de sus respectivos [Link] la representqción de éstos en moferia,s propias de
su corupetencia, incluidqs aquellas con proyección internacional, sin perjtticio, en todo cctso, de les
nonnos que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones
internacionales.

3.- Las competencias de los Secretario,s de Estado son las que se determinan en la Le1; de Organización
y Funcionantiento de la Administt ación Generql del Estado".

Y en el artículo 62 de la Ley 4012015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: 'Zos
Secretarios de Esfado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadq.s bajo su dependencia, y
responden ante el Minisfro de la ejecución de los [Link] para la Secretaría de Estado. A tal
fin les corresponde:
a) Ejercer las cotnpetencias sobre el sector de actividad administratíva asignado que les atribuya la
nornla de creación del órgano o que les delegue el Ministro 1, desempeñar las relaciones externas de la
Secretaría de Estado, salyo en los casr¡s legalmente reservados al Ministro.

b) Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en [Link], impulsar la

consecttción de los objetivos ); la ejecución de los proyeclos de su organización, controlando su
cumplimienfo, supen,isandct la aclividad de los ó[Link] directivos adscritos e impartiendo
instrucciones a sus tittilares.

c) Nombrar y sepqrar a los Subdit'ectores Generales de la Secretaría de Estado.

d) Mantener las relaciones con los órganos de las Comunidades Autónomas corupetenÍes por razón de
la ruafet'ia.

e) La autorización previa para contratar a los Organismos Autónomos adscritos a la Secretaría de

Estado, por [Link] de una cuantía determinadq, según lo previsto en la disposición transitot'ia tercera
del Real Decreto Legislafivo 3/2011, de l4 de noviembre por el que se aprtreba el Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público.

J) Aulorizar las comisiones de set'vicio con derecho q indemnización por cuantía exacta parq los [Link]
cqrgos dependientes de la Secretaría de Estado.

g) Celebrar contratos relativos a asuntos de su Secretaría de EsÍqdo y los convenios no resenados al

Ministro del que dependan, sin perjuicio de la correspondiente autorización cuando sea preceptiva.

lt) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propio,s de la Secretaría de Estado,
con los límites estqblecidos por el titular del Departamento.
i) Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que
dependan directamente de él y cuyos acfos no agoten la vía adnlini,strativa, así como los conJlictos de
atribuciones que se susciten enÍre dichos órganos.

j) Adruinisrrar los créditos para gastos de los pre,supuestos del Ministerio por su ruateria propio,s de la
Secretaría de Estado, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos, aprobar y

O Estudio de Técnicas Documentales

erna 10. Administlación Central y periflér'ica de1 Estado

cotnpronleter los gctstos con cqrgo a aqltellos crédiÍos y reconocer las obligaciones económicas y
proponer su pago en el nlcffco del plan de disposición [Link],y del Te,soro Público. Todo ello dentro
de la cuantía que, en su caso, establezcq el Ministro al eJ'ecto y siempre que los referidos actos n.o sean
competencia del Consejo de Ministt"os.

k) Cualesquiera otras competencia.s que les atribuya la legislación en vigor..

Sou nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del
Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierxo a cuyo Deparlamento pertenezcan.

Sus titulares no son considerados colro miembros del Gobierno pero están facultados para asistir a sus
reuniones. con objeto de informar sobre asuntos de su competencia, cuando para ello sean convocados.

Junto con los titulares de 1as Subsecretarías de todos los depaftamentos ministeriales, integran la
denominada "Comisión General de Secretarios de E,stado y de Subsecretarios", presidida por el titular
de una Vicepresidencia del gobiemo, que prepara minuciosarnente cada miércoles los asuntos que han
de ser tratados en el Consejo de Ministros de los viemes.

Órganos directivos: Subsecretarios, secretarios generales, directores generales, sutldirectores

generales

Subsecretarías: Organo directivo regulado en el artículo 63 de la Ley 4012015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público:

"1. Los Subsecretarios ostenten la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios
comLrnes, eiercen las competencias correspondienfes q dichos servicios comunes
y, en todo caso, las
siguienÍes:

a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a tt,avés del
correspondieltte ases orctmiento técnico.

b) Asistir al Ministt'o en el contt'ol de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.

c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así conto determinat las
actuaciones precisas para la [Link] de los sistemas de planificación, dirección y organización y
para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco
definido por el Ministerio de Hacienda y Administt"clciones Públicos.

d1 Proponer las ruedidas de organización del Minisferio y dirigir elfuncionamienfo de los setvicios
cot'nunes a través de las correspondiente,s instrucciones u órdenes de servicio.

e) Asistir a los órganos superiot'es en tnateria de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo
y política de direcfivos del Ministerio 7t sus Organismos ptiblicos, así contc¡ en la elaboración,
ejecución y seguimiento de los presupttestos y la planificación de los sistemas de información y
comttnicación.

f) Desetnpeñar la jefatura strperior de todo el personal del Departantento.

g) Resportsabilizarse del asesoranlienÍo jurídico ql Mfuistro en el desarrollo de las-funciones qte o

éste le corresponden y, en partictiar, en el ejercicio de su potestad normatiya y en la producción de
los ctctos administrativos de Ia corupeÍ.encia de aqué|, así cotno a los dentás órganos del Ministerio.
En los misntos térntinos del pán'afo anterior, inforntqt'las propuestas o proyeclos de normas y actos
de otros Ministerios, cuando reglaruentariaruente proceda.
A tales efectos, el Subsect'etario será responsable de coordinar las actuaciones correspondientes
dentro del Ministerio y en relación con los dentás Ministerios que hayan de intetvenir en el
procedintiento.

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cma 10. Administración Centlal y periférica del Estado t22

h) Ejercer la.s facultades de dirección, impulso y supenisión de la Secretaría General Técnica y los
restantes órganos direclivo,s que dependan direcfamente de é1.

i) Administrar lo.s créditos para gastos de los presupuestos del Minisferio por su materia propios de
la Subsecretaría, aprobar las [Link] presupuestarias de los ruisruos, aprobar 7,
comprometer los gastos con cargo a aquellos créditos y reconocer las obligaciones económicas y
proponer su pago en el marco del plan de disposición defondos del Te,soro Público. Todo ello dentro
de la cttanÍía que, en su caso, esÍablezca el Ministro al eJecto y siempre que los referidos actos no
sean conlpetencia del Consejo de Ministros.

.j) Conc:eder subvenciones y a¡;t¡¡.1o5 con cargo a los créditos de gasfo propios del Ministerio con los
líntites establecidos por el tifular del Departamento.

k) Solicitar del Ministerio de Hecienda y Adntinistraciones Públicas la afeclación o el ctrrendamiento

de los inmuebles necesarios para el curupliruiento de los .fines de los set'vicios a cargo del
Departcmtenfo.

l) Norubrar y cesor a los Subdit'ectore,\ y asintilados dependienfes de la Subsecrefaría, al resto de

personal de libre designación y al personal eventual del Departamento.

m) Conyocar y resolver pruebas selectivas de personal .funcionario y laboral.

n) Convocar y resolver los concursos de personal funcionario.

ri) Ejercer la potestad disciplinaria del personal del Departctmento porfaltas graves o muy graves,
salvo la separación del servicio.

o) Adoptar e [Link], bajo la dirección del Ministt'o, las medidas tendentes a la gestión centralizqda
de recursos huntanos y medios materiales en el ámbito de su Departamento Ministerial.

p) Atttorizat'las comisiones de servicio con derecho a indetnnización por cuantía exacfa para oltos
cargos dependientes del Subsecrefario.

q) Ctralesquiera otrqs que sean inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la
representación ordinaria del ntismo y las que les att'ibuyan la legislación envigor.

2. La Subsecretaría del MinisÍerio de la Presidencia. en coordinaci.ón con la Secretaría Generctl de la

Presidencia del Gobierno, ejercera las competencias propias de los set'vicios conlunes de los
Departamentos en relación con el área de la Presidencict del Gobienrc.

3. Los Subsecretarios serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a
propuesta del titular del Ministerio.

Los nombramientos habrán de efectuarse [Link] de carrera del Estado, de las Coruunidades
Autónomqs o de las Entidades locqles, pertenecientes al Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76 de
la Lel; 7/2007, de l2 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico del Entpleado Público. En todo
caso, habrán de reunir los [Link] de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de tnerzo,
regulodora del ejercicio del alto cargo de la Adminislt"ación [Link] del Estqdo".

Secretarías Generales: Órgurro directivo cuya existencia prevé el artículo 64 de la Ley 40/2015, de I
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

" I . Cuando las normas que regttlan la esttactura de un Ministerio prevean la existenciq de ttn
Secretario general, deberán deterruinqr las contpetencias que le correspondan sobre un sector de
acÍit,iclad adminisft'aÍiva delertninado.

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ema 10. Administración Centlal y peritérica del Estado

2. Lo.g Secretarios generoles ejercen las competencias inherentes o slt responsabilidad de dirección
sobre los órganos dependientes, confemplaclas en el artículo 62.2.b), así conto fodas aquellas que les
asigne expresanlente el Real Decrefo de estructurq del Ministerio.

3. Los SecreÍarios generales, con cqtegoría de Subsecretario, serán nombrados y separados por Real
Decreto del Consejo de Minisn'os, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente del Gobierno.

Los nombrantientos habrán de efecfuarse entre personas con cualiJicación 1t experiencia en el

[Link]ño de ptrestos de responsabilidad en la geslión pública o privada. En todo cqso, hqbrán de
reunir los reqtrisitos de idoneidad establecidos en la Le1,3/2015, de 30 de rnarzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Adminisn'ación General del Estado".

Direcciones Generales: Órganos directivos cuyo titular se encarga de la gestión de una o vadas áreas
funcionalmente homogéneas dei Ministerio. Regulada en el artículo 66 de 1a Ley 4012015, de 1 de
ocfubr:e, de Régimen Jurídico del Sector Público:

l. Los DirecÍores generales son los tifulares de los órganos directiyos encargados de la gestión de una
o varias á[Link] homogénecrs del Ministerio. A tal efecto, les corcesponde:

a) Proponer los proyeclos de su Dirección general para alcanzar los objetivos establecidos por el
Ministro, dirigir su ejecución y controlat' su adecuado cumpliruiento.

b) Ejercer las contpetenciqs qtribuidas a lq Dirección general y las que le seqn desconcentradas o
delegadas.

c) Proponer, en los restanles casos, al Ministt"o o al titular del órgano del que dependa, la resolución
que estitne procedenle sobre los ctsltntos que afectan al órgano direclivo.

d) Irupulsar y supentisar las actividades que forntan parte de la gestión ordinaria del órgano
directit¡o v velar por el buen funcionantiento de los órganos y unidades dependientes y del personal
infegrado en los ntismos.

e) Las dentás att'ibuciones que le confieran las leyes ),reglamentos.

2. Los Dit'ectores generales serán nombrados y separados por Real Decrefo del Consejo de Ministros,
a propuesto del titular del Departamento o del PresidenÍe del Gobiet'no.

Los nombrantienfos habrán de efectuarse enÍrefuncionqrios de carrera del Estado, de las Comunidades
AuÍónotnas o de las Entidedes locales, perfenecientes al Subgrupo Al, a que se refiere el artículo 76 de
la Lelt 7/2007, de l2 de abril, salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las
caracterí[Link] específicas de las funciones de le Dirección General, su titulqr no reúna dicha [Link]ón
de .[Link], debiendo motivqrse ntediante ruemoria razonada la concurrencia de las especiales
caracÍerísticas qLte jtrstifiquen ese cirumstancia excepcional. En todo caso, habrán de reunir los
requisitos de idoneidad establecidos en la Le¡, 3/201 5, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto
cargo de lq Administt'ación General del Estado".

Secretaría General Técnica: Sus titulares poseen el nivel orgánico de una Dirección Generai.
Considerados altos cargos a efectos de la Ley 312015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto
cargo de la Administración General del Estado, tienen como función principal realizar estudios, informar
proyectos de disposiciones normativas y sistematizar la docurnentación, compilaciones o publicaciones
del Departamento ministerial. De acuerdo con el afiículo 65 de la Ley 4012015, de I de octubre, de
Régimen Jurídico de1 Sector Público:

l. Los Secrelarios generales técnicos, bajo la inntediata dependencia del Subsecretario, tendrán las
compeÍencias sobre set'vicios comunes que les atribtrya el Real Dect'eÍo de estructura del Departamento
y, en todo caso, las relativcts a producción normatíva, asistencia jurídica y publicaciones.

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 ema 10. Administración Central 1, periférica dcl Estado 121

2. Los Secrelarios generales técnicos lienen a totlos los efec,Íos la categot.ía de Director General y
ejercen sobre stts órganos dependientes las ./actrltacles atribttidas a cticho órgatto por el ctrÍículo
siguienÍe.

3. Los Secretarios generale,s técnicos serán nombrados .separaclos por Real Decreto clel Consejo
1,- de
Ministros a propuestcr del litulat. del Ministerio.

Los nombrantientos habrán de efectuarse entreftrncionqrios de carrerct del Estado, cle las Comunidades
Atttónomas o de las Entidades lc¡cales, pertenecienles al. Subgrtrpo A1, q que se refiere el artícttlo
76 de
la Ley 7/2007, de l2 de abril. Ett todo cctso, habrán cle reunit'lo.s requisito,s de icloneiclacl esrablecido,s
en la Lev 3/2015, de 30 de marzo, reguladora clel ejercicio cle alto cárgo de la Administtación
General
del Estado.

Subdirecciones Generales: Órgano directivo regulado en el artículo 67 de la Ley 4012015, de 1 de

octubre. de Régimen Jurídico dei Sector público:

l. Los Sttbdirectot'es generales son los [Link] itunediatos, bajo la supetvisión del Directot.
general o del titular del órgano del que dependan, de la ejectrción de aquetloi prottectos, objetivos
o
actividades qtte les sean asigncrdos, así conto de la gesfión ordinaria cle los asutito,s de la conipetencia
de la Subdit,ección General.

2. Los Subdirecfore'r generales serán nombrados, respeÍando kts principios de igualdarl, mérito y
capacidad' y cesados por el Ministt'o, Sect"etario de Estado o Subsecretar¡á tlet queáepenclan.

Los nombrantientos habrán de efecÍnarse entre funcionarios de carcet-a del Estaclo, o de oÍras
Adruinistrac:iones, cuando así lo prevean las nornTqs de aplicación, pertenecientes al Subgrypo Al,
a
qlte se refiere el artículo 76 de la Ley 7/2007, de I 2 de abrit.

Servicios Comunes de los Ministerios: 1. Los órgano,s direcfivos encargados de los sen¡icios coltunes,
presÍan a los órganos str¡teriores y directivos del resto del Ministerio li e,;[Link] precisa parct el más
eficaz cuntplimienÍo de sus coruetidos v, en particttlat', lq eficiente ufilización de lás medios 1) recl¡..\os
materiales, económicos y personales que tengon asignaclos.

[Link] a los servicios coÍ?lltnes el asesoramienfo, el apoyo Íécnico tt, en sLt c(.tso, la gestión directq
en relación con funciones de planificación, progratnación t prestq)Ltestqción, cooperación
la.s
internacional, acción en el exterior, organización y [Link] humcmos, sisfemqs de inforitación y
cotttttnicación, producción nonnativct, asistencia jurídica, gestión
.financiera, gestión cJe merlios
ntaferiales v servicios auxiliares, segtrirniento, control e [Link]ón de servicios, eiadística paraJines
estaÍales 1; publicaciones.

2. Los servicios comunes funcionan en cada Deparfamento de acuet,do con las clisposiciones y
directrices adoptadas por los Ministerios con compelenciq sobre dichas
.funciones contunes en la
Administración General del [Link]. Todo ello, ,sin perjuicio cle que diterminaclos órganos con
competencia sobre algunos servicios c'omunes sigan dependiendo
funcional o jerárqtticatnelte de
algttno de los referidos Ministerios.

3' Medianfe Real Decreto podrá preverse la gestión comparticla de algunos de los [Link] cotj,u,tnes
qtte podrá reqlizarse de las
-formas siguientes;

a) Medianfe su coordinqción directe por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Ptibliccts

o
por Ltn organismo autónomo yincttlqdo o dependienfe del misnto, que prestarán algunos
de estos
sen,icios cottTunes a otros Ministerios.

b) Mediante su coordinación directa por la Sttbsecretaría cle cada Ministerio o por Ltn or-ganisnto
atttórtomo vinculado o dependiente de la ruisma que prestará algunos de esfos sitt,icios
cotltltnes a
fodo el MinisÍerio. El Real Decreto que deÍennine la gestión coriparticla de algunos de los servicios

O Estudio de Técnicas Documentales

cma 10. Administlación Ccntral y periférica del Estado 125

comune.t concretará el régimen de dependencia ot'gánica 1: .funcional del personql que vinierct
prestqndo el servicio respectivo en cqdo unidqd.

A modo de ejemplo, ponemos el organigrama del Ministerio de Educación, Cultura y Deporle en el año
2015. Tenía tres Secretarías de Estado, una para cada sector, una para Educación, una para cultura, una
para Deporle. La Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, como es
tan grande, tenía el apoyo de una Secretaría General de Universidades, para la educación universitaria.
Además de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades dependían
otras dos Direcciones Generales (una de Evaluación y Cooperación Tenitorial y otra de Formación
Profesional). De la Secretaría General de Universidades, dentro de esa Secretaría de Estado, dependía
otra Dirección General (de Política Universitaria). Por su parte las otras Secretarías de Estado tienen sus
Direcciones Generales (en estos casos sin el nivel de Secretaría General en medio): la Secretaría de
Estado de Culfura tenía dos (1. Política e Industrias Culturales y del Libro y 2. Bellas Arles y Bienes
Culturales y de Archivos y Bibliotecas); la de Secretaría de Estado de Deporle sólo tenía una Dirección
General de Deporle. De casi todos estos órganos (Ministerio, Secretarías de E,stado, Secretaría General,
Direcciones Generaies) dependían una o varias subdirecciones Generales.

Óncexos PERIFÉRICoS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADo

Definidos en la Ley 4012015. de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del SectorPúblico como órganos
teritoriales, son órganos desconcentrados, con competencias en una pafie del territorio y
jerárquicarnente subordinados a los órganos centrales. Se trata de: las delegaciones del gobierno en la
Comunidad Autónoma, las subdelegaciones del gobiemo en la provincia y las direcciones insulares.

De acuerdo con 1o establecido en el ar1ículo 71 de la Ley 4012015, de I de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público: "1. Los set'vicios ferritoriqles de le Adntinistt'ación Generql del Estado en la
Cotnunidad Autónomq se organizarán atendiendo al mejor cumplimiento de sus .fines, en servicios
infegrados ,v no infegrodos en las Delegaciones del Gobierno.

2. La organización de los servicios territoriales no [Link] en las Delegaciones del Gobierno ,se
establecerá medianÍe Real Decreto q propuesta conjunta del titular del Ministetio del qtre dependan
1,
del titular del Ministerio que tenga atribuida la competencia para la [Link],ión, análisis y
evaluación de las estructuras organizativas de la Adminisn"ación General del Estado y sus [Link]
público,s, cuando contentple unidades con nivel de Subdirección General o equivalenÍes, o por Orclen
conjunla cuando afecte a órganos inferiores.

3. Los servicios territoriales no integrados dependerán del órgano central competente sobre el sector
de actividad en el que aquéllos operen, el atal les ./ijará los objetivos concreÍos de actuación y-
controlará su ejecución, así como el .funcionaruientc¡ de los servicios.

4. Los servicios territoriqles integrados dependerán del Delegado del Gobiento, o en su caso
Subdelegado del Gobierno, q fravés de la Secretqría General, y e6¡7¡ctrán de acuerdo con las
instrucciones técnica.s 1t c:ri.Íerios operativos esÍablecidos por el Minisret-io competente por rqzón cle lq
materia".

La Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma: Órgano de nueva creación en el aftículo

i54 de la Constitución y desarrollo legislativo ordinario en el artículo 69 de la Ley 4Ol2Ol5, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto l330l1gg7 ,de 1 de agosto,
de integración de servicios periféricos y de estructura de las Delegaciones del Gobiemo.

l. Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Cotnunidades Aufónomas.

2. Las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Conseio cfe
Gobierno de lq Comunidad Autónotna, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en otra
disfinta y sin perjtricio de lo que disponga expresamenfe el Estafuto de Autonotnía.

e Estudio de Técnicas Documentales

ema i0. Administración Central y perifér'ica del Estado 126

3. Las Delegaciones del Gobierno estáru ad,scritas orgánicamente al Ministerio de Hacienda

Admin is tr aciones Púb Ii c as.

4. En cada una de las provincias de las Comunidades Autónotna.s [Link], [Link]á

Subdelegado del Gobierno, que estard bajo la inruediata dependencia del Delegado del Gobiet'no.

Sobre los Delegados de1 Gobiemo en las Comunidades Autónomas hay que tener en clrenta estos dos
artículos de la Ley 4012015, de i de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

Ar1ículo 72. Los Delegados del Gobiemo en las Comunidades Autónomas

l. Los Delegados del Gobierno representan al Gobierno de la l¡{q.c:ión en el teruitorio de lq respectiva

Comunidad Aulónome, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estqdo en las mismas a trayés
de sus respectivos Presidentes.

2. Los Delegados del Gobierno dirigirán y supervisarán la Administración General del Estado en el
territorio de las respectivas Coruunidades AtÍónomqs ), la coordinarán, internamente y cuando
proceda, con lct administt"ación propia de cade una de ellas y con lq de las Entidades Locql.e,s radicada,s
en lq Comunidad.

3. Los Delegados del Gobierno son órganos directiyos con rango de Subsecretario que dependen
orgánicantenle del Presidenf e del Gobierno [Link] del Minisfet"io competente por razón de
lct materia.

4. Los Delegados del Gobierno serán notnbrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesto del Presidente del Gobierno. Stt nombrqmiento atenderá a criterios de
competencia profesional y experiencia. En todo caso, deberá reunir los requisitos de idoneidad
establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la
Adt¡tinistt'ctción Genet'al del Estqdo.

5. En caso de ausencia, vclcante o enfermedad del tinlar de la Delegación del Gobierno, será suplido
por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y, en su defecfo, al de la provirtcia en que
tenga su sede. En las Cotnunidades Autónoma.s [Link] en las que no exista Subdelegado la
strplencia corresponderá al Secretario General.

Artículo 73. Competencias de los Delegados del Gobiemo en las Comunidades Autónomas.

l. Los Delegados del Gobierno en las Comunidades AulónonTas son los titulares de las correspondientes
Delegaciones del Gobierno y tienen, en los férminos establecidos en e,ste Capínlo, las siguientes
competencias:

a) Dirección y coordinación de la Adtninistración General del Estado y sus Organismos públicos:

l.o Impulsar, coordinar y supervisar con carácter general su actividad en el territorio de la

Coruunidad Autónorua, ¡,, ctrando se Írate de seruicios integrados, dirigirla, directamente o a través
de los subdelegados del gobierno, de acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los
órganos superiores de los respectiyos ministet'ios.

2." Nombrar a los Subdelegado,s del Gobierno en las prot,incias de su á[Link] de actuación y, en slt
caso, a los Dit'ecfores Insulares, y cotl'to superior jerárquico, dirigir y coordinar su actividad.

3.'Infonnar, cort cqráctet'preceptivo, las propuestas de nontbramiento de los titulares de órganos

territoriales de la Adtninistración General del Estado y los Organismos públicos estatales de ámbito
atttonómico y provincial en la Delegación del Gobierno.

O Esnrdio de Técnicas Documentales

ema 10. Adrninistlacrón Centlal y peritérica del Estado 12'/

b) Iffirmación de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos.

l.'Coordinar la información sobre los prograntas y actividades del Gobierno y la Administrac,ión

General del Estado t) sus Organismos públicos en la Comunidqd Autónonxa.

2." Prontover la [Link]ón con lcts restantes Administraciones Ptiblicas en materia de

información al ciudadano.

3.'Recibir información de los distintos [Link] de los planes y programqs que haltan de ejecytar
stts re,spectit¡os sert¡icios territoriqles v Organismos públicos en su ámbito [Link].

4.n Elevar al Gobierno, con cqrácter anual, a trayés del titular del Ministerio de Hacienda 1,
Adtninistraciones Ptiblicas, Ltn informe sobre el .funcionantiento de los set'vicios públicos estatale,s
en el amhito atttonúnico.

c) Coordinación y colqboración con otrq,\ Administraciones Públicas;

l.o Comunicar y recibir cuqnta in-formación precisen el Gobiet"no )¡ el órgano de Gobierno de la

Comunidad Autónoma. Realizqrá también estas funciones con las Entidades Locqles en su á[Link]
territorial, a trayés de sus respectivos Presidentes.

2.o Mantener las necesqrias reluciones de coordinación y cooperación de la Administt"ación Generql

del Estado y sus Organismos públicos con la de la Cotnunidad Autónotna y con las correspondientes
Entidades Lr¡cales. A drtn, promoverá la celebración de conyenios con lq Coruunidad Autónoruay
con las Entidades Locqles, en particular, en relación a los programas de .financiación e,statal,
participando en el segtrimiento de lo ejecución ,v cumplimiento de los ruismos.

3.' Participar en las Coruisiones ntixtas de fransferencias v en la.s Comisiones bilaterales de

cooperación, así como en otro,\ órganos de cooperación de naturaleza similar cuando se determine.

d) Control de legalidad;

l.' Resolver los recursos en vía administratitta interpuesf os confra las resoluciones y qctos dictados
por los órganos de la Delegación, previo informe, en todo caso, del Ministerio competente por razón
de la ruateria.

Las impugnaciones de resoluciones y qctos del Delegado del Gobierno susceptibles de recur,so
administrqtivo y que no pongan fin a la vía administraliva, serán resueltas por los órganos
correspondientes del Ministerio competente por razón de la materia.

Lqs reclamaciones por responsabilidad patrimoniql de las Administraciones Públicas se tratnitarán

por el Ministerio corupetente por razón de lq ntateria y se resolverán por el titular de dicho
Departaruento.

2.o Suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la Delegoción del
Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo con el artículo I 17.2 de la Ley del
Procedimiento Administt"ativo Común de las Administraciones Públiccts, y proponer la suspensión
en los reslantes casos, qsí como respecto de los acfos intpugnados dictados por los setyicios no
integrados en la Delegación del Gobierno.
3.'Velar por el cumplintiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado 1, por la
correctl aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo, segtin corresponda, conflictos
deiurisdicción, conflictos de atribuciones, rectn'sos y demás acciones legalmente procedentes.

e) Políticas públicas:

1." Forruular a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime [Link]

O Estudio de Técnicas Documentales

 ema 10. Administración Central y perifór-ica c1el Estado 128

sobre los objefivos contenidos en los planes y pt ogrqntas que hq))an de ejecutctr los servicio,r
terriforiales y los de los Organisntos públicos, e in/brntar, regltlar v perióriicotnenÍe, a los
Minisferios contpetenfes sobre la gestión de sus ,servicios territoriales.

2.'Proponer ante el [Link] de Hacienda.v- Adminish'aciones Pitblicas la,s tneclidas [Link],s paya
evitar la duplicidad de estrttcturas adminisfrativcts, tanto en la propia Administración Geleral clel
Estqdo cot11o con ofras Adruinistrqciones Públicas, conforme a los piincipios cle e/icacia y eficiencia.

3.'Proponer al Ministerio de Hqcienda y Admini,strociones Pitblicas ntediclas para incluir en los

plones de recursos humanos de la [Link]ón General del Estaclo.

4." Informar las medidas de optirnización de [Link] humanos Íerritorial,

1,tnqteriales en su átnbitr¡
especialntente las que afecfen a más de un Deparlamento. En particttlar, corresponde a los
Delegados clel Gobierno, en los términos estableciclos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de lrts Adtninistt'qciones Ptiblicas, la coortlinación cle la utilización de los eclificios tle
tiso adruinistraÍivo por la organización territorial de la Aclministt ctción General del Estado cle los
7,
organi,smos públicos de ella dependientes en su ámbito [Link], de acuerdo con lcts tlirectrices
establecidqs por el Ministeric¡ de Hacienda y Administr"aciones Públiccts v la Dirección Generctl del
PqÍriruonio del Estado.

2. Asintismo, los Delegqdo.g del Gobierno ejercerán la potestad sancionadot.a, expropiaÍoria y

cualesquiera otras que les conJieran las norntas o que les sean desconcentradas o detegádai

3. Corresponde a los Delegado,s del Gobierno profeger el libre eiercicio de los derechos libertacles y
1t
garantizar la seguridad ciudqdana, a través de los Subclelegados del Gobierno y de las Ftterzcts y
Ctretpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al DelegaAo dlt Gobiento. qtrie::n
ejercerá lqs cotllpeÍencias del Estadr¡ en estq maferia bajo la dependenciaftmcional del Ministerio clel
lnterior.

4. En relación con los set'vicios terriforiales, los Delegados del Gobierno, pcrra el ejercicict cle las
cot'npetencias recogidas en este artículo, podrán recabar de los tifulares de clichos ,set-vicios todq la
infbrutación relativct a su qcfividad, estructtu'as organizofivas, recurso.s humanos, iuvenfarios cje biene.s
mttebles e inmuebles o a cualquier ofra mctteriq o asunto qtre consicleren oportnno al objeto de
garantizar una gesfión coordinada 1¡ eficaz de los [Link] esfatales en el [Link].

Subdelegaciones del Gobierno en las provincias: En cada provincia y bajo la inmediata dependencia
del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, existirá un Subdelégado del
Gobierno que será nombrado por aquél por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de
calrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se erija, para
su ingleso el Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. En las Comunidades
Autónomas uniprovinciales el Delegado del Gobiemo asumirá las competencias atribuidas a los
Subdelegados del Gobienio en las provincias.

Reproducimos dos afiículos de la Ley 4012015, de I de octubre, de Régimen Jurídico del Sector público
referido a los Subdelegados.

Artículo 74. Los Subdelegados del Gobierno en las provincias

En cada provincia ! baio la inmediata dependencia clel Delegado del Gobierno en la respecfiva
Comunidad Attttjnomq, existit"á un Subdelegado ctet Gobierno, con nit¡el cle Subrlirector Geneial, que
será nombrado por aquél mediante el procediruiento de libre designación entrefuncionarios cle carrerq
del E,stado, de las Comunidades Autónoruas o de las Entidqcles Locqles, perienecientes a Ctrcrpos o
Esc'alas clasificados cnruo Subgrupo Al.

En lcts Comunidade.s Autónomas uniprovinciales en las que no exisla Subdelegaclo, el Delegctclo del
Gobierno asumirci lcts contpetencias que esta Ley atribiye e los Sttbdetegadol del [Link] en las

O Estudio de Técnicas Doculnentales

ema 10. Administración Ccntlal y pcriferica dcl Estado t29

provtncrus.

Artículo 75. Competencias de los Subdelegados del Gobiemo en las provincias

A los Subdelegados del Gobierno les corresponde:

a) Desetnpeñer las funciones de comunicqción, colaboración y cooperación con la respecliva

Comunidad Autónoma y con las Entidades Locqles y, en particLtlar, informar sobre la incidencia en el
terriforio de lo,s programas [Link]ón esfotal. En concrefo les corresponde:

Lo Mantener las necesarias relaciones de cooperacióny coordinación de la Administreción General

del Estado y sus Organisruos públicos con lq de la Comtmidad Autónomo r- con las correspondientes
Entidades locales en el ámbito de la provincia.

2." Comttnicar y recibir cuanla infonnación precisen el Gobierno 1; el órgano de Gobierno de la

Comtmidad Autónoma. Realizará tarubién [Link] con las Entidacle,s locale,s en su árubiÍo
tert"itorial, a través de sus respectivos Presidentes.

b) Proteger el libre ejercicio de los derecltos 1t libertades, garantizando la seguridad ciudedana, todo
ello dentro de las contpetencicts estatales en la materia. A eslo,s efecfos, dirigirá lq,s Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado en la provincia.

c) Dirigir y coordinar la protección civil en el ámbito de la provincia.

d) Dirigit', en su caso, los servicios integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo
con las instrucciones del Delegado del Gobierno y de los Minislerios correspondientes; e impul,sar,
supervisar e inspeccionar los set'vicios no integrados.

e) Coordinar la [Link]ón de los medios materiales y, en particular, de los ediJicicts qdministt'ativos en

el ántbiro ten'itot'ial de su totttpetettcia.

J) Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les confiera las normas o qlte les sea
de s conc entrada o d el e ga da.

Direcciones Insulares de la Administración General del Estado: Artículo 70 de la Ley 4012015, de

I de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Reglamentariamente se detenninarán las islas en las qtre exi,stirá un Directot" Insular de la

Adtninistración General del Estctdo, con el nivel qtre se detennine en la relación de puestos de trabajo.
Serán nombrados pot' el Delegado del Gobierno ntediante el procedimienÍo de libre designación entre
funcionarios de carrera del Estado, de lqs Comnnidades Autónomas o de las Entidades Locales,
pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1.

Los Directores Insulares dependen jerárquicantente del Delegado del Gobierno en la Comttnided
Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provit¡cia, cuundo este cargo exista, y ejercen, en su
ámbito territorial, las corupetencias atribuidas por esta Ley a los Subdelegados del Gobierno en las
provincias.

LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR

La Administración del Estado en el Exterior no está regulada en la Ley 4012015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público sino en la Ley 212014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio
Exterior del Estado.

El artículo 41 de esta 1ey define el Servicio Exterior del Estado como la integración de "órganos,

O Estudio de Técnicas Doculnentales

ema 10. Administración Central y peliférica de1 Estado

unidades adtninistrativas, itlstituciones y medios huruanos ! t1'tuteriales de la Administración General

del Estado qtre actúan en el exterior, bajo la [Link]árquica del Embaiador y orgánica y
funcional de los respectivos Departarnentos ntinisteriales". Los embajadores, designados por el Consejo
de Ministros, tienen la jefatura de este Servicio Exterior.

Tiene dos funciones:

1. Apodar elementos de análisis y valoración necesarios para que el Gobierno formule y ejecute su
Política Exterior, así como promover y defender los intereses de España en el exterior. Una
función más diplomática.

2. Prestar asistencia y protección y facilitar el ejercicio de sus derechos a los españoles en el

exterior, prestar asistencia a las empresas españolas en el exterior. Una ftinción más consular.

La parte diplomática coresponde a las Misiones Diplomáticas Permanentes ante los Estados o las
Representaciones Permanentes ante Organizaciones Intemacionales. Las primeras tienen también el
siguiente desglose de funciones:

a) Representar a España ante el Estado receptor.

b) Proteger en el Estado receptor los intereses de España y los de sus nacionales dentro de los
límites pemitidos por el Derecho intemacional. En aquellos Estados donde no existan Oficinas
Consulares, o existan en ciudades diferentes de donde radica la Misión Diplomática, las
funciones consulares serán ejercidas por ésta, a través de su sección consular.
c) Negociar con el Gobiemo del Estado receptor.
d) Informarse de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el E,stado receptor y
trasladar dicha información al Gobiemo español.
e) Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar ias relaciones con el Estado receptor en todos
los ámbitos de la Acción Exterior.
0 Cooperar con las instancias de representación exterior de la Unión Europea en la identificación,
defensa y promoción de los intereses y objetivos de su Acción Exterior.

Por su pafte, las Oflcinas Consulares son los órganos de la Administración General del Estado
encargados del ejercicio de las funciones consulares y especialmente de prestar asistencia y protección
a 1os españoles en el exterior. Las Oficinas Consulares ejercerán las funciones que les atribuyen la
normativa vigente, el Derecho Intemacional y los tratados internacionales de los que España es parte.

La organización del Servicio Exterior tiene más órganos técnicos y especializados, comunicados con los
Ministerios correspondientes. Su composición varía según la Misión Diplomática en concreto, pero no
extendemos más la exposición para no complicarla.

LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

Concepto respecto del cual no han faltado las disquisiciones doctrinales. El Título III de la LOFAGE
intentó racionalizarloy acfualizarlo, optando poruna denominación genérica de "Organismos Públicos",
en el que incluye todos los entes de Derecho público vinculados de uno u otro modo a la Administración
General del Estado. El Título II de la Ley 4012015, de 1 de octubre, de Régirnen Jurídico de1 Sector
Público opta por la fónnula sector público institucional. La situación con esta nueva ley afronta una
tipología de organismos más variada que la ley antecesora.

En general la nueva ley dice 1o siguiente de las entidades contempladas:

Artículo 81. Principios generales de actuación

l. Las entidades que integran el sector público institucional [Link]án sometidqs en su acfuación a los
principios de legalidad, eJiciencia, estabilidad presupuestaria 1t sostenibilidad financiera así como al

O Estudio cle Técnicas Docurnentales

 Adrninistlación Centlal y periférica de1 Estado

principio cle Íransparencio en su gestión. En [Link] se sujelarán en materia de personal, incluidr,¡ el

laboral, a las limitaciones previ,stas en la norntativa presLrpuestcria y en las previsiones anuales de los
presltpues to s gen era les.

2. Todes las Adntinistraciones Públicas deberán estqblecer Ltn sistema de supertisión confinua de sus
entidades dependientes, con el objeto de comprobar la [Link] de los motivos que justificaron slr
creación y su sosÍenibilidad Jinanciera., y que debera incluir la.f'ornnlación. expresa de propuestas de
mantenintiento, transformación o extinci ón.

3. Los organisrnos )¡ entidades vinculados o dependientes de la Adminisfrctción cnttr¡nóntica y local se

regirán por las disposiciones bá,sicas de estcl lg¡t Que les resulten cle aplícación, y en [Link], por lo
disptresto en los Capítaios I y VI y en los artículos 129 y 134, así como por la nonttativa propia de la
Administrqcióru a la que se adscriban.

Una de las novedades es la creación de un Inventario de Entidades del Sector Público Estatal,
Autonómico y Local.

Este Sector Público Institucional se compone de estas categorías:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Adminjstración General del Estado, los
cuales se clasifican en:

1.o Organismos autónomos. Los organismos autónomos son entidades de Derecho público, con
personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que
desarollan actividades propias de 1a Adrninistración Pública, actividades de fomento,
prestacionales, de gestión de seruicios públicos o de producción de bienes de interés público,
susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y
dependientes de ésta.

2.o Entidades Públicas Empresariaies. Las entidades públicas empresariales son enticlades de
Derecho público, con personaiidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión,
que se financian mayoritariarnente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de
potestades administrativas desarolian actividades prestacionales, de gestión de servicios o de
producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

b) Las autoridades administrativas independientes. Son autoridades administrativas independientes de

ámbito estatal las entidades de Derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado
y con personalidadjurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter
extetno sobre sectores económicos o actividades determinadas. por requerir su desempeño de
independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo
que deberá determinarse en una no[na con rango de Ley.

c) Las sociedades mercantiles estatales. Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad
mercantil sobre la que se ejerce control estatal:

a) Bien porque la parlicipación directa, en su capital social de la Administración General del Estado
o alguna de las entidades que, conforme a 1o dispuesto en el ar1ículo 84, integran el sector público
institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superioral 50 por 100. Para
la determinación de este porcentaje, se sumarán las participaciones corespondientes a la
Administración General del Estado y a todas las entidades integradas en el sector público
institucional estatal, en el caso de que en el capital social participen varias de ellas.

b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley

2411988, de 28 de julio, del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado
o de sus organismos públicos vinculados o dependientes.

O EstLrdio de Técnicas Docurnentales

erra 10. Adr¡inistración Centlal y perifér'ica del E,stado 132

d) Los consorcios. Los consorcios son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia
y diferenciada, creaclas por varias Administraciones Púbiicas o entidades integrantes dei sector público
institucional, entre sí o con participación de entidades plivadas, para el desarrollo de actividades de
interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

e) Las fundaciones del sector público. Son fundaciones del sector público estatal aquellas que reúnan
alguno de los requisitos siguientes:

a) Que se constituyan de forma inicial, con ura aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la
Administración General del Estado o cualquiera de 1os sujetos integrantes del sector público
institucional estatal, o bien reciban dicha aporlación con posterioridad a su constitución.

b) Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos
aportados o cedidos por sujetos integrantes del sector público institucional estatal con carácter
permanente.

c) La mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a representantes del sector público

institucional estatal.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.

LA ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA. EL CONSEJO DE ESTADO

Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos. necesitan del apoyo técnico de otros para
preparar sus decisiones, desarrollándose ia actividad consultiva a través de técnicas de diversa
naturaTeza. Para ello, se han creado muchos órganos de consulta, que en muchas ocasiones no tienen
vida real porque se crean en las leyes pero no se constituyen o convocan con fiecuencia. En cambio, hay
algunos órganos permanentes, con años de trayectoria y una relativa importancia en el mapa
institucional, como el Consejo de Estado, el Consejo Económico y Social y figuras análogas en las
Cornunidades Autónomas.

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Es una institución anaigada en
nuestra historia jurídico-constitucional. En la actualidad, su régimen se regula en el artículo 107 CE y
en la Le), Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, con valias modificaciones, y su
Reglamento Orgánico, aprobado porReal Decreto 167411980, donde se define a dicho órgano como
garante de la observancia de la Constitución y el Ordenamiento Jurídico mediante sus dictámenes,
elaborados con criterios de legalidad, opofiunidad, conveniencia y eficacia de la Administración en el
cumplimiento de sus fines.

Las última modificaciones han servido para la incorporación al Consejo de Estado de los ex Presidentes
del Gobierno y para la creación de una Comisión de Estudios a la que se atribuyen las funciones de
elaborar los estudios, infotmes y memorias que el Gobiemo 1e encargue o que acuerde el Presidente dei
Consejo de Estado, así como la elevación al Pleno de las propuestas iegislativas y de reforma
constitucional que el Gobierno le encomiende.

Pleno, secciones, comisión permanente y presidente

El Pleno del supremo órgano consultivo del Gobierno de la nación está integrado por: El Presidente,
Los Consejeros Permanentes, Los Consejeros Natos, Los Consejeros Electivos y El Secretario General.
A sus reuniones pueden asistir, para informar de aquellas cuestiones que consideren de interés,
cualquiera de los miembros integrantes del Gobiemo de la nación.

Integran cada una de sus secciones uno de los consejeros permanentes, un letrado mayor y cuantos otros

O Estudio de Tócnicas Doctunentales

elna 10. Administración Centlal y pclifér'ica del Estado 133

letrados se precisen, en función de la relevancia de los asuntos a tratar o del niimero de consultas que se
hayan sometido a su consideración. Desde ei 7 de junio de 2012,las secciones son ocho:

1o. La Sección Primera despacha 1os asuntos procedentes c1e la Presidencia del Gobiemo y de 1os
Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Hacienda y Administraciones Públicas
(Secretaría de Estado de Administraciones Pírblicas) y de la Presidencia. Asimismo despachará los
asuntos relativos a conflictos en defensa de la autonomía local.

2". La Sección Segunda despacha los asuntos precedentes de los Ministerios de Justicia y de Empleo
y Seguridad Social.

3". La Sección Tercera despacha los asuntos procedentes del Ministerio del Interior.

4'. La Sección Cuarta despacha los asuntos procedentes de los Ministerios de Defensa, de tndustria
Energía y Turismo.

5". La Sección Quinta despacha los asuntos procedentes del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas (excepto Secretaría de Estado de Administraciones Públicas) y de
Economía y Competitividad.

6" La Sección Sexta despachará los asuntos procedentes del Ministerio de Fomento.

7" La Sección Séptima despachará los asuntos procedentes de los Ministerios de Educación, Cultura
y Deporte y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

8' La Sección Octava despacha los asuntos procedentes de los Ministerios de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente.

Integran la Comisión permanente el Presidente, los Consejeros permanentes y el Secretario General.

El Presidente del Consejo del Estado se nombra, mediante Real Decreto acordado en el Consejo de
Ministros, refi'endado por su Presidente, entre juristas de leconocido plestigio y erperiencia en asuntos
de Estado. Actualmente el presidente es José Manuel Romay Beccaría.

Los Consejeros Permanentes, además de los ex Presidentes de Gobielxo que se pueden incorporar
como miembros permanentes, son nombrados en un número igual al de las Secciones del Consejo (ocho,
como se ha visto), sin límite de tiempo, por Real Decreto entre personas que estén o hayan estado
comprendidas en alguna de las categorías siguientes:

1.o Ministro.
2.o Presidente o miembro de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas.
3.o Consejero de Estado.
4.o Miembros de los Consejos consultivos u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas.
5.o Letrado Mayor de1 Consejo de Estado.
6." Académico de número de las Reales Acadernias integradas en el Instituto de España.
7.' Profesor numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en Facultad Universitaria. con
quince años de ejercicio.
8." Oficial general de los Cuerpos Jurídicos de las Fuerzas Armadas.
9.u Funcionarios del Estado con quince años de servicios al menos en Cuerpos o Escalas para cuyo
ingreso se exija título universitario.
10." Ex Gobemadores de1 Banco de España.

Los consejeros natos (las once personas que ocupen algunos cargos mientras lo ocupen) son las
siguientes once personas :

a) El Director de la Real Academia Española y los Presidentes de las Reales Academias de Ciencias

O Esnrdio de Técnicas Documentales

elna 10. Administración Cenlral y periférica de1 Eslado 134

Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación.

b) El Presidente del Consejo Económico y Social.
c) El Fiscal General del Estado.
d) El Jefe del Estado Mayor de la Defensa.
e) El Presidente del Consejo General de la Abogacía.
0 El Presidente de 1a Comisión General de Codihcación o el Presidente de su Sección Primera si
aquel fuera Ministro del Gobiemo.
g) El Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado.
h) El Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
i) El Gobernador del Banco de España.

Los diez consejeros electivos son nombrados po1'diez años por Real Decreto, entre quienes hayan sido
titulares de alguno de los siguientes cargos:

Diputado o Senador de las Cortes Generales.

Magistrado del Tribunal Constitucional.
Defensor del Pueblo.
Presidente o Vocal del Consejo General del Poder Judicial.
Ministro o Secretario de Estado.
Presidente del Tribunal de Cuentas.
Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor.
Presidente o Miembro del Consejo Ejecutivo de Comunidad Autónoma.
Embajador procedente de la carera diplomática.
Alcalde de capital de provincia, Presidente de diputación provincial. de mancomunidad
interinsular, de Cabildo insular o de Consejo insular.
Rector de universidad.

El Secretario General se nombra por Real Decreto, entre quienes ostenten en e1 Consejo de Estado la
condición de Letrado Mayor, a propuesta de la Comisión Permanente, aprobada por el Pleno. Asiste,
con voz pero sin voto, a las reuniones del Pleno y de la Comisión Permanente.

Funcionamiento

Las deliberaciones y acuerdos del Consejo en pleno y los de la Comisión Permanente requieren la
presencia del Presidente o de quien haga sus veces, de la mitad, al menos, de los Consejeros que 1o
formen y la del Secretario General o quien le sustituya.

El Presidente y 1os Consejeros de Estado tendrán la obligación de inhibirse del conocimiento de los
asuntos en cuyo despacho hubieren intelenido, o que interesen a empresas en cuya dirección,
asesoramiento o administración hubieran participado ellos mismos o personas de su familia dentro del
segundo grado civil por consanguinidad o afinidad.

Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de votos de los asistentes. En caso de empate decidirá
el voto de calidad del que presida. Los miembros que discrepen del dictamen o acuerdo mayoritario
podrán fotmular voto pafticular por escrito, dentro del plazo que reglamentariamente se determine.

La Cornisión Permanente desempeñará la ponencia de todos los asuntos en que el Consejo en pleno haya
de entender.

Coresponde a ias secciones preparar el despacho de los asuntos en que hayan de entender el pleno y la
Comisión Pennanente.

La distribución de asuntos entre las secciones, según los Ministerios de que aquellos procedan o su
nafuraTeza, se fi¡ará por resolución del Presidente del Consejo de Estado, a propuesta de la Comisión
Pemanente.

O Estudio de Técnicas Documentales

ema 10. Administlación Ccnh'al y pcrilérica de1 Estaclo t35

Pueden ser oíclos ante el Consejo los directamente interesados en los asuntos sometidos a consulta. La
audiencia se acordará por el Presidente, a petición de aquellos o de oficio. La Audiencia se concederá,
en todo caso, cuando en la consulta esté directamente interesada, y así 1o manifieste, una Comunidad
Autónoma.

Por conducto del órgano consultante, o directamente, pueden ser invitados a informar ante el Consejo,
por escrito o de palabra, ios organismos o personas que tuvieran notoria compctencia técnica en 1as
cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a consulta.

El Consejo, en todo caso, por conclucto de su Presidente y a propuesta del Pleno, Comisión Permanente
o sección respectiva puede solicitar del órgano consultante que se complete e1 expediente con cuantos
antecedentes, informes y pruebas estime necesarios, incluso con el parecer de 1os organismos o personas
que tuviesen notoria competencia en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a dictamen.

Atribuciones

El Consejo de Estado emitirá dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus
miembros, o las Comunidades Autónomas a trar,és de sus Presidentes.

Asimismo, en pleno o en Comisión Permanente, podrán elevar al Gobierno las propuestas que juzgue
oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugiera.

El Consejo de Estado en pleno elevará anualmente al Gobiemo una memoria en la que, con ocasión de
exponer la actividad del Consejo en el periodo anterior, recogerá las observaciones sobre el
funcionamiento de los servicios públicos que resuite de los asuntos consultados y las sugerencias de
Disposiciones Generales y medidas a adoptar pala el mejor funcionamiento de la Administración.

El Consejo de Estado en pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos:

1. Proyectos de Decretos Legislativos.

2. Anteproyectos de Leycs que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de
tratados, convenios o acuerdos intemacionales. También proyectos de Decretos Legislativos.
3. Dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplirniento de tratados, convenios o
acuerdos intemacionales en los que España sea parte.
4. Problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones
emanadas de organizaciones intemacionales o supranacionales.
5. Reclamaciones que se formalicen como consecuencia del ejercicio de la protección diplomática
y las cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica intemacional.
6. Anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango
y objeto, que afecten a7a organización, competencia o flincionamiento del Consejo de Estado.
7. Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los derechos de la Hacienda Pública y
sometimiento o arbitraje de ias contiendas que se susciten respecto de los mismos.
8. Separación de Consejeros Permanentes.
9. Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión.
[Link] asunto en que, por precepto expreso de una Ley, haya de consultarse al Consejo de Estado
en p1eno.

La Comisión Permanente de1 Consejo de Estado deberá ser consultada en 1os siguientes asuntos:

1. En todos ios Tratados o Convenios Internacionales sobre la necesidad de autorización de las

Cofies Geuerales con carácter previo a la prestación de consentimiento del Estado.
2. Disposicrones Reglarnentarias que se dicten en ejecución. cumplimiento y desarollo de tratados,
convenios o acuerdos internacionales.
-[Link] o disposiciones de carácter general que dicten en ejecución de las Leyes, así como
sus modificaciones.
4. Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las

ie-¡ Estudio de Técnrcas Docurnentales

 ema 10. Administlación Cent¡al y perifér-ica del Estado 136

Comunidades Autónomas.
5. Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas.
6. Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas ante el Tribunal Constifucional, con carácter previo o posterior a la interposición del
recurso. En este último caso el Gobierno acordará en la misma sesión, interponer el recurso y
formular la consulta.
7. Conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos Ministeriales y cuestiones de
competencia.
8. Recursos adnrinistrativos de súplica o alzadaque deban conocerl en virtud de disposición expresa
de una Ley, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobiemo o la Presidencia del
Gobiemo.
9. Recursos administrativos de revisión.
10'Revisión de oficio de los actos administrativos en los supuestos previstos por las Leyes.
1 [Link], interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando
se formule oposición
por palle del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la Legislación de Contratos
del Estado.
l2'Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que
sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando
así 1o dispongan las noñnas aplicables.
[Link] que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la
Administración del Estado.
[Link]ón de créditos extraordinarios o suplementos de crédito.
[Link]ón y rehabilitación de honores y privilegios cuando se establezca por disposición Legal.
[Link] relativos ala organtzación, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.
[Link]ón de monopolios y servicios públicos monopolizados.
[Link] asunto en que, porprecepto expreso deuna Ley,hayade consultarse al Consejo de Estado
en Cornisión Permanente.
[Link] asunto en que, por precepto de una Ley,haya de consultarse al Consejo de Estado y no se
diga expresamente que debe ser a1 Consejo en pleno.

También las Comunidades Autónomas pueden solicitar dictamen ai Consejo de Estado, que será
preceptivo en 1os mismos supuestos previstos para el Estado, siempre que hayan asumido las
colrespondientes competencias.

BTBLIOGRAT'ÍA

PARADA vÁAQUEZ. Ramón. Derecho Administrativo I. Marcial pons, 19" edición, 2012
PAREJO ALFONSO, L. Eficacia y Administraci ón. Tres Estudio. Madrid, 1995.
PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2008.
[Link]. Administració, y Constitución. El principio de la jerarquia. DA, n_ 229, 1992.

O Estudio de Técnrcas Documentales

Tema 11. La administración de las [Link]. Administración local t3'/

Tema 11. La Administración de las Comunidades Autónomas. Administración local

INDICB

Lrtloducción. La Administración de 1as Comunidades Autónomas.- Administración Local.- Lesislación. -Bibliosraña.

INTRODUCCIÓN

En un tema anterior se explicó la organización teritorial del Estado, según el texto de la Constitución
Española de 1978. Se dieron unas primeras pistas sobre la organización de las Comunidades Autónomas
y sobre las Cotporaciones Locales. Este tema se centra en sus Administraciones Públicas, como dos
formas de administraciones tenitoriales, después de abordar la Administración General del Estado.

LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Organización

En el tema de la organización territorial de Estado se explicaron los principios y el illarco institucional

de estas entidades territoriales. Este tema está enfocado en su administración pública.

En e1 caso de la Administración Local, colno se verá, hay una normativa estatal que sistematiza la
organización de las entidades locales, aunque se tengan en cuenta las peculiaridades. Sin embargo, las
nomas estatales que inciden sobre las Comunidades Autónomas no pueden alcanzar ese nivel de
concreción.

El artículo 152 de la Constitución establece el marco institucional general (Asamblea parlamentaria,

Gobienio), pero no se hace mucho más detalle sobre la organización de su administración. Los Estatutos
de Autonomía. como nolma institucional básica, tampoco especificaron mucho en este aspecto, aunque
el ar1ículo 141 de la Constitución establece que deben regular "la denominación, organización y sede de
las instituciones autónomas propias". El artículo 148. 1. 1'establece la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas para la organización de sus instiruciones de autogobiemo.

En la Administración Estatal se vio ia impofiancia de la Ley 611997, de 14 de abril, de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado para la organización de sus Administración,
en sus niveles central, periférico y exterior. Las Comunidades Autónomas han establecido unas nomas
simiiares.

A continuación, se incluyen una lista de estas leyes de organización de la administración:

- Ley 1311989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la

Administración de la Generalidad de Cataiuña
- Ley 8ll99l, de 30 de julio, de Organización de la Administración del Principado de Asturias.
- Ley 112004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública
de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
- Ley 1612010, de 17 de diciernbre, de organización y funcionamiento de la Administración general
y del sector público autonómico de Galicia.
Ley 312001, de 3 de julio, del Gobiemo y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Ley li 1983, de i3 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid
Ley 612002, de 10 de diciembre, de Régirnen Jurídico del Gobiemo y de la Administración de la
Comunidad Autónoma de Cantabria.
de junio, del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la
Ley 311984, de 22

O Estudio de Técnrcas Documentales

 Tema 1 1. La administración de las [Link]. Administración local

Comunidad Autónoma de Aragón.

Ley 311995, de B de marzo, de Régimen Jurídico del Gobier:ro y la Administración pública de la
Comunidad Autónoma de La Rioja.
Ley 112002, de 28 de febrero, dei Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
Leyll7983,de l4deabril,delGobiernoydelaAdministraciónPúrblicadelaComunidadAutónoma
de Canarias.
Ley 312003 de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma
de las Illes Balears.
Ley Foral 1512004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navara.
Ley 912007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (Vigente hasta el 30
dejunio de 2015)

Sería difícil sistematizar Ia organización de todas estas Comunidades Autónomas si no fuera porque
en
general se ha tenido en cuenta el modelo estatal. En estas leyes se observa la existencia de ia
entidad
Gobierno, con diferentes nombres (Gobiemo en varias, Junta en Andalucía, Diputación General en
Aragón, Diputación Foral en Navatra...), y departamentos similares a los Ministlrios, que suelen ser
denominados Consejerías. También puede haber Vicepresidencias. Estos órgano, ti"n.r, la doble
naturaleza de gobiemo y administración. Su nombramiento normalmente se encomienda a los
Presidentes de Gobiemo investidos por sus parlamentos.

La estructura de órganos directivos por debajo del nivel de órganos superiores es normalmente más
sencillo que el de laLey 6ll99l , de 14 de abril, de Organización yFuncionamiento de la Administración
General del Estado. En muchos casos se limita a las figuras de Direcciones Generales, para la
explotación del sector de actividad administrativa encomen dada, y de Secretarías Generales Téinicas,
patala gestión de los temas generales de personal, patrimonio, informática, registro, gestión documental,
contratación, ...

El desarrollo nonnativo del nombramiento, el cese, las compatibilidades, las funciones habría que
estudiarlo en cada caso, aunque sus líneas no se separ., ,rriho de lo establecido en el Estado. El
nombramiento en este nivel ya se localiza en el Consejo de Gobierno. Una diferencia reside en la
exigencia de ser funcionario de caffera de grupos altos para el desempeño de 1os puestos de alto cargo,
que no se hace en muchas Comunidades Autónomas.

En Comunidades Autónomas uniprovinciales la organizaciín territorial es más sencilla. En las

Comunidades Autónomas en forma de archipiélago se tienen en cuenta sus instituciones de gobiemo y
administración de la isla. La administración periférica de las Comunidades Autónomas
multiprovinciales se asemeja a la del Estado, con delegaciones provinciales, como se ve en el caso de
Andalucía.

Por supuesto, las Comunidades Autónomas han desconcentrado actividad administrativa en la

Administración Institucional vinculada a su Administración. Como se recordará en la Administración
General del Estado bajo esta categoría se encuentran los organismos públicos, que pueden ser
organismos autónomos y entidades públicas empresariales. La Administración Instilucional de las
Comunidades Autónomas en varios casos está regulada de la misma forma por la ley estatal y en otros
casos está regulada de forma similar por leyes autonómicas.

El modelo del Estado también se copió en 1o que se refiere a la Administración Consultiva. Hay
órganos consultivos generales, como el Consejo de Estado pero de una coürposición y una organización
mucho más ligera. También hay órganos especializados de consulta, comolos Conse¡os Económicos y
Sociales y una gran cantidad de otros órganos consultivos creados para muchas máterias en muchas
leyes sectoriales.

Para el desempeño de las competencias que se le encargan estos órganos administrativos precisan
de los
recursos notmales que requiere cualquier institución. Por eso, las Comunidades Autónomas suelen
aprobar sus propias de leyes reguladoras del patrimonio, de la función pública, de la hacienda.
Son

O Estudio de Técnrcas Documentales

Icma 1 l. La administración de las [Link]. Administracirin local 139

desar:rollos de los preceptos básicos que estable el Estado. El procedimiento administrativo y la

contmtación en cambio son materias en las que el Estado suele cerrar la regulación.

Competencias

En el tema de organización territorial ya se expuso el abanico de competencias que se atribuyen a las

Comunidades Autónomas. La atribución de competencias a estas entidades ter:ritoriales depende más de
la Constitución que de las leyes, que son más importantes para las entidades locales. Por eso es más
notmal abordarlo en el tema de organización territorial. E,sos contenidos habría que traerlos a este tema.

ADMINISTR{CIÓN LOCAL

En el tema de organización territorial se explicaron los principios de autonomía y de gobierno

democrático. En este tema se explica Ia organización de la administración de estas entidades locales.
Los aspectos más impofiantes que se explican son su territorio, sus órganos de gobierao y administración
y sus competencias.

Las tres modalidades de entidades locales más importantes (las tres son mencionadas por la
Constitución) son las siguientes.

Municipio: Entidad básica de la organización teritorial del Estado y cauce inmediato de participación
ciudadana en los asuntos públicos, que institucionaliza y gestiona, con autonomía, los intereses propios
de su corespondiente colectividad. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento
de sus fines.

Dentro del municipio hay que hacer una mención especial a los municipios en régimen de Concejo
Abierto, también recogidos expresamente en la Constitución: Este régimen puede instaurarse bien en
aquellos municipios con menos de cien habitantes y que tradicionalmente hayan funcionado con este
régimen de gobierno y administración; o bien en aquellos supuestos en que -por su localización
geográfica- así se entienda aconsejable para la mejor gestión de los intereses municipales. En este
segundo caso, para su constitución se precisa que 1o soliciten la mayoría de los vecinos y una mayoría
de dos tercios de los miembros del ayuntamiento favorable. más la aprobación de la Comunidad
Autónoma.

En el caso contrario, hay que hablar de los municipios de gran población con un régimen especial desde
2003.

Provincia: Entidad local deteminada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia
y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Isla: Entidad local territorial, titular de potestades administrativas, que dispone de administración propia
en fotma de Cabildos lnsulares (en ei archipiélago canario) o Consejos Insulares (en el archipiélago
balear) y goza de autonomíapara la gestión de sus intereses.

Además, la Ley de Bases del Régimen Local ha concretado la posibilidad de creación de otras formas
de agrupación de municipios diferente a la provincia (y a la isla en los archipiélagos):

Comarcas: Agrupación de municipios, distinta a la provincia, cuyas características determinan intereses

comunes que requieren una gestión propia o demandan la prestación de servicio en tal ámbito.

Áreas metropolitanas: Susceptibles de ser creadas por las [Link], integradas por municipios de
grandes aglomeraciones urbanas, entre cllyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y
sociales que aconsejen la planificación conjunta y la coordinación de determinadas obras y seruicios.
Carecen de personalidad y capacidad jurídica propia.

O Esrudro de Técnicas Doculnentales

Tema 11. La adllinistración de las [Link]. Administración local 140

Mancomunidades de municipios: Son entidades de carácter institucional (no teritorial), consistentes

en asociaciones de \¡arios municipios para la ejecución en comírn de determinados servicios y obras de
su competencia, con personalidad y capacidad jurídica para 1a realizacíón de los fines que justifican su
creación. En sus estatutos se establecen claramente los límites funcionales y competenciales.

Finalmente la ley antes de la reforma de 2013 permitía otra categoría:

Bntidades locales de ámbito territorial inferior al municipal: Núcleos de población separados del
casco urbano, denominados barrios. caseríos, aldeas, parroquias, pedanías, o similar, reguladas y creadas
por ley autonómica para descentralizar su administración. Estas entidades no tienen personalidad
jurídica, a partir de la reforma de 2013.

Según el Registro de Entidades Locales había 8122 municipios, 49 provincias, 11 islas, 1000
mancomunidades, Bl comarcas, 3 áreas metropolitanas (Barcelona, Madrid y Valencia), 3714 entidades
locales de ámbito teritorial inferior al municipalll.

ESPECIAL REFERENCIA A LA PROVINCIA Y AL MUNICIPIO

De la categorizactón de entidades locales realízada en el epígrafe anterior, estas dos son las entidades
locales territoriales más relevantes, junto con los Cabildos y los Consejos lnsulares en los territorios
insulares. Los temas más importantes a tratar serían la naturaleza, el tenitorio, el gobierno y las
competencias.

La Provincia

Dice la Ley de Bases del Régimen Local: "Son fines propios y específicos de esta entidad local:
garantizar los principios de solidaridad y equiiibrio intermunicipales, en el marco de la política
económica y social y, en particular: asegurar la prestación integral y adecuada en la totaiidad del
territorio provincial de los servicios de competencia municipal; y parlicipar en la coordinación de 1a
Administración Local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado".

Tres son sus elementos esenciales:

El tenitorio: Base teritorial integrada por el territorio de todos los municipios que la componen. La
alteración de los límites provinciales requiere la aprobación de una ley orgánica en las Coúes
Generales.
La Población: La totalidad de los habitantes de los municipios que la integran.
La organtzación: El órgano de gobierno propio es la Diputación Provincial, integrada por: el
Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno y el Pieno.

Gobierno

El gobierno de la Provincia se hace por medio de las Diputaciones que se compone de varios órganos:
de su Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y elPleno. LaLey de Bases del Régimen
Local establece las funciones de cada uno de estos órganos pero no se incorpora esta lista para no
recargar el tema con muchas listas de las funciones desempeñadas por cada órgano y de ias competencias
de la entidad local.

Elección de los órganos de gobierno provinciales

Se explica a continuación la foma de elección de los diputados, dada la peculiaridad de esta elección.
La Ley de Régimen Electoral aprobadapor Ley Orgánica 5/1985 de 19 de Junio regula la elección de
los órganos de gobiemo.

11 [Link]
(consulta enero 2017)

O Estudio de Técnicas Docurnentales

Terna 1 1. La adrninistracrón de las [Link]. Admrnistración 1oca1 I4l

La condición de diputado provincial no se adquiere por elección directa (como la de diputado, senador
o concejal, para entendernos) sino que se trata de una elección indirecta, en el sentido de que, una vez
que los ciudadanos eligen directamente a sus representantes en el Ayuntamiento el número de diputados
provinciales que corresponde a cada provincia, en función de su población es de:

- Provincias con hasta 50.000 residentes: 25 diputados.

- Provincias con 500.001 a 1.000.000: 27 diputados.
- De 1.000.001 a 3.500.000: 31 diputados.
- De 3.500.001 en adelante: 51 diputados.

Los miembros de las Diputaciones Provinciales son siempre miembros electos de las elecciones
municipales; por tanto pertenecientes a los Ayuntamientos de la Provincia. A tal respecto, ei artículo
205 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone que: "1. Constituidos todos los
Ayuntamientos de ia respectiva Provincia, la Junta E,lectoral de Zona procede inmediatamente a fomar
una relación de todos los parlidos políticos, coaliciones, federaciones y de cada una de las agrupaciones
de electores que hayan obtenido a1gún Concejal dentro de cada partidojudicial, ordenándolos en orden
decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos.

A los efectos previstos en el párrafo anterior, en los municipios de menos de 250 habitantes a los que se
refiere el afiículo 184 de esta Ley, el número de votos a tener en cuenta por cada candidatura se obtiene
dividiendo la suma de los votos obtenidos por cada uno de sus componentes entre el número de
candidatos que formaban la corespondiente lista hasta un máximo de cuatro. Se corigen por defecto
las fracciones resultantes.

Realizada esta operación ia Junta procede a distribuir los puestos que corresponden a los partidos,
coaliciones, federaciones y a cada una de las agrupaciones de electores en cada parlido judicial mediante
la aplicación del procedimiento previsto en ei artículo 163, según el número de votos obtenidos por cada
grupo político o cada agrupación de electores.

Si en aplicación de los párrafos anteriores se produjera coincidencia de cocientes entre distintos partidos,
coaliciones, federaciones y agrupaciones, ia vacante se atribuye al que mayor número de votos ha
obtenido, y en caso de empate, al de mayor número de Concejales en el parlido judicial.
Subsidiariamente se resolverá el empate por solteo".

Establece, a continuación el ar1ículo 206 que: "7. Realizqda la asignación de pueslos de Diputctdos,
confbrme a los afiículos anÍeriores, la Junfa Electoral convocará por separctdo dentt'o de los cinco días
sigtrienfes, a lo,s Concejales de los partidos políticos, coaliciones, .federaciones y agrupaciones, que
ha,van obtenido puestos de Diputados, pqra que elijan de entre las listas de candidatos avaladas, al
menos, por un tercio de dichos Concejales a quienes hayan de ser"proclantados Diputados, eligiendo,
ademá,s, tres suplentes, parq cubrir por su orden las evenluales yacantes.

Efecruada la elección, la Junta de Zona proclama los Diputados electos )t los suplentes, expide las
credenciales correspondientes y remiÍe a la Junta Provincial y a la Diputación cerfificaciones de los
Diptttados electos en el parlido judiciat'.

La distribución proporcional de los cargos de diputado provincial la lleva a cabo la Junta Electoral de
Zona, enfre los partidos políticos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores, teniendo en
cuenta el número de residentes de cada partido judicial, en base a las reglas: todos los partidos judiciales
cuentan, al menos. con un diputado provincial y ningún partido judicial podrá contar con más de las tres
quintas partes del número total de diputados provinciales.

Competencias

De acuerdo con 1o preceptuado en el afticulo 36 de la Ley de Bases del Régimen Local y después de la
modificación realizada en 2013 que introduce el objetivo de control presupuestario o el acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, son competencias de la Diputación las que les

,O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 1 1. La administración de 1as [Link]. [Link]ón local

atribuyan, en este concepto, las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes
sectores de la acción pública y. en todo caso:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía cle la prestación integ"al y
adecuada.

b) La asistencia y coopet'ación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los cle
nlertor capacidad económicq y de gestión. En todo caso garqntizará en los municipios de tnenos de
1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaríq e intervención.

c) La prestación de ,servicios públicos de caráctet' supramtnicipal y, en su caso, supracotrtarcal y el

Jomento o, en su caso, coordinación de la prestación rutificada de servicios de lo,s ntunicipios cle su
respecÍ[Link] ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamielto de
residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en
los de [Link] de 20.000 hctbitanfes, cuqndo ésros no procedqn a su prestación.

d) La cooperación en el foruento del desarcollo econóntico y social y en la planificación en el territorio

provincial, de acuerdo con las compefencias de lqs demás Administraciones Públicas en este átnbito.

e) El eiercicio defunciones de coordinqción.

J) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo

voluntario y ejecutivo, 1t de servicios de apoyo a la gesfión financieta de los ntunicipios con población
inferior a 20.000 habifantes.

g) La prestación de los set'vicios de adntinistt qción elecfrónica 1, la conÍratación centralizada en los

municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimienfo de los costes efectivos de los servicios prestados por los rnunicipios de su pro,-incia.
Cuando la Diputación delecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordiÍtados o
prestados por ella, ofi'ecera a los ruunicipios su colaboración para una gestión coordinadq más eJiciente
de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del

servicio de mantenintiento y limpieza de los consultorios médicos en los rnunicipios con población
inferior a 5000 habitantes.

Regímenes especiales

Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Yizcaya conservan un régimen peculiar en el marco del
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco y por ejemplo son administraciones
tributarias de primer orden.

Las Comunidades Autónomas uniprovinciales (Madrid, Asturias, Cantabria, Navarra, Murcia) asumen
las competencias, medios y recursos que comesponden en el régimen ordinario a las Diputaciones
Provinciales. La provincia de las Islas Baleares, por su carácter insular, se separa de este esquema, con
sus Consejos Insulares.

Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada
isla, asumen parte de la funcionalidad de las provincias, pero también tienen sus parlicularidades.

El municipio

De acuerdo con la Ley 711985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio
es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Con personalidad jurídica plená y
capacidad para el cumplimiento de sus fines, son sus elementos:

O Estudio de Técnicas Documentales

Terna 11. La administración dc 1as [Link]. Administración local 143

El artículo 13 de la Ley de Bases del Régimen Local establece el procedimiento para la creación,
supresión o la fusión de municipios.

La población o vecindario: El conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. LaLey de Bases

del Régimen Local lo define colno el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio.
Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habirual en el mismo. Las
cerlificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para
todos los efectos adrninistrativos.

La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:

a) Nombre y apellidos.
b) Sexo.
c) Domicilio habitual.
d) Nacionalidad.
e) Lugar y fecha de nacimiento.
0 Número de Documento Nacional de Identidad o, tratándose de extranjeros, del documento que
1o sustituya.
g) Certificado o título escolar o académico que se posea.
h) Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que
se garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

Si se tiene en cuenta la importancia del Padrón en el control de la población, se puede valorar la

responsabilidad que se le otorga a los municipios. Este instrumento administrativo se utiliza en muchas
situaciones dentro del Estado Moderno y es muy imporlante la veracidad de su información contenida.
Los Ayuntamientos cuentan para la realización de esta tarea con el apoyo del Instituto Nacional de
Estadística.

El Gobiemo

Para el gobierno y la adrninistración de los municipios, la ley contempla varios órganos necesarios
dentro del Ayuntamiento: el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, el Pleno, La Junta de Gobiemo en
municipios con más de cinco mil habitantes (o menos si así los dispone su Reglamento Orgánico y el
Pleno lo acuerde) y las Comisiones Informativas, en los aquellos municipios en que exista Junta de
Gobiemo. Como órganos complementarios cabe señalar los Concejales-delegados; la Comisión especial
de cuentas.

Los concejales son elegidos por los vecinoslr mediante un sistema basado en el sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto y de carácter proporcional. Para el1o, cada elector otorgará su voto a una de las
diferentes listas de las formaciones políticas que concuran a cada proceso electoral, sin poder alterar el
orden de los candidatos ni introducir modificaciones de ningún tipo. El recuento de votos se realiza
mediante el método D'Hont y, una vez constituida la corporación municipal, el vigésimo día posterior
a la celebración de las elecciones municipales, se procede a la elección de Alcalde, entre quienes
encabezaron cada una de las candidaturas concunentes, por el procedimiento denominado moción de
investidura, que requiere la mayoría absoluta en primera votación y, de no alcanzarse, se proclamará
automáticamente Alcalde a quien hubiese encabezado ia lista electoral más votada.

Con excepción de los municipios en régimen de Concejo Abierlo, en 1os que el Alcalde es elegido por
el sistema mayoritario, el Alcalde es elegido por los concejales. Constituyen sus deberes y atribuciones
los siguientes, según la Ley de Bases del Régimen Local:

a) Dirigit'el gobierno y la administración municipal.

b) Representar al ayuntantiento.

rl Recuérdese que. en virtud de la modificacrón del artículo 13.2 CE, se reconoce

también el detecho al sufragio pasivo a 1os
no nacionales, residentes en España, de aquellos países con los que exista tratado o acucrdo estableciendo 1a reciprocidad de
dicho derecho.

O Estudio de Técnicas Documentalcs

 Tema 1 I. La [Link]ón de 1as [Link]. Adrninistración local

c) Convocar v presidir las sesiones clel Pleno-, salvo los sltpuestos

previ.\tos en esto ley 1t en la legislació,
elecloral general, de la Jtmla de Gobierno Local, y cle cialesclttilra
otros órganos ntunicipales cuandr¡
ctsí se e'rtablezca en disposición legal o reglantentaria,
y clecidir los empafes con voto de caliclad.
d) Dirigir, ins¡teccionar e imptrrsar ros servic,ios y obras municipare,s.

e) Dictcu. bqndo.s.

fl El desa,^ollo de la gestión econótttica tle qctterclo con el Prestrpue,sto aproboclo, clisponer gasÍos
denfro de los líruite's de su cr-tmpefencia, concertqr o¡teraciones
tle créclito, col exclusión de las
conlempladas en el artícul.o 158.5 de la Ley 3g/lgB8, de-28
cte dicierubre, RegLrladora cle las Hac:ienclas
Locales, siempre que aquéllas esfén previitas en el Presltpltesto
1) su iruporte acumulado cJenÍro de cacla
et por ciento ct.e ys ,""u,ro, á,.dina;ios, satvo ta,s de tesorería que
i::::::^:::::.:::"-.::':fi:.e
,,"rr,::!"..:!:::r,?ii:d: el importe.10acumulqdo d.e tas operaciones vivas en cacta morueni""rl,rirZ'"t
te
J t.v \)[Link] 0 cL
insryos riquidados ei er eierci'cio anterior, otdenar pagos y rendir
'-l:"?:""7':^d:,':: .cyrlienrel
'.,t o ir ro i i
t rt ñ i¡
";;;t";;,;;;;:
g) Aprobar la o/'ena de empleo ptiblico de acuerdo con presupuesto
el 1; la plantilla aprobados por el
Plenc¡' aprobar lqs bases de las prtrebcts para la selección
del personal v para los concurso,s cle prot,isió,
de puestos de trabajo y clistt'ibuir las relt'ibuciones
coruplementarias qLte no [Link] y periódicas.

h)
lesytnpeñar la iefatura ,superior de todo el personcrl, 1, cr1ordar su nontbrantienfo y sanciones,
incluida la separación del servicio cle los
funciiua,ios de'lo Corporación y el tlespido clel personal
loboral, dando cuenla al Pleno, en estos dos tiltimos cctsos, en
ío prirruri sesión'que celebre. Esta
atribución se entenderá sinperiuicio de lo dispuesto en los artículoi99.t
y 3 ¿e estaiey,
i) Ejercer lo jefatura de la policía Municipal.

.i) Las aprobaciones de los ittsfrtttttenfos cle planeamiento de desarrollo del [Link] general
no
expresctmente afribttidas al Pleno. así cottto la de los
instruntetttos de gestió, urbctnística y cle los
proyecfos de urbanizqción.

k1 El eiercicio de los acciones judiciales y adntinistrafiva,s

y la clefensa del ayunfantiento en las maferia.g
cle su cotttpetettcict. incluso cuctncro ros hubiet.c crcregado
", ";,;;;;;r;';' ;;';;r;")i,i,*"lr7l,ri'?,',
det pteno, en esfe supuesto dencto cltentq at ruisruo en ta primera
:r::::::..1::"-:,r:::,""ria
cctebre paro su ra¡iÍicqción.
sesión que

l) La para proponer al Pleno la declaración de lesividad en ntqÍerias

-iniciafiva de la contpetencia de la
Alcaldía.

m) Adoptar personqlmenfe, y bajo slt responsctbilidad, et1 caso de catásh,ofe o de infortunio,t pírblicos o
gt"ave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y
adecttadas dqndo cuenfa irulediqla al pleno.

n) Sancionar las f'altas de desobecliencia a su auforirlacl por

o infracción de lqs ordenanzas nrunicipales,
sqlvo en los casos en que tar facurtad esté atribttida q otros
órgonos.

o) La aprobación de los proyectos de obras y de set'vicic¡s

cuando sect compeÍente parct sn contratación
o concesión y estén previstos en el presupuesfo.

1." La de bienes inmr.e-bres, sientpre qtte esté previsÍct

en er presupuesÍo.
2'' La de bienes ntuebles, salvo los ctictarados de valor ttisiórico
o artístico cura enajenqción no se
encuenÍre prevista en el presupueslo.

p) El otorgamiento de las licencias' sarvo que ras reves sectoriares ro attibul¡an expresantetlte qr preno
o a lct Junta de [Link] Local.

(el Estudio de Técnrcas Documentales

Tema 11. La administración de las [Link]. Administración local

q) Ordenar la publicación, eiecuc'ión ), hacer clonplit' los ctcuerdos del Ayuntanliento.

r) Las detnás qLte expresamenfe le atribuyan las leyes -v- qquellas que la legislación del Estado o de las
cot¡tunidades aufónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.

s) Corresponde asimisruo al Alcalde el nombra¡niento de los Tenientes de Alcalde.

El Alcalde puede perder su condición de tal, antes de concluir el período de cuatro años para los que
inicialmente fue investido, por alguna de las siguientcs causas:

- Por renuncia al cargo, mediante escrito dirigido al Pleno de la Corporación, sin pérdida simultánea
de su condición de concejal.
- Por fallecimiento o declaración de incapacitación mediante sentencia judicial finne.
- Por decisión judicial ñrme que revoque la elección o su proclamación como concejal.
- Por expiración del mandato, aunque se mantenga "en funciones" hasta la toma de posesión del nuevo
equipo municipal.
- Por incornpatibilidad para ostentar la condición de concejal, de acuerdo con los supuestos previstos
en la vigente legislación electoral.
- Por pérdida de la nacionalidad española.
- Por destituclón producida por una moción de censura constructival3, propuesta por la mayoría
absoluta de los miembros de la corporación y que prospera cuando a su favor se pronuncian la
mayoría absoluta del número legal de concejales.
- Por pérdida de a cuestión de confianzal4, planteada al Pleno por el Alcalde mismo, sin que obtenga
el número de votos necesario favorables para aprobar el acuerdo de que se trate, referido a materias
específicas tales como el presupuesto o el planeamiento general.

El Pleno municipal

lntegrado por todos los concejales y presidido por el Alcalde, tiene como funciones más relevantes,
según la ley:

a) El control ), [Link]ón de los órganos de gobierno.

b) Los acuerdos relaÍitos a la participación en organizaciones supramLtnicipales; alteración del

término municipal; creación o supre,sión de municipios y de las entidades q qlte se [Link] el artículo
45; creación de r5rganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cantbio de
nombre de éste o de aqtrellas enfidades y la adopción o ntodificación de su bandera, enseña o escudo.

c) La aprobación inicial del planeamiento general v lo aprobación que ponga fin a la traruitación
municipal de los planes )¡ demás instrumentos de ordenación prettístos en la /egislación urbanística, así
conto los c:onvenios que fengon por objefo la alferación de cualesquiera de dichos instruruentos.

d) La aprobación del reglantento orgánico -y de las ordenanzas.

e) La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación v modificación de los

presupuestos,), la disposición de ga,sto.s en ntaferia de su contpefenci.a y la aprobación de las cuentqs,'
todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de la,s Haciendas Locales.

.fl La aprobación de las fornta,s de gestión de lo,s .sert,icios t¡ de los expedienfes de ntunicipalización.

g) La aceptación de la delegación de contpeÍencias hecha por olras Administraciones ptiblica,;.

h) El planteatniento de conflictos de compeÍencias a oft'qs entidades locales y demás Adtninistraciones
priblicas.

rr Regulada en el ar1ículo l9'7 de la LOREG.

1a
Regulada en el artículo 197 bis de la LOREG.

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema i 1. La adnlinistlación dc las [Link]. Administración local t46

i) La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de ptresto,s de n'abajo, la

fijación de la
cttanfía de las reÍribuciones cotnpleruentarias fijas v periódica,s de los Jitncíonarios el núntero
), 1t
régiruen del personal eventual.

j) El ejercicio de acciones judiciales y' adminislt ativas t¡ la defen,sa de la [Link]ón en materias de

competencia plenaria.

k) La declaración de lesividad de los actos del [Link].

l) La alteración de la calificación ju'ídica de los bíenes cle doninio ptiblico.

m) La concertación de la,r operaciones de crédito cu,vcr cttanlía acuttuilada, dentt-o de ceda ejerc,icio
económico, exceda del l0 por ciento de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería,
qtte le corresponderán cuando el importe acumulado de las [Link] yivas en cada mot¡tenfo supere
el l5 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercício anterior- toclo ello cte corf'orniidad
con lo dispuesto en la Ley Regttladora de las Horciendas Locales.

n) La aprobación de los proyectos de obras y' senticios cuando sea competente para su [Link]Íación o
c:oncesión, y cuando atin no estén previ,stos en los presupuestos.

ñ) Aquellas otras que deban con'esponder al Pleno por exigir su aprobación tma tllarv-oría especial.

o) Las deruás que expt'esanlenre le confieran lcts leyes.

p) Corresponde, igualmente, al Pleno lq vofqción sobre la moción de censura al Atcctlde y sobre la

cue,gtión de confianza planteada por el misruo, que serán públicas y se realizardn tnediante llantamiento
nominal en todo caso, ! se rigen por lo displtesto en la legislcrción electoral general.

El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobiemo, salvo
las enunciadas en el número 2, letras a), b). c), d), e), 0, g) h), i), 1) y p), y en el número 3 de este ar1ículo.

La Junta de Gobierno: Integrada por el Alcaide y un número de concejales no superior a la tercera

parte de su totalidad, existe únicamente en los municipios con una población superior a los cinco mil
habitantes o con población inferior a dicha cifra siempre que así lo disponga su Réglamento Orgánica y
lo acuerde el Pleno del Aluntamiento. Le coresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus
atribuciones y las que aquel. otro órgano municipal o las leyes le atribuyan

Elecciones municipales

Reguladas en la Ley orgánica 5/1985, de 19 de Junio, del Régirnen Electoral General, según la cual cada
término rnunicipal constituye una circunscripción electoral, para la que se elegiri un número el
concejales que resulte de la aplicación de la siguiente escala:

Hasta 250 residentes: 5 concejales.

De 251 a 1.000: 7 concejales.
De 1.001 a 2.000: 9 concejales.
De 2.001 a 5.000: 1 1 concejales.
De 5.001 a 10.000: 13 concejales.
De 10.001 a 20.000: 17 concejales.
De 20.001 a 50.000: 21 concejales.
De 50.001 a 100.000: 25 concejales.

De 100.001 en adelante, un Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose uno más
cuando el resultado sea un número par.

O Es¡-rdio de Técnicas Docurnentales

Tema I l. La administración de las [Link]. Administración local 141

Competencias

Según la Ley de Bases del Régimen Local, los municipios deben afrontar competencias propias, que le
atribuye una iey, pero también competencias delegadas por el E,stado o las Comunldades Autónomas.
De todas fbrmas, las administraciones delegantes deben tener en cuenta la capacidad de las
administraciones locales, tanto para la atribución como para la delegación, deben suministrar recursos
y el rnunicipio debe aceptar la delegación.

Como podrá observarse, las competencias propias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local
son impoftantes. Pero no son las únicas competencias asignadas a estas entidades locales, ya que la
atribución se puede hacer por medio de leyes administrativas especiales, como ocun'e en el caso del
control de las actividades clasiñcadas, que son encomendadas a estas administraciones por la Ley
112011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas
complementarias y leyes análogas de las Comunidades Autónomas. Las rnaterias en las que las leyes
administrativas especiales conceden cornpetencia son muchas:

a) Urbanisruo: planeantiento, [Link].ón, ejecución y disciplina ut'baníslica. Profección y gesfión del

Pafrimonio histórico. Prontoción y gestión de la vivienda de protección públicq con criferios de
sostenibilidadfinanciera. Conset'vación,v rehabilitación de la edificación.

b) Medio antbienÍe urbano: en particular, parques ¡t .jardines ptiblicos, gesti(tn de los residuos
.sólido,s nrbanos v protección contra /a conf aminación acústica, lumínica y attnosferica en las zonas
urbanas.

c) Abastecintiento de agtra potable a domicilio y evqcuación y tratamienfo de aguas residuales.

d) Infraestrttctura viaria y otros equipantientos de .stt titularided.

e) Evaluación e inJ'ormación de situaciones de necesidad social y la atención inruediata a personas

en situoción o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección ciyil, prevención T,exfinción de incendios.

g) Tt'áfico, eslacionamíenfo de vehículos y movilidad. Transporte colectit,o urbano.

h) In/brruación y promoción de la actividad turística de inÍerés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas v comercio ambulqnte.

j) Protección de la salubridad públic:a.

k) Cetnentet'ios y acfividades funerarias.

l) Promoción del deporte e insfalqciones deportiyas ,r de ocupación del tiempo libre.

nt) Prontoción de la c'ulfura y equipcrmienfos cuhurale,s.

n) Participar en la vigilancia del cumplimienfo de la escolaridad obligatoria y cooperqr con las

[Link] educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la
construcción de nuevos cenfros docentes. La conservación, mantenitnienlo y vigilancia de los
edificios de fitularidad local desfinados o centro.t ptiblicos de educación inJcmtil, de educación
printaria o de educación especial.

ñ) Promoción en su térruino mtnicipal de lo partícipación de los ciudadanos en el uso eficiente y

soslenible de las tecnologías de la inforntación y las comunicqciones.

O Estudio de Técnicas Docur¡entales

Tema 11. La administración de las [Link]. Administración local i48

LEGISLACION

E1 Título ViII de la Constitución y 1a Ley 711985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
E1 Real Decreto Legislativo 78111986, de 16 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local.
Ley 711985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
La Ley Orgánica 5/1 985, de 1 9 de junio, de1 Régimen Electoral General.

BIBI,IOGRAFÍA

LÓPEZ GUERRA, Luis [et a1.]: Derecho constitucional. 9u ed. Valencia: Tirant Io Blanch, 2013. 2 v
PAREJO ALFONSO, Luciano: Garantía institucional y autonomías locales. Madrid: Instituto de Estudios de Administración
Local,1981.
PÉREZ ROYO, Javier: Curso de Derecho constitucional. 14" ed. Madrid: Marcial Pons, 2014. 901 p.

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema Refonna constitucional. Tnbunal Constitucional. Tribunal de Cuentas. I)efensor

Tema 12, Lz reforma constitucional. El Tribunal Constitucional. El Tribunal de Cuentas. El

Defensor del Pueblo

INDICE

La Reforma de 1a Constitución.- E1 Tribunai Constitucional.- El Tribunai de Cuentas.- El Defensor del Pueblo

Bibliografía.

LA REFORMA DE LA CONSTITUCION

Este epígrafe se explica en el tema relativo a "La Constitución española de 1978. Antecedentes.
Estrttctura. Los principios constitucionales. La reJbrma con stitucional."

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Naturaleza y competencias

Establecido por el Título IX de la Constitución española de 1978 (en adelante CE), el Tribunal
Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución. lJnico en su orden y con jurisdicción en todo
el territorio nacional, ejerce las competencias definidas en el afi. 161 CE. El Tribunal Constitucional es
independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a su Ley
Orgánica 211979, de 3 de octubre (BOE 5.10), que ha sido parcialmente modificada varias veces, en
2010 por ú1tima vez.

El Tribunal Constitucional es una institución de protección de la Constitución y de los Derechos

Fundamentales, procedente de la teoría de Kelsen, en la época intermedia entre las Guenas Mundiales,
que dio lugar, para España y durante la Segunda República, al Tribunal de Garantías Constitucionales.
Es importante entender que nuestro sistema de revisión de constitucionalidad se ejerce solamente por el
Tribunal Constitucional. Por ello se dice que e1 nuestro es un sistema de control "concentrado", frente a
sistema "difusos" como el de Estados Unidos, donde un Tribunal del Poder Judicial puede interpretar la
inconstitucionalidad de una norna.

Confotme a la CE y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, este órgano es competente para
conocer:

- De1 recurso de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley.
Esta es la competencia esencial de este alto órgano jurisdiccional. Pocas son 1as personas legitimadas
para su presentación: el Presidente del Gobiemo, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50
Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las
Asambleas de las mismas.

De la cuestión de inconstitucionalidad sobre norrnas con rango de ley. Otra forma de controi de la
constitucionalidad de las nonnas, promovida por los órganos judiciales cuando duden de la
constitucionalidad de alguna de las nonnas que deben aplicar.

Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en e1 art. 53.2 CE. Segunda
gran competencia, ya que se el Tribunal Constitucional se conviefte en el garante último de los
derechos fundamentales protegidos por este recurso. Puede ser interpuesto por toda persona natural
o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
Muchas veces se ha considerado la necesidad de escindir esta función del Tribunal Constitucional y
hacerla residir en un Tribunal de Amparo. En la práctica de los 10 mil recursos que aproximadamente

O Estudio de Técnicas Docurnentales

 Tema 12. Retbnna constitucional. Tribunal Constitucional. Tribunal dc
Cuentas. Defensor. 150

se presentan trenos de un I0% es admitido.

- De los conflictos de competencia entre el Estado y la Comunidades Autónomas, o

de éstas en11e sí.
Competencia para el an'eglo jurisrlicción de conflictos positivos, cuando dos
administraciones
quieren actuar en una materia y alguna ve una invasión enla acción
de la otra, y negativos, cuando
se produce una laguna por la omisión de las administraciones.

- De los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado (Congreso, Senado,
Gobierno y
Consejo General del Poder Judicial). Otra competencia de intermediación institucional.

- De la declaración sobre ia constitucionalidad de los Tratados intemacionales. Se

hace un control
previo que permile orientar al legislador para modificar antes la Constitución para
o no ratificar el
Tratado, así la reforma de 1992 se debe a una declaración del Tribunal Constituciánal
que expresaba
la necesidad de hacer una refotma paralaratificación del Tratado de la
Unión Europea.
- De la impugnación por el Estado de las disposiciones y resoluciones adoptadas por
los órganos de
las Comunidades Autónomas. Es una competencia de interrnediación entie Estaáo
y comunidades
Autónomas y en estos conflictos el Estado puede pedir la suspensión de las disposiciones
adoptadas.

- De los conflictos en defensa de la autonomía local. Otra competencia de intermediación

lnstitucional.
- De las demás materias que le atribuyan las Leyes orgánicas (ar1. 161.1.d cE).

Composición y estructura organizativa

y
Tal como dice el afi. 159-l de la CE, el Tribunal Constitucional está integ:ado por
doce miembros,
que ostentan el título de Magistrados del Tribunal Constitucional.
Son nombiados por el Rey mediante
Real Decreto. a propuesta de las Cámaras que integran las Cor-tes Generales
¡cuatro por el Congreso y
cuatro por el Senado), del Gobiemo (dos) y del Consejo General del poder;uálciai
¡áos;.
La designación para este cargo se hace por nueve años, debiendo recaer en ciudadanos
españoles que
sean Magistrados o Fiscales, Profesores iie Universidad, Funcionarios públicos
o Abogados, todos ellos
juristas de reconocida competencia con más de quince
años de ejercicio [Link] Magistrados
se renuevan por terceras partes cada tres años (Apdo. 2 y 3 del art. 159
de ia CE), aunque esta norma
constitucional se ha visto inaplicada por varios años por 1á obstrucción de algún grupo
político. Durante
2010 se aprobó una refotma de la ley orgánica."grludoru para afrontar lai situacion".
.r, las que se
producía una vacante durante los nueve años de mandato de un magistrado:
en estos casos el órgano que
había elegido al magistrado que causa vacante debe designar un sustiruto,
cuyo cargo durará lo que
restara al anterior.

Además, la condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible

con:

- Defensor del Pueblo.

- Todo mandato representativo.
- Cargos políticos o administrativos.
- El desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con
el empleo al
servicio de los mismos.
- El ejercicio de las calreras judicial y fiscal.
- Cualquier actividad profesional o mercantil.

Además de las incompatibilidades especificadas, el artículo 159 de la Constitución

y el aftículo l9 de la
Ley orgánica establece, que "En lo demás, los miembros del Tribunal Constitucional
tendrán las
incompatibilidades propias de los miembros de1 Poder Judicial". Esta prescripción
se ha mostrado
imporlante en el caso de Pérez de los Cobos, actual presidente del Tribunal
Constitucional y militante
del Partido Popular en el cargo ya que su militancía Ls incompatible con
las incompatibilidades de los
miembros de poder judicial, según el artículo 359 de la Ley Oigánica
del poder Judicial.

O Estudio de Técnicas Docunentales

Ter'¡ra 12. Reloma constitucional. Tlibunal Constitucional. 'fribunal de Cucntas. Defensor 151

El art. 159.4 establece que "en 1o demás, los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las
incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial" y "serán independientes e inamovibles
en ei ejercicio de su mandato" (art. 159.5 CE).

El Tribunal Constitucional se organiza en el Pleno, compuesto por los doce Magistrados. y en dos Salas,
integradas cada una por seis Magistrados. Para el despacho ordinario y la decisión sobre la admisibilidad
de los recursos, el Tribunal se divide en Secciones, integradas cada una de ellas por tres Magistrados.

El Tribunal Constitucional en Pleno elige de enüe sus miembros, en votación secreta, a su Presidente
y plopone al Rey su nombramierrto por tres años (art. 160 CE), pudiendo ser reelegido por una sola vez.
Igual procedimiento sc sigue para el nombran-iiento del Vicepresidente, al que comesponde la sustitución
del Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal.

Para el desempeño de su función jurisdiccional, el Tribunal Constitucional cuenta con cinco Secretarías
de Justicia que, bajo la dirección de 1os respectivos Secretarios Judiciales, se ocupan de la tramitación
de los asuntos que conesponden al Pleno y a cada una de las Salas. Las Secretarías de Justicia cuentan
con personal de los Cuerpos de Ot-iciales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia.

Al servicio de su función jurisdiccional, el Tribunal,

en cuanto órgano constitucional, dispone de una
estructura organizativa propia, con órganos de dirección y de apoyo en el plano administrativo. En
garantía de su postción como órgano constitucional, el Tribunal goza de autonomía presupuestaria
(elaboración de su propio Proyecto de Presupuesto) y administrativa (Reglamento de Organización y
Personal).

Los órganos gubemativos colegiados son:

El Pleno gubernativo, así se denomina el Pleno de1 Tribunal cuando ejerce funciones de carácter no
jurisdiccional, referidas al gobiemo y organización intema del misrno.

- La Junta de Gobiemo, colnpuesta por el Presidente, e1 Vicepresidente, dos Magistrados (uno por
Sala) y el Secretario General.

Los órganos gubemativos unipersonales son:

- El Presidente, al que coresponde la representación de la Institución y un amplio abanico de

facultades directivas, alguna de las cuales puede delegar en el Vicepresidente o en el Secretario
General. El Presidente está asistido por un Gabinete Técnico que se responsabiliza, entre otras
funciones. de las reiaciones externas y con los medios de comunicación.

- El Vicepresidente.

La Secretaría General, cuyo titular es elegido por el Pleno, entre los funcionarios con rango de
Letrado, por un período de tres años.

- La Vicesecretaría General, nombrado por el Presidente oído el Pleno.

Los órganos de apoyo, dependientes directamente de 1a Secretaría General, se estructuran en Servicios

y Unidades, tales como: Gerencia, Servicio de estudios, biblioteca y documentación, y Servicio de
doctrina constitucional e infbrmática.

Los puestos de trabajo de los Servicios y Unidades son servidos por funcionarios de la Administración
del Estado adscritos al Tribunal y por pelsonal laboral. Ei Tribunal Constitucional está asistido, además,
por Letrados de camera y de adscripción temporal, cuya misión fundamental es la de estudio, informe y
asesoramiento en las materias de las que conoce el Tribunal.

iO Estudio de Técnicas Docrurentales

Tema12. Refotma constitucional. T¡ibunal Constitucional. Tribunal de Cuentas. Defensor

EL TRIBUNAL DE CUENTAS

El art. 136 de la Constitución ha instituido al Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador de
cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción.
Es único en su orden y extiende sus competencias a todo el territorio nacional. Depende de las Cortes
Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y co..[Link]ón de la Cuenta
General del Estado.

El apartado cuarto del art. 136 establece que "una Ley orgánicaregtlará la composici1n, organización
y funciones del Tribunal de Cuentas". Esta reserva de ley orgánrca fructificó en la Ley Orgánica 2llg82,
de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Esta Ley Orgánica sólo ha sido modificada rrflayez en los
treinta años de vida, en laLey Orgánica 312015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-
financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican laLey Orgánica 812007,de 4 de julio, sobre
financiación de los Partidos Políticos, laLey Orgánica 612002, de 27 de j,nto, de partidos políticos y la
Ley Orgánica2lI982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Antecedentes Históricos

Sus antecedentes más antiguos se situan en la Edad Media. Hay que mencionar la existencia en 1388 de
Contadores Mayores en la Corte castellana. En 1436, se crea en Valladolid por las Cortes de Toledo la
"Casa de Cuentas". Hay unas Ordenanzas de los afros 1473 y 1442, dadas por Juan II a la Contaduría
Mayor de Cuentas, que son consideradas como lapieza clave en el origen del Tribunal de Cuentas.
Durante el reinado de los Reyes Católicos se aprueban varios ordenamientos de Cortes para perfeccionar
la regulación de la Contaduría Mayor de Cuentas.

En el S. XVI, fue Felipe II quien creó un Tribunal de Contaduría paru solventar los contenciosos
planteados en relación con la gestión económica y financiera y su reflejo contable. En el S. XVIII Felipe
V fue el creador de la Secretaría de Estado de Hacienda, origen del Ministerio de Hacienda, y de las
Contadurías Generales de Millones. El Tribunal Mayor de Cuentas estuvo vigente desde 1828 hasta
1851, año en que se aprueba la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, que inaugura una nueva
perspectiva funcional y estructural de la institución.

LaLey sobre Organización del Tribunal de Cuentas del Reino se aprobó en 1870 y estuvo en vigor hasta
1924, que fue creado el Tribunal Supremo de Hacienda Pública. La Constitución de l93l estableció el
Tribunal de Cuentas de la República como órgano ñscalizador de la gestión económica, aprobándose su
ley en 1934. En 1953 se aprueba una Ley de organización, funciones y procedimientos del Tribunal de
Cuentas del Reino, modificada en 1961, que definía al Tribunal de Cuentas como Órgano de control
externo con función de informar al Jefe del Estado y a las Cortes. En la vigente Constitución se
contempla al Tribunal de Cuentas como un importante elemento del sistema político de la monarquía
parlamentaria.

En cumplimiento de la normativa constitucional y siguiendo sus principios rectores se modificaron las

Leyes existentes en esta materia y se aprobaron las actualmente vigentes, laLey Orgánica 211982 de 12
de mayo del Tribunal de Cuentas y la Ley 711988 de 5 de abril de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.

Organización

Son Órganos del Tribunal de Cuentas:

- El Presidente.
- El Pleno.
- La Comisión del Gobierno.
- La Sección de Fiscalización.
- La Sección de Enjuiciamiento.
- Los Consejeros de Cuentas.

@ Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 12. Refoma constitucional. Tribunal Constitucional. Tribunal de Cuentas. Defensor t53

- La Fiscalía.
- La Secretaria General.

Hay, además, órganos de apoyo de1 Tribunal y otros órganos que actuan en el mismo.

El Presidente. Es nombrado por el Rey de entre sus miembros, a propuesta del Pleno y por un período
de tres años. La elección se efectúa por los Consejeros de Cuentas en votación secreta.

Son atribucioues del Presidente representar al Tribunal, convocar y presidir el Pleno y la Comisión de
Gobiemo, ejercer la jefatura superior del personal y disponer los gastos y contrataciones. Ostenta la
superior inspección de los servicios propios del Tribunal y ejerce la potestad disciplinaria en casos de
faltas graves, pudiendo delegar en el Secretario General el ejercicio de las competencias que le
corresponden en materia de personal y como órgano de contratación, que no requieran previa
autorización o conocimiento del Pleno o de la Comisión de Gobierno.

El Pleno. Está integrado por los doce Consejeros de Cuentas, uno de los cuales es el Presidente, y el
Fiscal. Sus acuerdos se adoptan por mayoría de los asistentes, salvo en los casos en que, específicamente,
se exija una mayoría cualificada. Las deliberaciones del Pleno tienen carácter reservado, debiendo
guardar secreto de las mismas los asistentes y cuantos pudieran conocerlas por razón de sus funciones
en el Tribunal. Los Consejeros y el Fiscal pueden, en su caso, hacer constar en acta su voto contrario al
acuerdo adoptado y los motivos que 1o justifique. El Secretario General ejerce las funciones de
Secretario del Pleno. con voz pero sin voto.

Le coresponde la función fiscalizadora, plantear los conflictos que afecten a las competencias o
atribuciones del Tribunal, conocer y resolver los recursos contra las disposiciones y actos adoptados por
el resto de los órganos de1 Tribunal en el ejercicio de sus funciones gubernativas o en materia de
personal, y las demás funciones que le encomiendan la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.

La Cornisión de Gobiemo. Está constiruida por el Presidente del Tribunal y los Consejeros de Cuentas
Presidentes de Sección. que son elegidos por un período de tres años, corespondiendo el nombramiento
al Pleno. Son aplicables al funcionamiento de la Comisión de Gobiemo los preceptos relativos al pleno
en cuanto se refieren a la convocatoria, constitución, deliberaciones y levantamiento de actas, actuando,
por tanto, como Secretario de ella el Secretario General.

Coresponde a la Comisión de Gobierno mantener relaciones permanentes con las Cortes Generales a
través de la Comisión Mixta, ejercer, en materia de personal y régimen de trabajo, las facultades no
reservadas específicamente al Pleno o al Presidente del Tribunal, hacer uso de la potestad disciplinaria
en casos de faltas muy graves, distribuir los asuntos entre las Secciones, y las demás funcionei que le
atribuyen la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.

La Sección de Fiscalización. Está integrada por su Presidente y los Consejeros que tengan a su cargo los
Departamentos sectoriales y teritoriales. Le coresponde la verificación de la contabilidad de las
entidades del sector público y el examen y comprobación de las cuentas que se someten alafiscalización
del Tribunal, así como examinar los procedimientos fiscalizadores trar¡itados en los distintos
Depaftamentos sectoriales y ter:ritoriales y proponer al Pleno las Memorias o Informes, Mociones, Notas
o medidas que con'esponda elevar a las Cortes Generales.

La Sección de Enjuiciamiento. Está integrada por su Presidente y los Consejeros de Cuentas a quienes
les comesponde conocer de los procedimientos jurisdiccionales. Cada Sala está compuesta por el
Presidente y dos Consejeros. Cuenta, además, con un Secretario y con el personal de §ecretaria que
demandan las necesidades del servicio

Además de las fuuciones jurisdiccionales, corresponde a la Sección de Enjuiciamiento preparar la

Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio económico
corespondiente y formular la oportuna propuesta al Pleno, someter al Pleno las modificaciones que
deban introducirse en la estructura de la Sección, así como la creación de nuevas Salas cuando el númáro

O Estudio de Técnicas Documentales

 fcma 12. Rcfon¡a constltucional. Tribunal Constitncional. Tlibunal de Cuentas. Defbnsor. l</

de los asuntos 1o aconseje, y sentar los criterios con afiegio a los cuales debe efectuarse el reparto de
asuntos entre las Salas y entre los Consejeros de Ia Sección de Eniuiciamiento.

Los Consejeros de Cuentas. Son designados por las Cortes Generales por un período de nueve años,
entre Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistraclos y
Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios públicos peftenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso
se exija titulación académica superior, Abogados, Econornistas y Profesores Mercantiles, todos ellos de
reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional.

Son independientes e inamovibles y están sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad
y prohibiciones establecidas para los Magistrados y Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial. La
responsabilidad civil o criminal en que puedan incurir en el ejercicio de sus funciones es exigida ante
la Sala corespondiente del Tribunal Supremo, y la disciplinaria se deduce conforme establece la Ley
de Funcionamiento.

Corresponde a los Consejeros de Cuentas titulares de los Departamentos sectoriales y tenitoriales de la

Sección de Fiscalización, representar al Depafiamento ante los restantes órganos del Tribunal, impulsar.
dirigir, distribuir, coordinar e inspeccionar el trabajo en el Departamento, aprobar, rectificar o..ihuru.
las propuestas que les fomulen las distintas unidades y ejercer la potestad disciplinaria en los supuestos
de faltas ieves. Además, conesponde a los Consejeros de Cuentas adscritos a la Sección de
Enjuiciamiento ejercer la vigilancia e inspección sobre los procedimientos de su competencia y la
potestad disciplinaria sobre el personal de la Sección en casos de faltas leyes.

La Fiscalía. Depende funcionalmente del Fiscal General del E,stado y está integrada por el Fiscal y los
Abogados Fiscales. El Fiscal, que pertenece a la carrera Fiscal, es nombrado por el Gobieñio en la forma
determinada en el Estatuto del Ministerio Fiscal.

Son funciones de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas consignar su dictamen escrito en las Cuentas
Generaies y en las Memorias, Mociones y Notas del Tribunal, en orden a 1as responsabilidades contables
que de ellas puedan resultar, ser oída en los procedirnientos de fiscalización del Tribunal antes de su
aprobación definitiva y solicitar la práctica de las diligencias que estime convenientes en orden a la
depuración de las responsabilidades contables que de aquéllos puedan resultar, tomar conocimiento de
todos los procedimientos fiscalizadores y jurisdiccionales que se siguen en el Tribunal a efectos de
esclarecer las posibles responsabilidades contables que de ellos pudieran derivarse, y ejercitar la acción
de responsabilidad contable y deducir las pretensiones de esta naturaleza.

La Secretaría General. Desempeña las funciones conducentes al adecuado ejercicio de las cornpetencias
gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisión de Gobiemo, en todo 1o relativo af régirnen
interior del Tribunal de Cuentas. El Secretario General es elegido y removido libremente por el pieno,
a propuesta de la Comistón de Gobiemo. Cor:responden a la Secretaría General, además, las funciones
las gestión, tramitación, documentacrón y registro de los asuntos de la competencia del Presidente, pleno
y Comisión de Gobierno.

Órganos de apo]ro y otros órganos. La función interventora se ejerce por el Interventor del Tribunal,
elegido y removido libremente por el Pleno de este organismo. Además, existe un Ser-vicio Jurídico del
Estado en el Tribunal de Cuentas, y, como órgano de asesoramiento y apoyo al servicio del Presidente
y de los órganos colegiados dei Tribunal y de los Presidentes de 1as Secciones de que consta el misrno,
está prevista la existencia de un Gabinete Técnico bajo la dependencia orgánica del Presidente.

Personal. El personal al servicio del Tribunal de Cuentas está integrado por personal funcionario, laboral
y eventual. Son funcionarios al servicio del Tribunal de Cuentas:

Los integrantes de los Cuetpos Superiores de Letrados y Auditores, y Cuerpo de Contadores

Diplornados del Tribunal de Cuentas.
Los peftenecientes a los Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad
socialintegrados en el grupo A l yA 2 y a los clasificados en los gnrpos B, c 1,c2yD.

O Estudro de Técnicas Documentales

Tern¿r 1 2. Refomra consti¡.rcional. Tribunal [Link] Tribunal de Cuentas. I)efensor

Funciones

El Tribunal de Cuentas tiene atribuidas dos funciones: y jurisdiccional.

Concepto

Esta función se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los
principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de ingresos
y gastos públicos. Se caracteriza por ser extelxa, permanente y consultiva.

Ámbito

Desde un punto de vista subjetivo recae sobre todo el sector público, integrado por la Administración
del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, las Entidades Gestoras de la
Seguridad Social, los Organismos autónomos y las sociedades estatales y Entidades Públicas. Desde un
punto de vista objetivo afecta a toda la actividad económico-financiera de dicho sector público.

Procedimientos: iniciativa. tramitación )¡ tenninación

Ostentan la iniciativa de la función fiscalizadora, el propio Tribunal, las Cortes Generales y, en su

ámbito, las Asambleas Legislativas y otros órganos análogos que se constituyan en las Comunidades
Autónomas. La tramitación se ajusta a las prescripciones de la Ley de Funcionamiento, y en su defecto,
se aplican algunas disposiciones del Procedimiento Administrativo. La función fiscalizadora se lleva a
cabo mediante los siguientes procedimientos:

- Examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

- Examen y comprobación de las Cuentas Generales y parciales de todas las entidades y organismos
integrantes del sector público y de las que deban rendir los preceptores o beneficiarios de a¡,'udas
procedentes del mismo sector.
- Examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados por la Administración del Estado y
de las demás entidades dei sector público.
Examen de situación y variaciones del patrimonio del Estado y demás entidades del sector público.
Examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios suplementarios, así como sobre las
incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos
presupuestarios iniciales.
Cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su función.

Es la Ley de Funcionamiento del Tribunal la que se encarga de la regulación de los procedimientos

mediante 1os cuales se ejerce la función fiscalizadora. Finalizado este trámite se formula un proyecto de
resultado de la fiscalización que es trasladado al Fiscal del Tribunal y al Servicio Jurídico del Estado
para que presenten sus coffespondientes alegaciones. El proyecto se delibera en la Sección de
Fiscalización y se somete a la aprobación de1 Pleno del Tribunal.

Revisión ]¡ publicación

El resultado de la función fiscalizadorase plasma en la Declaración Definitiva de la Cuenta General del

Estado, en el Informe Anual, en los demás Informes o Memorias, y en las Mociones o Notas. El Tribunal
de Cuentas procede al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis
meses a parlir de la fecha de su rendición. El Pleno dicta la declaración Definitiva que le merece para
elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobiemo.

Los Informes del Tribunal de Cuentas, una vez superado el trámite parlamentario corespondiente, se
publican en el Boletín Oficial del Estado, y cuando la actividad fiscalizadora se refiere a las
Comunidades Autónomas o a Entidades que de ellas dependan se publican también en su respectivo

O Estudio de Técnrcas Documentales

 Tema 12. Rcfonna constitr"Lcional. Tribunal Constitucional. Tlibunal dc Ctrclltas. Dclensor
156

Diario o Boletín Oficial.

Coordinación con los Órganos de Control Extemos Autonómicos

En las Cornunidades Autónomas en las que se han creado Órganos de Control Extemos, éstos coordinan
su actividad fiscalizadora con la del Tribunal de Cuentas mediante el establecimiento de criterios y
técnicas comunes que garantizan la mayor eflcacia en los resultados evitando la duplicidad en las
actuaciones fi scalizadoras.

Jurisdiccional

Aspectos generales de la jurisdicción contable

El contenido de esta función se limita a los supuestos que originan la responsabilidad contable, que se
ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes recaudan, intenienen, administran, custódian,
manejan o utilizan bienes, caudales o efectos públicos. Se caracteriza por ser necesaria, improrrogable,
exclusiva y plena. Es compatible con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la
jurisdicción penal. No le coresponde el enjuiciamiento de las cuestiones atribuidas
al Tribunal
constitucional o a los distintos órdenes de la jurisdicción ordinaria.

Responsabilidad contable: concepto. clases y supuestos

La responsabilidad contable deriva de las cuentas y surge cuando quienes recaudan, intervienen,
administran, custodian, manejan o utilizan bienes, caudales o efectos piiülicos producen un menoscabo
en los mismos que es consecuencia de una acción u omisión culpable que infiinge las nomas
reguladoras del régimen presupuestario y contable de aplicación al secior púbiico y u qri"r.. perciben
subvenciones o aludas con cargo a dicho sector, quedando obligado el r-esponsaúle a indemnizar los
daños y perjuicios causados.

El supuesto más típico de responsabilidad contablees el alcance. Tanto e1 alcance como la malversación
se encuentran definidos en la Ley de Funcionamiento (arf .72). El alcance es el saldo deudor
injustificado
de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que
deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no
la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. Se considera malvérsación de caudales o
efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su apiicación a usos
propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo. Hay también responsabilidad contable por
hechos distintos al alcance o a la malversación.

órganos

Los órganos son los Consejeros de Cuentas y las Salas de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de
Cuentas. A los primeros corresponde el conocimiento y fallo de los exiedientes de cancelación de
ftanzas en los que no se deducen pretensiones de responsabilidad contable y de los juicios de cuentas,
de los procedimientos de reintegro por alcance y de los restantes procedimientos de cancelación de
ftanzas.

Las Salas del Tribunal conocen de los recursos que se formulen contra resoluciones dictadas por las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidades contables en aquellos casos expresamente
previstos por las Leyes y de las apelaciones deducidas contra las resoluciones dictadas en primera
instancia por los Consejeros de Cuentas en los procedimientos de responsabilidad contable. La Sección
de Enjuiciamiento tiene una Sala de Justicia.

La Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación y
revisión que se interponen contra las sentencias pronunciadas por las Salas del Tribunal de Cuentas,
en
los casos y por los motivos detenninados en la Ley de Funcionamiento.

O Estudio de Técnicas Doculnentales

Tcma 12. Relbn'na constltucional. Tribunal Constitrcional. Tribunal de Cuentas. Defensor 151

Legitimación )¡ postulación

Están legitimados para actúan ante 1a jurisdicción contable quienes tienen un interés directo en el asunto
o son titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso. La acción para la exigencia de la
responsabilidad contable es pública y en ningún caso se exige la prestación de ftanza o caución, sin
perjuicio de la responsabilidad criminal o civil en que pudiera incurrir el que ejercita la acción
indebidamente.

Sobre la postulación se establece que los funcionarios y el personal al servicio de las entidades del sector
público legitimado para comparecer ante el Tribunal de Cuentas pueden hacerlo por sí mismos y asumir
su propia defensa. A los Abogados del Estado coresponde la representación y defensa del Estado y de
sus Organismos Autónomos, y a los propios Letrados o Abogados que designen la representación y
defensa de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

Procedimientos: clases. tramitación y terminación

Las nonnas reguladoras de las clases de procedimientos jurisdiccionales están en la Ley de

Funcionamiento, supliéndolas las Leyes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de
Enjuiciamiento Civil y Criminal. Las clases de procedimientos son juicio de cuentas, procedirniento de
reintegro por alcance y expediente de cancelación de ftanzas. Los dos primeros tienen el carácter de
contenciosos y el último se asemeja a los expedientes de jurisdicción voluntaria.

El procedimiento de reintegro por alcance es el cauce procesal para la exigencia de alcances y

maiversaciones, y el juicio de cuentas queda para los casos de responsabilidad contable por hechos
diferentes a los supuestos antes mencionados. Antes de la apertura del juicio de cuentas y del
procedimiento de reintegro por alcance, deben tener lugar unas actuaciones de naturaleza estrictamente
administrativa.

La Ley Orgánica permite la declaración de determinadas responsabilidades contables por la

Administración, a través de un expediente administrativo. En estos casos la autoridad que acuerde la
incoación del expediente la comunicará al Tribunal, que podrá en cualquier momento avocar el
conocimiento del asunto. Y las resoluciones que dicta la Administración serán recun'ibles ante el
Tribunal y resueltas por la Sala corespondiente.

La tramitación del juicio de cuentas es similar al proceso contencioso-administrativo ordinario. El

procedimiento de reintegro por alcance sigue 1os trámites del juicio declarativo que coffesponde a la
cuantía del alcance o malversación. según la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El objeto de los expedientes de cancelación de fianzas es determinar si existen responsabilidades que

hayan de ser hechas efectivas con cargo a las garantías que ciefios funcionarios deben prestar antes de
iniciar el desempeño de su cargo.

Los procedimientos jurisdiccionales ante el Tribunal de Cuentas pueden terminar por sentencia, auto de
sobreseimiento, allanamiento, desistimiento y caducidad. El Tribunal de Cuentas ejecuta por sí mismo
las resoluciones que dicta.

Recursos

Contra las sentencias pronunciadas por los Consejeros de Cuentas en primera instancia cabe recurso de
apelación, que se sustancia y decide en la forma prevenida para el recurso de la misma naturaleza en la
Ley de 1a Jurisdicción Contencioso Administratir.a.

Por otro lado, determinadas resoluciones de la Sala son susceptibles del recurso de casación por los
motivos previstos en la Ley de Funcionamiento y las sentencias finnes del de revisión, también por los
motivos que drspone la Ley antes citada.

aO Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 12. Refoma constifucional. Tribunal Constitucional. Tribunal
de Cuentas, Defensor

El conocimiento de ambos recursos corresponde a la Sala de 1o

Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo, y se preparan, interponen, sustancian y deciden de conformidad
con lo dispuesto en la Ley
reguladora de la Jurisdicción contencioso-Administrativa.

Relaciones del rribunal de cuentas con el poder Legislativo

La Constitución española establece una vinculación institucional entre

el Tribunal de Cuentas y las
Cortes Generales, actuando por delegación de éstas en el examen y
comprobación de la cuenta General
del Estado' La constitución encomienda al Tribunal irformar a las
Cámaras sobre las infracciones o
responsabilidades detectadas al examinar las cuentas públicas.

El órgano de relación de las cortes Generales con el Tribunal de Cuentas es la comisión Mixta
Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas,
creada por la Disposición transitoria
primera de la Ley orgánica dei Tribunal de Cuentas, y cuyo
funcionamiento se a]usta a las normas
aprobadas por la Mesas de ambas Cámaras parlamentarás. "

EL DEF'ENSOR DEL PUEBLO

La institución del Defensor del Pueblo fue creada por la constitución

como un alto comisionado de las
cortes Generales para la defensa de los derechos -fundamentales, por
lo que tiene autoridad suficiente
para supefl/isar la actividad de las administraciones públicas y
la de sus agentes. Esta garantia
institucional aparecereglada en el aft. 54 de la CE.

Es una figura de protección de los derechos fundamentales

imitadora del constitucionalismo sueco. por
eso, se le suele llamar a esta institución a la manera sueca, o'ombudsman".
Además, en la Ley Orgánica
y20,09 se atribuyen al Defensor del Pueblo funciones del Mecanismo Nacional de prevención
de la
I Onura.

LaLey orgánica 311981de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, establece que
este será elegido por las
Cortes Generales por un período de 5 años, y a estas presentará
cada año un informe dando cuenta d.e su
gestión' La Comisión Mixta congreso-Senado es ü encargada
de relacionarse con el Defensor del
Pueblo e informar a los respectivos plenos cuando ..r r.."rá.io.

En la organizacióninstitucional, el Defensor del Pueblo tiene

autonomía propia y como los diputados y
senadores goza de inviolabilidad, inmunidad y fuero especial por
el que sólo puede ser juzgado
criminalmente en el Tribunal supremo, durante su peñnanencia
en el cargo. Este cargo es incompatible
con cualquiet otro, y tampoco puede estar al servicio de la
Administración púb lica, niafiliado a partidos
políticos, sindicatos o asociaciones, ni ejercer ninguna otra
actividad laboral, mercantil o profesional,

Normas reguladoras

- La Constitución Española.
- Ley Orgánica 3lIgBI, de 6 de abril, del Defensor del pueblo.
- Reglamento de Otganización y Funcionamiento del Defensor
del pueblo, aprobado por las Mesas
del Congreso y del Senado, a propuesta del Defensor del Pueblo,
en su reunión conjunta de 6 de abril
de 1983.
- Ley 3611985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones
entre la instifución del Defensor
del Pueblo y las figuras similares en las áistintas comunidades
Autónomas.
- Ley orgánica 211992 de 5 de marzo de modificaciones de la Ley
orgánica 3llggl de 6 de Abril,
respecto de la constitución de una Comisión mixta Congreso-Senado
de relaciones con el Defensor
del Pueblo.

Competencias

Las competencias del Defensor del Pueblo están definidas en

la Ley orgánic a3l79gl de 6 de abril. del

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 12. Refoma constitucional Tribunal Constitucional. Tribunal de Cuentas. Dclcnsor 1.59

Defensor del Pueblo. Su principal forma de actuación es la tramitación de quejas, pero esta institución
también puede presentar recursos de amparo y de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Sí son competencias:

La protección y defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos.
Sugerir la adopción de medidas concretas o la rectificación de los criterios empleados por la
Administración en la resolución de detenninados asuntos e incluso proponer la modificación de las
normas que regulen una determinada materia.
Su competencia se extiende a todos los órganos y autoridades de la Administración General del
Estado, de ia administración de las Con-runidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. Puede
intervenir ante los agentes y colaboradores de estas administraciones en el cumplimiento o
realización de fines o servicios públicos.
Supervisar la actividad de las administraciones públicas y sus agentes para garantizar su corecta
actuación.
Dirigir las quejas referidas al funcionamiento de la Administración de Justicia al Ministerio Fiscal.
Velar porque la Administración resuelva expresalnente, en tiempo y fbrma, las peticiones y recursos
que le hayan sido formulados.
Interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo
con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

No son competencias:

- Cuando no haya existido interuención por parte de la Administración Pública, el ciudadano ha de

resolver por otros medios.
- Cuando haya pasado más de un año desde que el ciudadano haya tenido conocimiento de los hechos
objeto de su queja.
- Cuando se trate de quejas anónimas, sin pretensión concreta, en las que se aprecie mala fe o cuya
trarnitación pueda acamear perjuicios al legítimo derecho de terceros.

Quejas

Con todo, aunque también pueda actuar de oficio, la principal fonla de actuación es la tlamitación de
quejas de ciudadanos que consideren r,ulnerados sus derechos fundamentales por la actuación de alguna
administración pública. Lamentablemente, la eficacia de esta acción sólo alcanza a la sugerencia a la
administración responsable del hecho que motiva la queja. Como mucho, el Defensor del Pueblo
formulará denuncias al Ministerio Fiscal si observa hechos tipificados como falta o delito. Si el
ciudadano quiere coregir la actuación debería asistir al poder judicial.

¿Quién puede presentar una queja?

Puede presentar una queja ante el Defensor del Pueblo cualquier ciudadano que considere que algún
organismo público ha r,ulnerado sus derechos fundamentales o ha lesionado sus legítimos intereses. Las
autoridades administrativas no pueden presentar quejas en asuntos de su competencia.

¿
Cómo solicitar 1a intervención del Defensor del Pueblo?

Las actuaciones del Defensor del Pueblo sou grafuitas y no necesitan intervención de abogado ni de
procurador. Para solicitar su intervención basta con enviar un escrito ñrmado por e1 interesado en el que
se especifiquen los hechos que motivan la queja. En el escrito ha de constar el nornbre, apellidos y
domicilio a efectos de notificaciones. También puede enviarse 1a queja por cofl'eo o fax. Las solicitudes
de información, se puede hacer por teléfono o por e-mail, para ello deben adjuntarse los datos
identificativos.

La presentación de una queja y su adrnisión si procediere, no suspenderá los plazos previstos por las
Leyes para recunir, ni la ejecución de 1a resolución o acto afectado.

,e Estudio de Técnicas Doculnentales

 Terna 12. Refonla constitucional. Tribunal Constitr:cional. Tribunal rle Cuentas. Defersor
160

Tramitación de oueias

IJnavez recibida la queja, se registra y envía acuse de recibo al fimante de

la misma. Acto seguido, se
procederá al estudio de su contenido y documentación aportada con el f,rn de evaluar
ii existe
Vulneración de derechos o mala práctica administrativa. Si la cuestión planteada está dentro del
ámbito
de competencias del Defensor del Pueblo y es admitida se inicia una investigación; de no ser así. se
comunica al reclamante Ia no adlnisión y si es posible se le informa de las mejores vías para hacer
valer
sus derechos.

Una vez admitida la queja, se dará cuenta al organismo o dependencia administrativa procedente. La
negativa o negligencia por parte del funcionario o sus responsables superiores al enrío del informe
inicial solicitado podrá ser considerada como hostil y entorpecedora de las funciones del Defensor del
Pueblo. Esta institución puede sugerir la modificación de los criterios utilizados por la Administración
Pública. Informará por escrito al interesado de las actuaciones realizadas y del resultado de las
investigaciones.

Las quejas de oficio siguen las pautas administrativas de ras demás quejas.

Informe a las Cortes

El Defensor del Pueblo comparece una vez al año en las Cortes para hacer un resumen de su actividad
durante el año previo. Este informe es considerado como una medición del estado de los derechos
fundamentales en el Estado.

Garantía de conformidad

La corespondencia enviada por ciudadanos que estén en prisión, residencias de ancianos o de personas
con discapacidad o cualquier otro establecimiento. en régimen de internado, no puede ser censurada,
así
como tampoco pueden ser intervenidas las comunicaciones entre el Defensol déi pueblo y las personas
que tengan alguna relación especial de sujeción.

BIBLIOGRAFÍA

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1o
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1999.

O Estudio de Técnicas Documentales

DERECHO ADMNISTRATIVO. PARTE GENERAL
Tema 13. Las ftLentes del Dcrecho 163

Tema 13. Las fuentes del Derecho Administrativo. La Constitución. La Ley. El Reglamento,v los
límites de la potestad reglamentaria

Íxnrcn

Las fuentes del Derecho Administlativo.- La Constitución.- La Ley.- El Reglamento.- Bibliografia.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTR{TIVO

De acuerdo con la doctrina jurídica más consolidada, e1 concepto de fuentes del Derecho resulta de dar
respuesta a la pregunta ¿,De dónde emana el Derecho?. Y a tal pregunta hay que diferenciar entre las
siguientes dos respuestas :

Fuentes del Derecho en sentido material, que no son sino aquellas instituciones o colectivos sociales
titulares de la facultad normativa creadora: los diversos poderes legislativos (Cortes Generales,
Asambleas legislativas autonómicas) o ejecutivos (Gobierno de la nación o gobiemos autonómicos),
así conro la sociedad misnra.

Fuentes del Derecho en sentido formal; es decir la concreción del Derecho mismo en notrnas
jurídicas de diverso rango: La Constitución, la Ley, el Reglamento o la costumbre, entre otras.

Es este último concepto fuente del Derecho -el de fuente en sentido fomal- el que se estudia en este
tema, partiendo de la premisa fundamental de que el Derecho Administrativo no dispone de un sistema
de fuentes distinto al del resto del ordenamiento jurídico, que ha de ser siempre considerado como un
todo, que integra todo el conjunto de normas vigentes.

A modo de introducción, nos parece preciso puntuaiizar lo siguiente:

Primero; Dispone el vigente artículo 1.1 del Código Civil que las fuentes de1 ordenamiento jurídico
español son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. A efectos didácticos. fuentes
directas (a su vez primarias o subsidiarias).

Segundo: El artículo 9.3 de ia Constitución española de 27 de diciembre de 1978 (en adelante CE)
garanfiza, entre otros, e1 principio de jerarquía normativa, esto es la aplicación de las disposiciones
normativas según su rango, sin que pueda una norma jurídica de rango inferior contravenir lo establecido
en una norma jurídica de rango superior.

Tercero: La costumbre (fuente directa subsidiaria del Derecho) únicamente será de aplicación en
ausencla de ley (fuente directa primaria) y siempre que, sin resultar contraria a la moral o al orden
público, sea -adcrnás- probada.

Cuafio: Los Principios Generales del Derecho sólo se aplicarán en defecto de ley o costumbre, si bien
constituyen principios informadores de todo e1 ordenamiento jurídico.

Ouinto: Las normas conteniclas en los Tratados y Convenios Intemacionales suscritos por España son
de aplicación, una vez publicados en el Boletín Oficial del Estado; esto es, cuando pasan a formar pafte
integrante del ordenamiento jurídico. Hasta entonces suelen considerarse, junto con la jurisprudencia,
fuente indirecta del Derecho.

Sexto: La jurisprudencia, integrada por 1os pronunciamientos de ciefios Tribunales de Justicia, no hace
sino completnentar el ordenamiento juridico, puesto que en nuestro sistema jurídico ésta tiene distinta
consideración de la que se le atribuye en el sistema jurídico anglosajón, basado en el denominado

e Estudio de Técnicas Docr,Lmentales

 Tema 13. Las fuentes dei Derecho

"common law".

Séptimo: La doctrina científica, sin que pueda considerarse en sí misma fuente del Derecho, resulta
innegable que contribuye -siquiera sea como fuente de conocimiento- a fundamentar gran parte de las
resoluciones adoptadas por los Tribunales de Justicia.

Resumiendo, existen tres fuentes del Derecho directas, jerárquicamente ordenadas, que son: la ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho y una fuente del Derecho indirectá, no considerada
nonnas jurídicas strictu sensu, sino que intervienen en su producción, interpretación y comprensión: la
jurisprudencia.

Los tratados internacionales también se pueden considerar como nofina directamente aplicable y una
fuente más. La Constitución dice al respecto en su artículo 96: "Los trafados internacionales
válidamente celebrados, una vez publicodos oficialmente en España,
formarán parte del ordenamiento
interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendiáas en laforma previsfct
en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Dereiho internacionál,'. Aunque no
se mencionen en el título del tema ni en la Constitución ni en el Código Civil desde hace unas
décadas
al ordenamiento jurídico, sobre todo al administrativo, se ha incorporádo todo el acervo jurídico Unión
Europea: reglamentos, directivas, decisiones, que se estudian en otro tema.

Respecto de este complejo panorama normativo en general, conviene precisar, para el Derecho
Administrativo en particular, que:

- La costumbre, cuya traslación al Derecho Administrativo sería el precedente, no es vinculante para

las Administraciones Públicas, sino que resulta más bien un instrumento para elcontrol de la
eventual
arbitrariedad con que pueda llegar a acluar algún poder público, wlnerando así el artículo 9.3 CE.

- Los principios generales del Derecho en Derecho Administrativo disfrutan de una mayor concreción,
tanto en el texto constitucional (artículos 9.3 y 103.1 CE) como en la legislación de desarrollo,
particularmente la Ley 3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y de1 Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4llggg,de l3 de enero.

- Las disposiciones administrativas, siempre subordinadas a las emanadas del poder legislativo, se
ordenanjerárquicamente a su vez, de acuerdo con el rango del órgano de que emanan. En tal sentido,
la Ley 5011997 , de 27 de noviembre, del Gobierno, establece el siguienti orden jerárquico para las
disposiciones y resoluciones del Gobierno y de las Comisiones Delegadas del Goiiemo:

- Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones que aprueban,

respectivamente, las nofinas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.

- Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga
atribuida al Presidente

- Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben nonnas
reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma
jurídica.

- Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban
adoptar la forma de Real Decreto.

- Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobiemo, las disposiciones y resoluciones de

tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o
del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

- Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o

resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Miniitro de la

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 13. Las fllentes del Derecho r65

Presidencia, dictada a propuesta de 1os Ministros interesados.

LA CONSTITUCIÓN

Habida cuenta de que la doctrina científrca carece de un concepto unívoco del término constitución;
aludiremos a algunos de los aspectos conceptuales más aceptados:

En sentido material la Constitución no es sino el marco mínimo necesario, para que se desarollen lo
más pacíficamente posible las relaciones de convivencia colectiva.

- Formal y jurídicamente la Constitución es la norma jurídica, situada en la cúspide de la pirámide

normativa, a la cual se subordinan todas 1as demás. Elaborada por el poder constituyente, conviefie
a todos los restantes en poderes constituidos.

Las constituciones tienen históricamente origen en la necesidad de ir limitando el poder de los monarcas
absolutos, que venían ejerciendo todo el poder prácticamente hasta finales el siglo XVI[, con excepción
de la Carla Magna otorgada el 15 junio de 1215 por Juan sin Tierra; 1o que podría considerarse una
especie de protoconstitución, en la que dicho monarca reconoce a sus súbditos un catálogo de derechos
y liberlades, que no han hecho sino irse ampliando a 1o largo del tiempo y que constituyen, en la
actualidad, la esencia misma de las constituciones de los modernos Estados.

La Constitución española de 27 de diciembre de 1978 es una norma jurídica de eficacia directa e

inmediata; es decir, directamente aplicable en todo 1o relativo a los derechos que reconoce y a los
deberes que impone. Ello significa que, sin perjuicio de la legislación ordinaria de desarrollo, la
mlneración de aquellos es directamente invocable ante los Tribunales de Justicia ordinarios y ante el
Tribunal Constitucional, en sus supuestos específicos. Es, por tanto, nuestra vigente Constitución, la
norna suprema del ordenamiento jurídico español, cuyo contenido puede sintetizarse, a efectos
didácticos, en:

a) Un preámbulo, en el que se
establecen los principios políticamente más relevantes de la
organización del Estado, aunque sin fuerza normativa directa por no formar parte del articulado
propiamente dicho.

b) [Jna parte dogmática, que integra el Título Preliminar y el Título I (artículos 1 a 55), en la que se
contienen tanto la declaración de principios como el catálogo de derechos individuales, económicos
y sociales; estos últimos ya de aplicabilidad directa por iniciar el arliculado.

c) Una parle orgánica, que comprende los Título II a IX (artículos 56 a 165), en la que se regulan los
principios fundamentales de los altos órganos constitucionales, algunos de los cuales se desarollan
mediante ley orgánica. Adernás de otros preceptos sueltos por la Constitución, hay que indicar que
eltítulo que reúne más aftículos sobre Derecho Administrativo es el IV, referido al Gobiemo y a la
Administración.

d) Los dos procedimientos para su reforma (afiículos 166 a 169): uno ordinario y otro especial, para
cuando se trate de la reforma total del texto constitucional o que afecte al Título Preliminar, a la
sección primera del capítulo segundo del Título I o al Título II.

LA LEY

Concepto con al menos dos acepciones distintas:

Ley en sentido material, como norrna jurídica general, de carácter obligatorio, a que alude el
Código Civil, y que incluye asimismo los Reglamentos y otras normas vinculantes.
Ley en sentido formal es la norma jurídica emanada del Poder Legislativo, siguiendo un

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 13. Las fuentes del Derecho

procedimiento solemne previamente establecido.

En Derecho público en general y en Derecho Administrativo en particular, se utiliza un concepto de ley

comprensivo de ambas acepciones: "aquella norma jurídica de carácfer general y obligatorio,
"*oroio
del órgano estatal titulor del poder legislativo". Es una distinción clásica de la Téoría General del
Derecho la que se establece entre los requisitos intrínsecos y extrínsecos de las leyes. Los primeros se
refieren a su racionalidad, obligatoriedad y generalidad y los segundos a la aprobación en la forma
prevista, la sanción y promulgación que corresponde al Rey y la publicación en el diario oficial
correspondiente.

En el tema correspondiente aludimos ya a 1as clases de leyes: 1) Orgánicas y 2) Ordinarias: de pleno, de

comisión; de arnanización, marco, de bases y autonómicas; generales y de materia específica.

Hemos estudiado también el principio de reserva de ley:

a) Orgánica para regular las materias establecidas en los artículos 81 y restantes contenidos a lo
largo del articulado constitucional.
b) Ordinaria pararegiar las restantes materias.

Asimismo detallamos el procedimiento de elaboración de las leyes, que comprende:

- Una fase introductoria, relativa al momento de presentación ante las Cámaras del texto del proyecto
(iniciativa legislativa).

- Una fase constitutiva, en la que tiene lugar la tramitación parlamentaria del texto propuesto
(enmiendas, debates en pleno y/o en comisión, etc.).

- Una fase integradora de la efrcacia, que implica la sanción y promulgación real; la publicación y
entrada en vigor de la ley.

Reiterando que a las leyes ordinarias se les reconoce el mismo rango que a las orgánicas, distinguiéndose
estas últimas tan sólo por la materia que regulan y su procedimiento de aprobación, que requiere una
superior mayoría de consenso en una votación final a la totalidad del proyecto en el Congréso de los
Diputados, sin que puedan ser aprobadas en ningún caso en las comisiones de ambas cámaras.

Recordamos de nuevo que tanto los Decretos-Leyes como los Decretos Legislativos son disposiciones
normativas con rango de ley, aún emanadas excepcionalmente del poder ejecutivo, con la intervención
del legislativo a posteriori en el primer supuesto y a priori en el segundo.

A continuación se relacionan las principales leyes administrativas:

Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

o Ley del Gobierno

o Ley de organización y funcionamiento de la Administración
o Ley de agencias estatales
o Ley de transparencia y buen gobierno

ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

o Ley de acceso electrónico a los servicios públicos

o Desarollo de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

O Estudio de Técnicas Documentales

Ter-na i 3. Las flientes del Derecho t67

REUTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN

o Ley sobre reutilización de la información del sector pirblico

o Desarollo de la Ley sobre reutilización de la información del sector público

PRESENTACIÓN DE ESCRITOS Y COMUNICACIONES

o Presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración

o Comunicación a los interesados

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

o Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial

POTESTAD SANCIONADORA

o Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora

CONTRATACIÓN PÚBLICA

o Ley de contratos del sector público

o Reglamento general de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas
o Ley sobre procedimientos de contratación
o Desarrollo de la Ley de contratos del sector público

EXPROPIACiÓN FORZOSA

o Ley de expropiación forzosa

o Reglamento de expropiación forzosa

JUzuSDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

o Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

PATRIMONIO Y PROPIEDADES PÚBLICAS

o Ley del Patrimonio de las Adrninistraciones Públicas

o Ley del Patrimonio Histórico Español
o Ley de aguas
o Ley del Plan Hidrológico Nacional
o Ley de Puefios del Estado y de la Marina Mercante
o Ley de carreteras
o Ley de costas
o Ley de montes
o Ley de minas

EL REGLAMENTO

Definido como "disposición nonnetivq de carácter general, dicfada por una Administración Pública y
con rango inferior a la ley", tiene como características:

Que se integra en el ordenamiento jurídico con vocación de permanencra.

Que está destinado a su cumplimiento por una colectividad, mayor o menor numéricamente en
función de la materia de que se trate.
Emana de una Administración Pública, constituyendo precisamente la expresión paradigmática de

O Estudio de Técnrcas Documentales

Tema 13. Las ftlentes del Dcrecho 168

su potestad rlormativa.
Se subordina jerárquicalnente a la ley, respetando asi el principio de legalidad y el principio de
jerarquía normativa garantizados en el artícLrlo 9 CE,.

Clases de reglamentos: como toda taxonomía, ésta puede realizarse de acuerdo con distintos criterios
clasif,rcatorios, no excluyentes entre sí; de modo que un reglamento puede ser de un tipo respecto a un
criterio diferenciador, de otro respecto a otro criterio, etc. etc. Mencionamos aqui los criterios más
comúnmente aceptados por la doctrina.

De acuerdo con el órgano que los aprueba, existen regiamentos de la Administración General del Estado,
de las Aclministraciones Autonómicas, de las Administraciones locales o de la Administración
institucional. Atendiendo a su rango jerárquico, pueden distinguirse, en la AGE: Disposiciones
aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Conseio de Ministros y Disposiciones
aprobadas por Orden ministerial (Ar1ículo 23 Ley del Gobiemo).

Según su contenido cabe hablar de reglamentos intemos o de organización y reglamentos extemos o de

relación. Si atendemos a su posición respecto a la ley, podemos estar ante reglamentos ejecutivos. que
desamollan, completan y regulan con mayor detalle materias previamente desanolladas por una ley; o
bien los reglamentos indepcndientes, que no pueden ser sino de tipo organizativo, sin afectar a ios
derechos y obligaciones de los ciudadanos.

En función de los destinatarios, cabe hablar de reglamentos generales (que han cumplir todos: nacionales
y eventualmente extranjeros que se encuentren en nuestro país; en el caso de los reglamentos de policía,
por ejemplo) o reglamentos especiales, destinados a su cumplimiento por ciertos colectivos que
mantienen relaciones especiales con una administración pública, como pueden ser los empleados
públicos a su servicio.

Naturaleza jurídica: a diferencia de la ley, que encuentra la esencia de su legitimación en la voluntad

del pueblo soberano, el Reglamento es también una norna escrita pero de carácter secundario. aprobada
por una Administración Pública (teritorial, no territorial o institucional) respetando unos 1ímites
formales cuya urlneración implicaría su nulidad- relativos a la competencia para dictarlo y el
procedimiento a seguir para su aprobación (contenido en el altículo 21 dela Ley del Gobierno) y unos
límites materiales, que tienen que ver con el más escrupuloso respecto a los principios de legalidad, de
jerarquía normativa, de irretroactividad, de contenido material, así como a los Principios Generales del
Derecho. Establecidos en los ar1ículos 9.3 y 103.1CE;23.2 de la Ley del Gobierno,70.2 de la Ley
2911998^ de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Asimismo, el artículo 5l de la Ley 3011992 formula en los siguientes tétminos los principios de jerarquía
nomativa y de reserva de ley: " l. Las disposiciones administt"cttivas no podrán vulnerar la Constitución
o los Leltes ni regular aque/las materias cpte la Constitución o los Estattttos de Autottontía reconocen
de la competencia de las Cortes Generales o de las Asatnbleas Legislativas de las Comunidades
Atttónotnas. 2. Ninguna disposición adntinisn'afiva podrá vulnerar los preceptos de ott'a de rango
superior. 3. Las [Link] administratiyas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las
leyes ".

El ar1ículo 52.2 del mismo cuerpo legal establece el principio de inderogabilidad singular de las
disposiciones generales por actos administrativos singulares; lo que significa que no puede hacerse
excepción alguna en la aplicación de un Reglamento ni por la autoridad que lo dictó en su día ni siquiera
por autoridades jerárquicamente superiores. Es este un importante instrumento de control de la
arbitrariedad de la actuación de los podeles públicos.

Y, por último, el artículo 53.2 de la misma noruna establece que "el contenido de los actos se ajustará a

lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

Competencia para aprobar reglamentos:

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 13. Las flientes del Delccho t69

l. En la Administración General del Estado: De acuerdo con el ar1ículo 97 CE, que atribuye al
Gobierno de la nación la potestad reglamentaria, y los artículos 4,23 y 25 de la Ley del Gobierno,
las disposiciones reglamentarias pueden adoptar la forma de: Reales Decretos del Presidente del
Gobierno, Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, Acuerdos del Consejo de Ministros,
acuerdos adoptados por las Comisiones Delegadas del Gobierno y Órdenes Ministeriales.

2. En las Administraciones autonómicas habrá que estar a 1o que establezcan sus respectivos Estatutos
de Autonomía y leyes autonómicas reguladoras del Consejo de Gobierno y estructura de su
organización administrativa paft icular.

En las Entidades que integran la Administración Local es de aplicación 1o prevenido en los artículos
4 y 22 de la Ley 711985, de 2 de abril, Reguladora de 1as Bases del Régimen Local, modificada por
RD 211994 de 25 de junio, que atribuye dicha potestad al Pleno de la corporación municipal.

4. La Administración institucional está facultadapara aprobar "estatutos" o norlnas que regulan su

propia organización y funcionamiento o "reglamentos", como normas que regulan las relaciones de
dichas entidades con el personal a su servicio o con personas con las que establece relaciones
extefi1as.

Procedimiento de elaboración: Para el desarrollo de la potestad reglamentaria en el ámbito del Estado,

en elaftículo 24 de la Ley de1 Gobierno, vemos los siguientes términos:

1.- La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro

directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, ai que se acompañará
un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que
contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b) A 1o largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los infonnes, dictámenes y
aprobaciones previas. preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acieúo y la legalidad del texto.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los
agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.
La decisión sobre ei procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será
debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la aperlura del trámite de
audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición 1o aconseje, será sometida a
información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo
de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse
dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo
exijan.

d.¡ No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones
mencionadas hubieran parlicipado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración
indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se
aplícará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así
como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de 1as
organizaciones dependientes o adscritas a ella.

0 Junto a la memoda o infotme sucintos que inician el procedimiento de elaboración de1 reglamento
se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones

O Esfudio de Técnicas Documentales

 Ter¡a 13. Las fuentes del [Link]
110

practicadas.

a En todo casol los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Sccretaría
General
Técnica, sin pe¡uicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

3.- Será necesario infotme previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la
norma
reglamentana pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estaclo y las
Comunidades Autónomas.

4.- La entrada en Vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere

su íntegra publicación
en el Boletín Oficiai del Estado".

En las Comunidades Autónomas, el procedimiento es semejante al dei Estado. por su pafte, la

aprobación de las ordcnanzas locales, el art. 49 de la Ley 71198i, d.e 2 de abril, reguladora
de 1as Bases
del Régimen Local indica las siguientes fases:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la
presentación de reclamaciones y sugerencias.
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación
definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá

definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces právisional.

Control de la potestad reglamentaria: Como acabamos de ver. el ejercicio de la potestad reglamentaria

por pafte de los órganos titulares de la misma debe respetar tanto los considerados
límites materiales
como los denominados límites formales, establecidos en la Constitución, la ley y los principios
Generales del Derecho, de modo que cualquier trasgresión de dichos líinites implicárá
la ilegalidad de
dicho reglamento.

Los reglamentos ilegales corxportan -total o parcialmente- la nulidad de pleno Derecho,

según se
establece en los artículos 1.2 del Código Civill5; 23 de la Ley del Gobiernor6 y [Link]
la Ley 30llgg2ti .
No cabe pues la anulabilidad o nulidad relativa, vicio de valldez que -junto a-la nulidad absáluta-
puede
afectar a los actos o resoluciones administrativas. Asimismo, el aitículo 6 de la Ley
Orgánica del poder
Judicial proclama la inaplicabilidad de 1os reglamentos ilegales en los siguientes iér*Ino., ..los
.Tueces
y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios
a la Constitución, a la
Ley o al principio de jerarquía normativa,'.

Aun cuando la inaplicabilidad sea 1a técnica nornofiláctica más utilizada frente a los Reglamentos
ilegales, ello no obsta para que la Administración autora de un reglamento ilegal tenga
la obligación de
in¡tfl, de oficio, un procedimiento de declaración de nulidaá, en cuanto detecte el vicio de que
adolece o éste sea puesto en su conocimiento tanto por sus propios servicios como por
los ciudadanos;

l5 "Carece¡án
de validez las disposicio,es que contradigan otr.a de rango superior.,,
rc "1 El
ejercicio de 1a potestad reglamentaiia conesponde al Gobiemá de acuerdo con la Constitución
lcves.
2 I os reglamentos no podrán regular matcrias objeto de reser-r,'a cle Ley. ni infringir normas .Á.¿i.d"v las
r."gá. e¿.rra..
pcrjuicio de su función de desarollo o colaboración con respecto a la Ley. no podrán
si,
tipificar delitos, fáltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos. cánones u
otras cargas o prestaciones personales o
patrirnoniales de c¡rácrer publico.
3..Los reglamentos se ajustarán a las siguie,tes rlormas de competencia y jerarquía:
Disposiciones aprobadas por Rea[ Decreto del Prcsidente del Gobiemo ó áel Cánsejo
de Ministros.
Dislosiciones aprobadas por ordcn Mfuisterial. Ningún leglarrento podrá vulnerarpreceptos
otro de jerarquía [Link].
4 Son nulas las resoluciones administrativus qr. uulrr"ren 1o establecido en un leglamento. de
aunque hayan sido clictadas por
órganos de igual o supedorjerarquia que el que lo haya aprobado',.
rT "También
serán nulas de plelo derecho tas aispoiiciánes administrativas que vulneren
la Constitución. las leyes u otras
drsposiciones administrativas de rango superior, las que regulen ,raterias ."r..orJu,
u * i;, ; lJ;;" establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales,,.

O Estudio de Técnrcas Documentales

Tcma 13. Las lr¡entes del Dercciro 17t

de acuerdo con el aftículo 102 de TaLey de Procedimiento Adrninistrativols.

Para el supuesto de que las técnicas mencionadas hasta el momento no resultaran suficientemente
eficaces para eliminar del ordenamiento jurídico un reglamento ilegal, todavía es posible, en base a la
dicción literal del ar1ículo 106. I CE ("Ios Tribttnales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuación administrativa") y a 1o previsto en la Ley 2911998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administlativa (en adelante LJCA), que los particulares ejerzan ura acción de
nulidad, instando un procedimiento judicial ante los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, que puede ser: bien un recurso directo irnpugnando el Reglamento ilegalre o bien un
recurso indirecto, impugnando un acto administrativo dictado en aplicación de un Reglamento ilegal.
La anulación tendrá efectos fi'ente a todos y no sólo frente a quienes instaron la acción de nr¡lidad.

Conviene recordar en este punto que contra las disposiciones administrativas de carácter general (es
decir, los Reglamentos) no cabe recurso en vía administrativa, según 1o dispuesto en el artículo 107.3
de la Ley 3011992.

Por último, el artículo 27 de la LJCA contempla la figura de la "cuestión de ilegalidad", en virtud de la

cual, por analogía con la cuestión de inconstitucionalidad que los jueces o magistrados pueden plantear
en el ejercicio de su función de aplicar las leyes, se establece lo siguiente:

l. Cuando un Juez o Tribunal de 1o Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme

estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la
cuestión de ilegaiidad ante el Tribunal competente para conocer de1 recurso directo contra la
disposición, salvo 1o dispuesto en los dos apartados siguientes.

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposición general 1o fuere también para conocer del recurso directo contra ésta,
la sentencia declarará lavalidez o nulidad de 1a disposición general.

Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición
general cuando conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella noma".

Se reproducen los artículos de la Ley 2911998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

administrativa que regulan 1a cuestión de ilegalidad.

1E
"1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iriiciativa propia o a solicitud de interesado, yprevio dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recuridos en plazo, en 1os supnestos previstos
en el artículo 62.1.
2. En cualquier momento, 1as Adrninistraciones públicas de oficio, 1, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de 1a Comunidad Autónoma si 1o hubiere, podrán declarar 1a nuiidad de las disposiciones administrativas
en los supuestos previstos en el ar1ículo 62.2.
3. E1 órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente 1a inadmisión a trámite de 1as solicitudes
formuladas por'1os interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA,
cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del arlículo 62 o carezcan manillestamente de fundamento,
así como en e1 supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto a1 fondo otras solicrtudes sustancialmente iguales.
4. Las Adrninistraciones públicas, a1 declarar'1a nulidad de una disposición o acto, podrán establecer-, en la rrisma resolución.
1as indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los afiículos 139.2 y
141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la
misma.
5. Cuando e1 procedirniento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso de1 plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse
resolución producirá la caducidad del rnismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado. se podrá
entender 1a misma desestimada por silencio administrativo".
1e
De acuerdo con 1o establecido en el ar1ículo 25 de 1a LJCA: "1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en lelación
con 1as disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de 1a Adrninistración pública que pongan fin a
1a vía admintstrativa, ya sean det-rnitivos o de trárnite, si estos últimos deciden directa o indilectamente e1 fondo del asunto.
determinan 1a imposibilidad de continuar e1 procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a dereohos o intereses
1egítimos".
2. También es adtr-risible e1 recurso contra 1a inactividad de la Administración 1' contra sus actuaciones materiales que
constituyan vía de hecho, en los ténninos establecidos en esta Ley".

er Estudio de Técnicas Docurnentales

 Tema 13. Las ñlentes del Derccho

Att.l23:

l. El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artícul o 27 .1

dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia. La
cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya
declaración de ilegalidad haya servido de base parala estimación de la demanda. Contra el auto de
planteamiento no se dará recurso alguno.

2. En este auto se acordará emplazar a las partes para que, en el plazo de quince días, puedan
comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión. Transcunido
este plazo, no se admitirá la personación".

Art.124:

t.- El Juez o Tribunal que haya planteado la cuestión remitirá urgentemente, junto con la cerlificación
del auto de planteamiento, copia testimoniada de los autos principales y del expediente
administrativo.

2.- El planteamiento de la cuestión se publicará en el mismo periódico oficial en que 1o hubiera sido la
disposición cuestionada.

Art. 125:

l. Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime

oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada.

2. Teminado el plazo de personación y alegaciones, se declarará concluso el procedimiento. La

sentencia se dictará en los diez días siguientes a dicha declaración. No obstante, podrá el Tribunal
rechazar, en trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la
cuestión de ilegalidad cuando faltaren 1as condiciones procesales.

3. El plazo para dictar sentencia quedará intemrmpido si, para mejor proveer, el Tribunal acordará
reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de
oficio. En estos casos se acordará oír a las partes por plazo común de tres días sobre el expediente
o el resultado de la prueba.

Art.126:

La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún requisito
procesal insubsanable, caso en que la deciarará inadmisible.

2. Se aplicará a la cuestión de ilegalidad lo dispuesto para el recurso directo contra disposiciones

generales en los artículos 33.3, 66, 70, 7 l.l.a), 7 1.2, 72.2 y 73. Se publicarán también las sentencias
firmes que desestimen la cuestión.

3. Firme la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad, se comunic ará al Juez o Tribunal que la
planteó.

4. Cuando la cuestión de ilegalidad sea de especial trascendencia paru el desarrollo de otros

procedimientos, será objeto de tramitación y resolución preferente.

5. La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta

derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.

a LstL¡dio dc I écn ie a. Docurncnrales

Iema 13. Las flientes del Derecho 113

BIBLIOGRAFTA

BALAGUER, F. Las fuentes deI Derecho. Madrid, 1991.

PARADA VÁZqUnZ,Ramón: Derecho administlativo. Tomo I. Introducción. Organización administrativa. Ernpleo público
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PÉREZ ROYO, J. Las flrentes del Derecho. Madrid, 1984.

O Estudio de Técnrcas Documentales

Tcma 14. Ltr Lcy 30/1992 dc Régimcn Jur'ídico y del Procedimiento Administrativo común

Tema [Link] del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Los
derechos de los ciudadanos en la Ley. El Procedimiento administrativo común: concepto,
naturaleza, caracteres y fases

Íxuc¡,
l¡troclucción. - Le1,39/2015, de 1 {e octubre, del Pl'ocedin'rienlo Administlativo Cor¡ún de 1as Adniinistraciones Públicas. -
Dereclios de los cir-Ldadanos en la Ley 39i2015. - El procedimiento administrativo. - Brbliografia.

INTRODUCCIÓN

Están recogidos en e1 Título IV de nuestra Constirución los principios que inspiran la actuación
administrativa, sometiéndola de pleno a la Ley y al Derecho. Asimismo, se perfilan los rasgos que
definen al Gobierno y a la Administración como instifuciones púbiicas diferenciadas, subordinando a la
Administración a la acción poiítica de dirección del Gobiemo.

La delimitación básica del régimen j urídico de 1as Admiuistraciones Públicas, según el artículo 149 de
la Constitución, permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas ajustándose a las
bases estatales.

De fomra parecida, los aspectos básicos del procedimiento administrativo común y el sistema de
responsabilidad de las Administraciones Públicas están contemplados como competencia de1 Estado,
permitiendo que cada Comunidad Autónoma dicte normas de procedimiento que atiendan a sus
especificidades, pues lo reservado al Estado es sólo el procedimiento comútl.

Con independencia de la decimonónica Ley de 19 dc octubre de 1889, la Ley 3011992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y dei Procedimiento Administrativo
Común estuvo precedida por 1a Ley de Régimen Jurídico de la Adrninistración del Estado, de 26 de julio
de 1957 y por la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 195 8. Esta Ley 3011992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Adrninistraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común fue varias veces modificada, destacando la reforma de la Ley 4ll999,la Ley
lll2}O7, de 22 [Link], de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Público y la Ley
2512009, d,e22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejelcicio.

Finalmente la Ley 3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jr.rídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Comúrn ha sido derogada por la Ley 3912015, de I de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La parte reiativa al
procedimiento administrativo se regula en esta misma ley, que se estudia en este tema. En cambio la
parte del Régimen Jurídico se lleva a otra ley, Ley 402015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público. Por 1o tanto, las materias contempladas en las Ley 3011992 se separan en dos leyes,
como ocuría antes de esa ley de 1992.

El tema es una guía parala lectura de estos textos, ya que 1o mejor para su estudio es la lectura directa.
No se puede olvidar que en otros temas se explican elementos fundamentales de esta ley, como en el
tema referido al acto administrativo, que apoya e1 contenido de este tema.

LI.Y 3912075, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Esta ley sustituye ala Lelt 30/1992, de 26 de novientbre, de Régimen Jurídico de las Adntinish'aciones

ae' Estudio dc Tócnicas Documentalcs

 Tema 14. LaLey 3011992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo común r76

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tras 24 años de vigencia. Es importante señalar
que en general ha entrado en vigor el2 de octubre de2016, según la disposición final séptima.

Es heredera de la ley anterior. Por eso los temas que regula

y en general el sentido de las normas no
experimentan hondos cambios. Lo más importante es la integración del procedimiento por medios
electrónico y una reordenación del texto anterior; por ejemplo, introduce en el texto general los
procedimientos sancionadores y de responsabilidad patrimonial, que tenían títulos específicos en la ley
anterior. En cambio, se excluyen los aspectos referidos al régimen jurídico de las Administraciones
Públicas, que se trasladan a otra ley.

Siendo el procedimiento administrativo y el acto administrativo aspectos tan sustanciales en la acfuación

de las Administraciones Públicas, puede entenderse que esta ley es de gran importancia dentro del
Derecho Administrativo.

Empieza definiendo el objeto de la ley ("los requisitos de validez y eficacia de los ocfos administrativos,
el procedimiento adminisfrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el
sancionadory el de reclamación de responsabilidod de los Administraciones Públicas, así como los
principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria")
y el ámbito subjetivo de aplicación:

1. La Administración General del Estado.

2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Las Entidades que integran la Administración Local.
4. El sector público institucional (organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados
o dependientes de las Administraciones Públicas y Universidades Públicas).

Cuando ejercen potestades públicas también se aplica a entidades de Derecho Privado vinculadas o
dependientes de las Administraciones Públicas. De forma supletoria, en lo que sus nornas especíñcas
no indiquen, se aplica a Corporaciones de Derecho Público.

Como la ley anterior, dedica mucho espacio a los interesados, puesto que se trata del gran interlocutor
con las Adminiskaciones Pública. Regula su capacidad de obrar o su representación. Como la
identificación en el canal electrónico ha sido uno de los temas principales delaLey 1I/2007, de 22 de
iunio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que se ha derogado para
integrarla en esta ley, la identificacióny la firma electrónica de los interesados en el procedimiento
administrativo reciben bastante atención.

Como esas dos leyes citadas en los pánafos anteriores, la ley establece un catálogo de derechos de los
ciudadanos en el procedimiento administrativo, que estudiamos más adelante, destacando, porque la ley
los desarrolla, el uso de lenguas o el acceso a registros y archivos, además de la participación de las
personas.

Igualmente esta 1ey hace una regulación de la obligacién de resolver de la Administración Pública y
del silencio administrativo, para lo cual también es importante la regulación de los términos y los plazos.
También este contenido de la ley tiene unos antecedentes jurídicos que se remontan a las leyes
anteriores.

La regulación de los actos administrativos, como en las leyes anteriores es fundamental, esfableciendo
sus requisitos (como la motivación o la notificación). También se regulan, por supuesto, la nulidad y la
anulabilidad de estos actos administrativos, si no cumplen los requisitos. Estos aspectos son enfocados
en otros temas.

Relacionado con 1o anterior, la reüsión de los actos administrativos en la vía administrativa de oficio
o por medio de recursos es [Link]ón judicial permanece regulada enla Ley 29/1998, de

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 14. La Ley 30/1992 de Régimen Jur'ídico y del Proccdimiento Administrativo com[Ln t]7

l3 [Link], reguladora. de la Jurisdicción Contencioso-administrativct. Estos elementos se exponen

igualmente en el tema del"acto adntinistrativo".

Buena parte del texto se dedica a 1a regulación de las fases del procedimiento y de los actos
administrativos o ciudadanos en é1. estableciendo nonnas para cada uno de ellos. Estas notrnas se
estudian en este tema.

En cuanto al procedimiento, y, como novedad, se regula el procedimiento de iniciativas parlamentarias

y reglamentarias. Antes estaba en un artículo poco visibie de la ley derogada. Con todo, el procedimiento
para la aprobación de reglamentos tiene noñnas muy impoltantes en la Ley de Gobiemo y en la Ley de
Bases del Régimen Local.

Hay que decir que en esta ley, recogiendo la herencia de la Ley I 1/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los [Link] a los Seryicios Públicos, los archivos tienen mucha presencia. Aspecto
que está analizado en los temas referidos a esta ley y en 1os referidos a la Administración Electrónica y
a los documentos electrónicos.

Su estructura de títulos es la siguiente:

TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales. Habla del objeto de la ley y del ámbito subjetivo de
e11a.

fÍfUI-O I. De los interesados en el procedimiento. Además de definir el concepto de interesado, trata

la capacidad de obrar, la identificación y la autenticación, sobre todo en el entomo electrónico.

fÍfUi-O IL De la actividad y
de las Administraciones Públicas. Aborda los derechos de los ciudadanos
y
también el importante tema de la obligación de la Administración de resolver las consecuencias del
silencio administrativo. Los aspectos de la notificación y la publicación son muy relevantes. También
da cuenta de los términos y plazos.

TÍTULO III. De los actos administrativos. Se regula la teoría de1 acto administlativo: requisitos, eficacia
y nulidad/anulabilidad. Se estudia algo al respecto en el tema siguiente.

TÍTULO IV. De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. Las garantías y las
fases del procedimiento son los contenidos principales. También se estudian las fases del procedimiento
en el tema posterior.

TÍTULO V. De la revisión de 1os actos en vía administrativa. La revisión de oficio y 1os recursos (los
mismos de la ley anterior) son los aspectos.

TÍTULO VI. De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones

En total, 133 artículos, más las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN LA LEY 39I2OI5

La derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administratiyo Común estableció los derechos de los ciudadanos en su artículo 35.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso eleclt'ónico de los ciudqdanos a los Servicio,c Públicos
igualmente disponía derechos del ciudadano para sus relaciones con las Adrninistraciones Pública por
medios electrónicos. La nueva ley incorpora un repertorio de derechos en su ar1ículo 13.

Ar1ículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas

Quienes de conforrnidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas,

e Esnrdio de Técnicas Documentaies

 Tema 14' LaLey 3011992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento
Administrativo común t78

son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un punto de Acceso General

electrónico de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones
Públicas.
c) A utiliza;. las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con
lo previsto en esta Ley y en er resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley
1912013, de 9 de diciembre, de transparencia,-acceso a la información
pública y buen
gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán
de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
0 exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y urrtoiidud"s, cuando así
A
corresponda legalmente.
c) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados
en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácfer personal, y en particalar a la seguridad y
confidencialiaaa
{e ]99 datos que f,guren én los ficheros, sistemas
Administraciones públicas.
y aplicaciones de las
i) cualesquiera otros que res reconozcan ra constitución y las reyes.

Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en

el artículo 53 referidos a los interesados
en el procedimiento administrativo.

1' Además del resto- de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento
administrativo, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, e1 estado de la tramitación

de los procedimientos en los que
tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo
que correspondu, en caso
de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo;
el órgano competente
para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite
dictados. Asi-mismo, también
tendrán derecho a acceder y a obtenet de los documentos contenidos en los citados
procedimientos. "opiu
Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán
derecho a consultar la informaci ón a la que se refiere el párrafo anterior,
en el punto de Acceso
General electrónico de la Administración-que funcionará ,, portal U;¿*;.- se entenderá
"o*ode los documentos contenidos
cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias
en los
procedimientos mediante la puesta a disposición de las
-i.-r, en el punto de Acceso General
electrónico de la Administración competente o en las sedes electróoi"u, q,r"
*[Link]*Aun.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas
bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional,

la normativa reguladora
aplicable establezca lo contrario' En caso de qui, excepcionalmente,
deban presentar un documento
original, tendrán derecho a obteneruna copiaáutenticada de éste.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las nofinas

aplicables al procedimiento de que
se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o qr" huyu, sido elaborados
por éstas.

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por

el ordenamiento Jurídico, y

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 14. La Lcy 30/1992 de Régimen Juridico y del Procedimicnto Administlatlvo colnún 119

a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que
deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos. actuaciones o solicitudes que se propongan
realtzar.

g) A actuar asistidos de asesor cuando 1o considelen conveniente en defensa de sus intereses

h) A cumplir las obligaciones de pago a trar,és de los medios electrónicos previstos en el artículo
98.2.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

2. Además de los derechos previstos en el aparlado anterior, en el caso de procedimientos

administrativos de na,nxaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infi'acciones que tales hechos puedan
constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del
instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la nonna que atribuya tal
competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre 1o

contrario.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo es una pieza fundamental de la actividad de las Administraciones

Públicas, que, si bien tienen unas capacidades exorbitantes. también tienen unos rigores para que esas
capacidades sean usadas en bien del interés general. Hay que recordar que en otro tema se estudia el
acto administrativo y en otro los contratos administrativos, ambos aspectos muy reiacionados con éste.

Concepto _v origen del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo es el diálogo entre las Administraciones Públicas y los interesados y

concluye normalmente con los actos administrativos de decisión. Es la secuencia de actos de una
autoridad administrativa y esos interesados relacionados entre sí y tendentes a un único fin; una serie
cronológica de actuaciones dirigidas a un resultado, la adopción de una decisión sobre lo que se
examina.

La jurisprudencia y la legislación contribuyeron a la construcción de concepto negando la posibilidad

de una impugnación separada de las actuaciones parciales (pruebas, informes, propuestas), por
considerar que se trataba de actuaciones instrumentales, sopotle de las resoluciones finales: las únicas
impugnables, salvo que los actos de trámite deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
deteminan la imposibilidad de continuar el procedirniento, producen indefensión o perjuicio irreparable
a derechos e intereses legítimos. La resolución final, con sus actos preparatorios. es un complejo de
carácter unitario.

Si comparamos, encontramos esta necesidad de un procedimiento administrativo porque las

Administraciones Públicas gestionan asuntos de interés público y están sometidas a los principios de
legalidad y prueba. En esto difieren de los particulares, que pueden tomar sus decisiones sin seguir
procedimientos.

En cambio, el procedimiento administrativo tiene menos solemnidad que el proceso jurisdiccional, ya

que en este otro procedimiento el poder judicial tiene que colocarse en medio de conflictos entre

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 14. LaLey 3011992 de Régimen Jurídico y de1 Procedimiento Administrativo común
180

particulares o particulares y Administraciones Públicas.

También el procedimiento legislativo contiene
una solemnidad mayor, lo que se puede entenderpuesto que
en esos procedimientos se forma la voluntad
general con la participación de las voces que han obteniáo
representación.

El expediente, por su. parte, es el conjunto de documentos generados durante

administrativo, como siempre ha entendiáo la Archivística.
el procedimiento
Los sucesivos actos de los interesados que
parlicipan y de las Administraciones Públicas implicadas permiten
a aquella a adoptar la decisión en
base a información veraz gracias a estos documentos auténticos.
El procedimiento de actos o sucesión
va construyendo un expediente o sucesió[Link] documentos, que
a la postre sirve también para dejar
constanciadelaactuacióndelórganoadminiskativo.

Buscando sus raíces en la Historia, la necesidad del procedimiento

administrativo se observó cuando el
Eslado Moderno ya había desplazado alos Estados monárquicos
y los ejecutivos se vieron sometidos a
la ley' En España este momento ocurre con motivo de la
aprábación de la primera Ley del procedimiento
Administrativo, la Ley de Bases de 1889, que ponía üases para
los reglamentos procedimientode
administrativo de los Ministerios.

LaLey de Procedimiento Administrativo de 1958 va un paso más

allá en la normalizaciónde esos
procedimientos administrativos de los Ministerios.
Estas dts leyes fueron configurando los temas del
procedimiento administrativo que requerían regulación.

El procedimiento administrativo es un principio fundamental

del Derecho Administrativo, recogido en
el artículo i05'3 de la constitución Españoli d" tglt, *ta ley-regulará
el procedimiento a través del
cual pueden producirse los qctos odministrativo, garantizándo,
cuando proceda, la oudiencia del
interesado"'Elaftículo 149.1.18'establecelacomfrtenciadelEstadofijarlasbasesdelprocedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organi zaciónpropia de las
Comunidades Autónomas.

Este mandato estuvo regulado por la ley de 1958, con sus

modificaciones, hasta la aprobació n de la Ley
30/1992' de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
los Adminisrracion)s púbticas y del
Procedimienfo Adminis(atjvo Común, que experimentó
una profunda reforma en 1999. Con
posterioridad, se aprobó la Ley I I/2007, ai zz ae¡unio,
de acceso electrónico de los ciudadonos a los
servicios Públicos, que creaba un procedimiento administrativo
por medios electrónicos, algo acorde al
asentamiento de la Sociedad de la Información.

Esta leyha sido derogadapotlaLey 39/2015, de I de octubre,

del procedimiento Administrqtiyo común
de las Administrctciones Públicas,que es una ley específica
áel procedimiento administrativo. Entra en
vigor el 2 de octubrc 2-016, salvo para unos determinádos aspectos de la ley.
procedimientos en papel-de Integra los
y electrónico. Lás. aspectos de la ley ¿e rq'92 nl,*;;r';"
esta ley
procedimiento administrativo se trasladan ala del
iey 40/2015, de" I de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público.

Naturaleza y caracteres

Al definir lanataraleza-y los caracteres hay que hacer abstracción de las

normas reguladoras, ya que no
se encuentran estipuladas de forma directa. Algunos de los caracteres que se pueden identificar son:

' La unidad de la secuencia de actos de los interesados y de los

órganos administrativos, todos
encaminados a un mismo fin, ra adopción de una decisión
de maneia fundada.
' La orientación hacia el interés púb1ico de las decisiones que finalmente
se adoptan en los
procedimientos administrativos. Esta orientación es la que impone el principio
áe tegatioad.
' La legalidad gu9 oldena el cauce por el que transcu.."r, ..o. actos sucesivos y también la
sustantividad de la decisión, ya que las Administraciones
Públicas no sólo tienen que seguir un
procedimiento. sino también adoptar decisiones
respetuosas y obedientes de las no,,nas
específicas de la materia.

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 14. La Ley 30/1992 de Régirnen Jurídico y del Procedimiento Administlativo común t81

El control al que someten las decisiones finales de los procedimientos, en vía administlativa o
en vía judicial, es el medio por e1 que se refuerza ese principio de legalidad, además de otras
formas de control.
La transparencia se ha establecido como otro principio, desde la aprobación del artículo 105. b)
cle la Constitución Española. Con 1as leyes de transparencia se le da un mayor impulso a es este
principio. Este principio core parejo con el de parlicipación de los interesados.

Clases de procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo se puede clasificar de muchas formas. Exponemos aquí algunas.

La actividad administrativa tiene múltiples variedades y funciones: limitación de actividad de los

particulares, prestación de servicios públicos, fomento de la actividad privada y actividades cuasi-
judiciales como la sancionadora y arbitral. En cada una de esas actividades hay procedimientos'

Hay procedimientos menos regulados. como los de las actividades de fomento y otros regulados de
formá más detallada, como los de sanción, en los que el principio de legalidad adquiere una mayor
importancia. Son las normas reguladoras del procedimiento administrativo las que establecen muchas
deius notas específicas, que concretan aspectos que las noñnas del procedimiento administrativo común
no prescriben.

Una clasificación impofiante es la que distingue entre procedimientos lineales y triangulares. En el lineal
el órgano decisor a decide a quién subvenciona o si multa o si concede una autorización. En el triangular
1a Administración se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más
administrados con intereses contrapuestos. Este es el caso de la actividad arbitral, aunque es actividad
arbitral puede ser desempeñada por personas que no sean Administraciones Públicas.

Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos tienen una finalidad de reconocer

calificaciones jurídicas a personas, cosas o relaciones, como los procedimientos de inscripción en
registros. Estas personas tienen la condición jurídica antes del acto administrativo, que sólo 1o reconoce.
LÁ constitutivos producen el efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de derechos o
calificaciones.

Por último cabe hablar de procedimientos organizativos ("ad intra"), que son manifestaciones de ia
potestad autoorganizativa, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de
p".rorrur jurídicas o de órganos administrativos, la gestión de personal o de recursos económicos. La
Archivística adoptó conceptos del Derecho Administrativo; para denominar a estos procedimientos usa
la categoría de gestión, frente a los procedimientos de explotación, que son los procedimientos "ad
extra", relacionados con el fomento o la ordenación.

Fases del procedimiento administrativo

Las fases del procedimiento administrativo, tanto en la ley de 1992 como en la ley de 2015, son la
iniciación, la instrucción y la teminación.

La iniciación puede ser realizada por el órgano administrativo, iniciación de oficio, o a instancia del
interesado. Loi procedimientos se inician de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
En la iniciación de oficio la Administración Pública puede abrir actuaciones previas con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y valorar la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Esto
ocurre muchas veces en los procedimientos sancionadores.

Por su parte, la solicitud debe tener una infonlación mínima:

Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,

O Esrudio de Tócnicas Doculnentales

Tema 14. LaLey 3011992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo común 182

2. Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar fisico en que desea que se practique
la notificación.
3. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
4. Lugary fecha.
5. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio.
6. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su coffespondiente código de
identificación.

En el caso de que falle alguno de estos requisitos de la solicitud, el interesado debe ser llamado para
hacer una subsanación. Si no la hiciese, se le tendrá por desistido. Muchas veces la Administración
Pública pone a disposición del ciudadano los formularios de solicitud. Para el uso de la Administración
Electrónica, también es normal la puesta a disposición de formularios electrónicos, normalmente en
lenguajes de marcado (como html), que permiten una fácil grabación de datos.

La solicitud debe ser entregada en los Registros, según las nonnas reguladoras de estos. Una opción
adicional a los registros del órgano administrativo al que se dirige la solicitud o de otros registros de
órganos (incluso otras Administraciones Públicas) es la oficina de Correos. Paralainiciación electrónica
también hay una herramienta de registro. Es conveniente que los interesados que inicien los
procedimientos guarden el comprobante de haber presentado su solicitud en la fecha que se apunte.

Eventualmente, como se expuso, puede hacerse necesaria la subsanación de la solicitud, por iniciativa
del solicitante o por requerimiento de la Administración Pública.

A partir de la iniciación el órgano puede adoptar medidas provisionales para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer en el procedimiento.

Cuando ha arrancado el procedimiento administrativo, aparece la fase de instrucción, en la que el órgano

administrativo va a determinar, conocer o comprobar los hechos necesarios paru la adopción de su
decisión.

En esta fase de instrucción, los ciudadanos deben participar si la norma específica del procedimiento
lo establece. Sin que sea preceptivo, también pueden hacer alegaciones, hasta el trámite de audiencia.

En la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos es muy importante la aportación o la

realización de las pruebas, de oficio o a petición del interesado. La ley administrativa se refiere ala Ley
1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil como noñna contenedora de criterios para establecer la
prueba. Las formas de prueba que regula la ley procesal son los documentos, las testificaciones, los
dictámenes periciales, grabaciones de imagen o sonido, el interrogatorio de las partes e incluso el
reconocimiento por el órgano administrativo que esté haciendo la instrucción.

La prueba es importante para la constatación de los hechos, pero para esto mismo o para la calificación
de los hechos es igualmente válida la aportación de informes de otras Administraciones u otros órganos
que, por la competencia material que desempeñan, tengan conocimiento válido para determinación o la
calificación de los hechos. Los informes se clasifican en preceptivos, cuando son obligatorios por norma,
o facultativos, cuando el órgano que los solicita entiende la conveniencia de obtener esos informes.
También pueden ser vinculantes, porque determinan la decisión o la condicionan, o no vinculantes. Los
informes se tienen que emitir en el plazo de 10 días desde la petición, a no ser que la norna reguladora
del procedimiento establezca otro. La consecuencia de la no emisión en plazo es la continuación de los
trámites, a no ser que se considere preceptivo, en cuyo caso se suspende el plazo de resolución del
procedimiento.

En cuanto a la participación de los interesados en el procedimiento administrativo, es significativo el

trámite de audiencia; hasta la Constitución Española de 1978 se refiere a este trámite. Consiste en darle
al interesado la oportunidad de ver el expediente y de alegar 1o que estime para ser tenido en cuenta

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 14. La Ley 30/1992 de Régimen Juridico y del Procedirniento Administlatir¡o cornirn 183

antes de la propuesta de resolución. Si el órgano no va a tener en cllenta otros hechos y pruebas que los
manifestados o incolporadas por los interesados, no es preceptivo el trámite de audiencia.

Algunos procedimientos se abren a un público más allá de los interesados por rnedio de 1a infonnación
pública, co1llo ocuffe en los procedimientos de aprobación de planes generales de ordenación urbana.
Cualquier persona física o jurídica puede examinar el expediente y presentar alegaciones.

Esta fase de instrucción, bajo unas nornas de dedicadas a la ordenación del procedimiento, se impone
el principio de celeridad. También se exige transparencia y participación. En los últimos años igualmente
ha cobrado relevancia el pdncipio de simplificación de los procedimientos administrativos, más desde
la aprobación de la Ley de la Administración Electrónica.

Las leyes de procedimiento administrativo han establecido desde hace años varias formas de
terminación del procedimiento: la resoiución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde
la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de
caducidad. Hay una forma de fnaTización menos usual, la terminación convencional, en la que
Adrninistración Pública e interesado se ponen de acuerdo para dar por teminado el procedimiento.

Sin duda, la resolución es la forma más común de teminación de1 procedimiento. Debe decidir sobre
todas 1as cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo, como ocuffe
en las sentencias. En cuestiones conexas en las que vaya a disponer debe dar oportunidad a los
interesados para que formulen alegaciones. El texto de la resolución, además de 1a decisión y su
motivación, debe incluir una mención de los recursos administrativos o judiciales que se puedan
interponen y el plazo para hacerlo.

La resolución normal es la resolución expresa, en la que el órgano administrativo, dentro de plazo toma
una decisión. Pero es muy común, más en Administraciones Públicas menos eficaces, la resolución por
silencio administrativo. Las leyes de procedimiento administrativo f,¡an un plazo parala resolución y
marcan el sentido del silencio que se produce si e1 órgano administrativo no resuelve dentro de ese plazo.
Cuando el silencio administrativo es desestimatorio da la oportunidad al interesado para presentar el
recurso peftinente.

Tras 1a resoiución por el titular o 1os titulares del órgano administrativo, se tiene que realizar 1a
notificación, según las notmas. Desde la entrada en vigor de la Ley 712011 es muy importante la
notificación por medios electrónicos. Esta vía electrónica se ha convefiido en la forma preferente de
notificación, aunque el interesado tiene cierla capacidad de disposición, salvo en unas pocas excepciones
en las que las Administraciones Públicas imponen la notificación electrónica. La notificación electrónica
se hace por medio de la puesta a disposición del notificado de la notificación, para que este acceda en el
plazo de diez días de la puesta. Como sea lo más imporlante es la constancia de recepción.

Las leyes de procedimiento administrativo prevén el caso en el que no se pueda hacer la notificación.
En esta circunstancia, se debe hacer una publicación obligatoria en el Boletín Oficial del Estado.

En determinadas situaciones, como los procedimientos selectivos, la notificación se puede hacer

publicaciones en los diarios oficiales.

LaLey 3912015 se inventa un desistimiento por las Administraciones Públicas, cuando e1 procedimiento
haya sido iniciado de oficio. Hasta esta ley, el desistimiento era una facultad de los interesados. Los
interesados pueden desistir en sus solicitudes o renunciar al derecho en el que se funda la solicitud. Só1o
pueden desistir o renunciar en lo que a sus intereses o derechos comesponde, no pudiendo hacerlo en
referencia a los intereses o derechos de otros interesados de ese procedimiento administrativo. Hay que
recordar que la inactividad de los interesados cuando la Administración Pública le hace requerirnientos
de subsanación de la solicitud se entiende como desistimiento cuando transcure el plazo dado para la
realización de la acción que se exige.

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 14. La Ley 30/i992 de Régimen Jur'ídico y del Procedirliento Admir¡istratir.o cornirn 184

Cuando se desiste de una solicitud cabe la posibilidad de solicitarla ofrayez si hay plazo pal-a ello. En
cambio ia aceptación de la renuncia del derecho es menos reversible, pues el derecho constituido se
desvanece; habría que solicitar ya no su reconocimiento y disfrute, sino su nueva constitución. Para
evitar otras confusiones hay que explicar que no es 1o mismo la resolución desestimatoria (o
denegatoria), que decide el órgano tras un estudio de la solicitud y la reaTizactón de los actos de
instrucción, y el desistimiento de la solicitud por parte de los interesados.

En la caducidad procedimiento no hay decisión del órgano administrativo, como en 1a resolución, ni

de1
petición del interesado de que no se tenga en cuenta 1o solicitado. como ocurre con el desistimiento. Se
produce en general cuando el procedimiento iniciado por solicitud permanezca paralizado por causa clel
iuteresado durante tres meses desde la advertencia del órgano administrativo. Se parece, de esta forma,
al desistimiento por falta de acción del interesado en la subsanación de la solicitud, pero lo que caduca
es el procedimiento. La Adrninistración Pública debe acordar en estos casos el archivo de las
actuaciones, notificándolo al interesado, que en este caso tiene también derecho a los recursos. Corno
en el desistimiento se puede reiniciar el procedimiento administrativo, si no han prescrito plazos de
iniciación.

IJna vez terminados los procedimientos administrativos tiene lugar, en su caso, la ejecución, aunque los
interesados pueden hacer uso de su derecho de recursos y se pueda suspender esa ejecución. En casi
todos los casos sus actos administrativos son directamente ejecutivos.

Cuando la resolución obliga a la Administración Pública, como en la subvenciones, coresponde a ésta

el cumplimiento de sus obligaciones. La forma para exigir el curnplimiento no es sencilla y hay que
recunir a los órganos judiciaies. En cambio, cuando la resolución genera obligaciones para los
interesados, como en los casos de órdenes de hacer o en sanciones pecuniarias, éstos pueden cumplir
esa obligación de forma voluntaria, pero en mucho casos no lo hacen y a la Administración Pública le
comesponde forzar ese cumplimiento, porque dentro de sus potestades exorbitantes se encuentra la
capacidad de exigir directamente el cumplimiento, sin necesidad de recunir a los órganos judiciales. Es
decir, la Administración Pública cuenta con facultades superiores a la de otros actores jurídicos. Las
leyes de procedimiento administrativo ponen en sus lnanos las siguientes capacidades:

a) Apremio sobre el patrinlonio. Que se desarrolla en las leyes tributarias. Consiste en embargos y
subastas de bienes para cobrar, en obligaciones de pago.

b) Ejecución subsidiaria. En esta forma de ejecución forzosa, la Administración Pública desanolla

la obligación de hacer que le coresponde al interesado y le pasa 1a cuenta a este. En su caso puede
realizat un apremio sobre el patrimonio si tampoco cumple con esta obligación de pagar.

c) Multa coercitiva. Con la multa coercitiva se multa al obligado hasta el cumplimiento de la

obligacrón. No es una multa sancionadora.

d) Compulsión sobre las personas. Regulada en las leyes de seguridad ciudadana, los Cuerpos y
Fuerza de Seguridad pueden hacer uso de la fuerza para el cumplimiento de las obligaciones de los
interesados, como en los desalojos.

BIBLIOGRAFIA

GARCIA DE ENTERRÍA. Edualdo: FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Adminislrativo I. CIVITAS

EDICIONES. S.L..2015,
PARADA VAZQUEZ. Rauón: Dcrecho Adrninistrativo I. OPEN EDICIONES UNIVERSITARIAS, 2015
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL. PORTAL DERECHO.
s.A.. 2016

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos jur'ídicos de la Aclministración 185

Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración Pública: públicos y privados. Nulidad de pleno
Derecho y anulabilidad. Conversión, conservación y validación. El acto administrativo. Concepto,
elementos y clases. Recursos administrativos. El recurso contencioso-administrativo

ÍNnrcB

Intloducción- La legalidad administrativa. - Los actos jurídicos de la Administración Pública: públicos y privados. - El acto
administrativo.- Presunción de validez y eficacia. - Nulidad de pleno Derecho y anulabilidad. Conversión, consen,ación y
validación - Recursos administrativos. El recurso contencioso-administrativo. - Bibliografia.

INTRODUCCIÓN

Las fuentes, los sujetos, la actividad, el control de esta actividad seguramente son 1os aspectos mas
relevantes de la parte generai del Derecho Administrativo.

Dentro del Derecho Administrativo, el acto administrativo es una cuestión esencial, tanto como los
contratos administrativos, la otra foma de actividad administrativa, que también se estudia en el
temario. En este tema se explica la teoría del acto administrativo, con sus diferentes componentes;
además se han introducido en este tema los contenidos referido a los recursos.

Junto a estos temas de actividad, es impoúante el estudio del procedimiento administrativo. en cuyo
cauce se producen los actos. En otro tema se estudia este procedimiento administrativo.

LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

En el Título IV de la vigente Constitución española de 27 de diciembre de 1978 (en adelante CE),

denominado "Del Gobiemo y de la Administración" se establece que la Administración Pública sirve
con objetividad los intereses generales y acfia de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Con dicha formulación del párrafo primero del ar1ículo 103 CE se está, a su vez, dando satisfacción
tanto el principio de legalidad como al de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos,
garantizados en el ar1ículo 9.3 (Título Preliminar CE).

En el artícu1o 106 se le encomienda a los tribunales el control de esta legalidad: "Los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican".

En base a los mencionados títulos competenciales se aprobó la Ley 3011992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
modificada por la Ley 411999, de 13 de enero. Desde el 2 de octubre de 2016 esa histórica ley se
considera derogada. En su lugar para los aspectos que se estudian en este tema entró en vigor la Ley
3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El principio de legalidad, sin embargo, lo encontramos en este nivel de la ley en el artículo 3 de
principios generales de la Ley 4012015, de I de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que
traslada los principios constitucionales para la actuación administrativa, entre ellos el de legalidad.

La legalidad se relaciona con los elementos del acto administrativo, con 1as causas de nulidad y
anulabilidad o con los recursos, ya sean en vía administrativa o en vía judicial. Todos estos aspectos
forman parle del contenido de este tema.

,O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración 186

LOS ACTOS JUÚDICOS DE LA ADMINISTRACIÓX: PÚBLTCOS Y PRIVADOS

Para entender mejor este epígrafe conviene traer distinciones del Derecho Civil y lateoríadel negocio
jurídico. Muchas de las relaciones sociales están sometidas al Derecho. Esto supone que los r,r¡.tot
pafticipantes en las relaciones sociales adquieren derechos y obligaciones de forma imperativa y
coercitiva, con el respaldo de la sociedad institucionaTizada, en última instancia con juzgádos. Está
afección de las relaciones sociales a unas nonnas que la sociedad impone con carácter general conviefte
las relaciones sociales en relaciones jurídicas.

La producción de derechos y obligaciones puede nacer de volunrades humanas, pero también de hechos
ajenos a la voluntad, con consecuencia jurídica (asi, la muerte abre el proceso sucesorio o la acción
dañosa de un animal crea obligaciones a su dueño). En el primero de los casos, se habla de actos jurídicos
y en el segundo de hechos jurídicos.

La mayor parte de los actos jurídicos de creación de derechos y obligaciones se hace dentro de contratos
y por voluntad de las paftes éstas se obligan con respecto a la offa. Los llamados actos unilaterales de
los sujetos, como una promesa, no tienen mucha relevancia en las relaciones entre pafiiculares. En
cambio, tiene gran importancia para las Administraciones Públicas, que se obligan con (subvenciones,
a}udas, matrículas) y obligan a (permisos, multas) otros sujetos con su simple conformación de
voluntad, por medio de actos no integrados en los contratos.

Gran pafte de esta actividad de las Administraciones Públicas, en actos unilaterales o en contratos, son
de naturaleza pública, ya que en ellos la Administración Pública persigue el interés general, está
sometida a la ley y al Derecho, sigue unos procedimientos establecidos en las leyes, tiene unos
privilegios que no tienen otros sujetos, tienen un control también diferente (que culmina en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo). Es el acto público de la Administración, que también es
el acto más típico de esta.

Hay, en cambio, ofta parte de su actividad en la que las Administraciones Públicas no están sometidas
a los mismos rigores ni tienen facultades superiores a las de los otros sujetos, es decir, se relaciona en
igualdad con aquellos. Estos actos privados suelen volcarse en contratos, como los de arendamientos
de edificios o de compraventa. No son controlados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
sino por la jurisdicción ordinaria de los civil.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO

Muy sintéticamente podría definirse el acto administrativo como todo acto jurídico emanado de una
Administración Pública sujeto a Derecho Administrativo. Si en el mundo del Derecho civil, el conffato
entre las partes es la forma habitual de tráfico jurídico de obligaciones y derechos, en el mundo del
Derecho administrativo el acto unilateral de la administración es la forma más importante de
constitución de obligaciones y de derechos, a pesar que las administraciones también operu, con
contratos administrativos. El acto administrativo tiene como características:

Constituir en una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo; distinta pues de

las actividades meramente materiales o ejecutivas.

Procedente de un poder público, no de los ciudadanos como es el caso de las sugerencias, quejas,
reclamaciones o recursos.

Al que le es de aplicación el Derecho Administrativo, lo que excluye

-por tanto- todas las
a Derecho Civil o a Derecho
actuaciones administrativas sujetas a Derecho privado; esto es
Laboral.

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos jurídicos de 1a Administración 187

¡ En ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria o facultad de elaborar norrnas

jurídicas de rango inferior a ley.

Así, Luciano Parejo Alfonso define el acto administrativo colno una "declqración intelectual,
cualquiera que sea su formalización externq" con "cualqriera de los confenidos válidos de los actos
jurídicos en generctl", que emanen de "una persona clue tenga la condición subjetiva de Administración
pública ", como "[Link] del ejercicio de mta potested administrqtiye".

ELEMENTOS

igual que se han reseñado discrepancias doctrinales en relación con la clasificación de actos
administrativos, se ha de advertir que en relación con sus elementos, los autores discrepan. Se podrían
destacar los subjetivos (competencia, imparcialidad, investidura, la voluntad), objetivos (contenido),
formales (procedimiento, motivación). Hay una relación entre estos elementos y las causas de nulidad
del acto administrativo. Aquí se estudian aquellos sobre los que existe más consenso, que son:

Elementos subjetivos

Activo

1. Una Administración pública o persona jurídico-pública, con capacidad de obrar; sea la

Administración General del Estado, una administración autonómica, local o institucional.
2. Un érgano de la misma cuyo titular ostente competencia temitorial, funcional y jerárquica bastante.
3. Un titular legalmente investido en su cargo. que no incura en alguna de las causas de
abstención contempladas en los ar1ículos 23 y 24 de la Ley 4012015 , de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público 28.2, que son:
4. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de
aquél ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con
algún interesado.
5. Tenerparentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y
también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato.
6. Tener amistad íntima o
enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.
7. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
8. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.

Pasivo: Son las personas físicas o jurídicas sobre quienes despliegan sus efectos jurídicos los actos
administrativos.

Elemento objetivo

Se trata del contenido u objeto del acto; esto es, de la declaración de voluntad, dejuicio, de deseo o de
conocimiento; que ha de ser lícito, posibie y determinado o determinable, así como adecuado a su
finalidad. Se habla de contenido accidental o eventual de un acto adrninistrativo cuando este último no
despliega sus efectos jurídicos inmediatamente como es la regla general- sino cuando tenga lugar
alguna de las siguientes circunstancias:

1. un hecho futuro e inciefio, del que dependerá la eficacia del acto (denominado condición);

e' Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración r88

2. una fecha aparfir de la cual comienza (término inicial) o acaba (término final) la eficacia del acto o
bien el interesado en cuyo favor se dicta el acto cumpla alguna carga impuesta (a la que
técnicamente se denomina "modo") para beneficiarse de los efectos jurídicos del acto
administrativo favorable de que se trate.

Elementos formales

Se consideran tales, tanto el procedimiento como la forma.

El procedimiento es el cauce a lo largo del cual se va formando la voluntad de la Administración

Pública actuante, de acuerdo con la nofina contenida en e1 artículo 34 de la Ley 3912075, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según la cual:
o'Los
acfos administrativos que dicten las Administraciones Púbticcts, bien de oficio o a instanciq
del interesado, se producirán por el órgano competente ajuslándose al procedimienfo
estoblecido. El contenido de los acfos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y
será determinado y adecuado a los fines de aquellos".

. La forma es la concreción exterior que el acto reviste y que se regula en el artículo 36 de la

mencionada Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.

Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su natur aleza exijao permita otra forma
más adecuada de expresión y constancia (afi.. 36 Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia
escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y frrmará por el titular del órgano inferior o
funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que
procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las
que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma natsraleza. tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano
competente, que especificarálas personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto
para cada interesado".

Cuando se trate de actos administrativos emanados de órganos colegiados, habrá que estar a 1o que
establecen los artículos l5 y siguientes de la Ley 4012015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del secior
público, con los que no nos parece opoftuno complicar al lector la ya de por sí compleja y abstracta
materia objeto de estudio de este tema.

De acuerdo con el principio de satisfacción y garantía de los intereses de los ciudadanos en que está
basada toda la ley, un vicio de forma de que pueda adolecer un acto administrativo comporta la nulidad
absoluta o la anulabilidad del acto.

Por último, el art. 35 de

laLey 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas establece que "serán motivados, con [Link] referencia de hechos y
fundamentos de Derecho :

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los qctos que resuelvqn procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos

administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su
inadmisión.

@ Esfudio de Técnicas Documentaies

Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración 189

c) Los actos que se separen del criterio segltido en actuaciotles precedentes o del dictanten de órganos
consLtltivos.

d) Los ctcuerclos de suspensión de acfos, cualquiera clue sea el mofivo de ésfa, así como la adopción de
medidas provisionales previstcts en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazo,s y de realización

de acttt aciones coruplemenlar ias.

.fl Los actos qlte rechocen pruebes propuesfct,\ por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la ünposibilidad material de
continuarlo por caltsas sobrevenidas, esí como los que actterden el desistimienfo por la Administt'ación
en procedimienfos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procediruientos de carácter sancionador, así como los actos que
resuelvan pru¡cedintientos de carácter sancionador o de responsabilidad potrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los qtre deban serlo en
vit'tud de disposición legal o reglatnentaria expresa. "

El segundo apartado de este artículo trata sobre la motivación de los actos que pongan fin a los
procedimientos selectivos, remitiendo a las norrnas que regulen sus convocatorias, "debiendo, en fodo
caso, quedar qcreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte".

Además, los actos administrativos deben ser objeto de notificación o publicación (dependiendo del acto
será una u otra).

Los actos administrativos consensuales, regulados en el art. 86 de la Ley 3912015, de 1 de octubre, del
procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, pueden definirse como el
acuerdo de voluntades entre una Administración pública y uno o varios sujetos de Derecho, que a través
del Derecho Administrativo y siguiendo un procedimiento administrativo, preparen la terminación, o
terminen con éste. El acto consensual se perfecciona con el mero consentimiento de las partes, sin
embargo el requerimiento de un contenido formal mínimo parece que exige la forma escrita.

CLASES

Existen diversas clasificaciones de actos administrativos, de entre las cuales reseñamos a continuación
una de las más consensuadas doctrinalmente. Como todo intento de ordenación taxonómica, puede
hacerse atendiendo a distintos criterios. Así, puede hablarse de:

. Actos adrninistrativos singulares o actos administrativos generales, según desplieguen sus efectos
jurídicos respecto a una sola persona (ej.: el otorgamiento de una beca) o a un grupo de ellas (la
convocatoria de un proceso selectivo).

Actos administrativos simples o actos administrativos complejos, según que en su producción

intervenga uno o más órganos administrativos respectivamente.

Actos adrninistrativos expresos o actos administrativos presuntos, según la voluntad de la

Administración se exprese formalmente (casi siempre por escrito) o no 1o haga en el plazo previsto
en cada procedimiento. Es entonces cuando nos encontramos ante la ficción jurídica del silencio
administrativo, consistente en atribuir -en la mayoría de los casos, de forma más contundente a
partrr de la Ley 2512009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación
alaLey sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y con más salvedades
en la ley de 2015- efectos estimatorios a esta no resolución expresa (silencio administrativo positivo)

O Estudio de Técnicas Docr"rmentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de 1a Administración 190

o efectos desestimatorios (silencio administrativo negativo) en un limitado número de casos,

previstos por la ley.

' Actos administrativos reglados o actos administrativos discrecionales, según que la potestad
ejercida por la Administración, al dictarlos, esté totalmente limitada o disponga de un cierto
margen de discrecionalidad, sin incurrir por ello en la arbitrariedad. Un ejemplo áe los primeros
sería el reconocimiento de una prestación de la Seguridad Social, siemprJque se reúnan los
requisitos exigidos y un ejemplo de los segundos sería el otorgamiento de una subvención.

o Actos administrativos definitivos (o resolutorios) o actos administrativos de trámite, según

pongan fin a un determinado procedimiento administrativo o no resuelva sobre el fondo dá la
cuestión, sino que se limite aprparar la decisión final.

¡ Actos administrativos favorables o actos administrativos de gravamen, según recon ozcart a

los ciudadanos un derecho o resultado ventajoso de algún tipo ó bien impongan obligaciones o
cargas.

¡ Actos administrativos constitutivos o actos administrativos declarativos, según creen,

modifiquen o extingan situaciones jurídicas (los primeros) o únicamente acrediten un
determinado hecho o situación jurídica sin alterarla ni incidir sobre su contenido.

PRESUNCIÓN DE YALIDEZY EF'ICACIA

Parala explicación de este epígrafe es recomendable una exégesis del artículo 37 de la Ley 3912015, de
I de octubre, del Procedimiento Adminishativo Común de 1as Administraciones públicas, que dice:

l - Los actos de las Adminisfrociones Públicas suietos al Derecho Administrafivo se presumirán válidas
y producirán efectos desde lafecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispongi otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acio o-esté supeditada a su
noÍifi cación, publicación o aprob ación superior.
3. Excepcionqlmente, podrá otorgarse eficacia retroctctiva a los actos cuando se dicten en sustifución
de actos anulados, qsí como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios exislieran ya en lafecha a que se retrotraiga la eficacia dil actá y ésfa
no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
4. Los normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicqs en el ejercicio
de su
propia competencia deberán ser obset'vadas por el resto de los órganos administrotivos, aunque no
dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administroción Púbtica distinta y aquélla entieida
que es ilegal' podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el qcto de ácuerdo con
lo
dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de t 3 dejutio, reguladora de lct Jurisdicción Contencioso-
Adminisfrativa, y, de recltazar el requerimiento, podrá interpáner recurso contencioso-administrafivo.
En estos casos, quedará suspendido el procedimiento pqra dictar resolución.

El primer apartado es el que contiene la presunción de validez de los actos administrativos. Teniendo en
cuenta la importancia que tiene el acto unilateral en la actividad de las Administraciones públicas
(licencia, multa, admisión en una universidad, subvención), presumir la validez de los actos
administrativos es fundamental.

Esta presunción de validez permite a la Administración el inicio de la ejecución sin temores. por
eso,
junto a la presunción de validez se considera que existe ejecutoriedaá o ejecutividad
de los actos
administrativos, ya que a partir de la presunción la Administración Pública puede emprender la
ejecución. La ejecutoriedad se regula en el afiículo 98.1:

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos jurídicos de 1a Administración

Los ctctos de las Adruinisfraciones Ptibliccts sujetos al Derecho Administratit¡o serán irunediatatnenÍe
ejecutivos, salvo que:

a) Se produzco la suspensión de lct ejecución del acfo.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa
algún reatrso en vía administrativa, incluido el pofesfativo de reposición.
c) Una disposición e,stablezca lo contrat'io.
d) Se necesite aprobación o autorización superior.

La presunción de validez es sobre todo imporlante en los actos de gravamen, que es donde la ejecución
podría provocar cargas o daños a terceros. En estos actos si no fuera la presunción se dificultaría mucho
la ejecución. En el caso de una orden administrativa de derribo de una edificación, por ejemplo, se puede
observar la impodancia de la concurencia de esta presunción de validez como base para una
ejecutoriedad sin más aprobaciones. Ningún parlicular podría ordenar el derribo de la edificación de otra
persona y no podría emprender ei derribo con vistas a cobrar el gasto realizado con posterioridad.

Los particulares afectados por el acto administrativo, para evitar la ejecución forzosa, necesitan derribar
la presunción iuris tantunt, mientras no se demuestre lo contrario, y demostrar la invalidez por medio
de reculsos administrativos o recursos judiciales. En esos recursos puede solicitar la suspensión cautelar
de la ejecución. Para loglar la invalidación es necesario que en el procedimiento de recurso
administrativo o en el proceso de recursojudicial el órgano responsable declare esa anulación.

También puede ocurrir que sea la misma Administración Pública la que con posterioridad al acto
administrativo dude de su validez e inicie un procedimiento de revisión de oficio de1 acto administrativo.
Los resultados son semejantes a la anulación en vía administrativa por 1a interposición de recurso
administrativo.

En cuanto a la eficacia, 1o más importante es el despliegue de los efectos del acto administrativo en el
tiempo, nomahnente desde el momento en el que se dicta.

La demora de la eñcacia, es decir que tarde en tener efectos, desde su aprobación no conlleva muchos
problemas. A veces la eficacia de hace dependiente de la llegada de 1o que en Derecho se 1lama un
término, es decir, un hecho que se sabe que se va a producir pero no se sabe cuándo (como la notificación
o la publicación) o de una condición, un hecho que no se sabe si se producirá (como la aprobación de
un órgano superior).

En cambio, cuando se intenta retrotraer e1 efecto del acto a la fecha de1 acto, los problemas son mayores.
Por eso la ley tiene tantas cautelas, más si se trata de un acto de gravamen.

NULIDAD DE PLENO DERECHO: CAUSAS Y EFECTOS. ANULABILIDAD: CAUSA Y

EFECTOS

La nulidad y la anulabilidad son dos conceptos procedentes del Derecho Común o Civil. Con la creación
del Derecho Administrativo, dentro de la regulación dei acto administrativo es muy imporlante la
regulación de estas dos causas de vicio de los actos administrativos.

Las nulidad y la anulabilidad tienen mucho que ver con los requisitos de los actos administrativos
(competencia, investidura del titular, contenido legal, procedimiento, ...). Las causas que establece el
artículo 47 de la Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas son los siguientes:

1. Los que lesionen los derechos y liber-tades susceptibles de amparo constitncional.

2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del ter:ritorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.

e, Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de 1a Administración t92

4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o
de las normas que contienen las reglas esenciales parala formación de la voluntad de los
órganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

El efecto principal de la emisión de un acto administrativo con uno de estos vicios es su invalidez desde
la misma aprobación. Desde ese momento y hasta la declaración de nulidad puede el órgano competente
declarar la nulidad de oficio o por instancia de parte. Las Administraciones Públicas no tienen qué acudir
a los órganos judiciales para eliminar un acto nulo, aunque precisan del dictamen del órgano consultivo
competente (como el Consejo del Estado). Esta acción es imprescriptible. También puede ser erradicado
el acto por medio de los recursos, aunque estos tienen un plazo perentorio para su interposición. La
declaración de nulidad de un acto administrativo supone la corrección de los efectos producidos desde
su aprobación.

Las causas de anulabilidad son de menor gravedad. Laley se refiere en concreto sólo a la desviación de
poder.

Descarta como anulables algunos defectos de forma, si no crean indefensión, o actos fuera de tiempo.
La doctrina los denomina vicios no invalidantes.

Para la corrección de actos administrativos anulables favorable a los interesados, la Administración

Pública debe recur:rir a los órganos judiciales por medio de una declaración de lesividad de los intereses
púb1icos. Debe entenderse que la anulación de otro tipo de actos anulables es más libre. El plazo parula
anulación de actos anulables es de cuatro años igualmente. En los casos en los que haya causa de
anulabilidad los interesados pueden presentar igualmente los recursos administrativos.

LA CONVERSIÓ¡{, CONSERVACIÓN Y CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

La conversión de los actos nulos o anulables es la sustitución de estos actos por otros cuando contengan
los elementos constitutivos. Es una forma de validar esos actos, dándole importancia al contenido.
Cuando se hace una declaración de nulidad de un acto administrativo, del procedimiento se salvan todos
aquellos actos de trámite que no estén afectados por el vicio. Se trata de la conservación.

De estas tres técnicas de recuperación de actos administrativos, la más importante es la convalidación.

En ella, se recatan actos anulables, es decir, con vicios menos graves, reparando el defecto que pudiera
tener. Dos de los vicios subsanables más comunes son la competencia y la falta de atforización de un
órgano superior. En el primer caso el arreglo se hace con un acto de convalidación del órgano
competente para dictar el acto administrativo. En el segundo caso la solución se hace con una
autorización a posteriori.

En esta relación de técnicas con vista a la recuperación o sanación de la actividad administrativa viciad.a,
también conviene citar la rectificación de errores de hecho o aritméticos inscritos en sus actos
administrativos y la revocación de actos administrativos de actos de gravamen, algo similar al indulto
administrativo.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Teniendo en cuenta que la presunción de validezde los actos administrativos admite prueba en contrario
(se trata de una presunción "iuris tantum"), cabe pues que los ciudadanos puedan dirigirse a las

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tcma 15. Los actos jur'ídrcos de 1a Adrninrstración 193

Administraciones Públicas solicitando la revocación del acto o resolución administrativa que considere
no ajustada a Derecho. Y esta última nota característica es precisamente 1o que distingue a los recursos
de las meras quejas, sugerencias o reclamaciones, er1 virtud de las cuales se pretende obtener no la
revisión de una decisión administrativa ya adoptada sino más bien el dictado de un acto nuevo.

Es preciso también distinguir entre recurso en vía adrninistrativa y recurso en vía jurisdiccional: en el
primer caso se trata de solicrtar a la misma Administración autora del acto que reconsidere -por decir
así- su decisión y, en el segundo caso. se trata de poner en conocimiento de un Tribunal de Justicia, del
orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la presunta [Link]ón de la legalidad por parle de una
Administración Pública, en cuyo caso ésta Írltima (salvo en el supuesto de impugnación de un acto
previamente declarado lesivo al interés pirblico por la Administración autora del mismo) será la parte
iegitimada pasiva o demandada, que se sitúa en análoga posición al demandado en un proceso del orden
jurisdiccional civil o social.

Vatnos pues a detallar el sistema de recursos administrativos previstos en el Capírulo II del Título V de
la Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedirniento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.

Impoflancia de los recursos administrativos:

La mayor parte de la doctrina científica coincide en considerar a 1os recursos administrativos como
garanlía de los particulares frente ia actuación administrativa considerada en su más amplio sentido, por
una parte; y como presupuesto para acceder a la víajurisdiccional por otra.

Características generales de los recursos administrativos. según los profesores Villar Palasí y Villar
Escurra:

Actuación de la Administración en régimen de autotutela, esto es, adoptando simultáneamente las

posiciones de juez y parte, 1o que debilita el control que se pretende ejercer sobre la actuación
administrativa.
a El principio de congruencia reviste una menor rigidez que en el proceso judicial.
a Con el recurso administrativo 1o que se pretende es solicitar la revocación o modificación de un acto
administrativo definitivo, siempre basándose en que aquel incuría en aiguna infi'acción del
ordenanliento juridico.
E,s preciso que el recun'ente ostente capacidad de obrar y legitimación en los ténninos exigidos para
el procedimiento administrativo ordinario.
El órgano administrativo competente para resolver el recurso puede que sea el mismo que dictó el
acto recurido o el superiorjerárquico de aquel.
Los plazos legal y rcglamentariamente previstos para la interposición de recursos
administrativos.
No admiten ampliación en ningún caso. Una vez transcurrido no existe posibilidad alguna de
interposición extemporánea de un recurso administrativo.

Objeto y clases de recursos administrativos

De acuerdo con lo previsto en el artículo 112 de la Ley 3912015. de 1 de octubre, del Procedimiento
Adrninistrativo Común de las Administraciones Públicas: contra las resoluciones y 1os actos de trámite,
si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio ireparable a derechos e intereses
legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición,
que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los aftículos 47 y
48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en
la resolución que ponga fin al procedimiento.

--e
Estudio de Técnicas Documentales
Tema 1 5. Los actos -jurídicos de la Administración 194

Las leyes podrán sustituir el recurso de aTzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y
cuando la especificidad de la materia así 1o justifique, por otros procedimientos de impugnación,
reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente
Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas
condiciones, el recutso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el
párafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos
procedimientos en el ámbito de 1a Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las
facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los
recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición
administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha
disposición.

Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su

legislación específi ca.

Dispone, el artículo 114, que, contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso
extraordinario de revisión cuando concura alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.

Ponen fin ct la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el arÍículo I I2.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superiorjerárquico, salvo que una
Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contrafos que tengan lq consideración de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolución administrativq de los procedimienfos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que
fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere
el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo esfablezca.

Además de lo previsto en el apartado anÍerior, en el ámbito estatal ponenfin a la vía administrativa los
actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrafiyos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Minisfros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que
tienen atyibuidas los órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las
competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades Derecho público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales
o colegiados, de qcuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Son impugnables directamente en vía jurisdiccional: En primer lugar las disposiciones administrativas
de carácter general; irrecurribles en vía administrativa y, en segundo lugar, las reclamaciones
económ ico-admi ni strativas.

Los recursos administrativos se sustancian de acuerdo con las siguientes reglas generales. El escrito de
interposición debe contenet, de acuerdo con 1o dispuesto en el artículo 115 de la Ley 3912015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15 Los actos jur'ídicos de la Administración

a "El nombre y apellidos del recm'rente, así como la identificación personol del mismo.
a El acfo qltese recurre y la rozón de su impugnación.
a Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que
señale a efectos de notificaciones.
a Organo, cenfro o unidad [Link] al que se dirige.
a Las demás perticularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas".

El eror en la calificación del recurso por parte del recunente no será obstáculo para su tramitación,
siempre que se deduzca su verdadero carácter. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no
podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

La interposición en tiempo y forma de un recurso administrativo no compofta, como regla general, la

suspensión del acto administrativo recun'ido. Sí implica, por pafie del órgano competente, la obligación
de resolver.

Las normas generales aplicables a ia fase de ordenación e instrucción del recurso se contienen,
esencialmente en los sisuientes ar1ículos:

Afiículo 1 16. Causas de inadmisión

Serán causas de inadmrsión 1as siguientes:

a. Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perleneciera a otra

Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con 1o
establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
b. Carecer de legitimación el recurrente.
c. Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d. Haber transcurrido el plazo parala interposición dei recurso.
e. Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

Artículo 1 17. Suspensión de la ejecución

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso. previa
ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido,
podrá suspender, de oficio o a solicitud del recunente, la ejecución del acto impugnado cuando
conculran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno Derecho previstas
en el ar1ículo 41 .1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud
de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y
notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación 1o establecido en el
artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.

4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para
asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier nattraleza, aquélla sólo producirá
efectos previa prestación de caución o garunfia suficiente para responder de ellos, en los términos

e Estudro de Técnicas Documentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de la Adrninistración 196

establecido s reglamentariamente.

La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado

previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan alavia contencioso-
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitanclo 1a
suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el
cor-respondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico
oficial en que aquél se inserló.

Ar1ículo 118. Audiencia de los interesados

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente

originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en unplazo no inferior a díez días ni
superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del

recurente, cuando habiendo podido aportarlos en e1 trámite de aiegaciones no lo haya hecho. Tampoco
podrá solicitarse la prácfica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se
dictó la resolución recurida fuera imputable al interesado.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes
citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. E1 recurso, los infotmes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de
este artículo. Tampoco 1o tendrán los que los interesados hayan aporlado al expediente antes de recaer
la resolución impugnada.

Artículo 1 19. Resolución

1. La resolución del recurso estimará en todo o en parle o desestimará las pretensiones formuladas en el
mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la
retroacción de1 procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que
eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de
acuerdo con 1o dispuesto en el ar1ículo 52.

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee
el procedirniento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá
previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurente,
sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

Aftículo 120. Pluralidad de recursos administrativos

1. Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo
acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o
bien contra el corespondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la
suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

2. El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a ios interesados, quienes podrán recunirlo.

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos jur'ídicos de la Administración t91

La interposición del coffespondiente recurso por un interesado, no afectará a los restantes

procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administratir o.

3. Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el órgano administrativo

competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional,
salvo el de audiencia, cuando proceda.

CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS

RECURSO DE ALZADA

Concepto: Acto del interesado mediante ei cual se solicita del órgano superior jerárquico del que dictó
el acto recurrido, la modificación parcial o total del misrno.

Objeto: De acuerdo con el artículo 121 de la Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 1 12.1. (estudiadas antes) cuando no pongan fin
a la via administrativa, podrán ser recun'idos et alzada ante el órgano superior jerárquico del que
los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las
Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía
funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que
haya nombrado al presidente de los mismos.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente
para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá
remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada
del expediente. El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del
cumplimiento de 1o previsto en el pánafo anterior.

Plazos: A tenor de 1o dispuesto en el artículo 122: El plazo para la interposición del recurso de aTzada
será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no 1o fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el
solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos
sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Elplazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que el acto recurrido proceda de
silencio administrativo, en cuyo caso es estimatorio, pero con muchas salvedades en la nueva ley. Contra
la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo e1 recurso
extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 125.

RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN

Concepto: Acto voluntario del interesado mediante el cual solicita al órgano que dictó el acto recunido
la modificación total o parcial del mismo. Voluntario o potestativo signif,rca que no es obligatorio
interponerlo para acudir a la impugnación judicial, como ocuffe con el recurso de alzada.

Objeto: Según el artículo 123 de la Ley 3912015, de I de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas: Los actos administrativos que pongan fin a la r,ía
administrativa podrán ser recuridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los
hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

el Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración 198

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se

haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto".

Plazos de interposición v resolución: Regulados en el artícul o 124 de 1a misma ley, en los siguientes
términos:

Elplazo parala interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo
fuera, el plazo será de tres meses y se contará , para el solicitante y otros posibles interesados, a parfir
del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin
perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Elplazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

Contra la resolución de un recurso administrativo de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho

recurso.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Concepto: Acto del administrado, a interponer sólo excepcionalmente por las casas señaladas en el
artículo 125 de la Ley 3912015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas o en leyes especiales.

Obieto: Este recurso administrativo de carácter extraordinario, procede interponerse:

Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión
ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando
concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial parala resolución del asunto que, aunque sean
posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos

por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,

maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virrud de sentencia
judicial firme.

Plazos de interposición: El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa

lu, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada.
En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de 1os documentos o
desde que la sentencia judicial quedó firme.

Resolución: Transcurrido el plazo de kes meses desde la interposición del recurso extraordinario de
revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la
vía j urisdiccional contencioso-admini strativa (Art. | 26.3).

EL RECURSO [Link]

Se trata, como explicábamos en el epígrafe anterior, de poner en conocimiento de un Tribunal de Justicia

ordinario la presunta [Link]ón de la legalidad por parte de una Administración Pública, para -através

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 1 5. Los actos juridicos de 1a Administración

del proceso judicial correspondiente- llegar a esclarecer sn responsabilidad o no, terminando con un
pronunciamiento -normalmente en forma de sentencia- que estimará en todo o en parte o desestimará
la pretensión del actor, ünayez agotada la vía administrativa

Antes de pasar a sintetizar la tramitación de este recurso, nos parece necesario hacer, siquiera sea, una
somera referencia a la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que -para comprender la dinámica
del proceso- le resultará útil al alumno estudiar los órganos ante los cuales debe aquel interponerse, de
acuerdo con la Ley 2911998, de 13 de julio, reguladora de 1a jurisdicción contencioso-administrativa (en
adelante LJCA), que harecibido varias medicaciones con la aprobación de las leyes 1312009, de 3 de
noviembre, de refoma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial y
3412010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 3012007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público, 3112007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del
agua, la energía, los transporles y los servicios postales, y 2911998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administratla para adaptación a la normativa comunitaria de las dos
primeras. También ha recibido cambios con la Ley 37 12011, de 10 de octubre, de medidas de agilización
procesal.

El ámbito y la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Establece el artículo 1 de la LJCA que: "Zos Juzgados y Tribunales del orden contencioso-
adminislrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Adtninistraciones públicas sujela al Derecho Adminish'ativo, con las disposiciones generctles de rango
inJbrior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación". A tal
objeto, el apartado 2 de1 mismo artículo, precisa el concepto de Administración Pública a los efectos de
esta Ley recogiendo, con las rnodificaciones organizativas introducidas recientemente, así como en
relación con 1o que disponen oÍas leyes. De forma que, se entenderá a estos efectos por
Administraciones públ icas:

a La Administración General del Estado.

a Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
a Las Entidades que integran la Administración local.
a Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al E,stado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades locales".

Mediante esta 1ey se confitma, igualmente, la sujeción a1 enjuiciamiento de la jurisdicción contencioso-

administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la
Administración, cuando dichos actos y disposiciones tengan, por su contenido y efectos, una naturaleza
materialmente administrativa. Por 1o tanto, según el apartado 3 del artículo 1: "Conocerán también de
las pretensiones que se deduzca.n en relqción con:

Los actos y disposiciones en ruateria de personal, administración y gestión pafrimonial sujetos

al Derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados,
del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo,
así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones
autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa
de los órganos de Gobierno de los Juzgados y [Link], en los términos de la Ley Orgánica
del Poder Judicial
La actuación de la Adntinistración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del
Régimen Electot'al Generqf' .

En el ámbito material, la ley somete al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, cualquier

tipo de actividad de los poderes públicos, siempre que esté sometida a Derecho Administrativo, para lo
que afiicula las acciones procesales siguientes: El orden jurisdiccional contencioso-administrativo
conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos juríclicos de la Adrninistración 200

Laprotecciónjurisdiccionalde los derechos fundamentales, los elementos reglados y la

determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los
actos del Gobierno o de los Consejos de Gobiemo de las Comunidades Autónomas, cualquicra
que fuese la naturaleza de dichos actos.
Los contratos administrattvos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos
sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones pirblicas.
Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio
de funciones públicas.
Los actos administrativos de control o fiscalización dlctados por la Administración concedente,
respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el
ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los
propios concesionarios cuando puedan ser recumidos directamente ante este ordenjurisdiccional
de conformidad con la legislación sectorial corespondiente.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social.
Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

Órganos y competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa: [Link] en el artículo 6

LJCA. son:

a "Juzgados de lo Contencioso-administrafivo.
a Juzgados Centrales de lo Conlencioso-adntinístrativo.
a Salas de lo Contencioso-edministrqtfuo de lo,s Tribunales Supet'iores de Justicia
a Sala de lo Contencioso-adminisÍrativo de la Audiencia l¡lacional.
a Sala de lo Contencioso-adtninistrativo del Tribunal Supremo".

Sus competencias se detallan en los artículos 8 a 12. Respecto a la competencia territorial, establece el
artículo 14 LJCA: "l' La compelencia territorial de lc¡s Jrtzgados 1' de los Tribunqles Superiores de
Justicict se deÍerruinaro conforrue a las siguientes reglas:

Primera; Con carácter general, será cotnpetente el órgano [Link] en cui)ct circLmscripción tenga
su sede el órgano que [Link] dictado la disposición o el acÍo originario impugnado.

Segunda; Cuqndo el recu'so Í.engq por objeto actos de los Administraciones públicas en mqteria de
personal, propíedades especiales y sanciones será competenÍe, a elección del demandenfe, el Jttzgado
o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aqtrél su domicilio o se halle lq sede del órgano qutor del
acto originario impugnado.

Tercera; La competencia corresponderá el órgano juri,sdíccional en cuya circun,scripción radiquen los

inmuebles afectados [Link] se impugnen plane,s de ordenación urbana y actuaciones tu'banísticc.t,s,
expropiatorias .v, en general, las que comporten intetvención adntinistrativa en la propiedad privada.

Cuando el qcto originario impugnado afectase o una plm'alidad de desÍinatario.s [Link] diversos los
Juzgados o Tribunales competentes, la competenciat,endt"á atribuida al órgano jurisdiccional en cuyct
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere diclado el acto originario intpugnado".

Las paltes procesales:

Capacidad Procesal: Es la aptitud necesaria para poder ser demandante o demando en un proceso judicial
y que el añículo 1 B LJCA regula en los siguientes término s: "Tienen capucidad pt'ocesal ante el orden

jtrrisdiccional contencioso-adruinistratiyo, además de lus personqs que la ostenten con arreglo a la Le.v
de Enjuiciatnienfo Civil, los tnenores de edad para la defensa de aquellos de stts derechos e intereses
legítitnos cuya actuación les esté perntitida por el nrdenamiento jttrídico sin necesidad de asistencia de
la persona que ejerza la patria pofestad, ttttela o ctiratela.

G) Estudio de Técnicas Docurncntales

Tema 1 5. Los actos j urídrcos de la Aclministración

Los grupos de afbctados, Ltniones sin personalidad o [Link] independientes o autónomos,

entidades todas ellas aptas para ser titul(tres de derechos y obligaciones ol margen de su [Link]ón
en lqs estructm'[Link] de las personas jurídicas, tantbién tendrán capacidqd procesal [Link] el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley esí lo declare expresamente".

Legitimación: Es la reiación existente entre ei legitimado activo (quien demanda) y el objeto del proceso
o bien entre dicho objeto del proceso y el legitimado pasivo (quien resulta demandado). La legitimación
activa corresponde, en el proceso contencioso-administrativo en general, a:

a Las personas físicas o

jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
a Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y gupos y entidades a que se refiere el artículo l8 que
resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses
legítimos colectivos.
La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los
actos y disposiciones de 1a Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos
públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con 1o dispuesto
en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su
fiscalización.
La Administración de las Comunidades Antónomas, para impugnar los actos y disposiciones que
afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otla
Adrninistración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo
dispuesto en la legislación de régimen local.
Las Entidades locales territoriaies, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de
su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así
como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales.
a El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley
a Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de
cualquiera de ias Administraciones públicas para impugnar ios actos o disposiciones que afecten al
ámbito de sus fines.
a Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos previstos por las Leyes.
a Excepcionalmente, a la Administración autora de un acto, previa declaración de lesividad para el
interés público de aquel.
Pasivamente está legitimada, como regla general, la Administración autora del acto administrativo
impugnado (que será lo más frecuente) y a favor de quienes puedan ver afectados sus derechos o
intereses legítimos por la estirnación de 1as pretensiones del recurrente.

Representación )¡ defensa:

De los pafticulares: ante órganos jurisdiccionales unipersonales: Con asistencia letrada (por abogado)
obligatoria y representación (por procurador) voluntaria. Ante órganos jurisdiccionales colegiados: Con
Procurador y Abogado obligatoriamente. Hasta la Ley 1012012, de 20 de noviembre, por la que se
regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de
Toxicología y Ciencias Forenses, los funcionarios públicos podían comparecer por sí mismos cuando el
objeto del pleito se refiriese a la defensa de sus derechos laborales. Esta ley derogó esa posibilidad.

De las Administraciones Públicas: la representación y defensa coffe a cargo de los servicios jurídicos
del Estado, de 1as Comunidades Autónomas o Locales, si estas últimas disponen de ellos
específicamente. En caso contrario podrán solicitar los de aquellas o encomendar su defensa a letrados
designados a tal efecto.

Objeto del recurso

Establece el art. 25 LJCA las siguientes cuatro modalidades de recurso contencioso-admjnistrativo:

e Esnrdio de Tócnicas Documentales

Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración 202

El recurso contra: "las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de
la Adminisfración Pública qt¿e pongan fin a la vía adtninistrativa, ya sean definitivos o de trámite,
si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del a,sunto, detenninan la imposibilidad
de continuar el procedimiento, producen indeJbnsión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos ".
Recurso contra disposiciones administrativas de carácter general, a su vez directo, o indirecto,
regulado como "cuestión de ilegalidad" en el afiicuTo 27 .
a Recurso contra la inactividad de la administración, regulado en el artículo 29.
a Recurso contra las actuaciones materiales en vÍa de hecho: En caso de vía de hecho (actuación
administrativa sin cobeftura legal), el interesado podrá formular requerimiento a la Administración
actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida
dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente
recurso contencioso-administrativo.

Tramitación del recurso

El plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo varía según haya ido o no precedido
de un recurso en vía administrativa y según que el acto administrativo recunido haya sido expreso o
presunto. Vemos a continuación los diferentes plazos que señala el artículo 46 LJCA:

Recurso a interponer frente a un acto administrativo expreso: Dos rneses, contados a partir del dia
siguiente al de la publicación o disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que
haya puesto fn ala vía administrafiva.

Recurso a interponer fiente a un acto administrativo presunto: Seis meses, contados a partir del día
siguiente a aquel en que, de acuerdo con la normativa específ,rca se produzca el silencio administrativo.

Recurso a interponer frente a una actuación administrativa en vía de hecho: Diez dias, contados a partir
de aquel en que concluye el plazo para que la administración atienda el requerimiento que hubiera
formulado el interesado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 LJCA; o veinte días, contados desde
aquel en que se inició 1a actuación administrativa en vía de hecho, cuando el interesado no haya
requerido a la Administración para que cese en la actuación de que se trate.

Recurso a interponer por una Administración Pública, previa declaración de lesividad del acto
administrativo del que es autora: Dos meses, computados desde el día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad.

Recurso a interponer por una Administración Pública contra otra: dos meses, salvo que por Ley se
establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados
del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del
acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

Fases del proceso contencioso-administrativo

Un recurso contencioso-administrativo se sustancia, en primera instancia, en las siguientes cuatro fases:

alegaciones, prueba, conclusiones y resolución.

Fase de alegaciones: El inicio de un proceso contencioso-administrativo, a diferencia de 1o que sucede

en los otros tres órdenes jurisdiccionales (Civil, Penal y Social) consta de dos momentos
procedimentales: la presentación del escrito de interposición (sohcifando se tenga por interpuesto el
recurso y citando la disposición, acto, inactividad o actuación administrativa en vía de hecho que se
impugna) y luego lq demanda. Esto para el supuesto más frecuente de que sea una Administración
Pública la parte demandada; cuando, por el contrario, sea la parle actora, existe únicamente la demanda.

Al escrito de interposición es preciso adjuntar, de acuerdo con el afiicrtlo 45.2:

O Estudio de Técnicas Documentales

Terna 15. Lo. rctos julidicr-rs de la Adnlinistlación 203

El documento que acredite 1a representación del compareciente, salvo si figurase unido a las
actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribural, en cuyo caso podrá
solicitarse que se expida certificación para su rinión a los autos.

El documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.

La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recutran, o indicación del expediente
en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el
objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el
órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen,
o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.

El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones las personas jurídicas con arreglo a las nomas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que
se hubieran incorporado o insefiado en lo peftinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la
letra a) de este mismo apartado.

Unavez presentado el escrito simple de interposición, el l:uzgado o Sala examina de o{icio la validez de
la comparecencia, y, salvo que sea preciso requerir la subsanación (en el plazo de diez días) en el
supuesto de que falte algún docurnento, acordará publicar 1a interposición del recurso y reclamar a la
Administración demandada e1 expediente administrativo completo. Esta última dispone de veinte días
para enviarlo, trámite con cuyo cumplimiento se tiene a la Administración por personada en autos.

rJna vez que el Tribunal ha recibido el expediente administrativo puede inadmitirlo, cuando concurra
alguna de las causas previstas en el ar1ículo 51 LJCA o admitirlo, disponiendo dar al demandante un
plazo de veinte días para que, con el expediente a la vista, pueda preparar cumplidamente su demanda.

La demanda propiamente dicha, de acuerdo con 1o estipulado en el aftículo 56 LJCA debe adoptar la
forma característica procesalmente de este tipo de escritos; es decir, consignando con la debida
separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones del actor, justificando estas
últimas en los motivos que proceda, hayan o no sido éstos planteados con anterioridad en vía
administrativa. A continuación se da traslado de la demanda a 1a parte demandada, que dispone
asimismo de veinte días pala contestar, pudiendo en ella solicitarse el recibimiento del pleito a prueba
y, eventualmente, formular alegaciones en relación con la incompetencia del órgano jurisdiccional o la
inadmisibilidad del recurso por las causas previstas en el artículo 69 LJCA.

En la fase de pruebas, propuestas en los escritos de demanda y contestación o de oficio por e1 Juzgado
o Tribunal, éstas se estimarán cuando exista disconformidad en los hechos y éstos sean trascendentes -
a juicio del órgano jurisdiccional- para resolver el litigio. El plazo es de quince días para proponer y
treinta para practicar las declaradas perlinentes por el órgano jurisdiccional, siempre con intervención
de las parles.

En la fase de conclusiones: Tanto en vista pública como mediante escritos de 1as partes se trata de
subrayar los aspectos más relevantes de las pruebas practicadas, y presentarlos al Tribunal, que señalará
día para votación y fal1o.

Fase de resolución: El medio normal de resolución de un recurso contencioso-administrativo es la

sentencia, que podrá contener uno de 1os siguientes fallos: inadmitir el recurso contencioso-
administrativo, estimarlo o desestimarlo.

El proceso puede también terminar por [Link] del demandante en cualquier momento anterior a
la sentencia y sin que ello implique la renuncia al derecho, que podrá ejercer posteriormente, siempre
que no haya prescrito. Allanatniento del demandado, que supone la aceptación de 1as pretensiones del
actor sin que ello implique reconocer las alegaciones ni las pretensiones formuladas en la demanda. Por

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 15. Los actos jurídicos de la Administración 204

satisfacción extraprocesal de las pretensiones del actor, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76
LJCA, o por acuerdo intraprocesal que ponga fin a1 litigio, según establece el artículo 77 del mismo
cuerpo legal.

BIBLIOGRAFÍA

GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano: Manual básico de Derecho Administrativo. Tecnos.
Madrid,2015.
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. CIVITAS
EDICIONES,20i5,
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo.2u ed. rev. y act. Valencia: Tirant lo Blanch,2008.
PARADA V ÁZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo I. Introducción. Organizáción adrninistrativa. Empleo público. Open
Ediciones Universitarias. Madrid, 2015.

O Estudio de Técnicas Documentales

Ter¡a 16. Los contrafos en el Sector Pirblico 205

Tema 16. Los contratos en el Sector Público. Clases. Preparación. Procedimientos de seleccién.
Perfección y Formalización. Modificación y revisión. Cumplimiento e incumplimiento, extinción

ÍN»rcn

Los Contratos en el SectorPilblico. - Clases de contratos.- Disposiciones Comunes.- Recluisitos necesarios para la celebración
de contratos.- Preparación de 1os contratos. - Procedimientos de selección del contratista y fonaas de adjudicación. - Perfección
y Formalización. - Modificación y revisión de precios. - Curnplirniento, incurnplimiento. extinción de 1os contratos
administrativos. - Bibliografia.

LOS CONTRATOS EN EL SECTOR PÚBLICO

El Estado en el desarrollo de su actividad emplea especialmente el acto administrativo unilateral (de

autorización, de orden, de sanción, pero también de ayuda, de subvención, de distinción con medallas,
etc.). Pero otra parte de su actividadlarealiza indirectamente por medio de otras personas que se obligan
por medio del negocio jurídico del contrato. Esta técnica tiene un largo recomido histórico, pero su
formalización ocuñe a mediados del siglo pasado, sobre todo con la Ley de Bases de Contratación del
Estado de 1963.

En el escenario jurídico, el Estado no es un actor cualquiera y por eso no se acoge al Derecho común,
sino a un régimen especial, creado para su singularidad. La técnica de la contratación en las
Administraciones Pública se distingue de la contratación privada en la forma en ia que se toma la
decisión, con e1 procedimiento de selección del contratista, en ciertas potestades exorbitantes (interpretar
los contratos administrativos, resolver'las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones
de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta) que tiene la Administración
Pública y en la jurisdicción que resueh,e los conflictos, que no es la civil, sino la contencioso-
administrativa.

Desde la adhesión a las Comunidades Europeas, la nonnativa comunitaria ha sido el referente obligado
de nuestra legislación de contratos públicos, de ta1 forma que, en los últimos veinte años, las sucesivas
refotmas que han llevado desde el Texto Afiiculado de la Ley de Bases de ia Ley de Contratos del Estado
hasta el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público han tenido como una de sus
principales justificaciones la necesidad de adaptar esta legislación a los requerimientos de las directivas
comunitarias.

La últinra ley de reforma global en esta materia ha sido laLey 3012007, de 30 de octubre, de Contratos
del Sector Público (BOE 31/1012007), introducía modificaciones en diversos ámbitos de esta
legislación, en respuesta a las peticiones formuladas desde múltiples instancias (administrativas,
académicas, sociales y empresariales). Esta Ley tenía por objeto regular la contratación del sector
público, a fin de garanlízar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones,
publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los
candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto,
una eficiente utilización de los fondos destinados aTarealizacíón de obras, la adquisición de bienes y la
contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer,
la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. Así
mismo, establece la regulación del régimen jurídico aplicabie a los efectos, cumplimiento y extinción
de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de carácter público.

En sólo cuatro años las muchas modificaciones del texto obligaron a la aprobación de un texto refundido.
La disposición final trigésima segunda de la Ley 212011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible,
autorizó al Gobierno para elaborar dicha refundición concluida en el Real Decreto Legislativo 312011,
de 14 de noviembre, por el que se apmeba el texto refundido de 1a Ley de Contratos del Sector Público,
que es la nueva obra normativa de referencia en la materia. Desde la publicación de ese texto refundido

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 1 6. Los conÍatos en el Sector Público 206

y hasta el año 2015 son muchas las modificaciones del texto. La última modificación se ha realizado en
la Ley 212015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española.

Las leyes anteriores se referían a los contratos de las Administraciones Públicas, pero desde la Ley de
2001 el ámbito subjetivo se extiende a todo el sector público, mucho más amplio:

a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas v las
Entidades que integran la Administración Local.

b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

c) Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades Públicas, las
Agencias Estatales y cualesquiera entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia
vinculadas a un sujeto que pefienezca al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas
que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas
funciones de regulación o control de carácter extemo sobre un determinado sector o actividad.

d) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la parlicipación, directa o indirecta, de entidades
de las mencionadas en las letras a) a f) del presente apartado sea superior al 50 por 100.

e) Los consotcios dotados de personalidadjurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley
3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local.

f) Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria,directa o indirecta, de una o varias
entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de
permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las
referidas entidades.

g) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.

h) Cualesquiera entes, organismos o entidades conpersonalidadjurídicapropia, que hayan sido creados

específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o
mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente
su actividad, controlen su gestión, o nombren a más de 1a mitad de los miembros de su órgano de
administración, dirección o vigilancia.

i) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras
anteriores.

Destacando dentro del Sector Público, a 1as Administraciones Públicas, la misma ley reduce este
concepto a:

a) Los mencionados en las letras a) y b) del apartado anterior.

b) Los Organismos autónomos,
c) Las Universidades Públicas.
d) Las entidades de Derecho público que, con independencia funcional o con una especial autonomía
reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre
un determinado sector o actividad, y
e) Las entidades de Derecho público vinculadas a una o varias Administraciones Públicas o
dependientes de las mismas que cumplan alguna de las características siguientes:

1." Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y

sericios, destinados al consumo individual o colectivo, o que efectuen operaciones de redistribución
de la renta y de la iqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, o

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contlatos en el Sectol Público

no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos

2.u que
como contrapaltida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios.

No obstante, no tendrán la consideración de Administraciones Públicas las entidades públicas

empresariales estatales y 1os organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y
Entidades locales.

f) Los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder
Judicial, del Tribunal Constitucional. del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de 1as
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al
Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en lo que respecta a su actividad de contratación.

g) Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Ter:ritorios Históricos del País Vasco en 1o
que respecta a su actividad de contratación.

En los siguientes epígrafes vamos a desarollar ios aspectos de esta ley que vienen indicados en los
temarios. Hay que tener en cuenta que se trata de una ley largay compleja, con 334 artículos más normas
adicionales, transitorias, finales, y que esta exposición sólo es una explicación didáctica paru la
comprensión de los diferentes epígrafes, dentro de un marco general de entendimiento de la ley.

CLASES DE CONTRATOS

Los contratos en las Administraciones Públicas sometidos al régimen jurídico establecido en el

TRLCSP, pueden ser clasificados por su naturaleza jurídica y por su objeto, según se puede ver en el
Título preliminar de 1a ley. Además hay que tener en cuenta otro criterio de clasificación según la
cuantía: Se consideran contratos menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se
trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

Por su naturaleza jurídica se clasifican en:

Contrato administrativo

Tienen carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración
Pública: contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de ser-vicios públicos, suministro, y
servicios, así como los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, salvo
excepciones que no se apuntan aquí, y también contratos de objeto distinto a los anteriormente
expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad
pública de 1a específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el
carácter de contratos privados. Estos contratos administrativos se rigen, en cuanto a su preparación,
adjudicación, efectos y extinción, por el TRLCSP y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se
aplican las restantes llotrnas de Derecho administrativo y, en su defecto, las normas de Derecho privado
(Aft. l9 del TRLCSP).

Contrato privado

Son los celebrados por los entes, organismos y entidades del sector público que no reúnan la condición
de Administraciones Públicas. y los celebrados por una Administración Pública que tengan por objeto
servicios financieros, la creación e interpretación artística y literaria o espectáculos de esparcimiento,
culturales y deporlivos y la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos.(At. 20 del
TRLCSP).

Contrato especial

Es el contrato, distinto del contrato administrativo tipo definido en el ar1. 19.1 a) del TRLCSP, que está

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contratos en el Sector Público 208

vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante o satisface de forrna directa o

inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquéIla, siempre que no tenga
expresamente atribuido el carácter de contrato privado.

Contrato mixto

Es el que contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase. Para 1a determinación
de las normas que deban observarse en su adjudicación, se atenderá al carácfer de la prestación que tenga
más importancia desde el punto de vista económico. (Art 12 del TRLCSP).

Por el obieto, según 1o establecido en el ar1ículo 5 del TRLCSP, se clasifican en:

Contrato de obras. Tiene por objeto larealización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos
enumerados en el Anexo I de la ley o la realizaciónpor cualquier medio de una obra que responda a las
necesidades especificadas por 1a entidad del sector público contratante. Por obra se entenderá el
resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí
mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.

Las obras, a efectos de elaborar los proyectos, según su objeto y naturaleza, se clasifican en:

1. las que dan lugar a la creación de un bien inmueble.

De primer establecimiento:
2. De reforma: el conjunto de obras de ampliación, mejora, modernización, adaptación,
adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente.
3. De gran reparación: las necesarias para enmendar un menoscabo producido en un bien
inmueble por causas fortuitas o accidentales, cuando afecten de forma fimdamental a la
estructura resistente.
4. De reparación simple: igual que los anteriores, pero no afectan fundamentalmente a la
estructura resistente.
5. De restauración: tienen por objeto reparar una construcción conserr¿ando su estética,
respetando su valor histórico y manteniendo su funcionalidad'
6. De rehabilitación: tienen por objeto rcparar una construcción conselando su estética,
respetando su valor histórico y dotándola de una nueva funcionalidad que sea compatible con
los elementos y valores originales del inmueble.
7. De conservación y mantenimiento: las obras necesarias para enmendar el menoscabo
producidos por el paso del tiempo y por el natural uso del bien.
8. De demolición: tienen por
objeto el derribo o 1a destrucción de un bien inmueble.

Contrato de concesión de obras públicas. Tiene por objeto Tarealización por el concesionario de algunas
de las prestaciones referidas en el Anexo I de la ley, incluidas las de restauración y reparación de
construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y
en el que la contraprestación a favor de aquél consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la
obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.

El contrato de concesión de obras públicas podrá también prever que el concesionario esté obligado a
proyectar, ejecutar, conselvar, reponer y reparar aquellas obras que sean accesorias o estén vinculadas
con la principal y que sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad determinante de su construcción
y que permitan su mejor funcionamiento.

Contrato de gestión de servicios públicos.

Es aquél en cuya virtud una Administración Pública encomienda a una persona, natural o jurídica, la
gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la
Administración que Ia encomiende, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En
ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad
inherente a los poderes públicos.

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contratos en el Sector Público 209

Contrato de suministro.

Tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arendamiento, con o sin opción de
compra, de productos o bienes muebles, pero tienen la consideración de contrato de suministro los
contratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables, excepto que se trate de unos de
estos casos:

1. Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesrva
y por precio unitario sin que la cuantía total se deñna con exactitud al tiempo de celebrar el contrato,
por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente.

2. Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de

telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la
cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de
programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios.

')_ Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban
ser elaboradas con areglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante,
aun cuando ésta se obligue a apotfar, total o parcialmente, los materiales precisos.

Contrato de servicios.

Su objeto son prestaciones en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado

distinto de una obra o un suministro.

Contrato de colaboración entre el sector público )¡ el sector privado.

Es un tipo de contrato nuevo que recoge laLey 3012007 de Contratos del Sector Público y se definen en
su artículo 11 como aquellos contratos en que una Administración Pública eflcarga a una entidad de
Derecho privado, por un periodo determinado en función de la duración de la amortización de las
inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global y
comprenda alguna de las siguientes prestaciones:

- La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, productos o bienes

complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, explotación o gestión.

- La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.

- La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente

desarrollada con el propósito de apofiar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas
que las existentes en el mercado.

Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o
actuación de interés general que le haya sido encomendado.

DISPOSICIONES COMUNES

E1 TRLCSP tiene una pafte general y común a todos los tipos de contratos. En esa parle se regulan
diversos aspectos, dada la complejidad de Ia relación jurídica contractual. Conviene dar una perspectiva
general de la ley antes de explicar algunos aspectos más en detalle.

Uno de los aspectos regulados es la organizaciín administrativa para la contratación (Libro quinto de
la ley): con órganos de contratación (con la verdadera facultad para tomar decisiones y firmar contratos),
órganos de asistencia (donde destaca la mesa de contratación, que tiene la finalidad de valorar ofertas y
proponer al órgano de contratación), órganos de consulta (las Juntas Consultivas, que crean doctrina

@ Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 16. Los contratos en el Sector Pírblico 210

administrativa), los órganos de intervención (la intervención), los órganos de fe contractual (los
Registros de Contratos), etc.

En el siguiente epígrafe se explican también los requisitos subjetivos de las partes en el contrato, sobre
todo de las personas fisicas y jurídicas que contratan con los entes del sector público, sobre todo, la
capacidad y la solvencia o la sucesión del contratista. Todo está regulado en el Libro I de la 1ey.

Además de esa organización y de los requisitos de las parles, la pafte común hace unas estipulaciones
para el objeto del contrato. En este aspecto, lo más importante a señalar es que la contratación debe ser
necesaria y el objeto del contrato que debe ser determinado y no puede ser fraccionado y el precio (ciefio,
actualizabl% revisable, en euros por lo general). Para 1a estimación el ente que contrata tiene en cuenta
los precios habituales en el mercado. Este aspecto también está regulado en el Libro i de 1a ley.

El régimen de invalidez y el control administrativo (con un recurso administrativo específico:

"Recurso especial en materia de contratación") son otra materia impoftante, que vigila el buen desarrollo
de los procedimientos. Las reglas sobre la formalización del contrato y su régimen de modificación
son en fin los últimos aspectos que regulan esta técnica de los entes del sector público.

Las garantías del licitador (provisional) y del adjudicatario (definitiva) son otros de 1os aspectos que
plantea la parte común del TRLCSP. Es el último aspecto que señala que se redacta en el Libro I.

El procedimiento, tanto de preparación (donde es impoftante la deteminación de la necesidad del

contrato, las prescripciones técnicas, el clausulado que rija en la adjudicación) como de selección del
contratista (garanfizando la publicidad y la posibilidad de que cualquier empresa que reúna los requisitos
pueda presentar su oferta y asegurando una selección ponderada de la mejor oferla con los criterios
establecidos y el modo de adjudicación determinado) es una pafte muy importante de 1a regulación
común. Estos procedimientos se regulan dentro de los Libros segundo y tercero de la ley.

Los aspectos de ejecución, modificación del contrato, extinción se regulan en el título cuarto. Además
de las disposiciones comunes el TRLCSP contiene en este cuarto libro otras muchas nornas va más
específicas sobre cada uno de los contratos típicos.

REQUISITOS NECESARIOS PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS

El arlículo 54 TRLCSP establece varios requisitos subjetivos de aptitud a las personas físicas o jurídicas
para celebrar contratos con los actores del sector público: "Sólo podran contratar con el sector público
las personas nqturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidctd de obrar, no
estén incursas en una prohibición de contratar, y [Link] su solvencia econórnica,
financiera y técnica
o profesional o, en los casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren debidamente clasificadas " .

La clasificación demuestra los requisitos de solvencia, como dice el afiículo 83 del texto refundido: /a
inscripción en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado acreditaráfrente
a todos los órganos de contratación del sector público, a tenor de lo en ét reflejado y salvo prueba en
contrario, las condiciones de aptitud del empresario en cuanto a su personalidad y capacidad de obrar,
represenÍación, habilitación profesional o empresarial, solvencia económica y financiera, y
clasificación, así como la concurrencia o no concuruencia de las prohibiciones de contratar que deban
constclr en el mismo.

En el caso de los entes, organismos y entidades del sector público lo más importante es la competencia.

En cuanto a la concreción de la solvencia el TRLCSP dice:

l. En los contratos de servicios y de obras, así como en los contratos de suministro que incluyan
servicios o trabajos de colocación e instalación, podrá exigirse a las personas jurídicas que
especifiquen, en la oferta o en la solicitud de parlicipación, los nombres y la cualificación

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contratos en el Sector Púhlico 21t

profesional del personal responsable de ejecutar la prestación.

2. Los órganos de contratación podrán exigir a los candidatos o licitadores, haciéndolo constar en los
pliegos, que además de acreditar su solvencia o, en su caso, clasificación, se comprometan a dedicar
o adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello. Estos
compromisos se integrarán en e1 contrato, pudiendo los pliegos o el documento contractual,
atribuirles elcarácfer de obligaciones esenciales a los efectos previstos en el ar1ículo 223.f), o
establecerpenalidades, conforme a lo señalado en el artículo 212.1,paraelcaso de que se incumplan
por el adjudicatario.

Otros requisitos necesarios son objetivos, la necesidad de la contratación y la certeza, legalidad y licitud
del objeto. El contenido mínimo del contrato se compone de los siguientes elementos:

Finalmente, tenemos los requisitos formales, entre los que sobresale el requisito de procedimiento.

PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS

La preparación de los contratos es una de las fases dentro de la secuencia del contrato. Podríamos decir
que las otras fases son la selección del contratista, la formalización, la ejecución con posibles
modificaciones o suspensiones y la extinción. En la fase de preparación, el órgano administrativo define
la necesidad de la contratación y perfila las características, que debe reunir el suministro, la obra, el
servicio. También ha de documentarse la existencia de créditos para el pago de1 suministro o del servicio
que se pretende contratar.

La formulación de la necesidad se suele hacer por medio de memorias del servicio que, por ejemplo,
necesita un material o que requiere un servicio para el desarrollo corecto de su finalidad. En esas
memorias se suele expresar que la institución no cuenta en el momento de la memoria-propuesta con un
recurso o con medios que satisfagan esa necesidad.

La memoria del servicio, si es aprobada por el titular del órgano de contratación, da lugar a una
resolución de inicio de expediente.

En cuanto a la perfilación de las características, en ese expediente preparatorio se deben incluir los
documentos que definen esas condiciones, el pliego de prescripciones técnicas y el pliego de cláusulas
administrativas.

El pliego de prescripciones técnicas, como su nombre indica, debe establecer los requisitos de la obra a
realizar, del material a suministrar o del servicio a prestar. Para ello, el texto refundido exige la referencia
a instrucciones y reglamentos técnicos nacionales que sean obligatorios. En ellos no se puede dificultar
el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores y también se deben tener en cuenta criterios de
accesibilidad universal y de diseño para todos, en relación con personas con discapacidad.

Las cláusulas administrativas, por su parte, delimitan muchos de los aspectos de la relación
precontractual, como la fotma en que se procederá a la selección de una empresa, y contractual,. Cada
Administración Pública suele aprobar el pliego de cláusulas administrativas generales y el órgano de
contratación suele aprobar en e1 momento de la contratación un pliego de cláusulas administrativas
particulares, que ha de ser revisado por órganos consultivos de contratación.

Para hacernos una idea, un posible índice de las materias que se regulan en un pliego de cláusulas
administrativas es el siguiente:

1. Objeto del contrato 6. Presupuesto de licitación

2. Organo de contratación 7. Existencia de crédito presupuestario
3. Régimen jurídico y jurisdicción 8. Revisión de precios
4. Capacidad para contratar 9. Duración del contrato. Plazo de
5. Clasificación de los licitadores ejecución

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 16. Los contratos en el Sector Público 212

10. Procedimiento de adjudicación 22. Obligaciones del contratista

I 1. Garantía provisional 23. Gastos e impuestos por cuenta del
12. Plazo y presentación de proposiciones contratista
13. Contenido de las proposiciones 24. Abonos al contratista
14. Mesa de contratación 25. Cumplimiento de los plazos
15. Calificación de la documentación 26. Cumplimiento defectuoso o
general incumplimiento parcial de la ejecución del
16. Apertura de proposiciones y propuesta objeto del contrato
de adjudicación 27. Subcontratación
17. Adjudicación 28. Modificación del contrato
18. Constitución de la garanfía definitiva 29. Suspensión del trabajo objeto del
19. Documentación acreditativa de estar al contrato
coniente en obligaciones tributarias y 30. Cumplimiento del contrato
con la seguridad social 31. Resolución y extinción del contrato
20. del contrato
F orunaTización [Link] de garantia
21. Responsable supervisor de los trabajos 33. Devolución o cancelación de la
objeto del contrato garanfia definitiva

Como se ve, se toca la mayor parle de los aspectos del contrato, de la adjudicación, de la
relación contractual. Sólo el objeto de la prestación se deriva al pliego de prescripciones
técnicas.

Cuando el órgano de contratación considera que se cumplen los tres requisitos de demostración
de la necesidad, especificación de1 servicio y de la relación contractual y la existencia de
crédito para pagarlo, aprueba el expediente preparatorio y dispone la apertura de la fase
posterior, el procedimiento de adjudicación o de selección del contratista.

El texto refundido adicionalmente establece unas nofinas específicas parala preparación de

varios tipos de contratos: obra, obra pública, gestión de servicio público y colaboración entre
el sector público y el sector privado.

PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA Y FORMAS DE

ADJUDICACIÓN

Cuando el órgano de control ha definido la necesidad y las condiciones técnicas y

administrativas de la contratación, se inicia otro procedimiento para elegir algún contratista,
bajo principios como igualdad, concurrencia, publicidad y transparencia.

En este procedimiento de selección del contratista es necesario contactar con ellos para que
presenten sus ofefias. Aunque en algunos casos se hace por medio de comunicaciones con un
número pequeños de empresarios, lo más normal es la convocatoria de un procedimiento por
medio de un anuncio de licitación en el que se indique La publicidad se hace por medio de los
instrumentos convencionales de publicidad: tablones de anuncio, boletines oficiales. En
algunos casos, para concursos de gran envergadura, se hace necesaria la publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea.

Los concurrentes han de presentar sus proposiciones. En ellas deben acreditar personalidad
jurídica, su solvencia, lo que pueden hacer con certificados de clasificación, y otros aspectos.
Por supuesto, también deben definir su oferta, indicando su solución y su propuesta
económica.

En términos generales el procedimiento es así. Luego hay diferentes modos de desarrollar

estos procedimientos, cada uno con sus peculiaridades. Los procedimientos selección son
cinco:

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contratos en e1 Sector Público

Abierto. En el procedimiento abierlo todo empresario interesado puede presentar una

proposición y no se puede realizar negociación de los términos del contrato con los licitadores.

Restringido. Só1o pueden presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y

en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación. En una fase se
valoran las solicitudes de participación y en otra fase se valora la oferta de los empresarios
invitados. Tampoco cabe la negociación.

Negociado. Se efectúan consultas con diversos candidatos y se negocian las condiciones del
contrato con uno o varios de ellos, eligiendo razonadamente alguno de ellos. sólo se puede
usar este procedimiento en unos pocos supuestos: en casos excepcionales, si en un
procedimiento anterior no se han presentado proposiciones, por razones técnicas o artísticas,
por imperiosa urgencia, etc.

Diálogo competitivo. En el diálogo competitivo, el órgano de contratación dirige un diálogo

con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desamollar una o
varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que sirvan de base para que los
candidatos elegidos presenten una oferla.

Contrato menor. Aplicable a contratos inferiores a 50 mil euros, en contratos de obras, o l8

mil euros, en las otras modalidades. Puede adjudicarse directamente a cualquier empresario
con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria pararealizar la
prestación.

En general, la forma de adjudicación normal es el concurso, en el que se tienen en cuenta

diferentes aspectos y no sólo el precio. En algunos casos, cuando sólo se tiene en cuenta el
precio, se realiza una sutlasta, que puede ser electrónica, como aparece regulado en la 1ey. No
hay que olvidar que en los contratos menores no se valoran diversos aspectos ni se comparan
varios precios, sino que se hace una adjudicación directa. Estas son las formas en las que se
elige al contratista y se da por tenninada esta parte del procedimiento.

PERFECCIÓX V FORMALIZACIÓN

Tras la selección del contratista, en cuanto a su perfeccionamiento, los contratos de las

Administraciones Públicas y los contratos sujetos a regulación at:rnonizada, sólo se pueden
perfeccionar después del acto de adjudicación definitiva;y el objeto del contrato sólo puede
desamollarse una vez firmado e1 contrato, según los dispuestos en el arlículo i56 del TRLCSP.

En cuanto al lugar de celebración (lo que tiene impoftancia respecto del fuero judicial para
sustanciar las reclamaciones consiguientes), y salvo que se indique otra cosa en su clausulado,
dice el TRLCSP que los contratos del sector público se entenderán celebrados en el lugar
donde se encuentre la sede del órgano de contratación.

En cuanto ala data crónica el TRLCSP marca unos plazos parala firma del contrato a partir
del requerimiento del licitador por el órgano contratante. Fuera de ese plazo no se podrá hacer
la formalización. Cuando por causas imputables al adjudicatario no se hubiese formalizado el
contrato dentro del plazo indicado, la Administración podrá acordar la incautación sobre la
garantia def,rnitiva del importe de la garantía provisional que, en su caso hubiese exigido. Si
las causas de la no formalización fueren imputables a la Administración, se indemnizará al
contratista de los daños y perjuicios que la demora le pudiera ocasionar.

En cuanto a la duración, el TRLCSP admite, amén del plazo establecido dentro de los
máximos permitidos, prórrogas de1 mismo, prescribiendo a este efecto que las demás
características del contrato peñnanecerán inalterables durante el periodo de duración de éstas.
En todo caso, la prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 16. Los contratos en e1 Sector Púb1ico

empresario, salvo que el contrato expresamente prevé lo contrario, sin que pueda producirse
poi el consentimiento tácito de las partes. De todo ello se exceptuan los contratos de importe
inferior a 50.000 € (en contratos de obras) o a 18.000 € (otros contratos) que no podrán tener
una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.

En cuanto a la forma de los contratos es importante 1o establecido en el ar1ículo 156 del

TRLCSP y no es preciso que se formalicen notarialmente, bastando con documento
administrativo para que el contrato acceda a cualquier registro público. No obstante, el
contratista podrá soliCitar que el contrato se eleve a escritura pública, corriendo entonces de
su cargo es suficiente la aprobación del
loi correspondientes gastos. En los contratos menores
gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, así como el presupuesto si se
trata de contratos de obra (artículo I 1 1).

En cuanto al contenido documental en que se plasme el contrato, deberá ser congruente con
las previsiones de los pliegos de condiciones y el acto de adjudicación definitivo, y no podrá
incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes distintos de los
previstos en los pliegos. Deberá incluir:

a) La identificación de las pafies.

b) La acreditación de la capacidad de los firmantes para suscribir el contrato.
c) Definición del objeto del contrato.
d) Referencia a la legislación aplicable al contrato.
e) La enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa en el
contrato, esta enumeración podrá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de
prioridad
-orden
acordado por las parles, en cuyo supuesto, y salvo caso de enor manifiesto, el
pactado se utilizará para determinar la prevalencia respectiva, en caso de que existan
contradicciones entre diversos documentos.
0 El precio cieúo, o el modo de determinarlo.
g) La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para
su finalización, así como la de la prórroga o prór:rogas, si estuviesen previstas.
h) Las condiciones de recepción, entrega o admisión de las prestaciones.
D Las condiciones de pago.
j) Los supuestos en que procede la resolución.
tl El créáito presupuéshrio o el programa o rubrica contable con cargo al que se abonará el
precio, en su caso.
l) La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad que, en su caso, se imponga
al contratista.

La falta de alguna de estas menciones no implicará necesariamente la invalidez del contrato,

pudiendo considerarse su carencia como casos de irregularidades no invalidantes, suplidas, en
su caso, por los documentos obrantes en el expediente administrativo.

MODIFICACIÓN Y REVISIÓN DE PRT,CIOS

Tras la adjudicación y la celebración del contrato, lo normal es la ejecución de este, pero en

algunos casos se hace necesaria la modificación. Es una prerrogativa especial de la
Administración cuando hay interés público. Son necesarios en estos casos los informes del
Servicio Jurídico y del órgano consultivo, como el Consejo del Estado, si la modificación tiene
una repercusión de un 10 por ciento del precio primitivo del contrato o cuando éste sea igual
o superior a 6.000.000 de euros.

Hay otras modificaciones permitidas por las ley como: sucesión en la persona del contratista
(modificación en el sujeto empresario), cesión del contrato (igual), revisión de precios
(modificación en el objeto, precio) y prórroga del plazo de ejecución (modificación en e1
obj eto, plazo para la prestación).

O Estudio de Técnicas Docunentales

Tema 16. Los contratos en el Sector Púb1ico 2ts

En otros casos, sólo es posible la modificación cuando así se haya previsto en los pliegos o en
el anuncio de licitación. En 1os pliegos se debe redacfar de forma precisa e inequívoca las
condiciones en que podrá hacerse uso de la misma, así como e1 alcance y límites de las
modificaciones que pueden acordarse con expresa indicación de1 porcentaje del precio del
contrato al que como máximo pueden afectar y el procedimiento que haya de seguirse para
ello. Los pliegos no pueden referirse tampoco a prestaciones complementarias o ampliaciones
en el objeto del contrato.

Por último y en una cuarta posibilidad, sin la previsión en las cláusulas se puede hacer la
modificación en unos casos muy tasados:

a) Inadecuación de la prestación contratada para satisfacer las necesidades que pretenden

cubrirse mediante el contrato debido a errores u omisiones padecidos en la redacción del
proyecto o de las especificaciones técnicas.

b) Inadecuación del proyecto o de las especificaciones de la prestación por causas objetivas

que determinen su falta de idoneidad, consistentes en circunstancias de tipo geológico, hídrico,
arqueológico, medioambiental o similares, puestas de manifiesto con posterioridad a la
adjudicación del contrato y que no fuesen previsibles con anterioridad aplicando toda la
diligencia requerida de acuerdo con una buena prácfica profesional en la elaboración del
proyecto o en la redacción de las especificaciones técnicas.

c) Fuerza mayor o caso fortuito que hiciesen imposible la realización de la prestación en los
términos inicialmente defi nidos.

d) Conveniencia de incorporar a la prestación avances técnicos que la mejoren notoriamente,

siempre que su disponibilidad en el mercado, de acuerdo con el estado de la técnica, se haya
producido con posterioridad a la adjudicación del contrato.

e) Necesidad de ajustar 1a prestación a especificaciones técnicas, medioambientales,

urbanísticas, de seguridad o de accesibilidad aprobadas con posterioridad a ia adjudicación del
contrato.

Para ir más allá, debe procederse a la resolución del contrato en vigor y a la celebración de
otro bajo las condiciones nuevas.

Como el enunciado del tema se refiere en concreto a la revisión de precios vamos a hacer una
exposición específica. Hay que recordar que se trata de uno de los aspectos modificables del
contrato sin que afecte al interés público, sin que se autorice en las cláusulas y sin que concura
una de las otras causas excepcionales. Tiene una redacción específica en la ley (artículos 89-
94).Larevisión del precio a retribuir al contratista sólo se puede rcalizar de forma periódica y
predeterminada en los contratos de obra, en los contratos de suministro de fabricación de
armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas y en aquellos otros contatos en
los que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. En esta
revisión es importante 1o dispuesto en la Ley 212015, de desindexación de la economía
española.

En los supuestos en que el órgano establezca el derecho a revisión periódica y predeterminada

de precios debe fijar la fórmula de revisión que deba aplicarse, atendiendo alanaturaleza de
cada contrato y la estructura y evolución de los costes de las prestaciones del mismo

CUMPLIMIENTO, I¡{CUMPLIMIE¡{TO, EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

Hasta aquí hemos visto cómo la Administración Pública identifica una necesidad, cómo abre

@ Estudio de Técnicas Docurnentales

Tema 16. Los contratos en e1 Sector Público 216

un procedimiento para seleccionar una empresa que realice el trabajo pal'a cubrir esa
necesidad, cómo se formaliza el contrato y algunas cuestiones sobre la modificación. El último
aspecto que se aborda es el del cumplimiento, el incumplimiento y la extinción.

El contrato se entiende cumplido por el contratista cuando éste haya reaTizado, de acuerdo con
los términos del mismo, de las prescripciones técnicas y de las cláusulas administrativas y a
satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación comprometida. Para constatarlo
la Administración Pública debe acusar recepción o conformidad. Con posterioridad a la
recepción hay un plazo variable según el contrato en el que el contratista ofrece garantía.
Transcurrido este plazo concluye la responsabilidad del contratista y procede la devolución de
7a garantia que entregó a la Administración.

El cumplimiento es una de 1as dos causas de extinción. La otra causa es la resolución del
contrato, que sólo puede realizarse en unas determinadas causas:

La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la

personalidad jurídica de la sociedad contratista. La Administración puede acordar la
continuación del contrato con sus herederos o sucesores
b. La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro
procedimiento. Mientras no se haya producido la apeftura de la fase de liquidación, la
Administración puede continuar el contrato si el contratista ofrece las garantías suficientes
ajuicio de aquélla para su ejecución
El mufuo acuerdo entre la Administración y el contratista. En el pacto determinarán los
términos de la extinción.
d. La demora en el cumplimiento de los plazos por parle del contratista y el incumplimiento
del plazo. Si es culpable, el contratista está obligado a la indemnización por daños. La
Administración primero se cobrará de la garantía y si no fuese suficiente el contratista
quedaría obligado al pago.
e. La demora en el pago por parte de la Administración. Obliga a la Administración al pago
de los daños y perjuicios que por tal causa se irrogue al contratista.
f. El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como
tales en los pliegos o en el contrato.
o La imposibilidad de ejecutar la prestación en los téminos inicialmente pactados o la
posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse
ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato.
h. Las establecidas expresamente en el contrato.
i. Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en la Ley.

Como puede verse en laTetra d) y en la letra f) los incumplimientos del contratista en cuento
al pTazo (demora) y en cuanto a otras obligaciones declaradas esenciales, suponen causa
suficiente para la resolución del contrato. Además de esta consecuencia resolutoria del
contrato, cuando el incumplimiento tenga menor gravedad, en algunos tipos de contratos,
caben otras consecuencias, como la penalización (multas por lo común) o la sujeción del
contratista a responsabilidad por los daños que el incumplimiento provoque.

BIBLIOGRAFÍA

PARADA YAZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo iI. Open-Ediciones Universitarias.22u edición, 2015.
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo General, Tomo II. Iustel, 2016.

@ Estudio de Técnicas Documentales

Tema 17. Teor'ía Genelal del contrato 2t1

Tema 17. Teoria general del contrato: conceptos elementales, nulidad, anulabilidad, rescisión.
Clasificación de los contratos. Principales tipos: el préstamo, el depósito, el comodato. Los
seguros: teoría general. Preparación de los contratos

ÍNnrcn

Introducción.- Conceptos elementales. Nulidad, anulabilidad, rescisión.- Clasificación de los contratos. Principales tipos: e1
préstamo, e1 depósito, el comodato. Los seguros: teoría general.- Preparación de los contratos.- Bibliografia.

INTRODUCCIÓN

La Teoría General del Contrato es desarrollada dentro del Derecho Civil y no en el Derecho
Administrativo, como la mayor parte del temario. En esta teoría se esfudian los aspectos generales de
esta figura fundamental del Derecho que es el contrato. En ella se estudia el concepto de conf'ato, la
clasificación, los elementos, la formación y el contenido, la interpretación y la integración, la
modiflrcación objetiva o subjetiva, la eficacia o la ineficacia. Normalmente e1 Derecho Civil esfudia a
continuación de los aspectos generales algunos contratos típicos, aunque en este tema só1o se pregunta
por tres de ellos, que tienen relación con los museos, ya que muchos bienes expuestos son prestados o
están en depósito y los bienes culturales de las colecciones suelen tener la cobefiura de algún tipo de
seguro.

Por supuesto, la figura del contrato trasciende a1 Derecho Civil al crearse especializaciones en el ámbito
administrativo o en el marco laboral. Allí se crean las categorías de contrato administrativo (regulado
en el Real Decreto Legislativo 312011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público) y de contrato laboral (regulado desde 1980 en el Estatuto de los
Trabajadores, en sus infinitas versiones), que tienen su propia teoría general y sus propios contratos
típicos del Derecho Administrativo (obras, concesión, gestión de servicio púb1ico, suministros,
servicios, colaboración, etc.) o del Derecho Laboral (indefinidos, temporales, a tiempo parcial, a tiempo
completo, etc.)

A continuación nos referiremos alafeoría general del contrato procedente del Derecho Civil.

CONCEPTOS ELEMENTALES

El Código Civil no define el contrato, sino que en su art. 1.254 indica que "el contrato existe desde que
una o varias personas consienten en obligarse respecto de otro u otras a dar alguna cosa o prestar algún
servicio". El contrato es una de las fuentes de obligaciones, tal y como establece el ar1ículo 1089: "Las
obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en
que intervenga cualquier género de culpa o negligencia".

Los elementos esenciales del contrato vienen determinados en el artículo 1261: "No hay contrato sino
cuando concurren los requisitos siguientes:

Consentimiento de los contratantes. Para que el consentimiento, de importancia vital, sea válido es
necesaria la capacidad de quien lo otorga y es preciso que no haya vicio en su formación: error,
intimidación o violencia, dolo.
Objeto cierto que sea materia del contrato. Que sea lícito, posible, determinado-determinable.
Causa de la obligación que se establezca.

Hay que añadir la capacidad de obrar de las parles como elemento también importante que no se expresa
en el artículo 1267 , por el que menores no emancipados y personas declaradas incapaces, como personas
con trastorrros mentales y dementes.

O Estudio de Técnicas Documentales

 Tema 17. Teoría General del contrato 2t8

Los accidentales son la condición y el término. En la condición la obligación nace o muere si se produce
un hecho probable y en el témino cuando se produzca un hecho determinado.

En algunos contratos se requieren solemnidades o formalidades, como ocune con 1a hipoteca, pero la
nofina común en nuestro derecho es la libertad de formas.

En cuanto a la formación del contrato es de sentido común que haya unas negociaciones preliminares y
finalmente se alcance el acuerdo, que se forrnalizarápor escrito si las paftes 1o deciden o si la formalidad
es impuesta por la ley. En las últimas décadas han cobrado importancia los medios postales, telefónicos
o telemáticos de contratación.

Sin embargo, el cambio más importante no es el de los medios sino el de las partes. En el escenario
jurídico han aparecido partes de gran tamaño que provocan un desequilibriá entre las partes. por
ejemplo, el contrato entre un operador de telefonía móvil y un particula.. [Link] hecho ha revolucionado
la situación y se habla del contrato de adhesión a las cláusulas generales de la contratación que establece
la gran empresa. La aparición de estos actores ha supuesto la especialización de estas relaciones en el
denominado derecho de los usuarios y consumidores; antes del Derecho Civil se había desgajado el
Derecho Laboral. Esto es importante porque en algunos tipos de contrato, como el de seguro, por el que
se pregunta en este tema, se desarollan normalmente dentro de este ámbito del Derecho del consumo.
ya que el papel de asegurador suele ser desarollado por empresas.

NULIDAD, ANULABILIDAD, RE SCISION

Desde la celebración del contrato, a no ser que esté sometido a un término o a una condición de inicio
(suspensiva) o ñn de la relación (resolutoria), las partes se comprometen a la realización de unas
obligaciones, según las estipulaciones del contrato. Estas obligáciones pierden vigencia en unos
determinados casos: consentimiento de las partes obligadas en eliminar el contrato, el áesistimiento en
unos pocos casos de una de las pañes, el incumplimiento de una de las parles, el resultado lesivo del
contrato. En el enunciado se pregunta por tres las circunstancias (dos de invalidez (nulidad y
anulabilidad, que se debe a que el contrato se celebró con algún defecto invalidante, y uno de rescisiónj.
En estos casos, las obligaciones decaen.

La nulidad del contrato representa el supuesto más grave de ineficacia. Por ello suele ser adjetivada
como nulidad absoluta o nulidad de pleno Derecho. Si el artículo 126l citado establece tres requisitos
para los contratos, 7a falta de alguno de ellos es causa de nulidad, como el incumplimiento de rror*us
imperativas para el contrato. Es decir, si hay vicio en el consentimiento, si el objelo no lícito, posible,
determinado, si la causa no es lícita.

La corrección de la situación requiere la acción de nulidad, que es imprescriptible y puede ser ejercida
por cualquier persona.

Declarada la nulidad de una obligación, los contratantes deben restituirse recíprocamente las cosas que
hubiesen sido materia del contrato, con sus fiutos, y el precio con los interesei, salvo lo que se dispone
en los ar1ículos siguientes.

Por su parte la causa de 1a anulabilidad se produce cuando hay problemas de capacidad de alguno de los
contrayentes (como ser menor no emancipado) o vicios de la voluntad de menor gravedad. También se
produce causa de anulabilidad cuando no haya consentimiento del cónyuge, ese consentimiento
sea necesario. "ruráo

La acción tiene una prescripción de cuatro años y está acotada a un circulo de legitimados más
restringido: "los obligados principal o subsidiariamente en virtud de ellos. Las persoias capaces no
podrán, sin embargo, alegar la incapacidad de aquellos con quienes contrataron; ,ri 1o, qr" causaron la
intimidación o violencia, o emplearon el dolo o produjeron el error, podrán fundar su ácción en estos
vicios del contrato", artículo 1302.

O Estudio de Técnicas Documentales

Terna 17. Teoría General de1 contlato

Las consecuencias son similares a las de la acción de nulidad, ya que hay un deber de restitución.

En cambio, cuando el contrato fuese celebrado con los requisitos exigidos, pero el contrato se hace en
fi'aude de acreedores o con lesión de menores, incapacitados, ausentes, etc. La acción de rescisión es
subsidiaria (debe usarse en caso de que no haya otro medio). Puede ser planteada por cualquiera de los
perjudicados y el plazo para su ejercicio es de cuatro años. El efecto, como en los casos anteriores, es la
restitución, aunque podría ser necesaria 1a indemnización. Dice el artículo 1299 del Código Civil: "Para
las personas sujetas a tutela y para 1os ausentes, los cuatro años no empezarán hasta que haya cesado 1a
incapacidad de los primeros, o sea conocido el domicilio de los segundos".

CLASIFICACION

a) Según el elemento determinante en el proceso formativo:

Consentimiento ---+ CON SEN SUALES

Entrega de la cosa --+ REALES
Foma solemne +FORMALES

b) Según la finalidad perseguida:

Liberalidad o altruismo --. GRATUITOS

Intercambio económico recíproco y equivalente -+ ONEROSOS

c) Según la regulación del tipo contractual por el Derecho positivo:

Sí * TÍPICOS
No _' ATÍPICOS
d) Según el momento o período:

Único ---TNSTANTÁXPOS
Continuado no periódico + DURADEROS
Periódico--- DE EJECUCIÓX PBNiÓDICA

e) Según el nacimiento de obligaciones a cumplir por:

Una sola pafte ---+ LNILATERALES

Ambas parles -+ BILATERALES

Algunos de los contratos típicos más imporlantes son los siguientes:

- Donación. Mandato.
- Compra-venta. Préstamo.
- Permuta. Depósito.
- Arrendamiento. Seguro.
- De sociedad.

EL PRÉSTAMO

El Título X del Código Civil recoge la nonnativa relativa a los contratos de préstamo. Así, el artículo
l'/40 del C.C. establece que: "Por el contrato de présfamo, una de las partes entregq a la otra....dinero
u otra cctsafttngible, con condición de devolver otro tanto de la misma especie -v calidad. "

e Estudio de Técnicas Documentales

Tema 17. Teoria General del contrato 220

Características

El que recibe en préstamo, que se denomina prestatario, dinero u otra cosa fungible, adquiere su
propiedad. y está obiigado a devolver al acreedor otro tanto de la misma especie y calidad.

El simpie préstamo puede ser gratuito o con pacto de pagar interés. En este sentido, no se deberán
intereses sino cuando expresamente se hubiesen pactado y además, el prestatario que ha pagado
intereses sin estar estipulados. no puede reclamarlos ni imputarlos al capital.

Si 1o prestado es otra cosa fungible, o una cantidad de metal no amonedado, e1 deudor debe una
cantidad igual a la recibida, de la misma especie y calidad, aunque sufia alteración en su precio.

EL DEPÓSITO

Este tipo de contrato se recoge en el Título XI del C.C. El contrato de depósito es aquel mediante el cual
el depositante cede la posesión de una cosa al depositario para que se encargue de custodiarla, debiendo
éste restituirla cuando el depositante la reclame.

Características

- El depósitoes un contrato gratuito, salvo pacto en contrario.

- Sólo pueden ser objeto del depósito las cosas muebles.

Tipos de depósito

- Según el artículo 1759 del C.C. el depósito puede ser:

a) Judicial: cuando se decreta el embargo o el aseguramiento de bienes litigiosos. También se

denomina secuestro. Puede tener por objeto así los bienes muebles como los inmuebles.

b) Extrajudicial. Puede distinguirse entre:

- Depósito voluntario: aquel en que se hace la entrega por la voluntad del depositante. También
puede realizarse el depósito por dos o más personas, que se crean con derecho a la cosa depositada,
en un tercero, que hará la entrega en su caso a la que corresponda.
- Depósito necesario: cuando se hace en curnplimiento de una obligación legal o tiene lugar con
ocasión de alguna calarnidad como incendio, mina, saqueo, naufragio u otras semejantes.

- Según el objeto del contrato:

- Depósito regular: Tiene por objeto las cosas no consumibles, lo que implica que el depositario
debe devolver al depositante la misma cosa que fue depositada.

Depósito irregular: Tiene por objeto las cosas consumibles, 1o que implica que el depositario debe
devolver al depositante una cantidad de la misma especie y calidad.

Obligaciones de las parles

Obligaciones del depositario: según establecen los artículos 1766 y SS. del C.C. son esencialmente dos:

- Custodia: Significa guardar y conservar en buen estado la cosa objeto del depósito.
- Restitución: Supone restituir la cosa cuando el depositante, sus herederos (en caso de fallecimiento)
o la persona designada en el contrato 1o soliciten. Si existiera plazo y en caso de no haber reclamado
el depositante la devolución, ésta se hará aTftnalizar dicho plazo.

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 17. Teor'ía General de1 contrato 221

Obligaciones del depositante:

- Abonar al depositario los gastos en que haya incun'ido para la conservación de la cosa objeto del
contrato, e indemnizarle los perjuicios ocasionados por el depósito.
- Retribuir al depositario, solo en el caso de que se hubiera pactado que así fuera.

EL COMODATO

Dice el artículo 1740 Códieo Civil q,Je "por el c'c¡ntraro

de préstanto una de las partes entrega a la otra,
o [Link] cosa no fungible para que use de ella por cierto tiempo y se la devuelvq, en cuyo caso se llama
comodato, o dinero u otra cosa fungible, con condición de devolver otro tanto de la mistna especie y
cantidad en cuyo caso conserva simplentente el nombre de préstamo". Esta segunda figura recibe
también la denominación de mutuo y se explicó antes como préstamo. Por 1o tanto, el comodato es otra
categoría de préstamo. Se diferencian en que en el comodato se presta cosa no fungible para hacer uso
de ella y devolverla y en el préstamo o mutuo se hay un préstamo para su consumo y devolución de una
cosa de la misma calidad.

El comodatante casi no tiene obligaciones, salvo que surjan gastos extraordinarios de conservación. En
caso de necesidad urgente puede pedir una devolución antes del tiempo pactado.

El comodatario tiene la obiigación de conservación diligente de la cosa prestada y un uso exclusivo para
1o que se prestó. Le conesponden los gastos ordinarios que el uso de la cosa genera, pues es la persona
q:;.e realiza el uso. Su principal obligación por supuesto es la restitución de la cosa cuando venza eTplazo
o se produzca la condición pactada. En este contrato no hay obligación de retribución, pues en ese caso
nos acercaríamos a la figura contractual del arrendamiento.

LOS SEGUROS: TEOÚA CBXBNET

La normativa referente a 1os seguros ya no está recogida en el Código Civil, sino que se ha desarrollado
en una ley especí[Link] que regula esta materia es la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de
Seguro (L.C.S.) (BOE l7110/1980), cuya última modificación se hizo en Ley 2612011, de 1 de agosto,
de adaptación normativa a la Convención lntemacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad.

El contrato de seguro es consensual y se define como aquel por el que el asegurador se obliga, mediante
el cobro de una prima y para el caso de que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobeftura, a
indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al asegurado o a satisfacer un capital, una
renta u ofas prestaciones convenidas.

Partes del Contrato

Asegurador: Es la persona jurídica que constituida con arreglo a lo dispuesto por la legislación
correspondiente, se dedica a asumir riesgos ajenos, cumpliendo 1o que a este efecto establece aquella
legislación, mediante la percepción de un ciefto precio llamado prima.

Tomador: Es la persona natural o jurídica que contrata y suscribe la póliza de seguro, por cuenta
propia o de un tercero, asumiendo las obligaciones y derecho en la L.C.S.

Asegurado: Es el titular del área de interés que 1a cobertura del seguro concieme, y del derecho a la
indemnización que en su día se satisfaga que. en ciertos casos, puede trasladarse al beneficiano.

Beneficiario: es la persona !lue, va a recibir la utilidad del seguro cuando se produzca el hecho
contemplado en el mismo (sin ser asegurado).Es designado por voluntad expresa del tomador, sin
que el asegurado tenga derecho o disposición sobre el particular, ni siquiera de aprobar o rechazar

O Estudio de Técnicas Documentales

Tema 17. Teor'ía Gcneral dei contrato 222

el beneflciario que el tomador ha elegido

Elementos del Contrato

A. Interés asegurable: Es la relación lícita de valor económico que existe sobre un bien y que se
encuentra amenazadapor un riesgo. En términos generales se pueden asegurar todas las cosas corporales
e incorporales, así como la vida y los bienes patrimoniales. Estas cosas deben cumplir los siguientes
requisitos:

- Existir al tiempo dei contrato, o al menos al tiempo en que empiecen a con'er los riesgos.
- Susceptible de ser tasado en dinero.
- Qre esté expuesta a perderse por el riesgo que cone el asegurado.
- Qre sean objeto de comercio lícito.

B. Riesgo asegurable: Es un evento posible, incierto y futuro, capaz de ocasionar un daño. En el contrato
de seguro el asegurador no puede asumir el riesgo de una manera abstracta, sino que este deber ser
debidamente individualizado, ya que no todos los riesgos son asegurables, es por ello que se deben
lrmitarse e individualizarse, dentro de la relación contractual. A modo de ejemplo, son riesgos el
incendio, la inundación, el robo,...

C. La Prima: Es el coste del seguro, que establece la entidad aseguradora calculada sobre la base de
datos actuariales y estadísticos teniendo en cuenta la frecuencia e intensidad en la ocumencia de eventos
similares, la historia misma de eventos ocuridos al asegurado.

D. Obligación del asegurador a indemnizar: Es la obligación que tiene la entidad aseguradora cuando se
produzca el siniestro que esté amparado por el contrato de seguro.

Disposiciones comunes a los Contratos de Seguro

- Las distintas modalidades del contrato de seguro, en defecto de ley que les sea aplicable, se regirán
por la L.C.S., cuyos preceptos tienen carácter imperativo, a 11o ser que en ellos se disponga otra cosa.
No obstante, se entenderán válidas las cláusulas contractuales que sean más beneficiosas para el
asegurado.

- Las condiciones generales, que en ningún caso podrán tener carácter lesivo para los asegurados,
habrán de incluirse por e1 asegurador en la proposición de seguro si la hubiere y necesariamente en
la póliza de contrato o en un documento complementario, que se suscribirá por el asegurador y a1
que se entregará copia del mismo.

Las condiciones generales y particulares se redactarán de forma clara y precisa. Se destacarán de

modo especial las cláusulas limitativas de 1os derechos de los asegurados, que deberán ser
específicamente aceptadas por escrito.

El contrato de seguro será nulo, salvo en los casos previstos por la Ley, si en el momento de su
conclusión no existía el riesgo o había ocurrido el siniestro.

El contrato de seguro y sus modificaciones o adiciones deberán ser formalizadas por escrito. El
asegurador está obligado a entregar al tomador del seguro la pólíza o, al menos, el documento de
cobertura provisional.

La solicitud de seguro no vinculará al solicitante. La proposición de seguro por el asegurador

vinculará al proponente durante un plazo de quince días. Los efectos del seguro podrán retrotraerse
al momento en que se presentó la solicitud o se formuló la proposición mediante acuerdo de las
pafies.

El tomador del seguro puede contratar el seguro por cuenta propia o ajena. En caso de duda se

O Estudio de Tócnicas Documentales

 'l
Tema 7. Teoría Genelai del contrato 223

presumirá que el tomador ha contratado por cuenta propia. El tercer asegurado puede ser una persona
determinada o determinable por el procedimiento que las partes acuerden.

Lapóliza del contrato deberá contener como mínimo las siguientes indicaciones:

Nombre y apellidos o denominación social de las parles contratantes y su domicilio, así como la
designación del asegurado y beneficiario, en su caso.
El concepto en el cual se asegura.
Naturaleza del riesgo cubierlo.
Designación de los objetos asegurados y de su situación.
Suma asegurada o alcance de la cobertura.
Importe de la prima, recargos e impuestos.
Vencimiento de las primas, lugar y forma de pago.
Duración del contrato, con expresión del día y la hora en que comienzan y terminan sus efectos.
Si interviene un mediador en el contrato, el nombre y tipo de mediador.

Obligaciones de las Partes

- El tomador del seguro está obligado al pago de la prima en las condiciones estipuladas en la póliza.
El asegurador tiene derecho a resolver el contrato o a exigir el pago de la prima debida en vía
ejecutiva con base enlapóliza.

Salvo pacto en contrario, si la prima no ha sido pagada antes de que se produzca el siniestro, el
asegurador quedará liberado de su obligación.

- El tomador del seguro o el asegurado o el beneficiario deberán comunicar al asegurador el

acaecimiento del siniestro dentro del plazo máximo de siete días de haberlo conocido, salvo que se
haya fijado enTapóltzaun plazo más amplio.

- El tomador del seguro o el asegurado deberá, adernás, dar a1 asegurador toda clase de infotmaciones
sobre las circunstancias y consecuencias del siniestro.

- El asegurado o el tomador del seguro deberán emplear los medios a su alcance para aminorar las
consecuencias del siniestro. Si este incumplimiento se produjera con la manifiesta intención de
perjudicar o engañar al asegurador, éste quedará liberado de todaprestación derivada del siniestro.

- El asegurador está obligado a satisfacer la indemnización al térrnino de las investigaciones y

peritaciones necesarias para establecer la existencia del siniestro y, en su caso, el importe de los
daños que resulten del mismo. El asegurador deberá efectuar, dentro de los cuarenta días a partir de
Ia recepción de la declaración del siniestro, e1 pago del importe mínimo de 1o que el asegurador
pueda deber, según las circunstancias por é1 conocidas. el asegurador podrá sustituir el pago de la
indemnización por la reparación o la reposición del objeto siniestrado, cuando la natwaleza del
seguro lo permita y el asegurado 1o consienta.

- El asegurador estará obligado al pago de la prestación, salvo en el supuesto de que el siniestro haya
sido causado por mala fe del asegurado.

Duración del contrato

Con carácter general se determina que la duración del contrato será determinada en la pó7iza,la cual no
podrá fijar un plazo superior a diez años. Sin embargo, podrá establecer que se prorrogue una o más
veces por un período no superior a un año cadayez y que las pafies pueden oponerse a la prórroga del
contrato mediante una notificación escrita a la otra parte, efectuada con un plazo de dos meses de
anticipación a 1a conclusión del período del seguro en curso.

O Estudio de Técnicas Documentales

Terna 17. Teoria Ceneral dcl contrato

PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS

La preparación de ios contratos es una de las fases dentro de la secuencia del contrato. Podríamos decir
que las otras fases son la selección del contratista, la formalización, la ejecución con posibles
modificaciones o suspensiones y la extinción. En la fase de preparación, el órgano administrativo deflne
la necesidad de la contratación y perfila las características, que debe reunir el suministro, la obra. el
servicio. También ha de documentarse la existencia cle créditos para el pago del suministro o del servicio
que se pretende contratar.

La fbrmulación de ia necesidad se suele hacer por medio de memorias del servicio que, por ejemplo,
necesita un material o que requiere un servicio para el desarrollo con'ecto de su finalidad. En esas
memorias se suele expresar que ia institución no cuenta en el momento de la memoria-propuesta con un
recurso o con medios que satisfagan esa necesidad.

La memoria del servicio, si es aprobada por el titular del órgano de contratación, da lugar a una
resolución de inicio de expediente.

En cuanto a la perfilación de las características, en ese expediente preparatorio se deben incluir los
documentos que definen esas condiciones, el pliego de prescripciones técnicas y el pliego de cláusulas
administrativas.

El pliego de prescripciones técnicas, como su nombre indica. debe establecer 1os requisitos de la obra a
realizar, del material a suministrar o del servicio a prestar. Para ello, e1 texto refundido exige la referencia
a instrucciones y reglarnentos técnicos nacionales que sean obligatorios. En ellos no se puede dificultar
el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores y también se deben tener en cuenta criterios de
accesibiiidad universal y de diseño para todos, en relación con personas con discapacidad.

Las cláusulas administrativas, po1' su par1e, delimitan muchos de los aspectos de la relación
precontractual, como la forma en que se procederá a la selección de una empresa, y contractual. Cada
Administración Pública suele aprobar el pliego de cláusulas administrativas generales y el órgano de
contratación suele aprobar en el momento de la contratación un pliego de cláusulas administrativas
particulares, que ha de ser revisado por órganos consultivos de contratación.

Para hacernos una idea, un posible índice de las materias que se regulan en un pliego de cláusulas
administrativas es el siguiente:
coniente en obligaciones tributarias y con
1.- Objeto del contrato la seguridad social
2.- Organo de contratación 20.- Formalización del contrato
3.- Régimen jurídico y jurisdicción 21.- Responsable supervisor de los trabajos
4.- Capacidad para contratar objeto del contrato
5.- Clasificación de los licitadores 22.- Obligaciones del contratista
6. Presupuesto de licitación 23.- Gastos e impuestos por cuenta del
7.- Existencia de crédito presupuestario contratista
8.- Revisión de precios 24.- Abonos ai contratista
9. - Duración del contrato. Plazo de ejecución 25.- Cumplimiento de los plazos
1 0.- Procedimiento de adjudicación 26.- Cumplimiento defectuoso o
1 1.- Garantía provisional incumplimiento parcial de la ejecución del
12.- Plazo y presentación de proposiciones objeto del contrato
13.- Contenido de las proposiciorres 27.- Subcontratación
14.- Mesa de contratación 28.- Modificación del contrato
15.- Calificación de la documentación general 29.- Suspensión del trabajo objeto del contrato
16.- Aperlura de proposiciones y propuesta de 30.- Cumplimiento del contrato
adjudicación 31.- Resolución y extinción del contrato
17.- Adjudicación 32.-Plazo de garantía
iB. Constitución de la garantía definitiva 33. -Devolución o cancelación de la garantía
19.- Documentación acreditativa de estar al definitiva

O Estudio de Tócnicas Documentales

Tema 17. Teoría General del contrato 225

Como se ve, se toca la mayor parte de 1os aspectos del conhato, de la adjudicaciórt, de la relación
contractual. Só1o el objeto de la prestacién se deriva al pliego de prescripciones técnicas.

Cuando el órgano de contratacién considera que se cumplen los tres requisitos de demostración de la
necesidad, especificación del servicio y de la relación contractual y la existencia de crédito parapagarTo,
aprueba el expediente preparatorio y dispone la aperlura de la fase posterior, el procedimiento de
adjudicacién o de seleccién del contratista.

El texto refundido adicionalmente establece unas norrnas específicas para 1a preparación de varios tipos
de contratos: obra, obra pública, gestión de servicio público y colaboración entre el sector público y el
sector privado.

BIBLIOGRAFÍA

LASARTE ALVAREZ, Carlos: Principios de. Derecho Civil, tomo III: Contratos, Mareial Pons, Madrid, 201 1 .
Código Civil.
Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (BOE 17i 10/1980).

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